1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 5 - 20 febbraio 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Sentenza del Commissario regionale per il riordino degli usi civici - Ricorso della Regione Abruzzo - Eccezione di inammissibilita' per inidoneita' di un atto giurisdizionale a costituire oggetto di un conflitto di attribuzione - Reiezione. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Sentenza del Commissario regionale per il riordino degli usi civici - Ricorso della Regione Abruzzo - Eccezione di inammissibilita' per carenza di interesse a ricorrere in capo alla Regione - Reiezione. Usi civici - Sentenza del Commissario regionale in ordine alla legittimazione di occupazioni abusive di terreni gravati da usi civici - Ricorso della Regione Abruzzo - Superamento da parte del Commissario regionale dei limiti posti, in materia, alla sua funzione giurisdizionale, con conseguente invasione dell'ambito di attribuzioni riservato alla Regione - Non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione - Annullamento dell'atto impugnato. - Commissario regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo, sentenza 21 ottobre 2005, n. 25. - Costituzione, artt. 24, 101, 117 e 118. (007C0190) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della sentenza del Commissario regionale per il riordino degli usi
civici in Abruzzo del 21 ottobre 2005 n. cron. 571 - rep. n. 25,
promosso con ricorso della Regione Abruzzo notificato il 9 gennaio
2006, depositato in cancelleria il 10 gennaio 2006 ed iscritto al
n. 1 del registro conflitti tra enti 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2007 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato Sandro Pasquali per la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

Con atto del 23 dicembre 2005, notificato in data 29 dicembre
2005 sia al Presidente del Consiglio dei ministri sia al
Commissariato regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo,
la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione alla sentenza n. 25 emessa
dal Commissario regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo
in data 21 ottobre 2005.
La Regione ricorrente riferisce che il provvedimento impugnato è
stato pronunziato all'esito di un giudizio demaniale fra il comune di
Casalbordino e la signora Marinelli Sabia, la quale, assumendo di
essere occupante abusiva di terreni facenti parte del demanio civico
del detto comune, aveva inoltrato al Commissario istanza diretta ad
ottenere la legittimazione della predetta occupazione ai sensi
dell'art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge
del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il
riordinamento degli usi civici del Regno, del regio decreto 28 agosto
1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del regio decreto 22 maggio
1924, n. 751, e del regio decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga
i termini assegnati dall'art. 2 del regio decreto legge 22 maggio
1924, n. 751).
Il Commissario, dichiarata la natura demaniale civica dei suoli
in questione, accertata la ricorrenza dei presupposti per la
legittimazione della occupazione e determinata la somma da
corrispondersi per il loro affrancamento, ha disposto la trasmissione
della sentenza al «Ministro delle Politiche Agrarie per la definitiva
approvazione della legittimazione», nonchè al comune di Casalbordino
perchè, dopo l'approvazione ministeriale, «perfezioni l'atto di
affrancazione».
Tanto premesso, la Regione lamenta la invasività di tale
provvedimento con riferimento alle competenze ad essa attribuite
dalla Costituzione in materia di usi civici, comprendenti anche il
potere di concedere la legittimazione di cui al citato art. 9 della
legge n. 1766 del 1927.
In particolare, la Regione osserva che, ai sensi degli artt. 66 e
71 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 delle legge 22 luglio
1975, n. 382), a partire dal 1978 tutte le funzioni amministrative in
materia di usi civici sono state trasferite alle Regioni, avendo,
allora, conservato lo Stato la sola approvazione delle legittimazioni
da effettuarsi con decreto del Presidente della Repubblica, d'intesa
con la Regione interessata.
Competendo, pertanto, alle Regioni di «assentire la
legittimazione» dei beni abusivamente occupati, la Regione Abruzzo ha
provveduto, con l'art. 5, comma primo, della legge regionale 3 marzo
1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle terre
civiche - Esercizio delle funzioni amministrative), ad assegnare al
Consiglio regionale la relativa attribuzione.
Successivamente, aggiunge la ricorrente Regione, per effetto
della legge 12 gennaio 1991, n. 13 (Determinazione degli atti
amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del Presidente
della Repubblica), la competenza ad approvare le legittimazioni è
passata, ferma la necessaria intesa con la singola Regione
interessata, dal Presidente della Repubblica al Ministro
dell'agricoltura.
Osserva, ancora, la ricorrente che l'art. 5 della legge
4 dicembre 1993, n. 491 (Riordinamento delle competenze regionali e
statali in materia agricola e forestale e istituzione del Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali), ha trasferito al
Ministro della giustizia le competenze già del Ministro
dell'agricoltura relative ai Commissari agli usi civici stante la
natura di organi giurisdizionali di questi ultimi.
In tal modo sarebbe cessata ogni interferenza statale nelle
funzioni amministrative in materia.
Conformemente a ciò, la Regione Abruzzo ha emanato la legge
regionale 14 settembre 1999, n. 68 (Integrazioni alla legge regionale
3 marzo 1988, n. 25: Procedure per la determinazione dei valori dei
suoli gravati da diritti di uso civico e per le utilizzazioni
particolari delle terre civiche), che, all'art. 3, comma 1, nel testo
risultante a seguito delle modifiche apportate dall'art. 194,
comma 6, della legge regionale 8 febbraio 2005, n. 6 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale
2005-2007 della Regione Abruzzo - Legge finanziaria regionale 2005),
prevede, fra l'altro, che «la legittimazione (...) dei suoli di uso
civico (e) res(a) definitiv(a) con decreto del Presidente della
Giunta regionale, previa conforme deliberazione della Giunta
regionale».
Aggiunge la ricorrente che il Commissario per il riordino degli
usi civici, essendo un organo della giurisdizione, non può
«autonomamente recuperare funzioni amministrative» di cui non è più
investito per effetto di disposizioni legislative statali, regionali
e costituzionali.
Denunciata, pertanto, la violazione da parte del Commissario per
il riordino degli usi civici degli artt. 24, 101, 117 e 118 della
Costituzione, la ricorrente Regione chiede che, previa affermazione
della non spettanza allo Stato di concedere la legittimazione delle
occupazioni abusive di suoli gravati da usi civici, sia annullata la
sentenza oggetto del ricorso.
Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, in
subordine, infondato.
Osserva la difesa erariale che, secondo la giurisprudenza della
Corte costituzionale, la proposizione del conflitto di attribuzione
fra enti avente ad oggetto un atto giurisdizionale non può
tramutarsi in uno strumento di impugnazione straordinario dell'atto
stesso; ai fini della ammissibilità del conflitto è, pertanto,
necessario che il ricorrente contesti radicalmente la
riconducibilità dell'atto alla funzione giurisdizionale ovvero che
sia contestata la esistenza del potere giurisdizionale nei confronti
del ricorrente.
Nella fattispecie non sarebbe in discussione la natura
giurisdizionale dell'organo che ha emesso l'atto oggetto del ricorso,
nè questo, secondo la resistente difesa, si è «arrogato alcuna
potestà costituzionalmente riconosciuta alla Regione, nè (ha)
invaso la competenza della medesima». Il ricorso sarebbe quindi
inammissibile, posto che gli unici rimedi attivabili contro l'atto in
questione sarebbero quelli di tipo endoprocessuale previsti
dall'ordinamento.
A parere dell'Avvocatura, vi è anche un altro profilo di
inammissibilità, costituito dal fatto che la concessione della
legittimazione, di cui all'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, non
deriva dal provvedimento giurisdizionale, in quanto la stessa
sentenza censurata attribuisce detto potere, di natura
amministrativa, all'organo di Governo cui la decisione è trasmessa
«per la definitiva approvazione della legittimazione».
Da ciò la difesa erariale fa discendere la non lesività per la
Regione dell'atto oggetto del conflitto, potendo questa, semmai,
verificarsi se e quando la legittimazione sarà approvata dalla
Autorità amministrativa. Il ricorso, secondo la consolidata
giurisprudenza della Corte, dovrebbe essere dichiarato inammissibile
poichè il Commissario per il riordino degli usi civici si è
pronunciato in via meramente incidentale.
Nell'imminenza dell'udienza pubblica la difesa della Regione
Abruzzo ha depositato memoria illustrativa nella quale ha ribadito
gli argomenti già illustrati in precedenza.

Considerato in diritto

1. - La Regione Abruzzo ha sollevato, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, conflitto di attribuzione in
relazione alla sentenza n. 25 emessa in data 21 ottobre 2005 dal
Commissario regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo,
con la quale, dichiarata la natura demaniale civica di un fondo
agricolo occupato abusivamente, ne è stata pronunziata la
legittimazione in favore dell'occupante, ai sensi dell'art. 9 della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del regio decreto
22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
del Regno, del regio decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del regio
decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del regio decreto legge 22 maggio 1924, n. 751), previo
accertamento della ricorrenza delle condizioni previste dal predetto
art. 9 della legge n. 1766 del 1927, nonchè previa determinazione
della somma da corrispondersi, ai sensi dell'art. 10 della legge
n. 1766 del 1927, da parte dell'occupante medesimo.
Osserva la ricorrente che, essendo state trasferite alle Regioni,
per effetto degli artt. 66 e 71 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 delle legge 22 luglio 1975, n. 382), tutte le funzioni
amministrative in materia di usi civici, ivi comprese quelle relative
al procedimento di legittimazione, con l'atto impugnato sono state
lese competenze costituzionalmente ad essa medesima attribuite.
1.1 - Stante il suo carattere pregiudiziale, va esaminata
prioritariamente l'articolata eccezione di inammissibilità del
ricorso formulata dalla resistente difesa erariale.
Con essa si sostiene la inammissibilità del ricorso sia per
avere ad oggetto un atto giurisdizionale, nei cui confronti sarebbero
esercitabili esclusivamente le forme di gravame previste nei singoli
sistemi processuali, sia per la carenza di interesse a ricorrere in
capo alla Regione, stante la asserita «non lesivita» dell'atto
impugnato, essendo lo stesso destinato ad essere integrato da un
successivo atto di «definitiva approvazione della legittimazione» da
parte dell'organo di Governo al quale il Commissario per il riordino
degli usi civici dell'Abruzzo ha, per il fine in questione, trasmesso
la sentenza oggetto del presente conflitto.
1.2 - L'esposta eccezione non è fondata sotto entrambi i profili
dedotti.
Quanto al primo, più volte questa Corte ha affermato che lo
strumento del conflitto di attribuzione fra enti è esperibile anche
in relazione ad atti della giurisdizione ogni qualvolta sia dal
ricorrente «radicalmente contestata la riconducibilità dell'atto che
determina il conflitto alla funzione giurisdizionale ovvero sia messa
in questione l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei
confronti del soggetto ricorrente» (fra le altre: sentenze nn. 326 e
276 del 2003; n. 27 del 1999; n. 432 del 1994), là dove il conflitto
sarebbe, invece, inammissibile se il provvedimento che ne è oggetto
fosse censurato quanto a pretesi errores in iudicando commessi
dall'organo giurisdizionale, risolvendosi, in quest'ultima ipotesi,
il giudizio di fronte alla Corte costituzionale in un improprio
strumento di gravame le cui risultanze si andrebbero a sovrapporre
allo scrutinio sull'atto già operato nella sede propria.
Nel caso in questione la Regione ricorrente, lungi dal censurare
il merito della decisione assunta dal Commissario per il riordino
degli usi civici, contesta invece, in radice, la stessa
riconducibilità del contenuto della decisione da questo assunta,
cioè la potestà di provvedere in tema di legittimazione delle
occupazioni abusive dei terreni gravati da usi civici, all'esercizio
della funzione giurisdizionale, trattandosi, secondo la sua
prospettazione, al contrario, di un atto di amministrazione attiva ad
essa spettante in via esclusiva.
Quanto alla seconda, deve essere qui ribadito il principio, già
affermato da questa Corte, secondo il quale è considerato «idoneo ad
innescare un conflitto di attribuzione qualsiasi atto o comportamento
significante, imputabile allo Stato o alla regione, purchè sia
dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto ad esprimere
in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza il cui svolgimento possa determinare un'invasione della
altrui sfera di attribuzioni» (sentenza n. 771 del 1988).
Nella presente fattispecie va, per un verso, considerato che il
provvedimento impugnato, nell'indicare, peraltro in maniera
impropria, il «Ministro delle politiche agrarie» quale organo
competente a procedere alla definitiva «approvazione della
legittimazione», è atto a determinare, già per tale individuazione,
una violazione delle attribuzioni rivendicate dalla Regione Abruzzo.
Per altro verso va rilevato che, stante la sua tipologia, l'atto
impugnato è idoneo, oltretutto, a divenire immodificabile a seguito
del suo passaggio in giudicato e, perciò, oltre a costituire
l'origine di diritti di carattere sostanziale in capo ai soggetti da
esso coinvolti, ad essere anche il fondamento per la adozione di
ulteriori, successivi, provvedimenti diretti ad assicurarne la
attuazione, anche coattiva.
Pertanto non pare realisticamente discutibile il fatto che,
rispondendo alle descritte caratteristiche di «comportamento
significante, imputabile allo Stato (...), dotato di efficacia o di
rilevanza esterna (...), diretto ad esprimere in modo chiaro ed
inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza» oggetto,
appunto, di contestazione, l'atto impugnato valga a radicare
l'interesse a ricorrere di chi contesti la legittimità della
attribuzione esercitata attraverso la sua adozione.
2. - Nel merito, il ricorso è fondato.
Infatti il Commissario per il riordino degli usi civici
dell'Abruzzo, dopo aver accertato - sebbene, a quanto risulta, il
punto non fosse oggetto di alcuna contestazione - la natura demaniale
civica dei terreni in relazione ai quali vi era stata istanza di
legittimazione, ha preso in esame la questione relativa alla
sussistenza delle condizioni previste dall'art. 9 della legge n. 1766
del 1927 al fine della legittimazione stessa, provvedendo, altresì,
in merito a quest'ultima.
Assume, infatti, testualmente «che permane in capo (a lui) la
competenza a pronunciare sulla legittimazione, essendo questa tuttora
l'unica residuata(gli) nonostante la normativa di devoluzione alla
Regione della competenza a porre in essere gli atti amministrativi
già del Commissario», e dispone, quindi, conseguentemente al suo
assunto, in ordine alla legittimazione («che, dunque, va dichiarata
in questa sede»), determinando, infine, l'importo della somma che
l'istante deve versare a fronte della avvenuta legittimazione.
Vi è, quindi, un'esplicita vindicatio potestatis del Commissario
a decidere in ordine alla legittimazione dei terreni demaniali
soggetti ad usi civici che siano stati illegittimamente occupati, ed
è nei confronti di tale pretesa che la Regione Abruzzo solleva il
presente conflitto.
Così precisato l'ambito provvedimentale dell'atto oggetto del
conflitto, va innanzitutto rilevato che - come affermato, con
consolidata giurisprudenza, da questa Corte (sentenza n. 46 del 1995
e ordinanze n. 391 del 1998 e n. 117 del 1995) - il procedimento per
la legittimazione delle occupazioni abusive di terreni gravati da usi
civici ha carattere amministrativo e non giurisdizionale.
Infatti il d.P.R. n. 616 del 1977, nell'ambito del complessivo
trasferimento di funzioni amministrative precedentemente attribuite
allo Stato, o a suoi organi periferici, ha espressamente previsto,
all'art. 66, che «sono altresì trasferite (alle Regioni) le
competenze attribuite (...) al Commissario per la liquidazione degli
usi civici dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, dal regolamento
approvato con regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332, dalla legge 10
giugno 1930, n. 1078, dal regolamento approvato con regio decreto
15 novembre 1925, n. 2180, dalla legge 16 marzo 1931, n. 737».
