1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 24-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1096 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 2003
Ordinanza del 26 marzo 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 novembre 2003) emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Kavo Franca contro Comune di Trieste ed altra Previdenza e assistenza sociale - Regione Friuli-Venezia Giulia - Concessione di assegni economici alle famiglie per la nascita di ciascun figlio successivo al primo - Condizioni - Esistenza di vincolo coniugale o di convivenza al momento del parto - Ingiustificato deteriore trattamento dei figli di persone singole - Violazione dei principi di tutela della famiglia, della maternita' e dell'infanzia. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 22 febbraio 2000, n. 2, art. 3, comma 1, prima parte, e lett. a), stesso comma. - Costituzione, artt. 3, 30 e 31. (003C1327) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 24-12-2003)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha emesso la seguente ordinanza.
Ministero del lavoro e delle politiche sociali. (Direzione
generale tematiche familiari e sociali e tutela dei diritti dei
minori). Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
proposto dalla signora Kavo Franca, elettivamente domiciliata in
Trieste, via del Coroneo, 36, presso gli avv. Alessandro e Gianfranco
Carbone dai quali è rappresentata e difesa, contro il Comune di
Trieste e la Regione Friuli-Venezia Giulia, per il riconoscimento del
diritto al trattamento indennitario, connesso con la nascita di una
figlia, indipendentemente dal limiti fissati dalla legge regionale 22
febbraio 2000, n. 2.
Vista la relazione trasmessa con nota 1° agosto 2002,
n. DPSP/II/542/UF, con la quale il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali (Dipartimento delle politiche sociali e
previdenziali, Direzione generale per le tematiche familiari e
sociali e la tutela dei diritti dei minori) ha chiesto il parere di
questo Consiglio sul ricorso in oggetto;
Vista la pronuncia interlocutoria 2 ottobre 2002, n. 2898/2002;
Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore consigliere
Paolo D'Angelo;

P r e m e s s o

La signora Kavo, cittadina italiana, il 24 luglio 2000 (prot.
57070), presentava al Comune di Trieste istanza per la liquidazione
dell'assegno di maternità di cui all'art. 3 della legge regionale 22
febbraio 2000, n. 2. La richiesta veniva respinta con atto 31 gennaio
2001 n. 263 del direttore dei servizi primari alla persona e alla
famiglia (Comune di Trieste).
L'interessata col gravame in esame agisce per il riconoscimento
del diritto al trattamento indennitario per la nascita di una figlia,
indipendentemente dai limiti fissati dalla legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 22 febbraio 2000 n. 2.
In particolare si censura il fatto che la contestazione del
diritto all'indennità sia fondata sul presupposto della erogabilità
della medesima indennità solo ai nuclei familiari originati dal
matrimonio.
Con lo stesso gravame straordinario si prospetta la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale citata,
per il quale l'erogazione dell'indennità postula la compresenza
della convivenza e del matrimonio, per contrasto con gli artt. 3, 30
e 31 della Costituzione
Il comune esprime l'avviso che il ricorso, alla luce della
disposizione applicata, sia infondato.
La regione non formula controdeduzioni.
Il Ministero esprime l'avviso che il ricorso è fondato.
La pronuncia interlocutoria è rimasta senza riscontro.

C o n s i d e r a t o

L'art. 3 della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 22
febbraio 2000, n. 2, disponeva (art. 3, comma 2) quanto segue:
«Al fine di incentivare l'incremento demografico nel proprio
territorio, l'amministrazione regionale finanzia la concessione, ai
nuclei familiari ove almeno uno dei coniugi sia cittadino italiano
residente da almeno 12 mesi ..., dei seguenti benefici:
a) un assegno una tantum dell'importo di lire 6 milioni per
ciascun figlio successivo al primo;
b) un assegno mensile, per dodici mensilità, per ciascun
figlio successivo al secondo;
c) per i parti gemellari o plurigemmellari, un assegno una
tantum dell'importo di L. 10 milioni per ogni nato».
Tale norma è stata abrogata dall'art. 4, comma 61, legge
Friuli-Venezia Giulia 26 febbraio 2001 n. 4.
Tuttavia l'abrogazione è ininfluente al fine di decidere sul
presente gravame; questo infatti riguarda una pretesa creditoria
anteriore alla abrogazione e quindi da valutare in base all'art. 3
della legge Friuli-Venezia Giulia 22 febbraio 2000 n. 2.
La signora Kavo, con istanza del 24 luglio 2000, chiese la
erogazione delle prestazioni pecuniarie di cui alla legge n. 2 del
2000 e dichiarò che il suo nucleo familiare era costituito da sè
stessa e da un figlio. Detto nucleo si era incrementato di una unità
per effetto della nascita della figlia con riguardo alla quale
avanzò richiesta di assegno.
L'istanza fu respinta in quanto «il nucleo familiare non è
composto da coniugi».
Il diniego viene censurato sotto il profilo che la corretta
interpretazione della legge importerebbe l'indipendenza della
prestazione pecuniaria dall'esistenza di un nucleo familiare fondato
sul coniugio.
L'interpretazione propugnata dalla ricorrente non è, però,
condivisibile, stante il tassativo dettato normativo che riserva i
benefici ai nuclei familiari fondati sul coniugio. La pretesa alla
concessione del beneficio a favore di nuclei familiari non fondati
sul matrimonio non può, quindi, essere condivisa alla luce della
citata norma legislativa regionale.
Per altro verso il regolamento Friuli-Venezia Giulia 10 luglio
2000 n. 02322/Pres., ribadisce il disposto della stessa norma
legislativa stabilendo che: «per nucleo familiare si intende quello
composto dai coniugi e dai figli conviventi alla data del parto,
compresi quelli naturali e quelli riconosciuti, nati da eventuali
altri matrimoni e/o convivenze».
Pertanto, giusta le norme citate, è preclusa qualunque
interpretazione preordinata a prospettare l'indipendenza tra
erogazione delle prestazioni pecuniarie, alle quali si è fatto
riferimento, e matrimonio dei genitori.
La signora Kavo deduce che la disposizione di legge, ove fosse
conforme ai principi posti dagli artt. 3, 30 e 31 della Costituzione
non potrebbe escludere i nuclei familiari non fondati sul matrimonio
ed il Collegio ritiene che vada verificata la giustificabilità,
sotto il profilo della legittimità costituzionale, della diversità
fissata nella detta legge regionale n. 2 del 2000 fra il trattamento
riservato ai figli dei coniugati e quello dei figli di genitori
singoli. Ad avviso del collegio tale giustificabilità non appare
sussistere.
Pertanto si dovrebbe sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge Friuli-Venezia
Giulia 22 febbraio 2000 n. 2, nella parte in cui dispone che
l'erogazione delle prestazioni pecuniarie per il figlio successivo al
primo (lett. a) del comma citato, che interessa nella specie) postula
il matrimonio dei genitori.
II - Il problema della sollevabilità della questione di
legittimità costituzionale nel corso della procedura contenziosa,
instaurata a seguito di proposizione di gravame straordinario, è
stato esaminato dalla sezione con l'ordinanza 27 marzo 2002 n. 534
(Gazzetta Ufficiale, 1ª serie speciale, 2 aprile 2003, n. 13, p.
174).
In particolare la sezione con la citata ordinanza, precisò
quanto segue:
«per lungo tempo, proprio sul presupposto che in sede
consultiva il Consiglio di Stato non esplica attività
giurisdizionale, si è ritenuta preclusa la proponibilità
dell'incidente di costituzionalità.
Di recente peraltro la sezione I di questo Consiglio, con parere
19 maggio 1999 n. 650/1996, si è espressa in senso favorevole alla
proponibilità (sia pur dichiarando la questione posta manifestamente
infondata), prendendo a fondamento della propria pronuncia la
sentenza della V sezione della Corte di Giustizia delle Comunità
europee 16 ottobre 1997, emessa nelle cause riunite da C-69/96 a
C-79/96. In tale sentenza la Corte di Giustizia, chiamata a
pronunciarsi sull'interpretazione di una disposizione della direttiva
86/457, ha affermato che il Consiglio di Stato anche in sede
consultiva costituisce una giurisdizione ai sensi dell'art. 177 del
Trattato.
La Corte di Giustizia è pervenuta a tale conclusione dopo aver
riscontrato nel Consiglio di Stato la rispondenza ai criteri
stabiliti dalla medesima Corte di Giustizia per definire la nozione
di "giurisdizione", e cioè l'origine legale dell'organo, il suo
carattere permanente, l'obbligatorietà della sua giurisdizione, la
natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l'organo
applichi norme giuridiche e che sia indipendente.
Inoltre, rileva la Corte il fatto che l'ordinamento italiano
prevede la scelta, per il soggetto che chiede l'annullamento di un
provvedimento amministrativo, tra due rimedi, il ricorso
straordinario e il ricorso giurisdizionale al tribunale
amministrativo regionale, "entrambi dotati delle comuni
caratteristiche giurisdizionali e ciascuno alternativo rispetto
all'altro"».
Pur dovendosi considerare convincenti, oltre che particolarmente
autorevoli (se non addirittura vincolanti, avendo più volte
affermato la Corte di Giustizia che le decisioni dalla stessa emesse
costituiscono fonte primaria di diritto comunitario, come tali
abilitate ad introdurre norme giuridiche prevalenti nel diritto
interno), le argomentazioni addotte dalla Corte di Giustizia, la
sezione ritiene altresì di poter richiamare il fatto che anche la
Corte costituzionale, nel pronunciarsi su di una fattispecie per
molti versi analoga, ebbe a suo tempo modo di affermare che la Corte
dei conti, in sede di controllo, è legittimata a sollevare questioni
di costituzionalità delle leggi che devono essere applicate
nell'esercizio della suddetta funzione di controllo.
Nella sentenza 18 novembre 1976 n. 226, infatti, il Giudice delle
leggi perveniva alla suddetta conclusione sulla base della
considerazione secondo la quale la funzione svolta dalla Corte dei
conti in sede di controllo è, per molteplici aspetti, ai fini
dell'art. 1, legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 legge
n. 87 del 1953, analoga alla funzione giurisdizionale piuttosto che
assimilabile a quella amministrativa; e ciò in quanto:
a) la funzione di controllo si risolve nel valutare, in modo
neutrale e disinteressato, la conformità degli atti alle norme di
diritto oggettivo, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non
sia di ordine strettamente giuridico;
b) pur non potendosi parlare di giudicato, le pronunce emesse
in sede di controllo, sia positive che negative, hanno certamente
contenuto decisorio, non sono modificabili da parte della stessa
Corte nè sindacabili in altra estranea sede;
c) non mancano nel procedimento di controllo elementi formali
e sostanziali che riconducono alla figura del contraddittorio
(l'art. 24 del regio decreto 12 luglio 1934 n. 1214 prevede che in
caso di deferimento alla sezione di controllo, qualora il consigliere
delegato non abbia ritenuto di apporre il visto, viene data
comunicazione scritta alle amministrazioni interessate almeno otto
giorni prima della seduta fissata per la discussione, con facoltà
delle amministrazioni stesse di farsi rappresentare dei propri
funzionari);
d) infine, la Corte dei conti è composta di magistrati, che
sono dotati delle più ampie garanzie di indipendenza ex art. 100
della Costituzione, e che al pari dei magistrati dell'ordine
giudiziario, si distinguono fra loro solo per diversità di funzioni.
Ritiene la sezione che le considerazioni svolte dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza possano agevolmente trovare
riscontro anche con riguardo alle sezioni consultive del Consiglio di
Stato.
Nei suoi connotati sostanziali, infatti, l'esercizio
dell'attività consultiva svolta ai sensi dell'art. 11 d.P.R. 24
novembre 1971 n. 1199 (è inutile ricordare che la richiesta di
parere è obbligatoria) si caratterizza per la sua imparzialità e
neutralità e si risolve, al pari dell'attività giurisdizionale (e
dell'attività di controllo della Corte dei conti) in una valutazione
della conformità degli atti alle norme di diritto oggettivo.
Inoltre, i pareri resi hanno senza dubbio contenuto decisorio, nel
senso che non sono modificabili nè dalla sezione che li ha emessi
nè sindacabili in altra sede, salva l'impugnazione da parte del
controinteressato pretermesso, rimedio che d'altra parte si connota
in sostanza come un'opposizione di terzo, esperibile anche nei
confronti delle sentenze dei Tribunale amministrativo regionale e del
Consiglio di Stato dopo la sent. n. 177/1995 della Corte
costituzionale (cfr. tra le tante, C.d.S., VI Sez., 10 febbraio 1999
n. 146). Ancora, il contraddittorio è garantito dall'obbligo di
notificazione ai controinteressati e dall'obbligo di comunicazione o
notificazione all'organo che ha emanato l'atto e al Ministero
competente. Si sottolinea poi che il principio di alternatività con
il ricorso giurisdizionale pone i due rimedi sul medesimo piano, in
quanto dotati entrambi, come afferma la Corte di Giustizia, di comuni
caratteristiche giurisdizionali, tanto è vero, ad esempio, che
l'art. 15 d.P.R. n. 1199/1971 cit. prevede l'impugnazione per
revocazione dei decreti del Presidente della Repubblica che decidono
i ricorsi straordinari, ai sensi dell'art. 395 del c.p.c. (e cioè
vale anche per il caso di conflitto con un giudicato precedente, con
la conseguenza che, in caso di mancata impugnazione per revocazione,
sul giudicato precedente prevale la decisione del Capo dello Stato).
Senza dire che, da ultimo, si è ammesso il ricorso per ottenere
l'ottemperanza a decisioni emesse sul ricorso straordinario, sul
ritenuto presupposto della natura giurisdizionale del parere reso
(cfr. C.d.S., IV Sez., 15 dicembre 2000 n. 6695). Infine, non si può
certo dubitare che anche le sezioni consultive del Consiglio di Stato
siano composte da magistrati, i quali, come tali, offrono le garanzie
di indipendenza e imparzialità che sono proprie degli organi
giurisdizionali
In conclusione si ritiene che i pareri emessi in sede del ricorso
straordinario nella sostanza rivestono natura giurisdizionale, con la
conseguenza che i provvedimenti finali emessi dal Capo dello Stato si
pongono come esternazione di un momento decisionale verificatosi
aliunde (cfr. IV Sez., n. 6695/00 cit.); non diversamente si esprime
la ricordata sentenza della Corte di Giustizia, ove si afferma che il
parere è un "progetto" di decisione "formalmente" emanata dal
Presidente della Repubblica».
Pertanto, ad avviso della sezione, la questione di legittimità
costituzionale, prospettata nel gravame straordinario in esame può
essere sollevata.
La questione è certamente rilevante ai fini del decidere, posto
che dalla sua soluzione dipende l'esito del presente giudizio.
La rilevanza della questione non può essere disconosciuta sul
presupposto dell'abrogazione dell'art. 3 della legge Friuli-Venezia
Giulia n. 2 del 2000; abrogazione alla quale si è fatto cenno sopra
(par. 1).
Infatti l'applicabilità al caso di specie dello stesso art. 3,
giusta quanto già precisato, importa la possibilità di sollevare la
questione di legittimità costituzionale relativamente alla fonte
primaria citata (Corte cost. 26 marzo 1998 n. 79; Id. 24 luglio 1998
n. 343).
III - La suindicata questione non appare manifestamente
infondata, giusta le considerazioni che seguono.
I parametri costituzionali di riferimento sono gli artt. 3, 30 e
31 della Costituzione.
a) La norma di cui all'art. 3 riconosce l'uguaglianza tra i
cittadini. Non sono, quindi, compatibili con tale dettato le
disposizioni, come quella di cui all'art. 3 della legge regionale
n. 2 del 2000, che creino disparità in danno di figli di persone
singole.
b) La disposizione di cui all'art. 30 pone del doveri a
favore dei figli, anche se nati fuori dal matrimonio, e prevede
genericamente la possibilità di aiuti per l'assolvimento tali
doveri. Non sono, perciò, compatibili con tale dettato le
disposizioni, come quella in esame, che non consentono l'erogazione
di aiuti per soddisfare i bisogni di figli nati fuori dal matrimonio.
La disposizione sarebbe in danno non tanto dei genitori quanto dei
figli.
c) L'art. 31, infine, mentre agevola la formazione della
famiglia, «protegge la maternita», senza specificare se legittima o
naturale e, quindi, comprendendo anche quest'ultima.
La disposizione censurata (art. 3, comma 1, prima parte e lett.
a), stesso comma legge Friuli-Venezia Giulia 22 febbraio 2000 n. 2)
penalizza la maternità non legittima, in contrasto col dettato
costituzionale che non ammette distinzioni.
In conclusione, deve affermarsi che la Costituzione protegge la
maternità (indipendentemente dal rapporto tra la madre ed il padre),
prevede aiuti per l'assolvimento dei doveri nei confronti dei figli
(nell'interesse degli stessi) anche se nati fuori dal matrimonio e
tende all'effettiva uguaglianza tra i cittadini.
La mancata concessione di benefici in fattispecie quali quella in
esame concretizzerebbe oggettivamente un non consentito trattamento
sfavorevole a danno della madre che ha generato fuori dal matrimonio
e, peggio, del figlio che ne è nato.
IV - Il ricorso proposto dalla signora Franca Kavo comprende
censure al regolamento regionale 10 luglio 2000 n. 0232/Pres.
Tali censure riguardano proprio il condizionamento della
erogazione dell'assegno alla esistenza della famiglia.
Relativamente a tali censure non può essere sollevata la
questione di legittimità costituzionale, posto che le fonti
regolamentari sono estranee all'ambito del giudizio di legittimità
costituzionale in via di eccezione (Corte cost., 5 marzo 1998,
n. 43/0; Id. 30 dicembre 1994 n. 456).
Pertanto il procedimento contenzioso, instaurato con il
suindicato ricorso straordinario, deve essere sospeso, in rapporto
alla pendenza della questione di legittimità costituzionale,
sollevata con riferimento alla fonte primaria regionale, e anche per
quanto riguarda le censure relative alla fonte regolamentare, posto
che la decisione sulle medesime censure è pregiudicata comunque dal
giudizio di legittimità costituzionale indicato sopra.

P. Q. M.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
Dichiara proponibile, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 comma 1, prima
parte e lett. a stesso comma, legge Friuli-Venezia Giulia 22 febbraio
2000 n. 2, in relazione agli artt. 3, 30 e 31 della Costituzione,
nella parte in cui non è prevista l'erogabilità dell'assegno per
ciascun figlio successivo al primo (lett. a citata), quando difetti
il matrimonio dei genitori del minore.
Dispone la sospensione della presente procedura contenziosa;
Dispone che la presente pronuncia sia notificata, a cura della
segreteria della sezione, alla signora Franca Kavo presso il
domicilio eletto (via Coroneo n. 36 - Trieste - studio degli
avvvocati Alessandro e Gianfranco Carbone), al Comune di Trieste
(Area servizi sociali e sanitari - Servizi primari alla persona e
alla famiglia), sia comunicata al presidente della giunta regionale,
al presidente del consiglio regionale e al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali (Dipartimento delle politiche sociali e
previdenziali - direzione generale tematiche familiari e sociali e
tutela dei diritti dei minori);
La segreteria della sezione trasmetterà gli atti alla Corte
costituzionale.
Roma, addì 26 marzo 2003
Il Presidente della sezione: Iannotta
L'estensore: D'Angelo
03C1327