1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 2-9-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 334 SENTENZA 14 - 24 luglio 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Regione Emilia-Romagna - Dichiarazione di notevole interesse pubblico di alcuni centri storici a mezzo di un decreto del sottosegretario di Stato del Ministero per i beni culturali e ambientali del 30 ottobre 1996 - Spettanza allo Stato integrare, con atto motivato, gli elenchi delle bellezze naturali della regione Emilia Romagna - Non fondatezza del ricorso - Interesse dello Stato alla tutela del paesaggio nell'ambito della collaborazione con le regioni e nel preminente interesse dell'intera collettivita' nazionale. (098C1020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 2-9-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 12 marzo 1997, depositato in cancelleria il 21
successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Sottosegretario di Stato del ministero per i beni culturali e
ambientali, emesso il 30 ottobre 1996, recante: "Dichiarazione di
notevole interesse pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero
in Bagno e del rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in
Bagno e Bagno di Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti
nel comune di Bagno di Romagna in provincia di Forli'" ed iscritto al
n. 11 del registro conflitti 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa.
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la Regione
Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 marzo 1997 e depositato il 21
marzo 1997, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al decreto del
sottosegretario di Stato del Ministro per beni culturali ed
ambientali 30 ottobre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 2
dell'11 gennaio 1997, recante "Dichiarazione di notevole interesse
pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero in Bagno e del
rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in Bagno e Bagno di
Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti nel comune di
Bagno di Romagna in provincia di Forli'".
La ricorrente premette alcuni cenni di fatto sulla vicenda che ha
dato origine al ricorso, facendo presente che nel 1977 la Commissione
provinciale per la tutela delle bellezze naturali di Forlì aveva
approvato un verbale con il quale si dichiarava il notevole interesse
pubblico di parte dei territori oggetto dell'attuale vincolo, cui,
peraltro, non era seguito alcun provvedimento. A seguito della
emanazione della legge regionale n. 6 del 1995, che, all'art. 10,
ultimo comma, disponeva che i procedimenti per l'apposizione del
vincolo paesaggistico fossero conclusi di diritto nel senso della
mancata apposizione del vincolo, a decorrere dal novantesimo giorno
dalla data di entrata in vigore della stessa legge, ferma restando la
possibilità per le commissioni provinciali di rinnovare le proposte,
la predetta commissione provinciale, riesaminata la situazione,
riteneva la necessità di un vincolo soltanto per l'emergenza del
Colle di Corzano. Nel frattempo, il soprintendente per i beni
ambientali e architettonici formulava, invece, al ministero proposta,
sulla base della quale il sottosegretario emanava l'atto contestato,
di vincolo per l'intera zona indicata nella intitolazione dell'atto
stesso.
Preliminarmente, la ricorrente afferma la propria legittimazione
alla proposizione del conflitto, nonostante che esso si riferisca a
funzioni delegate alla Regione dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del
1977. Ed infatti, la delega, ad avviso della ricorrente, sarebbe pur
sempre un istituto giuridico avente un proprio statuto
costituzionale, esprimendo un rapporto tra Stato e Regioni previsto e
disciplinato nei suoi tratti fondamentali dalla Costituzione. Tali
tratti consisterebbero anzitutto nella necessità che l'assegnazione
delle funzioni delegate avvenga con legge, e, quindi, che lo Stato
mantenga sulle funzioni stesse un potere di adottare istruzioni,
decise, secondo l'art. 121 della Costituzione, dal Governo centrale.
Il rapporto di delega sarebbe, ancora, caratterizzato dal principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni in quanto soggetti di
rilievo costituzionale.
Ciò posto, tra le attribuzioni regionali al cui presidio è
rivolto il conflitto a termini dell'art. 134 della Costituzione,
dovrebbe essere incluso il diritto di esercitare le funzioni delegate
secondo il regime previsto dalla Costituzione, e ciò a prescindere
dall'ulteriore argomentazione relativa al carattere traslativo della
delega nella materia de qua che si desumerebbe dalla particolare
ampiezza e stabilità del conferimento, dal fatto che esso è
disposto con un atto, il d.P.R. n. 616 del 1977, per il quale la
legge di delegazione prevedeva quale principio direttivo la delega
delle funzioni amministrative necessarie per rendere possibile
l'esercizio organico da parte delle Regioni delle funzioni già
trasferite o delegate (art. 1, primo comma, lettera c) della legge n.
382 del 1975), e dalla spettanza alla Repubblica nel suo insieme, e
non solo allo Stato, del compito di tutelare il paesaggio, ai sensi
dell'art. 9 della Costituzione.
Una ulteriore ragione della propria legittimazione a sollevare il
conflitto la ricorrente trae dalla interferenza che la funzione
esercitata dal Ministero con l'atto impugnato comporterebbe nella
politica urbanistica, rientrante, ex art. 118, primo comma, della
Costituzione, tra le funzioni proprie della Regione e comprensiva
degli aspetti paesistici. Infatti, l'inclusione di una ampia area
negli elenchi dei beni soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 7
della legge n. 1497 del 1939 farebbe, in definitiva, dipendere da
un'autorità statale la realizzazione delle previsioni urbanistiche
locali.
Nel merito, la Regione lamenta che lo Stato non si sia attenuto
alle regole di comportamento imposte dal principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni. Al riguardo, osserva la
ricorrente che l'attribuzione del potere concorrente del Ministero,
previsto dall'art. 82 del d.P.R. n. 616, di integrare l'elenco delle
bellezze naturali tutelate, la cui compilazione era stata delegata
alle Regioni, era finalizzata al risultato che zone diverse potessero
trovare convergente tutela, le une ad iniziativa locale, le altre ad
iniziativa ministeriale, ma non certamente a conferire
surrettiziamente uno strumento di impugnazione concepito alla stregua
di ricorso gerarchico avverso le decisioni locali. Ciò sarebbe,
invece, avvenuto nel caso di specie, in cui la Soprintendenza,
rimasta isolata nel ritenere la opportunità di un vincolo su di un
centro storico, avrebbe ottenuto la vanificazione delle valutazioni
rese in sede locale attraverso un controllo gerarchico di merito da
parte del Ministero, con lesione, altresì, del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della
Costituzione. L'organo centrale, ad avviso della ricorrente, avrebbe
dovuto almeno rappresentare i gravi motivi di interesse pubblico che
avrebbero richiesto la statuizione dei vincoli nonostante la
contraria determinazione della commissione provinciale, e richiedere
alla Regione di formulare una propria valutazione, che lo stesso
Ministero avrebbe, poi, dovuto tener presente nell'assumere le
valutazioni finali.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il Presidente
del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la
infondatezza del ricorso. Al riguardo, viene richiamato il
consolidato indirizzo della Corte in tema di inammissibilità del
conflitto di attribuzione a tutela di funzioni delegate, e, in
particolare, di quelle di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Nè i contenuti del presunto "statuto costituzionale della delega",
individuati dalla ricorrente, sarebbero pertinenti all'oggetto del
presente conflitto. Allo stesso modo, la constatazione che
l'esercizio del potere statale di imporre, in via d'integrazione
degli elenchi, il vincolo paesistico violerebbe il potere urbanistico
regionale non sarebbe sufficiente ad addurre una lesione di dette
competenze da parte del provvedimento impugnato.
Quanto alla lamentata violazione del principio di leale
collaborazione, l'Avvocatura osserva che la integrazione degli
elenchi è un potere concorrente, che esprime una piena autonomia del
Ministero per i beni culturali ed ambientali nel valutare le esigenze
di tutela paesistica "prescindendo del tutto da finalità sostitutive
o correttive degli atti regionali".
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione
Emilia-Romagna ha depositato una memoria con la quale insiste per
l'accoglimento del ricorso, ribadendo che l'apposizione di un vincolo
generalizzato sui centri storici incide sulle competenze regionali in
materia di programmazione urbanistica, richiedendo un coordinamento
con esse, in ossequio al principio di leale cooperazione. Del resto,
la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, osserva la
ricorrente, è affidata ad un sistema di intervento pubblico basato
su di un concorso di competenze statali e regionali, che richiede una
equilibrata concorrenza fra le une e le altre.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione
Emilia-Romagna nei confronti dello Stato riguarda il decreto del
sottosegretario di Stato del Ministero per i beni culturali ed
ambientali 30 ottobre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 11
gennaio 1997, n. 2, recante "Dichiarazione di notevole interesse
pubblico dei centri storici di Bagno e di S. Piero in Bagno e del
rilievo sulla Vallata del Savio in zona S. Piero in Bagno e Bagno di
Romagna, compresa l'emergenza di Corzano ricadenti nel comune di
Bagno di Romagna in provincia di Forli'". Secondo la Regione il
decreto, nel sovrapporre le proprie valutazioni alle diverse
valutazioni espresse dalla stessa Regione in attuazione di funzioni
delegate, provvedendo, in assenza di confronto con la Regione stessa,
alla dichiarazione di notevole interesse pubblico di centri storici,
espressamente ritenuta non necessaria in sede locale, avrebbe violato
l'art. 118, primo comma, della Costituzione, con riferimento alle
funzioni regionali proprie in materia urbanistica, comprensiva degli
aspetti paesistici, nonchè i principi costituzionali disciplinanti
le relazioni tra Stato e Regioni nello svolgimento del rapporto di
delega, con particolare riferimento alla necessità che
l'assegnazione delle funzioni delegate avvenga con legge, e che il
potere statuale di dettare istruzioni in ordine alle funzioni
delegate alle Regioni sia esercitato dal Governo centrale, ai sensi
dell'art. 121, quarto comma, della Costituzione.
Vi sarebbe inoltre una violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regione, in quanto il provvedimento
impugnato sarebbe stato adottato senza che alla Regione interessata
venissero rappresentati i gravi motivi di interesse pubblico che
avrebbero richiesto, ad avviso del Ministero, le statuizioni dei
vincoli nonostante la contraria determinazione della commissione
provinciale, e senza che venisse richiesto alla Regione stessa di
formulare una propria valutazione, da tenere presente nelle
determinazioni finali.
Infine, sarebbe leso il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, in quanto provvedimenti ministeriali di fatto
vanificherebbero decisioni legittimamente assunte in sede locale
dalle autorità regionali competenti in base a delega conferita dallo
Stato.
2. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa dello
Stato, secondo cui il conflitto sarebbe inammissibile in quanto
concernente una materia in relazione alla quale la Regione avrebbe la
titolarità di competenze soltanto delegate, è infondata. Non può,
infatti, negarsi che le censure, come proposte, riguardano profili
che attengono ai rapporti tra Regione e Stato in ordine alla
ripartizione delle sfere di competenze e ai limiti degli effetti che
un atto statale può produrre su funzioni delegate già esercitate
dalla Regione, ciò indipendentemente dalla qualificazione della
natura della delega nella concreta materia, delega che, tuttavia,
assume caratteristiche particolari per gli indefettibili compiti di
rilievo nazionale per la tutela dei beni culturali ed ambientali,
unitariamente intesi in base all'art. 9 della Costituzione (v., tra
le altre, sentenze n. 157 del 1998, n. 341 del 1996, n. 302 del
1988).
3. - Nel merito, il ricorso è privo di fondamento. Lo Stato ha
delegato, tra l'altro, le funzioni amministrative concernenti la
individuazione delle bellezze naturali, riservandosi tuttavia un
potere concorrente di integrare gli elenchi delle bellezze naturali
approvate dalle regioni, potere che si riconnette, come precedente
meramente storico, al potere ministeriale di modificazione (in sede
di approvazione) dell'elenco delle località compilato secondo la
originaria procedura prevista dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497.
Tale potere di integrazione degli elenchi corrisponde
all'interesse, tutt'altro che secondario, della tutela (garantita
dalla Costituzione tra i principi fondamentali ed affidata alla
Repubblica nel suo insieme) del paesaggio, da intendersi come
comprensivo dei valori ambientali insiti nelle bellezze naturali:
esso si colloca quale rimedio ulteriore rispetto alle procedure
delegate che si svolgono in sede locale. Le caratteristiche
particolari del potere statale di integrazione risultano evidenti
dalla circostanza che la facoltà di modifica degli elenchi
regionali, che lo Stato si è riservato all'atto del conferimento
della delega, è espressamente limitato ad aggiunte di completamento,
dovendosi escludere - nell'esercizio dell'integrazione - un potere di
modifica totalmente o parzialmente soppressiva del vincolo
precedentemente imposto dalla Regione.
In altri termini, in base alla norma di legge, della cui
applicazione si discute, lo Stato può introdurre aggiunte all'elenco
senza che possa al riguardo operarsi una distinzione tra località
prese in considerazione o meno nel separato procedimento regionale
posto in essere nell'esercizio della delega. Ed anzi, si deve
ritenere che la inclusione di località nell'elenco di individuazione
delle bellezze naturali può legittimamente (sotto il profilo della
ripartizione delle competenze e delle sfere di attribuzioni garantite
allo Stato e alle Regioni) avere riguardo a località per le quali vi
sia stata una espressa determinazione negativa da parte della
Regione, oltre a quelle non incluse per non essere state neanche
prese in considerazione a tali fini, ovvero per difetto di iniziativa
dei soggetti che concorrono nel procedimento regionale.
Non si configura, quindi, una forma di riesame caducatorio con
rimozione di atto regionale, ma piuttosto un esercizio di autonomo
potere dello Stato, che può portare anche a valutazione difforme,
purchè motivata e con completezza istruttoria, come iniziativa
limitata e diretta alla sola imposizione di nuovo (integrativo ed
additivo) vincolo, che si sovrappone (in ampliamento delle località
vincolate a causa della priorità dell'interesse tutelato e degli
indefettibili compiti di rilievo nazionale a tutela dell'ambiente e
delle bellezze naturali) alla valutazione e alle precedenti
iniziative e determinazioni positive regionali.
L'esistenza di una precedente valutazione negativa regionale impone
allo Stato di comportarsi secondo le regole dei procedimenti che si
susseguono nel tempo. Sussiste, cioè, in capo allo Stato un
potere-dovere di acquisire tutti gli atti pregressi, che devono
essere valutati e presi in considerazione nei diversi profili emersi.
Vi è, quindi, un obbligo di tenere conto (e quindi di motivare al
riguardo specificatamente) dei divergenti punti di vista delle
autorità che sono precedentemente intervenute, obbligo non solo
rispondente ai principi generali del procedimento amministrativo, ma
in particolare rafforzato dai doveri di cooperazione tra le attività
del delegante e dell'organo delegato, anche quando lo Stato delegante
si sia riservato speciali facoltà autonome e concorrenti (potere
autonomo di imposizione del vincolo con carattere integrativo in
funzione del preminente interesse della intera collettività
nazionale per la tutela dei beni ambientali e paesistici).
La collaborazione tra Stato e Regione non deve, tuttavia, essere
spinta fino a richiedere una rinnovata formale acquisizione
dell'avviso degli organi della Regione o una chiamata o avviso a
partecipare, quando risulti - come emerge attraverso la
circostanziata motivazione contenuta nel provvedimento impugnato in
questa sede - una presa in considerazione degli atti preesistenti
enuncianti il punto di vista e le valutazioni espresse dagli organi
regionali, peraltro in tempi tutt'altro che distanziati, tali da
essere riferibili all'attualità delle situazioni e degli interessi
da tutelare.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato integrare, ai sensi dell'art. 82,
secondo comma, lettera a), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con
atto motivato (d.m. 30 ottobre 1996) gli elenchi delle bellezze
naturali della Regione Emilia-Romagna.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 14 luglio 1998.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1998.
Il cancelliere: Fruscella
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