1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 21-6-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 197 SENTENZA 8 - 16 giugno 2000
Sentenza 8-16 giugno 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Siciliana - Dipendenti e amministratori - Diritto all'assistenza legale riconosciuto ai dipendenti soggetti a giudizi di responsabilita' (civile, amministrativa o penale) - Mancata estensione agli amministratori per fatti e atti connessi all'esercizio delle loro funzioni pur in assenza di un rapporto di dipendenza - Lamentata, irragionevole, disparita' di trattamento - Esercizio non arbitrario della discrezionalita' legislativa - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Siciliana, 29 dicembre 1980, n. 145, art. 39. - Costituzione, art. 3. (000C0636) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 21-6-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare
RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 39 della
legge della Regione Siciliana 29 dicembre 1980, n. 145 (Norme
sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto dello stato
giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale),
promosso con ordinanza emessa il 25 febbraio 1999 dal pretore di
Ragusa, iscritta al n. 236 del registro ordinanze 1999 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie
speciale, dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento della Regione Siciliana;
Udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 2000 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il pretore di Ragusa, nel procedimento civile tra alcuni
ex componenti del Comitato direttivo del Consorzio per l'area di
sviluppo industriale della Provincia di Ragusa e il Consorzio stesso,
con ordinanza depositata in data 26 febbraio 1999, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 39 della legge
della Regione Siciliana 29 dicembre 1980, n. 145 (Norme
sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto dello stato
giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale),
per violazione dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non
prevede che il diritto all'assistenza legale, riconosciuto ai
dipendenti che siano soggetti a procedimenti di responsabilità
civile, amministrativa o penale in conseguenza di fatti ed atti
connessi all'espletamento del servizio e dei compiti d'ufficio, nel
caso di esito a loro favorevole, sia esteso ai "funzionari o
amministratori" per fatti e atti connessi all'esercizio delle loro
funzioni pur in assenza di un rapporto di dipendenza.
1.2. - Il remittente premette di aver disposto con decreto
ingiuntivo a carico del citato Consorzio il rimborso delle spese
legali sostenute dagli ex amministratori per la loro difesa innanzi
al Tribunale di Ragusa in un procedimento che li vedeva imputati per
fatti commessi nell'esercizio di funzioni inerenti alla loro qualità
di amministratori e che si era concluso con la loro piena
assoluzione.
Contro il decreto - prosegue il giudice a quo - aveva proposto
opposizione il Consorzio, obiettando che la norma in virtù della
quale gli opposti reclamavano il rimborso della parcella, cioè
l'art. 39 della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 1980,
n. 145, in combinazione con l'art. 19 del d.P.R. 16 ottobre 1979,
n. 509 (Approvazione della disciplina del rapporto di lavoro del
personale negli enti pubblici), prevederebbe tale diritto solo per i
dipendenti, non anche per gli amministratori della Regione Siciliana,
nè sussisterebbero i presupposti per una estensione analogica, come
invece ritenuto dalle controparti sulla scorta di una giurisprudenza
del giudice amministrativo e contabile.
1.3. - Il remittente mostra di condividere la tesi secondo la
quale non vi sarebbe spazio per una estensione analogica della
disciplina, in quanto l'omessa previsione normativa non
corrisponderebbe ad un vuoto legislativo, bensì alla insussistenza
di un diritto degli amministratori regionali.
Il giudice a quo ritiene d'altra parte che nell'espressione
"dipendenti", utilizzata dalla legge regionale, non possono essere
ricomprese figure soggettive quali gli amministratori, sia per il
pericolo di innescare "una reazione a catena incontrollabile", sia
perchè la figura di dipendente e quella di amministratore sarebbero
ben differenziate, la prima essendo "uno status l'altra una
qualita'".
Ad avviso del pretore di Ragusa, la diversità strutturale fra le
due figure soggettive non basterebbe però a giustificare la
disparità di trattamento "fra il dipendente e il funzionario o
amministratore non dipendente", che sarebbe pertanto irragionevole.
La ratio della norma censurata, infatti, non andrebbe rinvenuta nel
vincolo di subordinazione, ma nell'imputabilità dell'operato del
dipendente all'Ente per il quale ha agito; una ratio che non
escluderebbe, quindi, l'amministratore.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione
Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura si chiede innanzitutto perchè mai il giudice a quo
nel dispositivo dell'ordinanza di remissione, abbia esteso il dubbio
di legittimità costituzionale alla mancata previsione dei
"funzionari", che ricadrebbero pacificamente nella categoria dei
"dipendenti".
Quanto agli amministratori, l'Avvocatura osserva che essi non
sarebbero legati all'ente di appartenenza da un rapporto di lavoro
subordinato, nè sarebbero gravati da un obbligo di esclusività
delle prestazioni. L'imputabilità all'ente dell'operato non sarebbe
l'unica ratio della disciplina, trovando essa fondamento concorrente
nell'obbligo di fedeltà e di prestazione esclusiva caratteristico
del rapporto di lavoro subordinato.
