1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 marzo 2016 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2016 - Norme riguardanti il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, come eventualmente rideterminato ai sensi dei commi da 680 a 684 della legge n. 208 del 2015 e dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge n. 190 del 2014; il concorso degli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, tra i quali le Province, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, costituenti principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica; la previsione, limitatamente all'anno 2016, che nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza e' considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento; le sanzioni da applicare nel caso di mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale; i rapporti tra le Regioni e le Province autonome e gli enti locali, in materia di finanza locale; l'organizzazione sanitaria e il personale sanitario, in particolare, la programmazione della riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale, la predisposizione di un piano concernente il fabbisogno di personale, la comunicazione di tali atti di programmazione ad organi misti istituiti presso il Ministero della salute, la previsione, nelle more della predisposizione e della verifica di detti piani, della possibilita' per le Regioni e le Province autonome di ricorrere a forme di lavoro flessibile, la indizione di procedure concorsuali straordinarie per l'assunzione di personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialita', nonche' di prestazioni erogate da parte degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) a favore di cittadini residenti in Regioni diverse da quelle di appartenenza; la indisponibilita' dei posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, e la cessazione di diritto degli incarichi conferiti a copertura dei posti dirigenziali; la previsione, nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli artt. 11 e 17 della legge n. 124 del 2015, dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche; modifiche al sistema di approvvigionamento a carico delle amministrazioni pubbliche e delle societa' inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione ex legge n. 196 del 2009, in particolare, l'obbligo per le amministrazioni pubbliche ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a.; l'obbligo per gli enti del Servizio sanitario nazionale ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip s.p.a., qualora tali centrali di committenza non siano disponibili ovvero operative, l'obbligo degli enti del Servizio sanitario nazionale ad approvvigionarsi avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell'elenco dei soggetti aggregatori, di cui all'art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 66 del 2014; la previsione del limite dei compensi massimi al quale i consigli di amministrazione delle societa' a controllo pubblico devono fare riferimento per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti; l'allocazione dei costi riguardanti gli oneri per i rinnovi contrattuali; il sistema di approvvigionamento tramite Consip s.p.a. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, commi 219, 236, 469, secondo periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 541, 542, 543, 544, 548, 549, 574, e, in particolare, lett. b), 672, 675, 676, 680, quarto periodo, 709, 711, secondo periodo, 723, lett. a), terzo periodo, e 730. (16C00095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2016)

Ricorso della provincia autonoma di Trento (codice fiscale n.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, previa deliberazione della Giunta
provinciale 22 febbraio 2016, n. 201 (documento1) rappresentata e
difesa, come da procura speciale rep. n. 28216 del 23 febbraio 2016
(documento 2), rogata dal dott. Guido Baldessarelli, ufficiale
rogante della provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice
fiscale FLCGDM45C06L736E) di Padova (PEC
giandomenico.falcon@ordineavvicatipadova.it), dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli (codice fiscale PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della
provincia di Trento, nonchè dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale
MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo
in via Confalonieri n. 5 - Roma, telefax per le comunicazioni
06/3211370, contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 (e unico),
in relazione ai seguenti commi:
comma 219; comma 236; comma 469, secondo periodo (e correlato
comma 470); comma 505; comma 510, comma 512, comma 515, comma 516 (e
correlato comma 517), comma 541; comma 542; comma 543; comma 544;
comma 548, comma 549; comma 574; comma 672; comma 675 (e correlato
comma 676); comma 680, quarto periodo; comma 709; comma 711, secondo
periodo; comma 723, lettera a), terzo periodo; comma 730;
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilità 2016)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
302 del 30 dicembre 2015, supplemento ordinario n. 70/L.
Per violazione:
degli articoli 79, 103, 104 e 107 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (statuto speciale), nonchè
delle correlative norme di attuazione;
del titolo VI dello statuto speciale, in particolare degli
articoli 79, 80 e 81; e delle relative norme di attuazione (decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e
19);
dell'art. 8, con particolare riferimento al n. 1), dell'art. 9,
con particolare riferimento al n. 10), nonchè dell'art. 16 dello
statuto speciale e delle relative norme di attuazione (decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, in particolare
art. 2);
degli articoli 87 e 88 dello statuto speciale (nonchè decreto
del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305);
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4;
dell'art. 117, secondo, terzo, quarto comma e sesto comma,
dell'art. 118 e dell'art. 119, in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè degli
articoli 3, 5, 97 e dell'art. 136 della Costituzione;
dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009;
del principio di leale collaborazione anche in relazione all'art.
120 della Costituzione;
del principio consensualistico, anche con riferimento all'accordo
con il Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014, approvato dalla
provincia autonoma di Trento con delibera n. 1790 del 20 ottobre
2014.

Fatto e diritto

Il presente ricorso è diretto contro diverse disposizioni della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)».
Tale legge, composta di un unico articolo suddiviso in 999 commi
e di diversi allegati e tabelle, ha contenuto eterogeneo, e contenuto
eterogeneo hanno anche le diverse disposizioni qui impugnate.
È risultato perciò preferibile evitare una illustrazione
generale in fatto, e trattare invece direttamente delle singole
disposizioni impugnate, esponendo in relazione a ciascuna di esse sia
il contenuto che le censure e gli argomenti in diritto.
Le censure sono esposte raggruppando le disposizioni impugnate in
tre «macrosezioni» in base alla materia nella quale intervengono, e
non seguendo l'ordine - esso stesso peraltro asistematico - seguito
dal legislatore.
In una prima sezione si affrontano le norme specificamente
dirette ad incidere sulla autonomia finanziaria della provincia
autonoma (commi 680, quarto periodo, 709, 711, secondo periodo 723,
lettera a), terzo periodo, 730); in una seconda sezione sono
censurate le norme in materia di organizzazione e di personale
sanitario (commi 541, 542, 543, 544 e 574); nella terza ed ultima
sezione del ricorso sono propositi i motivi di impugnazione contro le
disposizioni che in vario modo incidono sulla autonomia organizzativa
o di spesa della provincia autonoma (commi 219; 236; 469, secondo
periodo e correlato comma 470; 505; 510, 512 e correlati commi 515,
516 e 517; 548 e correlato comma 549; 574; 672; 675 e correlato comma
676).
SEZIONE I. Illegittimità costituzionale dei commi 680, quarto
periodo, 709, 711, secondo periodo 723, lettera a), terzo periodo,
730, incidenti sulla autonomia finanziaria della provincia autonoma
di Trento.
In questa sezione sono compendiati i motivi di ricorso proposti -
partitamente - contro i diversi commi che sotto vari profili ledono
l'autonomia finanziaria della provincia autonoma ricorrente.
I.1. Illegittimità costituzionale del comma 680, quarto periodo,
per violazione degli articoli 104 e 107 dello statuto, del principio
del principio consensualistico, anche con riferimento all'accordo con
il Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014, approvato dalla provincia
autonoma di Trento con delibera n. 1790 del 20 ottobre 2014,
dell'art. 27, legge n. 42 del 2009, nonchè dell'art. 3 Cost., ove la
sua applicazione non si dovesse intendere esclusa dal quinto periodo
per le parti incompatibili con gli accordi stipulati.
Il comma 680 regola il contributo alla finanza pubblica delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Il primo periodo della disposizione fissa tale contributo in
termini globali per il complesso delle autonomie regionali,
stabilendolo in 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e in 5.480
milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Dati gli importi
globali, sempre secondo il primo periodo, i contributi delle singole
autonomie dovrebbero essere stabiliti «in sede di autocoordinamento
dalle regioni e province autonome medesime, da recepire con intesa
sancita dalla Conferenza permanente peri rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31
gennaio di ciascun anno».
Il secondo periodo dispone per il caso che nei termini previsti
non raggiunga l'intesa. Provvede allora con decreto il Presidente del
Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri. Con tale decreto i diversi importi «sono assegnati ad
ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province
autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL,
e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento
corrente del Servizio sanitario azionale».
Il terzo periodo riguarda le sole autonomie speciali, e
stabilisce il principio secondo il quale «fermo restando il concorso
complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna
autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle
stesse». Dunque, le autonomie speciali da un lato partecipano
all'autocoordinamento generale previsto dal primo periodo, ma
dall'altro concordano la propria quota con lo Stato.
Il quarto periodo si riferisce di nuovo all'insieme delle
autonomie regionali («le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano»). Esso prevede che esse assicurino «il finanziamento dei
livelli essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai
sensi del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente
articolo e dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre
2014, n. 190».
Il quinto periodo contiene una disposizione finale, riferita alla
sola regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle province autonome di
Trento e di Bolzano, e dispone che in relazione ad esse
«l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre
2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'art. 1 della medesima legge».
Il complesso di tali disposizioni può essere inteso - e la
ricorrente provincia auspica che sia inteso - in senso non lesivo
delle proprie attribuzioni e delle regole che governano i suoi
rapporti finanziari con lo Stato. In particolare, la disposizione del
quinto periodo costituisce norma di chiusura del comma, prescrivendo
che la sua applicazione avvenga nel rispetto dell'accordo da essa
sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014. Non solo, esso
specifica che il proprio concorso agli obiettivi di fmanza pubblica
va inteso nei termini di quanto previsto (in attuazione di tale
accordo) dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, in questo senso «correggendo» il più esteso riferimento ai da
400 a 417 contenuto nel quarto periodo.
Anche la relazione tecnica presentata al Senato (reperibile al
sito www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/testi/46327_testi.htm)
sottolinea che l'introduzione del quinto periodo è «finalizzata ad
escludere i predetti enti ad autonomia differenziata», cioè la
regione Trentino-Alto Adige e le due province autonome, «dal riparto
del concorso alla finanza pubblica da parte delle regioni per gli
anni 2017-2019».
Tuttavia, il quarto periodo, che non è stato modificato
corrispondentemente all'introduzione del quinto, ancora menziona
anche le province autonome. La ricorrente provincia deve dunque
impugnare in via cautelativa la disposizione del quarto periodo, per
l'ipotesi che la menzione delle province autonome in essa contenuta
non dovesse essere intesa come un difetto di coordinamento con il
quinto, fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non è
applicabile in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo.
Conviene ora mettere in rilievo, nella denegata ipotesi di
applicazione alle province autonome del quarto periodo anche nelle
parti incompatibili con l'accordo richiamato al quinto periodo, a
quali disposizioni ci si riferisce.
In effetti, mentre il quarto periodo riferisce alle autonomie
speciali l'applicazione dei commi da 400 a 417 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, il quinto periodo limita l'applicazione alle
province autonome ai commi da 406 a 413.
Risultano invece incompatibili con il quadro statutario, come
definito dall'accordo e in attuazione dell'accordo, in primo luogo il
rinvio ai commi 400 e 404, che prevedono per il 2018 un contributo
aggiuntivo di 21 milioni di euro a carico della provincia autonoma di
Trento e di 25 milioni di euro a carico di quella di Bolzano (comma
400), con il correlativo obbligo di versarlo all'erario, in attesa
dell'emanazione delle apposite norme di attuazione previste dall'art.
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante legge delega sul
«federalismo fiscale» (comma 404). Incompatibile con lo stesso quadro
appare altresì il rinvio ai commi 415 e 416 della predetta legge di
stabilità n. 190 del 2014, che estendono all'annualità 2018 la
disciplina già vigente contenuta nelle leggi di stabilità per il
2013 e per il 2014, relativa all'obiettivo da concordare per il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte delle autonomie
speciali (commi 454 e 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012,
n. 228, come modificati dal comma 415 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014; comma 526 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
come modificato dal comma 416 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014).
Infine, è anche costituzionalmente illegittimo il richiamo,
operato ancora dal quarto periodo del comma 680, del comma 417
dell'articolo della legge n. 190 del 201, che prevede la facoltà di
modificare mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31
gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza Stato-regioni e
recepire in seguito con un apposito decreto ministeriale, gli importi
del contributo aggiuntivo in questione (indicati nella tabella di cui
al comma 400) rispettivamente dovuti dalle singole autonomie
speciali, con invarianza di concorso complessivo.
Tutti tali disposti non sono stati concordati ai sensi dell'art.
104 dello statuto speciale (comma 406 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014), e si collocano esplicitamente al di fuori dell'accordo
concluso tra lo Stato e le province autonome nel 2014, che disciplina
i rapporti finanziari tra i predetti enti anche con riferimento
all'anno 2018 ed in modo dichiaratamente esaustivo (vedi in
particolare i punti 12, 5 e 9). Occorre anche ricordare che l'accordo
contiene esso stesso una clausola che autorizza lo Stato ad invocare
entro limiti predefiniti nuovi bisogni in relazioni a possibili (ma
non verificate) eccezionali situazioni di crisi della finanza
pubblica (cfr. punto 14 Accordo).
Il richiamo ai commi sopra indicati è dunque costituzionalmente
illegittimo per violazione del principio consensualistico. Tale
principio, fondato su una pluralità di regole previste dallo
statuto, tra le quali la procedura concordata per la revisione delle
regole del titolo IV (art. 104, primo comma) e la procedura prevista,
per le norme di attuazione (art. 107), è pienamente affermato nella
legislazione statale, in particolare nell'art. 27 della legge
basilare n. 42 del 2009, e riconosciuto dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale: si vedano, tra le più recenti e
rilevanti, le sentenze nn. 19 e 155 del 2015.
Inoltre, a fronte degli impegni assunti dallo Stato, la provincia
autonoma di Trento - come ben noto a codesta ecc.ma Corte - ha
accettato (punto 15 Accordo) di rinunciare a tutti i contenziosi
pendenti relativi alla legittimità costituzionale di numerose
disposizioni di legge concernenti i rapporti finanziari tra la stessa
provincia autonoma e lo Stato. Anche in relazione a questa rinuncia
essa ha maturato un legittimo affidamento al mantenimento degli
impegni anche da parte statale e in generale alla stabilità dei
rapporti finanziari definiti dall'accordo. La violazione di tale
affidamento si traduce in lesione dell'art. 3 Cost. e del principio
di ragionevolezza.
Vale la pena di notare che a tali considerazioni non potrebbe
essere opposto che i commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014 non sono stati a suo tempo impugnati dalla
provincia autonoma di Trento.
A fronte dell'accordo appena concluso, e alla rinuncia alle cause
in corso, sarebbe stato paradossale introdurre immediatamente un
nuovo ricorso. Seguendo il principio di leale collaborazione, la
provincia ha preferito segnalare al Governo le incongruenze
riscontrate, chiedendo formalmente al Governo la modifica delle norme
contestate (nota 18 febbraio 2015, prot. n. 92532, allegato documento
3). E il quinto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208
del 2015 rappresenta proprio il soddisfacimento della richiesta di
riportare i rapporti finanziari tra lo Stato e le province autonome a
quanto stabilito dall'accordo.
Anche questo elemento, dunque, rafforza l'interpretazione lineare
del quinto periodo, nel senso che esso viene a correggere quanto, in
sua assenza, sarebbe stato - ad avviso della ricorrente provincia
illegittimamente - disposto dal quarto periodo.
I.2. Illegittimità costituzionale del comma 709, del comma 711,
secondo periodo, del comma 723, lettera a), terzo periodo e del comma
730.
I commi 709, 711, secondo periodo, 723, lettera a), terzo
periodo, e 730 fanno parte di un gruppo di disposizioni che, posto il
passaggio dal metodo del patto di stabilità a quello dell'equilibrio
di bilancio, operato dal comma 707, stabiliscono le regole del nuovo
sistema, anche in attuazione dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
La ricorrente provincia ovviamente non contesta, sul piano
generale, tale passaggio; essa tuttavia non può non rilevare che
talune disposizioni presentano diversi aspetti di dissonanza dal
quadro statutario, quale concordato con lo Stato. Ad esse si
riferisce la presente impugnazione, nei termini che seguono.
I.2.1. Illegittimità costituzionale del comma 709 in quanto
definisce un insieme indistinto di norme specifiche e dettagliate
quali «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica», pretendendo di vincolare ad esse - e non ai soli principi
che se ne possano dedurre, in quanto compatibili con lo statuto -
l'azione e la legislazione della ricorrente provincia.
Il comma 709 dispone che «ai fini della tutela, dell'unità
economica della Repubblica, gli enti di cui al comma 1 dell'art. 9
della legge 24 dicembre 2012, n. 243, concorrono alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle disposizioni
di cui ai commi da 707 a 734 del presente articolo, che costituiscono
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione».
Gli enti di cui al comma 1 dell'art. 9 della legge n. 243 del
2012 comprendono - come è noto - le regioni, le province autonome ed
i Comuni. Anche tali disposizioni, dunque, includono tra i
destinatari le province autonome. Il loro oggetto è costituito, come
testualmente enunciato dalla disposizione, dalla «realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica», attraverso «principi di coordinamento
della finanza pubblica».
Ad avviso della ricorrente provincia il comma 709 è
costituzionalmente illegittimo in quanto, qualificando come principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica anche
disposizioni specifiche e dettagliate, intende porre ad essa vincoli
ulteriori rispetto a quelli previsti dallo statuto.
Si consideri, infatti, che i richiamati commi da 707 a 734 hanno
per lo più contenuti specifici ed estremamente dettagliati. Alcuni
non riguardano neppure il sistema delle autonomie territoriali: i
commi 717 e 718, ad esempio, contengono disposizioni concernenti
l'INAIL in relazione a finalità genericamente connesse all'edilizia
scolastica, tra le quali l'autorizzazione ad assumere «un apposito
contingente di venti unità di personale delle amministrazioni
pubbliche». E ovviamente non costituisce un principio di
coordinamento della finanza pubblica la disciplina, posta dal comma
727, di nuove sanzioni da irrogare da parte delle «sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti» in relazione a fattispecie pur
ambiguamente definite.
In pratica, la disposizione che risulta innegabilmente espressiva
di un principio appare il comma 710, secondo il quale «ai fini del
concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di
cui al comma 709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini
di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come
eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732».
Degli altri commi, la parte maggiore consiste in precisazioni di
elementi contabili che possono o non possono, in casi e tempi
determinati, essere considerati ai fini del saldo non negativo, anche
secondo contingenti valutazioni di carattere politico amministrativo
(si vedano, ad esempio, il privilegio per l'edilizia scolastica di
cui al comma 713, o quello per la bonifica ambientale, di cui al
comma 716).
Un'ulteriore parte dei commi da 707 a 734 contiene disposizioni
che definiscono in termini precisi e rigidi le conseguenze alle quali
vanno incontro gli enti che non riescono a conformarsi al principio
del saldo non negativo (comma 723), o che semplicemente violano uno
degli obblighi strumentali alla verifica (commi 729 e 721). Tra
questi è qui impugnato il comma 723, nella parte in cui, con
riferimento ai comuni della provincia, limita la potestà legislativa
primaria della ricorrente provincia in materia di finanza locale.
Infine, nei commi da 728 a 732 la legge istituisce un sistema di
scambi degli «spazi finanziari» tra comuni e tra comuni e regioni,
gestito in primo luogo dalle regioni a livello regionale, in seconda
istanza dal Ministero dell'economia e delle finanze a livello
statale.
In definitiva, i commi da 704 a 734 costituiscono un coacervo non
unitario, talora espressione di competenze statali fondate su altro
titolo, ma in ogni caso insuscettibile di essere unificato sotto il
titolo di «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica» e di essere imposto a questo titolo, mediante
autoqualificazione della norma, alla ricorrente provincia.
I.2.2. In particolare. «Illegittimità costituzionale del
comma 711, nella parte in cui limita all'anno 2016 la possibilità di
considerare, nelle entrate e nelle spese finali in termini di
competenza il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al
netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento».
Il perno del passaggio dal sistema del patto di stabilità a
quello dell'equilibrio di bilancio è costituito dalla regola fissata
dal già ricordato comma 710 (attuativa dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012, e che non costituisce oggetto di impugnazione) ai sensi
della quale «ai fini del concorso al contenimento dei saldi di
finanza pubblica, gli enti di cui al comma 709 devono conseguire un
saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e
le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dei commi
728, 730, 731 e 732».
Tale regola è accompagnata - come sopra ricordato - da una serie
di disposizioni che precisano sul piano contabile il trattamento di
specifici ambiti o elementi compositivi delle entrate e delle spese.
Tra questi è qui impugnato il comma 711 che, sotto un aspetto
puramente tecnico, nasconde un rilevante sacrificio in termini di
autonomia di spesa.
Il comma 711 consta di due periodi. Il primo (che non costituisce
oggetto di impugnazione) in sede tecnica stabilisce che «ai fini
dell'applicazione del comma 710, le entrate finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio
previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese
finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema
di bilancio». Sennonchè, la disposizione continua statuendo che
«limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali in
termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato,
di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso
all'indebitamento» (enfasi aggiunta).
Può essere opportuno ricordare che il fondo pluriennale
vincolato è una posta di bilancio introdotta dalla nuova disciplina
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili di cui al decreto
legislativo n. 118 del 2011, che dal 2016 trova applicazione anche
per la provincia di Trento. Esso rappresenta lo strumento per
reimputare su esercizi successivi spese già impegnate, relativamente
alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e
quindi un vincolo ad effettuare i relativi pagamenti i quali,
tuttavia, giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono
reimputate le spese. Tale reimputazione risulta obbligatoria ai sensi
del decreto legislativo n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi,
tenuto conto del fatto che il bilancio della provincia è sempre
stato approvato in equilibrio. Proprio per questo, le regole
dell'armonizzazione prevedono che l'operazione di reimputazione delle
spese sia accompagnata dalla reimputazione delle relative entrate sui
medesimi esercizi finanziari attraverso il fondo pluriennale,
alimentato con le risorse degli anni in cui erano state impegnate le
spese.
La contestazione di cui al presente ricorso ha per oggetto la
limitazione di tale facoltà al 2016: essa, infatti, si traduce nella
impossibilità a decorrere dal 2017, di utilizzare i fondi già
destinati negli esercizi precedenti al finanziamento delle spese
oggetto di riprogrammazione, con conseguente necessità di utilizzare
a loro copertura nuove entrate dell'anno sul quale vengono
riprogrammate le spese, che diversamente avrebbero potuto essere
altrimenti impiegate per nuovi interventi. La norma oggetto di
impugnativa determina inoltre, in presenza di ulteriori
riprogrammazioni di spesa, la necessità di dover rifinanziare
nuovamente la stessa spesa.
Si noti che le risorse del fondo pluriennale vincolato non
rappresentano risorse non utilizzate derivanti da economie di spesa o
da maggiori accertamenti di entrata. Al contrario, si tratta di
risorse utilizzate per coprire spese per le quali sussiste in capo
all'ente un'obbligazione giuridicamente perfezionata, che giungerà a
scadenza in un esercizio successivo. Non si tratta dunque di avanzi
di amministrazione, come tali non utilizzabili ai fini degli
equilibri di bilancio di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012,
bensì delle regole di contabilizzazione di investimenti pluriennali.
L'impossibilità di utilizzare questo meccanismo a partire dal
2017 determina così un congelamento delle risorse pur disponibili,
la cui utilizzazione era già stata programmata, al di fuori delle
limitazioni imposte dalla regola del saldo non negativo di cui
all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, con violazione, in primo
luogo, del principio di autonomia finanziaria dal lato della spesa.
Esso è implicito nello statuto di autonomia, dal momento che le
risorse di cui agli articoli 69 e seguenti sono assegnate alle
province autonome per far fronte alle funzioni loro assegnate, e in
cui le limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate
all'art. 79, ed è espressamente enunciato dall'art. 119, primo
comma, Cost.
È vero che l'art. 119, come del resto lo statuto di autonomia,
fa salvo il «rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e
concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea», ma si
tratta di valori che, come detto, non sono messi a rischio
dall'utilizzo delle proprie risorse programmate per spese
pluriennali.
Ugualmente, la limitazione non può essere giustificata in forza
di quanto dispone l'art. 9, comma 5, della legge n. 42 del 2009,
secondo il quale «al fine di assicurare il rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, la legge dello Stato,
sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le
amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità,
può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti di cui al comma
1 in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche»: da un lato
in quanto non ricorrono le condizioni previste da tale disposizione
(a partire dalla stessa necessità di assicurare il rispetto dei
vincoli europei, già garantito dal saldo non negativo), dall'altro
in quanto il successivo comma 6 assoggetta comunque tali misura alla
condizione della compatibilità con lo statuto di autonomia, a
cominciare dal principio pattizio che lo permea.
Va in particolare ricordato che il comma 4-quater dell'art. 79
dello statuto detta nei termini che seguono la disciplina del
passaggio della provincia autonoma al criterio di equilibrio di
bilancio: «A decorrere dall'anno 2016, la regione e le province
conseguono il pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della
legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per gli anni 2016 e 2017 la regione e
le province accantonano in termini di cassa e in termini di
competenza un importo definito d'intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze tale da garantire la neutralità
finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere dall'anno
2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si applicano il
saldo programmatico di cui al comma 455 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di patto di
stabilità interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al
primo periodo del presente comma».
Lo strumento di garanzia della neutralità dei saldi è dunque
l'accantonamento definito d'intesa, e non altri mezzi di contenimento
della spesa, quale risulta il dispositivo previsto dal comma 711.
Risulta inoltre violato il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui art. 97, comma secondo, Cost., in quanto
risulta così preclusa la realizzazione dei programmi di investimento
per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel fondo vincolato
di entrata.
I.2.3. Illegittimità costituzionale del comma 723, lettera
a), terzo periodo, nella parte in cui disciplina direttamente e in
modo vincolante i rapporti finanziari degli enti locali con la
provincia.
Il comma 723 disciplina, in attuazione dell'art. 9, comma 4,
della legge n. 243 del 2012, le sanzioni da applicare nel caso di
mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale.
Per quanto riguarda la provincia autonoma di Trento (e quella di
Bolzano), la disposizione va letta in connessione con il comma 734,
il quale dispone che «per gli anni 2016 e 2017 [...] non si applicano
le disposizioni di cui al comma 723 del presente articolo e resta
ferma la disciplina del patto di stabilità interno recata dall'art.
1, commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».
Per la provincia autonoma di Trento rileva la disciplina
statutaria contenuta rispettivamente nell'art. 79, comma 4-quater,
primo periodo, dello statuto speciale e nel comma 408 dell'art. 1,
legge n. 190 del 2014. Per quanto riguarda gli enti locali rileva
invece la competenza provinciale riconosciuta nel predetto art. 79,
comma 3, dello statuto che ha trovato attuazione per gli enti locali,
in particolare, con l'art. 16 della legge provinciale 30 dicembre
2015, n. 21 («legge di stabilità provinciale 2016»).
La presente impugnazione è rivolta, nel sistema a regime, alla
lettera a), terzo periodo, del comma 723, ovviamente in connessione
con il suo «cappello». Esso dispone quanto segue: «In caso di mancato
conseguimento del saldo di cui al comma 710, nell'anno successivo a
quello dell'inadempienza:
a) (omissis) Gli enti locali delle regioni Friuli-Venezia
Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e di
Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti
erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura pari
all'importo corrispondente allo scostamento registrato. In caso di
incapienza gli enti locali sono tenuti a versare all'entrata del
bilancio dello Stato le somme residue presso la competente sezione di
tesoreria provinciale dello Stato, al capo X dell'entrata del
bilancio dello Stato, al capitolo 3509, art. 2».
Ad avviso della ricorrente provincia, questa disciplina stride in
modo evidente sia con le regole poste dagli articoli 79 e 81 dello
statuto di autonomia, in particolare in materia di finanza locale,
sia con le regole relative ai rapporti tra legislazione statale e
legislazione provinciale, nelle materie di competenza provinciale,
poste dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992. Nè si
può dire che la competenza statale prevista - in collegamento con
quella in materia di coordinamento della finanza pubblica - dall'art.
9, comma 4, della legge n. 243 del 2012 giustifichi tale invasione:
essendo evidente, al contrario, che tale competenza generale va
esercitata nel rispetto delle regole speciali poste per la ricorrente
provincia dallo statuto di autonomia e dalle sue norme di attuazione.
Secondo l'art. 80, comma 1, dello statuto, «le province hanno
competenza legislativa in materia di finanza locale». Il comma 4
specifica che tale competenza «è esercitata nel rispetto dell'art. 4
e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». In
altre parole, si tratta di una potestà legislativa di rango
primario.
Alla competenza legislativa primaria in questa, materia, del
resto, corrisponde una complessiva responsabilità della provincia
autonoma per la finanza locale, nei termini descritti dall'art. 79 e
completati dall'art. 81 dello stesso statuto.
Così l'art. 79, comma 3, dispone che «le province provvedono al
coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli
enti locali», e che «al fine di conseguire gli obiettivi in termini
di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle
province ai sensi del presente articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del
sistema territoriale integrato di rispettiva competenza»;
corrispondentemente, le province «vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica,
comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi
fissati e i risultati conseguiti». Sia consentito di ricordare che,
in base a costante giurisprudenza costituzionale, alla competenza
nella materia, inclusiva della vigilanza, corrisponde la competenza
in materia di sanzioni per la mancata osservanza delle regole.
A completamento e chiusura del sistema, il comma 4 stabilisce che
nei confronti «degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che
prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto
di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal presente
titolo», e che «le province provvedono, per sè e per gli enti del
sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza,
alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
o 5, nelle materie individuate dallo statuto».
L'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, per parte sua,
è chiarissimo nell'escludere un potere statale di immediata diretta
disciplina nelle materie di competenza provinciale, spettando invece
alla provincia, come appena ricordato, un potere-dovere di
adeguamento della normativa, in quanto questo sia dovuto (e allo
Stato un compito di vigilanza, accompagnato da un potere di
impugnazione delle disposizioni non adeguate davanti alla Corte
costituzionale).
Guardando il sistema statutario nel suo complesso risulta che,
per quanto riguarda la regolazione della finanza locale, l'intento è
quello di individuare nelle province di Trento e di Balzano i vertici
del sistema locale, e lo snodo obbligato con il sistema normativa
dello Stato.
Sembra evidente che la disposizione qui impugnata del comma 723,
lettera a), contraddice in radice l'assetto ora esposto.
La disposizione ignora completamente la responsabilità e i
poteri della provincia, in contrasto con le regole dell'art. 79,
sopra citate, e disciplinando direttamente la materia, in contrasto
con l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, dispone che
ogni comune che non rispetti il vincolo del saldo non negativo
subisca una corrispondente decurtazione del trasferimento provinciale
per la parte corrente.
Invece, fermo il vincolo all'equilibrio complessivo al livello
provinciale, confermato anche dal comma 728 della stessa legge n. 208
del 2015, non vi è ragione alcuna che non spetti alla stessa
provincia autonoma di disciplinare, nel quadro della sua potestà
legislativa primaria in materia di finanza locale e della sua
responsabilità per il sistema integrato (già esercitata nella
materia specifica con l'art. 16 della legge provinciale 30 dicembre
2015, n. 21) le conseguenze - all'interno del sistema provinciale -
del mancato rispetto del principio del saldo non negativo da parte
dei comuni la cui azione essa regola e finanzia.
I.2.4. Illegittimità costituzionale del comma 730, nella
parte in cui, espressamente riferendosi anche alle province autonome,
disciplina direttamente e nel dettaglio i rapporti tra la stessa
province e gli enti locali, in materia di finanza locale.
Il comma 728 consente alle regioni di autorizzare gli enti locali
del proprio territorio a peggiorare il rispettivo saldo «mediante un
contestuale miglioramento, di pari importo, del medesimo saldo dei
restanti enti locali della regione e della regione stessa». Per
quanto riguarda le province autonome, data la regola speciale dettata
dal già ricordato comma 734 per gli anni 2016 e 2017, si dispone che
esse operino la compensazione «mediante il contestuale miglioramento,
di pari importo, del proprio saldo programmatico riguardante il patto
di stabilità interno» (comma 728, secondo periodo). Tale
disposizione non costituisce oggetto della presente impugnazione,
trattandosi tra l'altro di norma meramente facoltizzante.
Tuttavia, il comma 730 detta, per tale eventualità, norme
dettagliate e direttamente applicative, come la fissazione di regole
procedurali e di termini precisi e perentori. Specificamente, il
comma 730 dispone che, ai fini della rideterminazione degli obiettivi
di cui al comma 728, «le regioni e le province autonome definiscono
criteri di virtuosità e modalità operative, previo confronto in
sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituito, con i
rappresentanti regionali delle autonomie locali. Per i medesimi fini,
gli enti locali comunicano all'Associazione nazionale dei comuni
italiani (ANCI), all'Unione delle province d'Italia (UPI) e alle
regioni e alle province autonome, entro il 15 aprile ed entro il 15
settembre, gli spazi finanziari di cui necessitano per effettuare
esclusivamente impegni in conto capitale ovvero gli spazi finanziari
che sono disposti a cedere».
Sembra evidente che non compete allo Stato nè di determinare le
regole del rapporto della ricorrente provincia con gli enti locali
del proprio territorio, nè determinare le regole relative a
vincolanti trasmissioni di atti alle stesse province autonome e alle
associazioni nazionali di enti locali.
Quanto alla regolazione diretta, è ben noto che l'art. 2 del
decreto legislativo n. 266 del 1992 la preclude nelle materie di
competenza provinciale, spettando invece alla stessa provincia il
compito dell'adeguamento, nei limiti in cui lo statuto lo imponga.
Quanto al carattere dettagliato della regolazione, conviene
ricordare che l'art. 79, comma 4, dello statuto dispone che «la
regione e le province provvedono, per sè e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
o 5, nelle materie individuate dallo statuto» (enfasi aggiunta).
Deve essere sottolineato, in particolare, il richiamo ai limiti
posti dall'art. 4 dello statuto, cioè ai limiti propri della
potestà legislativa primaria. Ciò significa che, secondo lo
statuto, nelle materie di competenza legislativa primaria - tra cui
la finanza locale, in forza dell'art. 80 dello statuto - il dovere di
adeguamento non è soggetto ai limiti della potestà concorrente ma
è limitato alle norme di riforma economica e sociale (oltre che
ovviamente ai limiti generali).
SEZIONE II. Illegittimità costituzionale dei commi 541, 542,
543, 544 e 574, in materia di organizzazione sanitaria e di personale
sanitario.
I commi 541, 542, 543, 544 e 574 recano una serie di misure
puntuali ed autopplicative in materia di organizzazione sanitaria e
di personale sanitario.
Di esse si darà. prima il quadro generale di sintesi, in
raffronto alle competenze proprie della ricorrente provincia. Sulla
base di tale quadro verrà poi argomentata l'illegittimità
costituzionale delle singole disposizioni.
Il comma 541 impone alle regioni e alle province autonome di
adottare «il provvedimento generale di programmazione di riduzione
della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed
effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale» secondo le
linee di cui al decreto del Ministro della salute n. 70 del 2015,
nonchè «i relativi provvedimenti attuativi» (lettera a); di
predisporre un piano per il fabbisogno del personale funzionale al
rispetto delle regole dettate dal diritto dell'Unione europea in tema
di orario di lavoro dei sanitari (lettera b); di comunicare tali atti
di programmazione ad organi misti istituiti presso il Ministero della
salute (lettera c).
La lettera d) dello stesso comma 541, collegandosi alla lettera
b), stabilisce che «se sulla base del piano del fabbisogno del
personale emergono criticità, si applicano i commi 543 e 544».
Questi, a loro volta, regolano le condizioni e la cornice
finanziaria per le nuove assunzioni di personale medico ed ausiliario
per far fronte alle predette criticità segnalate dal piano per il
fabbisogno del personale.
Il comma 542 si ricollega anch'esso alla lettera b) del comma
541, prevedendo che nelle more della predisposizione e della verifica
dei piani per il fabbisogno del personale le regioni e le province
autonome, previa attuazione delle modalità organizzative del
personale al fine di garantire il rispetto delle disposizioni
dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di
lavoro, possano ricorrere a forme di lavoro flessibile, in deroga a
quanto previsto dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78.
Il comma 574, lettera b) si collega invece al programma di
riduzione dei posti letto di cui, alla lettera a) del comma 541, e
consente l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità o di prestazioni erogate da parte degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico a favore di cittadini
residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza, in deroga
alla limitazione di spesa previste dall'art. 15, comma 14, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ma con invarianza dell'effetto
finanziario, assicurata da misure alternative, volte, in particolare,
a ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità.
Si tratta dunque, fondamentalmente, di due gruppi di
disposizioni, relative rispettivamente alla riduzione dei posti letto
e alla determinazione del fabbisogno di personale.
Le misure introdotte da tali commi e qui sinteticamente descritte
incidono sulla organizzazione del sistema sanitario e quindi sulle
competenze costituzionali della ricorrente provincia in materia di
tutela della salute e di personale sanitario. Essa, infatti, è
titolare di competenze legislative in materia di «igiene e sanità,
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera ai sensi dell'art.
9, numero 10), dello statuto speciale.
Le funzioni amministrative in materia le sono state trasferite
con il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474,
recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'». Ai sensi
dell'art. 2, comma secondo, delle predette norme di attuazione alle
province autonome «competono le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari»; con riferimento le competenze
provinciali relative allo stato giuridico ed economico del personale
addetto a tali istituzioni ed enti il comma 3 dello stesso articolo
specifica che esse «sono esercitate nei limiti previsti dallo
statuto», con evidente riferimento alla potestà primaria prevista
dall'art. 8, n. 1) in materia di «ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto».
In materia di tutela della salute la provincia dispone ora anche
della competenza legislativa ex art. 117, terzo comma, Cost., in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
trattandosi di una materia «più ampia» rispetto a quella prevista
nell'art. 9, numero 10) dello statuto di autonomia (Corte
costituzionale, sentenze n. 125 del 2015, n. 371 del 2008, n. 162 del
2007 e n. 134 del 2006).
Tali competenze sono presidiate dal regime di cui al decreto
legislativo n. 266 del 1992, in base al quale la legislazione
provinciale deve essere adeguata ai principi stabiliti dal
legislatore statale entro i sei mesi successivi dalla loro
pubblicazione, restando nel frattempo applicabili le disposizioni
legislative provinciali preesistenti. L'operatività di tale regime
vale anche per l'espansione della competenza operata, come detto,
dall'art. 117, terzo comma, Cost. (in tal senso la sentenza n. 301
del 2013). Diversamente, del resto, non ci sarebbe una vera
espansione dell'autonomia.
Va aggiunto che ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), le province autonome di Trento e Bolzano «provvedono al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi
territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato».
Dal fatto che lo Stato non concorre al finanziamento del servizio
sanitario provinciale discende che - come più volte confermato da
codesta ecc.ma Corte costituzionale (ad esempio nella sentenza n. 341
del 2009 e da ultimo nella sentenza n. 125 del 2015) - la legge
statale non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario
che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria
che è interamente sostenuta dalla provincia autonoma.
Alla stregua di questi criteri, le norme introdotte dai commi
indicati, nella parte in cui si applicano alle province autonome,
risultano dunque incostituzionali in quanto:
i) per il loro carattere minuzioso e dettagliato, non
costituiscono principi fondamentali della materia «tutela della
salute» (nè tantomeno norme di grande riforma) e quindi invadono la
competenza legislativa della provincia autonoma;
ii) per la loro pretesa di applicarsi direttamente nelle
province violano l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992;
iii) non possono essere accreditate come principi di
coordinamento della finanza pubblica, dal momento che la sanità
pubblica è integralmente finanziata dalla provincia e che, comunque,
il coordinamento finanziario nei confronti delle province autonome è
soggetto alle regole di cui all'art. 79 dello statuto.
Più precisamente per ciascuno dei due gruppi di disposizioni
valgono le considerazione che seguono.
II.1. Illegittimità costituzionale del comma 541 per violazione
degli articoli 8, numero 1) e 9, numero 10), dello statuto speciale,
o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
nonchè per violazione dell'art. 16 dello statuto; limitatamente alla
lettera a), illegittimità costituzionale, per violazione dell'art.
136 Cost.
Il comma 541 stabilisce che «nell'ambito della cornice
finanziaria programmata per il Servizio sanitario nazionale e in
relazione alle misure di accrescimento dell'efficienza del settore
sanitario previste dai commi da 521 a 552 e alle misure di
prevenzione e gestione del rischio sanitario di cui ai commi da 538 a
540, al fine di assicurare la continuità nell'erogazione dei servizi
sanitari, nel rispetto delle disposizioni dell'Unione europea in
materia di articolazione dell'orario di lavoro, le regioni e le
province autonome:
a) ove non abbiano ancora adempiuto a quanto previsto
dall'art. 1, comma 2, del regolamento di cui al decreto del Ministro
della salute 2 aprile 2015, n. 70, adottano il provvedimento generale
di programmazione di riduzione della dotazione dei posti letto
ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio
sanitario regionale nonchè i relativi provvedimenti attuativi. Le
regioni sottoposte ai piani di rientro, in coerenza con quanto
definito dall'art. 1, comma 4, del medesimo decreto, adottano i
relativi provvedimenti nei tempi e con le modalità definiti nei
programmi operativi di prosecuzione dei piani di rientro;
b) predispongono un piano concernente il fabbisogno di
personale, contenente l'esposizione delle modalità organizzative del
personale, tale da garantire il rispetto delle disposizioni
dell'Unione europea in materia di articolazione dell'orario di lavoro
attraverso una più efficiente allocazione delle risorse umane
disponibili, in coerenza con quanto disposto dall'art. 14 della legge
30 ottobre 2014, n. 161;
c) trasmettono entro il 29 febbraio 2016 i provvedimenti di
cui alle lettere a) e b) al Tavolo di verifica degli adempimenti e al
Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA, di cui
rispettivamente agli articoli 12 e 9 dell'Intesa 23 marzo 2005,
sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, [...] nonchè
al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui
al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, istituito
ai sensi della lettera C.5 dell'Intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano nella seduta del 2 luglio 2015; il
Tavolo di verifica degli adempimenti e il Comitato permanente per la
verifica dell'erogazione dei LEA valutano congiuntamente, entro il 31
marzo 2016, i provvedimenti di cui alle lettere a) e b), anche sulla
base dell'istruttoria condotta dal Tavolo di cui alla lettera C.5
dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nella
seduta del 2 luglio 2015;
d) ferme restando le disposizioni vigenti in materia
sanitaria, ivi comprese quelle in materia di contenimento del costo
del personale e quelle in materia di piani di rientro, se sulla base
del piano del fabbisogno del personale emergono criticità, si
applicano i commi 543 e 544».
La disposizione contiene norme di dettaglio, che sono destinate
ad applicarsi direttamente anche nelle province autonome, in
violazione delle regole generali sul riparto costituzionale delle
competenze legislative nelle materie di potestà concorrente (qui
l'art. 9, n. 10 dello statuto speciale o, se più favorevole,
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinato con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001) e delle regole specifiche sui rapporti tra
fonti statali e fonti provinciali dettate dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, nonchè con lesione dell'autonomia
amministrativa della provincia nelle materie di competenza
provinciale, ai sensi dell'art. 16 dello statuto. Sia la lettera a),
sia la lettera b) del comma 541, infatti, anzichè dettare principi
fondamentali in grado di orientare l'azione legislativa delle
province autonome, hanno un contenuto specifico e concreto, che
direttamente disciplina l'esercizio di determinate funzioni
programmatorie.
1. In particolare, la lettera a), rinviando al regolamento di cui
al decreto ministeriale 2 aprile 2015 in materia di riduzione dei
posti letto ospedalieri, riproduce la norma già dettata dall'art.
15, comma 13, lettera c), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, e già
dichiarata incostituzionale. Proprio per il suo carattere di norma di
dettaglio, da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
125 del 2015, nella parte in cui si applica alle province autonome di
Bolzano e di Trento.
Nella citata sentenza n. 125 del 2015, infatti, codesta Corte ha
osservato che le norme sulla riduzione dei posti letto - impugnate
anche in quel caso dalla qui ricorrente provincia autonoma di Trento
- «non si articolano in enunciati generali riconducibili alla
categoria dei principi, ma pongono in essere una disciplina di
dettaglio», con la conseguenza che le predette misure in
considerazione «non possono trovare fondamento nella potestà
legislativa concorrente dello Stato».
Sempre la sentenza n. 125 del 2015 ribadisce che per le province
autonome tali norme non possono trovare fondamento nella competenza
statale sui principi in materia di coordinamento della finanza
pubblica o in quella a determinare i LEA, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, Cost. Non è conferente il richiamo al coordinamento
della finanza pubblica dal momento che l'art. 34, comma 3, della
legge n. 724 del 1994, n. 724, affida alle province autonome di
Trento e Bolzano il finanziamento del Servizio sanitario nazionale
nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio
statale, lo Stato è privo di titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria interamente sostenuta da tali
enti autonomi; non è pertinente il richiamo ai LEA, trattandosi di
norma che non tende a garantire un minimum intangibile alla
prestazione.
Per i medesimi motivi è dunque illegittima la norma qui
censurata, che pretende nuovamente di assoggettare le province
autonome al processo di riduzione dei posti letto ospedalieri e che
anzi le vincola, in violazione del decreto legislativo n. 266 del
1992 e della riserva di legge in materia di principi fondamentali
della materia, all'osservanza di un atto secondario divenuto, per
esse, privo di base legislativa. In quanto riproduce e perpetua gli
effetti di una norma già dichiarata incostituzionale da codesta
ecc.ma Corte con la sentenza n. 125 del 2015 la norma contrasta anche
con il giudicato costituzionale e quindi viola l'art. 136 Cost.
2. Quanto alle lettere b) e d), esse hanno egualmente un
contenuto minuzioso e concreto, imponendo - per quanto qui interessa
- alla provincia ricorrente di adottare in tempi strettissimi (il
piano va trasmesso entro il 29 febbraio 2016) un atto programmatorio
relativo al fabbisogno del personale sanitario e condizionando,
tramite il rinvio ai commi 543 e 544, il ricorso a nuove assunzioni a
requisiti molto stringenti.
Questa parte della disposizione impugnata si correla alla
procedura di infrazione n. 2011/4185, con cui la Commissione europea
ha contestato alla Repubblica italiana la violazione della direttiva
2003/88/CE, in relazione alla mancata previsione del riposo minimo
quotidiano per gli esercenti la professione sanitaria - problema che
è già stato oggetto di intervento del legislatore con la legge 30
ottobre 2014, n. 161, recante «Disposizioni per l'adempimento degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea -
Legge europea 2013-bis», che ha abrogato - con efficacia differita -
le norme statali in contrasto con la direttiva ed ha demandato alle
regioni e alle province autonome il compito di far fronte alle
connesse esigenze di personale attraverso una più efficiente
allocazione delle risorse umane disponibili.
Ora, la norma qui contestata - con i correlati commi 542, 543 e
544, anch'essi oggetto di impugnazione - consente alle regioni e alle
province autonome di far fronte alle esigenze di personale sanitario
mediante contratti di lavoro flessibile o nuove assunzioni, solo
però nell'ambito di una dettagliatissima griglia di presupposti
procedurali e di condizionamenti finanziari che non rappresentano -
proprio per il loro carattere puntuale e contingente - nè norme
fondamentali di grande riforma in materia di personale (art. 8,
numero 1, dello statuto, come interpretato dall'art. 2, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1975, n. 474), nè
una cornice di principi della materia «tutela della salute», nè una
cornice di coordinamento finanziario: almeno per la provincia di
Trento che finanzia autonomamente il sistema sanitario e che è
soggetta al potere di coordinamento finanziario dello Stato solo
nelle forme previste dall'art. 79 dello statuto speciale, e dunque
secondo il metodo degli obiettivi concordati oppure in quanto la
norma statale contenga principi costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 o 5 dello statuto, attraverso l'adeguamento delle propria
legislazione negli ambiti di propria competenza.
Tali limitazioni, nei modi in cui sono espresse dalle
disposizioni impugnate, sono dunque costituzionalmente illegittime.
3. Quanto alla lettera c), gli obblighi di trasmissione dei
provvedimenti programmatori di cui alle lettere a) e b) e il potere
di valutazione di tali atti assegnato al Tavolo di verifica degli
adempimenti, al Comitato permanente per la verifica dei LEA, nonchè
al Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui
al decreto ministeriale n. 70 del 2015, si pongono in rapporto di
accessorietà rispetto alle norme di dettaglio censurate sopra e sono
il contenuto di norma anch'essa di mero dettaglio, e quindi
illegittima per gli stessi motivi.
La previsione, in capo a tali organi, di un potere di valutazione
e di vigilanza rispetto ad atti di esercizio di competenze
provinciale comporta poi una lesione dell'autonomia organizzativa e
amministrativa della provincia in materia sanitaria, con violazione
dell'art. 8, numero 1) e dell'art. 16 dello statuto, come attuato
dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, a mente del
quale «nelle materie di competenza propria della regione o delle
province autonome la legge non può attribuire agli organi statali
funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».
Si rammenta che nella sentenza n. 237 del 2014 codesta ecc.ma
Corte, dopo aver ricordato che il potere ispettivo sulle Unità
sanitarie locali, in quanto riconducibile al più ampio potere di
vigilanza, spetta alle province autonome, con la conseguente
esclusione di un controllo aggiuntivo da parte del Ministero del
tesoro (con richiamo alle sentenze n. 182 del 1997 e n. 228 del
1993), ha ritenuto inapplicabili ad esse l'art. 1, comma 8, che
prevedeva una vigilanza sui vincoli finanziari in materia di
contenimento della spesa previsti dal decreto-legge n. 101 del 2013,
con il rilievo che «tale disposizione, ove applicata alla provincia
autonoma, sarebbe in contrasto con l'art. 4 del decreto legislativo
n. 266 del 1992, ai sensi del quale, nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome, la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, compresa
quella di vigilanza, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo
lo statuto speciale e le relative norme di attuazione».
II.2. Illegittimità dei commi 542, 543 e 544, per violazione
degli articoli 8, numero 1, e 9, numero 10, dello statuto speciale,
o, se più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost, in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Violazione degli articoli 16 e 79 dello statuto speciale.
Come si è ricordato sopra, i commi 542, 543 e 544 riguardano il
reperimento di personale sanitario per far fronte alle eventuali
carenze connesse con la necessità di osservare gli obblighi europei
sul riposo giornaliero, obblighi che secondo la Commissione europea
sono applicabili anche al personale medico.
Più precisamente, il comma 542 stabilisce che «nelle more della
predisposizione e della verifica dei piani di cui al comma 541,
lettera b), nel periodo dal 1° gennaio 2016 al 31 luglio 2016, le
regioni e le province autonome, previa attuazione delle modalità
organizzative del personale al fine di garantire il rispetto delle
disposizioni dell'Unione europea in materia di articolazione
dell'orario di lavoro, qualora si evidenzino criticità
nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, possono
ricorrere, in deroga a quanto previsto dall'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, a
forme di lavoro flessibile, nel rispetto delle disposizioni vigenti
in materia sanitaria, ivi comprese quelle relative al contenimento
del costo del personale e in materia di piani di rientro».
La disposizione, al secondo periodo, aggiunge che «se al termine
del medesimo periodo temporale permangono le predette condizioni di
criticità, i contratti di lavoro stipulati ai sensi del precedente
periodo possono essere prorogati fino al termine massimo del 31
ottobre 2016» e, al terzo periodo, impone di dare «tempestiva
comunicazione» ai Ministeri della salute e dell'economia e delle
finanze «del ricorso a tali forme di lavoro flessibile nel rispetto
delle disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle
relative al contenimento del costo del personale e in materia di
piani di rientro».
Il comma 543 stabilisce che «in deroga a quanto previsto dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 marzo 2015 [...],
in attuazione dell'art. 4, comma 10, del decreto-legge 31 agosto
2013, n. 101, [...], gli enti del Servizio sanitario nazionale
possono indire, entro il 31 dicembre 2016, e concludere, entro il 31
dicembre 2017, procedure concorsuali straordinarie per l'assunzione
di personale medico, tecnico-professionale e infermieristico,
necessario a far fronte alle eventuali esigenze assunzionali emerse
in relazione alle valutazioni operate nel piano di fabbisogno del
personale secondo quanto previsto dal comma 541. Nell'ambito delle
medesime procedure concorsuali, gli enti del Servizio sanitario
nazionale possono riservare i posti disponibili, nella misura massima
del 50 per cento, al personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico in servizio alla data di entrata in vigore della
presente legge, che abbia maturato alla data di pubblicazione del
bando almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli
ultimi cinque anni con contratti a tempo determinato, con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa o con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile con i medesimi enti. Nelle more della
conclusione delle medesime procedure, gli enti del Servizio sanitario
nazionale continuano ad avvalersi del personale di cui al precedente
periodo, anche in deroga ai limiti di cui all'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 [...] In relazione a tale deroga,
gli enti del Servizio sanitario nazionale, oltre alla prosecuzione
dei rapporti di cui al precedente periodo, sono autorizzati a
stipulare nuovi contratti di lavoro flessibile esclusivamente ai
sensi del comma 542 fino al termine massimo del 31 ottobre 2016».
Infine, il comma 544 stabilisce - nel primo periodo, e dunque
nella parte che qui è oggetto di censura - che «le previsioni di cui
al comma 543, per il biennio 2016-2017, sono comunque attuate nel
rispetto della cornice finanziaria programmata e delle disposizioni
di cui all'art. 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e
dell'art. 17, commi 3, 3-bis e 3-ter, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, e successive modificazioni, e, per le regioni
sottoposte a piani di rientro, degli obiettivi previsti in detti
piani».
Come risulta pianamente dal testo delle disposizioni sopra
riportate, le stesse dettano norme di mero dettaglio, destinate ad
una applicazione puntuale e contingente, oltre che diretta (sia per
il riferimento a precise tempistiche, sia per l'individuazione dei
destinatari).
Tali caratteristiche le rendono incompatibili sia con il riparto
vincolato tipico della potestà primaria in materia di personale, ai
sensi dell'art. 8, numero 1, come interpretato dall'art. 2, comma 3,
del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, e
della potestà concorrente in materia di sanità (art. 9, numero 10,
dello statuto, o art. 117, terzo comma, Cost., se più favorevole),
sia con il principio di impermeabilità sancito dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 266 del 1992; sia, infine, con l'autonomia
amministrativa della provincia, garantita dall'art. 16 dello statuto
con riferimento alle materie di competenza provinciale e dunque nel
presente caso il personale e la sanità.
Vi è poi da osservare che la provincia autonoma di Trento, che
ai sensi dell'art. 117, quinto comma, Cost., è chiamata ad eseguire
nelle proprie materie gli obblighi europei, aveva già autonomamente
provveduto ad autorizzare le procedure per l'assunzione di nuovo
personale sanitario con delibera del 27 novembre 2015, n. 2168
«Disposizioni organizzative in ordine al Servizio ospedaliero
provinciale (SOP)» anche proprio rispettare gli obblighi derivanti
dalla direttiva 2003/88/CE, e che tale programmazione non può essere
legittimamente vincolata dalle norme impugnate nemmeno con i
riferimento ai vincoli finanziari.
Infatti, le norme censurate, nella parte in cui si applicano alla
provincia autonoma, non sono giustificabili come norme di
coordinamento della finanza pubblica. Va ribadito, in proposito, che
la legge statale non ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario per il contenimento di una spesa sanitaria che è
interamente a carico della provincia (così le più volte ricordate
sentenze n. 341 del 2009 e n. 125 del 2015); e, in secondo luogo, che
il concorso delle province autonome alla finanza pubblica passa per
le forme e per i limiti di cui all'art. 79 dello statuto, e dunque la
provincia persegue le finalità di coordinamento espresse da
specifiche disposizioni legislative dello Stato adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la propria
legislazione ai principi che costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 o 5n (così l'art. 79, quarto comma, statuto speciale).
II.3. Illegittimità del comma 574, lettera b), per violazione
dell'art. 9, numero 10, dello statuto speciale, o, se più
favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Violazione degli
articoli 16 e 79 dello statuto speciale.
Il comma 574 si ricollega invece alla lettera a) del comma 541,
che impone illegittimamente alla provincia la riduzione dei posti
letti negli ospedali, e compensa tale riduzione consentendo
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità o di prestazioni erogate da parte degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico a favore di cittadini
residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza, in deroga
alla limitazione di spesa previste dall'art. 15, comma 14, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, ma con invarianza dell'effetto
finanziario, assicurata da misure alternative, volte, in particolare,
a ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità.
Più precisamente, il comma 574, dopo aver marginalmente
modificato l'art. 15, comma 14, primo periodo (che ora recita: «ai
contratti e agli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi
dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati
accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per
l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi d'acquisto in misura determinata dalla regione
o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva
annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5
per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2
per cento a decorrere dall'anno 2014»), vi aggiunge, con la lettera
b), questo ulteriore periodo: «a decorrere dall'anno 2016, in
considerazione del processo di riorganizzazione del settore
ospedaliero privato accreditato in attuazione di quanto previsto dal
regolamento di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile
2015, n. 70, al fine di valorizzare il ruolo dell'alta specialità
all'interno del territorio nazionale, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano possono programmare l'acquisto di
prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità, nonchè di
prestazioni erogate da parte degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico (IRCCS) a favore di cittadini residenti in
regioni diverse da quelle di appartenenza ricomprese negli accordi
per la compensazione della mobilità interregionale di cui all'art. 9
del Patto per la salute sancito in sede di Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano con intesa del 10 luglio 2014 (atto rep. 82/CSR), e
negli accordi bilaterali fra le regioni per il governo della
mobilità sanitaria interregionale, di cui all'art. 19 del Patto per
la salute sancito con intesa del 3 dicembre 2009, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio 2010, in deroga ai limiti
previsti dal primo periodo».
Il comma 574, lettera b), prosegue condizionando tale acquisti,
«in ogni caso», alla «invarianza dell'effetto finanziario»: a tal
fine «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono ad adottare misure alternative, volte, in particolare, a
ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità erogate in
regime ambulatoriale, di pronto soccorso, in ricovero ordinario e in
riabilitazione e lungodegenza, acquistate dagli erogatori privati
accreditati, in misura tale da assicurare il rispetto degli obiettivi
di riduzione di cui al primo periodo, nonchè gli obiettivi previsti
dall'art. 9-quater, comma 7, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125;
possono contribuire al raggiungimento del predetto obiettivo
finanziario anche misure alternative a valere su altre aree della
spesa sanitaria».
Infine la disposizione impugnata, dopo aver rinviato agli accordi
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome l'individuazione delle prestazioni di
assistenza di alta specialità e i relativi criteri di,
appropriatezza (terzo periodo), sancisce - al quarto periodo - che
«le regioni trasmettono trimestralmente ai Ministeri della salute e
dell'economia e delle finanze i provvedimenti di propria competenza
di compensazione della maggiore spesa sanitaria regionale per i
pazienti extraregionali presi in carico dagli IRCCS».
Oggetto di impugnazione è il comma 574, lettera b), primo,
secondo e - ove applicabile alla provincia autonoma - anche il quarto
periodo, che si pone in posizione accessoria e strumentale rispetto
ai precedenti.
Pure queste norme, infatti, costituiscono precetti di mero
dettaglio, i quali, da un lato, si saldano ad una operazione di
riduzione dei posti letto ospedalieri che secondo la giurisprudenza
di codesta Corte costituzionale non può essere legittimamente
imposta alla provincia autonoma di Trento (sentenza n. 125 del 2015)
e quindi stanno e cadono con la norma presupposta (l'impugnato comma
541); dall'altro lato, pretendono di vincolare, sempre con norme di
dettaglio, una spesa sanitaria interamente sostenuta dalla provincia
autonoma, e dunque intervengono senza titolo e comunque in violazione
delle regole sul coordinamento finanziario prescritte dall'art. 79
dello statuto.
SEZIONE III. Illegittimità costituzionale dei commi 219; 236;
469, secondo periodo e correlato comma 470; 505; 510, 512 e correlati
commi 515, 516 e 517; 548 e correlato comma 549; 574; 672; 675 e
correlato comma 676.
III.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 219 e 236
per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto della
regione Trentino-Alto Adige/Südtirol o, se più favorevole, con
l'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge
cost. n. 3 del 2001, nonchè degli articoli 3 e 97 Cost.
Il comma 219 dell'art. 1 riguarda, con riferimento alle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, decreto
legislativo n. 165/2001, la disponibilità dei posti dirigenziali di
prima e seconda fascia vacanti alla data del 15 ottobre 2015. Esso
dispone (primo periodo) che essi «sono resi indisponibili [...]
tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza
incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in
posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa»; esso
dispone inoltre (secondo periodo) che «gli incarichi conferiti a
copertura dei posti dirigenziali di cui al primo periodo dopo la data
ivi indicata e fino alla data di entrata in vigore della presente
legge cessano di diritto alla medesima data di entrata in vigore, con
risoluzione dei relativi contratti», e prescrive infine (quarto
periodo) che «in ciascuna amministrazione possono essere conferiti
incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero complessivo dei
posti resi indisponibili ai sensi del presente comma».
Parallelamente, il comma 236 dell'art. 1 prevede che, nelle more
dell'adozione della riforma della pubblica amministrazione,
l'ammontare complessivo delle risorse annualmente destinate al
trattamento accessorio del personale - anche di livello dirigenziale
- non possa superare l'importo fissato per il 2015 e che, per quanto
riguarda il personale in servizio, detta somma sia proporzionalmente
diminuita tenendo conto del personale assumibile secondo la normativa
vigente.
La ricorrente provincia ritiene che l'applicazione di tali
disposizioni nel proprio ambito debba essere esclusa in forza della
clausola di salvaguardia inserita nel comma 992 della legge n. 208
del 2015, secondo la quale «le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni
dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Se invece si ritenesse la diretta applicabilità, in ragione del
richiamo generico alle «amministrazioni pubbliche», i due commi sopra
descritti si porrebbero in contrasto con gli articoli 8, n. 1 e 79
dello statuto della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (o con
l'art. 117, comma quarto, in combinazione con l'art. 10, legge cost.
n. 3 del 2001, ove considerati più favorevoli), con l'art. 2 delle
norme di attuazione di cui al decreto legislativo n. 266/1992,
nonchè con gli articoli 3 e 97 Cost.
Come noto, l'art. 8, n. 1 dello statuto assegna alla provincia la
potestà di emanare norme legislative - entro i limiti indicati
dall'art. 4, dedicato alla regione - in materia di «ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto»: potestà,
quindi, di carattere primario.
Tale disposizione va coordinata col dettato dell'art. 2, primo
comma, decreto legislativo n. 266 del 1992, giusta il quale la
regione e la provincia autonoma si adeguano, nei limiti dovuti, ai
principi recati da atti legislativi dello Stato (corrispondenti a
quelli che il legislatore centrale può porre in materia regionale ex
articoli 4 e 5 St.) entro sei mesi dalla pubblicazione.
La norma impedisce che le disposizioni emanate dal legislatore
statale trovino immediata applicazione poichè, giusta il primo
comma, hanno applicazione, durante i sei mesi, le norme provinciali
(in proposito vedi, da ultimo, Corte cost., 20 novembre 2013, n.
274).
In contrasto con tale disposizione, invece, la normativa statale
qui contestata entra nell'ambito riservato alla legislazione
provinciale tramite norme di carattere preciso e specifico (al comma
219, «sono resi indisponibili i posi dirigenziali di prima e seconda
fascia [...] vacanti alla data del 15 ottobre 2015», «gli incarichi
conferiti a copertura dei posti dirigenziali di cui al primo periodo
dopo la data ivi indicata e fino alla data di entrata in vigore della
presente legge cessano di diritto alla medesima data di entrata in
vigore, con risoluzione dei relativi contratti»; al comma 236, «dal
1° gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale [...] non può superare il corrispondente importo
determinato per l'anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto
in misura proporzionale alla riduzione del personale di servizio,
tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa
vigente»), certamente non rispondenti a principi di riforma di
carattere economico-sociale, gli unici che potrebbero essere
legittimamente posti dal legislatore statale quali limiti al
legislatore provinciale ai sensi dell'art. 4 St.
In particolare, il comma 219 lede la potestà provinciale in
primo luogo con l'esclusione della possibilità di assunzione di
personale dirigenziale in capo alla provincia, che viene fortemente
compressa sia dall'indisponibilità dei posti già occupati, sia - e
a più forte ragione - dalla risoluzione dei contratti già stipulati
da parte dell'ente pubblico. Ciò costituisce non solo un limite alla
futura possibilità dell'Amministrazione di assumere nuovi dirigenti,
ma altresì una rimodulazione ex post degli impieghi dirigenziali
(poi divenuti indisponibili con la legge di stabilita') già occupati
dal 15 ottobre 2015 in poi (e quindi, incidentalmente, anche una
violazione dei diritti quesiti dei soggetti già impiegati).
La lesione della competenza provinciale risulta tanto più
evidente, in quanto la provincia ha disciplinato complessivamente la
materia, nell'ambito delle proprie competenze, con legge provinciale
3 aprile 2015, n. 7 («Riordino della dirigenza e dell'organizzazione
della provincia: modificazioni della legge sul personale della
provincia 1997, della legge finanziaria provinciale 2015 e della
legge provinciale sull'Europa 2015»), che pone, all'art. 1, come
proprio obiettivo la fissazione di un «nuovo ordinamento della
dirigenza provinciale e delle strutture organizzative della provincia
al fine di rendere più efficiente il sistema pubblico provinciale
attraverso la rimodulazione dell'articolazione organizzativa e il
riordino della dirigenza, anche con riferimento alla programmazione
del fabbisogno di dirigenti e ad appropriate modalità di
reclutamento e conferimento degli incarichi dirigenziali, per
favorire maggiore coinvolgimento e responsabilizzazione dei dirigenti
nel governo dell'autonomia».
Nè diversamente può dirsi, in secondo luogo, per quel che
concerne il comma 236, che limita l'ammontare del trattamento
accessorio erogabile dalle Amministrazioni destinatarie della norma a
quello erogato nel 2015.
Tale disposizione, oltre a risultare invasiva delle competenze
riservate alla provincia dall'art. 8, n. 1 dello statuto, ha
contenuto irragionevole e pertanto in contrasto col canone risultante
dall'art. 3 Cost., nonchè col buon andamento di cui all'art. 97
Cost.: la violazione di tali parametri sostanziali ridonda in lesione
delle competenze provinciali, perchè impedisce ad essa di chiedere
lavoro straordinario ai propri impiegati oppure di retribuire il
lavoro straordinario da questi prestato.
Nel trattamento accessorio, difatti, sono comprese le componenti
del lavoro straordinario e delle altre competenze accessorie. A
queste condizioni, pertanto, la norma incide su un parametro non
programmabile, quale quello rappresentato dalla quantità di
straordinari che il singolo lavoratore si troverà a dover espletare,
ove necessario.
Dovendo applicare tale norma, o il lavoratore, pur avendo svolto
gli straordinari, si ritroverebbe a non poter essere pagato; oppure
sarebbe impossibile, per l'Amministrazione, richiedere ore
straordinarie, che pur risultino necessarie. Da ciò discende
chiaramente l'irragionevolezza della disposizione impugnata.
La stessa irragionevolezza emerge poi anche dalla circostanza che
vengono meno retroattivamente i contratti stipulati in data
successiva al 15 ottobre 2015 per posti solo successivamente divenuti
indisponibili, così eliminando ogni possibilità valutativa (anche
in termini di bontà ed efficienza del personale) in capo alla
provincia.
Anche a voler considerare i commi in parola come destinati al
coordinamento della finanza pubblica, peraltro, essi non potrebbero
in ogni caso essere qualificati come «principi» suscettibili, come
tale, di imporsi a tutti i livelli di governo.
Codesta ecc.ma Corte ha infatti anche di recente ribadito che «è
consentito al legislatore statale imporre limiti alla spesa di enti
pubblici regionali, che si configurano quali principi di
«coordinamento della finanza pubblica», anche nel caso in cui gli
«obiettivi di riequilibrio della medesima» tocchino singole voci di
spesa a condizione che: tali obiettivi consistano in «un contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente», in quanto
dette voci corrispondano ad un «importante aggregato della spesa di
parte corrente», come nel caso delle spese per il personale (sentenze
n. 287 del 2013 e n. 169 del 2007); il citato contenimento sia
comunque «transitorio», in quanto necessario a fronteggiare una
situazione contingente, e non siano previsti «in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sentenze n. 23 e n. 22 del 2014; n. 236, n. 229 e n. 205 del 2013;
n. 193 del 2012; n. 169 del 2007)» (così Corte cost., 7 aprile 2014,
n. 79).
Ora, risulta evidente, ad avviso della ricorrente provincia, che
i due commi sin qui esaminati non hanno certo l'ampio respiro
richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte, ma al contrario
disciplinano la materia in maniera minuta e del tutto
autoapplicativa: il primo giunge a disporre la risoluzione automatica
dei contratti stipulati successivamente alla data del 15 ottobre 2015
per quanto concerne le posizioni dirigenziali; il secondo prevede
analogo automatismo per quel che concerne la riduzione del
trattamento accessorio che superi quello erogato per l'annualità
2015.
Il vizio qui lamentato risulta ulteriormente evidente in
considerazione di quanto disposto dall'art. 79, quarto comma, dello
statuto, secondo il quale «la regione e le province provvedono, per
sè e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di
rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza
pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello
Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti
limiti ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo
statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di
razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla
riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle
dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del
territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea».
Tale disposizione ha evidentemente il senso di ammettere un
intervento finalizzato al coordinamento della finanza pubblica da
parte del legislatore anche in materie di per sè riservate alla
potestà legislativa primaria o concorrente della provincia, fermo
però restando che le norme statali saranno vincolanti per la
provincia in relazione ai limiti posti dall'art. 4 o dall'art. 5
dello statuto, a seconda che si tratti di materia di potestà
primaria o concorrente.
Nel caso di specie, tutt'al contrario, lo Stato ha provveduto
direttamente e in termini di applicazione automatica, in violazione
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, e ben oltre i
vincoli che possono derivare alla provincia ai sensi - trattandosi di
materia di potestà primaria - dall'art. 4 dello statuto.
Risulta dunque chiara l'illegittimità costituzionale dei commi
219 e 236 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nell'ipotesi in
cui essi dovessero essere ritenuti applicabili alla provincia
autonoma di Trento.
III.2. Contrasto dell'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517, con gli
articoli 8, n. 1 e 79 St., o, se più favorevole, con l'art. 117,
quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3
del 2001, nonchè con gli articoli 3, 97.
I commi 512, 515, 516 e 517 introducono alcune modifiche al
sistema di approvvigionamento a carico delle amministrazioni
pubbliche e delle società inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione ex legge n. 196 del 2009.
In particolare, il comma 512 «al fine di garantire
l'ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e
servizi informatici e di connettivita'» e in ogni caso «fermi
restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i
beni e servizi dalla normativa vigente» dispone che le
amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione provvedano ai propri
approvvigionamenti, «esclusivamente tramite Consip S.p.a. o i
soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza
regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi
soggetti».
Si istituisce, peraltro, la possibilità - specificamente
dedicata alle regioni - di assumere «personale strettamente
necessario ad assicurare la piena funzionalità dei soggetti
aggregatori [...] in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla
normativa vigente» (comma 512, secondo periodo).
La regolamentazione è dichiaratamente volta, nella sua
finalità, al contenimento della spesa pubblica, con un'economia
prevista del 50% della spesa annuale - «da raggiungere alla fine del
triennio 2016-2018» - «per la gestione corrente del solo settore
informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni per
i servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip
S.p.a. o i soggetti aggregatori documentata nel piano triennale di
cui al comma 513», o tramite le società di gestione del sistema
informativo dell'amministrazione finanziaria (restano comunque
esclusi dall'obiettivo di risparmio, per espressa previsione
normativa, l'Istituto nazionale della previdenza sociale e l'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro
«nonchè, per le prestazioni e i servizi erogati alle amministrazioni
committenti», le stesse società di gestione del sistema informativo
dell'amministrazione finanziaria, alla società incaricata degli
studi di settore di cui all'art. 10, comma 12, legge n. 146 del 1998
e la Consip S.p.a., «nonchè l'amministrazione della giustizia in
relazione alle spese di investimento necessarie al completamento
dell'informatizzazione del processo civile e penale negli uffici
giudiziari»), indicando inoltre la destinazione del risparmio
ottenuto: esso dev'essere utilizzato «per investimenti in materia di
innovazione tecnologica» (comma 515, ultimo periodo).
Secondo quanto disposto dal comma 516, «qualora il bene o il
servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello
specifico fabbisogno dell'amministrazione ovvero in casi di
necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la
continuità della gestione amministrativa», è possibile - ma solo a
seguito di apposita autorizzazione motivata da parte dell'organo di
vertice amministrativo, nonchè della comunicazione all'ANAC e
all'AGID - procurarseli al di fuori delle modalità stabilite per il
settore informatica e connettività.
Dall'inosservanza di queste disposizioni - secondo il comma 517 -
derivano conseguenze sul piano della responsabilità disciplinare e
su quello del danno erariale. La ricorrente provincia ritiene che, in
forza della clausola di salvaguardia di cui al comma 992, già
richiamato, anche tali disposizioni non siano ad essa applicabili. La
presente impugnazione è dunque proposta per l'eventualità che il
riferimento alle amministrazioni pubbliche e delle società inserite
nel conto economico consolidato della Pubblica amministrazione ex
legge n. 196/2009 dovesse essere interpretato nel senso della loro
applicabilità anche alla provincia.
Ciò, peraltro, dovrebbe essere escluso sulla base della
giurisprudenza costituzionale. Con sentenza del 3 luglio 2013, n.
220, difatti, veniva dichiarata non fondata (perchè la norma non era
applicabile al caso) un'analoga questione posta dalla regione
Friuli-Venezia Giulia relativamente all'accorpamento delle centrali
di committenza per i piccoli comuni previsto dal decreto legislativo
n. 163/2006, la cui applicazione alle regioni speciali e alle
province autonome era esclusa dalla clausola di salvaguardia e
contenuta nell'art. 4, quinto comma, dello stesso decreto
legislativo. In quell'occasione, la Corte ritenne che sussistesse sì
«un obbligo di adeguamento per le regioni speciali», ma che il
legislatore non potesse disporre «una immediata cogenza delle norme
ivi contenute».
Tornando ai commi impugnati essi, com'è noto, si calano nel
contesto di un progressivo accentramento degli acquisti tramite
Consip S.p.a., società «in house» del Ministero dell'economia e
delle finanze.
La sua disciplina, com'è stato notato, «è [...] mutata [...]
infinite volte, il legislatore muovendosi in precario equilibrio tra
il desiderio di ampliare il novero dei soggetti tenuti a ricorrere
alle convenzioni Consip, se non altro come «tetto» di costo, al fine
di contenere i disavanzi pubblici, e la resistenza delle autonomie,
ed in particolare delle regioni, a servirsi di una struttura
centralistica» (così R. Caranta, I contratti pubblici², Torino,
2102, 255).
In effetti, la tendenza del legislatore statale a espandersi
oltre i limiti della propria competenza è stata arrestata, nei
confronti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome,
in casi come quello poc'anzi ricordato del Friuli-Venezia Giulia, in
forza della «clausola di salvaguardia» e ribadendosi dunque che,
fermo il principio della organizzazione razionale e non atomistica
degli acquisti, spetta alle regioni speciali (e alle province
autonome) di disporre in concreto l'attuazione del principio.
Ove dunque tali le norme risultassero applicabili alla provincia
autonoma di Trento, esse sarebbero necessariamente costituzionalmente
illegittime.
Infatti, in primo luogo, nella nuova normativa finanziaria si
opera un nuovo «step» verso la centralizzazione degli acquisti da
parte degli enti pubblici: ciò perchè, se nella precedente
legislazione ci si limitava a indicare le convenzioni-quadro
stipulate da Consip S.p.a. - facendo pertanto, in definitiva,
riferimento a dei tetti di spesa e a dei rapporti tra la qualità del
prodotto e il suo prezzo - oggi viene istituita addirittura
l'obbligatorietà del ricorso all'ente centrale, o (entro certi
limiti) a un altro ente aggregatore dislocato.
Come si è già evidenziato relativamente alle restrizioni delle
assunzioni, lo statuto della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
prevede a favore della provincia una potestà primaria (parallela a
quella residuale dell'art. 117, comma quarto, Cost., combinato con
l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, che si invoca ove ritenuta più
favorevole) in materia di organizzazione dei propri uffici (coperta
altresì dalle norme di attuazione, e segnatamente dall'art. 2,
decreto legislativo n. 266 del 1992), nella quale rientra
evidentemente anche la disciplina relativa agli acquisti dei beni
necessari al loro funzionamento, nonchè quella della destinazione
del risparmio ottenuto e quella della responsabilità ingenerata
dalla violazione delle suddette norme.
Inoltre, la limitazione delle facoltà di acquisto limita
gravemente l'autonomia finanziaria dal lato della spesa,
evidentemente implicita nel sistema statutario ed esplicita nell'art.
119, primo comma, Cost.
Del resto, è la stessa Corte a confermarlo. Nella sentenza n. 36
del 2004 (rivolta peraltro a regioni a statuto ordinario), difatti,
essa ha evidenziato che «l'obbligo imposto di adottare i prezzi delle
convenzioni come base d'asta al ribasso per gli acquisti effettuati
autonomamente» realizza «un'ingerenza non poco penetrante
nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa»: pur
ritenendo, nel caso specifico, che essa, in relazione alle regioni
ordinarie, non superasse «i limiti di un principio di coordinamento
adottato entro l'ambito della discrezionalità del legislatore
statale».
Non è quindi dubbio che le disposizioni qui contestate
comprimano in misura ben maggiore sia la facoltà di organizzare nel
modo ritenuto più opportuno gli acquisti di beni strumentali, sia
l'autonomia di spesa. Infatti, le disposizioni dei commi in commento
non soltanto costituirebbero prescrizioni assai restrittive - e non
certo «meramente facoltizzanti» - ma obbligherebbero addirittura -
salve le eccezioni altrettanto accentratamente stabilite - ad
avvalersi di specifici soggetti per i propri approvvigionamenti.
