Serie Generale n. 253 del 30-10-2014
ESTRATTI, SUNTI E COMUNICATI
MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE
MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE
COMUNICATO
Linee guida concernenti la costituzione, l'organizzazione e il funzionamento dell'Osservatorio per il monitoraggio dei flussi di manodopera presso la Prefettura de L'Aquila. (Delibera CCASGO 14 ottobre 2014). (14A08276) (GU Serie Generale n.253 del 30-10-2014)

Premessa
Il presente documento di indirizzo è volto a disciplinare le
procedure di costituzione, organizzazione, funzionamento e gli
obiettivi da realizzare da parte dell'Osservatorio per il
monitoraggio dei flussi di manodopera, denominato Osservatorio, e
costituito presso la Prefettura de L'Aquila, ai sensi della seconda
edizione delle Linee-guida, pubblicate nel 2010.
L'attività dell'Osservatorio è diretta all'intensificazione
della cooperazione e dello scambio di informazioni fra i soggetti
impegnati in attività di prevenzione e contrasto all'infiltrazione
della criminalità organizzata nei cantieri edili (pubblici o
privati).
Il Comitato ritiene imprescindibile richiamare l'attenzione sulla
circostanza che le tematiche inerenti i flussi di manodopera e la
loro gestione possono essere di interesse per le organizzazioni
criminali, e pertanto possono rappresentare un anello significativo
per il controllo del territorio. A tal riguardo anche gli esiti delle
recenti indagini della Procura Distrettuale Antimafia de L'Aquila, su
casi di sfruttamento di lavoratori da parte di organizzazioni
criminali campane, che si sono concluse con numerose ordinanze di
custodia cautelare nei confronti di imprenditori operanti nella
ricostruzione post-terremoto, hanno fatto emergere gravi tentativi di
intermediazione illecita aventi lo scopo unico dello sfruttamento
della manodopera. In particolare, la complessa attività
investigativa ha consentito di svelare il disegno da parte di
soggetti collegati con organizzazioni criminali, che tendeva al
reclutamento di operai, non dimoranti nella provincia aquilana, per
essere messi a disposizione di imprese utilizzatrici aventi sede
operativa in Abruzzo. In ripetuti casi la strategia che emerge
dall'inchiesta delinea una grave intimidazione dei lavoratori
reclutati, costretti a cedere parte della retribuzione
all'organizzazione criminale campana, che ulteriormente ha lucrato
sulla intermediazione.
I controlli ed il monitoraggio per prevenire eventuali rischi di
ingerenze della criminalità organizzata nel processo di
ricostruzione del contesto abruzzese - colpito dagli eventi sismici
che hanno interessato la provincia dell'Aquila e gli altri comuni
della regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 - sono stati sviluppati
sul modello delineato dall'art. 16 del decreto Legge n. 39/2009,
convertito in legge 77/2009, e dalle discendenti Linee-guida adottate
dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi
Opere (C.C.A.S.G.O.), nonchè dal decreto-legge 22 giugno 2012 n. 83,
convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 134, che ha regolato il
passaggio delle competenze al Comune del L'Aquila, secondo modalità
adottate con Ordinanza dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
In particolare, la seconda edizione delle Linee-guida, pubblicata
sul Supplemento ordinario alla "Gazzetta Ufficiale, n. 187 del 12
agosto 2010, nello sviluppare la prevenzione lungo le principali
direttrici d'azione, ha previsto una forma di monitoraggio dei flussi
di manodopera per infrenare fenomeni di sfruttamento e di caporalato,
con connessa evasione e/o elusione della normativa di protezione
sociale, spesso indicatori sintomatici di ingerenze di natura
criminale.
Successivamente il Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica, con deliberazione del 3 agosto 2011, n. 58,
nell'aggiornare lo schema del documento generale di indirizzo
antimafia - in conformità alle procedure stabilite dall'art. 176,
comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 163/2006, Codice dei contratti
pubblici - ha importato il modello di partecipazione progettato per
la ricostruzione in Abruzzo anche nel settore delle infrastrutture di
interesse strategico, onde fronteggiare eventuali episodi di lavoro
irregolare o il mancato rispetto delle norme in materia di sicurezza
dei lavoratori. Nel documento in questione il pertinente compito di
"monitorare" i flussi della manodopera dei cantieri "Grandi Opere"
viene affidato ad un tavolo tecnico costituito presso le prefetture
U.T.G. e le componenti che partecipano forniscono il proprio
contributo, in un contesto di multidisciplinarità. Il C.I.P.E.
nell'elaborare le linee di indirizzo generale ha tenuto conto della
necessità di fornire agli operatori della prevenzione antimafia uno
strumento di rapida informazione e di sensibilizzazione sul
territorio, utile a rafforzare la cooperazione tra le istituzioni
pubbliche (Prefettura, Uffici del Lavoro, Forze di Polizia
territoriali) e le organizzazioni dei lavoratori. In questo modo è
accresciuto il valore di conoscenza e il coinvolgimento degli
operatori quale necessario complemento per l'attuazione delle
politiche e delle strategie di generale prevenzione e la lotta alle
pratiche illegali del fenomeno del caporalato. Infine, la predetta
delibera 58 stabilisce, con riguardo al monitoraggio della
manodopera, che gli accordi di legalità antimafia, predisposti ai
sensi dell'art. 176, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 163/2006, siano
sottoscritti con il coinvolgimento delle OO.SS. degli edili,
limitatamente a tale impegno di monitoraggio.
Invero, anche nel cd «Piano carceri», concernente interventi
previsti dall'art. 17-ter del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26,
viene replicato il principio che vede la costituzione di Tavoli di
monitoraggio del flusso di manodopera per promuovere la tutela della
legalità nei cantieri; attività curata presso le Prefetture dai
Gruppi Interforze costituiti, ai sensi del D.M. 14 marzo 2003
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5 marzo 2004, n. 54). Tale
modello ha dimostrato, in concreto, di funzionare come utile
deterrente a prevenire infiltrazioni criminali nell'utilizzo della
manodopera.

Composizione dell'osservatorio

L'esperienza maturata nell'ultimo biennio e gli esiti degli
incontri tenutisi di recente presso la Prefettura de L'aquila hanno
fatto emergere l'esigenza di mettere a sistema il patrimonio
informativo detenuto da una pluralità di soggetti deputati, a vario
titolo, alla vigilanza del settore.
In questa prospettiva, l'Osservatorio è apparso la sede naturale
e più congeniale alla condivisione di informazioni, altrimenti
frammentarie, all'analisi e all'incrocio dei dati di rilievo ed,
infine, alla elaborazione di proposte.
Alla luce di tali esigenze, si è ritenuto che di tale Organismo
facciano parte:
il Coordinatore del Gruppo Interforze, che presiede i lavori;
il rappresentante della competente Direzione Territoriale del
Lavoro;
un rappresentante locale per ciascuno dei seguenti soggetti: la
Federazione Nazionale Lavoratori dell'Edilizia industrie affini e del
Legno (FeNEAL-UIL), la Federazione Italiana Lavoratori Costruzioni e
Affini (FILCA-CISL), la Federazione Italiana dei Lavoratori del
Legno, dell'Edilizia, delle industrie Affini ed estrattive
(F.I.L.L.E.A. CGIL);
un rappresentante locale per ciascuna delle Organizzazioni dei
datori di lavoro del settore, individuate dal Prefetto de L'Aquila;
un rappresentante del Comune de L'Aquila,
un rappresentante dell'Ufficio Speciale per la città dell'Aquila
e un rappresentante dell'Ufficio speciale per i comuni del cratere,
di cui all'art. 67-ter del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83,
convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134.
Partecipano all'Osservatorio anche un rappresentante per ciascuno
dei seguenti soggetti: Cassa Edile di Mutualità e Assistenza del
capoluogo provinciale e EDIL-Cassa Abruzzo, Servizi Ispettivi
dell'Inps, Servizi Ispettivi dell'Inail e un rappresentante del
coordinamento regionale delle Aziende Sanitarie Locali.
Possono partecipare le componenti dei Gruppi Interforze delle
prefetture interessate alla ricostruzione, nonchè rappresentanti di
altre Amministrazioni e ulteriori soggetti il cui intervento si
rilevi opportuno.
Le riunioni hanno cadenza bimestrale e l'attività sarà
opportunamente formalizzata mediante un report, la cui copia sarà
trasmessa al CCASGO. L'Osservatorio può essere convocato in ogni
momento dal Prefetto e, su richiesta scritta motivata, anche da più
di uno dei suoi componenti.
Eventuali condotte di interesse generale saranno rese pubbliche
tramite il sito istituzionale della Prefettura e tramite link dei
siti web delle istituzioni facenti parte dell'Osservatorio, ove
possibile.

Funzioni dell'osservatorio

Presso l'Osservatorio, ai fini del monitoraggio dei flussi di
manodopera, dovranno confluire tutte le informazioni relative alle
esigenze occupazionali, in termini numerici e di qualificazione
professionale, occorrenti per la realizzazione dell'opera.
L'acquisizione di tali informazioni, fin dalle fasi prodromiche
all'avvio della gara o all'affidamento dei lavori, consentirà di
conoscere, con immediatezza e tempestività, il quadro della
disponibilità di manodopera, e dei presumibili oneri connessi.
Sulla base di tale quadro sarà quindi possibile, già in tale
fase, calcolare il deficit tra la forza lavoro attingibile dal bacino
territoriale interessato dall'opera e quella che dovrà essere
"importata" aliunde.
Ciò nell'intento di monitorare la regolarità dei flussi e
intercettare preventivamente iniziative di caporalato e tentativi di
intrusione della criminalità organizzata nel reperimento di
manodopera.
Inoltre, la cennata attività di monitoraggio potrà avere
importanti ricadute in termini di trasparenza delle procedure di
gara. Ciò sia per la stazione appaltante in sede di valutazione
della coerenza tra offerta economica e curva di impiego della
manodopera, sia per gli organi preposti alla vigilanza, con
particolare riguardo all'ANAC (ai fini, ad esempio, della verifica
sull'impiego reale della manodopera rispetto ai dati dell' offerta
nonchè di verifica degli scostamenti nei tempi dell'esecuzione).
L'Osservatorio, in esito alle analisi svolte, ai dati disponibili
sulla manodopera, ai riscontri forniti da INAIL, INPS, ecc., fornirà
report bimestrali (o con altra cadenza da stabilirsi) alle stazioni
appaltanti, al fine di agevolare, ex dPR 207/2010, le verifiche del
possesso e della regolarità, da parte degli Operatori economici che
intervengono a qualsiasi livello nella esecuzione dei contratti
pubblici, della documentazione prevista dalle legge vigenti in
materia di obblighi nei confronti dei dipendenti; per dette finalità
di verifica, l'Osservatorio potrà promuovere la sottoscrizione di
intese preventive con le stazioni appaltanti, ovvero potrà proporre
coerenti clausole nei protocolli di legalità, compresi i protocolli
di cui all'art. 176, co.3, lett. e), d.lgs. 163/2006.
Potranno inoltre essere inviati alle stazioni appaltanti report
informativi sulla disponibilita'/reperibilità della manodopera per
le possibili ricadute sull'attività di programmazione, progettazione
e affidamento dei contratti pubblici, anche mediante intese
preliminari.
Nel caso l'Osservatorio intenda adottare intese di cui ai
precedenti punti, il testo dell'accordo sarà inviato preventivamente
al CCASGO, anche per le valutazioni di compatibilità con le clausole
anticorruzione introdotte nelle Linee guida adottate nel Protocollo
d'intesa tra ANAC e Ministero dell'Interno in data 15 luglio 2014.
L'accesso ai dati pervenuti e alle informazioni trattate verranno
resi disponibili anche al Gruppo Interforze Centrale per l'Emergenza
e Ricostruzione (G.I.C.E.R.), alla Direzione Investigativa Antimafia
(D.I.A.) e ai Gruppi interforze di cui al DM 14 marzo 2003.
Per le predette finalità l'Osservatorio si adopererà anche per
acquisire dall'Ufficio Misure di Prevenzione del Tribunale competente
per territorio, nonchè dalla Agenzia Nazionale per l'amministrazione
e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, elenchi delle imprese sequestrate o confiscate nelle
province interessate dai lavori di ricostruzione, dandone notizia
alle stazioni appaltanti e alle imprese aggiudicatrici per le proprie
valutazioni.
L'onere di rilevazione dei dati relativi ai lavoratori impiegati
in cantiere viene posto a carico della stazione appaltante o
dall'appaltatore principale, quale capofila, individuato anche per
gli interventi di ricostruzione privata, nel Comune capoluogo per la
città dell'Aquila e nell'Ufficio speciale per i comuni del cratere.
Qualora l'opera rientri nel programma delle infrastrutture
strategiche, la Prefettura de L'Aquila individuerà la stazione
appaltante su cui graveranno i predetti oneri informativi.
L'attività di controllo e tracciamento viene ad essere
articolata, utilizzando gli strumenti di cui al decreto legislativo 7
marzo 2005, 82, (Codice dell'amministrazione digitale), e dovrà
tener conto dei seguenti elementi:
1) dati relativi alla forza lavoro presente nelle attività di
cantiere, disaggregati come segue: per ciascuna unità lavorativa,
unitamente ai dati anagrafici identificativi, dovrà essere indicata
la qualifica professionale, il periodo complessivo di occupazione
(presso lo stesso operatore economico che fornisce i dati in parola),
nonchè se si tratta di unità lavorative eventualmente oggetto di
distacco. I dati forniti sulle maestranze secondo le previsioni
precedenti sono suscettibili di una verifica a campione e senza
preavviso. Per ciascun lavoratore dovrà indicarsi il datore di
lavoro, distinguendo tra: appaltatore, subappaltatore, cottimista,
prestatore di servizi, fornitore.
2) Dati concernenti le nuove assunzioni di manodopera, con
particolare riguardo a: modalità e tipologie professionali
occorrenti ad integrare il quadro esigenziale, nonchè "percorso
lavorativo" di ciascuna unità lavorativa, come precisato al punto
1). A tal fine il singolo lavoratore, attraverso la presentazione di
autocertificazione ai sensi dell'art. 46 d.P.R. 445/2000, dichiara se
abbia frequentato nel biennio precedente alla data di assunzione
corsi di avviamento professionale nel settore dell'edilizia, e con
riferimento allo stesso arco temporale, le ditte di precedente
dipendenza contrattuale, specificando altresì qualifica e mansioni
svolte, nonchè l'eventuale fruizione, nello stesso biennio, di
ammortizzatori sociali (CIG, anche in deroga, mobilità lunga o
derivante dall'art. 11 della legge 223/91), con indicazioni,
comprensive della località, circa l'ultima professione svolta. I
dati forniti sulle maestranze secondo le previsioni precedenti sono
suscettibili di una verifica a campione e senza preavviso.
3) Indicatori di anomalie rilevanti al fine dell' intercettazione
di fenomeni di irregolarità nei flussi di manodopera elaborati sulla
base dei dati in possesso delle casse edili, dell'Inps e dell'Inail,
concernenti: assunzioni, licenziamenti, infortuni, malattie, rilascio
dei Durc, partecipanti ai corsi di formazione, ore di lavoro
registrato, masse salariali, registrazioni dei contratti di distacco
nazionale e/o europeo e di tutti gli altri dati utili ad avere un
quadro sinottico e comparato dei cantieri e delle aziende che sono
impegnati nella filiera delle costruzioni sul territorio.
Sulla base delle informazioni raccolte e dell'attività di
analisi compiuta, L'Osservatorio si occuperà di promuovere azioni
utili a orientare le attività di controllo e ispettive degli
organismi competenti volte al contrasto del fenomeno previsto
dall'art. 12 del decreto legislativo 13 agosto 2011, n. 138,
convertito con modificazione dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
Ciò in linea di continuità con i contenuti di eventuali protocolli
di legalità sottoscritti dai vari soggetti pubblici o privati
operanti sul territorio, quali le associazioni datoriali, le
organizzazioni sindacali, ecc.
In relazione ai contenuti di tali protocolli, nella prospettiva
di rafforzare l'azione di contrasto ai fenomeni di sfruttamento e
intermediazione nella manodopera, la Prefettura de L'Aquila avrà
cura di verificare l'inserimento di specifici rinvii:
1. Agli strumenti più avanzati dei documenti attestanti non solo
la regolarità della posizione delle imprese ma anche la congruità
dei versamenti dei contributi previdenziali in relazione al costo
complessivo dell'opera, di cui all' "Avviso Comune", sottoscritto il
28 ottobre 2011, tra Associazioni datoriali e organizzazioni
sindacali.
2. All'istituto della contrattazione di anticipo, prevista dai
Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro, indipendentemente dalle
soglie quantitative, momento qualificante della fase della
cantierizzazione volto a contrastare lo sfruttamento della
manodopera.