1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 241 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2013
Ordinanza del 17 giugno 2013 emessa dal Giudice di pace di Roma nel procedimento relativo a Yu Feng Hua. Straniero - Espulsione dal territorio dello Stato - Previsione, al fine di assicurare la tempestivita' del procedimento di convalida dei provvedimenti di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 13 e dell'art. 14, comma 1, che le questure forniscono al giudice di pace, nei limiti delle risorse disponibili, il supporto occorrente e la disponibilita' di un locale idoneo - Lesione di diritto fondamentale della persona - Irragionevolezza - Violazione del principio di conformazione alle norme di diritto internazionale - Lesione del principio di inviolabilita' della liberta' personale - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e del giusto processo - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 5-ter. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 13, 24, 97, 111 e 117, primo comma, in relazione all'art. 5 della Convenzione europea dei diritti umani. Straniero - Espulsione dal territorio dello Stato - Previsione che (quando non e' possibile eseguire con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera, ovvero il respingimento, perche' occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identita' o nazionalita', ovvero all'acquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per l'indisponibilita' di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo), il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza ed assistenza piu' vicino tra quelli individuati o costituiti con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri per la solidarieta' sociale e del tesoro - Violazione di diritto fondamentale della persona - Lesione del principio di uguaglianza nonche' del principio di conformazione alle norme di diritto internazionale, di inviolabilita' della liberta' personale, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, del giusto processo, di conformazione agli obblighi derivanti dalla CEDU - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 14; legge 6 marzo 1998, n. 40, art. 12. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 13, 24, 97, 111 e 117, in relazione all'art. 5 della Convenzione europea dei diritti umani. (13C00359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-2013)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, legge
11 marzo 1953, n. 87, nell'ambito del procedimento in camera di
consiglio (ai sensi degli artt. 737 e seguenti del c.p.c. e degli
artt. l3 e 14 del d.lgs. n. 286/1998 e successive modificazioni) di
convalida del provvedimento del Questore di Messina del 5/6/2013 e
della richiesta di convalida della Questura di Roma del 7/6/2013 del
trattenimento stesso, emesso ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n.
286/1998 (modificato dall'art. 13 c. 5 della legge n. 189/2002),
presso il Centro di identificazione ed espulsione di Roma Ponte
Galeria, della cittadina di paese terzo (extracomunitaria) Yu Feng
Hua, nata in Cina Popolare il 9/10/1981, di nazionalità cinese.
I) Descrizione della fattispecie.
Il giorno 5/06/2013 la cittadina di paese terzo Yu Feng Hua è
stata espulsa dal Territorio nazionale con provvedimento del Prefetto
di Messina del 5/06/2013, immediatamente esecutivo, ai sensi
dell'art. 14 del d.lgs. n. 286/1998, (così come modificato dalla
legge n. 189/2002 e successive modifiche; decreto-legge n. 241/04
convertito dal d.lgs. n. 271/04, decreto-legge 23/06/2011 n. 89
convertito in legge 2 agosto 2011 n. 129) e notificato alla cittadina
di paese terzo il giorno 6/06/2013;
Il giorno 6/06/2013 la sig. ra Yu Feng Hua è stata trattenuta
presso il Centro di identificazione ed espulsione di Ponte Galeria in
Roma, in seguito a provvedimento del Questore di Messina del
5/06/2013, di esecuzione del predetto provvedimento di espulsione del
Prefetto di Messina del 5/06/2013, ed è stata depositata nella
Cancelleria dell'Ufficio del Giudice di Pace di Roma il giorno
8/06/2013 la richiesta della Questura di Roma del giorno 7/06/13 di
convalida del predetto provvedimento di trattenimento del 5/6/2013,
ai sensi dell'art. 14 del decreto legislativo n. 286/1998 (così come
modificato dall'art. 13 c. 5 della legge 30/7/2002 n. 189 e
successive modifiche).
Nel corso dell'udienza di convalida, celebratasi il giorno 10
giugno 2013 in un locale del Centro di identificazione ed espulsione
di Ponte Galeria in Roma, il Giudice di Pace, sentite le parti, con
ordinanza emessa all'esito dell'udienza di convalida, ha ritenuto di
ufficio che dovesse essere sollevata la questione incidentale di
legittimità costituzionale:
a) dell'art. 13 comma 5-ter del decreto legislativo n.
286/1998, come sostituito dal decreto-legge n. 241 del 2004
convertito nella legge n. 271/2004; e b) dei Centri di
identificazione ed espulsione, come da ordinanza, sospendendo il
procedimento in corso per la convalida del trattenimento della
cittadina di paese terzo Yu Feng Hua presso il Centro di
identificazione ed espulsione di Roma Ponte Galeria, per violazione
al punto a) degli artt. 2, 3, 10, 13, 16, 23, 24, 25, 97, 111, 113
della Costituzione ed in relazione all'art. 5, della Convenzione
europea dei diritti umani, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848; ed al punto b) degli artt. 2, 3, 10, 13, 16, 23,
24, 25, 97, 111, 113 della Costituzione ed in relazione all'art. 5
della Convenzione europea dei diritti umani, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
In quanto rilevanti e non manifestamente infondate.
Va premesso che
1) l'avvocato di fiducia dell'espulsa si è opposto alla
convalida del trattenimento della predetta cittadina di paese terzo
per l'inesistenza delle notifiche degli atti e per l'inutile decorso
del termine di quarantotto ore per il deposito degli atti presso la
Cancelleria del Giudice di Pace di Roma in quanto adottati in data
5/6/2013 e depositati in Cancelleria soltanto in data 8/6/2013,
richiamando l'art. 14 c .3 del d.lgs. n. 286/98 laddove viene
disposto il deposito entro 48 ore dall'adozione del provvedimento
stesso e non 72 ore;
2) la Questura di Roma, rappresentata da un'assistente capo
della Polizia di Stato ha chiesto, di contro, la convalida del
predetto trattenimento ed ha fatto presente che era stato disposto il
trattenimento della straniera presso il CIE di Ponte Galeria di Roma
dal Questore di Messina, in base ai fax ed alle lettere depositati
agli atti, in cui si specifica che il Ministero dell'interno, in data
6/6/2013, ha comunicato la disponibilità indicate dalle Questure ove
sono ubicati i CIE eccependo la tempestività del deposito del
provvedimento di trattenimento in data 6/06/2013 depositando n. 2
documenti in copia, su richiesta del giudice di pace: un fax del
Ministero dell'interno Dipartimento della Pubblica Sicurezza
Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere
del 6/06/2013 diretto alla Questura di Messina e p.c. alla Questura
di Roma, nel quale viene evidenziato che nel decreto di trattenimento
deve essere specificato che il CIE di Roma - Ponte Galeria è quello
più vicino con effettiva disponibilità di posti e che
l'accompagnamento dovrà avvenire entro le ore 20,00 salvo diversi
accordi tra le Questure (posto assegnato n. 1, sesso F Stato Cina
Popolare);
e l'altro fax della Questura di Messina con la data 6 giugno 2013
avente ad oggetto l'accompagnamento della cittadina cinese Yu Feng
Hua al Centro di identificazione ed espulsione di Roma Ponte Galeria
nel quale viene riportato che, come disposto dal servizio
immigrazione di Roma presso codesto Centro per la permanenza e la
conseguente espulsione dal territorio nazionale, la persona indicata
in oggetto, raggiunta dal provvedimento di espulsione emesso in data
odierna dal Prefetto di Messina, si allegavano i documenti relativi
al decreto di espulsione del Prefetto di Messina, in data odierna, al
decreto di trattenimento al CIE emesso in data odierna dal Questore
di Messina, al verbale di notifica del trattenimento presso il CIE e
di esecuzione della misura, al verbale di notifica del decreto di
espulsione, alla documentazione relativa ai decreti di espulsione
emessi dal Prefetto di Catania in data 19/11/2012, al certificato
medico, ai cartellini foto dattiloscopici a 4 fototessere alla copia
della nota sul rintraccio.
L'avvocato di fiducia della cittadina di paese terzo, quindi, ha
insistito perchè non venisse convalidato il trattenimento per
decorso del termine, in quanto erano decorse oltre 48 ore dal
provvedimento del Questore di Messina del 5/6/2013 del trattenimento
presso il CIE di Ponte Galeria di Roma per il deposito nella
Cancelleria del Giudice di Pace di Roma, mentre la rappresentante
della Questura di Roma ha insistito per la convalida della richiesta
di trattenimento della stessa cittadina di paese terzo da parte della
Questura di Roma, in quanto emessa in data 7/06/2013 doveva essere
considerata dal Giudice di Pace tempestiva ed entro le 48 ore come
previsto dal d.lgs. n. 286/1998.
Il Giudice di Pace, nel dubbio tra le due opposte richieste,
sospendeva il procedimento in corso ritenendo che non fosse possibile
decidere in base agli atti ed alla legislazione vigente se
convalidare o meno il provvedimento di trattenimento della Questura
di Messina del 5/6/2013, asseritamente notificato il 6/6/2013, oppure
quello di richiesta di trattenimento della Questura di Roma emesso in
data 7/06/2013, entrambi depositati l'8/06/2013 dalla Questura di
Roma nella Cancelleria del Giudice di Pace di Roma, anche alla luce
della situazione di fatto rappresentata dalla disamina degli atti e
dalla non ragionevolezza delle norme citate di cui al d.lgs. n.
286/98, relative all'accertamento di quale fosse il Centro di
identificazione ed espulsione più vicino, nonchè di quale fosse il
locale idoneo reso disponibile e fornito dalle questure al giudice di
pace, al fine di assicurare la tempestività del procedimento di
convalida di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 13 ed all'art. 14 comma 1
indicato dall'art 13 comma 5-ter del d.lgs. n. 286/1998, così come
modificato dalla successiva legislazione, essendovi violazione del
principio predetto di ragionevolezza in base al quale le disposizioni
normative contenute in atti aventi valore di legge devono essere
adeguate o congruenti rispetto al fine perseguito dal legislatore,che
in questo caso ha violato il predetto principio essendo stata
riscontrata una contraddizione all'interno della predetta
disposizione legislativa oppure tra essa ed il pubblico interesse
perseguito, e la verifica della irragionevolezza della predetta legge
comporta l'indagine sui presupposti di fatto, la valutazione della
congruenza tra mezzi e fini, l'accertamento degli stessi fini, come
si può constatare dagli stessi lavori preparatori della predetta
legge. dalle circolari ministeriali esplicative e dai precedenti
storici dell'istituto, in analogia con la normativa relativa
all'ordinamento penitenziario.
II) Rilevanza della questione proposta.
Quanto alla rilevanza si osserva che:
a) le situazioni concrete relative alle convalide dei
provvedimenti incidenti sulla libertà personale emanati dal
Questore, che possono essere effettuate negli stessi locali della
Questura, come quelli presenti nei centri di identificazione ed
espulsione, dove il giudice di pace dovrebbe recarsi ed essere
assistito da appartenenti alla Polizia di Stato, destano serie
perplessità sulla interpretazione della normativa predetta della
quale appare evidente la rilevanza che nel caso in specie è
determinata dalla mancanza di ragionevolezza nel dover interpretare,
di volta in volta, sulla base di norme indeterminate e
sostanzialmente sub potere esecutivo, rappresentato dal Ministero
dell'interno, che decide autonomamente quali siano i Centri di
identificazione ed espulsione in tutto il territorio nazionale dove
far trattenere cittadini di paesi terzi espulsi anche a centinaia e
centinaia di chilometri di distanza per cui il sindacato del potere
giurisdizionale viene compresso, non essendovi norme legislative che
regolamentino la materia, se non la generica dizione dell'art. 13
comma 5-ter del d.lgs. n. 286/1998 nel quale vengono citate le
questure e neppure il Ministero dell'interno ma non viene indicato
quali siano le questure competenti quelle del trattenimento, oppure
quelle della richiesta del trattenimento, oppure quelle dove sono
situati i Centri di identificazione ed espulsione oppure, in
definitiva, quelle decise dal Ministero dell'interno.
Ed il giudice di pace della convalida del trattenimento, poi, in
base al d.lgs. n. 286/1998, viene di fatto scelto dal Ministero
dell'interno scegliendolo in base alla competenza territoriale delle
questure dove vengono forniti i locali per lo svolgimento
dell'udienza, non essendo legislativamente determinato il giudice
naturale come previsto dalla Costituzione all'art. 25, ed il giudice
di pace dovrebbe recarsi, a discrezione del potere esecutivo, presso
uno dei Centri di identificazione ed espulsione esistenti in tutto il
territorio nazionale o presso le Questure, oppure presso gli
Aeroporti, oppure presso altri luoghi per verificare l'osservanza dei
termini, la sussistenza e legittimità del decreto di espulsione, la
sussistenza e legittimità del provvedimento di trattenimento per la
relativa tempestiva convalida nel rispetto dei termini, con la
verifica di eventuali situazioni personali di stranieri trattenuti in
possesso dei requisiti di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 286/1998
(divieti di espulsione e di respingimento), in base ai quali in
nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso una
Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per
motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero
possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non
sia protetto dalla persecuzione ed inoltre deve verificare che lo
straniero non sia minore di diciotto anni, salvo il diritto a seguire
il genitore o l'affidatario espulsi, che lo straniero non sia in
possesso del permesso di soggiorno di lunga durata e che non sia
convivente con parenti entro il secondo grado o con il coniuge di
nazionalità italiana, e che la straniera non sia in stato di
gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui
provvedono (esteso quest'ultimo requisito anche al marito convivente
della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla
nascita del figlio in base alla sentenza della Corte costituzionale
n. 376 del 7/7/2000) ed ove la pronuncia giudiziale giunga
tardivamente, ovvero il giudice non convalidi il trattenimento, il
provvedimento del questore perde ogni effetto, ed avendo i decreti di
convalida e di proroga di trattenimento pieno contenuto decisorio,
con natura sostanziale di sentenza, implicano una presenza del
giudice, che deve imparzialmente decidere, e che, nel caso di
svolgimento dell'udienza nei locali dei centri di identificazione ed
espulsione, non può esaminare gli atti se non velocemente ed
altrettanto velocemente decidere sulla libertà personale dei
cittadini di paesi terzi.
L'irragionevolezza della predetta legge fa sì che sia affetta
dal vizio dell'eccesso di potere legislativo e dovrebbe essere
ritenuta costituzionalmente illegittima.
b) sussiste il dubbio sull'illegittimità costituzionale
dell'art 14 del d.lgs. n. 286/1998 laddove cita i Centri di
identificazione ed espulsione «quelli individuati o costituiti con
decreto del Ministero dell'interno, di concerto con i Ministri per la
solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica».
Il rinvio ad una fonte secondaria (decreto ministeriale) è
problematico: lo è sotto il profilo della fonte dei modi di
detenzione e lo è anche dal punto di vista della determinazione per
legge dei casi di trattenimento. Infatti, in relazione alla
destinazione funzionale dei centri ad una o più delle ragioni sopra
indicate, la legge non s'incarica di stabilire parametri di carattere
generale ed orientativo della discrezionalità del Ministero
dell'interno nell'individuare centri già esistenti come «strutture
immobiliari» (evidentemente per altri fini) o costituirne di nuovi.
Sussiste il dubbio sull'incostituzionalità dell'istituto del
trattenimento degli stranieri nei centri di identificazione ed
espulsione in rapporto al diritto di libertà personale ed in
rapporto al principio di eguaglianza e non discriminazione nel
godimento dei diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione (art.
3, art. 10, art. 13 Cost.);
esiste anche il dubbio che le norme che regolano il
trattenimento degli stranieri nei centri di identificazione ed
espulsione rispettino le singole garanzie della libertà personale
previste dall'art. 13 della Costituzione;
ed è discutibile l'intrinseca ragionevolezza delle misure e
la proporzionalità tra le stesse ed il fine perseguito essendo le
misure del trattenimento incidenti sulla libertà personale (atto
coercitivo con il quale le forze di polizia attuano o ripristinano un
provvedimento di trattenimento nel centro di identificazione ed
espulsione) disposto dal Questore sia nella stessa condizione
giuridica in cui si trova lo straniero trattenuto.
La Costituzione prevede la possibilità della riserva di
determinate materie o oggetti alla legge e ciò rappresenta un limite
per il legislatore che non può consentire a fonti di rango
secondario (i regolamenti dell'esecutivo) di intervenire nella
disciplina di queste materie, se non in modo marginale, e deve
regolare compiutamente gli oggetti in modo da limitare la
discrezionalità delle autorità amministrative e giurisdizionali
chiamate a concretizzare il dettato legislativo. Nel caso in esame i
centri di identificazione ed espulsione dovrebbero essere interamente
regolati dalla legge, e non lo sono attualmente, essendovi un caso di
riserva di legge quello previsto dagli artt. 13, 14, 15, 25, 97 della
Costituzione. La funzione della riserva di legge è essenzialmente
garantista in materia di limitazione dei diritti fondamentali o
dell'organizzazione dei pubblici uffici o di importanti organi e,
secondo la Costituzione, è giusto che le decisioni vengano prese
dall'organo più rappresentativo, il Parlamento, in cui trova spazio
la dialettica democratica fra maggioranza ed opposizione.
Il testo unico dell'immigrazione non contiene nessuna
prescrizione circa le modalità del trattenimento nei CIE, salva
l'indicazione del tutto generica che deve trattarsi di modalità tali
da assicurare assistenza e pieno rispetto della dignità; che «è
assicurata in ogni caso la libertà di corrispondenza anche
telefonica con l'esterno» (art. 14, co. 2) e che «ai fini della
comunicazione allo straniero dei provvedimenti concernenti
l'ingresso, il soggiorno e l'espulsione, gli atti sono tradotti,
anche sinteticamente, in una lingua comprensibile al destinatario» o
comunque in una delle lingue «veicolari» (art. 2, co. 6). Innanzi
tutto si deve escludere che il riferimento alla traduzione degli
«atti» sia rilevante o comunque sufficiente ai fini della definizione
delle modalità di restrizione della libertà personale; così come
si deve escludere la sufficienza della garanzia della libertà di
corrispondenza (che è un aspetto, ma non si identifica con la
libertà personale, della cui dimensione complessiva si interessa
l'art. 13, co. 2, Cost.).
Ciò premesso, ci troviamo di fronte ad una sostanziale omissione
di prescrizioni specifiche di rango legislativo sulle modalità con
le quali è realizzata la restrizione della libertà personale
disposta dall'art. 14 del testo unico dell'immigrazione.
La legge 26 luglio 1975 n. 354 (ordinamento penitenziario)
stabilisce le condizioni generali del trattamento penitenziario a
partire dalla precondizioni essenziali: partendo dalle
caratteristiche degli edifici, per continuare con il vestiario e
corredo, l'igiene, l'alimentazione, il servizio sanitario, fino al
regime ed all'organizzazione, fra cui le disposizioni in tema di
visite agli istituti, e via dicendo. E, per tutto ciò che in ragione
del grado di dettaglio non è contenuto nelle prescrizioni di legge,
provvede l'apposito regolamento, approvato con d.P.R. (attualmente,
n. 230/2000). Così, ad esempio, se la norma di legge prevede che i
locali nei quali si svolge la vita di detenuti e internati devono
essere di ampiezza sufficiente ed illuminati con luce naturale e
artificiale (art. 6), quella regolamentare stabilisce i dettagli
delle condizioni igieniche e di illuminazione (es., attivazione
dell'illuminazione sia dall'interno, per i detenuti, sia
dall'esterno, per il personale). Si tratta di prescrizioni le quali,
sia per la legge sia per il regolamento, valgono in maniera
indistinta per tutti gli istituti penitenziari di qualunque angolo
del territorio nazionale.
Per i Centri di identificazione ed espulsione nulla di tutto
questo.
Il Regolamento di attuazione del testo unico immigrazione. (artt.
da 20 a 23 del d.P.R. 31.8.1999 n. 394) contiene alcune prescrizioni
in materia di modalità di trattenimento e funzionamento dei Centri;
ma è il caso di ricordare che il Regolamento non è una «legge» e
come tale non può soddisfare la riserva dell'art. 13 della
Costituzione, e - in secondo luogo - si tratta comunque di
indicazioni insufficienti e problematiche.
Riferendosi al principio di riserva di legge, codesta Corte ha
infatti chiarito che esso non può ovviamente tradursi nel
riconoscimento di «una potestà illimitata del legislatore ordinario,
rimanendo esso sempre sottoposto al controllo di questa Corte per la
eventualità che, nel disporre limitazioni ai diritti di libertà,
incorra in una qualsiasi violazione delle norme della Costituzione»
(sentenza della Corte costituzionle n. 27/1959).
Dunque non v'è una legge, ma solo regolamenti; quanto alle
concrete modalità di attuazione della misura essi rimandano a fonti
ulteriormente subordinate.
Il principio di riserva di legge è radicalmente compromesso
dalla disciplina legislativa del trattenimento nella parte in cui,
oltre ai «casi», non disciplina i «modi» di incisione della libertà
personale, diritto inviolabile di ogni uomo. La gestione dei Centri,
per quanto sostanzialmente attiene al loro funzionamento in concreto,
è disciplinata da un capitolato di appalto, approvato con decreto
ministeriale del 21 novembre 2008 e non da una legge.
«In ottemperanza alle disposizioni contenute nella legge
241/2004, i locali per lo svolgimento delle udienze di convalida
risultano essere a disposizione della Questura». In tal senso, il
Ministero dell'interno ha recentemente proposto in un documento
programmatico che, «in collaborazione con i locali uffici del Giudice
di pace competente, all'interno di tutti i C.I.E. siano predisposte
aule idonee per lo svolgimento delle udienze di convalida, evitando
così alle Questure un sovraccarico di compiti per l'accompagnamento
degli stranieri presso le aule giudiziarie ed evitare, quindi, un
maggiore dispendio di risorse umane.».
Ed il Ministero dell'interno auspica che, in sede di
concertazione con l'Amministrazione della Giustizia, si valuti la
ricerca di soluzioni che contribuiscano al perseguimento degli scopi
indicati. Non infrequenti risultano, secondo il Ministero
dell'interno, gli episodi di sedizione e rivolta che si registrano
all'interno dei Centri. Essi si manifestano in condotte violente e
antisociali da parte di alcuni ospiti, che spesso sfociano in
danneggiamenti severi delle strutture, con conseguente perdita di
ricettività delle stesse o, a volte, necessità di chiusure
temporanee per provvedere al ripristino a causa di reati commessi
all'interno dei C.I.E., caratterizzati da condotta violenta, per
poter attribuire ad autorità amministrative singole (il prefetto o
il questore) o collegiali (costituite all'interno dei C.I.E., come,
ad esempio, consigli di disciplina partecipati da prefetto e
questore), il potere di intervenire in caso di episodi, attuali o
potenziali, di insurrezione o di grave danneggiamento, disponendo, in
via cautelativa, con provvedimento motivato, di carattere
amministrativo, sottoposto al controllo di legittimità del giudice
di pace, il trattenimento degli autori, per brevi periodi di tempo,
in aree differenziate della struttura, quando, sulla base di
riscontri oggettivi, il provvedimento stesso risulti ragionevolmente
idoneo a prevenire il danneggiamento delle strutture e a garantire la
sicurezza degli ospiti, ovvero a scongiurare la reiterazione degli
atti compiuti.». «Al riguardo, va anche precisato che, poichè la
totale assenza di attività all'interno dei Centri, che si sostanzia
in un ozio forzato, comporta un aumento di aggressività e malessere
e si traduce in un aumento di episodi di tensione tra immigrati
trattenuti e forze dell'ordine, modalità di trattenimento distinte e
una diversa suddivisione degli spazi permetterebbero agli ospiti di
trascorrere il tempo in maniera costruttiva, con la possibilità di
svolgere, in un contesto più armonico e gradevole, attività
ricreative e sportive.
Nella medesima prospettiva potrà essere valorizzata, da parte
degli enti gestori, l'attuazione di quanto previsto dalle specifiche
tecniche di cui all'allegato 1D dello Schema di Capitolato per la
gestione dei Centri di accoglienza, riguardanti i servizi generici
alla persona soggiornante nei C.I.E., in particolare il punto 1
lettera d)/ ai sensi del quale l'associazione/cooperativa che si
occupa della gestione del centro è tenuta a «organizzare attività
di animazione socio culturale mediante la partecipazione attiva dei
beneficiari, nonchè quelle dedicate all'espletamento delle funzioni
religiose. Ai fini dell'espletamento del servizio è necessario
garantire uno spazio fisico adeguato come luogo di riferimento
tenendo conto in particolare delle categorie vulnerabili».
«Ciò va sottolineato a fronte di un diffuso disinteresse degli
ospiti verso le proposte di attività per l'impiego del tempo, che si
registra all'interno dei Centri; mentre, d'altro canto, non è
infrequente la necessità per le forze dell'ordine di limitare
l'utilizzo degli impianti sportivi all'aperto allo scopo di impedire
assembramenti e tentativi di fuga. Affinchè sia sempre garantito
l'utilizzo di tali impianti, è pertanto auspicabile la
predisposizione di un sistema di difese passive all'interno di ogni
C.LE., in modo da scongiurare sul nascere i tentativi di fuga,
attualmente assai frequenti.». Si riporta la sottostante tabella del
Ministero dell'interno


Parte di provvedimento in formato grafico


III) Non manifesta infondatezza della questione.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza questo giudice la
ritiene sussistente in base alle considerazioni che seguono.
Come già si è espresso il Consiglio Superiore della
Magistratura nel parere del 21/10/2004, con il quale ha evidenziato
che «viva preoccupazione suscita la norma cui al comma 5-ter
dell'art. 13 T.U. introdotta dal decreto-legge in esame: tale no
attribuisce impropriamente ad organi dell'amministrazione
dell'interno e non al Ministero della giustizia (art. 110 Cost.)
compiti di organizzazione dei servizi della giustizia ed appare
idonea a condizionare l'esercizio della giurisdizione»,
pregiudicandone altresì l'immagine di imparzialità. Peraltro, di
fronte ai diritti fondamentali di libertà posti in gioco, non può
non assumere preminenza l'esigenza di assicurare tutte le garanzie
ordinamentali e processuali a soggetti che, per la loro intrinseca
condizione personale, costituiscono a tutti gli effetti soggetti
deboli. E in questa ottica non può non mettersi in rilievo la
necessità che al giudice di pace, chiamato ad occuparsi di detti
procedimenti siano assicurati lo status e la professionalità
adeguati ed un'organizzazione dell'ufficio in grado di assicurare
certezza ed omogeneità degli indirizzi giurisprudenziali ed
efficienza e celerità nella risposta giudiziaria.
Il decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, oltre a riscrivere
l'art. 13, comma 5-bis (inserendo altresì un nuovo comma 5-ter) e
l'art. 14, comma 4 T.U., ha trasferito al giudice di pace la
competenza sui ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione
amministrativa e sulle convalide dell'accompagnamento coattivo alla
frontiera e del trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed
assistenza, modificando conseguentemente l'art. 11 della legge 21
novembre 1991, n. 374 e succ. mod. in tema di indennità spettanti al
giudice di pace.
Tale disposizione (art.13 comma 5-ter d.lgs. n. 286/1998)
dovrebbe essere emendata riportando all'interno degli uffici del
giudice di pace, o di locali ad esso riferibili, lo svolgimento delle
udienze relative alle convalide dei giudici di pace dei
trattenimenti, degli stranieri espulsi, presso i centri di
identificazione ed espulsione, configurandosi in caso contrario una
evidente lesione del diritto di difesa di cui all'art. 24 della
Costituzione (il cui esercizio è riconosciuto anche allo straniero
irregolarmente soggiornante in Italia - cfr. Corte costituzionale n.
198/2000) e del dovere di imparzialità e di parità davanti ad un
giudice terzo (art. 111 della Costituzione). D'altra parte la
previsione normativa di cui all'art. 13 comma 5-ter del d.lgs. n.
286/1998 non può non porre in dubbio il giudice sulla non manifesta
infondata illegittimità costituzionale della stessa, che appare
disattendere la norma dell'art. 97 della Costituzione, in base alla
quale i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione,in quanto non garantisce in
concreto, nei locali dei centri di identificazione ed espulsione
predetti entrambi gli aspetti ordinamentali.
L'interpretazione, d'altra parte, della norma di cui all'art. 13
della Costituzione, secondo la quale la libertà personale è
inviolabile e non è ammessa alcuna forma di detenzione, nè
qualsiasi restrizione della libertà personale, se non per atto
motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti
dalla legge, non può sottovalutare la condizione dello stesso
giudice di pace, per il quale, come riconosciuto dallo stesso
Consiglio Superiore della Magistratura nel predetto parere del
21/10/2004, la scelta legislativa di attribuire la competenza
predetta non è distonica rispetto ai principi affermati dalla Corte
costituzionale, creando in capo ad uno dei giudici che esercitano la
funzione giurisdizionale nell'ambito dell'ordinamento (il giudice di
pace) una competenza specifica in materia di convalida dei
provvedimenti di accompagnamento e di trattenimento, i quali, come
già rilevato, sono strettamente collegati tra loro quanto a natura
ed a funzione prevenzionale.
In particolare, sotto il profilo dell'individuazione dell'organo
giurisdizionale competente nel giudice di pace, da coloro che
sostengono questa prima impostazione si rileva che la legge 21
novembre 1991 n. 374, istitutiva del giudice di pace, non esclude che
a tale magistrato possa essere affidata la competenza su
provvedimenti che abbiano ricadute sulla libertà personale. La Corte
costituzionale,d'altra parte, con la sentenza n. 223/2004 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5-bis,
del T.U. n. 286/1998 (introdotto dall'art. 2 del decreto-legge 4
aprile 2002, n. 51, convertito, con modificazioni, nella legge 7
giugno 2002, n. 106), nella parte in cui non prevedeva che il
giudizio di convalida del provvedimento di accompagnamento coattivo
alla frontiera dello straniero irregolarmente soggiornante in Italia
doveva svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del
provvedimento stesso e con le garanzie della difesa. Il decreto legge
interviene sulle norme degli artt.13 e 14 del d.lgs. 25 luglio 1998
n. 286 che disciplinano rispettivamente la «espulsione
amministrativa» e la «esecuzione dell'espulsione» dello straniero, le
quali, prima dell'intervento della Corte costituzionale, si
articolavano in provvedimenti (decreto di espulsione del prefetto,
art. 13 comma 3, accompagnamento alla frontiera disposto dal
questore, art. 13 comma 5, provvedimento di trattenimento in centro
di permanenza temporaneo, art. 14, comma 1) assunti a seguito
dell'espletamento di appositi procedimenti amministrativi.
Può dunque affermarsi che il regime giuridico
dell'accompagnamento alla frontiera, pur permanendone la fonte
amministrativa, è oggi ricondotto nell'ambito della giurisdizione,
interessando il provvedimento il bene della libertà personale
dell'individuo, come tale sottoposto alle garanzie previste dall'art.
13 della Costituzione. L'accompagnamento, infatti, secondo
l'impostazione già accolta dalla Corte costituzionale 10.4.2001 n.
105 (pronunziata a proposito della legittimità della norma che
prevede il trattenimento presso i centri di permanenza, ed
espressamente richiamata dalla sentenza n. 222/04), «presenta quel
carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante
giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà
personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo
sulla libertà di circolazione» e che non [puo'] «essere assunto
dall'autorità di polizia come pienamente legittimo e ancora
eseguibile quando il giudice ne abbia accertato l'illegittimità
ponendo proprio tale accertamento a fondamento del diniego di
convalida». Gli argomenti che precedono, confermando la rilevanza ai
fini del decidere della questione proposta e la non manifesta
infondatezza della stessa, inducono questo giudice a rimettere gli
atti alla Corte costituzionale per le valutazioni di competenza non
essendovi possibilità di dare al testo legislativo censurato
un'interpretazione costituzionalmente orientata ed avendo esposto le
ragioni che impediscono di pervenire ad un risultato idoneo a
superare i dubbi di costituzionalità, essendo stati evidenziati
inconvenienti di diritto, scaturenti dall'interpretazione delle norme
censurate, che non sono estranei al controllo di costituzionalità.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene che ai fini del presente procedimento non appare
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
a) dell'art. 13, comma 5-ter., d.lgs. n. 286/1998 (come
sostituito dal d.l. 14 settembre 2004, n. 241 convertito con
modificazioni nella legge 12 novembre 2004, n. 271) nella parte in
cui prevede che «al fine di assicurare la tempestività del
procedimento di convalida dei provvedimenti di cui ai commi 4 e 5
dell'art.13 e all'art.14 comma 1 le questure forniscono al giudice di
pace, nei limiti delle risorse disponibili, il supporto occorrente e
la disponibilità di un locale idoneo» per contrasto con gli articoli
2, 3, 10, 13, 24, 97, 111, e 117 della Costituzione in relazione
all'art. 5 della Convenzione europea dei diritti umani, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
b) dell'art.14 del decreto legislativo n. 286/1998, e della
legge 6 marzo 1998 n. 40 art. 12 (quando non è possibile eseguire
con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla
frontiera, ovvero il respingimento, perchè occorre procedere al
soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine
alla sua identità o nazionalità, ovvero all'acquisizione di
documenti per il viaggio, ovvero per l'indisponibilità di vettore o
altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero
sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro
di permanenza temporanea e assistenza più vicino, tra quelli
individuati o costituiti con decreto del Ministro dell'interno, di
concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del Tesoro), in
riferimento ai Centri di identificazione ed espulsione perchè non
istituiti nè regolamentati con legge, violando il principio della
riserva di legge nell'organizzazione dei pubblici uffici per
contrasto con gli articoli 2, 3, 10, 13, 24, 97, 111 ,117 della
Costituzione, in relazione all'art. 5, della Convenzione europea dei
diritti umani, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848;
Secondo quanto esposto nella motivazione;
Ritiene che la stessa sia rilevante ai fini del decidere;
Sospende il procedimento in corso per la convalida del
trattenimento nei confronti di Yu Feng Hua nata in Cina di
nazionalità cinese (R.G. 41422/13);
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina altresì che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ordina che la stessa venga comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
Roma, addì 10 giugno 2013

Il giudice di pace: Loveri