1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Volontariato - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Istituzione della voce di spesa denominata "Contributi alle associazioni animaliste di volontariato per interventi in materia di controllo del randagismo". Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Autorizzazione di spesa per la realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza sanitaria, con particolare riguardo alla situazione emergenziale che insiste nell'area del Comune di Anagni. Bilancio e contabilita' pubblica - Volontariato - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Concessione di contributi ai Comuni per sostenere e valorizzare le iniziative dei cittadini attivi, delle associazioni e dei comitati di quartiere volti alla tutela dei beni comuni. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Definizione agevolata in materia di controlli esterni in ambito sanitario. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Interpretazione autentica dell'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 21 del 2009 relativo ad interventi di ampliamento di edifici. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Inquadramento, a domanda, nel ruolo professionale dell'Avvocatura regionale degli avvocati gia' in servizio presso la struttura, previa apposita selezione tecnico-pratica. Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Impianti di trattamento dei veicoli fuori uso e dei rifiuti metallici - Condizioni per l'autorizzazione alla prosecuzione dell'attivita' e per l'indicazione della delocalizzazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Volontariato - Norme della Regione Lazio - Legge di stabilita' regionale 2019 - Concessione di contributi alle associazioni animaliste di volontariato per specifici progetti realizzati in collaborazione con i Comuni, e/o le scuole e/o le ASL competenti. - Legge della Regione Lazio 31 dicembre 2016, n. 17 (Legge di Stabilita' regionale 2017), art. 3, comma 73 (recte: Legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 "Legge di stabilita' regionale 2019", artt. 4, commi 8, 25 e 53; 9; 19; e 21, commi 1, 15 e 21). (19C00094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
contro la Regione Lazio, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli articoli:
4, comma 8,
4, comma 25;
4, comma 53;
9;
19;
21, comma 1;
21, comma 15;
21, comma 21,
della legge regionale del Lazio 28 dicembre 2018, n. 13, recante
«Legge di stabilità regionale 2019».
Sul B.U.R. n. 105 del 29 dicembre 2018, è stata pubblicata la
legge regionale Lazio 28 dicembre 2018, n. 13, recante «Legge di
stabilità regionale 2019».
Tale legge regionale presenta diversi profili di illegittimità
costituzionale.
Il Presidente del Consiglio propone, pertanto, questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per
i seguenti

Motivi

1) Violazione degli articoli 2, 3 e 118 della Costituzione.
L'art. 4, comma 8, di tale legge regionale contiene una
disposizione in tema di contributi alle associazioni animaliste di
volontariato per interventi in materia di controllo del randagismo.
Così dispone l'art. 4, comma 8:
«Dopo il comma 3 dell'art. 26 della legge regionale 21
ottobre 1997, n. 34 (Tutela degli animali di affezione e prevenzione
del randagismo), è aggiunto il seguente:
"3-bis. Agli oneri derivanti dall'art. 8, comma 7-ter, si
provvede mediante la voce di spesa denominata: "Contributi alle
associazioni animaliste di volontariato per interventi in materia di
controllo del randagismo", da istituirsi nel programma 08
"Cooperazione e associazionismo" della missione 12 "Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia", alla cui autorizzazione di spesa, pari
ad euro 50.000,00 per ciascuna annualità 2019, 2020 e 2021, si
provvede attraverso la corrispondente riduzione delle risorse
iscritte a legislazione vigente, a valere sulle medesime annualità,
nel fondo speciale di parte corrente di cui al programma 03 "Altri
fondi" della missione 20 "Fondi e accantonamenti"».
Come si vede, la disposizione aggiunge un comma all'art. 26 della
legge regionale 21 ottobre 1997, n. 34 (Tutela degli animali di
affezione e prevenzione del randagismo), il cui testo attuale così
recita (in grassetto la parte aggiunta dalla legge regionale
impugnata):
«1. Per l'attuazione della presente legge, è istituito il
capitolo di bilancio n. 41148 con la seguente denominazione: «Spesa
per l'attuazione delle norme per il controllo del randagismo».
2. Lo stanziamento per l'anno 1997 è determinato in lire cento
milioni e la relativa copertura è assicurata mediante utilizzazione,
di pari importo, della somma iscritta al capitolo n. 41145 del
bilancio 1997.
3. I fondi nazionali di cui all'art. 8 della legge n. 281 del
1991 confluiscono sul capitolo n. 01346 delle entrate previste dalla
Regione e sono gestiti sul corrispondente capitolo n. 41146 (17).
3-bis. Agli oneri derivanti dall'art. 8, comma 7-ter, si provvede
mediante la voce di spesa denominata: "Contributi alle associazioni
animaliste di volontariato per interventi in materia di controllo del
randagismo", da istituirsi nel programma 08 "Cooperazione e
associazionismo" della missione 12 "Diritti sociali, politiche
sociali e famiglia", alla cui autorizzazione di spesa, pari ad euro
50.000,00 per ciascuna annualità 2019, 2020 e 2021, si provvede
attraverso la corrispondente riduzione delle risorse iscritte a
legislazione vigente, a valere sulle medesime annualità, nel fondo
speciale di parte corrente di cui al programma 03 "Altri fondi" della
missione 20 "Fondi e accantonamenti"».
L'art. 4, comma 8, si pone in contrasto con l'art. 5, lettera e)
del Codice del terzo settore, decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, a norma dell'art. 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno
2016, n. 106.
L'art. 5, lettera e) del Codice del terzo settore prevede infatti
che:
«1. Gli enti del Terzo settore, diversi dalle imprese sociali
incluse le cooperative sociali, esercitano in via esclusiva o
principale una o più attività di interesse generale per il
perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche,
solidaristiche e di utilità sociale. Si considerano di interesse
generale, se svolte in conformità alle norme particolari che ne
disciplinano l'esercizio, le attività aventi ad oggetto:
...e) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al
miglioramento delle condizioni dell'ambiente e all'utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione
dell'attività, esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio
dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi»;
Ebbene, come si è evidenziato, con la disposizione impugnata
(art. 4, comma 8, legge regionale n. 13/2018) la denominazione del
capitolo inserito al comma 3-bis della legge regionale n. 34/1997, in
materia di tutela degli animali di affezione e prevenzione del
randagismo, fa riferimento a contributi destinati «alle associazioni
animaliste di volontariato per interventi in materia di controllo del
randagismo».
In proposito si rappresenta che la normativa nazionale non limita
la possibilità di operare a tutela degli animali alle sole
associazioni di volontariato: il menzionato art. 5, lettera e) del
Codice del terzo settore inserisce tale materia tra quelle relative a
tutti gli enti del terzo settore.
D'altro canto, anche la legge n. 281/1991 (Legge quadro in
materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo) fa
riferimento alle associazioni animaliste, in particolare all'art. 3,
a mente del quale: «Le regioni adottano, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sentite le associazioni
animaliste, protezioniste e venatorie, che operano in ambito
regionale, un programma di prevenzione del randagismo».
Ferma, quindi, restando la necessità eventuale di una
riconduzione alla normativa nazionale delle previsioni di cui alla
legge regionale, la mera denominazione del capitolo prevista dalla
legge regionale configura di per sè una violazione degli articoli 2,
3 e 118 della Costituzione, in quanto implica una discriminazione nei
confronti di associazioni animaliste iscritte nei registri del terzo
settore diverse da quelle delle organizzazioni di volontariato.
2) Violazione degli articoli 81 e 120 della Costituzione.
L'art. 4 comma 25 prevede che:
«Al fine di migliorare ed ottimizzare i servizi di assistenza
sanitaria nei confronti della popolazione, con particolare riguardo
alla situazione emergenziale che insiste nell'area del Comune di
Anagni, è disposta l'autorizzazione di spesa pari a 100.000,00 euro
per l'anno 2019 e a 200.000,00 euro per ciascuna delle annualità
2020 e 2021, nell'ambito della voce di spesa denominata "Spese per la
realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza
sanitaria", da iscriversi nel Programma 05 "Servizio sanitario
regionale - investimenti sanitari" della Missione 13 "Tutela della
salute", alla cui copertura si provvede mediante la corrispondente
riduzione delle risorse iscritte a legislazione vigente, a valere
sulle medesime annualità, nel fondo speciale in conto capitale di
cui al Programma 03 della Missione 20. Le disposizioni di cui al
presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni
del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con
quelle dei programmi operativi di cui all'art. 2, comma 88, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010)
e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad
acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario».
La disposizione in questione prevede un investimento sul
territorio di Anagni per la costruzione di un hub per l'emergenza
sanitaria.
In tali termini, la norma si pone in contrasto con le competenze
del Commissario ad acta per il Piano di rientro che, peraltro, adotta
la rete ospedaliera anche ai sensi del decreto ministeriale n.
70/2015.
Pertanto, la norma viola il principio di leale collaborazione, di
cui all'art. 120 della Costituzione.
Si rilevano anche profili di contrasto con l'art. 81 della
Costituzione, atteso che la disposizione determina minori entrate sul
bilancio regionale sanitario, prive di copertura finanziaria.
3) Violazione degli articoli 2, 3 e 118 della Costituzione.
L'art. 4, comma 53, prevede che:
«La Regione, nel rispetto del principio di sussidiarietà di
cui all'art. 118 della Costituzione, concede contributi ai comuni per
sostenere e valorizzare le iniziative dei cittadini attivi, delle
associazioni e dei comitati di quartiere presenti sul territorio,
volte alla cura ed alla rigenerazione dei beni comuni urbani,
materiali, immateriali e digitali, che i cittadini e
l'amministrazione riconoscono essere funzionali all'esercizio dei
diritti fondamentali della persona, al benessere individuale e
collettivo».
La disposizione prevede dunque la concessione di contributi ai
comuni per sostenere iniziative di cittadini attivi, associazioni e
comitati di quartiere volti alla tutela dei beni comuni.
Il comma 54 dell'art. 4 prevede che i comuni stessi stipulino
«patti di collaborazione con i soggetti di cui al comma 53».
In proposito manca ogni riferimento all'iscrizione di tali
soggetti nei registri del terzo settore.
La legge n. 106/2016 prevede l'iscrizione nel registro unico del
terzo settore (nelle more della sua operatività l'art. 101 del
codice del terzo settore individua i registri per i quali
l'iscrizione dispiega gli stessi effetti), per gli enti del terzo
settore che si avvalgono prevalentemente o stabilmente di
finanziamenti pubblici, di fondi acquisiti tramite pubbliche
sottoscrizioni o che esercitano attività in regime di convenzione o
accreditamento con enti pubblici.
Ferma, quindi, restando anche in questo caso, la necessità
eventuale di una riconduzione alla normativa nazionale delle
previsioni di cui alla legge regionale, la mancanza di riferimento
all'iscrizione dei soggetti indicati al comma 53 nei registri del
terzo settore configura di per sè una violazione degli articoli 2, 3
e 118 della Costituzione, in quanto implica una discriminazione nei
confronti di associazioni animaliste iscritte nei registri del terzo
settore dai soggetti indicati dalla disposizione regionale.
4) Violazione dell'art. 120 della Costituzione.
L'art. 9, commi da 2 a 5, prevede che:
«2. Allo scopo di agevolare la definizione del contenzioso
pendente in materia di controlli esterni in ambito sanitario di cui
all'art. 8-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche, per
prestazioni rese nel periodo antecedente all'entrata in vigore del
decreto del Commissario ad acta 8 giugno 2017, n. 218, ovvero per
prevenirne l'attivazione e consentire la stabilizzazione degli
effetti economici, la struttura sanitaria interessata può richiedere
all'amministrazione regionale di essere ammessa al pagamento della
sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, fermo il pagamento
integrale della differente remunerazione sul singolo ricovero. La
richiesta è formulata nel termine di sessanta giorni dall'entrata in
vigore della presente disposizione per i controlli la cui
valorizzazione è stata già comunicata, ovvero entro sessanta giorni
dalla comunicazione della valorizzazione degli stessi.
3. La misura è accordata dall'amministrazione esclusivamente in
caso di compresenza delle seguenti condizioni:
a) riconducibilità delle sanzioni agli abbattimenti
applicati per i controlli non concordati, anche in parte;
b) effettuazione del pagamento integrale del debito nei
termini previsti al comma 4;
c) rinuncia da parte della struttura al procedimento
amministrativo di risoluzione delle discordanze e all'azione
giudiziaria pendente o futura.
4. La struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito
entro i sessanta giorni successivi all'accoglimento dell'istanza,
ovvero entro il termine massimo di venti mesi in caso di richiesta di
rateizzazione, con corresponsione degli interessi legali, pena la
decadenza dal beneficio.
5. Dalle disposizioni di cui al presente articolo non derivano
nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale».
L'art. 9 consente alle strutture sanitarie che ne facciano
richiesta, di accedere alla riduzione di un terzo della sanzione
amministrativa prevista per le prestazioni oggetto di controlli
esterni in ambito sanitario in data antecedente a quella di entrata
in vigore del decreto del Commissario ad acta 8 giugno 2017, n. 218.
Ciò al fine di definire i contenziosi esistenti o di prevenire
quelli futuri.
Tale previsione presenta profili di incostituzionalità in quanto
attinente ad una materia di competenza del Commissario ad acta per il
Piano di rientro, che, in quanto tale, non potrebbe essere oggetto di
legislazione regionale (cfr. ex multis Corte costituzionale, 5 maggio
2014, n. 110; 14 luglio 2017, n. 190). Tra i compiti del mandato
commissariale rientra, infatti, anche il governo dei rapporti con i
privati accreditati.
In tali termini la norma invade le competenze del Commissario ad
acta. Inoltre, l'intervento in questione può comportare una
ridefinizione degli effetti economici e finanziari derivanti dai
controlli esterni che potrebbero ripercuotersi sui risultati di
esercizio già validati dai tavoli tecnici.
La norma, dunque, si pone in contrasto con il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120 della Costituzione.
5) Violazione degli articoli 3, 97 e 117, terzo comma della
Costituzione.
L'art. 19 prevede che:
«La deroga di cui all'art. 3, comma 1, della legge regionale
n. 21/2009 e successive modifiche, si interpreta nel senso che gli
interventi di ampliamento previsti dal medesimo art. 3, comma 1, sono
consentiti anche in deroga ai limiti di densità edilizia di cui
all'art. 7 del decreto del Ministero per i lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza,
di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o
riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi
da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici
o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765)».
La richiamata disposizione regionale, lungi dal dare una mera
interpretazione della citata disposizione regionale, presenta aspetti
del tutto innovativi rispetto alla norma che si pretende di
interpretare, prevedendo che gli interventi edilizi consentiti dalla
medesima disposizione possano essere realizzati «anche in deroga ai
limiti di densità edilizia di cui all'art. 7 del decreto del
Ministero per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444».
Occorre ricordare, in proposito, che la legge regionale n.
21/2009 ha dettato norme di carattere straordinario con le quali sono
stati consentiti interventi edilizi anche in deroga alle previsioni
degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali
vigenti o adottati.
La predetta disposizione regionale, dunque, ha una portata
retroattiva di dubbia legittimità.
Come al riguardo affermato dalla Corte (sentenza n. 73 del 2017),
la deroga al principio della irretroattività delle norme trova il
suo fondamento nel principio di ragionevolezza, atteso che
«La erroneità della auto-qualificazione delle norme impugnate
come interpretative costituisce ... un primo indice ... della
irragionevolezza del loro retroagire nel tempo, ulteriormente
corroborato dalla constatazione che le stesse introducono
innovazioni, destinate, per lo più, ad ampliare facoltà in deroga
ai relativi strumenti urbanistici, peraltro non necessariamente in
termini di logica continuità con il quadro generale di riferimento
sul quale le stesse sono destinate ad incidere».
Invero, com'è noto, la Corte ha individuato alcuni limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla
salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi
il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette
nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento;
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (cfr. sentenza n.
73 del 2017, nonchè le sentenze n. 170 del 2013, n. 78 del 2012 e n.
209 del 2010).
Atteso che la previsione regionale è caratterizzata da un
indubbio carattere innovativo, con efficacia retroattiva, essa rende
legittime condotte, le quali, non considerate tali al momento della
loro realizzazione (perchè non conformi agli strumenti urbanistici
di riferimento), lo divengono per effetto dell'intervento successivo
del legislatore, con l'ulteriore conseguenza di consentire la
regolarizzazione ex post di opere che, al momento della loro
realizzazione, erano in contrasto con gli strumenti urbanistici di
riferimento, dando corpo, in definitiva, ad una surrettizia ipotesi
di sanatoria straordinaria che esula dalle competenze regionali e
risulta pertanto illegittima.
In proposito, è appena il caso di ricordare che l'Intesa 1°
aprile 2009, n. 21/CU «Intesa, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, regioni e gli enti locali,
sull'atto concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. (Repertorio atti n. 211CU del 1° aprile 2009)»
aveva stabilito che gli interventi edilizi ivi previsti non potessero
riferirsi ad edifici abusivi o nei centri storici o in aree di
inedificabilità assoluta.
Parimenti, l'art. 5 (Costruzioni private) del decreto-legge n.
70/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106/2011, il
quale, ai commi da 9 a 14, reca la disciplina di principio per la
razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e per la
promozione e agevolazione della riqualificazione di aree urbane
degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi
disorganici o incompiuti nonchè di edifici a destinazione non
residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare
prevede, al comma 10, che:
«10. Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi
ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad
inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali
sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria».
La richiamata disposizione della legge regionale in questione
travalica, perciò, i limiti individuati dalla giurisprudenza della
Corte richiamata, violando l'art. 3 della Costituzione.
A ciò si aggiunga, quale ulteriore profilo di
incostituzionalità della disposizione in commento, che a motivo
delle rilevanti modifiche via via apportate alla legge regionale n.
21 del 2009, le amministrazioni comunali potrebbero in realtà non
trovarsi nelle condizioni di poter effettivamente verificare caso per
caso e distinguere ciò che è stato realizzato (o proseguito, o
completato) nei periodi intercorrenti tra le modifiche medesime.
Ciò, in contrasto con i principi di ragionevolezza e buon
andamento, di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
In proposito è opportuno rammentare che nella citata sentenza n.
73 del 2017, la Corte ha avuto modo di affermare che:
«Anche a voler ritenere che, nella specie, le disposizioni
impugnate possano trovare una loro giustificazione nell'esigenza
della Regione di assicurare una maggiore omogeneità alle norme in
oggetto per fare fronte al sovrapporsi delle modifiche intervenute
nel tempo, siffatta finalità deve ritenersi recessiva rispetto al
valore della certezza del diritto, nel caso messo in discussione in
una materia, quella urbanistica, rispetto alla quale assume una
peculiare rilevanza l'affidamento che la collettività ripone nella
sicurezza giuridica (sentenza n. 209 del 2010). Del resto, pur
guardando alla potenziale incidenza delle norme impugnate sui
rapporti interprivati, va osservato che le stesse, per quanto
prevalentemente di favore rispetto agli interessi dei singoli
destinatari, retroagendo nel tempo sacrificano, in linea di
principio, le posizioni soggettive dei potenziali controinteressati
che facevano affidamento sulla stabilità dell'assetto normativo
vigente all'epoca delle singole condotte».
In relazione a tale aspetto la disposizione regionale in commento
risulta adottata in violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione nella materia «governo del territorio» in ragione del
contrasto con la disposizione di principio contenuta nell'art. 2-bis
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Sul tema, si richiama nuovamente l'art. 5 (Costruzioni private)
del decreto-legge n. 70/2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 106/2011, il quale al comma 11, secondo periodo, prevede
che:
«Resta fermo il rispetto degli standard urbanistici, delle
altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attività edilizia e in particolare delle norme antisismiche, di
sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative
all'efficienza energetica, di quelle relative alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè delle disposizioni contenute
nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
Infine, sempre a termini delle predette disposizioni dell'art. 5
del decreto-legge n. 70 del 2011, è stato ammesso, per gli
interventi ivi previsti, il rilascio del permesso di costruire in
deroga agli strumenti urbanistici, ai sensi dell'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (cfr. commi 11
e 13, lettera a).
Ebbene, l'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, al comma 3, dispone che:
«3. La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie
e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità
edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme
di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi,
nonchè, nei casi di cui al comma 1-bis, le destinazioni d'uso, fermo
restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli
articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444».
La salvaguardia delle specifiche disposizioni del decreto
ministeriale n. 1444 del 1968 disposta dalla norma di principio ora
richiamata, si riferisce, pertanto, non solo agli articoli 8 e 9 del
decreto ministeriale n. 1444 del 1968 ma anche alla previsione di cui
all'art. 7 del decreto medesimo e deve intendersi come valevole in
relazione a qualunque titolo abilitativo in deroga previsto da norme
statali e regionali.
Sotto tali aspetti, dunque, la disposizione regionale in
commento, è stata adottata in violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione in relazione alla materia «governo del
territorio».
6) Violazione degli articoli 3, 51 primo comma e 97 della
Costituzione.
L'art. 21, comma 1, prevede che:
«1. Al comma 20 dell'art. 1 della legge regionale 11 agosto
2009, n. 22 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale
2009-2011 della Regione Lazio) le parole da: "Gli avvocati" fino a:
"all'Avvocatura regionale" sono sostituite dalle seguenti: "In attesa
di una specifica disciplina della contrattazione collettiva nazionale
in merito alla valorizzazione della professionalità degli avvocati
degli uffici legali, gli avvocati già in servizio presso la
struttura di cui all'art. 553-bis del Reg. reg. 1/2002 all'atto della
costituzione del ruolo professionale dell'Avvocatura regionale di cui
all'art. 10-bis della legge regionale n. 6/2002, come modificata
dalla presente legge, sono inquadrati, a domanda, nel ruolo
professionale e sono assegnati all'Avvocatura regionale, previa
apposita selezione tecnico-pratica svolta secondo criteri e modalità
da disciplinare nell'ambito del citato Reg. reg. 1/2002, mantenendo
la categoria in possesso al momento della selezione».
L'art. 21, comma 1, della legge regionale 28 dicembre 2018, n.
13, modifica l'art. 1, comma 20, della legge regionale n. 22 del
2009.
Si ricorda che l'art. 553-bis del regolamento regionale di
organizzazione degli uffici n. 1/2002 sotto la rubrica «Funzioni
dell'Avvocatura regionale» stabilisce che:
«1. L'Avvocatura regionale è costituita alle dirette
dipendenze del Presidente della Regione, rappresenta e difende la
Regione dinanzi alle giurisdizioni di ogni ordine e grado, secondo le
regole del proprio ordinamento, e svolge attività di consulenza
giuridico-legale a favore della Regione.
2. Al fine dell'espletamento delle attività di cui al comma 1,
le direzioni e strutture regionali trasmettono all'Avvocatura
regionale dettagliata e documentata relazione informativa sui
presupposti fattuali e giuridici delle vertenze, in tempo utile per
la efficace difesa giudiziale.
3. L'Avvocatura regionale provvede inoltre al coordinamento delle
avvocature e degli incarichi di rappresentanza e difesa legale delle
agenzie, degli enti pubblici regionali di cui agli articoli 54 e 55
dello Statuto, degli enti di cui all'art. 56 dello Statuto e delle
aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale, anche
assumendone gratuitamente il patrocinio. Le modalità di attuazione
di tale coordinamento sono definite, sulla base delle direttive del
Presidente della Regione, tramite appositi atti convenzionali tra
l'Avvocatura regionale e le predette agenzie, aziende ed enti».
Il medesimo regolamento di organizzazione, al successivo art.
553-quater («Avvocati dell'Avvocatura regionale») prevede che:
«1. Gli avvocati assegnati all'Avvocatura regionale svolgono
la propria attività secondo i criteri di libertà, autonomia ed
indipendenza propri della professione forense, e sono iscritti
all'elenco speciale annesso all'albo degli avvocati previsto
dall'ordinamento della professione forense. Nello svolgimento
dell'attività legale, gli avvocati non sono ordinati
gerarchicamente».
In sintesi, in base alle disposizioni sopra menzionate, gli
avvocati in servizio presso la struttura regionale dell'avvocatura
regionale possono ottenere, previo espletamento di una apposita
selezione tecnico-pratica, l'inquadramento nel distinto ruolo
professionale dell'Avvocatura regionale.
Il comma 20 dell'art. 1 della legge regionale 11 agosto 2009, n.
22 («Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2009-2011 della
Regione Lazio»), nella sua formulazione originaria, prevedeva che:
«Fino all'adeguamento del r.r. 1/2002 ai sensi del comma 19 e
alla costituzione del ruolo professionale e dell'Avvocatura regionale
ai sensi degli articoli 10-bis e 11-bis della l.r. 6/2002, come
modificata dalla presente legge, la struttura di cui all'art. 553-bis
del medesimo regolamento continua a svolgere le funzioni ivi
previste. Gli avvocati già in servizio presso la struttura di cui
all'art. 553-bis del r.r. 1/2002, all'atto della costituzione del
ruolo professionale dell'Avvocatura regionale di cui all'art. 10-bis
della l.r. 6/2002, come modificata dalla presente legge, sono
inquadrati, a domanda, nel ruolo professionale e sono assegnati
all'Avvocatura regionale».
L'art. 21, comma 1, della legge regionale in oggetto ha
modificato il comma 20 dell'articolo 1 sopra richiamato, prevedendo
che:
a) l'attuazione del nuovo inquadramento «in attesa di una
specifica disciplina della contrattazione collettiva nazionale in
merito alla valorizzazione della professionalità degli avvocati
degli uffici legali»;
b) il nuovo inquadramento avvenga non solo a domanda da parte
degli interessi, ma anche «previa apposita selezione tecnico pratica
svolta secondo criteri e modalità da disciplinare nell'ambito del
citato r.r. 1/2002, mantenendo la categoria in possesso al momento
della selezione».
Ancorchè la modifica apportata con la legge regionale n. 13 del
2018 persegua il condivisibile obiettivo di tentare di omogeneizzare
le modalità di reclutamento (interno ed esterno) del personale
destinato ad alimentare il ruolo dell'Avvocatura regionale, non può
non rilevarsi come detto risultato sarebbe stato effettivamente
raggiunto prevedendo l'obbligo, anche per il personale già in
servizio presso l'Avvocatura regionale, di poter transitare nel nuovo
ruolo previo superamento di una procedura concorsuale pubblica avente
le stesse caratteristiche ed il medesimo contenuto di quelle previste
per il c.d. accesso dall'esterno, connotata (se del caso) dalla
previsione di una riserva di posti e di un'adeguata valorizzazione
dell'esperienza maturata nello svolgimento dell'attività de qua.
Nel caso di specie, invece, non solo si prevede una mera prova di
idoneità, ma la stessa alimentazione del neoistituito ruolo
dell'Avvocatura regionale viene, di fatto, operata attraverso il solo
personale già in servizio.
Di talchè, la disposizione in parola sembra contemplare una
sorta di «concorso interamente riservato» al personale in servizio
presso l'Avvocatura regionale, del tutto incompatibile con le
previsioni di cui agli articoli 3, 51, primo comma e 97 Costituzione.
All'uopo, si ricorda che la Corte costituzionale ha da sempre
affermato che la regola del pubblico concorso aperto alla più ampia
platea ammette eccezioni «rigorose e limitate» (cfr. sentenza n.
293/2009, che subordina la legittimità della deroga alla regola del
pubblico concorso solo in ipotesi di una «specifica necessità
funzionale» dell'amministrazione, ovvero a «peculiari e straordinarie
ragioni di interesse pubblico».
In proposito, è stato chiarito che non integrano valide ragioni
di interesse pubblico nè l'esigenza di consolidare il precariato,
nè quella di venire incontro a personali aspettative degli aspiranti
(così Corte costituzionale 3 marzo 2006 n. 81), nè tantomeno
esigenze strumentali di gestione del personale da parte
dell'amministrazione (come affermato in Corte costituzionale 4 giugno
2010 n. 195).
Un concorso riservato può essere giustificato solo quando si
tratti di esigenze desumibili dalle funzioni svolte
dall'amministrazione (così sempre la sentenza n. 195/2010), e in
particolare quando si tratti di consolidare specifiche
professionalità che non si potrebbero acquisire all'esterno
dell'amministrazione, e quindi giustificano che ci si rivolga solo a
chi è già dipendente in una data posizione (sentenza n. 293/2009).
Nella fattispecie non pare sostenibile che le professionalità in
discorso non siano rinvenibili all'esterno.
Tanto più che lo stesso legislatore regionale prevede che il
reclutamento avvenga mediante uno specifico concorso pubblico per
titoli ed esami.
Ne consegue che l'art. 21, comma 1, della legge regionale in
oggetto appare contrario alla disciplina legale del lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni (desunta principalmente
dall'art. 97 Cost., secondo la lettura che ne ha dato ripetutamente
la Corte costituzionale, del quale sono attuazione il decreto
legislativo n. 165/2001, articoli 35 e 52), che non consente
inquadramenti automatici del personale (neppure in base al profilo
professionale posseduto o alle mansioni svolte) e che, viceversa,
impone che l'assunzione avvenga tramite procedure selettive, che
garantiscano in misura adeguata l'accesso dall'esterno.
Da ultimo, non può non sottolinearsi come il pericolo che il
nuovo ruolo dell'Avvocatura regionale finisca per essere alimentato
esclusivamente dal personale già in servizio, con conseguente
vanificazione della previsione di cui all'art. 10-bis, comma 1, della
legge regionale n. 6 del 2002, risulta, vieppiù, evidente in
considerazione della disomogeneità emergenti:
1) tra i requisiti e le prove di concorso sostenute per
l'accesso nei ruoli della Regione ed i requisiti e le prove di
concorso previste per il reclutamento del personale da inquadrare
nella nuova struttura («concorso per titoli ed esami, ai sensi della
normativa vigente in materia di accesso all'impiego pubblico e di
esercizio della professione forense presso le amministrazioni
pubbliche»);
2) dalle modalità di selezione del personale esterno
(concorso pubblico) e del personale già in servizio (procedura
interna con selezione tecnico - pratica svolta secondo criteri e
modalità ancora da definire), con confermata ritenuta
incostituzionalità della disposizione in esame ai sensi dell'art. 97
Cost.
7) Violazione degli articoli 97 e 117, secondo comma, lettera s)
della Costituzione.
L'art. 21, comma 15, prevede che:
«Dopo l'art. 6 della legge regionale 9 luglio 1998, n. 27
(Disciplina regionale della gestione dei rifiuti) e successive
modifiche, è inserito il seguente:
"Art. 6-bis (Stabilizzazione della filiera dei veicoli fuori uso
e trattamento dei rifiuti metallici). - 1. Al fine di garantire la
stabilizzazione della filiera dei veicoli fuori uso ed evitare
l'interruzione delle attività di trattamento dei veicoli fuori uso
e/o di trattamento dei rifiuti metallici ferrosi e non ferrosi, trova
applicazione l'art. 15, comma 3, del decreto legislativo 24 giugno
2003, n. 209 (Attuazione della direttiva 2000/53/CE relativa ai
veicoli fuori uso) per gli impianti che abbiano operato in virtù di
autorizzazioni rilasciate dai soggetti attuatori previsti dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 19 febbraio 1999
(Dichiarazione dello stato di emergenza nel territorio della città
di Roma e provincia in ordine alla situazione di crisi
socio-ambientale e di protezione civile) e dall'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 2 settembre 2005, n. 3473
(Interventi urgenti per la delocalizzazione di tutti i centri di
autodemolizione e rottamazione del Comune di Roma) e per i loro
aventi causa e subentranti.
2. Ai sensi di quanto previsto dall'art. 15, comma 3, del decreto
legislativo n. 209/2003 nonchè per gli impianti la cui
localizzazione è conforme, gli enti delegati ai sensi degli articoli
5 e 6 autorizzano la prosecuzione dell'attività secondo quanto
stabilito dalle norme tecniche e dai requisiti dell'allegato 1 del
medesimo decreto, indicando la tempistica di delocalizzazione e le
specifiche prescrizioni nell'ambito dei singoli procedimenti, e
comunque l'individuazione della delocalizzazione dovrà essere
effettuata entro sei mesi e attuata entro un periodo massimo di
ventiquattro mesi.
3. Entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente
disposizione, gli enti competenti ai sensi della presente legge, per
quanto di rispettiva competenza, provvedono a trasmettere alla
Regione un quadro complessivo degli impianti esistenti, delle
autorizzazioni rilasciate, delle attività di controllo degli
impianti attuate e programmate nonchè l'elenco delle attività da
delocalizzare e delle aree di destinazione individuate. Inoltre,
dovranno essere segnalate eventuali attività esistenti e non
rientranti in quelle di cui al comma 1 per le quali dovrà essere
indicato un programma di ripristino delle aree».
La disposizione in parola contempla talune disposizioni
costituzionalmente illegittime in quanto contrastanti con la
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (art. 117, comma 2, lettera s), Cost.), materia
«trasversale» e «prevalente», che si impone integralmente nei
confronti delle regioni che non possono contraddirla, ed a cui fa
capo la disciplina dei rifiuti, spettando allo Stato, per costante
giurisprudenza costituzionale, la competenza a fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale.
Infatti, il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima le regioni a provvedere
attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale,
dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello
Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per
procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e
alla salvaguardia del territorio (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 249 del 2009).
L'art. 21, comma 15 della legge regionale in oggetto, nel
modificare la legge regionale 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina
regionale della gestione del rifiuti), dopo l'art. 6, inserisce, come
sopra riportato un art. 6-bis rubricato «Stabilizzazione della
filiera dei veicoli fuori uso e trattamento dei rifiuti metallici».
La norma regionale anzidetta reca in sè profili di stretta
connessione con l'art. 15 del decreto legislativo 24 giugno 2003, n.
209 (Attuazione della direttiva 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori
uso), rubricata «Disposizioni transitorie e finali», il quale prevede
espressamente:
«1. Il titolare del centro di raccolta o dell'impianto dì
trattamento in esercizio alla data di entrata in vigore del presente
decreto, entro sei mesi dalla stessa data, presenta alla regione
competente per territorio domanda di autorizzazione corredata da un
progetto di adeguamento dell'impianto alle disposizioni del presente
decreto. Detto progetto comprende un piano per il ripristino
ambientale dell'area utilizzata, da attuare alla chiusura dello
stesso impianto.
2. La regione, entro i termini stabiliti dall'art. 27 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, conclude il procedimento e si
pronuncia in merito al progetto di adeguamento. In caso di
approvazione del progetto, la regione autorizza l'esercizio dei
relativi lavori, stabilendone le modalità di esecuzione ed il
termine per la conclusione, che non può essere, in ogni caso,
superiore a 18 mesi, a decorrere dalla data di approvazione del
progetto.
3. Nel caso in cui, in sede di procedimento, emerge che non
risultano rispettati i soli requisiti relativi alla localizzazione
dell'impianto previsti dal presente decreto, la regione autorizza la
prosecuzione dell'attività, stabilendo le prescrizioni necessarie ad
assicurare la tutela della salute e dell'ambiente, ovvero prescrive
la rilocalizzazione dello stesso impianto in tempi definiti.
4. La provincia competente per territorio, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, procede all'ispezione
degli impianti in esercizio alla stessa data che effettuano
l'attività di recupero di rifiuti derivanti da veicoli fuori uso di
cui all'art. 6, comma 5, al fine di verificare il rispetto delle
norme tecniche e delle condizioni di esercizio previste dal presente
decreto e, se necessario, stabilisce le modalità ed i tempi per
conformarsi a dette prescrizioni, consentendo, nelle more
dell'adeguamento, la prosecuzione dell'attività. In caso di mancato
adeguamento nei modi e nei termini stabiliti, l'attività è
interrotta».
Il citato parametro legislativo statale interposto - espressione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema ex art. 117, comma 2, lettera s),
Cost., in attuazione della direttiva 2000/53/CE, relativa ai veicoli
fuori uso - subordina lo svolgimento dell'attività di
autodemolizione ad un complesso di prescrizioni (specificamente
elencate nell'allegato 1, come richiamato dall'art. 6, commi 1 e 2)
che attengono sia alla localizzazione degli impianti, sia alle
modalità di svolgimento di dette attività.
In siffatto quadro regolatorio, l'art. 15 del decreto legislativo
n. 209 del 2003 detta una disciplina transitoria volta
all'adeguamento delle attività in essere, ponendo anzitutto in capo
al titolare del centro di raccolta o dell'impianto dì trattamento
l'obbligo di presentare alla regione competente (recte: al Comune,
che nella Regione Lazio esercita per delega la funzione de qua)
domanda di autorizzazione corredata da un progetto di adeguamento
dell'impianto e da un piano per il ripristino ambientale dell'area
utilizzata, da attuare alla chiusura dello stesso impianto (comma 1);
ulteriori previsioni riguardano poi termini e modalità di
conclusione del procedimento (comma 2).
Lo stesso l'art. 15, al comma 3, disciplina l'ipotesi di
attività di autodemolizione sottoposte ad autorizzazione ordinaria
(attualmente ex art. 208, del decreto legislativo n. 152 del 2006),
prescrivendo che, qualora risultino non rispettati i soli requisiti
relativi alla localizzazione dell'impianto, la regione (recte: il
comune) autorizza la prosecuzione dell'attività, con le prescrizioni
necessarie ad assicurare la tutela della salute e dell'ambiente,
ovvero dispone la rilocalizzazione dello stesso impianto in tempi
definiti.
Il successivo comma 4 inerisce, infine, alle attività di
autodemolizione sottoposte a procedure semplificate (attualmente ex
articoli 214, 215 e 216, del decreto legislativo n. 152 del 2006),
stabilendo che le province effettuano apposite ispezioni al fine di
verificare il rispetto delle norme tecniche e delle condizioni di
esercizio previste e, se necessario, stabilisce le modalità ed i
tempi per conformarsi a dette prescrizioni, consentendo, nelle more
dell'adeguamento, la prosecuzione dell'attività. In caso di mancato
adeguamento nei modi e nei termini stabiliti, l'attività è
interrotta.
Nel complesso, si ricava agevolmente che le richiamate
disposizioni di cui ai commi 1, 3 e 4, pongono standard unitari di
tutela ambientale.
Posto che le autorizzazioni cui si riferisce il nuovo art. 6-bis,
comma 1, della legge regionale n. 27 del 1998, sono state rilasciate
dal soggetto attuatore di una gestione commissariale, è anzitutto
evidente che, una volta esauritasi quest'ultima, le attività di
autodemolizione interessate debbono essere sottoposte in pieno al
regime giuridico del decreto legislativo n. 209 del 2003.
Ciò posto, si rileva che le disposizioni regionali qui
contestate, nel fare riferimento al solo art. 15, comma 3, del
predetto decreto legislativo, sembrano escludere l'applicazione delle
ulteriori previsioni attinenti al complesso iter di adeguamento delle
attività di autodemolizione in essere. Dunque, esse si pongono in
contrasto con i livelli uniformi di tutela ambientale stabiliti dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza di cui all'art.
117, comma 2, lettera s), Cost. nella misura in cui:
a) pretermettono la fase iniziale del procedimento che si
sostanzia, come in precedenza rilevato, nell'esercizio, da parte dei
gestori, di una iniziativa qualificata dall'allegazione di appositi
piani e progetti di adeguamento degli impianti e di ripristino
ambientale;
b) estendono una previsione concepita dal legislatore statale
per il caso in cui, in sede di procedimento autorizzatorio ordinario,
non siano rispettati i soli requisiti di localizzazione (quella,
appunto, di cui all'art. 15, comma 3, del decreto legislativo n. 209
del 2003) a fattispecie in relazione alle quali Io stesso legislatore
statale pone una diversa disciplina che consente, in sostanza, di
impedire o di interrompere le attività. Per l'esattezza si tratta
delle ipotesi in cui:
in sede di procedimento autorizzatorio ordinario emergono
difformità non solo dai criteri localizzativi, ma anche dalle norme
tecniche concernenti lo svolgimento delle attività;
in sede di ispezione sulle attività autorizzate in via
semplificata emergono difformità dalle norme tecniche e dalle
condizioni di esercizio previste.
Tali considerazioni risultano rafforzate dalla finalità generale
delle previsioni regionali qui in oggetto, che si pongono tout court
l'obiettivo di evitare l'interruzione delle attività di trattamento
dei veicoli fuori uso e/o di trattamento dei rifiuti metallici
ferrosi e non ferrosi.
Risulta, dunque, evidente che la previsione di cui al comma 3
dello stesso art. 15 della norma primaria statale costituisce di per
sè solo una fase e non anche procedimento autonomo da poter essere
isolatamente considerato e decontestualizzato dal punto di vista
sistematico.
In tale ottica, l'art. 6-bis della legge regionale in oggetto,
attraverso un meccanismo di facilitazione istruttorio/procedimentale,
reca, di fatto, la parziale applicazione dell'art. 15 del decreto
legislativo n. 209 del 2003, limitandolo, testualmente, ai soli
effetti di cui al relativo comma 3, il quale consente alla Regione di
autorizzare la prosecuzione dell'attività nei casi in cui non
risultano rispettati i requisiti relativi alla localizzazione
dell'impianto ma nel rispetto delle norme tecniche e delle condizioni
di esercizio previste dal decreto legislativo n. 209 del 2003, e
previa eventuale fissazione delle necessarie prescrizioni atte ad
assicurare la tutela della salute e dell'ambiente.
Pertanto, attraverso la norma regionale de qua la disposizione
contenuta nel citato comma 3 dell'art. 15 viene decontestualizzata
dal quadro normativo statale in cui risulta coerentemente collocata,
andando di fatto ad incidere, ampliandone la portata, sull'ivi
contemplato meccanismo di deroga autorizzatoria invece limitato dal
decreto legislativo n. 209 del 2003 al solo caso di non conformità
ai criteri di localizzazione dell'impianto a fattispecie
predeterminate.
Ai sensi della disposizione regionale, la fase procedimentale di
cui al comma 3 del più volte menzionato art. 15 viene, quindi,
elevata a procedimento autonomo autorizzatorio legato alla sola e
specifica osservanza delle norme tecniche e dai requisiti
dell'allegato 1 del medesimo decreto, da ciò derivandone un palese
indebolimento dei livelli di tutela previsti dal legislatore statale,
attraverso anche e soprattutto l'affievolimento/abbattimento dei
requisiti disciplinati ed imposti dalla norma primaria.
In aggiunta a quanto sopra, si rileva, inoltre, che il comma 1,
del neointrodotto art. 6-bis della legge regionale 9 luglio 1998, n.
27, reca la dicitura «e per i loro aventi causa e subentranti».
Posto a tal riguardo che l'espressione utilizzata appare di
dubbia interpretazione, è da evidenziare che in materia di rifiuti,
le modifiche/variazioni del soggetto titolare di un'autorizzazione
alla gestione di un impianto di rifiuti assumono particolare
rilevanza in quanto il rilascio di tale atto di assenso presuppone,
tra l'altro, un scrutinio valutativo in ordine al possesso effettivo
di predeterminati requisiti personali da parte di chi eserciterà
l'attività autorizzata.
Dal «carattere personale» dell'autorizzazione ne discende che ad
ogni variazione soggettiva del rapporto consegue la necessità di
operare una voltura del provvedimento autorizzatorio che comporta
l'avvio di un procedimento diretto al fine di verificare la
sussistenza dei requisiti soggettivi in capo al subentrante.
La disposizione regionale in parola si pone, quindi, in contrasto
col più volte menzionato parametro statale interposto costituito
dall'art. 15 del decreto legislativo n. 209 del 2003 che non
contempla siffatta estensione soggettiva, circoscrivendo al
«titolare» gli effetti applicativi della norma, nonchè con il
principio di buon andamento dell'amministrazione sancito dall'art.
97, Cost., in quanto elide un procedimento amministrativo finalizzato
a verificare la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi per
la voltura dell'autorizzazione.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato e del quadro normativo
eurounitario e statale, la legge regionale in argomento, in aggiunta
al citato art. 97 Cost., si pone in palese contrasto, con il
parametro costituzionale di cui al secondo comma, lettera s),
dell'art. 117 Cost., in quanto essa interviene in una materia, quella
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuita in via
esclusiva alla competenza legislativa dello Stato (ex multis, Corte
costituzionale, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n.
331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009), nella quale rientra
la disciplina della gestione dei rifiuti (sentenza n. 249 del 2009),
anche quando interferisca con altri interessi e competenze, di modo
che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli
di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando
la competenza delle regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (tra le molte, sentenze
n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n.
225 e n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008).
Tale disciplina, in quanto appunto rientrante principalmente
nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la
molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura
complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle
attribuzioni regionali (cfr. sentenza n. 249 del 2009), con la
conseguenza che, avendo riguardo alle diverse fasi e attività di
gestione del ciclo dei rifiuti e agli ambiti materiali ad esse
connessi, la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione
degli obblighi comunitari un livello di tutela uniforme e si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenze n.
58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378 del 2007).
Per i motivi esposti, si ritiene sussistere con riferimento al
menzionato art. 21, comma 15, la violazione dell'art. 97 Cost. e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., in riferimento ai
parametri statali ed eurounitari interposti dianzi citati.
8) Violazione degli articoli 2, 3 e 118 della Costituzione.
L'art. 21, comma 21 prevede che:
«Dopo il comma 7-bis dell'art. 8 della legge regionale 21
ottobre 1997, n. 34 (Tutela degli animali di affezione e prevenzione
del randagismo) e successive modifiche, sono aggiunti i seguenti:
"7-ter. La Regione concede, altresì, contributi alle
associazioni animaliste di volontariato per specifici progetti
realizzati dalle stesse anche in collaborazione con i comuni e/o con
le scuole e/o con le ASL competenti.
7-quater. La Giunta regionale con propria deliberazione definisce
i criteri e i modelli per la concessione dei contributi di cui al
comma 7-ter».
La disposizione prevede dunque la concessione di contributi alle
associazioni animaliste di volontariato per la realizzazione di
specifici progetti in collaborazione con le scuole, i comuni e le
ASL.
Anche in questo caso si evidenzia che la normativa nazionale non
limita la possibilità di operare a tutela degli animali alle sole
associazioni di volontariato: l'art. 5, lettera e) del Codice del
terzo settore inserisce tale materia tra quelle relative a tutti gli
enti del terzo settore, mentre la legge n. 281/1991 riguardante la
tutela degli animali e la prevenzione del randagismo fa riferimento
alle associazioni animaliste.
Si ritiene pertanto, che la concessione di contributi alle sole
associazioni di volontariato e non anche alle altre associazioni del
terzo settore a carattere animalistico operanti attraverso l'apporto
volontario degli associati (quali le associazioni di promozione
sociale) configuri una violazione degli articoli 2, 3 e 118 della
Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare l'art. 3, comma 73, della legge regionale del Lazio 31
dicembre 2016, n. 17, recante «Legge di stabilità regionale 2017»,
per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Roma, 27 febbraio 2019

per De Bellis: L'Avvocato dello Stato Urbani Neri