1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 25-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2017 (della Regione Veneto) . Ambiente - Disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - Esclusione dall'applicazione della disciplina della VIA, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, dei progetti aventi come unico obiettivo la risposta ad emergenze di protezione civile - Possibilita' del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previo parere del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, di esentare in tutto o in parte un progetto specifico dall'applicazione della disciplina della VIA - Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA - Modifiche agli Allegati alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Abrogazioni - Oneri istruttori. - Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), artt. 3, comma 1, lett. g) e h); 5, comma 1; 21; 22, commi da 1 a 4; e 26, comma 1, lett. a). (17C00219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 25-10-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (C.F. 80007580279 - partita
iva 02392630279), in persona del Presidente della Giunta regionale
dott. Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1403 del 29 agosto
2017 (doc. 1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del
presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti
Ezio Zanon (C.F. ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi (C.F. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via
Confalonieri, n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 3, comma 1, lettera g) e h); 5, comma 1; 21; 22, commi da 1
a 4; 26, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 16 giugno 2017,
n. 104, recante «Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114» pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, 6 luglio 2017, n. 156, per violazione degli
articoli 3, 76, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119 Cost.,
oltrechè del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera g),
del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 per violazione degli
articoli 3, 76, 97, 117, comma III e 118 Cost., oltrechè del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 3, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104 ha modificato l'art. 6 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», e in particolare
ha cosi sostituito il decimo comma: «Per i progetti o parti di
progetti aventi quale unico obiettivo la difesa nazionale e per i
progetti aventi quali unico obiettivo la risposta alle emergenze che
riguardano la protezione civile, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei
beni e delle attività culturali e del turismo, dopo una valutazione
caso per caso, può disporre, con decreto, l'esclusione di tali
progetti dal campo di applicazione delle norme di cui al titolo III
della parte seconda del presente decreto, qualora ritenga che tale
applicazione possa pregiudicare i suddetti obiettivi.»
La disposizione in parola nella parte in cui consente al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo,
di disporre l'esclusione dalla disciplina di valutazione di impatto
ambientale di progetti aventi quali unico obiettivo la risposta alle
emergenze che riguardano la protezione civile appare invasiva della
competenza regionale in materia di «protezione civile» (art. 117,
comma III, Cost.) oltrechè lesiva del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Non è, infatti, prevista alcuna forma di partecipazione da parte
delle Regioni nell'ambito dell'introdotto procedimento derogatorio,
di modo che queste, in un ambito di competenza legislativa ripartita,
ove dunque lo Stato può solo dettare principi fondamentali, si
vedono espropriate di ogni potestà, non solo decisoria, ma anche
meramente consultivo/partecipativa.
Peraltro, con riguardo ai progetti afferenti a situazioni
emergenziali di protezione civile, sorge un inevitabile collegamento
tra gli stessi e il territorio ove tale situazione si è verificata,
ragion per cui la partecipazione, istruttoria e/o codecisoria, degli
enti territoriali appare indispensabile al fine di salvaguardare la
stessa ragionevolezza della disposizione di legge, che altrimenti si
pone in palese contraddizione rispetto non solo all'art. 3 Cost., ma
pur nei confronti del canone di buon andamento dell'agire pubblico di
cui all'art. 97 Cost.. Questo, infatti, appare compromesso dalla
previsione di un potere derogatorio alla disciplina generale
esercitabile in via unilaterale da parte dello Stato, ove siano
coinvolti interessi territoriali e competenze regionali.
A tale riguardo, pur ove si volesse ritenere che la disposizione
afferisca in via assorbente alla materia di competenza esclusiva
dello Stato «tutela dell'ambiente» (il che peraltro è dubbio vista
la teleologia della disposizione che consiste nel far prevalere gli
interessi afferenti alla protezione civile rispetto a quelli
ambientali), comunque occorre tenere presenti le illuminanti
considerazioni recentemente enucleate da codesta ecc.ma Corte
(decisione n. 169/2017), secondo cui, pur in presenza di una
competenza esclusiva dello Stato, ove siano coinvolti interessi e
funzioni regionali, s'impone «una fisiologica dialettica» tra Stato e
Regioni che sia improntata a leale collaborazione, il che conferma la
irragionevolezza della disposizione impugnata e la lesione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Tale esautorazione, infatti, è posta in essere senza neppure
distinguere tra progetti assoggettati a valutazione di impatto
ambientale regionale ovvero statale.
Ragion per cui, per effetto di tale disposizione, il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, potrebbe
giungere a sottrarre alla competenza delle Regioni la valutazione di
impatto ambientale di progetti affidati alla ordinaria potestà
decisoria degli enti territoriali.
Cosa che comporta, in aggiunta alle sopra enucleate lesioni, pur
anche una violazione dell'art. 118 Cost., sotto forma di illegittima
compressione di una competenza amministrativa affidata alle cure
regionali.
D'altronde, la disposizione che si censura introduce una
sostanziale modificazione del riparto delle competenze statali e
regionali in materia di VIA, in contraddizione rispetto ai principi e
criteri direttivi di cui all'art. 14 della legge 9 luglio 2015, n.
114, recante «Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - legge di
delegazione europea 2014».
Essa, infatti, al fine di dare attuazione al diritto comunitario,
vincola il legislatore delegato a introdurre esclusivamente regole di
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure
di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale», ovvero
di «rafforzamento della qualità della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali».
Ossia l'ambito oggettivo della delega legislativa non ricomprende
in alcun modo la disciplina del riparto delle competenze decisorie in
materia di valutazione di impatto ambientale, ma unicamente gli
aspetti procedurali, da modificare peraltro in ragione della
rinnovata disciplina comunitaria.
Ne consegue che la formulazione che si censura configura una
tipica ipotesi di eccesso di delega, che ridonda in una lesione
dell'art. 117, comma 3 Cost., con riguardo alla competenza
legislativa regionale in materia di «protezione civile», e, al
contempo, in una lesione dell'art. 118 Cost., in quanto opera una
espropriazione delle competenze amministrative regionali in materia
di valutazione di impatto ambientale come già delineate
dall'ordinamento.
Nè si può addurre a giustificare o, rectius, a sanare tale
eccesso di delega il fine di coordinamento di cui all'art. 32, comma
1, lettera b) della legge 24 dicembre 2012, n. 234, in quanto nel
caso di specie, si è dinanzi a una disposizione che non intende in
alcun modo coordinare discipline vigenti nei settori interessati
dall'attuazione del diritto comunitario, ma che invece introduce un
potere derogatorio, atto ad alterare il riparto di competenze tra lo
Stato e le Regioni.
Innovazione normativa rispetto alla quale non è possibile
rinvenire alcun supporto giustificatorio e autorizzatorio da parte
del legislatore delegante.
Non vale, neppure, ad escludere tale vizio di eccesso di delega
il fatto che il legislatore delegato riproduca una disposizione
contenuta nella direttiva attuata, in quanto mediante la contestuale
attribuzione di un potere unilaterale in capo agli organi statali,
anche ove sia prevista una competenza regionale ovvero sussista un
interesse territoriale, si viene ad alterare il quadro delle
competenze in materia di VIA, in spregio ai criteri direttivi della
legge di delega la quale, come già rilevato, autorizza il Governo a
dare attuazione al diritto comunitario, ma non ad introdurre
modifiche che alterino il regime delle competenze.
Nulla infatti a tale riguardo ha disposto la direttiva europea
nè d'altronde essa ha assegnato al legislatore nazionale il compito
di farlo.
A tal fine sarebbe servita una espressa previsione del
legislatore delegante, sotto forma di un criterio direttivo ad hoc,
in assenza della quale deve ritenersi che il Governo abbia
oltrepassato i limiti del potere legislativo delegatogli, disponendo
in ambiti non coperti dall'autorizzazione parlamentare.
La disposizione in parola si deve, perciò, ritenere
costituzionalmente illegittima in quanto determina una violazione,
partitamente, degli articoli 3, 76 e 97 Cost. che ridonda in una
lesione della competenza legislativa (art. 117, comma 3 Cost.) e
amministrativa regionale (art. 118 Cost.).
Competenze e disposizioni, queste ultime, che, peraltro,
risultano lese anche in via autonoma, in uno con la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. per la
completa assenza di ogni apporto partecipativo da parte delle
Regioni.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera h),
del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 per violazione degli
articoli 3, 76, 97, 117, comma III e 118 Cost., oltrechè del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 3, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104 ha modificato l'art. 6 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», e, in
particolare, ha cosi sostituito l'undicesimo comma: «Fatto salvo
quanto previsto dall'art. 32, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare può, in casi eccezionali, previo
parere del Ministro dei beni e delle attività culturali e del
turismo, esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle
disposizioni di cui al titolo III della parte seconda del presente
decreto, qualora l'applicazione di tali disposizioni incida
negativamente sulla finalità del progetto, a condizione che siano
rispettati gli obiettivi della normativa nazionale ed europea in
materia di valutazione di impatto ambientale. In tali casi il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare:
a) esamina se sia opportuna un'altra forma di valutazione;
b) mette a disposizione del pubblico coinvolto le
informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla
lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le
ragioni per cui è stata concessa;
c) informa la Commissione europea, prima del rilascio
dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano l'esenzione
accordata fornendo tutte le informazioni acquisite.».
La disposizione in parola introduce un'ulteriore ipotesi di
deroga alla disciplina generale, senza peraltro neppure prevedere
alcun criterio direttivo che guidi l'autorità amministrativa in
ordine all'an dell'esercizio del relativo potere.
Il che attesta non solo l'irragionevolezza della norma, ma pur
anche la sua contrarietà rispetto al principio di legalità, il
quale costituisce la chiave di volta che sorregge l'esercizio dei
pubblici poteri e non può soffrire deroghe.
Di fatti, l'unica espressione utilizzata nella disposizione
attributiva del potere, al fine di definire e circoscrivere l'ambito
di operatività del potere di deroga in parola, è l'inciso «in casi
eccezionali» unito al criterio dell'incidenza negativa rispetto alla
finalità del progetto da valutare.
Non è però dato sapere che cosa si debba intendere per
eccezionalità, concetto ambiguo ed elastico che può abbracciare le
più svariate quanto generiche situazioni in assenza di una sua
contestualizzazione o della previsione di criteri valutativi che
guidino l'interprete. Elementi esegetici e precettivi del tutto
assenti nel caso di specie.
Neppure il generico riferimento alla finalità del progetto è
tale da fornire significative indicazioni, dal momento che la
disposizione si rivolge indifferentemente a qualunque progetto
sottoposto a valutazione di impatto ambientale.
Nè a giustificare tale genericità si può addurre il fatto di
avere riprodotto una previsione della Direttiva europea, la quale
infatti non contiene per sua natura, salvo le rare ipotesi di norme
self executing, disposizioni immediatamente precettive, ma regole che
esigono attuazione/specificazione da parte del legislatore in modo
tale da rispettarne e perseguirne i fini, in consonanza coni principi
che informano l'ordinamento giuridico ricevente».
Il vago perimetro della disposizione impugnata consegna così
all'autorità amministrativa statale un grimaldello in grado di
alterare il sistema di riparto delle competenze esistenti tra Stato e
Regione in materia di VIA, e senza che sia prevista, il che fonda il
presente motivo di ricorso, alcuna forma di partecipazione, decisoria
o istruttoria, da parte delle Regioni, fatto che determina una
lesione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost. nonchè dell'art. 118 Cost.
Ma oltre a essere idoneo a ingenerare delle sovrapposizioni e
delle conflittualità operative con gli enti territoriali, viepiù
l'atto legislativo presenta anche i «sintomi» dell'eccesso di delega
legislativa.
Difatti, il legislatore delegato, come già rilevato nel
precedente motivo di ricorso, non era autorizzato a introdurre
disposizioni atte ad alterare il materiale riparto delle competenze
tra Stato e Regioni, ma unicamente avrebbe dovuto dare attuazione
alla normativa comunitaria introducendo modifiche meramente
procedimentali o, comunque, dando attuazione alla disciplina
comunitaria senza elidere o menomare le competenze regionali.
Ogni modificazione sostanziale, invece, per essere legittima,
avrebbe dovuto passare per il diverso procedimento legislativo
ordinario, ovvero avrebbe richiesto la necessaria previsione di
principi e criteri direttivi ad hoc da parte del legislatore
delegante. Il che non è avvenuto.
Risultano dunque violati, per tali ragioni, gli articoli 76 e 97
Cost., violazioni che, alterando il riparto di competenze esistente
tra Stato e Regioni a detrimento delle autonomie territoriali,
ridondano in una lesione degli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
Nè a sanare tale illegittimità si possono addurre le previsioni
procedimentali di cui al periodo conclusivo della disposizione, che
si riducono a mere attività informative, conseguenti all'esercizio
del potere derogatorio, ma del tutto inidonee a definirne i
presupposti di esercizio e a sanare l'eccesso di delega che affetta
la disposizione legislativa impugnata.
La disposizione appare, inoltre, illegittima, oltrechè per le
ragioni già enunciate, anche laddove non prevede l'apporto
partecipativo, decisorio o istruttorio/consultivo, delle Regioni,
nelle ipotesi in cui il progetto afferisca ad una materia di
competenza regionale ovvero comunque sia assoggetta a via regionale.
Il che determina una lesione degli articoli 117, commi 3 e 4
Cost. e 118 oltrechè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
Come, infatti, l'intervento partecipativo regionale e locale è
necessario e, infatti, previsto in caso di VIA statale che interessi
il territorio regionale così, e a maggior ragione, lo deve essere
nell'esercizio del potere di deroga in parola, ove evidentemente
siano involti interessi regionali. E ciò per le medesime ragioni
indicate nel motivo di impugnazione dell'art. 3, comma 1, lettera g),
di cui al precedente paragrafo sub n. 1.
3) Illegittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1; 22, commi
da 1 a 4; 26, comma 1, lett. a) del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104 per violazione degli articoli 76, 117, commi III e IV,
118 Cost., oltrechè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
L'art. 5 del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 ha
introdotto nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 l'art.
7-bis, rubricato «Competenze in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilità a VIA».
In particolare il secondo comma dell'articolo statuisce che:
«Sono sottoposti a VIA in sede statale i progetti di cui all'allegato
II alla parte seconda del presente decreto. Sono sottoposti a
verifica di assoggettabilità a VIA in sede statale i progetti di cui
all'allegato II-bis alla parte seconda del presente decreto».
Il successivo comma, invece, dispone che: «Sono sottoposti a VIA
in sede regionale, i progetti di cui all'allegato III alla parte
seconda del presente decreto. Sono sottoposti a verifica di
assoggettabilità a VIA in sede regionale i progetti di cui
all'allegato IV alla parte seconda del presente decreto.».
Per effetto di tale disposizione il riparto di competenze tra
Stato e Regioni in materia di valutazione di impatto ambientale è
demandato ai quattro allegati menzionati, i quali sono stati
ampiamente modificati nei loro contenuti dall'art. 22, commi da 1 a
4, del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, nonchè dalla
disposizione abrogatrice contenuta nell'art. 26, comma 1, lettera a)
del medesimo decreto legislativo.
Nello specifico all'Allegato II alla parte seconda del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono state apportate le seguenti
modificazioni:
«a) al punto 2), sono aggiunti, infine, i seguenti
sottopunti:
«impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150
MW.
impianti eolici per la produzione di energia elettrica
sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 30 MW»;
b) al punto 4-bis) le parole: «facenti parte della rete
elettrica di trasmissione nazionale» sono abrogate;
c) il punto 7) è sostituito dai seguenti:
«7) perforazione di pozzi finalizzati alla ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sulla terraferma e in
mare;
7.1) coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla
terraferma e in mare, per un quantitativo estratto superiore a 500
tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m3 al giorno per il
gas naturale;
7.2) rilievi geofisici attraverso l'uso della tecnica
airgun o esplosivo.»;
d) il punto 7-quater) è sostituito dal seguente:
«7-quater) impianti geotermici pilota di cui all'art. 1,
comma 3-bis, del decreto legislativo 11 febbraio 2010, n. 22, e
successive modificazioni, nonchè attività di ricerca e coltivazione
di risorse geotermiche in mare.»;
e) dopo il punto 7-quater è inserito il seguente:
«7-quinquies) attività di ricerca e coltivazione delle
seguenti sostanze minerali:
minerali utilizzabili per l'estrazione di metalli, metalloidi e loro
composti;
grafite, combustibili solidi, rocce asfaltiche e bituminose;
sostanze adioattive.»;
f) il punto 8 è sostituito dal seguente:
«8 Stoccaggio:
di petrolio, prodotti chimici, prodotti petroliferi e prodotti
petrolchimici con capacità complessiva superiore a 40.000 m3;
superficiale di gas naturali con una capacità complessiva superiore
a 40,000 m3;
sotterraneo artificiale di gas combustibili in serbatoi con una
capacità complessiva superiore a 80.000 m3;
di prodotti di gas di petrolio liquefatto e di gas naturale
liquefatto con capacità complessiva superiore a 20.000 m3;
di prodotti combustibili solidi con capacità complessiva superiore a
150.000 tonnellate.»;
g) il punto 9 è sostituito dal seguente:
«9) Condutture di diametro superiore a 800 mm e di
lunghezza superiore a 40 km per il trasporto di gas, petrolio e
prodotti chimici e per il trasporto dei flussi di biossido di
carbonio (CO2) ai fini dello stoccaggio geologico, comprese le
relative stazioni di spinta»;
h) al punto 10), il secondo e terzo sottopunto sono
sostituiti dai seguenti: «autostrade e strade extraurbane principali;
strade extraurbane a quattro o più corsie o adeguamento di
strade extraurbane esistenti a due corsie per renderle a quattro o
più corsie, con una lunghezza ininterrotta di almeno 10 km;»;
i) al punto 11, primo periodo, dopo la parola «tonnellate» è
inserito il seguente periodo: «, nonchè porti con funzione turistica
e da diporto quando lo specchio d'acqua è superiore a 10 ettari o le
aree esterne interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di
lunghezza superiore ai 500 metri»;
l) al punto 17-bis, dopo la parola: «allegato» sono inserite
le seguenti; «e nell'allegato III al presente decreto»."
È stato, poi, inserito l'allegato II-bis che sottopone i
seguenti progetti alla verifica di assoggettabilità di competenza
statale:
«1. Industria energetica ed estrattiva:
a) impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50
MW;
b) installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture per
il trasporto di flussi di CO2 ai fini dello stoccaggio geologico
superiori a 20 km;
c) impianti per la cattura di flussi di CO2 provenienti da
impianti che non rientrano negli allegati II e III al presente
decreto ai fini dello stoccaggio geologico a norma del decreto
legislativo 14 settembre 2011, n. 162, e successive modificazioni;
d) elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di
lunghezza superiore a 3 Km.
2. Progetti di infrastrutture:
a) interporti, piattaforme intermodali e terminali
intermodali;
b) porti e impianti portuali marittimi, fluviali e lacuali,
compresi i porti con funzione peschereccia, vie navigabili;
c) strade extraurbane secondarie di interesse nazionale;
d) acquedotti con una lunghezza superiore ai 20 km;
e) aeroporti (progetti non compresi nell'Allegato II);
f) porti con funzione turistica e da diporto, quando lo
specchio d'acqua è inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne
interessate non superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza
inferiore o uguale a 500 metri;
g) coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla
terraferma e in mare, per un quantitativo estratto fino a 500
tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m3 al giorno per il
gas naturale;
h) modifiche o estensioni di progetti di cui all'allegato
II, o al presente allegato già autorizzati, realizzati o in fase di
realizzazione, che possono avere notevoli impatti ambientali
significativi e negativi (modifica o estensione non inclusa
nell'allegato II).»
All'Allegato III alla parte seconda del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, sono state invece apportate le seguenti
modificazioni:
«a) il punto c-bis) è sostituito dal seguente:
«c-bis) Impianti eolici per la produzione di energia
elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 1 MW,
qualora disposto all'esito della verifica di assoggettabilità di cui
all'art. 19»;
b) il punto af-bis) è sostituito dal seguente:
«af-bis) strade urbane di scorrimento».
L'Allegato IV, invece, ha sofferto le seguenti modificazioni: «a)
al punto 1, la lettera e), è sostituita dalla seguente:
«e) impianti di piscicoltura intensiva per superficie
complessiva oltre i 5 ettari;»;
b) il punto 2, è sostituito dal seguente:
«2. Industria energetica ed estrattiva:
a) attività di ricerca sulla terraferma delle sostanze minerali di
miniera di cui all'art. 2, comma 2, del regio decreto 29 luglio 1927,
n. 1443, ivi comprese le risorse geotermiche con esclusione degli
impianti geotermici pilota di cui all'art. 1, comma 3-bis, del
decreto legislativo 11 febbraio 2010, n. 22, e successive
modificazioni, incluse le relative attività minerarie;
b) impianti industriali non termici per la produzione di energia,
vapore ed acqua calda con potenza complessiva superiore a 1 MW;
c) impianti industriali per il trasporto del vapore e dell'acqua
calda, che alimentano condotte con una lunghezza complessiva
superiore ai 20 km;
d) impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla
terraferma con potenza complessiva superiore a 1 MW;
e) estrazione di sostanze minerali di miniera di cui all'art. 2,
comma 2, del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443, mediante
dragaggio marino e fluviale;
f) agglomerazione industriale di carbon fossile e lignite;
g) impianti di superficie dell'industria di estrazione di carbon
fossile e di minerali metallici nonchè di scisti bituminose;
h) impianti per la produzione di energia idroelettrica con potenza
nominale di concessione superiore a 100 kW e, per i soli impianti
idroelettrici che rientrano nella casistica di cui all'art. 166 del
presente decreto ed all'art. 4, punto 3.b, lettera i), del decreto
del Ministro dello sviluppo economico del 6 luglio 2012, pubblicato
nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 159 del 10
luglio 2012, con potenza nominale di concessione superiore a 250 kW;
i) impianti di gassificazione e liquefazione del carbone;»;
c) al punto 7 la lettera h) è sostituita dalla seguente:
«h) strade extraurbane secondarie non comprese
nell'allegato II-bis e strade urbane con lunghezza superiore a 1.500
metri non comprese nell'allegato III».
Per effetto delle disposizioni impugnate, dunque, si è
realizzata una complessiva redistribuzione di competenze tra lo Stato
e le Regioni in materia di valutazione di impatto ambientale.
Al fine di meglio comprendere la portata riformatrice di tale
intervento basti considerare che, su tali rinnovati riferimenti, le
Regioni non sono più competenti per le seguenti tipologie
progettuali soggette a VIA (che per quanto riguarda la Regione del
Veneto erano espressamente ricomprese nell'Allegato A1 della legge
regionale del Veneto n. 4/2016, recante «Disposizioni in materia di
valutazione di impatto ambientale e di competenze in materia di
autorizzazione integrata ambientale»):
Impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e
acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150 MW;
Stoccaggio di petrolio, prodotti petroliferi, petrolchimici e
chimici pericolosi a sensi della legge 29 maggio 1974, n. 256, e
successive modificazioni, con capacità complessiva superiore a
40.000 m3;
Stoccaggio di gas naturale liquefatto, con capacità complessiva
superiore a 20.000 m3;
Porti turistici e da diporto quando lo specchio d'acqua è
superiore a 10 ettari o le aree esterne interessate superano i 5
ettari oppure i moli sono di lunghezza superiore ai 500 metri;
Stoccaggio di gas combustibili in serbatoi sotterranei
artificiali con una capacità complessiva superiore a 80.000 m3;
Impianti per la cattura di flussi di CO2 provenienti da impianti
che rientrano nel presente allegato.
Sono state parimenti sottratte alla competenza regionale le
seguenti tipologie progettuali quanto alla verifica di
assoggettabilità (per quanto riguarda la Regione del Veneto
ricomprese nell'Allegato A 2 della legge regionale del Veneto n.
4/2016):
Impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50
MW;
Installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture per il
trasporto di flussi di CO2 ai fini dello stoccaggio geologico
superiori a 20 km;
Impianti per la cattura di flussi di CO2 provenienti da
impianti che non rientrano negli allegati II e III al presente
decreto ai fini dello stoccaggio geologico a norma del decreto
legislativo di recepimento della direttiva 2009/31/CE in materia di
stoccaggio geologico di biossido di carbonio;
Interporti, piattaforme intermodali e terminali intermodali;
Porti e impianti portuali marittimi, fluviali e lacuali,
compresi i porti di pesca, le vie navigabili;
Strade extraurbane secondarie (NB sono rimaste di competenza
provinciale quelle non di interesse nazionale);
Costruzioni di strade di scorrimento in area urbana o
potenziamento di esistenti a quattro o più corsie con lunghezza, in
area urbana o extraurbana, superiore a 1500 metri (escluse le strade
extraurbane secondarie non comprese nell'allegato II-bis e strade
urbane con lunghezza superiore a 1.500 metri non comprese
nell'allegato III che sono rimaste di competenza provinciale);
Acquedotti con una lunghezza superiore ai 20 km;
Aeroporti;
Porti turistici e da diporto, quando lo specchio d'acqua è
inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne interessate non
superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza inferiore o uguale a
500 metri, nonchè progetti di intervento su porti già esistenti;
Elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica, non facenti parte della rete elettrica di trasmissione
nazionale, con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato
di lunghezza superiore a 3 km.
Da tale ricostruzione normativo-fattuale emerge, dunque, che il
legislatore delegato ha provveduto a modificare non solo le procedure
inerenti alla valutazione di impatto ambientale, secondando la
necessità di dare attuazione nell'ordinamento interno alla direttiva
2014/52/UE del 16 aprile 2014, ma ha pur anche disposto una completa
ristrutturazione del quadro delle competenze decisorie in materia.
Il che si pone in aperto contrasto rispetto ai principi e criteri
direttivi enucleati dall'art. 14 della legge di delega, i quali hanno
autorizzato il Governo unicamente a introdurre una «semplificazione,
armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di
impatto ambientale», nonchè «il rafforzamento della qualità della
procedura di valutazione di impatto ambientale, allineando tale tale
procedura ai principi della regolamentazione intelligente (smart
regulation) e della coerenza e delle sinergie con altre normative e
politiche europee e nazionali».
I limiti della delega sono chiari: modificare il procedimento di
valutazione di impatto ambientale secondo le regole introdotte dalla
disciplina comunitaria, (la quale si sottolinea, di principio, nulla
dice e, invero, nulla potrebbe dire in ordine al riparto interno di
competenze), senza che invece il Governo sia autorizzato in alcun
modo a introdurre modificazioni di natura sostanziale atte ad
alterare il quadro del riparto di competenze esistenti tra Stato e
Regioni.
Il Governo, invece, con le disposizioni in questa sede impugnate,
ha compiuto anche una complessiva rivisitazione del quadro
competenziale, in tal modo cadendo in un tipico vizio di eccesso di
delega.
Il quale si riverbera in una lesione delle competenze
amministrative regionali e, dunque, dell'art. 118 Cost., laddove
viene sottratta alle Regioni la potestà decisoria di cui godeva,
elisa per effetto della novellazione legislativa.
È pur vero che si verte in materia di tutela dell'ambiente e,
dunque, in una materia di competenza esclusiva dello Stato.
Sennonchè, ove lo Stato avesse voluto introdurre tale generale
modificazione del quadro di competenze in materia di valutazione di
impatto ambientale, avrebbe dovuto farlo mediante l'ordinario
procedimento legislativo, ovvero prevedendo in sede di legislazione
delegante uno specifico criterio direttivo che guidasse il Governo in
tale opera di ristrutturazione normativa.
Tale garanzia procedimentale avrebbe salvaguardato la dialettica
democratica tra maggioranza e opposizione che solo in Parlamento si
realizza e che invece mediante l'esercizio estensivo del potere di
legislazione delegata da parte del Governo viene ad essere del tutto
annichilita, con grave sfregio del principio parlamentare, di
separazione dei poteri e dello stesso principio democratico.
Si deve perciò ritenere che le disposizioni impugnate siano
illegittime in quanto, per effetto dell'utilizzo «improprio» del
potere legislativo delegato, esse hanno determinato una indebita
compressione delle competenze regionali, in tal modo violando l'art.
76 Cost., in uno con gli articoli 117, commi 3 e 4 e 118 Cost.
Peraltro una tale opera di rivisitazione involgente numerose
competenze regionali (energia, trasporto, viabilità, et cetera e, in
generale, salute) avrebbe meritato un rilevante coinvolgimento delle
autonomie territoriali, mediante la previsione di un'intesa in sede
di conferenza intergovernativa. Il che pare determinare un'ulteriore
lesione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost., in spregio alla necessità, recentemente messa in rilievo da
codesta Ecc.ma Corte (decisione n. 251 del 2016), che l'esercizio del
potere legislativo delegato avvenga sulla base di un'intesa con il
sistema delle conferenze intergovernativa, ogniqualvolta l'oggetto
dell'intervento legislativo involga strettamente una pluralità di
materie di competenza esclusiva, concorrente e residuale, come
avviene nel caso di specie, ove la materia della tutela dell'ambiente
viene a incidere e a commistionarsi con numerosi ambiti materiali
affidati alla cura concorrente o esclusiva delle Regioni.
Vizio questo che non rimane, peraltro, confinato alla sola legge
di delega, ma che riverbera i suoi effetti sul conseguente decreto
legislativo, laddove il contenuto di questo risulti lesivo delle
attribuzioni regionali oltrechè viziato da eccesso di delega, come
nel presente motivo di impugnazione dimostrato.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 21 del decreto legislativo
16 giugno 2017, n. 104 per violazione degli articoli 3, 97, 117,
comma IV, 118 e 119 Cost., oltrechè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
L'art. 21 del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 ha
modificato l'art. 33 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
il quale nella vigente forma dispone che: «Le tariffe da applicare ai
proponenti, determinate sulla base del costo effettivo del servizio,
per la copertura dei costi sopportati dall'autorità competente per
l'organizzazione e lo svolgimento delle attività istruttorie, di
monitoraggio e controllo delle procedure di verifica di
assoggettabilità a VIA, di VIA e di VAS sono definite con decreto
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.».
La disposizione in parola affida alla competenza esclusiva degli
organi amministrativi dello Stato la determinazione delle tariffe da
applicare al fine di remunerare i costi che le autorità competenti
devono sostenere per organizzare e svolgere il procedimento di
valutazione di impatto ambientale.
Non è prevista alcuna forma di partecipazione, neppure
consultiva, da parte delle autonomie territoriali. Ciò potrebbe
sembrare legittimo e coerente ove il procedimento di valutazione di
impatto ambientale e la prodromica sua organizzazione amministrativa
fossero rigidamente e invariabilmente definite dal decreto
legislativo n. 152/2006.
Sennonchè il novello art. 7-bis del menzionato decreto, al comma
8, consente alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano di disciplinare con proprie leggi o regolamenti
l'organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni
amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonchè
l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli
altri enti territoriali sub-regionali.
In particolare è statuito che: «La potestà normativa di cui al
presente comma è esercitata in conformità alla legislazione europea
e nel rispetto di quanto previsto nel presente decreto, fatto salvo
il potere di stabilire regole particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalità della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la
destinazione alle finalità di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
In ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di
cui agli articoli 19 e 27-bis.»
Tale potestà normativa conferisce agli enti territoriali la
possibilità di strutturare il sistema organizzativo sotteso al
procedimento di valutazione di impatto ambientale in modo autonomo e
diversificato rispetto a quanto avvenga a livello di amministrazioni
statali, il che determina la necessità che, nella definizione delle
tariffe remuneratorie di cui all'impugnato art. 21, si debba tener
conto di tali peculiarità.
Da ciò discende la necessità che, nella determinazione delle
tariffe, ove si faccia riferimento ai procedimenti di valutazione di
competenza regionale, si provveda, quanto meno, alla consultazione
delle Regioni, di modo da consentire di tener conto delle
peculiarità afferenti a ciascun ente territoriale.
Tale mancanza inficia la legittimità della disposizione
impugnata, che, pertanto, risulta lesiva del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. oltrechè palesare una
evidente irragionevolezza, in quanto attribuisce una competenza
decisoria ad un soggetto, senza prevedere adeguati apporti istruttori
da parte delle altre autorità competenti a disciplinare il relativo
procedimento e i suoi aspetti organizzatori.
Irragionevolezza che ridonda in una lesione dell'autonomia
legislativa in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni
(art. 117, comma 4, Cost.), dell'autonomia amministrativa di cui
all'art. 118 Cost., nonchè dell'autonomia finanziaria di cui
all'art. 119 Cost., dal momento che le scelte organizzatorie e
finanziarie regionali in materia di procedimento di valutazione di
impatto ambientale saranno condizionate dalla maggiore o minore
rimuneratività delle tariffe stabilite unilateralmente dallo Stato.
Si può agevolmente immaginare che, ove tale rimuneratività non
sia tale da soddisfare la struttura organizzatoria e procedimentale
prevista a livello regionale, le Regioni si vedranno costrette ad
appiattirsi sul modello statale, salva la possibilità di recuperare
aliunde altre risorse.
Per inciso va, però, obiettato che in un frangente di
sistematici e rilevanti tagli alle finanze regionali, ciò appare
altamente inverosimile.
D'altronde, la tariffazione disposta unilateralmente a livello
statale potrebbe pur anche, per converso, risultare esorbitante
rispetto alle esigenze delle Regioni in grado di organizzarsi con
maggiore snellezza ed efficienza rispetto ai modelli organizzatori
statali. Il che si tradurrebbe in un inutile aggravio, a danno dei
cittadini.
La partecipazione delle Regioni al processo decisionale di
determinazione delle tariffe potrebbe perciò ridurre sensibilmente
tali rischi, in uno con il soddisfacimento del fondamentale canone di
leale collaborazione e del principio di buon andamento dell'agire
pubblico.

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1,
lettera g) e h); 5, comma 1; 21; 22, commi da 1 a 4; 26, comma 1,
lett. a) del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante
«Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6
luglio 2017, n. 156, per violazione degli articoli 3, 76, 97, 114,
117, commi III e IV, 118 e 119 Cost., oltrechè del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Si depositano:
1) deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1403
del 29 agosto 2017, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale.
Venezia-Roma, 1° settembre 2017

Avv.ti: Zanon - Manzi