1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 25-6-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 360 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2003
Ordinanza emessa il 25 febbraio 2003 dalla Corte di appello di Genova nel procedimento civile vertente tra Parodi Roberto e Lardone Antonella ed altre Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Legittimazione delle ASL nei giudizi pendenti relativi a detti rapporti - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Violazione dei principi del giusto processo - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117. (003C0609) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 25-6-2003)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di appello
iscritto al n. 101 R.G. 2002, promosso da Parodi Roberto, residente
in Tortona, rappresentato e difeso dall'avv. Enrica Bellenda del foro
di Savona e dall'avv. Riccardo Spagliardi del foro di Genova e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Genova via Venti Settembre
n. 41, come da procura a margine dell'atto di appello, appellante in
via principale, nei confronti di:
Lardone Antonella, residente in Villanova d'Albenga,
rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio Giorgi e dall'avv. Andrea
Bava e presso quest'ultimo elettivamente domiciliata in Genova via
alla Porta degli Archi n. 10/27, come da procura in calce alla
comparsa di costituzione e risposta, convenuta in appello, appellante
in via incidentale;
A.S.L. n. 2 Savonese, avente sede in Savona, in persona del
suo legale rappresentante in carica Ubaldo Fracassi direttore
generale, autorizzato al presente giudizio con deliberazione 21
febbraio 2002, n. 194, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio
Pipicelli e Samuela Pischedda dell'ufficio affari legali della A.S.L.
n. 2 Savonese, elettivamente domiciliata in Genova via Venti
Settembre n. 21/11 presso l'avv. Giovanna Casu, come da procura in
calce alla comparsa di costituzione e risposta, convenuta in appello;
Regione Liguria in persona del suo Presidente in carica,
convenuta in appello non costituita;
avverso la sentenza del Tribunale di Savona 26 dicembre 2000/22
gennaio 2001, n. 130, in materia di: risarcimento danni.
Vista e richiamata la propria sentenza non definitiva pronunciata
in data odierna tra le suddette parti;

C o n s i d e r a t o

che, in relazione a fatti avvenuti presso l'ospedale di
Albenga, ove Lardone Antonella prestava servizio di pronto soccorso
in qualità di dipendente della IV U.S.L. Ligure Albenganese, il 15
gennaio 1992, la suddetta veniva assoggettata a procedimento
disciplinare conclusosi con la irrogazione, da parte del coordinatore
sanitario dell'ente in persona del dott. Roberto Parodi, della
censura, motivata in termini tali da essere ritenuti dalla Lardone
illegittimi e produttivi di danno in quanto offensivi della sua
reputazione;
che Lardone Antonella insorgeva contro il provvedimento
disciplinare (oltre che in sede giurisdizionale amministrativa,
chiedendone l'annullamento, davanti al Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, e in sede giurisdizionale penale proponendo
querela contro il Parodi per il reato di diffamazione) in sede
giudiziaria civile, proponendo, con citazione 7 aprile 1992, davanti
al Tribunale di Savona nei confronti dei Parodi e della IV U.S.L.
Ligure Albenganese domanda di risarcimento del danno;
che, costituendosi in giudizio, la IV U.S.L. Ligure
Albenganese eccepiva il difetto di giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria e chiedeva comunque nel merito la reiezione
della domanda risarcitoria dell'attrice in quanto infondata in fatto
e in diritto, mentre Parodi Roberto veniva inizialmente dichiarato
contumace;
che, dichiarata l'interruzione del processo per l'avvenuta
soppressione dell'ente pubblico convenuto, Lardone Antonella
provvedeva ritualmente e tempestivamente alla riassunzione formulando
domanda nei confronti della Regione Liguria «e/o» della A.S.L. n. 2
Savonese;
che si costituivano in giudizio: la Azienda sanitaria locale
n. 2 Savonese la quale eccepiva il difetto di giurisdizione del
giudice adito in ordine alla domanda dell'attrice della quale
chiedeva comunque il rigetto per inammissibilità e infondatezza in
fatto e in diritto; la Regione Liguria la quale invocava la propria
carenza di legittimazione passiva, e in subordine denunciava la
inammissibilità e la infondatezza della domanda contro la stessa
proposta; Parodi Roberto il quale eccepiva a sua volta il difetto di
giurisdizione del giudice adito e nel merito la reiezione della
domanda dell'attrice «siccome inammissibile, irritualmente proposta,
e/o infondata in fatto e in diritto»;
che con sentenza 26 dicembre 2000/22 gennaio 2001, n. 130, il
Tribunale di Savona in composizione monocratica così decideva:
«definitivamente pronunciando, contrariis reiectis: a) dichiara il
convenuto dott. Parodi Roberto responsabile per la frase contenuta
nella censura 15 febbraio 1992; b) respinge la domanda proposta dalla
signorina Lardone Antonella nei confronti della Unità sanitaria
locale n. 4 e per essa nei confronti della Azienda sanitaria locale
n. 2 Savonese e della Regione Liguria; c) dichiara il convenuto dott.
Parodi Roberto tenuto al risarcimento dei danni derivati all'attrice
Lardone Antonella che determina equitativamente nella somma di L.
15.000.000 oltre interessi legali dalla data della domanda a quella
di effettivo saldo; d) condanna esso dott. Parodi Roberto al rimborso
in favore dell'attrice delle spese del presente giudizio ...»;
che avverso la suddetta sentenza ha proposto rituale
tempestivo appello Parodi Roberto con atto notificato a tutte le
altre parti il 21 gennaio 2002, nel quale deduce, mediante distinti
motivi di censura: «1. erroneità della decisione impugnata per avere
disatteso la preliminare eccezione di carenza di giurisdizione
dell'autorità giudiziaria ordinaria e/o comunque di difetto di
legittimazione passiva e/o titolarità dei rapporti controversi del
signor Parodi Roberto per effetto del rapporto di immedesimazione
organica in atto», «2. inesistenza, omissione, illogicità e
incompletezza della motivazione», «3. erroneità della sentenza del
Tribunale di Savona nella parte in cui ritiene esistente la
responsabilità del dott. Parodi e nella parte in cui procede alla
condanna dello stesso e di riconoscimento dei danni asseritamente
occorsi alla signora Lardone Antonella», «4. erroneità della
sentenza del Tribunale di Savona nella parte in cui ritiene esistente
l'esclusiva responsabilità del dott. Roberto Parodi e
subordinatamente nella parte in cui non accede alla sua condanna in
solido con la IV Unità sanitaria locale Albenganese e i suoi
successori», «5. erroneità e illegittimità della sentenza impugnata
laddove accerta la sussistenza di un danno risarcibile conseguente
alla condotta ascritta al convenuto e lo determina nella somma di L.
15.000.000», «6. errata applicazione del principio della soccombenza
di cui agli articoli 91 e 92 C.P.C.»;
che Lardone Antonella, costituendosi in giudizio davanti alla
Corte, resiste all'impugnazione contestandone la fondatezza sotto
ciascuno dei dedotti profili, e contestualmente propone appello
incidentale contro la mancata affermazione della responsabilità e la
mancata condanna al risarcimento dei danni, oltre che del Parodi,
anche dell'amministrazione sanitaria (rimettendo al giudice di
appello la individuazione del soggetto pubblico in tal senso
legittimato) e contro la determinazione nella misura suindicata del
danno risarcibile di cui lamenta l'inadeguatezza;
che si è costituita in giudizio anche la A.S.L. n. 2
Savonese, per chiedere in via principale la conferma della reiezione
pronunciata in primo grado della domanda risarcitoria rivolta contro
l'amministrazione sanitaria, e, in subordine, l'accertamento in sede
di merito dell'insussistenza di estremi di propria responsabilità e
comunque di danno risarcibile nei confronti dell'attrice;
che con sentenza non definitiva in data odierna la Corte,
dichiarata la contumacia della Regione Liguria, ha rigettato il primo
motivo dell'appello principale di Parodi Roberto, confermando la
sentenza impugnata per quanto riguarda l'affermazione della
giurisdizione del giudice adito e della legittimazione passiva del
medesimo Parodi Roberto, con riserva al prosieguo del giudizio della
decisione nel merito circa la responsabilità del medesimo Parodi
Roberto e delle amministrazioni convenute, da valutarsi alla stregua
del disposto dell'art. 28 della Costituzione il quale stabilisce che
«i funzionari e di dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti» e che
«in tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli enti
pubblici».

R i t e n u t o

che, rispetto a tale ulteriore fase del giudizio di merito,
assume preliminare rilevanza il problema della individuazione del
soggetto pubblico dotato di legittimazione passiva in relazione alla
domanda risarcitoria proposta;
che con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, è
stato attuato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria
con la soppressione delle unità sanitarie locali;
che, successivamente, con l'art. 6, comma 1, della legge 23
dicembre 1994, n. 224, è stato stabilito che in nessun caso è
consentito alle Regioni di far gravare sulle aziende di cui al
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 nè direttamente nè
indirettamente i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle Unità sanitarie locali» e che «a tal fine le Regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio individuando l'ufficio
responsabile delle medesime», e con l'art. 2, comma 14, della legge
28 dicembre 1995, n. 549, è stato disposto che «per l'accertamento
della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994 le Regioni attribuiscono ai
direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le
funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie
locali ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende»
e «le gestioni a stralcio di cui all'art. 6, comma 1, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, sono trasformate in gestioni liquidatorie»;
che, a seguito dell'entrata in vigore delle citate
disposizioni, la giurisprudenza di legittimità ha precisato che,
essendo state le esposizioni debitorie delle soppresse unità
sanitarie locali e dei disciolti enti ospedalieri assunte dalle
Regioni attraverso gestioni stralcio (trasformate in gestioni
liquidatorie dalla citata legge n. 549 del 1995 facenti capo ai
commissari liquidatori che, individuati, in forza di disposizioni di
leggi regionali, nelle persone dei direttori generali delle aziende
ospedaliere o delle aziende U.S.L. designati dalle leggi stesse,
agiscono in nome e per conto della regione in qualità di organi
della stessa, si verifica una successione ex lege a titolo
particolare delle Regioni nei rapporti di debito e credito già
facenti capo alle unità sanitarie locali, con la conseguenza che,
ove la successione nel rapporto obbligatorio emerga in corso di
causa, appartiene alla Regione, per mezzo dei propri organi come
sopra individuati, la legittimazione a stare in giudizio in via di
prosecuzione del processo, e in particolare la legittimazione
all'impugnazione (v. Cass. n. 4640/2002, Cass. n. 2032/2000, Cass.
n. 8159/1999, Cass. n. 12712/1998, Cass. S.U. n. 7482/1997);
che, nella presente vicenda processuale, ai fini dello
scioglimento dell'alternativa tra la legittimazione passiva della
Regione Liguria e quella della Azienda sanitaria locale viene in
considerazione ratione loci la legge regionale 24 marzo 2000, n. 26,
nel cui contesto l'art. 1 dispone la cessazione delle gestioni
liquidatorie di cui si è detto, e l'art. 2 stabilisce che «tutti i
rapporti giuridici facenti capo alle unità sanitarie locali operanti
nella regione Liguria ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede
e grado, si intendono di diritto trasferiti in capo alle aziende
unità sanitarie locali, nonchè agli istituti ed enti sopraindicati,
ai quali restano attribuite la titolarità e la legittimazione,
sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio
da parte dei rispettivi legali rappresentanti» e «in ogni caso nessun
onere finanziario può gravare sulle aziende, istituti ed enti di cui
al comma 1 per eventuali situazioni debitorie ulteriori e
sopravvenute»;
che in relazione alla richiamata normativa regionale appare
configurabile il contrasto tra gli articoli 1 e 2 della legge stessa
e gli articoli 3, 24, 111 e 117 della Costituzione, già altre volte
denunciata da questa Corte;
che al riguardo non risultano dirimenti le ordinanze 8/16
luglio 2002, nn. 351 e 352, con le quali la Corte Costituzionale ha
disposto la restituzione degli atti al giudice remittente sul rilievo
della intervenuta modificazione dell'art. 117 della Costituzione a
seguito della entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3;
che la questione è stata quindi reiterata dalla Corte
genovese con ordinanze 29 novembre 2001 in causa Giordano/U.S.L. 1
Imperiese/altri, e con ordinanza 3 dicembre 2002 in causa A.S.L. 2
Savonese/Astengo/Torcello e Bauzano;
che la questione esige di essere da questo collegio
riproposta nella presente sede, in quanto rilevante anche
nell'attuale procedimento e non manifestamente infondata per le
ragioni che vengono nuovamente esposte come segue;
che può ritenersi in primo luogo vulnerato il principio di
uguaglianza sancito nell'art. 3 Cost., poichè in una obbligazione di
diritto comune il soggetto debitore viene autoritativamente (ad opera
dello stesso soggetto obbligato) sostituito con un altro, senza che a
tale sostituzione faccia, o possa fare, riscontro il consenso di una
parte creditrice soggettivamente indeterminata in quanto
rappresentata da tutti i creditori delle disciolte unità sanitarie
locali, per tal modo venendo alterata la parità di trattamento fra
le parti sia nella struttura del rapporto giuridico sostanziale sia
sul piano processuale, poichè un soggetto tenuto all'adempimento di
una obbligazione viene sottratto alla prestazione coattiva, in virtù
di una sorta di fattispecie liberatoria diversa dall'adempimento non
prevista dalla disciplina civilistica;
che si ravvisa inoltre violazione dell'art. 24 Cost. poichè
il diritto alla difesa in esso riconosciuto e tutelato (che viene
qualificato dalla giurisprudenza una concretizzazione del principio
di uguaglianza, essendo vietata al legislatore l'introduzione di
discriminazioni irragionevoli di ordine soggettivo nella disciplina
positiva di accesso alla giustizia) comporta che l'effettiva
eguaglianza delle parti nel processo, anche e specificamente nei
rapporti con la pubblica amministrazione, non possa essere violata
con la previsione di privilegi processuali attribuiti senza
plausibile giustificazione alla parte pubblica o mediante disparità
di trattamento processuale in ordine ai mezzi di tutela a
disposizione dei cittadini nei confronti degli enti pubblici, e
comporta altresì che la parità formale delle parti nel processo
postula un rapporto di effettiva proporzione tra poteri di azione e
di difesa, di guisa che tutte le parti coinvolte nel giudizio
dispongano delle stesse effettive possibilità tecniche di far valer
i propri diritti e di concorrere alla formazione del convincimento
del giudice nel senso auspicato;
che ai suindicati principi non sembra rispondente la
normativa regionale in esame, in virtù della quale, anche nel caso
di giudizi in corso e quindi in una fase processuale dinamica in cui
le parti prevedono e pretendono l'uguaglianza degli strumenti
processuali a propria disposizione) la Regione sottrae se stessa alla
titolarità passiva di una situazione giuridica obbligatoria e quindi
alla soggettività processuale ad essa correlata;
che, in base alle considerazioni sopra svolte, appare violato
anche l'art. 111 Cost. quale modificato con la legge costituzionale
23 novembre 1999, n. 2, per il quale «ogni processo si svolge nel
contraddittorio tra le parti» e «in condizioni di parita»;
che infine nella normativa regionale in esame si rendono
palesi estremi di conflitto con l'art. 117 Cost. per il quale la
Regione può emanare norme in materia di legislazione concorrente,
quale è la disciplina della tutela della salute, «salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione
dello Stato», ove si tenga presente che la giurisprudenza
costituzionale, già in presenza del tenore precedentemente vigente
dell'art. 117 (che non ha subito modificazione sul punto), ha
affermato che i principi fondamentali che vengono in considerazione
possono essere desunti non solo da norme costituzionali o da obblighi
internazionalmente assunti ma anche da norme della legislazione
statuale ordinaria, se ed in quanto questa sia espressione di
indirizzi di carattere generale coinvolgenti l'intera collettività
(quali le cosiddette grandi riforme, nel cui novero può senza dubbio
essere ricondotta la riforma di servizio sanitario nazionale operata
con l'attività nomotetica precedentemente ricordata);
che, in definitiva, esige di essere sollecitato dal giudice
delle leggi il sindacato sulla costituzionalità della normativa
della Regione Liguria con la quale vengono onerate le aziende di
nuova costituzione di quelle passività pregresse che il legislatore
statuale aveva inteso porre a carico delle Regioni con l'enunciazione
di un principio avente carattere di imperatività e, in quanto
inserito in una delle cosiddette grandi riforme, efficacia vincolante
anche per la legislazione regionale (v. Cass. n. 2032/2000 cit.);
che nella rimessione alla Corte costituzionale della
questione di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della
legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, e nella conseguente
necessaria sospensione del processo, si esaurisce il contenuto
dell'ordinanza che viene pronunciata ai sensi dell'art. 279, comma
primo, n. 4, c.p.c., nessun altro provvedimento ordinatorio o
istruttorio essendo consentito assumere nello stato di quiescenza
processuale che per tal modo si determina;

P. Q. M.
Visto l'art. 279, comma primo, n. 1 c.p.c.;
Visti l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, e l'art. 1, legge 9
febbraio 1948, n. 1;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la decisione della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26,
in relazione agli artt. 3, 24, 111, 117 (quest'ultimo con riferimento
al principio di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
e all'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724) della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Regione Liguria
e sia comunicata al presidente del consiglio della regione Liguria.
Genova, addì 23 dicembre 2002.
Il Presidente estensore: Ferro
03C0609