1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 aprile 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 aprile 2001 (del Commissario dello Stato per la Regione siciliana) Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni programmatiche e finanziarie della Regione siciliana per l'anno 2001 - Previsioni riguardanti l'istituzione di un tributo ambientale sul gas metano vettoriato, la sicurezza delpatrimonio culturale siciliano, la cartolarizzazione dei crediti delle imprese e della sanita', il riordino del servizio di riscossione, la manodopera utilizzabile negli appalti di lavori di rimboschimento, il personale degli uffici stampa, le indennita' e il trattamento economico di dirigenti, dipendenti regionali e liquidatori SOCHIMISI, l'assunzione di "catalogatori" nonche' di esperti "esterni", l'avvalimento di uffici sino alla definizione deglisportelli unici, gli insediamenti produttivi in verde agricolo, gli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Denunciato contrasto con il divieto di istituire dazi fra le Regioni - Violazione della normativa comunitaria in materia di appalti - Lesione del principio di buon andamento amministrativo - Illogicita' - Incidenza sull'iniziativa economica privata, sull'autonomia organizzativa degli enti locali e sugli ambiti spettanti alla contrattazione collettiva - Inosservanza dell'obbligo di copertura dei nuovi oneri finanziari - Ingiustificato trattamento di favore per alcune categorie di lavoratori - Violazione della tutela del territorio e del paesaggio. - Delibera legislativa Regione siciliana approvata il 20 aprile 2001, artt. 6, commi 1, 3 e 6; 23; 30, comma 6; 31, comma 3; 38, comma 1; 57, comma 34; 58, comma 2; 61; 63; 85; 88; 89; 90, comma 3; 95, comma 1; e 97. - Costituzione, artt. 3, 9, 41, 51, 81, quarto comma, 97, 120 e 128; Statuto speciale Regione Sicilia, artt. 14 e 17; d.lgs. 19 dicembre 1991, n. 406; d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358; r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 69, terzo comma; d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. c); d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, art. 23; legge 28 febbraio 1987, n. 56. (001C0456) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2001)

L'Assemblea Regionale Siciliana nella seduta del 20 aprile 2001,
ha approvato il disegno di legge n. 1168 dal titolo "Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2001", pervenuto a questo
Commissariato dello Stato ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello Statuto speciale il 23 aprile 2001.
Il provvedimento legislativo oltre i contenuti tipici della legge
finanziaria contiene norme di ampio respiro che incidono
profondamente nell'assetto dell'amministrazione regionale nel solco
del processo di ammodernamento già avviato soprattutto per
consentire un ottimale e più rapido utilizzo dei fondi comunitari
previsti da "Agenda 2000".
Tuttavia a causa verosimilmente del convulso svolgimento dei
lavori parlamentari immediatamente prodromici all'approvazione della
legge sono state inserite norme affette da palesi incongruità
letterali o non conformi all'ordinamento giuridico vigente ed in
contrasto con principi costituzionali.
L'art. 6 istituisce in misura pari a lire 10 per ogni metro cubo
di gas vettoriato un tributo ambientale dal quale è previsto un
gettito di 160 miliardi per il 2001 il cui presupposto sarebbe il
possesso del metano nell'atto in cui per la prima volta viene
introdotto in una condotta installata sul territorio della Regione
Siciliana e il cui soggetto passivo sarebbe il possessore del "gas
vettoriato"
Pur condividendo ed apprezzando l'iniziativa del legislatore
siciliano che per la prima volta esercita l'incontestata ed
incontestabile competenza ad istituire tributi ai sensi del primo
comma dell'art. 36 dello Statuto speciale non ci si può esimere dal
sottoporre al vaglio di codesta Corte le disposizioni di cui al
primo, terzo e sesto comma per violazione dell'art. 120 della
Costituzione.
Infatti la disciplina del tributo in questione così come
formulata configura una fattispecie riconducibile al concetto di
dazio sia d'importazione che di transito colpendo nei fatti una merce
al momento dell'ingresso nel territorio regionale e in ragione del
suo transito nel gasdotto.
Secondo consolidata e concorde dottrina il precetto dell'art. 120
della Costituzione è rivolto anche alle Regioni a Statuto Speciale e
viene pertanto a costituire un limite all'esercizio della potestà
tributaria riconosciuta alla Regione Siciliana dal proprio Statuto.
L'interferenza nell'ordinamento costituzionale di detti due
principi induce lo scrivente ad impugnare solo in parte la
disposizione dell'art. 6 laddove nell'individuare il presupposto del
tributo ed i criteri di determinazione confligge direttamente con il
divieto costituzionale di introdurre dazi.
Sarà quindi compito del legislatore regionale riconfigurare il
tributo in questione nel rispetto dei limiti postigli dall'art. 120
della Costituzione.
L'art. 23 autorizza l'assessore regionale per i beni culturali ed
ambientali ad affidare in deroga alle procedure di evidenza pubblica
la ricognizione, progettazione, realizzazione e gestione del sistema
di prevenzione e sicurezza dei beni culturali a società pubbliche o
private di cui facciano parte lavoratori precari fuoriusciti dal
bacino degli L.S.U.
Detta disposizione si ritiene confligga con l'art. 97 della
Costituzione nonchè con la vigente normativa comunitaria in materia
di appalti di opere e di servizi poichè prevede l'affidamento
diretto a determinate società di lavori particolarmente complessi e
richiedenti una specifica ed elevata professionalità che
necessiterebbe per la natura del bene oggetto di tutela di una
selezione quanto più ampia possibile.
Gli articoli 30, sesto comma e 31, terzo comma limitatamente
all'inciso "anche mediante scrittura privata" costituiscono palese
violazione dell'art. 97 della Costituzione nonchè dell'art. 69,
terzo comma del R.D. n. 2440/1923.
Dette disposizioni consentono infatti, ai sensi della legge
n. 130/1999 la cartolarizzazione dei crediti vantati dalle imprese
per applicazione dell'art. 9 L.R. n. 27/1991 e dalle Aziende unità
sanitarie locali e dalle aziende ospedaliere nei confronti della
Regione ed ammettono che i relativi atti di cessione possano avvenire
anche mediante scrittura privata.
Per precetto generale dell'art. 69, terzo comma del R.D.
n. 2440/1923 le cessioni di crediti devono risultare da atto pubblico
o scrittura privata, autenticata dal notaio in quanto speciali
ragioni di pubblico interesse a tutela del buon andamento della
pubblica amministrazione esigono che per la più sollecita e sicura
definizione delle operazioni di pagamento le stesse avvengano
soltanto in base a documenti già formati e perfetti e non
suscettibili di successivi accertamenti giudiziali sulla autenticità
delle firme.
L'art. 38, primo comma testualmente recita "Per riordinare il
servizio di riscossione in modo che sia reso più funzionale e meglio
adeguato ai propri scopi ed alle finalità previste dal decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112 e successive modifiche ed
integrazioni, l'assessore regionale per il bilancio e le finanze è
autorizzato a corrispondere all'agente della riscossione il rimborso
delle anticipazioni relative a domande di inesigibilità oggetto di
definizione automatica di cui all'articolo 79 della legge 21 novembre
2000, n. 342".
Orbene, il correlare la mera corresponsione all'agente della
riscossione del rimborso delle anticipazioni relative a domande di
inesigibilità ex art. 79 della legge n. 342/2000 alla finalità del
riordino del servizio di riscossione in modo di assicurarne la
funzionalità e l'adeguamento alle previsioni della recente riforma
in sede nazionale, configura violazione degli art. 3 e 97 della
Costituzione per la evidente illogicità della disposizione.
Il mantenere nel testo legislativo l'inciso in questione potrebbe
condurre altresì a dubbi ed incertezze sulla decorrenza
dell'attuazione nell'ordinamento siciliano della normativa statale,
peraltro già operativa in Sicilia, e sulla necessità di un
eventuale recepimento da parte della Regione con prevedibili
inevitabili refluenze negative, in relazione al sorgere di potenziali
contenziosi, sull'attività della pubblica amministrazione.
Il comma 34 dell'art. 57, che si trascrive "Al comma 1
dell'articolo 64 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 16 dopo le
parole "realizzati in economia" sono aggiunte le parole "sia in
amministrazione diretta che mediante cottimo". In quest'ultimo caso
l'appaltatore utilizza la mano d'opera iscritta nei contingenti di
cui agli articoli 46 e seguenti della sopracitata legge regionale
6 aprile 1996, n. 16, secondo i criteri previsti si ritiene lesivo
dell'art. 41 della Costituzione in quanto impone agli imprenditori,
che in regime di cottimo fiduciario eseguono lavori di
rimboschimento, rinsaldamento e opere costruttive connesse
all'attività di manutenzione dei boschi di proprietà demaniale, di
utilizzare ben determinate categorie di soggetti.
Codesta ecc.ma Corte già con sentenza n. 78 del 1958 ha sancito
che non può essere riconosciuta la legittimità di norme che siano
congegnate in modo tale da interferire nell'attività economica di
singoli operatori turbando e comprimendo l'iniziativa privata
garantita daI 1o comma dell'art. 41 della Costituzione a tutto
vantaggio di una particolare categoria di prestatori d'opera anche
contro la valutazione fatta dagli imprenditori stessi per
l'organizzazione della propria azienda.
L'art. 60 dispone l'applicazione "tout court" della qualifica di
redattore capo e del relativo trattamento economico previsto per il
personale dell'ufficio stampa della Presidenza della Regione agli
addetti dei corrispondenti uffici istituiti presso i comuni e gli
enti soggetti a tutela e vigilanza della Regione ai sensi
dell'art. 58 L.R. n. 33/1996.
Detta previsione viola palesemente gli articoli 3, 97, 128 e 81,
quarto comma della Costituzione in quanto da un canto comprime
l'autonomia organizzativa degli enti locali imponendo loro maggiori
oneri senza indicare e/o assegnare le risorse con cui farvi fronte e
dall'altro attribuisce una qualifica superiore non solo senza
subordinata alla verifica del possesso di requisiti e della capacità
dei destinatari ma anche in assenza del puntuale riscontro della
necessità di una più elevata qualifica professionale in relazione
all'attività svolta correlata indubbiamente alle dimensioni
dell'ente.
L'art. 61, che di seguito si riporta, da adito a censura per
violazione dell'art. 2, primo comma lettera c) della legge
n. 421/1992 e dell'art. 23 del d.lgs. n. 546/1993 in relazione ai
limiti posti dall'art. 14 dello Statuto speciale: "Con proprio
decreto, previa individuazione dei criteri generali da parte della
Giunta, il Presidente della Regione può stabilire, per il personale
impegnato nella realizzazione di particolari programmi anche connessi
ad agenda 2000, misure di speciali indennità collegate ad esigenze
di accelerazione dell'attività amministrativa".
Infatti secondo le cennate disposizioni la determinazione del
trattamento economico fondamentale ed accessorio è esclusivamente
materia di contrattazione collettiva e non può ammettersi, di
conseguenza, l'individuazione dei criteri e della misura di una
qualsivoglia indennità da parte dell'organo politico, nella specie
il Presidente della Regione.
Ad analoghe censure si presta la disposizione dell'art. 58,
secondo comma poichè viene prevista la determinazione del
trattamento economico fondamentale del personale con qualifica di
dirigente mediante decreto del Presidente della Regione, senza alcun
riferimento alla indispensabile procedura contrattuale da espletarsi
con le organizzazioni sindacali di categoria.
Siffatta deroga ai principi generali che informano le procedure
per la determinazione del trattamento economico nel pubblico impiego,
non può ritenersi ammissibile anche se limitata alla fase di prima
applicazione della L.R. n. 10/2000, che ha recepito nell'ordinamento
siciliano i canoni dell'art. 2 della legge n. 421/1992.
L'art. 63, da cui sostanzialmente consegue il cospicuo incremento
della indennità corrisposta ai tre dipendenti regionali nominati
liquidatori della società Sochimisi S.p.a. ai sensi dell'art. 7
della L.R. n. 59/1978, viola gli articoli 97 e 81, quarto comma della
Costituzione.
Si è in presenza invero, di una nuova norma piuttosto che di un
intervento interpretativo del legislatore da cui deriva un aggravio
di spesa per l'amministrazione senza che siano previste le risorse
per farvi fronte.
Non è inoltre indice di buona amministrazione attribuire
indennità elevate ai propri dipendenti che continuano a percepire le
competenze fondamentali ed accessorie ai sensi del comma 3
dell'art. 7 L.R. n. 59/1975 in contrasto con il principio
dell'omnicomprensività della retribuzione.
L'art. 85, che si trascrive, si pone in palese contrasto con gli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione nonchè dell'art. 16 della
legge n. 56/1987: "L'art. 8 della legge regionale 27 aprile 1999,
n. 8, laddove prevede il possesso dei requisiti di cui all'articolo
16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e successive modifiche ed
integrazioni deve intendersi nel senso che i prescritti requisiti
devono essere posseduti alla data di entrata in vigore della medesima
legge regionale 27 aprile 1999, n. 8".
Il legislatore ha fatto ricorso all'artificio della norma di
interpretazione autentica per superare un parere reso dall'ufficio
legislativo e legale della presidenza della regione e consentire ai
cosiddetti "catalogatori" di essere assunti dall'amministrazione
regionale pur in assenza dei requisiti prescritti dall'art. 16 della
legge n. 59/1987.
Tale norma di favore costituisce un ingiustificato privilegio per
una categoria di lavoratori, destinataria di numerosi interventi
legislativi, a scapito degli altri disoccupati in possesso dei
requisiti richiesti dal cennato articolo 16 della legge n. 59/1987,
che potrebbero accedere all'impiego pubblico.
Affetta da illogicità manifesta, e quindi in contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione, anche in relazione al mancato
coordinamento con la vigente disciplina della materia, è la
disposizione dell'art. 88 che testualmente recita: "Sino alla
definizione degli sportelli unici per le attività produttive di cui
all'art. 36 della L.R. n. 10/2000, i comuni con popolazione inferiore
ai 50.000 abitanti possono avvalersi, distaccando anche proprio
personale, degli uffici di segreteria delle C.P.T.A.".
Non risulta invero comprensibile per quale finalità i comuni
debbano avvalersi, utilizzando proprio personale all'uopo distaccato,
degli uffici, e soltanto di segreteria, delle commissioni provinciali
per la tutela ambientale, senza poter neppure beneficiare delle
professionalità esistenti negli ambiti tecnici ben più pertinenti
ai compiti degli sportelli unici per le attività produttive.
La norma, inoltre, potrebbe suscitare ulteriori dubbi
interpretativi in relazione alle previsioni dell'art. 36, terzo comma
L.R. n. 10/2000 che affida la gestione dello sportello unico al
responsabile del patto territoriale o del contratto d'area.
L'art. 89 che dispone l'assunzione nell'amministrazione
regionale, con contratto a tempo determinato, degli esperti
componenti esterni del Nucleo regionale di valutazione e verifica
degli investimenti pubblici istituito ex art. 1 della legge
n. 144/1999, si pone in contrasto con gli articoli 3, 51 e 97 della
Costituzione.
In deroga al divieto generale di nuove assunzioni posto dalla
L.R. n. 10/2000 per consentire la riduzione e riqualificazione del
personale regionale, in conformità ai principi di riforma
economico-sociale contenuti nell'art. 2 della legge n. 421/1992, si
consente l'assunzione di dipendenti senza che gli stessi siano
soggetti alle procedure concorsuali pubbliche prescritte dall'art. 97
della Costituzione.
Siffatta previsione costituisce un immotivato trattamento di
favore per i soggetti destinatari a danno di quanti altri si vedono
preclusa la possibilità di partecipare a procedure selettive per
l'assunzione presso gli uffici regionali.
L'art. 90, terzo comma da luogo a censura sotto il profilo della
violazione degli articoli 9 e 97 della Costituzione, laddove consente
l'insediamento indiscriminato di opifici nel verde agricolo,
estendendo la previsione dell'art. 35 L.R. n. 30/1997 a tutti gli
interventi "comunque previsti e finanziati" negli strumenti di
programmazione negoziata.
Viene, invero, trasformata una norma transitoria e con
destinatari ben determinati in disciplina a regime, i cui effetti non
è possibile preventivare ma che in ogni caso potrebbero arrecare
danni irreversibili all'ambiente.
Il ritenere immediatamente esecutiva la variante agli strumenti
urbanistici, ivi compresi i piani particolareggiati, approvati dai
singoli consigli comunali, priva l'organo regionale preposto alla
cogestione del territorio ed alla valutazione, in posizione di
terzietà, di situazioni giuridicamente tutelate dei soggetti
coinvolti in quanto destinatari delle prescrizioni urbanistiche,
della possibilità di esercitare i propri poteri di controllo e
pregiudica incisivamente la tutela del territorio e del paesaggio
costituzionalmente garantita.
Gli articoli 95, primo comma e 97 danno infine adito a censura di
costituzionalità per violazione degli articoli 14 e 17 dello Statuto
Speciale e dell'art. 97 della Costituzione.
Non si può ritenere ammissibile l'intervento del legislatore
siciliano in ambiti che esulano dalla competenza attribuitagli dallo
statuto, come si verifica nella fattispecie prevista dal primo comma
dell'art. 95, secondo cui a tutti gli alloggi di edifici residenziali
pubblici indipendentemente dall'ente proprietario e/o finanziatore,
compresi quelli finanziati dallo Stato, si applicano le disposizioni
del tutto peculiari di cui all'art. 5 L.R. n. 43/1994, in materia di
prezzo di vendita o di cessione all'assegnatario.
È di tutta evidenza, come non sia lecito alla regione arrecare
un pregiudizio economico ad enti non soggetti alla propria potestà,
non essendo sufficiente a legittimare la previsione la norma
dell'art. 97, secondo cui la differenza del prezzo di vendita per gli
immobili di proprietà dello Stato è posta a carico dell'ente
gestore.
A tale fine, infatti, il suddetto ente dovrebbe stornare le
disponibilità esistenti destinate alla realizzazione di nuovi
alloggi per gli aventi diritto.
Ciò configura una palese violazione del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione, in quanto pur di attribuire
un ulteriore beneficio ai destinatari della disposizione si
pregiudicherebbe la realizzazione di nuove unità immobiliari da
assegnare agli aventi diritto in attesa di alloggio.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Gianfranco Romagnoli, Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana, visto l'art. 28 dello Statuto
Speciale con il presente atto;
Impugna i sottoelencati articoli del disegno di legge nr. 1168
dal titolo "Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno
2001":
art. 6 - primo comma da "in misura" a "siciliana", terzo e
sesto comma, per violazione dell'art. 120 della Costituzione;
art. 23, per violazione dell'art. 97 della Costituzione e dei
DD. Legislativi n. 406/1991 e 358/1992, in relazione ai limiti posti
dall'art. 14 dello Statuto Speciale;
articoli 30 - sesto comma e 31 - terzo comma, limitatamente
all'inciso "anche mediante scrittura privata", per violazione
dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 69 - terzo comma R.D.
n. 2440/1923 in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello Statuto
Speciale;
articolo 38 - primo comma, limitatamente all'inciso "per
riordinare il servizio di riscossione in modo che sia reso più
funzionale e meglio adeguato ai propri scopi ed alle finalità
previste dal d.lgs. n. 112/1999 e successive modifiche e
integrazioni", per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
articolo 57 - comma 34, limitatamente all'inciso "in
quest'ultimo caso l'appaltatore utilizza la mano d'opera iscritta nei
contingenti di cui agli articoli 46 e seguenti della sopracitata
legge regionale 6 aprile 1996, n. 16, secondo i criteri previsti" per
violazione dell'articolo 41 della Costituzione;
articolo 60, per violazione degli artt. 3, 81 - quarto comma,
97 e 128 della Costituzione;
articoli 58, secondo comma e 61 per violazione dell'art. 2 -
primo comma lettera c) della legge n. 421/1992 e dell'art. 23 d.lgs.
n. 546/1993, in relazione ai limiti posti dall'articolo 14 dello
Statuto Speciale;
articolo 63, per violazione degli artt. 97 e 81 - quarto
comma della Costituzione;
articolo 85, per votazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione nonchè dell'art. 16 della legge n. 56/1987;
articolo 88, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
articolo 89, per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione;
articolo 90, terzo comma, limitatamente alla parola
"esecutiva", per violazione degli articoli 9 e 97 della Costituzione;
articoli 95 - primo comma e 97, per violazione degli articoli
14 e 17 dello Statuto Speciale e dell'art. 97 della Costituzione.
Palermo, addì 27 aprile 2001
Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Prefetto -
Romagnoli
01C0456