1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 16-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 166 SENTENZA 7 - 11 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso in via principale - Intervento in giudizio - Legittimazione dei soli soggetti titolari delle attribuzioni legislative in contestazione - Intervento dell'Ente nazionale per la protezione degli animali - Inammissibilita'. Ricorso in via principale - Eccezione di inammissibilita' della Regione resistente - Asserita motivazione apodittica, generica e carente - Reiezione. Thema decidendum - Censure generiche proposte nei confronti dell'intera legge - Delimitazione della questione di costituzionalita' - Riferimento alla sola disposizione su cui vengono espressi rilievi specifici. Regione Emilia-Romagna - Ricerca scientifica - Utilizzo e cessione di cani e gatti a fine di sperimentazione, vivisezione a scopo didattico su tutti gli animali - Legge regionale che ne introduce il divieto - Ricorso del Governo - Lesione dei principi fondamentali posti dal legislatore statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20, art. 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Regione Emilia-Romagna - Ricerca scientifica - Divieto di sperimentazione e vivisezione sugli animali - Norma dichiarata incostituzionale - Disciplina sanzionatoria e sui poteri di vigilanza - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20, artt. 3 e 4. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (004C0706) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 16-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 30 settembre 2002, depositato in cancelleria
l'8 ottobre 2002 ed iscritto al n. 64 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 settembre 2002 e depositato
l'8 ottobre 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato la legge della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20
(Norme contro la vivisezione).
Secondo quanto esposto dall'Avvocatura generale dello Stato, la
legge impugnata vieterebbe nel territorio regionale ogni attività di
allevamento, utilizzazione o cessione, a fini di ricerca, di cani e
di gatti, prevedendo sanzioni in caso di violazione di tale precetto.
Essa vieterebbe inoltre di vivisezionare qualsiasi animale a fini
didattici, ad eccezione dei casi previsti da appositi, e preventivi,
accordi stipulati con istituti scientifici ed università.
La difesa erariale sostiene che la legge censurata inciderebbe
sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute,
che l'art. 117, terzo comma, Cost., attribuisce alla potestà
legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni. La legge n. 20
del 2002 della Regione Emilia-Romagna, ad avviso dell'Avvocatura,
eccederebbe i limiti imposti alla competenza legislativa regionale,
in particolare poichè l'art. 2, vietando in modo indiscriminato nel
territorio della Regione Emilia-Romagna le attività indicate dalla
legge, contrasterebbe con il decreto legislativo 27 gennaio 1992,
n. 116 (Attuazione della direttiva 86/609 CEE in materia di
protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri
fini scientifici). Tale decreto, nel recepire la direttiva 86/609/CEE
del Consiglio del 24 novembre 1986 (Direttiva del Consiglio
concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla
protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri
fini specifici), individuerebbe il fondamento e i limiti della
sperimentazione ammessa sugli animali a scopi scientifici. Inoltre,
la legge regionale potrebbe ostacolare l'attività di sperimentazione
ammessa in ambito europeo, così determinando la violazione della
normativa comunitaria in materia.
La normativa impugnata, inoltre, contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in quanto, nel prevedere sanzioni
amministrative per la violazione delle disposizioni in essa
contenute, violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile. Secondo la difesa erariale, infatti, la Corte
avrebbe costantemente affermato il principio secondo cui la potestà
di sanzionare eventuali illeciti amministrativi seguirebbe i medesimi
criteri di distribuzione delle competenze statali cui le sanzioni si
riferiscono.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna,
limitandosi a chiedere che la Corte respinga il ricorso perchè
inammissibile, oltre che infondato, e riservandosi di esporre i
motivi delle proprie richieste in separata memoria.
Ha presentato atto di intervento fuori termine l'ENPA - Ente
nazionale per la protezione degli animali.
3. - In data 14 gennaio 2003, in vista dell'udienza pubblica
fissata originariamente per il successivo 28 gennaio, l'Avvocatura
generale dello Stato ha presentato una memoria, sviluppando
ulteriormente le proprie argomentazioni.
In particolare, nella memoria si sostiene, in primo luogo, che la
legge regionale violerebbe il primo comma dell'art. 117 Cost., e ciò
in quanto non rispetterebbe la normativa posta dall'ordinamento
comunitario in materia e recepita dalla legislazione italiana.
Infatti, mentre la direttiva europea fisserebbe «regole fondamentali,
tali da ridurre al minimo le sofferenze e gli abusi nei confronti di
animali allevati od utilizzati a scopo sperimentale» e mentre la
disciplina nazionale di attuazione, pur senza porre un divieto
assoluto agli esperimenti, aggiungerebbe «ulteriori elementi di
rafforzamento della tutela degli animali», la disciplina regionale
porrebbe in essere «un divieto generalizzato di allevamento, utilizzo
e cessione di cani o gatti a fini di sperimentazione», nonchè
dell'utilizzo di «pratiche di vivisezione a scopo didattico su
qualunque tipo di animale», prevedendo in materia anche «sanzioni
amministrazioni pecuniarie di rilevante entita».
Viene inoltre messa in evidenza anche la previsione del secondo
comma dell'art. 1 della legge in questione - previsione definita
paradossale dal ricorrente - secondo la quale, a fronte
dell'insuperabile divieto di vivisezione a scopo di sperimentazione,
potrebbero essere autorizzati dalla Regione esperimenti didattici su
tutti gli animali nei casi «in cui il sacrificio di animali da
laboratorio potrebbe, almeno astrattamente, portare a progressi
medico-scientifici per la vita umana».
Ulteriore ragione di «illegittimità della previsione
derogatoria» appena citata, inoltre, deriverebbe dalla considerazione
della più restrittiva disciplina corrispondente contenuta nel terzo
comma dell'art. 8 del d.lgs. n. 116 del 1992, ai sensi del quale «il
Ministro della sanità autorizza gli esperimenti a semplice scopo
didattico soltanto in caso di inderogabile necessità e non sia
possibile ricorrere ad altri sistemi dimostrativi».
La legge regionale viene inoltre censurata sotto il profilo del
primo comma dell'art. 33 Cost., relativo alla libertà scientifica,
poichè porrebbe un ostacolo assoluto alle ricerche scientifiche del
tipo in oggetto, «a prescindere dalle caratteristiche o modalita» del
loro svolgimento.
Viene denunziata, infine, la violazione del secondo e del terzo
comma dell'art. 117 Cost., poichè la Regione, con la normativa in
questione, inciderebbe su alcune materie di esclusiva competenza
statale; in particolare, ad essere interessate dall'intervento
regionale sarebbero le materie dell'ordinamento civile e
dell'ordinamento penale, che soffrirebbero una deroga per effetto
della speciale disciplina in tema di sperimentazioni lecite sugli
animali. Ancora, le disposizioni impugnate sarebbero
costituzionalmente illegittime in quanto disapplicherebbero la
normativa di principio in materia di ricerca scientifica, che, per di
più, è stata dettata in recepimento della apposita normativa
comunitaria.
4. - In data 15 gennaio 2003, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una ampia memoria, esponendo le ragioni poste a fondamento
della propria difesa.
La Regione resistente, in via preliminare, afferma che il ricorso
dovrebbe essere ritenuto inammissibile, in primo luogo perchè
meramente assertivo, e in secondo luogo perchè si limiterebbe «a
formulare censure di ordine generale, ed in definitiva ad affermare
l'illegittimità costituzionale della legge senza indicare affatto le
specifiche ragioni che potrebbero determinare l'illegittimità della
normativa regionale impugnata».
Nel merito, la Regione sostiene anzitutto che la normativa
regionale in questione non contrasterebbe con la direttiva europea
invocata dall'Avvocatura dello Stato, dal momento che quest'ultima
determinerebbe solo una disciplina minima di tutela degli animali che
potrebbero essere oggetto di sperimentazione, senza tuttavia
escludere la possibilità di una maggior tutela, quale appunto quella
prevista dalla legge in oggetto. La direttiva europea 86/609/CEE, in
altre parole, sarebbe destinata essenzialmente al ravvicinamento
delle normative nazionali relative alla protezione degli animali
utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici. Inoltre,
la direttiva citata esplicitamente prevederebbe che gli Stati possano
introdurre «un regime di tutela più severo» rispetto a questo nucleo
minimo comune, con ciò quindi rinviando al riparto di competenze
previsto nei singoli ordinamenti.
Quanto poi alla riconducibilità della materia disciplinata dalla
legge alle categorie previste nell'art. 117 Cost., la Regione
Emilia-Romagna afferma anzitutto che essa rientrerebbe
prevalentemente nel quarto comma di questa disposizione
costituzionale, dal momento che opererebbe «nel campo del rapporto
tra uomo e specie animali», realizzando «l'aspirazione ad uno
speciale rapporto di affettività con gli animali utilizzati a scopo
di compagnia». D'altra parte, la Regione riconosce come la legge in
esame incida anche nella materia della tutela della salute, ma nega
che esista in questa materia un principio fondamentale che «vieti un
intervento quale quello recato della legge regionale». Anzi, il fatto
che nel d.lgs. n. 116 del 1992 siano previsti alcuni poteri
ministeriali di restrizione del numero delle specie sottoponibili a
sperimentazione o di autorizzazione starebbe a dimostrare la
ammissibilità di un analogo esercizio di poteri da parte delle
Regioni.
La Regione resistente, inoltre, evidenzia come, a suo avviso, la
determinazione delle regole in materia non «debba essere
necessariamente unica per tutta la comunità nazionale».
Viene infine contestata l'affermazione dell'Avvocatura secondo la
quale la disciplina delle sanzioni amministrative sarebbe
riconducibile alla materia dell'«ordinamento civile»; viceversa, tale
disciplina seguirebbe i medesimi criteri di distribuzione delle
competenze sostanziali.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003,
la Regione Emilia-Romagna ha depositato una ulteriore memoria, dando
conto di quanto sopravvenuto all'impugnativa e replicando
ulteriormente agli argomenti sviluppati dalla difesa erariale nella
memoria a suo tempo depositata.
Sotto il primo profilo, la Regione riferisce dell'esito della
fase cautelare del giudizio amministrativo intentato da una ditta di
allevamento e commercio di animali a fini di sperimentazione avverso
i provvedimenti attuativi della legge regionale impugnata emanati da
parte del comune di S. Polo d'Enza. Tanto il Tribunale amministrativo
regionale di Parma, quanto la V sezione del Consiglio di Stato,
rispettivamente con ordinanza n. 41 del 18 febbraio 2003 e con
ordinanza del 27 maggio 2003, hanno respinto la richiesta di
sospensione degli atti impugnati e rigettato in limine la richiesta
di rimessione della questione di legittimità costituzionale della
legge regionale oggetto del presente giudizio, rilevando
l'insussistenza di contrasti con la disciplina comunitaria, la quale
fisserebbe semplicemente limiti alla sperimentazione, lasciando
spazio ai singoli Stati di adottare una disciplina più restrittiva.
La Regione dà conto, inoltre, dei contenuti della legge
regionale 10 luglio 2003, n. 13, recante «Modifiche alla legge
regionale 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la vivisezione)»,
intervenuta a modificare la legge impugnata sulla base di contatti
intercorsi con il Governo, al fine di pervenire alla cessazione della
materia del contendere. La resistente sottolinea come i nuovi
commi 2-bis e 2-ter dell'art. 1 della legge n. 20 del 2003,
introdotti appunto dalla legge n. 13 del 2003, prevedano
l'istituzione da parte delle Università aventi sede nel territorio
della Regione di «Comitati etici per la sperimentazione animale»
disciplinati dalla Regione previa intesa con i Rettori delle
Università, e come il nuovo comma 2 dell'art. 2 consenta oggi di
prevedere i casi di deroga al divieto di vivisezione a scopo
didattico senza la necessità di ulteriore espressa autorizzazione
regionale.
Quanto agli argomenti prospettati dall'Avvocatura dello Stato a
sostegno del ricorso, la Regione insiste anzitutto sul fatto che la
legge regionale impugnata non potrebbe in alcun modo avere l'effetto
di «escludere l'applicazione del diritto comunitario da una porzione
importante del suolo nazionale», richiamando non soltanto l'art. 24
della direttiva 86/609/CEE ma anche la nota con la quale la
Commissione europea, proprio in relazione al caso di specie, ha
constatato che la medesima direttiva «contiene norme di
armonizzazione minime, garantendo al contempo agli Stati membri il
diritto di adottare ed applicare norme più restrittive nell'ambito
della tutela degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri
fini scientifici».
Sulla asserita contraddittorietà della legge regionale derivante
dalla circostanza secondo la quale essa, mentre vieterebbe l'uso di
cani e gatti a scopo di sperimentazione scientifica, consentirebbe a
certe condizioni la vivisezione di animali a scopo didattico, la
difesa della Regione, oltre all'inammissibilità della censura
perchè non prospettata nel ricorso, rileva come essa sia frutto di
un evidente equivoco, dal momento che il divieto concernerebbe solo i
cani e i gatti, mentre la vivisezione a scopi didattici riguarderebbe
tutti gli animali.
La Regione argomenta poi sulla infondatezza della censura
concernente la violazione dell'art. 33, primo comma, Cost., in
relazione alla libertà della ricerca scientifica, osservando che da
un lato sarebbe impossibile configurare una presunta libertà
assoluta della scienza, dall'altro che la direttiva comunitaria e lo
stesso legislatore statale, prevedendo la possibile limitazione del
numero delle specie e del numero delle razze o categorie all'interno
di ciascuna specie sottoponibili a sperimentazione (addirittura
affidando tale potere ad un provvedimento ministeriale a carattere
sostanzialmente regolamentare), confermerebbero in termini evidenti
la limitabilità della libertà di ricerca scientifica.
Quanto alla lamentata violazione dell'art. 117 Cost., la Regione,
pur riconoscendo come la legge impugnata incida anche sulla materia
della ricerca scientifica (senza peraltro violare i principi
fondamentali contenuti nella legge statale), ribadisce che il settore
in questione avrebbe una sua consistenza propria, concernente in
particolare il rapporto tra uomo e animali, e come tale dovrebbe
rientrare nell'ambito della competenza regionale. La presunta
interferenza con le materie, di competenza esclusiva dello Stato,
dell'ordinamento civile e di quello penale costituirebbe poi un
motivo nuovo, non fatto valere nel ricorso (ad eccezione di quanto
lamentato con riferimento alle sanzioni amministrative), e dunque
inammissibile; l'inammissibilità di tale motivo deriverebbe,
inoltre, dalla genericità della sua prospettazione. La censura in
questione sarebbe comunque infondata nel merito.
Infine, sul rilievo mosso dalla difesa erariale concernente il
fatto che la deroga al divieto di vivisezione per scopi didattici non
sarebbe assistita dall'intervento di un organo tecnico-scientifico, a
parte l'inammissibilità perchè si tratterebbe di motivo nuovo
rispetto al ricorso, la Regione osserva che, se la censura fosse
fondata, andrebbe a colpire la stessa legge statale che prevede la
competenza ministeriale senza alcuna specifica partecipazione di
organi tecnici; tuttavia, la censura sarebbe infondata, dal momento
che confonderebbe la competenza alla stipulazione delle intese
previste dalla legge regionale con il procedimento da seguire per
giungere ad ogni intesa.
Con queste argomentazioni, la Regione conclude per
l'inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per
genericità delle censure in esso contenute; per l'inammissibilità
dei motivi nuovi contenuti nella memoria depositata dalla difesa
erariale; in subordine, per l'infondatezza del ricorso in tutte le
sue parti.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge
della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la
vivisezione), per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, poichè essa inciderebbe sulle materie della ricerca
scientifica e della tutela della salute, attribuite alla potestà
legislativa concorrente delle Regioni, in violazione dei principi
fondamentali stabiliti dallo Stato. La legge impugnata, infatti,
eccederebbe i limiti imposti alla competenza legislativa delle
Regioni, in particolare poichè l'art. 2, vietando in modo
indiscriminato nel territorio regionale le attività ivi indicate,
contrasterebbe con quanto previsto dal decreto legislativo 27 gennaio
1992, n. 116 (Attuazione della direttiva n. 86/609/CEE in materia di
protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri
fini scientifici), che individua il fondamento e i limiti della
sperimentazione ammessa sugli animali a scopi scientifici.
Inoltre, la legge regionale, ostacolando l'attività di
sperimentazione ammessa nell'ordinamento comunitario, determinerebbe
una violazione della normativa comunitaria in materia e quindi
contrasterebbe con il primo comma dell'art. 117 Cost.
La normativa oggetto del presente giudizio contrasterebbe
altresì con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto,
nel prevedere sanzioni amministrative per la violazione delle
disposizioni in essa contenute, incidenti in materie di competenza
statale, violerebbe la competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile.
La legge regionale, infine, violerebbe anche il primo comma
dell'art. 33 Cost. in quanto porrebbe uno ostacolo assoluto alla
ricerca scientifica condotta con le modalità in oggetto.
2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato nel giudizio, peraltro tardivamente, dall'ENPA
- Ente nazionale per la protezione degli animali. Secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi di legittimità
costituzionale promossi in via principale sono legittimati ad essere
parti solo i soggetti titolari delle attribuzioni legislative in
contestazione (cfr., da ultimo, sentenze n. 338 del 2003, n. 315 del
2003, n. 307 del 2003, n. 303 del 2003 e n. 49 del 2003),
3. - Sempre in via preliminare va respinta la eccezione di
inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Emilia-Romagna
perchè in esso si affermerebbe «apoditticamente il contrasto della
normativa regionale con la Costituzione o con la normativa europea,
senza addurre specifiche argomentazioni a sostegno di tale tesi, e
senza illustrare le ragioni ed i profili sotto i quali la censura
sarebbe fondata». In realtà, il ricorso dell'Avvocatura individua,
seppur in estrema sintesi e tramite il rinvio al contenuto dei testi
normativi citati, le cause dell'asserita incostituzionalità della
legge regionale n. 20 del 2002 nel contrasto delle sue disposizioni
con quanto previsto dal d.lgs. n. 116 del 2002 riguardo alla
attuazione della direttiva 86/609/CEE del Consiglio del 24 novembre
1986 (Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati
membri relative alla protezione degli animali utilizzati a fini
sperimentali o ad altri fini specifici).
Occorre, peraltro, procedere alla delimitazione del thema
decidendum su cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi. Infatti,
la delibera del Consiglio dei ministri che decide la proposizione del
ricorso e l'allegata relazione del Ministro per gli affari regionali
contengono censure del tutto generiche nei confronti dell'intera
legge, mentre vengono espressi specifici rilievi di costituzionalità
solo limitatamente all'art. 2 ed in relazione alla lesione del terzo
comma dell'art. 117 Cost; lo stesso riferimento alla lesione del
diritto comunitario appare del tutto generico e perplesso. Ciò
conduce a restringere la presente questione di costituzionalità al
solo profilo della eventuale lesione del terzo comma dell'art. 117
Cost. da parte dell'art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna
n. 20 del 2002, ferma restando la valutazione di questa Corte in
ordine alla eventuale inscindibilità tra la disposizione validamente
impugnata e le altre disposizioni della legge.
4. - Nel merito la questione è fondata.
5. - I due commi dell'art. 2 della legge regionale impugnata
contengono due distinte disposizioni: la prima vieta nel territorio
regionale non solo l'allevamento, ma anche «l'utilizzo e la cessione
a qualsiasi titolo di cani e gatti, ai fini di sperimentazione»; la
seconda vieta «la vivisezione a scopo didattico su tutti gli animali,
salvo i casi autorizzati» secondo le previsioni della stessa legge.
Sul punto ha inciso marginalmente la modifica introdotta dall'art. 2
della legge regionale n. 13 del 2003, eliminando il precedente
riferimento alla Regione come soggetto che avrebbe dovuto esprimere
l'autorizzazione.
La tesi sostenuta dalla difesa regionale, secondo la quale la
disposizione censurata opererebbe nell'ambito di una materia di
competenza residuale delle Regioni, quindi di loro esclusiva
spettanza, definita come «rapporto tra uomo e specie animali» non
può essere condivisa. Oltre ai forti dubbi sulla configurabilità di
una simile materia nel sistema di riparto di cui all'art. 117 Cost.,
nel caso in esame la stessa terminologia utilizzata
(«sperimentazione», «vivisezione a scopo didattico») rende palese che
il legislatore regionale è consapevolmente intervenuto nell'ambito
della materia «ricerca scientifica», seppur finalizzata al settore
medico o alla didattica universitaria, e quindi in una materia di
legislazione concorrente, nella quale ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost. spetta al legislatore nazionale determinare i principi
fondamentali. Inoltre, anche nella più recente legislazione in tema
di riparto delle funzioni amministrative fra Stato e Regioni (seppur
antecedente alla riforma del Titolo V operata dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001), la «protezione e tutela degli animali
impiegati a fini scientifici e sperimentali» ineriva alla materia
«ricerca scientifica», secondo quanto si ricava dall'art. 125 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
D'altra parte il d.lgs. n. 116 del 1992 disciplina gli stessi
settori materiali ora disciplinati dall'art. 2 della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002, nell'ambito di una ampia
normativa esplicitamente finalizzata, come specificato nell'art. 1,
alla «protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad
altri fini scientifici».
6. - La tutela degli animali sottoposti a sperimentazioni a scopo
scientifico e didattico, già sommariamente garantita dalla legge 12
giugno 1931, n. 924, recante «Modificazione delle disposizioni che
disciplinano la materia della vivisezione sugli animali vertebrati a
sangue caldo (mammiferi ed uccelli)», ha subito un sostanziale
rafforzamento con il d.lgs. n. 116 del 1992 che, nel recepire la
direttiva 86/609/CEE, ha sviluppato ampiamente i principi e gli
obiettivi di quest'ultimo atto normativo mediante una disciplina
analitica, fortemente restrittiva della stessa libertà di
sperimentazione, a tutela degli animali coinvolti, e largamente
affidata nella sua applicazione alle determinazioni, alle
autorizzazioni ed ai controlli del Ministro della sanità e
dell'Istituto superiore di sanità.
Quanto, in particolare, ai cosiddetti animali di affezione -
oltre alle misure previste dalla legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge
quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo) e alla tutela generale contro i maltrattamenti di cui
all'art. 727 cod. pen. - il d.lgs. n. 116 del 1992 stabilisce
espressamente che questi possono essere sottoposti a sperimentazioni
solo ove appositamente allevati e su specifica autorizzazione
ministeriale (art. 3, comma 2), nella esclusiva ipotesi che obiettivo
di tali attività «siano verifiche medico-biologiche essenziali e gli
esperimenti su altri animali non rispondano agli scopi
dell'esperimento» (art. 8, comma 1, lettera b). Analoga è la
previsione per gli esperimenti a scopo didattico, poichè il Ministro
della sanità può autorizzarli «soltanto in caso di inderogabile
necessità e non sia possibile ricorrere ad altri sistemi
dimostrativi» (art. 8, comma 3).
La legislazione vigente quindi bilancia attentamente il doveroso
rispetto verso gli animali sottoposti a sperimentazione e l'interesse
collettivo alle attività di sperimentazione su di essi che sono
ritenute indispensabili, sulla base delle attuali conoscenze di tipo
scientifico, sia dall'ordinamento nazionale che dall'ordinamento
comunitario (cfr. soprattutto l'art. 3 del d.lgs. n. 116 del 1992 e
l'art. 3 della direttiva 86/609/CEE). È noto che esistono anche
opinioni contrarie ad ogni specie di sperimentazione animale, dal
momento che si asserisce che queste sperimentazioni sarebbero in
realtà inefficaci, ma si tratta di opinioni scientifiche finora
largamente minoritarie e non recepite nè dal legislatore nazionale,
nè da quello europeo (il quale, anzi, ha ancora di recente
confermato ed integrato la disciplina di cui alla direttiva
86/609/CEE mediante la direttiva 2003/65/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 22 luglio 2003 (Direttiva del parlamento europeo e
del Consiglio che modifica la direttiva 86/609/CEE del Consiglio
concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla
protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri
fini specifici).
Da quanto detto emerge che, nell'ambito della materia «ricerca
scientifica», l'esigenza di tener conto sia dello sviluppo della
ricerca, che della massima tutela degli animali che possono essere
coinvolti nelle sperimentazioni ha originato una serie di norme del
d.lgs. n. 116 del 1992, che costituiscono principio fondamentale in
quanto esprimono il punto di equilibrio della sperimentazione; da
ciò il divieto che possano essere sostanzialmente modificate ad
opera dei legislatori regionali, riducendo ulteriormente la relativa
libertà della ricerca scientifica o comprimendo l'attuale livello di
tutela degli animali sottoponibili a sperimentazione (per
considerazioni in parte analoghe, si vedano le sentenze di questa
Corte n. 507 del 2003, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002).
In questo senso sono significativi di entrambi questi rischi gli
stessi contenuti dell'art. 2 della legge della Regione Emilia-Romagna
n. 20 del 2002, poichè il primo comma vieta in assoluto
l'allevamento, l'utilizzo e la cessione nel territorio regionale di
cani e gatti a fini di sperimentazione, mentre il secondo comma
sostituisce all'eccezionale autorizzazione ministeriale alla
vivisezione a scopo didattico una diversa ed indeterminata
autorizzazione.
Ciò senza considerare che limiti differenziati da Regione a
Regione potrebbero comunque essere aggirati con estrema facilità.
È pur vero che l'art. 24 della direttiva europea 86/609/CEE
autorizza gli Stati membri ad adottare o ad applicare anche «misure
più rigide per la protezione degli animali utilizzati a fini
sperimentali o per il controllo e la limitazione dell'uso degli
animali in esperimenti»; il legislatore statale, tuttavia,
nell'esercizio del proprio potere di determinare i principi
fondamentali della materia, non si è limitato a recepire il livello
di tutela previsto dalla normativa comunitaria, ma ha già
direttamente dettato una disciplina in parte più rigida delle
prescrizioni della direttiva europea, peraltro attraverso una
regolamentazione uniforme per tutto il territorio nazionale.
Nè, d'altra parte, appare ammissibile dedurre, dalla previsione
contenuta nella legislazione in oggetto (art. 18 del d.lgs. n. 116
del 1992) di alcuni limitati poteri ministeriali che possono
modificare alcune disposizioni del decreto legislativo, la tesi che
la Regione possa esercitare il proprio potere legislativo almeno nei
medesimi ambiti. Dal momento che, invece, è alla legge dello Stato
che spetta dettare i principi fondamentali nella materia de qua, può
semmai dubitarsi della legittimità costituzionale di un potere
ministeriale di modificazione di norme qualificabili come principi
fondamentali, aspetto peraltro non in discussione in questa sede.
7. - La dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 2 della
legge della Regione Emilia-Romagna n. 20 del 2002 comporta la
dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli articoli 3
e 4 della medesima legge, che disciplinano esclusivamente il sistema
sanzionatorio ed i poteri di vigilanza relativi alle prescrizioni
contenute nell'art. 2.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20 (Norme contro la
vivisezione);
Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge
della Regione Emilia-Romagna 1° agosto 2002, n. 20.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redatore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C0706