1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 8 - 16 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Norme della Regione Campania - Impianti eolici - Previsione che la costruzione di nuovi aerogeneratori sia autorizzata esclusivamente nel rispetto di una distanza pari o superiore a 800 metri dall'aerogeneratore piu' vicino preesistente o gia' autorizzato - Differimento del relativo termine dal 29 febbraio 2012 al 30 giugno 2012 - Normativa introdotta attraverso la reviviscenza di una norma gia' abrogata, modificata e nuovamente abrogata - Esercizio manifestamente irrazionale della discrezionalita' legislativa, che puo' tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori questioni. - Legge della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13, art. 5, comma 2. - Costituzione, art. 97 (artt. 117, 117, secondo comma, lettera l), e 118). (T-130070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 5,
comma 2, della legge della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13,
recante «Interventi per il sostegno e la promozione della
castanicoltura e modifiche alla legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2012)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 26-30 luglio 2012, depositato in
cancelleria il 31 luglio 2012 ed iscritto al n. 108 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 26-30 luglio 2012 e depositato il
successivo 31 luglio (reg. ric. n. 108 del 2012) il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 5, comma 2, della legge della Regione
Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante «Interventi per il sostegno e
la promozione della castanicoltura e modifiche alla legge regionale
27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge
finanziaria regionale 2012)», in riferimento agli articoli 117 e 118,
nonchè 117, secondo comma, lettera l), e 97 della Costituzione.
La disposizione impugnata differisce al 30 giugno 2012 il termine
fissato dall'art. 52, comma 15, della legge della Regione Campania 27
gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del Bilancio
Annuale 2012 e Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge
finanziaria regionale 2012). Quest'ultima disposizione ha abrogato la
legge della Regione Campania 1° luglio 2011, n. 11 (Disposizioni
urgenti in materia di impianti eolici), a partire dal 29 febbraio
2012.
Il ricorrente osserva che, in virtù della disposizione
impugnata, l'effetto abrogativo è stato posticipato al 30 giugno
2012, con la conseguenza che ha trovato applicazione retroattiva
l'art. 1, comma 2, della citata legge regionale n. 11 del 2011.
Tale disposizione vietava la realizzazione di aereogeneratori che
non rispettassero una distanza minima di 800 metri da altri analoghi
impianti, ed era stata impugnata innanzi a questa Corte dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso reg. ric. n. 88
del 2011. Nelle more del giudizio, l'art. 52, comma 15, della legge
reg. Campania n. 1 del 2012 aveva abrogato il divieto oggetto
dell'impugnazione e il ricorrente aveva perciò rinunciato al
ricorso, con conseguente estinzione del processo (ordinanza n. 89 del
2012).
Ciò premesso, l'Avvocatura sostiene che la norma impugnata,
determinando la riviviscenza del divieto, lede il principio di leale
collaborazione, perchè la Regione ha indotto lo Stato a rinunciare
al primo ricorso per poi "surrettiziamente" reintrodurre la norma che
ne era l'oggetto.
In secondo luogo, sarebbe violata la competenza esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, giacchè il legislatore
regionale avrebbe legiferato con effetti retroattivi, in deroga agli
artt. 11 e 15 delle disposizioni sulla legge in generale.
Infine, la norma impugnata sarebbe in contrasto con l'art. 97
Cost., posto che essa, disponendo per il passato, ingenera
difficoltà applicative che si risolvono in danno, sia della pubblica
amministrazione, sia dei cittadini coinvolti nell'azione di
quest'ultima.
2.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Campania ha
depositato memoria, concludendo per l'inammissibilità e
l'infondatezza del ricorso.
Anzitutto, il ricorso sarebbe inammissibile, perchè lo Stato non
ha svolto nuovamente le censure che aveva indirizzato contro la legge
regionale n. 11 del 2012.
In secondo luogo, l'inammissibilità deriverebbe dal fatto,
attestato dall'amministrazione regionale, che nel periodo compreso
tra il 29 maggio 2012 e il 30 giugno 2012 nessun procedimento sarebbe
stato definito sulla base del divieto, oggetto della impugnata
proroga legislativa.
Nel merito, la difesa regionale ritiene non fondata la censura di
violazione del principio di leale collaborazione, posto che esso non
potrebbe trovare applicazione rispetto all'attività legislativa, nè
il ricorrente avrebbe motivato con riguardo alla ridondanza della
violazione sulle proprie attribuzioni.
Parimenti non fondata sarebbe la censura concernente l'invasione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
civile, posto che l'art. 11 delle preleggi può essere derogato da
norme di legge regionali.
Infine, la violazione dell'art. 97 Cost. sarebbe stata denunciata
in modo generico ed astratto.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, della legge
della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante «Interventi per
il sostegno e la promozione della castanicoltura e modifiche alla
legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione
Campania - Legge finanziaria regionale 2012)», in riferimento agli
articoli 117 e 118, nonchè 117, secondo comma, lettera l), e 97
della Costituzione.
La questione si collega a un ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri avverso la legge della Regione Campania 1° luglio 2011,
n. 11 (Disposizioni urgenti in materia di impianti eolici), che è
stato deciso da questa Corte con l'ordinanza n. 89 del 2012, di
estinzione del processo a seguito di rinuncia.
La rinuncia è avvenuta dopo l'abrogazione, a far data dal 29
febbraio 2012, della norma allora impugnata, con la quale si
prevedeva che la costruzione di nuovi aereogeneratori fosse
autorizzabile solo nel rispetto di una distanza pari o superiore a
800 metri dall'aereogeneratore più vicino.
La disposizione oggi censurata interviene sul testo della norma
abrogatrice, ovvero sull'art. 52, comma 15, della legge della Regione
Campania 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del
Bilancio Annuale 2012 e Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania
- Legge finanziaria regionale 2012), per stabilire che il termine del
29 febbraio 2012 è differito al 30 giugno 2012.
Il ricorrente afferma che il legislatore regionale avrebbe
indotto lo Stato a rinunciare al ricorso, definito con l'ordinanza n.
89 del 2012, per poi reintrodurre la norma che ne era oggetto, così
violando il principio di leale collaborazione.
In secondo luogo, gli effetti retroattivi della norma impugnata,
in deroga agli artt. 11 e 15 delle disposizioni sulla legge in
generale, sarebbero preclusi dalla competenza esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile.
Infine, la tecnica legislativa seguita nel caso di specie avrebbe
ingenerato forti difficoltà applicative, in contrasto con l'art. 97
Cost.
2.- In via preliminare, la Corte prende atto che la norma
impugnata è stata abrogata dall'art. 42, comma 4, della legge della
Regione Campania 9 agosto 2012, n. 26 (Norme per la protezione della
fauna selvatica e disciplina dell'attività venatoria in Campania),
«dalla data di entrata in vigore della presente legge», ovvero dal 14
agosto 2012; tuttavia, contrariamente a quanto eccepito dalla difesa
regionale in punto di «inammissibilità del ricorso», con ciò non si
è determinata la cessazione della materia del contendere, perchè
non si può escludere che la norma abbia trovato medio tempore
applicazione (ex plurimis, sentenze n. 243 del 2012 e n. 158 del
2012).
Per smentire questa ipotesi, la Regione Campania ha prodotto in
giudizio una nota dell'amministrazione regionale, con la quale si
certifica che nel periodo compreso tra il 29 maggio 2012 ed il 30
giugno 2012 «alcun procedimento ha avuto esito negativo in ragione
della riviviscenza» della legge reg. Campania n. 11 del 2011. Ma la
data iniziale così individuata, con riferimento all'entrata in
vigore della legge regionale oggi impugnata, non garantisce che il
divieto da essa reintrodotto non abbia avuto concreta applicazione
dal 29 febbraio fino al 28 maggio seguente. Ciò sarebbe in linea
astratta possibile, posto che, differendo il termine abrogativo
recato dall'art. 52, comma 15, della legge reg. Campania n. 1 del
2012, l'ordinamento regionale ha inteso escludere che l'abrogazione
potesse avere efficacia da quando era stata inizialmente disposta, e
dunque dal 29 febbraio, fino al 30 giugno.
In ogni caso, con riguardo all'intero arco temporale compreso tra
il 29 febbraio e il 30 giugno, in presenza di una norma di divieto,
neppure vi è la certezza che essa non sia stata presa in
considerazione nel corso della fase istruttoria di procedimenti
amministrativi, che avrebbero avuto esito favorevole proprio perchè
la parte istante si era uniformata a tale divieto.
3.- L'eccezione di inammissibilità del ricorso, avanzata dalla
Regione Campania per il fatto che il ricorrente non ha riproposto le
censure che lo avevano indotto ad impugnare la precedente legge
regionale n. 11 del 2011, non è fondata. Si tratta di una decisione
dipendente dalla libera scelta della parte del giudizio in via
principale, che non ha alcun nesso, neppure sul piano logico, con
l'iniziativa di contestare per altri profili l'esercizio della
potestà legislativa regionale su vicende analoghe.
4.- La questione di legittimità costituzionale della norma
impugnata è fondata con riferimento all'art. 97 Cost., che viene
posto a base del ricorso con adeguata motivazione.
Questa Corte ha già affermato che non è conforme a tale
disposizione costituzionale l'adozione, per regolare l'azione
amministrativa, di una disciplina normativa «foriera di incertezza»,
posto che essa «può tradursi in cattivo esercizio delle funzioni
affidate alla cura della pubblica amministrazione» (sentenza n. 364
del 2010).
Il fenomeno della riviviscenza di norme abrogate, quand'anche si
manifesti nell'ambito delle «ipotesi tipiche e molto limitate» che
l'ordinamento costituzionale tollera, rientra in linea generale in
questa fattispecie, perchè può generare «conseguenze imprevedibili»
(sentenza n. 13 del 2012), valutabili anche con riguardo all'obbligo
del legislatore di assicurare il buon andamento della pubblica
amministrazione.
Nel caso di specie, il legislatore regionale, dopo avere dettato
una regola di azione per l'amministrazione regionale, l'ha prima
abrogata; poi l'ha fatta rivivere, ma solo per un periodo di tempo
limitato e attraverso la tecnica, di per sè dagli esiti incerti, del
differimento di un termine abrogativo già interamente maturato;
infine l'ha nuovamente abrogata.
Questa Corte è chiamata a giudicare della legittimità
costituzionale proprio della fase più critica di tale manifestamente
irrazionale esercizio della discrezionalità legislativa, segnata
dalla presunta riviviscenza del divieto recato dalla legge reg.
Campania n. 11 del 2011. I procedimenti amministrativi che si sono
svolti in questo periodo di tempo sono stati assoggettati ad una
normativa difficilmente ricostruibile da parte dell'amministrazione,
continuamente mutevole, e, soprattutto, non sorretta da alcun
interesse di rilievo regionale degno di giustificare una legislazione
così ondivaga.
Se, infatti, il legislatore campano avesse ritenuto prioritario
imporre il divieto in questione, non si vede perchè avrebbe deciso
di farlo rivivere solo fino al 30 giugno 2012, nè si capisce che
cosa ne avrebbe determinato la successiva, nuova abrogazione da parte
della legge regionale n. 26 del 2012, peraltro posteriore
all'esaurimento dell'efficacia di tale divieto.
La frammentarietà del quadro normativo in tal modo originato non
è perciò giustificabile alla luce di alcun interesse, desumibile
dalla legislazione regionale, ad orientare in modo non univoco
l'esercizio della discrezionalità legislativa, così da accordarla a
necessità imposte dallo scorrere del tempo.
Ne consegue l'illegittimità costituzionale della disposizione
censurata per violazione dell'art. 97 Cost.
5.- Sono assorbite le questioni relative agli artt. 117 e 118,
nonchè 117, secondo comma, lettera l), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, comma
2, della legge della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante
«Interventi per il sostegno e la promozione della castanicoltura e
modifiche alla legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014
della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2012)».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI