1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 206 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 2013
Ordinanza del 29 gennaio 2013 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Latina sul ricorso proposto da Acanfora Imballaggi Srl in liquidazione contro Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Latina e Equitalia Sud Spa. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Remunerazione del servizio - Previsione di un aggio percentuale pari al nove per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse (e dei relativi interessi di mora), posto integralmente o parzialmente a carico del debitore a seconda che il pagamento delle somme avvenga o meno entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella - Mancanza di ogni corrispondenza con i costi del servizio di riscossione e con l'attivita' dell'agente della riscossione - Assenza di un tetto minimo e massimo alla misura dei compensi - Irragionevolezza - Violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Disparita' di trattamento fra cittadini a seconda delle loro disponibilita' economiche - Manifesta illogicita'. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, art. 17, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 32, comma 1, [lett. a)], del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (13C00305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2013)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Nella controversia RGR1050/2012 tra la sig.ra Cacciotti Anna,
legale rappresentate della Srl Acanfora Imballaggi in liquidazione,
contro Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale di Latina, nonchè
società Equitalia Sud SpA Agente della riscossione per la provincia
di Latina, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Premessa.
Con ricorso depositato presso la segreteria di questa CTP il 27
aprile 2012, iscritto al n. 1050/2012 RGR, la sig.ra Cacciotti Anna,
legale rappresentate della Srl Acanfora Imballaggi in liquidazione,
rappresentata e difesa dal commercialista Gianfranco Castellano,
giusta procura in atti, proponeva ricorso avverso l'intimazione di
pagamento n. 05720129008582643/000, emessa dalla società Equitalia
Sud SpA Agente della riscossione per la provincia di Latina, con la
quale si intima di versare entro cinque giorni la somma di euro
638.250,65 per importi iscritti a ruolo conseguenti alla cartella di
pagamento n. 057 2007 0017869402/000, notificata il 10 maggio 2007,
emessa a seguito di imposte Irap, Iva e ritenute alla fonte sui
redditi per l'anno 2002.
Gli importi richiesti sono così ripartiti:
a) importo non pagato in cartella euro 454.800,15;
b) compenso di riscossione euro 22.642,73;
c) interessi euro 160.807,77, fino al 10 aprile 2012;
d) altri interessi dì mora maturati dal 10 aprile 2012 da
determinare.
A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi:
La notifica dell'intimazione è priva della relata di
notifica e sulla busta manca il numero del registro cronologico e la
sottoscrizione.
Dopo una dettagliata esposizione della normativa
disciplinante le notificazioni tributarie, concludeva per la
violazione dell'art. 26 D.P.R. n. 602/73 con la conseguente
inesistenza della notifica.
2) In merito ai compensi dovuti per la riscossione e delle altre
spese nonchè agli interessi di mora deduceva:
Nell'avviso viene riportato il valore di euro 21.94,23 per le
spese del compenso di riscossione nonchè euro 158.090,59 per
interessi.
L'atto è nullo per difetto di motivazione in quanto il
Concessionario non ha indicato l'articolazione dei servizi resi con i
relativi costi sostenuti.
Detta carenza motivazionale pone il contribuente
nell'impossibilità dell'esercizio alla tutela giurisdizionale dei
propri diritti e interessi (art. 113 della Carta Costituzionale). Gli
interessi imputati al contribuente sono indicati nel complesso e non
analiticamente come statuito dalla Corte di cassazione con la
sentenza 4516 del 21 marzo 2012.
Deduceva che il compenso non può essere proporzionato al
valore da riscuotere, ma deve essere proporzionato al tipo di
prestazione resa o da rendere; il compenso non è un'imposta, che
può essere anche progressiva in funzione della capacità
contributiva (art. 53 della Costituzione), ma è un valore che viene
attribuito ad un servizio reso o da rendere.
Rileva che la norma di riferimento, citata dalla
concessionaria della riscossione, non può fissare una percentuale
fissa applicabile ad ogni importo perchè così facendo creerebbe una
disparità di trattamento tra i contribuenti soggetti al servizio in
quanto, pur effettuando le stesse operazioni, per il servizio reso,
il compenso varia in relazione agli importi dovuti per tributi,
interessi e sanzioni.
Obietta che così come applicata diventa un'altra imposta
progressiva, o una ulteriore sanzione applicabile al contribuente in
proporzione al debito eventualmente dovuto. Deduceva ancora che il
compenso è il corrispettivo che dovrebbe essere erogato ad una serie
di prestazioni le quali dovrebbero essere elencate e documentate,
come si pretende nei contratti tra privati e valorizzate ai fini di
determinarne il costo totale. Afferma che nel caso di specie non si
conoscono le articolazioni della prestazione che possano consentire
una valutazione ragionevole. Richiama il parere dell'Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato sull'aggio previsto dall'art.
17 d.lgs n. 112/1999; parere del Consiglio Nazionale dei dottori
commercialisti; sentenza della Corte costituzionale n. 480 del 30
dicembre 1993; sentenza Consiglio di Stato n. 29 gennaio 2008, n.
272.
Conclude, affinchè, previa sospensiva, in via preliminare
dichiarare nulla la cartella per inesistenza della notifica.
In via pregiudiziale di verificare la costituzionalità della
normativa richiamata dal Concessionario.
In via principale di riconoscere la mancata correttezza e la
mancata corrispondenza del rapporto tra la consistenza delle
prestazioni ed il valore attribuito alle stesse. Dichiarare
illegittima la pretesa indicata nell'avviso di intimazione di
pagamento e di ordinare l'annullamento e lo sgravio dell'avviso.
L'Agenzia delle Entrate, costituitasi in giudizio con
controdeduzioni in data 26 giugno 2012, ha chiesto di essere
estromessa dal giudizio atteso che l'oggetto del giudizio è tutto
imperniato sui presunti difetti dell'intimazione di pagamento.
Il Concessionario, con articolate controdeduzioni, contestava
tutti i motivi di ricorso, sostenendo la regolarità della notifica.
Eccepiva il difetto di legittimazione passiva in ordine alla
illegittimità della pretesa indicata nell'avviso di intimazione di
pagamento. Concludeva, pertanto, con l'istanza di rigetto del ricorso
stesso.
Il Concessionario sulla mancata indicazione del servizio reso
relativamente alla misura del compenso evidenziava che il compenso
per il concessionario è determinato ai sensi dell'art. 17, comma 3,
del d.lgs n. 112/1999 nella misura del 9% delle somme iscritte a
ruolo oltre gli interessi di mora. Lo stesso, quindi, non necessita
di motivazione. Si opponeva alla sospensiva e concludeva per il
rigetto del ricorso.
Con ordinanza interlocutoria in data 22 agosto 2012 veniva
concessa la sospensiva dell'atto impugnato. Il ricorso è stato
discusso nella pubblica udienza del 29 ottobre 2012. Dopo la
relazione introduttiva svolta dal relatore, le parti costituite sono
state ammesse alla discussione. A seguito di puntuale esposizione dei
fatti di causa, i rappresentanti delle parti si richiamavano ai
motivi dedotti e concludevano, rispettivamente, il ricorrente, per
l'accoglimento del ricorso e il concessionario per il, rigetto.
L'Ufficio finanziario per la dichiarazione di carenza di
legittimazione passiva.
Il Collegio riservava la decisione; detta riserva veniva sciolta
nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2012 dove veniva dichiarata
la sospensione del processo e la rimessione degli atti alla
segreteria della Corte costituzionale.

Fatto

Per la parte ricorrente l'intimazione di pagamento dovrebbe
essere annullata oltre che per i vizi di notifica per l'evidente
sproporzione rispetto alla modestissima attività effettuata dal
Concessionario consistita unicamente nella notifica dell'intimazione
di pagamento.
Con un dettagliato esame della normativa sul punto evidenzia che
gli importi non possono ritenersi a carattere retributivo; risulta,
pertanto, sproporzionata l'imposizione ex lege di percentuale fissa
di remunerazione.
Il Concessionario sulla mancata indicazione del servizio reso
relativamente alla misura del compenso si è limitato a sostenere che
il suo compenso è determinato ai sensi dell'art. 17, comma 3, del
d.lgs n. 112/1999 nella misura del 9% delle somme iscritte a ruolo
oltre gli interessi di mora. Lo stesso, quindi, non necessita di
motivazione.
Per la risoluzione della presente controversia si impongono
alcune riflessioni per cui la Commissione, esaminati gli atti e
sentite le parti in pubblica udienza, ritiene di sospendere la
decisione sul ricorso e rimettere gli atti alla Corte costituzionale
affinchè sì pronunci sulle questioni che saranno appresso
specificate.
Equitalia è una società a totale capitale pubblico: 51% Agenzia
delle Entrate e 49% I.N.P.S. È nata il 1° ottobre del 2006
incaricata dell'esercizio dell'attività di riscossione dei tributi,
contributi e sanzioni.
Il gruppo Equitalia è composto da Holding Equitalia SpA,
Equitalia Giustizia e Equitalia servizi.
Equitalia Sud è la società che riscuote in Campania, Lazio,
Molise, Puglia, Basilicata e Calabria.
Ad Equitalia per l'esercizio della propria attività, la legge
stabilisce dei compensi (Aggio ed altri).
Tutto ciò che il cittadino paga a Equitalia viene interamente
restituito agli enti creditori, ad eccezione dell'aggio e delle spese
di riscossione stabilite dal legislatore. La percezione dell'aggio
nella misura del 9% viene criticata aspramente dagli operatori.
Infatti basta considerare i nuovi avvisi di accertamento
esecutivi emessi dall'Agenzia delle Entrate dal 1° ottobre 2011.
Nel sistema degli accertamenti esecutivi il contribuente deve
versare le somme entro il termine per il ricorso e, in tal caso non
sono previsti gli aggi da corrispondere; per contro attraverso tali
atti esecutivi se il contribuente non adempie al pagamento delle
somme dovute entro il termine di presentazione del ricorso, l'aggio
deve essere pagato interamente nella misura del 9% esclusivamente in
capo al contribuente anche se fino a quel momento l'agente della
riscossione non ha svolto nessuna funzione al servizio in quanto il
ruolo e la cartella di pagamento sono state assorbite dall'avviso di
accertamento esecutivo. Si assiste, pertanto, ad una remunerazione
tutta in capo al contribuente senza una controprestazione di un
servizio da parte di Equitalia.
Di recente il legislatore è intervenuto rivisitando radicalmente
il sistema della remunerazione dei costi necessari per la riscossione
dei tributi, sostituendo integralmente il primo comma dell'art. 17
del d.lgs 13 aprile 1999 n. 112, rinunciando all'utilizzo del termine
"aggio" e preferendo il più appropriato termine "rimborso".
Attraverso il d.l. n. 201/2011 vi è una revisione normativa
sull'aggio anche se limitatamente alle cartelle di pagamento, la
norma di revisione non riguarda, infatti, gli atti esecutivi, infatti
il d.l. n. 201/2011 non ha modificato l'art. 29 del d.l. n. 78/2010
in tema di accertamenti esecutivi.
Un completo riassetto del sistema delle remunerazione degli
agenti della riscossione è data dalle novità introdotte dai commi
da 13-quater a 13-sexies art. 10 d.l. n. 201/2011 secondo cui gli
agenti della riscossione hanno diritto al rimborso dei costi fissi in
proiezione.
I decreti con cui verrà sostituito l'aggio devono essere
approvati entro il 31 dicembre 2013 (art. comma 10-quinquies, del
d.l. n. 201/2011 e quindi la riforma dell'aggio dovrebbe entrare in
vigore nel 2014.
Ne consegue che prima di detto momento si continuerà ad attuare
l'art. 17 del d.lgs. n. 112/1999 ante d.l. n. 201/2011 poichè la
riforma sarà attuata nel 2014.
Infatti è stabilito che fino alla data di entrata in vigore dei
decreti sopra citati (per la determinazione della remunerazione degli
agenti della riscossione, e per tipologie, misura e modalità di
rimborso, resta ferma la disciplina vigente alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto n. 201/2011.
Alla controversia in esame si applica, quindi, la disciplina
prevista dall'art. 17 d.lgs. n. 112/1999.

Diritto

La Commissione, preso atto della richiesta di remissione
sollevata dalla ricorrente secondo cui l'art. l'art. 17, comma 1, del
d.lgs n. 112/1999, così come modificato dall'art. 32, comma 1 del
decreto-legge n. 185/2008 presenta profili di incostituzionalità
essendo in contrasto con la Carta costituzionale relativamente agli
articoli 3 e 97 della Costituzione osserva: l'eccezione sollevata dal
ricorrente del controllo di costituzionalità dell'art. 17 d.lgs. n.
112/1999 appare rilevante e pertinente ai fini della decisione da
parte di questa Commissione e non manifestamente infondata per cui
non può essere respinta l'istanza di remissione alla Corte
costituzionale della sollevata questione di legittimità
costituzionale per l'aperto e radicale contrasto con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Il contrasto del citato art. 17, comma 10, con il principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. emergerebbe per differenza di trattamento
che vi sarebbe fra il cittadino che sia in grado di pagare
immediatamente la pretesa (al quale sarebbe consentito, proprio in
ragione delle sue condizioni economiche, di versare le somme entro il
termine per il ricorso e, in tal caso l'aggio dovuto dal contribuente
è pari al 4,65% delle somme iscritte a ruolo, mentre il restante
4,35% è dovuto dall'ente creditore; per contro, quello che non abbia
i mezzi sufficienti per fare tale pagamento e non adempie al
pagamento delle somme dovute entro il termine di presentazione del
ricorso, deve versare l'aggio interamente nella misura del 9%, in
forza di un presupposto stabilito dalla, legge e consistente
nell'onere di versare una somma, come nel caso di specie, assai
ingente.
Alla parità della quantità di servizi offerti è inimmaginabile
l'applicazione della diversità del compenso, perchè legato al
valore di lite, contravvenendo all'art. 3 della Carta costituzionale.
Non è possibile versare importi diversi per la stessa identica
prestazione, atteso che la misura della remunerazione non è
vincolata all'esercizio di specifiche attività da parte dell'agente
della riscossione, ma unicamente all'importo delle somme iscritte a
ruolo.
Il comportamento adottato contrasta con quanto affermato
nell'art. 3 della Costituzione il quale afferma che «tutti i
cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito
della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale
che limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese».
In punto di non manifesta infondatezza della questione, il
Collegio ricorda che codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 480 del
30 dicembre 1993 ha stabilito che la misura dell'aggio deve ritenersi
ragionevole (e quindi costituzionalmente legittima) se essa è
contenuta in un importo minimo e massimo che non superi di molto la
soglia di copertura del costo della procedura. Nello stesso senso
Consiglio di Stato 29 gennaio 2008, n. 272.
La Commissione ritiene che la norma debba essere nuovamente
valutata sotto un altro profilo.
Come ha sostenuto la parte appare assolutamente ingiustificato la
fissazione della misura dei compensi di riscossione a carico del
contribuente nella percentuale fissa del nove per cento delle somme
riscosse nel caso in cui il pagamento sia effettuato oltre sessanta
giorni dalla notifica della cartella di pagamento, anzichè in misura
corrispondente ai costi del servizio di riscossione.
I dubbi in ordine alla ragionevolezza dell'attuale misura
dell'aggio sono alimentati, oltre che dalla considerazione che la
legge non fissa un importo massimo prestabilito dello stesso, anche
dalla constatazione che l'agente, nell'ambito della nuova procedura
di riscossione delle somme risultanti dagli atti di cui alla letta)
dell'art. 29, comma 1 d.l. n. 78 del 2010, non avrà più neppure
l'onere di notificare la cartella di pagamento risparmiando
conseguentemente i relativi costi, per cui dovrà attivasi solo al
momento di avviare l'azione esecutiva, per la quale la legge
riconosce il rimborso delle spese sostenute. Se a ciò si aggiunge,
che a seguito dell'abrogazione a decorrere dal 26 febbraio 1999
dell'obbligo del non riscosso come riscosso (art. 2, comma 1, d.lgs.
22 febbraio 1999, n. 37, l'agente della riscossione non subisce più
alcun danno patrimoniale da riparare per effetto dell'inadempimenti
del contribuente e che il servizio di riscossione coattiva non è
più gestito da concessionari privati, ma da un ente pubblico
economico, emergono con chiarezza i profili di dubbia legittimità
costituzionale dell'attuale disciplina sul punto.
Le considerazioni contenute nella giurisprudenza di codesta
Corte, al costo del servizio pubblico di riscossione, incoraggiano
questo giudice a sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17 del d.lgs. n. 112/1999 richiamato dal
concessionario nelle sue controdeduzioni.
Nella sentenza n. 59/1987 codesta ecc.ma Corte ritenne che la
scelta del legislatore "seppure discrezionale, non può sottrarsi al
sindacato sotto il profilo del buona andamento secondo i canoni della
non arbitrarietà e della ragionevolezza della disciplina rispetto al
fine indicato nell'ari 97, primo comma della Costituzione di talchè
in "sede di un giudizio sulla legittimità costituzionale delle
leggi, la violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione può essere invocata allorchè si assuma
l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina
impugnata rispetto al fine indicato nell'art. 97, primo comma,
Costituzione (C. cost. n. 10/1980). Irragionevole sembra
l'applicazione dell'aggio di riscossione anche sugli interessi di
mora, sol che si consideri che l'agente della riscossione, in
relazione agli importi non pagati tempestivamente dal contribuente,
non ha anticipato alcuna somma all'erario. La Commissione rileva che
la prospettata questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 1, del d.lgs. n. 112/1999 è rilevante e non manifestamente
infondata atteso che nel caso in esame il pagamento dell'aggio è
stabilito in misura fissa anzichè in misura corrispondente ai costi
del servizio di riscossione, l'irrazionalità deriva dalla
circostanza che detta misura non assicura che la gestione del
servizio sia volta soltanto alla copertura dei costi.
Il dubbio sorge nella parte in cui sottopone all'obbligo del
pagamento pur in assenza di specifici criteri di determinazione del
costo di tale servizio.
Dunque, l'obbligo dell'aggio può ritenersi ragionevole e
coerente allorchè la misura corrisponda al costo della prestazione,
mentre deve ritenersi ingiusto e penalizzante e costituzionalmente
illegittimo per l'assenza di un tetto minimo e massimo alla misura
dei compensi.
L'ingiustizia di un siffatto sistema è poi risaltata nella
fattispecie dalla previsione di una qualche forma di riequilibrio nel
2014.
La disciplina vigente appare quanto mai irragionevole poichè il
compenso di riscossione costituisce il corrispettivo di una specifica
prestazione di servizi, deve ritenersi del tutto arbitraria la
determinazione della misura di tale compenso a carico del
contribuente nella percentuale fissa del nove per cento delle somme
iscritte a ruolo, non essendo quest'ultima in alcun modo ancorata ai
costi di gestione sostenuti dall'agente della riscossione.
Ciò contrasta ad avviso di questo giudice tributario con l'art.
97 per la manifesta irrazionalità.
La questione di legittimità costituzionale involge, dunque,
l'art. 17, comma 1 del d.lgs. n. 112/199 per contrasto con l'art. 3
per la violazione del principio di eguaglianza del cittadino di
fronte alla legge laddove il compenso viene legato al valore della
lite e 97 relativo al principio di buon andamento della P.A.,
difettando di quei criteri di trasparenza e correlazione con
l'attività richiesta e congruità con i costi medi di gestione del
servizio che rappresentano i corollari necessari del principio di
buon andamento sancito dall'art. 97, primo comma, Costituzione, per
manifesta illogicità.
Il Collegio è consapevole che il giudice deve sollevare la
questione di legittimità costituzionale soltanto dopo aver accertato
l'impossibilità di un iter interpretativo della disposizione
conforme alla Costituzione.
Se, infatti tra i poteri del giudice tributario vi è quello,
riconosciuto dall'art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546/92 di
disapplicare un regolamento o un atto generale rilevante ai fini
della decisione, cionondimeno, detto potere non può estendersi a
norme di rango ordinario per cui il doveroso tentativo di individuare
una interpretazione della norma costituzionalmente corretta non offre
altra soluzione se non quella di un intervento del giudice delle
leggi per l'impossibilità di individuare una interpretazione
adeguatrice che possa correggere in sede interpretativa ed
applicativa l'art.17 del d.lgs. n. 112/1999.
Per cui, condividendo i dubbi della parte ricorrente, questo
Collegio ritiene pertanto che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 1, del d.lgs. 13 aprile 1999, n.
112, come modificato dall'art. 32, comma 1, lett. a) del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito dalla legge 28
gennaio 2009 n. 2, in vigore dal 29 novembre 2008, per contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sia rilevante nel presente
giudizio in quanto esso non può essere definito in assenza di una
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e che tale
questione non sia manifestamente infondata alla luce delle
considerazioni suesposte.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, dell'art. 17 del d.lgs. n. 112/1999
testo unico delle disposizioni concernenti il sistema della
remunerazione per la riscossione dei tributi per contrasto con gli
artt. 3, 97 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso sino all'esito della questione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, alla quale rimette l'anzidetta questione di
legittimità costituzionale ritenuta la sua rilevanza ai fini del
decidere.
Manda alla segreteria per gli adempimenti dì legge affinchè la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Latina, 5 dicembre 2012

Il Presidente: Falso


Il relatore estensore: Moscarino