1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 luglio 1991
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 luglio 1991 (della provincia autonoma di Trento). Acque pubbliche e private - Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale e regionale dei fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare agli schemi previsionali e programmatici per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo - Adozione di atti di indirizzo e coordinamento volti a determinare i criteri di integrazione e coordinamento tra le attivita' conoscitive dello Stato, delle autorita' di bacino, delle regioni, nonche' le modalita' anche tecniche, per lo svolgimento di dette attivita' e le procedure, gli obiettivi ed i criteri per l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere attinenti alla difesa del suolo - Asserita violazione del principio di legalita' attesa l'adozione di detti atti di indirizzo e coordinamento in assenza di un fondamento legislativo. (D.P.C.M. 1º marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96, del 24 aprile 1991). (091C0905) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale dott.
Mario Malossini, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale n. 733 del 7 giugno 1991, rappresentato e difeso dagli
avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente
domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, per
mandato speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in
data 13 giugno 1991, n. 56568 di rep., contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, in relazione al d.P.C.M. 1º marzo
1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 24 aprile 1991,
concernente "Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale,
interregionale e regionale dei fondi disponibili nel periodo
1989-1993 da destinare all'attuazione degli schemi previsionali e
programmatori per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo".
L'art. 31, primo e terzo comma, della legge 18 maggio 1989, n. 183
("Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo") prevede, in sede di prima applicazione della legge stessa,
l'adozione di parte delle autorità dei bacini di rilievo nazionale e
delle regioni o province autonome di uno "schema previsionale e
programmatico ai fini della definizione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio con riferimento alla difesa del suolo e
della predisposizione dei piani di bacino, sulla base dei necessari
atti di indirizzo e coordinamento". Lo stesso art. 31 indica poi il
contenuto necessario degli schemi previsionali e programmatici
(secondo comma); prevede la trasmissione di questi al Comitato dei
Ministri, il quale propone al Consiglio dei Ministri "la ripartizione
dei fondi disponibili per il triennio 1989-1991, da adottare con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri" (quarto comma);
autorizza la spesa per l'attuazione degli schemi (quinto comma).
Con d.P.C.M. 23 marzo 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 79 del 4
aprile 1990) venne approvato l'atto di indirizzo e coordinamento "ai
fini della elaborazione e adozione degli schemi previsionali e
programmatici di cui all'art. 31 della legge 18 maggio 1989, n. 183",
in cui fra l'altro erano indicati gli indirizzi e le fasi temporali
per lo svolgimento degli adempimenti necessari ai fini della
costituzione degli organismi e delle strutture tecnico-operative di
bacino (punto 2), gli elementi conoscitivi e di supporto tecnico
(punto 3), i criteri generali per la definizione del modello
funzionale delle strutture tecnico-operative di bacino e per i
relativi profili tecnico-professionali (punto 4), i criteri per la
predisposizione degli schemi previsionali e programmatici (punto 5),
i criteri di coordinamento con le attività e gli interventi di altre
autorità (punto 6), le modalità di proposizione e attuazione degli
schemi (punto 7), il fabbisogno finanziario (punto 8).
Successivamente l'art. 9 della legge 7 agosto 1990, n. 253, ha
disposto la ripartizione tra i bacini delle disponibilità
finanziarie iscritte nel bilancio dello Stato per il 1990 per le
finalità di cui all'art. 31 della legge n. 183/1989, ha definito la
destinazione di tale stanziamento, e ha fissato al 31 ottobre 1990 il
termine per la presentazione degli schemi previsionali e
programmatici, riferiti al quadriennio 1989-1992.
Ora il Presidente del Consiglio dei Ministri ha adottato il
decreto 1º marzo 1991, concernente "ripartizione tra i bacini di
rilievo nazionale, interregionale e regionale dei fondi disponibili
nel periodo 1989-1993 da destinare all'attuazione degli schemi
previsionali e programmatici per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo".
Tale decreto approva l'allegato contenente il quadro di
ripartizione tra i bacini dei fondi disponibili nel periodo 1989-1993
(art. 1); prevede che per l'utilizzo di dette disponibilità
finanziarie le autorità di bancino e le regioni provvedano a
ridefinire la priorità degli interventi, con determinazioni da
trasmettere al Ministeri dei lavori pubblici e dell'ambiente; e
dispone che il Ministero dei lavori pubblici provvede con proprio
decreto al trasferimento delle risorse (art. 2).
L'art. 3, al primo comma, prevede che il finanziamento degli
studi, che devono essere comunque finalizzati alla redazione di piani
di bacino, non può accedere il 10% delle risorse complessivamente
assegnate.
Il secondo comma dello stesso articolo stabilisce testualmente che
"con atto di indirizzo e coordinamento, da adottarsi ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 400/1988, sono determinati, entro il 30
giugno 1991, i criteri di integrazione e di coordinamento tra le
attività conoscitive dello Stato, delle autorità di bacino e delle
regioni, nonchè le modalità, anche tecniche, per lo svolgimento di
dette attivita'"; il terzo comma a sua volta stabilisce che "con la
medesima procedura, entro il 31 dicembre 1991, sono definite le pro-
cedure, gli obiettivi ed i criteri per l'aggiornamento dei capitolati
per l'esecuzione delle opere attinenti al difesa del suolo".
Infine l'art. 4 del decreto prevede la trasmissione semestrale da
parte delle autorità di bacino e delle regioni di una relazione
sullo stato di attuazione degli schemi previsionali e programmatici.
La previsione contenuta nel secondo e terzo comma dell'art. 3 del
decreto, dell'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento
destinati determinare i criteri di integrazione delle attività
conoscitive e le modalità per lo svolgimento delle stesse, e
rispettivamente le procedure, gli obiettivi e i criteri per
l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere, è del
tutto illegittima e lesiva dell'autonomia della Provincia ricorrente.
Com'è noto, secondo la consolidata giurisprudenza di questa
Corte, l'adozione da parte dello Stato di atti di indirizzo e
coordinamento delle attività delle regioni e delle province autonome
deve trovare fondamento sostanziale in disposizioni di legge, che
precisino gli interessi unitari da salvaguardare e i criteri per
l'esercizio della potestà statale di indirizzo.
Questo fondamento legislativo è indispensabile per poter ritenere
tale esercizio conforme al principio di legalità sostanziale.
In mancanza, l'atto di indirizzo è per ciò stesso lesivo
dell'autonomia regionale e provinciale, e parimenti lo è norma che
ne preveda l'adozione senza che sussista un adeguato fondamento
legislativo sostanziale.
Ora, nel caso, non vi è alcuna disposizione di legge che offra
fondamento sostanziale all'adozione dei previsti atti di indirizzo e
coordinamento.
La disposizione che li prevede, infatti, è contenuta in un
decreto del Presidente del Consiglio, cioè in un atto
amministrativo, cui la legge (art. 31, quarto comma, della legge n.
183/1989) affida solo il compito di disporre la ripartizione fra i
bacini e le regioni o province autonome dei fondi disponibili per
l'attuazione degli schemi previsionali e programmatici.
Siffatto atto amministrativo, evidentemente, non ha alcuna
autorità nè titolo per dare fondamento all'emanazione di atti di
indirizzo e coordinamento.
Nè si potrebbe ritenere che tale fondamento possa rinvenirsi
nell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge n. 400/1988,
menzionato nell'art. 3, secondo comma, del decreto impugnato. Tale
disposizione come ha chiarito questa Corte nella sentenza n.
242/1989, non costituisce norma attributiva al Governo della
"competenza ad esercitare per via amministrativa la funzione di
indirizzo e coordinamento", ma "mira semplicemente a determinare,
all'interno della complessa istituzione del Governo, l'organo
attributario in via diretta ed immediata della competenza a
deliberare gli atti di indirizzo e di coordinamento governativi,
individuandolo nel Consiglio dei Ministri"; onde essa "ha lasciato
intatta la disciplina preesistente e, in particolare, non ha inteso
eliminare le previsioni normative vigenti al momento della sua
entrata in vigore, relative alla modalità di esercizio della
predetta funzione", fra cui "il principio di legalità sostanziale".
Nemmeno si potrebbe tentare di rinvenire il fondamento dei
previsti atti di indirizzo e coordinamento, indirettamente, nell'art.
31 o nell'art. 4, primo comma, della legge n. 183/1989.
Quanto all'art. 31, primo comma, esso prevede atti di indirizzo e
coordinamento in ordine alla predisposizione degli schemi
previsionali e programmatici; tale potestà statale è stata
esercitata con il d.P.C.M. 23 marzo 1990, che ha esaurito i suoi
effetti con l'avvenuta adozione da parte delle autorità di bacino e
delle regioni e province autonome degli schemi previsionali e
programmatici medesimi (di cui dà atto, nelle premesse, lo stesso
decreto impugnato). A sua volta il quinto comma dell'art. 31, come si
è ricordato, attribuisce al Presidente del Consiglio solo il compito
di disporre, sulla base di una delibera del Consiglio dei Ministri,
la ripartizione dei fondi disponibili (ciò che il d.P.C.M. 1º marzo
1991 fa con l'art. 1 e il relativo quadro allegato): non certo il
compito di prevedere o disciplinare ulteriori manifestazioni della
potestà statale di indirizzo e coordinamento.
Infine l'art. 4, primo comma, della legge n. 183/1989 attribuisce
bensì al Presidente del Consiglio la competenza ad approvare "le
deliberazioni concernenti i metodi ed i criteri, anche tecnici, per
lo svolgimento delle attività di cui agli artt. 2 e 3, nonchè per
la verifica ed il controllo dei piani di bacino, dei programmi di
intervento e di quelli di gestione" (lett. a), nonchè "ogni altro
atto di indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato" dalla
stessa legge (lett. f).
Ma, in primo luogo, con l'art. 3, secondo e terzo comma, del
decreto impugnato, non si esercita direttamente una potestà di
indirizzo e coordinamento (che si possa supporre fondata sull'art. 4,
primo comma, della legge n. 183/1989), ma si pretende di fondare
l'esercizio di tale potestà attraverso la previsione di atti di
indirizzo: ciò che comunque non può essere oggetto di una
disposizione contenuta in un atto amministrativo. Detto art. 3,
secondo comma, del resto, non invoca affatto a proprio fondamento e
parametro l'art. 2 della legge n. 183/1989, bensì solo l'art. 2
della legge n. 400/1988.
In secondo luogo, per quanto riguarda le deliberazioni previste
dall'art. 4, primo comma, lett. a), della legge n. 183/1989,
concernenti "i metodi ed i criteri, anche tecnici, per lo svolgimento
delle attività di cui agli artt. 2 e 3", si tratta, come ha
affermato questa Corte nella sentenza n. 85/1990 (punto 5 del
"considerato in diritto"), di "atti più comprensivi e più complessi
di quelli di indirizzo e coordinamento, soprattutto perchè non
interessano soltanto materie riservate alla competenza regionale (o
provinciale) e non hanno, quindi, come propri destinatari soltanto le
regioni e le province autonome, ma sono diretti all'universo dei
soggetti statali e regionali (o provinciali) coinvolti nella
complessa opera finalizzata alla difesa del suolo". Il che è quanto
dire che tale disposizione non costituisce fondamento idoneo o
comunque sufficiente per soddisfare il principio di legalità
sostanziale in ordine all'esercizio della potestà statale di
indirizzo e coordinamento (e per questo infatti la Corte ha respinto,
nella sentenza n. 85/1990, le censure della provincia ricorrente
rispetto all'art. 4, primo comma, lett. a), della legge in
questione).
In ogni caso se l'atto di indirizzo in materia di attività
conoscitiva previsto dall'art. 3, secondo comma, del decreto
impugnato sembra rifarsi ad una materia avente una vaga assonanza con
quella di cui all'art. 2, secondo comma, della legge n. 183/1989, che
prevede "coordinamento" e "collaborazione" (non "integrazione") tra i
soggetti pubblici operanti nel settore, nessuna nemmeno vaga
assonanza di questo tipo è dato di rinvenire negli artt. 2 e 3 della
stessa legge n. 183/1989, là dove si indicano le attività per il
cui svolgimento il Presidente del Consiglio è competente ad
approvare i metodi e i criteri ai sensi dell'art. 4, primo comma,
lett. a).
Infatti in nessun punto si prospetta la possibilità che vengano
stabiliti dal Presidente del Consiglio procedure, obiettivi e criteri
per la adozione dei capitolati per l'esecuzione delle opere. Se tali
statuizioni possono in ipotesi ammettere nei confronti delle
amministrazioni statali o dipendenti dallo Stato (cui pure, e
primariamente, si indirizzano le determinazioni governative
menzionate dall'art. 4, primo comma, lett. a), della legge n.
183/1989, secondo quanto ritenuto da questa Corte nella citata
sentenza n. 85/1990), esse invece non hanno alcun fondamento
legittimante se dirette alle Regioni nell'esercizio della potestà di
indirizzo e coordinamento, come invece pretenderebbe l'art. 3, terzo
comma, del decreto impugnato.
Quanto infine all'art. 4, primo comma, lett. f), che si riferisce
genericamente ad "ogni altro atto di indirizzo e coordinamento" nel
settore della difesa del suolo, questa Corte ha chiarito nella stessa
sentenza n. 85/1990 (punto 5 del "considerato in diritto") che esso
"non disciplina una determinata funzione di indirizzo e
coordinamento, tanto che non stabilisce criteri o principi direttivi
in relazione a una particolare materia o funzione, non prevede proce-
dure, non fissa obiettivi o finalità particolari", ma, analogamente
all'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge n. 400/1988, è volto
"a precisare, in funzione prevalentemente ricognitiva, che anche gli
atti governativi di indirizzo e coordinamento occorrenti nel settore
della difesa del suolo devono essere deliberati dal Consiglio dei
Ministri ed emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri".
Sotto ogni profilo, dunque, appaiono illegittime e lesive le
disposizioni di cui all'art. 3, secondo e terzo comma, del decreto
impugnato.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte costituzionale
dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei Ministri prevede, che decreto attuativo dell'art. 31
della legge 18 maggio 1989, n. 183, l'adozione di atti di indirizzo e
coordinamento volti a determinare "i criteri di integrazione e di
coordinamento tra le attività conoscitive dello Stato, delle
autorità di bacino e delle regioni, nonchè le modalità, anche
tecniche, per lo svolgimento di dette attivita'"; e "le procedure,
gli obiettivi ed i criteri per l'aggiornamento dei capitolati per
l'esecuzione delle opere attinenti al difesa del suolo"; e
conseguentemente annullare l'art. 3, secondo e terzo comma, del
d.P.C.M. 1º marzo 1991, meglio indicato in epigrafe;
Si produce:
d.P.C.M. 1º marzo 1991, in Gazzetta Ufficiale n. 96 del 24
aprile 1991;
delibera g.p. n. 773 del 7 giugno 1991;
mandato speciale.
Roma, addì 22 giugno 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C0905