1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 24-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 13 - 20 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Applicazione dei magistrati presso uffici giudicanti - Proroga o sospensione - Questione di legittimita' costituzionale - Riserva di separata decisione. - R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 110, quinto comma. Giudizio a quo - Vicende che lo riguardano - Astensione dei magistrati del collegio giudicante - Incidenza sullo svolgimento del processo costituzionale - Esclusione - Interesse generale alla risoluzione della prospettata questione - Esame nel merito. Alte cariche dello Stato - Presidente della Repubblica, Presidente del Senato della Repubblica, Presidente della Camera dei deputati, Presidente del Consiglio dei ministri, Presidente della Corte costituzionale - Processi penali nei loro confronti - Sospensione in ogni fase, stato o grado, per qualsiasi reato - Automatismo generalizzato e senza limiti di durata della sospensione prevista - Sua incidenza sul principio di parita' di trattamento rispetto alla giurisdizione e sul diritto di difesa dell'imputato nonche' della parte civile - Intrinseca irragionevolezza della disciplina - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altri profili. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 24 (e artt. 68, 90, 96, 111, 112, 117, 138; legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, art. 3). Alte cariche dello Stato - Sottoposizione a processo penale - Esclusione, per qualsiasi reato anche riguardante fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione, fino alla cessazione delle medesime - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 1, comma 1. Alte cariche dello Stato - Sottoposizione a processo penale - Esclusione o sospensione ex lege del processo - Sospensione del corso della prescrizione - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 1, comma 3. (004C0103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 24-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, in
relazione al comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), promosso con ordinanza del 30 giugno 2003 dal
Tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di Silvio
Berlusconi iscritta al n. 633 del registro ordinanze 2003 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, 1ª serie
speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Silvio Berlusconi e della CIR
S.p.a. nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 2003 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Gaetano Pecorella e Niccolò Ghedini per
Silvio Berlusconi, Giuliano Pisapia, Alessandro Pace e Roberto
Mastroianni per la CIR S.p.a. e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un processo penale in cui è imputato l'on.
Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio dei ministri, il
Tribunale di Milano ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 101, 112, 68, 90, 96,
24, 111 e 117 della Costituzione, dell'art. 1, comma 2, in relazione
al comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di
processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).
Osserva innanzitutto il giudice a quo che la questione è
rilevante perchè, imponendo la norma impugnata la sospensione del
processo penale in corso a carico del Presidente del Consiglio, il
Tribunale è tenuto ad applicare tale norma e, in caso di dubbio
sulla legittimità costituzionale della medesima, a sollevare
questione davanti a questa Corte.
Ciò posto, il Tribunale rileva che occorre occuparsi sia della
previsione generale del comma 1 sia di quella specifica del comma 2,
allo scopo di valutare la natura della norma impugnata. A tal
proposito, il Collegio afferma che la sospensione in esame non ha
nulla a che vedere con le altre ipotesi di sospensione del processo
penale previste nel nostro ordinamento (normalmente riferibili a
situazioni oggettive di carattere endoprocessuale) che, anche nel
caso in cui implichino qualità personali dell'imputato (art. 71
cod.proc.pen.), hanno riguardo ad una situazione obiettiva di
incapacità del medesimo a stare in giudizio tale da impedirne la
cosciente partecipazione al procedimento. Nè, d'altra parte, possono
ravvisarsi analogie tra la norma impugnata e il regime derogatorio
dell'assunzione della prova testimoniale dettato dall'art. 205 cod.
proc. pen. a favore dei soggetti cui si riferisce l'art. 1 della
legge n. 140 del 2003, poichè la suddetta norma del codice di rito
si limita a stabilire un contemperamento degli interessi in gioco, ma
non sottrae i soggetti da essa contemplati ai doveri comuni a tutti
gli altri cittadini rispetto all'esercizio della funzione
giurisdizionale. La disposizione impugnata, invece, collegando la non
sottoposizione a processo penale e la connessa sospensione dei
processi penali in corso all'assunzione ed alla durata della carica o
della funzione, configura una ipotesi di non processabilità che non
ha nulla a che vedere con cause e motivazioni endoprocessuali e che
si atteggia, quindi, come una prerogativa in favore dei soggetti
chiamati a ricoprire le cinque più alte cariche dello Stato. Poichè
tale beneficio incide sull'esercizio dell'azione penale - che è da
intendere non solo come esplicazione di attività di indagine o
formulazione di un'accusa, bensì anche come possibilità di vagliare
nel contraddittorio processuale la fondatezza dell'ipotesi
accusatoria davanti ad un giudice terzo ed imparziale - il giudice
remittente ravvisa innanzitutto una violazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e dell'art. 112 della
Costituzione.
Nè va omesso di considerare che il principio di eguaglianza
rientra tra i principi fondanti della Carta costituzionale,
derogabile solo dalla stessa Costituzione o con modifiche
costituzionali adottate ai sensi dell'art. 138 Cost., come risulta
confermato dal fatto che tutte le prerogative riguardanti cariche o
funzioni costituzionali sono regolate da fonti di tale rango
(artt. 90, 96 e 68 Cost. ed art. 3 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, che ha esteso ai giudici costituzionali le
immunità accordate ai parlamentari dall'art. 68, secondo comma,
Cost., nel testo allora vigente). Conseguentemente, da questo punto
di vista, l'impugnato art. 1, comma 2, della legge n. 140 del 2003,
in riferimento al comma 1 della stessa disposizione, si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost. in relazione agli artt. 101 e 112 Cost.
Nè, ad avviso del Tribunale di Milano, è utilmente richiamabile,
sotto il profilo della non necessità di una legge costituzionale per
introdurre la prerogativa in questione, l'art. 5 della legge
3 gennaio 1981, n. 1, riguardante i componenti del Consiglio
superiore della magistratura. Tale norma infatti, contrariamente a
quanto sostenuto dalla difesa dell'imputato, non ha creato alcuna
forma di immunità, ma - come precisato da questa Corte nella
sentenza n. 148 del 1983 - ha solo previsto una speciale causa di non
punibilità, rigorosamente circoscritta «alle manifestazioni di
pensiero funzionali all'esercizio dei poteri-doveri
costituzionalmente spettanti ai componenti il Consiglio superiore»,
la quale, da un lato, non è assimilabile alle immunità e
prerogative previste dalla Costituzione e, dall'altro, ha un ambito
di operatività che è diverso rispetto a quello delle scriminanti di
diritto penale comune e che risulta «frutto di un ragionevole
bilanciamento dei valori costituzionali in gioco». La norma
impugnata, invece, non ha creato una scriminante speciale (di per sè
compatibile con l'esercizio della giurisdizione), ma una causa di
«non processabilita» o di sospensione dei processi in corso che,
inevitabilmente, si pone in conflitto col carattere di
obbligatorietà dell'azione penale.
Prosegue poi il Tribunale ravvisando un palese contrasto tra la
norma impugnata e gli artt. 3, 68, 90 e 96 della Costituzione.
L'art. 1 della legge n. 140 del 2003, infatti, fa salva
l'applicazione degli artt. 90 e 96 della Costituzione, con ciò
indirettamente confermando di voler istituire una prerogativa
ulteriore rispetto a quelle ivi previste, per di più priva di ogni
collegamento funzionale con la carica rivestita e senza un limite
temporale preciso e determinato. Nel disegno fissato dagli artt. 68,
90 e 96 Cost., invece, le speciali forme di immunità e le
particolari condizioni di procedibilità ivi regolate risultano
strettamente connesse con l'esercizio delle funzioni di parlamentare,
di Presidente del Consiglio, di Ministro e di Presidente della
Repubblica, mentre la norma in questione non ha alcun collegamento
con la funzione, imponendo, come si è detto, la sospensione di tutti
i processi penali, per qualsiasi tipo di reato ed anche in
riferimento a fatti antecedenti l'assunzione della carica. D'altra
parte pare in sè irragionevole, oltre che lesivo del diritto di
difesa dell'imputato e dell'art. 111 Cost., che, in particolare, il
Presidente del Consiglio dei ministri possa essere sottoposto a
giudizio, previa autorizzazione della Camera di appartenenza, per i
reati funzionali e non possa - a tempo indeterminato e
irrinunciabilmente - esserlo per i reati comuni.
Il giudice remittente, poi, passa ad analizzare - con riguardo
alla tutela dei diritti della parte offesa costituitasi parte civile
nel procedimento penale sospeso - ulteriori motivi di censura in
riferimento agli artt. 24, 111 e 117 Cost., quest'ultimo in rapporto
con l'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva in
Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Da tale ultimo parametro,
in particolare, si evince, alla luce della giurisprudenza della Corte
di Strasburgo, che la possibilità concreta di accedere agli organi
di giustizia è da considerare fondamentale per l'effettiva tutela
dei diritti, sicchè «uno Stato non può, senza riserve o senza il
controllo degli organi della Convenzione, sottrarre dalla competenza
dei tribunali tutta una serie di azioni civili o esonerare da
responsabilità delle categorie di persone», ancorchè possano
giustificarsi prerogative nei confronti dei parlamentari.
Ma la più evidente violazione dei diritti della parte civile
costituita deriva dal fatto che, in contrasto con gli artt. 24 e 111
Cost., la norma impugnata viene a creare un «impedimento
indeterminato dell'esercizio dell'azione civile per effetto della
disposizione di cui all'art. 75, comma 3, cod. proc. pen.». Tale
ultima disposizione stabilisce che «se l'azione è proposta in sede
civile contro l'imputato dopo la costituzione di parte civile nel
processo penale ... il processo civile è sospeso fino alla pronunzia
della sentenza penale non più soggetta a impugnazione, salve le
eccezioni previste dalla legge». Poichè la norma impugnata non
prevede alcuna eccezione alla suddetta regola, è palese che la parte
civile si trova nell'impossibilità di trasferire la propria pretesa
risarcitoria in sede civile. Nè potrebbe ipotizzarsi una revoca
della costituzione di parte civile (art. 82 cod. proc. pen.), in
quanto la sospensione del processo imposta dall'art. 1 della legge
n. 140 del 2003 non consente lo svolgimento di alcuna attività
processuale, ivi compresa la suddetta revoca.
Un ulteriore profilo di violazione degli artt. 24 e 111 Cost.
sarebbe ravvisabile, infine, per effetto della mancata previsione, da
parte della norma impugnata, di una clausola che faccia salvo il
compimento degli atti urgenti di natura processuale - come, ad
esempio, l'assunzione urgente di una prova in sede di incidente
probatorio - non potendosi certamente fare ricorso all'art. 512 cod.
proc. pen. che disciplina l'ipotesi di acquisizione in dibattimento
di atti assunti in sede di indagine nel caso in cui, «per fatti o
circostanze imprevedibili, ne è divenuta impossibile la
ripetizione». La disciplina dell'incidente probatorio riguarda,
invece, il caso in cui vi sia, per vari motivi, fondato timore di non
poter più acquisire nella sede propria dibattimentale la prova
necessaria. Sicchè è del tutto evidente la diversità delle due
situazioni.
Il giudice a quo solleva poi un'altra questione di legittimità
costituzionale riguardante l'art. 110, quinto comma, del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12, che forma oggetto di separato
procedimento.
2. - Si è costituito in giudizio l'on. Silvio Berlusconi che,
con ampia ed articolata memoria, ha chiesto che tutte le proposte
questioni vengano dichiarate non fondate.
In riferimento alla questione relativa all'art. 1, comma 2, della
legge n. 140 del 2003 la parte costituita sottolinea,
preliminarmente, che il Presidente della quinta sezione penale della
Corte di cassazione, chiamato ad esaminarne la posizione di imputato
in altro procedimento (nel quale era stato prosciolto insieme ad
altri coimputati, con provvedimento impugnato in Cassazione), in data
30 giugno 2003 ha disposto la separazione di tale posizione con
conseguente sospensione del relativo processo e creazione di un
separato fascicolo, «così dando atto dell'immediata applicabilità
delle disposizioni della legge n. 140 del 2003», senza prospettare
alcun dubbio di costituzionalità in merito alla norma oggi
impugnata.
Ciò posto, l'on. Berlusconi rileva che la ratio della norma
stessa è quella di salvaguardare le più alte cariche dello Stato,
durante lo svolgimento del mandato, dagli inevitabili turbamenti
conseguenti all'esercizio di ogni azione penale. Nel sistema
costituzionale non è affatto necessario che tutto ciò che riguarda
tali cariche sia regolato con legge costituzionale, nè a tale
ricostruzione ostano gli artt. 90 e 96 della Costituzione:
l'irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti
compiuti nell'esercizio delle sue funzioni (tranne che in caso di
alto tradimento o attentato alla Costituzione) e la valutazione
politica circa l'opportunità che il Presidente del Consiglio ed i
ministri vengano sottoposti a processo penale per i c.d. reati
ministeriali non confliggono con la sospensione dei processi per i
reati comuni. Per questi ultimi, infatti, la Carta costituzionale
nulla prevede, e ciò implica che al legislatore ordinario non è
inibito di provvedere autonomamente al riguardo, tanto più che, nei
casi in cui la Costituzione ha preteso che si provvedesse con legge
costituzionale, lo ha espressamente stabilito (v., ad esempio,
artt. 116 e 132 Cost.).
La memoria passa poi ad occuparsi direttamente del contenuto
precettivo della norma impugnata per valutare in particolare se nel
nostro ordinamento esista o meno l'istituto della sospensione del
processo penale e se vi sia un collegamento (nel senso di una
possibile violazione) tra detta sospensione ed il principio di
obbligatorietà dell'azione penale richiamato dal Tribunale di
Milano. A tal fine si osserva che il sistema conosce la sospensione
del processo penale, finalizzata a vari obiettivi; è richiamata in
proposito un'ampia serie di norme contenute nel codice di procedura
penale del 1930 (artt. 18, 19 e 20), nel vigente codice di procedura
penale (artt. 3, 37, 41, 47, 71, 344, 477 e 479), nel codice penale
(artt. 159 e 371-bis) e in numerose altre leggi particolari, come
quelle in materia di condono tributario o di rimessione di una
questione di legittimità costituzionale a questa Corte o di
questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di giustizia delle
Comunità europee. In tutti questi casi non c'è un termine preciso
per la ripresa dell'attività processuale dopo la sospensione e,
qualora vi sia sospensione anche della prescrizione, non sussistono
particolari problemi per il protrarsi dei tempi del processo.
Si tratta di norme che disciplinano situazioni di «varia natura»
che, tuttavia, in alcuni casi attribuiscono rilevanza determinante a
scelte politiche prevalenti rispetto alla giurisdizione (art. 243
cod. pen. mil. guerra) e in altri casi a caratteristiche peculiari
dei soggetti che si giovano della sospensione (v. decreto legislativo
19 settembre 1994, n. 626, e art. 71 cod. proc. pen.). Tra
quest'ultimo tipo di norme la parte privata si sofferma, in
particolare, sull'ipotesi di sospensione del processo disciplinata
dall'art. 71 cod. proc. pen., richiamando le pronunce di questa Corte
n. 281 del 1995, n. 354 del 1996, n. 19 del 1999 e n. 33 del 2003,
desumendone, da un lato, che la sospensione del processo non
costituisce violazione dell'art. 112 Cost. in quanto comporta una
semplice sospensione dell'azione penale e, dall'altro, che neppure è
configurabile il contrasto con il principio della ragionevole durata
del processo in quanto «si verte in tema di ius singulare che
comporta una eccezione» e, comunque, la sospensione della
prescrizione garantisce l'esercizio della giurisdizione. Questi
argomenti ben si attagliano al caso di specie, sicchè anche per esso
deve escludersi la contrarietà con gli indicati parametri
costituzionali.
D'altra parte, il sistema processuale vigente prevede, oltre ai
casi di sospensione, anche quelli nei quali il reato è perseguibile
soltanto a richiesta del Ministro della giustizia (artt. 8, 9 e 10
cod. pen.), ovvero dietro sua autorizzazione (art. 313 cod. pen.,
positivamente scrutinato da questa Corte nella sentenza n. 22 del
1959), ovvero a querela di parte; inoltre questa Corte ha in più
occasioni ribadito la legittimità costituzionale dell'art. 260 cod.
pen. mil. pace che subordina la procedibilità di una serie di reati
militari alla richiesta del comandante del corpo.
Il principio di eguaglianza richiamato dal Tribunale di Milano
ha, quindi, il significato di vietare leggi ad personam allorquando
le persone prese in considerazione siano effettivamente «eguali», ma
non quello di impedire le opportune diversificazioni. In tale ottica
la parte privata osserva che vi sono numerose norme, sia di diritto
penale sostanziale sia di diritto processuale penale, nelle quali
rileva la condizione soggettiva del destinatario; tra queste ultime
vengono ricordate, oltre all'art. 205 cod. proc. pen., l'art. 200
cod. proc. pen. sul segreto professionale e le norme
sull'incompatibilità ad assumere l'ufficio di testimone.
Dopo aver esaminato l'aspetto relativo alla sospensione del
processo, la difesa affronta il problema delle cause di immunità
riconosciute dal nostro ordinamento, cercando innanzitutto di
stabilire cosa si intenda effettivamente per immunità. Si
richiamano, all'uopo, alcune specifiche disposizioni riguardanti il
trattamento processuale dei funzionari e dei dipendenti consolari
nonchè le immunità in favore dei componenti il Comitato europeo per
la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o
degradanti. Si passa poi a considerare l'art. 5 della legge n. 1 del
1981 relativa ai componenti del Consiglio superiore della
magistratura, che ha introdotto una causa soggettiva di non
punibilità «ben più pregnante ed incisiva sulla giurisdizione che
non una sospensione» del processo, con annessa sospensione della
prescrizione. Il giudice remittente avrebbe altresì dimenticato di
tener presente tutta una serie di ipotesi nelle quali sussistono
altre cause di immunità (si citano, in proposito, sentenze della
Corte di cassazione sull'estradizione, sulle immunità diplomatiche e
consolari, sui reati commessi da militari appartenenti alla NATO nel
territorio di uno Stato diverso da quello di appartenenza, nonchè
sui reati commessi da soggetti appartenenti ad enti centrali della
Chiesa cattolica).
Fatte queste premesse generali, la parte privata richiama la
distinzione dottrinale tra le immunità funzionali e quelle
extrafunzionali, ricordando che queste ultime, in particolare, fanno
sì che l'individuo che ne gode non possa essere assoggettato al
processo penale per reati «comuni» commessi nel corso del proprio
incarico o prima dello stesso. Terminato il mandato, però, si ha una
reviviscenza della punibilità per i fatti extrafunzionali, sicchè
tale tipo di immunità non crea, in effetti, alcun tipo di limite al
potere giurisdizionale. Si sarebbe perciò in presenza di una
esenzione temporanea dalla giurisdizione, determinata da motivi di
opportunità politica per cui il soggetto, «pur penalmente capace al
momento della commissione dell'illecito, non lo è processualmente,
per evitare un qualsiasi turbamento nel regolare svolgersi
dell'attivita»; concluso l'incarico, nulla può impedire l'avvio o la
prosecuzione del processo penale per illeciti penali di carattere
privato. I suddetti motivi di opportunità politica correlati
all'attività del soggetto possono essere inerenti ai rapporti tra
poteri dello Stato ovvero sul piano internazionale ai rapporti tra
organi di Stati diversi che comportano una autolimitazione da parte
dell'ordinamento della propria giurisdizione, la quale torna poi a
riespandersi nella sua interezza al termine del mandato cui è
connessa la prerogativa (si citano, al riguardo, un parere della
Corte internazionale di giustizia dell'Aja a proposito delle
immunità dei componenti dell'ONU e la sentenza della medesima Corte
del 14 febbraio 2002 sull'immunità di un Ministro degli esteri della
Repubblica del Congo nei confronti del quale un giudice belga aveva
emesso un ordine di arresto internazionale, c.d. caso Yerodia).
Dalla suddetta analisi si desume che «la possibilità di
prevedere ... immunità extrafunzionali con legge ordinaria appare
... conclamata», ma tale osservazione non è l'unica a dimostrare
l'erroneità del ragionamento seguito dal Tribunale di Milano,
perchè l'argomento principale attraverso il quale si perviene a
questo risultato è rappresentato dalla profonda diversità che
sussiste tra il tema della sospensione temporanea del processo e
quello delle immunità. Se, infatti, si ha chiara tale differenza,
tutta una serie di argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di
rimessione diventano ininfluenti, in quanto è proprio la suddetta
diversità che spiega perchè, mentre per le immunità è
necessariamente richiesto un collegamento con la funzione esercitata
al momento della commissione del fatto, ciò invece non è necessario
per la sospensione. Inoltre, mentre l'immunità, sottraendo un
soggetto all'esercizio della giurisdizione, deve essere, in alcuni
casi, prevista da norme di rango costituzionale, ciò non è
richiesto per la sospensione che, ove si accompagni a quella della
prescrizione del reato, non incide sull'integrità del valore della
giurisdizione, ma coinvolge altri beni costituzionalmente protetti e,
precisamente, quello della funzionalità della carica di rilevanza
costituzionale e quello della ragionevolezza dei tempi del processo.
Una volta escluso che la norma impugnata avrebbe dovuto avere
rango di legge costituzionale, resta da valutare se essa violi, per
il suo contenuto precettivo, uno dei parametri costituzionali
richiamati dal giudice remittente.
Con riguardo all'art. 112 Cost., la parte privata osserva che in
tema di condizioni di procedibilità al legislatore è concessa ampia
discrezionalità, sicchè il punto decisivo non è quello dei
rapporti col principio di obbligatorietà dell'azione penale, quanto
piuttosto quello di stabilire se la norma sia o meno ragionevole. Si
richiamano, al riguardo, le sentenze n. 89 del 1982, n. 85 del 1998,
n. 298 del 2000, e n. 223 del 2001 di questa Corte, dalle quali si
deduce che è soltanto in caso di trattamento diverso di situazioni
uguali che può affermarsi la sussistenza di un'irragionevolezza
conseguente alla diversità di trattamento. La violazione del
principio di eguaglianza presuppone, in altre parole, una valutazione
in cui vi è un tertium comparationis alla stregua del quale si
ravvisi la disparità; nel caso della norma impugnata, invece, le
uniche situazioni similari con le quali sembrerebbe possibile un
raffronto sono quelle di cui agli artt. 90 e 96 Cost., ma, al di là
del fatto che esse si riferiscono a soggetti presi in considerazione
anche dalla norma impugnata, le ipotesi rispettivamente disciplinate
sono, in realtà, molto diverse e, quindi, inconfrontabili. Infatti,
l'art. 96 Cost. stabilisce, a tutela della funzione ministeriale, che
per i reati commessi nell'esercizio di tale funzione è competente un
particolare organo giurisdizionale, senza dire nulla in relazione
alla procedibilità; analogamente, l'art. 90 Cost. prevede, a tutela
della libertà della funzione del Presidente della Repubblica,
l'impunità per gli atti compiuti nel relativo esercizio e i casi di
deroga a tale impunità. La legge n. 140 del 2003, invece, si limita
a dettare semplicemente una regola di procedura.
Tale regola che, per quanto fin qui si è detto, non contrasta
con l'art. 3 Cost. dal punto di vista del principio di eguaglianza,
neppure viola il suddetto parametro per quel che riguarda il
principio di ragionevolezza. Al riguardo potrebbe sostenersi
l'irragionevolezza in sè della normativa impugnata in conseguenza
dell'impossibilità che essa determinerebbe in ordine alla formazione
della prova, ma anche questa censura è destituita di fondamento in
quanto l'utilizzazione del termine «processo» e non di quello
«procedimento» ha proprio il significato tecnico di consentire
l'assunzione delle prove nel corso delle indagini preliminari.
La memoria difensiva si sofferma, poi, sul particolare aspetto
della questione riguardante la parte civile. Si sostiene, in
proposito, che detta questione sarebbe stata impropriamente sollevata
dal Tribunale di Milano in sede penale, nell'erronea convinzione che
l'art. 1 della legge n. 140 del 2003, imponendo l'immediata
sospensione del processo, non consenta lo svolgimento di alcuna
attività processuale. In realtà, anche trascurando la circostanza
che, nella specie, la parte civile costituita non ha in effetti mai
dichiarato di voler trasferire la propria domanda in sede civile -
sicchè la questione dovrebbe ritenersi inammissibile, in quanto del
tutto ipotetica - resta il fatto che il dubbio di legittimità
costituzionale avrebbe dovuto essere posto nella sede competente,
ossia davanti al giudice civile, chiamato eventualmente a fare
applicazione dell'art. 295 del codice di procedura civile. Del resto,
sarebbe del tutto incongrua una sospensione ex lege del processo
penale cui non faccia seguito la possibilità di trasferimento
dell'azione in sede civile. In tal senso vanno letti l'art. 75,
comma 3, cod. proc. pen. e l'art. 82 del medesimo codice (che
consente la revoca della costituzione di parte civile) e ciò vale,
di per sè, ad escludere qualsiasi violazione dell'art. 24 Cost. Tale
lettura corrisponde al principio della separazione delle
giurisdizioni che, in materia di rapporti tra giudizi diversi, ha
sostituito, nel vigente codice di procedura penale, quello
dell'unità della giurisdizione cui, invece, si ispirava il codice
del 1930. Una conferma dell'esattezza di tale tesi è rinvenibile,
secondo la parte privata, anche nella sentenza n. 354 del 1996 di
questa Corte con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale del citato art. 75, comma 3, cod. proc. pen., nella
parte relativa alla mancata previsione dell'inapplicabilità della
disciplina ivi stabilita per i rapporti tra azione civile e azione
penale all'ipotesi di «accertato impedimento fisico permanente che
non permetta all'imputato di comparire all'udienza, ove questi non
consenta che il dibattimento prosegua in sua assenza». A tale
conclusione la pronuncia è pervenuta al fine di impedire - in
armonia con quanto deciso nella precedente sentenza n. 330 del 1994 -
una stasi del processo «di durata indefinita ed indeterminabile» che
avrebbe vulnerato il diritto di azione e difesa della parte civile.
È del tutto evidente che l'ipotesi esaminata nella citata sentenza
non è affatto assimilabile a quella disciplinata dalla norma
attualmente impugnata. Infatti, anche a prescindere dal fatto che le
cariche indicate dalla legge n. 140 del 2003, pur essendo alcune
volte ipoteticamente reiterabili, hanno una durata predeterminata ex
lege, va considerato che la disciplina censurata dalla Corte «non era
quella attuale ma quella del codice del 1930», sicchè non solo per
essa non si ponevano problemi di ammissibilità rispetto alla
proposizione delle relative questioni di legittimità costituzionale
direttamente nel giudizio penale, ma soprattutto emergeva la
necessità di superare la regola del divieto della translatio iudicii
dalla sede penale a quella civile derivante dal principio dell'unità
della giurisdizione. La disciplina attualmente vigente non è più
ispirata, come si è detto, a tale principio; conseguentemente il
problema allora denunciato non può più porsi in quanto la parte
civile ha, di regola, la facoltà di trasferire la propria azione in
sede civile.
3. - Si è costituita anche la CIR S.p.a., parte civile
costituita nel giudizio a quo, sostenendo la piena condivisibilità
delle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione e chiedendo che la
norma denunciata venga dichiarata costituzionalmente illegittima.
Osserva la parte privata che l'art. 1 della legge n. 140 del
2003, prevedendo l'automatica sospensione del processo a carico del
Presidente del Consiglio dei ministri, è in contrasto innanzitutto
con l'art. 3 Cost. (in relazione agli artt. 101 e 112 Cost.), perchè
attribuisce una prerogativa incompatibile col principio di
eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, principio che
può essere derogato solo con una legge costituzionale (sentenza
n. 300 del 1984 di questa Corte). A tale conclusione induce, con
assoluta evidenza, il fatto che nel nostro ordinamento di regola le
prerogative o le immunità riguardanti cariche o funzioni
istituzionali sono previste o direttamente dalla Carta costituzionale
(artt. 68, 90 e 96 Cost.) ovvero in successive leggi costituzionali
(es. legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, in materia di
procedimenti per i reati di cui all'art. 96 Cost.).
Per altro verso, e sempre in relazione all'art. 3 Cost., la norma
impugnata viola il principio di obbligatorietà dell'azione penale,
poichè impedisce a tempo indeterminato che il processo penale venga
condotto ad una definizione, in considerazione del fatto che
l'attuale Presidente del Consiglio potrebbe continuare a ricoprire la
carica per molti anni, ovvero essere eletto ad altra carica
istituzionale tra quelle di cui alla norma in questione.
Fatte queste premesse, la memoria osserva che nel nostro sistema
le immunità e le prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost.,
oltre ad essere disposte da norme di rango costituzionale, sono
comunque collegate allo svolgimento delle funzioni, di modo che il
Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio ed i
ministri, fino all'entrata in vigore della legge in esame, erano, per
i reati comuni, soggetti alla legge come tutti gli altri cittadini.
Oggi, invece, i procedimenti eventualmente instaurati a carico del
Presidente della Repubblica e del Presidente del Consiglio dei
ministri in merito a tali ultimi reati, sono tutti sospesi ope legis
e senz'alcuna possibilità di controllo istituzionale, anche
nell'ipotesi in cui si tratti di reati commessi prima dell'assunzione
della carica, mentre per i reati c.d. funzionali continua ad avere
vigore la disciplina che ne prevede la giustiziabilità, sia pure a
certe condizioni. Ne consegue che, da questo punto di vista, la norma
impugnata appare in contrasto con i principi di ragionevolezza e di
eguaglianza dei cittadini davanti alla legge.
Il carattere obbligatorio e non rinunziabile della sospensione
sarebbe poi lesivo sia del diritto di difesa (art. 24 Cost.) sia del
principio della ragionevole durata dei processi sancito dall'art. 111
Cost., il che è tanto più evidente in relazione alla mancanza di
una specifica norma che garantisca la possibilità di assunzione al
processo delle prove non rinviabili o di compimento degli atti
urgenti, a differenza di quanto è espressamente stabilito dal codice
di procedura penale in altri casi di sospensione (si citano gli
artt. 3, comma 3; 41, comma 2; 47, comma 3; 70, commi 2 e 3; 71,
comma 4, cod. proc. pen.).
Per quanto specificamente interessa la domanda avanzata dalla
parte civile costituita, si rileva che la sospensione del processo
penale, in mancanza di una norma che deroghi al disposto
dell'art. 75, comma 3, cod. proc. pen., viene di fatto a paralizzare
sine die ogni pretesa risarcitoria della suddetta parte nei confronti
dell'imputato. Il processo penale è, infatti, sospeso, mentre la
domanda eventualmente proposta in sede civile dovrebbe
necessariamente comportare la sospensione anche di quest'ultimo
processo, poichè le eccezioni previste alla regola del citato
art. 75, comma 3, sono tassative e non estensibili in via analogica.
La CIR S.p.a., infine, si associa alle considerazioni fatte dal
Tribunale di Milano a proposito della violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in riferimento al principio relativo al diritto di
accesso ad un tribunale, desumibile dall'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (secondo quanto stabilito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo nella sentenza Golder del 21 febbraio 1975 e nella
sentenza Cordova del 31 gennaio 2003).
4. - È altresì intervenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che vengano dichiarate inammissibili
o comunque infondate entrambe le questioni proposte dal Tribunale di
Milano.
Quanto alla questione relativa all'art. 1 della legge n. 140 del
2003, la difesa erariale osserva che il giudice a quo muove da un
presupposto erroneo, ossia quello per cui detta norma avrebbe creato
una nuova figura di immunità. Essa, invece, si limita a disporre la
sospensione dei processi in corso, con conseguente sospensione dei
termini di prescrizione dei reati, in linea con quanto stabilito per
altre ipotesi di sospensione del processo penale - sia obbligatoria
(v. art. 71 cod. proc. pen. e art. 3, comma 5, della stessa legge
n. 140 del 2003) sia facoltativa (v. art. 486 cod. proc. pen.) -
previste dal sistema. Ne consegue che non vi sarebbe lesione
dell'art. 112 Cost., sia perchè l'azione penale viene ugualmente
esercitata nei confronti dei soggetti che ricoprono le alte cariche
istituzionali indicate nella norma impugnata (anche se con
sospensione del processo per la durata del mandato) sia perchè il
decorso del tempo non incide sulla pretesa punitiva dello Stato, in
virtù dell'espresso richiamo dell'art. 159 cod. pen., in materia di
sospensione del corso della prescrizione.
Escluso, quindi, che la norma de qua abbia a che fare con le
immunità riservate alla regolamentazione costituzionale,
l'Avvocatura dello Stato ritiene che essa non si ponga in contrasto
neppure con gli altri principi costituzionali invocati dal giudice a
quo. Si tratta di una disciplina che è stata dettata allo scopo di
impedire che «vicende processuali di diritto comune possano
intralciare l'operato dei vertici costituzionali democraticamente
scelti per tutto - e solo - il tempo in cui essi svolgono la loro
funzione». La ratio cui si è ispirato il legislatore non era,
quindi, quella di proteggere i soggetti che ricoprono le alte cariche
dello Stato, ma la loro funzione, sicchè appare ultroneo ogni
richiamo al principio di eguaglianza come principio fondante
dell'ordinamento, visto che anche questa Corte ha ripetutamente
affermato che la violazione di tale principio deriva dal trattamento
eguale di situazioni diverse e non dalla previsione di trattamenti
differenziati per alcune categorie di soggetti giustificata dal
contemperamento del principio stesso con la tutela di altri principi
costituzionali. Tale ultima evenienza è proprio quella che si
riscontra nella fattispecie nella quale la tutela della posizione
istituzionale del Presidente del Consiglio dà fondata ragione della
deroga all'ordinario trattamento processuale.
Analogamente, poi, la difesa erariale ritiene infondata la
presunta lesione del principio di ragionevolezza in riferimento a
quanto disposto dagli artt. 68, 90 e 96 Cost., sul principale rilievo
che, in una logica di ponderazione e bilanciamento degli interessi in
gioco, non è irrazionale che il Presidente del Consiglio continui ad
essere perseguibile per i c.d. reati ministeriali e si veda invece
sospesi i processi penali per i reati comuni. Infatti, mentre il
perseguimento dei reati funzionali non può essere procrastinato,
data «la rilevanza di carattere generale degli interessi incisi» e la
loro «indubbia maggiore gravità dal punto di vista istituzionale»,
il perseguimento dei reati comuni ben può essere rinviato al momento
della cessazione dell'esercizio delle funzioni protette, visto che la
loro commissione comporta la lesione di «interessi cedevoli».
Ritiene inoltre la difesa pubblica che siano infondate tutte le
doglianze riguardanti una presunta lesione degli artt. 24 e 111
Cost., sotto il duplice profilo del diritto di difesa dell'imputato
(che non può rinunciare all'applicazione della sospensione) e del
diritto della persona offesa dal reato ad un giudizio rapido ed
efficace in merito alle sue pretese risarcitorie. Quanto al primo
profilo, si osserva che l'obbligatorietà della protezione accordata
dalla norma impugnata deriva dal fatto che essa ha rilevanza
oggettiva, è finalizzata a tutelare l'interesse dell'ordinamento e
non è stata concepita come un privilegio di cui la persona che
ricopre la carica possa, a sua scelta, decidere di godere o meno.
Quanto alla pretesa violazione dei diritti della persona offesa
costituitasi parte civile nel processo penale sospeso, si osserva che
nell'ipotesi di cui si tratta la parte offesa subisce un ritardo
nella delibazione delle sue pretese del tutto analogo a quello che si
verifica non solo nelle numerose altre ipotesi di sospensione del
processo, ma anche in altre situazioni processuali, come ad esempio
in quella relativa alla conclusione del procedimento penale con
sentenza di patteggiamento nella quale, ai sensi dell'art. 445 cod.
proc. pen., è impedito alla parte civile di giovarsi della suddetta
sentenza in sede civile. D'altra parte, non appare conferente al
riguardo il richiamo all'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
atteso che la normativa denunciata è il frutto di un ponderato - e,
cioè, «ragionevole» - contemperamento dell'esigenza di definizione
del processo in tempi rapidi con quella di tutela di altri interessi
ritenuti anch'essi di rilevanza primaria.
Quanto, infine, alla presunta mancanza di norme che facciano
salva la possibilità di compimento degli atti urgenti, l'Avvocatura
dello Stato rammenta che, a parte il rilievo per cui ciò
costituirebbe solo un'ipotetica manchevolezza, detta questione non
risulta adeguatamente precisata nell'ordinanza di rimessione, il che
impone che la stessa debba ritenersi inammissibile.
5. - Nell'imminenza dell'udienza la CIR S.p.a. ha depositato
memoria, in cui premette che il presente giudizio concerne soltanto
la disciplina dell'improcedibilità concessa dalla legge n. 140 del
2003 al Presidente del Consiglio: non può quindi sostenersi la
legittimità dell'art. 1, comma 1, sulla base della posizione dei
titolari delle altre cariche, ferma l'estensibilità a queste ultime
della eventuale dichiarazione d'incostituzionalità della norma (ex
art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87).
In ragione del carattere rigido della Costituzione, nessuna fonte
può modificarla surrettiziamente, qualora ne pregiudichi una o più
norme: le limitazioni sostanziali o processuali della (altrimenti
assoluta) responsabilità del funzionario - ex art. 28 Cost. - devono
individuarsi in altre norme costituzionali (Presidente della
Repubblica, Presidente del Consiglio, ministri, parlamentari, giudici
costituzionali, titolari di organi giurisdizionali) perchè ogni
limitazione di tale responsabilità si risolve nella corrispondente
restrizione del diritto di azione e di difesa. Inoltre la
differenziazione delle discipline processuali con riferimento a fatti
extrafunzionali viola il principio di eguaglianza (non sopprimibile
nemmeno con una legge di revisione costituzionale). Pertanto
l'art. 3, primo comma, Cost. non può essere derogato, senza che
sulla validità della deroga vi sia verifica da parte di questa
Corte. Non si può discutere della legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 140 come se l'illegittimità di questa
norma dipendesse esclusivamente dal fatto che essa è contenuta in
una legge ordinaria, anzichè in una disposizione approvata ex
art. 138 Cost.: la sottoponibilità al sindacato permarrebbe
comunque, poichè le immunità valgono soltanto nei limiti delle
previsioni costituzionali, e qualsiasi legge ordinaria che ne
ampliasse l'ambito sarebbe incostituzionale.
Nel porre una disciplina di favore per i governanti in relazione
a fatti extrafunzionali, si è determinata la violazione sia del
principio di eguaglianza, sia di quello della responsabilità dei
pubblici funzionari allorchè agiscano al di fuori delle funzioni,
sia infine del diritto di azione e di difesa. Infatti, esiste un
istituto che adeguatamente mette al riparo i titolari delle più alte
cariche pubbliche da eventuali impedimenti alla propria attività
istituzionale, derivanti dalla pendenza di un processo penale,
ancorchè relativo a reati comuni, essendo imposto al giudice penale
di valutare in concreto la sussistenza di impedimenti dell'imputato,
tenendo conto degli interessi degli altri poteri.
La norma impugnata prevede una forma di immunità processuale
prescindendo da ogni connessione funzionale fra la carica pubblica e
gli atti posti in essere dal soggetto che la ricopre. Ciò in
violazione dell'art. 3 Cost., che vieta al legislatore ordinario
d'introdurre differenziazioni normative basate esclusivamente su
elementi soggettivi. Per la tendenziale universalità del precetto di
legge la norma deve dirigersi a tutti senza distinguere in base a
categorie soggettive, ma soltanto oggettive (natura dell'atto, dei
beni, etc.) in logico rapporto con la natura dell'attività e senza
aver riguardo a connotati inerenti alle persone (prestigio, onore,
dignità, etc.). Nella fattispecie, invece, un tale rapporto è del
tutto assente (laddove si prevede la sospensione dei processi per
illeciti compiuti prima dell'assunzione della carica). In essa,
infatti, il munus publicum rappresenta non già il fondamento e il
limite dell'immunità, bensì il mero presupposto di essa. Ciò che
si tutela, dunque, non è la funzione, ma la persona, introducendo
così un vero e proprio privilegio personale.
Negli artt. 68, 90 e 96 Cost. l'immunità ha il fondamento ed il
limite nell'esercizio della funzione. Per effetto della censurata
normativa il Presidente del Consiglio dei ministri già sottoposto,
previa autorizzazione parlamentare, alla giurisdizione ordinaria per
i reati funzionali, ne è viceversa sottratto ope legis per quelli
comuni. Il che è contraddittorio, perchè in base all'art. 96 Cost.
l'autorizzazione a procedere può essere negata solo nei casi ivi
previsti. Poichè l'unico soggetto sottoposto a processo, per «fatti
antecedenti l'assunzione della carica o della funzione», era l'on.
Berlusconi, si è in presenza di una legge personale di favore,
definita da autorevole dottrina come lesiva dell'art. 3 Cost., in
quanto volta ad estendere, oltre i casi previsti dalla Costituzione,
le ipotesi di improcedibilità soggettiva e le garanzie
costituzionali impedienti la immediata attuazione della legge.
Infatti, tali improcedibilità e garanzie privano di concreta
efficacia la legge rispetto a determinati cittadini e creano
diseguaglianze formali tra i medesimi.
Quanto alla violazione degli artt. 101 e 112 Cost., ogni
condizione di procedibilità in tanto può ritenersi legittima in
quanto sia direttamente riconducibile ad un interesse
costituzionalmente protetto, da bilanciare con quello ex art. 112
Cost., che, nella specie, non sussiste. Infatti, non ogni processo
penale è tale da comportare necessariamente un «turbamento» per la
carica, il cui prestigio sarebbe anzi ancor più gravemente
compromesso, ove colui che la ricopre se ne servisse per sottrarsi
alla giurisdizione; è interesse della collettività sapere se i
titolari delle più alte cariche erano e sono al di sopra di ogni
sospetto.
Paradossalmente, per tutelare la funzione, si «iberna» il
processo a carico di chi la ricopre, impedendogli di chiedere
l'assunzione di prove a suo favore, senza fare neppure salvo il
compimento di eventuali atti urgenti e indifferibili e senza
stabilire un termine massimo di durata della sospensione medesima,
che potrebbe protrarsi indefinitamente.
La violazione degli artt. 24 e 111 Cost. con riguardo alla parte
civile si radica nell'automatismo della paralisi sine die dell'azione
civile e nella mancata previsione della rinunziabilità alla
sospensione del processo penale, nonchè di una deroga all'art. 75,
comma 3, del codice di procedura penale.
La norma, inoltre, viola l'art. 117, primo comma, Cost. con
riguardo alla Convenzione europea per i diritti dell'uomo, sia sotto
il profilo del «diritto ad un tribunale» (ex artt. 13 e 14 della
Convenzione che, rispettivamente, sanciscono il diritto a un ricorso
effettivo davanti ad un, nonchè la garanzia del godimento dei
diritti e delle libertà ivi assicurati) sia in riferimento al
«diritto ad un processo equo».
Dopo una disamina di diritto comparato sulle immunità funzionali
ed extrafunzionali proprie dei titolari della cariche omologhe a
quella del Presidente del Consiglio dei ministri italiano, la parte
privata contesta puntualmente le tesi difensive.
In particolare sarebbe l'esigenza di diversificare la disciplina
delle situazioni (oggettive) differenti, in rapporto con quella di
non collegare la differenziazione al soggetto, in quanto tale, a
condurre alla definizione dell'eguaglianza come «pari trattamento di
pari situazioni e diverso trattamento di situazioni diverse». Ne
deriva, da un lato, che il legislatore non è libero di differenziare
i soggetti fin dove la Costituzione non frappone limiti specifici e,
dall'altro, che le differenziazioni normative possono essere
eccezionalmente legittime, nei limiti in cui si riflettano
sull'oggetto e sempre che sussista un nesso di assoluta necessità
tra la differenziazione ed un fine costituzionalmente consentito e se
sono ispirate a ragionevolezza: il che impone che si versi in ipotesi
in cui siano le «situazioni di fatto» messe a confronto ad essere tra
loro differenti. Al contrario, nel caso di specie, la situazione in
cui si trovano i titolari delle cinque cariche è ontologicamente
identica a quella di qualsiasi altro cittadino perseguito per reati
comuni.
La memoria contesta poi la pertinenza degli esempi di
«sospensione» richiamati ex adverso e cioè l'art. 18, comma 1, lett.
b), cod.proc.pen., gli artt. 3, 37, 41, 47, 71, 344, 477 e 479 cod.
proc. pen. (ipotesi di sospensione «endoprocessuale», ossia di
temporanea stasi dell'iter processuale, giustificate da ragioni
interne al processo che ne causano una sorta di quiescenza, in cui la
momentanea sospensione si giustifica per assicurare il diritto di
difesa e la terzieta-imparzialità del giudice, o per ottenere
l'autorizzazione a procedere, o per garantire una sollecita
definizione del processo).
Considerazioni analoghe valgono per tutti gli altri casi di
«sospensione», singolarmente contestati, unitamente: 1) alla
citazione dell'art. 205 cod. proc. pen. la cui ratio è di evitare
che i soggetti ivi previsti non rendano in pubblico la loro
deposizione, così limitandosi a disciplinarne le modalità di
assunzione e non esimendoli dal relativo dovere; 2) al richiamo
all'art. 5 della legge n. 1 del 1981, che non configura una causa di
sospensione, bensì una causa di non punibilità specifica, avente
per oggetto le sole manifestazioni di pensiero funzionali
all'esercizio dei poteri-doveri propri dei componenti del C.S.M; 3)
al riferimento alla procedibilità «a richiesta» o dietro
«autorizzazione» del Ministro della giustizia (artt. 8, 9, 10 e 313
cod. pen.), ovvero su querela della persona offesa: qui la condizione
di procedibilità gioca a tutela del soggetto passivo del reato, e
non già del soggetto attivo.
È inconferente anche la citazione delle immunità di cui alla
Convenzione di Vienna, perchè l'ordinamento consente - per il
rispetto dell'eguaglianza degli Stati - trattamenti di privilegio in
favore di determinati soggetti per la loro qualità di funzionari di
altri Stati; ma ciò avviene per il principio di cui all'art. 10
Cost., che conferisce alle norme internazionali generalmente
riconosciute il livello di norme primarie: il rango costituzionale
della norma di adattamento dell'ordinamento italiano al diritto
internazionale (anche consuetudinario) giustifica la compressione del
principio di eguaglianza e del diritto alla tutela giurisdizionale.
Anche l'estradizione è una delle forme di collaborazione tra Stati
in materia penale: la ratio della sospensione del processo in tal
caso sta nel rispetto della sovranità degli altri Stati
(l'estradizione opera esclusivamente per i reati per i quali è stata
concessa).

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Milano solleva questione di legittimità
costituzionale del comma 2, in relazione al comma 1, dell'art. 1
della legge 20 giugno 2003, n.140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di processi penali
nei confronti delle alte cariche dello Stato), il quale, fatti salvi
gli articoli 90 e 96 della Costituzione, dispone la sospensione,
dall'entrata in vigore della legge stessa, dei processi penali in
corso nei confronti dei soggetti di cui al comma 1 (Presidente della
Repubblica, Presidente del Senato della Repubblica, Presidente della
Camera dei deputati, Presidente del Consiglio dei ministri,
Presidente della Corte costituzionale), in ogni fase, stato o grado,
per qualsiasi reato, anche riguardante fatti antecedenti l'assunzione
della carica o della funzione, fino alla cessazione delle medesime.
Secondo il giudice remittente la norma censurata, nello stabilire
per i processi suindicati la sospensione automatica, generalizzata e
senza prefissione di un termine finale, viola l'art. 3 Cost.,
anzitutto con riguardo all'art. 112 Cost., che sancisce il principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale; in secondo luogo con
riferimento agli artt. 68, 90 e 96 Cost., in quanto attribuisce alle
persone che ricoprono una delle menzionate alte cariche dello Stato
una prerogativa non prevista dalle citate disposizioni della
Costituzione, che verrebbero quindi ad essere illegittimamente
modificate con legge ordinaria, in violazione anche dell'art. 138
Cost., disposizione questa che il remittente non indica nel
dispositivo dell'ordinanza, ma cita in motivazione ed alla quale fa
implicito ma chiaro riferimento in tutto l'iter argomentativo del
provvedimento; infine viola gli artt. 24, 111 e 117 Cost., perchè
non consente l'esercizio del diritto di difesa da parte dell'imputato
e delle parti civili, in contrasto anche con la Convenzione per la
protezione dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
2. - In via preliminare si osserva che l'astensione dei
magistrati componenti del collegio presso il quale era incardinato il
processo penale e che ha sollevato la presente questione incidentale
non ha influenza sulla rilevanza e quindi sull'ammissibilità della
medesima.
L'astensione, infatti, non comporta la regressione del giudizio
ad una fase preprocessuale, tale da escludere l'immediata
applicazione della norma da scrutinare.
È opportuno soggiungere che, secondo il principio affermato
dall'indirizzo di gran lunga prevalente di questa Corte (v., ex
plurimis, ordinanze n. 270 del 2003, n. 383 del 2002, n. 110 del
2000, sentenze n. 171 del 1996 e n. 300 del 1984), le vicende del
giudizio a quo non incidono sullo svolgimento del processo
costituzionale, caratterizzato dall'interesse generale alla
risoluzione della prospettata questione. Nè si può aderire alla
tesi difensiva secondo la quale, non essendovi altri processi
pendenti nei quali potrebbe ipotizzarsi l'applicazione della norma
censurata, non sarebbe configurabile alcun interesse generale cui
riferirsi. Non soltanto, infatti, non è provata tale situazione, ma
la tesi non tiene conto del rilievo secondo cui la disposizione in
oggetto (comma 2 dell'art. 1 della legge n. 140 del 2003) ha
carattere di transitorietà anche rispetto alla norma - non
espressamente formulata ma necessariamente desumibile - la quale
impone l'immediata sospensione di quei processi penali nei quali
dovesse verificarsi in qualsiasi momento la coincidenza della
qualità d'imputato con quella di titolare di una delle cinque alte
cariche indicate nel comma 1 dello stesso art. 1.
La questione, pertanto, non riguarda soltanto il processo in cui
è stata sollevata, ma ha valenza generale, sicchè dev'essere
esaminata nel merito.
3. - Per rispondere agli interrogativi posti dall'ordinanza di
rimessione occorre, in primo luogo, definire quali siano la natura,
la funzione e la portata della normativa impugnata.
Essa riguarda una sospensione del processo penale, istituto che
si sostanzia nel temporaneo arresto del normale svolgimento del
medesimo ed è oggetto non di una disciplina generale, bensì di
specifiche regolamentazioni dettate con riguardo alla diversità dei
presupposti e delle finalità perseguite.
Le sospensioni possono essere così raggruppate:
a) sospensioni per l'esistenza di una pregiudiziale
(costituzionale, comunitaria, civile, amministrativa, tributaria
etc.);
b) sospensioni dovute all'instaurazione di procedimenti
incidentali finalizzati ad assicurare la terzietà del giudice o la
serenità dello svolgimento del processo (ricusazione, rimessione);
c) sospensioni per il compimento di atti e comportamenti che
possono influire sull'esito del processo in modo tale da rendere tale
esito, nella valutazione del legislatore, preferibile rispetto a
quelli prevedibili sulla base del normale svolgimento del processo
stesso (come avviene per l'affidamento in prova dell'imputato nel
processo minorile e per il compimento delle riparazioni, delle
restituzioni e del risarcimento del danno nel processo davanti al
giudice di pace);
d) sospensioni per ragioni soggettive, quali quella
dipendente dalla condizione dell'imputato che per infermità di mente
non è in grado di partecipare coscientemente al processo, e quella
degli appartenenti a reparti mobilitati prevista dall'art. 243 del
codice penale militare di guerra.
Se si prescinde da quest'ultima, peraltro prevista in un testo
risalente (regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303), mai sottoposto a
scrutinio di costituzionalità e soprattutto connesso ad una
situazione eccezionale quale lo stato di guerra, le altre sospensioni
soddisfano esigenze del processo e sono finalizzate a realizzare le
condizioni perchè esso abbia svolgimento ed esito regolari, anche se
ciò può comportare la temporanea compressione dei diritti che vi
sono coinvolti. Ciò vale anche per la sospensione stabilita per
l'ipotesi dell'imputato incapace, perchè la capacità dell'imputato
di partecipare coscientemente al processo è aspetto indefettibile
del diritto di difesa senza il cui effettivo esercizio nessun
processo è immaginabile, come questa Corte ha affermato fin dai
primi anni della sua attività (cfr. sentenze n. 59 del 1959 e n. 354
del 1996).
Da quanto fin qui esposto emerge che la sospensione, di solito
prevista per situazioni oggettive del processo, è funzionale al suo
regolare proseguimento.
Ciò non significa che quello delle sospensioni sia un sistema
chiuso e che il legislatore non possa stabilire altre sospensioni
finalizzate alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali, ma
implica la necessità di identificare i presupposti di tali
sospensioni e le finalità perseguite, eterogenee rispetto a quelle
proprie del processo.
4. - La situazione cui si riconnette la sospensione disposta
dalla norma censurata è costituita dalla coincidenza delle
condizioni di imputato e di titolare di una delle cinque più alte
cariche dello Stato ed il bene che la misura in esame vuol tutelare
deve essere ravvisato nell'assicurazione del sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche.
Si tratta di un interesse apprezzabile che può essere tutelato
in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto,
rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale.
È un modo diverso, ma non opposto, di concepire i presupposti e
gli scopi della norma la tesi secondo la quale il legislatore,
considerando che l'interesse pubblico allo svolgimento delle
attività connesse alle alte cariche comporti nel contempo un
legittimo impedimento a comparire, abbia voluto stabilire una
presunzione assoluta di legittimo impedimento. Anche sotto questo
aspetto la misura appare diretta alla protezione della funzione.
Occorre ora accertare e valutare come la norma incida sui
principi del processo e sulle posizioni e sui diritti in esso
coinvolti.
5. - La sospensione in esame è generale, automatica e di durata
non determinata.
Ciascuna di siffatte caratteristiche esige una chiarificazione.
La sospensione concerne i processi per imputazioni relative a
tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque epoca commessi, che siano
extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica,
come risulta chiaro dalla espressa salvezza degli artt. 90 e 96 della
Costituzione.
Essa è automatica nel senso che la norma la dispone in tutti i
casi in cui la suindicata coincidenza si verifichi, senza alcun
filtro, quale che sia l'imputazione ed in qualsiasi momento dell'iter
processuale, senza possibilità di valutazione delle peculiarità dei
casi concreti.
Infine la sospensione, predisposta com'è alla tutela delle
importanti funzioni di cui si è detto e quindi legata alla carica
rivestita dall'imputato, subisce, per quanto concerne la durata, gli
effetti della reiterabilità degli incarichi e comunque della
possibilità di investitura in altro tra i cinque indicati. E non è
fondata l'obiezione secondo la quale il protrarsi dell'arresto del
processo sarebbe da attribuire ad accadimenti e non alla norma,
perchè è questa a consentire l'indefinito protrarsi della
sospensione.
6. - Da quanto detto emerge anzitutto che la misura predisposta
dalla normativa censurata crea un regime differenziato riguardo
all'esercizio della giurisdizione, in particolare di quella penale.
La constatazione di tale differenziazione non conduce di per sè
all'affermazione del contrasto della norma con l'art. 3 della
Costituzione. Il principio di eguaglianza comporta infatti che, se
situazioni eguali esigono eguale disciplina, situazioni diverse
possono implicare differenti normative. In tale seconda ipotesi,
tuttavia, ha decisivo rilievo il livello che l'ordinamento
attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione di diversità
può venire in considerazione.
Nel caso in esame sono fondamentali i valori rispetto ai quali il
legislatore ha ritenuto prevalente l'esigenza di protezione della
serenità dello svolgimento delle attività connesse alle cariche in
questione.
Alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il
principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione,
il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è
regolato da precetti costituzionali.
L'automatismo generalizzato della sospensione incide,
menomandolo, sul diritto di difesa dell'imputato, al quale è posta
l'alternativa tra continuare a svolgere l'alto incarico sotto il peso
di un'imputazione che, in ipotesi, può concernere anche reati gravi
e particolarmente infamanti, oppure dimettersi dalla carica ricoperta
al fine di ottenere, con la continuazione del processo,
l'accertamento giudiziale che egli può ritenere a sè favorevole,
rinunciando al godimento di un diritto costituzionalmente garantito
(art. 51 Cost.). Ed è appena il caso di osservare che, in
considerazione dell'interesse generale sotteso alle questioni di
legittimità costituzionale, è ininfluente l'atteggiamento difensivo
assunto dall'imputato nella concretezza del giudizio.
Sacrificato è altresì il diritto della parte civile la quale,
anche ammessa la possibilità di trasferimento dell'azione in sede
civile, deve soggiacere alla sospensione prevista dal comma 3
dell'art. 75 del codice di procedura penale.
7. - Si è affermato, per sostenere la legittimità
costituzionale della legge, che nessun diritto è definitivamente
sacrificato, nessun principio costituzionale è per sempre negletto.
La tesi non può essere accolta.
All'effettività dell'esercizio della giurisdizione non sono
indifferenti i tempi del processo. Ancor prima che fosse
espressamente sancito in Costituzione il principio della sua
ragionevole durata (art. 111, secondo comma), questa Corte aveva
ritenuto che una stasi del processo per un tempo indefinito e
indeterminabile vulnerasse il diritto di azione e di difesa (sentenza
n. 354 del 1996) e che la possibilità di reiterate sospensioni
ledesse il bene costituzionale dell'efficienza del processo (sentenza
n. 353 del 1996).
8. - La Corte ritiene che anche sotto altro profilo l'art. 3
Cost. sia violato dalla norma censurata.
Questa, infatti, accomuna in unica disciplina cariche diverse non
soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle
funzioni e distingue, per la prima volta sotto il profilo della
parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte
costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro
presieduti. Nè vale invocare, come precedente e termine di
comparazione, l'art. 205 cod.proc.pen. il quale disciplina un aspetto
secondario dell'esercizio della giurisdizione, ossia i luoghi in cui
i titolari delle cinque più alte cariche dello Stato possono essere
ascoltati come testimoni.
Non è superfluo soggiungere che, mentre vengono fatti salvi gli
artt. 90 e 96 Cost., nulla viene detto a proposito del secondo comma
dell'art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, che ha
esteso a tutti i giudici della Corte costituzionale il godimento
dell'immunità accordata nel secondo comma dell'art. 68 Cost. ai
membri delle due Camere. Ne consegue che si riscontrano nella norma
impugnata anche gravi elementi di intrinseca irragionevolezza.
La questione è pertanto fondata in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione.
Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità
costituzionale.
9. - La disposizione direttamente impugnata si inserisce in un
contesto normativo le cui articolazioni, per quanto riguarda i primi
due commi - che si riferiscono, rispettivamente, alle due situazioni
della non sottoponibilità a processo e della sospensione dei
processi eventualmente già in corso - sono dirette alla medesima,
sostanziale finalità, hanno lo stesso ambito soggettivo di
applicazione ed entrano in contrasto con gli stessi precetti
costituzionali. Pertanto, in via conseguenziale ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale deve estendersi anche ai commi 1 e 3, non direttamente
impugnati, dell'art. 1 della legge n. 140 del 2003: al comma 1 per le
ragioni appena dette, ed al comma 3, concernente la sospensione della
prescrizione per il tempo di applicazione delle misure di cui ai
primi due commi, perchè lo stesso, caducati i precedenti, non ha
alcuna autonomia applicativa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separata decisione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 110, quinto comma, del regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), sollevata dal
Tribunale di Milano con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di processi penali
nei confronti delle alte cariche dello Stato);
Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, della
predetta legge n. 140 del 2003.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2004.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in Cancelleria il 20 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0103