1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 7-4-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2010 (della Regione Campania). Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Regioni per le quali si e' verificato il mancato raggiungimento degli obiettivi programmati di risanamento e riequilibrio economico-finanziario contenuti nello specifico piano di rientro dai disavanzi sanitari, di cui all'accordo sottoscritto ai sensi dell' art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004 - Possibilita' di provvedere, limitatamente ai risultati d'esercizio dell'anno 2009, alla copertura mediante risorse di bilancio regionale a condizione che le relative misure di copertura, idonee e congrue, risultino essere state adottate entro il 31 dicembre 2009 - Lamentata incidenza con regole di dettaglio sulle scelte finanziarie di competenza regionale - Ricorso della Regione Campania - Denunciata eccedenza dalla competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria regionale, violazione del principio di leale cooperazione, irragionevolezza - Istanza di sospensione della norme impugnate. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 91, lett. a). - Costituzione, artt. 3, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Procedure che le Regioni devono porre in essere in caso di squilibrio economico-finanziario della spesa sanitaria, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004 - Mancata adozione nei termini dei provvedimenti - Misure conseguenti - Divieto di effettuare spese non obbligatorie, nonche' sanzione di nullita' dei contratti stipulati in violazione del divieto medesimo - Lamentato blocco delle attivita' programmatorie della Regione - Ricorso della Regione Campania - Denunciata eccedenza dalla competenza legislativa statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria regionale, violazione del principio di leale cooperazione, irragionevolezza - Istanza di sospensione della norme impugnate. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 91, lett. b), e 76, lett. a), punto 1, e lett. b). - Costituzione, artt. 3, 114, 117, 118 e 119. (010C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 7-4-2010)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, in virtù della delibera di Giunta n. 178 del 25 febbraio
2010 e giusta mandato a margine del presente atto, dall'avv. Prof.
Vincenzo Cocozza unitamente all'avv. Maria d'Elia dell'Avvocatura
Regionale, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma,
presso l'Ufficio di Rappresentanza della Regione Campania alla Via
Poli n. 29, contro: il Presidente del Consiglio dei ministri pro
tempore; per la dichiarazione di illegittimità costituzionale,
dell'art. 2 della legge n. 191 del 23 dicembre 2009 recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge finanziaria 2010)», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 302 del 30 dicembre 2009 - supplemento ordinario n.
243/2009, in relazione a:
comma 91, lettera a);
comma 91, lettera b) e comma 76, lettera a) punto 1 e lettera
b),
limitatamente alla parte in cui prevedono il divieto di
effettuare spese non obbligatorie fino al 31 dicembre del secondo
anno successivo a quello in corso e sanzionano con la nullità i
contratti stipulati in violazione del divieto medesimo, per
violazione degli artt. 3 - 114 - 117 - 118 - 119 della Costituzione e
del principio di leale cooperazione nonchè per irragionevolezza.

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre 2009 -
supplemento ordinario n. 243/2009, è stata pubblicata la legge n.
191 del 23 dicembre 2009 recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2010)»,
che appare in alcune disposizioni inficiata da illegittimità
costituzionale per contrasto con l'assetto delle competenze fissato
dal Titolo V Parte Seconda della Costituzione.
Risulta da tali disposizioni violata l'autonomia finanziaria, di
bilancio e di spesa delle Regioni nonchè, più in generale, il
criterio di riparto della potestà legislativa e il principio di
leale cooperazione. Per altro aspetto, inoltre, le stesse
disposizioni si mostrano irragionevoli e sproporzionate.
Si impone perciò la reintegrazione dell'ordine giuridico violato
attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
norme impugnate relative alla legge n. 191/2009 di seguito precisate,
per i motivi in relazione a ciascuna di esse specificamente dedotti:

