1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 301 SENTENZA 2 - 11 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disciplina statale sull'attivita' libero-professionale intramuraria - Normativa dettagliata, esaustiva ed autoapplicativa che consente solo interventi di attuazione amministrativa - Mancata previsione di una clausola di salvaguardia che preveda che le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguino la propria legislazione in conformita' alle disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione - Violazione dello statuto speciale che prevede uno speciale regime di adeguamento in materia di sanita' e assistenza sanitaria e ospedaliera, che assegna alle Province autonome un termine di sei mesi per adeguarsi ai principi statali costituenti limiti alla legislazione provinciale, con successivo onere di impugnativa da parte dello Stato delle norme provinciali che non si sono adeguate - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle ulteriori questioni - Estensione della efficacia della dichiarazione di illegittimita' anche alla Provincia di Bolzano. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (convertito nella legge 8 novembre 2012, n. 189), art. 2, comma 1, lettere b) e c). - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 5; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2, commi 1 e 2; (Costituzione, art. 117, terzo comma; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, numero 10), 16, 79, 104, e intero Titolo VI; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268). Sanita' pubblica - Disciplina statale sull'attivita' libero-professionale intramuraria - Prevista decurtazione sino al venti per cento della retribuzione di risultato dei direttori generali a titolo di sanzione per inadempienze non gravi, in caso di mancato reperimento di spazi per lo svolgimento dell'attivita' libero-professionale, secondo le modalita' previste dalla legge - Ricorso della Provincia di Trento - Asserita lesione della competenza legislativa delle Province in materia sanitaria - Insussistenza - Erroneita' del presupposto interpretativo - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (convertito nella legge 8 novembre 2012, n. 189), art. 2, comma 1, lettera h). - Costituzione, art. 117, terzo comma; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 9, numero 10). Sanita' pubblica - Prevista costituzione, da parte di ciascuna Regione e di ciascuna Provincia autonoma, di un comitato etico per la sperimentazione clinica ogni milione di abitanti - Violazione del principio di ragionevolezza, perche' la norma statale non tiene conto della dimensione demografica della Provincia autonoma di Trento, che ammonta a soli cinquecentotrentunomila abitanti - Necessita' di introdurre la disposizione secondo cui «nelle Regioni e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano con una popolazione inferiore a un milione di abitanti deve essere comunque costituito un comitato etico» - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (convertito nella legge 8 novembre 2012, n. 189), art. 12, comma 10. - Costituzione, art. 3. (T-130301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2,
comma 1, lettere b), c), e h) e 12, comma 10, del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo
sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della
salute), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 8 novembre 2012, n. 189, promosso dalla Provincia autonoma di
Trento con ricorso notificato il 9 gennaio 2013, depositato in
cancelleria il 17 gennaio 2013 ed iscritto al n. 6 del registro
ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2013 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento
e l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2013 e depositato il
successivo 17 gennaio (iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2013),
la Provincia autonoma di Trento ha impugnato gli articoli 2, comma 1,
lettere b), c), e h), e 12, comma 10, del decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del
Paese mediante un più alto livello di tutela della salute),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8
novembre 2012, n. 189, per violazione degli artt. 9, numero 10), 16,
79, commi 3 e 4, e 104, nonchè dell'intero Titolo VI del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita'), dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale) e degli artt. 3, 117 e 119 della
Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
1.1.- L'impugnato art. 2, comma 1, lettera b) - modificando
l'art. 1, comma 4, della legge 3 agosto 2007, n. 120 (Disposizioni in
materia di attività libero-professionale intramuraria e altre norme
in materia sanitaria) - prevede: una ricognizione straordinaria, da
parte delle Regioni e delle Province autonome, degli spazi
disponibili per l'esercizio dell'attività libero professionale
presso le aziende sanitarie e ospedaliere, i policlinici universitari
e gli istituti di ricerca e cura a carattere scientifico; la
possibilità, in caso di necessità e nel limite delle risorse
disponibili, di acquisire spazi ambulatoriali esterni per l'esercizio
di attività sia istituzionali sia in regime di libera professione
inframuraria; la possibilità residuale, per le Regioni e le Province
autonome, di adottare un programma per lo svolgimento di tale
attività presso gli studi privati dei professionisti collegati in
rete, previa sottoscrizione di una convenzione annuale rinnovabile,
sulla base di uno schema-tipo approvato in sede di accordo sancito
dalla Conferenza Stato-Regioni.
