1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 3-2-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 12 SENTENZA 15 - 29 gennaio 2014
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Richiesta di abrogazione referendaria di disposizioni aventi ad oggetto revisione delle circoscrizioni giudiziarie e nuova organizzazione dei tribunali ordinari. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari), art. 1, commi 2, 3, 4, 5 e 5-bis, come modificato dall'art. 1, comma 3, della legge 24 febbraio 2012, n. 14 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative. Differimento di termini relativi all'esercizio di deleghe legislative); decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148); decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156 (Revisione delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei giudici di pace, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148). (T-140012) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 3-2-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 1,
commi 2, 3, 4, 5 e 5-bis della legge 14 settembre 2011, n. 148
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari), come modificato dall'art. 1, comma 3, della legge 24
febbraio 2012, n. 14 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini
previsti da disposizioni legislative. Differimento di termini
relativi all'esercizio di deleghe legislative); dell'intero decreto
legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei
tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148) e
dell'intero decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156 (Revisione
delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei giudici di pace, a
norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n.
148), giudizio iscritto al n. 158 del registro referendum.
Viste le ordinanze del 12 e del 28 novembre 2013, con le quali
l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 gennaio 2014 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per i delegati del
Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, Roberto di Pietro e
Mario Petrella per i delegati dei Consigli regionali dell'Abruzzo,
della Basilicata e della Liguria, Angelo Marzocchella per i delegati
del Consiglio regionale della Campania e gli avvocati dello Stato
Giustina Noviello e Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 28 novembre 2013, l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ai sensi
dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo), e successive modificazioni, ha dichiarato conforme alle
disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare abrogativo
presentata dai Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata,
Calabria, Puglia, Marche, Friuli-Venezia Giulia, Campania, Liguria e
Piemonte sul seguente quesito:
«Volete voi che siano abrogate le seguenti disposizioni:
1) le disposizioni di cui all'art. 1, commi 2, 3, 4, 5, 5-bis,
della legge 14 settembre 2011 n. 148, recante "Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante
ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari", come
modificato dall'articolo 1, comma 3, della legge 24 febbraio 2012, n.
14, recante "Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini
previsti da disposizioni legislative. Differimento di termini
relativi all'esercizio di deleghe legislative" di cui, di seguito, si
trascrive integralmente il testo:
"2. Il Governo, anche ai fini del perseguimento delle finalità
di cui all'articolo 9 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è
delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per
riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari
al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza,
con l'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) ridurre gli uffici giudiziari di primo grado, ferma la
necessità di garantire la permanenza del tribunale ordinario nei
circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno
2011;
b) ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di
territori a circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici
giudiziari secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della
criminalità organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane;
c) ridefinire l'assetto territoriale degli uffici requirenti non
distrettuali, tenuto conto, ferma la permanenza di quelli aventi sedi
presso il tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di
provincia alla data del 30 giugno 2011, della possibilità di
accorpare più uffici di procura anche indipendentemente
dall'eventuale accorpamento dei rispettivi tribunali, prevedendo, in
tali casi, che l'ufficio di procura accorpante possa svolgere le
funzioni requirenti in più tribunali e che l'accorpamento sia
finalizzato a esigenze di funzionalità ed efficienza che consentano
una migliore organizzazione dei mezzi e delle risorse umane, anche
per raggiungere economia di specializzazione ed una più agevole
trattazione dei procedimenti;
d) procedere alla soppressione ovvero alla riduzione delle
sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai
tribunali limitrofi, nel rispetto dei criteri di cui alla lettera b);
e) assumere come prioritaria linea di intervento, nell'attuazione
di quanto previsto dalle lettere a), b), c) e d), il riequilibrio
delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra
uffici limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da
rilevante differenza di dimensioni;
f) garantire che, all'esito degli interventi di riorganizzazione,
ciascun distretto di corte d'appello, incluse le sue sezioni
distaccate, comprenda non meno di tre degli attuali tribunali con
relative procure della Repubblica;
g) prevedere che i magistrati e il personale amministrativo
entrino di diritto a far parte dell'organico, rispettivamente, dei
tribunali e delle procure della Repubblica presso il tribunale cui
sono trasferite le funzioni di sedi di tribunale, di sezioni
distaccate e di procura presso cui prestavano servizio, anche in
sovrannumero riassorbibile con le successive vacanze;
h) prevedere che l'assegnazione dei magistrati e del personale
prevista dalla lettera g) non costituisca assegnazione ad altro
ufficio giudiziario o destinazione ad altra sede, nè costituisca
trasferimento ad altri effetti;
i) prevedere con successivi decreti del Ministro della giustizia
le conseguenti modificazioni delle piante organiche del personale di
magistratura e amministrativo;
l) prevedere la riduzione degli uffici del giudice di pace
dislocati in sede diversa da quella circondariale, da operare tenendo
in specifico conto, in coerenza con i criteri di cui alla lettera b),
dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro;
m) prevedere che il personale amministrativo in servizio presso
gli uffici soppressi del giudice di pace venga riassegnato in misura
non inferiore al 50 per cento presso la sede di tribunale o di
procura limitrofa e la restante parte presso l'ufficio del giudice di
pace presso cui sono trasferite le funzioni delle sedi soppresse;
n) prevedere la pubblicazione nel bollettino ufficiale e nel sito
internet del Ministero della giustizia degli elenchi degli uffici del
giudice di pace da sopprimere o accorpare;
o) prevedere che, entro sessanta giorni dalla pubblicazione di
cui alla lettera n), gli enti locali interessati, anche consorziati
tra loro, possano richiedere e ottenere il mantenimento degli uffici
del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche
tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle
spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle
relative sedi, ivi incluso il fabbisogno di personale amministrativo
che sarà messo a disposizione dagli enti medesimi, restando a carico
dell'amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione
dell'organico del personale di magistratura onoraria di tali sedi
entro i limiti della dotazione nazionale complessiva nonchè la
formazione del personale amministrativo;
p) prevedere che, entro dodici mesi dalla scadenza del termine di
cui alla lettera o), su istanza degli enti locali interessati, anche
consorziati tra loro, il Ministro della giustizia abbia facoltà di
mantenere o istituire con decreto ministeriale uffici del giudice di
pace, nel rispetto delle condizioni di cui alla lettera o);
q) dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente comma
non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica.
3. La riforma realizza il necessario coordinamento con le altre
disposizioni vigenti.
4. Gli schemi dei decreti legislativi previsti dal comma 2 sono
adottati su proposta del Ministro della giustizia e successivamente
trasmessi al Consiglio superiore della magistratura e al Parlamento
ai fini dell'espressione dei pareri da parte del Consiglio e delle
Commissioni competenti per materia. I pareri, non vincolanti, sono
resi entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione,
decorso il quale i decreti sono emanati anche in mancanza dei pareri
stessi. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni
antecedenti allo spirare del termine previsto dal comma 2, o
successivamente, la scadenza di quest'ultimo è prorogata di sessanta
giorni.
5. Il Governo, con la procedura indicata nel comma 4, entro due
anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi emanati nell'esercizio della delega di cui al comma 2 e
nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati, può adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi.
5-bis. In virtù degli effetti prodotti dal sisma del 6 aprile
2009 sulle sedi dei tribunali dell'Aquila e di Chieti, il termine di
cui al comma 2 per l'esercizio della delega relativamente ai soli
tribunali aventi sedi nelle province dell'Aquila e di Chieti è
differito di tre anni.";
2) tutte le disposizioni di cui al decreto legislativo 7
settembre 2012 n. 155 recante "Nuova organizzazione dei tribunali
ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell'articolo
1, comma 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148";
3) tutte le disposizioni di cui al decreto legislativo 7
settembre 2012 n.156, recante "Revisione delle circoscrizioni
giudiziarie - Uffici dei giudici di pace, a norma dell'articolo 1,
comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148"».
2.- L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito referendario la
seguente denominazione: «Revisione delle circoscrizioni giudiziarie e
nuova organizzazione dei tribunali ordinari».
3.- Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza, ha fissato, per la conseguente
deliberazione, la camera di consiglio del 15 gennaio 2014, disponendo
che ne fosse data comunicazione ai delegati delle Regioni Abruzzo,
Basilicata, Calabria, Puglia, Marche, Friuli-Venezia Giulia,
Campania, Liguria, Piemonte e al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352
del 1970.
4.- In data 10 gennaio 2014, si sono avvalsi della facoltà di
depositare memorie, di cui all'art. 33, terzo comma, della legge n.
352 del 1970, i delegati dei Consigli regionali di Abruzzo,
Basilicata, Calabria, Campania, Friuli-Venezia Giulia, Liguria e
Piemonte.
I summenzionati delegati hanno depositato identiche memorie
illustrative a sostegno dell'ammissibilità della richiesta
referendaria. I presentatori della richiesta insistono
sull'ammissibilità del quesito in quanto, in primo luogo, la
formulazione dello stesso risulterebbe chiara e chiamerebbe, senza
richiedere interpretazioni manipolative, il corpo elettorale ad una
scelta di fondo sulle modalità di organizzazione del sistema
giudiziario. In secondo luogo, perchè la normativa oggetto della
richiesta referendaria non riguarderebbe le materie indicate
nell'art. 75, secondo comma, Cost. In particolare le memorie
sostengono l'estraneità della normativa oggetto del quesito alla
categoria delle leggi di bilancio.
4.1.- In data 10 gennaio 2014, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato una memoria a sostegno dell'inammissibilità
della richiesta referendaria. In primo luogo la memoria afferma che
la normativa oggetto della richiesta referendaria rientra nella
categoria delle norme costituzionalmente necessarie e che la sua
eventuale abrogazione determinerebbe un vuoto normativo - non
potendosi determinare la reviviscenza della normativa precedente -
non colmabile dall'interprete, determinando l'assenza di qualsivoglia
normativa in grado di garantire l'operatività della funzione
giudiziaria, con conseguente lesione degli artt. 24 e 111 Cost. In
secondo luogo si sostiene che la normativa oggetto della richiesta
referendaria sarebbe produttiva di effetti collegati in via diretta e
immediata alla legge di bilancio e che, di conseguenza, rientrerebbe
nelle esclusioni previste dall'art. 75, secondo comma, Cost.
5.- Nella camera di consiglio del 15 gennaio 2013 sono stati
sentiti gli avvocati Giandomenico Falcon per i delegati del Consiglio
regionale del Friuli-Venezia Giulia, Roberto di Pietro e Mario
Petrella per i delegati dei Consigli regionali dell'Abruzzo, della
Basilicata e della Liguria, Angelo Marzocchella per i delegati del
Consiglio regionale della Campania e gli avvocati dello Stato
Giustina Noviello e Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1.- La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata conforme
alle disposizioni di legge dall'Ufficio centrale per il referendum
con ordinanza del 28 novembre 2013, riguarda la revisione delle
circoscrizioni giudiziarie e la nuova organizzazione dei tribunali
ordinari previste dalla delega legislativa contenuta nell'art. 1,
commi 2, 3, 4, 5 e 5-bis, della legge 14 settembre 2011, n. 148
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari), come modificato dall'art. 1, comma 3, della legge 24
febbraio 2012, n. 14 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini
previsti da disposizioni legislative. Differimento di termini
relativi all'esercizio di deleghe legislative) e nei due decreti
legislativi 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei
tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148) e n.
