1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 290 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 1993
N. 290 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1995 dal pretore di Potenza nel procedimento penale a carico di Vernucci Lucia ed altro Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione dei procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Mancata osservanza del divieto di emanazione di provvedimenti atipici di clemenza senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia - Irragionevole lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di obbligatorieta' e della finalita' di prevenzione della pena. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Cost., artt. 3, 27 e 79). (095C0585) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

IL PRETORE
Sulle richieste delle parti formulate all'odierno dibattimento nel
procedimento penale n. 1284/1993;
O S S E R V A
Il presente procedimento dovrebbe essere sospeso, in accoglimento
di tali richieste ai sensi dell'art. 39, primo comma, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 che richiama l'art. 38, primo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, essendo documentato il versamento
della prima rata di oblazione e la presentazione al comune della
domanda di concessione in sanatoria.
Secondo quanto emerge dalla contestazione infatti esso attiene a
costruzione abusiva ultimata entro il 31 dicembre 1993 e
caratterizzate da volumetria abusiva inferiore a 750 mc. sicchè
tutti i reati oggetto dell'imputazione sono suscettibili di
estinzione a norma dell'art. 38, secondo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47 e dell'art. 39, primo comma, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, che, richiamandone le disposizioni di cui ai
capi IV e V, reintroduce sostanzialmente nell'ordinamento, con
marginali modifiche e con la denominazione di definizione agevolata
delle violazioni edilizie, la sanatoria in precedenza disciplinata
dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Ma sulla legittimità costituzionale della disposizione in
questione, nella parte in cui prevede e disciplina tale estinzione,
sorgono fondati dubbi che, risolvendosi anche in dubbi sulla
legittimità della previsione della sospensione, assumono diretta
rilevanza anche ai fini della relativa pronunzia.
Invero da un verso la condotta dell'imputato, con il versamento
della prima rata dell'oblazione, la presentazione della domanda e la
richiesta di sospensione del procedimento, denota in maniera
inequivocabile la volontà di avvalersi dell'intera procedura di
definizione agevolata e di fruire del condono edilizio ivi previsto,
di cui in tal modo viene in rilievo l'intera disciplina (cfr. Corte
costituzionale, sent. n. 369 del 31 marzo 1988), dall'altro la
previsione legislativa di sospensione del procedimento penale ha
natura chiaramente strumentale, essendo finalizzata a rendere
possibile il perfezionamento della fattispecie estintiva, sicchè,
eliminata dall'ordinamento quest'ultima con la eventuale
dichiarazione di incostituzionalità delle norme che la prevedono, e
non trovando più in essa giustificazione finalistica, verrebbe meno
anche la necessità di sospensione.
Quanto precede in punto di rilevanza vale anche con riferimento al
reato di cui al capo B.
Proprio in ragione di tale nesso di strumentalità l'originaria
pevisione espressa dei casi di sospensione del procedimento penale di
cui all'art. 38, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
deve intendersi estesa in rapporto ai nuovi casi di estinzione dei
reati delineati dall'art. 39, ottavo comma, della legge 23 dicembre
1994, n. 724 con previsione che piuttosto che delineare una nuova
fattispecie, generale ed applicabile anche per il futuro, di
accertamento di conformità analogo a quello previsto dall'art. 13
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per la sua collocazione
all'interno della disciplina della definizione agevolata delle
violazioni già commesse, appare riferibile esclusivamente ai fatti
pregressi di cui al primo comma, ed in cui il versamento
dell'oblazione, istituto della cui legittimità costituzionale si
dubita, costituisce comunque, come ineliminabile presupposto del
rilascio della concessione o autorizzazione, elemento essenziale
della fattispecie estintiva, al quale per altro non potrebbe
riconoscersi tale particolare effetto se venisse meno, per la
declaratoria di incostituzionalità, quello principale della
estinzione dei reati in materia edilizia.
Le innovazioni introdotte dall'art. 39 della legge n. 724 appaiono
marginali e non sembrano aver alterato il meccanismo di operatività
e le caratteristiche essenziali dell'istituto del condono edilizio
introdotto dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, lasciandone perciò
invariata la natura giuridica.
In proposito non ignora questo pretore che la Corte costituzionale
con la decisione n. 369 del 31 marzo 1988 ritenne che il condono
edilizio del 1985 integrasse una complessa e varia fattispecie
estintiva del tutto atipica ed in particolare inavvicinabile sia
all'amnistia propria che a quella impropria.
Nonostante tale orientamento, richiamato successivamente anche con
le ordinanze n. 257 del 15 maggio 1989, n. 485 del 22 ottobre 1989, e
n. 555 del 19 dicembre 1990 al fine di escludere la riconducibilità
all'amnistia anche di un successivo condono tributario, ritiene
questo pretore che ricorrano le condizioni per riproporre, attraverso
una rimeditazione dell' argomento, la qualificazione come amnistia
del condono edilizio anche nella nuova veste formale di definizione
agevolata delle violazioni edilizie.
Infatti l'argomento principale, fondato sul riscontro dell'aspetto
sostanziale del suo modus operandi, sembra trovare oggi ulteriori
conferme, oltre che nella valorizzazione di alcune argomentazioni che
caratterizzavano la stessa pronunzia della Corte, anche alla luce di
taluni rilievi critici della dottrina, nel concreto atteggiarsi del
diritto vivente sui temi della identificazione del fatto produttivo
della estinzione dei reati urbanistici e della operatività
dell'istituto rispetto a fatti coperti dal giudicato, ed infine nella
constatazione della piena assimilabilità dell'istituto ad altri
provvedimenti di clemenza espressamente ricondotti dal legislatore
nell'ambito dell'amnistia.
Superando le molteplici differenze definitorie innescate dalla
necessità di offrire spiegazione della formula legislativa della
estinzione del reato e di raccordarsi ad essa, sul piano sostanziale
della descrizione della natura e degli effetti e della individuazione
del nucleo essenziale dell'istituto, sembra che la scarna disciplina
contenuta negli artt. 79 della Costituzione e 151 del c.p. consenta
di individuare come caratteristica essenziale dell'amnistia quella di
essere atto di natura legislativa che, senza procedere a definitiva
abrogazione della norma incriminatrice, che infatti continua a
produrre effetti per il periodo successivo, è diretto ad incidere,
eliminandola, sulla punibilità di fatti commessi precedentemente ed
in un arco di tempo ben delimitato, con effetti che possono essere
sottoposti al verificarsi di condizioni o all' adempimento di
obblighi.
Tali caratteristiche sembrano ricorrere tutte nella previsione
legislativa del condono edilizio di cui si discute, che certamente
non può essere ricondotto all'istituto della oblazione, avente
invece natura di previsione generale ed applicabilità non limitata a
fatti pregressi.
All'accoglimento della qualificazione del condono edilizio come
amnistia induce poi, come è stato osservato in dottrina, anche la
valorizzazione degli stessi rilievi formulati dalla Corte
costituzionale circa il collegamento della sua ratio con l'esigenza
di porre termine ad un periodo di illegalità di massa,
giustificazione questa che rientra appieno in quelle che la dottrina
tradizionalmente individua come giustificazioni costituzionalmente
corrette dei provvedimenti di amnistia.
Non sembra quindi azzardato qualificare il condono in questione
come amnistia sottoposta a condizioni o ad obblighi (da identificarsi
le une o gli altri nell'integrale pagamento della oblazione) tanto
più che la precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del
31 marzo 1988 si preoccupò esclusivamente di confutare la tesi della
amnistia condizionata, senza esaminare invece quella della amnistia
sottoposta ad obblighi, che sembra perfettamente attagliarsi alla
fattispecie.
Non impedisce tale conclusione il rilievo che al pagamento
dell'oblazione possa provvedere anche soggetto estraneo alla
realizzazione dell'illecito (cfr. art. 31, terzo comma, legge 28
febbraio 1985, n. 47), poichè l'art. 151, quarto comma, non
prescrive tassativamente che il verificarsi della condizione e
l'adempimento dell'obbligo debbano essere determinati ed attuati
dall'autore del fatto ricadente nell'amnistia.
Nè è di ostacolo la mancata espressa previsione della
rinunziabilità del beneficio, poichè da un lato tale
rinunziabilità appartiene già, in via generale e senza necessità
di ulteriori previsioni, alla disciplina dell'amnistia derivante
dall'art. 151 del c.p. nel testo integrato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 175 del 5 luglio 1971, dall'altro nella specifica
ipotesi di cui si discute la espressa previsione della
rinunziabilità secondo i meccanismi tradizionali appariva perfino
superflua in relazione ad una fattispecie estintiva che richiede, nel
suo funzionamento tipico, l'attivazione dell'interessato alla
applicazione del provvedimento di clemenza, che pertanto ha
possibilità di rinunziare ad esso semplicemente rimanendo inerte e
non provvedendo al pagamento della oblazione. (E significativo appare
a tal riguardo il fatto che analoga scelta di mancata espressa
previsione di rinunziabilità sia stata fatta dal legislatore nei
provvedimenti di clemenza tributaria, espressamente qualificati come
amnistia dal legislatore, concessi con d.P.R 9 agosto 1982, n. 525 e
con d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, che operano, come si dirà,
secondo meccanismi del tutto analoghi a quelli del condono edilizio.)
Anzi a sostegno di tale conclusione può rilevarsi che il
meccanismo della sospensione del procedimento penale strumentale
rispetto al perfezionamento della fattispecie estintiva non
costituisce previsione innovativa ed atipica, caratterizzante in modo
particolare il condono edilizio, ma rappresenta solo applicazione
particolare di quello che sembra essere un principio generale,
espressamente previsto dall'art. 2 del d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 e
dall'art. 2, terzo comma, del d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, nonchè
in tema di amnistia impropria dall'art. 672 del c.p.p.
Sembrano inoltre essere venuti meno alcuni dei principali
argomenti che la richiamata precedente pronunzia della Corte aveva
utilizzato per la costruzione della atipica fattispecie estintiva
diversa dall'amnistia.
Successivamente a tale decisione il diritto vivente, nascente da
ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, si era già
orientato ad individuare esclusivamente nel pagamento della oblazione
il fattore determinante il completo dispiegarsi dell'effetto
estintivo, indipendentemente da ogni collegamento con la procedura di
sanatoria che invece la Corte costituzionale aveva sottolineato,
sancendo che tale effetto si determina autonomamente e
definitivamente in conseguenza del decorso dei termini che consentono
di ritenere prescritto il diritto della amministrazione comunale di
procedere a rideterminazione dell'importo dell'oblazione.
Tale indipendenza dell'effetto estintivo dalla procedura di
sanatoria appare ulteriormente ribadito nella nuova disposizione di
cui si discute, che oltre a richiamare senza modificarle le
previsioni degli artt. 38, secondo comma, e 39 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, per i quali è "l'oblazione interamente
corrisposta" ovvero "l'effettuazione dell'oblazione" a determinare
l'effetto estintivo dei reati urbanistici, al quarto comma introduce
come ordinario e generalizzato (e non più residuale ed eccezionale
come era quello dell'art. 35, tredicesimo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47) un meccanismo di definizione automatico anche
per il procedimento tendente al rilascio della concessione in
sanatoria, così disarticolando quella complessa fattispecie
estintiva individuata dalla Corte costituzionale in cui rivestiva un
ruolo fondamentale l'intervento attivo dell'autorità comunale per la
determinazione definitiva dell'importo dell'oblazione ed il rilascio
della concessione in sanatoria.
Inoltre con riferimento ad altro aspetto individuato dalla Corte
costituzionale di divergenza del condono edilizio dallo schema tipico
dell'amnistia, in ragione della ritenuta diversità degli effetti, la
giurisprudenza si è orientata nel senso di una lettura estensiva
dell' art. 38, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
secondo cui anche il condono edilizio può operare secondo il
meccanismo tipico della amnistia impropria, eliminando, con
riferimento a reati oggetto di accertamento passato in giudicato, la
esecuzione della pena e gli effetti penali ed amministrativi della
condanna (cfr. Cass. 24 marzo 1993, n. 228).
Infine sembra di poter affermare che, nella rilevata estrema
sinteticità della disciplina generale dell'amnistia, che non
consente di enucleare una figura dogmatica ed una sicura definizione
legislativa dell'istituto, alimentando quelle incertezze di cui sono
espressione le già rilevate differenze definitorie, quando si tratti
di stabilire se un determinato provvedimento di clemenza integri o
meno una amnistia da un lato non ci si possa arrestare al nomen iuris
adottato dal legislatore, dall'altro occorra ricavare le
caratteristiche essenziali ed il contenuto tipico dei provvedimenti
di amnistia estrapolandoli dalla concreta disciplina contenuta in
quei provvedimenti che senza alcun dubbio possano essere ricondotti a
tale figura.
In tale ottica le già richiamate disposizioni delle amnistie per
reati finanziari contenute dai dd.P.R. n. 524/l982 e n. 23/1992, di
cui non si pone in dubbio da alcuno la riconducibilità all'istituto
della amnistia, non valgono solo ad autorizzare l'argomentazione
logica già in precedenza espressa, ma concorrono a dimostrare il
chiaro orientamento del legislatore tendente ad inquadrare in tale
istituto anche fattispecie estintive complesse caratterizzate dalla
mediazione degli effetti attraverso la realizzazione da parte
dell'autore del fatto (o anche da parte di estranei) di condotte di
adempimento di obblighi particolari consistenti nell'attivazione di
meccanismi procedimentali complessi tendenti alla definizione di una
pratica amministrativa e nel pagamento di una somma di denaro in
misura predeterminata.
E ciò appare maggiormente significativo ove si consideri che il
secondo dei suddetti provvedimenti venne adottato successivamente
alle richiamate pronunzie della Corte costituzionale, e quindi
presumibilmente nella piena consapevolezza del diverso orientamento
che la Corte aveva manifestato, che in tal modo evidentemente non si
ritenne di condividere, cosi implicitamente ammettendo la
compatibilità con l'istituto della amnistia di tali complesse
fattispecie condizionanti l'effetto estintivo.
D'altra parte il fatto che nel creare la nuova disposizione il
legislatore si sia preoccupato, senza che ciò fosse richiesto dalla
adozione di significative differenze di disciplina rispetto alla
normativa del 1985, di adottare la nuova etichetta nominalistica di
"definizione agevolata delle violazioni edilizie" in sostituzione di
quella di "sanatoria delle opere abusive" contenuta nella legge
precedente, appare sintomatico della esattezza della conclusione che
si sostiene, poichè denota chiaramente la consapevolezza del
problema ed il tentativo di evitare la riconducibilità dell'
istituto al campo dell'amnistia attraverso l'adozione di un nuovo
nomen iuris.
Ma evidentemente neppure al legislatore può essere consentito di
compiere siffatte operazioni puramente nominalistiche dirette a
prevalere sui reali contenuti, sicchè sembra di poter concludere che
come già il condono edilizio del 1985 aveva natura di amnistia
condizionata o sottoposta ad obblighi, tale natura ha conservato
anche la nuova versione introdotta dall'art. 39 della legge n. 749.
Di qui la evidente lesione dell'art. 79 della Costituzione,
derivante dal mancato rispetto del particolare iter legislativo ivi
delineato.
Ma insistere ulteriormente su tale qualificazione giuridica appare
perfino superfluo, poichè lesione di tale precetto costituzionale si
ritiene di poter ravvisare anche se il condono edilizio non viene
qualificato come amnistia, in conseguenza della sua sicura
riconducibilità, affermata anche dalla Corte costituzionale con la
richiamata sentenza n. 369 del 31 marzo 1988, nel novero di una più
generale categoria di provvedimenti di natura clemenziale alla quale
sono comunque estensibili i principi in tema di amnistia.
L'art. 1 della legge costituzionale 6 marzo 1992 n. 1 che ha
riformato l'art. 79 della Costituzione stabilendo che l'amnistia è
concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale, chiude un lungo dibattito caratterizzato da accenni
estremamente critici nei confronti dell'istituto dell'amnistia e
dell'uso abnorme che se ne era fatto anche nel periodo della
Costituzione repubblicana e, come dimostra anche l'esame dei relativi
lavori parlamentari, non può essere inteso restrittivamente solo
come mezzo diretto a rendere più difficile l'approvazione di
provvedimenti di amnistia, ma assume anche valore di divieto di
provvedimenti di clemenza diversi dall'amnistia e/o non approvati con
il quorum rafforzato per essa previsto, coerentemente alla valenza
generale dell'atteggiamento di sfavore che ha ispirato il legislatore
costituzionale ed alla ratio della previsione del quorum in
questione, da identificarsi anche nell'esigenza di garantire quei
limiti sostanziali che debbono caratterizzare i provvedimenti
legislativi di favore.
Già prima della modifica dell'art. 79 della Costituzione sembrava
possibile - e tale osservazione era stata formulata in dottrina
proprio con riferimento al condono edilizio del 1985 - enucleare
dalle norme costituzionali il principio della tipicità necessaria
dei provvedimenti di clemenza con il conseguente divieto di cause
estintive della punibilità diverse dall'amnistia (e dall'indulto) e
comunque approvate fuori dell'iter procedimentale per esse previste.
In tal senso deponeva, in rapporto anche alla necessaria
considerazione del principio di uguaglianza, il duplice rilievo da un
lato che l'art. 25, secondo comma, della Costituzione esprimesse una
esigenza di tassatività da riferire necessariamente non solo al
profilo della incriminazione ma anche a qualunque aspetto della
previsione della non punibilità, e dall' altro che l'art. 79 della
Costituzione, non potendo esso essere letto in modo riduttivo come
mera prescrizione procedimentale e non potendosi individuare beni
costituzionalmente rilevanti cui raccordare tali istituti, dovesse
sottendere la negazione di una totale libertà del legislatore nella
creazione di cause estintive della punibilità e si ponesse come
unica legittimazione costituzionale dell'amnistia e dell'indulto, con
la necessaria conclusione della inesistenza di un potere di clemenza
del legislatore fuori dei limiti espressamente e testualmente
riconosciuti al testo costituzionale.
Tali argomentazioni inoltre riprendono nuovo vigore proprio alla
luce della intervenuta modifica dell'art. 79 della Costituzione.
Un ulteriore argomento in tal senso deriva proprio dalla
precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo
1988, poichè l'individuazione di una categoria generale di atti di
clemenza cui sono applicabili i limiti sostanziali derivanti
dall'art. 3 della Costituzione certamente depone anche per
l'integrale applicazione ad essa anche delle regole procedimentali di
cui all'art. 79 della Costituzione, che nel nuovo testo devono
ritenersi apprestate anche a garanzia dei limiti di sostanza.
Ma soprattutto è da rilevare che chiudendo il processo iniziato
dal primo legislatore costituente e risolvendo i nodi residuati al
testo originario con la integrale riconduzione alla sfera del potere
legislativo dell'istituto dell'amnistia e la eliminazione dallo
stesso di ogni residuale profilo, sia pure soltanto simbolico, di
grazia sovrana, il nuovo testo dell'art. 79 della Costituzione
comporta anche sul piano sistematico il definitivo e totale abbandono
di ogni aspetto della incontrollata discrezionalità che alla
appartenenza dell'istituto alla sfera della grazia sovrana
tradizionalmente si accompagnava e la piena ed integrale operatività
del principio di uguaglianza, che domina appunto il campo di
esercizio del potere legislativo.
In tale campo l'unica discrezionalità consentita è quella
temperata dal rispetto del principio di uguaglianza, con il quale
tendenzialmente viene in conflitto, per la sua stessa natura,
qualunque provvedimento di clemenza, per definizione lesivo della
uguaglianza di trattamento dei cittadini ripetto alla applicazione
della legge penale.
Proprio alla luce di tale ultima considerazione era ormai da tempo
pacificamente acquisita la necessità di lettura dell'art. 79 della
Costituzione in stretto coordinamento con l'art. 3 della
Costituzione, quale fonte di limiti sostanziali dell'esercizio del
potere di clemenza.
Ma ciò significa anche, per la preminente rilevanza dell'art. 3
della Costituzione rispetto ad ogni altra norma costituzionale, che i
principi che da esso derivano, possono essere derogati solo negli
stretti limiti espressamente autorizzati dall'art. 79 della
Costituzione, che viene quindi ad operare nel sistema costituzionale
come norma derogatoria.
È evidente a questo punto che poichè quanto più si restringono
i confini della eccezione si espandono e riprendono pieno vigore i
principi generali desumibili dall'art. 3 della Costituzione nella
loro valenza ostativa alla adozione di provvedimenti di clemenza, il
recente intervento del legislatore costituzionale non può essere
considerato soltanto espressione di un intento di limitare il
fenomeno delle ricorrenti concessioni di amnistia.
La scelta di ricondurre pienamente al legislativo il potere di
concedere amnistia, adottata nella innegabile consapevolezza della
problematica riguardante la natura dei rapporti tra gli artt. 3 e 79
della Costituzione, sottolinea il primato del principio di
uguaglianza anche in tale campo ed assume così il più generale
significato, emergente anche dai lavori preparatori, di apprestare un
argine a qualunque altra forma di esercizio del potere di clemenza.
Analogo significato assume anche la previsione del quorum
rafforzato per l'approvazione della legge di concessione di amnistia,
che secondo quanto risulta dall'esame degli atti parlamentari, venne
adottata a garanzia dei limiti sostanziali all'esercizio del potere
di clemenza che si ritenevano discendenti dall'art. 3 della
Costituzione e che si rinunziò a disciplinare specificamente
ravvisandosi sufficiente garanzia nella previsione procedurale.
Così sottolineando la natura legislativa ed il carattere
eccezionale dell'amnistia e dell'indulto, si consente dunque di
riprendere pieno vigore fuori di tali ipotesi al principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, che non tollera
casi di inapplicabilità della legge penale fuori della ipotesi della
abrogazione generale ed estesa anche al futuro, e pertanto
implicitamente si autorizza l'adozione di provvedimenti di clemenza
nei soli casi e nelle forme previsti dall'art. 79 della Costituzione.
È agevole rilevare in proposito che la ratio che ispirò il
legislatore nella modifica dell'art. 79 della Costituzione,
chiaramente identificabile attraverso i lavori parlamentari nel
duplice scopo di impedire il fallimento dei riti alternativi
introdotti dal nuovo codice di rito penale che sarebbe derivato delle
attese di ricorrenti amnistie e limitare i profili di arbitrarietà
che venivano individuati nell'abuso dell'istituto, sussiste intatta
anche nei confronti di qualunque altro provvedimento di clemenza,
sicchè il principio di tipicità di tale genere di provvedimenti
opera come garanzia di rispetto della ratio sottostante la nuova
disciplina costituzionale.
D'altra parte il nuovo quorum aggravato richiesto per la
concessione dell'amnistia non consente più di sorvolare come
avveniva per il passato, su quegli aspetti che consentivano, secondo
l'espressione di alcuni, la "truffa delle etichette".
Prima della modifica dell'art. 79 della Costituzione la prassi
costituzionale della mera ratifica da parte del Presidente della
Repubblica delle scelte compiute dal legislatore delegante e la
previsione del quorum ordinario per l'approvazione della legge di
delegazione rendevano sostanzialmente indifferente il ricorso alla
amnistia o ad altro mezzo di clemenza atipica, poichè, una volta
esclusa, come la prassi consentiva, una reale ed effettiva attività
di valutazione, controllo e decisione dell'organo delegato, in
entrambi i casi veniva a trattarsi di decisioni comunque
sostanzialmente riconducibili al parlamento e deliberate secondo i
normali quorum legislativi, e la differenza rappresentata dal
necessario intervento del Presidente della Repubblica assumeva valore
soltanto formale e nominalistico, privo nella pratica di qualunque
rilevanza sostanziale.
L'attuale previsione del quorum rafforzato invece non consente
più altri e diversi provvedimenti di clemenza, intesi come leggi di
esonero retroattivo e limitato nel tempo dalle conseguenze della
applicazione della legge penale, con la quale vengono a porsi in
contrasto, essendo agevole rilevare che attraverso l'affermazione
della loro ammissibilità sarebbe facile aggirare con operazioni
puramente nominalistiche il dettato costituzionale che si qualifica
proprio per la considerazione congiunta delle ipotesi tipiche di
clemenza assieme ad un particolare iter legislativo che deve fungere
da arginare all'esercizio del relativo potere.
Anche per la contestuale eliminazione dell'intervento del
Presidente della Repubblica quale organo delegato alla concessione,
al quale almeno sul piano teorico ed indipendentemente dalla prassi
costituzionale non era estranea una funzione di controllo specifico,
diverso e più pregnante rispetto a quello tipicamente collegato alla
promulgazione delle leggi, sarebbe infatti agevole dar luogo a
provvedimenti che sul piano del contenuto sostanziale integrano una
vera e propria amnistia, nascondendoli sotto un nomen diverso al fine
di consentirne l'approvazione con il quorum ordinario in sostanziale
violazione dell'art. 79 della Costituzione.
L'argomento assume ancor maggior pregnanza a seguito della
introduzione nell'attuale ordinamento del sistema maggioritario, sia
pur temperato, di elezione delle Camere, che pur derivando da legge
ordinaria non può essere ritenuto del tutto estraneo ed
assolutamente irrilevante sul piano costituzionale, perchè
concorrendo a determinare le modalità di composizione ed la concreta
articolazione di tali organi costituzionali determina necessariamente
nuovi assetti di equilibrio tra le forze politiche che al loro
interno trovano espressione.
Infatti il tendenziale orientamento del sistema verso due soli
schieramenti contrapposti che il sistema elettorale maggioritario
necessariamente comporta, in linea di principio rende più difficile
ipotizzare la possibilità di convergenza di maggioranza ed
opposizione fino a raggiungere il quorum aggravato previsto dall'art.
79 della Costituzione, sicchè la lettura di tale disposizione in
termini di previsione di tipicità degli atti di clemenza opera nel
quadro generale del sistema degli equilibri costituzionali, di cui
l'introduzione del sistema maggioritario indubbiamente richiede il
potenziamento, come garanzia delle minoranze politiche rispetto a
"colpi di mano" che le maggioranze volessero attuare per far passare
scelte di politica di clemenza integranti una sostanziale amnistia
senza l'osservanza dell'iter parlamentare richiesto dalla
Costituzione.
D'altra parte la previsione della maggioranza qualificata, anche
se non ne altera la natura di legge ordinaria, certamente assegna una
sorta di predominio alla legge di concessione di amnistia rispetto ad
ogni altra legge approvata con i quorum ordinari, e ciò non può che
sottolinearne il carattere di assoluta eccezionalità, che impedisce
che il suo contenuto tipico possa essere approvato con altre e
diverse maggioranze.
Conclusivamente essendo indiscutibile che il condono, se anche lo
si voglia ritenere operante sul piano tecnico come causa estintiva
atipica, comunque costituisce manifestazione del più generale potere
di clemenza, deve ritenersi non infondato il dubbio di contrasto
della sua disciplina con i principi desumibili dagli artt. 3 e 79
della Costituzione nella parte in cui pongono divieto di emanazione
di atti di clemenza atipici, diversi dall'amnistia e dal condono, e
comunque non approvati secondo la procedura per tali istituti
delineata dall'ultima disposizione.
Sotto altro profilo sembra indiscutibile che anche l'ultimo
condono edilizio, "costituisce" - come aveva ritenuto per quello
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 la precedente sentenza della
Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988 - "senza dubbio specie
d'una generale nozione di misura di clemenza" nei cui confronti "va
posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio del potere
di clemenza".
A proposito di tali limiti dottrina e giurisprudenza
costituzionale (v. in particolare le decisioni della Corte
costituzionale n. 175 del 14 luglio 1971 e n. 32 del 19 febbraio
1976) in tema di amnistia avevano fatto discendere dalla
constatazione della tendenziale arbitrarietà di qualunque
provvedimento di clemenza l'affermazione di un necessario
collegamento tra l'art. 79 e l'art. 3 della Costituzione.
Di qui l'opinione che la concessione di amnistia quale atto
politico oltre a dover rispondere sempre ad un interesse generale,
debba avere carattere di eccezionalità che impone di contenere nei
più ristretti limiti l'esercizio della relativa potestà.
Ciò significa che essa può trovare giustificazione solo in
caratteristiche specifiche delle fattispecie cui si applica, da cui
derivi per elementi eccezionali e non riproducibili la inopportunità
o ingiustizia sostanziale dell'applicazione della legge penale a
determinate categorie di fatti verificatisi in passato o, senza
metterne in discussione l'applicabilità al passato, l'inopportunità
politica attuale della condanna e delle pene, ovvero nella
sopravvenienza di circostanze che facciano apparire i reati
precedentemente commessi, in quanto legati ad un particolare momento
storico ormai superato, non più offensivi della coscienza sociale.
Tutto ciò sempre che i fini della clemenza collettiva, anche se
non coincidono con quelli che presiedono alla previsione della
normativa penale, con essi non si pongano in contrasto, specie quando
la tutela penale riguarda beni di rango costituzionale.
Tali principi aveva espressamente richiamato la citata decisione
della Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988, che nel portare
a compimento il discorso, estendendoli alla più generale categoria
delle misure di clemenza, aveva aggiunto ed ulteriormente precisato,
a proposito del condono del 1985, che "la non punibilità o la non
procedibilità dovuta a situazioni successive al commesso reato ..
deve comunque essere valutata in funzione delle finalità proprie
della pena; ove l'estinzione della punibilità .. risultasse variante
arbitraria, tale .. da svilire il senso stesso della comminatoria
edittale e della punizione, non potrebbe considerarsi
costituzionalmente legittima" ed ancora che "la non punibilità e la
non procedibilità di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale ..
Contraddire, vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime
della punibilità attraverso l'esercizio arbitrario della non
punibilità equivale non soltanto a violare l'art. 3 della
Costituzione, ma ad alterare, con il principio della obbligatorietà
della pena, l'intero volto del sistema costituzionale in materia
penale".
A quanto precede si ritiene di aggiungere soltanto, riprendendo ad
altri fini osservazioni già espresse in precedenza, che l'esigenza
di rigoroso rispetto dei canoni di razionalità ed uguaglianza
risulta oggi più viva e pressante per effetto della recente modifica
dell'art. 79 della Costituzione, che ha ulteriormente sottolineato il
carattere di eccezionalità dell'amnistia ed in genere del ricorso
all'esercizio del potere di clemenza.
E certamente i suddetti parametri appaiono violati dalla
disciplina contenuta nell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724.
Esclusa in radice l'esigenza, neppure astrattamente configurabile,
di pacificazione sociale, non sembra infatti possibile sostenere
seriamente che la coscienza sociale ritenga oggi inoffensivi, siccome
legati ad un'esperienza storicamente superata, i reati urbanistici
commessi anteriormente al 31 dicembre 1993 che sono presi in
considerazione dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, o
che l'applicazione per essi delle sanzioni penali appaia oggi
inopportuna o sostanzialmente ingiusta.
Tali valutazioni, per giustificare la concessione del
provvedimento di clemenza, dovrebbero essere espressione di una
sicura, evidente ed assoluta maggioranza d'opinioni, come dimostra la
previsione del particolare quorum stabilito dall'art. 79 della
Costituzione, che sembra dover assolvere proprio alla funzione di
evidenziare l'esistenza di tale maggioritaria valutazione del corpo
sociale per la corrispondenza, secondo i meccanismi tradizionali
della democrazia rappresentativa, della volontà del Parlamento a
quella del popolo in tale istituzione rappresentato.
A dar conto dell'assenza di tale comune sentire è sufficiente
invece por mente al dibattito che nelle più svariate sedi si è
svolto sull'argomento, che ha visto orientato su posizioni
estremamente critiche dell'iniziativa governativa un vastissimo
schieramento di cittadini, associazioni, e forze parlamentari, la cui
forza e diffusione ha trovato concreta e formale espressione nelle
vicende parlamentari che reiteratamente hanno portato alla mancata
conversione dei decreti-legge inizialmente presentati dal governo al
fine di introdurre analoga disciplina.
A tale giudizio politico negativo - valutazione politica è
certamente quella che si pone a base dell'esercizio del potere di
clemenza - tra l'altro non è stato mai opposto l'argomento delle
valutazioni di inoffensività da parte della coscienza sociale delle
pregresse violazioni ed inopportunità ed iniquità della loro
repressione, ma solo quello delle esigenze finanziarie che avrebbero
potuto essere fronteggiate attraverso la raccolta delle oblazioni.
Inoltre il provvedimento di clemenza di cui si discute non
possiede caratteri di straordinarietà ed eccezionalità nè appare
insuscettibile di contrasto con i fini che si pongono a base della
previsione astratta delle fattispecie penali sulle quali interviene.
Sotto il primo aspetto si consideri che, già ampiamente
preannunziato da reiterati decreti-legge non convertiti, esso
interviene a meno di dieci anni dall'entrata in vigore del precedente
condono ed in termini di molto ancora più brevi ove si faccia
riferimento al definitivo assestamento di tale disciplina risultante
dalla legge 13 marzo 1988, n. 68.
I meno di sette anni intercorrenti dall'entrata in vigore di tali
ultime disposizioni sono davvero troppo pochi perchè si possa
sostenere che la riproposizione del condono abbia carattere
episodico, straordinario ed eccezionale, sicchè non appare
ingiustificato il formarsi dell'opinione - questa si vasta - della
ormai acquisita ordinarietà di tali interventi legislativi con i
quali lo Stato tende esclusivamente a fronteggiare, in una sorta di
mercato delle indulgenze, esigenze di cassa che non riesce
diversamente a soddisfare attraverso una rigorosa politica di
bilancio e l'attuazione di un sistema tributario efficiente.
Sotto il secondo aspetto la previsione della estinzione dei reati
già consumati contraddice totalmente e senza alcuna giustificazione
la previsione della loro incriminazione e finisce per "svilire il
senso stesso della comminatoria edittale e della punizione" in tal
modo pregiudicandone in futuro la cogenza e la possibilità di
applicazione, in modo tanto più grave quanto più la natura degli
interessi che entrano in gioco richiederebbe una severa e puntuale
repressione delle condotte incriminate.
È noto infatti come la reiterazione di provvedimenti clemenziali
induca nel cittadino la convinzione della possibilità di violare
impunemente la legge e negli organi preposti alla sua applicazione
una pericolosa tendenza ad atteggiamenti di lassismo, che di per se
contrastano con le ragioni della incriminazione, annullando o
comunque indebolendo la funzione di prevenzione generale della
comminatoria della pena e risolvendosi in un vero e proprio stimolo
alla realizzazione di comportamenti illeciti (il che consente di
ravvisare anche un'autonomo ulteriore profilo di contrasto con l'art.
27, terzo comma, della Costituzione).
Il contrasto tra la misura di clemenza e la disciplina
sanzionatoria che resta vigente assume aspetto di rilevantissima
gravità ove si rifletta su due particolari aspetti. Innanzitutto la
misura di clemenza interviene su una categoria di illeciti, che per
la già avvenuta introduzione e pregressa possibilità di
utilizzazione da parte dei loro autori dell'istituto
dell'accertamento di conformità di cui agli artt. 13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, dovrebbero essere tutti
tendenzialmente caratterizzati da profili non solo formali ma da
violazioni sostanziali degli interessi urbanistici.
In secondo luogo essa non solo incide in generale su "fondamentali
esigenze sottese al governo del territorio" collegate ai principi di
cui agli artt. 41, secondo e terzo comma, 42, secondo comma, 9,
secondo comma, della Costituzione, ma si caratterizza, con le
specifiche previsioni dei comma settimo, ottavo e ventesimo, per una
ulteriore estensione, anche rispetto alla disciplina del condono del
1985, del campo di applicabilità del beneficio alle violazioni
interessanti beni soggetti alla tutela paesaggistica, in assoluto ed
insanabile contrasto con quelle esigenze di tutela dei valori
costituzionali derivanti dall'art. 9 della Costituzione che avevano
invece trovato espresso riconoscimento, contestualmente al condono,
nelle previsioni degli artt. 4, secondo comma, 8, terzo comma, 9,
terzo e quarto comma, 10, quarto e ventesimo comma, lett. c) della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successivamente nella legge 8 agosto
1985, n. 431 di conversione del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, nella
vasta giurisprudenza costituzionale che ha respinto tutte le censure
mosse alla stessa, e in un più generale orientamento del legislatore
che si è espresso recentemente nella nuova disciplina dei parchi e
delle aree protette, della utilizzazione del territorio, delle regole
per l'assetto idrogeologico e lo sfruttamento delle risorse idriche.
Tutto ciò, anche quando il procedimento non riguardi reati
specificamente posti a diretta tutela dei valori ambientali,
certamente rileva sul piano di una complessiva valutazione del
contrasto tra le norme di clemenza con le ragioni della disciplina
sanzionatoria e del suo orientamento in una direzione
costituzionalmente corretta.
Nè si possono nuovamente ravvisare oggi le ragioni che in
relazione al precedente condono avevano indotto la Corte ad escludere
il contrasto di tale normativa con le ragioni delle incriminazioni.
L'intento del legislatore del 1985 di "chiudere con un passato di
illegalità di massa" inducendo "autori (e non) di violazioni
edilizie a chiedere la concessione in sanatoria .. costituente in
certo modo autodenuncia indubbiamente utile .. a fini di chiarezza
catastale, tributaria, ecc." ed in vista della "regolarizzazione (fin
dove possibile) dell'assetto del territorio" risultava infatti
dettato dalla esigenza di "porre sicure basi normative per la
repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese
al governo del territorio" che "secondo la discrezionalità ed
incensurabile .. valutazione del legislatore .. non potevano essere
validamente difesi per il futuro se non attraverso la cancellazione
del notevole, ingombrante carico pendente relativo alle passate
illegalità di massa" sicchè era inscindibilmente collegato alla
contestuale introduzione di un sistema sanzionatorio da un lato
riservato, per la previsione dell'istituto dell'accertamento di
conformità, ai fatti caratterizzati da effettivo e sostanziale
contrasto con la tutela degli interessi urbanistici, dall'altro
estremamente più articolato e severo del precedente e caratterizzato
da un ventaglio più differenziato ed efficace di sanzioni anche
indirette opportunamente graduate sulla base di attenta valutazione
della gravità della lesione degli interessi protetti, tra i quali
veniva per la prima volta introdotto quello attinente alla tutela
paesaggistica, che rendeva evidente l'intento del legislatore di non
ammettere per il futuro "in alcun modo sanatorie per le opere
contrastanti con gli strumenti urbanistici".
Era dunque tale individuare strumentalità della misura di
clemenza rispetto ad una più rigorosa ed effettiva tutela degli
interessi protetti da attuarsi nel futuro attraverso un nuovo e più
efficace apparato repressivo che giustificava, secondo una logica
già adottata nella decisione della Corte costituzionale n. 32 del 19
febbraio 1976, la misura di clemenza, attribuendole in tal modo
funzione di "oggettiva tutela di oggettivi valori".
Ma ciò non è dato in alcun modo rinvenire nella nuova disciplina
che anche per il suo inserimento nel quadro delle "misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", secondo l'intitolazione
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, dimostra con assoluta chiarezza
di essere ispirata esclusivamente da finalità economico-finanziarie,
scollegate dalla tutela di oggettivi valori e pertanto inidonee a
fornire giustificazione dell'adozione di un provvedimento di
clemenza.
Manca infatti del tutto ogni collegamento e riferimento ad un
nuovo ordine, ad un nuovo assetto del sistema sanzionatorio e
repressivo nella materia che possa ancora una volta funzionare, come
per il passato, quale valida giustificazione della retroattiva
indulgenza sotto il profilo della definitiva rottura con il passato e
della prevedibile non ripetibilità della generalizzata diffusione
del fenomeno della violazione e disapplicazione della normativa
urbanistica.
L'intervento del legislatore in questo campo si apre e si chiude
con la previsione del condono, senza l'adozione di alcuna altra
misura di modifica della disciplina vigente che possa indurre a
presumere che il passato di illegalità non si riproporrà per il
futuro.
Nè analoga giustificazione può essere rinvenuta attraverso un
tentativo di collegamento dell'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724 con il d.-l. 25 novembre 1994, n. 649 ancora
vigente al momento della sua entrata in vigore o con il successivo
d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24, che dopo la sua decadenza ne ha
riprodotto le disposizioni, allo stesso modo che una simile
giustificazione doveva essere esclusa per il contenuto complessivo
dei precedenti decreti-legge non convertiti, che pure accanto alla
misura clemenziale contenevano disposizioni integrative delle norme
in materia di controllo e dirette alla semplificazione dei
procedimenti in materia urbanistico-edilizia.
L'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 nasce infatti del
tutto scollegato sia dal d.-l. 25 novembre 1994, n. 649, sia dal
successivo d.-l. 25 gennaio 1995, n. 24, poichè si tratta di testi
normativi completamente diversi, separati ed autonomi, che non
possono essere valutati nella individuazione delle ragioni
ispiratrici del disegno del legislatore del condono.
Entrambi i decreti-legge sono stati o sono caratterizzati da
natura essenzialmente temporanea e non stabilizzata, il primo è
ormai venuto meno a seguito della sua decadenza, ed il secondo non
poteva essere considerato dal legislatore non essendo stato ancora
emanato al momento della entrata in vigore della legge 23 dicembre
1994, n. 724, sicchè le ragioni ispiratrici dell'art. 39 di tale
legge devono essere valutate autonomamente e con esclusivo
riferimento alle sue previsioni.
Anzi a ben guardare lo scorporo e trasfusione nell'art. 39 della
legge n. 724 del 23 dicembre 1994 della sola disciplina del condono
edilizio originariamente contenuta nel d.-l. 25 novembre 1994, n. 649
dimostra chiaramente quale fosse la volontà del legislatore e la sua
considerazione dell'assenza di ogni reale collegamento tra le due
discipline.
Ma a parte tale rilievo formale la disciplina urbanistica
introdotta dal decreto-legge attualmente vigente complessivamente
attiene a profili del tutto marginali e secondari e non modifica
apprezzabilmente, come era invece per le altre disposizioni della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 contestuali alla introduzione del
condono, il quadro preesistente della disciplina urbanistica, nè
lascia intendere doversi verificare il passaggio ad un nuovo sistema
ed un nuovo assetto, sicchè non elimina gli individuati profili di
arbitrarietà della clemenza riferita a condotte la cui disciplina
sanzionatoria resta sostanzialmente immutata per il futuro.
Occorre anzi riconoscere che se una possibilità di collegamento
dovesse rinvenirsi tra le disposizioni dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 e quelle del d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24, esso
condurrebbe a conseguenze opposte, evidenziando ulteriori profili di
contrasto della disciplina complessiva con i canoni di razionalità
ed uguaglianza, ed accentuando gli aspetti di contrasto con le
ragioni ispiratrici delle disposizioni incriminatrici cui si applica
il condono e con i valori di rango costituzionale che vengono in
rilievo nella materia.
Ai fini di tale conclusione basta tener conto delle disposizioni
introdotte dal decreto-legge con l'art. 5 e l'art. 7, tredicesimo,
quattordicesimo, quindicesimo e sedicesimo comma, che estendono
ancora gli effetti del condono ed arretrano ulteriormente, rispetto
alle previsioni dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, la
linea di difesa dei beni ambientali nell'applicazione del condono, e
con l'art. 7, terzo, quinto, sesto e settimo comma, che invece di
porre le premesse di un più efficace intervento repressivo, come
sarebbe stato necessario per giustificare l'atto clemenza, attenua
ulteriormente il regime ordinario del sistema sanzionatorio, in
quadro generale di attenuazione dei controlli preventivi ai fini del
rilascio di concessioni ed autorizzazioni edilizie (cfr. l'art. 8),
sicchè sembra davvero difficile poter ravvisare l'esigenza di
chiudere definitivamente con un passato di illegalità in vista
dell'applicazione di norme più severe ed efficaci.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 3, 27, terzo comma, e 79 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 nella parte in cui, richiamando per le opere abusive
indicate al primo comma le disposizioni di cui ai capi IV e V della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni, prevede
l'estinzione dei reati in materia urbanistica indicati nell'art. 38,
secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e dispone la
sospensione dei relativi procedimenti a norma dell'art. 38, primo
comma, della stessa legge 28 febbraio 1985, n. 47;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione;
Dispone che la presente ordinanza, comunicata alle parti in
udienza, venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della due Camere del Parlamento.
Potenza, addì 16 febbraio 1995
Il pretore: LEPORE

95C0585