1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 11-6-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 196 SENTENZA 23 maggio - 5 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Abruzzo - Organi regionali - Legge regionale recettiva di disposizioni di legge statale - Assunta inapplicabilita' della legge statale in tutto il territorio nazionale - Lamentata lesione del limite territoriale di efficacia della legge regionale - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, artt. 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, secondo e quarto comma. Regione Abruzzo - Elezione del Consiglio regionale - Assegnazione dei seggi del Consiglio alle singole circoscrizioni e indizione delle elezioni - Competenza del Presidente della Giunta regionale - Assunta violazione dei principi fondamentali in materia - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, artt. 2 e 3, commi 6, 8 e 9. - Costituzione, art. 122. Regione Abruzzo - Elezioni regionali, provinciali e comunali - Contemporaneo svolgimento - Riparto delle spese per gli adempimenti comuni - Attribuzione della competenza al Presidente della Regione - Materia spettante allo Stato, ai sensi del nuovo testo costituzionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. p). Regione Abruzzo - Consiglio regionale - Disciplina regionale della durata del mandato consiliare - Sostituzione della corrispondente disposizione della legge statale - Violazione della riserva di competenza della legge statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 122, primo comma. Regione Abruzzo - Consiglio regionale - Disciplina regionale - Durata in carica ed effettuazione delle elezioni - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, comma 2, primo periodo, e comma 6. - Costituzione, artt. 117 e 126. Regione Abruzzo - Consiglio regionale - Termini per la riunione del nuovo Consiglio - Violazione della riserva di competenza statutaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, comma 2, secondo periodo. - Costituzione, art. 123, primo comma; statuto Regione Abruzzo, art. 18, primo comma. Regione Abruzzo - Consiglio regionale - Disciplina regionale delle elezioni - Differimento dell'indizione di nuove elezioni, in caso di annullamento delle precedenti - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, comma 7. - Costituzione, artt. 126 e 117, secondo e quarto comma. Regione Abruzzo - Organi elettivi regionali - Disciplina regionale della prorogatio dopo la scadenza, lo scioglimento o la rimozione - Violazione della competenza statale e della riserva di competenza statutaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, commi 2, terzo periodo, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 123 e 126, quinto comma. Regione Calabria - Organi regionali - Disciplina regionale dei casi di scioglimento e prorogatio - Violazione della competenza del legislatore statale ad integrare ed attuare le previsioni costituzionali, nonche' della riserva di legge statutaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Calabria 15 marzo 2002, n. 14. - Costituzione, artt. 123, 126. Regione Abruzzo - Elezione del Consiglio regionale - Esercizio delle funzioni regionali in caso di annullamento giurisdizionale delle elezioni - Assorbimento della censura. - Legge Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, art. 3, comma 5. (003C0613) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 11-6-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria 15 marzo 2002, n. 14 (Disposizioni sulla prorogatio degli
organi regionali), e della legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002,
n. 1 (Disposizioni sulla durata degli Organi e sull'indizione delle
elezioni regionali), promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri notificati rispettivamente il 15 e il
23 maggio 2002, depositati in cancelleria il 25 e 31 maggio 2002 ed
iscritti ai numeri 36 e 38 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Udito l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 15 maggio 2002 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 25 maggio, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento
agli artt. 123, primo comma, e 126 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria
15 marzo 2002, n. 14 (Disposizioni sulla prorogatio degli organi
regionali), pubblicata il 21 marzo 2002 nel supplemento straordinario
n. 3 al Bollettino ufficiale n. 5 del 16 marzo 2002.
La legge regionale riguarda il «caso di scioglimento del
Consiglio regionale». L'Avvocatura premette che tale scioglimento
può avere diverse origini: può essere disposto ai sensi
dell'art. 126, primo comma, della Costituzione, con decreto del
Presidente della Repubblica, per il compimento di atti contrari alla
Costituzione o per gravi violazioni di legge o per ragioni di
sicurezza nazionale; può essere conseguente alla morte,
all'impedimento permanente od alle dimissioni volontarie del
Presidente della Giunta regionale, od a mozione di sfiducia nei
confronti del medesimo approvata dallo stesso Consiglio regionale;
può, ancora, derivare dalle dimissioni contestuali della maggioranza
dei componenti il Consiglio regionale. Osserva inoltre che un effetto
assimilabile allo scioglimento di detto Consiglio si produce nel caso
di sentenza di annullamento di atti del procedimento elettorale.
La legge regionale in questione, senza distinguere tra le
differenti vicende appena elencate, prevede che, non soltanto la
Giunta regionale ed il suo Presidente, ma anche il Consiglio
regionale «continuano ad esercitare le loro funzioni fino
all'insediamento del nuovo Presidente della Regione e del nuovo
Consiglio regionale».
Ad avviso dell'Avvocatura, la legge della Regione Calabria
sarebbe in contrasto con la Costituzione per più ragioni.
In via principale, assumendosi il contrasto con l'art. 126 della
Costituzione, il ricorso prospetta la violazione della competenza del
legislatore statale ad integrare ed attuare le previsioni
costituzionali riguardanti i casi di scioglimento del Consiglio
regionale o con questi assimilabili. Non spetta al legislatore
regionale, si afferma, integrare l'art. 126 della Costituzione; a
ciò dovrà provvedere una legge statale di attuazione della
Costituzione. La necessità di una legge statale sarebbe
particolarmente evidente per il caso di pronuncia giurisdizionale
esecutiva od alla quale debba darsi leale ottemperanza e per il caso
di scioglimento disposto con decreto del Presidente della Repubblica;
in questi casi la legge regionale «sostanzialmente produrrebbe una
assurda, ancorchè temporanea, sospensione e limitazione
dell'efficacia dell'atto statale», mentre l'appartenenza allo Stato
di queste funzioni comporterebbe la competenza statale a
disciplinarne effetti e in genere conseguenze (anche immediati).
In via «logicamente subordinata» il ricorso denuncia la
violazione dell'art. 123, primo comma, della Costituzione. La legge
della Regione Calabria, approvata in esito a procedimento legislativo
ordinario, contrasterebbe con la riserva di statuto posta da tale
norma costituzionale, in quanto essa concorre a disciplinare la forma
di governo e i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione.
In via «ulteriormente subordinata», l'illegittimità
costituzionale della legge regionale risiederebbe nella mancata
distinzione dei differenti casi di scioglimento del Consiglio
regionale, nella mancata riferibilità delle funzioni «prorogate» ai
soli atti urgenti ed improrogabili, nonchè nell'estensione al
Consiglio regionale di una «misura» temporanea applicabile
eventualmente soltanto alla Giunta regionale.
1.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte la Regione Calabria non si
è costituita.
2.1. - Con ricorso notificato il 23 maggio 2002 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il 31 maggio successivo, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento
agli artt. 117, secondo e quarto comma, 122, 123, primo comma, e 126
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della
legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1 (Disposizioni sulla
durata degli Organi e sull'indizione delle elezioni regionali),
pubblicata nel Bollettino ufficiale n. 5 del 27 marzo 2002.
Una prima ragione di illegittimità costituzionale investirebbe
la formulazione degli artt. 2, 3 e 4 della legge regionale, con i
quali il legislatore regionale ha «sostituito» alcune disposizioni
della legge statale 17 febbraio 1968, n. 108, recante «Norme per la
elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale»,
senza «aver cura di stabilire il limite territoriale delle nuove
sostitutive disposizioni». Ne deriverebbe che, in contrasto con
l'art. 117, secondo e quarto comma, Cost., la legge regionale
avrebbe, a rigore, l'effetto di rendere le disposizioni statali
«sostituite» non più applicabili in tutto il territorio nazionale,
dato che, in linea di principio, la legge regionale ha forza non
inferiore a quella della legge statale.
Una seconda censura di costituzionalità riguarda l'art. 3 della
legge regionale, là dove esso novella i commi 3, 4, 5 e 7
dell'art. 3 della legge statale n. 108 del 1968. La norma prevede tre
discipline differenziate, relative rispettivamente: (a) al «caso di
scioglimento del Consiglio regionale o di rimozione del Presidente
della Giunta per atti contrari alla Costituzione per gravi violazioni
di legge e per ragioni di sicurezza nazionale»; (b) alle «ipotesi» di
scioglimento anticipato diverse da quelle indicate sub (a), e cioè
allo scioglimento conseguente alla morte, all'impedimento permanente
od alle dimissioni volontarie del Presidente della Giunta regionale,
od a mozione di sfiducia nei confronti del medesimo approvata dallo
stesso Consiglio regionale, ovvero conseguente alle dimissioni
contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio regionale;
(c) al «caso di annullamento delle elezioni pronunciato dal giudice
amministrativo», caso diverso dai due precedenti, in quanto concerne
l'annullamento e non la cessazione dei mandati.
Con riguardo a queste disposizioni, l'Avvocatura prospetta la
violazione dell'art. 126 della Costituzione, sostenendo che non
spetta al legislatore regionale integrarne la portata, perchè a ciò
dovrà provvedere una legge statale di attuazione della Costituzione.
Nel ricorso si osserva che la necessità di una legge statale sarebbe
«particolarmente evidente per il caso di pronuncia giurisdizionale
esecutiva od alla quale debba darsi leale ottemperanza e per il caso
di scioglimento disposto con decreto del Presidente della
Repubblica», giacchè «l'appartenenza allo Stato delle funzioni
testè considerate comporta la competenza statale a disciplinarne
effetti e in genere conseguenze (anche immediati)».
In via «logicamente subordinata», la difesa erariale deduce la
violazione dell'art. 123, primo comma, della Costituzione: la legge
regionale, approvata in esito a procedimento legislativo ordinario,
contrasterebbe con la riserva di statuto, in quanto essa concorre a
disciplinare la forma di governo e i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento della Regione.
In via «ulteriormente subordinata», e nel dettaglio, il
ricorrente, sempre con riguardo al novellato art. 3, osserva che: (a)
il comma 3 ripristina la disposizione contenuta nel previgente
art. 126, ultimo comma, della Costituzione, senza considerare che
l'avvenuta soppressione di tale ultimo comma è stata determinata
anche dalla non approvazione, nel corso del procedimento di revisione
costituzionale, di un emendamento mirante a conservarlo; (b) i
commi 4 e 5 prevedono la permanenza in carica anche del Consiglio
regionale sciolto o colpito da annullamento giurisdizionale, così
estendendo una «misura» temporanea eventualmente applicabile soltanto
alla Giunta regionale; (c) il comma 4 non pone il limite «degli
affari indifferibili ed urgenti»; (d) il comma 6, riguardante
l'indizione delle nuove elezioni, prevede un termine dilatorio -
«entro tre mesi» (peraltro senza precisarne sempre la decorrenza) -
eccessivamente lungo anche perchè in ipotesi riferito soltanto ai
casi di scioglimento del Consiglio o rimozione del Presidente della
Giunta o annullamento delle elezioni, ed il successivo comma 7
ulteriormente prolunga detto termine facendolo decorrere «dallo
spirare del termine per l'azione revocatoria».
Queste disposizioni contrasterebbero con l'art. 126 della
Costituzione, che pretenderebbero di integrare, e con l'art. 117,
secondo e quarto comma, della Costituzione.
Un'ulteriore censura è mossa alla disposizione contenuta
nell'ultimo periodo del comma 2 del «sostituito» art. 3, a termini
del quale «Finchè non è riunito il nuovo Consiglio sono prorogati i
poteri del precedente». Si tratterebbe di una disposizione innovativa
rispetto all'art. 3, secondo comma, della legge n. 108 del 1968, il
quale prevede che i Consigli regionali esercitano le loro funzioni
fino al quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle elezioni
per la loro rinnovazione. Ad avviso dell'Avvocatura, tale
disposizione della legge regionale consentirebbe alla maggioranza del
Consiglio regionale uscente di produrre leggi ed altri atti di sua
competenza, non soltanto durante la campagna elettorale e per qualche
settimana dopo le elezioni, ma persino nell'eventualità di una
sconfitta elettorale; il tutto senza il limite degli «affari urgenti
ed indifferibili». La norma contrasterebbe con l'art. 122 della
Costituzione, perchè spetta allo Stato stabilire la durata degli
organi elettivi delle Regioni, e quindi anche il perdurare delle
funzioni ad essi affidate. In via logicamente subordinata, essa
contrasterebbe con l'art. 123, primo comma, della Costituzione,
perchè avrebbe dovuto essere approvata non con legge regionale
«ordinaria» ma nel contesto dello statuto, e perciò con il
particolare procedimento per questo previsto.
Costituzionalmente illegittime sarebbero inoltre le diverse
disposizioni della legge regionale nelle quali (anche
incidentalmente) è prevista una durata quinquennale del Consiglio
regionale («in cinque anni», «il quinquennio», «del quinquennio»). Ai
sensi dell'art. 122 della Costituzione la durata di tutti i Consigli
regionali è unitariamente stabilita «con legge (al singolare) della
Repubblica».
Le ulteriori disposizioni residue, non menzionate
specificatamente, sarebbero da ritenersi attinenti alla materia
elettorale considerata dal primo, secondo e quinto comma
dell'art. 122 della Costituzione, e perciò contrasterebbero con
detti parametri costituzionali, ed in particolare con il primo comma,
ove è previsto che la «legge della Regione» debba essere prodotta
dopo una legge dello Stato stabilente «principi fondamentali» e «nei
limiti» fissati da detti principi. Osserva l'Avvocatura che il
disegno di legge statale di attuazione dell'art. 122 della
Costituzione è attualmente all'esame del Parlamento nazionale e che
a tale disegno di legge dovrebbe essere affidato, tra l'altro, il
compito di modificare le disposizioni della legge n. 108 del 1968 che
prevedono decreti del Commissario del Governo.
2.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la
Regione Abruzzo, concludendo per l'infondatezza delle questioni.
Innanzitutto, quanto alla ritenuta «natura sostitutiva» delle
disposizioni contenute nell'art. 3 della legge regionale, nella
memoria si osserva che il ricorso del Governo muove da un erroneo
presupposto interpretativo: l'art. 1 della legge regionale, infatti,
recepisce la legge statale n. 108 del 1968, quindi la recepisce e la
fa propria solo per la Regione Abruzzo, che non ha potere di disporre
per altre Regioni. Una volta recepita nell'ordinamento regionale la
legge statale, anche le modifiche e le integrazioni apportate
dall'art. 3, si sostiene, sono destinate ad avere effetti soltanto in
ambito regionale.
Sarebbe da escludere anche la denunciata violazione dell'art. 126
della Costituzione. In tale disposizione non vi è infatti alcuna
norma che direttamente ascriva allo Stato la competenza esclusiva a
regolare gli effetti dello scioglimento. Sarebbe quindi preciso
dovere della Regione, specie dopo la riforma del titolo V della
Costituzione, regolare gli effetti di atti, quali la declaratoria
giudiziale di annullamento delle elezioni, comportanti la cessazione
degli organi primari, di legislazione e di governo, della Regione.
Nè di alcun rilievo sarebbe la non approvazione, durante i lavori
parlamentari culminati nella legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, di un emendamento mirante a confermare l'ultimo comma del
previgente art. 126 della Costituzione: se, infatti, la Regione ha il
potere di regolare effetti di atti patologici riferiti alla vita dei
suoi organi, il limite sarebbe quello dell'attuale art. 126 della
Costituzione, che non vieta affatto una disciplina regionale
atteggiata sulla scorta del precedente principio costituzionale.
Anche la dedotta violazione dell'art. 123 della Costituzione
sarebbe infondata, perchè tra gli oggetti affidati espressamente
alla normazione statutaria non rientra quello concernente la
regolazione degli effetti dello scioglimento degli organi. Si
sostiene inoltre che lo statuto regionale, attualmente ancora in fase
di predisposizione, ben «potrà nel momento di sua formazione ed
adozione comprendere e modificare, ove occorra, la normazione» di cui
alla legge regionale oggetto del ricorso.
3. - In prossimità dell'udienza, la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria illustrativa nel
giudizio promosso nei confronti della Regione Abruzzo (reg. ric.
n. 38 del 2002).
Si invoca la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale
n. 304 del 2002, che dimostrerebbe la illegittimità costituzionale
di talune disposizioni della legge impugnata.
L'Avvocatura ritiene utile una pronuncia che affermi rientrare
nella legislazione esclusiva dello Stato qualsiasi disposizione «in
tema di ottemperanza (e dei relativi tempi e modi) alle sentenze e
decisioni degli organi giurisdizionali».
In replica alla memoria della Regione, l'Avvocatura sostiene che
la categoria degli atti indifferibili ed urgenti è nozione precisa
ed è già stata utilizzata, in vicenda analoga, nel d.P.R. 16 luglio
2001, con cui sono state dettate disposizioni per assicurare il
compimento di tale genere di atti da parte della Regione Molise a
seguito dell'annullamento in via giurisdizionale delle operazioni
elettorali per il rinnovo di quel Consiglio regionale.

Considerato in diritto

1. - Il Governo ha impugnato con due distinti ricorsi due leggi
regionali, rispettivamente della Regione Calabria (reg. ric. n. 36
del 2002) e della Regione Abruzzo (reg. ric. n. 38 del 2002). La
legge regionale della Calabria 15 marzo 2002, n. 14, reca
«Disposizioni sulla prorogatio degli organi regionali». L'art. 1
della legge (l'unico a contenuto normativo: l'art. 2 prevede
l'anticipata entrata in vigore della stessa legge) stabilisce che
«Nel caso di scioglimento del Consiglio regionale, il Presidente
della Regione, la Giunta regionale e il Consiglio continuano ad
esercitare le loro funzioni fino all'insediamento rispettivamente del
nuovo Presidente della Regione e del nuovo Consiglio regionale».
Il Governo contesta anzitutto che spetti al legislatore regionale
integrare l'art. 126 della Costituzione, in tema di scioglimento del
Consiglio regionale. In via subordinata, sostiene che la legge
regionale contrasterebbe con la riserva di legge statutaria di cui
all'art. 123, primo comma, della Costituzione, concorrendo essa a
disciplinare la forma di governo della Regione e i principi
fondamentali di organizzazione e di funzionamento della stessa. In
via ulteriormente subordinata, il Governo lamenta che la legge
regionale non distingua tra i differenti casi di scioglimento del
Consiglio, cioè quello disposto con decreto del Presidente della
Repubblica ai sensi dell'art. 126, primo comma, della Costituzione,
per atti contrari alla Costituzione o per gravi violazioni di legge o
per ragioni di sicurezza nazionale; quello conseguente alla morte,
all'impedimento permanente o alle dimissioni del Presidente della
Regione o a voto di sfiducia nei suoi confronti; quello conseguente
alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del
Consiglio; nonchè il caso, assimilabile per gli effetti, di
pronuncia giurisdizionale che annulli gli atti del procedimento
elettorale. Inoltre la legge impugnata sarebbe illegittima anche
perchè non circoscrive l'esercizio delle funzioni del Consiglio
prorogato ai soli atti urgenti, ed in quanto estende al Consiglio
regionale una misura temporanea che sarebbe, a tutto concedere,
applicabile soltanto alla Giunta.
2. - La legge regionale dell'Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1, recante
«Disposizioni sulla durata degli Organi e sull'indizione delle
elezioni regionali», ha una struttura più complessa. Essa esordisce,
all'art. 1, stabilendo che «È recepita la legge dello Stato
17 febbraio 1968, n. 108, con le successive modificazioni e
integrazioni» (si tratta della legge statale che disciplina
l'elezione dei Consigli delle Regioni ordinarie). I successivi
artt. 2, 3 e 4 sostituiscono alcune disposizioni della legge statale
n. 108 del 1968, in parte confermandone il contenuto, in parte
modificandolo e integrandolo.
In particolare, un primo gruppo di disposizioni attribuisce al
Presidente della Giunta regionale la competenza ad emanare atti del
procedimento elettorale, che la legge statale collocava in capo al
Commissario del Governo: così per il decreto che determina il numero
di seggi del Consiglio e l'assegnazione di essi alle singole
circoscrizioni (art. 2 della legge regionale, che sostituisce il
comma 3 dell'art. 2 della legge statale); per il decreto che indice
le elezioni (art. 3, comma 6, del testo legislativo recepito, come
sostituito dall'art. 3 della legge regionale); per l'atto che rende
esecutivo il riparto delle spese derivanti da adempimenti comuni alle
elezioni nel caso di contemporaneità della elezione del Consiglio
regionale con le elezioni dei consigli provinciali e comunali (art. 4
della legge regionale, che modifica il comma 2 dell'art. 21 della
legge statale).
Un secondo gruppo di disposizioni regola la durata in carica del
Consiglio e i termini per la nuova elezione e per gli adempimenti
successivi: si prevede che «La durata del Consiglio regionale è
stabilita dalla legge dello Stato in cinque anni», decorrenti dalla
data dell'elezione (art. 3, comma 1, del testo recepito e
sostituito); che le elezioni possono essere effettuate a decorrere
dalla quarta domenica precedente il compimento del quinquennio
(art. 3, comma 2, primo periodo, del testo recepito e sostituito, che
riprende su questo punto l'art. 3, secondo comma, della legge
statale); che la prima riunione del nuovo Consiglio ha luogo non
oltre il ventesimo giorno dalle elezioni (art. 3, comma 2, secondo
periodo); che le elezioni sono indette «entro tre mesi», non è
chiaro se decorrenti dalla scadenza o dallo scioglimento, ovvero dal
termine iniziale a partire dal quale possono aver luogo le elezioni
medesime (art. 3, comma 6); che il termine, nel caso di annullamento
giurisdizionale delle elezioni, decorre «dallo spirare del termine
per l'azione revocatoria» (art. 3, comma 7).
Un terzo, articolato gruppo di disposizioni regola l'esercizio
delle funzioni degli organi regionali dopo la scadenza o lo
scioglimento, stabilendo, ma non in ogni caso, il principio della
prorogatio: «finchè non è riunito il nuovo Consiglio sono prorogati
i poteri del precedente» (art. 3, comma 2, terzo periodo); nel caso
di scioglimento del Consiglio o di rimozione del Presidente della
Giunta per atti contrari alla Costituzione, per gravi violazioni di
legge o per ragioni di sicurezza nazionale, «con il decreto di
scioglimento è nominata una Commissione di tre cittadini eleggibili
al Consiglio regionale, che indice le elezioni entro tre mesi e
provvede all'ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e
agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo
Consiglio» (art. 3, comma 3, sulla falsariga del vecchio art. 126,
quinto comma, della Costituzione, nel testo anteriore alla legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1); al di fuori di tale ipotesi,
«in caso di scioglimento anticipato, il Presidente della Giunta, la
Giunta e il Consiglio regionale sono prorogati sino all'insediamento
del nuovo Consiglio» (art. 3, comma 4); in caso di annullamento
giurisdizionale delle elezioni, «il Presidente della Giunta, la
Giunta e il Consiglio regionale restano in carica sino
all'insediamento del nuovo Consiglio, per l'espletamento
dell'ordinaria amministrazione e per la trattazione degli affari
indifferibili ed urgenti» (art. 3, comma 5).
Secondo il Governo ricorrente, una prima ragione di
illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 117,
secondo e quarto comma, della Costituzione, coinvolgerebbe quasi
tutto il testo legislativo, e dovrebbe ravvisarsi nella formulazione
degli artt. 2, 3 e 4 della legge regionale, in quanto il legislatore
regionale avrebbe sostituito disposizioni della legge statale n. 108
del 1968 senza aver cura di stabilire il limite territoriale di
efficacia delle nuove disposizioni, così che, a rigore, esso avrebbe
inciso sull'efficacia di quest'ultima legge in tutto il territorio
nazionale.
Quanto alle disposizioni in tema di esercizio delle funzioni
degli organi regionali dopo lo scioglimento del Consiglio o
l'annullamento delle elezioni, il ricorrente muove censure analoghe a
quelle prospettate relativamente alla legge della Regione Calabria:
non spetterebbe al legislatore regionale integrare l'art. 126 della
Costituzione, e in particolare regolare effetti e conseguenze della
pronuncia di annullamento giurisdizionale delle elezioni o dell'atto
statale di scioglimento del Consiglio; in subordine, la legge
violerebbe la riserva di legge statutaria di cui all'art. 123, primo
comma, della Costituzione.
In via ulteriormente subordinata, sarebbero in contrasto con gli
artt. 126 e 117, secondo e quarto comma, della Costituzione, la norma
della legge regionale che «ripristina» la previsione del vecchio
art. 126, quinto comma, della Costituzione senza tener conto della
avvenuta soppressione di esso nel nuovo testo dell'art. 126; la
previsione della permanenza in carica del Consiglio sciolto o colpito
da annullamento giurisdizionale, misura che, a tutto concedere,
sarebbe applicabile solo alla Giunta; la mancata previsione del
limite degli «affari indifferibili ed urgenti» nel caso di
scioglimento del Consiglio diverso da quello disposto ai sensi
dell'art. 126, primo comma, della Costituzione; la statuizione del
termine eccessivamente lungo di tre mesi per l'indizione delle
elezioni, termine ulteriormente prolungato, nel caso di annullamento
delle elezioni, facendolo decorrere dallo spirare del termine per
l'azione revocatoria.
Ancora, sarebbe illegittima la previsione della prorogatio dei
poteri del Consiglio fino alla riunione del nuovo, in quanto
spetterebbe allo Stato, competente a stabilire la durata degli organi
elettivi delle Regioni, ai sensi dell'art. 122 della Costituzione,
anche prevederne la prorogatio: in subordine, si tratterebbe di
materia riservata allo statuto. Sarebbe altresì illegittima la
previsione della durata quinquennale del Consiglio, spettando alla
legge statale stabilire la durata dei Consigli regionali. Infine, le
disposizioni residue della legge regionale, che attengono alla
materia elettorale, contrasterebbero con l'art. 122, primo, secondo e
quinto comma, della Costituzione, in quanto la legge regionale che
disciplina l'elezione del Consiglio potrebbe essere emanata solo dopo
che la legge dello Stato abbia fissato principi e limiti, ai sensi
del medesimo art. 122, primo comma: a tale legge statale competerebbe
anche il compito di modificare le disposizioni della legge n. 108 del
1968 che attribuiscono al Commissario del Governo l'emanazione di
atti del procedimento elettorale.
3. - I due ricorsi propongono censure in parte comuni alle due
leggi regionali, a loro volta destinate a regolare materie
parzialmente comuni. È perciò opportuno riunire i giudizi perchè
siano decisi con unica pronunzia.
4. - La disciplina del sistema di elezione dei Consigli delle
Regioni a statuto ordinario era riservata, secondo il testo
originario dell'art. 122, primo comma, della Costituzione, alla legge
statale. Nell'esercizio di tale competenza il legislatore statale
dettò la legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei
Consigli regionali delle Regioni a statuto normale), più di recente
modificata e integrata dalla legge 23 febbraio 1995, n. 43.
Con la riforma recata dalla legge costituzionale 22 novembre
1999, n. 1, si è fra l'altro disposto che spetta alla legge della
Regione disciplinare il sistema di elezione del Consiglio, della
Giunta e del Presidente regionale (per la Giunta solo se lo statuto
accoglie un sistema diverso da quello dell'elezione del Presidente a
suffragio universale e diretto, il quale nomina e revoca i componenti
della Giunta), nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con
legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi
elettivi (nuovo art. 122, primo e quinto comma, Cost.).
A seguito di tale riforma, le leggi statali in materia conservano
la loro efficacia, in forza del principio di continuità (sentenze
n. 14 del 1973 e n. 376 del 2002, ordinanze n. 269 del 1974 e n. 383
del 2002), fino a quando non vengano sostituite dalle leggi
regionali: ma la potestà legislativa in tema di elezione dei
Consigli regionali spetta ormai alle Regioni.
Nè è a dirsi che tale potestà regionale possa essere
esercitata solo dopo che lo Stato abbia dettato i principi
fondamentali cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ai sensi
dell'art. 122, primo comma, della Costituzione.
Anche in questo caso non vi è ragione per ritenerne precluso
l'esercizio fino alla statuizione di nuovi principi, con la
conseguenza che il legislatore statale, omettendo di dettare tali
principi, potrebbe di fatto paralizzare l'esercizio della competenza
regionale a tempo indeterminato. Vale dunque il principio per cui la
legislazione regionale può disciplinare le nuove materie - e nella
specie l'elezione del Consiglio - nel rispetto dei principi
fondamentali che si ricavano dalla preesistente legislazione statale
(cfr. sentenza n. 282 del 2002).
Vi è certo l'ulteriore complicazione nascente dal fatto che,
fino all'entrata in vigore dei nuovi statuti regionali (oltre che
delle nuove leggi elettorali regionali), l'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 1999 detta direttamente la disciplina della
elezione del Presidente regionale, stabilendo che essa sia
contestuale al rinnovo del Consiglio e che si effettui «con le
modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in
materia di elezione dei Consigli regionali», così indirettamente in
qualche misura «irrigidite» in via transitoria; e dal fatto che la
nuova disciplina statutaria, cui è demandata la definizione della
forma di governo regionale, condiziona inevitabilmente, in parte, il
sistema elettorale per l'elezione del Consiglio. In pratica ciò
comporta che siano esigui gli spazi entro cui può intervenire il
legislatore regionale in tema di elezione del Consiglio, prima
dell'approvazione del nuovo statuto. Tuttavia questo non significa
che la legge regionale non possa nemmeno, fin d'ora, modificare, in
aspetti di dettaglio, la disciplina delle leggi statali vigenti, per
tutto quanto non è direttamente o indirettamente implicato dal
citato art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, in attesa del nuovo
statuto, e così per quanto riguarda competenze e modalità
procedurali; ancor meno significa che alla legge regionale sia
precluso dettare, nell'esercizio di una competenza che ormai le è
propria, una disciplina riproduttiva di quella delle leggi statali
previgenti.
5. - Non era dunque di per sè precluso al legislatore regionale
disporre, come fa l'art. 1 della legge abruzzese (peraltro non
specificamente censurato dal ricorrente), il «recepimento» della
legge statale n. 108 del 1968 «con le successive modificazioni e
integrazioni». Tale «recepimento» va ovviamente inteso nel senso che
la legge regionale viene a dettare, per relationem, disposizioni di
contenuto identico a quelle della legge statale, su alcune delle
quali, contestualmente, gli articoli successivi operano modificandole
o sostituendole: ferma restandone la diversa forza formale e la
diversa sfera di efficacia.
Non si può omettere di notare la improprietà di una tecnica
legislativa che, operando il «recepimento» e poi la parziale
sostituzione delle disposizioni della legge statale (fra l'altro, a
quanto sembra, della sola legge n. 108 del 1968, con le modifiche
apportate successivamente al suo testo, in particolare da vari
articoli della legge n. 43 del 1995, e non delle autonome
disposizioni dettate successivamente dalla stessa legge n. 43 del
1995), dà vita ad una singolare legge regionale, dal testo
corrispondente a quello della legge statale, i cui contenuti,
peraltro, non risultano sempre legittimamente assumibili dalla legge
regionale, in quanto estranei alla sua competenza: così quelli che
riguardano ad esempio, oltre che, come si dirà, la durata in carica
del Consiglio, di cui all'art. 3, i ricorsi giurisdizionali, di cui
all'art. 19, o le norme sullo svolgimento contemporaneo delle
elezioni regionali, provinciali e comunali, di cui agli artt. 20 e
21.
Non è però condivisibile la censura di carattere generale mossa
dal ricorrente agli artt. 2, 3 e 4 della legge della Regione Abruzzo,
che sarebbero in contrasto con il limite territoriale della legge
regionale e con l'art. 117, secondo e quarto comma, della
Costituzione, in quanto la legge regionale non potrebbe sostituire
disposizioni di una legge statale, facendo venir meno
l'applicabilità delle disposizioni sostituite in tutto il territorio
nazionale. In realtà la legge statale continua a spiegare
l'efficacia che le è propria; la legge regionale non fa che
introdurre una disciplina materialmente identica, in cui le
disposizioni che vengono dettate in «sostituzione» di quelle
corrispondenti della legge dello Stato esplicano tale effetto
sostitutivo solo con riguardo alla sfera di efficacia della legge
regionale di «recepimento», senza intaccare la diversa sfera di
efficacia della legge statale.
6. - Passando ad esaminare le singole disposizioni della legge
della Regione Abruzzo, modificative di quelle della legge statale,
vengono in considerazione in primo luogo quelle che attribuiscono
alla competenza del Presidente della Giunta regionale l'emanazione
del decreto che determina e assegna i seggi del Consiglio alle
singole circoscrizioni (art. 2 della legge impugnata, sostitutivo
dell'art. 2, comma 3, della legge statale) e l'emanazione del decreto
di indizione delle elezioni (art. 3, comma 6, nonchè commi 8 e 9).
Le censure mosse a tali disposizioni non sono fondate.
L'intervento legislativo regionale riguarda infatti un oggetto - il
procedimento per la elezione del Consiglio - divenuto ormai di
competenza della Regione ai sensi del nuovo art. 122, primo comma,
della Costituzione: e riguarda aspetti procedurali non incidenti sui
principi fondamentali ricavabili in materia dalla legislazione
statale, nè sui vincoli che discendono dal rispetto della normativa
transitoria dettata, in pendenza dell'approvazione dello statuto,
dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999.
7. - A diversa conclusione di fondatezza della questione deve
giungersi con riguardo all'art. 4 della legge dell'Abruzzo, che
attribuisce alla competenza del Presidente della Regione l'emanazione
dell'atto che rende esecutivo il riparto delle spese per gli
adempimenti comuni alle elezioni regionali, provinciali e comunali in
caso di loro contemporaneità. La disposizione impugnata incide
infatti anche sulla materia della «legislazione elettorale» dei
comuni e delle Province, che spetta allo Stato, ai sensi del nuovo
art. 117, secondo comma, lettera p, della Costituzione. Essa deve
dunque essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
8. - Venendo ora al secondo gruppo di disposizioni impugnate
della legge della Regione Abruzzo, in tema di durata del mandato
consiliare e di termini del procedimento elettorale e degli
adempimenti successivi, deve anzitutto giudicarsi costituzionalmente
illegittimo il comma 1 del testo legislativo che l'art. 3 della legge
impugnata «sostituisce» all'art. 3 della legge statale, in cui si
prevede che «la durata del Consiglio regionale è stabilita dalla
legge dello Stato in cinque anni», decorrenti dalla data
dell'elezione. La disciplina della durata in carica del Consiglio è
infatti attribuita, dall'art. 122, primo comma, della Costituzione,
alla competenza della legge statale. Nè, evidentemente, spetta alla
legge regionale non tanto riprodurre la norma statale, quanto
prevedere la competenza ed il contenuto della legge statale, come
pretende di fare la disposizione impugnata.
9. - Va esente da censura, invece, la disposizione che disciplina
il termine iniziale per lo svolgimento delle elezioni (art. 3,
comma 2, primo periodo, del testo legislativo «sostituito»
dall'art. 3 della legge impugnata all'art. 3 della legge statale): la
previsione, conforme del resto a quella della legge statale, riguarda
il procedimento elettorale, di competenza della Regione, mentre il
riferimento al «quinquennio» può intendersi come fatto al periodo
del mandato consiliare oggi stabilito dalla legge dello Stato, senza
che questo valga a novare la fonte della norma che stabilisce la
durata in carica del Consiglio.
Parimenti, e per la stessa ragione, non è fondata la questione
con riguardo alla disposizione che prevede che le elezioni siano
indette entro tre mesi (art. 3, comma 6, del testo «sostituito»
all'art. 3 della legge statale dall'art. 3 della legge regionale
dell'Abruzzo, da intendersi nel senso che le elezioni abbiano luogo,
e non siano semplicemente indette, entro tale lasso di tempo): anche
se non è chiaro se detto termine ad quem - oggi assente nella legge
statale, che prevede solo il termine iniziale - sia fatto decorrere,
nel caso di scadenza del mandato, da tale scadenza, ovvero dalla
quarta domenica antecedente la stessa, a partire dalla quale le
elezioni possono avere luogo ai sensi del precedente comma 2. In ogni
caso, non può dirsi che tale termine sia eccessivamente lungo,
tenuto conto anche che esso, pur se fatto decorrere dalla scadenza
del Consiglio, supera di soli venti giorni il periodo massimo di
settanta giorni dalla fine del mandato delle Camere, entro il quale
devono essere elette le nuove, ai sensi dell'art. 61, primo comma,
della Costituzione.
10. - È, invece, costituzionalmente illegittimo il comma 2,
secondo periodo, del testo «sostituito» all'art. 3 della legge
statale dall'art. 3 della legge della Regione Abruzzo, in cui si
dispone che la prima riunione del nuovo Consiglio ha luogo non oltre
il ventesimo giorno dalle elezioni. Esso infatti modifica (sia pure
marginalmente), al di fuori del procedimento di approvazione della
legge statutaria previsto dal nuovo art. 123, primo comma, della
Costituzione, la vigente disciplina dello statuto della Regione
Abruzzo (tuttora efficace, fino all'entrata in vigore di nuove leggi
statutarie, per le parti non implicitamente abrogate dalla riforma
costituzionale: cfr. sentenza n. 304 del 2002), il cui art. 18, primo
comma, stabilisce che il Consiglio tiene la sua prima seduta il primo
giorno non festivo della terza settimana successiva alla
proclamazione degli eletti.
11. - Pure costituzionalmente illegittimo è il comma 7 del testo
«sostituito» dall'art. 3 della legge impugnata all'art. 3 della legge
statale, secondo cui il termine ad quem di tre mesi, previsto dal
comma 5 per l'indizione delle elezioni, decorre, in caso di
annullamento delle elezioni, dalla scadenza del «termine per l'azione
revocatoria», la quale - si intende - possa essere esperita per la
revoca della pronuncia giurisdizionale definitiva di annullamento
delle operazioni elettorali.
L'intento di siffatta disposizione è, all'evidenza, quello di
consentire un ulteriore prolungamento del periodo transitorio durante
il quale, ai sensi del precedente comma 5, si dispone che restino in
carica per l'ordinaria amministrazione e per gli affari indifferibili
ed urgenti gli organi eletti colpiti dall'annullamento. Ma, anche a
prescindere da questo collegamento con una disposizione che, come si
dirà più oltre, è, per altre ragioni, costituzionalmente
illegittima, sta di fatto che differire la indizione delle nuove
elezioni, in caso di annullamento delle precedenti, non già fino al
passaggio in giudicato della pronuncia di annullamento, ma oltre, in
attesa di una del tutto eventuale azione di revocazione di detta
pronuncia definitiva, significa prolungare irragionevolmente una
situazione patologica e di carenza costituzionale come quella
derivante dall'annullamento delle elezioni seguite alla scadenza o
allo scioglimento del precedente Consiglio; mentre è necessario
ripristinare al più presto la legittima rappresentatività degli
organi regionali.
12. - Si può ora passare ad esaminare le disposizioni delle
leggi impugnate che riguardano il tema principale su cui si è
esplicato l'intervento legislativo delle due Regioni, vale a dire
quello della prorogatio degli organi regionali dopo la scadenza, lo
scioglimento o la rimozione.
L'art. 3 della legge n. 108 del 1968 stabilisce fra l'altro che i
Consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni (primo comma),
decorrenti dalla data della elezione (terzo comma), ma che essi
«esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data
delle elezioni per la loro rinnovazione, che potranno aver luogo a
decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento del periodo»
della loro durata in carica (secondo comma).
Tale disposizione non accoglie dunque il principio della
prorogatio del Consiglio dopo la sua scadenza e fino alla riunione
del nuovo Consiglio eletto, previsto invece per le Camere
dall'art. 61, secondo comma, della Costituzione, e per i Consigli
delle Regioni ad autonomia speciale dall'art. 4 della legge
costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1: anche se questa Corte,
chiamata a dirimere alcuni conflitti di attribuzione in ordine al
legittimo esercizio del potere governativo di rinvio delle leggi
regionali (previsto dal vecchio testo dell'art. 127 della
Costituzione), nell'affermare il vigore nelle Regioni del c.d.
«principio di rappresentativita», per cui i procedimenti legislativi
in itinere decadono con la fine della legislatura, ebbe a stabilire
che dopo il 46° giorno anteriore alle elezioni per il rinnovo del
Consiglio regionale, e fino alla sua cessazione, vale a dire «nel
corso degli ultimi quarantacinque giorni di permanenza in carica del
Consiglio stesso», le assemblee «dispongono di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio» (sentenza n. 468 del 1991, e analogamente sentenza n. 515
del 1995).
Può dirsi dunque che, allo stato della legislazione statale
(tuttora applicabile fino all'esercizio delle nuove competenze
statutarie e legislative regionali), i Consigli regionali conservano
i loro poteri solo fino alla scadenza.
Nel sistema antecedente alla riforma costituzionale recata dalla
legge costituzionale n. 1 del 1999, era disciplinato a parte il caso
dello scioglimento anticipato del Consiglio regionale, disposto con
decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 126 della
Costituzione, per aver compiuto atti contrari alla Costituzione o
gravi violazioni di legge, per non aver corrisposto all'invito del
Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che avessero
compiuto analoghi atti o violazioni, per impossibilità di
funzionamento a seguito di dimissioni o impossibilità di formare una
maggioranza, o infine per ragioni di sicurezza nazionale. In questi
casi era previsto, infatti, che col decreto di scioglimento fosse
nominata una commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio
regionale, che indicesse le elezioni entro tre mesi e provvedesse
all'ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti
improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio
(art. 126, vecchio testo, quinto comma).
Non era e non è invece regolato il caso di annullamento delle
operazioni elettorali dopo l'elezione del Consiglio: tanto è vero
che, quando si verificò questa ipotesi nel Molise, il Governo,
invocando il carattere necessario dell'ente con la conseguente
necessità di assicurare il compimento degli atti improrogabili, nel
silenzio dello statuto regionale, non ancora adeguato ai principi
della legge cost. n. 1 del 1999 (così implicitamente riconosciuto
fonte competente in materia) e i «poteri residuali del Governo», in
base ad un (per la verità, inedito) «principio generale
dell'ordinamento che attribuisce al Governo un potere di intervento
per assicurare l'adempimento degli obblighi attinenti a interessi di
rilievo costituzionale», ebbe a disporre che la Giunta e il
Presidente, la cui elezione era stata annullata, provvedessero «agli
atti urgenti e improrogabili sino alla proclamazione del nuovo
consiglio e del presidente della Regione» (d.P.R. 16 luglio 2001,
recante «Disposizioni per assicurare il compimento di atti urgenti e
improrogabili da parte della Regione Molise»: la motivazione è
contenuta nel preambolo del decreto).
Quanto alla permanenza in carica della Giunta e del Presidente
della Regione, l'art. 26, terzo comma, della legge 10 febbraio 1953,
n. 62 (derogabile però dagli statuti regionali, ai sensi dell'art. 2
della legge 23 dicembre 1970, n. 1084) stabiliva che la Giunta
durasse in carica «fino alla rinnovazione del Consiglio», salvo il
caso di revoca con voto del Consiglio medesimo. In molte Regioni, ma
non in tutte, la materia è oggetto di previsioni statutarie, come
nel caso dell'Abruzzo, il cui statuto, all'art. 42, prevede che «la
Giunta e il suo Presidente, in caso di dimissioni o di revoca ovvero
nel caso di rinnovazione del Consiglio, rimangono in carica, per gli
affari correnti, fino all'elezione del nuovo Presidente e della nuova
Giunta» (e l'art. 19, settimo comma, prevede a sua volta che
l'ufficio di presidenza del Consiglio resti in carica «fino alla
convocazione del nuovo Consiglio»); o come nel caso della Calabria,
il cui statuto, all'art. 19, prevede che «la Giunta e il suo
Presidente rimangono in carica fino all'elezione del nuovo Presidente
e della nuova Giunta», limitandosi però, dopo la scadenza del
Consiglio o l'approvazione della proposta di revoca o il voto del
Consiglio sulle dimissioni, agli affari di ordinaria amministrazione.
13. - Con la legge costituzionale n. 1 del 1999 la disciplina
dell'organizzazione di governo delle Regioni è stata profondamente
innovata. Spetta ora ai nuovi statuti, approvati con legge regionale,
determinare, in armonia con la Costituzione, la forma di governo
delle Regioni e i principi fondamentali della loro organizzazione e
del loro funzionamento (nuovo art. 123, primo comma, della
Costituzione). Spetta alla legge della Regione disciplinare il
sistema di elezione del Consiglio, della Giunta e del Presidente
regionale (per la Giunta, solo se lo statuto accoglie un sistema
diverso da quello dell'elezione del Presidente a suffragio universale
e diretto), nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge
della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi
elettivi (nuovo art. 122, primo e quinto comma, Cost.). Infine, il
nuovo art. 126 della Costituzione prevede ancora lo scioglimento del
Consiglio che abbia compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi
violazioni di legge, o per ragioni di sicurezza nazionale, senza
però più prevedere la nomina, in questi casi, di una commissione
incaricata di indire le elezioni e nel frattempo di assicurare
l'ordinaria amministrazione e il compimento degli atti improrogabili,
salvo ratifica del nuovo Consiglio, come stabiliva il vecchio testo;
e aggiunge che lo scioglimento del Consiglio consegue altresì alla
approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente
eletto a suffragio universale e diretto, nonchè alla rimozione, alla
morte, all'impedimento permanente e alle dimissioni del medesimo, e
alle dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri: anche
in queste ultime ipotesi la Costituzione non disciplina l'esercizio
delle funzioni nel periodo di transizione fra lo scioglimento del
Consiglio e l'elezione del nuovo.
Una interpretazione sistematica delle citate nuove norme
costituzionali conduce a ritenere che la disciplina della eventuale
prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o
scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell'attività
degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello
statuto della Regione, ai sensi del nuovo articolo 123, come parte
della disciplina della forma di governo regionale: così come è la
Costituzione (art. 61, secondo comma; art. 77, secondo comma) che
regola la prorogatio delle Camere parlamentari.
Non può condividersi la tesi secondo cui tale competenza sarebbe
attribuita alla legge statale, cui spetta, ai sensi dell'art. 122,
primo comma, Cost. stabilire «la durata degli organi elettivi»
regionali. L'istituto della prorogatio, a differenza della vera e
propria proroga (cfr., rispettivamente, art. 61, secondo comma, e
art. 60, secondo comma, Cost., per quanto riguarda le Camere), non
incide infatti sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo
l'esercizio dei poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale o
anticipata, di tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo
eletto.
È ovvio, peraltro, che gli statuti, nel disciplinare la materia,
dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi tutti
ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo comma,
della Costituzione (cfr. sentenza n. 304 del 2002).
Si deve però eccettuare l'ipotesi dello scioglimento o rimozione
«sanzionatori», prevista dall'art. 126, primo comma, della
Costituzione. In questo caso, trattandosi di un intervento repressivo
statale (non più previsto per la semplice impossibilità di
funzionamento, come accadeva nel vecchio testo dell'art. 126 Cost.,
ma solo a seguito di violazioni della Costituzione o delle leggi, o
per ragioni di sicurezza nazionale), è logico che le conseguenze,
anche in ordine all'esercizio delle funzioni fino all'elezione dei
nuovi organi, siano disciplinate dalla legge statale, cui si deve
ritenere che l'art. 126, primo comma, della Costituzione
implicitamente rinvii, nonostante l'avvenuta soppressione del vecchio
art. 126, quinto comma: non potendosi supporre che resti nella
disponibilità della Regione disporre la proroga dei poteri di organi
sciolti o dimessi a seguito di gravi illeciti, o la cui permanenza in
carica rappresenti un pericolo per la sicurezza nazionale.
A parte deve essere considerata l'ipotesi - che la legge della
Regione Abruzzo fa oggetto di specifica disciplina -
dell'annullamento giurisdizionale della elezione: in questo caso si
verifica non la scadenza o lo scioglimento o la rimozione di un
Consiglio o di un Presidente legittimamente eletti ed in carica, ma
il venir meno ex tunc, secondo i principi, dello stesso titolo di
investitura dell'organo elettivo.
Anche in questa ipotesi la disciplina dell'esercizio delle
funzioni regionali fino alla nuova elezione rientra in linea di
principio nella competenza statutaria della Regione, salvi i limiti
che la Regione stessa incontra in forza della competenza statale
esclusiva in materia giurisdizionale, stabilita dall'art. 117,
secondo comma, lettera l, della Costituzione. In ogni caso, è
escluso che possa provvedere in materia una legge regionale non
statutaria.
In conclusione, dunque, in tema di disciplina dell'esercizio dei
poteri degli organi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o
rimozione, o dopo l'annullamento della elezione, la legge regionale
è priva di competenza, almeno fino a quando lo statuto, o
rispettivamente la legge statale, abbiano fissato i principi e le
regole fondamentali.
14. - Discende dalle premesse poste che devono ritenersi
costituzionalmente illegittime tutte le disposizioni delle leggi
regionali impugnate che disciplinano la prorogatio degli organi
elettivi regionali (art. 1 della legge regionale della Calabria;
art. 3 della legge regionale dell'Abruzzo, nella parte in cui
sostituisce l'art. 3, secondo comma, prima parte, della legge statale
n. 108 del 1968 con le disposizioni dell'art. 3, comma 2, terzo
periodo, e commi 3, 4 e 5, del nuovo testo legislativo): vuoi per
violazione della «riserva di statuto» di cui all'art. 123 della
Costituzione, vuoi, per quelle di esse che disciplinano l'ipotesi
dello scioglimento o della rimozione «sanzionatori» (art. 1 della
legge della Regione Calabria nella parte in cui, non distinguendo, si
riferisce anche a questa ipotesi; art. 3, comma 3, del testo
sostituito della legge della Regione Abruzzo), per violazione della
competenza statale a disciplinare la materia.
Quanto a quest'ultima disposizione della legge della Regione
Abruzzo, non può valere in contrario il fatto che essa riprenda
testualmente la previsione del vecchio art. 126, quinto comma, della
Costituzione, abrogato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001: in
ogni caso, la Regione non può reintrodurre una norma costituzionale
ormai scomparsa.
Rimane assorbito ogni altro profilo di censura, in particolare
per quanto riguarda la disciplina, nell'art. 3, comma 5, del testo
sostituito della legge regionale dell'Abruzzo, dell'esercizio delle
funzioni regionali nel caso di annullamento giurisdizionale delle
elezioni.
15. - In definitiva, mentre la legge regionale della Calabria
deve essere dichiarata in toto costituzionalmente illegittima, della
legge regionale dell'Abruzzo restano indenni l'art. 1 (non
specificamente censurato dal Governo, e comunque da intendersi nel
senso sopra precisato al n. 5), l'art. 2, nonchè, dell'art. 3, solo
le parti che, «sostituendo» l'art. 3 della legge statale, dettano le
disposizioni dei commi 2 (limitatamente al primo periodo), 6, 8 e 9.
Tutte le altre disposizioni della stessa legge devono essere
dichiarate costituzionalmente illegittime.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 15 marzo 2002, n. 14 (Disposizioni sulla prorogatio
degli organi regionali);
b) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Abruzzo 19 marzo 2002, n. 1 (Disposizioni sulla
durata degli Organi e sull'indizione delle elezioni regionali), nella
parte in cui introduce, sostituendo il testo dell'art. 3 della legge
statale 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli
regionali delle Regioni a statuto normale), le disposizioni dei
commi 1, 2 - limitatamente al secondo e al terzo periodo -, 3, 4, 5,
7;
c) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della
predetta legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2002;
d) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale delle rimanenti disposizioni - diverse da quelle di
cui ai capi b e c - della predetta legge della Regione Abruzzo n. 1
del 2002, sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo e quarto
comma, e 122 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 38 del 2002).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
03C0613