1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 1994
N. 77 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 novembre 1994 (della regione Toscana) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali per il rientro dell'abusivismo di necessita' i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta; c) della possibilita' di sanatoria retroattiva delle nullita' di concessioni edilizie dichiarate con sentenze passate in giudicato se non siano avvenute trascrizioni a favore di terzi; d) dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di esaminare entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.l. i casi relativi alle procedure di affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, non rientrando nelle ipotesi previste dall'art. 6 del d.l. stesso, possono essere riavviate con provvedimento amministrativo; e) dell'introduzione dell'istituto del silenzio-assenso per le concessioni edilizie in caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; f) dell'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di responsabilita' per danni del sindaco e del responsabile del provvedimento per illegittimo diniego di concessioni edilizie - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e dei principi di leale collaborazione, di tutela del paesaggio e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 392 e 393 del 1992 - Istanza di sospensione. (D.L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9). (Cost., artt. 3, 24, 97, 117, 118 e 119). (094C1214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione giunta regionale n. 10014 del 17 ottobre 1994,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
l'annullamento previa sospensione del decreto-legge 27 settembre
1994, n. 551 "Misure urgenti per il rilancio economico ed
occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata".
1. - L'architettura del decreto-legge (che reitera, con
modificazioni, il d.l. n. 468/1994, non convertito) ricalca quella
della legge n. 47/1985. Si tratta, cioè, di un testo normativo
contenente un condono per gli illeciti in materia urbanistica e una
riforma di parti essenziali della regolazione urbanistica, con
profonde innovazioni, profondissime in questo caso, più che nel
precedente, rispetto alla disciplina vigente.
Le differenze fra i due atti sono significative. Mentre nella
legge n. 47/1985 venivano rispettate le competenze regionali. Veniva
inoltre correttamente usato lo strumento della legge, il quale è
indispensabile quando debba essere regolata materia che appartenga
alla competenza legislativa regionale che può essere esercitata nei
limiti dei principi posti da leggi dello Stato, nel caso sottoposto
al giudizio della Corte lo strumento è quello illegittimo del
decreto-legge, provvedimento provvisorio, che ontologicamente non
può porre principi. Veniva rispettata la riserva posta dalla
costituzione definendo la legge come di principio (per la parte in
cui lo era) art. 1 previa discussione parlamentare. Nel caso attuale
è scomparso ogni riferimento (così come ogni discussione).
Principio è nozione (impiegata nell'art. 117 della Costituzione)
contrapposta a provvedimento (impiegata nell'art. 77 della
Costituzione), con una serie di implicazioni già sottolineate dalla
dottrina (per tutti ricordiamo l'autorevole presa di posizione di
Paladin, in G. Branca, commentario della costituzione, la formazione
delle leggi, vol. II, 69), tanto per quanto riguarda la generalità
quanto per ciò che attiene alla proiezione diacronica. I principi
hanno "carattere fondamentale e si possono desumere dalla connessione
sistematica, dal coordinamento e dalla intima razionalità delle
norme che concorrono a formare, in un dato momento storico, il
tessuto dell'ordinamento giuridico", come la Corte ha ritenuto a
partire dalla sentenza n. 6/1956, in Giur. cost., 1956, 586.
Questa formulazione comporta che configurare un principio
momentaneo contingente che viene assunto provvisoriamente (salvo a
prolungarne gli effetti con indebite reiterazioni), sia una
contraddizione irragionevole. Se i principi vanno desunti da un
tessuto, l'inopportunità funzionale di un rabberciamento provvisorio
di un tessuto è, di per sè, tale da escludere l'uso di uno
strumento incongruo quale il decreto-legge.
Che, comunque, è da proscrivere per le ragioni testuali e
strutturali delle quali parleremo qui di seguito. L'irragionevolezza
è lo strumento che veicola una lesione del sistema posto dall'art.
117.
Essa è, di per sè sussistente (è bene precisarlo) quand'anche
non fosse stato usato lo strumento del decreto-legge, come verrà
detto più avanti, dimostrando l'irragionevolezza delle nuove
disposizioni in relazione al loro specifico contenuto.
Le ragioni per cui la costituzione vuole la legge (cioè
rappresentanza di punti di vista e degli interessi, discussione,
ponderazione, tutela delle minoranze) non hanno bisogno di lunghi
commenti. Sono ragioni e finalità tutte frustrate dal ricorso ad uno
strumento che non risponde alle finalità della riserva posta dalla
costituzione, anzi è utilizzato per raggiungere indebitamente
obiettivi in contrasto con l'ordinamento costituzionale. L'indebito
è aggravato dalla reiterazione, contro cui le proteste più
autorevoli sono continue, ma inefficaci, se non vi sarà un rimedio
posto dalla Corte alla quale da anni il problema è stato posto e che
ha pronunciato una significativa decisione 10 maggio 1988, n. 203, in
causa promossa dalla stessa regione ricorrente, alla quale ci
riportiamo. L'uso indebito di uno strumento voluto per altri fini
configura una peculiare forma di irragionevolezza che consiste in una
consequenzialità perversa, vale a dire nel rifiutare lo strumento
costituzionale e nello scegliere lo strumento, uno strumento a doppio
titolo illegittimo (come verrà detto fra poco), che si manifesta
singolarmente efficiente per raggiungere un fine contrario a quello
della norma costituzionale e per rovesciare equilibri da essa voluti.
Obiettare che nel caso in questione il decreto ha forza di legge e
quindi non può esservi diversità fra i suoi effetti e quelli di
legge, non supera la considerazione per cui non basta una norma di
legge, ma occorre una norma di principio posta dalla legge o da essa
desumibile. Può essere significativo notare che la Corte, nella
sentenza n. 100/1980, ha escluso che un d.P.R. potesse avere titolo
per abrogare o contraddire una fonte locale in materia regionale non
essendo neanche dotato di forza di legge. Il che vuol dire -
proseguendo l'iter del ragionamento - che, se anche un atto fosse
dotato di forza di legge, questa attribuzione non avrebbe di per sè
titolo sufficiente per porre quelle statuizioni di principio che solo
una legge può fare. Non a caso in gran parte delle letture del testo
costituzionale la conversione del decreto-legge viene vista come
novazione, per cui ad una fonte ne viene sostituita un'altra con cui
viene esercitata la funzione legislativa. Nel caso in cui si tratti
di principi, la legge sola è abilitata per porre norme
costituzionalmente valide. Una fonte sostitutiva abilitata per
provvedimenti, non per principi, è contro il sistema. Il decreto-
legge non ha titolo per alterare l'ordine dei principi fondamentali
della materia.
Orbene è di tutta evidenza che quanto meno per la parte che
attiene il condono non vi è nessuna norma di principio, vi è al
contrario un provvedimento che non necessita di atti di attuazione
(tanto meno legislativi) ma solo di atti di applicazione pura e
semplice.
Per quanto riguarda gli altri aspetti del decreto-legge di cui
discutiamo, privo dei requisiti costituzionali (su questo tema di è
già espresso il Parlamento), esso è irragionevole, perchè non vi
è assoluta urgenza di cambiare principi, tanto meno in una materia
in cui le oscillazioni sono frequenti.
2. - Se per avventura le necessità e l'urgenza vi fossero,
andrebbe data una motivazione del perchè è stato adottato quel
contenuto e non un altro, ovvero una motivazione adeguata del nesso
che intercorre, secondo il governo decretatore, fra il rilancio
dell'economia e la modificazione dei principi fondamentali della
normazione. Nel nostro caso tale motivazione manca del tutto. Pare
superfluo insistere nel dire che in questo caso, trattandosi di
decreto-legge, la costituzione esige la motivazione dell'atto
normativo, la cui mancanza incontestabile fa apparire a prima vista
l'illegittimità. È palese che è illegittimo l'affastellamento di
frasi come "rilancio delle attività economiche", "ripresa delle
attività imprenditoriali", "incremento della occupazione" (che al
più possono riguardare il futuro non il passato), nonchè
"semplificazione dei procedimenti", che da anni viene predicata ma di
cui vi è scarsa traccia.
La dottrina ha riconosciuto la sindacabilità della motivazione
del decreto-legge, specie sotto il profilo (e i limiti) di un
giudizio di ragionevolezza (Zagrebelsky, Manuale di diritto
costituzionale, I, Torino, 1987, p. 178; Raveraira, Il problema del
sindacato di costituzionalità sui presupposti della "necessità ed
urgenza" dei decreti-legge, Giur. cost., 1982, 1433 ss., p. 1461);
aggiungendo che "il sindacato teleologico di ragionevolezza dovrebbe
estendersi anche a giudicare i profili della congruità e della
pertinenza delle disposizioni rispetto al fine, determinato dal
Governo" (ivi, p. 1463; nonchè Lavagna, ragionevolezza e
legittimità costituzionale, studi Esposito, Padova, 1972, 1579 ss.;
in generale Sorrentino, La Corte costituzionale tra decreto-legge e
legge di conversione: spunti ricostruttivi, dir. e soc., 1974, 526).
È bene sottolineare che il profilo che sottoponiamo all'esame
della Corte non è qui (soltanto) quello della mancanza del
presupposto e della correlativa asserzione non veritiera sulla
necessità e sull'urgenza, ma quello della mancanza, nella
motivazione, non già dell'indicazione dei presupposti di necessità
e di urgenza, ma di individuazione dei fini che il governo si pone.
Dato per ammesso che la necessità e l'urgenza vi siano, ciò non fa
fare un passo avanti al diverso problema se l'uso del potere
normativo sia stato motivato in modo ragionevole e coerente.
Nel nostro caso, questa motivazione del contenuto del decreto-
legge delle scelte è inesistente e, se esiste, insincera. Se c'è
una spiegazione del provvedimento di fronte all'opinione pubblica, è
la conclamata necessità per l'erario di far soldi. Di essa ha
esplicitamente parlato il Ministro proponente in interviste ai
quotidiani, in cui è stato detto testualmente "che il Ministro del
tesoro batteva cassa e le sue esigenze non potevano essere ignorate e
così gli sono state assicurate entrate per 5-6 mila miliardi". Se
questa è la vera motivazione, nel decreto non ve ne è traccia. Dei
fini si parla nelle interviste, non nella motivazione. La violazione
delle regole del principio di trasparenza, come tale, costituisce un
indicatore rilevante dell'irragionevolezza e dell'incoerenza che
resta tale anche domani, nell'eventualità di una conversione in
legge, la quale non può sanare il vizio del decreto-legge. Infatti
l'enunciato basato sul falso supposto è stato inserito nel testo
dell'atto normativo, incorporato in esso, fa parte del suo enunciato.
La legge di conversione converte l'intero decreto, che viene allegato
nella sua interezza, non distinguendo fra articolato, dispositivo e
parte motiva.
La legge è costituita, dunque, dal decreto-legge e dall'atto
legislativo di conversione. Il decreto diventa parte integrante nella
sua totalità, motivazione compresa. Di questa motivazione della
legge e può essere sindacata la coerenza, la fondatezza, la
ragionevolezza in relazione a qualsiasi sua parte, anche quella
motiva: cosicchè la irragionevolezza della motivazione è rilevante
non solo oggi, ma anche rispetto alla futura ed eventuale legge di
conversione, che nascerebbe incorporando i vizi di incoerenza e di
irragionevolezza.
L'irragionevolezza del fine appalesata dalla inconsistenza della
motivazione, porta ad escludere che esso sia un parametro adeguato
delle singole disposizioni legislative (Corte costituzionale, 27
marzo 1992, n. 133, Giur. cost., 1992, 1113 e Corte costituzionale,
24 giugno 1992, n. 301) e a dimostrare che l'apprezzamento dei fini
è inficiato da criteri illogici, arbitrari e contraddittori
(sentenza n. 14/1964), quali sono quelli che nascono da una
motivazione non veritiera, arbitraria, contraddittoria che assume
come fini non già quelli reali, pretermessi e negati, ma quelli
individuati in contraddizione con la realtà.
Dobbiamo aggiungere ancora che se la Corte più di una volta ha
ritenuto l'esistenza della irragionevolezza desumendola da elementi
extratestuali, dai lavori preparatori (cfr., per tutte, sent. Corte
costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42, in Giur. cost., 1980, 287;
sent. Corte costituzionale, 7 luglio 1980, n. 107, in Giur. cost.,
1980, 1001; sent. Corte costituzionale, 30 luglio 1980, n. 133, in
Giur. cost., 1980, 1132; sent. Corte costituzionale, 20 maggio 1982,
n. 96, in Giur. cost., 1982, 957; sent. Corte costituzionale, 17
novembre 1982, n. 188, in Giur. cost., 1982, 2041; sent. Corte
costituzionale, 24 novembre 1982, n. 198, in Giur. cost., 1982, 2114;
sent. Corte costituzionale, 9 dicembre 1982, in Giur. cost., 1982,
2177; ord. Corte costituzionale, 29 dicembre 1982, n. 251, in Giur.
cost., 1982, 2375; sent. Corte costituzionale, 18 luglio 1984, n.
223, in Giur. cost., 1984, 1551), alle circolari ministeriali (sent.
Corte costituzionale 28 luglio 1976, n. 194, in Giur. cost., 1976,
1207), a maggior ragione gli elementi testuali (come è nel nostro
caso la motivazione palesemente incosistente) debbono essere presi in
considerazione.
3. - Va sottolineato anche un altro profilo dell'illegittimità
dello strumento usato impiegando un atto governativo laddove la
costituzione esige una legge cornice o quadro, che consiste nella
violazione dell'art. 79. È indubbio che l'illegittimo decreto n.
551/1994 introduce una sanatoria che opera nell'area dei reati come
in quella degli illeciti amministrativi uniti in modo inestricabile
dal decreto, che produce i suoi effetti in un'area ove esiste una
riserva di legge a maggioranza aggravata posta dall'art. 79 della
Costituzione.
Alla violazione della riserva di legge quadro viene aggiunta la
violazione di legge rinforzata, l'una e l'altra sostituite da un atto
governativo, che estromette il parlamento o, comunque, non rispetta
le regole di maggioranza qualificate.
4. - Le pesanti modificazioni all'ordinamento di settore vigente,
e cioè al complesso principi generali statali-normazione regionale,
violano le competenze garantite alle regioni dall'art. 117, con
riferimento al rovesciamento di principi posti da una lunga
tradizione normativa, che ha posto un assetto della regolazione la
cui coerenza è stata riconosciuta dalla Corte corrispondente ad
esigenze di buon andamento e di corretto impiego delle potestà e
delle disponibilità finanziarie, violando l'art. 117, in
correlazione con gli artt. 97 e 3.
Scendendo ad esaminare i singoli articoli, va detto anzitutto che
nel capo I relativo al condono viene prevista una riapertura ed una
estensione del condono edilizio a tutti gli immobili costituiti
abusivamente sino al 31 dicembre 1993. Viene disposta per legge una
concessione in sanatoria a coloro che abbiano corrisposto
l'oblazione; la sanatoria, conseguenza dovuta dell'oblazione,
estingue i reati contravvenzionali e la caducazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie e non, con un congegno di autodenuncia al
comune, richiesta di concessione e autotassazione dell'oblazione.
La disposizione non concerne solo i soggetti che abbiano eseguito
opere abusive tra la data di ultimazione prevista dalla legge n.
47/1985 (1 ottobre 1983) e il nuovo termine posto dalla legge. Ma
anche coloro che non avevano ritenuto di usufruire del precedente
condono, ed erano pertanto soggetti alle sanzioni previste dall'art.
40, primo comma. Cosicchè, per gli uni e per gli altri, l'effetto è
la sottrazione all'assoggettamento alle sanzioni previste dal capo I
della legge n. 47/1985.
Tutte le sanzioni vengono caducate o private di effetti, in forza
di una legge che non pone un principio per la normazione regionale,
ma si limita a sottrarre puramente e semplicemente i poteri regionali
su tutta un'area alla normazione medesima, sostituendo alle norme
sulle sanzioni amministrative, alla loro irrogazione, alla loro
misura, una norma che impone di non irrogare sanzioni e di non
richiedere nè riscuotere sanzioni pecuniarie. Le regioni vengono
private di poteri, di doveri, di risorse politiche.
Nel caso di specie, è indubbio che la disciplina delle sanzioni
attinenti alla materia urbanistica, trasferita alle regioni ex art.
117 della Costituzione, debba essere (e sia effettivamente) di
competenza delle stesse.
Lo dice esplicitamente, del resto, l'art. 1 della legge n. 47/1985
(che affida alle regioni la funzione di emanare norme "in materia di
controllo dell'attività urbanistica ed edilizia e di sanzioni
amministrative").
È vero che la regolazione regionale delle sanzioni deve avvenire
"nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore
nazionale" (sent. n. 123/1992). Ma ciò che si è verificato per
effetto del decreto-legge impugnato non è una indicazione di
principi, all'interno della quale viene preordinato lo spazio per
l'operatività del potere-dovere sanzionatorio regionale. Non c'è
nessuna indicazione di principi nel decreto-legge. Esso oltre che
essere, come abbiamo detto, strumento intrinsecamente inidoneo a
porre principi, nel caso singolo, nelle sue disposizioni concrete,
non li pone affatto. C'è invece, puramente e semplicemente, la
sostanziale e protratta sottrazione dell'esercizio del potere
sanzionatorio in materia di loro competenza alle regioni, con la
previsione di un condono che, da misura eccezionale (tale qualificata
nella relazione illustrativa alla legge n. 47 e dalla stessa Corte
nella sentenza n. 369/1988), diviene invece la regola per tutti i
comportamenti abusivi anche successivi al 1983 (che consentirà
facili estrapolazioni sul futuro an, con inevitabili ripetizioni,
tollerando, al più, un'incertezza sul quando, sul momento in cui il
nuovo colpo di spugna verrà elargito a chi ha saputo attendere).
Secondo il decreto, la regione non può più legiferare in nessun
modo, non può introdurre sanzioni meno severe o più severe: non
può esercitare i suoi poteri di indirizzo. Tutto ciò le viene
sottratto e preso dallo Stato, annullando gli effetti degli atti
regionali (ad esempio rendendo oggetto di condono le opere eseguite
con licenza, concessione od autorizzazione che sia stata annullata,
sia decaduta o comunque divenuta inefficace, ovvero per le quali sia
in corso procedimento per annullamento o decadenza).
Dire che in astratto le regioni restano titolari del potere
sanzionatorio quando in concreto si reitera la facoltà di
sottrarvisi con il pagamento di una oblazione il cui gettito spetta
invece all'erario ( ex art. 1, settimo comma, del d.l., e art. 1,
sesto comma, del d.l. n. 468/1994), significa negare e contraddire
nella sostanza l'osservanza sia degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, sia del principio di leale cooperazione che la Corte ha
sottolineato più volte come regola etica e giuridica di
comportamento dello Stato e delle regioni in ogni attività -
compresa quella legislativa - in cui interferiscono competenze
statali e regionali; anche per questo punto di riportiamo alla
ricordata sentenza n. 302/1988.
5. - Oltre che nel capo II relativo alla regolazione urbanistica,
anche nel capo I relativo al condono vengono inserite altre norme che
violano le competenze regionali. L'art. 3 prevede che i comuni
individuino le zone maggiormente interessate dall'abusivismo, ai fini
della realizzazione di programmi di intervento. Si tratta di atti di
incerta collocazione, che paiono istituire un nuovo tipo di strumenti
urbanistici. Non si tratta, infatti, semplici programmi di spesa di
opere pubbliche, limitati a stanziamenti di somme per realizzare
progetti già localizzati. Comunque, in entrambi i casi, sia sotto il
profilo dell'urbanistica, sia sotto quello dei lavori pubblici, si
tratta di competenze previste negli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Se questi programmi determinassero (come sembra) le
modificazioni di precedenti previsioni urbanistiche, costituirebbero
una "causa di alterazione del quadro dei rapporti tra competenze
attribuite alle regioni ed agli enti locali nel vigente sistema di
programmazione urbanistica, nelle sue articolazioni territoriali e di
settore", per usare le parole della sentenza n. 393/1992. La quale
proseguiva rilevando "chiara l'irrazionalità ed il contrasto della
normativa che la produce con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione".
L'enunciato del decreto n. 551/1994 è incerto e confuso. Non si
sa da chi vengano approvati questi programmi, con quali effetti e con
quali scopi. Il decreto nell'art. 3, secondo comma, dice che "entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il
Ministro dei lavori pubblici determina, con proprio decreto, sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano ed i comuni interessati, i
criteri di formazione e i contenuti dei programmi di intervento,
nonchè le modalità di concessione dei finanziamenti". Il terzo e il
quarto comma aggiungono che "per la realizzazione dei programmi di
cui al secondo comma si provvede utilizzando le somme, eccedenti gli
importi di lire 2.550 miliardi per il 1994 e di lire 5.915 miliardi
per il 1995, relative agli introiti derivanti dall'art. 1.
Le somme di cui al terzo comma, versate all'entrata dello Stato,
sono riassegnate, con decreto del Ministro del tesoro, ad appositi
capitoli dello stato di previsione del Ministero dei lavori pubblici
per l'anno 1994 e corrispondenti capitoli per gli anni successivi".
Tutta la materia viene sottratta all'attività normativa e
amministrativa delle regioni, violando gli artt. 117 e 118 con una
normazione irragionevole, basata sull'ignorare completamente la
competenza regionale (alla quale viene riservato un ruolo marginale,
neppure di parere, ma di un semplice "sentito", all'interno della
conferenza Stato-regioni) attribuendo al Ministro un potere normativo
di attuazione della legge e in realtà di determinazione e
conformazione di una scatola vuota di cui viene solo indicato il
nome.
Si tratta di un potere illegittimo che è non configurabile in
materie trasferite alle regioni. L'illegittimità denunciata si
aggiunge a quella della incoerenza della normativa, che istituisce un
programma senza dire che cosa intenda programmare, se opere o
insediamenti, sapendo solo che entro tre mesi il Ministro farà
conoscere il contenuto e le modalità per erogare i finanziamenti che
egli darà, in materia di competenza regionale e quindi con ulteriore
violazione dell'art. 119 sia sotto il profilo della spesa sia sotto
quello dell'entrata.
La statuizione dell'art. 3, quarto comma, prevede un impiego degli
introiti derivanti dalle domande di condono affidato all'arbitrio del
Ministro.
Il quale, in violazione del principio di legalità, determina esso
stesso con suo decreto a che cosa debbano essere volti i programmi,
che, sempre a suo arbitrio, finanziera': con nuova totale esclusione
delle regioni e con un rovesciamento delle norme finanziarie connesse
alle leggi come la n. 457/1978, poste dalle leggi regionali in
attuazione di una legislazione concorrente coerente.
6. - Lo stesso filo conduttore di sottrazione di competenze
istituzionali regge l'enunciato dell'art. 4, anch'esso esempio di
confusione. Nel primo comma, l'articolo prevede che "in caso di
inadempienze" (quali e da chi commesse il testo non dice; se
dovessimo pensare a previsioni sulla materia intera avremmo evidenti
sovrapposizioni e interferenze) venga nominato dal Ministro un
commissario ad acta per l'adozione di provvedimenti di competenza del
sindaco. Anche in questo caso viene invasa in modo grossolano un'area
di competenza della regione che ha, e deve avere, funzioni di
controllo e sostitutive, sia per la regolazione delle competenze,
come è stata effettuata dal d.P.R. n. 616, sia per la coerenza del
sistema di regolazione della materia urbanistica, con la posizione
che la regione in essa deve avere agli effetti della vigilanza, del
controllo e delle repressioni.
La lesione delle competenze regionali è aggravata dalla
previsione dell'art. 5, che prevede lo scioglimento del consiglio
comunale nel caso in cui "gli enti territoriali siano sprovvisti dei
relativi strumenti urbanistici generali e non adottino tali strumenti
entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi".
In tal caso, applicandosi il disposto dell'art. 39 della legge n.
142/1990, l'adozione dello strumento urbanistico è di competenza di
un soggetto nominato da organi statali, completamente al di fuori del
sistema delle autonomie regioni-enti locali, delle leggi che regolano
la materia, delle decisioni della Corte.
7. - L'art. 5, terzo comma, del decreto-legge impugnato introduce
il silenzio-assenso come modo normale di approvazione del piano
regolatore da parte della regione una volta decorsi centottanta
giorni dalla trasmissione del piano adottato.
Viene in tal modo depotenziato e svilito a mero certificato di
controllo, rilasciabile anche nella forma del silenzio-assenso, il
contributo regionale all'attività di formazione degli strumenti
urbanistici, e in particolare del piano regolatore generale: e ciò
malgrado il diritto vivente abbia da tempo e lungamente insistito con
una lunga serie di autorevoli sentenze sul fatto che "nel
procedimento di formazione del piano regolatore (o di altro strumento
di pianificazione urbanistica a carattere generale) l'ambito di
attività di competenza della regione non si esaurisce
nell'assolvimento di funzioni di mero controllo circa il corretto
svolgimento dell'attività di pianificazione da parte del comune, ma
comporta invece l'esercizio di potestà primaria di pianificazione e
programmazione che si attua anche attraverso l'esercizio di poteri di
modifica d'ufficio" (T.A.R. Lazio, sez. II, 19 settembre 1992, n.
1852, T.A.R., 1992, I, 3815), giungendo a qualificare il piano
regolatore generale come atto complesso a complessità ineguale (cfr.
cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 1989, n. 356, foro amm., 1989, 1691;
cass., 11 novembre 1977, n. 5874, giust. civ., 1977, I, 1811; cass.
sez. un., 7 marzo 1968, n. 129, giust. civ., 1968, I, 1464; cons.
Stato, sez. IV, 16 dicembre 1980, n. 1209, giur. it., 1980, III, I,
52; id., 22 ottobre 1974 n. 668, foro amm., 1974, I, 2, 1072; id.,
sez. V, 19 ottobre 1973, n. 700, cons. Stato, 1973, I, 1347; cons.
Stato, sez. IV, 27 ottobre 1965, n. 654, giur. it., 1966, III, 185;
cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 1962, n. 353, cons. Stato, 1962, I,
879; id., 1 febbraio 1961, n. 60, giur. it., 1962, III, 157).
Dalla natura di atto complesso discende la necessità che esso
formi oggetto "di una autonoma valutazione da parte di ciascuno dei
diversi soggetti chiamati dall'ordinamento a porlo in essere, sulla
base di un diretto e approfondito esame, pur esso autonomo, della
situazione dei luoghi" (cons. Stato, sez. IV, 27 settembre 1961, n.
427, foro amm., 1961, I, 1369); e discende pure - come stabilisce la
legislazione urbanistica sin qui vigente - che la regione può
apportare al piano adottato modifiche d'ufficio in cui "sovrappone
definitivamente la propria volontà a quella del comune" (cons.
Stato, sez. IV, 14 ottobre 1992, n. 879, foro it., 1993, III, 271).
Questo carattere essenziale della partecipazione regionale al
procedimento di pianificazione viene totalmente disatteso dalla
modifica introdotta con l'art. 5, terzo comma, del decreto-legge; e
viene in tal modo vanificato e annullato un aspetto determinante
dell'esercizio regionale del potere-dovere di pianificazione del
territorio, che è a sua volta elemento determinante delle funzioni
in materia urbanistica trasferite alle regioni ai sensi dell'art. 117
della Costituzione.
8. - L'art. 6 del d.l. viola un principio che universalmente
veniva considerato fermo, il rispetto del giudicato e del limite dei
rapporti esauriti, con un'invasione delle competenze regionali.
Infatti la statuizione interferisce con le funzioni amministrative
della regione. Ad esempio, gli atti di annullamento di concessioni
edilizie che fossero stati effettuati dalla regione sulla base di una
sentenza passata in giudicato che avesse accertato la nullità di un
trasferimento di immobili a norma dell'art. 17 e dell'art. 40, della
legge n. 47/1985 con correlativo successivo annullamento regionale
della concessione rilasciata ad un proprietario che tale non era in
violazione dell'art. 4, della legge n. 10/1977, verrebbero travolti
dall'eversiva statuizione dell'art. 6.
A parte l'esempio, in cui appare evidente il sovvertimento di un
principio dell'ordinamento che è, per usare la definizione altra
volta data dalla Corte, principio di civiltà giuridica, si ha
lesione dell'affidamento nell'esercizio dei propri poteri che compete
ai soggetti costituzionali, con una violazione delle norme degli
artt. 3, 97, 117, 118 della Costituzione, nonchè dell'art. 24 inteso
con riferimento alle garanzie che l'ordinamento deve apprestare per
la tutela giurisdizionale a livello generale, non solo con
riferimento alle singole situazioni soggettive.
9. - Nell'art. 7, decimo comma, viene previsto che "le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, secondo comma, del d.lgs. 3
febbraio 1993, n. 29, provvedono, per quanto di loro competenza, ad
esaminare, entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, i casi relativi alle procedure di
affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, pur rientrando
nelle ipotesi di cui al presente articolo, possono essere riavviate
con provvedimento amministrativo sulla base dei principi indicati nel
prsente articolo, anche su istanza delle imprese interessate".
A differenza che nel testo del corrispondente art. 6, undicesimo
comma, del d.l. n. 468/1994, in cui poteva esserci il dubbio che tra
le pubbliche amministrazioni menzionate non vi fossero le regioni, il
rinvio all'art. 1, secondo comma, del d.lgs. n. 29/1993 rende
inequivocabile la natura del riferimento come comprensivo anche delle
regioni.
Ne segue che viene posta in essere una normazione incoerente,
confusa e irragionevole che pretenderebbe di avere effetti
immediatamente operativi anche per le regioni e per le
amministrazioni che hanno funzioni relative ad opere pubbliche di
competenza regionale ex art. 117 della Costituzione, con invasione
della sfera regionale, sottrazione della competenza normativa, una
delegificazione che sottrae alle leggi regionali un'area che viene
affidata al provvedimento amministrativo, con violazione del
principio di legalità e degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
10. - L'art. 8 è del pari illegittimo, nella misura in cui
contiene irragionevoli disposizioini di dettaglio, anzi di estremo
dettaglio (e valga, a titolo meramente esemplificativo, indicare
l'ottavo comma dell'art. 8, che interviene dettando regole in materia
di "corti urbane, purchè di pertinenza del fabbricato originario"),
che pretendono di imporsi alle regioni in materia trasferita nella
quale lo Stato ha esclusivamente il potere di porre norme di
principio.
La norma è ulteriore dimostrazione della irragionevolezza
dell'intera architettura e del contenuto normativo del decreto
impugnato.
11. - L'art. 9 rovescia la logica posta dall'art. 4 della legge n.
493/1993.
Questo aveva escluso completamente il silenzio-accoglimento nella
submateria della concessione edilizia, dopo un periodo di estensione
transitoria disposta dalla legge n. 94/1982. Quest'ultima, però, si
riferiva al silenzio accoglimento nei casi in cui la concessione
fosse atto dovuto per l'esecuzione di uno strumento urbanistico
direttamente operativo. Con l'illegittimo d.l. n. 551/1994 il metodo
del silenzio-assenso viene esteso ad ogni e qualsiasi caso.
Chiunque può presentare una domanda di concessione e, decorso il
termine indicato, è abilitato a costruire in forza della regola del
silenzio-assenso posta dall'art. 4, primo comma, del nuovo testo
della legge n. 493/1993 riscritto dal terzo comma dell'art. 9 del
d.l. n. 551/1994. La prova del titolo all'edificazione è data dalla
copia dell'istanza presentata da cui risulti la data del deposito.
Anche se la domanda di concessione non fosse conforme al piano
regolatore oppure se un piano valido ed efficace mancasse, oppure se
il piano richiedesse una ponderazione e la concessione fosse
tutt'altro che atto dovuto (come è nella normalità dei casi), il
silenzio-assenso opera sempre.
In questa incoerente ed irragionevole sostituzione, è profonda la
diversità con il metodo della legge n. 94/1982. Esso prevedeva il
silenzio-accoglimento nei casi di "interventi da attuare su aree
dotate di strumenti urbanistici attuativi vigenti ed approvati non
anteriormente all'entrata in vigore della legge 6 agosto 1967, n.
765, nonchè quando la concessione o autorizzazione è atto dovuto in
forza degli strumenti urbanistici vigenti e approvati non
anteriormente alla predetta data". Altro è superare una impasse
dovuta ad una inattività dell'amministrazione in un caso particolare
(che può essere ragionevole perchè utile metodo per aumentare
l'efficienza), altro elevare il silenzio-assenso a regola normale,
arrivando ad una normativa per cui ben si può parlare di
incostituzionalità per abuso di silenzio-assenso.
Con l'illegittimo decreto-legge, il meccanismo consente la
costruzione immediata, decorso il termine, con un congegno che
depotenzia tanto il momento della ponderazione quanto quello del
controllo. La legislazione urbanistica, per lunga e consolidata
tradizione, è fondata sulla esistenza di una fase di predisposizione
di previsioni vincolanti con i piani e su un'altra di attuazione
attraverso il rilascio di concessioni o di autorizzazioni. Queste
debbono essere conformi al piano e, se discrezionali, debbono essere
ponderate al momento del rilascio. Invero se in taluni casi la
concessione può essere configurata, in relazione alle singole con-
crete previsioni di quel determinato piano, come atto dovuto, in
altri casi è discrezionale; è sempre subordinata ad accertamento di
fatto a norma dell'art. 31, quinto comma, legge urb., ad esempio con
conseguenti illegittimità di una concessione di costruzione "in zona
non servita, o insufficientemente servita, da opere di urbanizzazione
primaria" (cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 1993, n. 26, in foro it.,
1993, III, 573 ss.); ed è sempre subordinata a ponderazioni in
relazione alle previsioni.
Il rilascio della concessione presuppone un'istruttoria per
l'accertamento della sussistenza dei requisiti.
Per addurre un esempio, secondo l'art. 9 della variante p.r.g. del
capoluogo della Toscana, gli interventi di risanamento conservativo
per i quali si prevede con concessione gratuita "sono quelli rivolti
a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità
mediante un insieme sistematico di opere che, sulla base di una
attenta analisi storico-critica e nel rispetto degli elementi
tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, consentano
destinazioni d'uso con essi compatibili", la cui compatibilità va
determinata; "È consentito l'uso di solai in cemento armato, ferro e
misti, in sostituzione di preesistenti strutture in legno, qualora
non vi siano elementi di interesse architettonico, pittorico, storico
che comunque saranno oggetto di analisi preventiva da parte degli
uffici competenti, ai fini del parere della commissione edilizia",
art. 29, lett. o).
Nella maggioranza dei casi non basta l'accertamento della
sussistenza dei requisiti: occorrono valutazioni discrezionali o
ponderazioni, per usare il linguaggio pertinentemente impiegato dalla
Corte. Sempre per addurre ad esempio le previsioni del piano citato,
le "concessioni che comportino mutamenti di destinazione possono
essere non rilasciate se a causa del tipo di attività svolta, dei
movimenti di traffico indotti, delle nocività e rumorosità, o per
altro motivo, le destinazioni possano alterare, in modo dannoso,
l'equilibrio urbanistico della zona limitrofa all'edificio o dei
tessuti storici e consolidati", art. 30, secondo comma; oppure "i
parcheggi multipiano sono condizionati alle esigenze funzionali, ed
alla compatibilità con la viabilità e con i valori ambientali e
paesistici della zona circostante", art. 68, ottavo comma;
altrettanto per i progetti di parcheggi privati, art. 69, nono comma.
Del pari è evidente che la concessione per un opificio ben può
contenere "la prescrizione secondo cui la rumorosità dell'opificio
stesso durante le fasi di lavorazione a pieno regime non dovrà
superare i valori determinati" (cons. giust. amm. sic., sez.
giurisdiz., 1 marzo 1993, n. 103, in giur. amm. sic., 1993, 62);
così come il piano può prevedere una convenzione come presupposto
per il rilascio di concessione ai fini produttivi, cons. Stato, sez.
V, 19 settembre 1992, n. 839, in foro amm., 1992, 1936. Senza
soffermarsi su fattispecie singole, può essere sufficiente ricordare
che le sezioni unite della Corte di cassazione considerano sempre
discrezionale il rilascio della concessione (cfr. cass., sez. un., 5
marzo 1993, n. 2667, in foro it., 1993, I, 3062, "il privato non ha,
neppure di fronte a strumenti urbanistici che prevedono determinate
edificabilità, un diritto soggettivo al rilascio della concessione
edilizia, potendo comunque la pubblica amministrazione
discrezionalmente determinare le concrete modalità di esercizio del
richiesto diritto").
Di fronte a queste constatazioni sulla necessità del momento di
ponderazione, è evidente che il prevedere che il progettista assuma
la funzione di legittimare il silenzio accoglimento ("alla domanda di
concessione edilizia è allegata anche una relazione a firma del
progettista che asseveri la conformità degli interventi da
realizzare alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, nonchè il
rispetto della norme di sicurezza e sanitarie"), è insufficiente. Il
progettista potrà dire al più che esiste una norma che costituisce
un quadro e una base che consente all'autorità amministrativa la
ponderazione degli interessi. Anche ammesso che sia legittimo
sostituire alla norma vigente (che prevede un certificato
dell'amministrazione che deve applicare e interpretare la legge) una
nuova statuizione che prevede invece una relazione di persona che è
tecnicamente o professionalmente valida per progettare interventi
costruttivi, meno per interpretare norme, resta sempre indubitabile
che il momento della ponderazione viene abbandonato e pretermesso,
con uno sconvolgimento del sistema.
Sarebbe superfluo ripetere che la necessaria strutturazione con
una fase istruttoria e di ponderazione deriva direttamente
dall'insegnamento della Corte, nel quadro del collegamento
riaffermato dalla giurisprudenza della Corte fra l'accertamento del
rispetto dell'art. 97 della Costituzione e il sindacato di
ragionevolezza.
L'insegnamento della Corte viene disatteso con l'istituzione di un
silenzio-assenso che impedisce un esame dettagliato e puntuale di cui
parla la sentenza n. 392/1992 e che pone previsioni accelerativo-
derogatorie, che di fatto sono contrarie al buon andamento e alla
ragionevolezza di un assetto normativo in area di legislazione
concorrente. Del resto questo giudizio non positivo sul silenzio-
assenso è stato dato dalla Corte di giustizia europea nella sentenza
28 febbraio 1991, causa n. 360/1987.
La normazione "non europea" dell'art. 9 del d.l. n. 551/1994
stravolge il sistema sinora seguito dalla normazione urbanistica con
una diversificazione di momenti, che ne costituisce una normazione
sulla base di una lunga tradizione della legislazione urbanistica
(per usare la formula impiegata dalla Corte) per cui pianificazione,
attuazione ed esecuzione sono momenti che debbono rimanere separati.
Nel nostro caso, invece, l'accoglimento della concessione, diventando
automatico, priva il rilascio dell'atto concessorio del momento del
riscontro alla conformità al piano, che potrebbe addirittura non
esserci (o potrebbe, quanto meno, non esserci come strumento efficace
e/o valido). In altre parole, potrebbe effettuarsi il deposito di una
domanda di concessione contraria al piano o in regime di assenza di
normativa di piano efficace e valido e produrre automaticamente
l'accoglimento, senza che vi sia stato nè controllo, nè
ponderazione sulla concessione che viene rilasciata con il silenzio,
automaticamente, cosicchè la concessione silenziosa viene a tener
luogo di uno strumento pianificatorio che non c'è, oppure, di fatto,
vi deroga. Tutto ciò è precluso ad una legge statale che non può
derogare "al principio di distinzione tra programmazione
territoriale, come diretta a regolare la destinazione e l'uso del
territorio, e legittimazione all'esecuzione dell'opera, conferita al
soggetto interessato con il rilascio dell'atto amministrativo senza
il controllo di coerenza dell'intervento specifico con gli indirizzi
programmatici, controllo particolarmente necessario, per
l'osservanza, che esso consente, del precetto dell'art. 4, primo
comma, della stessa legge n. 10/1977, secondo il quale la concessione
è data in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e
dei regolamenti edilizi" (sentenza n. 393/1992).
Se è illegittima (come lo è in forza della sentenza ora
ricordata) una normativa che consenta all'atto con effetti concessori
di derogare ad uno strumento di pianificazione, non è meno
illegittima e irragionevole una pianificazione che attribuisce ad una
concessione silenziosa in fatto lo stesso valore derogatorio,
legittimando l'inizio di una edificazione derogatoria, o per meglio
dire contraria, al piano regolatore.
12. - Non diverse sono le conclusioni per quanto riguarda la
statuizione del primo comma dello stesso art. 9 per l'abrogazione
della norma di principio posta dall'art. 13 della legge n. 10/1977.
La scansione temporale è elemento fondamentale di ogni
programmazione. Essa è l'individuazione di finalità od obiettivi da
raggiungere con determinati mezzi in un determinato tempo. Il
congegno del programma pluriennale di attuazione costituisce la
risposta a questa esigenza di determinazione del tempo e di
correlativo apprestamento concreto e reale di disponibilità
finanziarie tali da evitare che il piano diventi una sterile
operazione puramente grafica.
L'elemento temporale fa parte anch'esso della tradizionale
configurazione dell'assetto urbanistico che deve investire tanto lo
spazio quanto il tempo. Originariamente, nella struttura della legge
urbanistica del 1942, esso era affidato all'articolazione del piano
particolareggiato che conteneva un piano di spesa. Successivamente,
per le ben note difficoltà della finanza locale, la funzione di
regolazione dell'attuazione nel tempo ha trovato un assetto nella
dimensione temporale, che adesso viene scardinata in modo improvviso
ed irragionevole. Nel diritto vivente (ricordiamo per tutte la
sentenza del cons. di Stato, sez. IV, 5 novembre 1991, n. 882, in
riv. giur. urb., 1993, I, 235 ss.), "pur se il p.p.a. è stato
introdotto con la legge n. 10/1977, la potestà di distribuire nel
tempo gli interventi sul territorio era già contenuta per grandi
linee, nel potere di pianificazione di cui alla legge 17 agosto 1942,
n. 1150. Ogni piano regolatore, invero, benchè destinato a valere a
tempo indeterminato, in effetti non contempla che gli interventi la
cui attuazione è prevedibile nel momento in cui lo strumento è
redatto, talchè l'amministrazione gode di ampia discrezionalità
nello scegliere, in pratica, il limite temporale entro il quale
circoscrivere tali previsioni".
Il potere di pianificare la graduazione cronologica degli
interventi sul territorio è, dunque, implicito nel concetto stesso
di pianificazione urbanistica, mezzo per "uno sviluppo ordinato e
razionale del territorio", e non (solo) un mezzo per "perseguire la
politica finanziaria" dei comuni. Se è pur vero che una gestione dei
suoli improntata a criteri di economicità rientra tra i fini
istituzionali dei comuni in generale, deve in ogni caso ritenersi
interesse prioritario uno sviluppo organico, e questo deve
soprattutto rispondere alle esigenze della collettività, esigenze
che non ricomprendono semplicemente il c.d. "diritto alla casa", ma
anche un ambiente salubre, un paesaggio il più possibile intatto e
via dicendo.
Scardinare questo sistema senza motivazione, in modo affrettato,
non risponde ai criteri di ragionevolezza e di buon andamento.
Il fatto che possano essere migliorati i congegni (vigenti prima
dell'avventato decreto-legge) di risposta alla esigenza della
considerazione della dimensione temporale, non consente di ritenere
ragionevole la negazione pura e semplice delle esigenze di
regolazione temporale sotto il profilo dell'attuazione ordinata delle
previsioni, con riferimento alle manovre di spesa di urbanizzazione
che i comuni possono determinare con riferimento alla scansione nel
tempo. Tanto meno consente di ritenere ragionevole un'immediata
abrogazione della norma sui programmi pluriennali, con conseguente
rischio di annullamento di quelli vigenti e con una situazione di
immediata paralisi e confusione.
Sulla sospensione:
1. - Del provvedimento impugnato deve essere chiesta la
sospensione, in considerazione della gravità degli effetti di
turbativa dell'ordine costituzionale delle competenze e di disordine
sulla corretta amministrazione della materia oggetto del decreto che
esso produce, rovesciando il sistema in vigore, consentendo
l'immediato uso del silenzio-assenso e l'immediata decadenza degli
strumenti di programmazione temporale, con uno sconvolgimento
aggravato dalla reiterazione.
L'ammissibilità del potere cautelare della Corte costituzionale
quale giudice delle leggi è stata riconosciuta dalla più autorevole
dottrina (Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, IX ed., Padova,
1976, p. 1391). Essa ha giustamente rinvenuto il fondamento del
potere inibitorio nelle esigenze di un sistema com'è il nostro, il
quale (come rileva Pace, Sulla sospensione cautelare dell'esecuzione
delle leggi autoapplicative impugnate per incostituzionalità, in
riv. trim. dir., pubbl., 1968, 517 ss.) impone l'effettività della
tutela e conseguentemente fa considerare come attività istituzionale
del potere del giudice il potere cautelare, che è stato riconosciuto
dal consiglio di Stato il quale, in carenza di una disposizione
testuale nella legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ha ritenuto la
sussistenza del potere di inibitoria, per considerazioni interpreta-
tive sistematiche relative alla "generale competenza giurisdizionale
a sindacare la legittimità degli atti definitivi posti in essere
dalla pubblica amministrazione statale e non statale e lesivi di
interessi legittimi. Ed è proprio la generalità della sfera di
competenza del consiglio di Stato che induce a ritenere che, nella
perdurante sua natura di giudice di unico grado per la tutela degli
interessi legittimi, spetti al consiglio stesso almeno la tutela
cautelare ed urgente in relazione ai ricorsi proposti dopo l'entrata
in vigore della nuova normativa" (Adunanza Plenaria, 14 aprile 1972,
n. 5, in foro it., 1972, III, 105 ss.).
La notevole decisione del consiglio di Stato sembra avere
particolare importanza anche in relazione all'art. 22 della legge 11
marzo 1953, n. 87, che rinvia al regolamento per la procedura davanti
al consiglio di Stato, tenendo conto che esattamente la dottrina più
autorevole (Mortati) richiama l'art. 39 t.u. delle leggi sul
consiglio di Stato per il procedimento relativo alla sospensione
dell'atto impugnato.
2. - Una rilevanza ancora maggiore, nella stessa linea
interpretativa, deve essere riconosciuta all'insegnamento della Corte
nella sentenza n. 284/1974. In essa è stato statuito che "il potere
di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi
in definitiva con l'annullamento degli atti". L'affermazione della
Corte si riferisce agli atti amministrativi, ma la ratio e la
motivazione della decisione si attagliano anche all'annullamento
dell'atto legislativo, perchè tale è la configurazione dell'esito
delle sentenze di accoglimento, quale risulta dal terzo comma
dell'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e secondo le
affermazioni della Corte (sentenze nn. 127/1966 e 49/1970) e posto
che in tale funzione la Corte è giudice. La Corte costituzionale,
secondo il proprio indiscusso insegnamento (sentenze nn. 22/1960,
73/1960, 74/1960, 57/1961, 67/1962, 68/1962, 73/1965, 75/1965,
76/1965, 130/1968, 127/1969, 128/1969, 100/1970, 190/1970, 181/1971,
96/1972, 97/1972, 101/1972, 151/1972, ord. 9 ottobre 1974, 259/1974,
13/1975, 230/1975, 179/1976, 38/1976, 246/1976, 247/1976, ord. 7
luglio 1977, 125/1977, sent. 2 agosto 1979, 44/1978, 68/1978,
69/1978) è come tale titolare del potere di decidere sull'azione
cautelare che inerisce alla funzione del giudice.
A conferma si può aggiungere la constatazione che, secondo i
canoni più volte affermati dalla Corte, l'effettività del potere è
il parametro con cui ne vanno valutate le implicazioni. Cosicchè ad
un potere che ha competenza di annullamento sull'atto legislativo
inerisce il potere cautelare, per le stesse ragioni funzionali e
strutturali per cui al potere che ha giurisdizione sull'atto
amministrativo anche normativo inerisce il potere cautelare nei
confronti di quest'ultimo. Non a caso questo principio del potere
cautelare sull'atto legislativo è una costante negli ordinamenti che
hanno un sistema di giustizia costituzionale anche di data
antecedente al nostro.
3. - Le constatazioni precedenti hanno trovato la più autorevole
sanzione nella giurisprudenza della Corte. Essa nella sua sentenza n.
190/1985 ha affermato con chiarezza il "principio, per il quale la
durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha
ragione" e conseguentemente ha dichiarato l'illegittimità di talune
norme della legge n. 1034/1971. Sulla base di questo principio, che
la Corte ha richiamato nella sentenza n. 146/1987, punto 5.2. in
diritto, i dubbi interpretativi sul potere cautelare in relazione
agli atti normativi trovano la loro soluzione nel principio posto
dalla Corte, che non può non estendersi al processo di
illegittimità costituzionale.
Esso è un processo non dissimile nella sua struttura dagli altri
in cui la Corte è giudice (ed ormai la giurisprudenza della Corte
sulla Corte come giudice è pacifica: ordinanze nn. 95/1980,
100/1970, 73/1965, 230/1975, 57/1961, 22/1960) e come tale fornito di
tutti i poteri che ha ogni giudice in ogni processo, come è quello
di sollevare questioni di costituzionalità - riconosciuto da una
giurisprudenza costante - e come è, appunto, il potere cautelare di
cui viene chiesto l'esercizio.
Nel caso del decreto impugnato ricorrono tutti gli elementi che
giustificano la domanda cautelare. Il decreto-legge è per sua natura
caratterizzato dalla temporaneità, come atto che è
istituzionalmente a tempo predeterminato.
Esso ha immediati effetti, che, come abbiamo visto, determinano
irragionevolezza della disciplina complessiva; ledono l'affidamento
ingenerato nel cittadino; sottraggono alla regione competenze
proprie, senza porre alcuna norma di principio; modificano con
effetto immediato (cosicchè - se il decreto non fosse sospeso, e poi
fosse invece, per auspicata ipotesi, annullato - si ingenerebbe il
caos) meccanismi e procedure di rilascio del titolo concessorio
stabiliti solo un anno prima, e provvedimenti di programmazione
temporale, senza nessuna motivazione nè sulla necessità, nè
sull'urgenza di operare in tal senso.
4. - Nella sentenza n. 302/1988 la Corte ha affermato che il
decorso del tempo per gli spostamenti di termini imposti dalla
reiterazione produce una indubbia interferenza sulle competenze
regionali nel senso che ne ha impedito il dovuto dispiegamento, pur
legittimo in astratto, a causa del venir meno sin dall'inizio degli
effetti provvisori del decreto dopo la mancata conversione. In altre
parole, dalla reiterazione del decreto-legge è derivata la
produzione dello svuotamento sostanziale degli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Poichè un fumus può apparire ammissibile, il far
perdurare effetti confusionali non appare opportuno.
5. - Per questo, la regione deve fare ricorso alla tutela della
Corte, unico organo che può intervenire dal momento che la sinergia
perversa e concentrata dei vizi di illegittimità, sommati
all'immediata operatività dell'incostituzionale decreto rende
indispensabile l'intervento della Corte per sospendere l'esecuzione
del medesimo: e nel valutare la opportunità del provvedimento
cautelare, crediamo che la Corte non possa prescindere dalla
illegittimità strutturali del decreto-legge, dalla assoluta mancanza
di motivazione e di indicazione dei presupposti costituzionali,
dall'incoerenza e dalla contraddittorietà, dalla violazione dei
principi più volte richiamati.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, annullare agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, del d.l. 27
settembre 1994, n. 551, per violazione degli artt. 3, 24, 79, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione.
In via interinale, si chiede che la Corte voglia sospendere le
disposizioni impugnate.
Roma, addì 24 ottobre 1994
Avv. Alberto PREDIERI

94C1214