1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 511 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 1996
N. 511 Ordinanza emessa il 9 febbraio 1996 dal Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra Salot Giacomo ed altra e il comune di Corio Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', sul diritto di difesa, per atti illeciti, e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della responsabilita' dei funzionari e dipendenti della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 283/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma; d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, sesto comma, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97). (096C0736) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 4493/80 registro generale promossa da Salot Giacomo e Alda,
rappresentati e difesi dall'avv. F. Paolo Videtta con studio in
Torino, via Cernaia n. 30 come da delega in atti, attori contro il
comune di Corio, in persona del sindaco legale rappresentante
pro-tempore, rappresentato e difeso ai fini del giudizio dall'avv.
prof. C. Dal Piaz, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio
in Torino, via S. Agostino n. 12, come da procura speciale agli atti,
convenuto.
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 23 maggio 1980 Salot Giacomo e Alda,
eredi di Salot Michele, evocavano in giudizio avanti al Tribunale di
Torino il comune di Corio, esponendo: che con ricorso straordinario
al Presidente della Repubblica Salot Michele aveva impugnato il
decreto del presidente della Giunta regionale 25 novembre 1975, n.
4954 con il quale era stata dichiarata la pubblica utilità, nonchè
l'idifferibilità e l'urgenza dell'opera di realizzazione di un parco
pubblico nel comune di Corio su un terreno di sua proprietà di mq.
4721 sito al f. 31 mapp. 377; che il Salot aveva impugnato
contestualmente la delibera della Giunta regionale n. 47.518 del 14
ottobre 1975, avente il medesimo oggetto, la delibera 24 settembre
1974, n. 69 del consiglio comunale di Corio con la quale era stato
approvato il piano di esproprio ed il decreto 2 agosto 1976 del
presidente della Giunta regionale pertinente all'esproprio del
terreno in questione; che con decreto 20 luglio 1979 il Presidente
della Repubblica, su conforme parere del Consiglio di Stato, aveva
accolto il suddetto ricorso straordinario, sicchè gli atti
dichiarativi dell'espropriazione erano carenti del loro indefettibile
presupposto logico e giuridico; che a seguito dell'occupazione del
terreno l'amministrazione comunale deteneva abusivamente l'immobile
in oggetto e pertanto era tenuta al risarcimento dei danni ex art.
2043 codice civile.
Gli attori concludevano chiedendo la condanna del comune di Corio
al risarcimento dei danni dai medesimi patiti oltre rivalutazione
monetaria e interessi.
Il comune di Corio, costituitosi in giudizio, eccepiva il difetto
di legittimazione degli attori, in considerazione della mancanza di
prove della loro qualità di eredi Salot Michele, assumendo altresì
che l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità era stato
disposto per motivi formali ed ininfluenti sull'effettivo potere
dell'amministrazione di procedere all'esproprio previa rinnovazione
dell'iter di legge.
Parte convenuta concludeva pertanto chiedendo rigettarsi le domande
avversarie.
Nel corso dell'istruttoria, dopo l'espletamento di una consulenza
tecnica volta ad accertare il valore reale dell'immobile al momento
dell'occupazione, il comune di Corio eccepiva altresì che gli attori
non avevano dato prova dell'effettiva titolarità della proprietà
del terreno, dovendosi tener conto dell'intestazione della relativa
partita catastale alla ditta "eredi di Domenico Salot: Maria,
Domenica e Caterina Salot", dell'opposizione proposta da Garigliet
Ciapus Natalina al decreto di riconoscimento della proprietà ex
legge n. 1610/62 in capo a Salot Michele emesso dal pretore di
Ciriè in data 28 maggio 1974 (giudizio quest'ultimo poi riassunto
avanti al Tribunale e quindi abbandonato), nonchè del successivo
giudizio instaurato, con citazione notificata il 30 gennaio 1979,
onde ottenere la revoca di detto decreto dal curatore speciale, dott.
Biongiovanni, degli scomparsi eredi di Domenico Salot.
Dopo la precisazione delle conclusioni, a seguito della
presentazione in data 26 settembre 1983 da parte del comune di Corio
alla S.U. della Corte di cassazione di ricorso per regolamento
preventivo di giurisdizione, con ordinanza 30 settembre 1983 il
tribunale disponeva la sospensione del procedimento ex art. 367 cpc.
Con sentenza 20 marzo 1986, n. 1968 la Suprema Corte dichiarava la
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Dopo la riassunzione della causa con ordinanza 13 febbraio 1987 il
tribunale disponeva la rimessione in istruttoria per mancanza dei
verbali del giudizio.
Nel prosieguo, in considerazione del mutamento dell'orientamento
giurisprudenziale il g.i. disponeva altra consulenza tecnica volta ad
accertare il valore dell'immobile al momento dell'irreversibile
trasformazione del fondo.
Rimessa nuovamente la causa a decisione, con ordinanza 27 aprile
1990 il tribunale disponeva la sospensione del procedimento ex art.
295 c.p.c. fino all'esito del giudizio instaurato dal Bongioanni nei
confronti degli odierni attori.
Conclusosi detto giudizio con sentenza della Corte d'appello 23
ottobre 1993 n. 1319, con ricorso notificato in data 21 dicembre 1994
gli attori provvedevano alla riassunzione del procedimento.
All'udienza del 9 febbraio 1996 la causa venita trattenuta a
decisione dal tribunale.
Motivi della decisione
Nell'ultima comparsa conclusionale la difesa del comune di Corio ha
invocato l'applicabilità, nella fattispecie di causa, dell'art. 1,
comma 65, della legge 28 dicembre 1995 n. 549, pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 1995 ed immediatamente entrata in
vigore.
Trattasi di norma sostitutiva dell'art. 5-bis, comma sesto, del
d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito con modificazioni dalla legge
8 agosto 1992, n. 359, alla stregua della quale le disposizioni del
citato articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati
ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o il risarcimento del danno alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto.
Ciò ovviamente comporta che le disposizioni di cui all'art. 5-bis
costituzionalmente ritenuto legittimo dalla Corte costituzionale con
sentenza 10-16 giugno 1993 n. 283 - implicanti la determinazione
della misura dell'indennità di espropriazione con un meccanismo
escludente il riferimento al valore venale dell'immobile in libera
contrattazione - si applicano anche al caso in cui siano state
avanzate pretese risarcitorie a seguito di un'occupazione abusiva e a
tutte le controversie pendenti, in quanto tali caratterizzate dalla
mancanza di una determinazione in via definitiva dell'entità del
risarcimento del danno.
Sulla base di tali premesse parte convenuta ha richiesto la
rimessione in istruttoria del procedimento affinchè venga nuovamente
determinata l'entità del risarcimento del danno, non potendosi
utilizzare ai fini della decisione la consulenza in atti facente
riferimento esclusivo al valore venale dell'immobile in oggetto.
Con memoria di replica datata 2 febbraio 1996 parte attrice ha
prospettato l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 65, della legge
29 dicembre 1995 n. 549, chiedendo la remissione della questione al
giudice delle leggi, con particolare riferimento all'applicazione ad
una fattispecie risarcitoria di criteri dichiarati validi per una
fattispecie indennitaria e ad una asserita violazione degli art. 3,
42, secondo comma, 42, terzo comma, 97 della Costituzione, oltre che
del principio di ragionevolezza anche in correlazione
all'applicazione retroattiva dei criteri suddetti.
Ad avviso del tribunale, la questione prospettata è certamente
rilevante ai fini del decidere, posto che è pregiudiziale per la
definizione della causa la risoluzione della stessa.
Ed invero, in caso di accertamento positivo della costituzionalità
della norma, il tribunale dovrà adeguarsi ai criteri indicati da
detta disposizione e conseguentemente rimettere la causa in
istruttoria onde consentire la determinazione del danno; nel caso
contrario, di declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma, la controversia potrà essere decisa sulla base delle
risultanze processuali già acquisite.
Il tribunale ritiene altresì che la questione sollevata non sia
manifestamente infondata.
Il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. non impone di
dare alle leggi un contenuto eguale per tutti i cittadini così che
tutti godano dello stesso trattamento.
Viceversa la sua applicazione esige, che a diversità di situazioni
corrisponda una diversità di trattamento, da valutarsi, nell'ambito
dell'esercizio del potere legislativo, secondo le comuni regole della
logica necessariamente proposta al preventivo accertamento
dell'effettiva sussistenza delle peculiarità dei singoli rapporti
regolati che prima facie non devono essere prive di ogni carattere di
ragionevolezza.
Ciò ovviamente comporta che a situazioni differenti non si possa
riservare tout court il medesimo trattamento, fatto salvo
l'accertamento di elementi di comunanza tali da giustificare la
scelta legislativa in oggetto, senza incorrere, così facendo, in una
violazione del citato principio di eguaglianza.
Orbene, nella fattispecie la riserva di trattamenti simili a
situazioni radicalmente diverse emerge laddove si consideri che
l'art. 5-bis d.-l. 11 luglio 1992 n. 222 è norma regolatrice della
determinazione dell'indennità di espropriazione nell'ambito delle
procedure amministrative di siffatta natura, destinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità.
E proprio in considerazione di tale funzione è stata ritenuta la
legittimità costituzionale di detta norma, ponendosi in evidenza la
giustificazione di un diverso trattamento riservato a situazioni
pertinenti ad immobili situati nella medesima zona, rispettivamente
caratterizzata dalla ricorrenza ovvero dall'esclusione della
idoneità alla realizzazione di un'opera di pubblico interesse e
pertanto reputate provviste di peculiarità differenti.
Viceversa l'equiparazione, derivante dalla modifica di legge in
discussione, tra un'ipotesi di abuso, implicante una lesione
patrimoniale da ripristinarsi in toto sulla base dei principi
generali mediante il riconoscimento del risarcimento del danno, e
un'ipotesi di legittimo esproprio, in quanto tale suscettibile di
indennizzo ricollegabile ad atto lecito, determina inevitabilmente il
risconto di un trattamento paritario riservato a situazioni
profondamente diverse e come tale, a contrario, lesivo del principio
dinanzi menzionato.
Nè ritiene il tribunale che a tale assunto si possa controbbattere
ponendosi l'accento sull'interesse pubblico di fatto ricollegabile
alla destinazione irreversibile dell'immobile, dovendosi osservare al
riguardo che, alla stregua dei principi generali, il perseguimento di
finalità pubbliche dev'essere strettamente collegato ad una
scrupolosa osservanza delle procedure all'uopo contemplate dalla
legge onde evitare, per l'appunto, la realizzazione di eccessi di
poteri.
Tale rilievo introduce l'ulteriore prospettazione della violazione
dell'art. 97 Cost., norma implicante la previsione dei principi,
preposti alle disposizioni di legge in materia, del buon andamento e
dell'imparzialità dell'amministrazione.
Ed infatti, non si può non constatare che l'equiparazione agli
effetti pratici tra procedure imposte dalla legge a garanzia delle
posizioni individuali dei singoli cittadini ed atti assimilabili ad
uno spoglio contrasta con i principi anzidetti che necessariamente, a
norma dell'art. 97 Cost., devono improntare l'organizzazione della
p.a. in previsione dell'azione successiva dalla medesima espletata.
Ed ancora ritiene il tribunale che siano ravvisabili altresì
violazioni del dettato costituzionale con riferimento agli art. 42,
secondo comma, e 42, terzo comma, della Costituzione, norme alla
stregua delle quali la proprietà privata è riconosciuta e garantita
dalla legge e può essere, nei casi previsti dalla legge, espropriata
per motivi di interesse generale. Se, da un lato, in correlazione al
primo parametro e alla mancanza delle necessarie garanzie della
proprietà privata non si può non rimarcare la non adeguatezza e
congruità del "ristoro" assicurato dalla disposizione di legge in
oggetto alla vittima dell'illecito, e soprattutto la mancata
corrispondenza del "risarcimento" ai criteri generali di integrale
ripristino della situazione patrimoniale lesa, in guisa che appare
fuori luogo lo stesso riferimento ad una reintegrazione del danno,
dall'altro si deve evidenziare che l'art. 42, terzo comma, Cost.
consente la perdita della proprietà dietro corresponsione di un
indenizzo solo nei casi di una regolare procedura d'esproprio,
certamente non ricorrente nell'ipotesi di una appropriazione
irreversibile conseguente ad abusiva occupazione. Nè, del resto,
tali assunti trovano smentita in quanto statuito dalla Corte
costituzionale nella sentenza sopra citata, laddove si consideri che
in detta sentenza è stato ribadito il principio, già in precedenza
affermato, secondo cui, in considerazione degli scopi di pubblica
utilità perseguiti dal procedimento espropriativo, l'indennità di
espropriazione non dev'essere esattamente commisurata al valore
venale del bene e nel contempo, tenuto conto altresì del rilievo
riconosciuto alla proprietà privata dalla Costituzione, non
dev'essere meramente simbolica o irrisoria. Trattasi di principio
alla stregua del quale è stata ritenuta la legittimità di criteri
legislativi "mediati", purchè caratterizzati dalla costante di un
riferimento al valore del bene, tra cui, da ultimo, per l'appunto, i
criteri dall'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992 n. 333,
contenenti il richiamo alle disposizioni della legge 15 gennaio 1985
n. 2892, con la contestuale previsione della sostituzione dei fitti
coacervati dell'ultimo decennio mediante il riferimento al reddito
domenicale rivalutato ai sensi degli art. 24 T.U. delle imposte sui
redditi approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986 n. 917 e con la
contestuale previsione di una riduzione del 40% dell'importo così
determinato. Ma proprio tali rilievi rafforzano gli assunti dianzi
esposti, se si considera che i principi enunciati alla Corte hanno
attinenza esclusiva alla funzione indennitaria, collocabile solo
nell'ambito di una legittima procedura d'esproprio, certamente non
richiamabile nell'ipotesi di perpetrazione di un illecito, a meno di
non riconoscere come giustificato il sacrificio di un singolo privato
a fronte del perseguimento di fatto di finalità di natura pubblica
al di fuori delle ordinate procedure di legge e dei canali
amministrativi previsti in via esclusiva dalla stessa Carta
costituzionale onde consentire la perdita della proprietà privata.
Tutto quanto fin qui esposto ha altresì dei riflessi inevitabili
sull'esigenza generale che l'azione del legislatore sia improntata a
coerenza logica e ragionevolezza.
Non appare infatti ragionevole che una normativa - destinata tra
l'altro a supplire la mancanza di un'organica disciplina
dell'espropriazione per pubblica utilità, così come recita
espressamente il primo capoverso dell'art. 5-bis - sia sic et
simpliciter estesa ad ipotesi del tutto differenti, quali per
l'appunto quelle conseguenti ad un fatto illecito, già oggetto di
una regolamentazione propria discendente dai principi generali e
prive di qualsivoglia connessione con la fattispecie normativa
richiamata per relationem. Tanto più appare irragionevole
l'applicazione retroattiva dei criteri in questione. Posto che, pur
essendo ammissibile una disciplina a carattere retroattivo, il
legislatore, deve comunque uniformarsi, oltre che ai canoni
costituzionali, ai principi della ragionevolezza e della coerenza
logica, nella fattispecie non sono ravvisabili le ragioni
giustificative espresse nella citata sentenza della Corte con
riferimento ad una situazione di carenza normativa, laddove si
consideri che per il risarcimento del danno no esiste vuoto normativo
alcuno, stante la richiamabilità della disciplina generale dell'art.
2043 c. civ. e dei principi enucleabili in materia
dell'interpretazione giurisprudenziale.

P. Q. M.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della questione relativa alla
legittimità costituzionale dell'art. 1, sessantacinquesimo comma,
legge 28 dicembre 1995 n. 549 - sostitutivo del sesto comma
dell'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1993 n. 333, convertito con legge
8 agosto 1992 n. 359 - nella parte in cui contempla l'estensione ad
una fattispecie risarcitoria dei criteri previsti dalla legge per una
fattispecie indennitoria, con riferimento alla violazione degli art.
3, 42, secondo terzo comma e 97 della Costituzione e del principio
generale di ragionevolezza;
Dispone la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Torino, addì 9 febbraio 1996
Il presidente: Rischin
Il giudice estensore: Mazzitelli
96C0736