1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 631 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione Emilia-Romagna - Opere idrauliche e connesse - Opere non classificate ed opere classificate nella terza, quarta e quinta categoria - Competenza regionale - Inammissibilita' - Spettanza allo Stato. (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 62, 89, secondo comma, e 136). (Cost., art. 117) (088C0932) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Emilia-Romagna
notificati il 1 marzo 1979 e il 15 giugno 1981, depositati in
Cancelleria il 7 marzo 1979 e il 15 giugno 1981 ed iscritti al n. 7
del registro ricorsi 1979 e n. 27 del registro ricorsi 1981, per
conflitti di attribuzione sorti a seguito della deliberazione della
Commissione di controllo dell'Emilia-Romagna in data 22 dicembre
1978, che ha annullato le deliberazioni del Consiglio regionale
dell'Emilia Romagna in data 13 luglio e 6 dicembre 1978, nn. 1655 e
1870 in materia di escavazioni ed estrazioni di materiali lapidei
degli alvei dei corsi d'acqua, nelle spiagge e fondi lacuali e del
provvedimento del Prefetto di Piacenza dell'8 aprile 1981 in materia
di controllo su consorzi idraulici di terza categoria;
Visti gli atti di costituzione del Presidente dle Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Fabio Lorenzoni per
la Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti
per il Presidnete del Consiglio dei ministri e la Commissione di
controllo dell'Emilia-Romagna;
Ritenuto in fatto
1. - Con deliberazione 13 luglio 1978, n. 1655, il Consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna dichiarava la competenza regionale, ai
sensi dell'art. 62 del d.P.R. n. 616 del 1977, ad autorizzare
l'escavazione di sabbie e ghiaie nell'alveo dei corsi di acqua, anche
se classificati di terza categoria.
In data 27 luglio 1978, con decisione n. 3838/3692, la Commissione
di controllo chiedeva chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio
in ordine alla menzionata deliberazione, di cui annullava l'immediata
eseguibilità. Il Consiglio regionale, con deliberazione n. 1870 del
6 dicembre 1978, forniva i chiarimenti richiesti, precisando che,
attesa la correlazione tra le opere idrauliche e le escavazioni ed
estrazioni di materiali dai corsi d'acqua, la competenza al rilascio
dell'autorizzazione non può non seguire le competenze statali o
regionali attinenti agli interventi esecutivi relativi alle singole
categorie di opere; concludeva che appartengono alla competenza
regionale le opere idrauliche non classificate e quelle classificate
nella terza, quarta e quinta categoria, mentre restano riservate allo
Stato soltanto quelle concernenti la prima e la seconda categoria.
In data 22 dicembre 1978, la Commissione di controllo sugli atti
della Regione Emilia-Romagna annullava la deliberazione n. 1655 del
13 luglio 1978 e, di conseguenza, la deliberazione n. 1870 del 6
dicembre 1978.
Contro questo atto, ritenuto lesivo delle proprie attribuzioni, la
Regione Emilia-Romagna ha proposto ricorso il 27 febbraio 1979.
Fino a quando non entrerà in vigore la legge sulla riforma della
amministrazione dei lavori pubblici - osserva la ricorrente - sono
riservate allo Stato le opere di prima categoria, secondo quanto
dispone l'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del 1977, mentre quelle di
seconda lo sono fino all'esperimento delle procedure previste
dall'art. 89 dello stesso decreto. Per tutte le altre opere la
competenza appartiene alla Regione.
Per quelle di quarta, quinta categoria e non classificate, il
trasferimento è stato disposto con l'art. 2, lett. e), del d.P.R. n.
8 del 1972 ed è rimasto fermo in virtù delle previsioni contenute
nell'art. 89, secondo comma, e nell'art. 136 del d.P.R. n. 616 del
1977.
Per le opere di terza categoria, in precedenza non trasferite,
l'art. 89, terzo comma, prevede espressamente l'attribuzione alle
Regioni a far data dal 1 gennaio 1978. Non ha quindi fondamento la
pretesa di riservare allo Stato tali opere relative a corsi d'acqua
in bacini interregionali.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che il ricorso venga rigettato. Nell'atto di costituzione
si osserva anzitutto che il R.D. 25 luglio 1904, n. 523, distingue le
opere idrauliche in cinque categorie "secondo gli interessi ai quali
provvedono" (art. 3); la definizione delle singole categorie è poi
data dagli artt. da 4 a 12.
Il criterio degli interessi è utilizzato anche dalla Costituzione
(artt. 117 e 118) per distinguere le opere pubbliche di competenza
statale e regionale. Alle Regioni è attribuita la competenza in
materia di lavori pubblici di interesse regionale; allo Stato invece
quella per gli altri lavori pubblici, di interesse nazionale o,
comunque, valicante i confini della Regione.
La prima ripartizione di competenze è stata disposta con il
d.P.R. n. 8 del 1972, che trasferì alle Regioni le sole opere
idrauliche di quarta e quinta categoria (art. 2, lett. e), lasciando
allo Stato quelle di seconda e terza, quelle cioè che, per
definizione, provvedono promiscuamente ad interessi nazionali e
locali.
In relazione ad esse il successivo d.P.R. n. 616 del 1977, con gli
artt. 89 e 91, n. 5, ha previsto l'emanazione di un provvedimento
amministrativo che valga a distinguere in via generale e preventiva
le opere, appunto di seconda e di terza categoria, di interesse
nazionale ovvero regionale.
L'attuazione della nuova disciplina - osserva ancora l'atto di
costituzione - segue alla individuazione dei bacini idrografici a
carattere interregionale, perciò l'art. 88, n. 2, e l'ultimo comma
dell'art. 89 dettano la disciplina transitoria applicabile fin quando
non si sia provveduto a quella individuazione: le opere di seconda
categoria restano attribuite allo Stato, mentre quelle di terza
vengono attribuite alle regioni con decorrenza dal 1 gennaio 1978
che è la data, indicata dall'art. 137, di inizio di efficacia, in
via generale, delle disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977. La
disciplina transitoria peraltro non ha avuto modo di trovare
applicazione perchè prima del 1 gennaio 1978 è stato emanato il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977
recante la delimitazione dei bacini idrografici a carattere
interregionale, in attuazione degli artt. 89 e 91 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616.
3. - Prima dell'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato memoria, osservando che la decisione n. 6749/6306 del
22 dicembre 1978 della Commissione di controllo sulla Regione
Emilia-Romagna è stata comunicata al Presidente del Consiglio
regionale in data 29 dicembre 1978.
Il ricorso dovrebbe quindi dichiararsi inammissibile, essendo
stato notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28
febbraio 1979 e perciò il sessantunesimo giorno dalla comunicazione
della deliberazione.
Nello stesso giudizio la Regione Emilia-Romagna ha depositato
memoria con la quale insiste nelle già esposte argomentazioni e
conclusioni. In particolare sostiene che le decisioni della Corte n.
188 del 1984 e 10 del 1986 riguardavano fattispecie particolari.
Non potrebbe perciò desumersi da essa una esplicita presa di
posizione contraria alla tesi della ricorrente.
4. - Con provvedimento in data 8 aprile 1981 il Prefetto di
Piacenza ha avocato agli organi statali la vigilanza sui consorzi
idraulici di terza categoria riguardanti i bacini interregionali, a
norma del R.D. 25 aprile 1904, n. 523, modificato con legge 13 luglio
1911, n. 774.
Contro tale atto ha proposto ricorso l'11 giugno 1981 (Reg. confl.
n. 27 del 1981) la Regione Emilia-Romagna, adducendo che lo Stato ha
invaso la sfera delle competenze regionali, indebitamente
restringendo il potere attribuito dall'art. 61 della legge 10
febbraio 1953, n. 62, al Comitato regionale di controllo
sull'attività dei consorzi idraulici.
Il ricorso si fonda sulla premessa che l'art. 89 ultimo comma del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito alle regioni, a
decorrere dal 1 gennaio 1978, la disciplina delle opere idrauliche
di terza categoria e conseguentemente ai relativi Comitati regionali
il controllo sugli atti dei consorzi idraulici della menzionata
categoria.
5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che il ricorso venga rigettato.
Nell'atto di costituzione si ricorda anzitutto che la posizione
assunta dal Ministero dei lavori pubblici, con l'affermare la
competenza dello Stato, nei bacini interregionali, anche sulle opere
idrauliche di terza categoria, è stata dichiarata legittima dalla
Corte dei conti, Sez. controllo, con deliberazione 8 giugno 1978, n.
881.
Un chiaro ostacolo - prosegue l'atto di costituzione - alla tesi
che vuole trasferita la competenza de qua alle regioni è costituito
dall'intervenuta legge statale n. 2 del 3 gennaio 1978, la quale
all'art. 3 prevede espressamente la competenza dello Stato, anche
successivamente al primo gennaio 1978, per le opere idrauliche di
terza categoria, da eseguirsi, non solo nelle regioni colpite dalle
recenti calamità naturali, ma anche in altre regioni; ed inoltre
dalla ricordata legge di bilancio 4 agosto 1978, n. 482, che
parimenti dichiara di competenza dello Stato le opere idrauliche di
terza categoria ricadenti in bacini idrografici interregionali. Tali
richiami forniscono una precisa direttiva all'indagine interpretativa
sulla portata degli artt. 88 e 89 del d.P.R. n. 616, indagine che
naturalmente - in coerenza con i dettami della dottrina e della
giurisprudenza - deve essere condotta applicando il principio di
conservazione della norma, per il quale va esclusa ogni conclusione
che renda inutile qualche precetto o lo renda viziato di
incostituzionalità.
Si rileva inoltre che il principio fondamentale che deve guidare
l'interprete è di attribuire alla competenza delle regioni "tutte"
le opere idrauliche relative ai bacini interregionali e fra queste
vanno certamente incluse quelle di seconda categoria.
La mancata previsione di una specifica sanzione, per l'eventuale
inosservanza dell'obbligo di procedere alla delimitazione dei bacini,
fa scoprire l'esatta portata e mette in evidenza la natura
garantistica dell'ultimo comma dell'art. 89, che, prevedendo in tal
caso il trasferimento di competenze alla regione delle opere
idrauliche di terza categoria, stimola l'interesse dello Stato alla
sollecita approvazione dei piani di bacino interregionali e quindi
permette alle regioni di esercitare le previste competenze anche per
le opere idrauliche di seconda categoria, non comprese nei bacini
interregionali.
Nella materia in esame, il principio espressamente affermato dalla
Costituzione è quello (art. 117) che trasferisce alle regioni la
competenza sui..... "lavori pubblici di interesse regionale"; e,
coerentemente a tale norma, l'art. 87 del d.P.R. n. 616 ripete la
stessa formula.
Il carattere interregionale del bacino esclude che ci si trovi di
fronte ad un fenomeno di rilevanza esclusivamente locale; così che
deve ritenersi che tutte le opere idrauliche (così come dispone, sia
pure nella forma reciproca, l'ultima parte del primo comma dell'art.
89) non possono che essere eseguite dallo Stato.
Considerato in diritto
6. - I ricorsi possono riunirsi per la identità della materia,
che ne è oggetto, pur nella diversità delle fattispecie.
7. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla
Regione Emilia-Romagna il 27 febbraio 1979 (R. confl. n. 7 del 1979)
avverso la deliberazione n. 6749/6306 della Commissione di controllo
sugli atti della medesima regione va dichiarato inammissibile, per
essere stato notificato oltre il termine previsto dall'art. 39 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
8. - Con il ricorso per conflitto di attribuzioni 11 giugno 1981,
notificato il 15 successivo (r. confl. n. 27 del 1981), la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato il provvedimento 8 aprile 1981 del
Prefetto di Piacenza, che aveva avocato agli organi statali la
vigilanza sui consorzi idraulici di terza categoria riguardanti i
bacini interregionali.
Il ricorso si fonda su questa unica argomentazione: l'art. 89,
ultimo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito alle
Regioni, a decorrere dal I gennaio 1978, le opere idrauliche di terza
categoria; di conseguenza, il controllo sugli atti dei relativi
consorzi spetta ai Comitati regionali di controllo.
La Presidenza del Consiglio dei ministri non contesta che gli
appositi comitati regionali siano titolari dei poteri di controllo
sui consorzi idraulici costituiti per le opere attribuite alle
Regioni. Essa afferma, invece, che per quanto concerne la materia
considerata, ovvero le opere idrauliche di terza categoria ricadenti
in bacini interregionali, la competenza appartiene, pur dopo il
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, agli organi statali, ai quali non
possono quindi non spettare anche i connessi poteri di controllo.
9. - La questione, intorno alla quale si confligge, è dunque se
le opere idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini
interregionali appartengano allo Stato ovvero alle Regioni.
Tale questione, sia pure con specifico riguardo a leggi emanate in
materia di calamità naturali e in sede di giudizi di legittimità
promossi in via principale, è stata esaminata già due volte dalla
Corte, che in entrambe le occasioni ha ritenuto che la competenza
spetta allo Stato.
Con sentenza n. 188 del 1984, nel giudizio di legittimità della
legge 3 gennaio 1978, n. 2, concernente stanziamenti straordinari per
lavori di sistemazione e completamento delle opere idrauliche di
terza categoria, disposti a seguito delle alluvioni dell'ottobre
1977, la Corte ha osservato che la legge impugnata non ha sottratto
competenze alle Regioni "perchè al momento della sua entrata in
vigore le opere di terza categoria, purchè ricadenti nei bacini
idrografici interregionali, non erano mai state trasferite - e non
solo nelle zone alluvionate - alla competenza delle Regioni, ma erano
state trattenute nella sfera di competenza dello Stato dal 1978 in
poi". A riprova, la sentenza richiama la legge 19 gennaio 1979, n.
17, in tema di interventi in zone colpite da calamità naturali, e le
leggi di bilancio del 1978 e successive, contenenti tutte capitoli di
spesa concernenti opere idrauliche di prima e seconda categoria,
nonchè opere di terza categoria ricadenti in bacini idrografici a
carattere interregionale.
La sentenza osserva ancora, con una notazione sulla quale si
dovrà ritornare, che il lamentato contrasto della legge impugnata
con l'ultimo comma dell'art. 89 d.P.R. n. 616 del 1979 non vale ad
integrare vizi di legittimità costituzionale, perchè il menzionato
decreto presidenziale, pur disciplinando in via generale il
trasferimento alle regioni di competenze statali ed avendo quindi un
particolare rilievo, non assume perciò solo natura di legge
costituzionale o comunque rinforzata, cosicchè esso, per il suo
carattere di legge ordinaria, ben può essere modificato da una legge
successiva che non violi l'art. 117 della Costituzione.
Chiude la decisione il rilievo per cui la legge n. 2 del 1978 si
è ispirata alla tutela di un interesse nazionale, consistente nella
necessità di organizzare unitariamente gli interventi destinati al
bacino del fiume Po; non possono quindi ritenersi violati gli artt.
117 e 118 della Costituzionale "laddove si riservano alle regioni i
soli lavori pubblici di interesse regionale".
In seguito, con ordinanza n. 10 del 1986, la Corte ha dichiarato
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge 19 gennaio 1979, n. 17, già menzionata e
concernente interventi in zone colpite da calamità naturali, nella
parte in cui l'articolo stesso riserva allo Stato i lavori per opere
idrauliche di seconda e terza categoria in bacini interregionali.
Anche in tale ordinanza si fa richiamo al preminente interesse
nazionale da tutelare, con il ricorso ad interventi che esigono un
indirizzo unitario, sul piano sia programmatico che organizzativo,
"tanto più quando tali misure riguardino opere idrauliche di seconda
e terza categoria ricadenti in bacini idrografici considerati
interregionali ai sensi dell'art. 89 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616".
10. - Nella giurisprudenza della Corte sono dunque già presenti
decisioni che hanno affermato la competenza dello Stato nella materia
contestata.
La natura del presente giudizio, originato da un provvedimento
amministrativo statale che la regione ricorrente denuncia quale
invasivo delle proprie attribuzioni, impone peraltro qualche
ulteriore considerazione circa la conformità dell'atto alla legge e
specificamente all'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977, che offre ora
la disciplina generale del riparto di competenze. Ciò risulta
opportuno anche perchè la sentenza n. 188 del 1984 ha ricordato il
"lamentato contrasto" dell'attribuzione allo Stato di opere
idrauliche di terza categoria con l'ultimo comma del cit. art. 89,
senza peraltro farne oggetto di analisi, che non risultava in effetti
indispensabile ai fini di quella decisione.
La norma menzionata statuisce che "con decorrenza dal 1 gennaio
1978 le opere idrauliche di terza categoria sono attribuite alle
regioni". Il suo tenore letterale appare tale da giustificare il
ricorso della Regione Emilia-Romagna, che non a caso vi si incentra
in modo esclusivo.
A ben diversa conclusione conduce invece l'esame sistematico della
disciplina, quale emerge sia dall'art. 89 nella sua unità sia dal
rapporto con il precedente art. 88.
L'art. 88 riserva allo Stato soltanto le opere idrauliche di prima
categoria nonchè, fino all'esperimento delle procedure di cui
all'art. 89, quelle di seconda categoria. Quest'ultima norma, a sua
volta, appresta per i bacini idrografici una disciplina particolare,
fondata soprattutto su due previsioni espressamente enunciate dal
primo comma: a) la delimitazione dei bacini idrografici a carattere
interregionale; b) il trasferimento alle regioni delle opere
idrauliche relative ai bacini idrografici non interregionali.
Per converso, a stare al disposto di questo comma, tutte le opere
ricadenti nei bacini idrografici interregionali apparterrebbero allo
Stato. Il legislatore non ha inteso però regredire rispetto al
processo di decentramento già in precedenza avviato ed ha quindi
disposto, nell'ambito del secondo comma, che "restano ferme le
competenze relative ai bacini interregionali trasferite alle regioni
con d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8" (opere idrauliche di quarta e
quinta categoria e non classificate).
La disciplina riguardante le opere di terza categoria è data
infine dall'ultimo comma, che le attribuisce alle regioni a decorrere
dal 1 gennaio 1978. Questo comma è formulato però in termini
significativamente diversi rispetto al precedente appena ricordato,
in quanto non menziona i bacini interregionali, ma si limita a
riferirsi genericamente alle opere idrauliche. Esso non è quindi
idoneo ad introdurre una eccezione alla regola generale
dell'appartenenza allo Stato delle opere relative ai bacini
interregionali: letto in modo coordinato con il disposto del primo
comma, esso significa che dal 1 gennaio 1978 sono trasferite alle
regioni le opere idrauliche di terza categoria non ricadenti in
bacini idrografici interregionali.
Tali bacini sono stati a loro volta tempestivamente delimitati con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre
1977, la cui emanazione ha impedito che tutte le opere idrauliche di
terza categoria rifluissero dal 1 gennaio 1978 nella competenza
delle Regioni.
La disciplina considerata non si presta a censure sotto il profilo
della legittimità costituzionale, dato che l'art. 117 della
Costituzione vincola il legislatore ordinario ad attribuire alle
Regioni soltanto i lavori pubblici d'interesse regionale.
Ha dunque operato in modo conforme alla legge il Prefetto di
Piacenza, quando con provvedimento in data 8 aprile 1981 ha
rivendicato la competenza statale in tema di controllo sui consorzi
costituiti per le opere idrauliche di terza categoria ricadenti nel
bacino interregionale del fiume Po.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi 27 febbraio 1979 (r. confl. n. 7 del 1979) e 11
giugno 1981 (r. confl. n. 27 del 1981):
a) dichiara inammissibile il ricorso 27 febbraio 1979 proposto
dalla Regione Emilia-Romagna avverso la deliberazione n. 6749/6306
della Commissione di controllo sugli atti della medesima Regione;
b) dichiara che spetta allo Stato la competenza sulle opere
idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini interregionali e,
conseguentemente, la competenza ad esercitare il controllo sui
relativi consorzi (ricorso 11 giugno 1981 cit.).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0932