1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 1999
N. 54 Ordinanza emessa il 25 settembre 1999 dalla Commissione tributaria provinciale di Cagliari sul ricorso proposto da ENEL S.p.a. contro I.P.E. S.r.l. Imposte e tasse in genere - Tassa per l'occupazione degli spazi e delle aree pubbliche di pertinenza dei comuni e delle province (T.O.S.A.P.) - Criteri di determinazione della tassa per le occupazioni del sottosuolo e del soprassuolo stradale con cavi, condutture e simili - Inosservanza di principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega n. 421/1992. D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 47 commi 1 e 2. Costituzione, art. 76, primo comma, in relazione alla legge 23 ottobre 1992 n. 421, art. 4, comma 4, lettera b), parte prima. (000C0113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2000)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 942/96 depositato il
4 giugno 1996, avverso avv. di accert. - TOSAP 95, contro I.P.E.
S.r.l. Concessionaria per il Servizio riscossione tributi del comune
di S. Antioco con sede in via Barletta n. 73 - Margherita di Savoia,
proposto da ENEL S.p.a., con nota deposito documenti per l'ufficio,
residente a Cagliari in piazza Deffenu n. 1, rappresentato da Meloni
Vito, residente a Cagliari in piazza Deffenu n. 1, in qualità di
procuratore;
Premesso in fatto
Con ricorso notificato il 28 maggio 1996 e depositato nella
segreteria di questa Commissione provinciale il 4 giugno successivo,
l'ENEL S.p.a. - sede secondaria di Cagliari, impugnò l'avviso di
accertamento d'ufficio, notificato il 14 giugno 1996, con cui la
I.P.E. S.r.l., concessionaria del Servizio riscossione tributi del
comune di Sant'Antioco, aveva accertato, a carico dell'ENEL, la tassa
per l'occupazione degli spazi ed aree pubbliche del comune di
Sant'Antioco, relativa all'anno 1995, determinandola in L.
20.900.000, oltre la soprattassa, gli interessi moratori e le spese
di notifica, per un totale di L. 35.754.000, al netto
dell'arrotondamento e dell'importo già versato allo stesso titolo
pari a L. 5.350.000. Dedusse a sostegno del ricorso, che gli artt.
46 e 47, commi 1 e 2, del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, che
determinano i criteri per l'applicazione della tassa, per
l'occupazione del sottosuolo e soprassuolo con condutture, cavi in
genere ed altri manufatti destinati all'esercizio ed alla
manutenzione delle reti di erogazione di pubblici esercizi, sulla cui
base la I.P.E. aveva accertato la tassa di cui si tratta, erano
costituzionalmente illegittimi per violazione dell'art. 76 della
Costituzione poichè la legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4, comma
4, con cui il Parlamento aveva delegato il Governo ad emanare uno o
più decreti legislativi diretti alla revisione ed armonizzazione dei
tributi degli enti locali, con effetto dal 1 gennaio 1994, aveva
stabilito che la rideterminazione della tassa di occupazione di spazi
ed aree pubbliche di pertinenza dei comuni e delle province dovesse
avvenire in modo da realizzare una più adeguata rispondenza al
beneficio economico ritraibile, mediante la ripartizione dei comuni
in non più di cinque classi ed in modo che, per le occupazioni
permanenti, le variazioni in aumento non potessero superare il
cinquanta per cento delle misure massime di tassazione vigente,
mentre invece le norme delegate non avevano rispettato i criteri e
principi direttivi in quanto, con particolare riguardo alle
occupazioni permanenti, avevano stabilito la misura massima e minima
della tassazione in modo identico per tutti i comuni e le province,
senza tenere conto del diverso beneficio economico che le aziende
erogatrici di servizi pubblici potevano realizzare in una zona urbana
densamente popolata, ovvero, viceversa, in comuni agricoli o montani
con pochissime e modestissime utenze sparpagliate in un vastissimo
territorio, non avevano diviso i comuni in classi e non avevano
rispettato l'aumento massimo della tassazione del 50% rispetto alle
misure vigenti alla data del 31 dicembre 1993, posto che, con
riguardo, ad esempio, al comune di Sant'Antioco la tassa era
aumentata per l'ENEL di ben sei volte rispetto a quella del 1993,
senza che l'aumento potesse trovare giustificazione in nuove
occupazioni realizzate nel 1994. L'ENEL eccepì inoltre la
illegittimità del criterio di tassazione adottato dal comune di
Sant'Antioco con apposita deliberazione del consiglio comunale, in
data 29 giugno 1995, in esecuzione dell'art. 40 del d.lgs. n. 507
del 1993, per violazione della legge-delega del 23 aprile 1992, n.
421, e chiese quindi, comunque, la disapplicazione del detto
regolamento ai sensi dell'art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546 del 31
dicembre 1992, con conseguente declaratoria di illegittimità
dell'accertamento ed annullamento dello stesso da parte della
Commissione tributaria provinciale. La I.P.E. depositò l'11 luglio
1996 le proprie controdeduzioni, peraltro sottoscritte personalmente
dal suo presidente, senza munirsi dell'assistenza tecnica di un
difensore abilitato, pur trattandosi di controversia di gran lunga
superiore al valore di L. 5.000.000 di imposta, per cui la
costituzione in giudizio fu ritenuta non valida (art. 12 del d.lgs.
546 del 1992). Con ordinanza 9 novembre 1995 questa commissione
dichiarò rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 47, commi 1 e 2, del d.lgs. 15
novembre 1993, n. 507, per violazione dell'art. 76, primo comma,
della Costituzione, con riferimento alla legge-delega 23 ottobre
1992, n. 421, art. 4, comma 4, e dispose quindi la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale. Questa commissione, in proposito, rilevò
testualmente: "La questione di illegittimità costituzionale
sollevata dall'ENEL è rilevante nella causa di cui si tratta.
Infatti, se venisse accolta, determinerebbe il venire meno dei
criteri di tassazione delle occupazioni del soprassuolo e del
sottosuolo con linee elettriche, nella specie applicati dalla
società concessionaria per il servizio di riscossione dei tributi
del comune di Sant'Antioco, con conseguente illegittimità
dell'accertamento impugnato, che dovrebbe essere annullato. La
questione resta rilevante, nonostante le conclusioni formulate in via
principale dall'ENEL in ordine alla richiesta di disapplicazione del
regolamento per la determinazione della tassa per la occupazione di
spazi ed aree pubbliche approvato dal comune di Sant'Antioco, poichè
questa commissione non potrebbe disapplicare in via incidentale il
regolamento di cui si tratta, ai sensi dell'art. 7, comma 5, delle
disposizioni sul processo tributario di cui al d.lgs. n. 546 del
1992, in tal modo facendo venire meno la disposizione secondaria
applicata in sede di accertamento, posto che tale regolamento - come
è pacifico in causa - è conforme alla legge delegata e cioè alla
norma primaria da cui trae fonte ed origine. È invece la norma
primaria e cioè la legge delegata ad essere sospettata di
illegittimità costituzionale, per cui è questa che deve essere
valutata con riferimento alla conformità alla costituzione. In
sostanza, poichè si tratta di applicare una norma avente la sua
fonte in un atto con valore di legge, il giudice deve valutare
anzitutto la conformità della norma primaria alla Costituzione e,
sorgendo il dubbio ragionevole circa tale conformità, rimettere gli
atti alla Corte costituzionale ex art. 134 Cost., mentre non gli è
consentito di decidere incidentalmente la questione di legittimità
costituzionale attraverso la disapplicazione del regolamento,
lasciando in vita la norma primaria ritenuta incostituzionale. La
questione è altresì, ad avviso di questa Commissione tributaria,
non manifestamente infondata. Il legislatore delegato, al fine di
rideterminare le tariffe alla c.d. TOSAP, doveva nella specie operare
secondo le linee direttive fissate dall'art. 4, comma 4, della
legge-delega n. 421 del 1992, che si articolavano in quattro punti,
di cui interessano in modo particolare i primi due e cioe': 1)
rideterminazione delle tariffe al fine di una più adeguata
rispondenza al beneficio economico ritraibile nonchè in relazione
alla ripartizione dei comuni in non più di cinque classi. Le
variazioni in aumento, per le occupazioni permanenti non potranno
superare il 50% delle misure di tassazione vigente ...; 2)
introduzione di forme di determinazione forfettaria della tassa per
le occupazioni di spazi sovrastanti e sottostanti il suolo con linee
elettriche, cavi, condutture e simili, tenendo conto di parametri
significativi. Orbene, il legislatore delegato, nella formazione del
d.lgs. n. 507 del 15 novembre 1993, ha ritenuto di doversi
conformare ai criteri di cui al punto 1 soltanto nella determinazione
delle tariffe relative alla occupazione di spazi ed aree pubbliche
permanenti o temporanee, mentre per le occupazioni del soprassuolo e
del sottosuolo stradale con cavi o conduttore ha ritenuto di essere
completamente libero nella determinazione della tassa di cui si
tratta ed ha quindi omesso, nella esplicitazione degli artt. 46 e 47,
che qui interessano, costituendo la base normativa da cui è
scaturito l'accertamento tributario impugnato, di dividere i comuni
in classi, di tenere conto del beneficio economico ritraibile e di
rispettare il limite massimo della variazione in aumento del 50%,
rispetto alla tassazione precedentemente in vigore. La circolazione
25 marzo 1994 della Direzione centrale per la fiscalità locale ha
poi dettato, in base alla legge delegato, i criteri concreti cui
dovevano attenersi i comuni in sede regolamentare, precisando che gli
importi di cui alle lettere a) e b) dell'art. 47 (da L. 250.000 a L.
