1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 gennaio 1997
N. 3 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 gennaio 1997 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Rientro nelle quote stabilite - Disciplina - Validita' e salvezza, riconosciuta con legge di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, degli atti e provvedimenti adottati, degli effetti prodotti e dei rapporti giuridici sorti sulla base, tra gli altri, dei non convertiti dd.-ll. 6 settembre 1996, n. 260 e 23 ottobre 1996, n. 463 - Richiesta della regione ricorrente che le questioni di legittimita' costituzionale da essa sollevate nei ricorsi gia' proposti al riguardo, e in particolare le censure formulate per violazione del precetto statutario esigente nel caso la partecipazione del Presidente della regione alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri relative ai suddetti decreti, e al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, siano trasferite sulle citate disposizioni di sanatoria. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Rientro nelle quote stabilite - Disciplina - Conversione in legge, con modificazioni, di disposizioni del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, a sua volta riproduttivo di disposizioni dell'abrogato d.-l. 6 settembre 1996, n. 463 - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento supplementare eventualmente dovuto - Contestata retroattivita' di tale normativa, che impedisce agli imprenditori del settore di programmare la produzione adeguandola alle quote ad essi assegnate, in contrasto, fra l'altro, con i criteri di programmazione, per il futuro, delle campagne lattiere, fissati (in riferimento al periodo 1 aprile-31 marzo) dal regolamento CEE n. 804/1968 - Adozione di un sistema di impugnazioni avverso le determinazioni dell'AIMA, che, data la confermata esclusione dell'autocertificazione dei quantitativi prodotti, gia' prevista da legge precedente, e la evidente impraticabilita' della pur prevista opposizione (ma con applicazione del silenzio-rifiuto alla scadenza di un brevissimo termine) alla stessa AIMA, costringe gli interessati, nella loro generalita', a ricorrere all'autorita' giurisdizionale, con conseguenti prolungate ed onerose incertezze - Disposizione da parte dell'AIMA anche della compensazione, in ambito nazionale, tra le maggiori e minori quantita' di prodotto consegnate, adottata in luogo del sistema di compensazione (ammesso da legge precedente e assai piu' conveniente per gli allevatori del Friuli-Venezia Giulia) effettuata in ambito regionale dalle associazioni di produttori, con obbligo degli acquirenti di versare il dovuto prelievo supplementare, sulla base di appositi elenchi redatti pur essi dall'AIMA, anche per il periodo 1995-96, entro il 31 gennaio 1997 - Attribuzione all'AIMA, a partire dal 1 gennaio 1997, anche della definizione dei criteri di redistribuzione in ambito regionale delle quote derivanti dal programma di volontarie rinunce alla produzione, con sottrazione alle regioni di una competenza ad esse spettante al riguardo in modo esclusivo - Contrasto, in tutti gli aspetti della suddetta normativa con il principio di ragionevolezza - Insuscettibilita' del decreto-legge n. 552, in quanto emanato in palese difetto dei presupposti costituzionali della provvisorieta' e straordinaria necessita' ed urgenza, ad essere convertito in legge - Deducibilita' di tali violazioni da parte della regione Friuli-Venezia Giulia in quanto entrambe incidenti sulle competenze primarie della stessa in materia di agricoltura e zootecnia - Violazione, altresi', del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni, per la non prevista partecipazione delle regioni ai procedimenti relativi alla riduzione delle quote individuali, partecipazione non adeguatamente salvaguardata dal previsto parere, da rendersi al riguardo, per tramite del Ministero delle risorse agricole, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali - Richiamo alle sentenze nn. 360/1996, 29/1995, 314/1990, 544/1989, 1044 e 302 del 1988 e 520/1995, nonche' all'ordinanza n. 165/1995. (Legge 20 dicembre 1996, n. 642, art. 1, commi 2 e 5; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 642, artt. 2 e 3). (Cost., artt. 3 e 77; statuto regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 2, 8, 44). (097C0090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1997)

Ricorso, della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in persona
del presidente della Giunta regionale pro-tempore sig. Giancarlo
Cruder, rappresentata e difesa, come da delega in calce al presente
atto ed in virtù della delibera della Giunta regionale 9 gennaio
1997, n. 32, dall'avv. Renato Fusco, avvocato della regione,
eleggendo domicilio presso l'Ufficio di rappresentanza della regione
stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 20 dicembre
1996, n. 642, concernente la "Conversione in legge con modificazioni,
del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 552, recante interventi urgenti nei
settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996", per
quanto attiene agli artt. 2 e 3 del medesimo decreto, concernenti il
regime comunitario di produzione lattiera, per violazione degli artt.
3 e 77 della Costituzione, nonchè degli artt. 4 n. 2 e 8 dello
Statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963 n. 1), nonchè del principio della leale collaborazione.
In fatto
(A) - La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è stata costituita
con legge costituzionale 31 gennaio 1996 n. 1, approvativa dello
Statuto speciale.
Con l'art. 4 di detta legge costituzionale ad essa è stata
attribuita competenza legislativa primaria ed esclusiva in numerose
materie, tra le quali figura pure l'agricoltura e la zootecnia (art.
4, n. 2).
Correlativamente il successivo art. 8 ha ad essa demandato
l'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie assegnate
alla rispettiva competenza legislativa.
Pure deve essere rilevato che l'art. 44 dello Statuto medesimo
espressamente stabilisce che "Il presidente della Giunta regionale
interviene alle sedute del Consiglio dei Ministri per essere sentito,
quando sono trattate questioni che riguardino particolarmente la
regione".
Anche si evidenzia che per la materia dell'agricoltura e della
zootecnica sono state trasferite le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato con le norme di attuazione
statutaria - di cui all'art. 65 St. - contenute nel d.P.R. 26 agosto
1965, n. 1116, nel d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902 e nel d.P.R. 15
gennaio 1987 n. 469.
