1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 13-1-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 907 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 1998
N. 907 Ordinanza emessa il 15 ottobre 1998 dal pretore di Trento nel procedimento civile vertente tra Graziadei Paola e Ministero della sanita' Sanita' pubblica - Trattamenti sanitari obbligatori - Epatite cronica da HIV, conseguente a trasfusione di sangue o derivati, anteriore alla data di entrata in vigore della legge impugnata - Decorrenza dell'indennizzo dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda, anziche' dalla manifestazione dell'evento dannoso o dalla conoscenza dello stesso da parte dell'interessato - Irragionevolezza e disparita' di trattamento rispetto ai soggetti sottopostisi a vaccinazione antipoliomielitica nel periodo di non obbligatorieta' della vaccinazione stessa - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 307 e 455/1990, 118/1996 e 27/1998. (Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 2, comma 2, parte 1; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, artt. 7, comma 1, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641; legge 25 luglio 1997, n. 238, art. 1, comma 2; legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 3, comma 7). (Cost., artt. 2, 3, secondo comma e 38, primo comma). (098C1455) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 13-1-1999)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva che precede, osserva;
Rilevato in fatto
Con ricorso, depositato in data 30 aprile 1998, Graziadei Paola
esponeva che in data 9 maggio 1986 si era dovuta sottoporre ad
intervento chirurgico al cuore presso l'ospedale Borgo Trento di
Verona, durante il quale le erano state effettuate trasfusioni di
sangue.
Successivamente alcuni esami clinici avevano evidenziato una forte
alterazione dei parametri relativi alla funzionalità epatica nonchè
la positività alla presenza di anticorpi antivirus dell'epatite C.
In data 29 novembre 1994 la ricorrente aveva presentato domanda di
corresponsione dell'indennizzo ex art. 1, comma 3, legge 25 febbraio
1992, n. 210.
In data 26 settembre 1996 il Ministero della sanità le aveva
comunicato il positivo accertamento del nesso di causalità tra le
trasfusioni effettuate nel corso del predetto ricovero e l'epatite
cronica da HCV riscontrata in seguito.
In data 21 maggio 1997 il Ministero della sanità aveva
riconosciuto alla ricorrente il diritto all'indennizzo con decorrenza
dal 1 dicembre 1994 ossia dal primo giorno successivo a quello di
presentazione della domanda.
In data 21 maggio 1997 la ricorrente aveva chiesto la
corresponsione dell'indennizzo anche per il periodo ricompreso tra il
momento di manifestazione della malattia (9 maggio 1986) ed il 30
novembre 1994.
In data 11 luglio 1997 il Ministero della sanità aveva rigettato
quest'ultima domanda in quanto "il comma secondo dell'art. 2 della
legge in oggetto stabilisce in modo esplicito che l'indennizzo ha
decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello di
presentazione della domanda".
Eccepiva la ricorrente l'illegittimità costituzionale "dell'art.
2, comma 2, legge n. 210/1992, come modificato dall'art. 1, comma 2,
legge n. 238/1997, con riferimento agli artt. 2, 3 e 32 Cost., nella
parte in cui prevede, per coloro che presentino danni irreversibili
da epatiti post-trasfusionali verificatisi prima dell'entrata in
vigore della legge n. 210/1992, che l'indennizzo decorra dal primo
giorno successivo a quello di presentazione della domanda anzichè,
come, invece, per coloro che risultano essere stati contagiati prima
dell'emanazione della predetta legge, dal dì del manifestarsi
dell'evento dannoso".
In relazione all'art. 2 Cost. risultava violato un diritto
fondamentale della persona.
In relazione all'art. 3 Cost. la ricorrente affermava che la
disciplina ex legge n. 210/1992, limitando l'indennizzabilità degli
eventi, che hanno compromesso l'integrità psicofisica ante legem
solo al tempo successivo alla domanda, introdurrebbe una grave
discriminazione tra coloro che hanno contratto la malattia post legem
e quelli, doppiamente sfortunati, che hanno subito il contagio prima
dell'emanazione della legge, di cui trattasi; inoltre l'art. 7, d.-l.
n. 548/1996 opererebbe "una ulteriore incomprensibile discriminazione
tra vaccinati e trasfusi", riconoscendo soltanto ai primi il diritto
ad un assegno una tantum per il periodo ricompreso tra il
manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo".
Infine la mancata previsione dell'indennizzo per il periodo
intercorrente tra l'insorgere dell'evento menomativo e la data, da
cui è riconosciuto l'indennizzo, costituirebbe un ostacolo di ordine
economico e sociale, che perdura nel tempo e che l'art. 3, comma 2
Cost., impone di rimuovere.
In relazione all'art. 32 Cost. rilevava che i danni sofferti dai
trasfusi derivano direttamente da un trattamento sanitario diretto
alla protezione della salute, trattamento, che nel caso in esame era
necessario ed indispensabile poichè la trasfusione era collegata ad
un'operazione a cuore aperto essenziale per la salvaguardia della
salute della ricorrente.
Richiamava la giurisprudenza costituzionale, secondo cui qualunque
evento, che produca un danno alla persona determina il diritto del
danneggiato al pieno risarcimento del danno all'integrità fisica,
bene costituzionalmente garantito.
Costituendosi in giudizio, il Ministero della sanità instava per
il rigetto delle domande.
Negava l'applicabilità in via analogica o estensiva del disposto
ex art. 7, comma 2, d.-l. n. 548/1996, che aveva dato attuazione alla
pronuncia Corte costituzionale n. 118/1996, la quale aveva ritenuto
che la retroattività del beneficio dovesse essere riconosciuta
soltanto nel caso il trattamento sanitario fosse collegato a
provvedimenti imposti da legge o da ordinanza amministrativa e non a
necessità terapeutiche individuali.
Ritenuto in diritto
Viene sollevata d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, parte prima (come novellato
dall'art. 7, comma 1, d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548 convertito in
legge 20 dicembre 1996, n. 641 e dell'art. 1, comma 2, legge 25
luglio 1997, n. 238) e dell'art. 3, comma 7, legge 25 febbraio 1992,
n. 210, per contrasto con l'art. 38, comma 1 Cost., in relazione agli
artt. 2 e 3, comma 2 Cost., nella parte in cui non riconosce a favore
di coloro che presentino danni irreversibili da epatiti
post-trasfusionali contratte nel corso di trattamenti sanitari
necessari a salvaguardare la loro stessa esistenza, il diritto ad un
equo indennizzo a carico dello Stato per il periodo ricompreso tra il
manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento della prestazione
prevista dall'art. 1, comma 3, legge n. 210/1992.
Sulla rilevanza nel giudizio a quo.
Il giudizio in corso non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione delle predette questioni di legittimità
costituzionale.
Infatti applicando la norma impugnata la domanda proposta dalla
ricorrente dovrebbe essere rigettata.
È documentalmente provato e comunque è incontestato che la
ricorrente:
in data 9 maggio 1996 si dovette sottoporre ad intervento
chirurgico al cuore presso l'ospedale Borgo Trento di Verona, durante
il quale le vennero effettuate delle trasfusioni di sangue;
successivamente alcuni esami clinici evidenziarono una forte
alterazione dei parametri relativi alla funzionalità epatica nonchè
la positività alla presenza di anticorpi antivirus dell'epatite C;
in data 29 novembre 1994 la ricorrente presentò domanda di
corresponsione dell'indennizzo ex art. 1, comma 3, legge n. 210/1992;
in data 26 settembre 1996 il Ministero della sanità comunicò
alla ricorrente il positivo accertamento di un nesso di causalità
tra le trasfusioni effettuate nel corso del predetto ricovero e
l'epatite cronica da HCV riscontrata in seguito;
in data 9 maggio 1997 il Ministero della sanità riconobbe alla
ricorrente il diritto all'indennizzo con decorrenza dal 1 dicembre
1994 ossia dal primo giorno successivo a quello di presentazione
della domanda;
in data 21 maggio 1997 la ricorrente chiese la corresponsione
dell'indennizzo anche per il periodo ricompreso tra il momento di
manifestazione della malattia (9 maggio 1986) ed il 30 novembre 1994;
in data 11 luglio 1997 il Ministero della sanità rigettò
quest'ultima domanda in quanto "il comma 2 dell'art. 2 della legge in
oggetto stabilisce in modo esplicito che l'indennizzo ha decorrenza
dal primo giorno del mese successivo a quello di presentazione della
domanda".
È evidente la ragione per cui soltanto nel caso di fondatezza
della questione di illegittimità costituzionale sollevata la pretesa
della ricorrente potrebbe trovare accoglimento: la disciplina
stabilita dalla norma censurata, prevedendo che sia per gli eventi
ante legem che per quelli post legem la decorrenza del diritto
all'indennizzo è fissata dal primo giorno del mese successivo alla
presentazione della domanda, esclude possano essere indennizzati per
il periodo ante legem coloro che abbiano subito la menomazione in
epoca precedente l'entrata in vigore della legge n. 210/1992.
Sulla non manifesta infondatezza.
La ricorrente sostiene che l'esclusione degli affetti da epatiti
post-trasfusionali dal diritto all'assegno una tantum ex art. 2,
comma 2, legge n. 210/1992, come modificato dall'art. 1, comma 2,
legge n. 238/1997 (rectius dall'art. 7, comma 1, d.-l. 23 ottobre
1996, n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641, e
dell'art. 1, comma 2, legge 25 luglio 1997, n. 238) violerebbe i
precetti ex artt. 2, 3 e 32 Cost.
Vi sarebbe una duplice discriminazione, da un lato "tra coloro che
hanno contratto la malattia post legem e quelli, doppiamente
sfortunati, che hanno subito il contagio prima dell'emanazione della
legge", dall'altro "tra vaccinati e trasfusi", riconoscendo soltanto
ai primi il diritto ad un assegno una tantum per il periodo
ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento
dell'indennizzo".
Inoltre la mancata previsione in favore dei trasfusi
dell'indennizzo per il periodo intercorrente tra l'insorgere
dell'evento menomativo e la data, da cui è riconosciuto
l'indennizzo, costituirebbe un ostacolo di ordine economico e
sociale, che perdura nel tempo e che l'art. 3, comma 2 Cost., impone
di rimuovere.
Infine, rilevando che i danni sofferti dai trasfusi derivano
direttamente da un trattamento sanitario diretto alla protezione
della salute (trattamento, che nel caso in esame era necessario ed
indispensabile poichè la trasfusione era collegata ad un'operazione
a cuore aperto essenziale per la salvaguardia della salute della
ricorrente), richiama la giurisprudenza costituzionale, secondo cui
qualunque evento, che produca un danno alla persona determina il
diritto del danneggiato al pieno risarcimento del danno
all'integrità fisica, bene costituzionalmente garantito.
Non si può convenire in ordine alla non manifesta infondatezza dei
profili di incostituzionalità sollevati dalla ricorrente.
È indispensabile prendere le mosse dagli insegnamenti di Corte
costituzionale 18 aprile 1996, n. 118, che ha dichiarato
"l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, comma
7, legge 25 febbraio 1992, n. 210 ... nella parte in cui escludono,
per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento prima
dell'entrata in vigore della predetta legge e l'ottenimento della
prestazione determinata a norma della stessa legge, il diritto -
fuori dell'ipotesi dell'art. 2043 cod. civ. - ad un equo indennizzo a
carico dello Stato per le menomazioni riportate a causa di
vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica da quanti vi si siano
sottoposti e da quanti abbiano prestato ai primi assistenza personale
diretta".
La Corte, dopo aver ribadito, richiamandosi alla pronuncia n.
307/1990, che l'imposizione obbligatoria della vaccinazione
antipoliomielitica comporta in un ordinamento orientato a riconoscere
valore fondamentale alla persona come individuo (art. 2 Cost.) una
condizione, da cui ne dipende la legittimità, ulteriore rispetto a
quelle prescritte dall'art. 32, comma 2, Cost. e costituita dalla
previsione di un equo ristoro del danno subito, chiarisce che "il
necessario collegamento, come condizione di legittimità
costituzionale, che questa Corte ha affermato doverci essere tra la
previsione dell'obbligo di sottoporsi a vaccinazione e
l'indennizzabilità del pregiudizio da essa derivante, rende palese
la differenza tra questa e tutte le altre evenienze in cui, a nome
della solidarietà, la collettività assuma su di sè, totalmente o
parzialmente, le conseguenze di eventi dannosi fortuiti o comunque
indipendenti da decisioni che la società stessa abbia preso nel
proprio interesse. Nella prima ipotesi ... la solidarietà non
implica soltanto, come invece nella seconda, un dovere al quale il
legislatore possa dare seguito secondo quei criteri di
discrezionalità e quella necessaria ragionevole ponderazione con
altri interessi e beni di pari rilievo costituzionale che valgono per
i diritti previsti da norme costituzionali e efficacia condizionata
all'intervento del legislatore (sent. n. 455/1990), ma comporta un
vero e proprio obbligo, cui corrisponde una pretesa protetta
direttamente dalla Costituzione.
Si tratta perciò di un obbligo avente uno speciale carattere. Per
la collettività è in questione non soltanto il dovere di aiutare
chi si trova in difficoltà per una causa qualunque, ma l'obbligo di
ripagare il sacrificio che taluno si trova a subire per un beneficio
atteso dall'intera collettività. Sarebbe contrario al principio di
giustizia, come risultante dall'art. 32 Cost., alla luce del dovere
di solidarietà stabilito dall'art. 2, che il soggetto colpito
venisse abbandonato alla sua sorte ed alle sue sole risorse o che il
danno in questione venisse considerato come in qualsiasi evento
imprevisto al quale si sopperisce con i generali strumenti della
pubblica assistenza, ovvero ancora si subordinasse la soddisfazione
delle pretese risarcitorie del danneggiato all'esistenza di un
comportamento negligente altrui, comportamento che potrebbe mancare.
Riassumendo con ordine, la menomazione della salute derivante da
trattamenti sanitari può determinare una di queste conseguenze:
a) il diritto al risarcimento pieno del danno, riconosciuto
dall'art. 2043 cod. civ., in caso di comportamenti colpevoli;
b) il diritto ad un equo indennizzo, discendente dall'art. 32
Cost., in collegamento con l'art. 2, ove il danno non derivante da
fatto illecito, sia stato subito in conseguenza dell'adempimento di
un obbligo legale;
c) il diritto, a norma degli artt. 38 e 2 Cost., a misure di
sostegno assistenziale disposte dal legislatore, nell'ambito
dell'esercizio costituzionalmente legittimo dei suoi poteri
discrezionali, in tutti gli altri casi.
L'art. 1 dell'impugnata legge n. 210 del 1992 prevede - secondo il
titolo della legge stessa - un "indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni o somministrazione di
emoderivati".
Le ipotesi ivi previste sono assai varie, dal punto di vista tanto
del tipo di danno, quanto dei soggetti indennizzabili.
Circa il danno, si tratta di menomazioni permanenti, di qualsiasi
tipo, da vaccinazioni obbligatorie, di infezioni Hiv, da
somministrazione di sangue e suoi derivati e di epatite
post-trasfusionale.
Quanto ai soggetti, si tratta, a seconda dei casi, di persone
giuridicamente obbligate, semplicemente necessitate o non obbligate
al trattamento medico, di persone sottoposte al trattamento o di
persone entrate in contatto con soggetti infetti per qualsiasi
motivo, ovvero per ragioni attinenti all'esercizio di professioni
sanitarie.
Questa complessa casistica non si presta ad una valutazione
unitaria, alla stregua della anzidetta ricapitolazione tripartita.
Per questa ragione, le conclusioni cui qui si deve pervenire in
ordine al diritto all'indennizzo dei soggetti colpiti, senza colpa di
altri, da menomazioni conseguenti a vaccinazione obbligatoria
antipoliomielitica non possono ritenersi di per sè estensibili a
tutte le altre ipotesi previste dall'art. 1 della legge in questione
...".
È, quindi, evidente che la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della limitazione del diritto all'indennizzo per il
tempo anteriore all'entrata in vigore della legge n. 210/1992 non
può giovare alla ricorrente, la cui menomazione non è conseguente a
vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica.
Il caso della ricorrente è riconducibile all'ipotesi sub c) della
tripartizione proposta da Corte costituzionale n. 118/1996 in
riferimento alle conseguenze della menomazione della salute derivante
da trattamenti sanitari: infatti la ricorrente non adduce a carico di
chicchessia alcun comportamento colpevole, di talchè appare
inconferente il richiamo alla giurisprudenza costituzionale in tema
di risarcimento del danno alla salute; d'altro canto la ricorrente
non ha subito la menomazione nel corso dell'adempimento di un obbligo
legale, di talchè appare manifestamente infondata l'ipotizzata
discriminazione "tra vaccinati e trasfusi", che sarebbe stata
introdotta dall'art. 7, comma 1, d.-l. n. 548/1996 convertito in
legge n. 641/1996 e dall'art. 1, comma 2, legge n. 238/1997.
Può aggiungersi che non integra violazione del principio di
eguaglianza formale ex art. 3, comma 1 Cost. il diverso trattamento
riservato a coloro che hanno contratto la malattia post legem
rispetto a quello previsto per coloro che hanno subito il contagio
prima dell'emanazione della legge in quanto la diversa epoca in cui
la menomazione si è verificata rappresenta un elemento di
differenziazione idoneo a giustificare la diversa disciplina.
Anzi, a ben vedere, non è conferente al caso in esame qualsiasi
richiamo all'assegno una tantum attribuito dall'art. 7, comma 1,
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996,
n. 641 e dall'art. 1, comma 2, legge 25 luglio 1997, n. 238 a coloro
che abbiano riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge
o per ordinanza di un'autorità sanitaria italiana, lesioni o
infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente
dell'integrità psico-fisica: infatti la Corte costituzionale (sent.
26 febbraio 1998, n. 27) ha individuato il fondamento di
quell'assegno negli artt. 2 e 32 Cost. (che secondo la tripartizione
proposta dalla Corte deve essere attribuito soltanto a chi ha subito
la menomazione in conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale),
negando a quella prestazione una funzione assistenziale ex art. 38,
comma 1, Cost.
Occorre, invece, chiedersi se l'esclusione di coloro che sono stati
colpiti da epatiti post-trasfusionali in epoca precedente all'entrata
in vigore della legge n. 210/1992 dal diritto ad un equo indennizzo
per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e
l'ottenimento dell'indennizzo previsto dall'art. 1, comma 3, legge n.
210/1992, sia conforme al precetto ex art. 38, comma 1, in relazione
agli artt. 2 e 3, comma 2, Cost., che, alla luce del dovere di
solidarietà ed al fine di rimuovere gli ostacoli al pieno sviluppo
della personalità umana, impone al legislatore di prevedere misure
di sostegno assistenziale in favore di coloro che hanno subito una
menomazione della salute non dipendente da condotte colpose in
occasione di trattamenti sanitari non obbligatori.
Non si dimentica che la Corte costituzionale (sent. n. 118/1996 e
n. 455/1990) ha già ritenuto che "il dovere di aiutare chi si trova
in difficoltà per una causa qualunque" può essere adempiuto dal
legislatore secondo "criteri di discrezionalita'" e sulla base della
"necessaria ragionevole ponderazione con altri interessi e beni di
pari rilievo costituzionale".
Tuttavia non sembra manifestamente infondato il dubbio se il
legislatore abbia correttamente adempiuto quel dovere allorquando ha
escluso, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento
dannoso e l'ottenimento della prestazione prevista dall'art. 1, comma
3, legge n. 210/1992, un equo indennizzo in favore di coloro - tra
cui va annoverata la ricorrente - che hanno contratto un'epatite
post-trasfusionale nel corso di un trattamento sanitario, al quale si
siano dovuti necessariamente sottoporre per salvaguardare la propria
stessa esistenza.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questine di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, parte prima (come
novellato dall'art. 7, comma 1, d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548,
convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641 e dell'art. 1, comma 2,
legge 25 luglio 1997, n. 238) e dell'art. 3, comma 7, legge 25
febbraio 1992, n. 210), per contrasto con l'art. 38, comma 1, Cost.,
in relazione agli artt. 2 e 3, comma 2, Cost., nella parte in cui non
riconosce a favore di coloro che presentino danni irreversibili da
epatiti post-trasfusionali contratte nel corso di trattamenti
sanitari necessari a salvaguardare la loro stessa esistenza, il
diritto ad un equo indennizzo a carico dello Stato per il periodo
ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento
della prestazione prevista dall'art. 1, comma 3, legge n. 210/1992;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Trento, addì 15 ottobre 1998
Il pretore: Flaim
98C1455