1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio - 21 ottobre 1996
N. 1246 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 ottobre 1996) dal tribunale di Benevento nel procedimento civile vertente tra Romano Giovanni ed altri e il comune di Pietradefusi Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Inguistificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C1716) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
3192/89 r.g., passata in decisione all'udienza collegiale del 19
dicembre 1995, avente ad oggetto: risarcimento danni, tra Giovanni,
Nicola, Alberto Romano; Anna Maria Romano Liccardi; tutti
rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio De Buono e Giovanni
Romano (che ai sensi dell'art. 86 c.p.c. sta anche in giudizio di
persona) elettivamente domiciliati in Benevento, alla piazza Arco
Traiano, presso lo studio dell'avv. Mario Bovio, attori, e il comune
di Pietradefusi, in persona del sindaco pro-tempore convenuto
contumace.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 21 ottobre 1989, i germani
Giovanni, Nicola, Alberto Romano e Anna Maria Romano Liccardi,
premesso che il comune di Pietradefusi, con decreto sindacale del 23
giugno 1980, aveva proceduto all'occupazione di mq 3400 di terreno
facenti parte del fondo di loro proprietà, sito in Pietradefusi, di
natura seminativo-arborato di 1 classe, contrassegnato in catasto
alla partita 1873, foglio 15, p.lla n. 278, esponeva che la procedura
espropriativa
non era stata portata a compimento, e che, dunque, l'occupazione era
divenuta abusiva ed illegittima, con il conseguente obbligo del
citato comune di risarcire i danni e pagare le relative indennità.
Nel corso dell'istruzione, il g.i., verificata la ritualità della
citazione, dichiarava la contumacia del comune convenuto; nominava,
altresì, un c.t.u. al fine di: determinare l'esatta superficie
occupata, accertare l'epoca della realizzazione dell'opera pubblica;
determinare il valore venale del suolo occupato, nonchè le
indennità spettanti per i periodi di occupazione legittima ed
illegittima.
Precisate le conclusioni di cui in epigrafe, la causa veniva
rimessa al collegio che, all'udienza del 19 dicembre 1995, si
riservava la decisione.
Successivamente, è entrata in vigore la legge n. 549/1995, che ha
modificato l'art. 5-bis del decreto-legge n. 333/1992, prevedendo un
nuovo criterio di risarcimento dei danni per le "occupazioni di
fatto"; la decisione deve, dunque, adeguarsi allo jus superveniens.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 "Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica" entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge n. 333/1992 conv. con modifiche nella legge n.
359/1992 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di
illegittime occupazioni acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva,
tra l'altro (comma 1) che, fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del testo unico 22 dicembre
1986, n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore
venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci
anni), riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di
cessione volontaria e quelli equiparati, a seguito della sentenza n.
283/1993 della Corte costituzionale).
Il sesto comma dell'articolo citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge n. 333/1992 (in pratica
all'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e
congiuntivo, nella previsione legislativa, all'indennità di
espropriazione e considerato che, nella materia de qua, il solo altro
risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore cd. "pieno" del
suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il quale,
per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di "fatto", poste in essere dalla p.a. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto
all'attrice in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica, controvertendosi solo in
ordine alla risalenza della stessa, se alla scadenza del quinquennio
o del successivo biennio di una assunta proroga legale
dell'occupazione di urgenza), non si è ancora formato un "giudicato"
in ordine all'"entita'" di tale spettenza e, pertanto, occorre
applicare necessariamente il jus superveniens alla principale delle
questioni, di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, comma secondo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 65, legge n. 549/1995 attesa la natura di area
edificabile del fondo degli attori, come emerso dalla C.T.U.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione non
palesamente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste e
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, può essere sì sacrificato previo
indennizzo, in vista delle esigenze della collettività ed in
considerazione della sua funzione sociale, ma nei casi previsti dalla
legge e nel rispetto delle rigorose forme dei procedimenti
amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri dubbi di
legittimità costituzionale, in relazione al principio di uguaglianza
di cui all'art. 3, si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma 65, della legge
n. 549/1995, introduce una vistosa deroga ad uno dei principi
basilari dell'ordinamento civilistico, a termini del quale chi abbia,
per effetto della violazione della fondamentale regola di convivenza
sociale del neminem laedere, subi'to un danno, ossia una decurtazione
del proprio patrimonio, ha diritto all'integrale ricostituzione dello
stesso a carico dell'autore dell'illecito, soggetto pubblico o
privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad essere preordinate e di quelle della
ablazione "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinata al corretto prelievo
finanziario (v. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento epropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza.
Se è vero, infatti, che i sacrifici, in termini di diritti
dominicali, sono materialmente analoghi, deve però osservarsi che
non uguali ne sono le rispettive situazioni, considerate sotto vari
diversi aspetti, tra i quali vanno, particolarmente, segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile ad diritto al risarcimento dei danni è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 cit. cod.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti
dubbi di legittimità in relazione all'art. 42/III Cost., considerato
che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali vanifica del
tutto o in parte il principio di legalità delle espropriazioni,
posto a presidio della proprietà privata, se è vero che, anche nel
caso "patologico" di violazione della legge, la p.a. può acquisire
il diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli ex titolari
dello stesso obbligazioni quantitativamente identiche a quelle, nella
previgente disciplina più contenute, che avrebbe contratto
nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto della "espropriazione di fatto", da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero, l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, altresì, in contrasto
con il disposto dell'art. 97, primo comma, Cost., secondo i pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che
siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione. Tale norma postula che la realizzazione dei
compiti assegnati all'amministrazione non deve andar disgiunta dal
rispetto della giustizia sostanziale, che s'impone sia nel
confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni, applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, per le aree
edificabili, ha introdotto una regola dell'azione amministrativa che
non garantisce, certo, il principio d'eguaglianza tra i "soggetti
passivi" delle "espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di
qualunque altro illecito aquiliano posto in essere dalla p.a. tra i
quali, come detto, emerge una chiara e non razionale diversità di
trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indette il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sentenza n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si
pone in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a
detta Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative
differenze, caratterizzate e giustificate, sul piano della
legittimità costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse
conseguenze patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato
che, all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia
pure in forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le
conseguenze patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse
(ristoro parziale, in considerazione della funzione sociale della
proprietà e delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo
espropriativo, e reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale
subita dal soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo
1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudizio di
sua competenza, a temini degli artt. 134 e segg. Cost.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della
legge n. 549/1995, nella parte in cui prevede che "le disposizioni di
cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sia
stato determinato in via definitiva l'entità del risarcimento del
danno, alla data di conversione del presente decreto", in riferimento
agli artt. 3, 42, terzo comma e 97, primo comma, della Costituzione,
limitatamente alle aree edilizie;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in Benevento, 27 febbraio 1996
Il presidente: Tazza
Il giudice estensore: Caiazzo
96C1716