(B) - È noto che la disciplina del regime delle c.d. quote latte
è stata definita organicamente con la legge 26 novembre 1992 n. 486
(dopo un annoso conflitto con l'allora esistente Comunità economica
europea ed in attuazione del regolamento CEE n. 804/1968 e seguenti)
allo scopo di contenere la produzione lattiera eccedente nel mercato
europeo e per conseguire il rispetto della quota nazionale assegnata.
Con l'art. 2 comma 1 di detta legge veniva attribuito all'Azienda
di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) la
pubblicazione di "bollettini" indicanti gli elenchi dei produttori e
quantitativi ad essi spettanti su base provinciale da trasmettersi
alle regioni.
Nel successivo secondo comma dello stesso art. 2 per i produttori
aderenti alle associazioni UNALAT e AZOOLAT si prevedeva che "le
quote per le consegne e le vendite sono articolate in due parti
distinte": di cui la quota A rapportata alla produzione lattiera
commercializzata nel periodo 1988 e 1989; e la quota B calcolata
nella maggiore produzione commercializzata nel periodo 1991-1992.
Il terzo comma determinava invece la quota per i produttori non
aderenti alcuna associazione.
In considerazione del fatto che il surrichiamato regolamento CEE n.
804/1968 imponeva una periodica rideterminazione delle quote
nazionali di produzione lattiera di spettanza con il settimo comma
dello stesso art. 2 si affidava alla regione il compito di svolgere
periodici controlli sull'entità della produzione commercializzata
dai singoli produttori, con l'onere di segnalare all'AIMA eventuali
diminuizioni accertate al fine dell'aggiornamento del bollettino.
Infine il comma ottavo demandava al decreto del Ministro
dell'agricoltura e foreste, previo parere della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome di
Trento e Bolzano e sentite le organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative e a livello nazionale, la fissazione dei
criteri generali di riduzione della produzione stessa nel caso che le
quote nazionali stabilite in sede comunitaria risultassero superate
dalla quaitità attribuita in via provvisoria ai produttori.
In attuazione di tale legge veniva emanato il d.-l. 23 dicembre
1994 n. 727, poi convertito nella legge 24 febbraio 1995 n. 46,
riguardante appunto "Norme per l'avvio degli interventi programmati
in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota
comunitaria".
In esecuzione pure del sopravvenuto regolamento CEE n. 3950/1992,
all'art. 2 si stabiliva: "...di procedere alla riduzione
prioritariamente della quota A non in produzione e successivamente
della quota B assegnata ai produttori" in base a taluni parametri
quantitativi; ed escludendo comunque da detta riduzione i produttori
operanti in zone montane ed in quelle svantaggiate (o ad esse
equiparate), nonchè nelle isole.
Con l'art. 2-bis si ammetteva l'autocertificazione della produzione
nei rapporti tra venditori ed acquirenti.
Nei due citati atti legislativi veniva omessa ogni previsione di
consultazione delle Regioni che pure era stata espressamente
stabilita nella legge n. 468/1992.
Il decreto-legge n. 727/1994 e la legge di conversione n. 46/1995
venivano impugnati dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale da
parte della regione Veneto e della regione Lombardia, che tra l'altro
eccepivano l'illegittima esclusione della previa consultazione
regionale per l'adozione degli atti riguardanti la riduzione della
produzione al fine del conseguimento della quota nazionale assegnata.
Con la sentenza 28 dicembre 1995 n. 520 si accoglievano
parzialmente i proposti ricorsi ed in particolare si dichiarava la
illegittimità costituzionale dell'art. 2 comma 1 della legge stessa
nella parte in cui non erasi previsto il parere delle regioni
direttamente interessate al procedimento di riduzione delle quote
assegnate ai produttori di latte: motivandosi espressamente che
risultava fondata la censura di violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione (che attribuiscono alle regioni ordinarie
competenze legislative ed amministrative in materia di agricoltura) e
del principio della leale collaborazione tra Stato e regioni
medesime.
(C) - Con decreto-legge 15 marzo 1996 n. 124 intitolato "Regime
comunitario di produzione lattiera" il Governo è nuovamente
intervenuto con decretazione d'urgenza per disciplinare la materia. E
con l'art. 1:
si demandava nuovamente all'AIMA la pubblicazione di "appositi
bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996";
si attribuiva il valore di "... accertamento definitivo delle
posizioni individuali" dei dati derivanti da tali bollettini;
si predeva un ricorso in opposizione all'AIMA medesima avverso le
determinazioni dei bollettini, da proporre "... entro il termine
perentorio di quindici giorni alla pubblicazione dei bollettini da
parte della regione", attribuendo altresì valore di silenzio-rigetto
alla mancata decisione esplicita dell'AIMA stessa entro i successivi
trenta giorni. Con l'art. 2 si introduceva un ulteriore art. 5-bis
dopo l'art. 5 della legge n. 468/1992, stabilendosi criteri di
compensazione "a partire dagli adempimenti concernenti il periodo
1995/1996" a favore dei produttori sia della quota A che della quota
B, nonchè di quelli operanti nelle zone di montagna e delle zone
svantaggiate. Si pone nel massimo rilievo come anche in questo
decreto-legge si era completamente omesso di prevedere il parere
delle regioni interessate alla determinazione riduttiva delle quote
latte, in evidente spregio della già citata sentenza n. 520/1995 di
codesta ecc.ma Corte. Pure va rappresentato come, in applicazione di
tale decreto-legge, la regione Friuli-Venezia Giulia aveva fornito
all'AIMA puntualmente i dati per la formazione dei bollettini di
aggiornamento; ma non ha provveduto poi alla pubblicazione dei
bollettini stessi (ai sensi del succitato art. 1 del decreto-legge n.
