1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 20-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 1993
N. 57 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 1993 (della regione Liguria) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Previsione che entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione dell'impugnato decreto-legge, il Comitato per la edilizia residenziale (C.E.R.) determini l'ammontare, per il 1994, della quota di cui al primo comma, lett. b), dell'art. 19 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, per consentire la copertura delle spese di amministrazione e degli oneri fiscali - Statuizione dell'onere, a carico delle regioni, di adeguare, entro il 31 dicembre 1993, i canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, con decorrenza 1 gennaio 1994, in modo da rispettare i vincoli di cui al paragrafo 11 della delibera C.I.P.E. 19 novembre 1981 e, in caso di mancato adeguamento, della attribuzione a carico del bilancio regionale della differenza tra il gettito della quota ricavata dal canone degli alloggi, al netto di una quota delle spese generali e di amministrazione e di una quota di manutenzione, e l'ammontare delle somme necessarie per coprire le spese di amministrazione e gli oneri - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione e invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica. (D.L. 3 agosto 1993, n. 331, art. 66, nono comma). (Cost., artt. 117 e 118). (093C1049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 20-10-1993)

Ricorso per la regione Liguria, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, a ciò autorizzato con delibera n.
4335 del 24 settembre 1993 rappresentato e difeso per mandato a
margine dall'avv. Giuseppe Petrocelli del servizio legale regionale,
con domicilio eletto presso l'avv. Giampaolo Zanchini, in Roma, via
degli Scipioni, 228, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del Presidente pro-tempore per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 66, nono comma, del d.l. 3
agosto 1993, n. 331.
Sulla Gazzetta Ufficiale del 30 agosto 1993 è stato pubblicato il
d.l. n. 332, avente la medesima data, recante: "Armonizzazione delle
disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull'alcole,
sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di I.V.A.
con quelle recate da direttive C.E.E. e modificazioni conseguenti a
detta armonizzazione, nonchè disposizioni concernenti la disciplina
dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei
rimborsi di imposta, l'esclusione dall'I.L.O.R. dei redditi di
impresa fino all'ammontare corrispondente al contributo diretto
lavorativo, l'istituzione per il 1993 di un'imposta erariale
straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie".
L'art. 66, nono comma, del citato d.l. reca disposizioni in
materia di edilizia residenziale pubblica, prevedendo - in
particolare - che entro sessanta giorni dalla entrata in vigore della
legge di conversione, il comitato per la edilizia residenziale
(C.E.R.) determini l'ammontare per il 1994 della quota di cui al
primo comma, lett. b) dell'art. 19 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n.
1035, per consentire la copertura delle spese di amministrazione e
degli oneri fiscali.
È poi previsto a carico delle regioni il seguente onere: "Entro
il 31 dicembre 1993 le regioni provvedono ad adeguare i canoni di
locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, con
decorrenza 1 gennaio 1994, in modo da rispettare i vincoli di cui al
paragrafo 11 della delibera C.I.P.E. 19 novembre 1981. In caso di
mancato adeguamento dei canoni, la differenza tra il gettito della
quota di cui al terzo comma, lett. b), dello stesso art. 25 della
citata legge n. 513/1977, vigente nella regione e quello necessario a
coprire le spese di amministrazione e gli oneri è posta a carico del
bilancio regionale".
La disposizione di legge ora richiamata appare costituzionalmente
illegittima in quanto lesiva sia dell'autonomia finanziaria regionale
garantita dall'art. 119 della Costituzione, sia della funzione
regionale di "governo" in materia di edilizia residenziale pubblica
(artt. 117 e 118 della Costituzione), e pertanto la regione Liguria
si vede costretta ad impugnarla per violazione delle norme
costituzionali ora richiamate, in base alle seguenti considerazioni
in
D I R I T T O
Le disposizioni legislative da tener presenti in materia di canoni
di alloggi di edilizia residenziale pubblica sono le seguenti:
l'art. 19 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, che prevede che
il canone sia costituito:
a) da una quota destinata all'ammortamento del costo
convenzionale a vano;
b) da una quota di spese generali e di amministrazione;
c) da una quota per la manutenzione;
d) da una quota per servizi.
Il canone è ragguagliato alla consistenza e alle caratteristiche
degli alloggi e dalla capacità economica media del nucleo familiare;
l'art. 25 della legge 8 agosto 1977, n. 513, che prevede che i
canoni degli alloggi, al netto delle spese di cui alle lettere b) e
c) del precedente art. 19 siano destinate:
a) al pagamento delle rate residue dei mutui gravanti sugli
alloggi;
b) all'esecuzione di opere di manutenzione straordinarie e di
risanamento del patrimonio di abitazioni degli I.A.C.P. o dello
Stato;
c) al finanziamento dei programmi di edilizia residenziale
pubblica;
d) al risanamento dei disavanzi pregressi degli I.A.C.P.;
e) alla realizzazione di servizi e di urbanizzazioni in
quartieri o immobili di edilizia pubblica carenti di tali opere.
L'atto di indirizzo e coordinamento di cui alla delibera C.I.P.E.
del 19 novembre 1981 (doc. B) depositato agli atti).
Tale atto prevede (art. 11) che i canoni sono diretti a compensare
i costi di amministrazione, nonchè a consentire il recupero di una
parte delle risorse impiegate per la realizzazione degli alloggi
stessi.
Le regioni devono determinare i canoni secondo uno schema ivi
precisamente delineato, strettamente ancorato al reddito
dell'affittuario, a cui corrisponde un canone "sociale ridotto", un
canone "sociale", ed infine l'"equo canone".
L'ottavo comma del citato art. 11 della delibera C.I.P.E. prevede:
"la regione, nell'individuare fasce di reddito e percentuali di
riduzione dell'equo canone, dovrà fare in modo che il gettito annuo
complessivo dei canoni nell'ambito regionale non sia inferiore
all'ammontare risultante dall'applicazione dei massimali in vigore,
ai sensi dell'art. 25, secondo comma, della legge 8 agosto 1977, n.
513, alla data di approvazione del provvedimento regionale, aumentati
del 50%, da destinare, dedotte le quote di competenza degli enti
gestori, alle finalità indicate nel penultimo comma dell'articolo
medesimo".
Le "quote di competenza degli enti gestori" a cui si fa
riferimento sono quelle previste dalle lett. b) e c) dell'art. 19 del
d.P.R. n. 1035/1972 cit. ivi compresi - secondo quanto previsto per
la prima volta espressamente dal d.l. n. 331 cit. - gli oneri
fiscali, tra cui, ovviamente, l'I.C.I. (che incide in maniera
falcidiante) e porterebbe ad un aumento dei canoni assolutamente
improponibile, poichè contrastante con gli obiettivi fissati dalla
delibera C.I.P.E. e tale da scardinare il meccanismo di relazione ivi
previsto tra reddito dell'inquilino e canone.
In altre parole, in base alle citate disposizioni, entro il 1994
la regione dovrebbe incrementare i canoni di una cifra pari almeno
all'onere derivante dall'I.C.I. più il 50% di detto onere. (Il
meccanismo è ricavato dal p. 8 dell'art. 11 delibera C.I.P.E.).
Ma la regione Liguria, anche aumentando al massimo i parametri
fissati dalla delibera C.I.P.E., non raggiungerebbe il risultato
prefissato dal combinato disposto dell'art. 11, ottavo comma, della
delibera C.I.P.E. 19 novembre 1981 e dall'art. 66 qui impugnato,
(coprire le spese di amministrazione e gli oneri fiscali), o meglio:
lo raggiungerebbe solo superando i rgidi limiti imposti alla regione
nella determinazione dei canoni dalla delibera C.I.P.E. 19 novembre
1981.
Va infatti, preliminarmente, tenuto presente che - come si è
visto - la determinazione del canone di un alloggio di edilizia
residenziale pubblica, lungi dal presentare margini di
discrezionalità per l'ente regione, è condizionata
imprescindibilmente da insuperabili fattori di ordine obiettivo,
quali: il reddito degli affittuari, la vetustà o meno del patrimonio
immobiliare dato in locazione, la dimensione dei centri abitati ove
sono situati gli immobili, la misura (che è prefissata) dell'equo
canone, ed altre variabili. Il che rende pressochè impossibile
disporre di spazi autonomi di manovra per consentire che il gettito
dei canoni venga elevato a livelli idonei a raggiungere fini diversi
e stabiliti "all'esterno" dei vincoli intrinseci al complesso sistema
di quantificazione del canone.
La riprova delle affermazioni sopra esposte è contenuta nella
relazione depositata quale documento C), ove è descritta la
tipologia di utenza e le percentuali di equo canone applicato (dati
ricavati dalla rispettiva rendicontazione) di due dei quattro
I.A.C.P. liguri (Genova e La Spezia), i quali rappresentano quasi
l'80% dell'intero patrimonio di edilizia residenziale in Liguria. È
ivi calcolato che, pur immaginando astrattamento di modificare i
canoni in modo da utilizzare i parametri più alti di cui alla
delibera C.I.P.E. (il 25% ed il 90% dell'equo canone per coloro che
posseggono il reddito di cui ai punti A e B del terzo comma dell'art.
11 della delibera C.I.P.E.), e pur riducendo a tre le fasce in cui
articolare il reddito degli affittuari rispetto alle sei ivi consid-
erate possibili (le due fasce sub A e C, in aggiunta alle ipotetiche
quattro fasce sub B), non si riuscirebbe a coprire le spese generali
e gli oneri fiscali, come imposto, invice, dall'ottavo comma
dell'art. 11 della delibera C.I.P.E. e dall'art. 66 qui impugnato.
In tal caso, il relativo "scoperto" sarebbe posto a carico del
bilancio regionale: ma ognun vede come l'operazione ideato dal
Governo violi, in primo luogo, l'autonomia finanziaria regionale
garantita dall'119 della Costituzione, in quanto fa gravare sul
bilancio regionale pesanti oneri sociali senza idonei nuovi
trasferimenti di risorse finanziarie da parte dello Stato.
Si richiama, al riguardo, la copiosa giurisprudenza di codesta
Corte, ove è chiarito come - a norma dell'art. 119 della
Costituzione - l'"autonomia finanziaria delle regioni" deve
concretarsi, sul piano sostanziale, in una condizione di
autosufficienza per quanto attiene alla provvista dei mezzi
occorrenti per far fronte alle "spese necessarie ad adempiere le loro
funzioni normali" così come precisa il secondo comma di detto
articolo.
Codesta Corte ha poi sancito, con sentenza n. 307/1983, come la
necessità del coordinamento tra finanza statale e finanza regionale,
richiesto dall'art. 119, non possa essere tale da consentire, di per
sè, misure di contenimento che vulnerino competenze ed interessi
regionali costituzionalmente garantiti, e ciò anche in presenza di
situazioni congiunturali, risolvendosi, la indebita limitazione
dell'autonomia finanziaria, in indebita incidenza sulle potestà ex
artt. 117 e 118 della Costituzione.
È stato, altresì, ivi ritenuto lesivo delle competenze regionali
costituzionalmente garantite il provvedimento legislativo che non
lasci sufficienti margini allo svolgimento dell'indirizzo politico-
normativo regionale: e tale è, indubbiamente, il precetto contenuto
nell'art. 66, nono comma, del d.l. qui impugnato, giacchè viene
espropriata la regione di ogni possibilità di governare la materia
dell'edilizia residenziale pubblica e di attuarne le intrinseche
finalità, consistenti nel fornire abitazioni a condizioni di favore
per le categorie disagiate (v. altresì, Corte costituzionale n.
193/1976, ove ben chiarita la natura e le finalità degli I.A.C.P.,
enti strumentali della regione senza fini di lucro, nonchè la natura
dei canoni da essi praticati, "più modesti di quelli correnti sul
mercato, perchè calcolati senza intenti speculativi e non
equiparabili alla controprestazione in senso privatistico").
Per contro, la disposizione legislativa qui impugnata non solo
pare dimenticare le finalità assistenziali della materia de qua, ma
pone la regione di fronte ad una improponibile alternativa: la
rinuncia a perseguire un proprio fine istituzionale, (in contrasto,
evidentemente, con gli artt. 117 e 118 della Costituzione) o
l'accollo completo del relativo onere senza alcun trasferimento di
fondi da aprte dello Stato (in violazione dell'art. 119 della
Costituzione).

P. Q. M.
Si chiede la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 66, nono comma, del d.l. 30 agosto 1993, n. 331 per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Saranno depositati:
A) delibera n. 4335 del 24 settembre 1993 di autorizzazione
alla proposizione del ricorso;
B) delibera C.I.P.E. del 19 novembre 1981;
C) relazione del servizio programmi di edilizia residenziale
della regione Liguria;
D) copia della disposizione legislativa impugnata.
Genova-Roma, addì 24 settembre 1993
Avv. Giuseppe PETROCELLI

93C1049