1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 284 SENTENZA 4 - 13 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Reato di esercizio abusivo in assenza di licenza rilasciata dallo Stato italiano - Denunciato contrasto con le norme comunitarie in materia di liberta' di stabilimento e prestazione di servizi - Questione priva di motivazione in ordine ad uno dei parametri evocati - Inammissibilita'. - Legge 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4, in relazione all'art. 88 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773. - Costituzione, art. 10, primo e secondo comma. Gioco e scommesse - Reato di esercizio abusivo in assenza di licenza rilasciata dallo Stato italiano - Denunciata disparita' di trattamento ai danni degli operatori economici stranieri, violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata nonche' contrasto con le norme comunitarie in materia di liberta' di stabilimento e prestazione di servizi - Questione concernente norme interne ritenute dal giudice a quo, in dissenso dall'interpretazione data dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione alle pronunce della Corte comunitaria, incompatibili con le norme del Trattato dotate di efficacia diretta - Competenza del giudice rimettente e non della Corte costituzionale ad accertare l'eventuale incompatibilita' comunitaria - Inammissibilita' della questione. - Legge 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4, in relazione all'art. 88 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773. - Costituzione artt. 3, 11 e 41; trattato CE, artt. 43 e 49. (007C0964) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle
scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di
manifestazioni sportive), in relazione all'art. 88 del regio decreto
18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), promosso dal Tribunale di Macerata con ordinanza
del 20 marzo 2006, nel procedimento penale a carico di B.M., iscritta
al n. 294 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 37, 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visti l'atto di costituzione di B.M. e l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2007 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Daniela Agnello, Roberto A. Jacchia, Alberto
M. Quaglia e Antonella Terranova per B.M. e l'avvocato dello Stato
Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Macerata, con ordinanza del 20 marzo 2006,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 10, 11 e 41 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del
giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello
svolgimento di manifestazioni sportive), in relazione all'art. 88 del
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza).
Il rimettente riferisce di essere investito della richiesta di
riesame avverso il decreto di sequestro preventivo di alcuni locali,
emesso dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Macerata in un procedimento penale a carico di persona indagata in
ordine al reato di cui agli artt. 4 e 4-bis della legge n. 401 del
1989 (recte: art. 4, comma 4-bis, della legge n. 401 del 1989), per
aver esercitato in forma organizzata, in assenza di licenza,
attività di raccolta di scommesse su eventi sportivi nazionali ed
esteri, per conto di un bookmaker stabilito nel Regno Unito, con
trasmissione dei dati a quest'ultimo tramite la rete telematica.
A fronte delle deduzioni svolte dal soggetto passivo del
sequestro preventivo circa l'incompatibilità della disciplina
italiana in materia di gestione delle scommesse con i principi
sanciti dagli artt. 43 e 49 del Trattato che istituisce la comunità
europea del 25 marzo 1957, reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957,
n. 1203 (come modificato dal Trattato di Amsterdam del 2 ottobre
1997, reso esecutivo con legge 16 giugno 1998, n. 209), il giudice a
quo rileva che la Corte di giustizia si è già pronunciata in
proposito. In particolare, il giudice comunitario ha affermato che la
normativa nazionale contenente divieti - penalmente sanzionati - di
svolgere attività di raccolta, accettazione, prenotazione e
trasmissione di proposte di scommessa, relative a eventi sportivi, in
assenza di concessione o autorizzazione rilasciata dallo Stato membro
interessato, costituisce una restrizione alla libertà di
stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi, spettando,
tuttavia, al giudice nazionale verificare se la normativa anzidetta,
alla luce delle sue concrete modalità di applicazione, risponda
realmente ad obiettivi tali da giustificarla e se le restrizioni che
essa impone non risultino sproporzionate rispetto a detti obiettivi
(sentenza della Corte di giustizia, 6 novembre 2003, in causa
C-243/2001, Gambelli).
Dopo tale pronuncia, osserva ancora il rimettente, sono
intervenute le Sezioni unite della Corte di cassazione a ribadire la
compatibilità con l'ordinamento comunitario delle misure restrittive
adottate dallo Stato italiano, sul rilievo che la normativa interna
persegue lo scopo di canalizzare la domanda e l'offerta del giuoco in
circuiti controllabili, onde prevenire la possibile degenerazione
criminale; pertanto, la restrizione sarebbe giustificata ai sensi
dell'art. 46 del Trattato CE (Corte di cassazione, Sezioni unite
penali, 26 aprile 2004, n. 23271).
Diversamente, il giudice a quo ritiene che la politica di
espansione nel settore dei giochi e delle scommesse perseguita dallo
Stato italiano crei maggiori occasioni di infiltrazione criminale e,
per questo, contraddica le ragioni di ordine pubblico identificate
dalla Suprema Corte. Invero, l'orientamento assunto dalla Corte di
cassazione, che egli considera «portato del c.d. diritto vivente»,
risolvendo solo «apparentemente» tutte le questioni nascenti dalla
sentenza Gambelli, «pone all'evidenza non soltanto un problema di
compatibilità della normativa citata con il Trattato CE, ma anche un
problema di legittimità costituzionale della prima, in quanto
interpretata nei termini sopra richiamati».
Dubita, dunque, il giudice rimettente della legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 401 del 1989, in relazione
all'art. 88 del r.d. n. 773 del 1931, in riferimento agli artt. 3 e
41 della Costituzione, in quanto stabilisce sanzioni penali per
l'esercizio abusivo dell'attività di scommessa, eccessive rispetto
alle esigenze tutelate, e introduce di fatto limitazioni alla
libertà d'impresa, istituendo «un regime di sostanziale monopolio
con irragionevole esclusione di altri operatori»; nonchè, in
riferimento all'art. 10, primo e secondo comma, ed all'art. 11 della
Costituzione, in quanto pone una limitazione ai diritti di
stabilimento e di prestazione di servizi dell'operatore economico
straniero, in virtù della non dimostrata necessità di un regime di
concessione e autorizzazione che di fatto avvantaggia esclusivamente
lo Stato.
La questione di costituzionalità è, a parere del giudice a quo,
rilevante, nonostante che, con essa, si chieda di sindacare la
compatibilità della normativa impugnata con disposizioni
comunitarie, dal momento che spetterebbe al giudice nazionale un tale
giudizio «involgente il diritto interno». Ferma restando la natura
vincolante dell'interpretazione del diritto comunitario operata dalla
Corte di giustizia, verrebbe a ledersi il «principio di esclusività
della competenza del giudice nazionale nell'interpretazione del
diritto interno», se il giudice di merito, insoddisfatto dell'esegesi
della Corte di cassazione, piuttosto che adeguarvisi in ossequio al
«concetto di uniformità del diritto nazionale», potesse
«direttamente richiamarsi all'ordinamento comunitario e questo
applicare».
2. - Si è costituita B.M., indagata nel procedimento a quo,
concludendo per l'accoglimento della questione, in base ad
osservazioni analoghe a quelle dedotte dal rimettente, e ciò anche
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza.
3. - È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo di dichiarare la questione inammissibile o
infondata.
In via preliminare, infatti, secondo la difesa erariale, la
questione sarebbe stata sollevata «in modo irrilevante,
contraddittorio», poichè, se le censure riferite agli artt. 3 e 41
della Costituzione presuppongono l'applicabilità delle disposizioni
interne, l'asserito vulnus al Trattato CE comporterebbe piuttosto la
loro disapplicazione.
Nel merito, l'infondatezza delle doglianze del rimettente sarebbe
dimostrata dalle argomentazioni svolte dalla Suprema Corte nella
sentenza delle Sezioni unite penali sopra citata, condivise dalla
giurisprudenza del Consiglio di Stato ed immotivatamente criticate
dal rimettente.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale di Macerata ha ad oggetto l'art. 4 della legge 13 dicembre
1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse
clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di
manifestazioni sportive), in relazione all'art. 88 del regio decreto
18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), nella parte in cui sanziona penalmente
l'esercizio in Italia dell'attività di scommessa da parte di chi sia
privo di concessione, autorizzazione o licenza.
Per il giudice rimettente, il combinato disposto delle due norme
si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 41 della Costituzione,
prevedendo sanzioni eccessive rispetto alle esigenze tutelate ed
introducendo di fatto limitazioni alla libertà d'impresa, mediante
l'istituzione di «un regime di sostanziale monopolio con
irragionevole esclusione di altri operatori»; al contempo, riservando
un diverso trattamento all'operatore economico straniero,
confliggerebbe con le prescrizioni del diritto comunitario in materia
di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi e,
perciò, violerebbe gli artt. 10, primo e secondo comma, e 11 della
Costituzione.
2. - Il Tribunale di Macerata dubita con ogni evidenza della
compatibilità delle denunciate norme con i principi sanciti dagli
artt. 43 e 49 del Trattato CE.
Va subito rilevata l'inammissibilità della questione posta
rispetto all'art. 10, primo e secondo comma, della Costituzione, non
sorretta da motivazione specifica.
Peraltro, è giurisprudenza costante di questa Corte che il
parametro dell'art. 10 non è utilizzabile per le norme
internazionali convenzionali rilevanti nella specie, diverse da
quelle di cui al secondo comma. Dato da tempo altrettanto costante
della giurisprudenza di questa Corte è che l'esigenza di coerenza
con l'ordinamento comunitario trova collocazione adeguata
nell'art. 11 della Costituzione; ulteriore conferma di tale esigenza,
poi, a seguito della riforma del titolo V, risulta dall'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
3. - Anche in riferimento agli altri parametri la questione è
inammissibile.
All'indomani della sentenza della Corte di giustizia del
6 novembre 2003 (in causa C-243/2001, Gambelli, di recente confermata
dalla sentenza del 6 marzo 2007, cause riunite C-338/2004,
C-359/2004, C-360/2004, Placanica ed altri) - in base alla quale il
giudice nazionale avrebbe dovuto verificare, alla stregua di criteri
puntualmente indicati dal giudice comunitario, la rispondenza ad
obiettivi dotati di valenza giustificativa delle restrizioni alla
libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
imposte dal legislatore italiano in materia di esercizio delle
scommesse - il rimettente nega che le norme impugnate siano sorrette
da motivi imperativi d'interesse generale, rilevanti per il diritto
comunitario.
Egli considera implausibile, infatti, il seguito interpretativo e
applicativo alla sentenza Gambelli della Corte di giustizia dato
dalla Corte di cassazione, secondo la quale le misure restrittive in
questione sarebbero adeguatamente giustificate ai sensi dell'art. 46
del Trattato CE, perseguendo lo scopo di canalizzare la domanda e
l'offerta del giuoco in circuiti controllabili, per prevenire la
possibile degenerazione criminale (sentenza della Corte di
cassazione, Sezioni unite penali, 26 aprile 2004, n. 23271). In
particolare, onde confutare tale orientamento, assunto a «portato del
diritto vivente» (ma in senso diverso Corte di cassazione, sezione
terza penale, 4 maggio 2007, n. 16928 e n. 16969), il rimettente
richiama «l'affermazione della Corte di giustizia circa
l'impossibilità per lo Stato membro di invocare esigenze di ordine
pubblico a giustificazione di una normativa di limitazione, dopo che
esso Stato abbia fatto molto per espandere le occasioni di gioco e,
quindi, [...] le occasioni di infiltrazione criminale».
Il giudice rimettente, pertanto, non prospetta una questione di
compatibilità tra norme interne e norme comunitarie prive di effetto
diretto, ipotesi nella quale, come in precedenza affermato da questa
Corte, la fonte statuale serberebbe intatto il suo valore e
soggiacerebbe al controllo di costituzionalità (sentenza n. 170 del
1984, nonchè sentenza n. 317 del 1996 e ordinanza n. 267 del 1999),
ma si duole che la normativa in esame confligga con norme comunitarie
pacificamente provviste di effetto diretto.
Ora, nel sistema dei rapporti tra ordinamento interno e
ordinamento comunitario, quale risulta dalla giurisprudenza di questa
Corte, consolidatasi, in forza dell'art. 11 della Costituzione,
soprattutto a partire dalla sentenza n. 170 del 1984, le norme
comunitarie provviste di efficacia diretta precludono al giudice
comune l'applicazione di contrastanti disposizioni del diritto
interno, quando egli non abbia dubbi - come si è verificato nella
specie - in ordine all'esistenza del conflitto. La non applicazione
deve essere evitata solo quando venga in rilievo il limite,
sindacabile unicamente da questa Corte, del rispetto dei principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale e dei diritti
inalienabili della persona (da ultimo, ordinanza n. 454 del 2006).
Il giudice a quo non ignora tale principio, ma, una volta
rappresentato il suo sicuro convincimento sull'antinomia tra l'art. 4
della legge n. 401 del 1989, in relazione all'art. 88 del r.d. n. 773
del 1931, e gli artt. 43 e 49 del Trattato CE, esclude che gli sia
consentita la «disapplicazione» delle norme censurate, con
l'argomento della vincolatività per il giudice di merito
dell'orientamento, consolidato nella giurisprudenza di legittimità,
nel senso della sussistenza di esigenze di ordine pubblico a
fondamento delle misure restrittive delle libertà comunitarie in
esame.
Tuttavia, l'asserita esistenza nell'ordinamento interno di un
diritto vivente, formatosi, secondo il rimettente, in conseguenza di
un'erronea applicazione dei parametri di valutazione forniti dalla
Corte di giustizia nella citata sentenza Gambelli, non vale certo a
trasformare in questione di costituzionalità una questione di
compatibilità della legge nazionale con norme comunitarie provviste
di effetto diretto.
Le statuizioni della Corte di Giustizia delle comunità europee
hanno, al pari delle norme comunitarie direttamente applicabili cui
ineriscono, operatività immediata negli ordinamenti interni
(sentenze n. 389 del 1989 e n. 113 del 1985). Nel caso in cui, in
ordine alla portata di dette statuizioni, i giudici nazionali
chiamati ad interpretare il diritto comunitario, al fine di
verificare la compatibilità delle norme interne, conservino dei
dubbi rilevanti, va utilizzato il rinvio pregiudiziale prefigurato
dall'art. 234 del Trattato CE quale fondamentale garanzia di
uniformità di applicazione del diritto comunitario nell'insieme
degli Stati membri. Vale appena ribadire che la questione di
compatibilità comunitaria costituisce un prius logico e giuridico
rispetto alla questione di costituzionalità, poichè investe la
stessa applicabilità della norma censurata e pertanto la rilevanza
di detta ultima questione.
In conclusione, la questione dev'essere dichiarata inammissibile,
in quanto non compete a questa Corte, ma al giudice comune accertare
- eventualmente avvalendosi dell'ausilio del rinvio pregiudiziale
alla Corte di giustizia - se le disposizioni del diritto interno,
rilevanti nella specie, confliggano con le evocate norme del diritto
comunitario provviste di effetto diretto e trarne le conseguenze qui
precisate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401
(Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e
tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni
sportive), in relazione all'art. 88 del regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) sollevata, in riferimento agli artt. 3, 10, 11 e 41 della
Costituzione, dal Tribunale di Macerata con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0964