500.000 per chilometro lineare o frazione per le strade comunali e da
L. 150.000 a L. 300.000 per chilometro lineare o frazione per le
strade provinciali) rappresentano non già tariffe, bensì misure di
tassazione, svincolate quindi dai criteri di cui al punto 1 del n. 4
dell'art. 4 della legge-delega. Si tratta quindi di verificare se
il legislatore delegato, nel determinare la tassa per la occupazione
del sottosuolo o del soprassuolo, laddove non ha sicuramente
rispettato i criteri di cui al punto 1 appena citato (il che è un
dato sicuro, posto che si è trattenuto unicamente al criterio
forfettario ed ha aumentato la tassazione previgente in modo
astronomico, come appare di tutta evidenza attraverso il raffronto
fra le attuali misure della tassa e quelle risultanti dalla
precedente normativa di cui al T.U.F.L. n. 1175 del 1931 e successive
modifiche, che prevedevano mediamente 6.000 o 8.000 lire per km), si
sia posto in contrasto con i criteri della legge-delega e quindi con
l'art. 76, primo comma, della Costituzione. Sul punto non si è
formato alcun indirizzo interpretativo della giurisprudenza di merito
e di legittimità, trattandosi di legge appena entrata in vigore e
non pare in ogni caso che la norma delegata, stante la sua chiarezza,
lasci spazio all'interprete. Ritiene comunque questa commissione che
la legge-delega, fissando i criteri di cui al punto 1, abbia voluto
fissare delle linee di carattere generale, applicabili in ogni caso e
per tutti i tipi di occupazione, dettando poi un ulteriore criterio
integrativo (quello dei parametri significativi) per le specifiche
occupazioni del soprassuolo e del sottosuolo con linee elettriche.
Infatti anche la direttiva di cui al punto 3, relativa ai passi
carrabili, è integrativa del criterio di cui al punto 1, tanto è
vero che il legislatore delegato, per i passi carrabili, ha ritenuto
applicabile la direttiva generale di cui al punto 1, con la
integrazione del punto 3 (criteri certi per la tassa sui passi
carrabili). Sotto tale profilo la questione non appare
manifestamente infondata, il che impone la sospensione del giudizio
in corso e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale". La
Corte costituzionale, investita della questione anche da parte di
altre commissioni tributarie, con ordinanza n. 120 del 24 marzo 1999,
riuniti in giudizi e richiamato lo ius superveniens costituito
dall'art. 31, comma 27, della legge 23 dicembre 1998, che "consente a
comuni e province per i rapporti non conclusi, inerenti alla tassa
per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui al capo II del
d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, di disporre, con propria
deliberazione, anche con effetto retroattivo, le agevolazioni
previste dall'art. 17, comma 63, della legge 15 maggio 1997, n. 127,
nonchè determinare criteri e modalità di definizione agevolata", ha
restituito gli atti ai giudici rimettenti per un riesame della
rilevanza delle sollevate questioni di costituzionalità alla luce
della normativa sopravvenuta sui giudizi davanti a loro pendenti.
Fissata una nuova udienza per la trattazione del ricorso, l'ENEL ha
depositato in data 3 settembre 1999 un atto di integrazione dei
motivi, con cui ha rilevato che il comune di Sant'Antioco,
appositamente interpellato in ordine alle iniziative intraprese o che
intendesse intraprendere, in base all'art. 31, comma 27, della legge
n. 448/1998, per la definizione agevolata delle controversie inerenti
ai rapporti non conclusi relativi alla TOSAP, non aveva neppure
riposto e non risultava avesse assunto iniziativa alcuna, per cui
permaneva la rilevanza della questione. La I.P.E. non si è
costituita neppure in questa fase del giudizio.
Osserva in diritto
La questione di illegittimità costituzionale sollevata dall'ENEL
resta rilevante nella causa di cui si tratta.
Infatti, nonostante la emanazione di norme legislative statali ed
in particolare del c.d. collegato alla legge finanziaria per l'anno
1999, il comune di Sant'Antioco non ha adottato alcuna norma
agevolativa ed anzi non ha neppure risposto, rendendo così chiara la
mancanza di qualsiasi volontà di provvedere in proposito.