Per giunta, non è possibile invocare l'esistenza degli enti
aggregatori delle regioni a statuto speciale e delle provincie
autonome per sostenere la legittimità della norma, come sta a
dimostrare l'inciso del comma 512, secondo il quale «provvedono ai
propri approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip S.p.a. o i
soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza
regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi
soggetti». In caso di mancanza di un bene specifico presso il
soggetto aggregatore della provincia di Trento, difatti, altro non
potrebbe essere fatto che rivolgersi a Consip S.p.a. - controllata in
via totalitaria dal Ministero dell'economia e delle finanze - così
di fatto dovendo far intervenire forzosamente organi centrali a tutto
scapito dell'autonomia della provincia. Rimarrebbero salvi i casi -
però del tutto marginali - di cui al comma 516, che limita la
possibilità di utilizzare modalità differenti soltanto ai beni e
servizi informatici, «qualora il bene o il servizio non sia
disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno
dell'amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque
funzionali ad assicurare la continuità della gestione
amministrativa» e solo previa «apposita autorizzazione motivata
dell'organo di vertice amministrativo».
Ora, il complesso delle limitazioni sopra descritte non può
essere imposto alla provincia autonoma di Trento nè sotto il profilo
dell'organizzazione dei propri uffici e delle proprie procedure
(materia nella quale essa gode di potestà legislativa primaria, ex
art. 8, n. 1 dello statuto), nè sotto il profilo di norme di
coordinamento finanziario (materia nella quale i vincoli posti
debbono trovare giustificazione nel quadro dei limiti generali del
coordinamento e aggiuntivamente nel quadro dell'art. 79 dello statuto
di autonomia), nè sotto il profilo della compressione dell'autonomia
di spesa. A questo proposito deve anche essere osservato che - al
contrario delle regioni a statuto ordinario - la provincia utilizza
nella spesa risorse proprie, e che dunque ha titolo per valutare in
proprio la convenienza dei propri acquisti, in relazione a
valutazioni di rapporto tra qualità, adeguatezza ai bisogni e
prezzi, che non possono essere concentrati in sede centrale
nazionale.
In ogni caso specificamente illegittima per violazione
dell'autonomia organizzativa della provincia autonoma (art. 8, n. 1
dello statuto o art. 117, quarto comma, Cost.), come costantemente
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, è la norma che
individua in modo preciso quale organo dell'amministrazione
provinciale sia chiamato a esercitare il potere autorizzatorio (cfr.
da ultimo, sentenza n. 39 del 2014, nonchè n. 22 del 2012, n. 201
del 2008 e n. 387 del 2007).
È dunque evidente, ad avviso della ricorrente provincia, che
anche in questo caso la normativa qui contestata, ove fosse da
intendersi come applicabile alla stessa provincia, sarebbe
illegittimamente invasiva delle sue competenze costituzionali.
Risultano dunque costituzionalmente illegittimi i commi 512, 515,
516 e (in quanto si riferisce ai predetti commi) 517, nella parte in
cui dovessero risultare direttamente applicabili alla provincia
autonoma di Trento.
III.3. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 548, 549
per violazione dell'art. 9, n. 10 e dell'art. 79 dello statuto o, se
più favorevole, dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione
con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, nonchè dell'art. 2,
decreto legislativo n. 266/1992.
I commi 548 e 549 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015 introducono
una disciplina analoga a quella testè considerata a proposito degli
acquisti tramite Consip S.p.a., regolandola tuttavia in modo
specifico nella materia degli approvvigionamenti sanitari.
In particolare, si dispone che «al fine di garantire la effettiva
realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa
mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi», gli enti del
Servizio sanitario nazionale sono tenuti «ad approvvigionarsi,
relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario» (il
cui contenuto è individuato con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri), «avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali
regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip S.p.a.»
(così il comma 548).
Al comma 549 viene dettato il regime operante nel caso in cui «le
centrali di committenza individuate sulla base del comma 548 non
siano disponibili ovvero operative». Gli enti del Servizio sanitario
nazionale debbono «approvvigionarsi, relativamente alle categorie
merceologiche del settore sanitario di cui al comma 548, avvalendosi,
in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell'elenco
dei soggetti aggregatori, di cui all'art. 9, comma 1, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89»: si sancisce peraltro (comma 549,
secondo periodo) che in simili ipotesi «spetta alla centrale
regionale di committenza di riferimento l'individuazione, ai fini
dell'approvvigionamento, di altra centrale di committenza».
Infine, la parte finale del comma (ossia il suo terzo periodo)
dispone che «la violazione degli adempimenti previsti dal presente
comma costituisce illecito disciplinare ed è causa di
responsabilità per danno erariale».
La provincia autonoma di Trento ritiene che le disposizioni
appena riassunte, come quelle poc'anzi impugnate, non siano
direttamente applicabili ad essa: ciò, specificamente, in virtù del
già evocato comma 992. Per l'ipotesi subordinata in cui codesta
ecc.ma Corte dovesse ritenere le menzionate norme applicabili alla
provincia, esse sono qui oggetto di impugnazione.
La materia sanitaria, come ricordato sopra, è regolata dall'art.
9, n. 10, dello statuto e dall'art. 117, terzo comma, Cost.
(combinato con l'art. 10, legge cost. n. 3/2001), i quali prevedono
una competenza di carattere concorrente e vanno coordinati con l'art.
2 del decreto legislativo n. 266/1992.
Ora, è evidente che quanto statuito dal legislatore statale non
corrisponde a principio fondamentale, idoneo a formare limite alla
potestà legislativa concorrente delle regioni e province speciali,
ma equivale a stringente norma di dettaglio - connotata peraltro
dall'automatica applicazione - che quindi confligge con l'autonomia
statutaria.
Si fa riferimento, in special modo, sia alla regola stringente
del comma 548 - volta a rendere Consip S.p.a. e le centrali regionali
di committenza unico riferimento per l'approvvigionamento sanitario -
sia alla conseguente eccezione di cui al comma 549 - che prevede una
minima eccezione relativa all'indisponibilità dei beni e
comportante, peraltro, l'obbligatorietà del ricorso ai soggetti
aggregatori elencati con legge statale - sia, consequenzialmente,
alla statuizione della responsabilità dirigenziale ed erariale in
conseguenza della violazione delle predette norme.
Parimenti, l'assetto normativo risultante dai due commi impugnati
contrasta anche con l'autonomia statutaria in materia di finanza.
Specificamente, si è già ricordato, riguardo alla normativa in
materia di approvvigionamento in generale, che quand'anche le norme
impugnate riguardassero il coordinamento della finanza pubblica, esse
dovrebbero in ogni caso rispettare le condizioni poste dall'art. 79
St. Inoltre, va richiamato anche quanto già sopra osservato in
relazione alla circostanza che la provincia autonoma di Trento
finanzia la sanità con risorse proprie, senza alcuna partecipazione
al Fondo sanitario nazionale.
Dunque, anche qualora dovessero ritenersi applicabili le regole
proprie del coordinamento della finanza pubblica, sarebbe necessario
mantenere le relative disposizioni nei limiti dei principi
fondamentali fissati con legge dello Stato, tenendo conto della
specifica autonomia della finanza sanitaria provinciale. Trattandosi
invece di norme di carattere puntuale, rigido e autoapplicativo, le
disposizioni dei commi 548 e 549 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015
risultano costituzionalmente illegittime nell'ipotesi e nella parte
in cui essi dovessero essere ritenuti applicabili alla ricorrente
provincia.
III.4. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 672, 675,
676 per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto,
dell'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10,
legge cost. n. 3 del 2001, e dell'art. 2 del decreto legislativo n.
266/1992.
I commi 672, 675 e 676 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015
recano una disciplina tesa a diminuire i compensi degli
amministratori e dei dipendenti di società a controllo pubblico.
Ancora una volta la provincia viene solo indirettamente coinvolta,
tramite il riferimento al decreto legislativo n. 165 del 2001: anche
in questo caso, dunque, l'impugnazione è subordinata all'ipotesi che
esso debba trovare applicazione nei confronti della ricorrente
provincia a causa dell'indiretto richiamo, nonostante la presenza del
comma 992, secondo il quale le disposizioni della legge n. 208 del
2015 sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano solo «compatibilmente con le
disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3».
In particolare, l'art. 672 sostituisce il comma primo dell'art.
23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in materia di
«Compensi per gli amministratori e per i dipendenti delle società
controllate dalle pubbliche amministrazioni», prevedendo che, fermo
restando «quanto previsto dall'art. 19, comma 6, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102» (il quale a sua volta dispone che «l'art. 2497,
primo comma, del codice civile, si interpreta nel senso che per enti
si intendono i soggetti giuridici collettivi, diversi dallo Stato,
che detengono la partecipazione sociale nell'ambito della propria
attività imprenditoriale ovvero per finalità di natura economica o
finanziaria»), «con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze [...] sentita la Conferenza unificata per i profili di
competenza, previo parere delle commissioni parlamentari competenti,
per le società direttamente o indirettamente controllate da
amministrazioni dello Stato e dalle altre amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, [...] sono definiti indicatori dimensionali quantitativi e
qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce per la
classificazione delle suddette societa'» (così il primo periodo del
comma 672): operazione, questa, volta a determinare «, in
proporzione, il limite dei compensi massimi al quale i consigli di
amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo
criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del
trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli
amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque
eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei
contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti
da altre pubbliche amministrazioni» (secondo periodo del comma 672).
Dal comma peraltro si dispone altresì che «le società di cui al
primo periodo verificano il rispetto del limite massimo del
trattamento economico annuo onnicomprensivo dei propri amministratori
e dipendenti fissato con il decreto di cui al presente comma» (terzo
periodo), facendo in ogni caso salve «le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedono limiti ai compensi inferiori a quelli
previsti dal decreto di cui al presente comma» (quarto periodo).
Il comma 675 contiene poi numerosi e penetranti obblighi di
pubblicazione dei propri dati da parte delle «società controllate
direttamente o indirettamente dallo Stato e dalle altre
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le quali sono tenute a pubblicare
«entro trenta giorni dal conferimento di incarichi di collaborazione,
di consulenza o di incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali,
e per i due anni successivi alla loro cessazione» le seguenti
informazioni:, «a) gli estremi dell'atto di conferimento
dell'incarico, l'oggetto della prestazione, la ragione dell'incarico
e la durata; b) il curriculum vitae; c) i compensi, comunque
denominati, relativi al rapporto di consulenza o di collaborazione,
nonchè agli incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali; d) il
tipo di procedura seguita per la selezione del contraente e il numero
di partecipanti alla procedura» (così il comma 675).
Il comma 676, infine, prevede che «la pubblicazione delle
informazioni di cui al comma 675, relativamente ad incarichi per i
quali è previsto un compenso, è condizione di efficacia per il
pagamento stesso. In caso di omessa o parziale pubblicazione, il
soggetto responsabile della pubblicazione ed il soggetto che ha
effettuato il pagamento sono soggetti ad una sanzione pari alla somma
corrisposta».
Anche in questo caso si ripropongono, ove le norme siano
considerate applicabili alla provincia autonoma di Trento, le censure
già sopra evidenziate, ricadendosi ancora una volta nello spettro
applicativo dell'art. 8, n. 1, St., dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, nonchè, subordinatamente, in quello
dell'art. 79 St. in materia di finanza pubblica; o, qualora ritenuto
più favorevole, il comma quarto dell'art. 117 Cost.
Le norme poste in materia sono infatti di estremo dettaglio, e
non lasciano spazio ad alcuna ulteriore determinazione da parte della
ricorrente provincia. Al contrario - oltre all'automatismo contenuto
nel comma 676 e all'obbligo del 675 - esse introducono addirittura un
potere normativo sulla provincia da parte del Ministero dell'economia
e delle finanze, privo di base costituzionale.
Codesta ecc.ma Corte, peraltro, si è trovata a decidere in un
caso analogo con sentenza n. 159 del 2008: è pertanto opportuno, in
questa sede, richiamarne gli estremi.
Nella specie si trattava di norme (contenute nella legge n. 296
del 2006, legge finanziaria per il 2007) riguardanti gli
amministratori di società partecipate e, in particolare, la
determinazione del loro compenso e del loro numero massimo.
Anche in quel caso, peraltro, i parametri - invocati dalla
provincia autonoma di Bolzano - erano l'art. 8, n. 1 e l'art. 79
dello statuto.
Ebbene, codesta ecc.ma Corte ebbe a dichiarare le norme della
finanziaria (e segnatamente i commi 725, 726, 727, 728 e 734)
costituzionalmente illegittime nella parte in cui esse venivano
applicate alla provincia autonoma, poichè risultavano di «carattere
analitico e molto dettagliato» in violazione della potestà
legislativa della provincia, nonchè della sua autonomia finanziaria
(la sentenza, inoltre, escludeva peraltro recisamente l'afferenza
della materia all'ordinamento civile).
Com'è facile notare, le norme dichiarate incostituzionali erano
del tutto simili a quelle oggi impugnate trattandosi, in quel caso
come in questo, di disposizioni volte a normare dettagliatamente e
autoapplicativamente la disciplina degli amministratori delle
società a controllo pubblico.
Le norme qui censurate non riguardano peraltro esclusivamente
agli amministratori, ma anche i dirigenti e i dipendenti: la rigida
classificazione affidata ad un decreto di incerta natura da un lato
impedisce alla provincia autonoma una gestione delle sue società
pubbliche anche con criteri retributivi incentivanti (con lesione
della autonomia organizzativa ex art. 8, numero 1, dello statuto);
dall'altro, se intesa come misura di coordinamento della finanza
pubblica, è lesiva dell'art. 79, comma 4, dello statuto, sia come
ulteriore intervento non ammesso, sia sotto il profilo dell'utilizzo
di una fonte non legislativa (la disposizione statutaria, infatti,
prevede come possibile fonte di vincoli soltanto «specifiche
disposizioni legislative dello Stato»).
In coerenza alla giurisprudenza di questa Corte, pertanto,
risultano costituzionalmente illegittimi i commi 672, 675, 676
dell'art. 1, legge n. 208 del 2015, nella parte in cui essi dovessero
essere ritenuti applicabili alla provincia autonoma di Trento.
III.5. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 469,
secondo periodo, e 470 per violazione degli articoli 79, 104, 8, n. 1
dello statuto o, se più favorevole, dell'art. 117, quarto comma,
Cost. in combinazione con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e con
l'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992.
I commi 469 e 470 incidono sull'allocazione dei costi riguardanti
gli oneri per i rinnovi contrattuali, disponendo che, «per il
personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici
diversi dall'amministrazione statale, gli oneri per i rinnovi
contrattuali per il triennio 2016-2018, nonchè quelli derivanti
dalla corresponsione dei miglioramenti economici al personale di cui
all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»,
ossia i professori e i ricercatori universitari, «sono posti a carico
dei rispettivi bilanci»: ciò in coerenza quanto disposto dal comma
466, che determina l'ammontare dei costi relativi al personale
statale.
I miglioramenti, peraltro, sono addossati a tali amministrazioni
tramite un richiamo al dettato dall'art. 48, comma 2, del decreto
legislativo n. 165/2001, il quale dispone, per quanto qui interessa,
che per le amministrazioni di cui all'art. 41, comma 2 (ove sono
menzionate le regioni in genere), o per «le regioni» e le «altre
amministrazioni» di cui all'art. 40, comma 3-quinquies a sua volta
richiamato dal predetto art. 48, comma 2, del medesimo decreto - fra
le quali potenzialmente anche le province autonome - gli oneri
derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale sono a carico dei
rispettivi bilanci, fermo restando che per gli incrementi retributivi
relativi al rinnovo delle amministrazioni regionali, locali e del
Servizio sanitario nazionale sono definiti dal Governo «nel rispetto
dei vincoli di bilancio, del patto di stabilità e di analoghi
strumenti di contenimento della spesa, previa consultazione con le
rispettive rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie».
La disposizione del comma 469 prosegue al secondo periodo
affermando che «con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, sono fissati i criteri di
determinazione dei predetti oneri in coerenza con quanto previsto dal
comma 466».
L'art. 470, infine, dispone che quanto sancito dall'art. 469 si
applica anche al personale convenzionato con il Servizio sanitario
nazionale.
Anche in questo caso, la provincia autonoma di Trento ritiene che
le norme in parola non la riguardino, nonostante il tenore testuale
che si riferisce a «amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici
diversi dall'amministrazione statale». Infatti, il sistema di rinvii
operato dal primo periodo della disposizione in parola comprende
soltanto le regioni e non menziona mai le province autonome (o anche
solo le regioni a statuto speciale). Inoltre, come per i commi
precedenti, la clausola di salvaguardia di cui al comma 992 induce a
escludere la provincia autonoma di Trento dallo spettro applicativo
della norma; in subordine, tuttavia, si impugnano i commi indicati
nella misura in cui essi risultassero, nonostante tale clausola, ad
essa applicabile.
Risulterebbe violato l'art. 79, comma 2, il quale prescrive
l'utilizzo della procedura di cui all'art. 104 dello statuto per la
modifica delle modalità con le quali la provincia «concorre [...] al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica», principio
ribadito nella sua fondamentale portata dalla recente sentenza n. 19
del 2015.
In violazione del metodo pattizio, infatti, il comma 469, secondo
periodo, prevede l'unilaterale decisione, nelle determinazioni
relative all'assunzione degli oneri, del Presidente del Consiglio,
del Ministro per la semplificazione e del Ministero dell'economia e
delle finanze.
Ove poi si considerasse il decreto interministeriale sugli oneri
per i rinnovi contrattuali come misura di coordinamento della finanza
pubblica sarebbero violati anche l'art. 79, comma 4, dello statuto,
che sancisce l'inapplicabilità, nei confronti della provincia, di
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri o concorsi
comunque denominati, e che affida alla provincia di provvedere alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ex articoli 4 e 5 dello
statuto, con le forme dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del
1992. La richiamata disposizione statutaria impedisce ad una fonte
statale, per di più secondaria, di disporre una misura di
coordinamento riservata alla competenza della provincia.
Per la parte poi in cui tale regolazione non fosse dettata da
ragioni di coordinamento della finanza pubblica, la materia dovrebbe
farsi ricadere nell'art. 8, n. 1 dello statuto, relativa
all'organizzazione e al personale, la cui regolazione è affidata
alla potestà primaria della provincia.
In relazione a tale profilo, non si può che richiamare quanto
già detto in merito all'illegittimità di disposizioni
autoapplicative e invasive della sfera riservata alla provincia -
come quella in parola, che arriva a imporre al Presidente del
Consiglio di emanare le norme senza neppure consultare le autonomie -
in spregio, oltre che ai canoni già richiamati, anche all'art. 2 del
decreto legislativo n. 266 del 1992 (o, laddove ritenuto più
favorevole, all'art. 117, quarto comma, Cost.).
Discorso parzialmente differente può essere fatto a proposito
del comma 470. La provincia autonoma di Trento ritiene che esso
risulti incostituzionale per contrasto con l'art. 79 St., esattamente
come il comma 469; ove tuttavia si dovesse ritenere che esso, pur
riproducendo per richiamo il contenuto del comma precedente, ne
modifichi l'afferenza per materia trasponendo le disposizioni nel
campo sanitario, varrebbero le seguenti ulteriori considerazioni.
Come si è già avuto occasione di specificare, l'ambito
sanitario è coperto, per quanto riguarda la provincia autonoma di
Trento, da alcune specifiche nonne: l'art. 9, n. 10 dello statuto e
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto richiamato come disciplina
più favorevole in virtù dell'art. 10, legge cost. n. 3/2001,
affiancati dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Si è anche già ricordato che, nelle materie di potestà
concorrente - quale appunto quella della sanità - il legislatore
statale altro non può fare che porre principi fondamentali,
attendendo peraltro l'attuazione degli stessi da parte del
legislatore provinciale: cosa che può agevolmente escludersi da
quanto sin qui considerato a proposito del secondo periodo del comma
469, il quale non solo comporta un'invasione della potestà
provinciale, ma apre la strada a una normativa di dettaglio
determinata dal Presidente del Consiglio del tutto incompatibile con
un ambito di discrezionalità lasciato alla provincia. Ciò - va
conclusivamente ricordato - risulta tanto più vero a ricordare che
la spesa sanitaria provinciale è integralmente sostenuta, per
l'appunto, dalla provincia autonoma.
Per tutte le ragioni premesse, risulta anche l'illegittimità
costituzionale dei commi 469, secondo periodo, e 470, nell'ipotesi e
nella parte in cui essi sono ritenuti applicabili alla provincia
autonoma di Trento.
III.6 Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 505 e 510
per violazione degli articoli 8, n. 1 e 79 dello statuto, o se più
favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e degli articoli 2 e 4 del
decreto legislativo n. 266/1992.
Questi commi riguardano ancora una volta il sistema di
approvvigionamento tramite Consip S.p.a.
In particolare, al comma 505 si dispone che, «al fine di favorire
la trasparenza, l'efficienza e la funzionalità dell'azione
amministrativa» le amministrazioni debbano approvare «entro il mese
di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi
aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo
unitario stimato superiore a un milione di euro» (comma 505, primo
periodo). Il primo - ossia il programma biennale - peraltro, è
«predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi» e «indica
le prestazioni oggetto dell'acquisizione, la quantità, ove
disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative
tempistiche (secondo periodo), laddove «l'aggiornamento annuale
indica le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno
quantitativo degli acquisti per l'anno di riferimento» (terzo
periodo).
La norma prosegue sancendo che «il programma biennale e gli
aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti
al controllo di gestione, nonchè pubblicati sul profilo del
committente dell'amministrazione e sul sito informatico presso
l'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture presso l'Autorità nazionale anticorruzione» (quarto
periodo) e che «la violazione delle previsioni di cui ai precedenti
periodi è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e
disciplinare dei dirigenti, nonchè ai fini dell'attribuzione del
trattamento accessorio collegato alla performance» (quinto periodo).
Una specifica disposizione precisa che «le acquisizioni non
comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non possono ricevere
alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni»
(sesto periodo), pur se «sono fatte salve le acquisizioni imposte da
eventi imprevedibili o calamitosi, nonchè le acquisizioni dipendenti
da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari» (settimo
periodo).
Si prevede inoltre un'ulteriore trasmissione «al Tavolo tecnico
dei soggetti di cui all'art. 9, comma 2, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno
2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e
delle attività ad esso attribuiti» (ottavo periodo), nonchè
un'ulteriore pubblicazione - con le stesse modalità della prima - di
«tutti i contratti stipulati in esecuzione del programma biennale e
suoi aggiornamenti, fatta salva la tutela delle informazioni
riservate di proprietà del committente o del fornitore di beni e
servizi» (nono periodo), anche per quanto riguarda i «contratti in
corso alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad
oggetto la fornitura alle amministrazioni pubbliche di beni e servizi
di importo unitario superiore a un milione di euro» (decimo periodo),
pur restando «fermo quanto previsto dall'art. 271 del regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207
[che dà ulteriori indicazioni su «Programmazione dell'attività
contrattuale per l'acquisizione di beni e servizi»], limitatamente
agli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato inferiore
a un milione di euro».
Parallelamente, il comma 510 dispone che «le amministrazioni
pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di
cui all'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da
Consip S.p.a., ovvero dalle centrali di committenza regionali» -
ossia le cd. convenzioni-quadro - «possono procedere ad acquisti
autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione
specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e
trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il
bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al
soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per
mancanza di caratteristiche essenziali».
In quanto ritenuta applicabile alla provincia autonoma di Trento,
escludendo quindi che a essa faccia riferimento il comma 992, la
norma espone il fianco a plurimi profili di illegittimità.
Ferme restando, anche in questo caso, le considerazioni fatte in
merito alla violazione dell'art. 8, n. 1, dell'art. 79 dello statuto,
nonchè dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 - o, in
quanto maggiormente favorevoli, i commi quarto e terzo dell'art. 117
Cost. - giacchè le norme risultano dettagliate e direttamente
applicabili sia per quanto riguarda gli oneri di comunicazione e
pubblicazione, sia per l'istituzione della responsabilità in capo ai
dirigenti, sia per l'esclusione di modalità di procedere alternative
o diverse da quelle statuite dalla norma, sia per l'obbligo di previa
autorizzazione (ancora una volta concessa da un non meglio
specificato «vertice amministrativo») e per la restrizione dello
spazio di manovra della provincia al solo caso di mancanza del bene.
In ogni caso specificamente illegittima per violazione
dell'autonomia organizzativa della provincia autonoma (art. 8, n. 1
dello statuto o art. 117, quarto comma, Cost.), come costantemente
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, è la norma che
individua in modo preciso quale organo dell'amministrazione
provinciale sia chiamato a esercitare il potere autorizzatorio (cfr.
da ultimo, sentenza n. 39 del 2014, nonchè n. 22 del 2012, n. 201
del 2008 e n. 387 del 2007).
Risultano perciò costituzionalmente illegittimi i commi 505 e
510 dell'art. 1, legge n. 208/2015, nell'ipotesi e nella parte in cui
risultano applicabili alla provincia autonoma di Trento.

P.Q.M.

Per le esposte ragioni, la provincia autonoma di Trento, come
sopra rappresentata e difesa, chiede voglia codesta Corte
costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 219; comma 236; comma 469, secondo periodo (e correlato
comma 470); comma 505; comma 510, comma 512, comma 515, comma 516 (e
correlato comma 517), comma 541; comma 542; comma 543; comma 544;
comma 548, comma 549; comma 574; comma 672; comma 675 (e correlato
comma 676); comma 680, quarto periodo; comma 709; comma 711, secondo
periodo; comma 723, lettera a), terzo periodo; comma 730, della legge
28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.
Allegati:
1) deliberazione della Giunta provinciale 22 febbraio 2016,
n. 201;
2) procura speciale rep. n. 28216 del 23 febbraio 2016;
3) nota dei Presidenti delle province autonome del 18
febbraio 2015, prot. n. 92532.
Padova-Trento-Roma, 29 febbraio 2016

Prof. avv Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi