1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 novembre 1991
N. 43 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 novembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza - Disciplina dei requisiti di accesso, dei criteri di ammissione, delle modalita' di svolgimento dei corsi e dei relativi programmi, degli attestati di qualificazione che vengono rilasciati a seguito del superamento delle prove cui sono ammessi coloro che portano a termine il corso - Competenza a sottoscrivere gli attestati predetti e partecipazione alla commissione esaminatrice, di un rappresentante del Ministro della sanita', oltre che di un rappresentante della provincia autonoma - Istituzione nelle piante organiche delle uu.ss.ll. di posti di operatore tecnico addetto all'assistenza nella misura massima del 35% di posti di ausiliario specializzato addetto ai servizi socio- assistenziali gia' in organico - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita', di assistenza sanitaria ed ospedaliera e di addestramento e formazione professionale. (Decreto del Ministro della sanita' 26 luglio 1991, n. 295). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29; 9, nn. 4 e 10; 16, primo comma). (091C1262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale poste-telegrafi, dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provincaile n.
6092/1991 del 21 ottobre 1991, rappresentata e difesa - in virtù di
procura speciale del 21 ottobre 1991 (rep. n. 16224) rogata dall'avv.
Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta provinciale -
dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo
di essi elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministro della sanità 26 luglio 1991, n.
295, recante "Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso
al profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza
in aplicazione dell'art. 40, terzo comma, del d.P.R. 28 novembre
1990, n. 384".
F A T T O
In base allo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670), la provincia autonoma ricorrente è titolare
di competenze legislative ed amministrative di tipo esclusivo in
materie di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29,
ed art. 16, primo comma, d.P.R. n. 670/1972, citato). Inoltre, essa
è titolare di competenze legislative ed amministrative di tipo
concorrente in materia di "apprendistato, libretti di lavoro,
categorie e qualifiche dei lavoratori", e di "igiene e sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (rispettivamente,
art. 9, n. 4, art. 9, n. 10, ed art. 16, primo comma, d.P.R. n.
670/1972).
Tali competenze sono nella piena disponibilità della provincia
ricorrente, anche in virtù della intervenuta emanazione delle rela-
tive norme di attuazione; in particolare di quelle di cui ai d.P.R.
1º novembre 1973, n. 689; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197, e successive modifiche. Nell'esercizio di tali
competenze la provincia stessa ha fra l'altro disciplinato
organicamente la materia, in paricolare per quanto riguarda la
formazione e riqualificazione professionale del personale sanitario.
Al riguardo (oltre al t.u. dele leggi provinciali sulla formazione
professionale: d.P.R. 17 ottobre 1975, n. 49) ricordiamo specialmente
la legge provinciale 30 luglio 1977, n. 28 ("Norme per la formazione,
specializzazione, riqualificazione e aggiornamenti del personale dei
servizi sanitari"), ed i relativi vari regolamenti di esecuzione,
come i decreti del presidente della giunta provinciale 21 settembre
1978 n. 17, 19 aprile 1984 n. 10, 20 ottobre 1986, n. 21, 25 agosto
1987 n. 12, ecc.; e così pure si può menzionare la legge
provinciale 15 luglio 1981, n. 19 ("Istituzione di corsi di
preparazione professionale per assistenti geriatrici e familiari").
Ciò premesso, dobbiamo ancora ricordare che con d.P.R. 28
novembre 1990, n. 384, è stato emanato il "Regolamento per il
recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 6 aprile 1990 concernente il personale del comparto
del Servizio sanitario nazionale, di cui all'art. 6 del d.P.R. 5
marzo 1986, n. 68".
Tale regolamento contiene un art. 40 (intitolato "Profili
professionali"),il cui terzo comma così recita: "Nell'ambito della
posizione funzionale corrispondente al quarto livello retributivo, è
istituito il profilo professionale di "operatore tecnico addetto
all'assistenza", al quale accedono gli ausiliari specializzati del
contingente addetto ai servizi socio assistenziali ovvero candidati
esterni, previo superamento di un apposito corso annuale le cui
modalità, requisiti di accesso, percentuali di ammissione per
candidati interni ed esterni sono stabiliti, nell'ambito della
programmazione sanitaria, con decreto del Ministro della sanità da
emanarsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del presente
regolamento. Nell'ammissione ai corsi va data priorità ai dipendenti
già ausiliari socio sanitari specializzati. Le attribuzione
dell'operatore tecnico addetto all'assistenza sono descritte
nell'allegato 2) che fa parte integrante del presente regolamento".
Per quanto riguarda un aspetto particolare della disciplina
contenuta nell'art. 40 del d.P.R. n. 384/1990, costituito dal corso
di qualificazione professionale ivi previsto e dal relativo decreto
del Ministro della sanità, esso rientra - come meglio si vedrà fra
breve - nelle competenze statutariamente riservate alla provincia
autonoma ricorrente. Era dunque logico ritenere che, per quella
parte, la disciplina dell'art. 40 non riguardasse la provincia
ricorrente. Ciò, da un lato, conformemente al consueto canone
interpretativo secondo cui, di due o più possibili interpretazioni
di una certa disciplina normativa, è da preferirsi quella che ne
evita la illegittimità; e dall'altro perchè, a ritenere invece
quella disciplina applicabile anche alla provincia ricorrente, essa
sarebbe stata incostituzionale - anche secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 204/1991) - per il fatto stesso di
prevedere un regolamento ministeriale in materia di competenza
esclusiva della provincia autonoma ricorrente.
Senonchè, nella Gazzetta Ufficiale n. 295 del 19 dicembre u.s.,
è stato pubblicato il decreto del Ministro della sanità 26 luglio
1991, n. 295, meglio indicato in epigrafe.
Con tale decreto, che ha natura regolamentare (come si evince dal
suo stesso titolo), il Ministro dell'indutria ha inteso disciplinare
i corsi di qualificazione di cui appunto al terzo comma dell'at. 40
del d.P.R. n. 384/1990, i relativi requisiti di accesso, i criteri di
ammissione, le modalità di svolgimento dei corsi ed i relativi
programmi, gli attestati di qualificazione che vengono rilasciati a
seguito del superamento delle prove cui sono ammessi coloro che
portano a termine il corso (cfr. art. 1, primo e secondo comma, del
regolamento in questione). La qual cosa potrebbe essere di per sè
legittima se non fosse che tale decreto espressamente dichiara la
disciplina in esso contenuto applicabile anche nel territorio e nei
confronti della provincia autonoma ricorrente (cfr. artt. 2, secondo
comma; 5, secondo comma; ed il modello di attestato di qualifica di
cui all'allegato n. 3).
Di conseguenza, pretendendo il regolamento in questione di
disciplinare una materia (o aspetti di materie) che, per quanto
riguarda la provincia autonoma ricorrente, sono riservate alla
competenza della provincia stessa, tale regolamento (nel suo
complesso, e con più particolare riferimento alle disposizioni che
qui di seguito verranno richiamate) ne lede le attribuzioni
costituzionali. Onde essa si vede costretta ad impugnarlo col
presente atto, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte del decreto ministeriale impugnato,
delle attribuzioni provinciali di cui agli artt. 8, n. 29; 9, n. 4 e
n. 10; 16, primo comma, dello statuto speciale T.-A.A. e relative
norme d'attuazione. Violazione dei principi costituzionali sul
riparto delle competenze normative, e del principio di legalità.
Il decreto ministeriale impugnato è un "regolamento". Tale esso
risulta essere per la sua espressa autoqualificazione; per il fatto
che è stato emanato ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto
1988, n. 400, previo parere del Consiglio di Stato; per il carattere
tipicamente normativo della disciplina da esso stabilita.
Si tratta, dunque, di un regolamento ministeriale che peraltro
pretende di disciplinare una materia (quale è in particolare
l'addestramento e la formazione professionale) che è riservata alla
esclusiva competenza della provincia autonoma ricorrente. Ma tale
inammissibile pretesa rende per ciò stesso il regolamento
illegittimo e lesivo delle attribuzioni costituzionali della
provincia. Come infatti codesta ecc.ma Corte ha già più volte
statuito (in particolare sent. n. 204/1991), per un principio che
deriva dalle regole costituzionali sull'ordine delle fonti normative.
- e che è ormai espressamente sancito dall'art. 17 primo comma,
lett. b) e terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - è
precluso ad una fonte qualificabile come regolamento ministeriale di
disciplinare una materia di competenza regionale o provinciale (tanto
più se - come nel caso in questione - si tratti di competenze di
carattere esclusivo e quindi di limitarne l'esercizio.
Ma vi è di più. Anche a volere ammettere, in denegata ipotesi,
la possibilità che un regolamento ministeriale possa validamente
stabilire la disciplina contenuta nel decreto ministeriale impugnato
senza con ciò ledere le competenze provinciali (ma non si vede
come), comunque in tanto ciò potrà accadere in quanto un siffatto
regolamento sia almeno conforme alle regole costituzionali che
presiedono alla attività regolamentare del Governo. In particolare
esso dovrà essere conforme al principio di legalità (come del resto
è espressamente ribadito dal terzo comma del citato art. 17 della
legge n. 400/1988, là dove recita: "con decreto ministeriale possono
essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del Ministro
o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge
espressamente conferisca tale potere".
Nel caso in questione, invece, il principio di legalità risulta
violato.
Il potere regolamentare che - con il decreto n. 295/1991 - il
Ministro pretende oggi di esercitare anche nei confronti della
provincia autonoma ricorrente non ha fondamento legislativo. Esso,
infatti, dichiaratamente si fonda sull'art. 40, terzo comma, del
d.P.R. n. 384/1990: cioè su di una norma che non ha valore
legislativo, ma che a sua volta ha natura regolamentare (come è
pacifico per tutti i decreti presidenziali di recepimento degli
accordi ai sensi della legge-quadro sul pubblico impiego n. 91/1983).
Per questo motivo, dunque, il decreto ministeriale impugnato,
oltre ad essere lesivo delle competenze provinciali in relazione alle
disposizioni specifiche che fra breve saranno esaminate, lo è anche,
nel suo complesso, per la mancanza di una idonea base legislativa del
potere che il Ministro della sanità con esso ha inteso esercitare
(analogamente al caso già esaminato da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 204/1991).
2. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) già indicate, specie in relazione agli
artt. 1-4, 5, secondo comma, 8-10 ed allegati n. 1, n. 2 e n. 3, del
decreto ministeriale impugnato. Violazione dei principi
costituzionali relativi alla funzione di indirizzo e coordinamento,
ed in special modo del principio di legalità.
L'impugnato regolamento ministeriale disciplina numerosi aspetti
dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo professionale di
operatore tecnico addetto all'assistenza: dalla regolamentazione
dell'organizzazione dei corsi, ai requisiti per l'accesso ai corsi,
ai criteri di ammissione, alle modalità di svolgimento ed ai
programmi dei medesimi, agli esami conclusivi, al rilascio
dell'attestato di qualifica. Tutto ciò è regolato in modo
estremamente analitico, anche nei confronti della provincia autonoma
ricorrente, specialmente dagli artt. 1-4, 5, secondo comma, 8-10 ed
in particolare dagli allegati n. 1, n. 2 e n. 3, richiamati dall'art.
1 del decreto ministeriale.
Ma, per i motivi già detti, si tratta di una disciplina che in-
vade la competenza esclusiva della provincia ricorrente. È ad essa,
infatti, che spetta (in base alle norme statutarie già richiamate)
di disciplinare autonomamente tutti i suddetti aspetti dei corsi di
qualificazione in questione (e che in effetti già risultano in gran
parte disciplinati dalla legislazione provinciale dinanzi richiamata:
v. spec. legge provinciale n. 28/1977 e relativi regolamenti di
esecuzione citati). Dunque, nella parte in cui la normativa
regolamentare impugnata pretende di essere applicabile anche nel
territorio della provincia ricorrente essa è incostituzionale e
lesiva delle sue attribuzioni.
È appena il caso di osservare che l'impugnato decreto
ministeriale non potrebbe certamente essere considerato come una
legittima espressione del potere di indirizzo e coordinamento del
Governo nei confronti dell'esercizio delle competenze provinciali. In
primo luogo, infatti, per il suo stesso carattere analitico e
puntuale (che non lascia alcun margine di scelta autonoma alla
provincia) al decreto in questione mancano i caratteri strutturali
che sono propri degli atti di indirizzo. In secondo luogo il decreto
stesso, anche dal punto di vista formale della autoqualificazione
dell'atto e del procedimento, espressamente esclude la natura di atto
di indirizzo nel momento in cui si pone invece come atto
regolamentare.
Ma comunque, anche a volere ammettere in denegata ipotesi che si
tratti di un atto di indirizzo, comunque esso sarebbe egualmente
illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali. Infatti il
decreto ministeriale in questione sarebbe incompatibile con i
principi costituzionali che - secondo l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte - presiedono alla funzione statale di indirizzo e
cordinamento quando questa venga esercitata in via amministrativa. In
particolare esso risulta in contrasto, sotto un ulteriore profilo,
con il principio di legalità, cui pure sottostanno gli atti di
indirizzo del Governo. infatti si tratterebbe di un atto di indirizzo
privo di un proprio specifico fondamento legislativo (essendo esso
fondato, come già si è visto, su di una semplice norma
regolamentare).
3. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) già indicate, con particolare riguardo
all'art. 1, secondo comma, ed allegato 3 ed all'art. 10 del decreto
ministeriale impugnato.
Va particolarmente censurata la disciplina relativa al modello di
attestato di qualificazione di operatore tecnico addetto
all'assistenza, contenuta nell'art. 1, secondo comma, ed allegato n.
3 del decreto impugnato; nonchè quella della composizione della
commissione innanzi alla quale vengono sostenuti gli esami conclusivi
del corso (col superamento dei quali si ottiene l'attestato di
qualificazione di cui sopra), che è a sua volta contenuta nell'art.
10 del decreto impugnato.
In relazione al primo aspetto osserviamo infatti che nella
competenza esclusiva della provincia in materia di formazione
professionale certamente rientra anche la disciplina degli attestati
dei corsi di formazione e qualificazione professionale ed il rilascio
dei medesimi attestati (come infatti è confermato dalla già
ricordata disciplina provinciale della materia: per es. si veda
l'art. 6, ultimo comma della citata legge provinciale 15 luglio 1981,
n. 19). Pertanto è palesemente illegittima e lesiva delle
attribuzioni provinciali in materia la circostanza che con l'art. 1,
secondo comma, e con l'allegato n. 3 del regolamento impugnato il
Ministero della sanità pretende di approvare il modello
dell'attestato di qualifica: infatti, per i corsi che si svolgono nel
territorio della provincia ricorrente, l'approvazione del relativo
modello di attestato rientra nella competenza esclusiva della
provincia medesima. Inoltre è del pari lesiva delle competenze
provinciali il fatto che il modello di attestato contenuto
nell'allegato n. 3 preveda la sottoscrizione, oltre che del
rappresentante della provincia, anche di un rappresentante del
Ministro della sanità. Infatti, stante la esclusiva competnza
provinciale in materia, non spetta a rappresentanti del Ministro
della sanità di firmare l'attestato in questione.
Per quanto riguarda poi l'art. 10 del decreto impugnato, è
parimenti illegittima e lesiva delle attribuzioni provinciali la
circostanza che ivi si stabilisce che nella commissione esaminatrice
debba essere presente anche un rappresentante del Ministero della
sanità. Una tale presenza, e la relativa norma dell'art. 10, è
infatti incompatibile con la esclusiva competenza della provincia in
materia (così come, del resto essa è incompatibile con la
disciplina già stabilita in materia della provincia stessa: cfr.
anche art. 6 della legge provinciale 15 luglio 1981, n. 19).
4. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie (e d'attuazione) già indicate, con particolare riguardo
agli artt. 5 e 6 del decreto ministeriale impugnato. Violazione del
principio di legalità.
L'art. 5, primo comma, del regolamento impugnato stabilisce la
istituzione nelle piante organiche delle uu.ss.ll. (e delle
istituzioni di cui agli artt. 39, 41 e 42 della legge n. 833/1978) di
posti di operatore tecnico addetto alla assistenza nella misura
massima del 35% dei posti di ausiliario specializzato addetto ai
servizi socio-assistenziali già in organico. A sua volta l'art. 6
dello stesso regolamento stabilisce che contestualmente
all'inquadramento nella nuova qualifica di operatore tecnico addetto
all'assistenza del personale già in servizio come ausiliario
specializzato addetto ai servizi socio-assistenziali, a seguito del
conseguimento dell'attestato di qualificazione, i relativi posti di
ausiliario specializzato sono trasformati in posti di operatore
tecnico addetto all'assistenza.
Infine, altra norma che viene in evidenza ai fini del presente
ricorso è quella del secondo comma dell'art. 5 del regolamento
impugnato. Questo stabilisce infatti che, in relazione al fabbisogno
di operatori tecnici addetti all'assistenza, risultante dalla
proporzione stabilita dal già ricordato primo comma dell'art. 5 "le
regioni e le province autonome determinano annualmente il numero
totale dei posti di istituire presso le scuole di cui al primo comma
dell'art. 2".
Orbene, la surriferita disciplina regolamentare, nella parte in
cui pone norme, anche di estremo dettaglio, in materia di piante
organiche delle uu.ss.ll. (artt.5, primo comma, e 6) sono lesive
delle attribuzioni della provincia ricorrente (non solo di quelle in
materia di formazione professionale, ma anche di quelle in materia di
qualifiche e piante organiche del personale sanitario, ex art. 9, n.
4 e n. 10, dello statuto). In base ad esse spetta infatti alla
provincia, e non già al Ministro della sanità, di individuare le
concrete necessità di operatori tecnici addetti all'assistenza
nell'ambito del servizio sanitario provinciale e di istituire i
relativi posti.
Tanto più grave ed evidente risulta, sotto questo profilo, la
illegittimità delle impugnate disposizioni del regolamento e la
lesione delle attribuzioni provinciali per il fatto che il Ministro
della sanità non aveva il potere legale di stabilire con il decreto
impugnato la disciplina delle piante organiche in questione. Infatti
si tratta di materia del tutto estranea a quella tassativamente
prevista dal terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384/1990, e per
la quale ivi si prevede appunto una ulteriore disciplina stabilita
dal Ministro della sanità con proprio decreto. Anche sotto questo
particolare aspetto, dunque, il regolamento impugnato contrasta con
il principio di legalità, ed è quindi lesivo delle attribuzioni
costituzionali della provincia ricorrente.
Considerazioni analoghe a quelle ora svolte in relazione alla
disciplina stabilita dall'art. 5, primo comma, e dall'art. 6 valgono
anche in relazione alla disciplina stabilita dall'art. 5, del
regolamento impugnato. Invero, spetta esclusivamente alla provincia
ricorrente di determinare sulla base di propri criteri e di una
autonoma valutazione il numero dei posti da istituire presso le
scuole di formazione professionale (come del resto è già previsto
dalla legislazione provinciale: v. art. 13, secondo comma, della
legge provinciale 30 luglio 1977, n. 28). Pertanto il vincolo
stabilito dal secondo comma dell'art. 5 per la determinazione del
numero dei posti delle scuole, fondate su di una "proporzione" rigida
col numero dei posti di operatore di cui al primo comma, è
palesemente lesivo delle attribuzioni provinciali (in particolare di
quelle esclusive in materia di formazione professionale). Anche a
questo riguardo, infine, vi è violazione del principio di legalità,
poichè il terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384/1990 non
comprende fra gli aspetti della organizzazione dei corsi che possono
essere disciplinati dal decreto del Ministro della sanità quello del
"numero totale" dei posti da istituire presso le scuole (ma solo la
percentuale fra candidati "interni ed esterni").

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma ricorrente
e, per l'effetto, annullare in parte qua il decreto del Ministro
della sanità 26 luglio 1991, n. 295, come meglio indicato in
epigrafe.
Roma, addì 12 novembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

91C1262