Considerato in diritto

1. - Il pretore di Ragusa dubita della legittimità
costituzionale dell'articolo 39 della legge della Regione Siciliana
del 29 dicembre 1980, n. 145, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il diritto
all'assistenza legale, riconosciuto ai dipendenti che siano soggetti
a procedimenti di responsabilità civile, amministrativa o penale in
conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio e
dei compiti di ufficio, sia esteso agli amministratori (i funzionari,
diversamente da quanto il giudice remittente mostra di ritenere, sono
anch'essi dipendenti) per fatti e atti connessi all'esercizio delle
loro funzioni pur in assenza di un rapporto di dipendenza.
Secondo il giudice a quo non sussisterebbero i presupposti per
una interpretazione analogica della norma in questione, ma sarebbe
evidente la irragionevole disparità di trattamento tra le due
categorie di soggetti considerate, una volta rinvenuta la ratio della
norma non tanto nel vincolo di subordinazione, quanto
nell'imputabilità dell'operato del soggetto all'ente per il quale ha
agito.

2. - La questione non è fondata.
Il remittente, nel soffermarsi sulla diversità di significato
giuridico dei termini "dipendente" e "amministratore", respinge
l'ipotesi che la disposizione censurata sia suscettibile di
estensione analogica dall'una all'altra figura. Nondimeno ritiene che
la ratio della previsione dell'art. 39 di tenere indenne la persona
"processata ingiustamente per la sua attività di dipendente" sia da
ricercare nella imputabilità sostanziale dell'operato di tale
persona all'ente per il quale ha agito; caratteristica, questa,
riscontrabile, a suo avviso, anche nell'attività gestoria
dell'amministratore.
Anche a voler accedere alla non incontrovertibile ricostruzione
dogmatica del giudice a quo in tema di imputazione degli atti, si
deve rilevare che, così argomentando, egli seleziona un profilo di
presunta assimilabilità delle due figure e lo pone come esclusivo ai
fini dell'apprezzamento della portata prescrittiva della ratio.
Svaluta quindi ogni altro elemento al quale il legislatore possa aver
attribuito rilievo nello stabilire per i dipendenti un trattamento
diverso e più favorevole rispetto agli amministratori. Deve invece
osservarsi che, per una corretta impostazione del giudizio
costituzionale di eguaglianza, occorre aver presenti tutti gli
elementi giuridicamente rilevanti delle fattispecie poste a raffronto
e verificare se essi siano riconducibili ad una ratio unitaria. Solo
nel caso in cui una siffatta verifica dia esito positivo sarebbe
infatti possibile censurare come discriminatoria la scelta
diversificatrice del legislatore.
Ebbene, nel caso di specie vi è sicuramente un profilo rilevante
che, nell'ambito dell'organizzazione dell'ente di appartenenza,
investe la posizione del dipendente e non anche quella
dell'amministratore: il rapporto di subordinazione. Mettere le
proprie energie lavorative a disposizione del datore di lavoro,
assumere quest'ultimo, oltre all'obbligo della retribuzione, i rischi
e i corrispondenti oneri di protezione per tutto ciò che viene fatto
dal lavoratore nello svolgimento della prestazione oggetto del
rapporto, sono i tratti che caratterizzano il lavoro dipendente;
tratti immediatamente percepibili allorchè ci si riferisca alle
qualifiche funzionali meno elevate, ma che non vengono meno quando,
come nel caso degli alti funzionari o dei dirigenti, il lavoro
richieda prestazioni professionali che, per qualità, comportino
livelli di autonomia decisionale e poteri di gestione anche prossimi
a quelli dell'amministratore. Si tratta sempre di conferire all'ente
di appartenenza le proprie energie lavorative, ciò che non avviene
per gli amministratori, la cui immedesimazione organica con l'ente si
basa su un rapporto, variamente configurato in dottrina, ma che
comunque non è di lavoro subordinato.
Anche nelle ipotesi in cui, esaminando isolatamente il contenuto
delle attività alle quali sono chiamati dipendenti e amministratori,
le due figure possono apparire più vicine, residua sempre un
elemento differenziale sul quale è ben possibile al legislatore,
senza superare i limiti della sua discrezionalità, costruire una
disciplina diversificata in materia di indennizzabilità degli oneri
di difesa sopportati dai dipendenti, per il caso in cui si trovino
sottoposti ad un procedimento, all'esito del quale siano dichiarati
esenti da responsabilità.
Se dunque si esaminano tutti i profili rilevanti delle
fattispecie poste a raffronto, è agevole comprendere che nella
disciplina di cui al censurato art. 39 della legge regionale n. 145
del 1980 non è riscontrabile alcunchè di arbitrario, rientrando
appieno nella discrezionalità del legislatore limitare il previsto
beneficio ai soli dipendenti ovvero estenderlo anche agli
amministratori.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 39 della legge della Regione Siciliana 29 dicembre
1980, n. 145 (Norme sull'organizzazione amministrativa e sul
riassetto dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale), sollevata, in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione, dal pretore di Ragusa con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Mezzanotte
Depositata in cancelleria il 16 giugno 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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