1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 13-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 4 maggio - 7 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Province e Citta' metropolitane delle Regioni a statuto ordinario - Riduzione della dotazione organica a partire dal 1° gennaio 2015 - Piani di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale - Definizione, in tale contesto, delle procedure di mobilita' del personale interessato - Disciplina della permanenza in servizio, dell'avvalimento e della ricollocazione di detto personale nelle more della conclusione delle procedure di mobilita'. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 421, 422, 423 e 427. - (T-160159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 13-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Ma Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
421, 422, 423 e 427, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), promossi dalle Regioni
Campania, Lombardia, Puglia e Veneto, con ricorsi notificati il 27
febbraio-4 marzo 2015, il 26 febbraio-3 marzo 2015, il 27 febbraio-5
marzo 2015 e il 27 febbraio 2015, depositati in cancelleria il 4, il
5, il 6 ed il 9 marzo 2015 e rispettivamente iscritti ai nn. 32, 33,
38 e 42 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 2016 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Campania, Marcello Cecchetti per la Regione Puglia, Francesco Saverio
Marini per la Regione Lombardia, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per
la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia.

Ritenuto in fatto

1.- Le Regioni Campania, Lombardia, Puglia e Veneto, con i
ricorsi indicati in epigrafe, hanno promosso questione di
legittimità costituzionale avente ad oggetto - tra l'altro - l'art.
1, commi 421, 422, 423 e 427, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015).
Il comma 421 prevede che la dotazione organica delle Città
metropolitane e delle Province delle Regioni a statuto ordinario, a
decorrere dalla data di entrata in vigore della legge medesima, è
ridotta in misura pari al 30 e al 50 per cento della spesa del
personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), tenuto conto delle
funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge.
Il comma 422 prevede che, tenuto conto del riordino delle
funzioni di cui alla legge n. 56 del 2014, venga individuato -
secondo modalità e criteri definiti nell'ambito delle procedure e
degli osservatori previsti dall'accordo tra il Governo e le Regioni,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, ai
sensi dell'art. 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, concernente
l'individuazione delle funzioni di cui al comma 89 dello stesso
articolo, oggetto del riordino e delle relative competenze - il
personale che rimane assegnato agli enti locali di area vasta (Città
metropolitane e nuove Province) e quello da destinare alle procedure
di mobilità.
Il comma 423 prevede che, nel contesto delle procedure e degli
osservatori di cui all'accordo previsto dall'art. 1, comma 91, della
legge n. 56 del 2014, sono determinati (con il supporto delle
società in house delle amministrazioni centrali competenti) i piani
di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale
delle Città metropolitane e delle Province e sono, altresì,
definite le procedure di mobilità del personale interessato, i cui
criteri sono fissati con il decreto di cui all'art. 30, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), disponendo altresì che il personale destinatario delle
procedure di mobilità è prioritariamente ricollocato presso le
Regioni e gli enti locali e in via subordinata, con le modalità di
cui al comma 425, presso le amministrazioni dello Stato.
Il comma 427 prevede che, nelle more della conclusione delle
procedure di mobilità di cui ai commi da 421 a 428, il relativo
personale rimane in servizio presso le Città metropolitane e le
Province, con possibilità di avvalimento da parte delle Regioni e
degli enti locali attraverso apposite convenzioni che tengano conto
del riordino delle funzioni e con oneri a carico dell'ente
utilizzatore e che, a conclusione del processo di ricollocazione di
cui ai commi da 421 a 425, le Regioni e i Comuni, in caso di delega o
di altre forme, anche convenzionali, di affidamento di funzioni alle
Città metropolitane e alle Province o ad altri enti locali,
dispongono contestualmente l'assegnazione del relativo personale con
oneri a carico dell'ente delegante o affidante, previa convenzione
con gli enti destinatari.
2.- La Regione Campania, con il ricorso n. 32 del 2015, impugna,
tra l'altro, l'art. 1, commi 421, 422 e 427, della legge n. 190 del
2014 per violazione degli artt. 114, 117, 118, 119 e 120, nonchè gli
artt. 3, 5 e 97 della Costituzione.
Le censure della ricorrente sono le seguenti:
- la normativa de qua si porrebbe al di fuori dell'ambito
materiale di cui all'art. 117, secondo comma , lettera p), Cost. ed
impedirebbe alla singola Regione, nel ruolo di ente rappresentativo
delle diverse istanze presenti sul proprio territorio, di provvedere
alla allocazione delle funzioni in maniera differenziata, tenendo in
adeguata considerazione le esigenze espresse dalla comunità di
riferimento, in osservanza dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione;
- le disposizioni impugnate, se ricondotte alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica», non sarebbero qualificabili
come principio fondamentale della materia posto che, in primo luogo,
non si limiterebbero a porre obiettivi di riequilibrio della medesima
nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente e, in secondo luogo, prevederebbero in
modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi;
- la disciplina in esame violerebbe gli evocati parametri in
quanto disporrebbe un taglio lineare della dotazione organica delle
Città metropolitane e delle Province a priori e in maniera del tutto
indipendente dal riordino delle funzioni delle vecchie Province,
spettante al legislatore regionale e non ancora concluso;
- qualora le si interpretassero come riguardanti esclusivamente
il personale adibito alle funzioni fondamentali, le disposizioni
censurate violerebbero gli artt. 3, 97, 114, 117, 118 Cost., in
quanto disporrebbero che la dotazione organica sia esclusivamente
rivolta all'esercizio delle loro funzioni fondamentali, in maniera
irragionevole e gravemente lesiva dei poteri regionali di
organizzazione delle funzioni degli enti locali sul territorio
regionale e dei poteri di auto-organizzazione di questi ultimi; in
quanto non si limiterebbero ad una riduzione percentuale della spesa
complessiva per il personale, ma si riferirebbero selettivamente alle
singole funzioni amministrative ai cui compiti d'ufficio il personale
di ruolo è destinato (le sole funzioni fondamentali attribuite a
Città metropolitane e Province direttamente dalla legge n. 56 del
2014), rappresentando, quindi, uno strumento di definizione, oltre
che della provvista del personale (ai fini del contenimento dei
costi), anche del disegno organizzativo degli enti, in aperta
violazione dei poteri di auto-organizzazione degli enti locali; in
quanto la collocazione del personale che svolge le funzioni non
fondamentali al di fuori della dotazione organica complessiva
comporterebbe «anche la violazione dei principi costituzionali di
ragionevolezza della legge e di buon andamento dell'amministrazione»;
- adottando tale interpretazione limitata alle funzioni
fondamentali, sarebbe ravvisabile, altresì, un contrasto con gli
artt. 3, 97, 117, secondo comma, lettera p), 118, secondo comma, e
117, sesto comma, Cost., in quanto il personale che rimane assegnato
alle Città metropolitane e alle Province, sulla base del processo di
riordino delle funzioni non fondamentali, sarebbe collocato al di
fuori della dotazione organica delle rispettive amministrazioni in
maniera del tutto irragionevole (posto che la collocazione del
personale delle pubbliche amministrazioni al di fuori della dotazione
organica non costituirebbe misura organizzativa adeguata e
proporzionata per lo svolgimento di funzioni e di compiti attribuiti
o conferiti agli enti per il normale adempimento dei propri compiti
istituzionali conferiti con legge regionale) ed in maniera
discriminatoria (posto che differenzierebbe, in modo non
giustificabile, l'organizzazione degli uffici delle Città
metropolitane e delle Province in base al solo titolo di conferimento
- statale o regionale - delle funzioni assegnate, anzichè in
funzione dei compiti da svolgere previa verifica degli effettivi
fabbisogni);
Il comma 427, in particolare, violerebbe:
- l'art. 118, secondo comma, Cost. perchè disporrebbe che i
Comuni (oltre che le Regioni) possono «delegare» o «affidare»
funzioni amministrative alle Città metropolitane e alle Province;
- gli artt. 5 e 119, primo comma, Cost., perchè farebbe venir
meno, per l'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, le
necessarie risorse di personale unitamente alle corrispondenti
risorse finanziarie, già spettanti alle Province, inducendo
artatamente una situazione di squilibrio nei bilanci degli enti
territoriali e perchè limiterebbe il potere delle Regioni di
conferire le funzioni con il conseguente trasferimento del personale
e delle risorse necessarie alle Città metropolitane e alle Province
per lo svolgimento delle funzioni medesime;
- gli artt. 5 e 120 Cost. nella misura in cui si discosterebbe da
quanto già precedentemente determinato, per l'individuazione dei
beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite,
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 settembre
2014 (Criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con
l'esercizio delle funzioni provinciali), adottato previa intesa con
la Conferenza unificata, in forza dell'art. 1, commi 89 e 92, della
legge n. 56 del 2014.
2.1.- Con memoria depositata in data 13 aprile 2016, la Regione
Campania sostanzialmente ribadisce le proprie argomentazioni, in
particolare ricordando che la normativa censurata travalicherebbe il
limite della transitorietà proprio dei principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica e, in maniera del
tutto irragionevole, disporrebbe una drastica riduzione del personale
in pendenza di un processo di riordino non ancora concluso.
3.- La Regione Lombardia, con il ricorso n. 33 del 2015, impugna,
tra l'altro, l'art. 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014 per
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost. per i seguenti
motivi:
- realizzerebbe una indebita ingerenza del legislatore statale
nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa delle
Regioni e degli enti locali», la quale rientra nella potestà
legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.;
- introdurrebbe un taglio lineare e indiscriminato della
dotazione organica delle Città metropolitane e delle Province, che
non tiene conto delle funzioni esercitate da tali enti, ponendoli di
fatto nell'impossibilità di operare in piena efficienza;
- opererebbe un taglio drastico del personale da impiegare
nell'esercizio delle funzioni non fondamentali, che in base alla
Costituzione spetta alla Regione allocare, residuando in capo a
quest'ultima unicamente l'alternativa tra riassumere le funzioni già
trasferite alle Province o affidarle a enti strutturalmente inidonei
a esercitarle, operando una scelta che, in ogni caso, produrrebbe
esiti contrari rispetto sia al principio del buon andamento che ai
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui
agli artt. 97 e 118 Cost.;
- imporrebbe una riduzione del personale in maniera identica per
situazioni differenziate, senza tener conto dell'effettivo assetto
dei diversi enti territoriali;
- lederebbe gravemente l'autonomia finanziaria sia delle Città
metropolitane che delle Province, imponendo loro, anche alla luce
dell'ingente risparmio di spesa imposto dal comma 418 della legge n.
190 del 2014, oneri finanziari gravosi e sine die, in contrasto,
quindi, anche con il limite della necessaria transitorietà del
vincolo.
3.1.- Con memoria depositata il 12 aprile 2016 sono state
ribadite le argomentazioni già spese - oltre che sul difetto di
competenza e sul mancato rispetto dei caratteri (in particolare della
natura non di dettaglio) propri dei principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica - in ordine alla
irragionevolezza della disciplina censurata, anche in considerazione
del conseguente disallineamento tra risorse e funzioni, ed alla sua
insuperabile distonia con la riforma predisposta dalla legge n. 56
del 2014 di cui dovrebbe rappresentare fase attuativa.
4.- La Regione Puglia, con il ricorso n. 38 del 2015, impugna,
tra l'altro, i commi 421, 422, 423 e 427 della legge n. 190 del 2014.
Il comma 421 violerebbe:
- l'art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost.,
in quanto lederebbe la competenza legislativa della Regione in
materia di «organizzazione amministrativa degli enti locali»,
affidata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, non
rientrando, la rivisitazione della pianta organica delle Province e
delle Città metropolitane, nella competenza esclusiva statale;
- qualora si dovesse ricondurre la disposizione censurata non
alla materia sopra indicata ma al «coordinamento della finanza
pubblica», gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.,
posto che essa non sarebbe qualificabile come principio fondamentale
della materia, in quanto conterrebbe precetti di dettaglio, che
riguardano una singola voce di spesa, e non lascerebbe alcun margine
di operatività alla legge regionale nella sua modulazione;
- gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma,
Cost., in quanto la drastica, rigida e assolutamente standardizzata
riduzione della pianta organica degli enti in questione coarterebbe e
lederebbe la discrezionalità legislativa regionale chiamata ad
esplicarsi nel processo di riordino delle funzioni delle Province nel
rispetto dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza;
- gli artt. 118, primo e secondo comma, e 119, quarto comma,
Cost., in quanto la riduzione della dotazione organica disposta a
monte del riassetto delle funzioni amministrative, affidato alle
leggi di ciascuna Regione dalla legge n. 56 del 2014, precluderebbe
la realizzazione di tale riassetto in osservanza dei principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (in quanto non sarebbe
possibile attribuire a Città metropolitane e Province tutte le
funzioni che alle medesime dovrebbero spettare in base ai principi
menzionati, a causa della inadeguatezza della loro dotazione organica
rispetto allo svolgimento delle medesime) e nel rispetto del
principio di corrispondenza tra funzioni e risorse;
- gli artt. 81, ultimo comma, Cost., 5, comma 1, lettera e),
della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) e 9,
comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), perchè - anche
ove si volesse considerare il comma 421 attuativo della legge
organica n. 243 del 2012 nonchè dell'art. 5, comma 1, della legge
costituzionale n. 1 del 2012 - esso contrasterebbe con i presupposti
indicati dall'art. 9, comma 5, della citata legge organica, a mente
della quale la legge ordinaria dello Stato può prevedere «ulteriori
obblighi» agli enti territoriali solo «sulla base di criteri analoghi
a quelli previsti per le amministrazioni statali» e «tenendo conto di
parametri di virtuosita'».
In particolare, il comma 422 violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera p), e quarto comma, Cost., in quanto, in difetto di un
titolo di competenza, disciplinerebbe le procedure di mobilità
relative al personale delle Città metropolitane e delle Province ed
imporrebbe il rispetto di uno specifico termine per lo svolgimento di
atti concernenti tali procedure; inoltre vincolerebbe il legislatore
regionale ad adeguarsi a un accordo adottato da un organo collegiale
al quale le Regioni prendono parte con altri soggetti, quando,
invece, la potestà legislativa è assegnata dalla Costituzione a
ciascuna singola Regione e non al loro insieme.
Il comma 423, poi, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
p), e quarto comma, Cost., perchè disciplinerebbe in materia di
ordinamento degli enti locali, in difetto di un titolo di competenza,
e perchè vincolerebbe le successive leggi regionali che ritenessero
di intervenire nel settore de quo ad atti non legislativi quali
l'accordo di cui al comma 91 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014 e
il decreto di cui al comma 2 dell'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In via subordinata rispetto alla censura precedente, tale comma, se
inteso come riconducibile alla materia del «coordinamento della
finanza pubblica», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto, quale principio fondamentale, rinvierebbe, per la sua
attuazione, ad atti sub-legislativi (e cioè all'accordo in sede di
Conferenza unificata previsto dall'art. 1, comma 91, della legge n.
56 del 2014 ed al decreto di cui al comma 2 dell'art. 30 del d.lgs.
n. 165 del 2001), mentre lo Stato può dettare principi fondamentali
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica» solo tramite
norme di rango legislativo.
Il comma 427, infine, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera p), e quarto comma, Cost., in quanto regolerebbe particolari
aspetti del processo di mobilità del personale soprannumerario di
Province e Città metropolitane, in difetto di un titolo di
competenza.
4.1.- In data 13 aprile 2016 la Regione Puglia ha depositato
memoria offrendo una sintesi riepilogativa delle ragioni poste a
fondamento del proprio ricorso.
5.- La Regione Veneto, con ricorso n. 42 del 2015, censura il
blocco dei commi da 421 a 428, per violazione:
- degli artt. 3 e 35 Cost., in quanto, in pendenza di un processo
di riorganizzazione delle autonomie locali, disporrebbe
irragionevolmente il taglio lineare del personale prima della
riallocazione delle funzioni amministrative provinciali e senza alcun
collegamento ad essa, in contraddizione e disarmonia con quanto
previsto dalla legge n. 56 del 2014, posto che non terrebbe conto di
quale parte del personale delle singole Province sia effettivamente
destinato a svolgere funzioni fondamentali, così comportando la
necessità di collocare in mobilità anche personale ad esse
destinato, e posto che richiamerebbe la disciplina del collocamento
in disponibilità del personale pubblico, così contemplando la
possibilità di mancato riassorbimento di tutto o parte del personale
in soprannumero;
- degli artt. 3, 97 e 118 Cost., in quanto disporrebbe il taglio
lineare del personale in misura identica e standardizzata per tutte
le Province e le Città metropolitane italiane, non calibrandolo in
base alle differenti situazioni organizzative rinvenibili sul
territorio nazionale, sia con riferimento al numero ed al costo del
personale addetto alle funzioni provinciali (fondamentali e non), che
con riferimento al rapporto tra esigenze amministrative di un dato
territorio (popolazione) e numero di dipendenti provinciali (e loro
costo), così peraltro penalizzando le amministrazioni che hanno già
ottimizzato la loro struttura organizzativa e favorendo quelle ancora
ipertrofiche; ed in quanto disporrebbe il dimezzamento o la drastica
riduzione della dotazione organica delle Province e Città
metropolitane senza alcuna previa ed approfondita valutazione delle
effettive esigenze legate all'efficiente attività amministrativa
dell'ente, così ponendo tali enti in condizioni di non poter
svolgere la propria attività nel rispetto del buon andamento della
pubblica amministrazione ed impedendo una ragionata distribuzione
delle funzioni amministrative non fondamentali - con l'individuazione
dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione
- che spetterebbe alla Regione, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà ed adeguatezza;
- dell'art. 114 Cost., in quanto la riduzione coattiva ed
indiscriminata della dotazione organica - costituente uno dei profili
più significativi e caratterizzanti della struttura organizzativa -
determinerebbe un'ampia compromissione della «dignità autonoma delle
Province e delle Città metropolitane, quali componenti essenziali
della Repubblica»;
- dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost. e del principio di
leale collaborazione, in quanto la significativa riduzione del
personale delle Città metropolitane e delle Province impedirebbe
alla Regione di allocare le funzioni amministrative provinciali non
fondamentali, riconducibili alle materie di propria competenza
legislativa, in attuazione dei principi di sussidiarietà ed
adeguatezza, posto che tali enti (e le Province in particolare) non
avrebbero a disposizione personale sufficiente; e ciò in contrasto
con il percorso di riforma del sistema delle autonomie locali
delineato dalla legge n. 56 del 2014 e concordato in sede di
Conferenza unificata con l'Accordo dell'11 settembre 2014.
5.1.- La Regione Veneto, con memoria depositata in data 12 aprile
2016, riafferma l'irragionevolezza della disciplina censurata
rispetto al percorso tracciato dalla legge di riforma del 2014, anche
in considerazione della mancata differenziazione in considerazione
delle diverse realtà degli enti coinvolti, con un ingiustificato
effetto discriminatorio sugli enti di area vasta più virtuosi.
Ribadisce, inoltre, la violazione dell'art. 114 Cost. e la
illegittima invasione delle competenze legislative regionali.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in
tutti i giudizi, svolgendo argomentazioni di analogo tenore, in punto
di inammissibilità ed infondatezza delle questioni sollevate.
Innanzitutto viene eccepita la genericità delle censure, per
mancata dimostrazione dell'insufficienza dei mezzi finanziari per
l'adempimento dei propri compiti e, con riferimento a quelle basate
su parametri extracompetenziali, per difetto di motivazione
sull'incidenza della loro violazione sulle competenze legislative
regionali.
Nel merito, viene poi sostenuta la riconducibilità della
normativa censurata alla materia del «coordinamento della finanza
pubblica», quale espressione di principi fondamentali di competenza
del legislatore, e, in parte, alla materia dell'«ordinamento civile».

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Campania, Lombardia, Puglia e Veneto dubitano
della legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 421, 422, 423 e
427, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2015) per violazione degli artt. 3, 5, 35, 81, 97, 114,
117, 118, 119 e 120 della Costituzione, nonchè dell'art. 5, comma 1,
lettera e), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale) e 9, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).
Il comma 421 dispone che la dotazione organica delle Città
metropolitane e delle Province delle Regioni a statuto ordinario, a
decorrere dalla data di entrata in vigore della legge medesima, è
ridotta in misura pari al 30 e al 50 per cento della spesa del
personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), tenuto conto delle
funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge.
Il comma 422 prevede che, tenuto conto del riordino delle
funzioni di cui alla legge n. 56 del 2014, viene individuato -
secondo modalità e criteri definiti nell'ambito delle procedure e
degli osservatori previsti dall'accordo tra il Governo e le Regioni,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, ai
sensi dell'art. 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, concernente
l'individuazione delle funzioni di cui al comma 89 dello stesso
articolo, oggetto del riordino e delle relative competenze - il
personale che rimane assegnato a Città metropolitane e Province e
quello da destinare alle procedure di mobilità.
Il comma 423 stabilisce che, nel contesto delle procedure e degli
osservatori di cui all'accordo previsto dall'art. 1, comma 91, della
legge n. 56 del 2014, sono determinati i piani di riassetto
organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale delle Città
metropolitane e delle Province e sono, altresì, definite le
procedure di mobilità del personale interessato, i cui criteri sono
fissati con il decreto di cui all'art. 30, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
disponendo, altresì, che il personale destinatario delle procedure
di mobilità è prioritariamente ricollocato presso le Regioni e gli
enti locali e in via subordinata, con le modalità di cui al comma
425, presso le amministrazioni dello Stato.
Il comma 427 statuisce che, nelle more della conclusione delle
procedure di mobilità di cui ai commi da 421 a 428, il relativo
personale rimane in servizio presso le Città metropolitane e le
Province, con possibilità di avvalimento da parte delle Regioni e
degli enti locali attraverso apposite convenzioni che tengano conto
del riordino delle funzioni e con oneri a carico dell'ente
utilizzatore e che, a conclusione del processo di ricollocazione di
cui ai commi da 421 a 425, le Regioni e i Comuni, in caso di delega o
di altre forme, anche convenzionali, di affidamento di funzioni alle
Città metropolitane e alle Province o ad altri enti locali,
dispongono contestualmente l'assegnazione del relativo personale con
oneri a carico dell'ente delegante o affidante, previa convenzione
con gli enti destinatari.
2.- I ricorsi, aventi ad oggetto le medesime disposizioni,
possono essere riuniti, riservando a separate pronunce la decisione
delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale con essi
promossi.
3.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità della
questione promossa dalla Regione Veneto per violazione degli artt. 3
e 35 Cost.
Deduce la ricorrente che l'art. 1, commi da 421 a 428, della
legge n. 190 del 2014 dispone un taglio della dotazione organica che
comporterebbe la necessità di collocare in mobilità personale delle
Province, anche destinato alle funzioni fondamentali, ammettendo, tra
l'altro, la possibilità del mancato riassorbimento di quello in
soprannumero.
La censura è priva di motivazione circa la ridondanza delle
asserite violazioni sulle competenze ritenute lese e sulle ragioni
della lamentata lesione (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 43 e n.
29 del 2016; n. 251, n. 153, n. 89 e n. 13 del 2015).
4.- Inammissibile è anche la questione promossa dalla Regione
Puglia, avente ad oggetto il comma 421 della legge n. 190 del 2014,
per violazione degli artt. 81, ultimo comma, Cost., 5, comma 1,
lettera e), della legge costituzionale n. 1 del 2012, e 9, comma 5,
della legge n. 243 del 2012.
A parere della ricorrente, il comma in questione - anche a
considerarlo attuativo della legge organica n. 243 del 2012 - sarebbe
incostituzionale per contrasto con l'art. 9, comma 5, di
quest'ultima, in base al quale la legge ordinaria dello Stato può
prevedere «ulteriori obblighi» agli enti territoriali solo «sulla
base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni
statali» e «tenendo conto di parametri di virtuosita'».
Anche questa censura si presenta del tutto carente di motivazione
in ordine alla ridondanza delle asserite violazioni sulle competenze
che si presumono violate (da ultimo, sentenze n. 43 e n. 29 del
2016).
Peraltro, nel merito, la questione sarebbe infondata in quanto,
in presenza di una riforma globale delle Province e delle Città
metropolitane, gli obblighi che ne derivano non sono comparabili con
quelli imposti in un quadro di stabilità dell'assetto istituzionale.
5.- Passando all'esame del merito, un primo gruppo di censure, in
cui è messa in discussione direttamente la competenza statale e per
converso prospettata la lesione di competenze regionali, può essere
trattato in modo unitario anche se formalmente le censure vengono
riferite a commi diversi, in quanto non tutte le Regioni impugnano
tutti i commi sopra ricordati.
6.- Viene dedotto in primo luogo che la normativa censurata
rientrerebbe nella materia «organizzazione amministrativa degli enti
locali», affidata alla competenza legislativa residuale delle
Regioni, esulando dall'alveo della lettera p) del secondo comma
dell'art. 117 Cost., e, in subordine, che, anche a volerla ricondurre
alla materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
travalicherebbe i limiti propri dei principi fondamentali, essendo
priva del carattere della transitorietà e comprendendo precetti di
dettaglio, con violazione del terzo comma dell'art. 117 Cost.
6.1.- La prima censura non è fondata.
Va premesso che la legge n. 56 del 2014 all'art. 1 disegna il
nuovo assetto degli enti territoriali di area vasta nei suoi aspetti
funzionali e organizzativi. Si tratta dunque di una riforma che ha
una sua organicità, come riconosciuto nella sentenza n. 50 del 2015
di questa Corte. Si è quindi ritenuto che un intervento di tal
genere non possa che essere riservato a livello normativo statale e
che in particolare vada ricondotto alla competenza esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. e, con specifico
riferimento alle Città metropolitane, a quella di cui all'art. 114
Cost.
Ebbene, non c'è dubbio che la disciplina del personale
costituisca uno dei passaggi fondamentali della riforma, che se ne
occupa espressamente nel comma 92 dell'art. 1 della legge n. 56 del
2014. E dunque anche la normativa contenuta nei censurati commi 421 e
seguenti dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, quale passaggio
attuativo della riforma, deve farsi rientrare nella stessa competenza
esclusiva dello Stato.
6.2.- Quanto alla seconda censura, è vero - come rilevato dalle
Regioni - che alla normativa in esame non è estranea anche la
finalità del coordinamento della finanza pubblica: ciò è implicito
nell'impostazione stessa della riforma, in cui l'aspetto finanziario
ha svolto fin dall'inizio un ruolo rilevante, ed è particolarmente
evidente per le disposizioni in esame volte alla razionalizzazione
della spesa relativa al personale.
Ma da ciò non può desumersi che una riforma di questa portata
possa essere ricondotta a tale materia e non - come si è visto - a
quella di gran lunga prevalente degli «organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
7.- Può essere trattato unitariamente anche un secondo gruppo di
censure con cui si prospetta la violazione di parametri diversi che
si rifletterebbero sulle competenze regionali, di cui agli artt. 3,
5, 97, 114, 118, 119 e 120 Cost.
7.1.- Le Regioni sostengono anzitutto l'irragionevolezza della
normativa che ha slegato la riduzione del personale dal riordino
delle funzioni, modificando il percorso tracciato dalla legge n. 56
del 2014 e definito dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 26 settembre 2014 (Criteri per l'individuazione dei beni e
delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
connesse con l'esercizio delle funzioni provinciali), comunque più
rispettoso delle esigenze e delle competenze delle Regioni.
In particolare, a parere delle ricorrenti, i principi di
funzionalità ed efficienza impongono che lo spostamento delle
risorse umane avvenga solo a seguito della riallocazione delle
funzioni, permettendo così di calibrare le prime rispetto alle
seconde.
7.1.1.- È opportuno ricordare a questo proposito il contesto
fattuale e temporale in cui si colloca la normativa censurata.
L'art. 1 della legge n. 56 del 2014, al comma 91, prevedeva che
l'individuazione delle funzioni provinciali non fondamentali oggetto
di riordino e la loro riallocazione dovesse avvenire entro tre mesi,
previo accordo sancito nella Conferenza unificata. Sennonchè, tale
accordo, stipulato nel settembre del 2014 - e quindi già con
ritardo, sia pur limitato, rispetto a quanto previsto dal citato
comma 91 - non effettua direttamente gli adempimenti previsti e si
limita a rilevare che essi vanno differenziati per Regioni e che
occorre quindi demandarne il compimento a successivi atti legislativi
regionali, da adottare entro il 31 dicembre 2014.
Le leggi regionali, poi, sono state emanate con tempistiche
diverse, ma tutte in ritardo rispetto alla scadenza indicata;
inoltre, mentre alcune provvedono compiutamente al riordino delle
funzioni, altre ne rimandano l'attuazione concreta a interventi
successivi.
In conclusione, alla data di emanazione della normativa
censurata, da una parte, il nuovo assetto funzionale era ben lungi
dall'essere realizzato e, dall'altra, risultava evidente la
molteplicità delle soluzioni previste.
Il legislatore statale ha dunque ritenuto necessario intervenire,
sia per imprimere una spinta acceleratoria, sia per assicurare
l'uniformità dei nuovi assetti istituzionali.
7.1.2.- Al riguardo, va anzitutto sottolineato che il legislatore
ha scelto di non avvalersi del potere sostitutivo, pure previsto dal
comma 95 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014, optando per una
soluzione meno invasiva e limitandosi a porre dei "paletti" indiretti
alla nuova aggregazione delle funzioni, attraverso la distribuzione
del personale e della relativa spesa.
Ciò indubbiamente ha comportato la riduzione della sfera
decisionale delle Regioni rispetto alla disciplina contenuta nella
legge n. 56 del 2014 e nel d.P.C.m. 26 settembre 2014, disciplina che
peraltro non può certo considerarsi vincolante, come invece
sostanzialmente ritengono le ricorrenti.
Tuttavia il potere di intervento delle Regioni sulla
individuazione delle funzioni non fondamentali e sulla loro
allocazione è salvaguardato grazie al disposto del comma 427
dell'art. 1 della legge censurata, secondo il quale, a conclusione
del processo di ridistribuzione del personale, le stesse Regioni
potranno affidare le funzioni non fondamentali alle Città
metropolitane, alle Province e agli altri enti locali tramite
apposite deleghe e convenzioni, disponendo contestualmente
l'assegnazione del relativo personale.
In tal modo viene garantita la possibilità di assegnare le
funzioni alla sede istituzionale che si ritiene più opportuna, sia
pure assumendosi l'onere finanziario del personale necessario al loro
esercizio.
7.2.- Altro profilo di irragionevolezza viene dedotto dalle
ricorrenti in relazione al rischio, che la nuova disciplina
comporterebbe, di non corrispondenza tra funzioni e risorse.
7.2.1.- Sennonchè va ricordato che la legge n. 56 del 2014 aveva
già direttamente effettuato l'individuazione delle funzioni
fondamentali delle Province e di quelle delle Città metropolitane.
È dunque, anche sulla base di tale operazione che si è proceduto a
quantificare le risorse umane e materiali necessarie per il loro
esercizio.
Ciò porta ad escludere che vi sia stata, come lamentato dalle
Regioni, una riduzione del personale aprioristica e quindi di per sè
irragionevole in quanto del tutto slegata dalla valutazione delle
funzioni.
7.3.- Quanto poi all'assunto che il taglio del personale
renderebbe impossibile lo svolgimento delle stesse funzioni
fondamentali, si tratta di una mera affermazione non supportata da
alcun dato, a parte quello isolato della Regione Veneto, circa
l'entità del personale addetto alle funzioni fondamentali. La
Regione, peraltro, indica percentuali fino all'80 per cento, senza
però, efficacemente argomentare sulla necessità, in concreto, di un
tal numero di dipendenti - invero abnorme - per lo svolgimento delle
funzioni fondamentali.
7.4.- Si basa sulle stesse considerazioni sin qui ricordate
l'ulteriore - inversa - censura di violazione dell'art. 118 Cost.,
secondo cui le Regioni sarebbero costrette a tradire i principi di
sussidiarietà e adeguatezza nella riallocazione delle funzioni non
fondamentali, perchè condizionate dalla dotazione organica che la
disciplina impugnata ha cristallizzato.
7.4.1.- La tesi tocca implicitamente la ragione di fondo della
controversia, poichè l'intervento dello Stato è proprio finalizzato
ad evitare che l'utilizzo "ampio" di questi principi porti a
conservare in capo agli enti intermedi gran parte - o comunque una
porzione notevole - delle funzioni non fondamentali: ciò, infatti,
sarebbe contraddittorio rispetto alla prospettiva in cui si muove il
legislatore statale, che, come è noto, è quella della soppressione
delle Province o quantomeno del loro ridimensionamento.
Ma, come si è già avuto modo di rilevare, il legislatore si è
anche preoccupato di prevedere un apposito meccanismo, nel citato
comma 427, che permette l'allocazione in capo alle Province e alle
Città metropolitane delle funzioni non fondamentali in attuazione
del principio di sussidiarietà e adeguatezza di cui all'art. 118
Cost., sia pure imponendo l'assunzione da parte delle Regioni dei
relativi oneri finanziari, a garanzia di un utilizzo del potere nei
casi di stretta ed effettiva necessità.
7.5.- È anche non fondata l'ulteriore censura secondo cui
sarebbe irragionevolmente discriminatoria la riduzione in modo
indifferenziato della dotazione organica per tutti gli enti
coinvolti, e quindi senza tener conto delle diverse realtà
territoriali.
Le considerazioni finora svolte circa la portata della riforma e
la necessità di una disciplina uniforme rendono evidente
l'impossibilità di tener conto di presunte specificità
territoriali; e ciò vale in particolare per la pretesa della Regione
Veneto di un trattamento diversificato per le Regioni "virtuose", per
quelle cioè che hanno già "ottimizzato la loro struttura
organizzativa", anche considerando che la disciplina in esame non
risponde certo a logiche di premialità, legate invece a situazioni
naturalmente contingenti.
7.6.- Quanto, poi, alla violazione del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.,
evocato sotto il profilo del rischio di assorbimento di personale non
qualificato, non va dimenticato che l'art. 4 del d.P.C.M. 26
settembre 2014 prevede che le amministrazioni interessate al riordino
individuino il personale attenendosi, tra l'altro, al criterio dello
svolgimento, in via prevalente, di compiti correlati alle funzioni
oggetto di trasferimento.
Resta comunque la possibilità che ad un così rilevante
riassetto organizzativo-funzionale segua un'adeguata riqualificazione
del personale, ma ciò non può costituire ragione di impedimento e
tantomeno vizio di legittimità costituzionale.
8.- Rimangono infine alcune censure autonome, anch'esse non
fondate.
8.1.- Non fondata per erroneità del presupposto interpretativo
è la censura della Regione Campania, secondo cui il comma 427
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, disponendo che anche i
Comuni possono «delegare» o «affidare» funzioni amministrative alle
Città metropolitane e alle Province, si porrebbe in contrasto con
l'art. 118, secondo comma, Cost., che riserva alla legge tale potere.
In realtà, nulla del genere afferma la norma censurata, la quale
si limita a disciplinare le modalità di assegnazione del relativo
personale e, quindi, nulla lascia intendere che eventuali iniziative
dei Comuni in tal senso non presuppongano l'espressa previsione da
parte del legislatore regionale.
8.2.- Anche non fondata è la censura promossa sempre dalla
Regione Campania, nell'eventualità che si interpreti la normativa
impugnata come riguardante esclusivamente il personale adibito alle
funzioni fondamentali: così letta, essa risulterebbe in contrasto
con gli artt. 3, 97, 114, 117 e 118 Cost.
Pur potendo, per costante giurisprudenza di questa Corte, trovare
ingresso, nel giudizio in via principale, questioni promosse "in via
cautelativa ed ipotetica" sulla base di interpretazioni prospettate
soltanto come possibili (sentenze n. 159 del 2015, n. 298 del 2012,
n. 294 del 2005, n. 412 del 2004 e n. 228 del 2003),
l'interpretazione offerta dalla ricorrente non è corretta, in quanto
la riduzione disposta dalla normativa censurata riguarda il personale
nel suo complesso, senza alcun riferimento o limitazione in base alle
funzioni cui esso è adibito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 421, 422, 423 e 427, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015),
promossa, in riferimento agli artt. 3 e 35 della Costituzione, dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento agli artt. 81, sesto comma, Cost., 5, comma
1, lettera e), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), e 9, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dalla
Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 421, 422, 423 e 427, della legge n.
190 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 Cost., dalle Regioni Campania, Lombardia, Puglia e
Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA