1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 416 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 1993
N. 416 Ordinanza emessa il 10 febbraio 1995 dal pretore di Potenza nel procedimento penale a carico di Pitta Carmine ed altri Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione dei procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Mancata osservanza del divieto di emanazione di provvedimenti atipici di clemenza senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia - Irragionevole lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di obbligatorieta' e della finalita' di prevenzione della pena. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Cost., artt. 3, 27 e 79). (095C0833) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulle richieste delle parti
formulate all'odierno dibattimento nel procedimento penale n.
65/1995.
O S S E R V A
Il presente procedimento dovrebbe essere sospeso, in accoglimento
di tali richieste, ai sensi dell'art. 39, primo comma, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 che richiama l'art. 44, primo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, non essendo ancora scaduto il termine
per la presentazione della domanda di concessione o autorizzazione in
sanatoria, fissato al 1 marzo 1995 dal quarto comma dello stesso art.
39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724. Secondo quanto emerge dalla
contestazione infatti esso attiene a costruzioni abusive ultimate
entro il 31 dicembre 1993 e caratterizzate da volumetria abusiva
inferiore a 750 mc sicchè tutti i reati oggetto dell'imputazione
sono suscettibili di estinzione a norma dell'art. 38, secondo comma,
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e dell'art. 39, primo comma,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 che, richiamandone le
disposizioni di cui ai capi IV e V, reintroduce sostanzialmente
nell'ordinamento, con marginali modifiche e con la denominazione di
definizione agevolata delle violazioni edilizie, la sanatoria in
precedenza disciplinata dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47. Ma
sulla legittimità costituzionale della disposizione in questione,
nella parte in cui prevede e disciplina tale estinzione, sorgono
fondati dubbi che, risolvendosi anche in dubbi sulla legittimità
della previsione della sospensione, assumono diretta rilevanza anche
ai fini della relativa pronunzia. Invero da un verso la condotta
dell'imputato, con il versamento della prima rata dell'oblazione, la
presentazione della domanda e la richiesta di sospensione del
procedimento, denota in maniera inequivocabile la volontà di
avvalersi dell'intera procedura di definizione agevolata e di fruire
del condono edilizio ivi previsto, di cui in tal modo viene in
rilievo l'intera disciplina (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 369
del 31 marzo 1988), dall'altro la previsione legislativa di
sospensione del procedimento penale ha natura chiaramente
strumentale, essendo finalizzata a rendere possibile il
perfezionamento della fattispecie estintiva, sicchè, eliminata
dall'ordinamento quest'ultima con la eventuale dichiarazione di
incostituzionalità delle norme che la prevedono, e non trovando più
in essa giustificazione finalistica, verrebbe meno anche la
necessità di sospensione. Le innovazioni introdotte dall'art. 39
della legge n. 724 appaiono marginali e non sembrano aver alterato il
meccanismo di operatività e le caratteristiche essenziali
dell'istituto del condono edilizio introdotto dalla legge 28 febbraio
1985, n. 47, lasciandone perciò invariata la natura giuridica. In
proposito non ignora questo pretore che la Corte costituzionale con
la decisione n. 369 del 31 marzo 1988 ritenne che il condono edilizio
del 1985 integrasse una complessa e varia fattispecie estintiva del
tutto atipica ed in particolare inavvicinabile sia all'amnistia
propria che a quella impropria. Nonostante tale orientamento,
richiamato successivamente anche con le ordinanze n. 257 del 15
maggio 1989, n. 485 del 22 ottobre 1989 e n. 555 del 19 dicembre 1990
al fine di escludere la riconducibilità all'amnistia anche di un
successivo condono tributario, ritiene questo pretore che ricorrano
le condizioni per riproporre, attraverso una rimeditazione
dell'argomento, la qualificazione come amnistia del condono edilizio
anche nella nuova veste formale di definizione agevolata delle
violazioni edilizie. Infatti l'argomento principale, fondato sul
riscontro dell'aspetto sostanziale del suo modus operandi, sembra
trovare oggi ulteriori conferme, oltre che nella valorizzazione di
alcune argomentazioni che caratterizzavano la stessa pronunzia della
Corte, anche alla luce di taluni rilievi critici della dottrina, nel
concreto atteggiarsi del diritto vivente sui temi della
identificazione del fatto produttivo della estinzione dei reati
urbanistici e della operatività dell'istituto rispetto a fatti
coperti dal giudicato, ed infine nella constatazione della piena
assimibilità dell'istituto ad altri provvedimenti di clemenza
espressamente ricondotti dal legislatore nell'ambito dell'amnistia.
Superando le molteplici differenze definitorie innescate dalla
necessità di offrire spiegazione della formula legislativa della
estinzione del reato e di raccordarsi ad essa, sul piano sostanziale
della descrizione della natura e degli effetti e della individuazione
del nucleo essenziale dell'istituto, sembra che la scarna disciplina
contenuta negli artt. 79 della Costituzione e 151 del c.p. consenta
di individuare come caratteristica essenziale dell'amnistia quella di
essere atto di natura legislativa che, senza procedere a definitiva
abrogazione della norma incriminatrice, che infatti continua a
produrre effetti per il periodo successivo, è diretto ad incidere,
eliminandola, sulla punibilità di fatti commessi precedentemente ed
in un arco di tempo ben delimitato, con effetti che possono essere
sottoposti al verificarsi di condizioni o all'adempimento di
obblighi. Tali caratteristiche sembrano ricorrere tutte nella
previsione legislativa del condono edilizio di cui si discute, che
certamente non può essere ricondotto all'istituto della oblazione,
avente invece natura di previsione generale ed applicabilità non
limitata a fatti pregressi. All'accoglimento della qualificazione
del condono edilizio come amnistia induce poi, come è stato
osservato in dottrina, anche la valorizzazione degli stessi rilievi
formulati dalla Corte costituzionale circa il collegamento della sua
ratio con l'esigenza di porre termine ad un periodo di illegalità di
massa, giustificazione questa che rientra appieno in quelle che la
dottrina tradizionalmente individua come giustificazioni
costituzionalmente corrette dei provvedimenti di amnistia. Non
sembra quindi azzardato qualificare il condono in questione come
amnistia sottoposta a condizioni o ad obblighi (da identificarsi le
une o gli altri nell'integrale pagamento della oblazione) tanto più
che la precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 31
marzo 1988 si preoccupò esclusivamente di confutare la tesi
dell'amnistia condizionata, senza esaminare invece quella
dell'amnistia sottoposta ad obblighi, che sembra perfettamente
attagliarsi alla fattispecie. Non impedisce tale conclusione il
rilievo che al pagamento dell'oblazione possa provvedere anche
soggetto estraneo alla realizzazione dell'illecito (cfr. art. 31,
terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47), poichè l'art.
151, quarto comma, del c.p. non prescrive tassativamente che il
verificarsi della condizione e l'adempimento dell'obbligo debbano
essere determinati ed attuati dall'autore del fatto ricadente
nell'amnistia. Nè è di ostacolo la mancata espressa previsione
della rinunziabilità del beneficio, poichè da un lato tale
rinunziabilità appartiene già, in via generale e senza necessità
di ulteriori previsioni, alla disciplina dell'amnistia derivante
dall'art. 151 del c.p. nel testo integrato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 175 del 5 luglio 1971, dall'altro nella specifica
ipotesi di cui si discute la espressa previsione della
rinunziabilità secondo i meccanismi tradizionali appariva perfino
superflua in relazione ad una fattispecie estintiva che richiede, nel
suo funzionamento tipico, l'attivazione dell'interessato
all'applicazione del provvedimento di clemenza, che pertanto ha
possibilità di rinunziare ad esso semplicemente rimandendo inerte e
non provvedendo al pagamento della oblazione. (E significativo appare
a tal riguardo il fatto che analoga scelta di mancata espressa
previsione di rinunziabilità sia stata fatta dal legislatore nei
provvedimenti di clemenza tributaria, espressamente qualificati come
amnistia dal legislatore, concessi con d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 e
con d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, che operano, come si dirà,
secondo meccanismi del tutto analoghi a quelli del condono edilizio).
Anzi a sostegno di tale conclusione può rilevarsi che il meccanismo
della sospensione del procedimento penale strumentale rispetto al
perfezionamento della fattispecie estintiva non costituisce
previsione innovativa ed atipica, caratterizzante in modo particolare
il condono edilizio, ma rappresenta solo applicazione particolare di
quello che sembra essere un principio generale, espressamente
previsto dall'art. 2 del d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 e dall'art. 2,
terzo comma, del d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, nonchè in tema di
amnistia impropria dall'art. 672 del c.p.p. Sembrano inoltre essere
venuti meno alcuni dei principali argomenti che la richiamata
precedente pronunzia della Corte aveva utilizzato per la costruzione
della atipica fattispecie estintiva diversa dall'amnistia.
Successivamente a tale decisione il diritto vivente, nascente da
ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, si era già
orientato ad individuare esclusivamente nel pagamento della oblazione
il fattore determinante il completo dispiegarsi dell'effetto
estintivo, indipendentemente da ogni collegamento con la procedura di
sanatoria che invece la Corte costituzionale aveva sottolineato,
sancendo che tale effetto si determina autonomamente e
definitivamente in conseguenza del decorso dei termini che consentono
di ritenere prescritto il diritto dell'amministrazione comunale di
procedere a rideterminazione dell'importo dell'oblazione. Tale
indipendenza dell'effetto estintivo dalla procedura di sanatoria
appare ulteriormente ribadito nella nuova disposizione di cui si dis-
cute, che oltre a richiamare senza modificarle le previsioni degli
artt. 38, secondo comma, e 39 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
per i quali è "l'oblazione interamente corrisposta" ovvero
"l'effettuazione dell'oblazione" a determinare l'effetto estintivo
dei reati urbanistici, al quarto comma introduce come ordinario e
generalizzato (e non più residuale ed eccezionale come era quello
dell'art. 35, tredicesimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47)
un meccanismo di definizione automatico anche per il procedimento
tendente al rilascio della concessione in sanatoria, così
disarticolando quella complessa fattispecie estintiva individuata
dalla Corte costituzionale in cui rivestiva un ruolo fondamentale
l'intervento attivo dell'autorità comunale per la determinazione
definitiva dell'importo dell'oblazione ed il rilascio della
concessione in sanatoria. Inoltre con riferimento ad altro aspetto
individuato dalla Corte costituzionale di divergenza del condono
edilizio dallo schema tipico dell'amnistia, in ragione della ritenuta
diversità degli effetti, la giurisprudenza si è orientata nel senso
di una lettura estensiva dell'art. 38, terzo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, secondo cui anche il condono edilizio può
operare secondo il meccanismo tipico dell'amnistia impropria,
eliminando, con riferimento a reati oggetto di accertamento passato
in giudicato, la esecuzione della pena e gli effetti penali ed
amministrativi della condanna (cfr. Cass. 24 marzo 1993, n. 228).
Infine sembra di poter affermare che, nella rilevata estrema
sinteticità della disciplina generale dell'amnistia, che non
consente di enucleare una figura dogmatica ed una sicura definizione
legislativa dell'istituto, alimentando quelle incertezze di cui sono
espressione le già rilevate differenze definitorie, quando si tratti
di stabilire se un determinato provvedimento di clemenza integri o
meno una amnistia da un lato non ci si possa arrestare al nomen iuris
adottato dal legislatore, dall'altro occorra ricavare le
caratteristiche essenziali ed il contenuto tipico dei provvedimenti
di amnistia estrapolandoli dalla concreta disciplina contenuta in
quei provvedimenti che senza alcun dubbio possano essere ricondotti a
tale figura. In tale ottica le già richiamate disposizioni della
amnistie per reati finanziari contenute dai d.P.R. nn. 524/1982 e
23/1992, di cui non si pone in dubbio da alcuno la riconducibilità
all'istituto dell'amnistia, non valgono solo ad autorizzare
l'argomentazione logica già in precedenza espressa, ma concorrono a
dimostrare il chiaro orientamento del legislatore tendente ad
inquadrare in tale istituto anche fattispecie estintive complesse
caratterizzate dalla mediazione degli effetti attraverso la
realizzazione da parte dell'autore del fatto (o anche da parte di
estranei) di condotte di adempimento di obblighi particolari
consistenti nell'attivazione di meccanismi procedimentali complessi
tendenti alla definizione di una pratica amministrativa e nel
pagamento di una somma di denaro in misura predeterminata. E ciò
appare maggiormente significativo ove si consideri che il secondo dei
suddetti provvedimenti venne adottato successivamente alle richiamate
pronunzie della Corte costituzionale, e quindi presumibilmente nella
piena consapevolezza del diverso orientamento che la Corte aveva
manifestato, che in tal modo evidentemente non si ritenne di
condividere, così implicitamente ammettendo la compatibilità con
l'istituto dell'amnistia di tali complesse fattispecie condizionanti
l'effetto estintivo. D'altra parte il fatto che nel creare la nuova
disposizione il legislatore si sia preoccupato, senza che ciò fosse
richiesto dall'adozione di significative differenze di disciplina
rispetto alla normativa del 1985, di adottare la nuova etichetta
nominalistica di "definizione agevolata delle violazioni edilizie" in
sostituzione di quella di "sanatoria delle opere abusive" contenuta
nella legge precedente, appare sintomatico dell'esattezza della
conclusione che si sostiene, poichè denota chiaramente la
consapevolezza del problema ed il tentativo di evitare la
riconducibilità dell'istituto al campo dell'amnistia attraverso
l'adozione di un nuovo nomen iuris. Ma evidentemente neppure al
legislatore può essere consentito di compiere siffatte operazioni
puramente nominalistiche dirette a prevalere sui reali contenuti,
sicchè sembra di poter concludere che come già il condono edilizio
del 1985 aveva natura di amnistia condizionata o sottoposta ad
obblighi, tale natura ha conservato anche la nuova versione
introdotta dall'art. 39 della legge n. 749. Di qui la evidente
lesione dell'art. 79 della Costituzione, derivante dal mancato
rispetto del particolare iter legislativo ivi delineato. Ma
insistere ulteriormente su tale qualificazione giuridica appare
perfino superfluo, poichè lesione di tale precetto costituzionale si
ritiene di poter ravvisare anche se il condono edilizio non viene
qualificato come amnistia, in conseguenza della sua sicura
riconducibilità, affermata anche dalla Corte costituzionale con la
richiamata sentenza n. 369 del 31 marzo 1988, nel novero di una più
generale categoria di provvedimenti di natura clemenziale alla quale
sono comunque estensibili i principi in tema di amnistia. L'art. 1
della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1 che ha riformato l'art.
79 della Costituzione stabilendo che l'amnistia è concessa con legge
deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna
Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale, chiude un
lungo dibattito caratterizzato da accenni estremamente critici nei
confronti dell'istituto dell'amnistia e dell'uso abnorme che se ne
era fatto anche nel periodo della Costituzione repubblicana e, come
dimostra anche l'esame dei relativi lavori parlamentari, non può
essere inteso restrittivamente solo come mezzo diretto a rendere più
difficile l'approvazione di provvedimenti di amnistia, ma assume
anche valore di divieto di provvedimenti di clemenza diversi
dall'amnistia e/o non approvati con il quorum rafforzato per essa
previsto, coerentemente alla valenza generale dell'atteggiamento di
sfavore che ha ispirato il legislatore costituzionale ed alla ratio
della previsione del quorum in questione, da identificarsi anche
nell'esigenza di garantire quei limiti sostanziali che debbono
caratterizzare i provvedimenti legislativi di favore. Già prima
della modifica dell'art. 79 della Costituzione sembrava possibile - e
tale osservazione era stata formulata in dottrina proprio con
riferimento al condono edilizio del 1985 - enucleare dalle norme
costituzionali il principio della tipicità necessaria dei
provvedimenti di clemenza con il conseguente divieto di cause
estintive della punibilità diverse dall'amnistia (e dall'indulto) e
comunque approvate fuori dell'iter procedimentale per esse previste.
In tal senso deponeva, in rapporto anche alla necessaria
considerazione del principio di uguaglianza, il duplice rilievo da un
lato che l'art. 25, secondo comma, della Costituzione esprimesse una
esigenza di tassatività da riferire necessariamente non solo al
profilo della incriminazione ma anche a qualunque aspetto della
previsione della non punibilità, e dall'altro che l'art. 79 della
Costituzione, non potendo esso essere letto in modo riduttivo come
mera prescrizione procedimentale e non potendosi individuare beni
costituzionalmente rilevanti cui raccordare tali istituti, dovesse
sottendere la negazione di una totale libertà del legislatore nella
creazione di cause estintive della punibilità e si ponesse come
unica legittimazione costituzionale dell'amnistia e dell'indulto, con
la necessaria conclusione della inesistenza di un potere di clemenza
del legislatore fuori dei limiti espressamente e testualmente
riconosciuti dal testo costituzionale. Tali argomentazioni inoltre
riprendono nuovo vigore proprio alla luce della intervenuta modifica
dell'art. 79 della Costituzione. Un ulteriore argomento in tal senso
deriva proprio dalla precedente sentenza della Corte costituzionale
n. 369 del 31 marzo 1988, poichè l'individuazione di una categoria
generale di atti di clemenza cui sono applicabili i limiti
sostanziali derivanti dall'art. 3 della Costituzione certamente
depone anche per l'integrale applicazione ad essa anche delle regole
procedimentali di cui all'art. 79 della Costituzione, che nel nuovo
testo devono ritenersi apprestate anche a garanzia dei limiti di
sostanza. Ma soprattutto è da rilevare che chiudendo il processo
iniziato dal primo legislatore costituente e risolvendo i nodi
residuati al testo originario con la integrale riconduzione alla
sfera del potere legislativo dell'istituto dell'amnistia e la
eliminazione dallo stesso di ogni residuale profilo, sia pure
soltanto simbolico, di grazia sovrana, il nuovo testo dell'art. 79
della Costituzione comporta anche sul piano sistematico il definitivo
e totale abbandono di ogni aspetto della incontrollata
discrezionalità che alla appartenenza dell'istituto alla sfera della
grazia sovrana tradizionalmente si accompagnava e la piena ed
integrale operatività del principio di uguaglianza, che domina
appunto il campo di esercizio del potere legislativo. In tale campo
l'unica discrezionalità consentita è quella temperata dal rispetto
del principio di uguaglianza, con il quale tendenzialmente viene in
conflitto, per la sua stessa natura, qualunque provvedimento di
clemenza, per definizione lesivo della uguaglianza di trattamento dei
cittadini rispetto alla applicazione della legge penale.
Proprio alla luce di tale ultima considerazione era ormai da tempo
pacificamente acquisita la necessità di lettura dell'art. 79 della
Costituzione in stretto coordinamento con l'art. 3 della
Costituzione, quale fonte di limiti sostanziali dell'esercizio del
potere di clemenza. Ma ciò significa anche, per la preminente
rilevanza dell'art. 3 della Costituzione rispetto ad ogni altra norma
costituzionale, che i principi che da esso derivano, possono essere
derogati solo negli stretti limiti espressamente autorizzati
dall'art. 79 della Costituzione, che viene quindi ad operare nel
sistema costituzionale come norma derogatoria. È evidente a questo
punto che poichè quanto più si restringono i confini della
eccezione si espandono e riprendono pieno vigore i principi generali
desumibili dall'art. 3 della Costituzione nella loro valenza ostativa
alla adozione di provvedimenti di clemenza, il recente intervento del
legislatore costituzionale non può essere considerato soltanto
espressione di un intento di limitare il fenomeno delle ricorrenti
concessioni di amnistia. La scelta di ricondurre pienamente al
legislativo il potere di concedere amnistia, adottata nella
innegabile consapevolezza della problematica riguardante la natura
dei rapporti tra gli artt. 3 e 79 della Costituzione, sottolinea il
primato del principio di uguaglianza anche in tale campo ed assume
così il più generale significato, emergente anche dai lavori
preparatori, di apprestare un argine a qualunque altra forma di
esercizio del potere di clemenza. Analogo significato assume anche
la previsione del quorum rafforzato per l'approvazione della legge di
concessione di amnistia, che secondo quanto risulta dall'esame degli
atti parlamentari, venne adottata a garanzia dei limiti sostanziali
all'esercizio del potere di clemenza che si ritenevano discendenti
dall'art. 3 della Costituzione e che si rinunziò a disciplinare
specificamente ravvisandosi sufficiente garanzia nella previsione
procedurale. Così sottolineando la natura legislativa ed il
carattere eccezionale dell'amnistia e dell'indulto, si consente
dunque di riprendere pieno vigore fuori di tali ipotesi al principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, che non tollera
casi di inapplicabilità della legge penale fuori della ipotesi della
abrogazione generale ed estesa anche al futuro, e pertanto
implicitamente si autorizza l'adozione di provvedimenti di clemenza
nei soli casi e nelle forme previsti dall'art. 79 della Costituzione.
È agevole rilevare in proposito che la ratio che ispirò il
legislatore nella modifica dell'art. 79 della Costituzione,
chiaramente identificabile attraverso i lavori parlamentari nel
duplice scopo di impedire il fallimento dei riti alternativi
introdotti dal nuovo codice di rito penale che sarebbe derivato delle
attese di ricorrenti amnistie e limitare i profili di arbitrarietà
che venivano individuati nell'abuso dell'istituto, sussiste intatta
anche nei confronti di qualunque altro provvedimento di clemenza,
sicchè il principio di tipicità di tale genere di provvedimenti op-
era come garanzia di rispetto della ratio sottostante la nuova
disciplina costituzionale. D'altra parte il nuovo quorum aggravato
richiesto per la concessione dell'amnistia non consente più di
sorvolare, come avveniva per il passato, su quegli aspetti che
consentivano, secondo l'espressione di alcuni, la "truffa delle
etichette". Prima della modifica dell'art. 79 della Costituzione la
prassi costituzionale della mera ratifica da parte del Presidente
della Repubblica delle scelte compiute dal legislatore delegante e la
previsione del quorum ordinario per l'approvazione della legge di
delegazione rendevano sostanzialmente indifferente il ricorso alla
amnistia o ad altro mezzo di clemenza atipica, poichè, una volta
esclusa, come la prassi consentiva, una reale ed effettiva attività
di valutazione, controllo e decisione dell'organo delegato, in
entrambi i casi veniva a trattarsi di decisioni comunque
sostanzialmente riconducibili al parlamento e deliberate secondo i
normali quorum legislativi, e la differenza rappresentata dal
necessario intervento del Presidente della Repubblica assumeva valore
soltanto formale e nominalistico, privo nella pratica di qualunque
rilevanza sostanziale. L'attuale previsione del quorum rafforzato
invece non consente più altri e diversi provvedimenti di clemenza,
intesi come leggi di esonero retroattivo e limitato nel tempo dalle
conseguenze della applicazione della legge penale, con la quale
vengono a porsi in contrasto, essendo agevole rilevare che attraverso
l'affermazione della loro ammissibilità sarebbe facile aggirare con
operazioni puramente nominalistiche il dettato costituzionale che si
qualifica proprio per la considerazione congiunta delle ipotesi
tipiche di clemenza assieme ad un particolare iter legislativo che
deve fungere da argine all'esercizio del relativo potere. Anche per
per la contestuale eliminazione dell'intervento del Presidente della
Repubblica quale organo delegato alla concessione, al quale almeno
sul piano teorico ed indipendentemente dalla prassi costituzionale
non era estranea una funzione di controllo specifico, diverso e più
pregnante rispetto a quello tipicamente collegato alla promulgazione
delle leggi, sarebbe infatti agevole dar luogo a provvedimenti che
sul piano del contenuto sostanziale integrano una vera e propria
amnistia, nascondendoli sotto un nomen diverso al fine di consentirne
l'approvazione con il quorum ordinario in sostanziale violazione
dell'art. 79 della Costituzione. L'argomento asume ancor maggior
pregnanza a seguito della introduzione nell'attuale ordinamento del
sistema maggioritario, sia pur temperato, di elezione delle Camere,
che pur derivando da legge ordinaria non può essere ritenuto del
tutto estraneo ed assolutamente irrilevante sul piano costituzionale,
perchè concorrendo a determinare le modalità di composizione ed la
concreta articolazione di tali organi costituzionali determina
necessariamente nuovi assetti di equilibrio tra le forze politiche
che al loro interno trovano espressione. Infatti il tendenziale
orientamento del sistema verso due soli schieramenti contrapposti che
il sistema elettorale maggioritario necessariamente comporta, in
linea di principio rende più difficile ipotizzare la possibilità di
convergenza di maggioranza ed opposizione fino a raggiungere il quo-
rum aggravato previsto dall'art. 79 della Costituzione, sicchè la
lettura di tale disposizione in termini di previsione di tipicità
degli atti di clemenza opera nel quadro generale del sistema degli
equilibri costituzionali, di cui l'introduzione del sistema
maggioritario indubbiamente richiede il potenziamento, come garanzia
delle minoranze politiche rispetto a "colpi di mano" che le
maggioranze volessero attuare per far passare scelte di politica di
clemenza integranti una sostanziale amnistia senza l'osservanza
dell'iter parlamentare richiesto dalla Costituzione. D'altra parte
la previsione della maggioranza qualificata, anche se non ne altera
la natura di legge ordinaria, certamente assegna una sorta di
predominio alla legge di concessione di amnistia rispetto ad ogni
altra legge approvata con i quorum ordinari, e ciò non può che
sottolinearne il carattere di assoluta eccezionalità, che impedisce
che il suo contenuto tipico possa essere approvato con altre e di-
verse maggioranze. Conclusivamente essendo indiscutibile che il
condono, se anche lo si voglia ritenere operante sul piano tecnico
come causa estintiva atipica, comunque costituisce manifestazione del
più generale potere di clemenza, deve ritenersi non infondato il
dubbio di contrasto della sua disciplina con i principi desumibili
dagli artt. 3 e 79 della Costituzione nella parte in cui pongono
divieto di emanazione di atti di clemenza atipici, diversi
dall'amnistia e dal condono, e comunque non approvati secondo la
procedura per tali istituti delineata dall'ultima disposizione.
Sotto altro profilo sembra indiscutibile che anche l'ultimo condono
edilizio, "costituisce - come aveva ritenuto per quello della legge
28 febbraio 1985, n. 47 la precedente sentenza della Corte
costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988 - senza dubbio specie d'una
generale nozione di misura di clemenza" nei cui confronti "va posto
il problema dei limiti costituzionali all'esercizio del potere di
clemenza". A proposito di tali limiti dottrina e giurisprudenza
costituzionale (v. in particolare le decisioni della Corte
costituzionale n. 175 del 14 luglio 1971 e n. 32 del 19 febbraio
1976) in tema di amnistia avevano fatto discendere dalla
constatazione della tendenziale arbitrarietà di qualunque
provvedimento di clemenza l'affermazione di un necessario
collegamento tra l'art. 79 e l'art. 3 della Costituzione. Di qui
l'opinione che la concessione di amnistia quale atto politico oltre a
dover rispondere sempre ad un interesse generale, debba avere
carattere di eccezionalità che impone di contenere nei più
ristretti limiti l'esercizio della relativa potestà. Ciò significa
che essa può trovare giustificazione solo in caratteristiche
specifiche delle fattispecie cui si applica, da cui derivi per
elementi eccezionali e non riproducibili la inopportunità o
ingiustizia sostanziale della applicazione della legge penale a de-
terminate categorie di fatti verificatisi in passato o, senza
metterne in discussione la applicabilità al passato, la
inopportunità politica attuale della condanna e delle pene, ovvero
nella sopravvenienza di circostanze che facciano apparire i reati
precedentemente commessi, in quanto legati ad un particolare momento
storico ormai superato, non più offensivi della coscienza sociale.
Tutto ciò sempre che i fini della clemenza collettiva, anche se non
coincidono con quelli che presiedono alla previsione della normativa
penale, con essi non si pongano in contrasto, specie quando la tutela
penale riguarda beni di rango costituzionale. Tali principi aveva
espressamente richiamato la citata decisione della Corte
Costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988, che nel portare a compimento
il discorso, estendendoli alla più generale categoria delle misure
di clemenza, aveva aggiunto ed ulteriormente precisato, a proposito
del condono del 1985, che "la non punibilità o la non procedibilità
dovuta a situazioni successive al commesso reato .. deve comunque
essere valutata in funzione delle finalità proprie della pena; ove
l'estinzione della punibilità .. risultasse variante arbitraria,
tale .. da svilire il senso stesso della comminatoria edittale e
della punizione, non potrebbe considerarsi costituzionalmente
legittima" ed ancora che "la non punibilità e la non procedibilità
di cui ai moderni condoni penali, specie quando cancellano reati
lesivi di beni fondamentali della comunità, va usata negli stretti
limiti consentiti dal sistema costituzionale .. Contraddire,
vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime della
punibilità attraverso l'esercizio arbitrario della non punibilità
equivale non soltanto a violare l'art. 3 della Costituzione, ma ad
alterare, con il principio della obbligatorietà della pena, l'intero
volto del sistema costituzionale in materia penale". A quanto pre-
cede si ritiene di aggiungere soltanto, riprendendo ad altri fini
osservazioni già espresse in precedenza, che l'esigenza di rigoroso
rispetto dei canoni di razionalità ed uguaglianza risulta oggi più
viva e pressante per effetto della recente modifica dell'art. 79
della Costituzione, che ha ulteriormente sottolineato il carattere di
eccezionalità dell'amnistia ed in genere del ricorso all'esercizio
del potere di clemenza. E certamente i suddetti parametri appaiono
violati dalla disciplina contenuta nell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724. Esclusa in radice l'esigenza, neppure
astrattamente configurabile, di pacificazione sociale, non sembra
infatti possibile sostenere seriamente che la coscienza sociale
ritenga oggi inoffensivi, siccome legati ad un'esperienza
storicamente superata, i reati urbanistici commessi anteriormente al
31 dicembre 1993 che sono presi in considerazione dall'art. 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, o che l'applicazione per essi delle
sanzioni penali appaia oggi inopportuna o sostanzialmente ingiusta.
Tali valutazioni, per giustificare la concessione del provvedimento
di clemenza, dovrebbero essere espressione di una sicura, evidente ed
assoluta maggioranza d'opinioni, come dimostra la previsione del
particolare quorum stabilito dall'art. 79 della Costituzione, che
sembra dover assolvere proprio alla funzione di evidenziare
l'esistenza di tale maggioritaria valutazione del corpo sociale per
la corrispondenza, secondo i meccanismi tradizionali della democrazia
rappresentativa, della volontà del parlamento a quella del popolo in
tale istituzione rappresentato. A dar conto della assenza di tale
comune sentire è sufficiente invece por mente al dibattito che nelle
più svariate sedi si è svolto sull'argomento, che ha visto
orientato su posizioni estremamente critiche della iniziativa
governativa un vastissimo schieramento di cittadini, associazioni, e
forme parlamentari, la cui forza e diffusione ha trovato concreta e
formale espressione nelle vicende parlamentari che reiteratamente
hanno portato alla mancata conversione dei decreti legge inizialmente
presentati dal governo al fine di introdurre analoga disciplina. A
tale giudizio politico negativo - valutazione politica è certamente
quella che si pone a base dell'esercizio del potere di clemenza - tra
l'altro non è stata mai opposto l'argomento delle valutazioni di
inoffensività da parte della coscienza sociale delle pregresse
violazioni ed inopportunità ed iniquità della loro repressione, ma
solo quello delle esigenze finanziarie che avrebbero potuto essere
fronteggiate attraverso la raccolta delle oblazioni. Inoltre il
provvedimento di clemenza di cui si discute non possiede caratteri di
straordinarietà ed eccezionalità nè appare insuscettibile di
contrasto con i fini che si pongono a base della previsione astratta
delle fattispecie penali sulle quali interviene. Sotto il primo
aspetto si consideri che, già ampiamente preannunziato da reiterati
decreti legge non convertiti, esso interviene a meno di dieci anni
dall'entrata in vigore del precedente condono ed in termini di molto
ancora più brevi ove si faccia riferimento al definitivo
assestamento di tale disciplina risultante dalla legge 13 marzo 1988,
n. 68. I meno di sette anni intercorrenti dalla entrata in vigore di
tali ultime disposizioni sono davvero troppo pochi perchè si possa
sostenere che la riproposizione del condono abbia carattere
episodico, straordinario ed eccezionale sicchè non appare
ingiustificato il formarsi dell'opinione - questa si vasta - della
ormai acquisita ordinarietà di tali interventi legislativi con i
quali lo Stato tende esclusivamente a fronteggiare, in una sorta di
mercato delle indulgenze, esigenze di cassa che non riesce
diversamente a soddisfare attraverso una rigorosa politica di
bilancio e l'attuazione di un sistema tributario efficiente. Sotto
il secondo aspetto la previsione della estinzione dei reati già
consumati contraddice totalmente e senza alcuna giustificazione la
previsione della loro incriminazione e finisce per "svilire il senso
stesso della comminatoria edittale e della punizione" in tal modo
pregiudicandone in futuro la cogenza e la possibilità di
applicazione, in modo tanto più grave quanto più la natura degli
interessi che entrano in gioco richiederebbe una severa e puntuale
repressione delle condotte incriminate. È noto infatti come la
reiterazione di provvedimenti clemenziali induca nel cittadino la
convinzione della possibilità di violare impunemente la legge e
negli organi preposti alla sua applicazione una pericolosa tendenza
ad atteggiamenti di lassismo, che di per se contrastano con la
ragioni della incriminazione, annullando o comunque indebolendo la
funzione di prevenzione generale della comminatoria della pena e
risolvendosi in un vero e proprio stimolo alla realizzazione di
comportamenti illeciti (il che consente di ravvisar anche un'autonomo
ulteriore profilo di contrasto con l'art. 27, comma terzo, della
Costituzione). Il contrasto tra la misura di clemenza e la
disciplina sanzionatoria che resta vigente assume aspetto di
rilevantissima gravità ove si rifletta su due particolari aspetti.
Innanzitutto la misura di clemenza interviene su una categoria di
illeciti, che per la già avvenuta introduzione e pregressa
possibilità di utilizzazione da parte dei loro autori dell'istituto
dell'accertamento di conformità di cui agli artt. 13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, dovrebbero essere tutti
tendenzialmente caratterizzati da profili non solo formali ma da
violazioni sostanziali degli interessi urbanistici. In secondo luogo
essa non solo incide in generale su "fondamentali esigenze sottese al
governo del territorio" collegate ai principi di cui agli artt. 41,
commi secondo e terzo, 42, comma secondo, 9 comma secondo, della
Costituzione, ma si caratterizza, con le specifiche previsioni dei
commi settimo, ottavo e ventesimo, per una ulteriore estensione,
anche rispetto alla disciplina del condono del 1985, del campo di
applicabilità del beneficio alle violazioni interessanti beni
soggetti alla tutela paesaggistica, in assoluto ed insanabile
contrasto con quelle esigenze di tutela dei valori costituzionali
derivanti dall'art. 9 della Costituzione che avevano invece trovato
espresso riconoscimento, contestualmente al condono, nelle previsioni
degli artt. 4, comma secondo, 8, comma terzo, 9, commi terzo e
quarto, 10, commi quarto e ventesimo, lettera c) della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e successivamente nella legge 8 agosto 1985, n.
431 di conversione del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, nella
vasta giurisprudenza costituzionale che ha respinto tutte le censure
mosse alla stessa, e in un più generale orientamento del legislatore
che si è espresso recentemente nella nuova disciplina dei parchi e
delle aree protette, della utilizzazione del territorio, delle regole
per l'assetto idrogeologico e lo sfruttamento delle risorse idriche.
Tutto ciò, anche quando il procedimento non riguardi reati
specificamente posti a diretta tutela dei valori ambientali,
certamente rileva sul piano di una complessiva valutazione del
contrasto tra le norme di clemenza con le ragioni della disciplina
sanzionatoria e del suo orientamento in una direzione
costituzionalmente corretta. Nè si possono nuovamente ravvisare
oggi le ragioni che in relazione al precedente condono avevano
indotto la Corte ad escludere il contrasto di tale normativa con le
ragioni delle incriminazioni. L'intendo del legislatore del 1985 di
"chiudere con un passato di illegalità di massa" inducendo "autori
(e non) di violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria
.. costituente in certo modo autodenuncia indubbiamente utile .. a
fini di chiarezza catastale, tributaria, ecc." ed in vista della
"regolarizzazione (fin dove possibile) dell'assetto del territorio"
risultava infatti dettato dalla esigenza di "porre sicure basi
normative per la repressione futura di fatti che violano fondamentali
esigenze sottese al governo del territorio" che "secondo la
discrezionale ed incensurabile .. valutazione del legislatore .. non
potevano essere validamente difesi per il futuro se non attraverso la
cancellazione del notevole, ingombrante carico pendente relativo alle
passate illegalità di massa" sicchè era inscindibilmente collegato
alla contestuale introduzione di un sistema sanzionatorio da un lato
riservato, per la previsione dell'istituto dell'accertamento di
conformità, ai fatti caratterizzati da effettivo e sostanziale
contrasto con la tutela degli interessi urbanistici, dall'altro
estremamente più articolato e severo del precedente e caratterizzato
da un ventaglio più differenziato ed efficace di sanzioni anche
indirette opportunamente graduate sulla base di attenta valutazione
della gravità della lesione degli interessi protetti, tra i quali
veniva per la prima volta introdotto quello attinente alla tutela
paesaggistica, che rendeva evidente l'intento del legislatore di non
ammettere per il futuro "in alcun modo sanatori e per le opere
contrastanti con gli strumenti urbanistici". Era dunque tale
individuata strumentalità della misura di clemenza rispetto ad una
più rigorosa ed effettiva tutela degli interessi protetti da
attuarsi nel futuro attraverso un nuovo e più efficace apparato
repressivo che giustificava, secondo una logica già adottata nella
decisione della Corte costituzionale n. 32 del 19 febbraio 1976, la
misura di clemenza, attribuendole in tal modo funzione di "oggettiva
tutela di oggettivi valori". Ma ciò non è dato in alcun modo
rinvenire nella nuova disciplina che anche per il suo inserimento nei
quadro delle "misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
secondo l'intitolazione della legge 23 dicembre 1994, n. 724,
dimostra con assoluta chiarezza di essere ispirata esclusivamente da
finalità economico-finanziarie, scollegate dalla tutela di oggettivi
valori e pertanto inidonee a fornire giustificazione dell'adozione di
un provvedimento di clemenza. Manca infatti del tutto ogni
collegamento e riferimento ad un nuovo ordine, ad un nuovo assetto
del sistema sanzionatorio e repressivo nella materia che possa ancora
una volta funzionare, come per il passato, quale valida
giustificazione della retroattiva indulgenza sotto il profilo della
definitiva rottura con il passato e della prevedibile non
ripetibilità della generalizzata diffusione del fenomeno della
violazione e disapplicazione della normativa urbanistica.
L'intervento dei legislatore in questo campo si apre e si chiude con
la previsione del condono, senza l'adozione di alcuna altra misura di
modifica della disciplina vigente che possa indurre a presumere che
il passato di illegalità non si riproporrà per il futuro. Nè
analoga giustificazione può essere rinvenuta attraverso un tentativo
di collegamento dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 con
il d.-l. 25 novembre 1994, n. 649 ancora vigente al momento della sua
entrata in vigore o con il successivo d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24,
che dopo la sua decadenza ne ha riprodotto le disposizioni, allo
stesso modo che una simile giustificazione doveva essere esclusa per
il contenuto complessivo dei precedenti decreti legge non convertiti,
che pure accanto alla misura demenziale contenevano disposizioni
integrative delle norme in materia di controllo e dirette alla
semplificazione dei procedimenti in materia urbanistico-edilizia.
L'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 nasce infatti del
tutto scollegato sia dal d.-l. del 25 novembre 1994, n. 649, sia dal
successivo d.-l. 25 gennaio 1995, n. 24, poichè si tratta di testi
normativi completamente diversi, separati ed autonomi, che non
possono essere valutati nella individuazione delle ragioni
ispiratrici dei disegno del legislatore del condono. Entrambi i
decreti legge sono stati o sono caratterizzati da natura
essenzialmente temporanea e non stabilizzata, il primo è ormai
venuto meno a seguito della sua decadenza, ed il secondo non poteva
essere considerato dal legislatore non essendo stato ancora emanato
al momento della entrata in vigore della legge 23 dicembre 1994, n.
724, sicchè le ragioni ispiratrici dell'art. 39 di tale legge devono
essere valutate autonomamente e con esclusivo riferimento alle sue
previsioni. Anzi a ben guardare lo scorporo e trasfusione nell'art.
39 della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 della sola disciplina del
condono edilizio originariamente contenuta nel d.-l. 25 novembre
1994, n. 649 dimostra chiaramente quale fosse la volontà del
legislatore e la sua considerazione della assenza di ogni reale
collegamento tra le due discipline. Ma a parte tale rilievo formale
la disciplina urbanistica introdotta dal decreto legge attualmente
vigente complessivamente attiene a profili del tutto marginali e
secondari e non modifica apprezzabilmente, come era invece per le
altre disposizioni della legge 28 febbraio 1985, n. 47 contestuali
alla introduzione del condono, il quadro preesistente della
disciplina urbanistica, nè lascia intendere doversi verificare il
passaggio ad un nuovo sistema ed un nuovo assetto, sicchè non
elimina gli individuati profili di arbitrarietà della clemenza
riferita a condotte la cui disciplina sanzionatoria resta
sostanzialmente immutata per il futuro. Occorre anzi riconoscere che
se una possibilità di collegamento dovesse rinvenirsi tra le
disposizioni dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e
quelle del d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24, esso condurrebbe a
conseguenze opposte, evidenziando ulteriori profili di contrasto
della disciplina complessiva con i canoni di razionalità ed
uguaglianza, ed accentuando gli aspetti di contrasto con le ragioni
ispiratrici delle disposizioni incriminatrici cui si applica il
condono e con i valori di rango costituzionale che vengono in rilievo
nella materia. Ai fini di tale conclusione basta tener conto delle
disposizioni introdotte dal decreto legge con l'art. 5 e l'art. 7,
commi 13, 14, 15 e 16, che estendono ancora gli effetti del condono
ed arretrano ulteriormente, rispetto alle previsioni dell'art. 39
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, la linea di difesa dei beni
ambientali nella applicazione del condono, e con l'art. 7, commi
terzo, quinto, sesto e settimo, che invece di porre le premesse di un
più efficace intervento repressivo, come sarebbe stato necessario
per giustificare l'atto clemenza, attenua ulteriormente il regime
ordinario del sistema sanzionatorio, in quadro generale di
attenuazione dei controlli preventivi ai fini del rilascio di
concessioni ed autorizzazioni edilizie (cfr. l'art. 8), sicchè
sembra davvero difficile poter ravvisare l'esigenza di chiudere
definitivamente con un passato di illegalità in vista della
applicazione di norme più severe ed efficaci.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli articoli 3, 27, comma terzo e 79 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 nella parte in cui, richiamando per le opere
abusive indicate al primo comma le disposizioni di cui ai capi IV e V
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni,
prevede l'estinzione dei reati in materia urbanistica indicati
nell'art. 38, comma secondo, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e
dispone la sospensione dei relativi procedimenti a norma degli artt.
38 comma primo, e 44 della stessa legge 28 febbraio 1985, n. 47;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione;
Dispone che la presente ordinanza, comunicata alle parti in
udienza, venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Potenza, addì 10 febbraio 1995
Il pretore: LEPORE

95C0833