124/1996) trasmessi dall'AIMA stessa alla regione medesima per la
pubblicazione, in quanto gli uffici regionali competenti verificavano
i detti bollettini una notevolissima serie di errori dei dati di
assegnazione delle quote. Sebbene detti errori risultassero
evidentissimi, ripetutamente segnalati e documentalmente comprovati
dalla regione all'AIMA, quest'ultima si rifiutava di provvedere alla
rettificazione prima della pubblicazione regionale. Di talchè la
regione era costretta a non pubblicare il bollettino sussistendo un
legittimo impedimento, rappresentato dalla già rilevata diffusa
erroneità dei dati in esso contenuti: rappresentando un tanto nella
articolata comunicazione dd. 13 maggio 1996 del presidente della
Giunta regionale e dell'Assessorato regionale all'agricoltura diretta
al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e al
direttore dell'AIMA.
(D) - In presenza di tale situazione di grave e colpevole mancanza
di leale collaborazione tra gli organi statali e regionali
interveniva l'ulteriore d.-l. 16 maggio 1996 n. 260 (ugualmente
riguardante il "Regime comunitario di produzione lattiera") con il
quale si è praticamente reiterato il d.-l. 15 marzo 1996 n. 124
prima della sua scadenza ed in ragione della mancata conversione.
Detto ultimo decreto-legge si appalesava sostanzialmente, identico al
precedente d.-l. n. 124/1996, differenziandosene solo per una diversa
articolazione (in tre articoli e in più commi) delle disposizioni
già presenti nel decreto-legge reiterato. Il decreto-legge n.
260/1996 veniva impugnato dalla ricorrente regione avanti a codesta
ecc.ma Corte (ove risulta pendente sub r.g. n. 25/1996).
(E) - Tale decreto veniva successivamente sostituito dal
decreto-legge 8 luglio 1996 n. 353, recante "Interventi urgenti nei
settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996". Detto
ultimo decreto-legge prevedeva all'art. 2 la preventiva acquisiz
ione da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali del parere del "Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali" ai fini della pubblicazione degli
appositi bollettini dell'AIMA entro il 31 marzo 1996.
Inoltre, in particolare si prevedeva:
il versamento entro il 30 settembre 1996 del prelievo
supplementare dovuto sulla base di appositi elenchi redatti
dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale, con riferimento al
periodo 1995-1996;
il programma di volontario abbandono totale o parziale della
produzione lattiera redatto dall'AIMA;
la riassegnazione delle quote, assicurando l'attribuzione di
almeno il 50% alla Regione di provenienza, dettando i criteri di
priorità;
per l'anno 1995 il differimento del termine al 31 dicembre per la
cessione della quota latte.
Con l'ennesimo successivo d.-l. 8 agosto 1996 n. 440, venivano
emanate norme concernenti il "Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico
e sociale".
All'art. 11 rubricato "Regime comunitario di produzione lattiera"
si stabiliva principalmente - e con effetto retroattivo - che dal
periodo 1995-1996 di regolamentazione della produzione lattiera cessa
l'applicazione dei commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della Legge n.
468/1992 in concreto annullando la procedura di compensazione in
ambito regionale effettuata alle Associazioni di produttori.
A seguito di tale nuovo regime normativo i produttori della regione
Friuli-Venezia Giulia sono incorsi in pagamenti per la compensazione
di importo complessivo superiore a 8 miliardi e 200 milioni, contro
gli 822 milioni calcolati con la compensazione ni ambito regionale a
livello di Associazione di produttori.
Veniva quindi emanato l'ulteriore d.-l. 6 settembre 1996 n. 463,
recante "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico
della pesca per il 1996", riproduttivo del precedente d.-l. n.
353/1996 e anch'esso impugnato dalla ricorrente regione avanti a
codesta ecc.ma Corte (ove risulta pendente sub - r.g. n. 40/1996).
(F) - Per completezza di illustrazione si rende noto che in data 20
settembre 1996 questa regione pubblicava l'"avviso" che i bollettini
AIMA contenenti l'elenco dei produttori di latte vaccino e delle
corrispondenti quote latte di fine campagna 1995/1996 erano esposti
all'Albo degli ispettori provinciali dell'agricoltura di ciascuna
provincia; e ciò al fine di permettere agli interessati la
proposizione del ricorso all'AlMA entro il termine di quindici giorni
dalla data di pubblicazione dell'avviso medesimo.
(G) - L'ulteriore recente intervento del Governo sulla materia de
qua maldestramente disciplinata nel modo sin qui descritto - con atti
legislativi provvisori, assunti esclusivamente a livello centrale, in
assenza di qualsiasi concordamento con le autonomie regionali e
puntualmente oggetto di ripetute impugnazioni di fronte a codesta
ecc.ma Corte - è stata la contemporanea pubblicazione del d.-l. 23
ottobre 1996, n. 542, recante "Differimento di termini previsti da
disposizione legislative in materia di interventi in campo economico
e sociale"; e del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 552, recante "Interventi
urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il
1996". Il primo citato d.-l. n. 542/1996 che ha puntualmente
reiterato le suddette disposizioni del precedente d.-l. n. 440/1996,
è oggetto anch'esso di ulteriore impugnazione avanti a codesta
ecc.ma Corte da parte della ricorrente regione (ove risulta pendente
sub r.g. n. 45/1996). Il secondo (anch'esso impugnato avanti a
codesta ecc.ma Corte da parte della ricorrente regione, ove risulta
pendente sub r.g. n. 46/1996) ha reiterato puntualmente le
disposizioni del pure già impugnato d.-l. n. 463/1996.
(H) - Infine l'ultimo intervento normativo sulla materia di cui
trattasi è stato realizzato con l'art. 1 della legge 20 dicembre
1996 - oggetto del presente ricorso - con cui si è - finalmente| -
provveduto alla conversione (con modificazioni) dell'ennesimo ed
ulteriore d.-l. n. 552/1996. Per quanto attiene alla presente
impugnazione, si fa rilevare che con il convertito art. 2 del
suddetto d.-l. n. 552/1996, dedicato al "Regime di produzione
lattiera":
al comma 1 si prevede la pubblicazione da parte dell'AIMA, entro
il 31 marzo 1996, di appositi bollettini. di aggiornamento degli
elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi
spettanti nel periodo di applicazione del regime comunitario delle
quote latte 1995-1996. Tali appositi bollettini costituiscono
accertamento definitivo delle posizioni individuali e sostituiscono
ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente dall'AIMA per
il periodo indicato. Ai fini di detta pubblicazione si prevede la
preventiva acquisizione da parte del Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali del parere del Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali, sui criteri per la riduzione
delle quote individuali prevista dall'articolo 2, primo comma, della
legge 24 febbraio 1995, n. 46;
al secondo comma si stabilisce l'abrogazione dell'art. 2-bis del
d.-l. n. 727/1994, convertito con modificazioni dalla legge n.
46/1995, venendo così esclusa la possibilità di autocertificazione
delle produzioni;
al terzo comma si è definitivamente confermata la possibilità
di proporre ricorso in opposizione all'AlMA avverso le determinazioni
dei bollettini, già prevista nei precedenti decreti-legge nn.
124/1996, 260/1996, 353/1996, 463/1996. Il ricorso deve pervenire
all'AIMA entro quindici giorni dalla data di pubblicazione dei
bollettini da parte della regione o della provincia autonoma,
dovendosi l'Azienda pronunciare nei successivi trenta giorni. Decorso
inutilmente tale termine il ricorso si intende respinto e contro il
provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all'autorità
giudiziaria competente o il ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica;
al quarto comma si prevede che ai fini della trattenuta e del
versamento del prelievo supplementare eventualmente dovuto per il
periodo 1995-1996, gli acquirenti sono tenuti a considerare
esclusivamente le quote individuali risultanti dai bollettini di
aggiornamento di cui al comma 1.
Il successivo convertito art. 3 (concernente "Modifiche alla legge
26 novembre 1992 n. 468, e altre disposizioni"):
al primo comma sostituisce il comma 12 dell'art. 5 della legge n.
468/1992, stabilendo che qualora si determinino le condizioni per
l'applicazione della compensazione nazionale da parte dell'AlMA, essa
può avvalersi della collaborazione di enti pubblici od organismi
privati. La compensazione viene effettuata criteri puntualmente
stabiliti dal medesimo comma, mentre l'originaria disposizione della
legge n. 468/1992 prevedeva che detti criteri fossero stabiliti dal
Ministro competente, sentite le regioni;
al secondo comma fissa i termini per la compensazione nazionale
ed istituisce il monitoraggio del latte commercializzato;
al terzo comma prevede che la compensazione nazionale per la
campagna 1995/1996 è effettuata entro il 25 settembre 1996, con
riferimento ai bollettini di cui all'art. 2 comma 1, e tenuto conto
dell'esito dei ricorsi. Gli acquirenti entro il 31 gennaio 1997
devono versare il prelievo supplementare dovuto a seguito della
suddetta compensazione;
ai commi 4 e 5. disciplina il programma volontario di abbandono
totale o parziale della produzione lattiera e alla riassegnazione
delle quote;
In diritto
L'artico1o 1 della legge n. 642/1996, per quanto attiene alla
conversione in legge degli artt. 2 e 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552 risulta costituzionalmente illegittimo per i seguenti
Motivi
(1) - In via preliminare la ricorrente regione rileva che
l'articolo 1 della legge n. 642/1996 stabilisce ai commi 2 e 5 che
restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla
base, tra gli altri, dei decreti-legge n. 260/1996, e n. 463/1996: i
quali sono stati impugnati dalla ricorrente regione dinanzi a codesta
ecc.ma Corte. Si richiede pertanto, in ossequio ai principi sanciti
con la sentenza n. 84/1996 di codesta ecc.ma. Corte medesima che le
questioni di illegittimità costituzionale già sollevate dalla
ricorrente Regione in riferimento a tali menzionati decreti siano
trasferite alle citate disposizioni di sanatoria. Tale richiesta
viene avanzata con particolare riferimento anche alla eccepita
illegittimità costituzionale delle norme emanate con i summenzionati
decreti-legge derivante dalla rilevata violazione dell'art. 44 St. e
del principio della leale collaborazione tra Stato e regioni.
(2) - Violazione dell'art. 77 della Costituzione anche con
riferimento agli artt. 4 n. 2, 8 e 44 St. (legge costituzionale 31
gennaio 1963 n.1) nonchè del principio della leale collaborazione
tra Stato e regioni.
2.1 - Venendo al merito, della sollevata questione, devesi
ribadire come risulti evidente che nessuna delle disposizioni
contenute negli artt. 2 e 3 del convertito d.-l. n. 552/1996, risulta
in qualche modo diretta a far fronte a nuove situazioni di fatto che
appaiono di tale "straordinaria necessità ed urgenza" da richiedere
l'utilizzo del decreto-legge e non l'attivazione dell'ordinario
procedimento di approvazione e promulgazione di una legge ordinaria.
All'evidenza la materia regolata dall'impugnata disposizione risulta
essere in sintesi la pubblicazione di "bollettini di aggiornamento"
riguardanti gli elenchi dei produttori ed i quantitativi delle quote
latte ed essi spettanti, nonchè le modalità di svolgimento della
compensazione nazionale. Non è ravvisabile quindi alcuna
improcrastinabile urgenza ed indiffer ibilità di una tale
disciplina che possa giustificare l'avvenuto ricorso alla eccezionale
decretazione d'urgenza. La violazione dell'art. 77 della
Costituzione da parte del convertito decreto-legge risulta poi dallo
stesso carattere reiterativo dei decreti-legge n. 124/1996, 260/1996,
n. 353/1996 e n. 463/1996 ad esso precedenti. Orbene, codesta ecc.ma
Corte con la nota sentenza n. 360/1996 ha efficacemente affermato che
il decretolegge iterato o reiterato è violativo del precetto
costituzionale di riferimento "...perchè altera la natura
provvisoria della decretazione d'urgenza procrastinando, di fatto, il
termine invalicabile previsto dalla Costituzione per la conversione
in legge; perchè toglie valore al carattere "straordinario" dei
requisiti della necessità e dell'urgenza, dal momento che la
reiterazione viene a stabilizzare e prolungare nel tempo il richiamo
ai motivi già posti a fondamento del primo decreto; perchè attenua
la sanzione della perdita retroattiva di efficacia del decreto non
convertito, venendo il ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare
nell'ordinamento un'aspettativa circa la possibilità di consolidare
gli effetti determinati dalla decretazione d'urgenza mediante la
sanatoria finale della disciplina reiterata".
Pure si è incidentalmente rilevato come la prassi diffusa e
prolungata della reiterazione incide negli equilibri istituzionali
"... alterando i caratteri della stessa forma di governo e
l'attribuzione della funzione legislativa ordinaria al Parlamento",
risultando in tal modo intaccata la stessa certezza del diritto nei
rapporti tra i diversi oggetti per l'impossibilità di prevedere sia
la durata nel tempo delle norme reiterate che l'esito finale del
processo di conversione. Ancora la citata sentenza n. 360/1996 ha
statuito che "... il divieto di iterazione e di reiterazione,
implicito nel disegno costituzionale, esclude, quindi che il Governo
in caso di mancata conversione di un decreto-legge, possa riprodurre,
con un nuovo decreto, il contenuto normativo dell'intero testo o di
singole disposizioni del decreto non convertito ove il nuovo decreto
non risulti fondato su autonomi (e, pur sempre, straordinari) motivi
di necessità ed urgenza, motivi che, in ogni caso, non potranno
essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata
conversione del precedente decreto. Se è vero, infatti, che in caso
di mancata conversione il Governo non risulta spogliato del potere di
intervenire nella stessa materia con lo strumento della decretazione
d'urgenza, è anche vero che, in questo caso, l'intervento
governativo - per poter rispettare i limiti della straordinarietà e
della provvisorietà segnati dall'art. 77 - non potrà porsi in un
rapporto di continuità sostanziale con il decreto non convertito
(come accade con l'iterazione e con la reiterazione) ma dovrà, in
ogni caso, risultare caratterizzato da contenuti normativi
sostanzialmente diversi ovvero da presupposti giustificativi nuovi di
natura "straordinaria". Alla luce di tali chiarissimi ineludibili e
condivisibili principi la ricorrente regione nell'impugnazione
dinanzi a codesta ecc.ma Corte del d.-l. n. 552/1996 ha ritenuto
indubitabile l'illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 del
decreto-legge n. 552/1996 ora convertiti: dal momento che essi hanno
formalmente e sostanzialmente riprodotto in assenza di nuovi e
sopravvenuti presupposti straordinari di necessità ed urgenza, il
contenuto normativo degli artt. 2 e 3 del precedente e abrogato d.-l.
n. 463/1996.
2.2 - Deve essere precisato che la violazione dell'art. 77 della
Cotituzione va denunciata - come di seguito viene evidenziato - con
diretto riferimento alla lesione delle competenze legislative
primarie della Regione nel settore agricolo e zootecnico: essendo
anammissibile la proposizione di tale censura anche da parte
regionale quando essa incide sulle proprie attribuzioni (sentenza n.
29/1995) e risulti di palese evidenza (sentenza n. 165/1995). E
sotto tale aspetto deve eccepirsi che l'affermata sussistenza di una
apodittica ed ingiustificata "straordinaria necessità ed urgenza" ha
reso di fatto incompatibile e inattuabile la partecipazione regionale
alle scelte legislative che con il convertito decreto-legge sono
state assunte nella delicata materia della riduzione delle quote
latte. In tal modo surrettiziamente si violano le competenze
regionali in materia; e quelle nel settore dell'agricoltura e della
zootecnia specificatamente assegnate alla competenza primaria ed
esclusiva della ricorrente regione.
2.3 - È stato nei precedenti ricorsi pure evidenziata
l'ammissibilità di tale illustrata eccezione di incostituzionalità
in relazione ai principi giurisdizionali posti da codesta ecc.ma
Corte, secondo i quali nei giudizi di legittimità costituzionale in
via principale l'interesse a ricorrere delle regioni è qualificato
esclusivamente dalla finalità di ripristinare l'integrità delle
competenze costituzionalmente garantite alle medesime ricorrenti.
Pertanto le regioni in tale sede possano legittimamente far valere
presunte violazioni concernenti norme costituzionali regolanti
l'esercizio di un potere governativo - come appunto le norme che
abilitano il Governo ad adottare decreti-legge soltanto in presenza
di situazioni di necessità ed urgenza - nella misura in cui le
stesse comportano di per sè lesione diretta delle sfere di
competenza costituzionalmente attribuite alle autonomie regionali
(cfr. sentenze nn. 314/1990, 544/1989, 1044 e 302 del 1988 e
29/1995).
Un tanto puntualizzato, risulta palese che il Governo ha emanato le
convertite e contestate disposizioni eludendo il dibattito
parlamentare. Qnindi la lesione delle competenze regionali deriva
direttamente dall'utilizzo della decretazione d'urgenza alla quale è
stato fatto ricorso in assenza assoluta peraltro dei presupposti
costituzionali per essa stabiliti. E ciò - pure ripetesi - in aperto
dispregio delle chiare e puntuali statuizioni esplicitate da codesta
ecc.ma Corte con la più volte citata sentenza n. 520/1995.
2.4 - La eccepita violazione dell'art. 77 della Costituzione da
parte del d.-l. n. 552/1996 implica pure che sia riconosciuta
l'evidente illegittimità costituzionale dell'impugnata legge n.
642/1996 convertitiva del medesimo decreto-legge, alla luce dei
principi sanciti da codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 29/1995.
Detta pronuncia ha innanzitutto affermato che rientra nelle
competenze di codesta ecc.ma Corte l'accertamento della presenza in
concreto dei presupposti di necessità ed urgenza previsti dall'art.
77 della Costituzione per l'adozione dei decreti-legge. Ciò si
giustifica in quanto la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto. L'eventuale mancanza di tale presupposto
configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decretolegge, adottato al di fuori delle ipotesi applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
legge di conversione, la quale nel caso ipotizzato valuta
erroneamente l'esistenza di presupposti di validità, in realtà
insussistenti, e quindi converte un atto che non poteva essere
legittimo oggetto di conversione. La ricorrente regione richiede
quindi la declaratoria di illegittimita ' costituzionale della legge
n. 642/1996 nella parte in cui converte in legge gli articoli 2 e 3
del d.-l. n. 552/1996: non sussistendo alcuna preclusione affinchè
codesta ecc.ma Corte proceda all'esame del decreto-legge e della
conseguente legge di conversione sotto il profilo dei requisiti di
validità costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti
di cui all'art. 77 Cost.
Nè ostacola tale conclusione la successiva approvazione delle
citate norme da parte delle Camere in sede di conversione,
comportando essa una valutazione del tutto diversa e precisamente di
tipo prettamente politico, sia con riguardo al contenuto della
decisione, sia con riguardo agli effetti della stessa.
(3) - Violazione degli artt. 4 e 8 dello Statuto di autonomia,
approvato con Legge costituzione 31 gennaio 1963 n. 1, nonchè del
principio della leale collaborazione tra Stato e regione,
irragionevolezza della norma censurata.
3.1 - Si è già sopra illustrato come la ricorrente Regione è
attributaria di competenza primaria esclusiva - legislativa ed
amministrativa - in materia di agricoltura e zootecnia ai sensi
dell'art. 4, n. 2 dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1963.
L'impugnato art. 1 della legge n. 642/1996, convertitivo dell'art. 2
del decreto-legge n. 552/1996, sotto un profilo generale risulta
illegittimo in quanto detto articolo 2 appare violativo delle
competenze costituzionalmente assegnate alla regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia nelle suddette materie dell'agricoltura e della
zootecnia; e sotto un profilo più specifico la norma stessa appare
violativa del principio di leale collaborazione tra Stato e regione,
espressamente sancito con la già richiamata sentenza n. 520/1996 di
codesta ecc.ma Corte con riferimento al precedente decreto-legge n.
727/1994 (ed alla legge di conversione n. 46/1995): emanata
quest'ultima con riguardo quindi alla medesima materia della
riduzione delle quote latte e agli atti legislativi che costituiscono
presupposto giuridico del convertito d.-l. n. 552/1996.
3.2 - In particolare la violazione di detto principio di leale
collaborazione veniva sanzionato puntualmente in tale apprezzabile
decisione, ritenendosi fondata l'allora proposta eccezione di
incostituzionalità "... in relazione alla mancata previsione nella
norma inpugnata di qualsivoglia partecipazione regionale nel
procedimento di riduzione delle quote individuali: e invero ove si
considerano i contenuti della disciplina in esame che investe
interventi sulla dimensione produttiva di aziende comprese nel
settore agricolo (v. sentenza n. 304 del 1987) la completa esclusione
delle Regioni dal procedimento in questione non può trovare adeguata
giustificazione nè in relazione all'urgenza con cui si è dovuto
provvedere ai fini del rientro nella quota nazionale nè in relazione
alla presenza connessa a tale rientro di un interesse nazionale al
rispetto di impegni assunti in sede comunitaria. Non senza, d'altro
canto, considerare che la procedura sia adottata dall'art. 2, settimo
comma della legge n. 468 del 1992 aveva affidato direttamente alle
regioni la riduzione delle quote assegnate, ove le stesse fossero
risultate maggiori della produzione effettiva". Ed ancora di seguito
si puntualizzava che "... rispetto alla fattispec ie regolata dalla
norma in esame... la presenza regionale andava in ogni caso
salvaguardata quanto meno nella forma della richiesta di parere. E
questo tanto più ove si consideri che le ipotesi di sottrazione alla
procedura di riduzione contemplate nei commi 1 e 2-bis dell'art. 2
sono tali da involgere almeno in prevalenza, valutazioni spettanti
alla sfera dei poteri regionali". Pur essendo stato sancito
autorevolmente con tale sentenza additiva l'obbligo di garantire la
partecipazione regionale nel procedimento di riduzione delle quote
latte con depracabile ostinazione il Governo ha disatteso tale
statuizione prescrittiva procedendo illegittimamente all'emanazione
dei numerosi e reiterati decreti-legge senza alcuna - seria e
concreta - forma di collaborazione e coordinamento con le regioni
attributarie di specifiche potestà in materia; omettendo
completamente di attivare ogni intesa o consultazione collaborativa
pur ritenuta doverosa e necessaria anche da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la citata sentenza n. 520/1995.
3.3 - L'inserimento poi solo nel già impugnato decreto-legge n.
463/1996 e quindi nell'ultimo convertito decreto-legge n. 552/1996
(oggetto dalla presente impugnazione) della previsione della
preventiva acquisizione da parte del Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali del parere del "Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali" sui criteri per la riduzione
delle quote individuali previsti dall'art. 2, comma 1, della legge n.
46/1995 ai fini della pubblicazione degli appositi bollettini
dell'AIMA, non può risultare sanante dell'inosservanza del principio
di cui trattasi, giacchè almeno devesi richiedere ed ottenere il
parere della Conferenza Stato-regioni.
3.4 - I principi sanciti nella sentenza n. 520/1995 e quelli della
leale collaborazione appaiono palesamente elusi, essendosi comunque
prevista l'acquisizione del parere del Comitato solo in via
successiva, dopo cioè. che già erasi pubblicati i bollettini|
Tenuto conto infatti che il richiesto parere fa espresso riferimento
a pubblicazione effettuata (o che dovevasi effettuare) entro il 31
marzo 1996 (e quindi oltre dieci mesi prima rispetto all'impugnata
legge n. 642/1996). Tale irrazionale previsione dal punto di vista
sostanziale costituisce una ulteriore conferma della violazione del
medesimo principio di leale collaborazione, oltre che inequivocabile
conferma dell'assoluta mancanza dei presupposti costituzionali della
necessità ed urgenza relativamente alla serie degli emanati
decreti-legge, conclusasi con la conversione in legge dell'ultimo
decreto-legge n. 552/1996.
(4) - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per
irragionevolezza delle disposizioni degli artt. 2 e 3 del
decreto-legge n. 463/1996, in riferimento agli artt. 4 e 8 St. (legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1).
4.1 - Illogico ed irragionevole risulta il convertito art. 2 primo
comma, il quale stabilisce che "entro il 31 marzo 1996" l'AIMA
pubblica appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei
produttori e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996.
Innanzitutto detta disposizione appare del tutto incongrua per il
fatto che si dispone che venga pubblicato un bollettino "entro il 31
marzo 1996" e quindi con riferimento ad una data già da tempo
trascorsa. È ben evidente che tale incongruenza deriva dalla
operata reiterazion e della serie di decreti-legge non convertiti:
ma ciò non toglie che appare manifestamente irragionevole,
chiaramente inapplicabile e veramente incomprensibile per gli
operatori interessati che un atto legislativo imponga la fissazione
di un termine già scaduto per l'effettuazione di un adempimento
amministrativo. Secondariamente la evidente irragionevolezza deriva
dalla circostanza che con la richiamata norma impone la
pubblicazione di un bollettino di aggiornamento (avente carattere
definitorio e costitutivo dei rapporti e delle indicazioni
quantitative in esso contenute) per la campagna lattiera 1995-1996
quando la campagna stessa è già conclusa|
Infatti il regolamento CEE n. 80/l968 (oggetto di applicazione con
la legge n. 468/1992) stabilisce che la campagna di produzione del
latte compresa tra il 1 aprile e il 31 marzo dell'anno successivo.
Conseguentemente non solo si impone il già scaduto termine del 31
marzo 1996; ma incongruamente si viene a disciplinare in via
irragionevolmente retroattiva la campagna annuale già conclusa allo
stesso 31 marzo 1996. Il sistema previsto dal regolamento CEE n.
804/1968 e seguenti e dalla legge n. 468/1992 non a caso prevedeva la
pubblicazione dei bollettini entro il 31 gennaio di ciascun anno per
la determinazione degli elenchi aggiornati dei produttori e dei
quantitativi ad essi spettanti nel periodo decorrente dal 1 aprile
successivo. Dovendo ovviamente svolgersi la funzione programmatoria
in via preventiva e solo in via successiva il controllo
sull'attività produttiva lattiera. L'avvenuta fissazione del
termine del 3l marzo 1996 all'art. 2 comma 1 del convertito
decreto-legge sconvolge quindi principio di corretta programmazione
della campagna di produzione lattiera; risultando altresì contraria
alle prescrizioni comunitarie in materia. Tutto ciò non può che
costituire ulteriore violazione delle attribuz ioni regionali,
risultando una disciplina legislativa retroattiva inconciliabile con
qualsivoglia forma di collaborazione e comunque violativa dei
corretti rapporti Stato/regioni: in quanto sancisce ulteriormente la
sottrazione alle regioni di qualunque facoltà di programmazione
della produzione lattiera.
4.2 - Il sistema dei ricorsi da parte dei produttori dissenzienti
rispetto ai dati riportati nel pubblicato bollettino, stabilito poi
dall'art. 2, comma 3, dello stesso convertito decreto-legge n.
552/1996 appare irrazionale ed irragionevole sotto molteplici
profili.
Tralasciando ogni considerazione critica sia sulla opportunità di
prevedere l'ormai desueto "ricorso in opposizione" per la
contestazione delle risultanze dei pubblicati bollettini, sia sulla
estrema brevità dei termini per la proposizione dei ricorsi stessi,
va fatto rilevare però come risulti contrario ai consolidati e
pacifici principi della giurisprudenza non ammettere l'impugnabilità
immediata di un provvedimento amministrativo; ma subordinare la
esperibilità del ricorso al giudice amministrativo alla preventiva e
necessaria proposizione dell'indicato rimedio oppositivo.
L'imposizione di un preventivo ricorso amministrativo risulta
ancora più illogica ove si consideri che lo stesso comma 3 prevede
poi la possibilità di formazione del silenzio-rigetto a fronte delle
impugnazioni presentate dei produttori interessati. Risultando
materialmente impossibile per l'AIMA fornire una decisione sui
migliaia di ricorsi presentati con riferimento ai pubblicati
bollettini (dei quali è stata rilevata da più parti la estesa
erroneita'), la previsione del rigetto tacito degli stessi per
decorrenza del termine fissato si risolve nella necessità di una
ulteriore impugnazione giurisdizionale nel successivo termine di
sessanta giorni: con la conseguenza di grave pregiudizio alla già
precaria funzionalità dei tribunali amministrativi regionali, di un
oneroso esborso monetario per oneri legali da parte dei numerosi
produttori ricorrenti (il più delle volte di gran lunga superiore
rispetto all'interesse che si intende far valere); ed infine di un
prolungamento sine die della definizione delle quote latte
effettivamente spettante a ciascun produttore (contrastando tale
inevitabile ritardo con la conclamata urgenza di detta definizione).
Il sistema di impugnazione delineato dell'impugnato decreto-legge
risulta quindi palesamente irrazionale, macchinoso, ingiustificato;
è fatto apposta per non garantire nè una certezza di diritto per i
destinatari della emanata normativa nè per conseguire quegli
obiettivi di razionalizzazione delle quote per il quale il convertito
decreto-legge è stato adottato facendo riferimento proprio alla
"straordinaria necessità ed urgenza". I suddenunciati profili di
irrazionalità determinano una sicura lesione della competenza
istituzionale della Regione ricorrente, nella materia
agricolo-zootecnica: giacchè essa già esclusa da ogni attività di
intervento collaborativo o partecipativo sulla delicata materia delle
riduzioni delle quote, si ritrova nell'impossibilità di svolgere le
proprie attribuzioni nel comparto della politica agraria alterato da
un ampio contenzioso.
4.4 - Ulteriori motivi di illegittimità costituzionale per
irragionevolezza vanno denunciati con riferimento anche al convertito
art. 3.
In generale si rileva che detto articolo si collega alla decisione
- già assunta dal Governo con il precedente decreto-legge n.
440/1990 reiterato con il decreto-legge n. 542/1996, convertito con
modificazioni con la legge n. 649/l996 (anch'essa oggetto di
impugnazione da parte della ricorrente Regione) - di annullare con
effetto retroattivo la procedura di compensazione in ambito regionale
effettuata dalle Associazioni di produttori; stabilendosi che per il
periodo 1995-1996 di regolamentazione della produzione lattiera cessa
l'applicazione dei commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della legge n.
468/1992 (tali previsioni peraltro già sono state oggetto di
eccezione di legittimità costituzionale di fronte a codesta ecc.ma
Corte). Di fatto il nuovo sistema conduce all'applicazione nei
confronti degli allevatori della regione di una multa di importo
superiore agli otto milioni e duecento milioni. Al contrario la
compensazione in sede di associazioni di produttori avrebbe
evidenziato un prelievo di soli ottocentocinquanta milioni, il quale
avrebbe consentito di avviare un processo di compensazione non
traumatico fra le aziende che sono in riduzione dell'attività e
aziende che sono in fase di sviluppo. La ricorrente regione
Friuli-Venezia Giulia ritiene che l'impugnata legge n. 642/1996
risulti costituzionalmente illegittima anche con riferimento al
convertito art. 3 del decreto-legge n. 552/1996, in quanto detta
disposizione appare violativa delle competenze ad essa
statutariamente attribuite in materia di agricoltura e zootecnia, in
quanto l'atto legislativo statale contiene una disciplina irrazionale
ed emanata in dispregio del principio di leale collaborazione.
In particolare deve sottolinearsi che i criteri dettati al primo
comma non favoriscono il settore produttivo zootecnico della
ricorrente regione sono stati assunti senza che la relativa
previsione fosse stata sottoposta specificatamente al parere della
stessa. Il successivo secondo comma disciplina la compensazione
nazionale, la quale invece dovrebbe essere preceduta dalla
compensazione a livello di associazione di produttori, come
originariamente previsto dalla legge n. 468/1992; le cui previsioni
sono state illegittimamente rese inefficaci infine dalla citata Legge
n. 649/1996 convertitiva del decreto-legge n. 542/1996. Il terzo
comma stabilisce che limitatamente al periodo 1995-1996 la
compensazione nazionale sia effettuato entro il 25 settembre 1996,
con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui al precedente
art. 2, comma 1, e tenuto conto dell'esito dei ricorsi. Prevede poi
che gli acquirenti versino il prelievo supplementare entro il 31
gennaio 1997 sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a
seguito della suddetta compensazione nazionale. Si tratta di una
ulteriore norma retroattiva, la quale assume a parametro della
compensazione nazionale l'emanato bollettino n. 2 AIMA, notariamente
affetto da tali errori da essere inutilizzabile da parte della
regione, alla quale non è neppure noto l'esito concreto dei ricorsi.
Infine, il quinto comma dello stesso articolo 3 risulta violativo
dell'art. 4 e 8 dello Statuto in ragione della definizione
(autoritativa) dei criteri di redistribuzione in ambito regionale
delle quote provenienti dal programma di abbandono: al contrario il
pieno riconoscimento delle attribuite competenze regionali in materia
di agricolture zootecnica richiede che la determinazione dei medesimi
criteri sia pienamente affidata alle regioni.

P. Q. M.
Per le considerazioni contestative sopra illustrate ed in
accoglimento del presente ricorso si chiede conclusivamente che
codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 20 dicembre
1996, n. 642, concernente la "Conversazione in legge con
modificazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 552, recante interventi
urgenti nel settori agricoli e fermo biologico della pesca per il
1996", in riferimento agli artt. 2 e 3 di detto decreto-legge per
violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione, degli artt. 4, n. 2
e 8 dello Statuto di autonomia (approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963 n. 1), nonchè del principio della leale
collaborazione.
Trieste-Roma, addi 16 gennaio 1997
L'Avvocato della Regione: Fusco
97C0090