1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 28-5-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA 19 - 23 maggio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente (Tutela dell') - Smaltimento dei rifiuti - Violazioni in materia - Trattamento sanzionatorio penale - Ius superveniens: d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 - Mutamento della disciplina della materia in attuazione delle direttive della Comunita' economica europea - Esigenza di nuova valutazione circa la rilevanza della questione da parte del giudice rimettente - Restituzione degli atti al giudice a quo. (D.-L. 7 gennaio 1995, n. 3 artt. 1 e segg.; d.-l. 9 marzo 1995, n. 66 intero testo e relativamente all'art. 12, commi 3 e 5; d.-l. 7 settembre 1995, n. 373, artt. 12, commi 4, 5 e 6 e 14; d.-l. 8 novembre 1995, n. 463, artt. 2 e 12; d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8 intero testo e relativamente agli artt. 3, commi 4 e 5, 12 anche in c.d. con l'art. 2 e 14; d.-l. 3 maggio 1996, n. 246 intero testo e relativamente agli artt. 3, comma 3, e 12, comma 4; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, comma 2, lett. c) o lett. d)). (Cost., artt. 77, 25, 25, secondo comma, 3, 10, 11, 25, 41, 9, 9, secondo comma, e 32). (097C0535) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 28-5-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e ss. del
d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3; del d.-l. 9 marzo 1995, n. 66 nell'intero
testo e relativamente all'art. 12, commi 3 e 5; degli artt. 12, commi
4, 5 e 6, e 14 del d.-l. 7 settembre 1995, n. 373; dell'art. 12,
anche in combinato disposto con l'art. 2, del d.-l. 8 novembre 1995,
n. 463; del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8 nell'intero testo e
relativamente agli artt. 3, commi 4 e 5, 12, anche in combinato
disposto con l'art. 2, e 14; del d.-l. 3 maggio 1996, n. 246
nell'intero testo e relativamente agli artt. 3, comma 3, e 12, comma
4; decreti-legge tutti recanti "Disposizioni in materia di riutilizzo
dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un
processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti"; ed inoltre dell'art. 15, comma
2, lettera c) o lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri), promossi con ordinanze emesse il 10
aprile 1995 dal pretore di Ferrara, sezione distaccata di Comacchio,
il 30 marzo, il 15 e 21 febbraio 1995 dal pretore di Ferrara, il 13
aprile 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Palmanova, il
26 settembre 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di
Cividale del Friuli, il 21 novembre 1995 (n. 4 ordinanze) e il 16
gennaio 1996 dal pretore di Perugia, sezione distaccata di Assisi, il
2 febbraio 1996 dal pretore di Udine, sezione distaccata di
Palmanova, il 25 ottobre 1995 dal pretore di Udine, sezione
distaccata di Cervignano del Friuli, il 18 gennaio 1996 dal pretore
di Ferrara, sezione distaccata di Comacchio, il 9 febbraio 1996 dal
pretore di Udine, il 31 maggio 1996 dal pretore di Macerata, il 9
febbraio 1996 (n. 2 ordinanze) dal pretore di Udine, l'11 giugno 1996
dal pretore di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli, l'8
febbraio 1996 (n. 2 ordinanze) dal pretore di Ferrara, il 17 maggio
1996 (n. 2 ordinanze) dal pretore di Macerata e il 23 gennaio 1996
dal pretore di Ferrara, rispettivamente iscritte ai nn. 383, 636,
651, 652, 740, 909 del registro ordinanze 1995 ed ai nn. 258, 259,
260, 261, 276, 474, 496, 575, 625, 887, 901, 902, 946, 1135, 1189,
1247, 1248, 1279 del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 26, 42, 43 e 46, prima serie
speciale, dell'anno 1995 e nn. 1, 13, 14, 22, 23, 26, 28, 38, 39, 40,
43, 44, 46 e 47, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Ritenuto che, nel corso di altrettanti procedimenti penali promossi
nei confronti di diversi imputati per violazioni delle norme sullo
smaltimento dei rifiuti (d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915), il
pretore di Ferrara (con ordinanze emesse il 30 marzo 1995, il 15
febbraio 1995, il 21 febbraio 1995, due l'8 febbraio 1996, il 23
gennaio 1996 ed iscritte al registro ordinanze nn. 636, 651 e 652 del
1995 e nn. 1135, 1189 e 1279 del 1996); il pretore di Ferrara,
sezione distaccata di Comacchio (con due ordinanze emesse il 10
aprile 1995 ed il 18 gennaio 1996 ed iscritte al reg. ord. n. 383 del
1995 e n. 575 del 1996); il pretore di Udine (con tre ordinanze
emesse il 9 febbraio 1996 ed iscritte al reg. ord. nn. 625, 901 e 902
del 1996); il pretore di Udine, sezione distaccata di Palmanova (con
due ordinanze emesse il 13 aprile 1995 ed il 2 febbraio 1996 ed
iscritte al reg. ord. n. 740 del 1995 e n. 474 del 1996); il pretore
di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli (con ordinanze
emesse il 26 febbraio 1995 e l'11 giugno 1996 ed iscritte al reg.
ord. n. 909 del 1995 e n. 946 del 1996); il pretore di Udine, sezione
distaccata di Cervignano del Friuli (con ordinanza emessa il 25
ottobre 1995 ed iscritta al reg. ord. n. 496 del 1996); il pretore di
Perugia, sezione distaccata di Assisi (con ordinanze emesse quattro
il 21 novembre 1995 ed una il 16 gennaio 1996 ed iscritte al reg.
ord. nn. 258, 259, 260, 261 e 276 del 1996); il pretore di Macerata
(con ordinanze emesse una il 31 maggio 1996 e due il 17 maggio 1996
ed iscritte al reg. ord. nn. 887, 1247 e 1248 del 1996), hanno
sollevato, in riferimento a diversi parametri costituzionali,
questioni di legittimità costituzionale dell'intero testo o di
singole disposizioni dei decreti-legge 7 gennaio 1995, n. 3, 9 marzo
1995, n. 66, 7 settembre 1995, n. 373, 8 novembre 1995, n. 463, 8
gennaio 1996, n. 8, 3 maggio 1996, n. 246, tutti recanti
"Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli
di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo
di combustione, nonchè in materia di smaltimento dei rifiuti"
(decreti-legge decaduti, dopo la proposizione degli incidenti di
costituzionalità, per mancata conversione ed i cui effetti sono
stati successivamente sanati dalla legge 11 novembre 1996, n. 575),
ed inoltre dell'art. 15, comma 2, lettera c) o lettera d), della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri);
che alcune ordinanze di rimessione (reg. ord. nn. 383, 636, 651 e
652 del 1995 e nn. 575, 887, 1135, 1189, 1247, 1248 e 1279 del 1996)
dubitano della legittimità costituzionale dell'intero testo dei
decreti-legge n. 3 del 1995, n. 66 del 1995, n. 8 del 1996 e n. 246
del 1996, denunciando la violazione: a) dell'art. 77 Cost., sia
perchè mancherebbero i requisiti costituzionali di necessità ed
urgenza, sia perchè la continua reiterazione dei decreti-legge
sottrarrebbe al Parlamento la sua esclusiva competenza; b) dell'art.
25 (o dell'art. 25, secondo comma) Cost., perchè sarebbe violato il
principio della riserva di legge in materia penale; c) dell'art. 3
Cost., giacchè la protratta reiterazione dei decreti-legge potrebbe
produrre effetti definitivi attraverso il giudicato e determinare una
disparità di trattamento tra fattispecie identiche diversamente
giudicate sotto la vigenza di un diverso decreto-legge;
che il pretore di Udine, sezione distaccata di Palmanova, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale: a) della norma
(art. 12, comma 3, del decreto-legge n. 66 del 1995) che esclude la
punibilità di chi, fino al 7 gennaio 1995 (data di entrata in vigore
del decreto-legge n. 3 del 1995), ha commesso un fatto previsto come
reato dal d.P.R. n. 915 del 1982, nell'esercizio di attività
qualificate come operazioni di smaltimento di residui secondo quanto
disposto dal decreto del Ministro dell'ambiente in data 26 gennaio
1990 ovvero da norme regionali; b) della norma (art. 12, comma 5, del
decreto-legge n. 66 del 1995) che esclude l'applicabilità dello
stesso d.P.R. n. 915 del 1982, là dove disciplina, anche agli
effetti sanzionatori, le attività che il d.-l. regolamenta e
qualifica come attinenti al riutilizzo dei residui;
che i dubbi di legittimità sono prospettati in riferimento: a)
all'art. 77 Cost., mancando i requisiti di necessità ed urgenza
previsti per l'adozione di decreti-legge; b) all'art. 25 Cost., sia
perchè la reiterazione di decreti-legge violerebbe il principio di
riserva di legge in materia penale, sia perchè attraverso norme
regionali sarebbe consentito di escludere la punibilità di condotte
altrimenti sanzionate; c) all'art. 3 Cost., per disparità di
trattamento, da un lato, nella valutazione di una medesima condotta
in una Regione rispetto al restante territorio nazionale, e,
dall'altro, tra le imprese che si sono adeguate alla precedente
disciplina del trattamento dei rifiuti, sopportando i relativi costi,
e chi non vi ha provveduto, con ripercussioni sulla concorrenza e
possibile contrasto anche con l'art. 41 Cost; d) agli artt. 10 e 11
Cost., per mancato rispetto della direttiva 91/156 del Consiglio
della comunità economica europea;
che le stesse norme, contenute nei successivi decreti-legge (art.
12, commi 4 e 6, del decreto-legge n. 373 del 1995; art. 12, comma 4,
del decreto-legge n. 463 del 1995, anche in combinato disposto con
l'art. 2; art. 12, comma 4, del decreto-legge n. 8 del 1996, anche in
combinato disposto con l'art. 2; art. 12, comma 4, del decreto-legge
n. 246 del 1996), sono oggetto di questioni di legittimità
costituzionale sollevate dai Pretori di Udine, sezione distaccata di
Cervignano del Friuli, di Perugia, sezione distaccata di Assisi, di
Udine, sezione distaccata di Palmanova, e di Macerata;
che anche queste ordinanze denunciano, con motivazioni analoghe a
quelle sopra esposte, il contrasto di tali disposizioni con gli artt.
3, 10, 11, 25, 41 e 77 della Costituzione. In alcune ordinanze di
rimessione, inoltre, viene prospettato il contrasto con l'art. 24
Cost., giacchè l'art. 12, comma 4, avrebbe previsto come causa di
non punibilità un comportamento inesigibile, il rispetto delle
condizioni fissate nel decreto del Ministro dell'ambiente del 26
gennaio 1990, che, esorbitando dai poteri ministeriali, è stato
annullato dalla Corte costituzionale perchè privo di copertura
legale (sentenza n. 512 del 1990). Alcune ordinanze denunciano,
infine, la violazione degli artt. 9 (o 9, secondo comma) e 32 della
Costituzione, giacchè sottrarre alle sanzioni penali attività
relative a sostanze classificabili come residui violerebbe il diritto
alla salubrità dell'ambiente;
che i pretori di Udine, sezioni distaccate di Palmanova e di
Cividale del Friuli, hanno sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 4 e 5, del decreto-legge n. 8 del
1996 e dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 246 del 1996, i
quali escludono dal campo di applicazione dei rispettivi
decreti-legge i materiali considerati merci, in quanto inclusi negli
appositi elenchi approvati dal Ministro dell'ambiente,
successivamente integrati da nuovi materiali quotati in borse merci o
listini ufficiali delle camere di commercio;
che le questioni di legittimità costituzionale sono sollevate
denunciando la violazione: a) del principio di riserva di legge in
materia penale (art. 25 Cost.), in quanto l'esistenza del reato
dipenderebbe dall'inserimento o meno delle materie trattate in
listini adottati dall'autorità amministrativa, dai cui provvedimenti
dipenderebbe l'applicabilità della normativa sui rifiuti e la
punibilità o meno di determinate condotte; b) degli artt. 9 (o 9,
secondo comma), 32, 10, 25 e 77 della Costituzione, con
argomentazioni analoghe a quelle sopra esposte;
che i pretori di Udine e di Udine, sezione distaccata di Cividale
del Friuli, hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale
della norma che esclude la punibilità di chi, sino al 7 gennaio
1995, abbia effettuato lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e
nocivi nel rispetto delle prescrizioni tecniche di sicurezza (artt.
12, comma 5, e 14 del decreto-legge n. 373 del 1995; artt. 12, comma
5, e 14 del decreto-legge n. 8 del 1996), denunciandone il contrasto
sempre con gli artt. 9, secondo comma, 10, 25, 32 e 77 della
Costituzione;
che il pretore di Perugia, sezione distaccata di Assisi, ha
sollevato ulteriori questioni di legittimità costituzionale
denunciando anche, in riferimento agli artt. 3 e 77 della
Costituzione, l'art. 15, comma 2, lettera c) o lettera d), della
legge n. 400 del 1988, nella parte in cui non indica, tra i casi nei
quali il Governo non può rinnovare le disposizioni di decreti-legge,
la mancata conversione in legge nel termine previsto dall'art. 77
Cost;
che in dodici dei ventiquattro giudizi promossi con le ordinanze
sopra indicate (reg. ord. nn. 383, 636, 740 e 909 del 1995; nn. 258,
259, 260, 261, 276, 474, 496 e n. 575 del 1996) è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che sia dichiarata
l'inammissibilità e la non fondatezza (o la manifesta infondatezza)
delle questioni;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale
concernono: a) la disciplina delle materie prime secondarie, dei
materiali quotati con precise specifiche merceologiche in borse merci
o in listini e mercuriali ufficiali istituiti presso le camere di
commercio, nonchè della causa di non punibilità (con conseguente
sottrazione alla disciplina sanzionatoria penale dettata dal d.P.R.
10 settembre 1982, n. 915) sia per le attività qualificate come
attinenti al riutilizzo dei residui, sia per le operazioni relative
allo stoccaggio provvisorio, a determinate condizioni, dei rifiuti
tossici e nocivi (disciplina dettata dai decreti-legge 7 gennaio
1995, n. 3, 9 marzo 1995, n. 66, 7 settembre 1995, n. 373, 8
novembre 1995, n. 463, 8 gennaio 1996, n. 8 e 3 maggio 1996, n. 246);
b) la legittimità della reiterazione di decreti-legge non convertiti
nei termini, per la disciplina della stessa materia (art. 15 della
legge 23 agosto 1988, n. 400);
che vengono prospettate questioni identiche o connesse,
prevalentemente concernenti le stesse disposizioni o norme di analogo
contenuto, sicchè i giudizi possono essere riuniti per essere decisi
con unica pronuncia;
che, successivamente alla proposizione delle questioni di
legittimità costituzionale, la materia della gestione dei rifiuti è
stata disciplinata dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,
emanato, tra l'altro, per dare attuazione alle direttive della
comunità economica europea 91/156 e 91/689;
che la disciplina della materia risulta per più aspetti mutata
rispetto a quella considerata nelle diverse ordinanze di rinvio,
essendo stato in particolare previsto un nuovo sistema di illeciti e
di sanzioni (artt. 50 ss.) ed essendo stato abrogato il d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915 (art. 56);
che, indipendentemente da ogni valutazione in ordine ai profili
attinenti alla decretazione d'urgenza, è opportuno che gli atti
siano restituiti ai giudici rimettenti perchè essi possano valutare
se, essendo mutato, a seguito del decreto legislativo n. 22 del 1997,
il quadro normativo complessivo, le questioni sollevate siano tuttora
rilevanti nei giudizi principali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, ordina la restituzione degli atti ai giudici
rimettenti indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 maggio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0535