1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 22-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 456 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 dicembre 1998
N. 456 Ordinanza emessa il 3 dicembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Salamone Gioacchino e l'Universita' degli studi di Palermo ed altra Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (099C0900) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 22-9-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3316/1998,
Sezione II, proposto da Salamone Gioacchino, rappresentato e difeso
dall'avv.to Giovanni Vinciguerra, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio dell'avv.to Luisa Moscarelli in Palermo via Guttadauro n.
16;
Contro l'Università degli studi di Palermo in persona del rettore
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in via A. De Gasperi, n.
81, è domiciliata per legge, e nei confronti, di Furia Loredana, non
costituita in giudizio; per l'annullamento del decreto rettoriale n.
1245 con il quale veniva fissato in n. 70 unità il limite massimo di
studenti da annettere al primo anno del corso di laurea in
conservazione dei beni culturali - indirizzo beni architettonici,
archeologici e dell'ambiente - sede di Agrigento, per l'anno
accademico 1998/1999 e conseguentemente della graduatoria definitiva,
pubblicata il 9 ottobre 1998, relativa alla ammissione di settanta
studenti al corso di laurea in conservazione dei beni culturali -
indirizzo beni architettonici, archeologici e dell'ambiente - sede di
Agrigento, per l'anno accademico 1998/1999;
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato di Palermo per l'amministrazione intimata;
Udito il relatore Salvatore Veneziano, e l'avv.to M. Calderone, in
sostituzione dell'avv.to G. Vinciguerra, per il ricorrente e l'avv.to
dello Stato F. Bucalo per l'amministrazione intimata;
Vista la documentazione tutta in atti
Vista la propria ordinanza n. 2070/1998 del 3 dicembre 1998 con la
quale sono stati sospesi ex art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 i provvedimenti impugnati;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 6/7 novembre 1998, e depositato il
successivo 14 novembre il ricorrente espone di avere richiesto
l'iscrizione per l'anno accademico 1998/1999 al primo anno del corso
di laurea in conservazione dei beni culturali - indirizzo beni
architettonici, archeologici e dell'ambiente sede di Agrigento, di
avere partecipato al concorso bandito per l'individuazione dei
settanta studenti da ammettersi al corso ma di non essersi collocato
in posizione utile; avverso i provvedimenti impugnati deduce le
seguenti censure:
1) Violazione degli artt. 33 e 34 Costituzione.
Il decreto rettoriale, che ha fissato in settanta unità il numero
massimo di studenti da ammettersi al citato corso di laurea, sarebbe
illegittimo per violazione del diritto allo studio,
costituzionalmente sancito.
2) Eccesso di potere e violazione di legge.
La limitazione del numero di studenti da ammettersi al corso di
laurea non sarebbe assistita da adeguata motivazione, nè fondata
sulle necessarie valutazioni, in ordine all'effettivo potenziale
didattico delle strutture e dei docenti esistenti.
Alla camera di consiglio del 3 dicembre 1998 si è costituita in
giudizio l'Università intimata.
Alla medesima camera di consiglio è stata adottata l'ordinanza n.
2070/1998 con la quale sono stati sospesi ex art. 21 della legge 6
dicembre 1971 n. 1034 i provvedimenti impugnati, agli effetti
dell'iscrizione del ricorrente al corso universitario di che
trattasi, nelle more della decisione della Corte costituzionale sulla
questione che viene sollevata con la presente ordinanza.
D i r i t t o
A. Osserva il collegio che la problematica dedotta in via
principale con il ricorso all'esame attiene alla legittimità della
istituzione di limitazioni nell'accesso alle facoltà universitarie,
c.d. "numero chiuso", in violazione del diritto allo studio sancito
dall'art. 34 Costituzione.
Tale tematica ha trovato regolamentazione legislativa nell'art. 9,
comma 4, della legge 19 novembre 1990 n. 341, come modificato
dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997 n. 127, secondo
il quale "il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica definisce, su conforme parere del CUN i criteri generali
per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione
ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato
dal Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni", della
costituzionalità di tale norma il Collegio dubita, anche alla luce
delle considerazioni svolte nella sentenza n. 383 del 27 novembre
1998 della Corte costituzionale.
B. In via preliminare il collegio ritiene sussistente il requisito
della rilevanza della questione, ai fini della definizione della
concreta controversia sottoposta al suo esame, giacchè la norma
sopraindicata appare essere l'unica fonte legislativa applicabile
alla fattispecie che possa assicurare un supporto di legittimità ai
provvedimenti impugnati.
Nè può essere considerata circostanza ostativa al loro eventuale
annullamento la mancata formale impugnativa dei ulteriori atti
(d.P.R. 28 ottobre 1991 istitutivo del corso di laurea in
conservazione dei beni culturali - indirizzo beni architettonici,
archeologici e dell'ambiente - con sede in Agrigento; D.M. 21 luglio
1997, n. 245, Regolamento recante norme in materia di accessi
all'istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento;
D.M. 14 maggio 1998, recante la definizione, limitatamente all'anno
accademico 1998-1999, delle procedure e dei parametri standard di
riferimento che consentano alle università di programmare gli
accessi ad alcuni corsi di laurea; deliberazione del senato
accademico 24 luglio 1998) in materia adottati.
Ed invero, tanto più trattandosi di controversia attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 33, comma
2, lett. f) del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, questi - secondo un
recente, ma ormai consolidato, orientamento giurisprudenziale (Cons.
Stato, sez. V 26 febbraio 1992 n. 154, 24 luglio 1993 n. 799 e 7
aprile 1995 n. 531; C.G.A. 27 novembre 1995 n. 349, 20 marzo 1996 n.
75 e 25 ottobre 1996 n. 366) - ben potrà eventualmente procedere
alla disapplicazione degli atti regolamentari lesivi del diritto allo
studio del ricorrente, ove detto diritto sia riconosciuto sussistente
a livello costituzionale e non (legittimamente) conculcato a livello
legislativo.
C. Il Collegio ritiene, altresì, che sussistano consistenti dubbi
di costituzionalità in ordine al citato art. 9, comma 4, della legge
19 novembre 1990 n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116,
della legge 15 maggio 1997 n. 127 in relazione al principio
costituzionale di riserva di legge, ed agli artt. 33 e 34
Costituzione; e ciò anche successivamente, ed alla luce, delle
considerazioni svolte nella sentenza n. 383 del 27 novembre 1998
della Corte costituzionale, con la quale analoga questione è stata
respinta in relazione alla istituzione del numero chiuso per
l'accesso alle facoltà di medicina, veterinaria, odontoiatria ed
architettura.
In detta pronunzia la Corte costituzionale ha affermato:
l'inerenza, e la correlazione, degli aspetti organizzativi
interni delle Università con il servizio dell'istruzione pubblica,
con le relative prestazioni ed i connessi diritti all'accesso al
servizio ed alla fruizione delle prestazioni rese;
la sussistenza di una riserva, c.d. relativa, di legge in tema di
accesso ai corsi universitari, dal momento che "i criteri di accesso
all'università, e dunque anche la previsione del numerus clausus,
non possono legittimamente risalire ad altre fonti, diverse da quella
legislativa" e che "la riserva di legge in questione è tale da
comportare, da un lato, la necessità di non comprimere l'autonomia
delle università, per quanto riguarda gli aspetti della disciplina
che ineriscono a tale autonomia; dall'altro, la possibilità che la
legge, ove non disponga essa stessa direttamente ed esaustivamente,
preveda l'intervento normativo dell'esecutivo, per la specificazione
concreta della disciplina legislativa, quando la sua attuazione,
richiedendo valutazioni d'insieme, non è attribuibile all'autonomia
delle universita'".
l'impossibilità, a pena di incostituzionalità, di interpretare
l'art. 9, comma 4, della legge n. 341/1990 quale norma attributiva di
un potere ministeriale libero di istituire limitazioni all'accesso ai
corsi universitari e l'opposta esigenza, invece, di interpretare la
norma quale attributiva del detto potere "solo se e nei limiti in cui
da altre disposizioni legislative risultino predeterminati criteri
per l'individuazione in concreto delle scuole e dei corsi
universitari rispetto ai quali valgono esigenze particolari di
contenimento del sovraffollamento e si giustifichi quindi la
previsione con l'atto ministeriale cui l'impugnato art. 9, comma 4,
si riferisce delle limitazioni nelle iscrizioni";
"la possibilità di individuare tali "limiti" con riferimento
all'ordinamento giuridico nel suo insieme, ivi comprese la normativa
comunitaria ed i relativi provvedimenti di recepimento ed attuazione,
l'esigenza, in materia "di un'organica sistemazione legislativa,
finora sempre mancata: una sistemazione chiara che, da un lato,
prevenga l'incertezza presso i potenziali iscritti interessati e il
contenzioso che ne può derivare e nella quale, dall'altro, trovino
posto tutti gli elementi che, secondo la Costituzione, devono
concorrere a formare l'ordinamento universitario".
D. Il collegio ritiene però che la citata pronunzia della Corte
non abbia del tutto, e definitivamente, sgombrato il campo dai dubbi
di incostituzionalità della norma esaminata, giacche':
1. - non appare sempre, e del tutto, condivisibile la proposta
interpretazione della norma censurata;
2. - per molti dei corsi di laurea in concreto sottoposti a
limitazioni nell'accesso, quali quello oggetto della presente
controversia, non sussiste nell'ordinamento alcuna altra norma
legislativa che possa giustificare l'istituzione del numero chiuso.
In ordine alla prima considerazione, osserva il collegio che mentre
l'originario testo del comma 4 dell'art. 9 della legge n. 341/1990
attribuiva al Ministero un potere di regolamentazione dell'accesso ai
corsi "per i quali sia prevista una limitazione nelle iscrizioni",
così effettivamente rinviando ad una diversa fonte del potere di
istituzione della limitazione, l'attuale testo espressamente consente
".... anche a quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda
una limitazione nelle iscrizioni" che la limitazione sia
eventualmente istituita dallo stesso provvedimento ministeriale; ciò
induce a ritenere che la norma abbia attribuito al Ministero un
potere astrattamente riferibile sia ad ipotesi nelle quali altre
norme legislative fornissero i necessari "limiti sostanziali", quali
quelle in concreto individuate dalla Corte, sia ad ipotesi nelle
quali la limitazione all'accesso derivasse in via diretta ed
esclusiva dallo stesso provvedimento ministeriale
In ordine alla seconda considerazione, il Ministero e le
Università hanno, in concreto, provveduto alla istituzione del c.d.
"numero chiuso" anche in facoltà e corsi per i quali, come nel caso
all'esame, non sussiste alcun previo ed ulteriore supporto
legislativo.
E. Con riferimento a tali ipotesi e, per quello che qui rileva, con
riferimento al corso di laurea in conservazione dei beni culturali,
indirizzo beni architettonici, archeologici e dell'ambiente
dell'Università degli studi di Palermo - sede di Agrigento, il
collegio ritiene, quindi, tutt'ora pienamente sussistenti i dubbi di
costituzionalità dell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990,
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15
maggio 1997 n. 127 in relazione al principio costituzionale di
riserva di legge, sia pure relativa, ed agli artt. 33 e 34
Costituzione, per non avere previsto "adeguati criteri di esercizio"
del potere attribuito al Ministero di istituire limitazioni
all'accesso e, in particolare, "criteri per l'individuazione in
concreto delle scuole e dei corsi universitari rispetto ai quali
valgono esigenze particolari di contenimento del sovraffollamento e
si giustifichi quindi la previsione - con l'atto ministeriale cui
l'impugnato art. 9, comma 4, si riferisce - delle limitazioni nelle
iscrizioni".
Nè il collegio ritiene di potere evitare di sollevare la nuova
questione di costituzionalità attraverso il diretto esercizio del
sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi, in quanto
adottati in difetto di potere, giacchè la rilevata interpretazione
del citato art. 9, comma 4, legge n. 341/1990, come modificato
dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997 n. 127, induce a
ritenere la sussistenza di una (sia pure, probabilmente, illegittima)
attribuzione legislativa di un potere amministrativo c.d. libero per
almeno una parte dei corsi universitari.
Per altro, quelle stesse esigenze di chiarezza e certezza nella
materia, che hanno indotto la Corte costituzionale a ritenere
auspicabile un intervento legislativo organico in materia, inducono a
sollecitare un nuovo intervento della Corte costituzionale che possa
affermare, con efficacia erga omnes, l'illegittimità costituzionale
dell'attribuzione di un potere amministrativo c.d. libero nella
stessa materia.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per la definizione del presente giudizio e non
manifestamente infondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di costituzionalità dell'art. 9, comma 4, della legge 19
novembre 1990 n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della
legge 15 maggio 1997 n. 127; conseguentemente solleva la questione di
legittimità costituzionale della norma citata per violazione del
principio costituzionale di riserva di legge, in relazione agli artt.
33 e 34 Costituzione, per non avere previsto "adeguati criteri di
esercizio" del potere attribuito al Ministero di istituire
limitazioni all'accesso a corsi universitari;
Sospende il giudizio in corso e ordina la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed alla comunicazione della stessa ai
presidenti delle due camere del Parlamento;
Depositata in segreteria il 21 gennaio 1999.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 3 dicembre
1998.
Il presidente: Giallombardo
Il consigliere estensore: Veneziano
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