1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 11-9-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 382 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 2002
Ordinanza emessa il 24 giugno 2002 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Savaresi Loris contro Prefetto di Brescia Circolazione stradale - Soggetto condannato a pena detentiva non inferiore a tre anni - Revoca della patente di guida, quando l'utilizzazione della stessa possa agevolare la commissione di reati della medesima natura - Introduzione di sanzione amministrativa accessoria con carattere innovativo, in contrasto con i principi della legge delega (l. n. 190/1991) - Incidenza sul diritto al lavoro - Eccesso di delega - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 354/1998, 427/2000 e 251/2001. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 120, comma 1. - Costituzione, artt. 4 e 76. (002C0848) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 11-9-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 335 del 2002,
proposto da Savaresi Loris, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Gianbattista Scalvi e Filippo Almici, con domicilio eletto presso il
loro studio, in Brescia, via Aleardi n. 4;
Contro il Prefetto di Brescia, costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con
domicilio eletto in Brescia, via S. Caterina n. 6;
Per l'annullamento del decreto del Prefetto della provincia di
Brescia del 15 gennaio 2002, notificato il 7 marzo 2002, con il quale
è stata decretata da revoca della patente di guida ai sensi
dell'art. 120 del codice della strada, per la mancanza di requisiti
morali, nonchè di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e
conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della resistente
Amministrazione;
Vista la propria ord. n. 292/2002 emessa nell'odierna Camera di
consiglio;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per la Camera di consiglio del 7 maggio 2002,
il cons. Sergio Conti;
Uditi i difensori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato il 14 aprile 2002 e depositato presso la
segreteria della sezione il 17 aprile 2002, Savaresi Loris impugna il
decreto del Prefetto di Brescia con il quale è stata disposta la
revoca della patente di guida, ai sensi dell'art. 130 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per mancanza dei requisiti
morali.
Il Savaresi deduce le seguenti doglianze:
"Violazione di legge, errata applicazione dell'art. 120 del
decreto legislativo n. 285 del 1992; eccesso di potere sotto il
profilo della contraddittorietà, insufficienza ovvero incongruità
della motivazione, incompletezza dell'istruttoria, inopportunità,
manifesta ingiustizia, travisamento dei fatti".
L'istante chiede, altresì, la sospensione del provvedimento
impugnato, allegando la sussistenza di un danno grave l'irreparabile
che dal provvedimento gli deriverebbe per la limitazione alla propria
attività di riparazione di autoveicoli.
Si è costituita in giudizio l'intimata Amministrazione,
chiedendo il rigetto del gravame.
Con separata ordinanza, pronunziata nella stessa Camera di
consiglio, il Collegio, valutata positivamente la gravità ed
irreparabilità del danno addotto, ha accolto provvisoriamente la
domanda incidentale di sospensione del provvedimento, rinviando ogni
definitiva pronuncia in sede cautelare all'esito del promovendo
giudizio di costituzionalità dell'art. 120, comma 1, del decreto
legislativo n. 285 del 1992, disposizione della quale deve farsi
applicazione ai fini dell'accertamento, nella sede cautelare, del
requisito del fumus bonis juris del ricorso.

D i r i t t o

Il ricorrente impugna il provvedimento in data 15 gennaio 2001,
ma notificato il 7 marzo 2002, con il quale è stata disposta nei
suoi confronti la revoca della patente di guida cat. D per mancanza
dei requisiti morali.
In tale atto, l'Amministrazione evidenzia che il Savaresi: 1)
risulta essere stato condannato dalla Corte d'appello di Brescia, con
sentenze in data 8 luglio 1983 e in data 21 gennaio 1988,
rispettivamente ad anni tre e mesi otto e ad anni sette di reclusione
per i reati di rapina e porto illegale di armi; 2) è stato
sottoposto alla misura della libertà vigilata per mesi 11 con
decreto del giudice di sorveglianza di Brescia in data 15 febbraio
1985; 3) è stato assoggettato in data 18 gennaio 1996 ad ordinanza
di rimpatrio con foglio di via obbligatorio con ingiunzione a non
fare ritorno nel Comune di Ravenna per anni tre. Inoltre, il decreto
prefettizio richiama il rapporto in data 15 marzo 2000 del Comando
provinciale dei Carabinieri di Cremona nel quale si afferma che
"l'eventuale uso del documento di guida potrebbe agevolare la
commissione di reati della stessa natura di quelli emergenti a carico
del Savaresi".
Alla stregua di tali premesse l'atto in questa sede impugnato
conclude nel senso che "l'interessato non riassuma i requisiti morali
per il rilascio o il mantenimento della patente di guida e che il
possesso del documento potrebbe agevolare la commissione di reati
della stessa natura di quelli emergenti per cui è già stato
condannato" nonchè che "l'applicazione della ... misura di
prevenzione ove non intervenga la riabilitazione, impone l'adozione
del provvedimento di revoca della patente".
Il ricorrente lamenta che l'Amministrazione avrebbe affermato
apoditticamente che sussiste la possibilità di utilizzo della
patente per la commissione di reati, senza prendere in considerazione
la circostanza che dalla data dell'ultima condanna è trascorso un
rilevante lasso temporale (più di quindici anni) e che l'utilizzo
della patente risulta necessario per l'esercizio della propria
attività lavorativa (commercio e riparazione di autoveicoli
d'epoca).
Il provvedimento prefettizio costituisce applicazione
dell'art. 120 del d.lgs 30 aprile 1992, n. 285, il quale al comma 1
dispone: "La patente di guida è revocata dal prefetto ai delinquenti
abituali, professionali o per tendenza e a coloro che sono o sono
stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di
prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come
sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327, e dalla legge 31 maggio
1965, n. 575, così come successivamente modificata e integrata,
fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonchè alle
persone condannate a pena detentiva, non inferiore a tre anni, quando
l'utilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione
di reati della stessa natura.".
Peraltro, su detta disposizione, nella parte in cui disciplina
gli elementi ostativi al possesso dei requisiti morali per il
rilascio del documento abilitativo alla guida di autoveicoli, è
intervenuta, con più pronunce, la Corte costituzionale.
Infatti, con sentenza 14-21 ottobre 1998, n. 354, è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
degli articoli 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), nella
versione anteriore alla modifica introdotta dal d.P.R. 19 aprile
1994, n. 575, nella parte in cui prevede la revoca della patente nei
confronti di coloro che sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali.
Successivamente, con la sentenza 9-18 ottobre 2000, n. 427, la
Corte ha dichiarato l'illegittimità del combinato disposto degli
articoli 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), nella parte in cui
prevede la revoca della patente di guida nei confronti di coloro che
sono sottoposti alla misura di cui all'art. 2, legge 27 dicembre
1956, n. 1423.
Infine, con la sentenza 5-17 luglio 2001, n. 251, è stata
dichiarata l'illegittimità dell'art. 120, comma 1, in relazione
all'art. 130, comma 1, lettera b), nella parte in cui prevede la
revoca della patente nei confronti di coloro che sono stati
sottoposti alle misure di prevenzione previste dalla legge 27
dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla legge 3 agosto 1988,
n. 327, nonchè dalla legge 31 maggio 1965, n. 575, così come
successivamente modificata e integrata.
Alla luce di tali pronunce, si pone il problema se possa ancora
sorreggere l'atto prefettizio il riferimento alle circostanza che il
Savaresi è stato sottoposto a rimpatrio con f.v.o. e alla libertà
vigilata.
Va considerato che, secondo l'art. 136, comma 1, della
Costituzione, la norma di cui sia stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale "cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione" e che secondo l'art. 30, comma 3,
della legge 11 marzo 1953, n. 87, essa non può "avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione". Da ciò
discende il principio della c.d. "retroattivita'" della dichiarazione
di illegittimità costituzionale e della sua operatività anche al di
fuori del giudizio nel quale è emersa la questione di illegittimità
costituzionale; principio la cui applicazione incontra un limite solo
negli effetti che la norma incostituzionale abbia nel frattempo
prodotto in modo irrevocabile, come avviene in conseguenza della
preclusione nascente dal giudicato o del decorso dei termini di
prescrizione o di decadenza, ovvero per l'esaurirsi degli effetti
dell'atto o del rapporto (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 27 maggio 1996,
n. 740).
Tuttavia, poichè nel processo amministrativo il sindacato del
giudice è circoscritto ai motivi dedotti nel ricorso, sorge il
problema se i principi anzidetti trovino applicazione quando, come
nella specie; il vizio di illegittimità costituzionale non sia stato
prospettato nell'atto introduttivo del giudizio.
Al quesito va data risposta positiva alla stregua
dell'insegnamento del supremo consesso amministrativo (cfr. Cons.
Stato, sez. V, 6 febbraio 1999, n. 138, e Ad. Plen., 8 aprile 1963,
n. 8), le cui considerazioni e conclusioni il Collegio fa proprie.
Secondo l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, il cui disposto è reiterato dall'art. 23, terzo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di legittimità
costituzionale può essere "rilevata d'ufficio o sollevata da una
delle parti nel corso del giudizio". Una formulazione così ampia e
incondizionata indica che il potere di sollevare d'ufficio la
questione compete in eguale misura ad ogni giudice senza limitazione
alcuna, e cioè non solo per risolvere dubbi su questioni
pregiudiziali rilevabili d'ufficio, ma anche per risolvere il merito
della controversia. Deve escludersi che l'esercizio in concreto di
tale potere, che ha fonte in una norma costituzionale, trovi ostacolo
nei principi di legge ordinaria, secondo i quali il giudice
amministrativo decide solo sui motivi dedotti dal ricorrente. Vero
è, invece, che l'ambito dei poteri di cognizione del giudice
amministrativo trova definizione nel quadro normativo complessivo,
quale definito, in primo luogo, dalle norme di rango costituzionale.
La conseguenza di tutto ciò è che il giudice amministrativo ha,
come qualsiasi altra autorità giurisdizionale, il potere di
sollevare di ufficio nel corso del giudizio la questione concernente
la legittimità costituzionale della norma sulla cui applicazione si
controverte; egualmente, per ragioni di intrinseca coerenza, ha il
potere di trarre d'ufficio le conseguenze, ivi compresa quella
dell'annullamento dell'atto, dalla sentenza della Corte che,
risolvendo l'eccezione sollevata in altro giudizio, ha dichiarato
l'incostituzionalità della norma.
D'altra parte, va considerato che il giudice, quando si esprime
sul provvedimento impugnato, è chiamato, sia pure in modo indiretto
ed implicito, a fare applicazione della norma nella quale esso trova
legittimazione. In ciò trova giustificazione sul piano sostanziale
l'attribuzione del potere di sollevare d'ufficio la questione, ove
sussistano dubbi sulla costituzionalità della norma, o di prendere
atto della incostituzionalità già dichiarata.
Pertanto, il decreto prefettizio in questa sede impugnato
risulta, in applicazione dei suddetti principi, validamente sorretto
solamente dal richiamo all'intervenuta condanna del Savaresi a pena
detentiva superiore ai tre anni, in applicazione della disposizione
posta dall'art. 120 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Ciò giustifica la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale che il Collegio ritiene di dover sollevare d'ufficio
avverso il cit. art. 120, nella parte in cui prevede che la patente
venga revocata ai soggetti condannati a pena non inferiore ad anni
tre, ove l'utilizzazione del documento di guida possa agevolare la
commissione di reati della stessa natura.
Va chiarito che non può costituire ostacolo alla proposizione
della questione di legittimità costituzionale la sopravvenuta
sostituzione dell'originaria disposizione di rango legislativo con
altra di contenuto corrispondente ma di rango secondario.
Occorre premettere che il Governo, con l'art. 2 della legge 24
dicembre 1993, n. 537, era stato autorizzato, a fini di
semplificazione e snellimento, ad adottare norme di regolamentazione
di un elenco di procedimenti amministrativi, da operarsi alla stregua
di indicati criteri e principi guida (comma settimo), prevedendosi
che le norme - anche di legge - regolatrici dei medesimi procedimenti
fossero abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore dei
regolamenti in questione (ottavo comma).
In particolare, in attuazione del soprarichiamato art. 2, è
stato emanato il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 - regolamento recante
la disciplina di procedimenti per il rilascio e la duplicazione della
patente di guida di veicoli - con il quale si è proceduto, fra
l'altro, alla riscrittura dell'art. 120 del codice della strada, che
risulta - per la parte concernente le condizioni soggettive
comportanti la revoca della patente di guida - sostanzialmente
riproduttivo della vecchia disciplina.
Peraltro, come è stato osservato (cfr. Tribunale amministrativo
regionale Reggio Calabria ord. 26 gennaio 2000, Tribunale
amministrativo regionale Brescia, ord. 4 settembre 2000, n. 682), il
d.P.R. non poteva operare, a tenore della legge abilitante, alcuna
innovazione di carattere sostanziale, essendo rivolto solo a disporre
in materia di procedimento, con la conseguenza che l'aver disposto
fuori dell'ambito consentito dalla delega regolamentate rende
inoperante - nella parte sostanziale che qui interessa - la clausola
abrogativa delle norme, anche di legge, anteriori. Pertanto la
disposizione di carattere sostanziale della cui costituzionalità la
sezione dubita, al di là della formale sostituzione dell'intera
norma da parte del regolamento, continua a rivestire i caratteri
della legge, secondo l'originaria fonte che ha introdotto il testo
del codice della strada e su di essa può esercitarsi il controllo di
costituzionalità (cfr. sul punto la sentenza n. 251 del 5/17 luglio
2001 della Corte costituzionale).
La questione di costituzionalità che si solleva per violazione
dell'art. 76 Cost., oltre che rilevante, appare anche non
manifestamente infondata, in relazione alla consolidata
giurisprudenza costituzionale formatasi al riguardo (cfr. le
decisioni nn. 305 del 24 luglio 1996; 354 del 21 ottobre 1998; 427
del 18 ottobre 2000 e 251 del 17 luglio 2001).
Infatti, con l'art. 1, comma 1, della legge 13 giugno 1991,
n. 190, il Governo è stato delegato ad adottare disposizioni aventi
valore di legge intese a "rivedere e riordinare" la legislazione
vigente in materia di circolazione stradale. La lettera t) del
successivo art. 2 prevedeva, in particolare, il "riesame della
disciplina ... della revoca della patente di guida, anche con
riferimento ai soggetti sottoposti a misure di sicurezza personale"
nonchè a misure di prevenzione.
La legge di delegazione ha identificato direttamente, quale base
di partenza dell'attività delegata, il codice della strada
previgente, le cui disposizioni, però - in mancanza di principi e
criteri direttivi idonei a circoscrivere le scelte direzionali del
Governo - non potevano essere legittimamente modificate da norme
dell'esecutivo del tutto innovative rispetto al sistema legislativo
previdente.
In particolare, poichè le disposizioni del nuovo codice della
strada sulla revoca della patente "alle persone condannate a pena
detentiva, non inferiore a tre anni, quando l'utilizzazione del
documento di guida possa agevolare la commissione di reati della
stessa natura" (art. 120, comma 2, nella sua versione originaria, del
d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285: requisiti morali per ottenere il
rilascio della patente di guida) non trovano riscontro nella
legislazione previgente (articoli 82, primo comma, e 91, tredicesimo
comma, numero 2, del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393), risulta evidente
che la citata disposizione dell'art. 120, in relazione al successivo
art. 130, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 285 del 1992, viene a
violare l'art. 2, lettera t), della legge n. 190 del 1991 e quindi
l'art. 76 della Costituzione, introducendo una nuova disciplina,
quando il Governo era stato delegato "ad operare un mero riesame
della disciplina della revoca della patente di guida", che "ha da
essere intesa in un senso minimale, che non consente di per sè, in
mancanza di specifiche disposizioni abilitanti, l'adozione di norme
che sono sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
preesistente" (cfr., da ultimo, la sentenza del 5/17 luglio 2001,
n. 251 della Corte costituzionale).
Ed in relazione proprio a tali caratteri della delega è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione ora
impugnata nei confronti delle persone che erano state sottoposte in
passato a misura di sicurezza personale (sentenza n. 354 del 21
ottobre 1998) o a misure di prevenzione, disciplinate dalle leggi
n. 1423/1956 e n. 575/1965, ma che non risultavano in atto sottoposte
a tali misure (citata sentenza n. 251 del 2001), dato che gli
articoli 82, primo comma, e 91, tredicesimo comma, del codice della
strada previgente non prevedevano la revoca della patente nei
confronti di coloro che fossero stati sottoposti a pregresse misure
di sicurezza personale o di prevenzione, e che non erano più in
corso di applicazione.
Parimenti, con riferimento alla fattispecie in esame, nel codice
della strada di cui t.u. 15 giugno 1959, n. 393, non era prevista la
revoca della patente "alle persone condannate a pena detentiva, non
inferiore a tre anni, quando l'utilizzazione del documento di guida
possa agevolare la commissione di reati della stessa natura".
Oltre che per il contrasto con la legge di delega, in violazione
dell'art. 76 della Costituzione, il Collegio ritiene sussista anche
questione di legittimità costituzionale dell'art. 120 in relazione
ai principi posti dall'art. 4 della Costituzione.
La previsione della revoca della patente di guida si configura
come misura capace di porre una irragionevole limitazione all'accesso
al lavoro.
Invero va osservato che le limitazioni che la legge può porre a
tutela di altri interessi aventi protezione costituzionale, nella
specie la sicurezza della collettività, non possono giungere al
punto di determinare la pratica soppressione o comunque la gravissima
compromissione del diritto individuale.
E del resto la mobilità attraverso il mezzo privato costituisce,
per un rilevante numero di attività lavorative (specie nell'ambito
artigianale) elemento imprescindibile, così che la misura
interdittiva risulta capace di precludere, per ampi settori, ai
soggetti che siano stati condannati a pena detentiva non inferiore a
tre anni, la possibilità di esercitare il diritto-dovere al lavoro,
sancito dall'art. 4 della Costituzione.
In tal modo viene, oltretutto, resa più difficile la
possibilità, per tali soggetti, di operare un effettivo
reinserimento nella società dopo aver scontato la pena, con
sostanziale vanificazione della finalità riabilitativa del sistema
penale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120, comma 1, del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, nella parte in cui prevede la revoca della
patente "alle persone condannate a pena detentiva, non inferiore a
tre anni, quando l'utilizzazione del documento di guida possa
agevolare la commissione di reati della stessa natura", per
violazione degli articoli 4 e 76 della Costituzione.
Sospende pertanto il giudizio sul procedimento cautelare
nell'ambito del ricorso n. 335 del 2002.
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Brescia, il 7 maggio 2002.
Il Presidente: Mariuzzo
Il consigliere relatore estensore: Conti
02C0848