1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 gennaio 1991
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 gennaio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Assistenza e beneficenza - Concessione di contributi statali per la costruzione, l'ampliamento ed il recupero di immobili destinati a sede di comunita' terapeutiche - Ripartizione dei contributi in questione con indicazione dei soggetti legittimati a richiederli, della tipologia delle domande e dei termini per la presentazione delle stesse, delle modalita' di assegnazione e gestione dei finanziamenti, nonche' degli interventi da realizzare Illegittima attribuzione di detti contributi alla regione Trentino-Alto Adige anziche' alla provincia di Trento - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di assistenza e beneficenza, di edilizia sovvenzionata e di igiene e sanita'. (Decreto 30 ottobre 1990 del Ministro dei lavori pubblici). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 10 e 17, 9, n. 10, 16, nonche' titolo VI, e relative norme di attuazione). (091C0067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona
dell'assessore sostituto del presidente della giunta provinciale sig.
Walter Micheli, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale n. 18734 del 31 dicembre 1990, rappresentato e difeso
dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed elettivamente
domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come
da mandato speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in
data 3 gennaio 1991, n. 56046 rep., contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, in relazione al decreto del Ministro dei
lavori pubblici - presidente del comitato per l'edilizia residenziale
- in data 30 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 264
del 12 novembre 1990, recante "concessione di contributi per la
costruzione, l'ampliamento e il recupero di immobili destinati a sedi
di comunità terapeutiche", nonchè ad ogni atto ad esso preliminare,
conseguente o connesso, e in particolare alla delibera di riparto dei
fondi relativi al 1990 adottata dal comitato esecutivo del C.E.R. -
comitato per l'edilizia residenziale - nella seduta del 30 ottobre
1990, e menzionata nelle premesse di detto decreto.
L'art. 107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685, nel testo
sostituito dall'art. 32 della legge 26 giugno 1990, n. 162,
stabilisce al primo comma, che "per la costruzione, l'ampliamento o
il recupero di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche il
comitato esecutivo del comitato per l'edilizia residenziale (C.E.R.),
integrato per tali circostanze da un rappresentante del Ministro per
gli affari sociali, può concedere agli enti di cui all'art. 92 un
contributo in conto capitale fino alla totale copertura della spesa
necessaria".
Ai sensi dei successivi secondo e terzo comma, "la concessione di
detto contributo, secondo le procedure dei programmi straordinari
attivati dal C.E.R. ai sensi dell'art. 3, primo comma, lett. q),
della legge 5 agosto 1978, n. 457, comporta un vincolo decennale di
destinazione dell'immobile a sede di comunità terapeutica
residenziale o diurna per tossicodipendenti ed è subordinata alla
previa autorizzazione alla realizzazione dell'opera"; e "i contributi
sono ripartiti tra le regioni in proporzione al numero di
tossicodipendenti assistiti sulla base delle rilevazioni
dell'osservatorio permanente di cui all'art. 1-bis, quarto comma, del
d.-l. 22 aprile 1985, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla
legge 21 giugno 1985, n. 297, e, in ogni caso, sono destinati in
percentuale non inferiore al 40 per cento al mezzogiorno a norma
dell'art. 1 del testo unico delle leggi sugli interventi nel
mezzogiorno, approvato con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218".
Come si è riferito, l'art. 107 citato rinvia, quanto alle
procedure per la concessione dei finanziamenti, a quelle previste per
gli "interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale"
volti a sopperire alle "esigenze più urgenti", ai sensi dell'art. 3,
primo comma, lett. q), della legge 5 agosto 1978, n. 457, contenente
"norme per l'edilizia residenziale".
Quest'ultima legge, però, all'art. 39, dispone che "per le
province autonome di Trento e Bolzano, aventi competenza esclusiva in
materia di edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o
parzialmente, con finanziamenti a carattere pubblico, il Ministro dei
lavori pubblici, d'intesa con il presidente della giunta provinciale,
integra ed accredita le quote dei finanziamenti previsti dalla
presente legge" (cioè dalla stessa legge n. 457 del 1978),
"proporzionalmente alle entrate in copertura, da devolvere a ciascuna
provincia autonoma in base ai parametri indicati dall'art. 78 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670", cioè dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
Ciò significa che, laddove nei riguardi delle altre regioni
l'attribuzione dei finanziamenti avviene con le modalità previste da
tale legge, in base alle determinazioni del Cipe e del C.E.R.
adottate rispettivamente ai sensi degli artt. 2 e 3 della medesima
legge n. 457, per le province di Trento e Bolzano lo stato si limita
invece ad attribuire alle due province la quota complessiva di
finanziamenti ad esse spettanti, tenendo conto delle spese per gli
interventi generali dello Stato disposti nella restante parte del
territorio nazionale negli stessi settori di competenza delle
province, in base ai parametri della popolazione e del territorio;
tale attribuzione avviene in sede di determinazione della c.d. "quota
variabile" di finanziamenti, stabilita annualmente d'accordo fra il
governo e il presidente della giunta provinciale (così come prevede
l'art. 78 dello statuto, sia nel testo originario del d.P.R. n.
670/1972, sia nel testo sostituito dall'art. 4 della legge 30
novembre 1989, n. 386).
Il testo attuale dell'art. 78, primo comma, precisa esplicitamente
che "la devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a scopi
determinati".
Come è pacifico, anche in base alla pluriennale prassi
applicativa della legge n. 457 del 1978, tutti i finanziamenti
statali relativi al settore dell'edilizia pubblica, ai sensi
dell'art. 39 della stessa legge, sono erogati, nelle province di
Trento e Bolzano, secondo la descritta procedura, ivi compresi quelli
per interventi straordinari di cui all'art. 3, lett. q), della
medesima legge n. 457.
Pertanto è pacifico che anche i finanziamenti disposti dall'art.
107 della legge n. 685 del 1975 (come sostituiti dalla legge n. 162
del 1990), per contributi alle comunità terapeutiche - per i quali
la norma stessa rinvia alle procedure di cui alla legge n. 457 del
1978 -, in provincia di Trento e Bolzano non debbono essere erogati
direttamente dallo Stato, ma debbono concorrere alla determinazione
della quota variabile di finanziamento attribuita alle province ai
sensi dell'art. 78 dello statuto speciale, restando riservato alle
province autonome il compito di disciplinare e disporre l'erogazione
dei finanziamenti sulla base delle proprie leggi.
Ciò è confermato, nello specifico settore dei contributi alle
comunità terapeutiche contro le tossicodipendenze, dall'art. 1- ter
del d.-l. 22 aprile 1985, n. 144, convertito in legge 21 giugno 1985,
n. 297, ai cui sensi "le province autonome di Trento e Bolzano
provvedono, nell'ambito delle proprie competenze, alle finalità di
cui al precedente art. 1 secondo le modalità stabilite dai
rispettivi ordinamenti".
L'art. 1 dello stesso d.-l. prevede appunto contributi ai comuni,
alle u.s.l. nonchè ad altri enti, associazioni di volontariato,
cooperative e privati che operino senza scopo di lucro e con le
specifiche finalità di recupero e di reinserimento sociale dei
tossicodipendenti, cioè a quegli "enti ausiliari" che erano previsti
dall'art. 94 del testo originario della legge n. 685 del 1975 e sono
attualmente previsti e disciplinati negli stessi termini dagli artt.
92 e 93 del nuovo testo della legge come sostituito dalla legge n.
162 del 1990 (vedi in particolare, nel nuovo testo dell'art. 93,
sesto comma, lett. c), il riferimento ai contributi di cui agli artt.
1 e 1- bis del d.-l. n. 144 del 1985); quegli stessi enti cui l'art.
3 del decreto qui impugnato destina i contributi in esso previsti.
Il sistema normativo esclude dunque che i finanziamenti di cui
all'art. 107 della legge n. 685 del 1975 (nuovo testo) siano erogati,
nelle province di Trento e Bolzano, direttamente da organi statali.
Viceversa il decreto del Ministro dei lavori pubblici, presidente
del C.E.R., in data 30 ottobre 1990, concernente "concessione di
contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di
immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche", dando
attuazione all'art. 107 citato, e sulla base di una deliberazione di
riparto dei fondi relativi al 1990 adottata dal comitato esecutivo
del C.E.R. nella seduta del 30 ottobre 1990, ha ripartito la
disponibilità di fondi relativa al 1990, consistente in complessivi
100 miliardi, fra le regioni (intese come circoscrizioni
geografiche), in particolare determinando in 1,220 miliardi la quota
del Trentino-Alto Adige, in base al rilevato numero di
tossicodipendenti assistiti (art. 1).
Gli artt. 3 e 4 del decreto stabiliscono che possono fare
richiesta di contributi, da presentarsi al comitato esecutivo del
C.E.R. secondo uno schema fissato, entro trenta giorni dalla
pubblicazione del decreto medesimo, comuni, comunità montane,
consorzi o associazioni e di comunità montane, servizi pubblici per
le tossicodipendenze costituiti dalle unità sanitarie locali che
svolgono programmi terapeutici, centri gestiti in economia istituiti
da comuni, comunità montane e loro consorzi o associazioni, enti
ausiliari iscritti agli albi o registrati temporaneamente dalle
regioni e province autonome ai sensi degli artt. 93 e 94 della legge
n. 685 del 1975, nel testo modificato dalla legge n. 162 del 1990.
È previsto che a seguito dell'ammissione al contributo,
deliberata dal comitato esecutivo del C.E.R., l'ente beneficiario
debba presentare, nel termine assegnatogli, il progetto esecutivo
dell'intervento;il comitato esecutivo, riscontrata la regolarità e
completezza della documentazione, e dopo aver eventualmente, in sede
istruttoria, richiesto l'integrazione della documentazione prodotta,
delibera la concessione del contributo attivando le procedure
previste dall'art. 5.
L'art. 5 a sua volta stabilisce che "le procedure di assegnazione
e gestione dei finanziamenti sono quelle dei programmi straordinari
di cui all'art. 3, lett. q)" della legge n. 417 del 1978, "mediante
affidamento della realizzazione delle opere agli istituti case
popolari, loro consorzi" ed agli enti pubblici destinatari dei
contributi.
Infine l'art. 2 del decreto dispone che le disponibilità
ripartite per le quali non risultassero presentate domande
ammissibili possono essere destinate dal comitato esecutivo del
C.E.R. a favore di interventi localizzati in altre regioni e nei
comuni maggiormente interessati dal fenomeno della tossicodipendenza;
e l'art. 6 rinvia a successivi provvedimenti del comitato esecutivo
del C.E.R. per la fissazione delle "procedure attuative dei
programmi".
È palese la violazione dell'autonomia delle province ricorrenti
perpetrata con il decreto impugnato. Anzichè limitarsi a destinare
alle province autonome le somme corrispondenti all'intervento
statale, riservando ad esse le attività necessarie per il
conseguimento delle finalità previste, e quindi per l'assegnazione
dei contributi, così come è imposto dall'art. 39, della legge n.
457 del 1978, cui fa richiamo l'art. 107, della legge n. 686 del 1975
(nuovo testo), il Ministro e il C.E.R. pretendono di erogare
direttamente i contributi anche nell'ambito delle province autonome,
a favore dei soggetti destinatari dei contributi e sulla base di
procedimenti di presentazione di domande, di istruttoria, di
ammissione ai contributi e di concessione degli stessi interamente
affidate agli organi statali, senza intervento alcuno delle province
autonome.
L'intervento è configurante dunque, anche nelle province di
Trento e Bolzano, come un intervento diretto dello Stato, in palese
violazione della competenza primaria in materia di edilizia pubblica,
spettante alle province autonome ai sensi dell'art. 8, n. 10, dello
statuto speciale, e configurata dalla norma statutaria nei termini
più ampi e comprensivi, relativamente ad ogni forma di "edilizia
comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a
carattere pubblico", comprese anche "le attività che enti a
carattere extra provinciale esercitano nelle province con
finanziamenti pubblici"; oltre che in violazione della competenza in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale (art. 8, n. 17
dello statuto) e di igiene e sanità (art. 9, n. 10 dello statuto),
nonchè della competenza amministrativa attribuita alla provincia ai
sensi dell'art. 16 dello statuto, e dell'autonomia finanziaria ad
esse spettante sulla base del titolo VI dello statuto, comprensivo in
particolare delle norme sulla devoluzione dei finanziamenti
corrispondenti alle spese per interventi generali dello stato
effettuati nel restante territorio nazionale (art. 78 dello statuto).
Che nelle materie attribuite alla competenza della provincia
autonoma sia precluso allo Stato effettuare interventi diretti ed
erogare direttamente spese e contributi, è affermazione costante
nella giurisprudenza di questa Corte (si veda in particolare la
sentenza n. 517 del 1987). Nè potrebbe in alcun modo sostenersi che
sussistano nella specie quelle particolarissime ragioni (attinenti al
diretto coinvolgimento di diritti fondamentali dei cittadini) che
hanno talora eccezionalmente indotto a ritenere giustificati
interventi statali, "paralleli" a quelli provinciali, che in linea di
principio la Corte stessa ha dichiarato però illegittimi (sentt. nn.
217 del 1988 e n. 399 del 1989).
In ogni caso, nella specie, non si tratta di valutare la
legittimità di una disciplina legislativa che preveda interventi
diretti dello Stato in materia di competenza provinciale, ma di
giudicare su di un intervento disposto in via aministrativa in
violazione dei criteri legislativamente stabiliti in materia, i quali
prevedono, come è visto, per le Province autonome di Trento e
Bolzano un procedimento di finanziamento ad hoc, diverso da quello
genericamente previsto dalla stessa legge, e che salvaguarda
l'autonomia delle province nella gestione dell'intervento.
Il C.E.R. e il Ministro - presidente dello stesso comitato, hanno
del tutto ignorato la speciale disciplina legislativa riguardante le
province autonome di Trento e Bolzano, contenuta nell'art. 39 della
legge n. 457 del 1978: ma ciò facendo sono incorsi in evidente
illegittimità e lesione della autonomia provinciale.
Per di più, nella stessa ripartizione geografica dei contributi
il decreto impugnato risulta lesivo dell'autonomia provinciale, là
dove fa riferimento non già alle due province di Trento e Bolzano,
ma alla regione Trentino-Alto Adige, considerata come una
circoscrizione territoriale unica, alla quale è assegnata una quota
indifferenziata di finanziamento, usufruibile quindi
indifferentemente da soggetti ubicati nell'una o nell'altra
provincia: là dove la materia dell'edilizia pubblica e dei lavori
pubblici, nonchè quella dell'igiene e sanità, sono di competenza
esclusiva delle province, onde anche il riferimento territoriale ai
fini della commisurazione dei finanziamenti non può che essere
quello delle due province, distintamente considerate.

P. Q. M.
La ricorrente provincia autonoma chiede che la Corte voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al comitato per
l'edilizia residenziale e al Ministro dei lavori pubblici, Presidente
dello stesso, disporre, nei riguardi della Provincia autonoma di
Trento e del suo territorio, il riparto dei fondi e la disciplina
della assegnazione e dell'erogazione dei contributi quali sono
disposti nel decreto 30 ottobre 1990 di cui in epigrafe, in relazione
agli artt. 8 nn. 10 e 17, 9 n. 10 e 16, nonchè al titolo VI dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige; e per l'effetto
annullare in parte qua il decreto medesimo, nonchè ogni altro atto
ad esso preliminare, conseguente o connesso, fra cui in particolare
la deliberazione di riparto dei fondi relativi al 1990 adottata dal
C.E.R. nella seduta del 30 ottobre 1990, di cui è menzione nelle
premesse del decreto citato.
Si producono i seguenti documenti: 1. decreto 30 ottobre 1990 del
Ministro dei lavori pubblici - presidente del comitato per l'edilizia
residenziale.
Roma, addì 8 gennaio 1991
Prof. avv. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C0067