1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 3 SENTENZA 18 dicembre 2003- 13 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448. Impiego pubblico - Personale delle amministrazioni pubbliche - Disciplina dello Stato - Promozione di iniziative di «alta formazione» ed erogazione di borse di studio per corsi di laurea - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta applicabilita' delle norme anche alle amministrazioni non statali - Prospettata lesione delle competenze regionali - Interpretazione della locuzione utilizzata dalla norma impugnata - Possibilita' di una lettura conforme a Costituzione - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 19, comma 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera g). (003C0040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 14,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato
il 27 febbraio 2002, depositato in cancelleria l'8 marzo successivo
ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2002 e depositato
il successivo 8 marzo (r.r. 23 del 2002), la Regione Emilia-Romagna
ha impugnato numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), e tra esse, in
particolare, l'art. 19, comma 14, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione.
Il comma 14 del suddetto art. 19 prevede che «le amministrazioni
pubbliche promuovono iniziative di alta formazione del proprio
personale, anche ai fini dell'accesso alla dirigenza, favorendo la
partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali,
organizzati con l'impiego prevalente delle metodologie di formazione
a distanza per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali
delle amministrazioni interessate». Inoltre, «a tal fine, nei limiti
delle ordinarie risorse finanziarie destinate all'aggiornamento e
alla formazione del personale, le amministrazioni pubbliche e le
relative Scuole o strutture di formazione, sentite le organizzazioni
sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore massimo
corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o
provvedere al relativo rimborso».
La ricorrente sottolinea che la disposizione non ha riflessi di
carattere finanziario, costituisce una sorta di invito alle
amministrazioni pubbliche a promuovere iniziative di «alta
formazione» del proprio personale impiegando prevalentemente
metodologie di formazione a distanza e «autorizza» le amministrazioni
a finanziare, peraltro gravando sulle proprie risorse ordinarie,
borse di studio per coprire i costi d'iscrizione del proprio
personale ai corsi di laurea, «anche triennali».
Secondo la ricorrente, la disposizione sarebbe invasiva ed
arbitraria, fuoriuscendo dalla competenza legislativa statale e
perciò violando l'art. 117 della Costituzione, «nella parte in cui
l'autorizzazione non è riferita alle amministrazioni statali o di
enti nazionali». Si specifica nel ricorso che alle amministrazioni
diverse da queste ultime l'autorizzazione potrebbe semmai essere data
con legge regionale, sempre che ve ne sia bisogno, posto che la
formazione del proprio personale sembrerebbe compito ordinario e
stabile di qualsiasi amministrazione.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere il rigetto del ricorso anche con specifico
riferimento alla censura relativa all'art. 19, comma 14, della legge
n. 448 del 2001.
La difesa afferma che la normativa censurata, a differenza di
quanto sostenuto dalla ricorrente, non violerebbe l'art. 117 della
Costituzione, in quanto in parte sarebbe finalizzata al rispetto dei
limiti inerenti all'utilizzo delle risorse disponibili («nei limiti
delle ordinarie risorse finanziarie»), in parte avrebbe carattere
meramente riconoscitivo di una potestà («possono») che per sua
natura non può incidere sulle prerogative delle Regioni in materia.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una memoria, nella quale sottolinea, anzitutto, che il
rilievo della difesa erariale secondo il quale la disposizione
impugnata sarebbe «finalizzata al rispetto dei limiti inerenti
all'utilizzo delle risorse disponibili» ed avrebbe «in parte ...
carattere meramente riconoscitivo di una potesta» dimostrerebbe
soltanto che la norma è inutilmente lesiva del riparto di
attribuzioni fissato dal «nuovo» Titolo V.
L'assenza di implicazioni sul piano finanziario confermerebbe la
totale estraneità della disposizione impugnata rispetto ai contenuti
propri della «legge finanziaria» ed alle particolari funzioni
normative che lo Stato può trovarsi ad esercitare attraverso tale
strumento in relazione al coordinamento della finanza pubblica,
apparendo evidente la lesione delle attribuzioni legislative
regionali nel momento in cui la disposizione non sia riferita alle
sole amministrazioni statali e agli enti nazionali.
Se invece si vuol far discendere qualche conseguenza sul piano
normativo dalla disposizione - per esempio nel senso di porre un
limite all'utilizzo delle risorse disponibili per la formazione - il
vulnus delle attribuzioni della Regione e degli enti locali sarebbe
ancor più evidente, traducendosi in un divieto a sostenere con le
proprie risorse piani formativi di maggior impegno finanziario o
diversamente formulati.

Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia Romagna, nell'impugnare numerose
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
dell'art. 19, comma 14, della suddetta legge, nella parte in cui non
si riferisce esclusivamente alle «amministrazioni statali o di enti
nazionali» nel prevedere che le amministrazioni pubbliche promuovono
iniziative di «alta formazione» del personale e finanziano borse di
studio per l'iscrizione dei dipendenti ai corsi di laurea triennali.
Secondo la ricorrente, la disposizione censurata sarebbe invasiva
ed arbitraria, fuoriuscendo dalla competenza legislativa statale.
2. - La censura si inserisce, come detto, nell'ambito di un più
ampio ricorso che coinvolge una pluralità di disposizioni della
legge finanziaria per il 2002 (r.r. 23 del 2002). Viene ora decisa
esclusivamente la suddetta questione, che riguarda la promozione di
iniziative di alta formazione da parte delle «amministrazioni
pubbliche».
3. - La questione non è fondata, nei sensi di seguito
specificati.
La disposizione censurata prevede che «le amministrazioni
pubbliche promuovono iniziative di alta formazione del proprio
personale, anche ai fini dell'accesso alla dirigenza, favorendo la
partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali,
organizzati con l'impiego prevalente delle metodologie di formazione
a distanza per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali
delle amministrazioni interessate». Inoltre, «a tal fine, nei limiti
delle ordinarie risorse finanziarie destinate all'aggiornamento e
alla formazione del personale, le amministrazioni pubbliche e le
relative Scuole o strutture di formazione, sentite le organizzazioni
sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore massimo
corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o
provvedere al relativo rimborso».
Le «amministrazioni pubbliche» sono quindi espressamente invitate
a promuovere le iniziative di alta formazione e autorizzate a erogare
borse di studio nei limiti delle ordinarie risorse finanziarie
destinate ai suddetti scopi. Tale disposizione si traduce in una
norma permissiva nei confronti delle richiamate «amministrazioni
pubbliche». Tutto ciò però non è ancora sufficiente per escludere
la lesione delle prerogative regionali, in quanto pure una norma
permissiva presuppone una rivendicazione di competenza statale, per
cui se la norma dovesse trovare applicazione anche nei confronti
delle amministrazioni non statali si porrebbe il problema della
esorbitanza di essa dall'ambito della disciplina dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali», riservata in via esclusiva alla legislazione statale.
La questione deve peraltro essere risolta sul piano della
interpretazione del termine «amministrazioni pubbliche» impiegato nel
comma 14 dell'art. 19 della legge n. 448 del 2001.
Dalla disposizione censurata la Regione ricorrente ricava la
norma per cui anche le «amministrazioni non statali» sarebbero
invitate a promuovere iniziative di «alta formazione» del proprio
personale impiegando prevalentemente metodologie di formazione a
distanza e autorizzate a finanziare, peraltro gravando sulle proprie
risorse ordinarie, borse di studio per coprire i costi d'iscrizione
del proprio personale ai corsi di laurea, «anche triennali».
L'interpretazione della ricorrente può essere tuttavia revocata
in dubbio alla luce del contesto normativo - come si dirà più
avanti - in cui è utilizzata la locuzione «amministrazioni
pubbliche» e, soprattutto, in presenza di un'altra possibile
interpretazione che si riveli conforme a Costituzione.
Si tratta, in altre parole, di verificare se sia possibile
attribuire alla disposizione censurata un significato conforme alle
previsioni contenute nel nuovo Titolo V della parte seconda della
Costituzione, tenuto anche conto del fatto che essa è inserita nella
prima legge finanziaria approvata dopo l'entrata in vigore della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione) e che il relativo disegno di
legge è stato redatto prima dello svolgimento del referendum
riguardante le modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione.
Ora, con specifico riferimento alla questione sottoposta
all'esame di questa Corte, occorre sottolineare che l'art. 19 della
legge finanziaria per il 2002, che riguarda le assunzioni di
personale, si apre, al comma 1, con un espresso riferimento alle
«amministrazioni dello Stato» e si svolge in modo tale da far
ritenere che il generico richiamo alle amministrazioni «pubbliche»,
contenuto nel comma 14, non possa essere letto altro che come
sinonimo di «statali». La suddetta possibile interpretazione della
locuzione utilizzata nel comma 14 consente di ricavare da esso una
norma conforme a Costituzione, in quanto l'art. 117, secondo comma,
lettera g), della Costituzione assegna in via esclusiva alla
competenza legislativa statale la disciplina dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali» (cfr. sent. n. 4 del 2004, che ha deciso analoga questione
sollevata dalla Regione Basilicata).
Così interpretata la disposizione impugnata, risulta infondata
la censura formulata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), sollevate dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 14,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002), proposta dalla Regione Emilia-Romagna per violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 18 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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