Perciò anche le funzioni in materia di legittimazione delle
occupazioni abusive sono state trasferite alle Regioni.
Restano quindi assegnate al Commissario per il riordino degli usi
civici, coerentemente con la sua collocazione ordinamentale nel
novero degli organi giudiziari (sentenza n. 398 del 1989), le sole
attribuzioni di carattere giurisdizionale, inerenti, in caso di
contestazione, all'accertamento della demanialità del suolo. Tra
queste non solo non rientrano le funzioni di carattere amministrativo
innanzi indicate, ma neppure quella, di cui al punto 4) del
dispositivo, di inoltrare la sentenza «al sig. Ministro delle
Politiche Agrarie per la definitiva approvazione della
legittimazione».
Già in passato questa Corte ha affermato che possono realizzare
violazione di attribuzioni costituzionalmente rilevanti gli atti
lesivi di funzioni rimesse alle Regioni, come nel caso attualmente in
esame, dal d.P.R. n. 616 del 1977 (sentenza n. 559 del 1988). Va,
infine, considerato che, per effetto della entrata in vigore del
nuovo testo dell'art. 118 della Costituzione, l'attribuzione di
queste funzioni costituisce realizzazione, nella indicata materia,
dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, dato
che la loro allocazione a livello regionale ne permette l'idoneo
esercizio unitario. Ne è riprova l'ampia casistica di normative
regionali (quali, oltre alla già ricordata legge Regione Abruzzo
3 marzo 1988, n. 25, la legge Regione Basilicata 12 settembre 2000,
n. 57; la legge Regione Campania 17 marzo 1981, n. 11; la legge
Regione Puglia 28 gennaio 1998, n. 7, quanto alla legislazione delle
Regioni a statuto ordinario) che, in vigenza del precedente testo
dell'art. 118 della Costituzione (basato sul principio del
parallelismo tra l'ambito di attribuzione delle competenze
legislative delle Regioni e quello delle funzioni amministrative),
disciplinavano la materia degli usi civici e della procedura
finalizzata alla legittimazione delle occupazioni di terreni
demaniali.
Poichè nel presente caso il Commissario ha esorbitato dai limiti
che, in materia, competevano alla funzione giurisdizionale,
provvedendo a dichiarare la legittimazione e determinando la misura
del canone ex art. 10 della legge 1766 del 1927, ne deriva che ha
invaso l'ambito di attribuzioni riservato alla Regione. Trasmettendo,
inoltre, al «Ministro delle Politiche Agrarie per la definitiva
approvazione» la suddetta sentenza, viene inspiegabilmente a
configurare quell'accertamento giurisdizionale come fase di un
procedimento che si concluderebbe con un atto di approvazione
ministeriale.
In accoglimento del ricorso deve, pertanto, dichiararsi che non
spetta allo Stato, e per esso al Commissario per il riordino degli
usi civici nè accertare, in assenza di contestazione, la sussistenza
delle condizioni previste dall'art. 9 della legge n. 1766 del 1927 ai
fini della legittimazione delle occupazioni abusive dei terreni
gravati da usi civici, nè provvedere alla legittimazione stessa,
nè, infine, determinare la misura del canone che, ex art. 10 della
legge n. 1766 del 1927, l'occupante abusivo deve versare per potersi
giovare della legittimazione.
Deve conseguentemente essere annullato, nei limiti sopra
descritti, l'atto impugnato dalla ricorrente Regione Abruzzo, cioè
la sentenza n. 25 emessa dal Commissario regionale per il riordino
degli usi civici in Abruzzo in data 21 ottobre 2005.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Commissario
regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo, dichiarare la
legittimazione delle occupazioni abusive dei terreni gravati da usi
civici, nè determinare la somma di danaro che, ex art. 10 della
legge n. 1766 del 1927, l'occupante abusivo doveva versare per
potersi giovare della legittimazione, e, conseguentemente annulla,
nei limiti sopra descritti, la sentenza n. 25 emessa dal Commissario
regionale per il riordino degli usi civici in Abruzzo in data
21 ottobre 2005.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 febbraio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 febbraio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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