È evidente che, se nel frattempo le disposizioni agevolative
fossero state emanate e l'ENEL se ne fosse avvalso, sarebbe cessata
la materia del contendere e non vi sarebbe più ragione di dedurre la
illegittimità costituzionale della norma, ma poichè ciò non è
avvenuto e d'altronde la facoltà per i comuni di definire le
controversie mediante agevolazioni esisteva fin dal 1997, essendo
stata introdotta con la c.d. legge Bassanini-bis, si deve ritenere
che il comune di Sant'Antioco non si sia avvalso della facoltà di
determinare le agevolazioni, intendendo continuare a pretendere
l'intera TOSAP.
Persiste quindi la rilevanza della questione in quanto la facoltà
concessa al comune è rimasta lettera morta, come era d'altronde
prevedibile, specie per gli enti locali in più gravi situazioni
finanziarie, trattandosi di mera facoltà e non di un obbligo.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, questa
commissione si riporta integralmente alla precedente ordinanza, cui
intende peraltro aggiungere un nuovo profilo di incostituzionalità
con riguardo alla tesi prospettata da alcuni comuni, per cui i
criteri moderatori di cui al citato art. 4, comma 4, della legge di
delega non sarebbero applicabili in relazione alla posa di reti
elettriche, telefoniche, ecc., poichè la specificità di tale tipo
di occupazione avrebbe imposto al legislatore una forma particolare
di tassazione alternativa a quella fondata sui principi della
rispondenza al beneficio economico e della limitazione al 50% in
relazione all'incremento delle tariffe precedentemente vigenti e
consistente nella determinazione di vere e proprie tariffe diverse
dalle misure di tassazione previste per le occupazioni temporanee o
permanenti del suolo pubblico.
Tale tesi interpretativa non può essere condivisa, poichè la
legge-delega è di assoluta chiarezza nel senso che la introduzione
di forme di determinazione forfettaria della tassa in base a
parametri significativi per le linee elettriche e simili costituisce
un criterio aggiuntivo o interpretativo che dir si voglia ma sempre
nell'ambito e nel rispetto dei principi di carattere generale e delle
linee di indirizzo in base alle quali il legislatore delegato doveva
procedere alla revisione ed alla armonizzazione della tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche di pertinenza dei comuni e
delle province con riferimento a tutti indistintamente i tipi di
occupazione soggetti alla imposta.
D'altronde, se si dovesse ritenere che per i casi di determinazione
forfettaria della tassa il legislatore delegato fosse stato
svincolato dai criteri generali indicati nel n. 1 citato, si
giungerebbe alla conseguenza di ritenere che per le reti elettriche,
telefoniche, ecc., si sia trattato non già di una revisione della
disciplina della tassa, secondo l'intento del legislatore, bensì di
un vero e proprio sconvolgimento di essa, con attribuzione al
legislatore delegato del potere di regolarsi con assoluta
discrezionalità, introducendo una disciplina anche del tutto diversa
da quella precedente e tale da comportare aumenti arbitrari ed
ingiustificabili del prelievo fiscale.
Il che determinerebbe la incostituzionalità della legge di delega
23 dicembre 1992, n. 412, e del conseguente d.lgs. 15 novembre 1993,
n. 507, per contrasto con il combinato disposto degli artt. 76, 23 e
53 della Costituzione, considerata la palese indeterminatezza della
misura della tassa da applicare in materia coperta da riserva di
legge.
Una volta svincolata la rideterminazione forfettaria della tassa
dai vincoli di cui al punto 1, lettera b), del comma 4, risulterebbe
infatti estremamente generico ed indeterminato il criterio di
commisurazione della tassa a "parametri significativi", con la
conseguenza di attribuire una eccessiva discrezionalità al
legislatore delegato, che, oltre a contrastare con il principio
informatore dell'istituto costituzionale della delegazione
legislativa, non rispetterebbe neppure la finalità ispiratrice della
legge-delega, che era quella di ottenere la revisione e la
armonizzazione dei tributi locali vigenti. Circostanza, questa, che
imporrebbe una interpretazione della legge di delega tale da
ricondurla nell'ambito dei principi costituzionali, dovendosi
ritenere, in base a principi dottrinari e giurisprudenziali
consolidati che, anche qualora siano astrattamente possibili due
interpretazioni della stessa norma, debba essere scelta quella
interpretazione che è rispondente al dettato costituzionale.
La questione come sopra prospettata non appare in definitiva
manifestamente infondata e conserva la sua rilevanza, il che comporta
sospensione del giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara tuttora rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 47, commi 1 e 2,
del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, per violazione dell'art. 76,
primo comma, della Costituzione, con riferimento alla legge-delega
23 ottobre 1992, n. 421, art. 4, comma 4, lettera b), punto 1;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati,
mandando alla segreteria della commissione per l'adempimento dei
suddetti incombenti.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio il 25 settembre
1999.
Il presidente ed estensore: Corradini
00C0113