M o t i v i

Comma 91, lettera a).
Violazione artt. 3, 114, 117, 118 e 119 Cost. Lesione della sfera di
competenza delle regioni. Violazione del principio di leale
cooperazione. Violazione del criterio di ragionevolezza.
1. - La disposizione impugnata si inserisce in un ambito
normativo complesso, volto a realizzare il riequilibrio della spesa
sanitaria regionale, attraverso un percorso di razionalizzazione e
riorganizzazione condiviso dallo Stato e dalle Regioni.
In particolare, si ricorda quanto segue.
Il comma 164, art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 prevede
un finanziamento integrativo a carico dello Stato per le spese del
Servizio sanitario nazionale da ripartirsi «tra le regioni con
decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni».
Il comma 173, art. 1 della medesima legge condiziona l'accesso a
tale «fondo integrativo» alla stipula di una intesa che contempli, ai
fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, determinati
adempimenti.
I commi 174, 175 e 176 prevedono e disciplinano l'accertamento al
quarto trimestre dell'eventuale disavanzo di gestione e l'adozione da
parte del Presidente della Regione dei necessari provvedimenti di
ripianamento, ivi compresi gli aumenti dell'addizionale IRPEF e
dell'imposta regionale sulle attività produttive.
Il comma 176 dell'art. 1 dispone, che in caso di mancato
adempimento da parte delle Regioni degli obblighi di cui al
richiamato comma 173 del medesimo articolo, è precluso l'accesso al
maggior finanziamento previsto per gli anni 2005, 2006 e 2007 (esteso
ai periodi 2004 e precedenti dal d.l. 35/2005), con conseguente
immediato recupero delle somme eventualmente erogate.
Il comma 180, art. 1 prevede che, nel caso da ultimo segnalato,
per la riattribuzione alla Regione interessata del maggiore
finanziamento, i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze e la singola Regione stipulano apposito accordo che individua
gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli
adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173.
2. - In data 23 marzo 2005 è stata stipulata l'intesa di cui al
comma 173 art. 1, legge n. 311/2004, che ha posto in capo alle
Regioni una serie di obblighi: l'impegno ad adottare provvedimenti in
ordine alla razionalizzazione della rete ospedaliera; l'obbligo di
garantire, coerentemente con gli obiettivi sull'indebitamento netto
delle amministrazioni pubbliche, l'equilibrio economico-finanziario
del servizio sanitario regionale nel suo complesso, sia in sede di
preventivo annuale, che di conto consuntivo; la stipula - in
relazione a quanto disposto dal comma 180 della medesima legge - con
i Ministri dell'economia e della salute di un apposito accordo che
individui gli interventi necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza.
Per ciò che concerne la Regione Campania, in data 13 marzo 2007
è stato sottoscritto il previsto accordo, con il quale è stato
elaborato un programma operativo di riorganizzazione,
riqualificazione e potenziamento del Servizio Sanitario regionale,
quindi il Piano di rientro dal disavanzo e le relative misure.
In definitiva, tutta la disciplina statale, nella quale si
inseriscono le misure volte alla razionalizzazione e al riequilibrio
della spesa sanitaria, in considerazione della peculiarità della
materia, è stata improntata alla collaborazione fra lo Stato e le
Regioni, attraverso la condivisione dei percorsi di risanamento e
l'utilizzo di strumenti consensuali per la individuazione delle
misure necessarie al perseguimento degli obiettivi di cui sopra.
Con la finanziaria del 2010, invece, lo Stato muta completamente
direzione.
3. - Il comma 91, lettera a), art. 2, legge n. 191/2009, proprio
con riferimento alle Regioni che hanno sottoscritto l'Accordo di cui
sopra, prevede che «è consentito provvedere alla copertura del
disavanzo sanitario mediante risorse di bilancio regionale a
condizione che le relative misure di copertura, idonee e congrue,
risultino essere state adottate entro il 31 dicembre 2009».
Nel caso di specie non vengono individuati obiettivi finanziari
di risanamento, ma vi è una mera preclusione che condiziona le
scelte di bilancio da parte dall'Ente regionale.
È noto che l'autonomia di spesa e di bilancio costituiscono
tratti essenziali e caratterizzanti l'autonomia finanziaria. E questo
si traduce anche nell'autonomia legislativa per la disciplina
contabile che attiene, appunto, all'organizzazione della
strumentazione di spesa e di bilancio.
L'intervento statale non può superare i confini della normativa
contenente i principi fondamentali, secondo le previsioni dell'art.
117 e 119 Cost.
Ebbene, nel caso di specie, non sembra dubitabile che la norma
impugnata si ponga come disposizione di dettaglio, da cui non si trae
alcuna norma di principio che giustifichi il limite posto alla
autonomia di bilancio delle Regioni.
Per di più, essa determina un effetto automatico immediato (la
legge statale risulta pubblicata il 30 dicembre 2009, e la
preclusione è al 31 dicembre 2009).
Al riguardo codesta ecc.ma Corte ha sempre chiarito che la legge
statale non è legittimata, nell'ambito della competenza relativa
alla armonizzazione dei bilanci, a vincolare le Regioni nell'adozione
di misure analitiche e di dettaglio, in quanto essa verrebbe a
comprimere illegittimamente la loro autonomia finanziaria,
esorbitando dal compito di formulare i soli principi fondamentali
della materia (Corte cost. 24 luglio 2009, n. 237).
Proprio con riferimento alle esigenze di contenimento della spesa
sanitaria, peraltro, gli interventi legislativi nazionali, intanto
hanno superato il sindacato di costituzionalità, in quanto le
disposizioni denunciate ponevano «un obiettivo di riequilibrio della
finanza pubblica, inteso nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, senza
prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità per il
perseguimento di detto obiettivo» (Corte cost., 2 aprile 2009, n.
94).
Nè il carattere «finalistico» dell'azione di coordinamento
riesce, nel caso di specie, a giustificare la incidenza della
disposizione statale sulle scelte finanziarie di competenza
regionale.
Infatti, nella consapevolezza che l'ecc.ma Corte ha definito il
coordinamento della finanza pubblica «una funzione» più che una
materia, il dato ricostruttivo importante, che è stato precisato, è
che «ciò non esclude, ed in tal senso va letto il richiamo alla
competenza concorrente di cui alla citata norma costituzionale, che
il coordinamento incidente sulla spesa regionale deve limitarsi a
porre i principi ai quali la Regione deve ispirare la sua condotta
finanziaria, lasciando, poi, alla Regione la statuizione delle regole
di dettaglio, della condotta medesima» (Corte cost. 23 dicembre 2004,
n. 414).
Non si coglie, nel caso in esame e fermi naturalmente gli
obblighi di rientro dal disavanzo a carico della Regione, l'esigenza
«unitaria» del vincolo posto alle modalità con le quali lo Stato
impone di procedere alla copertura del disavanzo medesimo.
Peraltro, la scelta statale si pone in contrasto con il principio
di leale cooperazione che, invece, aveva sino ad ora caratterizzato
la normativa finanziaria finalizzata al risanamento economico del
settore sanitario.
Le Regioni e lo Stato, come si è ricordato, nel settore hanno
condiviso le modalità e le misure per poter procedere alla
realizzazione degli obiettivi posti dallo Stato, in tal modo
salvaguardando l'autonomia degli Enti territoriali nella materia.
Nel caso di specie, invece, si interviene direttamente sulla
«condotta finanziaria» della Regione, peraltro non per limitare la
spesa, ma impedendo - attraverso lo strumento specifico di bilancio -
di provvedere alla copertura del disavanzo accertato.
4. - La norma, peraltro, si mostra anche irragionevole e
incoerente con le cadenze temporali che sono alla base delle scelte
di bilancio, aggravando, in tal modo, i profili di illegittimità
già rilevati.
Si è detto degli effetti automatici e immediati.
Sul piano prettamente tecnico-finanziario, occorre tenere conto
del modo in cui si manifestano, nel corso dell'esercizio, gli
eventuali disavanzi.
I fattori di squilibrio ben possono manifestarsi proprio
nell'ultimo periodo per cause esterne e imprevedibili. Se a ciò si
aggiunge che i risultati dell'esercizio non sono mai disponibili
prima della fine dell'anno, è evidente che la Regione non potrebbe
che adottare le opportune misure solo dopo la conoscenza di tali
dati, ossia all'inizio dell'esercizio successivo.
La previsione legislativa statale, pertanto, nel vincolare in
maniera così rigorosa, e - addirittura - senza alcuna gradualità
stante l'effetto immediato, l'autonomia di bilancio della Regione e
le modalità di organizzazione dello strumento finanziario, è anche
manifestamente irragionevole. Irragionevolezza che si mostra evidente
anche perchè non è dato cogliere il rapporto preciso fra misura e
obiettivo e la indispensabile proporzionalità fra l'una e l'altro.
Certo è che la rigidità della disciplina, in uno con le sue
specificità, si riflette in una inammissibile compressione delle
prerogative regionali in materia.
Comma 91, lett. b) e comma 76, lett. a) p.1 e lett. b).
Violazione artt. 3, 114, 117, 118 e 119 Cost. Lesione della sfera di
competenza delle regioni. Violazione del principio di leale
cooperazione. Violazione del criterio di ragionevolezza.
I commi 91 lett. b) e 76 lett. a) punto 1 e lettera b) vengono
impugnati nella parte in cui prevedono, fra le misure conseguenti
alla mancata adozione nei termini dei provvedimenti di cui all'art. 1
comma 174 legge n. 311/2004, il divieto di effettuare spese non
obbligatorie e la sanzione di nullità dei contratti stipulati in
violazione del divieto medesimo.
Al riguardo, si è ricordato in precedenza che l'art. 1, comma
174, legge n. 311/2004 disciplina le procedure che le Regioni devono
porre in essere in caso di squilibrio economico-finanziario della
spesa sanitaria.
Il procedimento prevede una progressione nella adozione dei
provvedimenti necessari a porre rimedio alla registrata situazione di
squilibrio, sino al commissariamento e agli eventuali aumenti
impositivi per la copertura dei disavanzi.
Prima della modifica legislativa oggi impugnata, lo stesso comma
174 prevedeva che in caso di mancata adozione dei provvedimenti di
ripianamento del disavanzo entro un determinato termine, si sarebbero
applicate automaticamente le addizionali IRPEF e IRAP nella misura
massima.
Con l'ultima modifica introdotta dalla finanziaria del 2010,
oggetto della presente impugnativa, alla omissione di cui sopra
conseguono ulteriori effetti legislativi. In particolare, per ciò
che qui interessa, il divieto di effettuare spese non obbligatorie.
La formula utilizzata dalla legge è generale.
È evidente che le «spese non obbligatorie» si propongono come
una categoria generale nei sistemi di contabilità finanziaria.
Ne consegue che una eventuale applicazione della disposizione
impugnata inciderebbe sulla programmazione economica e di bilancio
regionale, in maniera peraltro molto grave e ampia, superando i
limiti entro i quali deve esercitarsi la «funzione-materia» di
coordinamento della finanza pubblica.
Infatti, anche se il legislatore statale, come insegna l'ecc.ma
Corte, può imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento
finanziario connesse ad obiettivi nazionali, vincoli alle politiche
di bilancio che si traducono in limitazioni indirette all'autonomia
di spesa degli enti, detti vincoli, intanto possono considerarsi
rispettosi dell'autonomia delle Regioni, in quanto riguardino
l'entità del disavanzo di parte corrente oppure la crescita della
spesa corrente degli enti autonomi, in via transitoria ed in vista
degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica
perseguiti dal legislatore statale.
È necessario, pertanto, affinchè norme statali - che fissano
limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali - possano
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, che esse si limitino a porre obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica.
Le stesse non si possono tradurre nel divieto assoluto di spesa,
con il completo azzeramento di ogni margine di scelta della Regione
nella politica di programmazione.
Le Regioni sono ovviamente coinvolte nella responsabilità per il
conseguimento degli obiettivi di risparmio che il legislatore statale
stabilisce nel quadro della politica di bilancio, ma la loro
autonomia costituzionale è violata se, per un tale coinvolgimento,
si utilizza una misura drastica come quella indicata, che, incidendo
in modo irragionevolmente rigido sull'autonomia di spesa degli enti,
è di certo in contrasto con le competenze costituzionali delle
Regioni ex art. 119.
E, per la verità, non si tratta solo di una limitazione
dell'autonomia finanziaria regionale, ma della sua vanificazione,
trattandosi, di fatto, del «congelamento» dell'intera politica
regionale, la quale, in attesa di una reale autonomia impositiva, si
svolge ancora fondamentalmente attraverso l'autonomia di spesa.
In definitiva, attraverso una così evidente violazione dell'art.
119, si determina, più in generale, una assoluta compressione della
complessiva autonomia regionale, laddove l'Ente viene privato dei
presupposti necessari per il perseguimento dei fini istituzionali
assegnati dalla Costituzione.
L'intervento, oltre che specificamente lesivo della sfera di
attribuzioni regionali di cui si è detto, si mostra, sotto tale
profilo, del tutto sproporzionato e, dunque, irragionevole. Anche in
questo caso soccorre l'insegnamento dell'ecc.ma Corte sulla
indispensabile proporzionalità fra misure e obiettivo da perseguire,
che, nel caso di specie si mostra, con tutta evidenza, inesistente.
Il vizio si traduce, ancora una volta, in una evidente lesione
della autonomia regionale.

Istanza ai sensi degli artt. 35 e 40 della legge n. 87/1953

Si produce istanza a codesta ecc.ma Corte affinchè valuti il
ricorrere dei presupposti per la sospensione delle norme impugnate
alla luce degli artt. 35 e 40 della legge n. 87/1953, come modificati
dalla legge n. 131/2003.
Per ciò che concerne in particolare il comma 91, lett. a),
infatti, si producono effetti automatici e immediati, con le gravi
criticità di bilancio derivanti dal divieto legislativo e le
conseguenze derivanti dalla mancata copertura dei disavanzi.
Analogamente, per ciò che concerne il divieto di effettuare
spese non obbligatorie, la attuazione della disposizione impugnata si
rifletterebbe in blocco delle attività programmatorie della Regione,
con l'inevitabile gravissimo pregiudizio all'interesse pubblico del
territorio.

P. Q. M.

Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 91, lettera a), comma 91, lettera
b) e comma 76, lettera a) punto 1 e lettera b), in parte qua, della
legge n. 191 del 23 dicembre 2009, per violazione degli artt. 3, 114,
117, 118, 119 della Costituzione, del principio di leale cooperazione
fra Stato e Regione, nonchè per irragionevolezza e per la lesione
della sfera di competenza della Regione.
Napoli-Roma, addì 25 febbraio 2010

Prof. Avv.: Vincenzo Cocozza - Avv. Maria d'Elia