1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 190 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo 2015
Ordinanza del 4 marzo 2015 del Consiglio di Stato di Adunanza plenaria sul ricorso proposto da Staibano Stefania ed altri contro Universita' degli studi di Napoli Federico II, Azienda ospedaliera universitaria Federico II di Napoli ed INPS.. Giustizia amministrativa - Sentenze del giudice amministrativo - Revocazione - Tassativita' dei casi di revocazione in base agli artt. 395 e 396 c.p.c. - Mancata previsione della revocazione della sentenza, quando cio' sia necessario, ai sensi dell'art. 46, paragr. 1, della CEDU, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo - Lesione del diritto di difesa - Violazione dei principi del giusto processo - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 106; codice di procedura civile, artt. 395 e 396. - Costituzione, artt. 24, 111 e 117, primo comma, in relazione all'art. 46, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali; Sentenze della Corte EDU del 4 febbraio 2014 (Staibano c/ Italia e Mottola c/ Italia). (15C00278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
In sede giurisdizionale (Adunanza plenaria)

Ha pronunciato la presente;

Ordinanza

sul ricorso numero di registro generale 22 di A.P. del 2014, proposto
da:
Stefania Staibano, Caterina Andrianou, Daniela Palmieri,
Maria Erennia Vitello, Rosa imperatore, Federico Toni, Tullio
Cafiero, Antonio Formato, Silvana Lombardi, Paola Nappa, Donata
Martellotta, Maurizio Lo Presti, Fausta Micanti, Daniela Mattera,
Amedeo Loffredo, rappresentati e difesi dall'avv. Riccardo Marone,
con domicilio eletto presso Luigi Studio Napolitano in Roma, via
Sicilia 50; Michele Mottola, Maria Angela Losi, Pasquale Abete,
Amalia De Renzo, Franco Fulciniti, Antonio Fusco, Mario Monaco,
rappresentati e difesi dagli avv. Raffaella Veniero, Riccardo Marone,
con domicilio eletto presso Luigi Studio Napolitano in Roma, via
Sicilia 50;
Contro Università degli studi di Napoli Federico II,
rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Abignente, con domicilio
eletto presso Angelo Abignente in Roma, piazza Cairoli, 2; Azienda
ospedaliera universitaria Federico II di Napoli; Inps gestione ex
Inpdap, rappresentato e difeso dagli avv. Dario Marinuzzi, Maria
Morrone, con domicilio eletto presso Dario Marinuzzi in Roma, via
Cesare Beccaria, 29;
Per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato -
Adunanza plenaria n. 00004/2007, resa tra le parti, concernente
riconoscimento rapporto di pubblico impiego.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Università degli
studi di Napoli Federico II e di Inps gestione ex Inpdap;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2015 il
cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avv. Marone Riccardo,
Veniero Raffaella, Abignente Angelo e Marinuzzi Dario;

Ritenuto in fatto

1. Con ricorso proposto davanti a questo Consiglio di Stato i
ricorrenti, meglio indicati in epigrafe, chiedono la revocazione
della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 4 del 22 febbraio 2007.
2. I ricorrenti hanno svolto dal 1983 al 1997 funzioni
assistenziali presso il Policlinico dell'Università degli studi di
Napoli Federico II sulla base di contratti a termine aventi ad
oggetto l'esplicazione di attività professionale remunerata a
gettone. Successivamente, i detti sanitari venivano assunti a tempo
indeterminato dallo stesso Policlinico con inquadramento nella
categoria del personale non docente di «elevata professionalita'».
3. Con ricorsi proposto davanti al Tar Campania nel 2004 i
ricorrenti - rifacendosi ad una giurisprudenza consolidata sul punto
e avente ad oggetto casi analoghi - chiedevano il riconoscimento ab
origine dell'esistenza di un rapporto di lavoro dipendente con
l'Università affermando che la qualificazione di «attività
professionale» attribuita ai compiti espletati dissimulava un vero e
proprio rapporto di lavoro subordinato. Si chiedeva quindi il
riconoscimento del diritto al versamento dei relativi contributi
previdenziali.
Il Tar campano accoglieva in parte il ricorso rilevando che i
medici gettonati, per i caratteri dell'attività che avevano
espletato andassero assimilati ai «ricercatori universitari» non
ponendosi quindi problemi in ordine alla sussistenza della
giurisdizione del giudice amministrativo.
4. Diversamente, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato,
pronunciandosi in sede di appello con la sent. n. 4/2007, riteneva
applicabile alla controversia l'art. 45, co. 17 del decreto
legislativo n. 80 del 1998 (poi confluito nell'attuale art. 69, co.
7. del T.U. n. 165 del 2001) il quale disponeva per le liti relative
al pubblico impiego «privatizzato» che «le controversie relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto anteriore al 30 giugno
1998 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo se proposte, a pena di decadenza, entro il 15
settembre 2000». Pertanto, la disposizione legislativa attribuiva
alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie
relative al periodo in cui il rapporto aveva ancora carattere
pubblicistico (i.e. fino al 30 giugno 1998) subordinando
l'esperimento di tale contenzioso al termine decadenziale del 15
settembre 2000.
Nulla espressamente prevede detta norma circa la sorte delle
controversie proposte successivamente a tale data.
Ed invero, alle origini la giurisprudenza aveva ritenuto che la
disposizione fosse rivolta a fissare la giurisdizione del giudice
ordinario per i ricorsi proposti dopo la data del 15 settembre 2015.
Tuttavia, successivamente è prevalso, nella giurisprudenza della
Corte di cassazione ed in quella amministrativa, il diverso
orientamento che ricollegava alla scadenza di tale termine la
radicale perdita del diritto a far valere, in ogni sede, ogni tipo di
contenzioso. Anche la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi
sulla legittimità della nuove disposizioni così interpretate, aveva
avallato tale orientamento ritenuto coerente con le esigenze
organizzative connesse al trapasso da una giurisdizione all'altra
(Corte cost. ordd. nn. 214/2004; 213/2005; 382/2005; 197/2006).
L'Ad. plen. n. 4/2004 cit. si uniformava a tale ultimo indirizzo
e, nel caso di specie, pronunciava l'inammissibilità per tardività
di tutti i ricorsi originariamente proposti in primo grado dopo 15
settembre 2000 annullando le sentenze del Tar. Per il solo ricorrente
che invece aveva proposto il proprio ricorso anteriormente alla detta
data, l'Adunanza plenaria riconosceva sussistente la giurisdizione
del giudice amministrativo e confermava anche nel merito la sentenza
del Tar campano.
5. Alcuni dei ricorrenti soccombenti nel giudizio di appello
definito con la detta Ad. Plen. n. 4/2004 ricorrevano alla Corte
europea dei diritti dell'uomo. I giudici europei, con due sentenze
del 4 febbraio 2014 (Staibano c. Italia e Mottola c. Italia) divenute
definitive il 4 maggio 2014, riconoscevano sussistere una violazione
degli obblighi convenzionali commessa dallo Stato italiano.
In sintesi, la Corte di Strasburgo rilevava una duplice
violazione dei diritti dei ricorrenti. In primo luogo, veniva
accertata la violazione dell'art. 6 par. I della Convenzione
relativamente al diritto di accesso ad un tribunale. Affermava la
Corte che, seppur il diritto di accesso ad un tribunale non sia
assoluto, potendo in astratto risultare condizionato o limitato, nel
caso di specie il diritto di accesso a un tribunale era risultato
leso nella sua sostanza.
In secondo luogo, la Corte di Strasburgo rilevava una violazione
dell'art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione. I giudici europei
ritenevano i ricorrenti titolari di un «bene», ai sensi dell'art. 1
del Protocollo 1 della Convenzione, avendo il diritto di credito dei
ricorrenti una base sufficiente nel diritto interno, in quanto
confermato da consolidata giurisprudenza; gli stessi erano pertanto
titolari di un'aspettativa legittima al versamento dei contributi al
pari dei loro colleghi. «La corte considera - si legge nella sentenza
- che lo Stato non abbia garantito un giusto equilibrio tra gli
interessi pubblici e privati in gioco, e che la decisione del
Consiglio di Stato ha svuotato di ogni sostanza l'aspettativa
legittima dei ricorrenti. Gli interessati hanno dovuto dunque
sopportare un onere eccessivo ed esorbitante» ed «il Consiglio di
Stato ha, de facto, privato i ricorrenti di ogni possibilità di far
valere il proprio diritto di credito relativo al trattamento
pensionistico».
Relativamente invece alla domanda di «equa soddisfazione»
formulata dai ricorrenti ai sensi dell'art. 41 della Carta CEDU, la
Corte europea non si è pronunciata, ritenendo «che allo stato
attuale non vi sia luogo per decidere sull'applicazione dell'art. 41.
Di conseguenza, si riserva la decisione e fisserà l'ulteriore
procedimento tenuto conto della possibilità che il Governo e i
ricorrenti addivengano ad un accordo».
6. Alla luce delle dette sentenze della corte di Strasburgo, gli
odierni ricorrenti - soccombenti nel giudizio di appello definitosi
con sent. Ad. Plen. n. 4/2007 e alcuni dei quali parti del giudizio
instauratosi davanti la corte di Strasburgo - si rivolgono ora a
questo Consiglio di Stato chiedendo la revocazione della sentenza n.
4/2007 cit.
6.1 Con riguardo all'ammissibilità del ricorso per revocazione,
i ricorrenti chiedono che questo Collegio dia un'interpretazione
costituzionalmente orientata di detta disposizione e degli artt. 106
c.p.a. e 395 e 396 c.p.c.
I ricorrenti richiamano al riguardo la sentenza della Corte cost.
n. 113 del 7 aprile 2011 che in materia penale ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 630 c.p.p. «nella parte in
cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza penale o
del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura
del processo quando ciò sia necessario, ai sensi dell'art. 46, par.
1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva
della Corte europea dei diritti dell'uomo».
I ricorrenti ritengono pertanto che, analogamente a quanto
previsto nella disciplina del processo penale a seguito della
sentenza additiva della Corte costituzionale del 2011, anche nel
processo amministrativo debba ammettersi la revocazione della
sentenza passata in giudicato e che ciò discenderebbe da una lettura
costituzionalmente orientata degli artt. 106 c.p.a. e 395 e 396
c.p.c.
In via subordinata, i ricorrenti chiedono che si sollevi
questione di legittimità costituzionale dell'art. 106 c.p.a e degli
artt. 395 e 396 c.p.c. per violazione degli artt. 111 e 117, co. 1
Cost.
6.2 Nel merito del ricorso per revocazione, i ricorrenti chiedono
al Consiglio di Stato di «prendere atto della sentenza della Corte
europea per i diritti umani e da essa trarre tutte le conseguenze
che, nell'ordinamento italiano, ne derivano ai sensi dell'art. 117,
co. 1, Cost. come interpretato dalla Corte costituzionale. Si chiede,
pertanto, in conformità al sistema di tutela dei diritti
convenzionali previsto come interpretato dalla Corte europea, che i
ricorrenti vengano rimessi nei termini di legge e che a loro venga
applicato l'art. 45, co. 17 del decreto legislativo n. 80 del 1998,
oggi art. 69 co. 7 del T.U. n. 165/2001, nella sola interpretazione
resa possibile dalla sentenza della Corte europea, e cioè nel senso
della perdurante giurisdizione amministrativa, delle controversie
riguardanti vicende del pubblico impiego, precedenti la traslazione
della giurisdizione».
Pertanto, i ricorrenti chiedono che il giudice amministrativo dia
«una diretta applicazione al giudicato della corte europea» senza
passare per il controllo di costituzionalità (sul punto i ricorrenti
richiamano il precedente Corte Cass. SS.UU. 19 luglio 2002, n. 10542)
della norma ora contenuta nel decreto legislativo n. 165/2001.
In via subordinata, chiedono i ricorrenti che questo Collegio
sollevi questione di legittimità costituzionale della disposizione
di cui all'art. 69 co. 7 del T.U. n. 165/2001 per contrasto con gli
artt. 11 e 117 1. co. Cost.
6.3. Così riconosciuta la giurisdizione del giudice
amministrativo, i ricorrenti insistono affinchè il rapporto
professionale da loro instaurato con l'Università dal 1983 al 1997
venga dichiarato nullo ex art. 2126 c.c. per violazione dei principi
generali in tema di assunzione dei pubblici dipendenti determinando
il sorgere del diritto al pagamento di tutte le differenze
retributive e previdenziali.
Concludono i ricorrenti chiedendo la revocazione della sentenza
n. 4/2007 e, nel merito, il rigetto degli appelli allora proposti
dalle Amministrazioni e la conferma delle sentenze del Tar campano
che aveva condannato le Amministrazioni convenute al pagamento della
contribuzione previdenziale e dell'indennità di fine rapporto.
7. Si è costituito in giudizio l'INPS.
L'Istituto ritiene inammissibile il ricorso per revocazione in
quanto non rientra in alcuno dei casi contemplati dall'art. 106
c.p.a., sostenendo che il giudicato interno non possa essere travolto
da una pronuncia della Corte di Strasburgo. Con riferimento alla
presunta illegittimità costituzionale dell'art. 69 co. 7 del decreto
legislativo n. 165/2001, ritiene l'INPS che la stessa è
inammissibile in quanto «andava sollevata nel giudizio amministrativo
di merito» e che comunque sulla legittimità costituzionale della
disposizione la Consulta si è più volte espressa.
8. Si è costituita in giudizio l'Università degli studi di
Napoli Federico II. L'Università sostiene l'inammissibilità del
ricorso per revocazione in quanto non ricorrerebbero i presupposti ex
art. 106 c.p.a. Con riferimento alla presunta illegittimità
costituzionale di detto articolo, l'Ente ritiene la questione di
costituzionalità inammissibile ed infondata in quanto non
supererebbe il vaglio della rilevanza, dal momento che «la riapertura
del processo non consentirebbe all'Adunanza plenaria di entrare nel
merito del giudizio reinterpretando il disposto dell'art. 69 decreto
legislativo n. 165/2001» e, inoltre, «non essendovi stato nè essendo
in alcun modo sollecitato un intervento del legislatore in tema di
revocazione delle sentenze del giudice ordinario e/o amministrativo
all'esito della richiamata pronuncia della Corte europea dei diritti
dell'uomo, la Corte costituzionale, conformandosi ai suoi precedenti
interventi, non potrebbe che limitarsi a siffatto sollecito,
astenendosi da qualsiasi intervento additivo».
Nel merito del ricorso, l'Università ritiene che il Consiglio di
Stato non possa autonomamente disapplicare l'art. 69 co. 7 del
decreto legislativo n. 165/2001 qualora ritenuto in contrasto con la
Convenzione (si richiamano sul punto Corte cost. n. 348 e 349 del
2007). Circa la possibilità che questo Collegio sollevi questione di
legittimità costituzionale della norma, l'Ente ribadisce come la
Corte costituzionale si sia già espressa su tale questione e che,
comunque, gli artt. 97, 11 e 25 Cost. ostacolerebbero alla
riscrittura della disposizione così come chiesta dalla Corte
sovranazionale. Infine, l'Università ritiene nel merito infondata la
pretesa dei ricorrenti, non avendo gli stessi dimostrato la
sussistenza dei presupposti necessari affinchè possa riconoscersi la
loro prestazione come assimilabile ad un rapporto di pubblico
impiego.
9. Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2015, in prossimità
della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle
proprie argomentazioni e richieste, la causa è stata trattenuta in
decisione.

Considerato in diritto

10. Deve in primo luogo esaminarsi l'ammissibilità del ricorso
per revocazione proposto. Sul punto, il Collegio ritiene rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale avente ad oggetto l'art. 106 c.p.a. e gli artt. 395 e
396 c.p.c.
11. Si deve anzitutto chiarire che questo Consiglio di Stato,
così come ogni giudice comune, non può autonomamente disapplicare
la norma interna che ritenga incompatibile con la Convezione europea
dei diritti dell'uomo, analogamente a quanto previsto per il diritto
dell'Unione europea (a partire dalla sentenza della Corte di
giustizia Simmenthal del 1978 e della Corte cost. n. 170/1984).
Infatti, nonostante taluni orientamenti giurisprudenziali e
dottrinari di segno contrario, il giudice delle leggi ha più volte
chiarito come sulle norme interne contrastanti con le norme pattizie
internazionali, ivi compresa la CEDU, spetti esclusivamente alla
stessa Corte costituzionale il sindacato di costituzionalità
accentrato (cfr. Corte cost., 348 e 349 del 2007; n. 39/2008; nn. 311
e 317 del 2009; nn. 138 e 187 del 2010; nn. 1, 80, 113, 236, 303, del
2011).
Le norme della CEDU, così come interpretate dalla Corte di
Strasburgo, assumono rilevanza nell'ordinamento italiano quali norme
interposte. Alla CEDU è riconosciuta un'efficacia intermedia tra
legge e Costituzione, volta ad integrare il parametro di cui all'art.
117 co. 1 Cost. che vincola i legislatori nazionali, statale e
regionali, a conformarsi agli obblighi internazionali assunti dallo
Stato.
Tale posizione non muta anche a seguito dell'entrata in vigore
del Trattato di Lisbona che all'art. 6 prevede una adesione
dell'Unione europea alla Convenzione CEDU. Anche tale innovazione non
ha «comportato un mutamento della collocazione delle disposizioni
della CEDU nel sistema delle fonti, tale da rendere ormai inattuale
la concezione delle norme interposte» (Corte cost. n. 80/2011).
Di conseguenza, qualsiasi giudice, allorchè si trovi a decidere
di un contrasto tra la CEDU e una norma di legge interna, sarà
tenuto a sollevare un'apposita questione di legittimità
costituzionale.
Rimane salva l'interpretazione «conforme alla convenzione», e
quindi conforme agli impegni internazionali assunti dall'Italia,
delle norme interne. Tale interpretazione, anzi, si rende doverosa
per il giudice che, prima di sollevare un'eventuale questione di
legittimità, è tenuto ad interpretare la disposizione nazionale in
modo conforme a costituzione (ex multis, Corte cost., 24 luglio 2009,
n. 239, punto 3 del considerato in diritto).
12. Nel caso ora in esame, risulta esservi una tensione tra le
norme interne che disciplinano la revocazione della sentenza
amministrativa passata in giudicato e l'obbligo assunto dall'Italia
di conformarsi alle decisioni della Corte di Strasburgo (art. 46
CEDU).
Infatti, allorchè, come nel caso di specie, i giudici europei
abbiano accertato con sentenza definitiva una violazione dei diritti
riconosciuti dalla Convenzione, sorge per lo Stato l'obbligo di
riparare tale violazione adottando le misure generali e/o individuali
necessarie. La finalità di tali misure è quella della «restitutio
in integrum» in favore dell'interessato, ossia porre il ricorrente in
una situazione analoga a quella in cui si troverebbe qualora la
violazione non vi fosse stata (cfr. Corte cost. n. 113/2011 e la
giurisprudenza CEDU ivi richiamata).
Nel caso in cui, la violazione commessa dallo Stato sorga proprio
a causa della sentenza passata in giudicato, anche in questo caso non
viene meno l'obbligo per lo Stato, complessivamente considerato, di
conformarsi alla sentenze di Strasburgo. Sul punto, la Corte europea
e gli organi del Consiglio d'Europa hanno peraltro progressivamente
individuato la «riapertura» del processo quale soluzione maggiormente
idonea a garantire la testitutio in integrum a favore delle vittime
delle violazioni non altrimenti rimediabili (cfr. Raccomandazione
R(2000)2 del 19 gennaio 20000 del Comitato dei Ministri). In questi
casi, la rimozione del giudicato formatosi risulta indispensabile per
rimuovere la violazione dei diritti commessa dallo stato-giudice nel
corso del processo.
Tale obbligo di riapertura dei processi iniqui è stato con
maggior forza affermato dalle istituzioni del Consiglio d'Europa con
riferimento ai processi penali, dove chiaramente i valori in gioco,
in primis quello della libertà personale, rendono del tutto
intollerabile il perdurare di violazioni di diritti fondamentali
degli imputati e/o dei condannati accertate in via definitiva dalla
corte sovranazionale. Ciò ha portato molti Stati aderenti alla
Convenzione a prevedere la possibilità di riapertura dei
processi-attraverso norme legislative o interventi giurisprudenziali.
Anche l'Italia si è posta in tale solco culminato con la
sentenza della Corte cost. n. 113/2011 che con sentenza additiva ha
previsto la possibilità di revisione del processo penale ex art. 630
c.p.p. qualora ciò si renda necessario per conformarsi ad una
sentenza definitiva della Corte europea dei diritti umani.
13. Questo Collegio ritiene che un contrasto tra le norme
processuali interne e l'obbligo gravante sullo Stato di conformarsi
alle sentenze CEDU possa sussistere anche nel caso di specie in cui
è in discussione l'ammissibilità del ricorso per la revocazione di
una sentenza del giudice amministrativo.
Infatti, le raccomandazioni del Consiglio d'Europa circa la
riapertura dei processi, seppur dedicano particolare enfasi al
processo penale, non escludono dall'ambito della raccomandazione
stessa i processi civili o amministrativi. Gli stati, infatti, sono
incoraggiati a «riaprire» i processi nel caso in cui ricorrano due
condizioni: a) la parte lesa continui a soffrire serie conseguenze
negative a causa della sentenza nazionale le quali non possono essere
adeguatamente rimediate attraverso la «just satisfaction» accordata
dalla Corte europea ex art. 41 CEDU e non possono essere rimosse se
non attraverso una riapertura del processo stesso; b) la Corte CEDU
abbia riconosciuto la sentenza domestica quale fonte di una
violazione degli obblighi convenzionali per ragioni sostanziali o
procedurali (par. II, Raccomandazione R(2000)2 del 19 gennaio 20000
del Comitato dei Ministri).
14. Nel caso di specie, la Corte di Strasburgo ha ritenuto che la
sentenza passata in giudicato di questa Adunanza plenaria n. 4/2004
fosse fonte, come sopra evidenziato, di una duplice violazione dei
diritti convenzionali, segnatamente del diritto di accesso ad un
Tribunale (art. 6 CEDU) e del diritto alla proprietà (art. 1 Prot.
n. 1 CEDU) che veniva in rilievo con riferimento alle prestazioni
previdenziali che i ricorrenti assumono essere loro spettanti.
Qualora non fosse ammissibile la revocazione del giudicato,
l'ordinamento italiano non fornirebbe ai ricorrenti alcuna
possibilità per veder rimediata la violazione dei diritti
fondamentali dagli stessi subita.
In particolare, i ricorrenti si vedrebbero definitivamente negato
il diritto di azionabilia delle proprie posizioni soggettive che
all'epoca tentarono di far valere davanti al giudice amministrativo.
Infatti, nel 2004 i ricorrenti si rivolsero al Tar per veder
riconosciuti diritti. pensionistici che assumevano essere stati lesi
e quella vicenda processuale si concluse in grado di appello con la
sentenza dell'Adunanza plenaria che riteneva il ricorso
originariamente proposto inammissibile in quanto proposto oltre il
termine fissato dal legislatore con l'art. 45 co. 17 del decreto
legislativo n. 80/1998, ora trasfuso in formulazione quasi identica
nell'art. 69, co. 7 del decreto legislativo n. 165/2001, e che la
Plenaria interpretava quale termine di decadenza la cui scadenza
comportava la radicale perdita del diritto a far valere, in qualsiasi
sede, il contenzioso. Sul punto, la Corte di Strasburgo, pur
precisando che il diritto di accesso ad un tribunale non è assoluto,
ma può essere di volta in volta limitato o condizionato, ha ritenuto
che, nel caso di specie, il diritto di accesso ad un tribunale sia
stato leso nella sua sostanza essendovi dunque stata una violazione
dell'art. 6 par. 1 della Convenzione.
Qualora non fosse rimovibile il giudicato, i ricorrenti si
vedrebbero definitivamente privati della possibilità di accedere ad
un tribunale e, quindi, della possibilità di far valere i diritti
pensionistici che assumono essere loro spettanti. Peraltro, sul punto
la Corte europea ha rilevato una violazione dell'art. 1 del prot. 1
della Convenzione, ritenendo che i ricorrenti fossero titolari di un
«bene» in quanto il diritto di credito vantato dagli stessi aveva una
base sufficiente nel diritto interno. Con la sentenza n. 4/2014, il
Consiglio di Stato, afferma la Corte europea, ha privato i ricorrenti
di ogni possibilità di far valere il loro diritto relativo al
trattamento pensionistico, creando così un'ingerenza nel diritto dei
ricorrenti al rispetto della proprietà tale da configurare una
violazione dei diritti convenzionali.
Peraltro, incidentalmente si evidenzia che, sebbene la Corte
costituzionale abbia in più occasioni dichiarato inammissibili
questioni di legittimità costituzionale della norma attualmente
contenuta al detto art. 69, co.7 del decreto legislativo n. 165/2001,
mai è stata fino ad oggi sottoposta all'attenzione del giudice delle
leggi la questione relativa alla costituzionalità di detta norma con
riferimento all'art. 117 co. 1 Cost. e alle norme interposte fornite
dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Anche davanti al giudice amministrativo, così come a quello
civile; viene in rilievo la tutela di diritti fondamentali che, in
caso di vizi processuali o sostanziali, possono essere compressi o
limitati in modo da non risultare tollerabile per uno stato di
diritto e generare una responsabilità dello Stato per violazione
degli obblighi convenzionali assunti. Qualora la Corte CEDU accerti
che una tale violazione vi è stata, possono darsi casi in cui la
rimozione del giudicato si appalesi quale unico mezzo utile per
rimuovere le perduranti violazioni di diritti fondamentali,
analogamente a quanto si è riconosciuto nell'ambito del processo
penale.
Infatti, molti Stati aderenti alla Convenzione hanno previsto la
possibilità di riaprire i processi non solo in ambito penale ma
anche civile ed amministrativo (ad es. in Germania è stata di
recente introdotta al riguardo un'apposita disposizione all'art. 580
del Zivilprozessordnung).
15. Ritiene, pertanto, questo Collegio che le norme processuali
nazionali che disciplinano i casi di revocazione delle sentenze del
giudice amministrativo - i.e. l'art. 106 c.p.a. e, in quanto
richiamato dallo stesso, gli artt. 395 e 396 c.p.c. - si pongano in
tensione con il vincolo per il legislatore statale di rispetto degli
obblighi internazionali sancito dall'art. 117 co. 1 Cost. e che, nel
caso di specie, viene in rilievo con riferimento all'impegno assunto
dallo Stato - con la legge di ratifica ed esecuzione 4 agosto 1955,
n. 848 - di conformarsi alle sentenze della Corte di Strasburgo.
Infatti, non contemplando tra i casi di revocazione quella che si
renda necessaria per conformarsi ad una sentenza definitiva della
Corte europea dei diritti dell'uomo, le norme processuali appaiono in
contrasto con l'art. 46 CEDU che, invece, sancisce tale obbligo per
gli Stati aderenti.
Altresì, l'assenza nell'ordinamento italiano di un apposito
rimedio volto a «riaprire» il processo giudicato «iniquo» dalla Corte
europea sembra potersi porre in contrasto con i principi sanciti
dall'art. 111 Cost. e (ritiene di dover aggiungere questo Collegio,
in aggiunta alle prospettazioni di parte ricorrente) con l'art. 24
Cost. Infatti, le garanzie di azionabilità delle posizioni
soggettive e di equo processo previste dalla nostra Costituzione non
sono inferiori a quelle espresse dalla CEDU e può argomentarsi un
contrasto tra le dette norme costituzionali e le previsioni
legislative che non consentono la revocazione del giudicato di cui è
stata accettata in sede CEDU l'«ingiustizia» per violazione di un
diritto fondamentale come quello di accesso ad un Tribunale.
16. Come sopra detto, - questo Collegio non può autonomamente
disapplicare le norme interne incompatibili con la Convenzione
europea. Altresì non si ritiene che nel caso di specie il contrasto
tra le norme processali interne e quelle convenzionali possa essere
risolto tramite un'interpretazione adeguatrice». Basti dire che i
casi di revocazione delle sentenze amministrative ammessi dal nostro
ordinamento sono tassativamente elencati dal combinato disposto degli
artt. 106 c.p.a. e 395 e 396 c.p.c. Un'interpretazione volta ad
ammettere un ulteriore caso di revocazione quale quello di cui qui si
discute non è configurabile alla stregua di alcun canone ermeneutico
e comporterebbe un intervento oltremodo creativo del giudice tale da
usurpare il ruolo spettante al legislatore o al giudice delle leggi.
17. Ritiene, dunque, il Collegio di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale degli artt. 106 c.p.a. e 395 e 396 c.p.c.
in relazione agli artt. 117 co. 1, 111 e 24 Cost. nella parte in cui
non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando
ciò sia necessario, ai sensi dell'art. 46 par. 1, della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per
conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei
diritti dell'uomo.
La questione è rilevante nel presente giudizio in quanto dalla
soluzione della stessa dipende l'ammissibilità del ricorso per
revocazione proposto. La rilevanza della questione non viene meno
alla luce del fatto che la Corte costituzionale già ha avuto modo di
dichiarare in più occasioni la non fondatezza di questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto la disposizione
contenuta attualmente all'art. 69, co. 7 del decreto legislativo n.
165/2001. Infatti, la questione attinente all'interpretazione ed alla
legittimità costituzionale di detta norma riguarda una eventuale
fase successiva dell'iter logico di decisione che deve seguire questo
Collegio. Una volta che verrà eventualmente ritenuto ammissibile il
ricorso per revocazione proposto nella fase rescindente, si dovranno
valutare, nella fase rescissoria, se, nel merito, vi siano i
presupposti per la revocazione della sentenza n. 4/2007 di questa
Adunanza plenaria.
Per quanto sopra detto, inoltre, la questione non appare
manifestamente infondata.
In conclusione, il presente giudizio deve essere sospeso e gli
atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza
plenaria), non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe.
Visti gli artt. 134 Cost., art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 106 del codice del processo
amministrativo (legge n. 104/2010) e 395 e 396 del codice processuale
civile, in relazione agli artt. 117 co.1, 111 e 24 della
Costituzione, nella parte in cui non prevedono un diverso caso di
revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi
dell'art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza
definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria dell'Adunanza plenaria la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Così deciso in Roma alla pubblica udienza del giorno 28 gennaio
2015 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente;
Riccardo Virgilio, Presidente;
Stefano Baccarini, Presidente;
Alessandro Pajno, Presidente;
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente;
Francesco Caringella, consigliere;
Carlo Saltelli, consigliere;
Carlo Deodato, consigliere;
Nicola Russo, consigliere, estensore;
Salvatore Cacace, consigliere;
Sergio De Felice, consigliere;
Sandro Aureli, consigliere;
Roberto Giovagnoli, consigliere.

Il Presidente: Giovannini


L'estensore: Russo