1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 25 SENTENZA 27 gennaio - 22 febbraio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Personale eccedente dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia - Ricollocazione mediante accordo di mobilita' - Gestione delle eccedenze di personale attraverso l'istituto del distacco - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Ripiano del deficit finanziario degli istituti autonomi delle case popolari (IACP) - Autorizzazione a utilizzare, a titolo di anticipazione di liquidita', le somme derivanti dalle economie di finanziamenti e cessione non vincolate da programmazione, nonche' i proventi delle cessioni degli immobili non residenziali, con obbligo di reintegro - Proroga al 31 dicembre 2019 - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Misure di sostegno ai lavoratori socialmente utili (LSU) fuoriusciti dalla societa' Almaviva - Possibile loro reinserimento nella procedura di assegnazione in utilizzazione in attivita' socialmente utili, in alternativa alla erogazione del beneficio economico gravante sul Fondo unico per il precariato - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e del principio del pubblico concorso - Non fondatezza della questione, nei sensi di cui in motivazione. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Estensione ai lavoratori socialmente utili (LSU) degli enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione e delle Camere di commercio delle procedure di stabilizzazione del precariato nelle pubbliche amministrazioni - Collegata clausola di invarianza finanziaria - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Inammissibilita' della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Clausole di invarianza finanziaria - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dell'obbligo di copertura delle spese - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17, artt. 2, commi 7 e 8, 8, 13, commi 1 e 2, e 15, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, 97, quarto comma, 117, commi secondo, lettera l), e terzo; statuto della Regione Siciliana, artt. 14 e 17. (T-210025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi
7 e 8; 8; 13, commi 1 e 2; 15, commi 3 e 4; 2, comma 9; 5; 12; 25 e
27 della legge della Regione Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17
(Collegato alla legge di stabilità regionale per l'anno 2019 in
materia di attività produttive, lavoro, territorio e ambiente,
istruzione e formazione professionale, attività culturali, sanità.
Disposizioni varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con ricorso notificato il 17-23 dicembre 2019, depositato
in cancelleria il 24 dicembre 2019 ed iscritto al n. 114 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 3, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri, l'avvocato Gabriella Gulì per
la Regione Siciliana, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 27 gennaio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 24 dicembre 2019 e iscritto al n.
114 del registro ricorsi per l'anno 2019, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 2, commi 7 e 8; 8; 13, commi l e 2; 15, commi 3 e 4; 2 (comma
9); 5; 12; 22; 25 e 27 della legge della Regione Siciliana 16 ottobre
2019, n. 17 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l'anno
2019 in materia di attività produttive, lavoro, territorio e
ambiente, istruzione e formazione professionale, attività culturali,
sanità. Disposizioni varie).
1.1.- Il ricorrente osserva, nel primo motivo di ricorso, che
l'art. 2 (Rimodulazione pianta organica dell'Istituto Incremento
Ippico per la Sicilia) disciplina un processo di rimodulazione, in
senso riduttivo, della dotazione organica dell'Istituto Incremento
Ippico per la Sicilia, secondo le previsioni dell'art. 33 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
normativa direttamente applicabile al personale della Regione e degli
enti da essa vigilati in base all'art. 23 della legge della Regione
Siciliana 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti
di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione siciliana.
Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione
dello Sportello unico per le attività produttive. Disposizioni in
materia di protezione civile. Norme in materia di pensionamento).
In particolare, nel ricorso si afferma che i commi 7 ed 8
dell'art. 2 della legge reg. Siciliana citata recano una disciplina
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Quanto alla prima disposizione censurata, il ricorrente afferma
che la norma regionale - nel prevedere che nell'accordo di mobilità,
di cui al precedente comma 6, è disciplinata anche la copertura dei
posti vacanti all'esito della riduzione della dotazione organica -
viola l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il quale riserva
alla competenza esclusiva dello Stato la materia «ordinamento civile»
e, quindi, i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile,
quali quelli di impiego pubblico privatizzato.
Secondo il ricorrente, infatti, la possibilità di regolare la
copertura dei posti risultati vacanti all'esito della nuova dotazione
organica in sede di accordo di mobilità, non troverebbe riscontro
nell'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In relazione, poi, alla seconda disposizione impugnata, il
ricorrente rileva come essa tratti congiuntamente la gestione delle
eccedenze e delle carenze di personale dell'Istituto Incremento
Ippico per la Sicilia, prevedendo il ricorso al distacco, istituto
disciplinato dall'art. 62 del Contratto collettivo regionale di
lavoro (CCRL), secondo cui l'amministrazione di appartenenza del
personale distaccato resta responsabile del trattamento economico e
normativo a favore del lavoratore.
La norma censurata, dunque, nel prevedere il distacco quale
strumento di gestione dell'eccedenza di personale, detterebbe
disposizioni ulteriori che non trovano riscontro nell'art. 33 del
d.lgs. n. 165 del 2001.
Osserva al riguardo il ricorrente che la disposizione statale
indicata non contempla l'eventualità del distacco, ma prevede la
risoluzione del rapporto, nel caso sussistano i presupposti per il
pensionamento ovvero il ricorso a procedure di mobilità.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente censura,
poi, l'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, in
riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost., e
in quanto «eccede le competenze attribuite alla Regione dagli artt.
14 e 17 dello Statuto di autonomia».
In particolare, la disposizione impugnata dispone testualmente:
«Al comma l dell'articolo 79 della legge regionale 8 maggio 2018, n.
8, le parole "31 dicembre 2018" sono sostituite dalle parole "31
dicembre 2019"». Pertanto, a seguito di tale modifica, l'art. 79
della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità
regionale) prevede la proroga al 31 dicembre 2019 della possibilità
di utilizzo da parte degli Istituti autonomi case popolari (IACP)
della Sicilia «a titolo esclusivo di anticipazione di liquidita'»,
delle somme derivanti «dalle economie di finanziamenti e cessione di
cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560», ancorchè non vincolate da
programmazione e a condizione che tali debiti maturati risultino
iscritti in bilancio, nonchè con obbligo di reintegro, ai fini del
ripianamento delle situazioni debitorie degli stessi Istituti.
Tale disposizione non risulterebbe in linea con le norme
introdotte dall'art. 3, comma l, del decreto-legge 28 marzo 2014, n.
47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle
costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni, in legge
23 maggio 2014, n. 80, il quale dispone che «[l]e risorse derivanti
dalle alienazioni devono essere destinate esclusivamente a un
programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente».
In particolare, il ricorrente evidenzia che la norma censurata
che consente agli enti di gestione di destinare parte dei proventi
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a
un diverso fine, invade la competenza concorrente dello Stato nella
materia «coordinamento della finanza pubblica», ponendosi così in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione al
principio fondamentale nella «materia "coordinamento della finanza
pubblica"» di cui all'art. 3, comma l, lettera a), del d.l. n. 47 del
2014; eccede, inoltre, dalle «competenze attribuite alla Regione
dagli artt. 14 e 17 dello Statuto di autonomia».
1.3.- Con il terzo motivo il ricorrente censura, inoltre, l'art.
13, commi l e 2, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019 per
violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost, in
relazione all'art. 4, commi 6, 7, 8, 9 e 9-bis, del decreto-legge 31
agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di
obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni),
convertito in legge 30 ottobre 2013, n. 125.
Le disposizioni censurate prevedono provvedimenti in favore dei
lavoratori socialmente utili (LSU) della società Almaviva Contact
spa.
In particolare, il ricorrente afferma che l'impugnato comma 1,
nel prevedere l'inserimento, all'art. 20 della legge della Regione
Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2017. Legge di stabilità regionale), dopo le
parole «31 dicembre 2013», della locuzione «, ovvero in alternativa,
si applica l'articolo 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n.
5», determinerebbe l'applicazione, ai lavoratori già destinatari del
regime transitorio dei lavori socialmente utili, assunti presso la
società Almaviva Contact spa, nel numero residuo di 149 soggetti,
della disciplina di cui all'art. 30 della legge della Regione
Siciliana 28 gennaio 2014, n. 5 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità regionale).
Attraverso tale modifica, si estenderebbe il regime della
stabilizzazione di cui all'art. 30 della legge reg. Siciliana n. 5
del 2014, che recepisce la normativa statale di cui all' art. 4,
commi 6, 7, 8 e 9 del d.l. n. 101 del 2013, ai lavoratori socialmente
utili o di pubblica utilità assunti presso la società Almaviva
Contact spa, già destinatari dei benefici di cui all'art. 2, comma
5, della legge della Regione Siciliana 1° febbraio 2006, n. 4
(Riproposizione di norme in materia di consorzi di bonifica e di
personale), per il caso di crisi aziendali, di area o di settore.
Tale estensione, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto
con le citate disposizioni di cui al d.l. n. 101 del 2013, e dunque,
con l'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.
Secondo il ricorrente, la disposizione in esame, contrasterebbe
anche con il principio del pubblico concorso sancito dall'art. 97,
quarto comma, Cost., quale canale di accesso ordinario agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni.
Il ricorrente, poi, estende la stessa censura anche al successivo
comma 2, il quale stabilisce che il comma 1 dell'art. 20 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2017, «nei limiti numerici ivi previsti,
trova applicazione anche in favore dei lavoratori già destinatari
del regime transitorio dei lavori socialmente utili, assunti presso
la Società Almaviva Contact spa e transitati alla Società Exprivia
Projects srl».
1.4.- Il ricorrente censura, con il quarto e ultimo motivo,
l'art. 15, commi 3 e 4, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019 per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost., in
relazione agli artt. 4, comma 8, del d.l. n. 101 del 2013 e 20, comma
14, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e
integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r),
s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).
Il ricorrente afferma che la disposizione censurata, laddove
prevede l'applicazione al personale inserito negli elenchi di cui
comma l dell'art. 30 della legge reg. n. 5 del 2014 (ovvero ai
cosiddetti lavoratori LSU e LPU) degli enti sottoposti a tutela e
vigilanza della Regione e delle Camere di commercio, mediante le
risorse assegnate dalla normativa vigente, del regime di cui al comma
6 dell'art. 26 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 (che a sua
volta recepisce quanto disposto dall'art. 20, commi l e 2, del d.lgs.
n. 75 del 2017 in materia di stabilizzazione dei lavoratori a tempo
determinato o con contratto di lavoro flessibile), effettua
un'estensione impropria dell'ambito soggettivo di applicazione del
predetto art. 20, commi l e 2, ai lavoratori socialmente utili o
impiegati in attività di pubblica utilità, per i quali è, invece,
prevista un'apposita procedura di stabilizzazione.
1.5.- Nel corpo del ricorso, ancorchè non evidenziato come
distinto motivo, vi è anche una censura ulteriore che investe gli
artt. 2, comma 9, 5, 12, 22, 25 e 27 della legge reg. Siciliana n. 17
del 2019.
Il ricorrente pone in evidenza che essi prevedono clausole di
invarianza finanziaria volte a specificare che dall'attuazione delle
disposizioni ivi recate non derivano nuovi oneri a carico della
finanza pubblica e che tutte le strutture regionali interessate
provvedono ai relativi adempimenti nell'ambito delle risorse umane,
finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
A tal riguardo, nel ricorso si osserva che la legge non risulta
corredata della relazione tecnica prevista dall'art. 17 della legge
31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica),
e che deve indicare, nel dettaglio, le ragioni dell'invarianza degli
effetti legislativi sui saldi della finanza regionale.
In particolare, il comma 6-bis del suddetto art. 17 impone anche
al legislatore regionale, di corredare dette clausole di una
relazione tecnica che riporti la valutazione degli effetti, i dati e
gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza,
l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti nel bilancio
e delle relative unità gestionali utilizzabili per le finalità
indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro
riprogrammazione.
Ad avviso del ricorrente, infatti, la relazione tecnica assume un
rilievo non solo illustrativo, bensì dimostrativo del rispetto, da
parte del nuovo provvedimento legislativo, del parametro
costituzionale sulla copertura finanziaria degli oneri, con la
conseguenza che la declaratoria di assenza di onere non vale di per
sè a rendere dimostrato il rispetto dell'obbligo di copertura,
risultando evidente che la previsione di una clausola di invarianza
finanziaria non debba risolversi in mera clausola di stile (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 18 del 2013).
Pertanto, in assenza di elementi idonei a suffragare le suddette
clausole di invarianza finanziaria, il ricorrente afferma che le
citate disposizioni violino l'art. 81, terzo comma, Cost., che trova
specifica declinazione nel richiamato art. 17 della legge n. 196 del
2009.
2.- Con atto depositato in data 4 febbraio 2020, si è costituita
nel presente giudizio la Regione Siciliana che ha, in primo luogo,
eccepito l'inammissibilità delle questioni di costituzionalità per
non avere il ricorrente tenuto in conto, secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale, le competenze statutarie della Regione
(sono evocate le sentenze n. 109 del 2018 e n. 52 del 2017).
In particolare, la difesa regionale ha posto in rilievo come il
requisito di ammissibilità non può dirsi soddisfatto dal contesto
del ricorso, il quale non contiene alcuna indicazione, neppure
sintetica, in ordine alla estraneità della materia/e disciplinata/e
dalle disposizioni impugnate dalla sfera di attribuzioni stabilite
dallo statuto, nè l'evocazione, pur non diffusamente argomentata,
dei limiti di competenza in esso fissati.
2.1.- Nel merito, quanto alla questione concernente i commi 7 e 8
dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, afferma che il
rinvio operato dal comma 7 all'accordo di mobilità finalizzato a
colmare le carenze di personale risponde alle finalità stesse
dell'accordo tra amministrazioni, così come disciplinato in sede
statale; ed inoltre pone in evidenza come a fronte di una
amministrazione che si fa parte di un accordo per ricollocare
personale in eccedenza, debba essercene un'altra con vacanze in
organico.
Ad avviso della resistente, dunque, la disposizione in questione
«autorizza la conclusione di accordi di mobilità, sia per
ricollocare le eccedenze in altre amministrazioni (comma 6), sia per
acquisire personale in mobilità da altre amministrazioni (comma 7)».
In particolare, la Regione osserva che a seguito della riduzione
complessiva del personale, conseguente alla rimodulazione della
pianta organica dell'ente in questione è risultata una carenza di
dipendenti con qualifica di operatori e collaboratori che, invece di
essere colmata con nuove assunzioni, viene coperta ricorrendo
all'accordo di mobilità con invarianza della spesa come previsto dal
comma 9 dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019.
La disposizione censurata applicherebbe, dunque, l'art. 33, comma
5, del d.lgs. n. 165 del 2001 e non sarebbe in contrasto con esso.
Quanto al comma 8 dell'art. 2 della legge reg. Siciliana
impugnata, la difesa regionale osserva altresì che la previsione
secondo cui le eccedenze e le carenze di personale scaturenti dalla
nuova dotazione organica possono essere regolate attraverso il
ricorso all'istituto del distacco, ai sensi dell'art. 62 del CCRL e
mutuato dall'art. 30 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n.
276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), si pone in una
ottica di risparmio di spesa.
Il fatto che l'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001 regolamenti la
gestione di eccedenze del personale attraverso gli istituti ivi
contemplati, non determinerebbe l'illegittimità di una norma
regionale che nel prevedere forme di assegnazione temporanea di
lavoratori rinvia ad altri istituti, pure disciplinati dal
legislatore statale e dalla contrattazione collettiva.
2.2.- Passando, poi, alle censure rivolte nei confronti dell'art.
8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la difesa regionale
osserva che il contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., è
soltanto indicato, e non vi è alcuna argomentazione di tale censura
che, pertanto, dovrebbe essere dichiarata inammissibile.
Quanto alla violazione del principio fondamentale del
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, la Regione rileva come il
ricorrente muova da un'erronea interpretazione della norma in esame,
circostanza che dà conto, altresì, del perchè la disposizione che
l'art. 8 della legge reg. Siciliana citata si limita a prorogare, non
è mai stata impugnata.
Diversamente da quanto asserito dal ricorrente, la difesa
regionale osserva che l'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del
2019, non viola il disposto dell'art. 3 del d.lgs. n. 47 del 2014, in
quanto disciplina una fattispecie diversa. La disposizione statale,
infatti, dispone l'esclusiva destinazione (finale) delle risorse
derivanti da detta alienazione ad un programma straordinario di
realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale
pubblica e di manutenzione straordinaria.
L'intervento normativo regionale censurato, invece, non
comporterebbe alcuna definitiva destinazione di tali risorse, in
quanto l'utilizzabilità per ripianare i debiti pregressi è
consentita agli IACP a titolo di anticipazione di liquidità.
La difesa regionale rileva che il provvisorio utilizzo non
distrae le somme in questione dalla destinazione imposta dal
legislatore statale e ciò risulterebbe dal procedimento
espressamente dettato dall'art. 79 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018 che al comma 2 dispone l'obbligo da parte dell'ente
beneficiario «al reintegro della somma autorizzata a titolo di
anticipazione di liquidità, secondo il piano di rientro nella stessa
contenuto, mediante l'utilizzo dei fondi di parte corrente».
Pertanto, ad avviso della resistente, l'utilizzo temporaneo non
pregiudica in alcun modo la destinazione finale delle somme, in
ossequio al disposto legislativo di cui all'art. 3, comma 1, del d.l.
n. 47 del 2014, con ciò non determinando alcuna violazione
costituzionale.
2.3.- Con riferimento, poi, alle censure mosse nei confronti
dell'art. 13 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la Regione
resistente osserva che attraverso l'art. 20 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017, il legislatore è intervenuto a tutela di
una compagine di lavoratori, già facenti parte del regime
transitorio ed in quanto tali «assunti/stabilizzati» dalla società
Almaviva, al profilarsi di una situazione di crisi che ha
determinato, nell'anno immediatamente successivo, l'istituzione di un
tavolo tecnico regionale con la partecipazione delle parti sociali,
del Dipartimento lavoro e del Dipartimento attività produttive.
Nel 2017, pertanto, il legislatore regionale ha inteso garantire
ai lavoratori della società Almaviva provenienti dal regime
transitorio una forma di tutela consistente nel fare rivivere gli
effetti della precedente legge regionale n. 4 del 2006, in virtù
della quale ai soggetti in argomento, allora LSU, è stata garantita
una nuova possibile stabilizzazione con la previsione di un ulteriore
contributo che veniva riconosciuto al datore di lavoro che assumeva.
Detta misura di tutela sarebbe stata, evidentemente, attivata solo al
sopraggiungere di una cessazione del rapporto di lavoro per
licenziamento da parte della società Almaviva.
In particolare, la resistente ha osservato come la situazione di
crisi economica, finanziaria e sociale della Regione Siciliana non
ha, però, consentito alcuna individuazione di datori di lavoro
disposti alla assunzione degli indicati lavoratori, nonostante la
possibile fruizione del contributo a valere sulle risorse così come
individuate dallo stesso art. 20 sopra menzionato (fondo ex art. 30,
comma 9, della legge reg. Siciliana n. 5 del 2014).
Inoltre, la difesa regionale dà atto che i lavori del tavolo
tecnico sono proseguiti fino all'attivazione della procedura di
licenziamento collettivo e a fronte di ciò il tavolo tecnico ha
convenuto sulla possibile estensibilità degli effetti del citato
art. 20 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2017. Nella stessa sede
è stata, nel contempo, evidenziata l'impossibilità
dell'applicazione della legge reg. Siciliana n. 4 del 2006 e, nella
considerazione della inderogabilità dei licenziamenti, è stato
convenuto con le organizzazioni sindacali di richiedere la
disponibilità dei lavoratori licenziandi ad un reinserimento nel
bacino di cui all'art. 30 della legge reg. Siciliana n. 5 del 2014 a
valere sulle risorse del bilancio regionale.
Conseguentemente, presso il competente Servizio centro per
l'impiego di Palermo, sono stati sottoscritti gli accordi con le
OO.SS. e i singoli lavoratori (per un numero di 92 unita') per il
reinserimento nell'elenco di cui all'art. 30 della legge reg.
Siciliana n. 5 del 2014.
Quindi, ad avviso della Regione, il processo di assegnazione in
utilizzazione non comporta l'instaurazione di alcun rapporto di
lavoro in quanto rimane nell'alveo dei lavori socialmente utili.
Analoghe considerazioni sono, poi, svolte dalla difesa regionale,
in relazione al comma 2 dell'art. 13 della legge reg. Siciliana n. 17
del 2019, in quanto nel numero complessivo di 149 lavoratori già
facenti parte del regime transitorio disciplinati dall'art. 20 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2017, rientrano anche alcuni lavoratori
che, sebbene a suo tempo assunti e/o stabilizzati dalla società
Almaviva, sono stati poi dalla detta società trasferiti alla
società Exprivia Projeects srl.
Per effetto di tali norme, ad avviso della difesa regionale, la
disposizione impugnata non procede ad alcun processo di
stabilizzazione bensì ad un rinnovato utilizzo in attività
socialmente utili.
2.4.- Per quanto concerne, poi, le censure relative all'art. 15,
commi 3 e 4, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la resistente
osserva che nell'elenco di cui all'art. 30 della legge reg. Siciliana
n. 5 del 2014, in attuazione del comma 8, del d.l. n. 101 del 2013,
sono stati inseriti i soggetti di cui all'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche
della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'articolo
45, comma 2, della L. 17 maggio 1999, n. 144), e di cui all'art. 3,
comma l, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 280 (Attuazione
della delega conferita dall'articolo 26 della L. 24 giugno 1997, n.
196 in materia di interventi a favore di giovani inoccupati nel
Mezzogiorno), come recepito dall'art. 4 della legge della Regione
Siciliana 26 novembre 2000, n. 24 (Disposizioni per l'inserimento
lavorativo dei soggetti utilizzati nei lavori socialmente utili.
Norme urgenti in materia di lavoro ed istituzione del Fondo regionale
per l'occupazione dei disabili).
Si tratta di soggetti utilizzati presso gli enti locali e presso
enti diversi quali le Aziende pubbliche di servizi alla persona
(ASP), gli enti sottoposti a controllo e tutela della Regione e le
Camere di commercio. In virtù di tale inserimento nell'elenco, è
stata garantita annualmente la prosecuzione delle attività
socialmente utili anche presso enti diversi dagli enti locali, così
come la proroga dei contratti a termine, ai sensi degli artt. 3,
comma 9, e 4, comma 1, della legge della Regione Siciliana 29
dicembre 2016, n. 27 (Disposizioni in materia di autonomie locali e
per la stabilizzazione del personale precario).
L'art. 26, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 ha,
poi, espressamente esteso il processo di stabilizzazione anche agli
enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione, inserendo la
locuzione «con risorse proprie».
Ciò ha determinato la necessità di un ulteriore intervento
normativo che ripristinasse la piena vigenza, anche per gli enti
sottoposti a tutela e vigilanza della Regione e delle Camere di
commercio, della disciplina già declinata dal citato art. 30 della
legge reg. Siciliana n. 5 del 2014, per l'attivazione dei percorsi di
stabilizzazione.
Tanto precisato, la difesa regionale osserva che il legislatore
ha inteso sostituire l'inciso «con risorse proprie», sopra indicato,
assolutamente incoerente con la disciplina di settore e con tutte le
procedure che negli anni sono state poste in essere, al fine di
evitare erronee interpretazioni, con il riferimento alle «risorse
assegnate dalla normativa vigente» in coerenza a quanto già previsto
anche dai commi 6 e 10, lettera d), dell'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 27 del 2016.
Inoltre, con riferimento alla clausola di invarianza finanziaria
contenuta nel comma 4, la difesa eccepisce l'inammissibilità
dell'impugnazione, in quanto il ricorso appare inidoneo a introdurre
una questione di legittimità costituzionale attesa la mancanza di
motivazione al riguardo.
2.5.- Infine, con riferimento alle censure dirette nei confronti
delle clausole di invarianza finanziaria, contenute negli artt. 2, 5,
12, 22, 25 e 27 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la difesa
regionale osserva che esse non sono indicate nell'epigrafe e,
soprattutto, nelle conclusioni dell'atto introduttivo, cosicchè,
afferma, a questa Corte non è stato chiesto di dichiararne
l'illegittimità costituzionale. Si tratterebbe, pertanto, di censure
generiche e assertive e, come tali, comunque inammissibili.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 24 dicembre 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 7 e 8; 8; 13, commi l e 2; 15,
commi 3 e 4; 2, comma 9; 5; 12; 22; 25 e 27 della legge della Regione
Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17 (Collegato alla legge di stabilità
regionale per l'anno 2019 in materia di attività produttive, lavoro,
territorio e ambiente, istruzione e formazione professionale,
attività culturali, sanità. Disposizioni varie).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso il ricorrente censura l'art.
2 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019 quanto ai commi 7 e 8.
In particolare il comma 7 è denunciato nella parte in cui
stabilisce che nell'accordo di mobilità, previsto dal precedente
comma 6, possa essere disciplinata anche la copertura dei posti
vacanti all'esito della riduzione della dotazione organica
dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia.
Sarebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, in quanto la possibilità di regolare in sede di
accordo di mobilità la copertura dei posti risultanti vacanti
all'esito della rimodulazione della pianta organica non trova
riscontro nell'art. 33 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che reca la disciplina in tema di
gestione delle eccedenze di personale e mobilità collettiva;
disposizione questa riconducibile alla materia «ordinamento civile».
Il ricorrente censura, poi, il comma 8 dell'art. 2 della legge
reg. Siciliana n. 17 del 2019, nella parte in cui disciplina
congiuntamente la gestione delle eccedenze e delle carenze di
personale dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia, prevedendo
il ricorso all'istituto del distacco, ai sensi dell'art. 62 del
Contratto collettivo regionale di lavoro (CCRL).
Anche tale disposizione regionale violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto l'art. 33 del d.lgs. n. 165 del
2001, per tali casi, non contempla l'eventualità del distacco, ma
prevede, nel caso sussistano i presupposti per il pensionamento, la
risoluzione del rapporto oppure il ricorso a procedure di mobilità.
1.2.- Il ricorrente impugna, poi, l'art 8 della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2019, che proroga al 31 dicembre 2019 il termine
di applicabilità dell'art. 79 della legge della Regione Siciliana 8
maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2018. Legge di stabilità regionale), il quale, ai fini del
ripianamento delle situazioni debitorie degli Istituti autonomi case
popolari (IACP) della Sicilia, consente l'utilizzo da parte degli
stessi, «a titolo esclusivo di anticipazione di liquidita'», delle
somme derivanti «dalle economie di finanziamenti e cessione di cui
alla legge 24 dicembre 1993, n. 560», ancorchè non vincolate da
programmazione e a condizione che tali debiti maturati risultino
iscritti in bilancio, nonchè con obbligo di reintegro.
Secondo il ricorrente la disposizione regionale violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 3, comma l, lettera
a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), convertito, con modificazioni, in legge 23 maggio 2014, n. 80,
principio fondamentale nella materia «coordinamento della finanza
pubblica», il quale prevede che le risorse derivanti dalle
alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale debbano essere
destinate esclusivamente a un programma straordinario di
realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale
pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente.
Inoltre, la norma in esame violerebbe gli artt. 14 e 17 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, in quanto eccede le competenze attribuite
alla Regione dallo Statuto di autonomia e, inoltre, l'art. 81, terzo
comma, Cost.
1.3.- Il ricorrente censura, inoltre, l'art. 13, comma 1, della
legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, il quale nel prevedere
l'inserimento all'art. 20 della legge della Regione Siciliana 9
maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2017. Legge di stabilità regionale), dopo le parole «31
dicembre 2013», della locuzione «, ovvero, in alternativa, si applica
l'articolo 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5», si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma lettera l),
Cost., in quanto estende il regime della stabilizzazione di cui
all'art. 30 della legge della Regione Siciliana 28 gennaio 2014, n. 5
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di
stabilità regionale), che recepisce la normativa statale di cui
all'art. 4, commi 6, 7, 8 e 9, del decreto-legge 31 agosto 2013, n.
101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di
razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, ai lavoratori
socialmente utili (LSU) o di pubblica utilità (LPU) assunti presso
la società Almaviva Contact spa già destinatari dei benefici di cui
all'art. 2, comma 5, della legge della Regione Siciliana 1° febbraio
2006, n. 4 (Riproposizione di norme in materia di consorzi di
bonifica e di personale), per il caso di crisi aziendali, di area o
di settore, in tal modo intervenendo sul rapporto di lavoro di detti
lavoratori. La disposizione censurata sarebbe riconducibile alla
materia di competenza esclusiva statale «ordinamento civile».
La stessa violerebbe, altresì, l'art. 97, quarto comma, Cost.,
in quanto consentirebbe la stabilizzazione degli LSU assunti presso
la società Almaviva Contact spa, in violazione del principio del
pubblico concorso quale canale ordinario di impiego nelle pubbliche
amministrazioni.
Per le medesime ragioni e con riferimento agli stessi parametri
è censurato anche il comma 2 dell'art. 13 della legge regionale
citata, nella parte in cui dispone che l'art. 20 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018 si applica anche ai lavoratori già
destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili,
assunti presso la società Almaviva Contact spa e transitati alla
società Exprivia Projects srl.
1.4.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 15, comma 3, della
legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, nella parte in cui sostituisce
nel comma 10 dell'art. 26 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018,
le parole «e degli enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione
con risorse proprie» con le parole «nonchè del personale inserito
nell'elenco di cui al comma l dell'articolo 30 della legge regionale
28 gennaio 2014, n. 5 degli enti sottoposti a tutela e vigilanza
della Regione e delle Camere di Commercio mediante l'utilizzo delle
risorse assegnate dalla normativa vigente».
Secondo il ricorrente, tale disposizione contrasterebbe con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto estende
l'ambito soggettivo di applicazione delle procedure di
stabilizzazione del precariato nelle pubbliche amministrazioni agli
LSU o agli LPU, per i quali è, invece, prevista la diversa procedura
di cui agli artt. 4, comma 8, del d.l. n. 101 del 2013 e 20, comma
14, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche
e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r),
s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
È, altresì, impugnato l'art. 15, comma 4, della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2019, secondo cui dall'applicazione del comma 3
non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
della Regione.
1.5.- Infine, il ricorrente censura l'art. 2, da intendersi, come
si ricava dalla motivazione contenuta nel ricorso, quanto al suo
comma 9, nonchè gli artt. 5, 12, 25 e 27 della legge reg. Siciliana
n. 17 del 2019, nella parte in cui riportano clausole di invarianza
finanziaria, secondo le quali le disposizioni ivi recate non
comportano nuovi oneri a carico della finanza pubblica e nella parte
in cui stabiliscono che le strutture regionali interessate provvedono
ai relativi adempimenti nell'ambito delle risorse umane, finanziarie
e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Assume il ricorrente che tali norme, in assenza di elementi
idonei a suffragare l'invarianza finanziaria ed in mancanza della
relazione tecnica prevista dall'art. 17 della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), non assicurano la
copertura degli oneri finanziari e pertanto violerebbero l'art. 81,
terzo comma, Cost.
2.- Deve in primo luogo osservarsi che le questioni di
legittimità costituzionale promosse, con lo stesso ricorso n. 114
del 2019, in riferimento agli artt. 81 e 117, commi secondo, lettera
l), e terzo, Cost., nei confronti dell'art. 22 della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2019, concernente la sanità penitenziaria, sono
già state trattate separatamente perchè connesse per materia
all'impugnativa di altre disposizioni, oggetto di precedenti ricorsi,
e sono state decise con la sentenza n. 194 del 2020, dichiarativa
della non fondatezza delle censure.
3.- Con riferimento alle questioni di legittimità costituzionale
aventi ad oggetto l'art. 2, commi 7 e 8, della legge reg. Siciliana
n. 17 del 2019, la difesa della Regione ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità delle censure, non essendosi il ricorrente
confrontato con le competenze legislative che lo statuto speciale
assegna alla Regione Siciliana.
L'eccezione non può essere accolta.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, nel caso in
cui venga impugnata in via principale la legge di una Regione ad
autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del
giudizio, onere di cui è gravato il ricorrente, richiede che
quest'ultimo si confronti con le competenze legislative previste
dallo statuto di autonomia (ex plurimis, sentenza n. 119 del 2019 e,
più recentemente, sentenza n. 279 del 2020). Questa Corte ha,
infatti, affermato che «il ricorrente ben può dedurre la violazione
dell'art. 117 Cost. e postulare che la normativa regionale o
provinciale impugnata eccede dalle competenze statutarie quando a
queste ultime essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16
del 2012), fermo restando che la motivazione del ricorso su tale
profilo dovrà divenire tanto più esaustiva, quanto più, in linea
astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle
attribuzioni dello statuto di autonomia (sentenza n. 213 del 2003)»
(sentenza n. 151 del 2015).
Tuttavia, deve rilevarsi che nel caso di specie il ricorrente ha
dedotto la violazione della competenza legislativa esclusiva statale
nella materia «ordinamento civile», facendo espresso riferimento
all'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001, che reca la disciplina delle
eccedenze del personale alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche.
Il dedotto contenuto all'evidenza privatistico delle norme
censurate, nella parte in cui dispongono la copertura dei posti
risultati vacanti a seguito della rimodulazione della pianta organica
dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia, rispettivamente,
attraverso il ricorso all'accordo di mobilità e all'istituto del
distacco, nonchè la natura del parametro evocato, che fa riferimento
all'«ordinamento civile», escludono, di per sè, l'utilità di un
confronto con le disposizioni statutarie, dal momento che lo statuto
speciale per la Regione Siciliana non prevede alcuna competenza
legislativa regionale nella materia dell'ordinamento civile (sentenze
n. 194 e n. 25 del 2020).
Va, quindi, ribadito che, ove sia impugnata dallo Stato una legge
di una Regione ad autonomia speciale, l'omissione dell'indicazione
delle competenze statutarie non inficia di per sè l'ammissibilità
della questione promossa con il ricorso quando la normativa impugnata
non sia in alcun modo riferibile a tali competenze, così da
escludere l'utilità del confronto con queste stesse; ciò che si
verifica, in particolare, quando è dedotta la violazione della
competenza esclusiva statale in materia «ordinamento civile».
4.- Passando al merito, deve premettersi il quadro normativo di
riferimento in cui si collocano le due disposizioni censurate.
5.- Nel suo complesso, l'art. 2 citato opera la rimodulazione
della pianta organica dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia,
ente pubblico strumentale di interesse regionale, dotato di autonomia
statutaria.
Tale riforma - come si legge nel suo comma 1 - risponde
all'esigenza di accrescere l'efficienza dell'Istituto in relazione a
quella dei corrispondenti uffici e servizi in Italia e nell'Unione
europea; di razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo
la spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i
vincoli di finanza pubblica; e, inoltre, di realizzare la migliore
utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni.
La pianta organica, risultante dalla norma censurata, è
ridisegnata essenzialmente in chiave riduttiva, nel senso che la
dotazione complessiva del personale è quasi dimezzata. Ma con
riferimento alle singole qualifiche del personale non dirigenziale,
essa, da una parte, registra eccedenze numericamente consistenti per
i profili più elevati (come per gli istruttori), dall'altra, per
quelli meno elevati (segnatamente gli operatori, non presenti nella
precedente pianta organica) evidenzia invece una carenza.
Per la gestione di tale radicale riorganizzazione del personale,
i commi 5 e 6 fanno riferimento alla regolamentazione posta, in
generale per il lavoro pubblico contrattualizzato, dall'art. 33 del
d.lgs. n. 165 del 2001, che disciplina appunto le eccedenze di
personale e la mobilità collettiva. L'espresso richiamo della
normativa statale mostra come quella regionale si muova all'interno e
nel rispetto della prima, la quale prevede il coinvolgimento,
mediante informativa preventiva, delle rappresentanze unitarie del
personale e delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto
collettivo del comparto o area.
Il criterio ispiratore della norma è quello di sperimentare ogni
possibile misura organizzativa diretta a scongiurare il collocamento
in disponibilità del personale (ex art. 33, comma 7) che non sia
possibile impiegare diversamente nell'ambito della medesima
amministrazione e che non possa essere ricollocato presso altre
amministrazioni.
L'amministrazione, che ha attivato la procedura, è tenuta a
verificare la possibilità della ricollocazione totale o parziale del
personale in situazione di soprannumero o di eccedenza, anche
mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di
lavoro o a contratti di solidarietà, ovvero dell'assegnazione ad
altre amministrazioni, previo accordo con le stesse.
È altresì contemplata (dall'art. 33 citato) la possibilità che
i contratti collettivi nazionali stabiliscano i criteri generali e le
procedure per consentire, tenuto conto delle caratteristiche del
comparto, la gestione delle eccedenze di personale attraverso il
passaggio diretto ad altre amministrazioni, regolato dal precedente
art. 30 dello stesso d.lgs. n. 165 del 2001.
Quanto alle procedure di mobilità è previsto che in sede di
contrattazione collettiva con le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative possano essere stabiliti criteri
generali di regolamentazione.
Anche con riferimento alle eccedenze di personale l'autonomia
collettiva può esplicarsi nei modi ordinari, essendo i rapporti di
lavoro pubblico regolati contrattualmente (artt. 2, comma 3, e 40 del
d.lgs. n. 165 del 2001) per quanto non è riservato agli atti
organizzativi della pubblica amministrazione (artt. 2, comma 1, e 5
del d.lgs. n. 165 del 2001).
È possibile, quindi, che, nella procedura attivata per far
fronte alle eccedenze di personale, vi siano accordi contrattuali
collettivi per regolare la mobilità del personale e il ricorso a
modalità flessibili di impiego. Sono altresì possibili accordi di
mobilità tra amministrazioni pubbliche, come espressamente prevede
l'art. 33, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, per la ricollocazione
totale o parziale del personale eccedente.
6.- La normativa regionale censurata si colloca proprio in questo
contesto, in dichiarata sintonia con la disciplina statale indicata.
In particolare, il comma 6 dell'art. 2 della legge reg. Siciliana
n. 17 del 2019 prevede infatti che, al fine della ricollocazione
totale o parziale del personale in situazione di soprannumero o di
eccedenza, il dirigente responsabile dell'Istituto Incremento Ippico
per la Sicilia ed il dirigente generale del dipartimento regionale
della funzione pubblica e del personale sono autorizzati a stipulare
apposito accordo di mobilità ai sensi - e quindi nel rispetto - del
comma 5 dell'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001; accordo che,
raggiunto con altre amministrazioni pubbliche regionali, può avere
ad oggetto la ricollocazione totale o parziale del personale in
situazione di soprannumero o di eccedenza.
Tale ricollocazione avviene, dunque, nel perimetro tracciato
dalla normativa statale di cui all'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001
che, specificamente, disciplina la gestione dell'eccedenza di
personale presso le pubbliche amministrazioni prevedendo, tra
l'altro, proprio lo strumento dell'accordo di mobilità senza che la
disposizione regionale censurata introduca alcuna previsione
derogatoria.
7.- Ciò premesso, le questioni promosse nei confronti sia del
comma 7 che del comma 8 dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 17
del 2019, sono entrambe non fondate nei termini che seguono.
8.- Comune alle due questioni è la censura di violazione della
competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Deve in proposto rilevarsi che questa Corte, anche recentemente,
ha ribadito che «[l]a materia dell'ordinamento civile, riservata in
via esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del
trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e
ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del
rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n.
257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)»
(sentenza n. 257 del 2020).
In particolare, nel delineare i confini tra ciò che è
ascrivibile alla materia «ordinamento civile» e ciò che invece
ricade nella competenza regionale, questa Corte ha precisato che sono
da ricondurre alla prima «gli interventi legislativi che [...]
dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015)» (sentenza
n. 32 del 2017) e rientrano, invece, nella seconda «i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale»
(sentenze n. 241 del 2018 e n. 149 del 2012; nello stesso senso,
sentenze n. 191 del 2017 e n. 63 del 2012).
Ciò vale anche per una Regione ad autonomia speciale, qual è la
Regione Siciliana (ex plurimis, sentenze n. 194 e n. 16 del 2020, n.
81 del 2019, n. 172 del 2018, n. 257 del 2016, n. 211 del 2014, n.
151 del 2010 e n. 189 del 2007), alla cui competenza esclusiva in
materia di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali» (art.
14, lettera p, dello statuto) è stata ricondotta, da ultimo, una
disposizione del legislatore siciliano sulla dotazione organica
dell'amministrazione regionale quanto al "personale dei catalogatori
e dei catalogatori esperti" (sentenza n. 25 del 2020).
In proposito, si è affermato che, quando la disposizione
regionale non regolamenta il rapporto di lavoro, bensì detta una
disciplina finalizzata alla realizzazione di esigenze organizzative
dell'amministrazione, viene in rilievo non già la competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, bensì quella
regionale nella materia «ordinamento degli uffici e degli enti
regionali», la quale comunque incontra i limiti derivanti dalle norme
fondamentali delle riforme economiche sociali, quali sono le
disposizioni di cui al d.lgs. n. 165 del 2001.
9.- Con riferimento in particolare al comma 7 dell'art. 2 della
legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, deve rilevarsi che tale
disposizione prevede che l'accordo di mobilità, di cui al precedente
comma 6, regola - nel senso che può regolare, senza che ci sia una
riserva in suo favore - anche la copertura dei posti risultanti
vacanti a seguito della nuova dotazione organica.
Si tratta di una disposizione che si lega all'ultimo comma
dell'art. 2, recante la clausola di invarianza finanziaria, che
costituisce anche condizione di legittimità dello stesso accordo di
mobilità. Il legislatore regionale, al fine di contenere la spesa
del personale, ha prescritto che la rimodulazione della pianta
organica dell'Istituto deve avvenire «senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica».
Anche la gestione delle vacanze nella qualifica meno elevata, pur
in un contesto complessivo di eccedenze del personale, ha questo
limite finanziario e rimane nell'ambito della competenza esclusiva
regionale in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
regionali». La copertura delle vacanze in un ente regionale con
elevato numero di esuberi, come l'Istituto Incremento Ippico per la
Sicilia, non può dunque generare - ha prescritto il legislatore
regionale - ulteriore spesa per il personale: la mobilità, in uscita
(dei lavoratori in esubero) come quella in entrata (per coprire le
vacanze), deve essere a costo zero. Sicchè, da una parte, la
disciplina del rapporto di lavoro pubblico regionale in termini di
diritti e doveri del personale non è direttamente incisa in alcun
modo; dall'altra, l'accordo di mobilità in questione, anche quando
dovesse avere ad oggetto le vacanze di personale, si inserisce nel
contesto delle misure organizzative direttamente connesse alla
ricollocazione totale o parziale del personale eccedentario, in
sintonia con la ratio dell'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In definitiva, il comma 7 dell'art. 2 censurato, nel prevedere
che le esigenze di gestione del personale, comprese quelle derivanti
dai vuoti in organico conseguenti alla rimodulazione della pianta
organica dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia, siano
oggetto di negoziazione tra le pubbliche amministrazioni interessate,
attiene a profili organizzativi dell'ente regionale, espressione
della competenza legislativa regionale esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti regionali (art. 14, lettera p,
dello statuto reg. Siciliana), e non si pone in frizione con le norme
statali in tema di mobilità nel lavoro pubblico contrattualizzato e
segnatamente con l'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001.
10.- Considerazioni analoghe valgono anche per il comma 8
dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019.
Tale disposizione - riguardante la gestione sia delle eccedenze
sia delle carenze di personale conseguenti alla rimodulazione della
pianta organica - prevede la possibilità del ricorso al «distacco»,
istituto tipico del lavoro privato (art. 30 del decreto legislativo
10 settembre 2003, n. 276, recante «Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30»), ma che, in quanto tale, ha cittadinanza anche
nel lavoro pubblico contrattualizzato, sì che la disposizione
censurata richiama segnatamente la fattispecie di distacco già
prevista dall'art. 62 del CCRL del comparto non dirigenziale della
Regione Siciliana.
Il ricorso al «distacco» è possibile - prevede espressamente il
comma 8 impugnato - «qualora ne ricorrano le condizioni», ossia nel
rispetto della normativa generale sul lavoro pubblico
contrattualizzato, che, anche nella contrattazione collettiva
nazionale del comparto delle funzioni centrali, conosce ipotesi di
assegnazione temporanea presso altra amministrazione, quale
fattispecie di mobilità del personale tra amministrazioni pubbliche
diverse. Nel lavoro pubblico non contrattualizzato, del resto, era
prevista la fattispecie contigua del comando pressa altra
amministrazione (art. 56 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, recante
«Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato»).
Sempre nell'ottica di mettere in campo tutti i possibili
strumenti di impiego flessibile al fine di evitare il collocamento in
disponibilità del personale in esubero, la censurata disposizione
regionale consente anche il ricorso all'istituto del distacco, che,
riconosciuto in passato anche nel lavoro privato dalla
giurisprudenza, che ne mutuava la configurabilità proprio dal più
risalente istituto del comando nel pubblico impiego non
contrattualizzato, ha poi trovato la sua disciplina positiva nel
citato art. 30 della legge n. 276 del 2003.
Anche nel pubblico impiego contrattualizzato l'art. 30, comma
2-sexies, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede, nel più ampio contesto
della mobilità di personale tra amministrazioni diverse, la
possibilità di «assegnazione temporanea» ad altra amministrazione
(per una fattispecie legale di personale pubblico in posizione di
comando o distacco, art. 4, comma 2, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, recante «Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali»,
convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 1975, n. 125).
Del resto, in generale vi è un'ampia compenetrazione della
disciplina del lavoro privato in quella del lavoro pubblico
privatizzato, come previsto in via generale dall'art. 2, comma 2, del
d.lgs. n. 165 del 2001, che riconosce l'autonomia contrattuale
collettiva come fonte privilegiata di regolamentazione del rapporto
(art. 40, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001).
Il più esteso utilizzo di istituti del lavoro privato è stato
ulteriormente arricchito dall'art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, come da ultimo modificato dall'art. 9, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 75 del 2017, che ha consentito alle amministrazioni
pubbliche di stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo
determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonchè di avvalersi
delle «forme contrattuali flessibili previste dal codice civile e
dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa», seppur sempre
e solo nei limiti e con le modalità in cui se ne preveda
l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche (con riferimento
specifico all'istituto del distacco, sentenza n. 257 del 2020).
Ma ciò che qui rileva soprattutto è che, alla disciplina posta
dal d.lgs. n. 165 del 2001, il comma 8 dell'art. 2 censurato non
apporta alcuna deroga, limitandosi a prefigurare il distacco come
strumento di gestione del rapporto di impiego del personale (in
esubero) dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia alle
condizioni e nei limiti in cui ciò è possibile alla stregua della
normativa statale del pubblico impiego privatizzato e della
contrattazione collettiva di settore, espressamente richiamata.
11.- È vero che questa Corte, con riferimento all'istituto del
distacco ha, di recente, dichiarato l'illegittimità costituzionale,
per violazione della competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile», di disposizioni regionali che prevedevano «una
peculiare ipotesi di distacco» in quanto volta a «sopperire a carenze
di organico dei propri uffici», determinando una permanente
utilizzazione dei lavoratori distaccati (sentenza n. 257 del 2020) o
prevedendo che «il trattamento economico del personale in questione»
fosse a carico dell'amministrazione di appartenenza (sentenza n. 227
del 2020).
In tali casi, però, si è riscontrata una disciplina regionale
differente da quella statale e con essa contrastante anche nella
misura in cui era prevista un'ipotesi di distacco di personale
dipendente da datori di lavoro privati (rispettivamente, organismi di
formazione o società partecipate) verso enti pubblici regionali.
Invece, nella fattispecie attualmente in esame, la disposizione
regionale censurata prevede la possibilità di distacco del personale
in esubero solo tra l'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia, ente
pubblico strumentale di interesse regionale, e altre amministrazioni
pubbliche regionali e sempre che «ne ricorrano le condizioni», ossia
nei limiti di compatibilità con il d.lgs. n. 165 del 2001.
In questi termini la norma regionale non si pone in contrasto con
la disciplina statale, rimanendo nel perimetro della propria potestà
di regolazione delle esigenze organizzative dell'ente pubblico
regionale.
Inoltre - come già rilevato - l'accordo di mobilità, anche
nella parte in cui in ipotesi preveda l'assegnazione temporanea,
sotto forma di distacco ad altra amministrazione, del personale in
esubero, è condizionato al rispetto della clausola di invarianza
finanziaria e quindi non deve comportare nuovi o maggiori oneri per
la finanza regionale, tenendo anche conto dell'art. 70, comma 12, del
d.lgs. n. 165 del 2001, che prevede, in relazione al trattamento
economico del personale comandato o distaccato, che l'amministrazione
utilizzatrice rimborsi a quella di appartenenza l'onere relativo al
trattamento fondamentale.
12.- Devono, quindi, essere dichiarate non fondate, nei termini
sopra precisati, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 7 e 8, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019,
promosse in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
13.- Passando ad esaminare le censure mosse nei confronti
dell'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la difesa
regionale ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità della
censura promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., per
non avere il ricorrente fornito alcuna motivazione.
L'eccezione deve essere accolta.
È costante l'orientamento di questa Corte secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali, dei quali lamenta la violazione, e di
svolgere una motivazione che non sia meramente assertiva e che rechi
una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi
sarebbe il contrasto con i parametri evocati, dovendo contenere una
sia pur sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure
(ex plurimis, sentenze n. 25 del 2020, n. 261, n. 32 del 2017 e n.
239 del 2016).
Nella specie, il ricorrente si è limitato a indicare la
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., da parte della norma
regionale censurata, ma ha omesso del tutto di argomentarne le
ragioni, sviluppando le argomentazioni dell'impugnazione
esclusivamente con riferimento alla violazione dei principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, di cui si dirà
in seguito.
Deve essere, pertanto, preliminarmente dichiarata
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
promossa nei confronti dell'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17
del 2019, con riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
14.- Ancora in via preliminare, deve essere dichiarata, altresì,
l'inammissibilità della questione promossa, nei confronti dell'art.
8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, in riferimento agli
artt. 14 e 17 dello statuto reg. Siciliana.
L'assoluta genericità della doglianza, sprovvista di alcuna
argomentazione a sostegno del contrasto con i parametri indicati,
comporta l'inammissibilità anche di questa censura.
15.- Quanto, poi, alla censura promossa, nei confronti della
stessa norma, in riferimento alla violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., quanto ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, la difesa regionale ne ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità per l'incompleta definizione dell'oggetto del
giudizio, non essendosi il ricorrente confrontato con le competenze
legislative che lo statuto speciale assegna alla Regione Siciliana.
L'eccezione non è fondata.
Deve in proposito ribadirsi - come già sopra rilevato al punto 3
- che l'assoluta estraneità alle competenze statutarie di una
Regione ad autonomia speciale, quale la Regione Siciliana, dei
principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza
pubblica» e, segnatamente (secondo la prospettazione del ricorrente),
dell'art. 3 del d.l. n. 47 del 2014, come convertito, comporta la non
utilità di una motivazione più pregnante, estesa all'esame anche
delle norme dello statuto.
Costante è infatti l'orientamento di questa Corte secondo cui i
principi di coordinamento della finanza pubblica, recati dalla
legislazione statale, si applicano anche alle Regioni ad autonomia
speciale (ex plurimis, sentenze n. 273, n. 263, n. 239, n. 238, n.
176 e n. 82 del 2015).
Invece la qualificazione delle disposizioni statali allegate dal
ricorrente come principi di coordinamento della finanza pubblica
riguarda «semmai, l'infondatezza e non già l'inammissibilità del
ricorso» (sentenze n. 279 del 2020, n. 40 del 2016, n. 273 e n. 176
del 2015).
16.- Nel merito, la questione promossa nei confronti dell'art. 8
della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, in riferimento alla
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., è fondata.
17.- La norma impugnata dispone testualmente: «Al comma l
dell'articolo 79 della legge regionale 8 maggio 2018, n. 8, le parole
"31 dicembre 2018" sono sostituite dalle parole "31 dicembre 2019"».
Con la disposizione in esame, il legislatore regionale ha
prorogato di un anno l'ambito di applicazione temporale dell'art. 79
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, disposizione comunque non
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
La mancata impugnazione della norma, cui la disposizione
censurata si riferisce, non incide, comunque, sulla questione di
legittimità costituzionale, in quanto, secondo il costante
orientamento di questa Corte, «ogni provvedimento legislativo esiste
a sè e può formare oggetto di autonomo esame ai fini
dell'accertamento della sua legittimita': l'istituto
dell'acquiescenza non si applica invero ai giudizi in via principale,
atteso che la norma impugnata ha comunque l'effetto di reiterare la
lesione da cui deriva l'interesse a ricorrere dello Stato (ex
plurimis, sentenze n. 237, n. 98 e n. 60 del 2017, n. 39 del 2016, n.
215 e n. 124 del 2015)» (sentenza n. 286 del 2019).
Ciò precisato, deve rilevarsi che l'art. 79, comma 1, della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, consente, ai fini del
ripianamento delle situazioni debitorie degli IACP della Sicilia,
l'utilizzo da parte degli stessi «a titolo esclusivo di anticipazione
di liquidita'» delle somme derivanti «dalle economie di finanziamenti
e cessione di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560», ancorchè non
vincolate da programmazione e a condizione che tali debiti maturati
risultino iscritti in bilancio.
Inoltre, al comma 2, stabilisce che l'utilizzazione delle risorse
è autorizzata «con decreto dell'Assessore regionale per le
infrastrutture e la mobilità, previa delibera di Giunta regionale,
che dispone l'obbligo da parte dell'ente beneficiario al reintegro
della somma autorizzata a titolo di anticipazione di liquidità,
secondo il piano di rientro nella stessa contenuto, mediante
l'utilizzo dei fondi di parte corrente».
Nelle sentenze n. 273 e n. 38 del 2016, questa Corte ha già
riconosciuto la natura di principio fondamentale nella materia
«coordinamento della finanza pubblica» del vincolo di destinazione
stabilito dall'art. 3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014,
come convertito.
Tale disposizione statale prevede, infatti, che le risorse
derivanti dalle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale,
debbano essere destinate esclusivamente a un programma straordinario
di realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia
residenziale pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio
esistente.
Nelle citate sentenze si è affermata l'illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione al principio di cui all'art. 3 del d.l. n. 47 del 2014,
come convertito, di norme regionali che destinavano una parte dei
proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi al ripianamento del
deficit finanziario delle aziende territoriali per l'edilizia
residenziale (sentenza n. 273 del 2016), o al pagamento di imposte
gravanti sugli immobili di proprietà degli enti gestori (sentenza n.
38 del 2016).
Più specificamente, questa Corte ha stabilito che il vincolo di
destinazione di cui all'art. 3 del d.l. n. 47 del 2014, come
convertito, è espressione di una scelta di politica economica
nazionale finalizzata a razionalizzare il patrimonio di edilizia
residenziale pubblica e ridurre gli oneri a carico della finanza
locale, e costituisce un principio fondamentale nella materia
«coordinamento della finanza pubblica», in quanto con esso il
legislatore ha inteso fissare una regola generale di uso uniforme
delle risorse disponibili provenienti dalle alienazioni immobiliari.
18.- Nel caso di specie, la disposizione censurata, nel prorogare
al 31 dicembre 2019 la possibilità per gli IACP della Sicilia di
ripianare le gravi situazioni debitorie mediante l'utilizzo, a titolo
esclusivo di anticipazione di liquidità, delle somme derivanti
«dalle economie di finanziamenti e cessione di cui alla legge 24
dicembre 1993, n. 560», destina tali proventi a fini diversi dalla
realizzazione di un programma straordinario di realizzazione o di
acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di
manutenzione straordinaria del patrimonio esistente, ponendosi in
contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica di
cui alla suddetta disposizione statale.
È ben vero che il comma 2 dell'art. 79 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018 stabilisce che l'anzidetto utilizzo debba
essere autorizzato «con decreto dell'Assessore regionale per le
infrastrutture e la mobilità, previa delibera di Giunta regionale,
che dispone l'obbligo da parte dell'ente beneficiario al reintegro
della somma autorizzata a titolo di anticipazione di liquidità,
secondo il piano di rientro nella stessa contenuto, mediante
l'utilizzo dei fondi di parte corrente».
Tuttavia, la mancanza della previsione dell'obbligo da parte
dell'ente beneficiario di procedere al reintegro delle somme indicate
entro il medesimo esercizio finanziario impedisce di affermare che
l'operazione in esame, dal punto di vista delle regole di
contabilità pubblica, possa qualificarsi come anticipazione di cassa
e, dunque, quale reale «anticipazione di liquidita'», eventualmente
idonea ad assicurare il vincolo di destinazione esclusiva.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019 e quindi della
prevista sostituzione delle parole «31 dicembre 2018» con le parole
«31 dicembre 2019» nel comma l dell'art. 79 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018; disposizione quest'ultima che per il resto
non è oggetto di impugnativa.
19.- Possono ora essere esaminate le censure concernenti l'art.
13, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, delle
quali la difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità per non
essersi il ricorrente confrontato con le competenze assegnate dallo
statuto alla Regione Siciliana.
L'eccezione non può essere accolta.
Il ricorrente ha dedotto la violazione della competenza
legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento civile»,
ponendo a sostegno delle censure la disciplina statale in tema di
stabilizzazione degli LSU e, in particolare, l'art. 4, commi 6, 7, 8
e 9 del d.l. n. 101 del 2013.
Come già sopra rilevato al punto 3, il contenuto delle
disposizioni censurate - che nell'interpretazione del ricorrente sono
finalizzate a gestire il passaggio di lavoratori assunti da società
private verso il bacino degli LSU - e il parametro evocato,
costituito dalla competenza esclusiva statale nella materia
«ordinamento civile», escludono la necessità per il ricorrente di un
puntuale esame delle competenze statutarie, alle quali è estranea
tale materia.
20.- Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 13, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019,
promosse in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), e
97 Cost., non sono fondate, nei termini di seguito indicati.
L'art. 13, al comma 1, prevede l'inserimento nell'art. 20 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2017 (Provvedimenti in favore dei
lavoratori lsu Almaviva), della specifica previsione che, in
alternativa alle disposizioni di cui all'art. 2, comma 5, della legge
reg. Siciliana n. 4 del 2006, a detti lavoratori si applica l'art. 30
della legge reg. Siciliana n. 5 del 2014.
La norma regionale richiamata (art. 20 della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2017) già aveva approntato una misura di sostegno a favore
degli LSU, in precedenza assunti presso la società Almaviva Contact
spa, ma che da essa erano fuoriusciti a seguito di una procedura di
licenziamento collettivo (indicati dalla stessa disposizione nel
numero residuo, all'epoca, di 149 soggetti). Prevedeva infatti
l'estensione ad essi di una misura dettata in generale per i
lavoratori stabilizzati in forza delle disposizioni vigenti in
materia di lavori socialmente utili presso soggetti privati laddove,
a seguito di crisi aziendali, non fosse stato possibile il
mantenimento dei livelli occupazionali. In applicazione di tale
disposizione, l'Assessorato regionale del lavoro, della previdenza
sociale, della formazione professionale e dell'emigrazione poteva
erogare i benefici economici previsti dalla normativa vigente per la
stabilizzazione dei lavoratori destinatari del regime transitorio dei
lavori socialmente utili nei limiti delle risorse assegnate al Fondo
unico per il precariato, istituito con l'art. 71 della legge della
Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2005).
La disposizione censurata ha affiancato, come alternativa a
questa misura di sostegno economico, la possibilità dell'iscrizione
nell'elenco regionale di cui all'art. 30 della legge reg. Siciliana
n. 5 del 2014, al fine del reinserimento nella procedura di
assegnazione in utilizzazione in attività socialmente utili. Ciò ha
fatto seguito - riferisce la difesa della Regione - ad una specifica
concertazione sindacale promossa dal locale Servizio centro per
l'impiego nell'ottica di superare, ove possibile, la prospettiva del
mero sussidio economico.
Si è in tal modo prevista una misura volta non già alla
stabilizzazione dei lavoratori fuoriusciti dalla società Almaviva
Contact spa, bensì alla loro possibile riassegnazione come
lavoratori socialmente utili, in alternativa alla erogazione del
beneficio economico gravante sul Fondo unico per il precariato.
In senso analogo, poi, dispone anche il comma 2 del medesimo art.
13, il quale estende il disposto del comma 1 agli LSU assunti presso
la società Almaviva Contact e «transitati» presso la società
Exprivia Projects srl, con la quale, anche in questo caso, è
intervenuta la cessazione del rapporto di lavoro. Anche per questi
ultimi si prevede la possibilità di iscrizione nell'elenco di cui
all'art. 30 della legge reg. Siciliana citata, per essere nuovamente
immessi nel bacino degli LSU.
Nel complesso, la disposizione censurata, pertanto, da una parte
non interviene nella regolamentazione del rapporto di lavoro in
essere con le menzionate società private e quindi non disciplina
aspetti riferibili alla materia «ordinamento civile» (all'art. 117,
comma secondo, lettera l, Cost.); dall'altra non comporta la
stabilizzazione di questi lavoratori come dipendenti regionali in
assenza di concorso pubblico (richiesto dall'art. 97, quarto comma,
Cost.).
In entrambe le ipotesi - come sostiene la difesa della Regione -
l'iscrizione di questi ex LSU nell'elenco regionale suddetto non
determina alcuna loro nuova stabilizzazione, ma solo consente che
essi - in quanto lavoratori già in precedenza stabilizzati presso
soggetti privati e beneficiari, a seguito della sopravvenuta perdita
del posto di lavoro, della misura di sostegno di cui all'art. 20
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2017 - possano essere assegnati
ad attività socialmente utili.
Così interpretate le disposizioni censurate, devono essere
dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 13, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019,
promosse in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), e
97, quarto comma, Cost.
21.- Con riferimento alle questioni di legittimità
costituzionale promosse nei confronti dell'art. 15, commi 3 e 4,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, la difesa regionale ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità delle censure per omesso
confronto con le competenze statutarie.
L'eccezione non può ritenersi fondata.
Come si è già rilevato al punto 3, l'omissione dell'indicazione
delle competenze statutarie non inficia di per sè l'ammissibilità
della questione promossa quando la normativa impugnata dal ricorrente
non sia in alcun modo riferibile alle competenze statutarie, così da
doversi escludere la necessità del confronto con esse (sentenze n.
194 e n. 25 del 2020).
Nella fattispecie la disposizione censurata, nell'estendere le
procedure di stabilizzazione di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 75 del
2017 ai lavoratori socialmente utili, presenta, nella prospettazione
del ricorso, un contenuto di rilievo privatistico, riconducibile alla
materia «ordinamento civile», che esclude l'utilità di un puntuale
esame delle competenze statutarie, alle quali è estranea la materia
indicata.
22.- Le questioni di legittimità costituzionale sono, tuttavia,
inammissibili sotto altro profilo.
Con riferimento all'art 15, comma 3, della legge reg. Siciliana
n. 17 del 2019, il ricorrente si è limitato a riferire che
l'estensione, agli LSU degli enti sottoposti a tutela e vigilanza
della Regione e delle Camere di commercio, della disciplina di
stabilizzazione di cui all'art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 75 del
2017, anzichè di quella di cui all'art. 4, comma 8, del d.l. n. 101
del 2013 e all'art. 20, comma 14, del d.lgs. n. 75 del 2017,
violerebbe la competenza legislativa esclusiva statale nella materia
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
Si tratta di una censura meramente assertiva nella misura in cui
il ricorrente deduce un'«estensione impropria» della procedura di
stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, senza argomentarne
la ragione e limitandosi ad un generico e non sviluppato rinvio
all'esame congiunto degli artt. 4, comma 8, del d.l. n. 101 del 2013
e 20, comma 14, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Ciò determina, secondo il costante orientamento di questa Corte,
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale (ex
plurimis, sentenze n. 199 e n. 194 del 2020, n. 198 del 2019).
Parimenti inammissibile è la questione promossa nei confronti
dell'art. 15, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, che
reca la clausola di invarianza finanziaria, secondo cui
dall'applicazione del precedente comma 3 non possono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio della Regione.
Il ricorrente si è limitato ad indicare la disposizione, senza
in alcun modo argomentare la violazione del parametro invocato.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'inammissibilità delle
questioni promosse nei confronti dell'art. 15, commi 3 e 4, della
legge reg. Siciliana n. 17 del 2019.
23.- Infine, devono essere esaminate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, da intendersi quanto al suo comma 9, 5,
12, 25 e 27 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, promosse in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
24.- La difesa regionale ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità delle censure perchè, nè nell'epigrafe nè nelle
conclusioni del ricorso, sono state indicate le disposizioni
censurate.
L'eccezione non può trovare accoglimento.
Dalla valutazione complessiva dell'atto introduttivo, letto non
disgiuntamente dalla delibera del Consiglio dei ministri di impugnare
la legge della Regione Siciliana, autorizzando la proposizione del
ricorso, risulta chiara la volontà del Governo, per il tramite
dell'Avvocatura generale, di sottoporre a scrutinio di
costituzionalità le citate disposizioni, in riferimento al dedotto
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost.
L'omessa testuale indicazione delle citate disposizioni
nell'epigrafe e nelle richieste conclusive dell'atto introduttivo, in
presenza di una inequivoca (seppur carente, per quanto si viene ora a
dire) motivazione in ordine alla violazione del parametro invocato,
costituisce una mera omissione di carattere formale che non
pregiudica la identificabilità - e quindi, sotto questo profilo,
l'ammissibilità - delle questioni di legittimità costituzionale.
25.- Le questioni sono, tuttavia, inammissibili per altri motivi.
Il ricorrente sostiene che le disposizioni censurate recherebbero
mere clausole di stile, come tali inidonee ad assicurare l'obbligo di
copertura, di cui al parametro evocato, per l'oggettiva assenza della
relazione tecnico-finanziaria.
Al riguardo, deve rilevarsi che secondo la giurisprudenza di
questa Corte, gli allegati, le note e la relazione tecnica
costituiscono elementi essenziali della previsione di copertura, in
quanto consentono di valutare l'effettività e la congruità di
quest'ultima e, quindi, il rispetto dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Si tratta, infatti, di documenti con funzione di controllo
dell'adeguatezza della copertura finanziaria.
La necessità e la sufficienza di tali elementi specificativi ed
informativi devono essere valutate sia con riguardo al contenuto
della norma che provvede alla copertura, sia in riferimento alle
correlate norme che prevedono gli interventi di spesa. Sicchè le
clausole di invarianza della spesa, che in sede di scrutinio di
costituzionalità comportano una valutazione anche sostanziale in
ordine all'effettività della copertura di nuovi o maggiori oneri di
ogni legge, devono essere giustificate da puntuali relazioni o
documenti esplicativi (sentenze n. 235 del 2020 e n. 188 del 2015).
Questa Corte ha altresì precisato la portata della relazione di
cui all'art. 17 della legge n. 196 del 2009, affermando che essa
costituisce «puntualizzazione tecnica» del principio di analitica
copertura degli oneri finanziari; sicchè ogni disposizione che
comporti conseguenze finanziarie, positive o negative, deve essere
corredata da un'apposita istruttoria in merito agli effetti previsti
e alla loro compatibilità con le risorse disponibili (sentenze n.
133 del 2016, n. 70 del 2015, n. 190 del 2014 e n. 26 del 2013).
Per altro verso, però, si ha che, nella fattispecie, il
ricorrente si limita ad indicare congiuntamente le singole
disposizioni - tra le quali, invero, l'art. 27 della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2019 che neppure contiene alcuna clausola di
invarianza finanziaria - ed omette di illustrare il contenuto delle
singole norme quanto alla loro supposta idoneità a comportare nuove
spese.
Il ricorso, in realtà, nella sua sintetica esposizione delle
censure, non contiene la motivata allegazione della necessità che le
singole clausole di invarianza finanziaria, in quanto riferite a
norme che siano invece produttive di spesa, siano giustificate dalla
relazione tecnico-contabile e da documenti esplicativi.
Si è, quindi, in presenza di censure generiche e meramente
assertive che comportano l'inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale promosse.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della
legge della Regione Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17 (Collegato alla
legge di stabilità regionale per l'anno 2019 in materia di attività
produttive, lavoro, territorio e ambiente, istruzione e formazione
professionale, attività culturali, sanità. Disposizioni varie);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019,
promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019,
promosse, in riferimento agli artt. 14 e 17 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, commi 3 e 4, della legge reg. Siciliana
n. 17 del 2019, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal Presidente dal Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 9, 5, 12, 25 e 27 della legge
reg. Siciliana n. 17 del 2019, promosse, in riferimento all'art. 81,
terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 7 e 8,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, promosse, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1 e 2,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, promosse, in riferimento
agli artt. 97, quarto comma, e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 febbraio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA