1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 181 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 luglio 2020
Ordinanza dell'8 luglio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Eurodemolizione 2 srl contro Roma capitale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Funzioni amministrative dei Comuni - Previsione che sono delegate ai Comuni l'approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento ed il recupero di determinati rifiuti nonche' la relativa autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle attivita' suindicate. - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), art. 6, comma 2, lettere b) e c). (20C00299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione seconda

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 11632 del 2019, proposto da Eurodemolizioni 2
s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Zerella, con domicilio
digitale in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via
Ulpiano, n. 29;
contro Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Marina Di Luccio, con domicilio
digitale in atti e domicilio eletto presso la sede dell'Avvocatura
dell'Ente in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
per l'annullamento
della determinazione dirigenziale rep. n. QL/930/2019 del 22
luglio 2019 - prot. n. QL/57455/2019 del 22 luglio 2019, assunta da
Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale, avente ad oggetto
«Conclusione negativa del procedimento di autorizzazione ai sensi
dell'art. 208 del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 e
successive modificazioni ed integrazioni per l'impianto di
"Eurodemolizioni 2 S.r.l." sito in via di Torre Spaccata, n. 113,
Roma»;
della determinazione dirigenziale di Roma Capitale -
Dipartimento tutela ambientale rep. n. QL/299/2018 - prot. n.
QL/13878/2018 del 2 marzo 2018, con la quale si richiedeva a
Eurodemolizioni 2 s.r.l. la presentazione, entro e non oltre il 12
aprile 2018, del «progetto definitivo dell'impianto, completo della
documentazione tecnica che attesti la conformità alle vigenti
disposizioni in materia di urbanistica, di tutela ambientale, di
salute e sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica da sottoporre alla
conferenza di servizi ai sensi dell'art. 14-bis della legge n.
241/1990», pena la decadenza dell'autorizzazione provvisoria;
della nota di Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale
prot. QL/69117 del 26 settembre 2018, di indizione della conferenza
di servizi;
della nota di Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale
prot. QL/77599 del 25 ottobre 2018;
della nota di Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale
prot. QL/77592 del 25 ottobre 2018, richiamata nella decisione
conclusiva della conferenza di servizi, mai trasmessa e pertanto
sconosciuta nel contenuto;
della nota di Roma Capitale - Dipartimento tutela ambientale
prot. n. QL/91768 del 10 dicembre 2018;
del verbale di riunione della conferenza di servizi in
modalità sincrona del 4 febbraio 2019 del Dipartimento tutela
ambientale di Roma Capitale;
del parere del Dipartimento programmazione e attuazione
urbanistica prot. n. QL/14004 del 2 gennaio 2019;
del parere dell'A.R.P.A. Lazio reso con nota prot. 5892 del
30 gennaio 2019;
del parere espresso dalla Città Metropolitana di Roma
Capitale prot. n. 18043/2019;
del parere dell'Autorità di Bacino, reso con note prot. n.
4713 del 1° agosto 2018 e prot. n. 5148 del 5 settembre 2018;
del parere della Regione Lazio n. 474446 del 1° agosto 2018;
di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque
connesso a quelli sopra indicati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visto l'art. 79 del Codice del processo amministrativo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2020 la
dott.ssa Eleonora Monica;
1. Con il presente gravame, la Eurodemolizioni 2 s.r.l. -
titolare dell'impianto di trattamento rifiuti pericolosi (veicoli
fuori uso), sito in Roma alla via Torrespaccata, n. 113 - impugna la
determinazione dirigenziale con cui Roma Capitale ha concluso
negativamente la conferenza di servizi decisoria indetta ai fini del
rilascio in suo favore dell'autorizzazione ex art. 208 del decreto
legislativo n. 152/2006, «con effetto di rigetto» della relativa
istanza da costei avanzata in relazione a detto impianto,
contestualmente richiedendole «la presentazione ... di una revisione
del progetto definitivo dell'impianto che risponda alle prescrizioni
della Conferenza di servizi, attivando anche, ove necessario, le
procedure di valutazione di assoggettabilità a VIA presso gli enti
competenti», nonchè la determinazione di indiziane di detta
conferenza ed i pareri negativi ivi espressi dagli enti coinvolti.
La società ricorrente - nel premettere di aver fino ad allora
esercitato la relativa attività di autodemolizione in forza di una
relativa autorizzazione provvisoria - impugna tali atti, chiedendo al
Collegio, in via principale, di sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione Lazio
n. 27/1998, nella parte in cui statuisce che «Sono delegate ai
comuni: (..) b) l'approvazione dei progetti degli impianti per lo
smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione
degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei
macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la
relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonchè
l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di
esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione; c)
l'autorizzazione all'esercizio delle attività di smaltimento e
recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)», perchè la
predetta disposizione sarebbe in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, come sostituito dall'art. 3 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 - ai sensi del quale «Lo
Stato ha legislazione esclusiva nella seguenti materie: ... (tra cui)
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» in
relazione agli articoli 196, comma 1, lettera d) ed e), e 208 del
decreto legislativo n. 152/2006 (c.d. «Codice dell'ambiente»), di
attribuzione alle regioni di tali competenze.
In particolare, parte ricorrente prospetta un dubbio di
legittimità costituzionale della previsione, da parte del
legislatore regionale, di un modello di distribuzione delle
competenze decisionali che individua nel Comune territorialmente
competente l'ente al quale è assegnata la cura dei procedimenti di
approvazione dei progetti e di autorizzazione dell'attività degli
«impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti
dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla
rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed
obsoleti», stabilendo, invece, il legislatore nazionale - al quale
spetta in via esclusiva disciplinare la materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» - che rientri tra i compiti della
regione quello di approvare i progetti e di autorizzare la
realizzazione e la gestione dei nuovi impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti, anche pericolosi.
Sostiene, dunque, la società come, in ragione dell'«assoluta
inderogabilità da parte della legislazione regionale del principio
espresso dall'art. 117 della Costituzione sulla materia della tutela
dell'ambiente», sarebbe precluso alle regioni allocare ad un diverso
livello amministrativo le suddette funzioni, come affermato, con
riferimento ad analoghe leggi regionali, dalla Corte costituzionale
nelle richiamate pronunce n. 187/2011 e n. 159/2012 (primo motivo di
ricorso).
Ferma restando tale (pregiudiziale) questione di legittimità
costituzionale, la ricorrente formula, poi, nei confronti della
gravata determinazione di rigetto una serie di altre censure, quali,
in particolare:
a) l'incompetenza assoluta di Roma Capitale al rilascio
dell'autorizzazione richiesta, in relazione ai citati articoli 196 e
208 del decreto legislativo n. 152/2006, sostenendo come il contrasto
tra la delega ai comuni stabilita all'art. 6, comma 2, lettere b) e
c), della legge regionale n. 27/1998 e la successiva normativa
nazionale di cui ai citati articoli 196, comma 1, lettere d) ed e), e
208 del Codice dell'ambiente (di attribuzione invece, delle medesime
funzioni alle regioni) sarebbe in tesi risolvibile - in ossequio agli
ordinari criteri che regolano i rapporti tra norme che si succedono
nel tempo - in favore della posteriore normativa statale, con
conseguente nullità di tutti i provvedimenti impugnati in ragione
della «inapplicabilità ed irrilevanza della delega» di cui alle
preesistenti disposizioni regionali, in applicazione delle quali tali
atti risultano essere stati adottati (secondo motivo di ricorso);
b) l'illogicità e contraddittorietà della determinazione
dirigenziale di «conclusione negativa» del procedimento
autorizzativo, in particolare evidenziandosi come la dedotta
illegittimità delle preesistenze edilizie così come
l'incompatibilità urbanistica (entrambe poste a fondamento del
diniego impugnato) non costituirebbero elemento ostativo al rilascio
dell'autorizzazione richiesta, potendo l'amministrazione
condizionarne il rilascio al rispetto di determinate prescrizioni
edilizie o all'esito del procedimento di condono nonchè procedere
alla necessaria variante urbanistica (punto 3.1 del ricorso);
c) la violazione degli articoli 14-bis (conferenza
semplificata) e 14-ter (conferenza simultanea) della legge n.
241/1990, in relazione sia ai termini perentori di durata massima ivi
previsti che al termine entro il quale le amministrazioni
partecipanti avrebbero dovuto rendere le loro valutazioni, con
conseguente pretesa formazione di un provvedimento tacito di
silenzio-assenso per quanto riguarda: i) il parere del Dipartimento
programmazione e attuazione urbanistica prot. n. QL/14004 del 25
gennaio 2019, con il quale si concludeva per la incompatibilità
urbanistica del sito e l'impossibilità di esprimere il parere sulla
compatibilità edilizia; ii) il parere dell'A.R.P.A. Lazio di cui
alla nota prot. 5892 del 30 gennaio 2019; iii) il parere espresso da
Roma Capitale, in quanto addirittura reso successivamente alla
riunione simultanea del 4 febbraio 2019 (punti 3.2 e 3.3 del
ricorso);
d) la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990,
per mancato preavviso di conclusione negativa (punto 3.4 del
ricorso);
e) la violazione degli articoli 14-bis e 14-ter della legge
n. 241/1990, assumendo l'illegittimità del provvedimento con cui
l'amministrazione procedente, al fine di recuperare i propri ritardi,
ha disposto la proroga dei termini per la trasmissione dei pareri di
competenza, mediante l'assegnazione di un termine superiore a quello
previsto dall'art. 14-bis, attesa la carenza di un siffatto potere di
proroga, sospensione e/o interruzione degli stessi (quarto motivo);
f) (in via subordinata) la violazione dell'art. 208 del
decreto legislativo n. 152/2006 per mancata designazione del
responsabile del procedimento ai sensi del comma 3 e mancato rispetto
dei termini previsti sia per la convocazione della conferenza di
servizi (comma 3) sia per la conclusione dell'istruttoria (comma 8),
nonchè per difetto di motivazione (quinto ed ultimo motivo di
ricorso).
Roma Capitale si costituiva in giudizio, contestando il ricorso e
chiedendone il rigetto, senza nulla argomentare in merito alla
dedotta questione di illegittimità costituzionale della normativa
regionale.
In prossimità dell'udienza pubblica, le parti depositavano,
infine, brevi note ai sensi dell'art. 84, comma 5, del decreto-legge
17 marzo 2020, n. 18, in cui ciascuna brevemente ribadiva le proprie
difese.
All'udienza del 6 maggio 2020 la causa passava, dunque, in
decisione.
2. Il Collegio condivide i dubbi di legittimità costituzionale
prospettati dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso,
ritenendo rilevante ai fini della decisione della presente
controversia e non manifestamente infondata la questione attinente
alla compatibilità dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c) della legge
della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27, recante la «Disciplina
regionale dei rifiuti» - come modificata per effetto della successiva
legge regionale 5 dicembre 2006, n. 23 - con l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, come sostituito dall'art. 3 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
3. Per ciò che attiene alla rilevanza della questione nel
presente giudizio, osserva il Collegio come la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 citato debba essere
affrontata in via prioritaria rispetto a tutte le ulteriori censure
articolate dedotte dalla ricorrente.
Anche a prescindere dalla chiara graduazione delle censure
formulate, operata dal ricorrente e diretta ad attribuire un profilo
prioritario alla prospettata questione di legittimità
costituzionale, la stessa assume carattere pregiudiziale in ragione
della tipologia del vizio di legittimità ad essa sotteso, vale a
dire la compatibilità della norma attributiva del potere esercitato
da Roma Capitale con la Carta costituzionale e, quindi, la competenza
dell'amministrazione capitolina ad adottare gli atti impugnati, con
la logica conseguenza che il suo positivo scrutinio da parte della
Consulta implicherebbe necessariamente l'accoglimento del ricorso per
tale profilo, con assorbimento di ogni altra censura formulata.
In tal senso, del resto depone anche quanto affermato dal
Consiglio di Stato nell'Adunanza plenaria n. 5/2015, secondo la quale
lo stesso potere del ricorrente di graduare i motivi di ricorso
incontra un limite nel vizio di incompetenza poichè «se il potere è
stato esercitato da un'autorità incompetente, il giudice sul piano
logico non può fare altro che rilevare il vizio di incompetenza, ma
non può dettare le regole dell'azione amministrativa, posto che
l'azione amministrativa non è ancora stata esercitata dall'organo
preposto» e «l'accoglimento del ricorso giurisdizionale per la
riconosciuta sussistenza del vizio di incompetenza comporta
l'assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione, in quanto la
valutazione del merito della controversia si risolverebbe in un
giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore attività amministrativa
dell'organo competente, cui spetta l'effettiva valutazione della
vicenda e che potrebbe emanare, o non, l'atto in questione e
comunque, provvedere con un contenuto diverso». L'Adunanza plenaria
ha ritenuto, infatti, che «nonostante sia formalmente scomparsa la
previsione dell'art. 26, comma 2, legge del Tribunale amministrativo
regionale, con il nuovo c.p.a. i termini del dibattito restano
invariati e, anzi, si amplia il novero dei vizi che impediscono alla
parte di graduare ad libitum i relativi motivi, a tal fine
richiamando il disposto dell'art. 34, comma 2, c.p.a., ai sensi del
quale «in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a
poteri amministrativi non ancora esercitati».
4. Nè la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 2, lettere b) e c), della legge regionale n. 27/1998 può
ritenersi recessiva rispetto al secondo motivo di ricorso con il
quale parte ricorrente sostiene che la prospettata antinomia tra la
suddetta norma regionale di delega delle funzioni autorizzative ai
comuni e la successiva normativa nazionale di cui agli articoli 196,
comma 1, lettere d) ed e), e 208 del Codice dell'ambiente,
attributivi delle medesime funzioni alle regioni, sarebbe in tesi
risolvibile in ossequio all'ordinario criterio secondo cuilex
posterior derogat priori, con conseguente «cessazione di efficacia
della norma precedente» e «inapplicabilità ed irrilevanza (nel caso
di specie) della delega prevista dall'art. 6, comma 2, legge
regionale n. 27/1998».
Al riguardo il Collegio osserva che la legge regionale
applicabile alla controversia in esame, per quanto anteriore alla
riforma del Titolo V della Costituzione e al Codice dell'ambiente, è
stata oggetto di intervento ad opera del legislatore regionale che,
con la legge n. 23 del 5 dicembre 2006, «nelle more della revisione
organica della legge regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina
regionale della gestione dei rifiuti) e successive modifiche, in
conformità alle disposizioni del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), ... (ha) apportat(o) alla
suddetta legge regionale specifiche modifiche per l'adeguamento
dell'assetto organizzativo delle funzioni in materia di bonifica dei
siti contaminati alle nuove procedure previste dal decreto stesso»
(in tal senso, il relativo art. 1).
Ne discende, dunque, che per effetto della legge regionale del
2006 la preesistente legge regionale n. 27/1998 è stata convalidata
sul presupposto della compatibilità delle relative previsioni con il
sopravvenuto assetto di riparto delle competenze definito dal
legislatore nazionale nell'esercizio della potestà legislativa
esclusiva attribuitagli dall'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
La suddetta convalida, operata dalla legge regionale n. 23 del
2006, esplica i propri effetti, per quel che qui interessa, anche in
relazione al più volte citato art. 6, comma 2, lettere b) e c) la
cui efficacia, pur in assenza di uno specifico intervento di
adeguamento, risulta confermata, con conseguente applicabilità della
disposizione anche ai procedimenti di autorizzazione successivi
all'entrata in vigore del Codice dell'ambiente.
Il Collegio, pertanto, non ritiene di poter condividere la
ricostruzione, proposta da parte ricorrente dell'implicita
abrogazione della delega regionale di cui all'art. 6, comma 2,
lettere b) e c) ad opera del decreto legislativo n. 152/2006, alla
luce della rammentata conferma dell'efficacia della normativa
regionale del 1998 per effetto della legge regionale n. 23/2006.
A seguito dell'adozione della legge regionale n. 23/2006, non è
dunque configurabile nel caso di specie il contrasto tra norme
giuridiche poste da fonti normative di pari livello risolvibile in
via interpretativa mediante l'applicazione dell'invocato criterio
cronologico. Spetta, invece, al Collegio dirimere la questione della
compatibilità della delega delle funzioni ai comuni, contenuta nel
più volte citato art. 6, comma 2, lettere b) e c), con i principi di
cui all'art. 117 della Costituzione, che, nell'ambito del rinnovato
sistema di riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni,
attribuisce al primo la competenza esclusiva sulla «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e dei beni culturali», con
conseguente indispensabile scrutinio della Corte Costituzionale sulla
questione.
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio
ritiene di non potersi esimere dal sottoporre alla Consulta la
questione di legittimità costituzionale concernente il contrasto
dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della legge regionale n.
27/1998, come modificata dalla legge regionale n. 23/2006, con l'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione, laddove la stessa
conferisce ai comuni le funzioni amministrative in materia di
approvazione dei progetti e di autorizzazione a realizzare e gestire
nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti.
5. Quanto al concorrente profilo della non manifesta infondatezza
della questione, il Collegio ritiene opportuno riepilogare - seppur
brevemente - il contesto normativo di riferimento.
La Regione Lazio, con l'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della
legge regionale n. 27/1998, ha delegato ai comuni (per quel che qui
interessa) «l'approvazione dei progetti degli impianti per lo
smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti dalla demolizione
degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla rottamazione dei
macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed obsoleti e la
relativa autorizzazione alla realizzazione degli impianti, nonchè
l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali in corso di
esercizio e la relativa autorizzazione alla realizzazione» e
«l'autorizzazione all'esercizio delle attività di smaltimento e
recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)».
A livello nazionale, l'art. 196, comma 1, lettere d) ed e) del
decreto legislativo n. 152/2006 - nel sostituirsi al previgente art.
19 del decreto legislativo n. 22/1997 - ha stabilito che «Sono di
competenza delle regioni, nel rispetto dei principi previsti dalla
normativa vigente e dalla parte quarta del presente decreto, ...: d)
l'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di
rifiuti, anche pericolosi, e l'autorizzazione alle modifiche degli
impianti esistenti, fatte salve le competenze statali di cui all'art.
195, comma 1, lettera f), e di cui all'art. 7, comma 4-bis; e)
l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di smaltimento e
recupero di rifiuti, anche pericolosi, fatte salve le competenze
statali di cui all'art. 7, comma 4-bis».
Il successivo art. 208, rubricato «Autorizzazione unica per i
nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti», ha previsto
che «I soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di
smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono
presentare apposita domanda alla regione competente per territorio,
allegando il progetto definitivo dell'impianto e la documentazione
tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle
disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di
salute, di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica. Ove l'impianto
debba essere sottoposto alla procedura di valutazione di impatto
ambientale ai sensi della normativa vigente, alla domanda è altresì
allegata la comunicazione del progetto all'autorità competente ai
predetti ...» (comma 1), stabilendo che «Entro novanta giorni dalla
sua convocazione, la Conferenza di servizi: a) procede alla
valutazione dei progetti; b) acquisisce e valuta tutti gli elementi
relativi alla compatibilità del progetto con quanto previsto
dall'art. 177, comma 4; c) acquisisce, ove previsto dalla normativa
vigente, la valutazione di compatibilità ambientale; d) trasmette le
proprie conclusioni con i relativi atti alla regione (comma 4).
L'art. 177, comma 4, dello medesimo Codice dell'ambiente,
richiamato dal comma 4 del successivo art. 208, afferma, infine, che
«I rifiuti sono gestiti senza pericolo per la salute dell'uomo e
senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio
all'ambiente e, in particolare: a) senza determinare rischi per
l'acqua, l'aria, il suolo, nonchè per la fauna e la flora; b) senza
causare inconvenienti da rumori o odori; c) senza danneggiare il
paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla
normativa vigente».
Infine, il legislatore regionale con la legge regionale n.
23/2006, in ragione del rinnovato assetto organizzativo delle
funzioni come delineato nel decreto legislativo n. 152/2006, ha
apportato alla più volte citata legge regionale n. 27/1998 alcune
specifiche modifiche, confermandone per il resto le disposizioni,
sulla scorta di una valutazione di conformità delle stesse al
sopravvenuto Codice dell'ambiente.
6. Ciò posto, il Collegio - ritenuto che l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione e le norme statali passate in rassegna
confermano che i comuni, nella loro qualità di enti esponenziali
della relativa comunità, non sono titolari, in materia ambientale,
di funzioni amministrative proprie - è dell'avviso che il
legislatore regionale del Lazio, nel attribuire ai propri comuni le
funzioni specificate all'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della
legge regionale n. 27/1998 e successive modificazioni ed
integrazioni, introduca un modello di distribuzione delle competenze
decisionali che viola la riserva della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, in quanto contrastante con l'art. 208 del decreto
legislativo n. 152/2006 che, nel disciplinare puntualmente il
procedimento di autorizzazione unica per i nuovi impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, assegna alla regione
territorialmente competente (quella in cui ricade l'impianto) il
compito di approvarne il progetto e di autorizzarne la realizzazione
e la gestione. Diversamente opinando ne risulterebbe pregiudicato lo
scopo perseguito dal legislatore nazionale di garantire, anche in
attuazione della normativa comunitaria, la regolarità della messa in
esercizio dei predetti impianti attraverso la fissazione di livelli
di tutela uniformi «proprio in considerazione dei valori della salute
e dell'ambiente che si intendono tutelare in modo omogeneo
sull'intero territorio nazionale» (cfr. in tal senso, Corte
Costituzionale, sentenza 24 luglio 2009, n. 249).
L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, nello
stabilire che «Lo Stato ha legislazione esclusiva nella seguenti
materie: ... (tra cui) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali», fornisce una chiara e univoca indicazione della sola
fonte legislativa legittimata ad operare la distribuzione delle
connesse funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali,
sicchè deve escludersi che il Codice dell'ambiente, nel conferire
alle Regioni la relativa competenza, ne abbia anche consentito
l'allocazione ad un diverso livello amministrativo, escludendo,
pertanto, la possibilità di delegare tali funzioni ai comuni
insistenti nel proprio territorio.
Depone, in tal senso, anche una lettura combinata delle
disposizioni contenute nel novellato Titolo V della Costituzione:
l'art. 118 - a fronte del venir meno del tradizionale parallelismo
tra funzioni legislative e funzioni amministrative - prevede,
infatti, che in generale «le funzioni amministrative sono attribuite
ai comuni», a meno che le stesse «per assicurare l'esercizio
unitario, siano conferite a provincie, città metropolitane, regioni
e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
e adeguatezza». In tal modo il legislatore costituzionale ha inteso
introdurre un elemento di elasticità nell'attribuzione delle
funzioni amministrative, correlato alle esigenze unitarie di
esercizio «sovraterritoriale» delle medesime, attraverso la
valorizzazione dei canoni di sussidiarietà verticale,
differenziazione e adeguatezza, quali criteri guida della diversa
distribuzione delle competenze.
Quanto fin qui osservato induce a ritenere che, nella materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» - nella quale, per costante
giurisprudenza costituzionale, rientra anche la disciplina dei
rifiuti (così, ex multis, le sentenze n. 373 del 2010, n. 127 del
2010 e n. 61 del 2009) - non possono essere ammesse iniziative del
legislatore regionale di regolamentazione, nel proprio ambito
territoriale, delle funzioni amministrative che modifichino l'assetto
delle competenze come delineato dalla legge statale, ponendosi la
relativa normativa quale limite insuscettibile di deroga anche da
parte regioni, nonostante siano abilitate a farlo in altre materie di
legislazione concorrente, quali ad esempio la tutela della salute ed
il governo del territorio (cfr. in tal senso, Corte Costituzionale,
sentenze n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008).
Orbene, applicando siffatti principi alla controversia in esame,
emerge che il legislatore della Regione Lazio nel 2006 ha inteso
confermare, in sede di revisione della legge regionale n. 27/1998, la
delega ai comuni del proprio territorio delle funzioni amministrative
relative ai procedimenti finalizzati all'approvazione dei progetti e
all'autorizzazione, alla realizzazione e all'esercizio degli
«impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti provenienti
dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi, dalla
rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati ed
obsoleti», nonostante il più volte rammentato art. 208 del decreto
legislativo n. 152/2006 avesse, viceversa, individuato nella regione
il soggetto pubblico al quale tali funzioni sono specificamente
assegnate, con conseguente illegittima alterazione del riparto delle
competenze delineato dal legislatore nazionale.
A supporto della dedotta incompatibilità della norma regionale
in questione con l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione e
con la normativa statale, rappresentata dal decreto legislativo n.
152/2006 milita anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 187
del 15 giugno 2011 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 42, commi 7 e 9, della legge regionale Marche n. 16/2010
nella parte in cui il legislatore regionale aveva attribuito ai
comuni territorialmente competenti le procedure relative
all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti prodotti dalle
navi e dei residui del carico, sul presupposto che in materia di
rifiuti, «laddove la legge dello Stato ... ha ... individuato nella
regione il soggetto pubblico cui tale funzione è assegnata», alla
regione non spetta la facoltà di «allocare, con un suo atto
legislativo, la funzione amministrativa» medesima «presso l'ente
territoriale comune» (in tal senso, quanto si legge al paragrafo 4
della pronuncia).
Il predetto principio è stato riaffermato anche nella successiva
sentenza 27 giugno 2012, n. 159 che, sempre con rifermento alla
materia dei rifiuti, ha ritenuto «la inderogabilità da parte della
legislazione regionale» della disciplina nazionale che ha attribuito
alle regioni le funzioni relative all'affidamento del relativo
servizio di gestione, «con conseguente illegittimità costituzionale
della norma legislativa che aveva allocato ad un diverso livello
amministrativo la relativa funzione».
Appare, pertanto, acquisito nell'orientamento della Corte
Costituzionale il principio secondo il quale, nelle materie riservate
dalla Costituzione alla competenza legislativa dello Stato, una
discrasia normativa tra la norma statale (che stabilisce un
determinato assetto di attribuzione delle funzioni) e la norma
regionale (che finisce per alterarne, entro il proprio ambito
territoriale, il riparto) giustifica di per sè l'illegittimità
costituzionale di quest'ultima per violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera s, che a livello costituzionale ne attribuisce la disciplina
al legislatore nazionale .
7. Il Collegio rileva, infine, che altre regioni al fine di
adeguarsi all'orientamento espresso dalla Corte Costituzionale nelle
su citate pronunce hanno provveduto a ridefinire il quadro delle
competenze amministrativa in materia di gestione di rifiuti,
riallocando in capo alla regione le funzioni amministrative che lo
Stato le ha attribuito senza possibilità di delega. Al riguardo si
richiama la legge regionale Toscana n. 61/2014 che ha provveduto a
riattribuire alla regione le funzioni delegate con la legge regionale
n. 25/1998 alle province e, segnatamente le autorizzazioni per la
realizzazione e l'esercizio degli impianti di gestione dei rifiuti.
8. Conclusivamente, per tutte le ragioni esposte, questo
Tribunale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione attinente alla compatibilità con l'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione dell'art. 6, comma 2, lettere b) e c),
della legge regionale Lazio 9 luglio 1998, n. 27, come implicitamente
convalidato dalla legge regionale Lazio n. 23/2006, nella parte in
cui dispone che «Sono delegate ai comuni: ... l'approvazione dei
progetti degli impianti per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti
provenienti dalla demolizione degli autoveicoli a motore e rimorchi,
dalla rottamazione dei macchinari e delle apparecchiature deteriorati
ed obsoleti e la relativa autorizzazione alla realizzazione degli
impianti, nonchè l'approvazione dei progetti di varianti sostanziali
in corso di esercizio e la relativa autorizzazione alla
realizzazione» e «l'autorizzazione all'esercizio delle attività di
smaltimento e recupero dei rifiuti di cui alle lettere a) e b)».
Conseguentemente, il Collegio dispone la sospensione del presente
giudizio e la rimessione della predetta questione alla Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione
seconda) rimette alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale illustrata in motivazione, relative
all'art. 6, comma 2, lettere b) e c), della legge della Regione Lazio
9 luglio 1998, n. 27.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio,
con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese di lite, e l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte Costituzionale.
Manda alla segreteria della sezione tutti gli adempimenti di
competenza e, in particolare, la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri e al
Presidente della Regione Lazio, nonchè la sua comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 6
maggio 2020 e del 25 maggio 2020, entrambe tenutesi mediante
collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto
dall'art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, con
l'intervento dei magistrati:
Francesco Riccio, Presidente
Marina Perrelli, Consigliere
Eleonora Monica, Primo Referendario, estensore

Il Presidente: Riccio


L'estensore: Monica