1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 19-11-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 790 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile - 27 ottobre 1997
N. 790 Ordinanza emessa il 15 aprile 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 ottobre 1997) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Guarnieri Giovanbattista ed altri, tutti rappresentanti legali di diverse Case di cure contro il Ministero della sanita' ed altra. Sanita' pubblica - Case di cura private - Determinazione dei requisiti tecnici dell'ordinamento dei servizi e del personale, nonche' dei requisiti per l'esercizio della funzione di direttore sanitario responsabile mediante decreto del Ministro della sanita' (5 agosto 1977), abrogato implicitamente con D.P.C.M. 27 giugno 1986, ma ancora applicabile alla fattispecie ratione temporis - Violazione del principio della riserva di legge in materia di iniziativa economica privata e del diritto di proprieta' - Violazione della sfera di competenza regionale e del principio del potere regolamentare del Presidente della Repubblica per i regolamenti di interesse generale. (Legge 12 febbraio 1968, n. 132, art. 51). (Cost., artt. 41, 42, 87, 117 e 118). (097C1257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 19-11-1997)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
493/1980, proposto dai signori Giovanbattista Guarnieri,
rappresentante legale della casa di cura "Guarnieri"; Nicola
Privitello, rappresentante legale della casa di cura "Città di
Roma"; Antonio De Marchis, rappresentante legale della casa di cura
"San Francesco Caracciolo"; Nicolino Privitello, rappresentante
legale della casa di cura "S. Antonio da Padova"; Giuseppe Minozzi,
rappresentante legale della casa di cura "Villa Patrizia"; Emanuel
Miraglia, rappresentante legale della casa di cura "I.C.O.T."; Bruno
La Porta, rappresentante legale della casa di cura "Centro clinico
colle cesariano"; Ruggero Pietrafesa Mendicini, rappresentante legale
della casa di cura "Mendicini": Antonio Salvadori, rappresentante
legale della casa di cura "Villa Armonia"; Antonio Salvadori,
rappresentante legale della casa di cura "Villa armonia nuova";
Emilio Lapiello, rappresentante legale della casa di cura "Nuova
clinica latina"; Mario Genua, rappresentante legale della casa di
cura "Villa Tiberia"; Silvano Sarra rappresentante legale della casa
di cura "Villa Domelia": Biagio Bererafato, rappresentante legale
della casa di cura "Villa Sandra"; Silvano Sarra, rappresentante
legale della casa di cura "Sorriso sul mare istituto chirurgico
ortopedico salus s.r.l."; Aldo Enea, rappresentante legale della
casa di cura "Parco delle rose"; Rosaria Pediglieri, rappresentante
legale della casa di cura "Fabia Mater"; Dolores Alborghetti,
rappresentante legale della casa di cura "S. Giuseppe", rappresentati
e difesi dagli avvocati Antonio Sorrentino e Franco Gaetano Scoca, ed
elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo in Roma, via
Fracassini n. 18-f;
contro il Ministero della sanità in persona del Ministro in carica
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ed elettivamente domiciliato presso la stessa in Roma via dei
Portoghesi n. 12;
e nei confronti dell'Associazione italiana ospedalità privata, in
persona del presidente e legale rappresentante pro-tempore dott.
Terzo De Sanctis, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Luciano
Salvi del foro di Roma e dall'avv. Gustavo Sciachi, ed elettivameute
domiciliata presso il secondo in Roma, c.so Vittorio Emanuele n.
229, interventrice ad adiuvandum;
Per l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione I, del 4 aprile 1979, n. 334 con la
quale e stato rigettato il ricorso n. 1407/1977 proposto dai sigg.
Guarnieri Giovanbattista ed altri;
Visto il ricorso con i relatvi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Associazione
interventrice;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell 5 aprile 1997 la relazione del
consigliere Sabino Luce;
Nessuno è comparso per le parti;
Ritenuto e considerato quanto segue:
Esposizione del fatto
1. - Con ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio
Giovanbattista Guarnieri ed altri rappresentanti legali di case di
cura private impugnavano il decreto del Ministro della sanità del 5
agosto 1977, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 agosto 1977, n.
236, di determinazione dei requisiti tecnici delle case di cura
private. Il decreto, che era stato emanato in attuazione dell'art.
51 della legge 12 febbraio 1968 n. 132, tra l'altro, faceva obbligo
alle case di cura private già autorizzate di adeguarsi alla relativa
nuova normativa con esso dettata entro otto anni dalla data di
avvenuta sua pubblicazione.
Con sentenza n. 334/1979, l'a'dito tribunale amministrativo
regionale, nella mancata costituzione dell'intimata amministrazione e
con l'intervento ad adiuvandum dell'Associazione italiana ospedalità
privata, respingeva il ricorso. Contro detta sentenza i ricorrenti di
primo grado hanno prodotto appello a questo Consiglio di Stato e, con
l'intervento della stessa indicata associazione, il ricorso è stato
chiamato per l'odierna udienza al cui esito è stato trattenuto in
decisione dal collegio.
D i r i t t o
2. - L'art. 51 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, dispone che
"il Ministro per la sanità, con proprio decreto, sentito il
Consiglio superiore di sanità, stabilisce:
a) le norme tecniche e costruttive, i requisiti, le attrezzature
ed i servizi di cui devono essere dotate le case di cura private in
relazione al tipo di attività in esse esercitato;
b) le norme sull'ordinamento dei servizi e del personale;
c) i requisiti necessari per l'esercizio della funzione di
direttore sanitario responsabile".
La richiamata normativa regolamentare, veniva, successivamente
adottata con decreto del Ministro della sanità del 5 agosto 1977, il
quale. oltre a disciplinare specificamente il settore, stabiliva, tra
l'altro, che le case di cura già autorizzate ed operanti "devono
adeguarsi alle prescrizioni contenute nel presente decreto entro otto
anni dalla data di pubblicazione de1 decreto stesso a pena di revoca
dell'autorizzazione".
Da tenere presente che la sopravenienza, rispetto alla indicata
legge n. 132 del 1968, di una complessa normativa in materia di
ordinamento regionale non aveva fatto venir meno l'indicata
competenza regolamentare del Ministro della sanita': l'art. 6, n. 6,
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 - emanato in forza della delega
conferita al Governo dall'art. 17 della legge n. 281 del 1970 - che
trasferiva alle regioni a statuto ordinario le competenze in materia
di assistenza sanitaria - in linea con la legge ospedaliera -
riservava, infatti, allo Stato "la normativa tecnica relativa alle
case di cura private".
E non sembra che detta norma, nel riservare agli organi statali la
indicata "normativa tecnica" relativa alle case di cura private,
avesse inteso adoperare l'espressione "tecnica" nello stesso senso di
"tecniche costruttive" di cui all'art. 51 legge n. 132 del 1968, e
deferire dunque, implicitamente, alle regioni il potere di
disciplinare i vari ulteriori settori di intervento indicati nello
stesso art. 51 della medesima legge n. 132. A parte la diversità
delle due dizioni, appare, infatti, illogico attribuire al
legislatore la volontà di distinguere tra i vari aspetti
organizzativi delle case di cura tutti ugualmente finalizzati al buon
andamento del servizio in esse reso, e di cui se mai proprio quelli
attinenti all'edilizia sarebbero più vicini alla piena competenza
regionale.
Al che va aggiunto che gli aspetti considerati nell'art. 51 cpv
legge citata possono assicurare uniformità di indirizzo nella
materia e giustificare dunque la riserva statale, solo se globalmente
ed unitariamente considerati e valutati (cfr. Cons. St. Sez. II 8
marzo 1977).
Il permanere della vigenza della legge del 1968 per la parte qui
esaminata è stato, del resto, confermato dall'art. 43 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (sul Sistema sanitario nazionale), che ha
rimesso alla legislazione regionale la disciplina e la vigilanza
sulle case di cura private stabilendo, tuttavia, (al quarto comma)
che nel frattempo restavano in vigore gli artt. 51, 52 e 53, primo e
secondo comma, della legge 12 febbraio 1968 n. 132 e l'impugnato
decreto del Ministro della sanità adottato ai sensi del relativo
art. 51.
In relazione, poi, a detto trasferimento di competenze e con
riferimento alle funzioni di indirizzo e coordinamento di cui
all'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in precedenza già
indicata, è stato emanato il d.P.C.M. 27 giugno 1986 che ha
ridisciplinato per intero la materia.
Il che, tuttavia, non sembra avere implicato una sopravvenuta causa
di improcedibiltà del ricorso per implicita intervenuta tacita
abrogazione dell'impugnato regolamento, stante il permanere
dell'interesse dei ricorrenti al suo annullamento, quanto meno con
riferimento agli effetti prodotti nel periodo di relativa vigenza.
3. - Il tribunale amministrativo regionale, con l'impugnata
sentenza, ha disatteso tutte le dedotte censure, relative, tra
l'altro, ad una asserita illegittimità costituzionale, per più
profili, della norma primaria in base alla quale era stato emanato il
decreto ministeriale. Illegittimità costituzionale che - se
dichiarata dalla Corte costituzionale - implicherebbe l'annullamento
ex tunc dello stesso indicato decreto, con integrale soddisfazione
dell'interesse dai ricorrenti dedotto.
Al riguardo, sembra, peraltro, al collegio che la dedotta questione
di legittimità costituzionale, contrariamente a quanto ritenuto dai
giudici di primo grado, non possa essere considerata manifestamenta
infondata, per cui, essendo altresì rilevante ai fini della
decisione della controversia, appare doveroso rimetterne la
valutazione alla Corte costituzionale.
Sia gli appellanti, sia l'associazione interventrice hanno
correttamente segnalato che le materie le quali, ai sensi dell'art.
51 della legge n. 132 del 1968, costituivano l'oggetto del potere
regolamentare del Ministro, incidevano direttamente ed immediatamente
sul loro diritto di proprietà di case di cura private e sul diritto
di impresa. Le tecniche costruttive, i requisiti, le attrezzature ed
i servizi in dotazione alle case di cura, come disciplinati dal
decreto ministeriale ed inoltre l'ordinamento dei servizi e del
personale (di cui pure aveva trattato l'impugnato decreto)
incidevano, più propriamente, sotto il profilo per così dire
statico, sul modo di godimento della proprietà delle case di cura e,
sotto un profilo dinamico, sull'attività imprenditoriale che
attraverso le case di cura viene esercitata. Le stesse, pertanto,
avrebbero dovuto essere adottate con atti aventi valore e forza di
legge ordinaria ai sensi dell'art. 42, secondo comma e 41 della
Costituzione, che stabiliscono in materia una riserva di legge.
Cosicchè l'art. 51 indicata legge n. 132 del 1968, in quanto
rinviava, invece, la conformazione del diritto di proprietà delle
case di cura e l'esercizio della relativa impresa ad una disciplina
regolamentare secondaria, era costituzionalmente illegittimo. In
quanto, poi, espressione della potestà regolamentare, le norme
contenute nell'impugnato decreto ministeriale non potevano, inoltre,
avere efficacia retroattiva, nè potevano derogare al normale termine
di vacatio e non potevano incidere sullo status e sulle qualità dei
soggetti di diritto e sulle persone fisiche.
Oltre che con riferimento agli indicati artt. 41 e 42 della
Costituzione ed alla riserva di legge con essi enunciata, altro
profilo della dedotta incostituzionalità che andava più
meditatamente valutato attiene alla denunciata ulteriore violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La materia regolata
dall'impugnato regolamento è tra quelle riservate alla potestà
legislativa della regione; il suo riservarla allo Stato doveva
pertanto ritenersi costituzionalmente illegittimo.
Infine, sono stati prospettati dubbi e perplessità che la sezione
ritiene non possano dichiararsi manifestamente infondati, in merito
all'ammissibilità nell'ordinamento costituzionale dei regolamenti
ministeriali, soprattutto con riguardo all'art. 87, quinto comma,
della Costituzione, ai sensi del quale spetta al Presidente della
Repubblica emanare i regolamenti mentre, d'altra parte, la posizione
costituzionale dei ministri può non sembrare compatibile con la
competenza ad emanare norme regolamentari di interesse generale,
aventi efficacia nell'ordinamento complessivo dello Stato.
4. - L'impugnata sentenza, nel disattendere le riassunte censure,
considera che le case di cura private esplicano, in base alla legge
n. 132/1968, un servizio oggettivamente qualificabile come pubblico,
in quanto diretto alla protezione della salute, quale garantito
dall'art. 32 della Costituzione, rilevando che, comunque, la legge
circoscriveva con sufficiente precisione i poteri normativi affidati
dall'art. 51 al Ministro.
Come ben evidenziato dalla parte appellante, tuttavia, la
circostanza che l'attività delle case di cura inerisca alla
protezione della salute e possa in qualche modo essere qualificata
quale servizio pubblico in senso oggettivo, non esclude che dette
case di cura costituiscano anche oggetto di un diritto di proprietà
e rappresentino i beni necessari per lo svolgimento di una iniziativa
economica. Da questo punto di vista, quindi, non si può escludere
che l'attività in questione ricada non solo nell'ambito di
applicazione dell'art. 32, ma anche di quella degli artt. 41 e 42
della Costituzione nei termini della riserva come in precedenza
specificata. Così come non sembra fondato ritenere rispettato il
principio della riserva di legge per il fatto che una generica
disciplina della materia era contenuta nella fonte primaria.
Si impone, pertanto, la sospensione del giudizio in corso con
remissione delle indicate questioni alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87; dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 della legge n.
132 del 1968, in relazione agli artt. 41, 42, 87, 117 e 118 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda la segreteria di notificare copia della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e di darne comunicazione al
Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati;
Ordina che la decisione venga eseguita in via amministrativa.
Così deciso in Roma il 15 aprile 1997.
Il presidente: Pezzana
L'estensore: Luce
97C1257