1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 279 SENTENZA 5 - 12 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Istruzione - Personale ATA (amministrativo tecnico e ausiliario) - Revisione delle dotazioni organiche - Riduzione complessiva, da realizzarsi nel triennio 2009-2011, del 17% della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008 - Attuazione da realizzarsi con regolamenti ministeriali - Eccepita sopravvenienza legislativa che giustifica la restituzione degli atti al rimettente - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 2 e 4, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. n) e terzo. Impiego pubblico - Istruzione - Personale ATA (amministrativo tecnico e ausiliario) - Revisione delle dotazioni organiche - Riduzione complessiva, da realizzarsi nel triennio 2009-2011, del 17% della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008 - Attuazione da realizzarsi con regolamenti ministeriali - Eccepita sopravvenuta carenza di interesse all'annullamento dei provvedimenti impugnati nel giudizio principale, per il preteso esaurimento degli effetti degli stessi - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 2 e 4, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. n) e terzo. Impiego pubblico - Istruzione - Personale ATA (amministrativo tecnico e ausiliario) - Revisione delle dotazioni organiche - Riduzione complessiva, da realizzarsi nel triennio 2009-2011, del 17% della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008 - Attuazione da realizzarsi con regolamenti ministeriali - Eccepita inammissibilita' della questione per irrilevanza nei riguardi di intervenienti nel giudizio principale - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 2 e 4, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. n) e terzo. Impiego pubblico - Istruzione - Personale ATA (amministrativo tecnico e ausiliario) - Revisione delle dotazioni organiche - Riduzione complessiva, da realizzarsi nel triennio 2009-2011, del 17% della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008 - Attuazione da realizzarsi con regolamenti ministeriali - Asserito vizio di eccesso di potere legislativo per la mancanza di parametri normativi idonei a orientare il potere amministrativo - Asserita violazione della riserva di legge in tema di organizzazione dei pubblici uffici - Asserita violazione del riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 64, commi 2 e 4, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. n) e terzo. (T-120279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 64, commi 2
e 4, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008 n. 133, promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio nel procedimento vertente tra SNALS - CONF.SAL ed altri
e il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ed
altro, con ordinanza del 14 marzo 2011, iscritta al n. 187 del
registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione di SNALS - CONF.SAL ed altri,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Stefano Viti e Michele Mirenghi per la SNALS -
CONF.SAL ed altri e l'avvocato dello Stato Tito Varrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
l'ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma della
Costituzione, questione di legittimità dell'art. 64, commi 2 e 4,
lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
2.- Il giudice remittente riferisce in premessa che il giudizio a
quo è stato instaurato dal sindacato SNALS - CONF.SAL e da alcuni
collaboratori scolastici, per contestare i provvedimenti adottati dal
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca che
avevano disposto la riduzione degli organici del personale ATA del 17
per cento su scala nazionale, ripartendo poi la riduzione degli
organici regionali.
Lo stesso giudice rileva che i ricorrenti hanno impugnato i
seguenti atti adottati ai sensi del richiamato art. 64: a) il piano
programmatico degli interventi, in attuazione dell'art. 64, comma 3,
nel quale sono state fissate in 44.500 le unità di personale ATA da
ridurre complessivamente nel triennio 2009-2010, di cui 15.167
nell'anno scolastico 2010-2011, e sono state ripartite le riduzioni
di organico per ogni dotazione regionale; b) il d.P.R. 22 giugno 2009
n. 119 (Disposizioni per la revisione dei criteri e dei parametri per
la determinazione della consistenza complessiva degli organici del
personale amministrativo tecnico ed ausiliario (ATA) delle
istituzioni scolastiche ed educative), che ha disciplinato la
revisione dei criteri e dei parametri per la definizione degli
organici ATA, finalizzandola al raggiungimento degli obiettivi di
razionalizzazione stabiliti nell'art. 64, e nel piano programmatico
citato.
I medesimi ricorrenti nel giudizio a quo hanno censurato i
provvedimenti impugnati, chiedendone, tra l'altro, la dichiarazione
di illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale
dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008. In particolare, essi
hanno lamentato: il conferimento al legislatore di una delega in
bianco all'amministrazione per l'esercizio del potere regolamentare,
senza l'indicazione dei necessari criteri per il suo esercizio;
l'eccesso di potere legislativo, poichè il legislatore con le norme
impugnate perseguiva finalità diverse da quelle dichiarate, relative
alla riorganizzazione del sistema di istruzione; la violazione della
riserva di legge di cui all'art. 97 Cost. in materia di
organizzazione dei pubblici uffici; la violazione dell'art. 117
Cost., dal momento che le norme censurate non rientrano nelle norme
generali sull'istruzione; la violazione di legge, nonchè il difetto
di motivazione e di istruttoria perchè la rideterminazione degli
organici nazionali non è stata preceduta dalla revisione dei criteri
e dei parametri degli organici complessivi.
In riferimento alla rilevanza della questione, il giudice a quo
osserva la pregiudizialità della valutazione delle disposizioni
dell'art. 64 impugnate, dalla cui pretesa illegittimità
costituzionale deriverebbe l'illegittimità degli atti amministrativi
con i quali si è proceduto alla loro attuazione. In particolare,
nell'ordinanza si osserva che «qualora il Collegio non dubitasse
della norma di cui al menzionato art. 64» dovrebbe rigettare le prime
quattro censure ora richiamate, limitando il giudizio alla sola
contestazione del procedimento seguito per la definizione della
riduzione dell'organico.
2.1.- Il giudice remittente rileva un primo profilo di
illegittimità per eccesso di potere legislativo, in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., a causa della mancanza, nelle disposizioni
impugnate, di ogni riferimento a parametri normativi idonei ad
orientare il potere amministrativo nel dare loro attuazione.
Condividendosi la prospettazione dei ricorrenti, nell'ordinanza
si sostiene che le disposizioni impugnate, per mere esigenze
finanziarie, disciplinano solo il procedimento per l'adozione di atti
di contenimento della spesa pubblica, malgrado lo scopo indicato di
riorganizzazione e di miglioramento degli standard dei servizi,
«senza prevedere alcuna prescrizione che colleghi funzionalmente
l'effettuazione dei tagli all'organico con il fine dichiarato, ossia
che consenta, ad esempio, di ritenere disciplinato il metodo per
individuare gli eventuali sprechi, le dotazioni superflue, i
necessari processi di razionalizzazione, l'analisi della qualità dei
servizi e le possibili soluzioni per il mantenimento della qualità
con minori organici».
2.2.- In secondo luogo, il giudice a quo afferma che le norme
censurate violano la riserva di legge di cui all'art. 97 Cost. in
tema di organizzazione dei pubblici uffici, sostenendo che la
riserva, anche se relativa, secondo l'interpretazione offerta dalla
giurisprudenza costituzionale, obbliga il legislatore a determinare
preventivamente sufficienti criteri direttivi di base e linee
generali di disciplina della discrezionalità amministrativa. Le
disposizioni in questione sono, al contrario, prive di ogni criterio
direttivo che regoli l'esercizio del potere amministrativo, al quale
è attribuita una delega in bianco, potendo così l'amministrazione
determinare a proprio esclusivo piacimento le nuove dotazioni ATA a
livello regionale, i rapporti tra alunni e singole qualifiche del
personale ATA, nonchè individuare le qualifiche sulle quali incidono
le riduzioni e la loro misura.
2.3.- Infine, una terza censura viene riferita alla violazione
del riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni
disciplinato dall'art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma,
della Costituzione.
Nell'ordinanza si osserva che l'art. 64 impugnato è finalizzato
esclusivamente ad obiettivi di tipo finanziario, e pertanto non è
riconducibile nè alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di norme generali sull'istruzione, nè rientra nell'ambito
della competenza concorrente relativa alla materia "istruzione", e
quindi tra i principi fondamentali di competenza statale. Le
riduzioni previste, ad avviso del giudice remittente, non incidono
neppure indirettamente sulla materia "istruzione", e riguardano
esclusivamente «aspetti ausiliari e di servizio che, sia pure
funzionalmente collegati all'attività dell'insegnamento in senso
proprio, ne restano tuttavia logicamente, concettualmente ed
operativamente distinti, risolvendosi le due sfere, quella
dell'insegnamento e quella delle prestazioni ausiliarie, in
altrettante categorie organizzative concorrenti e coordinate, ma
ontologicamente diverse, tanto che il relativo personale è
strutturato in carriere e graduatorie diverse, con accessi diversi e
senza alcuna graduazione di carriera».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in
giudizio per chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili e infondate.
Preliminarmente, nell'atto di intervento, si osserva che
l'ordinanza di rimessione non contiene alcun riferimento alla
violazione del principio di uguaglianza e del principio di buon
andamento dell'amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.,
limitandosi ad esporre la tesi secondo la quale le disposizioni
impugnate non indicano i criteri direttivi per procedere alla
riduzione dell'organico del personale ATA.
In riferimento al lamentato eccesso di potere legislativo, oltre
a ritenere inconferenti i parametri costituzionali indicati,
l'Avvocatura sostiene che le conclusioni del giudice remittente si
fondano su una lettura frammentaria ed incompleta dell'art. 64 in
questione. Il comma 2 di tale articolo deve invece essere posto in
correlazione con i commi successivi, i quali hanno previsto un
particolare procedimento per addivenire agli obiettivi fissati nei
primi due commi, ed in particolare per la predisposizione di un piano
programmatico da parte dei Ministeri interessati, e per l'adozione di
norme regolamentari sulla base dei criteri e parametri specificati
dal comma 4, lettere da a) ad f).
Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura, le norme sulla riduzione del
personale ATA si inseriscono in un insieme di criteri direttivi,
quali l'accorpamento delle classi e la razionalizzazione dei piani di
studio e del rapporto alunni/docente secondo standard europei,
coerenti con il fine dichiarato di riorganizzazione del servizio
scolastico.
Nell'atto di costituzione in giudizio si sottolinea che il rinvio
ad un successivo piano programmatico di interventi ed a regolamenti
di delegificazione, previsto dall'art. 64 censurato, è già stato
riconosciuto legittimo dalla sentenza della Corte costituzionale n.
200 del 2009, e si nega che il richiamo ad un più razionale ed
efficiente utilizzo del personale sia finalizzato unicamente ad
esigenze di riduzione della spesa pubblica: esso è, al contrario,
preordinato anche al miglioramento del servizio, all'eliminazione
degli sprechi, all'uso razionale delle risorse, e quindi
all'attuazione del principio di buon andamento dell'amministrazione
sancito dall'art. 97 Cost..
3.1.- In secondo luogo, in relazione alla censura riguardante la
violazione della riserva di legge in materia di organizzazione dei
pubblici uffici, si osserva che tale riserva ha natura relativa e non
assoluta, ed impone alla legge la sola determinazione dei criteri
direttivi. Nel rispetto di questo principio, e quindi dell'art. 97
Cost., i commi 2 e 4, lettera e), dell'art. 64 impugnato, rinviano
alla fonte regolamentare per la disciplina di aspetti che non
attengono alle linee generali dell'organizzazione degli uffici, ma
incidono sulla loro dotazione organica, la quale non può che essere
affidata alla discrezionalità dell'amministrazione.
L'Avvocatura richiama ancora la sentenza della Corte
costituzionale n. 200 del 2009, che da un lato ha ritenuto che l'art.
64 in questione ha provveduto ad una predeterminazione puntuale dei
criteri cui deve attenersi il Governo nell'esercizio del potere
regolamentare, e dall'altro, in riferimento al profilo della
ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, ha ritenuto che le
norme contenute nel comma 4, lettere da a) ad f), dello stesso
articolo, sono da qualificare "norme generali sull'istruzione".
Pertanto, le disposizioni impugnate risultano legittime anche se
valutate nell'ambito delle competenze statali previste dall'art. 117,
secondo comma, lettera n), della Costituzione.
3.2.- Quanto alla censura riferita alla violazione dell'art. 97
Cost., l'Avvocatura ribadisce la natura relativa della riserva di
legge ivi prevista, e, sotto diverso profilo, sostiene che le
disposizioni impugnate rinviano alla fonte regolamentare la
disciplina di aspetti che non riguardano in alcun modo
l'organizzazione dei pubblici uffici, ma incidono esclusivamente
sulla dotazione organica del personale, «la quale non può che essere
affidata alla discrezionalità amministrativa»: la natura tecnica
delle scelte relative alla consistenza degli organici del personale
pubblico è confermata dall'art. 2 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che prevede che le
pubbliche amministrazioni determinano tale consistenza mediante atti
organizzativi, e quindi tenendo conto delle concrete esigenze che
solo le stesse amministrazioni possono valutare, e non rimette questa
disciplina alla definizione astratta della legge.
Nel caso di specie, si sottolinea che le dotazioni organiche sono
state determinate sulla base dei provvedimenti di attuazione
dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti
in materia di personale scolastico), che ha disposto il trasferimento
allo Stato del personale ATA dipendente degli enti locali.
3.3.- Con successiva memoria depositata in prossimità
dell'udienza, l'Avvocatura rileva che nelle more del giudizio di
costituzionalità sono intervenuti alcuni mutamenti del quadro
normativo in grado di determinare la restituzione degli atti al
giudice a quo.
Una prima novità si ricava dall'art. 9, comma 17, del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
in legge 12 luglio 2011, n. 106, che prevede l'adozione di «un piano
triennale per l'assunzione a tempo indeterminato, di personale
docente, educativo ed ATA, per gli anni 2011-2013, sulla base dei
posti vacanti e disponibili in ciascun anno, delle relative
cessazioni del predetto personale e degli effetti del processo di
riforma previsto dall'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133; il piano può prevedere la retrodatazione giuridica dall'anno
scolastico 2010-2011 di quota parte delle assunzioni di personale
docente e ATA, sulla base dei posti vacanti e disponibili relativi al
medesimo anno scolastico 2010-2011, fermo restando il rispetto degli
obiettivi programmati dei saldi di finanza pubblica».
In attuazione di tali disposizioni, ed all'esito del negoziato
concluso con la stipula del contratto collettivo sottoscritto in data
4 agosto 2011, con D.M. 3 agosto 2011 (Programmazione triennale di
assunzioni a tempo indeterminato di personale docente, educativo ed
ATA, per il triennio scolastico 2011-2013), è stato adottato il
piano triennale che prevede l'assunzione per l'anno scolastico
2011/2012 di 36.000 unità di personale ATA, da autorizzare con le
procedure previste dall'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449
(Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), cui
seguiranno, tenendo conto dei pensionamenti e dell'attuazione a
regime del processo di riforma previsto dall'art. 64 impugnato nel
presente giudizio, ulteriori 7.000 assunzioni per gli anni scolastici
2012-2013 e 2013-2014.
3.4.- Un secondo intervento legislativo ritenuto rilevante
dall'Avvocatura si desume dall'art. 19, commi da 4 a 7, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, che dispone (al comma 4), che a
decorrere dall'anno scolastico 2011-2012, «la scuola dell'infanzia,
la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado sono
aggregate in istituti comprensivi, con la seguente soppressione delle
istituzioni scolastiche autonome costituite separatamente da
direzioni didattiche e scuole secondarie di I grado», e che tali
istituti comprensivi, «per acquisire l'autonomia devono essere
costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le istituzioni
site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche
caratterizzate da specificità linguistiche». Inoltre, al comma 5
dello stesso art. 19, si esclude la possibilità di assegnazione di
dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato alle
istituzioni scolastiche con un numero di alunni inferiore a 500
unità, e il comma 7 prevede: «A decorrere dall'anno scolastico
2012/2013 le dotazioni organiche del personale docente, educativo ed
ATA della scuola non devono superare la consistenza delle relative
dotazioni organiche dello stesso personale determinata nell'anno
scolastico 2011-2012 in applicazione dell'articolo 64 del
decreto-legge 25 giugno 2088, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, assicurando in ogni caso, in
ragione di anno, la quota delle economie lorde di spesa che devono
derivare per il bilancio dello Stato, a decorrere dall'anno 2012, ai
sensi del combinato disposto di cui ai commi 6 e 9 dell'articolo 64
citato».
Nella memoria si sottolinea, in particolare, che quest'ultima
disposizione, facendo specifico riferimento alla consistenza delle
dotazioni organiche del personale ATA, non sembra lasciare dubbi
sull'intento del legislatore di introdurre, a decorrere dall'anno
scolastico 2012-2013, un limite all'organico nazionale di tale
personale - così come di quello docente - determinandone la
consistenza in base agli esiti applicativi dell'art. 64 impugnato nel
presente giudizio.
Il richiamato ius superveniens dovrebbe comportare la
restituzione degli atti al giudice a quo.
3.5.- L'Avvocatura solleva una seconda eccezione preliminare,
osservando che nel giudizio a quo sono stati impugnati una serie di
provvedimenti che, ad esclusione del d.P.R. n. 119 del 2009, hanno
ormai esaurito i loro effetti. In tal senso, si afferma che il d.m. 5
agosto 2010 (Disposizioni concernenti la definizione dei criteri e
dei parametri per la determinazione degli organici del personale
amministrativo tecnico ed ausiliario (ATA), delle istituzioni
scolastiche e educative e la consistenza della dotazione organica per
l'anno scolastico 2010/2011), con il quale si è provveduto alla
determinazione delle dotazioni organiche nazionali del personale
della scuola, era riferito esclusivamente all'anno scolastico
2010-2011, così come altri due decreti avevano riguardato,
rispettivamente, gli anni scolastici 2009-2010 (d.m. 20 luglio 2009,
n. 65), e 2011-2012 (d.m. 29 luglio 2011 n. 66). Dalla rilevata
conclusione del processo di attuazione delle disposizioni impugnate,
deriverebbe il venir meno dell'interesse dello SNALS - CONF.SAL
all'annullamento dei provvedimenti impugnati nel giudizio a quo.
3.6.- Sotto un diverso ed ulteriore profilo, l'Avvocatura rileva
l'inammissibilità della questione di costituzionalità nei riguardi
del gruppo di lavoratori che si sono costituiti, affiancando lo SNALS
- CONF.SAL nel giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio. Nella memoria si contesta l'affermazione, contenuta
nell'ordinanza di rimessione, secondo la quale la legittimazione a
ricorrere dei lavoratori si fonda sul «proprio interesse, e alla
conservazione del posto di lavoro, e alla conservazione della
qualità del lavoro che assumono minacciata dall'aggravamento dei
compiti derivante dalla riduzione dell'organico».
Questa motivazione non sarebbe convincente, dal momento che, in
assenza di allegazioni da parte degli interessati, non chiarisce se
qualcuno dei lavoratori ricorrenti abbia effettivamente perso il
posto di lavoro in conseguenza dei provvedimenti impugnati nel
giudizio a quo, e comunque, se ciò fosse realmente accaduto, i
lavoratori coinvolti avrebbero dovuto adire il giudice ordinario al
quale è devoluta la cognizione delle controversie riguardanti i
pubblici dipendenti interessati dalla "privatizzazione" del rapporto
di lavoro. Pertanto, anche l'insufficiente motivazione sulla
rilevanza giustificherebbe la restituzione degli atti al giudice a
quo, che avrà il compito di verificare la legittimazione degli
istanti mediante la specifica analisi dei riflessi dei provvedimenti
impugnati nella loro sfera giuridica e la persistenza del loro
interesse all'annullamento degli atti censurati in presenza del
descritto ius superveniens.
3.7.- Infine, l'Avvocatura ribadisce le argomentazioni a sostegno
della richiesta di dichiarazione di inammissibilità e infondatezza
delle questioni sollevate già esposte nell'atto di intervento.
4.- Si sono costituiti in giudizio il sindacato SNALS - CONF.SAL
e alcuni collaboratori scolastici, parti del giudizio a quo, con due
separati atti di identico contenuto.
Gli intervenienti ribadiscono la censura di costituzionalità
relativa all'eccesso di potere legislativo, riferita agli articoli 3
e 97 Cost., sotto il profilo della manifesta irragionevolezza delle
disposizioni impugnate, dal momento che l'art. 64 in questione, pur
dando atto di voler coniugare i tagli degli organici con l'obiettivo
della qualificazione e della valorizzazione del servizio scolastico,
si limita in realtà a prevedere una scarna regolamentazione volta
unicamente a disciplinare il procedimento sulla cui base pervenire
alle riduzioni di personale prefissate.
4.1.- In secondo luogo, pur riconoscendo che la riserva di legge
prevista dall'art. 97 in tema di organizzazione dei pubblici uffici
ha natura relativa e non assoluta, si osserva che nella specie le
disposizioni censurate demandano al potere regolamentare la
determinazione dei tagli senza fissare alcun criterio direttivo, se
non quelli della percentuale da abbattere, e dell'arco temporale
entro il quale realizzare l'intervento di riduzione del personale.
4.2.- In riferimento alla violazione dell'art. 117 Cost., si
afferma che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 13 del 2004,
ha sottolineato che la programmazione della rete scolastica e la
distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, non
risolvendosi nell'adozione di norme generali sull'istruzione, non
rientrano nella competenza statale esclusiva, ma in quella
concorrente; mentre nella successiva sentenza n. 200 del 2009, la
Corte ha precisato che le "norme generali sull'istruzione" sono
quelle che «definiscono la struttura portante del sistema di
istruzione», rientrando nella competenza concorrente quelle non
riconducibili alla struttura essenziale del sistema che necessitano
per la loro attuazione dell'intervento regionale.
Pertanto, ad avviso degli intervenienti, in sede di legislazione
concorrente lo Stato deve fissare le norme di raccordo tra quelle
generali sull'istruzione e quelle di competenza regionale. Si osserva
che sulla base di tali premesse la Corte costituzionale, nella
sentenza n. 200 del 2009, ha dichiarato illegittime le disposizioni
contenute nella lettera f) bis dell'art. 64 qui censurato, nella
parte in cui demandava a un regolamento «la definizione dei criteri,
tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione dell'azione
di dimensionamento della rete scolastica». Si insiste quindi per la
dichiarazione di illegittimità delle disposizioni impugnate.
4.3.- In prossimità dell'udienza l'organizzazione sindacale
intervenuta in giudizio ha depositato memoria per ribadire le
precedenti censure, richiamando anche il contenuto della recente
sentenza della Corte costituzionale, n. 147 del 2012.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma
della Costituzione, la questione di legittimità dell'art. 64, commi
2 e 4, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
1.1.- In primo luogo, il giudice remittente rileva il vizio di
eccesso di potere legislativo, e la conseguente violazione degli
articoli 3 e 97 Cost., a causa della mancanza, nelle disposizioni
impugnate, di ogni riferimento a parametri normativi idonei ad
orientare il potere amministrativo nel dare loro attuazione, essendo
finalizzate, per mere esigenze finanziarie, alla riduzione del
personale, malgrado lo scopo indicato di riorganizzazione e di
miglioramento degli standard dei servizi.
1.2.- Inoltre, il giudice a quo afferma la violazione della
riserva di legge di cui all'art. 97 della Costituzione in tema di
organizzazione dei pubblici uffici, sostenendo che la riserva, anche
se relativa, obbliga il legislatore a determinare preventivamente
sufficienti criteri direttivi di base e linee generali di disciplina
della discrezionalità amministrativa, mentre le disposizioni
impugnate conferiscono all'amministrazione una delega in bianco.
1.3.- Una ulteriore censura viene riferita alla violazione del
riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni disciplinato
dall'art. 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma, Cost., dal
momento che le disposizioni impugnate sono finalizzate esclusivamente
ad obiettivi di tipo finanziario, e pertanto non riconducibili nè
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di norme
generali sull'istruzione, nè alla competenza concorrente relativa
alla materia "istruzione".
2.- L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha richiesto che le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili e infondate, rilevando
anche, in una successiva memoria, che nelle more del giudizio di
costituzionalità sono intervenuti alcuni mutamenti del quadro
normativo in grado di determinare la restituzione degli atti al
giudice a quo.
3.- Ai fini dell'esame del merito delle questioni sollevate,
giova premettere una descrizione del contesto normativo nel quale si
inseriscono le disposizioni impugnate.
L'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 1998, con l'obiettivo
dichiarato al comma 1 di «una migliore qualificazione dei servizi
scolastici e di una piena valorizzazione del personale docente»,
prevede l'adozione di una serie di misure. Al comma 2, impugnato nel
presente giudizio, dispone che si proceda «alla revisione dei criteri
e dei parametri previsti per la definizione delle dotazioni organiche
del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), in modo da
conseguire, nel triennio 2009-2011 una riduzione complessiva del 17%
della consistenza numerica della dotazione organica determinata per
l'anno scolastico 2007-2008. Per ciascuno degli anni considerati,
detto decremento non deve essere inferiore ad un terzo della
riduzione complessiva da conseguire, fermo restando quanto disposto
dall'art. 2, commi 411 e 412, della legge 24 dicembre 2007, n. 244».
Inoltre, il comma 3, per la realizzazione delle suddette
finalità, dispone che il Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Unificata e previo parere delle
Commissioni parlamentari competenti, predisponga un piano
programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione
dell' utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili.
Infine, il comma 4, per l'attuazione del piano di cui al comma 3,
prevede l'emanazione di uno o più regolamenti da adottarsi ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza Unificata, anche modificando le disposizioni
legislative vigenti, al fine di provvedere ad una revisione
dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del
sistema scolastico, attenendosi ad una serie di criteri tra i quali,
quello indicato alla lett. e), dispone: «la revisione dei criteri e
dei parametri vigenti per la determinazione della consistenza
complessiva degli organici del personale docente ed ATA, finalizzata
ad una razionalizzazione degli stessi».
4.- L'eccezione con la quale l'Avvocatura rileva ius
superveniens, che giustifica la restituzione degli atti al giudice
remittente, non è fondata.
Ad avviso dell'interveniente le novità legislative sono
costituite, in primo luogo, dall'art. 9, comma 17, del decreto-legge
n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del
2011, che prevede l'adozione di «un piano triennale per l'assunzione
a tempo indeterminato, di personale docente, educativo ed ATA, per
gli anni 2011-2013, sulla base dei posti vacanti e disponibili in
ciascun anno, delle relative cessazioni del predetto personale e
degli effetti del processo di riforma previsto dall'articolo 64 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; il piano può prevedere la
retrodatazione giuridica dall'anno scolastico 2010-2011 di quota
parte delle assunzioni di personale docente e ATA, sulla base dei
posti vacanti e disponibili relativi al medesimo anno scolastico
2010-2011, fermo restando il rispetto degli obiettivi programmati dei
saldi di finanza pubblica». In attuazione di tali disposizioni, il
d.m. 3 agosto 2011, ha previsto il piano triennale che dispone
l'assunzione per l'anno scolastico 2011/2012 di 36.000 unità di
personale ATA. Inoltre, l'art. 19, commi da 4 a 7, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011,
n. 111, ha disposto, a decorrere dall'anno scolastico 2011-2012, che
«la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria
di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con la
seguente soppressione delle istituzioni scolastico autonome
costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie
di I grado», e che tali istituti comprensivi, «per acquisire
l'autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti
a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni
montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità
linguistiche». Al comma 5 dello stesso art. 19, si esclude la
possibilità di assegnazione di dirigenti scolastici con incarico a
tempo indeterminato alle istituzioni scolastiche con un numero di
alunni inferiore a 500 unità, e il comma 7, in particolare, prevede:
«A decorrere dall'anno scolastico 2012/2013 le dotazioni organiche
del personale docente, educativo ed ATA della scuola non devono
superare la consistenza delle relative dotazioni organiche dello
stesso personale determinata nell'anno scolastico 2011-2012 in
applicazione dell'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2088, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, assicurando in ogni caso, in ragione di anno, la quota delle
economie lorde di spesa che devono derivare per il bilancio dello
Stato, a decorrere dall'anno 2012, ai sensi del combinato disposto di
cui ai commi 6 e 9 dell'articolo 64 citato».
4.1.- Passando all'esame delle norme ora richiamate, si rileva
che nelle more del presente giudizio, questa Corte, con la sentenza
n. 147 del 2012, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, che disponeva
l'aggregazione delle scuole dell'infanzia e delle scuole primarie e
secondarie in istituti comprensivi, unitamente alla fissazione della
soglia rigida di 1000 alunni, desumendo dall'immediata incidenza di
tali disposizioni sul dimensionamento delle istituzioni scolastiche
la loro natura di intervento di dettaglio, lesivo della competenza
legislativa regionale. Tali disposizioni sono state quindi espunte
dall'ordinamento e, non risultando neppure la loro temporanea
attuazione, non possono costituire ius superveniens in relazione alle
norme impugnate nel presente giudizio.
4.2.- In secondo luogo, deve rilevarsi che le altre disposizioni
qualificate ius superveniens dall'Avvocatura non modificano le norme
censurate nel presente giudizio, dal momento che esse non incidono
nè sull'art. 64, comma 2, impugnato, che per il triennio 2009-2011
dispone una riduzione pari al 17 per cento della consistenza organica
del personale ATA determinata per l'anno scolastico 2007-2008, nè
sul comma 4, lettera e), che disciplina lo strumento regolamentare
mediante il quale procedere alla revisione dei criteri e dei
parametri per la determinazione dell'organico dello stesso personale.
L'art. 9, comma 17, del decreto-legge n. 70 del 2011, regola
infatti le modalità per l'adozione e per la verifica dell'attuazione
di un piano per il triennio 2011-2013, finalizzato all'assunzione di
personale docente e ATA, facendo espressamente salvi «gli effetti del
processo di riforma previsto dall'art. 64 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133». Come riconosciuto anche dall'Avvocatura, in attuazione
di queste disposizioni, è stato adottato il piano triennale che
prevede l'assunzione, per l'anno scolastico 2011/2012, di 36.000
unità di personale ATA, cui seguono, tenendo conto dei pensionamenti
e dell'attuazione a regime del processo di riforma previsto dall'art.
64, ulteriori assunzioni per gli anni scolastici 2012/2013 e
2013/2014.
Il piano riguarda nuove assunzioni da effettuare in un periodo
temporale nettamente distinto da quello nel quale è stato attuato il
processo di riforma e di riduzione del personale di cui all'art. 64,
commi 2 e 4, lettera e), censurato, che, come si è visto, si
riferisce al precedente triennio 2009-2011; e, d'altro canto, lo
stesso piano per le nuove assunzioni a decorrere dall'anno 2011/2012,
presuppone il completamento del processo di riduzione del personale
previsto dalle norme impugnate, dal momento che il citato art. 9,
comma 17, qualificato ius superveniens, indica chiaramente che le
nuove assunzioni possano avvenire «sulla base dei posti vacanti e
disponibili in ciascun anno, delle relative cessazioni del predetto
personale e del processo di riforma previsto dall'art. 64» in esame.
Questa ricostruzione normativa trova conferma nel piano triennale
adottato con d.m. 3 agosto 2011 (Programmazione triennale di
assunzioni a tempo indeterminato di personale docente, educativo ed
ATA, per il triennio scolastico 2011-2013), che identifica i posti
vacanti per ciascuno degli anni scolastici 2011/2012, 2012/2013 e
2013/2014, e ribadisce il fine di «garantire continuità nella
erogazione del servizio scolastico ed educativo e conferire il
maggiore possibile grado di certezza e stabilità nella
pianificazione degli organici della scuola», facendo salvi gli
effetti della riforma prevista dall'art. 64 del decreto-legge n. 112
del 2008. Il piano di assunzioni risulta, pertanto, presumibilmente
preordinato ad assicurare la copertura dei posti resisi vacanti, o
comunque disponibili, all'esito del processo di riduzione
dell'organico del personale ATA, e ad impedire che il cumulo degli
effetti di tale riduzione e delle scoperture determinate da altre
cause, quali i pensionamenti, pongano a rischio la continuità del
servizio scolastico.
4.3.- Analogamente, deve rilevarsi che anche l'art. 19, comma 5,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, che esclude la possibilità
di assegnazione di dirigenti scolastici con incarico a tempo
indeterminato alle istituzioni scolastiche con un numero di alunni
inferiore a 500 unità, non modifica in alcun modo le disposizioni
impugnate, riguardando con evidenza altri aspetti concernenti la
collocazione del personale dirigenziale.
4.4.- Infine, il comma 7 dello stesso articolo, al fine di
rendere stabile, nel prossimo futuro, l'assetto cui si perviene con
la riforma prevista dalle disposizioni impugnate, prevede che a
decorrere dall'anno scolastico 2012/2013 le dotazioni organiche del
personale docente, educativo ed ATA della scuola non devono superare
la consistenza delle relative dotazioni organiche dello stesso
personale determinata nell'anno scolastico 2011/2012, in applicazione
dell'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112.
Anche quest'ultima disposizione si riferisce ad una fase
temporalmente successiva a quella disciplinata dalle norme impugnate,
prevedendo che i risultati della riforma da esse prevista
costituiscono la base per la determinazione delle future dotazioni
organiche.
Pertanto, la mancata incidenza delle nuove disposizioni su quelle
censurate, e gli effetti che l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità di queste ultime avrebbe sui provvedimenti di
attuazione che hanno previsto la riduzione del personale ATA,
conducono a ritenere non fondata l'eccezione proposta.
4.5.- L'Avvocatura generale dello Stato solleva una seconda
eccezione preliminare, affermando che nel giudizio a quo sono stati
impugnati una serie di provvedimenti che, ad eccezione del d.P.R. n.
119 del 2009, hanno ormai esaurito i loro effetti: di conseguenza,
sarebbe venuto meno l'interesse dello SNALS - CONF.SAL
all'annullamento dei provvedimenti impugnati nel medesimo giudizio.
4.6.- Anche tale eccezione, peraltro prospettata in modo alquanto
generico, non è fondata.
Le argomentazioni dell'Avvocatura si riferiscono al preteso
esaurimento degli effetti dei provvedimenti di attuazione dell'art.
64, impugnati nel giudizio davanti al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio. Sul punto, basti rilevare che la stessa
Avvocatura ammette che il d.P.R. n. 119 del 2009, con il quale si è
proceduto, secondo il disposto dell'art. 64, comma 4, lettera e),
alla revisione dei criteri e dei parametri per la determinazione
dell'organico del personale ATA, risulta ancora esplicare i suoi
effetti. Esso contiene norme generali vigenti che regolano le
dotazioni organiche e la stabilità dell'organico di diritto,
l'efficacia e l'efficienza dei servizi, le modalità per l'utilizzo
di personale esterno all'amministrazione.
4.7.- Infine, anche l'ulteriore eccezione proposta
dall'Avvocatura, non è fondata. Essa concerne la pretesa
inammissibilità della questione di costituzionalità nei riguardi
del gruppo di lavoratori che hanno affiancato lo SNALS - CONF.SAL nel
giudizio a quo, sul presupposto dell'assenza di prova della perdita
del lavoro da parte di tali lavoratori a seguito dell'entrata in
vigore delle norme censurate e della giurisdizione del giudice
ordinario nella materia, trattandosi di controversia riguardante
pubblici dipendenti interessati dalla "privatizzazione" del rapporto
di lavoro.
L'eccezione non tocca infatti il persistente interesse della
citata organizzazione sindacale, ricorrente principale nel giudizio a
quo, nel quale sono successivamente intervenuti i lavoratori.
Inoltre, nell'ordinanza di rimessione si rinviene una specifica
motivazione relativa all'interesse di questi ultimi a partecipare al
giudizio, che si sostanzia «nel proprio interesse, e alla
conservazione del posto di lavoro, e alla conservazione della
qualità del lavoro che assumono minacciato dall'aggravamento dei
compiti derivante dalla riduzione dell'organico».
Pertanto, i lavoratori intervenuti nel giudizio non fondano la
loro domanda sulla perdita del posto di lavoro, ma su diverse
presunte lesioni di loro diritti che il giudice remittente ha
ritenuto idonee a giustificare la legittimazione ad agire nel
giudizio a quo. Di conseguenza, l'eccezione proposta dall'Avvocatura
non è fondata, dovendosi anche rilevare che questa Corte ha
costantemente affermato che l'inammissibilità delle questioni
incidentali di legittimità costituzionale, sotto il profilo della
carenza di giurisdizione del giudice a quo, può verificarsi solo
quando il difetto di giurisdizione emerga icto oculi, «dovendo
peraltro la relativa indagine arrestarsi, qualora il rimettente, come
nella specie, abbia espressamente motivato in maniera non
implausibile in ordine alla propria giurisdizione» (ex multis,
sentenze n. 81 del 2010 e n. 94 del 2009).
5.- Passando all'esame del merito, la prima questione, riferita
al vizio di eccesso di potere legislativo, non è fondata.
A questo riguardo va, anzitutto, rilevato che risulta superabile
l'argomentazione dell'Avvocatura concernente l'inconferenza dei
parametri di cui agli articoli 3 e 97 Cost. indicati dal giudice a
quo. Il vizio suddetto, anche se consistente nello sviamento
dell'attività legislativa, ovvero nella intrinseca
contraddittorietà tra la ratio della disposizione e il suo contenuto
normativo, si estrinseca nella violazione del canone della
ragionevolezza e pertanto rientra nella sfera applicativa dell'art. 3
della Costituzione (sentenze n. 172 del 2006, n. 146 del 1996 e n.
313 del 1995). In alcune occasioni la Corte ha esaminato questo tipo
di censura anche se associata alla violazione dell'art. 97 Cost., nel
caso le norme impugnate riguardassero il funzionamento di pubbliche
amministrazioni (sentenza n. 402 del 2007).
Al fine di valutare l'esistenza del prospettato vizio di eccesso
di potere legislativo, sotto il profilo della intrinseca
contraddittorietà tra ratio e contenuto normativo della disposizione
impugnata, è necessario procedere ad una lettura integrale, e non
parziale, delle norme impugnate, come emerge dalla richiamata
giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenza n. 402 del 2007),
ovvero ad una lettura «dell'intero quadro normativo» di riferimento
del settore legislativo nel quale si inseriscono le stesse norme
(sentenza n. 172 del 2006). All'esito di questo esame complessivo,
può infatti valutarsi l'eventuale esistenza del vizio in questione,
con particolare riferimento alla ratio dell'intervento legislativo ed
alla sua eventuale irragionevolezza o contraddittorietà, ed allo
sviamento della funzione legislativa.
Anche nel presente giudizio, deve seguirsi tale procedimento
logico e interpretativo.
5.1.- Il quadro normativo di cui all'art. 64 del decreto-legge n.
112 del 2008, nel quale si inseriscono le disposizioni qui impugnate,
è stato già esaminato da questa Corte nelle sentenze n. 200 del
2009, n. 92 e n. 283 del 2011.
Nella prima pronuncia, nella quale sono state valutate censure
direttamente riferite anche alle disposizioni impugnate nel presente
giudizio, la Corte ha affermato che «l'articolo richiamato, nel suo
complesso, reca norme in materia di organizzazione scolastica
nazionale», ed ha descritto in modo articolato «l'iter complesso»
individuato dalla norma (si veda anche la sentenza n. 283 del 2011),
che comprende: l'indicazione dei fini di migliore qualificazione dei
servizi scolastici e di una piena valorizzazione dei docenti (comma
1); gli interventi volti ad incrementare gradualmente di un punto il
rapporto alunni/docente e ad avvicinare tale rapporto agli standard
europei, nonchè a procedere alla revisione dei criteri e dei
parametri fissati per le dotazioni organiche «in modo da consentire,
nel triennio 2009-2011, una riduzione complessiva del 17 per cento
della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007-2008;
con decremento annuo non inferiore ad un terzo della riduzione
complessiva da conseguire» (comma 2); l'indicazione dello strumento
di programmazione degli interventi, costituito da un piano
programmatico di interventi «volti ad una maggiore razionalizzazione
dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che
conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema
scolastico» (comma 3); e «dei criteri che debbono orientare tale
razionalizzazione, per l'attuazione della quale è prevista
l'adozione di regolamenti governativi» (sentenza n. 200 del 2009,
paragrafo 29).
In particolare, in relazione all'art. 64, comma 4, questa Corte
ha affermato che «è necessario sottolineare che il comma 4, nel suo
incipit, dispone che, ai fini dell'attuazione del piano programmatico
previsto al comma 3, si provvede con regolamenti di delegificazione
"a una revisione dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e
didattico del sistema scolastico" attenendosi ai criteri indicati
nelle lettere che seguono nel comma stesso. Sul punto è
indispensabile precisare che la disposizione in questione,
correttamente interpretata, deve essere intesa nel senso che oggetto
di revisione sono "le caratteristiche basilari" dell'assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico. Ciò
in coerenza con la natura di norma generale che deve essere
riconosciuta alla disposizione stessa e proprio perchè essa è
diretta, nel suo insieme, ad assicurare unitarietà ed uniformità
nell'intero territorio nazionale all'ordinamento scolastico»
(sentenza n. 200 del 2009, paragrafo 32).
Sulla base di queste argomentazioni, la Corte ha dichiarato non
fondate le questioni sollevate in riferimento agli articoli 117, 118
Cost., anche in relazione al principio di leale collaborazione, e
riferite alle lettere da a) ad f) del comma 4 dell'art. 64 in
questione, e quindi anche alla lettera e), oggetto del presente
giudizio. Sul punto, la sentenza n. 200 del 2009 afferma che «sotto
un profilo d'ordine sostanzialistico», le disposizioni previste dal
predetto comma 4, lettere da a) ad f) «possano essere senz'altro
qualificate come "norme generali sull'istruzione", dal momento che,
per evidenti ragioni di necessaria unità ed uniformità della
disciplina in materia scolastica, sono preordinate ad introdurre una
normativa operante sull'intero territorio nazionale in tema: di
razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso, al fine
di garantire una maggiore flessibilità nell'impiego di docenti: di
ridefinizione dei "curricoli vigenti nei diversi ordini di scuola"
attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e degli orari; di
revisione dei criteri di formazione delle classi; di rimodulazione
dell'organizzazione didattica delle scuole primarie; di revisione di
criteri e parametri per la determinazione complessiva degli organici;
di ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri di
formazione per gli adulti. Si tratta, dunque, di disposizioni che
contribuiscono a delineare la struttura di base del sistema di
istruzione: esse non necessitano di un'ulteriore normazione a livello
regionale, e dunque non possono essere qualificate come espressive di
principi fondamentali della materia dell'istruzione» (sentenza n. 200
del 2009, paragrafi n. 33 e n. 34).
Da queste affermazioni può già desumersi che la Corte ha
identificato il razionale obiettivo delle norme impugnate,
inserendole nel contesto di «una serie di interventi e di misure che
sono dirette alla riorganizzazione del comparto scolastico e, in
particolare, ad incrementare gradualmente, di un punto il rapporto
alunni/docente entro l'anno scolastico 2010/2011»: un rinnovato
scrutinio di tale contesto normativo, al fine di esaminare la censura
prospettata nel presente giudizio, conduce allo stesso risultato.
In tal senso, sono condivisibili le argomentazioni
dell'Avvocatura, che nel ribadire la necessità di una lettura
integrata delle disposizioni impugnate nel contesto complessivo delle
norme contenute nell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008,
sostiene che quelle sulla riduzione del personale ATA si inseriscono
in un insieme di criteri direttivi, quali l'accorpamento delle classi
e la razionalizzazione dei piani di studio e del rapporto
alunni/docente secondo standard europei, coerenti con il fine
dichiarato di riorganizzazione del servizio scolastico.
La considerazione delle disposizioni di cui ai commi 2 e 4,
lettera e), in modo avulso dalla valutazione complessiva della
riforma, prevista dall'art. 64 in questione, nel quale sono inserite,
conduce il giudice rimettente a ritenere la revisione dell'organico
del personale ATA un'operazione non collegata al riassetto del
sistema dell'istruzione, identificato da questa Corte nelle pronunce
richiamate.
Lo stesso giudice non considera, infatti, la funzione del piano
programmatico, che secondo il comma 3 dell'art. 64, è finalizzato
alla «realizzazione delle finalità previste dal presente articolo»,
e quindi a dettare le linee programmatiche in tutti gli ambiti nei
quali si articola la riforma, nella quale rientra anche la prevista
riduzione del personale ATA.
La lettura del piano predisposto conferma la necessità di questo
collegamento, al fine di una corretta interpretazione delle
disposizioni impugnate, dal momento che nel paragrafo introduttivo,
dedicato alle «aree di intervento», lo stesso atto chiarisce che «il
presente documento programmatico individua una sequenza organica di
azioni strettamente correlate e interdipendenti secondo una logica
unitaria, riferite alle seguenti macro-aree: 1. Revisione degli
ordinamenti didattici; 2. Riorganizzazione della rete scolastica; 3.
Razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane delle scuole». E
il successivo capitolo dedicato al personale ATA ribadisce queste
interdipendenze tra i vari interventi di riforma previsti,
disponendo, oltre alle riduzioni di cui al comma 2 dell'art. 64, che
«la formulazione del nuovo piano di dimensionamento sopra descritto
ridurrà sia il numero delle istituzioni scolastiche che quello delle
sezioni distaccate, dei plessi e delle succursali, con conseguente
riduzione di fabbisogno di personale ATA».
La coerenza interna delle misure di riforma del sistema
scolastico, previste dall'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008,
è confermata dalle argomentazioni contenute nella sentenza n. 283
del 2011, con la quale questa Corte ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 1,
ultimo periodo, dello stesso decreto-legge n. 112 del 2008, nella
parte in cui esclude il personale scolastico dalla possibilità di
richiedere l'esonero anticipato dal servizio. Per giustificare tale
esclusione, la sentenza afferma che la disposizione censurata «deve
essere letta congiuntamente a quanto stabilito dall'art. 64 del
predetto decreto-legge, che, con l'obiettivo di "una migliore
qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione
professionale del personale docente", delinea una serie di interventi
e di misure volte a riorganizzare il comparto scolastico e, in
particolare, tese ad "incrementare, gradualmente, di un punto il
rapporto alunni/docente" entro l'anno scolastico 2010/2011».
In questa pronuncia, si ribadisce che al fine suindicato, «il
citato articolo 64 individua un iter complesso», che, oltre al più
volte richiamato piano programmatico, prevede «l'adozione di uno o
più regolamenti di revisione dell'assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico, vincolati al
rispetto dei criteri espressamente menzionati dalle lettere da a) ad
e) del comma 4 dell'art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008»; e si
afferma che «la disposizione di esclusione del personale scolastico
dall'area di operatività dell'art. 72 del decreto-legge in questione
si presenta in sintonia con il disegno del legislatore, che pur
essendo volto a realizzare una riduzione del numero dei dipendenti
pubblici, e quindi anche del personale scolastico, per quanto
concerne quest'ultima categoria, tiene conto tuttavia della
necessità di effettuare una razionale revisione delle dotazioni
organiche attraverso il riassetto ordinamentale di cui all'art. 64
del medesimo decreto-legge.
Quest'ultima disposizione, perseguendo l'obiettivo di «una
migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena
valorizzazione professionale del personale docente», delinea una
serie di interventi e di misure che sono dirette alla
riorganizzazione del comparto scolastico, e, in particolare, ad
«incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente"
entro l'anno scolastico 2010/2011» (sentenza n. 283 del 2011).
Pertanto, la prima questione sollevata nel presente giudizio non
è fondata, dal momento che la lettura integrata delle disposizioni
impugnate nel contesto complessivo delle norme di cui all'art. 64 del
decreto-legge n. 112 del 2008, consente di ritenere coerente con il
disegno di migliore qualificazione del servizio scolastico la
prevista riduzione del personale ATA.
5.2.- Anche la questione successiva, sollevata in riferimento
alla violazione della riserva di legge di cui all'art. 97 Cost., non
è fondata.
Innanzitutto, la risalente giurisprudenza di questa Corte ha
qualificato come relativa la riserva di legge in esame (ex multis,
sentenze n. 229 del 1976 e n. 88 del 1989).
In secondo luogo, con riferimento alle disposizioni impugnate, la
richiamata sentenza n. 200 del 2009, ha affermato, da un lato, che i
regolamenti di delegificazione previsti dalle lettere da a) ad f) del
comma 4 dell'art. 64 non intervengono in una materia coperta da
riserva assoluta di legge (paragrafo 35.2), e, dall'altro, che «in
particolare, a tale proposito, il legislatore - nello stabilire che
mediante lo strumento dei regolamenti di delegificazione, si debba
provvedere ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico del sistema scolastico, da intendersi
riferito, come già rilevato, alle sole modifiche relative alle
caratteristiche generali del sistema nazionale dell'istruzione - ha
provveduto ad una predeterminazione contenutistica puntuale dei
"criteri" cui deve rigorosamente attenersi il Governo nell'esercizio
della potestà regolamentare delegata».
Ora, pur ammettendosi che tale indagine sull'esistenza di criteri
idonei ad orientare la complessiva riforma del sistema
dell'istruzione prevista dall'art. 64 è stata condotta da questa
Corte, nella sentenza n. 200 del 2009, ai fini della verifica del
rispetto del principio di legalità sostanziale di cui all'art. 17,
comma 2, della legge n. 400 del 1988 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri),
essa può essere integralmente richiamata anche allo scopo di
giustificare il rispetto della riserva relativa invocata dal giudice
rimettente. Le due condizioni richieste per il ricorso a regolamenti
di delegificazione, rispettivamente costituite dalla estraneità
della materia alla riserva di legge assoluta e dal rispetto del
principio di legalità sostanziale, tendono infatti a coincidere ove
si verta in una materia che, come emergerà nel punto successivo,
rientra nella competenza esclusiva statale.
Nel caso in esame, il rispetto della riserva relativa di legge,
nelle disposizioni impugnate, si ricava comunque dall'esame dei
principi e criteri contenuti nell'art. 64, commi da 1 a 4, e dagli
evidenti collegamenti tra loro istituiti al fine di realizzare la
complessiva riforma del sistema scolastico.
In particolare, la lettura integrata delle disposizioni contenute
nell'articolo in esame, conferma l'individuazione dei criteri
direttivi previsti dal legislatore nel collegamento evidente tra il
comma 3 - che disciplina le modalità di approvazione del piano
programmatico volto alla «maggiore razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili», al fine di «conferire
una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico», sentite
la Conferenza Unificata e le Commissioni parlamentari competenti - e
i regolamenti di delegificazione che intervengono in vari ambiti
essenziali del sistema scolastico, che riguardano: l'accorpamento
delle classi, per rendere più flessibile l'impiego dei docenti
(comma 4, lettera a); la ridefinizione dei curricoli (lettera b); la
revisione dei criteri per la formazione delle classi (lettera c); la
rimodulazione dell'attuale organizzazione didattica della scuola
primaria, compresa la formazione professionale del personale docente
(lettera d), e la ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico
dei centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali
(lettera f).
Un riassetto di tale ampiezza non può non riguardare anche il
personale ATA, in relazione al quale il comma 2 dell'art. 64 ha
individuato la necessità della sua riduzione complessiva,
quantificata nella percentuale del 17 per cento, e il comma 4 lettera
e), la conseguente esigenza di revisione dei criteri e dei parametri
per la determinazione della consistenza organica complessiva,
«finalizzata ad una razionalizzazione degli stessi»: in quest'ultimo
obiettivo la norma, correttamente interpretata, individua il
necessario collegamento della revisione dell'organico ATA con gli
effetti della riforma complessiva avviata dall'art. 64.
5.3.- Infine, anche la censura riferita alla violazione dei
criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni in materia di
istruzione non è fondata. Come si è visto, la più volte richiamata
sentenza n. 200 del 2009 ha specificamente qualificato le
disposizioni di cui al comma 4, lettere da a) ad f), dell'art. 64,
come «norme generali sull'istruzione», affermando che «è
indispensabile precisare che la disposizione in questione,
correttamente interpretata, deve essere intesa nel senso che oggetto
di revisione sono le "caratteristiche basilari" dell'assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico. Ciò
in coerenza con la natura di norma generale che deve essere
riconosciuta alla disposizione stessa e proprio perchè essa è
diretta, nel suo insieme, ad assicurare unitarietà ed uniformità
nell'intero territorio nazionale all'ordinamento scolastico». Ancora
più diffusamente, la medesima sentenza ha chiarito che le
disposizioni previste dal predetto comma 4, lettere da a) ad f), e
quindi anche dal comma 4, lettera e), qui impugnato, possono «essere
senz'altro qualificate come "norme generali sull'istruzione", dal
momento che, per evidenti ragioni di necessaria unità ed uniformità
della disciplina in materia scolastica, sono preordinate ad
introdurre una normativa operante sull'intero territorio nazionale».
In relazione al comma 2, dello stesso articolo 64 censurato, deve
rilevarsi che con la sentenza n. 37 del 2005 questa Corte ha
dichiarato non fondata, in riferimento all'art. 117 Cost., la
questione concernente una disposizione statale analoga a quella qui
censurata, che rinviava a un decreto ministeriale per disporre la
riduzione delle dotazioni organiche dei collaboratori scolastici,
compresi nel personale ATA, in modo da conseguire nel triennio
2003-2005 una riduzione complessiva del 6 per cento della consistenza
numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico
2002-2003.
La Corte ha affermato che «attualmente (...) tutto il personale
ATA è alle dipendenze dello Stato (...). È evidente, pertanto, che
la disposizione censurata detta una norma di contenimento della spesa
pubblica attraverso la contrazione graduale degli organici di
personale che è alle dipendenze dello Stato, sicchè un tale
intervento deve essere ascritto alla materia dell'ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato, di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.»
(sentenza n. 37 del 2005, paragrafo 4). Anche nel caso in esame, si
deve confermare che l'oggetto della disposizione impugnata, prevista
dall'art. 64, comma 2, del decreto-legge n. 112, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato, dal momento che esso attiene alle
modalità della revisione delle dotazioni organiche del suddetto
personale ATA, il quale permane alle dipendenze dello Stato secondo
quanto previsto dagli artt. 542 e seguenti del decreto legislativo 16
aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado) e dall'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico).
Infine, deve escludersi che la recente sentenza n. 147 del 2012,
richiamata nella memoria depositata dallo SNALS - CONF.SAL, possa
condurre a diverse conclusioni, dal momento che in quel caso è stata
dichiarata illegittima una disposizione ritenuta di dettaglio, ed in
grado di incidere direttamente sul dimensionamento degli istituti
scolastici - che prevedeva l'aggregazione delle scuole dell'infanzia
e delle scuole primarie e secondarie in istituti comprensivi,
unitamente alla fissazione della soglia rigida di 1000 alunni -
mentre nel caso in esame, come si è visto, la Corte ha già ritenuto
che le norme impugnate prevedono una riforma della «struttura di base
del sistema di istruzione» (si veda ancora la sentenza n. 200 del
2009) e rientrano tra le norme generali sull'istruzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 64, commi 2 e 4, lettera e), del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in riferimento agli
articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera n), e terzo comma della
Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI