1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 2009
Ordinanza del 1° dicembre 2009 del G.U.P. del Tribunale di Napoli nel procedimento penale a carico di Bertini Mauro ed altri. Reati e pene - Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile - Previsione che chiunque si introduce abusivamente nelle aree di interesse strategico nazionale ovvero impedisce o rende piu' difficoltoso l'accesso autorizzato alle aree medesime e' punito a norma dell'art. 682 cod. pen. (ingresso arbitrario in luoghi ove l'accesso e' vietato nell'interesse militare dello Stato) - Denunciata indeterminatezza della locuzione "rende piu' difficoltoso" - Violazione del principio di tassativita' e determinatezza della fattispecie penale - Lesione del diritto di difesa. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, art. 2, commi 4 e 5. - Costituzione, artt. 24, 25 e 27. (15C00139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2015)

TRIBUNALE DI NAPOLI
Sezione del G.I.P. - Ufficio 41

Il G.U.P. dr.ssa Anita Polito, sciogliendo la riserva formulata
all'udienza del 17 novembre 2009, in merito alla eccezione di
legittimità costituzionale sollevata dall'avv.to Elena Coccia e
dall'avv. Annalisa Senese in relazione all'art. 2, comma 4 e 5, L. 14
luglio 2008, n. 123;
Letti gli atti ed in particolare le memorie depositate dai
difensori;
Ritenuto che ricorrano i presupposti per sollevare la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, L. 14 luglio 2008, n.
123;
Considerato che il giudizio a carico di Bertini Mauro, Cappuccio
Gennaro, Pagano Giovanni, Salzano Annamaria, Fiorillo Antonio, in
atti generalizzati, relativamente al reato di cui al capo a) della
richiesta di rinvio a giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione di tale questione per le ragioni
espresse dai difensori degli imputati e per quelle che si ritiene di
dover individuare di ufficio, ai sensi dell'art. 23, comma 2, L. n.
87/53;
Visto l'art. 134 Cost., art. 1 L. n. 1/1948, 23 e ss. L. n.
87/53;

Osserva

In data 8 maggio 2009, veniva depositata richiesta di rinvio a
giudizio a carico di Bertini Mauro ed altri, in atti generalizzati,
per il reato, tra gli altri, di cui all'art. 682 c.p., in relazione
all'art. 2, comma 4 e 5 L. n. 14 luglio 2008, n. 123, «perchè, in
concorso tra loro e con altre persone allo stato non identificate,
impedivano e comunque rendevano più difficoltoso l'accesso
autorizzato di n. 5 autoarticolati dell'Esercito Italiano, che
trasportavano materiale argilloso destinato alla realizzazione di
strutture logistiche dell'accampamento sito all'interno dell'area di
interesse strategico nazionale ex art. 2, comma 4, L. n. 123/2008 di
«Via Cupa dei Cani», nei pressi della «discarica di Chiaiano».
Commesso in Marano di Napoli il 30 settembre 2008.
All'udienza preliminare del 27 novembre 2008, i difensori avv.
Elena Coccia e avv. Annalisa Senese, sollevavano eccezione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4 e 5 L. n. 123/2008 e
prima ancora dello stesso D.L. n. 90/2008, convertito in legge,
eccependo la violazione di varie norme di rango costituzionale: gli
artt. 117 e 118 Cost., per l'attribuzione al Capo Dipartimento della
Protezione Civile, in qualità di Sottosegretario di Stato, dei
poteri per la risoluzione dell'emergenza rifiuti, attuando in questo
modo una confusione tra sfera politica e sfera gestionale; l'art. 102
Cost. per violazione del principio del giudice naturale precostituito
per legge, avendo accentrato la competenza in relazione a tutti i
reati ambientali (collegati alla gestione dell'emergenza rifiuti in
Campania) nel Tribunale di Napoli, sì da creare un vero e proprio
giudice speciale; l'art. 3 Cost., introducendo nuove figure di reato
solo per i cittadini della Campania; art. 27 Cost., stante la estrema
indeterminatezza delle norme introdotte e così via.
Posto che la sollevata questione di legittimità costituzionale
investe esclusivamente il reato contestato al capo a) della richiesta
di rinvio a giudizio e non gli altri capi di imputazione, relativi a
reati di resistenza a pubblico ufficiale e danneggiamento aggravato,
in relazione ai quali la decisione prescinde da qualsiasi valutazione
in relazione alla norma avverso la quale è stata sollevata eccezione
di legittimità costituzionale, questo Giudice, previo stralcio
relativamente al capo a) della richiesta di rinvio a giudizio,
ritenendo la questione sollevata dai difensori non manifestamente
infondata e rilevante ai fini del relativo giudizio, per i motivi e
con i limiti di cui appresso, sospendeva il procedimento nei
confronti dei soggetti imputati per detto reato e disponeva
procedersi oltre nell'udienza preliminare relativamente agli altri
capi di imputazione.
Orbene, richiedendo l'art. 23, comma 2, L. 11 marzo 1953, n. 87
al Giudice dinanzi al quale viene sollevata la questione di
legittimità costituzionale una duplice valutazione: in merito alla
non manifesta infondatezza della questione sollevata ed in merito
alla rilevanza della dedotta questione ai fini di una decisione sul
giudizio in corso, nel caso posto sub iudice, delle questioni
sollevate avverso le disposizioni contenute nella L. n. 123/2008 - e
analiticamente indicate nelle memorie in atti - alla cui lettura si
rinvia per ragioni di brevità espositiva - e sopra riassunte, le
uniche che si ritengono allo stato rilevanti ai fini di una decisione
sul merito del giudizio pendente sono quelle relative alla violazione
degli artt. 3, 27 e 77 Cost., posto che questo Giudice è chiamato a
stabilire la configurabilità o meno in capo agli imputati del reato
introdotto dall'art. 2, comma 4 e 5 L. n. 123/2008 e dunque la
sussistenza di elementi che possano giustificare il rinvio a giudizio
degli stessi per il reato in esame,
Quanto alla violazione dell'art. 77 Cost., sotto il profilo del
difetto dei presupposti di necessità ed urgenza, giustificativi
dell'adozione dello strumento del decreto-legge e dunque anche del
D.L. n. 90/08, successivamente convertito nella L. n. 123/08, in cui
è contenuta la norma che ha introdotto il reato per cui si procede,
va osservato in generale che l'istituto della decretazione di urgenza
nel suo modello classico è funzionale alla necessità di sopperire
ad esigenze eccezionali obiettivamente indifferibili, anche se nella
prassi, soprattutto degli ultimi anni, viene sovente utilizzato come
procedura di «accelerazione» del procedimento legislativo per quei
provvedimenti ritenuti necessari ed urgenti dal governo, ciò al fine
di soddisfare una reale esigenza - ordinaria e non eccezionale -
degli ordinamenti moderni, ossia quella di assicurare la rapidità e
la tempestività dell'azione politica.
In buona sostanza, la prassi applicativa ha fatto sì che detta
forma di iniziativa legislativa venisse utilizzata per provvedere
riguardo qualsiasi materia, in casi che non presentavano il carattere
della «straordinarieta'» intesa come eccezionalità ed
imprevedibilità, limitando i requisiti della necessità ed urgenza a
meri riferimenti formali.
In tale ottica, la Corte costituzionale, intervenuta
sull'argomento, ha affermato che «l'utilizzazione del decreto-legge
non può essere sostenuta dall'apodittica enunciazione delle ragioni
di necessità ed urgenza, nè può esaurirsi nella constatazione
della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta.
L'esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di
necessità ed urgenza necessari per l'emanazione del decreto-legge
può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, il quale deve
svolgersi su un piano diverso dalle valutazioni iniziali del Governo
e successiva del Parlamento in sede di conversione e non è precluso
dall'eventuale legge di conversione. A questa, infatti, non può
riconoscersi efficacia sanante, poichè il difetto dei requisiti del
«caso straordinario di necessità ed urgenza» costituisce un vizio in
procedendo della relativa legge, con cui è alterato il riparto
costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto
alla produzione delle fonti primarie» (Cfr. Corte cost. 23 maggio
2007, n. 171).
Ora, quanto alla gestione dei rifiuti in Campania, è innegabile
che, al momento dell'emanazione del decreto-legge in oggetto, vi
fosse una vera e propria situazione di necessità ed urgenza, stante,
tra l'altro, il pericolo per la salute pubblica derivante dalla
situazione di «stallo» nella raccolta e smaltimento del rifiuti
solidi urbani.
Dunque, non di apodittica enunciazione di una situazione di
necessità ed urgenza trattatasi, ma di una concreta e drammatica
situazione legittimante l'intervento del Governo con lo strumento del
decreto-legge.
La questione relativa dunque alla violazione dell'art. 77 Cost.
va dichiarata manifestamente infondata.
Alla stessa conclusione si ritiene che si debba giungere anche
con riferimento alla presunta violazione del principio di uguaglianza
dinanzi alla legge, di cui all'art. 3 Cost.
Non v'è dubbio, infatti, che la nuova disciplina, vigente ad
oggi solamente in Campania (ma non bisogna dimenticare che nel
recente passato la dichiarazione dello stato di emergenza nel settore
dei rifiuti ha riguardato anche Lazio, Puglia, Calabria e Sicilia),
introduca un trattamento differenziato (più severo) di determinate
condotte altrove non costituenti reato o punite assai meno
severamente, e che tale difformità di trattamento ponga problemi
rispetto al principio di uguaglianza.
Uguaglianza non tra cittadini campani e cittadini di altre
regioni, posto che, come ovvio, le condotte punite in base alla nuova
legge potrebbero essere poste in essere, in Campania, anche da
cittadini di altre regioni o perfino da stranieri, ma
differenziazione tra i cittadini ratione loci.
Occorre allora interrogarsi, in primo luogo sulla sussistenza o
meno di condizioni di fatto davvero peculiari caratterizzanti proprio
quei territori a differenza di altri; in secondo luogo, occorre
verificare se eventuali peculiarità territoriali, esistenti nei
fatti, giustifichino differenze di trattamento penale e, dunque, in
ultima analisi, se il bene supremo della libertà personale possa
essere diversamente sacrificato a seconda dei luoghi in cui la
persona commetta determinati fatti,
Orbene, la normativa in esame, di carattere eccezionale e
temporaneo, trova la propria giustificazione nella peculiare e, come
già detto, drammatica situazione della gestione dei rifiuti che
caratterizza, ovviamente in negativo, la regione Campania rispetto
alle altre regioni d'Italia, almeno allo stato.
Occorre allora verificare se tale peculiare situazione possa
giustificare un trattamento penale differente ratione loci.
In realtà, già in altre occasioni, proprio per la particolare
situazione caratterizzante alcuni circoscritti territori dello
Stato, è stata introdotta una disciplina penale differenziata a
seconda del territorio come nel caso, ad esempio, del reato di
abigeato: dapprima circoscritto alla Sardegna, poi esteso alla
Sicilia ed alle provincie meridionali, e poi alla fine depenalizzato
nel 1999.
Detta normativa ha resistito nel tempo anche al vaglio della
Corte costituzionale che, con sentenza n. 71/1969, ad esempio, dopo
aver sottolineato le peculiarità ambientali e socio-economiche dei
territori ove vigeva la speciale disciplina sull'abigeato, ha
concluso affermando che «ben può il legislatore emanare una
disciplina normativa differenziata quando questa è obiettivamente
giustificata da diversità di situazioni e differenti aspetti della
vita sociale che razionalmente ne determinano l'adozione».
Ancora, più di recente e proprio in tema di diritto penale
dell'ambiente, sono state introdotte fattispecie imperniate sul
superamento di valori-soglia, rimessi, per alcune sostanze, alle
valutazioni delle regioni (cfr. art. 137, comma 5 D.lgs. n. 152/2006
e art. 59 D.lgs. n. 152/2006).
Sicchè uno stesso fatto (scarico nelle acque di determinate
sostanze in determinati quantitativi) costituirà reato o meno a
seconda della regione in cui è commesso.
In tutti i casi sopra richiamati, come nel caso posto sub iudice,
a uguali fatti corrisponde un trattamento penale diverso da regione a
regione.
Dette differenziazioni tuttavia, come detto, trovano
giustificazione in diverse situazioni di fatto, geograficamente
circoscritte, che incidono sul territorio e sull'ambiente, come
oggetto di tutela o come luogo contingentemente più propizio alla
commissione di determinati reati.
Nel caso posto sub iudice la situazione emergenziale in cui
versava la regione Campania e disordini che quasi sempre
accompagnavano l'individuazione di siti di stoccaggio o di aree da
destinare a discariche, e dunque, in ultima analisi, l'esigenza di
garantire il regolare svolgimento delle procedure previste dal D.L.
n. 90/08 per il superamento dell'emergenza rifiuti in Campania, che
stava costituendo un serio pericolo per la salute pubblica,
giustificava, a giudizio di chi scrive, l'introduzione della
fattispecie penale di cui all'art. 2, comma 5 L. n. 123/2008.
Anche detta questione va dunque considerata manifestamente
infondata.
A conclusioni diverse deve giungersi, invece, quanto alla
eccepita violazione degli artt. 24, 25 e 27 Cost., sotto il profilo
della indeterminatezza della norma in esame.
L'art. 25, comma 2 Cost. stabilisce che «nessuno può essere
punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima
del fatto commesso».
Il principio di legalità esprime esigenze di certezza, che
richiedono leggi scritte e stabili, emanate anteriormente alla
commissione del reato e sottratte nella loro applicazione
all'arbitrio tanto del potere esecutivo quanto di quello giudiziario.
Il principio di legalità si articola in quattro «regole»
fondamentali:
1) la cd. riserva di legge;
2) la tassatività e determinatezza della fattispecie penale;
3) divieto di interpretazione analogica;
4) irretroattività della legge penale.
Quanto ai principi di tassatività e determinatezza, gli stessi
attengono alla tecnica di formulazione della legge. La norma penale
deve essere formulata di guisa che possa emergere con sufficiente
precisione sia il bene che si vuole proteggere con la minaccia della
pena, sia le specifiche modalità di aggressione, a cui è riservata
la risposta penale. Del resto, la stessa pretesa di obbedienza della
norma risulta sminuita di efficacia, non appena il contenuto del
comando risulta dubbio o difficilmente riconoscibile.
Si osserva ancora che, se è vero che l'inclusione nella formula
descrittiva dell'illecito di espressioni sommarie, di vocaboli
polisensi, ovvero di clausole generali o concetti elastici non
genera, di per sè, l'indeterminatezza della norma, è altrettanto
vero che proprio in virtù del principio di determinatezza della
fattispecie penale, la formulazione della legge o meglio la
descrizione del fatto tipico deve essere tale da consentire al
giudice di stabilire il significato di tale elemento mediante
un'operazione interpretativa non esorbitante dall'ordinario compito a
lui affidato, permettendo, al contempo, al destinatario della norma,
di avere una percezione sufficientemente chiara ed immediata del
relativo valore precettivo.
Venendo alla norma in esame, l'art. 2, comma 5, L. n. 123/2008
punisce non solo chiunque «impedisce» l'accesso dei mezzi
dell'Esercito ai siti di interesse strategico nazionale ex art. 2,
comma 4, L. n. 123/2008, ma anche chiunque «rende più difficoltoso»
l'accesso in detti siti.
Orbene, si ritiene che detta locuzione letterale, con cui viene
individuata una delle condotte in cui può estrinsecarsi la
commissione del reato in oggetto, potendo comprendere qualsiasi
azione, dalla più grave alla più banale, da circostanze momentanee
ed occasionali, legate allo spazio o al tempo, che possono incidere
sulla maggiore o minore «difficolta'», per come peraltro
soggettivamente percepita dai conducenti dei mezzi militari,
determini la indeterminatezza della norma in oggetto, lasciando in
ultima analisi all'A.G. il potere di farvi rientrare o meno
qualsivoglia tipo di condotta.
Tale indeterminatezza determina poi anche una sostanziale
violazione del diritto di difesa del soggetto ritenuto responsabile
di tale reato (art. 24 Cost.).

P.Q.M.

Letti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/1953;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 4 e 5 legge 14 luglio 2008, n. 123 per contrasto con gli artt.
24, 25, 27 Cost.;
Dispone che, a cura della Cancelleria, l'ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle
parti richiedenti, al P.M. procedente, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Napoli, 1° dicembre 2009

Il G.U.P.: Anita Polito