1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 857 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile - 21 novembre 1995
N. 857 Ordinanza emessa il 7 aprile 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 novembre 1995) dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Zambonelli Angiolina Previdenza e assistenza - Integrazioni al minimo di pensioni previdenziali - Somme erogate in eccedenza rispetto alla misura dovuta - Ripetibilita' incondizionata anche in deroga ai limiti vigenti all'epoca della percezione delle somme stesse e pur in presenza della buona fede del percipiente - Deteriore trattamento dei pensionati percettori in buona fede di indebiti trattamenti di integrazione al minimo rispetto alla piu' favorevole disciplina delle altre ipotesi di indebito pensionistico relativo alle pensioni previdenziali e alle pensioni di ex dipendenti pubblici - Incidenza sulla garanzia previdenziale. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, comma 11-quinquies, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638). (Cost., artt. 3 e 38, secondo comma). (095C1532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-1995)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'I.N.P.S., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via della Frezza, n. 17, presso
gli avvocati Antonino Angelo, Aldo Catalano e Maria Teresa Ricci, che
lo rappresentano e difendono giusta procura speciale in calce al
ricorso: ricorrente, contro Zambonelli Angiolina, elettivamente
domiciliata in Roma, via Arno, n. 47, presso l'avv. Franco Agostini
che la rappresenta e difende giusta procura a margine del
controricorso: controricorrente per l'annullamento della sentenza del
tribunale di Bologna emessa il 2 ottobre 1991 depositata il 24
ottobre 1991 r.g. n. 956/1991;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 7
aprile 1995 dal Cons. dott. Vigolo;
Udito l'avv. Agostini;
Udito il p.m. in persona del sost. proc. gen.le dott. Carlo Tondi
che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
Ritenuto in fatto
Con atto depositato il 13 luglio 1990, la sig.ra Angiolina
Zambonelli ricorreva al pretore-giudice del lavoro di Bologna
chiedendo fosse dichiarata la irripetibilità da parte dell'I.N.P.S.,
a norma dell'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88, della somma di
L. 3.357.400 che l'Istituto aveva comunica (missiva del 21 maggio
1988) di averle erogato indebitamente a titolo di integrazione al
minimo di pensione di invalidità, talchè con provvedimento del 14
maggio 1990, lo stesso Istituto le aveva comunicato la decisione di
procederne al recupero coatto.
L'I.N.P.S. opponeva che la Zambonelli aveva superato nel 1983 e
negli anni successivi i limiti di reddito ex art. 6, comma primo, del
d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito con modificazioni nella
legge 11 novembre 1983, n. 638, onde l'integrazione al minimo le
sarebbe spettata nella misura "cristallizzata" al 30 settembre 1983;
e che la stessa Zambonelli aveva riconosciuto il proprio debito,
tanto che, il 14 giugno 1988, ne aveva chiesto la rateizzazione del
pagamento ed aveva pagato le prime 12 rate, pari a L. 2.007.400;
opponeva, altresì l'applicabilità dell'art. 52 della legge 9 marzo
1989, n. 88 non potendo tale norma incidere su una fattispecie ormai
definita e perchè non ricorreva errore dell'ente, ma solo ritardo
dovuto ai "tempi tecnici" dell'accertamento di modificazioni di
reddito che avevano limitato il diritto all'integrazione al minimo
alla misura predetta. Inoltre, il potere dell'I.N.P.S. di procedere
direttamente alla rettifica ed al recupero discendeva dal comma
11-quinquies dell'art. 6 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638.
In ogni caso esso Istituto aveva diritto di trattenere la somma di L.
2.007.500 già recuperata.
Con sentenza 15/29 novembre 1990, il pretore dichiarava
irripetibile la residua somma di L. 2.100.000 e condannava l'Istituto
di previdenza nella metà delle spese.
Il tribunale di Bologna, sezione del lavoro, con sentenza in data 2
ottobre 1991, rigettava l'appello dell'I.N.P.S.
Ricorre per cassazione l'Istituto di previdenza con unico motivo.
Resiste con controricorso la pensionata la quale all'udienza di
discussione solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88, come interpretato
dalle sezioni unite della Corte di cassazione con sentenza n. 1315
del 1995, in relazione gli artt. 3 e 38 della Costituzione, con
riferimento altresì alle sentenze della Corte costituzionale n. 419
del 1991 e n. 39 del 1993.
Osserva in diritto
Al solo fine di stabilire la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della quale si dirà oltre, osserva la
Corte che, con l'unico motivo di ricorso, l'Istituto di previdenza,
deducendo violazione e falsa applicazione dell'art. 52 legge 9 marzo
1989, n. 88 e dell'art. 6 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638,
nonchè omessa e comunque insufficiente motivazione su un punto
decisivo della controversia (art. 360, n. 5, c.p.c.), si duole -
sotto un primo profilo - che il tribunale non abbia considerato come
l'art. 52 cit. presupponga, ai fini della irripetibilità,
l'imputabilità dell'errore all'Istituto e la sua riferibilità ad un
provvedimento amministrativo (giusta la dizione del secondo comma
"provvedimento modificato", onde dovevano escludersi della
irripetibilità gli indebiti riconducibili ad un atto valido per il
quale erano venute a cessare le ragioni di fatto o di diritto che ne
erano originariamente alla base.
Essendosi modificate le condizioni di spettanza dell'integrazione
al minimo, per il limite di reddito introdotto dall'art. 6 della
legge 11 novembre 1983, n. 638, l'indebito era dipeso non da un
provvedimento dell'Istituto, ma da evento esterno.
Sotto ulteriore profilo, il ricorrente deduce che il tribunale non
ha considerato che il comma 11-quinquies dell'art. 6 della legge n.
638/1983, consente il recupero "anche in deroga ai limiti posti dalla
normativa vigente", tale norma "specialissima", doveva prevalere
sull'art. 52 cit. e sull'art. 2033 c. civ.
Rileva il Collegio come le sezioni unite di questa Corte (sentenza
22 febbraio 1995, n. 1965) hanno affermato che la ripetibilità delle
somme versate a titolo di integrazione al trattamento minimo e non
dovute per mancanza dei presupposti di cui all'art. 6, primo comma,
del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11
novembre 1983, n. 638 - a norma del quale l'erogazione
dell'integrazione al minimo è ammissibile soltanto nel caso in cui
non venga superato un dato limite di reddito - prescinde dalla
sussistenza di un errore commesso dall'I.N.P.S. nella fase di
erogazione delle suddette somme (e non è pertanto sussumibile nelle
ipotesi disciplinate dagli artt. 2033 c. civ., 80 del r.d. 28 agosto
1924, n. 1422, 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 e 13 della legge 30
dicembre 1991, n. 412, che attribuiscono rilievo all'errore), ma è
ammessa in quanto espressamente prevista dall'art. 6, comma
11-quinquies del d.-l. n. 463 del 1983 citato che, nel presupporre
una fisiologica sfasatura temporale tra il momento in cui deve
avvenire l'erogazione della pensione ed il momento in cui può venire
meno il requisito reddituale, esclude la rilevanza dell'errore da
parte dell'Istituto nell'erogazione di somme non dovute.
L'enunciato principio può ritenersi espressione del "diritto
vivente" per la funzione attribuita alle sezioni unite dall'art. 374,
comma secondo, c.p.c., di composizione dei contrasti che insorgano
(come nella specie; v. per diversa soluzione della questione: Cass.,
18 novembre 1992, n. 12330; 27 dicembre 1993, n. 12822) tra le
sezioni semplici.
Deve essere, conseguentemente, disatteso l'assunto del tribunale,
secondo cui sarebbe invece applicabile al caso in esame l'art. 52
della legge 9 marzo 1989, n. 88, siccome ius superveniens (di gran
lunga più favorevole al pensionato) intervenuto a rapporto ancora
non "esaurito": proprio su quest'ultimo punto, è stato infatti
ritenuto dalle sezioni unite che "il carattere di ius superveniens
attribuito all'art. 52 cit. appare non corretto e probabile frutto di
un errore di prospettiva giuridica, ravvisabile nell'estendere
all'indebito previdenziale, da cui non nasce un rapporto di durata,
il carattere di durata che è invece proprio del rapporto
previdenziale che ne è solo un presupposto" (v. sent. Cass. n.
1315/1995).
Ciò posto, mentre non è rilevante la questione di legittimità
costituzionale proposta dalla controricorrente con riferimento
all'art. 52 della legge 9 marzo 1989, la Corte ritiene debba essere
sollevata d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 11-quinquies, d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638
(il quale dispone che "le gestioni previdenziali possono procedere al
recupero sul trattamento di pensione delle somme erogate in eccedenza
anche in deroga ai limiti posti dalla normativa vigente", in
relazione agli articoli 3 e 38, comma secondo, della Costituzione.
La rilevanza di quest'ultima questione nasce evidentemente dalla
circostanza che, secondo la citata pronuncia n. 1965/1995 delle
sezioni unite, deve farsi applicazione nella decisione della presente
controversia proprio della disposizione della cui legittimità
costituzionale si dubita.
La questione, inoltre, non appare manifestamente infondata.
Osserva questo Collegio che per effetto dell'art. 52 della legge 9
marzo 1989, n. 88 le altre categorie di pensionati, per le quali
l'indebito non attenga all'integrazione al minimo di una seconda
pensione, godono di un regime della ripetizione dell'indebito
pensionistico assolutamente di maggior favore.
L'art. 52 cit. dispone, infatti, che "1. - Le pensioni a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti, delle gestioni
obbligatorie sostitutive o, comunque, integrative della medesima,
della gestione speciale minatori, delle gestioni speciali per i
commercianti, gli artigiani, i coltivatori diretti, mezzadri e coloni
nonchè la pensione sociale di cui all'art. 26 della legge 30 aprile
1965, n. 153, possono essere in ogni momento rettificate dagli enti o
fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi natura commesso in
sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione.
2. - Nel caso in cui, in conseguenza del provvedimento modificato,
siano state riscosse rate di pensione risultanti non dovute, non si
fa luogo a recupero delle somme corrisposte, salvo che l'indebita
percezione sia dovuta a dolo dell'interessato. (...)".
evidente la maggiore ampiezza della irripetibilità riconosciuta
dalla nuova normativa che sancisce il solo limite del dolo
dell'assicurato ed astrae perciò e dalla circostanza che l'indebito
trovi origine nell'atto attributivo della pensione od in fatto
sopravvenuto, e dal tipo di errore nel quale l'Istituto sia incorso.
La Corte costituzionale, investita della questione di legittimità
costituzionale (con riferimento, anche allora, agli artt. 3 e 38,
secondo comma, Cost.) dell'art. 52, secondo comma, legge ult. cit.,
interpretato nel senso che, in caso di prestazione pensionistica
indebita, non ne viene esclusa la ripetibilità in tutte le ipotesi
in cui la percezione del trattamento non dovuto sia avvenuta senza
dolo dell'interessato e, quindi, anche quando l'errore abbia
riguardato la sussistenza stessa del diritto alla prestazione, ha
dichiarato l'infondatezza della questione medesima osservando che la
disposizione sospettata di illegittimità costituzionale "risolve
radicalmente tutta la problematica insorta in materia di rettifica di
errori in cui può incorrere l'ente erogatore delle pensioni e in
quella conseguente della ripetibilità delle somme riscosse dal
pensionato. Si sancisce che non sono ripetibili le somme riscosse,
qualunque sia stata la ragione dell'errore e qualunque sia stato il
provvedimento, sul quale ha inciso l'errore dell'ente, compresa la
ritenuta sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del
diritto, compresi i provvedimenti di annullamento e di revoca delle
prestazioni previdenziali non seguiti da altri atti amministrativi".
"In altri termini, è sancita la irripetibilità delle somme
erogate, sia che l'errore sia caduto sull'an sia sul quantum. Unica
condizione richiesta è quella della mancanza di dolo
dell'interessato". (C. cost. 31 luglio 1990, n. 383).
Trattandosi di sentenza interpretativa di rigetto, essa non può
avere efficacia al di fuori del giudizio nel quale venne sollevata la
questione, ma non può disconoscersi sul piano ricostruttivo il
valore delle affermazioni di principio da essa assunte quali rationes
decidendi, laddove si sottolinea come l'interpretazione della norma
fatta propria (all'epoca) dalla Corte di Cassazione (v., in
particolare, sent. 14 novembre 1989, n. 4805), nei termini sopra
riferiti - recepita dunque dal giudice delle leggi come "diritto
vivente" - sia "adeguatrice ai precetti costituzionali, ponendo su di
un piano di parità il trattamento dei pensionati dell'I.N.P.S. e
quello dei pensionati ex dipendenti pubblici e rispettando altresì
la destinazione delle somme percepite al soddisfacimento dei bisogni
fondamentali e delle esigenze di vita del lavoratore e della sua
famiglia".
Tali essendo i valori che siffatta interpretazione dell'art. 52
della legge 9 marzo 1989, n. 88 fa salvi - sì da restare esclusa
(secondo la Corte costituzionale) qualsiasi violazione vuoi dell'art.
3 della Cost., per pretesa disparità di trattamento tra pensionati
I.N.P.S. e pensionati ex dipendenti pubblici (art. 206 t.u. n. 1092
del 1973) e tra gli stessi pensionati I.N.P.S., vuoi dell'art. 38,
primo cpv., della Costituzione, secondo la prospettazione
dell'autorità giudiziaria remittente la quale aveva sottolineato
come la diminuita tutela della buona fede dell'accipiens, in tutte le
ipotesi di errori commessi dall'ente erogatore, avrebbe inciso su un
trattamento diretto a soddisfare i bisogni primari del lavoratore e
della sua famiglia -, la questione di costituzionalità si ripropone
in termini analoghi a quelli allora prospettati in ordine all'art. 6,
comma 11-quinquies, della legge 11 novembre 1983, n. 638, che
sancisce la ripetibilità incondizionata, anche in deroga ai limiti
posti dalla normativa vigente, astraendo dalla "buona fede"
dell'accipiens (la quale, nel caso in esame, non è contestata),
delle somme erogate in eccedenza sul trattamento di pensione.
Sembra palese la disparità di trattamento tra pensionati che
abbiano riscosso in buona fede indebitamente trattamenti di
integrazione al minimo cui si applica l'art. 6, comma 11-quinquies,
del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni,
nella legge 11 novembre 1983, n. 638 ed altri pensionati percettori
di indebito pensionistico cui si applica l'art. 52 della legge 9
marzo 1989, n. 88 e tra i primi ed i pensionati ex dipendenti
pubblici, ai quali si applica l'art. 206 d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1092, quale "interpretato autenticamente" dall'art. 3 della legge 7
agosto 1985, n. 428. Nè può sostenersi, proprio per i valori che le
norme in esame hanno inteso tutelare (posti in luce dalla citata
sentenza della Corte costituzionale), che l'adeguamento dei
trattamenti debba avvenire al livello di assoluto rigore derivante
dall'applicazione della norma sospettata di incostituzionalità.
Non costituisce, infine, ad avviso di questo Collegio, elemento di
discrimine tra le situazioni, volta a volta, poste a confronto, tale
da giustificare, sul piano razionale, la differenziazione della
disciplina dell'indebito pensionistico:
A) quanto agli altri pensionati INPS, la circostanza che l'art.
6, comma 11-quinquies del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638,
prescinda dall'errore dell'Istituto e trovi la sua ratio nella
"fisiologica sfasatura tra il momento in cui deve avvenire
l'erogazione della pensione ed il momento in cui può venire meno il
requisito reddituale" (Cassazione s.u. n. 1965/1995 cit.). Infatti,
fermo restando che eventuali comportamenti dolosi (anche sul piano
della reticenza) del pensionato, di per sè escluderebbero la non
ripetibilità, la "fisiologica sfasatura", considerata dal lato
dell'accipiens, non elimina affatto, nè giustifica la lesione dei
diritti costituzionali allo stesso garantiti dall'art. 38, comma
secondo, della Costituzione, mentre, dal lato del solvens, non può
porsi in dubbio che la protratta ignoranza delle condizioni di fatto
o di diritto ostative alla erogazione si risolve essa pure per l'Ente
in una falsa rappresentazione della realtà (non esente, talora, da
connotazioni di "colpa" dello stesso Istituto previdenziale: nel caso
in esame l'integrazione che l'I.N.P.S assume non dovuta sulla seconda
pensione, essendo esso erogatore anche di altra pensione, si è
protratta per oltre un biennio) le cui conseguenze non appare
razionale siano poste a carico (di diritti costituzionali)
dell'assicurato. Se si aggiunge che la mancanza di meccanismi
normativi in qualche modo analoghi (in via esemplificativa) allo
spatium deliberandi sottostante alla disposizione di cui all'art. 7
della legge 11 agosto 1973, n. 533, non consente di stabilire entro
quali limiti temporali la "sfasatura" di cui si è detto possa
considerarsi "fisiologica", risulta chiaro come tale supposta
"discriminante" tra le situazioni poste a confronto condurrebbe in
concreto ad una compressione, non giustificabile sul piano della
razionalità, della situazione soggettiva di taluni pensionati che
non si verifica per altri;
B) quanto ai pensionati ex dipendenti pubblici, non costituiscono
elementi differenziali tra le situazioni poste a confronto, tali da
giustificare la differenziazione della disciplina dell'indebito
pensionistico, la circostanza - del tutto estrinseca - della
necessità di un precedente provvedimento (poi revocato o modificato)
che abbia dato luogo a riscossioni indebite di trattamenti
pensionistici e di un successivo atto di revoca o di modifica dello
stesso (elementi formali già richiesti secondo l'interpretazione
dell'art. 206 cit. della precedente giurisprudenza amministrativa e
sottolineati dall'art. 3 della legge n. 428/1985, cit., il quale
richiede altresì la "definitivita'" del primo provvedimento e
l'assoggettabilità del secondo a "registrazione", stante la
prevalenza assoluta dei valori posti in luce dalla sentenza della
Coste costituzionale n. 383/1990, cit.
Dalle considerazioni sin qui svolte, particolarmente in punto di
mancata tutela della buona fede dell'accipiens e di incidenza del
"recupero" sulle residue risorse pensionistiche dell'interessato,
risulta evidente come, anche in relazione all'art. 38, comma secondo,
Cost. (diritto del pensionato ad un trattamento adeguato a soddisfare
i bisogni primari suoi e della sua famiglia) non sia manifestamente
infondato il dubbio circa la costituzionalità dell'art. 6, comma
11-quinquies, d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di cui
in motivazione, in riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 11-quinquies del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638;
Sospende il presente giudizio di cassazione;
Ordina, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al procuratore generale presso questa
Corte nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Roma, addì 7 aprile 1995.
Il presidente: Pontrandolfi
95C1532