1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 agosto 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Campania - Linee guida per supportare gli enti locali per la regolamentazione ed attuazione di misure alternative alle demolizioni di immobili abusivi - Attivita' edilizia consentita in assenza di pianificazione urbanistica. - Legge della Regione Campania 22 giugno 2017, n. 19 (Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni in materia di governo del territorio), artt. 2, comma 2, e 4, comma 1, lett. e), aggiuntivo del comma 4-ter all'art. 44 della legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio). (17C00203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato, contro la Regione Campania in persona del suo
Presidente pro tempore per la declaratoria della illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, e dell'art. 4, comma 1, lettera
e) della legge Regione Campania n. 19 del 22 giugno 2017 - Misure di
semplificazione e linee guida di supporto ai comuni in materia di
governo del territorio (BUR n. 50 del 22 giugno 2017) come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 7 agosto 2017.
La legge regionale in esame, che introduce «Misure di
semplificazione e linee guida di supporto ai comuni in materia di
governo del territorio», contiene, all'art. 2, comma 2 e all'art. 4,
comma 1, lettera e), previsioni che eccedono dalle competenze
regionali.
In particolare, trattandosi di nonne preordinate alla tutela
dell'ambiente, esse violano l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione; inoltre la disciplina recata dall'intervento regionale
all'esame, disattendendo i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» contenuti nel decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, eccede l'ambito dei poteri riservati alla
regione in materia di legislazione concorrente, ai sensi dell'art.
117, comma 3, della Costituzione. Con il presente atto, si impugna la
normativa regionale affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle
seguenti considerazioni in diritto.
Art. 2, comma 2 della legge Regione Campania n. 19 del 22 giugno
2017.
1. Occorre, innanzitutto, esaminare la disposizione regionale
oggetto di impugnazione.
L'art. 2, intitolato «Linee guida per le misure alternative alle
demolizioni di immobili abusivi», prevede, al comma 2 che: «Ferma
restando l'autonoma valutazione dei consigli comunali sull'esistenza
di prevalenti interessi pubblici rispetto alla procedura di
demolizione dei beni acquisiti al patrimonio comunale, i comuni,
nell'ambito delle proprie competenze, possono avvalersi delle linee
guida di cui al presente articolo per approvare, in conformità e nel
rispetto della normativa nazionale vigente in materia, atti
regolamentari e d'indirizzo riguardanti:
a) i parametri e i criteri generali di valutazione del
prevalente in eresse pubblico rispetto alla demolizione;
b) i criteri per la valutazione del non contrasto dell'opera
con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto
dell'assetto idrogeologico;
c) regolamentazione della locazione e alienazione degli
immobili acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza
all'ordine di demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per
necessità al fine di garantire un alloggio adeguato alla
composizione del relativo nucleo familiare;
d) i criteri di determinazione del canone di locazione e del
prezzo di alienazione ad onerosità differenziata fra le superfici
adeguate alla composizione del nucleo familiare e quelle in eventuale
eccedenza;
e) i criteri di determinazione del possesso del requisito
soggettivo di occupante per necessità, anche per quanto riferito
alla data di occupazione dell'alloggio;
f) i criteri di determinazione del limite di adeguatezza
dell'alloggio alla composizione del nucleo familiare;
g) le modalità di accertamento degli elementi di cui alle
lettere e), f) e del possesso dei requisiti morali di cui all'art.
71, comma 1, lettere a), b), e), f) del decreto legislativo 26 marzo
2010;
h) le modalità di comunicazione delle delibere consiliari
approvate ai sensi dell'art. 31, comma 5 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 all'autorità giudiziaria che abbia
ordinato, per gli stessi immobili la demolizione ai sensi dell'art.
31, comma 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001».
L'art. 2, comma 2 della legge regionale n. 19/2017 prevede,
dunque, che, sulla base di linee guida emanate dalla giunta regionale
concernenti misure alternative alla demolizione di immobili abusivi,
i comuni adottano atti regolamentari e di indirizzo nei quali
definiscono, da un lato «i parametri ed i criteri generali di
valutazione del prevalente interesse pubblico rispetto alla
demolizione» (comma 2, lettera a), nonchè «i criteri per la
valutazione del non contrasto dell'opera con rilevanti interessi
urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico»
(comma 2, lettera b) e, dall'altro lato, «la regolamentazione della
locazione e alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio
comunale per inottemperanza all'ordine di demolizione, anche con
preferenza per gli occupanti per necessità ...» (comma 2, lettera
c), indicando, quindi, alle successive lettere da d) ad h) i criteri
di assegnazione dell'alloggio.
1.1. Prima di affrontare i profili di incostituzionalità delle
disposizioni impugnate, non può prescindersi dall'esaminare le
previsioni di cui all'art. 31 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di edilizia, il cui comma 5 è
espressamente richiamato dalla legge regionale.
In particolare, l'art. 31 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, dopo avere definito, al primo comma, la
tipologia degli «interventi eseguiti in totale difformità dal
permesso di costruire», dispone, al comma 2, che l'amministrazione,
accertata illegittimità delle opere in parola, ingiunge al
proprietario ed al responsabile dell'abuso la rimozione o la
demolizione; il successivo comma 3 della medesima disposizione
stabilisce che, se l'ordine non viene eseguito, l'opera abusiva è
acquisita «di diritto gratuitamente al patrimonio del comune»;
l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire
costituisce, ai sensi dell'art. 2, comma 4 dell'art. 31, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, «Titolo per l'immissione
nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari».
Ai commi 4-bis, 4-ter vengono, quindi, indicati gli importi delle
sanzioni pecuniarie da irrogare, sui cui limiti possono intervenire,
ai sensi del comma 4-quater, anche le regioni a statuto ordinario
(ferme restando le competenze delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano).
Sempre nell'ottica della previsione di misure di ripristino
dell'ordine urbanistico violato, il comma 6 dell'art. 31 decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 stabilisce che «Per gli
interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti, in base a
leggi statali o regionale a vincolo di inedificabilità,
l'acquisizione gratuita nel caso di inottemperanza all'ingiunzione di
demolizione si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui
compete la vigilanza sull'osservanza del vincolo. Tali
amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al
ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili
dell'abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l'acquisizione si
verifica a favore del patrimonio del comune».
In tale contesto normativo, si inserisce la norma contenuta al
comma 5 dell'art. 31 decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, espressamente richiamata nella legge regionale all'esame a
fondamento dell'adozione della disciplina recante linee guida per Ie
«Misure alternative alle demolizioni di immobili», che così dispone:
«l'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del
responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili
dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari
l'esigenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non
contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di
rispetto dell'assetto idrogeologico».
In sostanza, la possibilità di non procedere alla demolizione
dell'opera viene consentita, dal testo unico in materia di edilizia,
in via del tutto eccezionale ed in deroga alla doverosa conclusione
demolitoria delineata dal legislatore statale con riguardo ad
«interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di
costruire». È dunque, questa, un'ipotesi ammessa nei soli limiti
espressamente indicati dalla normativa statale, posto che
l'acquisizione al patrimonio del comune dell'immobile abusivo non
demolito e della sua area di sedime si atteggia come una sanzione
impropria, preordinata principalmente alla demolizione dello stesso,
come è reso evidente dall'esame dell'art. 31 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001.
È stato, del resto, più volte chiarito che la sanzione
amministrativa della demolizione costituisce attività vincolata che
mira a ristabilire la legalità, oggettivamente violata dalla res
abusiva, mediante il ripristino della situazione di fatto conforme a
quella codificata nella normativa urbanistica ed edilizia (Cons. St.
sez. VI, n. 1667/2017; id., 2378/2017).
2. In relazione a quanto precede, l'art. 2, comma 2 della legge
regionale all'esame è costituzionalmente illegittimo perchè viola
l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, che affida allo
Stato il compito di garantire la tutela dell'ambiente.
Ed infatti, la citata disposizione regionale, oltre a prevedere,
all'anzidetta lettera c), i criteri e le modalità di locazione e
alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio comunale in quanto
non demoliti per mancata ottemperanza all'ordine demolitorio, sembra
prefigurare, anche alla luce delle previsioni contenute nelle
successive lettere da d) ad h) del medesimo comma 2, una sorta di
prelazione nell'assegnazione o nell'alienazione degli immobili
acquisiti dagli stessi occupanti, anche nel caso in cui i medesimi
occupanti siano stati anche gli autori dell'illecito edilizio
sanzionato con la demolizione.
L'accorpamento di argomenti assolutamente eterogenei tra i
contenuti degli atti di indirizzo comunali previsti alle citate
lettere a), b) e c) induce a ritenere che la mancata ottemperanza
all'ordine di demolizione e la conseguente acquisizione al patrimonio
comunale determinino il venir meno della pretesa demolitoria, a
prescindere dalle necessarie valutazioni di cui all'art. 31, comma 5
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
In una parola, alla puntuale disciplina prevista dal testo unico
in materia edilizia per gli interventi abusivi, in ordine ai quali la
demolizione, una volta acquisita al patrimonio del comune,
costituisce la doverosa risposta sanzionatoria per reprimere
l'illecito, salve le ipotesi di cui al citato comma 5 dell'art. 31,
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 («esistenza
di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti
con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto
dell'assetto idrogeologico») con la legge regionale all'esame si ha
che il bene, una volta acquisito al patrimonio comunale, non viene
demolito, ma assegnato, sulla base di una apposita procedura, agli
stessi occupanti, a prescindere che questi siano anche gli autori
dell'illecito e senza l'effettiva verifica sulla ricorrenza delle
circostanze previste, solo in via eccezionale, nel citato art. 31,
comma 5 testo unico.
In tal modo, la norma incide, sminuendone la portata deterrente e
repressiva, sulle norme statali poste a tutela dell'ambiente,
violando la competenza esclusiva statale, ex art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione.
Peraltro, occorre considerare che l'art. 2, comma 2 della legge
regionale all'esame, nella parte relativa alla «Regolamentazione
della locazione e alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio
comunale per inottemperanza all'ordine di demolizione, anche con
preferenza per gli occupanti per necessità ...» di cui alla lettera
c) ed i successivi «Criteri di determinazione del canone di locazione
e del prezzo di alienazione» di cui alla successiva lettera d) nei
confronti di tali destinatari, realizza, nella sostanza, un effetto
analogo a quello di un «Condono edilizio straordinario», in quanto
consente che immobili abusivi siano «regolarizzati» e assegnati agli
autori degli abusi stessi.
E sulla possibilità, per la regione, di disporre autonomamente
una sanatoria straordinaria si è già espressa codesta ecc.ma Corte
costituzionale, che, con sentenza n. 233 del 2015, ha chiarito che,
«in tema di condono edilizio "straordinario" ... spettano alla
legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente
sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70
del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio sul versante
della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative
all'an, al quando e al quantum: decisione sul se disporre,
nell'intero territorio nazionale, un condono straordinario e, quindi,
la previsione di un titolo abilitativo edilizio straordinario; quella
relativa all'ambito temporale di efficacia della sanatoria; infine
l'individuazione delle volumetrie massime condonabili (nello stesso
senso sentenze n. 225 del 2012 e n. 70 del 2005).
Esula, infatti, dalla potestà legislativa concorrente delle
regioni, in particolare, il potere "ampliare i limiti applicativi
della sanatoria" (sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di
"allargare l'area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito
dalla legge dello Stato" (sentenza n. 117 del 2015). A maggior
ragione, esula dalla potestà legislativa regionale il potere di
disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo
territorio regionale».
Il che è proprio quello che, invece, si verificherebbe con la
previsione regionale ora all'esame.
2.2. In ogni caso, la disposizione regionale esorbita dalla
competenza legislativa della regione di cui all'art. 117, terzo comma
della Costituzione.
È agevole rilevare che, come emerge dalla stessa rubrica
dell'art. 2 della legge in esame, recante «Linee guida per le misure
alternative alle demolizioni di immobili abusivi», l'intervento del
legislatore della Campania si colloca nell'ambito materiale del
«Governo del territorio» (che comprende, in linea di principio, tutto
ciò che attiene all'uso del territorio ed alla localizzazione di
impianti o attivita': Corte cost. n. 307/2003) e che, come tale,
rientra nella potestà legislativa concorrente delle regioni a
statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, caratterizzato dal vincolo al rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
La disposizione regionale contrasta, quindi, anche con i principi
fondamentali contenuti nel testo unico in materia edilizia, ed ai
quali, a norma dell'art. 1 e dell'art. 2, commi 1 e 3 del medesimo
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 i legislatori
regionali devono attenersi.
In particolare, la disciplina recata dall'art. 31, commi 3 - 6
del medesimo decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
configura l'acquisizione al patrimonio del comune dell'immobile
abusivo come una sanzione impropria preordinata principalmente alla
demolizione dello stesso.
Viceversa, come si è già rilevato, la mancata ottemperanza
all'ordine di demolizione e la conseguente acquisizione al patrimonio
comunale dell'immobile abusivo determinano, secondo la previsione
regionale, un sostanziale venir meno della pretesa demolitoria, a
prescindere dalle valutazioni richieste dalla normativa statale, ex
art. 31, comma 5, decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, in ordine all'esistenza «di prevalenti interessi pubblici»
alla conservazione dell'opera abusiva e all'accertamento che la
stessa «non contrasti con rilevanti interessi urbanistici,
ambientali, o del rispetto dell'assetto idrogeologico».
Inoltre, le previsioni regionali, nella parte relativa alla
«Regolamentazione della locazione e alienazione degli immobili
acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza all'ordine di
demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per necessità
...» di cui alla lettera c) ed i successivi «Criteri di
determinazione del canone di locazione e del prezzo di alienazione»
di cui alla successiva lettera d) nei confronti di tali destinatari,
producono, nella sostanza, un effetto analogo a quello di un «Condono
edilizio straordinario», in quanto si consente che immobili abusivi
siano «regolarizzati» e assegnati agli autori degli abusi stessi, con
evidente elusione dei limiti della potestà legislativa concorrente
della Regione (Corte cost. n. 233/2015 cit.)
Nè, peraltro, potrebbe ragionevolmente sostenersi che
l'applicabilità della disciplina statale sulla repressione degli
abusi edilizi sia, nella sostanza, subordinata alla previa
valutazione discrezionale dell'ufficio comunale, competente per
territorio, in ordine alla sussistenza di un perdurante interesse
pubblico alla rimessione in pristino rispetto all'affidamento del
privato, posto che l'interesse di quest'ultimo al mantenimento
dell'opera abusiva è necessariamente recessivo rispetto
all'interesse pubblico all'osservanza della normativa
urbanistico-edilizia ed al corretto governo del territorio (Corte
cost., n. 233 del 2015).
Ciò perchè l'esercizio del potere repressivo degli abusi
edilizi costituisce attività vincolata della pubblica
amministrazione, non soggetta a termini di decadenza o di
prescrizione (tant'è che, ai fini dell'adozione delle ordinanze di
demolizione, non è necessario l'invio della comunicazione di avvio
del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del
destinatario dell'atto: ex multis, Cons. St., sez. VI, n. 13/2015;
sez. IV, n. 734/14, sez. V, n. 3337/12 e n. 4764/11).
Per i motivi sin qui esposti, la norma impugnata è in contrasto
con l'art. 117, comma 3 Cost.
Art. 4, comma 1, lettera e) della legge Regione Campania n. 19 del 22
giugno 2017.
1. L'art. 4 della legge regionale, a modifica dell'art. 44 della
legge regionale n. 16/2004, introduce, al comma 1, lettera e), dopo
il comma 4-bis dell'art. 44, il comma 4-ter, in base al quale, «nei
comuni sprovvisti di strumento urbanistico comunale, nelle more
dell'approvazione del Piano urbanistico comunale, per edifici
regolarmente assentiti, adibiti ad attività manifatturiere,
industriali e artigianali, sono consentiti ampliamenti che
determinano un rapporto di copertura complessivo fino a un massimo
del 60 per cento».
La norma contrasta con l'art. 9 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, che limita, invece, gli interventi edilizi
realizzabili in assenza di pianificazione generale e attuativa e che
costituisce un principio fondamentale in materia di governo del
territorio.
2. La disposizione regionale, dunque, risultando non conforme
alla citata legislazione statale di settore, presenta profili di
illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 117, comma 2,
lettera s) Cost.
È, infatti evidente che gli ampliamenti consentiti dalla
disposizione impugnata introducono un'indebita estensione della
potestà legislativa regionale, in violazione dell'anzidetto
parametro costituzionale, e sono idonei, tra l'altro, a realizzare
una disparità di trattamento di situazioni analoghe sul territorio,
atteso che, ciò che è stato escluso a livello nazionale dal testo
unico in materia di edilizia, verrebbe, con la norma in esame
consentito e previsto per la sola Regione Campania.
2.1. Peraltro, la medesima disposizione regionale contrasta con i
principi fondamentali contenuti nel testo unico in materia di
edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001 (articoli 1 e 2, commi 1 e 3), ciò che consente di ritenere
la normativa censurabile, in quanto eccede dalla sfera della
competenza regionale concorrente in materia di «Governo del
territorio».
In proposito, si osserva che, con la recente sentenza n. 84 del
2017, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha affermato che i limiti
di edificabilità nelle cosiddette «zone bianche» extraurbane
previsti all'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, sono funzionali a evitare che l'assenza di
pianificazione legittimi uno sviluppo edilizio incontrollato,
«Suscettibile di compromettere I'ordinato (futuro) governo del
territorio e di determinare la totale consumazione del suolo
nazionale, a garanzia di valori di chiaro rilievo costituzionale» e
che, quindi, la norma statale del testo unico di cui trattasi «ha le
caratteristiche intrinseche del principio fondamentale della
legislazione statale in materia di governo del territorio,
coinvolgendo anche valori di rilievo costituzionale quali il
paesaggio, l'ambiente e i beni culturali».
In questo ambito, gli standard sono limiti minimi, derogabili
dalle regioni solo nella direzione dell'innalzamento della tutela,
onde evitare che, come rileva codesta ecc.ma Corte, richiamando sul
punto un precedente arresto del Consiglio di Stato (sezione IV, n.
679/2009), «Eventuali legislatori regionali, prodighi di facoltà
edificatorie, finiscano con il frustrare la ratio della disciplina in
commento, compromettendo in modo tendenzialmente irreversibile
interessi di rango costituzionale»: ragione per la quale «l'art. 9
individua un principio fondamentale della legislazione statale tale
da condizionare necessariamente quella regionale a regolare solo in
senso più restrittivo l'edificazione (Consiglio di Stato, sezione
quarta, 12 marzo 2010, n. 1461)» (Corte cost. n. 84/2017 cit.)

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni:
«Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi l'art. 2, comma 2 e l'art. 4, comma 1,
lettera e) della legge della Regione Campania 22 giugno 2017, n. 19.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositano:
1) copia della legge regionale;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 7 agosto 2017, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 18 agosto 2017

L'avvocato dello Stato: D'Avanzo