La ricorrente ritiene che la disciplina statale in parola sia
esaustiva e autoapplicativa, così da consentire alla Provincia solo
una attuazione amministrativa, violando la competenza legislativa
dell'ente territoriale in materia di sanità, quale prevista
dall'art. 9, numero 10), dello statuto, dal d.P.R. n. 474 del 1975 e
dall'art. 117, terzo comma, Cost., da ritenersi applicabile alla
Provincia autonoma di Trento ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in quanto attributivo di una materia,
la tutela della salute, più ampia di quella statutaria e, perciò,
contenente una disciplina più favorevole all'autonomia. La nuova
disciplina statale, introdotta con la disposizione impugnata, che
modifica l'art. 1, comma 4, della legge n. 120 del 2007, non potrebbe
in alcun modo assimilarsi a quella precedente, già scrutinata dalla
Corte con la sentenza n. 371 del 2008 e parzialmente ritenuta
legittima in quanto contenente norme di principio.
Più precisamente, le disposizioni in esame sarebbero illegittime
nella parte in cui prevedono la ricognizione straordinaria degli
spazi disponibili, la necessità di sentire su tale ricognizione le
organizzazioni sindacali, un termine fisso entro cui la stessa deve
essere compiuta, il contenuto della ricognizione medesima, le misure
che possono essere assunte, la necessità di un parere del collegio
di direzione sulle predette misure e la disciplina dell'organo che
deve dare il parere in assenza del collegio di direzione.
Inoltre, le disposizioni censurate sarebbero illegittime nella
parte in cui prevedono che l'attuazione del programma sperimentale
per lo svolgimento dell'attività libero professionale presso studi
privati sia vincolata alla sottoscrizione di uno schema-tipo di
convenzione approvato in sede di Conferenza Stato-Regioni. Le
medesime disposizioni, inoltre, sarebbero illegittime nella parte in
cui stabiliscono la decadenza al 31 dicembre 2012 delle
autorizzazioni precedentemente rilasciate in base alla normativa
allora vigente, e nella parte in cui si riferiscono all'adozione di
linee guida, nel caso in cui il richiamo abbia il significato di
imporre alle Province autonome l'uso di un determinato strumento
giuridico per raggiungere un certo obiettivo.
A questo proposito, la ricorrente censura altresì le norme
impugnate per violazione dell'autonomia amministrativa delle Province
autonome stesse, in quanto prescrivono l'adozione di atti
amministrativi o ne condizionano il contenuto, sovrapponendosi alle
competenze della Giunta provinciale e a quelle dell'Azienda
provinciale per i servizi sanitari, qualificabile come ente
para-provinciale. Osserva, inoltre, la ricorrente che in alcun modo
l'intervento statale potrebbe giustificarsi a titolo di coordinamento
della finanza pubblica, non potendosi assimilare la posizione della
Provincia autonoma di Trento a quella delle Regioni ordinarie.
La ricorrente rileva ancora che le disposizioni impugnate
violerebbero l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che esclude la
diretta applicabilità delle leggi statali nelle materie provinciali,
norma di attuazione statutaria come tale inderogabile da parte di
fonti primarie, oltre che l'art. 104 dello statuto, che impedisce di
modificare norme statutarie o attuative ad opera di leggi statali.
Il citato art. 2, comma 1, lettera b), sarebbe poi illegittimo
nella parte in cui richiama la disciplina sulla riduzione dei posti
letto ospedalieri, disciplina già autonomamente impugnata dalla
Provincia autonoma con il ricorso n. 156 del 2012 per violazione
della competenza provinciale in materia sanitaria e dell'autonomia
finanziaria della Provincia.
1.2.- In relazione all'art. 2, comma 1, lettera c) del
decreto-legge n. 158 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 novembre 2012, n. 189 la ricorrente evidenzia come si tratti
di disposizione che, modificando l'art. 1, comma 4, della legge n.
120 del 2007, prevede espressamente una infrastruttura di rete per il
collegamento in voce o in dati, in condizioni di sicurezza, tra
l'ente o l'azienda e le singole strutture nelle quali vengono erogate
le prestazioni di attività libero professionale inframuraria,
fissando al 31 marzo 2013 il termine per la sua attivazione e
determinando nel dettaglio le funzioni cui l'infrastruttura dovrà
essere destinata; inoltre è previsto che le modalità tecniche di
realizzazione siano stabilite con decreto ministeriale, seppure
emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. In tal modo la
disposizione impugnata, atteso il suo carattere dettagliato e
autoapplicativo, lederebbe la competenza legislativa provinciale in
materia sanitaria quale prevista dall'art. 9, comma 10, dello
statuto, dall'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975 e dall'art. 117,
terzo comma, Cost. in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001.
La norma censurata violerebbe altresì l'autonomia amministrativa
della Provincia, sovrapponendosi alle direttive emanate dalla Giunta
in materia.
La ricorrente ha poi rimarcato che, qualora la disposizione
venisse intesa nel senso che la Provincia sia tenuta ad attivare
direttamente entro il 31 marzo 2013 l'infrastruttura di rete, tale
disposizione contrasterebbe anche con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992 che vieta la diretta applicabilità delle leggi statali nelle
materie provinciali e che stabilisce un termine di sei mesi per
l'adeguamento della normativa locale, oltre che l'art. 104 dello
statuto.
La norma impugnata, inoltre, nella parte in cui impedisce alla
Provincia di assumere i costi dell'infrastruttura, lederebbe
l'autonomia finanziaria riconosciuta dall'art. 79 dello statuto,
dall'intero Titolo VI dello statuto medesimo e dal d.lgs. n. 268 del
1992, oltre ad essere stata confermata da questa Corte con le
sentenze n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009.
1.3.- In relazione all'art. 2, comma 1, lettera h), la ricorrente
ha evidenziato come la citata disposizione, modificando l'art. 1,
comma 7, della legge n. 120 del 2007, abbia introdotto la
decurtazione sino al venti per cento della retribuzione dei direttori
generali per inadempienze non gravi in caso di mancato reperimento di
spazi per lo svolgimento dell'attività libero professionale,
interferendo in tal modo con la ricordata competenza legislativa in
materia sanitaria, quale già precisata da questa Corte nella
sentenza n. 371 del 2008 che, in questo campo, ha riservato alle
autonomie di fissare le altre sanzioni irrogabili in presenza di
inadempienze di minore rilievo. Inoltre la disposizione citata
violerebbe, ad avviso della ricorrente, l'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992 in quanto rivolta direttamente agli organi amministrativi
della Provincia senza alcuna intermediazione di legislazione
provinciale.
1.4.- In ordine all'impugnato art. 12, comma 10, la ricorrente ha
osservato che la previsione che attribuisce a ogni Regione e
Provincia autonoma il compito di istituire comitati etici per la
sperimentazione clinica, in modo che sia rispettato il parametro di
un comitato ogni milione di abitanti, contrasterebbe con il principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., tenendo conto della
dimensione demografica della Provincia autonoma, che ha una
popolazione di circa 531.000 abitanti.
2.- Con atto depositato in data 18 febbraio 2013 è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, che ha evidenziato come le
disposizioni impugnate contengano principi fondamentali in materia di
tutela della salute, cui è connessa la disciplina della libera
professione inframuraria. Attraverso i predetti principi generali, il
legislatore statale ha inteso garantire una tendenziale uniformità
tra le diverse legislazioni e i sistemi sanitari delle Regioni e
delle Province autonome.
In particolare, il resistente ha rimarcato che tali disposizioni
lasciano ampia discrezionalità alle stesse Regioni e Province
autonome in ordine all'assunzione delle iniziative ritenute idonee ad
assicurare l'effettuazione degli interventi richiesti.
L'Avvocatura generale dello Stato ha poi evidenziato che si
tratta di regole volte a razionalizzare e ridurre la spesa sanitaria
e come tali riconducibili a principi di coordinamento della finanza
pubblica, in relazione ai quali lo Stato ha competenza legislativa
(sentenza n. 284 del 2009) e competenza di ordine amministrativo, di
regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo (sentenza
n. 229 del 2011).
In riferimento al richiamo, contenuto nell' impugnato art. 2,
comma 1, lettera b), alla disciplina sulla riduzione dei posti letto
ospedalieri, ha aggiunto il resistente che la proposizione di
autonomo ricorso contro tali disposizioni di legge, cui le norme ora
censurate fanno riferimento, non determina la loro illegittimità,
non risultando intervenuta alcuna dichiarazione di illegittimità
costituzionale di tale normativa.
Quanto poi alle infrastrutture di rete, il Presidente del
Consiglio ha evidenziato l'ampia discrezionalità che permane in capo
alle Regioni e Province autonome in ordine alla predisposizione delle
stesse, nonchè la previsione dell'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni ai fini della determinazione delle modalità tecniche
per la realizzazione delle infrastrutture medesime.
In relazione alla previsione della sanzione della decurtazione
della retribuzione dei direttori generali, il resistente ha lamentato
l'erroneità del presupposto interpretativo del ricorrente,
trattandosi di sanzione non per inadempienze non gravi, ma di
sanzione alternativa alla destituzione per le inadempienze gravi, per
le quali questa Corte ha già riconosciuto la competenza statale con
sentenza n. 371 del 2008.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri ha affermato che
anche la riduzione dei comitati etici per la sperimentazione clinica,
costituisce principio fondamentale in materia sanitaria e di
coordinamento della finanza pubblica.
3.- Con memoria depositata in data 15 ottobre 2013 la Provincia
autonoma di Trento ha ulteriormente sviluppato argomenti a supporto
della illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.
In relazione alle censure concernenti l'art. 2, comma 1, lettera
b), la ricorrente sottolinea la diversità tra le norme ritenute non
illegittime dalla Corte con la sentenza n. 371 del 2008 e le
disposizioni ora impugnate. In particolare, la Provincia lamenta
l'inesistenza di qualsiasi residuo margine di integrazione normativa,
evidenziando come al più sia stato lasciato un margine di scelta
amministrativa sul quomodo della ricognizione degli spazi, che ben
può essere compiuta dalle aziende sanitarie. La normativa portata
all'esame della Corte sarebbe priva, quindi, del carattere di
principio fondamentale, che dovrebbe caratterizzare la produzione
normativa statale in materia di tutela della salute, di competenza
concorrente.
Lo stesso riferimento al fatto che le convenzioni tra
professionista interessato all'attività intramuraria e azienda
sanitaria debbano rispettare lo schema tipo approvato dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province
autonome confermerebbe l'inesistenza di margini di integrazione per
la ricorrente.
Inconferente sarebbe poi il rinvio della difesa statale alla
sentenza n. 284 del 2009, posto che nella specie non si versa in una
ipotesi di coordinamento della finanza pubblica, attesa la speciale
autonomia finanziaria riconosciuta alla Provincia autonoma; nè le
norme statali impugnate prevedono poteri statali di rilevazione di
dati e controllo.
In relazione all'art. 2, comma 1, lettera c), la ricorrente ha
rilevato che anche in questo caso i residui margini di scelta
lasciati dalla normativa statale sono tali da poter essere compiuti
direttamente dalle aziende sanitarie.
Riguardo all'art. 2, comma 1, lettera h), ad avviso della
Provincia, la prospettazione statale di una interpretazione
adeguatrice della norma confermerebbe la fondatezza della censura
proposta.
Infine, con riferimento all'art. 12, comma 10, l'irragionevolezza
della norma sarebbe stata rilevata dallo stesso Ministero della
salute che, con decreto ministeriale 8 febbraio 2013 (Criteri per la
composizione e il funzionamento dei comitati etici), ha stabilito
all'art. 2, comma 1, che, nelle Regioni e nelle Province autonome con
popolazione inferiore a un milione di abitanti, deve essere comunque
istituito un comitato etico. Tuttavia, trattandosi di fonte
secondaria, che non può abrogare la disposizione censurata, in
quanto contenuta in una fonte primaria, non può ritenersi cessata la
materia del contendere, con conseguente necessità di dichiarare
l'illegittimità della disposizione per impedire che essa sia
applicabile alla Provincia autonoma di Trento.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2013 e depositato il
successivo 17 gennaio (iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2013),
la Provincia autonoma di Trento ha impugnato gli articoli 2, comma 1,
lettere b), c), e h), e 12, comma 10, del decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del
Paese mediante un più alto livello di tutela della salute),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8
novembre 2012, n. 189, per violazione degli artt. 9, numero 10), 16,
79, commi 3 e 4, e 104, nonchè dell'intero Titolo VI del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita'), dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale) e degli artt. 3, 117 e 119 della
Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
2.- Più precisamente, la ricorrente ritiene che l'impugnato art.
2, comma 1, lettere b), c), nel modificare l'art. 1, comma 4, della
legge 3 agosto 2007, n. 120 (Disposizioni in materia di attività
libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria), abbia dettato una disciplina dettagliata, esaustiva e
autoapplicativa, stabilendo: una ricognizione straordinaria, da parte
delle Regioni e delle Province autonome, degli spazi disponibili per
l'esercizio dell'attività libero professionale presso le aziende
sanitarie e ospedaliere, i policlinici universitari e gli istituti di
ricerca e cura a carattere scientifico; la necessità, a carico dei
medesimi enti territoriali, di sentire su tale ricognizione le
organizzazioni sindacali; un termine fisso entro cui la ricognizione
deve essere compiuta; il contenuto della ricognizione medesima; le
misure che possono essere assunte in proposito dalle Regioni e dalle
Province autonome; la necessità di un parere del collegio di
direzione sulle predette misure; la disciplina dell'organo che deve
dare il parere in assenza del collegio di direzione; la
sottoscrizione di un programma sperimentale, per lo svolgimento
dell'attività libero-professionale presso studi privati, vincolato
ad uno schema-tipo di convenzione approvato in sede di Conferenza
Stato-Regioni; la decadenza al 31 dicembre 2012 delle autorizzazioni
precedentemente rilasciate per l'esercizio della libera professione
intramuraria presso studi privati; l'adozione di linee guida; il
richiamo alla disciplina statale sulla riduzione dei posti letto
ospedalieri per il calcolo del fabbisogno di spazi da destinare alla
libera professione intramuraria; la predisposizione di una
infrastruttura di rete per il collegamento in voce o in dati, in
condizioni di sicurezza, tra l'ente o l'azienda e le singole
strutture nelle quali vengono erogate le prestazioni di attività
libero-professionale inframuraria; il termine del 31 marzo 2013 per
la sua attivazione; la determinazione nel dettaglio delle funzioni
cui l'infrastruttura dovrà essere destinata; la previsione che le
modalità tecniche di realizzazione siano stabilite con decreto
ministeriale emanato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
In tal modo, ad avviso della Provincia autonoma di Trento, il
legislatore statale avrebbe violato anzitutto l'art. 9, numero 10),
dello statuto di autonomia, le disposizioni di cui al d.P.R. n. 474
del 1975, di attuazione del medesimo, e l'art. 117, terzo comma,
Cost., applicabile alla Provincia in virtù dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in quanto, adottando una disciplina
statale esaustiva ed autoapplicativa, non permette alla Provincia
autonoma di esercitare la propria competenza legislativa concorrente
in materia di sanità e di tutela della salute, consentendo alla
ricorrente solo interventi di attuazione amministrativa.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 16 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol, in quanto, prescrivendo l'adozione di
atti amministrativi o condizionandone il contenuto e sovrapponendosi
a direttive emanate dalla Giunta provinciale e ad atti di
organizzazione adottati dalla Azienda provinciale per i servizi
sanitari, le suddette disposizioni lederebbero l'autonomia
amministrativa della Provincia autonoma.
Le norme censurate si porrebbero altresì in contrasto con l'art.
104 dello statuto e con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in
quanto si tratterebbe di disposizioni di leggi statali immediatamente
applicabili alla Provincia autonoma, in una materia di competenza
provinciale, in violazione del principio in base al quale la
legislazione provinciale deve essere adeguata ai principi stabiliti
dal legislatore statale entro i sei mesi successivi dalla loro
pubblicazione, restando nel frattempo applicabili le disposizioni
legislative provinciali preesistenti.
Inoltre, limitatamente al citato art. 2, comma 1, lettera c), il
legislatore statale avrebbe violato altresì l'art. 79 e l'intero
Titolo VI dello statuto, nonchè le disposizioni del d.lgs. n. 268
del 1992, in quanto, impedendo alla Provincia di assumere i costi
dell'infrastruttura di rete, ne avrebbe leso l'autonomia finanziaria.
2.1.- Le questioni relative all'art. 2, comma 1, lettere b) e c)
sono fondate.
Deve anzitutto osservarsi che, ai sensi dell'art. 2, commi 1 e 2,
del d.lgs. n. 266 del 1992, la legislazione regionale e provinciale
deve essere adeguata ai principi e alle norme statali costituenti
limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, entro i sei
mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta
Ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito. Nel frattempo
restano applicabili le disposizioni legislative regionali e
provinciali preesistenti. Decorso il predetto termine, le
disposizioni legislative regionali e provinciali non adeguate possono
essere impugnate davanti alla Corte costituzionale ai sensi dell'art.
97 dello statuto speciale per violazione di esso.
Come già riconosciuto da questa Corte (ex plurimis sentenze n.
371 del 2008, n. 162 del 2007 e n. 134 del 2006), la disciplina della
libera professione intramuraria deve ascriversi alla competenza
legislativa ripartita in materia di sanità e assistenza sanitaria e
ospedaliera, che il legislatore provinciale può esercitare nel
limite del rispetto dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato,
ex art. 5 dello statuto di autonomia, come espressamente previsto
dall'art. 9, numero 10), del medesimo e che, dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione, si radica nella più ampia materia della
tutela della salute, di competenza concorrente, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione. In tale materia, dunque, opera
la citata previsione di attuazione statutaria, che assegna alle
Province autonome un termine di sei mesi per adeguarsi ai principi
statali costituenti limiti alla legislazione provinciale, con
conseguente successivo onere di impugnativa da parte dello Stato
delle norme provinciali che non si siano adeguate.
Nel caso di specie, dunque, nelle more dell'adeguamento e fino
allo scadere del termine sopra indicato, avrebbe dovuto continuare a
ricevere applicazione la disciplina provinciale delle attività di
libera professione intramuraria svolta dai medici del servizio
pubblico, contenuta nella legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16
(Tutela della salute in provincia di Trento).
Le disposizioni impugnate, tuttavia, confliggono con lo speciale
regime di adeguamento vigente per il Trentino-Alto Adige/Südtirol e
ne impediscono l'operatività. Infatti, il legislatore statale
annovera esplicitamente le Province autonome tra i soggetti a cui la
nuova disciplina relativa agli spazi per l'esercizio della
professione intramuraria deve applicarsi immediatamente e nella sua
integralità, prescrivendo oltretutto che l'attuazione della stessa
avvenga secondo scadenze prefissate ed entro termini brevi, anche
inferiori ai sei mesi messi a disposizione della Provincia dalle
norme di attuazione dello statuto di autonomia. È indubbio, dunque,
che le impugnate disposizioni presuppongano la diretta applicabilità
delle stesse anche alla ricorrente. Di qui la violazione dell'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992.
Infatti, la legislazione statale intervenuta in materia di
esercizio della professione medica intra moenia non ha preso in
considerazione in alcun modo la specificità della Provincia sotto il
profilo delle procedure di adeguamento ai sopravvenuti principi
statali: non è stato fissato un termine più ampio, di almeno sei
mesi, per consentire che la modifica delle norme provinciali vigenti
avvenisse in conformità allo speciale regime di autonomia, nè è
stata introdotta una clausola di salvaguardia che permettesse di
applicare la sopravvenuta legislazione statale nei limiti e con le
modalità previste dallo statuto speciale. La previsione di una tale
clausola avrebbe rimosso ogni ostacolo all'applicazione della
speciale procedura di adeguamento prevista dalle norme di attuazione,
ponendo al riparo la legislazione statale da tale censura di
illegittimità costituzionale (così, ad esempio, sentenza n. 401 del
2007, punto 6.1. del Considerato in diritto).
Il tenore testuale dell'impugnato art. 2, comma 1, lettere b) e
c) e l'assenza di una generale clausola di salvaguardia per la
Provincia autonoma, determinano, quindi, una violazione della citata
norma di attuazione dello statuto speciale, che come tale non è
derogabile da disposizioni statali di legge ordinaria, con
conseguente illegittimità di queste ultime (sentenze n. 133 del
2010, n. 334 del 2009, n. 145 del 2005). Deve, pertanto, essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettere b) e c) del decreto-legge n. 158 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 189 del 2012, nella parte in cui non
contempla una clausola di salvaguardia che preveda che la Provincia
autonoma di Trento adegui la propria legislazione alle disposizioni
in esso contenute, in conformità allo statuto speciale e alle
relative norme di attuazione.
Resta fermo che la Provincia autonoma è chiamata a conformarsi
ai principi stabiliti dalla legge dello Stato, tenendo conto che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, nelle materie di
competenza ripartita è da ritenere vincolante anche ogni previsione
che, sebbene a contenuto specifico e dettagliato, «è da considerare
per la finalità perseguita, in "rapporto di coessenzialità e di
necessaria integrazione" con le norme-principio che connotano il
settore» (ex plurimis sentenza n. 437 del 2005). Con particolare
riferimento alla disciplina degli spazi per l'esercizio della
professione medica intramuraria che qui rileva, occorre ribadire che
«è destinata a partecipare di questo stesso carattere di normativa
di principio anche quella volta ad assicurare che non resti priva di
conseguenze, in termini di concrete possibilità di svolgimento
dell'attività libero-professionale intramuraria, l'opzione compiuta
dal sanitario in favore del rapporto di lavoro esclusivo» (sentenza
n. 371 del 2008).
2.2.- Restano assorbite le ulteriori questioni sollevate in
riferimento alle disposizioni qui esaminate.
2.3.- La dichiarazione di illegittimità di cui sopra estende la
propria efficacia anche nei confronti della Provincia autonoma di
Bolzano, tenuto conto dell'identità di contenuto della normativa
statutaria e di attuazione violata (sentenze n. 133 del 2010, n. 341
e n. 334 del 2009, n. 45 del 2005).
3.- La Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 2, comma
1, lettera h), del medesimo d.l. n. 158 del 2012 nella parte in cui,
modificando l'art. 1, comma 7, della legge n. 120 del 2007, introduce
la decurtazione sino al venti per cento della retribuzione di
risultato dei direttori generali a titolo di sanzione per
inadempienze non gravi, in caso di mancato reperimento di spazi per
lo svolgimento dell'attività libero-professionale, secondo le
modalità previste dalla legge. Ad avviso della ricorrente, il
legislatore statale, introducendo la previsione di cui sopra, avrebbe
violato l'art. 9, numero 10), dello statuto, le disposizioni di cui
al d.P.R. n. 474 del 1975 e l'art. 117, terzo comma, Cost.,
applicabile alla Provincia in virtù dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, in quanto avrebbe leso la competenza legislativa
ripartita della Provincia autonoma in materia di sanità e di tutela
della salute, che include quella di fissare le sanzioni, diverse da
quella della destituzione dei direttori generali per gravi
inadempienze, irrogabili in presenza di inadempienze di minore
rilievo, secondo la ripartizione di competenze, tra Stato e Province
autonome, delineata nella sentenza n. 371 del 2008, a proposito del
previgente testo, dall'art. 1, comma 7, della legge n. 120 del 2007.
Inoltre, la disciplina statale violerebbe l'art. 104 dello
statuto e l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto si
rivolgerebbe direttamente agli organi amministrativi della Provincia,
senza prevedere alcuna attuazione da parte della legislazione
provinciale.
3.1.- La questione non è fondata.
La censura prospettata dalla ricorrente si basa su un erroneo
presupposto interpretativo.
L'art. 1, comma 7 della legge n. 120 del 2007, come modificato
dalla disposizione impugnata, recita: «Le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano assicurano il rispetto delle
previsioni di cui ai commi 1, 2, 4, 5 e 6 anche mediante l'esercizio
di poteri sostitutivi, la decurtazione della retribuzione di
risultato pari ad almeno il 20 per cento ovvero la destituzione,
nell'ipotesi di grave inadempienza, dei direttori generali delle
aziende, policlinici ed istituti di cui al comma 5».
L'impugnato art. 2, comma 1, lettera h), del decreto-legge n. 158
del 2012 ha dunque modificato il previgente testo dell'art. 1, comma
7, della legge n. 120 del 2007, aggiungendo, accanto ad altri
strumenti già messi a disposizione delle Regioni e delle Province
autonome per contrastare eventuali inadempienze, l'ulteriore sanzione
della decurtazione sino al venti per cento della retribuzione di
risultato dei direttori generali. Di conseguenza, l'introduzione
della sanzione della decurtazione della retribuzione di risultato,
che si affianca ad altre già previste, non eccede dai limiti delle
competenze statali e, oltretutto, non comprime in alcun modo la
discrezionalità provinciale rispetto a quanto stabilito dalla
previgente disciplina legislativa, già scrutinata da questa Corte
con la sentenza n. 371 del 2008, di tal che nessun vulnus alle
competenze provinciali può ritenersi verificato.
4.- È impugnato l'art. 12, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 189 del 2012 in quanto,
prevedendo la costituzione, da parte di ciascuna Regione e di
ciascuna Provincia autonoma, di un comitato etico per la
sperimentazione clinica ogni milione di abitanti, violerebbe il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., perchè non
tiene conto della dimensione demografica della Provincia autonoma di
Trento, che ammonta a soli cinquecentotrentunomila abitanti.
4.1.- La questione è fondata.
La prima parte della disposizione in esame richiede che, entro un
termine prestabilito, siano riorganizzati i comitati etici per la
sperimentazione clinica da parte di «ciascuna delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano», senza distinguere in alcun
modo le diverse Regioni in base all'entità della loro popolazione.
La successiva lettera a) della medesima disposizione, però,
specificando i criteri a cui attenersi nel rideterminare la
distribuzione territoriale di dette strutture, stabilisce che a
ciascun comitato etico sia attribuita una competenza territoriale
provinciale o interprovinciale, in modo che sia rispettato il
parametro minimo di un milione di abitanti. Dunque, la previsione,
perseguendo l'evidente intento di contenere il numero di tali
strutture e le relative spese, esige che ogni comitato etico esplichi
la propria competenza su un territorio che comprenda una popolazione
pari ad almeno un milione di abitanti.
Le previsioni contenute nella disposizione impugnata, che
incidono sulle competenze delle Regioni e delle Province autonome in
materia di tutela della salute, risultano, pertanto, irrealizzabili
nelle realtà territoriali di contenute dimensioni demografiche, tra
cui rientra la Provincia autonoma di Trento. Infatti, da un lato si
esige che ogni Regione e Provincia autonoma istituisca almeno un
comitato etico e, dall'altro lato, si richiede che la competenza di
tale comitato si esplichi su un territorio che comprenda almeno un
milione di abitanti. Ciò determina l'illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata, derivante dalla contraddittorietà
intrinseca dei precetti in essa contenuti, con conseguente violazione
del principio di ragionevolezza (sentenze n. 234 del 2006, n. 320 del
2005 e n. 416 del 2000).
Del resto, in fase di attuazione della disposizione impugnata,
l'art. 2, comma 1, seconda parte, del decreto del Ministro per la
salute 8 febbraio 2013 (Criteri per la composizione e il
funzionamento dei comitati etici), allo scopo di ovviare
all'incongruenza della legislazione sul punto, ha inteso chiarire
espressamente che, nelle Regioni e nelle Province autonome con una
popolazione inferiore a un milione di abitanti deve essere comunque
costituito un comitato etico.
Tuttavia, considerato che il tenore testuale della disposizione
di legge impugnata non concede margini per sciogliere in via
interpretativa l'intrinseca contraddizione e che la sopravvenuta
precisazione circa la necessità di istituire un comitato etico anche
nelle Regioni e Province che non raggiungono la soglia di un milione
di abitanti è contenuta in un atto ministeriale, come tale inidoneo
a emendare la fonte primaria, deve dichiararsi l'illegittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012,
nella parte in cui non prevede che «nelle Regioni e nelle Province
autonome di Trento e di Bolzano con una popolazione inferiore a un
milione di abitanti deve essere comunque costituito un comitato
etico».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 1, lettere b) e c), del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.
189, nella parte in cui non contempla una clausola di salvaguardia
che preveda che le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguino
la propria legislazione in conformità alle disposizioni dello
statuto speciale e delle relative norme di attuazione;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
10, del medesimo d.l. n. 158 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 189 del 2012, nella parte in cui non prevede che
«nelle Regioni e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano con
una popolazione inferiore a un milione di abitanti deve essere
comunque costituito un comitato etico»;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 2, comma 1, lettera h), del medesimo
d.l. n. 158 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
189 del 2012, promossa dalla Provincia autonoma di Trento in
riferimento all'art. 9, numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972. n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI