1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 177 SENTENZA 2 - 4 maggio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Inclusione nel patrimonio dello Stato di beni immobili esistenti nei territori della Regione Siciliana e della Regione Sardegna - Ricorsi delle Regioni nei confronti dell'Agenzia del demanio - Denunciata lesione dei diritti delle Regioni e del principio di leale cooperazione - Conflitti diretti ad una vindicatio rerum anziche' ad una vindicatio potestatis - Inammissibilita' dei conflitti. - Decreto del Direttore dell'Agenzia del demanio del 19 luglio 2002 (allegato A). - Statuto speciale della Regione siciliana, art. 33; d.P.R. 1° dicembre 1961, n. 1825; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 14. (005C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito, per la
Regione Sicilia, del decreto dell'Agenzia del demanio 19 luglio 2002,
recante «Individuazione dei beni immobili di proprietà dello Stato
appartenenti al patrimonio indisponibile e disponibile, predisposto
ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge 410/2001» e, per la
Regione Sardegna: a) del medesimo decreto dell'Agenzia del demanio
19 luglio 2002; b) della convenzione 10 gennaio 1975, n. 9058, tra
amministrazione dello Stato e comune di Cagliari, avente ad oggetto
la cessazione dell'uso e il godimento della ex caserma denominata
«Griffa»; c) delle convenzioni aventi ad oggetto il compendio
immobiliare situato in Cagliari, località S. Bartolomeo,
identificato nella scheda patrimoniale 331; d) degli atti di gestione
concernenti i beni immobili inseriti nell'elenco di cui al decreto
19 luglio 2002; conflitti promossi con ricorsi della Regione
Siciliana e della Regione Sardegna rispettivamente notificati il 4 e
il 5 ottobre 2002, depositati in cancelleria il 16 e il 22 ottobre
successivi ed iscritti ai numeri 37 e 38 del registro conflitti 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2005 il giudice relatore
Franco Bile;
Uditi gli avvocati Paolo Chiapparone e Giovanni Carapezza Figlia
per la Regione Siciliana, Giovanni Contu per la Regione Sardegna,
nonchè l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 ottobre 2002 e depositato il
successivo 16 ottobre, la Regione Siciliana ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in riferimento al decreto del direttore dell'Agenzia del demanio in
data 19 luglio 2002, che - in applicazione dell'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351 (Disposizioni urgenti in
materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento
immobiliare), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 23 novembre 2001, n. 410 - ha individuato come
appartenenti al patrimonio indisponibile o disponibile dello Stato,
inserendoli nell'elenco di cui all'allegato «A», taluni immobili siti
nel territorio della Regione.
La ricorrente - pur riservandosi di proporre il ricorso
amministrativo previsto dall'art. 3 del decreto impugnato per la
rivendica di specifici beni - ritiene che il medesimo decreto lede le
attribuzioni regionali e viola l'art. 33 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione Siciliana), il d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di
demanio e patrimonio) e il principio costituzionale di leale
cooperazione.
Premessa l'ammissibilità del conflitto di attribuzione contro
atti dell'Agenzia del demanio, nel merito la Regione pone in rilievo
come le norme statutarie che le attribuiscono i beni patrimoniali
dello Stato esistenti sul suo territorio siano operative dalla loro
entrata in vigore, e perciò idonee a modificare lo stato di diritto
preesistente e a sostituire un soggetto ad un altro nella titolarità
dei beni stessi, senza bisogno di ulteriori provvedimenti statali o
regionali.
A sostegno di tali conclusioni la ricorrente richiama la
giurisprudenza di questa Corte secondo cui l'inclusione dei beni
statali (assegnati dallo statuto alla Regione) negli elenchi di cui
all'art. 5 delle citate norme di attuazione ha carattere meramente
ricognitivo, in quanto presuppone il trasferimento, onde la «non
esclusiva» spettanza allo Stato della potestà di individuare
siffatti beni rende necessario, in conformità al principio
costituzionale di leale cooperazione, acquisire sulle relative
determinazioni l'intesa con la Regione. E, finchè l'individuazione
dei beni non sia completata, ogni determinazione amministrativa sugli
immobili già statali siti nel territorio regionale richiede un atto
ricognitivo paritetico.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha
concluso per il rigetto del ricorso.
In particolare, a suo avviso, l'iscrizione degli immobili di cui
sopra negli elenchi previsti dalle citate norme di attuazione dello
statuto ha natura costitutiva, onde prima dell'iscrizione i beni
stessi rimangono nel patrimonio statale e ben possono formare oggetto
di individuazione da parte dello Stato, salva la possibilità di un
loro futuro trasferimento alla Regione con l'apposita procedura. Ove
invece il decreto impugnato individuasse beni già trasferiti alla
Regione, la pretesa della ricorrente si risolverebbe in
un'inammissibile rei vindicatio.
3. - Con ricorso notificato il 5 ottobre 2002 e depositato il
successivo 22 ottobre, la Regione Sardegna ha proposto un distinto
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento al medesimo decreto del direttore
dell'Agenzia del demanio in data 19 luglio 2002, chiedendone (previa
declaratoria di non spettanza del relativo potere al Ministero
dell'economia e delle finanze ed all'Agenzia) l'annullamento nella
parte in cui inserisce nell'elenco dei beni dello Stato di cui
all'allegato «A» taluni immobili siti in territorio sardo, divenuti
di proprietà regionale ai sensi dell'art. 14 dello statuto speciale
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), che attribuisce alla
Regione i beni dello Stato siti in Sardegna per i quali la
connessione con servizi di competenza statale sia cessata, anche dopo
l'entrata in vigore dello statuto.
Osserva la ricorrente che, nonostante tale normativa di rango
costituzionale, nè il Ministero delle finanze nè l'Agenzia del
demanio hanno mai trasferito alla Regione il possesso dei beni
inseriti nel citato elenco, non più connessi con servizi di
competenza statale; al riguardo, essa rileva che l'ex caserma «Carlo
Alberto», denominata «Griffa», è stata nel 1975 ceduta in godimento,
contro il pagamento di un canone, dallo Stato al comune di Cagliari
(che l'ha destinata ad «alloggio per sfrattati e senza tetto») e il
compendio immobiliare situato in Cagliari, località San Bartolomeo,
è ancora gestito dallo Stato, pur non essendo più connesso a
servizi statali a seguito dei contratti stipulati fin dal 1968 con
diverse persone fisiche e giuridiche. E chiede che questa Corte,
oltre all'impugnato decreto, annulli - per contrasto con gli artt. 6
e 14 dello statuto - le convenzioni relative a tali immobili, e tutti
gli altri atti di gestione concernenti beni inseriti nell'elenco, pur
se già passati al patrimonio regionale perchè non più connessi con
servizi statali.
Secondo la ricorrente, infine, sussistono gli estremi del
conflitto di attribuzione, giacchè si controverte sulla pertinenza
di taluni beni al demanio regionale anzichè a quello statale, e
sulla spettanza alla Regione delle funzioni di attuazione delle
ricordate norme statutarie.
4. - Anche in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri si è costituito, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, ed ha concluso per l'inammissibilità e, comunque, per
l'infondatezza del ricorso.
Quanto all'inammissibilità, ritiene che la Regione abbia
proposto una mera vindicatio rerum, non deducendo menomazioni di
poteri o funzioni, ma limitandosi a rivendicare la proprietà di
immobili, che assume ad essa trasferiti ope legis, presupponendo che
la loro inclusione nel decreto impugnato ne attribuisca invece la
proprietà allo Stato. Ulteriore profilo di inammissibilità è poi
ravvisato nella tardività del ricorso, in riferimento a precedenti
atti statali di disposizione o gestione, non tempestivamente
impugnati.
Nel merito, ritiene il ricorso infondato, in quanto non risulta
che gli immobili rivendicati dalla ricorrente siano compresi negli
elenchi di cui all'art. 39 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna); mentre quelli
inclusi nel decreto impugnato o sono ancora destinati ad uso
governativo o sono pervenuti allo Stato dopo l'entrata in vigore
dello statuto speciale.

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana e la Regione Sardegna hanno proposto
due conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato, in
riferimento al decreto del Direttore dell'Agenzia del demanio in data
19 luglio 2002, che (nell'allegato «A») individua come appartenenti
al patrimonio dello Stato taluni beni immobili esistenti nei
rispettivi territori.
La Regione Siciliana ritiene che il decreto in esame leda le
proprie attribuzioni, violando l'art. 33 dello statuto speciale e le
norme di attuazione in materia di demanio e patrimonio, approvate con
d.P.R. 1° dicembre 1961, n. 1825, nonchè il principio costituzionale
di leale cooperazione; e ne chiede l'annullamento nella parte
relativa ai beni siti sul suo territorio. In particolare, sostiene
che le citate disposizioni - immediatamente operative sin
dall'entrata in vigore dello statuto - hanno sostituito la Regione
allo Stato nella titolarità dei beni ad essa assegnati, senza
necessità di ulteriori atti.
Dal canto suo, la Regione Sardegna afferma che l'elenco allegato
all'impugnato decreto comprende beni di cui essa è già
proprietaria, ai sensi dell'art. 14 dello statuto, essendo ormai
cessata la loro connessione con servizi di competenza dello Stato; ed
aggiunge che, ciò malgrado, nessun organo dello Stato gliene ha mai
trasferito il possesso.
2. - Poichè le Regioni ricorrenti chiedono l'annullamento del
medesimo provvedimento in base a motivazioni sostanzialmente
coincidenti, pur se riferite alle rispettive norme statutarie, i due
giudizi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.
3. - Di entrambi i ricorsi l'Avvocatura generale dello Stato
eccepisce pregiudizialmente l'inammissibilità, per difetto - tra
l'altro - del necessario tono costituzionale, in quanto sia l'uno che
l'altro si risolverebbero in una mera vindicatio rerum.
3.1. - L'eccezione è fondata.
L'impugnato provvedimento del 19 luglio 2002 è stato emanato in
applicazione dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 25 settembre
2001, n. 351 (convertito in legge dalla legge 23 novembre 2001,
n. 410), secondo il quale l'Agenzia del demanio - per procedere al
riordino, alla gestione ed alla valorizzazione del patrimonio
immobiliare dello Stato - individua, con propri decreti dirigenziali,
sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso gli
archivi e gli uffici pubblici, i singoli beni, distinguendo tra beni
demaniali e beni facenti parte del patrimonio indisponibile e
disponibile.
In particolare, il provvedimento in esame, riproducendo
testualmente il contenuto delle citate disposizioni di legge,
riafferma che l'iscrizione di immobili statali nell'elenco allegato
ha la sola funzione di dichiararne la proprietà ai fini
dell'art. 2644 del codice civile, con effetti sostitutivi
dell'iscrizione in catasto (art. 2); e prevede che contro
l'iscrizione è ammesso ricorso amministrativo all'Agenzia medesima
entro sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, fermi gli altri rimedi di legge (art. 3).
3.2. - Le Regioni ricorrenti muovono entrambe dalla premessa che
l'iscrizione, nell'elenco allegato al decreto impugnato, di immobili
siti nei rispettivi territori lede i diritti ad esse riconosciuti
dalle norme statutarie, caratterizzate da immediata operatività
(art. 33, primo comma, dello statuto siciliano, secondo cui «Sono
altresì assegnati alla Regione, e costituiscono il suo patrimonio, i
beni dello Stato oggi esistenti nel territorio della Regione e che
non sono della specie di quelli indicati nell'articolo precedente
[beni demaniali]»; art. 14, primo e secondo comma, dello statuto
sardo, secondo cui «La Regione, nell'ambito del suo territorio,
succede nei beni e diritti patrimoniali dello Stato di natura
immobiliare e in quelli demaniali, escluso il demanio marittimo» e «I
beni e diritti connessi a servizi di competenza statale ed a monopoli
fiscali restano allo Stato, finchè duri tale condizione»).
Le pretese delle ricorrenti sono perciò fondate esclusivamente
sulla dedotta appartenenza ad esse dei beni in esame, senza alcun
riferimento a (neanche ipotizzate) lesioni di attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite, in ragione di un eventuale nesso di
strumentalità necessaria tra beni e attribuzioni.
Questo specifico contenuto rende manifesto come i conflitti siano
in realtà diretti soltanto all'accertamento del titolo giuridico di
appartenenza dei beni.
che si tratti di questioni meramente patrimoniali - di
competenza dei giudici comuni (sentenze n. 179 del 2004 e n. 213 del
2001) - si ricava anche dalla riserva, formalmente esplicitata dalla
Regione Siciliana, di proporre il ricorso amministrativo in
opposizione previsto dall'art. 3 dell'impugnato decreto «per la
rivendica di specifici beni»; e dalla doglianza della Regione
Sardegna, secondo cui i competenti organi dello Stato non le
avrebbero mai trasferito il «possesso» dei beni per i quali la
connessione a servizi di competenza statale è da tempo cessata.
3.3. - D'altra parte, l'unico accenno alla menomazione di
attribuzioni regionali (peraltro non specificate) è fatto dalla
Regione Sardegna, la quale ritiene che nella vicenda in esame -
concernente immobili gestiti dallo Stato pur dopo il loro passaggio
al patrimonio regionale - la configurabilità di un conflitto di
attribuzione è «evidente», in quanto si controverte sulla pertinenza
di tali beni al demanio regionale e sulla spettanza alla Regione
delle funzioni di attuazione delle norme statutarie concernenti il
loro trasferimento alla Regione.
Al riguardo la ricorrente richiama la sentenza di questa Corte
n. 383 del 1991, secondo cui l'esistenza di una controversia sulla
spettanza di un bene alla Regione comporta automaticamente lesione
delle sue competenze. Ma tale decisione risulta espressamente
superata dalla giurisprudenza successiva (sentenza n. 309 del 1993),
la quale - riconfermando che la materia dei conflitti fra Stato e
Regioni, o fra Regioni, demandata alla cognizione della Corte
dall'art. 134 della Costituzione e dagli artt. 39-41 della legge
11 marzo 1953, n. 87, non comprende la vindicatio rei da parte di uno
di tali enti nei confronti di un altro - ha definito «isolata, in
questo sicuro indirizzo» la citata decisione del 1991.
3.4. - La mancanza nei due ricorsi di ogni riferimento alla
configurabilità di una controversia sulla titolarità di un potere
induce a concludere che, nella specie, non sono stati proposti
conflitti diretti ad una vindicatio potestatis, ma domande
qualificabili esclusivamente in termini di vindicatio rerum.
I ricorsi devono pertanto essere dichiarati inammissibili, per la
mancanza della rivendicazione, da parte delle Regioni ricorrenti, di
attribuzioni ad esse costituzionalmente garantite (da ultimo,
sentenze n. 179 del 2004 e n. 95 del 2003).
Resta quindi assorbito l'esame di ogni ulteriore profilo di
ammissibilità, specie in ordine ai requisiti soggettivi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili i conflitti di attribuzione proposti dalla
Regione Siciliana e dalla Regione Sardegna nei confronti dello Stato,
con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 maggio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 maggio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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