1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 255 SENTENZA 20 - 23 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative - Notifica al trasgressore del verbale di accertamento delle infrazioni al codice della strada - Termine - Prolungamento fino a 150 giorni - Esigenze organizzative dell'amministrazione - Valore prioritario al verbale del pubblico ufficiale - Sufficienza delle garanzie sull'operato degli agenti preposti - Tutela giudiziaria non preclusa dal mancato esperimento del ricorso al prefetto - Non fondatezza. (D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, artt. 141, primo comma, come modificato dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n. 122, e 142- bis, primo comma, come introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989, n. 122). (Cost., art. 24). (094C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22 della
legge 24 marzo 1989, n. 122 recte: 141, primo comma, del d.P.R. 15
giugno 1959 n. 393, come modificato dall'art. 22 della legge 24 marzo
1989 n. 122 e 142-bis, primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393
(Testo unico delle norme sulla circolazione stradale), come
introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989 n. 122, promosso
con ordinanza emessa il 7 ottobre 1993 dal Giudice conciliatore di
Roma nel procedimento civile vertente tra Palombi Vincenzo ed il
Comune di Roma, iscritta al n. 791 del registro ordinanze 1993 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Visti l'atto di costituzione di Palombi Vincenzo nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Vincenzo Palombi per sè stesso e l'Avvocato dello
Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con ordinanza del 7 ottobre 1993, il giudice conciliatore di Roma
ha sollevato, in riferimento all'art. 24 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 24
marzo 1989, n. 122, recte: dell'art. 141, primo comma, del d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393 (Testo unico delle norme sulla circolazione
stradale), come modificato dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n.
122. La norma, avendo elevato a 150 giorni (rispetto ai 90 giorni
previsti dall'art. 12 della legge 14 febbraio 1974 n. 62, che aveva a
sua volta triplicato il termine originariamente previsto in 30 giorni
dal vecchio codice della strada), esclusivamente a causa della
inefficienza della pubblica amministrazione, il termine massimo per
la notifica al trasgressore del verbale di accertamento
dell'infrazione, non offrirebbe "al cittadino .. la possibilità di
proporre effettive e valide attività difensive, per il lasso di
tempo trascorso dal momento dell'infrazione", impedendogli di
"ricordare, a distanza di cinque mesi, tutti i particolari
dell'episodio" e di predisporre utili elementi di difesa per
contrastare le affermazioni dell'agente che ha proceduto alla
verbalizzazione, assistite per lo più dal carattere di atto
proveniente da un pubblico ufficiale, così da comportare a carico
dell'interessato una probatio diabolica.
Lo stesso giudice rileva, inoltre, la incostituzionalità del primo
comma dell'art. 142-bis, così come introdotto dall'art. 24 della
legge 24 marzo 1989 n. 122, che, riconoscendo al processo sommario
verbale, contro cui non sia stato proposto ricorso amministrativo al
Prefetto, la qualità di titolo esecutivo, ne impedirebbe
l'impugnazione per motivi diversi "da quelli per cui il Prefetto è
competente". In proposito nell'ordinanza si sostiene che "avverso il
verbale di accertamento non si può esperire in via transattiva e
gerarchica alcun reclamo a difesa del proprio diritto, non essendo il
Prefetto abilitato a conoscere eventuali attività circa la
incostituzionalità della norma, ma si deve limitare esclusivamente
ad emettere decisioni che siano solo di sua esclusiva competenza";
donde la violazione, anche in questo caso, del medesimo parametro
costituzionale.
2. - Si è costituita in giudizio la parte privata, la quale ha
sostenuto che il soggetto debba essere messo in condizione di
contrastare con prove contrarie gli addebiti contestatigli; il che
non sarebbe possibile, una volta che l'infrazione gli fosse
comunicata a distanza di tanto tempo dalla presunta commissione del
fatto. Ha quindi aggiunto che, nonostante che l'art. 3 della legge 24
novembre 1981, n. 689, preveda per gli illeciti depenalizzati gli
stessi requisiti richiesti per le contravvenzioni, e cioè il dolo o
la colpa che dovrebbero essere provati da chi contesta l'infrazione,
si verifica nella realtà che compete a colui cui viene addebitata la
violazione di dimostrare l'insussistenza del fatto o la esclusione di
ogni responsabilità, con indebita inversione dell'onere probatorio.
Quanto alla questione concernente la illegittimità costituzionale
della c.d. giurisdizione condizionata nella specifica materia,
nell'atto di costituzione si ricorda la giurisprudenza della Corte e,
da ultimo, la sentenza n. 406 del 1993.
3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per sostenere l'infondatezza delle questioni, argomentando
che, mentre la giurisprudenza costituzionale ha sindacato la
congruità di termini che, per la loro brevità, potevano
compromettere l'esercizio del diritto di difesa, diversamente un
termine lungo non può considerarsi lesivo dei diritti del cittadino,
e che nel caso in esame il predetto termine è stato fissato dal
legislatore con riguardo a problemi notori collegati alle obiettive
difficoltà di notifica del verbale di accertamento.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge 24 marzo 1989 n. 122 recte: dell'art. 141,
primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393 (Testo unico delle
norme sulla circolazione stradale), come modificato dall'art. 22
della legge 24 marzo 1989, n. 122 che ha elevato a 150 giorni
(rispetto ai 90 previsti dall'art. 12 della legge n. 62 del 1974, che
aveva a sua volta triplicato il termine originariamente previsto in
30 giorni dal codice della strada del 1959) il termine per la
notifica al trasgressore del verbale di accertamento dell'infrazione.
Ad avviso del giudice a quo la previsione di un termine così lungo,
consentito all'amministrazione per la contestazione, sarebbe in
contrasto con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione perchè
impedirebbe al cittadino di esercitare il diritto di difesa per la
difficoltà "di ricordare .. tutti i particolari dell'episodio".
Inoltre si sostiene che verrebbero "conculcati i diritti della difesa
del cittadino", cui si addosserebbe "una probatio diabolica,
dovendosi tener conto che il magistrato procedente si avvale di un
verbale redatto da un pubblico ufficiale", mentre colui cui viene
contestata l'infrazione "non può portare a suo favore elementi di
prove probanti e validi".
Altra violazione dell'art. 24 della Costituzione si ravvisa
nell'art. 142-bis, primo comma, del predetto codice della strada del
1959, come introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989 n. 122,
in virtù del riconoscimento di titolo esecutivo al processo sommario
verbale contro il quale non sia stato proposto ricorso al Prefetto,
dal che conseguirebbe il riconoscimento ad esso di "titolo
definitivo, passato in giudicato, non impugnabile per motivi diversi
da quelli per cui il Prefetto è competente".
2. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 141,
primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393, come modificato
dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989 n. 122, non è fondata.
Il prolungamento del termine per la contestazione delle infrazioni
al codice della strada da quello originario di 30 giorni, in un primo
momento a 90 giorni e successivamente ai 150 attualmente previsti,
risponde, come si riconosce, sia pure in senso critico, nella stessa
ordinanza di rinvio e come risulta dai lavori preparatori, ad
esigenze organizzative dell'amministrazione che, specie nei centri
urbani ove il traffico è più elevato, deve provvedere ad una mole
di contestazioni così numerosa da rendere necessario un lasso di
tempo sufficiente a farvi fronte. La determinazione di un termine
congruo a tali fini non può perciò che essere rimessa alla
discrezionalità del legislatore che, ovviamente, deve esercitarla
nei limiti della ragionevolezza. La scelta legislativa, di
conseguenza, potrebbe essere censurata in sede di sindacato di
costituzionalità solo se il termine dovesse apparire irragionevole
nel bilanciamento fra le esigenze organizzative dell'amministrazione
e le esigenze difensive del soggetto destinatario della
contestazione. In tale prospettiva il termine di 150 giorni, ora
previsto, non appare frutto di una scelta arbitraria, perchè ad
escluderla è indicativa proprio la gradualità attraverso la quale
si è pervenuti alla sua determinazione. Questa è da ritenersi,
perciò, il risultato della valutazione dell'esperienza concreta, che
ha indotto ragionevolmente a ritenere insufficienti i termini più
brevi in precedenza previsti.
Si è perciò in presenza di un termine contenuto in limiti
tollerabili nel bilanciamento delle contrapposte esigenze, anche se
ciò non può significare in futuro una illimitata libertà del
legislatore. Questi non potrebbe non tener conto dei profili
prospettati nell'ordinanza di rinvio, che avverte le difficoltà cui
va certamente incontro il destinatario della contestazione, ai fini
della predisposizione della propria difesa, quanto più remota è la
data in cui si è svolto il fatto rispetto alla contestazione stessa.
Un ulteriore prolungamento del termine non potrebbe, perciò, non
porre dubbi di costituzionalità in termini di ragionevolezza. In
proposito si deve, difatti, considerare che ad eventuali difficoltà
d'ordine organizzativo, cui finora si è ritenuto di far fronte con
il prolungamento dei termini, ben potrebbe ovviarsi con misure tali
da assicurare un più equo contemperamento fra le contrapposte
esigenze, realizzando cioè, in armonia con l'art. 97 della
Costituzione, una migliore efficienza degli uffici amministrativi che
oggi è più facile ottenere con l'ausilio dei mezzi offerti dalla
più avanzata tecnologia, certamente in grado di soddisfare le
esigenze dell'amministrazione, senza creare ulteriori difficoltà ai
soggetti destinatari della contestazione.
3. - Quanto all'altro profilo prospettato nell'ordinanza di
rinvio, che critica il valore prioritario che l'attuale sistema
probatorio attribuisce, nel processo, al verbale del pubblico
ufficiale che contesta l'infrazione, devesi osservare che tale valore
discende dal sistema che imprime un carattere particolarmente
privilegiato agli atti redatti dai pubblici ufficiali, pur con tutte
le necessarie garanzie a tutela del diritto di difesa (ord. n. 504
del 1987). Un valore probatorio, che trova il suo equilibrio in un
contesto normativo il quale prevede sanzioni di particolare rigore
qualora tali atti dovessero risultare non veritieri. Il che impone
agli uffici amministrativi, dai quali dipendono gli agenti abilitati
a contestare le infrazioni, una più avvertita vigilanza sull'operato
di quegli agenti diretta a prevenire abusi ed arbitr/', per far si
che i verbali vengano redatti in modo circostanziato sia per rendere
edotto l'interessato di tutti gli elementi di fatto con preciso
riferimento alle norme violate, al fine di consentirgli di
predisporre la difesa, sia per rendere attendibile la contestazione.
4.1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art.
142-bis, primo comma, del codice della strada del 1959, come
introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989, n. 122, è invece
non fondata alla luce della interpretazione adeguatrice che verrà di
seguito precisata.
Il giudice a quo, sia pure con formulazione imprecisa, lamenta in
sostanza che a colui al quale l'infrazione venga contestata è
preclusa la tutela giudiziaria se prima non abbia esperito il ricorso
in sede amministrativa al prefetto. Dinanzi a questi, si sostiene,
non potrebbero però farsi valere profili estranei alla competenza
propria di un organo amministrativo, come ad esempio quello della
incostituzionalità della norma su cui si fonda la contestazione,
risultandone così impedita o almeno limitata, anche nella successiva
fase giudiziaria, la possibilità di tutela.
4.2. - Per chiarire i termini del problema è opportuno precisare
che il codice della strada del 1959 (Testo unico delle norme sulla
circolazione stradale, emanato con il d.p.r. 15 giugno 1959, n. 393)
sanzionava penalmente le infrazioni alle prescrizioni in esso
contenute, prevedendo all'art. 142, che dopo la contestazione -
immediata ai sensi dell'art. 140 o mediante notifica del processo
verbale ai sensi dell'art. 141 - quando non fosse ammessa l'oblazione
o quando questa non avesse avuto luogo, dovesse essere fatto rapporto
al pretore. Questi poteva procedere o in dibattimento o, nei casi
consentiti, mediante decreto penale di condanna, avverso il quale il
contravventore poteva proporre opposizione al medesimo pretore.
Con la legge 24 novembre 1981, n. 689, contenente modifiche al
sistema penale (c.d. depenalizzazione) per tutte le infrazioni
assoggettate alla sola sanzione amministrativa - e fra esse molte
contemplate dal testo unico sulla circolazione stradale o codice
della strada - si è previsto (art. 17) che, qualora la contestazione
non sia seguita dal pagamento in misura ridotta (art. 16), l'agente
che accerti la violazione debba fare rapporto alla autorità
amministrativa competente (e, quindi, per le infrazioni al codice
della strada, al prefetto), alla quale, entro trenta giorni dalla
contestazione, gli interessati hanno facoltà di far pervenire
scritti difensivi e documenti (art. 18).
L'autorità amministrativa competente, sentiti gli interessati che
ne facciano richiesta, può archiviare il rapporto se lo ritenga
infondato o emettere ordinanza-ingiunzione di pagamento della
sanzione che ha valore di titolo esecutivo. Avverso l'ordinanza può
proporsi opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria
(art. 22).
A questo regime generale dettato per le sanzioni amministrative,
sono state sottratte quelle previste in materia di circolazione
stradale dalla legge 24 marzo 1989, n. 122. Detta legge, introducendo
l'art. 142-bis, oggetto dell'incidente di costituzionalità in
questione (cui ora corrispondono, anche se in termini non identici,
gli artt. 203, terzo comma, e 206 del nuovo codice della strada,
emanato con decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), ha previsto
che il sommario processo verbale (immediatamente contestato o
notificato entro 150 giorni) in mancanza del pagamento in misura
ridotta ovvero del ricorso al Prefetto costituisce titolo esecutivo
per la somma pari alla metà del massimo della sanzione pecuniaria
edittale, riscuotibile coattivamente mediante i ruoli esattoriali.
4.3. - Così precisata la disciplina per l'irrogazione delle
sanzioni amministrative in materia di circolazione stradale secondo
la legge n. 122 del 1989 e la sua attuale diversità da quella
riguardante le altre sanzioni amministrative, il dubbio di
costituzionalita'può essere superato mediante un' interpretazione
adeguatrice che tenga conto dei principi affermati dalla Corte in
tema di garanzia costituzionale della tutela giudiziaria.
Superando difatti un precedente indirizzo (sentenze nn. 186 del
1972 e 130 del 1970) orientato nel senso che quella garanzia non
imponesse una relazione di immediatezza con il sorgere del diritto,
la giurisprudenza più recente, salvo qualche eccezione (sentenza n.
82 del 1992), si è andata consolidando nel senso opposto secondo
cui, salvo che non ricorrano "esigenze d'ordine generale e superiori
finalità di giustizia", la tutela giudiziaria non può essere
differita o subordinata al preventivo esperimento di ricorsi
amministrativi (v. da ultimo, sentenze nn. 406 del 1993, 15 del 1991
e 530 del 1989), con la conseguente incostituzionalità di norme che
prevedono preclusioni o decadenze per il mancato esperimento di quei
rimedi.
In questo ordine di idee, in altre sentenze (nn. 781 e 693 del
1988) si è ritenuto, in via interpretativa, che quando, nonostante
la previsione di ricorsi amministrativi, non siano comminate in modo
espresso, come conseguenza del loro mancato esperimento, la
preclusione della tutela giudiziaria o la decadenza dalla stessa,
questa debba ritenersi implicitamente consentita come diretta
esplicazione dell'art. 24 della Costituzione, cui l'intero sistema
delle garanzie deve essere adeguato.
Orbene, nella specie, la norma denunciata, nel suo contenuto e nel
contesto in cui si colloca,appare suscettibile di due interpretazioni
possibili. Una prima che, facendo leva sul carattere di titolo
esecutivo attribuito al processo verbale di contestazione, se non
seguito dal pagamento spontaneo del minimo della sanzione e se non
impugnato dinanzi al prefetto, potrebbe indurre a ritenere
l'esperimento del ricorso un presupposto necessario per la successiva
tutela giudiziaria dinanzi al Pretore: il che renderebbe inevitabile
la dichiarazione di incostituzionalità della norma così
interpretata. Una seconda che, tenendo conto della mancanza di
un'espressa comminatoria di decadenza in caso di inosservanza di tale
onere, faccia ritenere il ricorso amministrativo un rimedio meramente
facoltativo, come si desume dalla disciplina di cui agli artt. 6 del
d.P.R. n. 1199 del 1971 e 20 della legge n. 1034 del 1971 per la
tutela dinanzi al giudice amministrativo.
Ma, in presenza di due possibili interpretazioni di una legge,
delle quali una sola conforme a Costituzione, è principio
costantemente affermato da questa Corte (sent. n. 149 del 1994, ord.
n. 121 del 1994, sent. n. 456 del 1989) che debba essere seguita
questa interpretazione. Di conseguenza, nella specie, il dubbio di
costituzionalità può essere sciolto interpretando la norma
impugnata nel senso che il mancato preventivo esperimento del ricorso
al Prefetto non preclude la tutela giudiziaria nè la fa decadere.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 141, primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393 (Testo
unico delle norme sulla circolazione stradale), come modificato
dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n. 122, sollevata, in
riferimento all'art. 24 della Costituzione, dal giudice conciliatore
di Roma con l'ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 142-bis, primo
comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393 (Testo unico delle norme
sulla circolazione stradale), come introdotto dall'articolo 24 della
legge 24 marzo 1989, n. 122, sollevata, in riferimento all'art. 24
della Costituzione, dal giudice conciliatore di Roma con la medesima
ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0777