156 (Revisione delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei giudici
di pace, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre
2011, n. 148).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilità della richiesta di referendum proposta dalle
Regioni, ritenendo, anzitutto, che la normativa oggetto di referendum
produca effetti così strettamente collegati alla legge di bilancio
da rientrare tra le esclusioni esplicite indicate dall'art. 75,
secondo comma, Cost., secondo l'interpretazione datane dalla
giurisprudenza costituzionale sin dalla sentenza n. 16 del 1978. In
particolare, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che la
riforma dell'organizzazione giudiziaria persegue esplicitamente
obiettivi di risparmio di spesa pubblica e incremento di efficienza,
attraverso un intervento di tipo strutturale, come riconosciuto anche
dalla Corte costituzionale con sentenza n. 237 del 2013. Essa,
pertanto, si inserirebbe nel quadro dei provvedimenti adottati per la
razionalizzazione della spesa e sarebbe dotata di rilevanza
strategica ai fini della stabilizzazione della finanza pubblica,
così da non essere suscettibile di valutazioni frazionate ed avulse
dal quadro delle compatibilità finanziarie generali (sentenza n. 2
del 1994).
Questa prospettazione non può essere condivisa.
È vero che questa Corte ha affermato in passato che debbono
essere sottratte a referendum le leggi che producono effetti
strettamente collegati alla legge di bilancio e che «[q]uesto stretto
collegamento si può ritenere sussista se il legame genetico,
strutturale e funzionale con le leggi di bilancio sia tale che le
norme sostanziali collegate incidano direttamente sul quadro delle
coerenze macroeconomiche e siano essenziali per realizzare
l'indispensabile equilibrio finanziario» (sentenza n. 2 del 1994). Ma
è altresì vero che, così come allora la Corte ebbe cura di
precisare che tale criterio non consente di sottrarre a referendum
qualunque legge di spesa, analogamente non è sufficiente che una
legge, come quella in esame, persegua obiettivi o produca effetti di
contenimento della spesa pubblica in vista del riequilibrio del
bilancio statale, perchè essa sia attratta nell'ambito delle leggi
di bilancio, espressamente escluse dal referendum, ai sensi dell'art.
75, secondo comma, Cost.
Dopo tutto, già in Assemblea costituente fu scartata
l'originaria proposta volta ad annoverare tra le categorie di leggi
escluse da referendum le leggi finanziarie; e tale dizione fu
sostituita invece con il riferimento alle leggi di bilancio, oltre
che alle leggi tributarie, proprio per evitare che attraverso tale
limite si finisse per impedire il referendum su qualunque legge
capace di produrre effetti sulle finanze pubbliche, e cioè in
definitiva sulla quasi totalità degli atti legislativi.
Pertanto, in riferimento al limite delle leggi di bilancio, il
quesito non presenta profili di inammissibilità.
3.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che la proposta di referendum presenti un ulteriore motivo di
inammissibilità, in quanto avrebbe ad oggetto l'eliminazione
integrale di una legge «costituzionalmente necessaria».
Sotto questo profilo il quesito deve essere dichiarato
inammissibile, in quanto il referendum promosso dalle Regioni ha ad
oggetto un insieme di provvedimenti legislativi, la cui abrogazione
priverebbe totalmente l'ordinamento dell'assetto organizzativo
indispensabile all'esercizio di una funzione fondamentale dello
Stato, qual è quella giurisdizionale, in violazione degli artt. 101
e seguenti Cost., con irrimediabile lesione del diritto fondamentale
di agire e di difendersi in giudizio, ex art. 24 Cost.
Il quesito in esame, dunque, incontra il limite delle leggi
costituzionalmente necessarie (ex plurimis, sentenze n. 45 del 2005,
n. 35 del 1997, n. 29 del 1987, n. 25 del 1981), «l'esistenza e la
vigenza delle quali sono indispensabili per assicurare il
funzionamento e la continuità degli organi costituzionali e a
rilevanza costituzionale della Repubblica» (sentenza n. 13 del 2012,
e in precedenza sentenze n. 16 e n. 15 del 2008) e che, pertanto,
possono essere «modificate o sostituite con altra disciplina, ma non
possono essere puramente e semplicemente abrogate» (sentenza n. 49
del 2000).
Si tratta, dunque, di leggi ordinarie - o atti aventi forza di
legge, come in questo caso - il cui contenuto è frutto della
discrezionalità del legislatore, mentre non lo è la loro esistenza.
Invero, in caso di abrogazione per via referendaria della norma
di delega e dei due decreti legislativi, i quali prevedono,
rispettivamente, la riorganizzazione degli uffici della magistratura
ordinaria e degli uffici dei giudici di pace, si determinerebbe un
vuoto normativo, non colmabile in via interpretativa, che
provocherebbe la paralisi dell'indefettibile funzione
giurisdizionale.
Infatti, i due decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 2012 hanno
soppresso le tabelle relative alla cosiddetta geografia giudiziaria
precedentemente in vigore e le hanno sostituite con le nuove,
cosicchè l'abrogazione di queste ultime lascerebbe l'ordinamento del
tutto sguarnito dei necessari strumenti organizzativi per
l'amministrazione della giustizia.
D'altra parte, il vuoto normativo che si verrebbe a creare non
sarebbe colmabile, come assume invece la difesa delle Regioni
proponenti, attraverso la reviviscenza della legislazione precedente.
Infatti, in base alla giurisprudenza di questa Corte, ribadita, da
ultimo, dalla sentenza n. 13 del 2012, «l'abrogazione, a seguito
dell'eventuale accoglimento della proposta referendaria, di una
disposizione abrogativa è [...] inidonea a rendere nuovamente
operanti norme che, in virtù di quest'ultima, sono state già
espunte dall'ordinamento (sentenza n. 28 del 2011)».
Nè a conclusioni diverse si può giungere in considerazione del
fatto, anch'esso evidenziato dalla difesa delle proponenti, che la
richiesta referendaria esibirebbe un chiaro intento oppositivo alla
riforma approvata dal legislatore nel 2012. Nella medesima sentenza
n. 13 del 2012, la Corte ha infatti già precisato che «[l]a volontà
di far "rivivere" norme precedentemente abrogate, d'altra parte, non
può essere attribuita, nemmeno in via presuntiva, al referendum, che
ha carattere esclusivamente abrogativo, quale "atto libero e sovrano
di legiferazione popolare negativa" (sentenza n. 29 del 1987), e non
può "direttamente costruire" una (nuova o vecchia) normativa
(sentenze n. 34 e n. 33 del 2000). La finalità incorporata in una
richiesta referendaria non può quindi andare oltre il limite dei
possibili effetti dell'atto. Se così non fosse, le disposizioni
precedentemente abrogate dalla legge oggetto di abrogazione
referendaria rivivrebbero per effetto di una volontà manifestata
presuntivamente dal corpo elettorale».
In definitiva, il corpo normativo oggetto della richiesta
referendaria, in quanto costituzionalmente necessario per lo
svolgimento della funzione giurisdizionale ordinaria di cui agli
artt. 101 e seguenti Cost. e per l'esercizio del diritto fondamentale
di agire e di difendersi in giudizio, di cui all'art. 24 Cost., è
nel suo insieme indefettibile e quindi non può essere meramente e
integralmente abrogato, senza essere sostituito contestualmente da
una diversa normativa.
4.- Peraltro, la richiesta è altresì inammissibile, perchè il
quesito proposto difetta della necessaria omogeneità.
La giurisprudenza costituzionale ha sempre manifestato un chiaro
sfavore per i referendum aventi ad oggetto interi testi legislativi
complessi, o ampie porzioni di essi, comprendenti una pluralità di
proposizioni normative eterogenee.
Infatti, sin dalla sentenza n. 16 del 1978 la Corte ha affermato
la necessità che il quesito referendario osservi il requisito
dell'omogeneità, perchè la libertà di voto dell'elettore sia
effettivamente rispettata: «occorre che i quesiti posti agli elettori
siano tali da esaltare e non da coartare le loro possibilità di
scelta; mentre è manifesto che un voto bloccato su molteplici
complessi di questioni, insuscettibili di essere ridotte ad unità,
contraddice il principio democratico, incidendo di fatto sulla
libertà del voto stesso (in violazione degli artt. 1 e 48 Cost.)».
Il criterio dell'omogeneità del quesito è dunque presidio della
libertà di convincimento dell'elettore a garanzia dell'autenticità
dell'espressione della volontà popolare (ex plurimis, sentenze n. 47
del 1991, n. 64 e n. 65 del 1990, n. 27 del 1981).
Nel caso in esame, il requisito dell'omogeneità non risulta
soddisfatto. L'oggetto del referendum proposto dalle Regioni
comprende tre testi legislativi: la norma di delega, contenuta
nell'art. 1, commi 2 e seguenti, della legge n. 148 del 2011, nonchè
l'intero testo dei decreti legislativi n. 155 e n. 156 del 2012.
È vero che un nesso lega i tre testi legislativi
sopramenzionati, essendo tutti volti a comporre il nuovo disegno
dell'organizzazione giudiziaria, nelle sue varie articolazioni, al
fine di semplificarlo e di alleggerirne i costi. E, tuttavia, tale
disegno è frutto di diversi tasselli, con cui si provvede alla
redistribuzione sul territorio di vari tipi di uffici giudiziari,
distinguendo da un lato la magistratura ordinaria - tribunali
ordinari, sezioni distaccate di questi ultimi, corti di assise,
uffici di sorveglianza, corti di appello, corti di assise di appello,
procure della Repubblica, procure generali della Repubblica (d.lgs.
n. 155 del 2012 e relative tabelle) - e, dall'altro, gli uffici del
giudice di pace (d.lgs. n. 156 del 2012 e relative tabelle). Di
fronte ad un'architettura composita, com'è quella dell'ordine
giudiziario, può accadere che il cittadino valuti in modo diverso
l'accorpamento dei vari tipi di uffici giudiziari e intenda
esprimersi a favore della soppressione di alcuni e del mantenimento
di altri, per i quali più viva avverta l'esigenza di una prossimità
territoriale. Parimenti, potrebbe darsi che, esaminando caso per caso
la ristrutturazione disposta dal legislatore, il cittadino maturi un
convincimento negativo verso l'abolizione di una determinata sede
giudiziaria, mentre vorrebbe esprimere una opinione favorevole alla
eliminazione di altre, magari nell'ambito di un apprezzamento
complessivo dell'operazione voluta dal legislatore, considerata nel
suo insieme.
Il referendum, per sua natura, non consente di operare tali
distinzioni, non consente di scindere il quesito e quindi non offre
possibilità di soluzioni intermedie tra il rifiuto e l'accettazione
integrale della proposta abrogativa, con il rischio che l'elettore
sia determinato nella sua decisione dalla presenza di qualche
disposizione, magari anche secondaria rispetto al quadro legislativo
generale. In definitiva, poichè la riforma è sottoposta
all'abrogazione popolare come un aggregato indivisibile, l'elettore
si troverebbe a dover esprimere un voto bloccato su una pluralità di
atti e di disposizioni diverse, con conseguente compressione della
propria libertà di scelta.
Assai più flessibili e modulabili, invece, sono gli interventi
del legislatore, anche delegato, che resta libero di apportare le
necessarie modifiche e correzioni ai decreti legislativi n. 155 e n.
156 del 2012, eventualmente anche in attuazione della delega per
l'approvazione dei decreti integrativi e correttivi, prevista
dall'art. 1, comma 5, della legge n. 148 del 2011 e tuttora
esercitabile da parte del Governo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 1, commi 2, 3, 4, 5 e 5-bis della legge 14
settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari); del decreto legislativo 7 settembre 2012,
n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici
del pubblico ministero, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 14
settembre 2011, n. 148); del decreto legislativo 7 settembre 2012, n.
156 (Revisione delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei giudici
di pace, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011,
n. 148), richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 28
novembre 2013, dall'Ufficio centrale per il referendum, costituito
presso la Corte di cassazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 gennaio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI