1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 14-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 141 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 2020
Ordinanza del 29 giugno 2020 del Tribunale di Salerno nel procedimento civile promosso da M. P. contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Responsabilita' civile dei magistrati - Giudizio risarcitorio nei confronti dello Stato per fatto illecito del magistrato - Abolizione della fase preliminare di delibazione in camera di consiglio della ammissibilita' e non manifesta infondatezza della domanda - Conseguente soppressione del termine che ricollegava l'esercizio dell'azione disciplinare alla comunicazione di ammissibilita' della domanda - Trasmissione, da parte del Tribunale investito dalla cognizione dell'azione di responsabilita' civile, degli atti del procedimento al Procuratore generale presso la Corte di cassazione. - Legge 13 aprile 1998 (recte: 1988), n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), art. 9, comma 1, come modificato dall'art. 6, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati). (20C00231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 14-10-2020)

TRIBUNALE DI SALERNO
Prima sezione civile

Nella causa civile iscritta al N.R.G. 8441/2017 il giudice dott.
Mattia Caputo, letti gli atti delle parti ed esaminata la
documentazione di causa, a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 28 maggio 2019, tenuta mediante modalità di
trattazione «scritta» ai sensi dell'art. 83, comma 7, lettera h) del
decreto-legge n. 18/2020 convertito con modificazioni con legge n.
27/2020, ha pronunciato la seguente ordinanza
Rilevato che il sig. M. P. con atto di citazione notificato in
data 19 settembre 2017 ha convenuto in giudizio la Presidenza del
Consiglio dei ministri al fine di sentire accertata e dichiarata la
responsabilità civile di alcuni magistrati per atti, comportamenti e
provvedimenti da questi posti in essere per la loro attività presso
il Tribunale di C. e la Procura della Repubblica presso il Tribunale
di C.;
Rilevato che a seguito della richiesta di astensione facoltativa
del precedente G.I., con provvedimento del 9 maggio 2019 il
presidente del Tribunale autorizzava la predetta astensione,
designando il sottoscritto alla trattazione del presente
procedimento;
Rilevato che il sig. M. P., per tramite del suo difensore, con
istanze depositate telematicamente il 29 marzo 2018, il 12 settembre
2018, il 7 giugno 2019, nonchè a verbale dell'udienza del 13 marzo
2019 e con le note scritte autorizzate del 25 maggio 2020 ha chiesto
disporsi la trasmissione degli atti al Procuratore generale presso la
Corte di cassazione, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 117 del
1988, per l'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare a carico
dei Magistrati C. C., C. C., F. E. e F-B. S. per i fatti che hanno
dato causa all'azione di risarcimento;
Considerato che l'art. 5, comma 5, della legge n. 117/1988 nella
sua formulazione anteriore alla riforma operata con legge n. 18/2015
stabiliva che «Se la domanda è dichiarata ammissibile, il Tribunale
ordina la trasmissione di copia degli atti ai titolari dell'azione
disciplinare...», così subordinando la trasmissione, da parte del
Tribunale, di copia degli atti ai titolari dell'azione disciplinare
(i.e.: Procuratore generalege presso la Corte di cassazione per i
magistrati ordinari) al positivo superamento del c.d. «filtro di
ammissibilita'» dell'azione di responsabilità civile dei magistrati,
previsto proprio dall'art. 5 della suddetta legge n. 117/1988;
Rilevato che l'art. 3, comma 2, della legge n. 18/2015 ha
abrogato integralmente l'art. 5 - ivi compreso il comma 5 di cui
sopra - della legge n. 117/1988, così eliminando il c.d. «filtro di
ammissibilita'» dell'azione di responsabilità civile dei magistrati,
la quale va dunque trattata ed istruita a prescindere da qualsiasi
vaglio circa la sussistenza dei termini e dei presupposti di cui agli
articoli 2, 3 e 4 della legge n. 117/1988 (come previsto dall'art. 5,
comma 3, prima dell'abrogazione) o quando non fosse manifestamente
infondata;
Considerato che l'art. 6, comma 1, della legge n. 18/2015 ha
modificato il disposto dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988,
che prevedeva che il Procuratore generale presso la Corte di
cassazione per i magistrati ordinari dovesse esercitare l'azione
disciplinare nei confronti del Magistrato per i fatti che hanno dato
causa all'azione di risarcimento, entro due mesi dalla comunicazione
di cui al comma 5 dell'art. 5 (cioè da quando veniva delibata
l'ammissibilità della domanda e, dunque, disposta a cura del
Tribunale la trasmissione degli atti ai titolari dell'azione
disciplinare). La nuova formulazione dell'art. 9, comma 1, della
legge n. 117/1988 sancisce che «Il Procuratore generale presso la
Corte di cassazione per i magistrati ordinari o il titolare
dell'azione disciplinare negli altri casi devono esercitare l'azione
disciplinare nei confronti del Magistrato per i fatti che hanno dato
causa all'azione di risarcimento, salvo che non sia stata già
proposta»;
Ritenuto, pertanto, che per effetto della legge n. 18/2015 che da
un lato, abrogando il disposto dell'art. 5 della legge n. 117/1988,
ha disposto l'abolizione del c.d. «filtro di ammissibilita'», e
dall'altro ha modificato l'art. 9, comma 1, della suddetta legge,
sopprimendo il richiamo al disposto dell'art. 5, comma 5, laddove
sanciva che il Tribunale, valutata come ammissibile l'azione di
responsabilità civile, era obbligato ad ordinare la trasmissione
degli atti ai titolari dell'azione disciplinare (come si evinceva
dall'uso del verbo «ordina» al modo indicativo, tempo presente) ed
assoggettava l'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare ad
opera del Procuratore generale presso la Corte di cassazione al
termine massimo di due mesi dalla comunicazione degli atti del
procedimento dopo che era stata valutata positivamente
l'ammissibilità dell'azione risarcitoria, l'unica interpretazione
possibile dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 - come
risultante dall'abrogazione dell'art. 5, comma 5 e dalla eliminazione
proprio nel corpo dell'art. 9, comma 1, del richiamo al termine per
esercitare l'azione disciplinare di due mesi dalla comunicazione
degli atti - sia nel senso che il Tribunale, investito della
cognizione dell'azione di responsabilità civile dei magistrati sia
obbligato, per il solo fatto della proposizione dell'azione di
responsabilità civile, ed indipendentemente da qualsivoglia vaglio
preventivo di ammissibilità (ormai soppresso) quanto ai requisiti e
termini per l'azione risarcitoria e circa la fondatezza in chiave
prognostica della stessa, nonchè a prescindere dall'esito del
giudizio medesimo, a trasmettere copia degli atti del procedimento,
al fine di consentire l'esercizio obbligatorio dell'azione
disciplinare da parte del titolare, cioè il Procuratore generale
presso la Corte di cassazione;
Ritenuto che tale interpretazione si imponga innanzitutto per il
tenore letterale della norma, che fa riferimento all'esercizio
dell'azione disciplinare da parte del Procuratore generale presso la
Corte di cassazione «per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento» e non per la decisione che definisce il giudizio, cioè
per i fatti come rappresentati nell'atto introduttivo del giudizio;
Ritenuto altresì che tale interpretazione si imponga per ragioni
di tipo logico e sistematico, che impongono di valorizzare la portata
innovativa della legge n. 18/2015 che ha modificato la legge n.
117/1988 sulla responsabilità civile dei magistrati, mediante un
intervento ortopedico su tale disciplina che ha soppresso il «filtro
di ammissibilita'» dell'azione medesima e, di conseguenza, stante
anche l'espunzione dal corpo dell'art. 9, comma 1, del richiamo al
termine di due mesi dalla decisione del Tribunale che considerava
ammissibile la domanda attorea e disponeva la
comunicazione/trasmissione degli atti al Procuratore generale presso
la Corte di cassazione, ragion per cui, al fine di non svuotare di
significato l'intervento novellatore del legislatore del 2015, si
rende necessario interpretare la normativa di cui all'art. 9, comma
1, della legge n. 117/1988, nel senso che è fatto obbligo al
Tribunale deputato a conoscere della controversia in materia di
responsabilità civile dei magistrati di trasmettere copia degli atti
del procedimento, al fine di consentire l'esercizio obbligatorio
dell'azione disciplinare da parte del titolare, cioè il Procuratore
generale presso la Corte di cassazione per i magistrati ordinari
senza attendere la definizione del giudizio, per il solo fatto della
proposizione dell'azione risarcitoria. Inoltre tale interpretazione
appare altresì funzionale all'art. 9, comma 1, laddove stabilisce:
«Il Procuratore generale presso la Corte di cassazione per i
magistrati ordinari o il titolare dell'azione disciplinare negli
altri casi devono esercitare l'azione disciplinare nei confronti del
Magistrato per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento, salvo che non sia stata già proposta. Resta ferma la
facoltà del Ministro di grazia e giustizia di cui al secondo comma
dell'art. 107 della Costituzione»; pertanto, al fine di assicurare
l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione disciplinare per i fatti
che hanno dato causa all'azione di risarcimento e, dunque, di mettere
il Procuratore generale presso la Corte di cassazione in condizione
di esercitare l'azione disciplinare, si rende necessario che il
giudice deputato a conoscere della relativa controversia trasmetta
gli atti al procuratore stesso, quale effetto automatico, derivante
«ipso facto et ipso iure» dalla mera proposizione della domanda
risarcitoria;
Ritenuto, peraltro, che la disposizione di cui all'art. 9, comma
1, della legge n. 117/1988 come risultante dalla modifica operata con
l'art. 6, comma 1, della legge n. 18/2015 non possa essere
interpretata nel senso che il «dies a quo» a partire dal quale sorge
l'obbligo per il Tribunale adito di trasmettere gli atti del
procedimento risarcitorio al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione vada individuato nella decisione - eventualmente di
accoglimento - della domanda di risarcimento dei danni, nè tantomeno
dal passaggio in giudicato della stessa, poichè una siffatta
soluzione si pone in contrasto con il disposto dell'art. 6, comma 2,
della legge n. 117/1988, secondo cui «... La decisione pronunciata
nel giudizio promosso contro lo Stato... non fa stato nel
procedimento disciplinare»;
Ritenuto, altresì, che la disposizione di cui all'art. 9, comma
1, della legge n. 117/1988 come risultante dalla modifica operata con
l'art. 6, comma 1, della legge n. 18/2015 non possa essere
interpretata neanche nel senso che il «dies a quo» a partire dal
quale sorge l'obbligo per il Tribunale adito di trasmettere gli atti
del procedimento risarcitorio al Procuratore generale presso la Corte
di cassazione vada individuato nella instaurazione del giudizio in
cui lo Stato propone - a seguito della sua condanna nel procedimento
di risarcimento dei danni - l'azione di rivalsa nei confronti del
Magistrato, poichè il legislatore, nell'intervenire sull'art. 9,
comma 1, della legge n. 117/1988 ha scartato tale opzione, che pure
era stata formulata nel disegno di legge di iniziativa governativa n.
1626 (art. 3, comma 3), con cui si voleva attribuire al Tribunale
investito dell'azione di rivalsa il potere di segnalazione al
Procuratore generale presso la suprema Corte e, conseguentemente,
l'insorgere dell'obbligo di quest'ultimo di esercitare l'azione
disciplinare;
Ritenuto, pertanto, che l'art. 9, comma 1, della legge n.
117/1988 come risultante per effetto della modifica operata dall'art.
6, comma 1, della legge n. 18/2015 e dall'abrogazione dell'art. 5,
comma 5, di tale normativa mediante l'art. 3, comma 2, della legge n.
18/2015, debba essere interpretato nel senso che al Tribunale,
investito della cognizione dell'azione di responsabilità civile
proposta dal cittadino che si assume danneggiato contro lo Stato per
l' attività del Magistrato sia obbligato, per il solo fatto della
proposizione della domanda risarcitoria, a prescindere da qualsiasi
vaglio preventivo circa l'ammissibilità dell'azione risarcitoria
(ormai soppresso), a disporre immediatamente la trasmissione degli
atti del procedimento al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione per consentire a quest'ultimo l'esercizio obbligatorio
dell'azione disciplinare nei confronti del Magistrato;
Ritenuto, tuttavia, che l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del
13 aprile 1988 come modificato dalla legge n. 18 del 27 febbraio
2015, anche a seguito dell'abrogazione dell'art. 5 della suindicata
normativa e, dunque, del c.d. «filtro di ammissibilita'», così come
interpretato nel senso di imporre, sempre e comunque, al Tribunale
investito della cognizione dell'azione di responsabilità civile dei
Magistrati, di trasmettere immediatamente gli atti al Procuratore
generale presso la Corte di cassazione al fine di consentire a
quest'ultimo l'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare nei
confronti del Magistrato per i fatti che hanno dato causa all'azione
di risarcimento, ponga seri dubbi di legittimità costituzionale;
Ritenuto, pertanto, che nel caso di specie vi sia questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117
del 13 aprile 1988 come risultante dalle modifiche ad esso operate
dall'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 27 febbraio 2015 laddove
ha soppresso il richiamo al termine di due mesi per l'esercizio
obbligatorio dell'azione disciplinare da parte del Procuratore
generale presso la Corte di cassazione decorrente dalla trasmissione
a quest'ultimo degli atti da parte del Tribunale, trasmissione che
aveva luogo solo nel caso di positivo superamento del preventivo c.d.
«filtro di ammissibilita'» circa l'azione risarcitoria, nonchè a
seguito dell'abrogazione ad opera dell'art. 3, comma 2, della legge
n. 27 febbraio 2015 dell'art. 5 della legge n. 117/1988 che prevedeva
il c.d. «filtro di ammissibilita'», in tal modo subordinando al
vaglio positivo dello stesso anche la trasmissione degli atti del
procedimento al Procuratore generale, al fine dell'esercizio doveroso
dell'azione disciplinare;
Ritenuto, innanzitutto che nel caso di specie sussista il
carattere della «rilevanza» della questione nel presente giudizio,
che ai sensi dell'art. 23, comma 3, della legge n. 87/1953
costituisce insieme alla «non manifesta infondatezza» della stessa
uno dei due requisiti di ammissibilità della questione incidentale
di costituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge.
La rilevanza, infatti, «esprime il rapporto che dovrebbe correre fra
la soluzione della questione e la definizione del giudizio in corso»
(Corte costituzionale, sentenza n. 13/1965) o «il nesso di
pregiudizialità fra la risoluzione della questione di legittimità
costituzionale e la decisione del caso concreto» (Corte
costituzionale sent., n. 77/1983), ragion per cui essa ricorre nella
vicenda in esame, dal momento che nel procedimento in oggetto recante
N.R.G. 8441/2017, avente ad oggetto azione di responsabilità civile
contro lo Stato per attività riferibile ad alcuni Magistrati
ordinari (sostituti procuratori e giudici), occorre fare applicazione
del disposto dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 come
risultante a seguito delle modifiche apportate dalla legge n.
18/2015. Infatti, nella vicenda in esame non è stata ancora disposta
la trasmissione degli atti al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione ed il sottoscritto, assegnatario del procedimento in
epigrafe dal 9 maggio 2019 (a seguito dell'accoglimento da parte del
presidente del Tribunale delle istanze di astensione facoltativa dei
due precedenti giudici istruttori assegnatari), è tenuto a
provvedervi. Ciò anche considerato che con istanza depositata
telematicamente in data 29 marzo 2018 il difensore dell'attore sig.
M. P., reiterando la propria richiesta di trasmettere gli atti del
presente giudizio al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione per l'esercizio dell'azione disciplinare ai sensi
dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 ha precisato che il
rifiuto, l'omissione o il ritardo da parte del giudice investito
della controversia di siffatto adempimento, cioè nel compimento di
atti del suo ufficio, costituisce, tra l'altro, diniego di giustizia,
ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 della legge n. 117 del 1988 e
successive modifiche, nonchè «colpa grave» ai sensi e per gli
effetti dell'art. 2 della medesima legge, evocando profili di
responsabilità civile, facendo salve tutte le azioni di
responsabilità civile, penale e disciplinare contro il giudice
investito della controversia. Di talchè, dalla mancata trasmissione
degli atti del procedimento recante N.R.G 8441/2017 al Procuratore
generale presso la Corte dei cassazione potrebbero derivare, secondo
la prospettazione del difensore di parte attrice, conseguenze di tipo
civile, disciplinare e penale per il giudice che, investito della
controversia di risarcimento dei danni per responsabilità civile dei
magistrati ai sensi della legge n. 117/1988, non provveda alla
trasmissione degli atti al Procuratore generale presso la suprema
Corte ai sensi dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 come
modificato, dalla legge n. 18/2015. Peraltro, come chiarito dalla
Corte costituzionale in molteplici pronunce (Corte costituzionale, n.
125/1977; Corte costituzionale, n. 196/1982; Corte costituzionale, n.
18/1989), debbono ritenersi influenti sul giudizio anche le norme
che, pur non essendo direttamente applicabili nel giudizio «a quo»,
attengono allo status del giudice, alla sua composizione nonchè, in
generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare.
L'eventuale incostituzionalità di tali norme, infatti, è destinata
ad influire su ciascun processo pendente davanti al giudice del quale
regolano lo status, la composizione, le garanzie e i doveri, cioè la
«protezione» dell'esercizio della funzione, nella quale i doveri si
accompagnano ai diritti. Alla luce dell'interpretazione del disposto
di cui all'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 di cui sopra,
dunque, si dovrebbe addivenire, nel caso di specie, a disporre «sic
et simpliciter» la trasmissione degli atti del procedimento in
epigrafe al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, al
fine di consentirgli di esercitare l'azione disciplinare obbligatoria
nei confronti dei magistrati i cui atti, comportamenti e
provvedimenti hanno dato causa all'azione di responsabilità civile
proposta dal sig. M. P.;
Ritenuto, tuttavia, che proprio il fondato dubbio circa la
legittimità costituzionale della norma di cui occorre fare
applicazione, cioè l'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 come
derivante dalle modifiche operate dalla legge n. 18/2015 (abrogazione
del positivo superamento del c.d. «filtro di ammissibilita'» quale
condizione cui era subordinata la trasmissione degli atti al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione per l'esercizio
disciplinare ed individuazione del «dies ad quem» entro cui
esercitare l'azione disciplinare entro due mesi dalla comunicazione
degli atti del procedimento da parte del Tribunale) abiliti il
giudice che è chiamato a farne applicazione a sollevare la relativa
questione;
Ritenuto che nella fattispecie in esame sussista anche il
requisito della «non manifesta infondatezza» della questione. L'art.
9, comma 1, della legge n. 117/1988 secondo l'interpretazione che di
esso è possibile dare alla luce delle modifiche normative operate
per effetto degli articoli 3, comma 2 (laddove ha disposto la
soppressione del c.d. «filtro di ammissibilita'» e, di conseguenza,
la trasmissione obbligatoria degli atti del procedimento al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione per l'esercizio
dell'azione disciplinare solo in caso di positivo superamento dello
scrutinio circa l'ammissibilità dell'azione risarcitoria) e 6, comma
1 (laddove ha espunto, il richiamo al limite di due mesi per
l'esercizio dell'azione disciplinare da parte del Procuratore
generale presso la Corte di cassazione, decorrente dal provvedimento
di ammissibilità dell'azione risarcitoria e dalla comunicazione
degli atti del procedimento) della legge n. 18 del 27 febbraio 2015
appare porsi in frizione con gli articoli 3 - «sub specie» di
irragionevolezza e disparità di trattamento - 101, comma 2, 104,
comma 1 e 108 della Costituzione;
Ritenuto che l'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988
interpretato nei termini di cui sopra si ponga innanzitutto in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, sotto forma di violazione
del canone di irragionevolezza e disparità di trattamento.
L'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988, come risultante
dall'interpretazione che si impone a seguito della soppressione del
c.d. «filtro di ammissibilita'» dell'azione risarcitoria e della
modificazione del comma 1 dell'art. 9 stesso, infatti, appare
irragionevole laddove impone, sempre e comunque, al Tribunale
investito della cognizione dell'azione di responsabilità civile dei
magistrati, di trasmettere immediatamente, per il solo fatto della
proposizione della domanda attorea, gli atti al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione, senza alcun possibile vaglio
preventivo circa l'ammissibilità dell'azione di risarcimento del
danno e, di conseguenza, dell'esercizio dell'azione disciplinare da
parte del Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Questo
giudice non ignora che con la sentenza n. 164 del 3 aprile 2017
(depositata il 12 luglio 2017) il giudice delle leggi ha respinto le
questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione a
possibili profili di incostituzionalità della legge n. 117/1988 come
modificata dalla legge n. 18/2015, ed in particolare laddove ha
soppresso il c.d. «filtro di ammissibilita'» precedentemente previsto
dall'art. 5 (poi abrogato), sulla base del ragionamento per cui, in
buona sostanza, al fine di realizzare l'equo contemperamento tra i
due interessi contrapposti consistenti da un lato nel diritti del
soggetto ingiustamente danneggiato da un provvedimento giudiziario ad
ottenere il risarcimento del danno, e dall'altro nella salvaguardia
delle funzioni giudiziarie da possibili condizionamenti, a tutela
dell'indipendenza e dell'imparzialità della magistratura «Non è
costituzionalmente necessario, infatti, che, per bilanciare i
contrapposti interessi di cui si è detto, sia prevista una
delibazione preliminare dell'ammissibilità della domanda contro lo
Stato, quale strumento, indefettibile di protezione dell'autonomia e
dell'indipendenza della magistratura. Tale esigenza può essere
infatti soddisfatta dal legislatore per altra via: ciò è quanto
accaduto con la legge n. 18 del 2015, per un verso mediante il
mantenimento del divieto dell'azione diretta contro il Magistrato e
con la netta separazione dei due ambiti di responsabilità, dello
Stato e del giudice; per un altro, con la previsione di presupposti
autonomi e più restrittivi per la responsabilità del singolo
Magistrato, attivabile, in via di rivalsa, solo se e dopo che lo
Stato sia rimasto soccombente nel giudizio di danno; per un altro
ancora, tramite il mantenimento di un limite della misura della
rivalsa». Tuttavia, il ragionamento della Corte costituzionale in
merito all'abolizione del c.d. «filtro di ammissibilita'» di cui
all'art. 5 della legge n. 117/1988 abrogato per effetto della legge
n. 18/2015 in relazione all'esercizio dell'azione di responsabilità
civile e, corrispondentemente, del venir meno della rilevanza della
favorevole delibazione dell'ammissibilità della domanda attorea
quale condizione cui la previgente formulazione dell'art. 9, comma 1,
della legge n. 117/1988 subordinava l'obbligo del Tribunale di
trasmettere gli atti del procedimento al Procuratore generale presso
la Corte di cassazione affinchè esercitasse l'azione disciplinare,
obbligatoria, nei confronti dei magistrati ordinari, non appare
estensibile anche all'obbligatorietà dell'azione disciplinare ai
sensi dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988, rispetto alla
quale è funzionale la trasmissione, immediata, degli atti del
procedimento risarcitorio ad opera del giudice «a quo». Vale a dire
che se per la Corte costituzionale l'abolizione del c.d. «filtro di
ammissibilita'» in passato previsto dall'art. 5 della legge n.
117/1988 al fine di evitare l'intrapresa di azioni giudiziarie
infondate nei confronti dei magistrati e di non comprometterne la
serenità nell'espletamento della loro funzione si giustifica
nell'ottica di assicurare l'effettività della tutela giurisdizionale
per il cittadino che assuma di essere leso dall'attività del
Magistrato, anche al fine di garantire la primazia del diritto
dell'Unione europea, non è, tuttavia, possibile rinvenire una
medesima «ratio» anche per l'esercizio obbligatorio dell'azione
disciplinare nei confronti dei magistrati, rispetto alla quale è
funzionale la trasmissione, obbligatoria, immediata ed
incondizionata, degli atti del procedimento da parte del Tribunale al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Rispetto
all'azione disciplinare obbligatoria esercitata dal Procuratore
generale presso la Corte di cassazione quale conseguenza, sempre e
comunque, della mera proposizione dell'azione di risarcimento dei
danni ai sensi della legge n. 117/1988 - per effetto dell'intervento
novellistico della legge n. 18/2015 - infatti, non viene in gioco
alcuna necessità, di rilevanza costituzionale, di assicurare il
diritto di difesa e l'effettività della tutela giurisdizionale in
capo al cittadino che si assuma danneggiato per effetto
dell'attività del Magistrato, posto che la responsabilità
disciplinare riguarda il rapporto di impiego sussistente tra lo Stato
ed il Magistrato e la violazione degli obblighi funzionali del
Magistrato quale dipendente-lavoratore, rimanendo ad essa del tutto
estranea ed indifferente la posizione del cittadino che abbia
proposto l'azione risarcitoria; quest'ultimo, infatti, non persegue
alcun vantaggio nè dall'esercizio dell'azione disciplinare nei
confronti del Magistrato per i fatti per i quali ha proposto domanda
di risarcimento dei danni, nè tantomeno dall'eventuale comminatoria
di una sanzione disciplinare. Appare dunque irragionevole l'art. 9,
comma 1, della legge n. 117/1988 secondo l'interpretazione derivante
a seguito delle modifiche apportate dall'art. 3, comma 2 e 6, comma
1, della legge n. 18/2015 laddove impone la trasmissione immediata,
sempre e comunque, degli atti al Procuratore generale presso la Corte
di cassazione da parte del Tribunale investito dell'azione di
risarcimento danni proposta da chi si assume danneggiato, in quanto
tale meccanismo non appare sorretto da alcuna ragione
giustificatrice, di carattere razionale o giuridico.
L'irragionevolezza della disposizione in esame, oltre che per una
carenza di «ratio» della scelta legislativa, appare sussistere anche
per altre quattro ragioni.
In primo luogo l'intervento novellatore della legge n. 18/2015,
laddove fa sorgere l'obbligo per il Tribunale di trasmettere
immediatamente gli atti del procedimento al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione per i fatti che hanno dato luogo
all'azione risarcitoria - e, dunque, l'obbligo per il P.G. di
esercitare l'azione disciplinare - appare irragionevole laddove
modifica sensibilmente la disciplina della responsabilità
disciplinare dei magistrati, ancorchè con essa il legislatore avesse
di mira il solo obiettivo di disciplinare, sia pure in termini più
rigorosi, i rapporti risarcitori intercorrenti tra lo Stato ed i
cittadini. La legge n. 18/2015, infatti, è diretta, in particolare,
a dare seguito alle pronunce «Traghetti del Mediterraneo» del 13
giugno 2006 e del 24 novembre 2011 con cui la Corte di giustizia
dell'Unione europea (CGUE) ha condannato l'Italia per violazione
degli obblighi di adeguamento dell'ordinamento interno al principio
generale di responsabilità degli Stati membri dell'Unione europea,
in caso di violazione del diritto dell'Unione da parte di uno dei
propri organi giurisdizionali di ultimo grado. Secondo la CGUE,
infatti, due profili della legge n. 117/1988 si ponevano in frizione
con il diritto dell'Unione europea, da un lato l'esclusione della
possibilità di un danno risarcibile causato da un giudice per
interpretazioni di norme di diritto o per valutazioni di fatti e
prove, dall'altro che in casi diversi dall'interpretazione di norme
di diritto o dalla valutazione di fatti e di prove, possano essere
imposti, por la concretizzazione della responsabilità dei giudici,
«requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di una
manifesta violazione del diritto vigente». Il risultato cui la
modifica dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988 operata con
legge n. 18/2015 conduce è dunque irragionevole laddove, esorbitando
le finalità della legge di riforma della responsabilità civile dei
magistrati, finisce per mutare il quadro normativo della
responsabilità disciplinare degli stessi.
Il secondo profilo di irragionevolezza consiste nel fatto che,
così come interpretato, l'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988
individua una sorta di pregiudizialità dell'azione di
responsabilità civile rispetto a quella «disciplinare», ponendosi la
prima quale antecedente logico-giuridico della seconda, e ciò in
aperto contrasto con il dato normativo dell'art. 9, comma 2, della
legge n. 117/1988 che prevedendo che «Gli atti del giudizio
disciplinare possono essere acquisiti, su istanza di parte o
d'ufficio, nel giudizio di rivalsa», consente una qualche incidenza
del giudizio disciplinare in quello di responsabilità civile - sia
pure in sede di rivalsa - e non il contrario (cioè degli atti del
procedimento civile in sede disciplinare), di talchè il legislatore
del 2015 avrebbe realizzato un'inversione logica tra i due
procedimenti.
In terzo luogo la norma «de qua» appare irragionevole laddove,
prevedendo un obbligo generalizzato di trasmissione degli atti da
parte del Tribunale al Procuratore generale presso la Corte di
cassazione per il solo fatto della proposizione dell'azione
risarcitoria, determina un vistoso contrasto con il principio
generale di autonomia tra responsabilità civile e disciplinare
sancito chiaramente dall'art. 20 del decreto legislativo n. 109/2006
e dall'art. 6, comma 2, della legge n. 117/1988 secondo cui la
«decisione pronunciata nel giudizio promosso contro lo Stato... non
fa stato nel procedimento disciplinare».
In quarto luogo, poi, l'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988
come sopra interpretato si pone altresì in contrasto con il
principio di tipicità degli illeciti disciplinari «funzionali»,
cioè commessi dai magistrati nell'esercizio delle funzioni, al di
fuori dell'esercizio delle funzioni e conseguenti a reato, che ai
sensi degli articoli 2, 3 e 4 del decreto legislativo n. 109/2006
costituiscono un «numerus clausus», laddove la trasmissione degli
atti del giudizio di responsabilità civile al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione per l'esercizio obbligatorio
dell'azione disciplinare per il semplice fatto della proposizione
dell'azione risarcitoria finisce, in aperta controtendenza con la
scelta sottesa al decreto legislativo n. 109/2006 di tipizzazione
degli illeciti disciplinari, per dare vita ad un illecito
disciplinare processuale a carattere «atipico», dalla portata
potenzialmente illimitata derivante dalla mera proposizione della
domanda giudiziale di risarcimento danni, che finisce per svuotare di
significato le norme sugli illeciti disciplinari tipici.
Inoltre la disposizione di cui all'art. 9, comma 1, della legge
n. 117/1988 appare violato l'art. 3 della Costituzione anche sotto il
versante della disparità di trattamento.
Ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo n.
109/2006, infatti, «L'azione disciplinare è promossa entro un anno
dalla notizia del fatto, della quale il Procuratore generale presso
la Corte di cassazione ha conoscenza a seguito dell'espletamento di
sommarie indagini preliminari o di denuncia circostanziata o di
segnalazione del Ministro della giustizia. La denuncia è
circostanziata quando contiene tutti gli elementi costitutivi di una
fattispecie disciplinare. In difetto di tali elementi, la denuncia
non costituisce notizia di rilievo disciplinare». Orbene, laddove si
dovesse fare applicazione dell'art. 9, comma 1, della legge n.
117/1988 che impone al Tribunale investito dell'azione risarcitoria
di trasmettere automaticamente, sempre e comunque, gli atti del
procedimento al Procuratore generale presso la Corte di cassazione,
sottoponendo a sua volta quest'ultimo all'obbligo di esercitare
l'azione disciplinare per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento, si finirebbe per imporre l'esercizio dell'azione
disciplinare ancorchè non sussistano gli estremi di una «denuncia
circostanziata» in base all'art. 14, comma 1, del decreto legislativo
n. 109/2006; per il solo fatto che è stata proposta azione di
risarcimento dei danni per responsabilità dei magistrati.
Possibilità, questa, resa ancora più concreta dall'abolizione del
c.d. «filtro di ammissibilita'» dell'azione risarcitoria, che
implicando una valutazione «ex ante» e prognostica sulla possibile
fondatezza della domanda attorea, svolgeva altresì una importante
funzione di «filtro» di possibili notizie di illeciti disciplinari,
essendo prima della legge n. 18/2015 la trasmissione degli atti al
Procuratore generale subordinata proprio all'esito positivo del
giudizio di ammissibilità;
Ritenuto che l'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1998 secondo
l'unica interpretazione che pare possibile fornire a tale norma si
ponga altresì in contrasto con gli articoli 101, comma 2, 104, comma
1 e 108 della Costituzione.
Infatti, l'obbligo di trasmissione degli atti del procedimento
relativo all'azione di responsabilità civile dei magistrati al
Procuratore generale, con conseguente insorgenza dell'obbligo per
quest'ultimo di esercitare l'azione disciplinare per i fatti che
hanno dato vita alla domanda risarcitoria costituisce, a parere di
questo giudice, uno strumento in grado di incidere in termini
negativi sull'attività giurisdizionale e, in particolare, di
pregiudicare la soggezione del giudice soltanto alla legge (art. 101,
comma 2, della Costituzione) e di lederne le prerogative di
autonomia, indipendenza, terzietà ed imparzialità che la Carta
costituzionale riconosce alla magistratura non già quali privilegi,
bensì quali guarentigie per il sereno e corretto svolgimento della
funzione giurisdizionale. Proprio la Corte costituzionale con la
recente sentenza n. 164/2017 ha evidenziato come in una precedente
occasione - in particolare con la pronuncia n. 18 del 1989 - essa
avesse ritenuto che l'esistenza del c.d. «filtro di ammissibilita'»
rispetto all'azione: risarcimento dei danni proposta dal cittadino
costituisse una «garanzia adeguata» per evitare di compromettere
«l'imparzialità della magistratura, con l'attribuire alle parti uno
strumento di pressione idoneo ad influenzarne le decisioni». Orbene,
in ordine all'obbligatorietà della trasmissione degli atti del
procedimento di responsabilità civile da parte del Tribunale quale
effetto naturale ed automatico della proposizione dell'azione di
risarcimento dei danni ai sensi della legge n. 117/1988 ed alla
conseguente obbligatorietà dell'esercizio dell'azione disciplinare
da parte del Procuratore generale presso la Corte di cassazione per
tali fatti, appare a questo giudice che tale meccanismo sia in grado
di integrare uno strumento di pressione di cui soggetti che si
assumono danneggiati possono disporre in modo disinvolto, idoneo ad
influenzare le decisioni del Magistrato, così compromettendone
sensibilmente la serenità e, di conseguenza, la posizione di
autonomia, indipendenza, terzietà ed imparzialità che la
Costituzione riconosce all'ordinamento giudiziario. Attraverso le
modifiche della legge n. 117/1988 - consistenti in buona sostanza per
ciò che rileva in questa sede, negli effetti che l'abolizione del
c.d. «filtro di ammissibilità produce sull'obbligo di trasmissione
ed opera del giudice «a quo» degli atti del procedimento risarcitorio
al Procuratore generale presso la Corte di cassazione affinchè
eserciti l'azione disciplinare obbligatoria nei confronti del
Magistrato i cui atti comportamenti e provvedimenti si assume abbiano
danneggiato la parte attrice e di cui questa si duole nel giudizio di
risarcimento dei danni - infatti si perviene al risultato per cui la
parte del giudizio, che ben può essere eventualmente ancora pendente
(posto che l'eliminazione del c.d. «filtro di ammissibilita'» impone
al Tribunale investito della controversia risarcitoria di istruirla e
trattarla, ancorchè non siano stati esauriti i gradi di giudizio ed
esperiti i rimedi ordinari ai sensi dell'art. 4, comma 2, della legge
n. 117/1988, non potendone quindi dichiararne più immediatamente
l'inammissibilità nello scrutino endoprocessuale di ammissibilita')
proponendo azione di risarcimento del danno nei confronti dello Stato
per l'attività del Magistrato, di fatto, finisce per coinvolgerlo
non solo in un'azione di responsabilità civile (connessa
all'esercizio discrezionale del diritto di difesa ad opera della
parte), ma anche ad un procedimento di tipo disciplinare - a
prescindere dalla fondatezza o infondatezza dell'azione risarcitoria
-, a carattere obbligatorio, così esponendolo al rischio della
possibile comminatoria di sanzioni disciplinari di carattere
afflittivo, con un meccanismo che non appare più in grado di
garantire il giudice dalla proposizione di «azioni infondate che
possano turbarne la serenità impedendo al tempo stesso di creare con
malizia i presupposti per l'astensione e, la ricusazione» (Corte
costituzionale, n. 18/1989 e n. 468/1990). L'azione di
responsabilità civile, infatti, per quanto possa essere infondata,
porta per ciò solo, stante la sua proposizione e pendenza, l'obbligo
di trasmettere gli atti del relativo giudizio risarcitorio al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione e l'obbligo, per
quest'ultimo, di esercitare la doverosa azione disciplinare. Ciò,
del resto, anche considerato che la Corte costituzionale con la
sentenza n. 164/2017 ha stabilito che il nuovo sistema della
responsabilità civile dei magistrati derivante dalla legge n.
18/2015 a seguito della soppressione del c.d. «filtro di
ammissibilita'» non viola i principi di autonomia, indipendenza,
imparzialità e terzietà del giudice, atteso che nell'azione di
risarcimento dei danni proposta ai sensi della legge n. 117/1988 la
serenità del giudice coinvolto e, dunque, i valori fondamentali di
autonomia, indipendenza, imparzialità e terzietà dello stesso è
assicurata dalla discrasia tra i soggetti del giudizio (parte che si
assume danneggiata e Stato convenuto) e dal mantenimento di un limite
della misura di rivalsa. Ebbene, in caso di esercizio obbligatorio
dell'azione disciplinare da parte del Procuratore generale presso la
Corte di cassazione (obbligatorio a seguito della trasmissione degli
atti del procedimento da parte del Tribunale, stante il disposto
dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117/1988), i presupposti di cui
sopra in presenza dei quali l'eliminazione del c.d. «filtro di
ammissibilita'» garantisce ancora il giudice da possibili strumenti
di pressione non appaiono più. sussistere, poichè l'azione
disciplinare è esercitata nei confronti del giudice stesso (e non
dello Stato) e non vi è, logicamente, così come accade nell'azione
di rivalsa, alcuno spazio per una limitazione delle conseguenze
pregiudizievoli derivanti dall'eventuale comminatoria di sanzioni
disciplinari. Una siffatta soluzione, peraltro, appare contrastare
con le norme di cui all'art. 101, comma 2 e 104, comma 1, della
Costituzione, anche considerato che, a ben vedere, il cittadino che,
proponendo l'azione di responsabilità civile nei confronti dello
Stato per il risarcimento dei danni derivanti dall'attività dei
magistrati determina, per ciò solo, anche l'automatismo
dell'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare esercitata dal
Procuratore generale presso la Corte di cassazione, non persegue nè
realizza alcun interesse suo proprio dall'esercizio dell'azione
disciplinare stessa e, eventualmente, dall'inflizione di una sanzione
disciplinare (come invece avviene nel caso di condanna al ristoro dei
danni in sede di giudizio civile), di talchè appare evidente che il
ricollegarsi alla proposizione dell'azione risarcitoria dell'effetto
automatico della trasmissione degli atti del procedimento
risarcitorio al Procuratore generale presso la Corte di cassazione e,
dunque, l'esercizio dell'azione disciplinare da parte di
quest'ultimo, si risolve nell'attribuzione in capo al privato di un
singolare ed ingiustificato potere di dare impulso - sempre e
comunque -, sia pure per tramite del Tribunale davanti al quale è
proposta la domanda risarcitoria (il quale è tenuto a provvedere
all'immediata trasmissione degli atti al P.G. presso la Suprema
Corte) ad un procedimento disciplinare nei confronti del Magistrato i
cui atti, comportamenti o provvedimenti si assumono lesivi della sua
posizione giuridica. In tal modo, dunque, l'ordinamento finisce per
attribuire ad una parte del giudizio la possibilità di influire
indebitamente sul corso del giudizio e/o sulla serenità del giudice
e, quindi, sull'esercizio della funzione giurisdizionale, ponendo in
tal modo seriamente a repentaglio le prerogative di autonomia,
indipendenza, imparzialità e terzietà che la Costituzione ricollega
allo svolgimento della funzione giurisdizionale, senza che sia
prevista - a differenza di quanto accadeva sotto la vigenza dell'art.
9, comma 1, nella sua formulazione anteriore all'entrata in vigore
della riforma operata con la legge n. 18/2015 laddove richiamava il
termine di due mesi dalla comunicazione di cui all'art. 5, comma 5,
(cioè il positivo superamento del vaglio di ammissibilità
dell'azione risarcitori) - neanche una preventiva verifica
preliminare circa la sua fondatezza. In questo modo, dunque, ha
ingresso nell'ordinamento italiano un potere generalizzato del
cittadino di dare impulso, mediante la mera proposizione di un'azione
risarcitoria, all'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare nei
confronti dei magistrati dai cui atti, comportamenti o provvedimenti
si assuma leso;
Ritenuto che per le ragioni innanzi esposte in questo modo venga
violato anche il disposto dell'art. 108 della Costituzione, laddove
stabilisce che la legge assicura l'indipendenza dei giudici speciali,
poichè il meccanismo determinato per effetto delle modifiche di cui
alla legge n. 18/2015 nel senso di imporre, sempre e comunque, la
trasmissione degli atti del procedimento al soggetto titolare
dell'azione disciplinare e l'esercizio obbligatorio dell'azione
disciplinare riguarda, ai sensi dell'art. 9, comma 1, della legge n.
117/1988, anche i magistrati diversi da quelli ordinari, dunque
appartenenti alle magistrature amministrative, contabili, militari e
speciali (art. 1, comma 1, legge n. 117/1988), compromettendo in tal
modo anche la loro indipendenza, terzietà ed imparzialità;
Ritenuto, alla luce di quanto innanzi esposto, dunque rilevante e
non manifestamente infondata con riferimento gli articoli 3, 101,
comma 2, 104, comma 1 e 108 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1 della legge n. 117
del 13 aprile 1998 così come modificato dall'art. 6, comma 1, della
legge n. 18 del 27 febbraio 2015, nonchè per effetto dell'art. 3,
comma 2, della stessa legge laddove ha abolito il c.d. «filtro di
ammissibilita'», imponendo al Tribunale investito dell'azione di
risarcimento dei danni nei confronti dello Stato per la
responsabilità dei magistrati di trasmettere immediatamente, per il
solo fatto della proposizione della domanda giudiziale, sempre e
comunque, gli atti del procedimento al Procuratore generale presso la
Corte di cassazione, determinando così l'obbligo per quest'ultimo di
esercitare, nei confronti dei magistrati i cui atti, comportamenti e
provvedimenti si assumono forieri di danno, l'azione disciplinare,
per i fatti che hanno dato luogo alla proposizione della domanda
risarcitoria;
Rilevato che ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge n.
87/1953, la sottoposizione dell'incidente di costituzionalità
innanzi alla Corte costituzionale determina «ex lege» la sospensione
del processo in corso;

P. Q. M.

1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con
riferimento gli articoli 3, 101, comma 2, 104, comma 1 e 108 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
9, comma 1 della legge n. 117 del 13 aprile 1998 così come
modificato dall'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 27 febbraio
2015;
2) Dispone la immediata trasmissione degli atti del procedimento
e della presente ordinanza alla Corte costituzionale;
3) Sospende il giudizio;
4) Manda alla cancelleria per la notificazione del presente
provvedimento alle parti costituite ed al Presidente dei Consiglio
dei ministri, nonchè per la sua comunicazione al Presidente della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Salerno, 29 giugno 2020

Il Giudice: Caputo

In caso di diffusione, pubblicazione o riproduzione del presente
provvedimento, si omettano le generalità e gli altri dati
identificativi delle parti a norma dell'art. 52 del decreto
legislativo n. 196/2003.