1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 316 SENTENZA 26 giugno - 5 luglio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imprese di assicurazione in liquidazione coatta amministrativa - Previsto coattivo trasferimento di parte del loro personale alle compagnie assicuratrici cessionarie in conseguenza del coattivo trasferimento alle stesse di quote del portafoglio Mancata determinazione quantitativa del personale da assumere Prospettata violazione del principio della riserva di legge per l'imposizione di prestazioni personali e patrimoniali - Asserita lesione della liberta' di organizzazione dell'impresa Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. (D.-L. 23 dicembre 1976, n. 857, conv. in legge 26 febbraio 1977, n. 39, art. 11, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 23 e 41). (090C0856) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 3
e 4, del d.l. 23 dicembre 1976, n. 857 ("Modifica della disciplina
dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti")
convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 1977, n. 39
promosso con ordinanza emessa il 4 maggio 1989 dal Tribunale di Roma
nel procedimento civile vertente tra la s.p.a. Sara Assicurazioni e
Testa Paolo ed altra, iscritta al n. 85 del registro ordinanze 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Sara Assicurazioni
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Renato Scognamiglio e Alessandro Pace per la
s.p.a. Sara Assicurazioni e l'Avvocato dello Stato Paolo Di Tarsia di
Belmonte per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con delibera del 1 ottobre 1984 il Comitato del Fondo di
garanzia per le vittime della strada provvide, ai sensi dell'art. 11
del d.l. 25 dicembre 1976, n. 857, convertito nella legge 26 febbraio
1977, n. 39, a ripartire tra dodici imprese autorizzate a esercitare
l'assicurazione della responsabilità civile derivante dalla
circolazione degli autoveicoli il portafoglio e il personale della
s.p.a. La Colombo - Compagnia di assicurazioni e riassicurazioni in
liquidazione coatta amministrativa, assegnando alla s.p.a. SARA
Assicurazioni 870 contratti e un dipendente nella persona di Paolo
Testa. Quest'ultimo, avendo l'impresa assegnataria rifiutato di
prenderlo in servizio, otteneva dal Pretore di Roma un provvedimento
ex art. 700 che ordinava alla società SARA di assumerlo con
inquadramento al medesimo livello contrattuale raggiunto presso la
società La Colombo.
Nel corso del giudizio di appello promosso dalla società SARA
contro la sentenza di accoglimento della domanda, pronunciata dal
Pretore nel successivo giudizio di merito, il Tribunale di Roma, con
ordinanza del 4 maggio 1989, pervenuta alla Corte costituzionale il
20 febbraio 1990, ha sollevato, in riferimento agli artt. 23 e 41
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, terzo e quarto comma, del citato d.l. n. 857 del 1976.
Secondo il giudice a quo, la norma impugnata viola la libertà di
iniziativa economica privata perchè - a differenza delle figure di
assunzione obbligatoria esaminate da questa Corte nelle sentenze nn.
38 del 1960, 55 del 1961 e 279 del 1983 - "il vincolo imposto alle
imprese con il provvedimento di cui ai comma terzo e quarto dell'art.
11 citato incide direttamente sulla loro organizzazione economica
indipendentemente dalle scelte imprenditoriali sulla dimensione
dell'azienda". Gli oneri che ne derivano non possono ritenersi
compensati dall'attribuzione di una quota del portafoglio
dell'impresa posta in liquidazione, sia perchè nel caso di
trasferimento coattivo non ne è garantita la conservazione mediante
il blocco biennale del portafoglio, disposto solo nell'ipotesi di
trasferimento convenzionale, sia perchè, non essendo stabilito alcun
parametro di rapporto tra i due elementi che vengono ripartiti, è
ben possibile che la quota di personale assegnata risulti esuberante
rispetto al numero di contratti di assicurazione trasferiti.
Per altro verso, in ragione della mancata previsione di criteri di
determinazione dell'onere imposto alle imprese, la norma impugnata
violerebbe la riserva di legge statuita dall'art. 23 in materia di
prestazioni obbligatorie. Si esclude che i termini della questione
possano mutare pur se si tenga conto degli artt. 25 e 26 del d.P.R.
16 gennaio 1981, n. 45, che dettano regole per l'applicazione
dell'art. 11 della legge in esame. Tali regole non possono
considerarsi attuative del principio costituzionale sia per la loro
natura di norme secondarie, sia perchè non sono idonee a "delimitare
secondo criteri prestabiliti l'entità dell'onere economico imposto
alle imprese".
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita l'appellante
soc. SARA Assicurazioni, aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza
di rimessione e sviluppandole con ulteriori considerazioni.
Nell'imminenza dell'udienza di discussione la difesa della soc.
SARA ha depositato un'ampia memoria dove si rileva, tra l'altro, che
in nessun altro settore economico la tutela dei livelli di
occupazione in caso di fallimento di un'impresa assume la forma
dell'imponibile di mano d'opera a carico delle imprese sane della
medesima categoria merceologica, forma gravemente lesiva della
libertà di organizzazione dell'impresa. Il plus di coazione imposto
alle imprese assicuratrici dalla disciplina impugnata, comportante
obblighi di assunzione in soprannumero, non è giustificato, ad
avviso dell'appellante, dal trasferimento del portafoglio, il quale
può rivelarsi inconsistente o comunque di consistenza tale da poter
essere amministrato dal personale già assunto.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura sostiene che la norma impugnata, sebbene sia
formalmente una figura di "imponibile di mano d'opera",
sostanzialmente contempla un obbligo analogo all'istituto delle
assunzioni obbligatorie. La mancanza di un rapporto predeterminato
tra il numero delle assunzioni imposte e la necessità effettive
dell'impresa di assumere personale (trattandosi di assunzioni in
soprannumero) è compensata da meccanismi correttivi quali il
criterio di proporzionalità del numero delle assunzioni
all'ammontare dei premi dei contratti assegnati e il criterio della
gradualità delle assunzioni secondo un programma concordato col
commissario liquidatore. Questi criteri, ad avviso
dell'interveniente, realizzano "un equo contemperamento degli
interessi in gioco" nell'ambito di un intervento legislativo
legittimato dal terzo comma dell'art. 41 Cost., e d'altra parte, in
quanto sviluppano una indicazione sufficientemente precisa contenuta
nella norma impugnata, non possono dirsi disposti senza l'osservanza
della riserva di legge stabilita dall'art. 23.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Roma ritiene contrastante con gli artt. 3 e
41 della Costituzione l'art. 11, terzo e quarto comma, del d.l. 25
dicembre 1976, n. 857, convertito nella legge 26 febbraio 1977, n.
39, "nella parte in cui prevede a carico delle compagnie
assicuratrici cessionarie di quote del portafoglio dell'impresa in
liquidazione coatta amministrativa l'obbligo di assumere parte del
personale dell'impresa stessa".
2. - La questione non è fondata.
Data l'obbligatorietà dell'assicurazione per responsabilità
civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli, in caso di
liquidazione coatta amministrativa di un'impresa operante in questo
ramo è necessario provvedere a garantire la continuità dei
contratti stipulati. A tale esigenza risponde la norma di cui al
terzo comma dell'art. 11 del decreto n. 857: qualora il commissario
liquidatore non abbia potuto procedere al trasferimento convenzionale
del portafoglio ai sensi dei comma precedenti, la parte del
portafoglio costituita dai contratti relativi all'assicurazione
r.c.a. è, con provvedimento del comitato del "Fondo di garanzia per
le vittime della strada", trasferita di autorità ad altre imprese
autorizzate ad esercitare la detta assicurazione, fra le quali viene
altresì ripartito il personale già dipendente dall'impresa in
liquidazione, escluso quello assunto nei dodici mesi anteriori alla
data del decreto di liquidazione.
Secondo il giudice a quo le norme denunciate, in quanto omettono
di indicare criteri per la determinazione quantitativa delle
assunzioni di personale che il Comitato di garanzia ha il potere di
imporre alle imprese cessionarie del portafoglio, sarebbero lesive
della riserva di legge stabilita dall'art. 23 Cost. in materia di
prestazioni obbligatorie. In realtà l'art. 11 in esame - sebbene si
preoccupi esplicitamente, mediante il richiamo dei criteri indicati
nell'art. 88 del testo unico approvato con d.P.R. 13 febbraio 1959,
n. 449, di regolare soltanto il potere di individuazione delle
imprese assegnatarie del portafoglio, in guisa che ne sia garantita
la capacità di assorbimento -, consente di argomentare anche un
criterio-limite del potere impositivo delle assunzioni di personale.
La "ripartizione del personale dell'impresa in liquidazione",
prevista dal quarto comma in connessione con la "ripartizione del
portafoglio" prevista dal terzo, implica chiaramente una regola di
proporzionalità del numero dei lavoratori trasferiti all'ammontare
dei premi dei contratti assegnati a ciascuna impresa: regola
esplicitata nell'art. 26 del regolamento approvato con d.P.R. 16
gennaio 1981, n. 45, al quale, dato il carattere relativo della
riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. (cfr. sentenza n. 127 del
1988), ben poteva essere rimesso lo svolgimento di una direttiva già
implicita nella legge. Detta regola (parallela al criterio di
proporzione del numero dei contratti assegnati all'ammontare dei
premi acquisiti dall'impresa nel ramo r.c.a.) è sufficiente a
escludere che la quantità della prestazione imposta possa essere
fissata in modo arbitrario. Giova ricordare in proposito che
dell'organo titolare del potere impositivo fanno parte tre
rappresentanti delle imprese assicuratrici designati
dall'associazione di categoria più rappresentativa sul piano
nazionale (art. 37 del d.P.R. 24 novembre 1970, n. 973), e inoltre
che l'esercizio del potere è soggetto al controllo del giudice
amministrativo.
4. - Più complesso è l'esame della censura di
incostituzionalità in relazione all'art. 41, primo comma, della
Costituzione.
Sebbene la questione sia formulata con riferimento esclusivo alla
norma del quarto comma dell'art. 11, il giudice remittente coinvolge
nell'impugnativa anche il terzo comma, giustamente reputando che le
due norme formano un insieme inscindibile, tale che simul stabunt aut
simul cadent. Ma proprio da questa connessione scaturisce un criterio
ermeneutico contrastante con la valutazione che riconduce il quarto
comma al concetto di imponibile di mano d'opera, traendone argomento
per invocare, a sostegno della denunciata incostituzionalità, la
sentenza n. 78 del 1958 che ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo il decreto del 1947 sull'imponibile di mano d'opera in
agricoltura. In senso stretto e proprio l'imponibile di mano d'opera
è negativamente qualificato dalla mancanza di correttivi che valgano
a bilanciare o temperare in qualche modo l'onere economico derivante
all'impresa dall'obbligo di assumere lavoratori in soprannumero. Nel
caso di cui si controverte, invece, l'obbligo di assunzione fuori
organico è compensato dall'incremento del volume di affari portato
dalla contestuale cessione di una quota proporzionale del portafoglio
dell'impresa in liquidazione, e in questa acquisizione esso trova il
suo fondamento giuridico giusta il principio dell'art. 2112, primo
comma, cod.civ. Invero, nell'ipotesi di trasferimento coattivo il
personale dell'impresa in liquidazione, i cui rapporti di lavoro si
risolvono di diritto alla data del provvedimento di liquidazione
(art. 5 del d.l. n. 576 del 1978), non è riassunto direttamente
dalle imprese cessionarie, bensì dal commissario liquidatore, il
quale provvede poi a trasferirlo gradualmente alle imprese
cessionarie secondo le quote di ripartizione stabilite dal comitato
del Fondo di garanzia (artt. 10 del d.l. n. 857 del 1976 e 23 e 26
del d.P.R. n. 75 del 1981).
Pertanto, qualora non si contesti, come in effetti non viene
contestata, la legittimità costituzionale della norma di cui al
terzo comma dell'art. 11 del d.l. n. 857, una censura autonoma di
costituzionalità del quarto comma sotto il profilo dell'art. 41
Cost. non potrebbe fondarsi se non sulla dimostrazione che il limite
imposto alla libertà di organizzazione dell'impresa a tutela
dell'utilità sociale comporta un aggravio eccessivo del costo del
lavoro tale da pregiudicare gli equilibri finanziari di bilancio. Ma
in contrario va rilevato che l'onere derivante alle imprese
cessionarie dall'obbligo di accollarsi una quota dei contratti di
lavoro con cui il commissario ha riassunto il personale già
dipendente dall'impresa in liquidazione (eccettuati i dirigenti),
oltre che contenuto entro la proporzione con l'ammontare dei premi
dei contratti di assicurazione a ciascuna assegnati, è ridotto: a)
dall'esclusione, in deroga all'art. 2112 cod.civ., del personale
assunto nei dodici mesi antecedenti il provvedimento di liquidazione;
b) dalla gradualità delle dismissioni da parte del commissario,
programmata di concerto con le imprese cessionarie: benchè prevista
dalla legge in funzione delle esigenze della liquidazione, essa giova
indirettamente anche alle imprese destinatarie consentendo la
compensazione almeno parziale delle nuove assunzioni col turn over
maturato nel frattempo; c) infine dall'azzeramento dell'anzianità
precedentemente raggiunta dai lavoratori alle dipendenze dell'impresa
in liquidazione, considerato che essi vengono riassunti dal
commissario col trattamento minimo stabilito dal contratto collettivo
di categoria per la qualifica spettante.
5. - Si obietta che, non essendo previsto, diversamente dal caso
di trasferimento convenzionale, il blocco biennale delle disdette da
parte degli assicurati, le quote di portafoglio assegnate possono
risultare inconsistenti o comunque di consistenza tale da poter
essere amministrate dal personale in organico.
Alla prima parte dell'obiezione si può rispondere anzitutto che
le imprese cessionarie devono imputare a se stesse la mancata
fruizione del blocco delle disdette, previsto dall'art. 2 del d.l. n.
576 del 1978 come incentivo al trasferimento consensuale; in secondo
luogo che, se il paventato recesso degli assicurati (con effetto,
comunque, solo alla scadenza dei contratti in corso) si verificasse
con dimensioni tali da intaccare significativamente la consistenza
della quota di mercato attribuita, sarebbe giustificato il ricorso
alle procedure di licenziamento per riduzione del personale, il quale
colpirà in prima linea i lavoratori provenienti dall'impresa posta
in liquidazione, avendo essi perduto l'anzianità raggiunta alle
dipendenze dell'originario datore di lavoro.
La seconda parte dell'obiezione sottolinea nelle norme impugnate
una remora legale all'aumento dei carichi o dei ritmi di lavoro del
personale già occupato analoga alle limitazioni del lavoro
straordinario, la cui legittimità, in quanto strumenti di lotta
contro la disoccupazione, non può essere contestata.
Si obietta ancora che in nessun altro settore economico, in caso
di crisi occupazionale determinata dal fallimento di un'impresa, la
libertà organizzativa delle altre imprese subisce una compressione
così grave. In effetti nel settore dell'industria l'art. 25 della
legge 12 agosto 1977, n. 675, modificato dalla legge 27 luglio 1979,
n. 301, impone alle imprese della medesima categoria merceologica
soltanto l'obbligo di comunicare agli organi pubblici del
collocamento il numero e la specie dei posti disponibili nei loro
organici ai fini dell'attivazione di un sistema di avviamento
privilegiato dei lavoratori dipendenti dalle imprese in crisi o
fallite. Ma occorre aggiungere che in favore dei lavoratori in
mobilità di questo settore è istituita la Cassa integrazione
guadagni, il cui finanziamento grava in misura prevalente sulle
imprese, mentre tale forma previdenziale non è praticata nel settore
del credito e delle assicurazioni.
Più in generale, e conclusivamente, va rilevato che
l'obbligatorietà dell'assicurazione della responsabilità civile
derivante dalla circolazione degli autoveicoli accentua fortemente
l'inerenza dell'interesse pubblico alle imprese autorizzate ad
esercitarla, e perciò giustifica l'assoggettamento dell'esercizio
del diritto d'impresa a limiti più penetranti, a salvaguardia non
solo dell'interesse alla continuità dei contratti di assicurazione
nel caso di liquidazione coatta di un'impresa, ma anche
dell'interesse di conservazione dei livelli occupazionali. Tali
limiti sono corrispettivi allo specifico vantaggio che a queste
imprese è procurato dall'obbligo imposto ai proprietari di
autoveicoli di assicurarsi presso di esse.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, terzo e quarto comma, del decreto-legge 23 dicembre
1976, n. 857, convertito nella legge 26 febbraio 1977, n. 39
("Modifica della disciplina dell'assicurazione obbligatoria della
responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti"), sollevata, in riferimento agli artt. 23 e 41
della Costituzione, dal Tribunale di Roma con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 5 luglio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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