1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 329 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 1994
N. 329 Ordinanza emessa il 17 febbraio-5 maggio 1994 dal t.a.r. per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Geraci Angelo contro il comune di Bologna ed altra Regione Emilia-Romagna - Edilizia popolare economica e sovvenzionata - Assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica a nuclei familiari formati al massimo da due persone - Conseguente esclusione dal beneficio delle coppie il cui nucleo familiare prima dell'assegnazione si sia accresciuto per la nascita di un figlio - Irrazionalita' ed incidenza sui principi di tutela della famiglia e di protezione dell'infanzia. (Legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 11, primo comma, modificato dalla legge regione Emilia-Romagna 2 dicembre 1988, n. 50, art. 10). (Cost., artt. 2, 3, 29 e 31). (095C0672) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente odinananza sul ricorso proposto da
Angelo Geraci, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Biavati e
Giuseppe Spallone ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
primo in Bologna, via Indipendenza n. 25; contro il comune di
Bologna, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Gian Alberto Ferrerio e Fabio Michetti, ed
elettivamente domiciliato a Bologna in piazza Nettuno n. 1; e la
commissione e.r.p. ex art. 9 della legge regionale n. 12/1984, in
persona del presidente pro-tempore, non costituita; per
l'annullamento della decisione assunta in data 13 dicembre 1991 dalla
commissione e.r.p. nominata in base all'art. 9 della legge regionale
n. 12/1984 e successive modificazioni e integrazioni, notificata in
data 24 gennaio 1992, con la quale la suddetta commissione ha
respinto il ricorso gerarchico improprio presentato dal sig. Angelo
Geraci avverso il provvedimento n. 998/1991 di esclusione dalla
graduatoria speciale di cui all'art. 11 della legge regionale n.
12/1984 e successive modificazioni e integrazioni, emesso
dall'ufficio casa del comune di Bologna in data 11 giugno 1991 che
parimenti si impugna quale atto presupposto e di tutti gli altri atti
presupposti e/o conseguenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Bologna;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 17 febbraio 1994 il relatore dott.
D. Lundini e uditi, altresì, l'avv. Foschini, in sostituzione
dell'avv. Biavati, per il ricorrente e l'avv. Ferrerio per il comune
di Bologna;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Geraci Antonio, agente semplice della Guardia di finanza, in
servizio a Bologna, al fine di reperire una abitazione da adibire a
dimora coniugale, presentò domanda nel dicembre 1989 al comune di
Bologna per la partecipazione al concorso per l'assegnazione di
appartamenti di edilizia residenziale pubblica.
Nel mese di marzo 1991 l'amministrazione comunale istituì una
graduatoria speciale riservata alle "giovani coppie", ex art. 11
della legge regionale n. 12/1984. Peraltro in data 11 giugno 1991
l'ufficio casa del comune di Bologna comunicò al Geraci che, essendo
attualmente composto il suo nucleo familiare da tre persone (per
nascita di una figlia) e non più di due, non aveva più i requisiti
previsti dalla legge regionale n. 12/1984 per poter beneficiare
dell'assegnazione di un alloggio per la categoria "giovani coppie".
L'interessato propose ricorso alla commissione e.r.p. di cui
all'art. 9 della legge regionale n. 12/1984, che respinse il gravame
(nella seduta 13 dicembre 1991) sul rilievo che l'art. 11 della legge
predetta "prevede l'assegnazione di alloggio e.r.p. ad un nucleo
formato da un massimo di due persone e che tale condizioni venga
verificata al momento dell'assegnazione".
Contro le determinazioni predette si grava il Geraci dinanzi a
questo t.a.r., eccependo:
1) violazione di legge art. 3 della legge n. 241/1990 e art. 5
della legge n. 1199/1971 per omissione totale di motivazione della
decisione impugnata. Eccesso di potere per motivazione carente
dell'atto presupposto. La decisione della commissione consiste
infatti sostanzialmente nella parola "respinto", senza alcuna
esternazione di motivazione in relazione ai vizi dedotti in sede di
ricorso gerarchico improprio. Anche la motivazione del provvedimento
presupposto, di esclusione dalla graduatoria speciale, è totalmente
inadeguata;
2) incompetenza dell'ufficio casa del comune di Bologna ad
emanare il provvedimento di esclusione dalla graduatoria speciale che
si impugna quale atto presupposto. Violazione dell'art. 14 della
legge regionale n. 12/1984 e successive modificazioni e integrazioni.
La commissione e.r.p. è l'unico organo competente, in base alla
legge regionale, a decidere l'esclusione degli interessati dalla
graduatoria. L'ufficio casa non ha in proposito alcuna competenza e
quindi nella specie esso, escludendo il ricorrente dalla citata
graduatoria speciale, ha violato l'art. 14 della legge regionale n.
12/1984 privando tra l'altro l'interessato della possibilità di
presentare ricorso in opposizione alla commissione e.r.p.;
3) violazione di legge per errata interpretazione degli artt. 7,
11, 14 della legge regionale n. 12/1984; eventuale violazione di
legge per incostituzionalità dell'art. 11 della legge regionale n.
12/1984. La "condizione soggettiva" di "giovane coppia", individuata
al punto b-5) dell'art. 11, non costituisce requisito la cui
persistenza va verificata anche al momento dell'assegnazione (art.
14, secondo comma, della legge regionale n. 12/1984).
Tale circostanza viene ribadita dal terzo comma dell'articolo
predetto che prevede l'esclusione dalla graduatoria solo per perdita
dei requisiti o per mutamento delle condizioni oggettive.
Di conseguenza, accertata l'appartenenza alla categoria "giovane
coppia" al momento della presentazione della domanda, tale status
permane fino al momento dell'assegnazione dell'alloggio, anche in
caso di mutamento delle condizioni soggettive.
Infatti il più probabile mutamento delle condizioni soggettive di
una "giovane coppia" è proprio la nascita di un figlio e non avrebbe
senso privilegiare tale categoria senza tenere conto della
precarietà dei requisiti soggettivi di partenza peculiari di questa
condizione, requisiti che non possono rimanere immutati per lungo
tempo.
La considerazione di cui sopra è avvalorata dalla previsione
normativa che individua l'irrilevanza del mutamento delle condizioni
soggettive del richiedente "intervenuto tra il momento
dell'approvazione della graduatoria e quello dell'assegnazione".
L'art. 11, primo comma, poi, là dove prevede l'istituzione di
graduatorie speciali "ai fini dell'immediata individuazione dei
beneficiari della quota di alloggi di superficie minima - di norma
non superiore a mq 45 - che saranno assegnati ai nuclei familiari di
una e due persone", intende evidentemente riferirsi, con tale ultima
espressione, alle sole persone adulte della famiglia.
L'interpretazione del comune è stata quindi restrittiva. Se essa
del resto fosse adeguata alla ratio della legge regionale, l'art. 11,
primo comma, della legge regionale n. 12/1984 sarebbe
incostituzionale per contrasto con gli artt. 29, 31, 2 e 3 della
Costituzione.
Infatti se la legge regionale prevedesse la perdita dello status
di "giovane coppia", a causa della nascita di un figlio, ovvero
escludesse dal beneficio dell'alloggio le coppie con figli, tale
normativa costituirebbe un impedimento alla formazione di nuove
famiglie.
Vi sarebbe inoltre violazione del principio di uguaglianza atteso
che, secondo l'interpretazione lettere dell'art. 11, la decadenza
può essere pronunciata solo se la nascita del figlio è avvenuta
prima dell'assegnazione dell'alloggio, mentre se la nascita avviene
dopo l'assegnazione la coppia può continuare ad abitare l'alloggio
assegnato.
Conclude per l'annullamento degli atti impugnati.
L'amministrazione comunale, costituita in giudizio, controdeduce
ex adverso alle censure di parte ricorrente ed auspica il rigetto del
gravame.
Con sentenza n. 257/1993 del 26 giugno 1993 sono stati disposti
incombenti istruttori ai quali ha ottemperato il comune di Bologna.
Ha fatto seguito ulteriore memoria del ricorrente.
Indi la causa, alla pubblica udienza del 17 febbraio 1994, è
passata in decisione.
D I R I T T O
1. - Sostiene il comune di Bologna, nelle proprie difese, che la
legge regionale n. 12/1984 non prevede alcuna forma di ricorso
amministrativo alla commissione prevista dall'art. 9 della legge
stessa avverso il provvedimento del comune di esclusione dalla
graduatoria speciale per "giovani coppie".
Quello nella specie presentato dal ricorrente alla commissione
predetta doveva intendersi quindi, ad avviso dell'ente citato, come
una sorta di "reclamo" informale, e la decisione su di esso da parte
dell'organo collegiale menzionato non poteva certo rimettere "in
termini" l'opponente per impugnare dinanzi al t.a.r. il provvedimento
sindacale dell'11 giugno 1991.
Ne conseguirebbe, secondo la ricostruzione del comune, che in
questa sede giurisdizionale dovrebbe essere dichiarata irricevibile
per tardività l'impugnativa dell'atto in data 11 giugno 1991, ed
inammissibile per difetto d'interesse l'intero ricorso in quanto, in
presenza della determinazione suddetta, ormai inoppugnabile, non
potrebbe in alcun modo giovare al ricorrente un eventuale
annullamento della sola decisione della commissione del 13 dicembre
1991.
I riferiti assunti del comune di Bologna sono peraltro disattesi
da questo tribunale, con conseguente reiezione delle eccezioni
preliminari proposte, alla stregua delle considerazioni che seguono.
La commissione adita in via amministrativa dal ricorrente, Angelo
Geraci, avverso l'atto comunale di esclusione dalla graduatoria
speciale predetta, ha motivatamente affermato la propria competenza a
decidere il gravame, sulla base di un'articolata interpretazione
della normativa di riferimento.
Ritiene il collegio superfluo valutarne il fondamento, atteso che
l'inammissibilità, improponibilità ed irricevibilità di un ricorso
amministrativo, ove non rilevate dall'autorità decidente, non
possono essere accertate in sede giurisdizionale (cfr. C.d.S., VI, 29
marzo 1977, n. 348).
Nella specie la determinazione in data 13 dicembre 1991 della
commissione e.r.p. di Bologna, anche ad ipotizzare l'incompetenza di
quest'ultima, sarebbe comunque atto, sebbene illegittimo, decisorio
pur sempre di ricorso amministrativo e quindi con relativo
caratterestico effetto di assorbimento del provvedimento di primo
grado. Nè potrebbe ritenersi nel caso in esame la nullità (e quindi
l'improduttività di ogni effetto) della decisione della commissione,
atteso che tale organo, pur nella propria autonomia funzionale, fa
parte, col comune, dello stesso sistema organizzatorio apprestato
dalla legge regionale per l'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica.
Ad essa commissione competono poi, in tale contesto, poteri di
riesame e controllo su ricorso di parte, sicchè al più potrebbe
nella fattispecie parlarsi, come già rilevato, di atto semplicemente
illegittimo per incompetenza relativa, quindi produttivo d'effetti
fino al suo annullamento in sede amministrativa o (su ricorso) in
sede giurisdizionale, ma in un caso o nell'altro certamente non
disapplicabile.
In sostanza il comune, ove leso nelle sue dirette competenze,
avrebbe dovuto se mai impugnare l'atto in questione e non pretenderne
la disapplicazione in via di eccezione dinanzi al giudice
amministrativo.
Conclusivamente, la tempestività del ricorso avverso la decisione
della commissione consente al collegio di dare ingresso all'intero
ricorso.
2. - Il primo motivo di gravame (difetto di motivazione) è privo
di fondamento, atteso che gli atti impugnati sono chiaramente e
sufficientemente supportati sul richiamo dell'art. 11 della legge
regionale 14 marzo 1984, n. 12, modificata dalla legge regionale 2
dicembre 1988, n. 50, disposizione ai sensi della quale, secondo
l'amministrazione, non sarebbe possibile l'assegnazione di un
alloggio in base alla graduatoria speciale per "giovani coppie" a
nuclei familiari composti (come, per nascita di una figlia, nel caso
del Geraci) non più da due persone ma da tre.
3. - Il secondo motivo di censura è poi inammissibile per difetto
d'interesse, atteso che il provvedimento dell'ufficio casa del comune
di Bologna è stato recepito ed assorbito in quello della commissione
che si è così comunque pronunciata, in sede di decisione di ricorso
amministrativo, sulle rimostranze dell'interessato.
4. - Col terzo motivo di gravame il ricorrente eccepisce la
violazione della legge regionale n. 12 del 1984 (modificata dalla
legge regionale n. 50/1988), che sarebbe stata erroneamente
interpretata dall'amministrazione.
La questione riguarda principalmente l'art. 11, primo comma, della
legge stessa.
Recita tale disposizione: "Il comune può istituire graduatorie
speciali nelle quali sono inseriti gli appartamenti ai gruppi sociali
definiti ai punti b-3), b-4) e b-5) dell'art. 7, con il medesimo
punteggio ottenuto nella graduatoria generale, ai fini della
immediata individuazione dei beneficiari della quota di alloggi di
superficie minima - di norma non superiore a mq 45 - che saranno
assegnati ai nuclei familiari di una o due persone secondo i criteri
di ripartizione definiti dal comune stesso, ferma restando la
priorità per le categorie indicate".
Nella specie il ricorrente era stato inserito nella graduatoria
generale di assegnazione di alloggi di e.r.p. col punteggio spettante
tra l'altro per la "condizione soggettiva" b-5) di cui all'art. 7
della legge regionale n. 12/1984 (nuclei familiari - nei quali
nessuno dei due componenti la coppia abbia superato il trentesimo
anno di età - con anzianità di formazione non superiore a quattro
anni alla data di presentazione della domanda e nuclei familiari la
cui costituzione sia prevista entro un anno) e col medesimo punteggio
successivamente inserito, d'uffiio, nella graduatoria speciale
"giovani coppie" istituita dal comune ai sensi del citato art. 11.
L'amministrazione peraltro, in sede di verifica dei requisiti ai
fini dell'assegnazione, ha escluso il ricorrente dalla detta
graduatoria speciale, rilevando che il suo nucleo familiare (per
nascita di una figlia) risultava essere ora composto da tre persone e
non più da due come richiesto dal primo comma del ripetuto art. 11.
Il ricorrente sostiene che l'appartenenza alla categoria delle
"giovani coppie" (punto b-5) dell'art. 7) costituirebbe anche con
riferimento alla graduatoria speciale di discorso, non "requisito"
per l'assegnazione dell'alloggio, ma mera "condizione soggettiva", il
cui eventuale mutamento nelle more dell'assegnazione, come del resto
esplicitamente disposto dall'art. 14, secondo comma, della legge
regionale n. 12/1984, non influirebbe sulla collocazione in
graduatoria, semprechè permangono i "requsiti" veri e propri
(tassativamente elencati nell'art. 3).
Osserva peraltro il collegio che la legge regionale di cui
trattasi prevede due diversi sistemi, sebbene collegati, di
assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica.
In quello d'ordine generale, la condizione soggettiva di "giovane
coppia" dà soltanto diritto ad un punteggio ai fini della formazione
della graduatoria e il mutamento della condizione stessa, intervenuto
tra il momento dell'approvazione della graduatoria medesima e quello
dell'assegnazione, è in se stesso del tutto ininfluente, ex art. 14
sopra già menzionato.
Nel sistema speciale, invece, disciplinato derogatoriamente
dall'art. 11, la medesima condizione soggettiva, sebbene
apparentemente definiti attraverso il richiamo, per quanto qui
interessa, all'art. 7, primo comma, lett. b-5), assurge in realtà al
rango di requisito soggettivo vero e proprio, restando altresì
limitata e circoscritta al concetto di coppia in senso stretto,
composta cioè da non più di due persone.
Ed invero non altro senso sembra potersi ricavare dal chiaro
disposto legislativo dell'art. 11 comma primo della legge in esame,
là dove tale norma precisa che la graduatoria speciale è
finalizzata all'individuazione di beneficiari di alloggi, di
superficie minima, "che saranno assegnati ai nuclei familiari di una
o due persone".
L'inequivocabilità dell'enunciato legislativo non consente di
attribuire alla detta norma altra ratio se non quella fatta palese
dal senso delle parole attraverso le quali si è espresso il
legislatore regionale.
Sicchè deve ritenersi che effettivamente quest'ultimo abbia
inteso privilegiare la coppia di nuova formazione in senso stretto,
quella composta esclusivamente dai due coniugi, riservando alla
famiglia con presenza di figli, il semplice punteggio aggiuntivo ai
fini dell'inserimento in graduatoria generale.
Il che porterebbe, inevitabilmente, nella fattispecie all'esame,
al rigetto del ricorso proposto dall'interessato.
5. - Senonchè il collegio, in parte secondo quanto prospettato in
via subordinata dal ricorrente ed in parte d'ufficio, ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
della norma ridetta, per il seguente ordine di considerazioni.
La possibilità di istituzione, da parte del comune, di una
graduatoria speciale per "giovani coppie" tende evidentemente a
favorire, nello spirito della legge regionale, la famiglia di nuova
formazione nella ricerca di un alloggio adeguato e quindi nel
soddisfacimento di un bisogno essenziale del nucleo familiare,
esigenza oltretutto, quella testè cennata, particolarmente avvertita
in un momento storico, come l'attuale, di grave carenza di abitazioni
disponibili sul libero mercato.
Peraltro propio la "giovane coppia" è entità familiare
numericamente in più facile evoluzione per maggiore potenziale
idoneità ad avere figli, sicchè ricollegare alla nascita di prole
la perdita di un requisitio necessario per l'iscrizione nella
graduatoria speciale e per l'assegnazione dell'alloggio costituisce,
nella denunciata previsione legislativa, irrazionale penalizzazione
della categoria che si vorrebbe proteggere e violazione degli artt.
29, 31 2 e 3 della Costituzione.
Infatti la Carta costituzionale prevede espressamente che "la
Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale
fondata sul matrimonio" (art. 29) e che "la Repubblica agevola con
misure economiche e con altre provvidenze la formazione della
famiglia e l'adempimento dei compiti relativi, con particolare
riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternità, l'infanzia e
la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo" (art.
31).
Ora, se l'art. 11, primo comma, della legge regione Emilia-Romagna
14 marzo 1984, n. 12, come sostituito dall'art. 10 della legge
regionale 2 dicembre 1988, n. 50, include nel novero delle famiglie
di nuova formazione - cui è consentita la possibilità di
beneficiare di un'assegnazione di alloggio popolare tramite
iscrizione nella graduatoria speciale ivi disciplinata - solo quelle
senza figli, e non anche invece quelle con figli (a pari anzianità
di formazione e limiti di età dei componenti la coppia, tra le une e
le altre), tale norma finisce col costituire un impedimento alla
formazione di nuove famiglie e, anzichè tutelare la maternità, la
penalizza.
Appare irrazionale infatti una legislazione di favore nei
confronti delle famiglie più giovani, in attuazione dei citati
precetti costituzionali, nella quale se ne ostacola evidentemente la
piena e naturale esplicazione "scoraggiando" la procreazione per non
incorrere nella perdita dei benefici predisposti.
Si va così, oltretutto, ad impedire il diritto di ogni cittadino
di costituire la propria famiglia come fondamentale società naturale
dove si svolge la sua personalità (art. 2) e si lede infine il
principio di eguaglianza (art. 3), atteso che la presenza di un
figlio non è elemento idoneo a giustificare una diversità di
trattamento di un nucleo familiare di recente formazione.
Invero la Costituzione riconosce e tutela i diritti della famiglia
a prescindere dalla presenza di figli ed anzi tanto più ove questi
vi siano; nè può giustificarsi nella specie il detto trattamento
diversificativo alla stregua di una mera discrezionalità legislativa
fondata sulla circostanza che si tratta di apprestare benefici
peculiari per la famiglia di nuova costituzione, atteso che appare
comunque irrazionale escludere da tali provvidenze nuclei con figli
quando è pur sempre consentita dalla norma regionale in discorso
un'anzianità di formazione della famiglia, al momento
dell'iscrizione in graduatoria, di ben quattro anni e quindi non
propriamente ridottissima.
Tanto più grave appare poi l'incostituzionalità della ripetuta
disposizione ove si consideri che la perdita dei requisiti stabiliti
per l'assegnazione comporta la decadenza da quest'ultima (art. 23
della legge regionale n. 12/1984), sicchè, a stretto rigore, la
nascita di un figlio dopo l'assegnazione porterebbe appunto a tale
conseguenza se, come sembra a questo tribunale, la condizione di
coppia senza figli va considerata requisito per l'assegnazione in
base alla ripetuta graduatoria speciale ex art. 11 in questione.
6. - Per le considerazioni suesposte appare rilevante e non
manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 2, 3, 29 e 31
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, primo comma, della legge regione Emilia-Romagna 14
marzo 1984, n. 12, come sostituito dall'art. 10 della legge regionale
2 dicembre 1988, n. 50.
Il collegio ritiene quindi che la citata norma vada sottoposta
all'esame della Corte costituzionale, con conseguente sospensione del
giudizio in corso.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, primo comma,
della legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, come
modificato dall'art. 10 della legge regionale 2 dicembre 1988, n. 50,
per contrasto con gli artt. 2, 3, 29 e 31 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, a cura della segreteria di questo tribunale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina altresì, che, a cura della suddetta segreteria, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
presidente della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e comunicata al
presidente del consiglio regionale della medesima regione.
Così deciso, in Bologna, nelle camere di consiglio del 17
febbraio 1994 e del 5 maggio 1994.
Il presidente: SINAGRA
Il cons. rel. est.: LUNDINI
95C0672