1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 2016
Ordinanza del 17 febbraio 2016 del Tribunale di Messina nel procedimento civile promosso da Palumbo Vincenzo ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero dell'interno. Elezioni - Elezioni della Camera dei deputati - Lista dei candidati - Attribuzione dei seggi - Soglia di sbarramento. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), artt. 1, lett. a), d) ed e); d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), artt. 83, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto, e 84, comma secondo, come sostituiti dall'art. 2, commi 25 e 26, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). Elezioni - Elezioni della Camera dei deputati - Premio di maggioranza. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), art. 1, lett. f); d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma secondo, e 83, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto, come modificati dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). Elezioni - Elezioni della Camera dei deputati - Proclamazione degli eletti - Blocco misto delle liste e delle candidature - Impossibilita' per gli elettori di scelta diretta dei deputati. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), art. 1, lett. g); d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), artt. 18-bis, comma terzo, primo periodo, 19, comma primo, primo periodo, e 84, comma primo, come modificati dall'art. 2, commi 10, lett. c), 11 e 26, della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati). Elezioni - Elezioni del Senato della Repubblica - Soglia di sbarramento in misura piu' elevata di quella prevista per la Camera dei deputati. - Decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica), artt. 16, comma 1, lett. b), come novellato dall'art. 4, comma 7, della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica). Elezioni - Elezioni della Camera dei deputati - Applicazione delle disposizioni concernenti l'elezione della Camera dei Deputati dal 1° luglio 2016. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati), art. 2, comma 35. (16C00102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2016)

TRIBUNALE DI MESSINA
Collegio per le cause in materia di diritti elettorali

Il Tribunale di Messina, Collegio per le cause in materia di
diritti elettorali, composto dai magistrati:
1) dott. Giuseppe Minutoli, Presidente rel.;
2) dott. Antonino Orifici, Giudice;
3) dott. Giuseppe Bonfiglio, Giudice;
Esaminati gli atti della causa n. 6316/2015 R.G., sul ricorso ex
art. 702-bis c.p.c., avente ad oggetto "diritti di elettorato attivo
e passivo", proposto da Palumbo Vincenzo, Magaudda Tommaso, Ugdulena
Francesca, Magaudda Giuseppe, Cotroleo Girolamo, D'Uva Francesco,
Gembillo Giuseppe Rocco, Magaudda Paolo Maria, Rao Giuseppe,
Villarosa Alessio, Zafarana Valentina, rappresentati e difesi, per
procura in calce al ricorso dagli avv. Vincenzo Palumbo, Tommaso
Magaudda, Francesca Ugdulena, Giuseppe Magaudda, ricorrenti;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero
dell'Interno, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Messina, resistenti;
In esito all'udienza del 12 febbraio 2016, ha pronunciato la
seguente ordinanza:
1. Il thema decidendum.
Con ricorso proposto nelle forme dell'art. 702-bis c.p.c.,
depositato in data 24 novembre 2015, i ricorrenti, premesso di essere
cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali del Comune di
Messina, hanno chiesto a questo Tribunale di:
a) riconoscere e dichiarare il loro diritto soggettivo di
elettorato, per partecipare personalmente, liberamente e
direttamente, in un sistema istituzionale di democrazia parlamentare,
con metodo democratico ed in condizioni di libertà ed eguaglianza,
alla vita politica della Nazione, nel legittimo esercizio della loro
quota di sovranità popolare, così come previsto e garantito dagli
artt. 1, 2, 3, 24, 48, 49, 51, 56, 71, 92, 111, 113, 117, 138 Cost. e
dagli artt. 13 CEDU (Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo), 3 Protocollo Cedu, entrambi ratificati in Italia
con legge 4 agosto 1955, n. 848;
b) di riconoscere e dichiarare che l'applicazione della legge
elettorale 6 maggio 2015, n. 52 ("disposizioni in materia di elezione
della Camera dei deputati"), con riguardo alle norme via via citate
nel ricorso (oltre che degli artt. 16 e 17 della legge n. 533/1993 in
tema di elezioni del Senato), risulta gravemente lesiva dei loro
diritti come sopra indicati, ponendosi in contrasto con le superiori
disposizioni costituzionali;
c) conseguentemente, in via inicidentale, ai sensi dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la rilevanza, e non
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
dedotte, disporre la trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Si è costituita l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Messina
per la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero
dell'interno, contestando in toto le domande avversarie.
2. Sulla riserva di collegialità.
Ritiene il Collegio che la questione prospettata in giudizio
(attinente in sostanza ai diritti politici connessi a quel
particolare status della persona che inerisce alla qualità di
cittadino-elettore) rientri tra le ipotesi per le quali è prescritta
la composizione collegiale del tribunale, ai sensi dell'art. 50-bis
c.p.c.: infatti, si tratta di causa nella quale "è obbligatorio
l'intervento del pubblico ministero" (co. 1, n. 1), a norma dell'art.
70, comma 1, n. 1 c.p.c., secondo cui "Il pubblico ministero deve
intervenire, a pena di nullità rilevabile d'ufficio: (...) 3) nelle
cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone; (...) 5)
negli altri casi previsti dalla legge".
Del resto, lo stesso art. 70 prevede come necessario l'intervento
del pubblico ministero anche "(...) 5) negli altri casi previsti
dalla legge". E per questo aspetto, tenendo conto della normativa
prevista per le azioni popolari e le controversie in materia di
eleggibilità, decadenza e incompatibilità nelle elezioni comunali,
provinciali e regionali (art. 22. d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150) e
di quella per le elezioni del Parlamento europeo (legge 24 gennaio
1979, n. 18 e successive modificazioni), può ritenersi che sia un
principio di sistema che il pubblico ministero debba intervenire
nelle cause in materia di diritti elettorali, tanto più laddove -
come nel caso in esame - si discuta dei sistemi attraverso i quali
vengono formate le supreme assemblee rappresentative del potere
legislativo nazionale e in cui è di tutta evidenza l'esigenza di
tutela dell'interesse pubblico sotteso.
Non potendo la procedura semplificata prevista dall'art. 702-bis
c.p.c., quanto alla mera articolazione sommaria del rito, scelta dai
ricorrenti, incidere sulla riserva di collegialità in esame, che
opera sul piano della capacità e composizione del giudice, ne deriva
dunque che la pronuncia sull'azione in esame compete al Collegio,
nella formazione prevista dalle tabelle di quest'Ufficio per le cause
in materia di diritti elettorali.
3. Sulla eccezione di inammissibilità dell'azione perchè proposta
al di fuori di una determinata consultazione elettorale.
3.1 - L'Avvocatura erariale ha eccepito preliminarmente che
l'azione sarebbe inammissibile, in assenza di una condizione di
attuale esistenza dell'attivato diritto di elettorato attivo,
derivandone la carenza dell'interesse ad agire, non essendo state
ancora indette le elezioni politiche e non ricorrendo una prossima
competizione elettorale nella quale esercitare il diritto di voto che
si intenderebbe leso dalle censurate norme di legge, le quali,
peraltro, entreranno in vigore dal 1° luglio 2016. Ne deriverebbe
l'irrilevanza delle dedotte questioni di legittimità costituzionale,
per impossibilità di accesso diretto degli istanti alla Corte
costituzionale con riferimento ad una legge non immediatamente
applicabile neppure in astratto.
3.2 - A giudizio del Collegio, anche alla luce delle
controdeduzioni svolte dai ricorrenti con la memoria autorizzata, va
condiviso l'orientamento giurisprudenziale per il quale
"l'espressione del voto - attraverso cui si manifestano la sovranità
popolare e la stessa dignità dell'uomo - rappresenta l'oggetto di un
diritto inviolabile e "permanente", il cui esercizio da parte dei
cittadini può avvenire in qualunque momento e deve esplicarsi
secondo modalità conformi alla Costituzione, sicchè uno stato di
incertezza al riguardo ne determina un pregiudizio concreto, come
tale idoneo a giustificare la sussistenza, in capo ad essi,
dell'interesse ad agire per ottenerne la rimozione in carenza di
ulteriori rimedi, direttamente utilizzabili con analoga efficacia,
per la tutela giurisdizionale di quel fondamentale diritto" (Cass. 17
maggio 2013, n. 12060).
Ora, se è vero che la superiore statuizione dei giudici di
legittimità ha riguardato un ricorso proposto da un cittadino
elettore in relazione ad elezioni per la Camera dei Deputati e per il
Senato della Repubblica che si erano già svolte, è altresì vero
che gli stessi (espressamente riferendosi anche a future
consultazioni elettorali) hanno significativamente evidenziato - con
iter argomentativo che si condivide integralmente e che va applicato
anche alla fattispecie in esame - che:
a) la (indagine sulla) meritevolezza dell'interesse non
costituisce un parametro valutativo richiesto a norma dell'art. 100
c.p.c., (a differenza di quanto previsto in materia negoziale
dall'art. 1322, comma 2, c.c);
b) ai fini della proponibilità delle azioni di mero
accertamento (ammesso che quella proposta sia realmente tale,
potendosi in verità avvicinare all'archetipo delle azioni
costitutive o di accertamento-costitutive), "è sufficiente
l'esistenza di uno stato di dubbio o incertezza oggettiva sull'esatta
portata dei diritti e degli obblighi scaturenti da un rapporto
giuridico di fonte negoziale o anche legale, in quanto tale idonea a
provocare un ingiusto pregiudizio non evitabile se non per il tramite
del richiesto accertamento giudiziale della concreta volontà della
legge, senza che sia necessaria l'attualità della lesione di un
diritto (v. Cass. n. 13556 e n. 4496/2008, n. 1952/1976, n.
2209/1966)";
c) "l'espressione del voto - attraverso la quale si
manifestano la sovranità popolare (art. 1, comma 2, Cost.) e la
stessa dignità dell'uomo - costituisce oggetto di un diritto
inviolabile (artt. 2, 48, 56 e 58 Cost., art. 3, prot. 1 CEDU) e
"permanente" dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad
esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo
conforme a Costituzione. Lo stato di incertezza al riguardo è fonte
di un pregiudizio concreto e ciò è sufficiente per giustificare la
meritevolezza dell'interesse ad agire";
d) infine, subordinare la proponibilità di azioni come
quella in esame (attinente, come detto, a diritti politici
fondamentali della persona quale elettore, con riguardo al diritto di
elettorato attivo) "al maturare di tempi indefiniti o al verificarsi
di condizioni non previste dalla legge (come, ad esempio, la
convocazione dei comizi elettorali) implicherebbe una lesione dei
parametri costituzionali (art. 24, e art. 113, comma 2) della
effettività e tempestività della tutela giurisdizionale".
Peraltro, la Corte costituzionale, con la sentenza 13 gennaio
2014, n. 1 (pronunciando sulle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalla Suprema Corte remittente prima
citata), ha statuito l'ammissibilità di una questione relativa a
"normativa elettorale non conforme ai principi costituzionali,
indipendentemente da atti applicativi della stessa, in quanto già
l'incertezza sulla portata del diritto costituisce una lesione
giuridicamente rilevante"; ha, quindi, aggiunto che "l'esigenza di
garantire il principio di costituzionalità rende imprescindibile
affermare il sindacato di questa Corte - che «deve coprire nella
misura più ampia possibile l'ordinamento giuridico» (sentenza n. 387
del 1996) - anche sulle leggi, come quelle relative alle elezioni
della Camera e del Senato, «che più difficilmente verrebbero per
altra via ad essa sottoposte» (sentenze n. 384 del 1991 e n. 226 del
1976)", essendo necessario tutelare "l'esigenza che non siano
sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle
concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le
regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il
funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi
non possono essere immuni da quel sindacato".
3.3 - Nè in contrario varrebbe invocare - come ha inteso fare
l'Avvocatura dello Stato - la più recente Corte Cost. 15 giugno
2015, n. 110 che ha dichiarato inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis)
e 2), della legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezioni dei membri del
Parlamento europeo spettanti all'Italia) relativa a future
consultazioni, giungendo a conclusioni diverse da Corte Cost. n.
1/2014, in applicazione degli stessi criteri ivi elaborati in tema di
pregiudizialità e rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale.
Infatti, nell'invocata pronuncia i giudici delle leggi
espressamente hanno osservato come la questione sollevata con
riferimento alla normativa per l'elezione dei membri italiani del
Parlamento europeo (oggetto di quel vaglio di legittimita') si
differenzia per un profilo determinante - attinente al diverso regime
del controllo giurisdizionale sulla relativa vicenda elettorale - da
quella inerente le elezioni del Parlamento nazionale (decisa con la
citata sentenza n. 1 del 2014), posto che:
a) nell'ipotesi delle elezioni per il Parlamento nazionale
(caso deciso nel 2014), il controllo dei risultati elettorali è
sottratto al giudice comune ed è rimesso dall'art. 66 Cost. alle
Camere di appartenenza degli eletti, «quale unica eccezione al
sistema generale di tutela giurisdizionale in materia di elezioni»
(sentenze n. 259/2009 e n. 113/1993): di conseguenza, il vulnus che
si lamenti arrecato a un diritto fondamentale, quale è il diritto di
voto, da una normativa elettorale che si sospetti costituzionalmente
illegittima non potrebbe essere eliminato attraverso lo strumento del
giudizio incidentale successivo;
b) al contrario, la legge che disciplina l'elezione dei
membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia (caso deciso nel
2015) non può ritenersi - come invece è stato affermato della legge
elettorale per la Camera e il Senato - ricadente in quella «zona
franca», sottratta al sindacato costituzionale, che questa Corte ha
ritenuto di non poter tollerare, in nome dello stesso principio di
costituzionalita': infatti, "le vicende elettorali relative
all'elezione dei membri italiani del Parlamento europeo, a differenza
di quelle relative all'elezione del Parlamento nazionale, possono
essere sottoposte agli ordinari rimedi giurisdizionali, nel cui
ambito può svolgersi ogni accertamento relativo alla tutela del
diritto di voto e può essere sollevata incidentalmente la questione
di costituzionalità delle norme che lo disciplinano".
3.4 - In conclusione, l'azione in esame, proposta da cittadini
elettori, titolari, quindi, del diritto di elettorato attivo (v.
certificati elettorali prodotti) e, conseguentemente, legittimati ad,
agire secondo quanto prima evidenziato, è ammissibile in astratto,
dovendosi quindi passare alla verifica dei presupposti della
rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate dai ricorrenti.
4. Sulla rilevanza delle questioni prospettate.
Va premesso che, nell'ambito del giudizio preliminare di filtro
affidato al giudice a quo per l'accesso alla giurisdizione della
Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, il requisito della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata esprime - come opportunamente osservato in
dottrina - l'indissolubile suo legame con l'esercizio della funzione
giurisdizionale, potendo il giudice delle leggi essere investito
soltanto di questioni relative a norme legislative di cui il giudice
a quo debba necessariamente fare applicazione ai fini della
definizione del giudizio dinanzi a lui pendente.
Ciò posto, il merito del presente giudizio, così come delineato
in ricorso, è costituito dall'accertamento del diritto soggettivo
dei ricorrenti, costituzionalmente tutelato, di esercitare
l'elettorato attivo conformemente ai principi della Carta
fondamentale e sovranazionale, con metodo democratico e in un sistema
istituzionale di democrazia parlamentare, assertivamente pregiudicato
dal nuovo sistema elettorale introdotto con la legge 6 maggio 2015,
n. 52.
Sussiste, di conseguenza, la rilevanza delle questioni di
legittimità sollevate: infatti, la risoluzione delle stesse (ove
venga riconosciuta anche la non manifesta infondatezza) è con tutta
evidenza strumentale e pregiudiziale alla verifica del petitum
richiesto, coincidente con l'accertamento della portata del diritto
di voto, ritenuta incerta a causa delle norme censurate.
Non osta a tale valutazione la circostanza che la dedotta
incostituzionalità di una o più norme di legge costituisca l'unico
motivo di ricorso innanzi al giudice a quo, ogni qualvolta sia
individuabile nel giudizio principale un petitum separato e distinto
dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale il giudice
rimettente sia chiamato a pronunciarsi" (Corte cost. n. 4/2000; Corte
cost. n. 59/1957). Al riguardo, non può non richiamarsi quanto già
statuito dal giudice di legittimità, secondo cui, premesso che "vi
sono leggi che creano in maniera immediata restrizioni dei poteri o
doveri in capo a determinati soggetti, in tali casi l'azione di
accertamento può rappresentare l'unica strada percorribile per la
tutela giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti,
non sarebbe possibile una tutela ugualmente efficace e diretta"
(Cass. n. 12060/2013 cit.).
Va aggiunto che l'esistenza nel nostro ordinamento di un filtro
per l'accesso alla Corte costituzionale (costituito dal giudizio di
rilevanza della questione di costituzionalità rispetto alla
definizione di un giudizio comune) non può tradursi, a pena di
incostituzionalità della legge n. 87/1953, "in un ostacolo che
precluda quell'accesso qualora si debba rimuovere un'effettiva e
concreta lesione di valori costituzionali primari": ne consegue che
"fallace sarebbe quindi l'obiezione (...) secondo cui l'eventuale
pronuncia di accoglimento della Corte costituzionale verrebbe a
consumare ex se la tutela richiesta al giudice remittente, nella
successiva fase del giudizio principale, con l'effetto di escludere
l'incidentalità del giudizio costituzionale. Infatti, il giudizio
sulla rilevanza va fatto nel momento in cui il dubbio di
costituzionalità è posto, dalla cui dimostrata fondatezza (per
effetto della sentenza della Corte costituzionale) è possibile avere
solo una conferma e non certo una smentita della correttezza di quel
giudizio sulla rilevanza".
Può, quindi, concludersi sul punto che la proposta questione di
legittimità costituzionale non esaurisce la controversia di merito,
che ha una portata più ampia, in quanto il petitum oggetto del
giudizio principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del
diritto costituzionalmente tutelato, in ipotesi condizionata dalla
decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale,
in quanto residuerebbe la verifica delle altre condizioni da cui la
legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto; non v'è
neppure coincidenza (sul piano fattuale e giuridico) tra il
dispositivo della sentenza costituzionale e quello della sentenza che
definisce il giudizio di merito, la quale ultima, accertata
l'avvenuta lesione del diritto azionato, lo ripristina nella pienezza
della sua espansione, seppure per il tramite della sentenza
costituzionale (Cassa n. 12060/2013): infatti, la rimozione del
pregiudizio lamentato dagli attori, frutto di una (già avvenuta)
modificazione della realtà giuridica, resa incerta da una normativa
elettorale in ipotesi incostituzionale, necessita di un'attività
ulteriore, giuridica e materiale, ad opera del giudice di merito, che
consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di
voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali
(un'attività diversa e successiva rispetto all'eventuale
accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale),
indispensabile per accertare il contenuto del diritto dell'attore (in
tal senso, v. in motivazione, Corte cost. n. 1/2014, cit., secondo
cui le sollevate questioni di legittimità costituzionale sono
ammissibili, anche in linea con l'esigenza che non siano sottratte al
sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le
elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato).
Va poi ricordato che l'ammissibilità dell'azione introdotta
avanti al giudice ordinario non collide con la competenza riservata
alle Camere tramite le rispettive Giunte parlamentari (art. 66
Cost.), la quale non interferisce con la giurisdizione del giudice
naturale dei diritti fondamentali e dei diritti politici in
particolare, che è il giudice ordinario (Cass. n. 12060/2013).
5. I singoli motivi di ricorso. Il primo motivo: la violazione delle
norme costituzionali in tema di formazione delle leggi.
5.1 - Affermata in via generale (per le superiori considerazioni)
la sussistenza del requisito preliminare della rilevanza delle
questioni prospettate (salva la concreta verifica per ciascuna di
esse), occorre esaminare i singoli motivi di ricorso, per accertare
l'ulteriore requisito previsto dal'art. 23, legge n. 87/1953 per
l'accesso alla Corte costituzionale e, cioè, la non manifesta
infondatezza dei motivi stessi, intesa quale delibazione (non della
probabile incostituzionalità, ma) della mera esistenza del dubbio di
costituzionalità della norma impugnata, senza la possibilità di una
risoluzione della questione sul piano interpretativo.
Non può sottacersi in proposito che il giudice a quo non ha il
compito di sindacare la legittimità delle norme censurate, ma,
appunto, di verificare che i rilievi sollevati non siano palesemente
pretestuosi o del tutto privi di fondamento.
5.2 - Premesso che la violazione delle norme strumentali per il
processo formativo della legge è suscettibile di sindacato
costituzionale (Corte cost. n. 3/1957; Corte cost. n. 9/1959), la
prima questione sollevata concerne l'asserita violazione dell'art.
72, comma 1 e 4, Cost. (secondo cui la procedura normale - da
adottare per le leggi elettorali - prevede che il disegno di legge
sia esaminato in commissione e poi dalla Camera o dal senato, che
l'approva articolo per articolo), posto che il d.d.l. unificato A.C.
3-B-Bis è stato approvato senza la preventiva votazione delle
commissioni in sede referente e dopo che il governo aveva posto la
questione di fiducia, senza emendamenti ed articoli aggiuntivi, sugli
artt. 1, 2 e 4, con voto finale di fiducia il 4 maggio 2015, con
unica votazione a scrutinio palese cumulativamente per tutti e tre
gli articoli in questione.
Ritiene il Tribunale che la questione - certamente rilevante nel
giudizio di merito - sia manifestamente infondata, non emergendo in
atti elementi idonei ad introdurre dubbi di incostituzionalità.
Infatti, dai documenti prodotti dai ricorrenti e legittimamente
utilizzabili in questa sede processuale, anche alla luce delle
contrarie eccezioni e deduzioni dell'Avvocatura erariale, non risulta
dimostrata la dedotta violazione della procedura ordinaria prescritta
per le leggi elettorali dall'art. 72 Cost., non emergendo per tabulas
che, a seguito della proposizione dal parte del Governo della
questione di fiducia, sia stata omessa la votazione articolo per
articolo, previo esame in commissione. Peraltro, gli ulteriori
profili prospettati (come quelli inerenti il c.d. Lodo lotti del
1980, attinente alle disposizioni regolamentari della Camera) non
appaiono rilevanti per la questione in esame.
6. Il quarto e il quinto motivo: il vulnus ai principi della
rappresentanza democratica: il premio di maggioranza, la mancanza di
soglia minima per il ballottaggio, la clausola di sbarramento, i
criteri di calcolo delle soglie.
6.1 - Per ragioni di coerenza sistematica nell'esposizione, è
opportuno esaminare a questo punto il quarto ed il quinto motivo di
ricorso, con i quali si deduce la violazione degli artt. 1, comma 1 e
2; 3, comma 1 e 2; 48, comma 2; 49; 51, comm 1; 56, comma 1 Cost. e
art. 3 protocollo CEDU ad opera delle norme denunciate (artt. 1,
lett. f) legge n. 52/2015; 1, comma 2 e 83, comma 1, 2, 3, 4 e 5,
d.p.r. n. 361/1957, come modificati dall'art. 2, comma 1 e 25, legge
n. 52/2015), nella parte in cui - ledendo i principi della
rappresentanza democratica, della sovranità popolare, della pari
dignità e dell'eguale capacità politica ed elettorale:
a) fanno scattare il premio di maggioranza (con attribuzione
di 340 seggi alla Camera) alla lista che ha superato la soglia del
40% dei voti al primo turno di votazione ovvero, in mancanza, alla
lista che abbia comunque vinto il ballottaggio tra le prime due liste
del primo turno;
b) non prevedono alcuna soglia minima di votanti e di voti
validi per accedere al ballottaggio;
c) escludono dall'attribuzione dei seggi le liste che non
hanno superato la soglia del 3% dei voti validi;
d) computano nel calcolo delle predette soglie anche i voti
espressi nelle circoscrizioni Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta,
pur se gli stessi non concorrono alla ripartizione dei seggi
assegnati al di fuori delle rispettive Regioni.
In particolare, i ricorrenti evidenziano tra l'altro che
l'esigenza di assicurare la governabilità non possa essere attuata a
discapito del principio del pluralismo politico, essendo
indispensabile perseguire un certo grado di ragionevolezza nei
meccanismi legislativi che tramutino i voti in seggi, soprattutto
laddove, come nella legge censurata, si utilizzino cumulativamente e
non alternativamente gli strumenti del premio di maggioranza e della
soglia di sbarramento, le quali ultime escludono dalla
rappresentatività parlamentare larghe fasce di elettori, con effetti
nefasti sulla libertà ed eguaglianza del voto.
6.2 - Il Tribunale non ignora il dibattito, soprattutto
dottrinale, seguito alle sentenze n. 1/2014 e n. 110/2015 della
Consulta ed alla emanazione della legge qui sospettata di
incostituzionalità, nel contesto del raggiungimento di quel
necessario equilibrio tra l'obiettivo - costituzionalmente legittimo
- di assicurare da un lato la stabilità del governo del Paese e la
rapidità dei processi decisionali (v., in motivazione, Corte cost.
n. 1/2014) e dall'altro i principi della rappresentatività, nella
consapevolezza - evidenziata da illustri studiosi - che
"rappresentatività e governabilità sono contenuti fondamentali del
principio democratico e che vanno garantite e contemperate non solo
tramite la legge elettorale, ma nel contesto dell'intero sistema che
caratterizza la forma dello Stato e di governo".
6.3 - Ciò posto, ed iniziando ad esaminare i plurimi e complessi
profili dedotti con il motivo di ricorso in questione, è noto che la
più volte citata Corte cost. n. 1/2014 non ha ritenuto
incostituzionale ex se la previsione di un premio di maggioranza,
avendo invece censurato l'art. 83, comma 1, n. 5, e comma 2, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificata dalla legge n. 270/2005, solo
in quanto non imponeva, ai fini dell'attribuzione del premio di
maggioranza, il raggiungimento di una soglia minima di voti alla
lista (o coalizione di liste) di maggioranza relativa dei voti: in
tal modo assegnando automaticamente un numero anche molto elevato di
seggi ad una formazione che aveva conseguito una percentuale pur
molto ridotta di suffragi e realizzando di conseguenza un'illimitata
compressione della rappresentatività dell'assemblea parlamentare,
incompatibile con i principi costituzionali in base ai quali le
assemblee parlamentari sono sedi esclusive della rappresentanza
politica nazionale (art. 67 Cost.).
In motivazione, i giudici delle leggi osservano come "l'Assemblea
Costituente, «pur manifestando, con l'approvazione di un ordine del
giorno, il favore per il sistema proporzionale nell'elezione dei
membri della Camera dei deputati, non intese irrigidire questa
materia sul piano normativo, costituzionalizzando una scelta
proporzionalistica o disponendo formalmente in ordine ai sistemi
elettorali, «la configurazione dei quali resta affidata alla legge
ordinaria", posto che, peraltro, la «determinazione delle formule e
dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con
un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa»
(sentenza n. 242 del 2012; ordinanza n. 260 del 2002; sentenza n. 107
del 1996)". Nè potrebbe ritenersi vulnerato da una legge elettorale
maggioritaria il principio costituzionale di eguaglianza del voto,
che "esige che l'esercizio dell'elettorato attivo avvenga in
condizione di parità, in quanto «ciascun voto contribuisce
potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi
elettivi» (sentenza n. 43 del 1961), ma «non si estende [..." al
risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettore
[..." che dipende [.." esclusivamente dal sistema che il legislatore
ordinario, non avendo la Costituzione disposto al riguardo, ha
adottato per le elezioni politiche e amministrative, in relazione
alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consultazioni
popolari» (sentenza n. 43 del 1961)".
In definitiva (avverte Corte cost. n. 1/2014) "il sistema
elettorale (...) è sempre censurabile in sede di giudizio di
costituzionalità quando risulti manifestamente irragionevole",
soprattutto in presenza di un meccanismo premiale che, in astratto,
potrebbe essere "foriero di una eccessiva sovrarappresentazione della
lista di maggioranza relativa, in quanto consente ad una lista che
abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di
acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In tal modo si può
verificare in concreto una distorsione fra voti espressi ed
attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema
elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la
compatibilità con il principio di eguaglianza del voto".
In tale contesto, appare necessario che venga affidato ai vaglio
di costituzionalità il giudizio "se la norma oggetto di scrutinio,
con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia
necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi".
6.4 - Sulla base delle superiori premesse in diritto, occorre
verificare se la normativa censurata (nella parte in cui fa scattare
il premio di maggioranza, con attribuzione di 340 seggi alla Camera
su 630 totali, alla lista che ha superato la soglia del 40% dei voti
al primo turno di votazione ovvero, in mancanza, alla lista che abbia
comunque vinto il ballottaggio tra le prime due liste del primo
turno) possa sollevare un minimo dubbio di conformità al principio
fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.),
che richiede che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari
efficacia alla formazione degli organi elettivi (Corte cost. n.
43/1961).
Tenendo conto di quanto evidenziato prima in punto di diritto,
non potrebbe dubitarsi in astratto (nel contesto del giudizio di non
manifesta infondatezza) della conformità alla Costituzione della
previsione di un premio di maggioranza alla lista che ottenga la
percentuale prescritta del 40% dei voti al primo turno: a giudizio
del Tribunale, infatti, si tratta di una soglia che non appare
irragionevole, nell'ambito della discrezionalità politica del
legislatore, perchè nè esigua (e, quindi, potenzialmente idonea a
falsare eccessivamente il rapporto tra voti e rappresentanza) nè
lontana dalla maggioranza assoluta (e, pertanto, difficilmente
raggiungibile), sì da non rendere intollerabile la c.d.
disproporzionalità tra voti espressi e seggi attribuiti.
Tuttavia, anche alla luce del significativamente oscillante
dibattito che la dottrina costituzionalistica sta sviluppando sul
tema, la circostanza che non venga previsto un necessario rapporto
tra voti ottenuti rispetto non già ai voti validi, ma al complesso
degli aventi diritto al voto (una sorta di quorum di votanti),
unitamente al fatto che il premio di maggioranza operi anche in caso
di ballottaggio (che andrebbe comunque considerato come nuova
votazione tra due sole liste, diversa dalla precedente, nella quale
è necessario che la lista vincente prenda almeno il 50,01% dei voti
rispetto alla lista concorrente) e che vi sia la clausola di
sbarramento al 3% (che verrà esaminata di qui a poco), fa sorgere il
dubbio della non manifesta infondatezza della questione sollevata
(certamente rilevante rispetto alla res iudicanda del giudizio di
merito), nella misura in cui -quel premio di maggioranza, come
acutamente osservato, in dottrina, finirebbe con il "liberare le
decisioni della più forte minoranza da ogni controllo
dell'elettorato". Senza dimenticare che, essendo nella riforma
costituzionale solo la Camera espressione diretta della
rappresentatività popolare, il principio maggioritario non può che
essere adeguatamente contenuto.
6.5 - Quanto al profilo della clausola di sbarramento (essendo
previsto che ciascuna lista superi almeno il 3% dei voti validi),
osserva il Tribunale (condividendo quanto evidenziato in altra
autorevole sede) che di per sè la sua previsione obbedisce a criteri
aventi elevato tasso di discrezionalità ed opportunità politica,
nel contesto dell'esigenza di tutelare la governabilità, evitando
un'eccessiva frammentazione del voto (e delle opposizioni), e che la
percentuale in questione non è nè troppo bassa (sì da essere di
fatto irrilevante) nè eccessivamente elevata (tale, cioè, da
penalizzare troppo il principio della eguaglianza del voto). Non a
caso Corte cost. n. 193/2015 (in tema di legge regionale della
Lombardia, che esclude le liste provinciali il cui gruppo abbia
ottenuto nell'intera Regione meno del 3 per cento dei voti, se non è
collegato a un candidato Presidente che abbia conseguito almeno il 5
per cento) ha affermato che la previsione di soglie di sbarramento e
delle relative modalità di applicazione sono tipiche manifestazioni
della discrezionalità del legislatore che intenda evitare la
frammentazione della rappresentanza politica e contribuire alla
governabilità.
Tuttavia, la sua previsione (che in ipotesi tende a privilegiare
i partiti più forti, anche di opposizione) va valutata nell'ambito
dell'intero sistema che delinea i criteri di selezione della
rappresentanza politica alla Camera: ne consegue che, richiamando
quanto prima affermato circa il premio di maggioranza (a sua volta
tendente a sovra-rappresentare il partito con più voti) la questione
di legittimità sollevata - certamente rilevante rispetto al giudizio
di merito introdotto dai ricorrenti - non appare manifestamente
infondata nella concatenazione delle motivazioni addotte.
6.6 - Il profilo di incostituzionalità prospettato con riguardo
al calcolo delle predette soglie anche con i voti espressi nelle
circoscrizioni Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta, pur se gli stessi
non concorrono alla ripartizione dei seggi assegnati al di fuori
delle rispettive Regioni, appare manifestamente infondato anche in
relazione alla genericità delle motivazioni addotte.
7. Secondo motivo: la violazione del principio di sovranità popolare
e del principio di rappresentatività, con surrettizia trasformazione
della costituzione, al di fuori del meccanismo dell'art. 138 Cost.
Ritiene il Tribunale che sia manifestamente infondata la
questione (dedotta con il secondo motivo di ricorso, qui esaminato)
concernente l'asserita violazione degli artt. 1, comm 1 e 2, 117,
comma 1, e 138 Cost., nonchè dell'art. 3 Protocollo CEDU nel senso
prospettato dai ricorrenti, secondo cui il complesso delle modifiche
alla legislazione elettorale qui censurate (artt. 1, 2 e 4, legge n.
52/2015) e, quindi, il c.d. premio di maggioranza, consentirà alla
lista vincente di concentrare nelle sue mani anche il potere di
revisionare la Costituzione, trasformandola da rigida (secondo
l'originario disegno dei costituenti) in uno strumento flessibile, a
disposizione dì qualsiasi partito che risulti occasionalmente
maggioritario in Parlamento, pur essendo minoritario nel Paese: ciò
in palese violazione dei principi di democraticità della Repubblica
e di sovranità popolare espressi dalle norme costituzionali prima
indicate.
Infatti, la superiore argomentazione, per il vero, sembra provare
troppo, potendosi applicare anche - a legislazione previgente - in
caso di coalizioni che comunque raggiungano il quorum previsto
dall'art. 138 Cost. (approvazione delle leggi di revisione della
Costituzione e delle altre leggi costituzionali in doppia lettura e a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda
votazione); ed inoltre, non tiene conto del fatto che (anche a voler
prescindere dalla considerazione che la Corte Costituzionale, nella
citata sentenza n. 1/2014 non ha escluso per nulla - anzi,
richiedendola - la possibilità di prevedere una soglia minima di
consensi per far operare il meccanismo del premio di maggioranza) il
principio di sovranità popolare ritenuto pregiudicato dalla norma
censurata è comunque fatto salvo dalla perdurante previsione della
procedura di referendum confermativo, quale ulteriore garanzia del
procedimento di revisione costituzionale.
8. Terzo motivo: il vulnus al principio della rappresentatività
territoriale e del voto diretto.
Sostengono i ricorrenti che la nuova normativa (in particolare
gli artt. 1, lett. a), d) ed e) della legge n. 52/2015; l'art. 83,
comma 1-5, e 84, comma 2 e 4, d.p.r. n. 361/1957, come sostituiti
rispettivamente dall'art. 2, comma 25 e 26, legge n. 52/2015),
partendo (a differenza di quella pregressa) dalla distribuzione
nazionale per approdare a quella circoscrizionale, dia rilevanza al
comportamento degli elettori svincolato dal riferimento ad un ambito
territoriale, in violazione del principio del voto diretto, con
specifico riferimento all'art. 56, comma 1 e 4, Cost., che esprime la
necessità che i deputati siano rappresentativi dell'elettorato del
territorio nel quale gli elettori di riferimento sono chiamati a
votare.
La normativa del 2015, prevede la suddivisione del territorio
nazionale in 20 circoscrizioni elettorali, suddivise in 100 collegi
plurinominali (fatti salvi i collegi uninominali nelle circoscrizioni
Valle d'Aosta e Trentino Alto Adige) e, nel contesto di un complesso
meccanismo di calcolo da parte dell'Ufficio centrale nazionale, nel
caso in cui una lista abbia esaurito in una circoscrizione il numero
dei candidati potenzialmente eleggibili, i seggi spettanti a quella
circoscrizione "carente" vengono trasferiti ad altra circoscrizione
in cui vi siano candidati "eccedentari", eleggibili in virtù del
trasferimento di seggi.
La questione prospettata, pur nella complessità tecnica del
meccanismo elettorale, appare non manifestamente infondata (oltre che
certamente rilevante al fine di accertare l'ambito del diritto di
elettorato attivo dei ricorrenti), poichè, pur trattandosi di scelte
di politica legislativa che, se non palesemente irragionevoli, non
possono formare oggetto di sindacato di costituzionalità, intercetta
il dubbio che venga leso il criterio di rappresentatività
territoriale che l'art. 56 Cost. (pur senza prevedere l'elezione a
base regionale ex art. 57 per il Senato) delinea con riguardo al
rapporto tra i seggi da distribuire e la popolazione di ogni
circoscrizione. In effetti, la farraginosità della normativa
censurata (ampiamente esposta nel ricorso), che sembra consentire, ad
esempio, la traslazione dei voti utili per l'elezione da una
circoscrizione (che risulti carente di candidati) ad un'altra (che
risulti eccedentaria), ai sensi dell'art. 2, comma 26, legge n.
52/2015, rende, allora, necessario l'invocato sindacato di
costituzionalità, al fine di verificare se la scelta legislativa
collida con il principio di rappresentatività e responsabilità
dell'eletto rispetto agli elettori che lo hanno espresso.
9. Sesto motivo: impossibilità di scegliere direttamente e
liberamente i deputati.
I ricorrenti censurano gli artt. 1, lett. g), legge n. 52/2015,
18-bis, comma 3, primo periodo, d.p.r. n. 361/1957, come modificato
dall'art. 2, comma 10, lett. c), legge n. 52/2015, art. 19, comma 1,
primo periodo, d.p.r. n. 361/1957, sostituito dall'art. 2, comma 11,
legge n. 52/2015, 84, comma 1, d.p.r. n. 361/1957, modificato
dall'art. 2, comma 26, legge n. 52/2015, in quanto, prevedendo il
c.d. blocco misto delle liste e delle candidature, la composizione
delle stesse liste (un candidato bloccato e gli altri liberi), la
possibilità per un candidato di essere in più liste in un massimo
di dieci collegi plurinominali diversi, la scelta dei candidati
eletti, partendo dal primo (il capolista bloccato) e poi proseguendo
con gli altri, in ragioni dei voti ottenuti, essi violerebbero gli
artt. 1, comma 1 e 2; 2; 48, comma 2; 51, comma 1; 56, comma 1 e 4
Cost.: ciò in quanto con tale sistema la grande maggioranza dei
deputati (almeno i 100 capilista del partito risultato maggioritario
e tutti i 278 deputati dei partiti minoritari) verrà automaticamente
eletta senza essere passata attraverso il vaglio preferenziale degli
elettori, ai quali resterà certamente la delusione di vedere che
anche molti dei capilista, magari localmente apprezzati, finiranno
per trasmigrare altrove, lasciando il posto a primi dei non eletti,
graditi solo al capolista rinunziante o al leader del suo partito.
Peraltro, i capilista possono candidarsi in dieci collegi, così
realizzando un'insopportabile disparità di trattamento rispetto agli
altri.
Ciò premesso, alla luce delle eccezioni dell'Avvocatura dello
Stato, va ricordato che la Corte costituzionale, con la sentenza n.
1/2014, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme
della legge elettorale precedente (art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361
del 1957 e, in via consequenziale, art. 59, comma 1, del medesimo
d.P.R., nonchè art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 533 del 1993), in
quanto le liste bloccate ivi previste, non consentendo all'elettore
di esprimere alcuna preferenza al fine di determinare l'elezione, ma
solo di scegliere una lista di partito, cui era rimessa la
designazione e la collocazione in lista di tutti i candidati,
avrebbero reso il voto sostanzialmente "indiretto", e, quindi, nè
libero, nè personale, in violazione dell'art. 48, secondo comma,
Cost.: in tal modo, essendo "un voto per la scelta della lista",
quelle norme "escludono ogni facoltà dell'elettore di incidere
sull'elezione dei propri rappresentanti, la quale dipende, oltre che,
ovviamente, dal numero dei seggi ottenuti dalla lista di
appartenenza, dall'ordine di presentazione dei candidati nella
stessa, ordine di presentazione che è sostanzialmente deciso dai
partiti. La scelta dell'elettore, in altri termini, si traduce in un
voto di preferenza esclusivamente per la lista, che - in quanto
presentata in circoscrizioni elettorali molto ampie, come si è
rilevato - contiene un numero assai elevato di candidati, che può
corrispondere all'intero numero dei seggi assegnati alla
circoscrizione, e li rende, di conseguenza, difficilmente conoscibili
dall'elettore stesso. Una simile disciplina priva l'elettore di ogni
margine di scelta dei propri rappresentanti, scelta che è totalmente
rimessa ai partiti". Ciò in quanto "il cittadino è chiamato a
determinare l'elezione di tutti i deputati e di tutti senatori,
votando un elenco spesso assai lungo (nelle circoscrizioni più
popolose) di candidati, che difficilmente conosce" (...) individuati
sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono
nell'ordine di presentazione, sì che anche l'aspettativa relativa
all'elezione in riferimento allo stesso ordine di lista può essere
delusa, tenuto conto della possibilità di candidature multiple e
della facoltà dell'eletto di optare per altre circoscrizioni sulla
base delle indicazioni del partito."
Tenuto conto di tali principi (avendo in sostanza il Giudice
delle leggi censurato la scelta bloccata della totalità degli
eletti), occorre verificare se le nuove norme abbiano rispettato il
dictum della Corte ovvero se sussistano dubbi sulla non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità prospettata.
Ciò posto, osserva il Tribunale che la legge censurata -
nell'ambito dei cento collegi previsti sul territorio nazionale -
prevede da un lato liste bloccate solo per una parte dei seggi (i 100
capilista) e dall'altro circoscrizioni elettorali relativamente
piccole, introducendo, come è stato notato, un sistema misto, in
parte blindato ed in parte preferenziale. Di per sè, quindi, le
norme potrebbero considerarsi coerenti con le indicazioni della Corte
costituzionale. Tuttavia, in ambiti connotati da un'ampia
discrezionalità legislativa, quale quello in esame, la stessa ha
avuto modo di sottolineare la necessità di «operare il bilanciamento
degli interessi costituzionalmente rilevanti tenendo conto delle
circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (ancora C.
Cost. n. 1/2014, nonchè n. 1130/1988).
Pertanto, (e questo rileva ai fini del giudizio di non manifesta
infondatezza), residua il dubbio - manifestato in dottrina e che
questo Tribunale condivide - che possa concretamente realizzarsi per
le forze di opposizione (rectius: minoritarie) un effetto distorsivo
dovuto alla rappresentanza parlamentare largamente dominata da
capilista bloccati, pur se con il correttivo della multicandidatura,
ma con possibilità che il voto in tali casi sia sostanzialmente
"indiretto", e, quindi, nè libero, nè personale, in violazione
dell'art. 48, secondo comma, Cost.
Sotto tale profilo, la questione sollevata - certamente rilevante
per il giudizio di merito - merita di essere sottoposta al sindacato
del giudice delle leggi.
10. Settimo motivo: violazione del diritto di elettorato passivo ed
attivo per possibile sforamento del plenum della Camera dei deputati.
I ricorrenti deducono che l'art. 83, comma 3, d.p.r. n. 361/1957,
come modificato dall'art. 2, comma 25, legge n. 52/2015, è in
contrasto con l'art. 56, comma 2, Cost. (oltrechè con gli artt. 3 e
51, comma 1, Cost.), nella parte in cui consente - per il meccanismo
descritto in ricorso - la possibilità di proclamare eletti un numero
di deputati superiore a quello di 630 costituzionalmente previsto e
cioè da 631 a 639, per effetto della mancata precisazione che i
seggi già assegnati con diverso sistema nelle regioni della Val
d'Aosta e del Trentino Alto Adige non vanno computati nei seggi da
assegnare alle minoranze.
Il motivo è manifestamente infondato, poichè - al di là di
eventuali imprecisioni della norma - il comma 6 dello stesso articolo
(nonchè l'art. 92, comma 1-bis) si preoccupa di chiarire che i voti
espressi in quelle due regioni non concorrono alla ripartizione dei
seggi assegnati nella restante parte del territorio nazionale:
sicchè è tutto da dimostrare che sia possibile eleggere un numero
di deputati superiore al tetto prescritto dalla Costituzione.
Ad abundantiam, va rilevato come l'asserita illegittimità
costituzionale del novellato art. 83, comma 3, possa, invero, essere
risolta in via ermeneutica, sulla base di un'interpretazione
costituzionalmente orientata, ossia assumendo che proprio il secondo
comma dell'art. 56 Cost. valga ad escludere che si possa superare per
effetto della legge elettorale il numero di componenti della Camera
dei deputati fissato nella Carta costituzionale.
Ne consegue come, seguendo tale impostazione, la normativa vada
interpretata ritenendo che in caso di elezione nei collegi di tali
due regioni di deputati di liste diverse da quella premiata, questi
siano da computare in riduzione ulteriore della quota di seggi da
ripartire tra le liste minoritarie nazionali.
11. Ottavo motivo: indizione di un secondo turno di ballottaggio
anche quando la lista maggioritaria, pur non superando la soglia del
40% dei voti validi, abbia comunque conseguito almeno 340 seggi.
Con il motivo in esame i ricorrenti paventano la violazione da
parte dell'art. 83, comma 1, n. 7, d.p.r. n. 361/1957, come
modificato dall'art. 2, comma 25, legge n. 52/2015, degli artt. 3,
51, comma 1 Cost., nella parte in cui prevede comunque il
ballottaggio se nessuna lista ha ottenuto al primo turno il 40% dei
voti validi, pur se la stessa abbia già ottenuto n. 340 seggi.
Premesso che gli stessi ricorrenti evidenziano che si tratterebbe
comunque di un caso limite, la questione sollevata appare
manifestamente infondata, poichè, proprio partendo dall'invocata
Corte cost. n. 1/2014, la previsione di un premio di maggioranza alla
sola lista che al primo turno ottenga almeno il 40% dei voti
(dovendosi in caso contrario procedersi al ballottaggio) costituisce
una scelta politica del legislatore per nulla irragionevole, rispetto
alla quale l'eventualità paventata in ricorso non appare inficiare i
principi costituzionali che si intendono tutelare.
Peraltro, la piena conformità al principio stabilito dal
giudicato costituzionale è da rinvenire nella stessa ratio dello
svolgimento del secondo turno per il premio di maggioranza. Avendo
l'elettorato scelto al primo turno il proprio rappresentante, il
secondo turno svolge in concreto la funzione di coagulare il consenso
elettorale su una precisa indicazione di governo, realizzando la
massima estrinsecazione del diritto di elettorato passivo.
12. Nono motivo: il vulnus alle prerogative del Presidente della
Repubblica.
I ricorrenti deducono che l'art. 14-bis, d.p.r. n. 361/1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 8, legge n. 52/2015, violi l'art. 92,
comma 2, Cost. e il loro diritto a partecipare alla vita politica
della Repubblica in un sistema di democrazia parlamentare, laddove
prevede che "contestualmente al deposito del contrassegno di cui
all'articolo 14, i partiti o i gruppi politici organizzati che si
candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale
dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo
della forza politica (...)" a cura di persona munita di "mandato da
parte del presidente o del segretario del partito o del gruppo
politico organizzato": in tal modo verrebbero lese le prerogative del
Capo dello Stato, posto che il leader di quello che sarà il primo
partito assommerà in sè il potere di nominare la maggior parte dei
deputati e, contemporaneamente, di godere di una impropria
investitura popolare quale capo del Governo, senza che il Presidente
della Repubblica possa disattendere la proposta, a pena di una crisi
istituzionale, comportando la novella una surrettizia trasformazione
della Repubblica da "parlamentare" a "presidenziale".
Il motivo e manifestamente infondato, in quanto, a tacer d'altro
(ricordando le prassi invalse nella c.d. Prima e Seconda Repubblica),
l'inciso (contenuto nella norma contestata) secondo cui "restano
ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica
previste dall'art. 92, comma 2, Cost. del Capo dello Stato"
costituisce un presidio formale di tutela dei poteri della più alta
carica dello Stato, come peraltro affermato espressamente da Cass. n.
12060/2013 in merito ad analoga censura sollevata in quella sede,
sicchè nessun vincolo (diverso da quelli consolidatisi nella prassi
costituzionale) potrebbe derivare dalla indicazione del capo della
forza politica di maggioranza.
13. Decimo motivo: violazione del diritto di associarsi liberamente
in partiti e per accedere in condizioni di eguaglianza alle cariche
elettive.
Il motivo in esame attiene all'asserita violazione degli artt. 3,
49 e 51, comma 1, Cost. ad opera dell'art. 18-bis d.p.r. n. 361/1957,
come modificato dall'art. 2, comma 10, lett. b), e comma 36, legge n.
52/2015, nella parte in cui vengono introdotte forme di ostacolo alla
nascita e all'affermarsi di nuove forme politiche, attraverso
sbarramenti alla presentazione delle liste in sede circoscrizionale
ovvero in collegi plurinominali (numero di firme tra 1.500 e 2.000
elettori), che, invece, per irragionevole privilegio, non si
applicheranno non solo ai partiti o gruppi politici costituiti in
gruppo parlamentare in entrambe le camere all'inizio della
legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi
(secondo la normativa in vigore sino al 30 giugno 2016) ma anche, per
le prime elezioni successive alla data di entrata in vigore della
legge, ai partiti o ai gruppi politici costituiti in gruppo
parlamentare in almeno una delle due Camere al 1° gennaio 2014, oltre
che ai partiti rappresentativi di minoranze linguistiche che abbiano
conseguito almeno un seggio alle ultime elezioni.
In sostanza, secondo la prospettazione dei ricorrenti, il
privilegio (dell'esclusione della necessità delle firme) se da un
lato penalizzerebbe in maniera eccessiva le nuove formazioni
politiche (costrette a raccogliere un numero ritenuto alto di
sottoscrizioni), dall'altro viene esteso irragionevolmente:
a) anche a soggetti politici già presenti nella legislatura,
sulla base di una data (1° gennaio 2014) del tutto arbitraria;
b) ad alcune soltanto delle minoranze linguistiche del Paese
(Val d'Aosta e Trentino Alto Adige) escludendo la più grande
minoranza presente in Italia, quella sarda, riconosciuta dall'art. 2,
legge n. 482/1999).
La questione appare manifestamente infondata, dovendosi
condividere le eccezioni dell'Avvocatura dello Stato.
Infatti, per ciò che concerne il primo profilo, la scelta del
legislatore di chiedere alle nuove formazioni politiche di dimostrare
un minimo di consenso popolare rispetto a chi è già passato
attraverso il vaglio delle elezioni non appare per nulla
irragionevole, restando affidata alla discrezionalità dello stesso
legislatore anche l'individuazione di un discrimine temporale.
Quanto al secondo profilo (quello delle minoranze), la questione
non appare rilevante nel giudizio in questione, promosso da cittadini
elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune di Messina, ed a
tacere di ogni questione relativa alla particolare rilevanza e tutela
che le minoranze linguistiche delle regioni Val d'Aosta e Trentino
Alto Adige (e provincia di Bolzano) risultano avere nei rispettivi
Statuti speciali rispetto alle altre regioni aventi medesimo regime
di specialità (come lo stesso Friuli o la minoranza albanese in
Sicilia o Calabria e così via).
14. Undicesimo motivo: violazione del diritto dei ricorrenti di agire
in giudizio per la tutela dei loro diritti in materia di atti
preliminari e successivi alle elezioni politiche.
Con il motivo in esame i ricorrenti lamentano l'asserita
violazione degli artt. 3, 24, 49, 51, 111, comma 1 e 2, 113, comma 1
e 2, Cost. e 13 CEDU ad opera della mancata attuazione, con il c.d.
codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010) della delega
prevista dall'art. 44, comma 1, legge 18 giugno 2009, n. 69, per
quanto concerne il contenzioso elettorale nazionale: ne deriverebbe
che una lista esclusa dalla competizione elettorale non avrebbe
possibilità di ricorrere in giudizio, dovendosi accontentare di
esperire le inutili procedure presso le commissioni elettorali, che
sono organi essenzialmente amministrativi.
La questione è manifestamente infondata, poichè, anche a tacere
del fatto che involge la previsione della c.d. autodichia prevista
dall'art. 66 Cost., rientra nella discrezionalità del potere
legislativo prevedere forme ulteriori e diverse di tutela, senza che
ne derivi, a legislazione invariata, un inammissibile vuoto di tutela
(Cass. ord. 15 febbraio 2013, n. 3731, secondo cui "le sopravvenute
disposizioni del codice del processo amministrativo (emanato con
d.lgs. n. 104 del 2010) in tema di contenzioso sulle operazioni
elettorali, ed in particolare gli artt. 126 e 129 del cit. codice
che, rispettivamente, fissano la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo nella materia e disciplinano la tutela anticipata
avverso gli atti di esclusione dai procedimenti elettorali
preparatori, lungi dall'implicare l'attrazione nell'ambito della
suaccennata giurisdizione di controversie attinenti alla fase
preparatoria delle elezioni politiche nazionali, confermano come il
legislatore abbia inteso escludere da quell'ambito simili
controversie; infatti, le citate disposizioni sono state emanate dal
Governo in attuazione della legge n. 69 del 2009, art. 44, con cui al
medesimo Governo, delegato a provvedere al riordino del processo
amministrativo sul contenzioso elettorale, era stata data
espressamente la facoltà d'introdurre la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo nelle controversie concernenti gli atti del
procedimento preparatorio per l'elezione delle due Camere del
Parlamento: delega, tuttavia, non esercitata su questo punto, avendo
il Governo deciso di disciplinare solo il contenzioso elettorale
riguardante le consultazioni amministrative, quelle regionali e
quelle europee, ed avendo invece, quanto alle elezioni politiche
nazionali, espressamente motivato nella relazione accompagnatoria al
decreto delegato la propria scelta di non innovare la situazione
preesistente, tenuto conto dei vincoli temporali posti dal citato
art. 61 Cost.; a questa scelta non è verosimilmente estranea neppure
la considerazione che, pur se nella veste formale di organo
amministrativo, l'Ufficio elettorale centrale, per la sua stessa
composizione e per la sua collocazione, sul piano sostanziale offre
un livello di tutela per molti versi già equiparabile, nell'ambito
della fase preparatoria delle elezioni, a quello di una vera e
propria tutela giurisdizionale").
15. Dodicesimo motivo: irragionevolezza delle soglie di accesso al
Senato.
Ancora, i ricorrenti censurano la previsione delle soglie di
sbarramento previste in misura più elevata per elezioni del Senato
rispetto a quelle della Camera dall'art. 16, comma 1, lett. b),
d.lgs. n. 533/1993, novellato dall'art. 4, comaa 7, legge n. 207/2005
e dall'art. 17, in base ai quali, in ciascun ambito regionale, per
poter accedere alla ripartizione dei seggi le coalizioni di liste
debbono raggiungere almeno il 20% dei voti validi; le singole liste
facenti parte delle stesse coalizioni debbono conseguire almeno il 3%
dei voti validi, mentre le liste non coalizzate devono conseguire
almeno l'8% dei voti validi. Ciò premesso, essi sostengono che le
superiori previsioni appaiono irragionevolmente diverse rispetto alla
Camera dei deputati, pregiudicando l'obiettivo della governabilità,
per la possibilità del raggiungimento di maggioranze diverse nei due
rami del Parlamento, in tal modo ponendosi in contrasto con gli artt.
1, 3, 48, comma 2, 49 e 51 Cost. e rendendo comunque più difficile
l'elezione al Senato, con irragionevole compressione del diritto di
elettorato passivo.
La questione appare non manifestamente infondata.
Già la Corte costituzionale, con la sentenza n. 1/2014, nel
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, commi 2 e 4,
del d.lgs. n. 533 del 1993 (che disciplina il premio di maggioranza
per le elezioni del Senato della Repubblica, prevedendo che l'Ufficio
elettorale regionale, qualora la coalizione di liste o la singola
lista, che abbiano ottenuto il maggior numero di voti validi espressi
nell'ambito della circoscrizione, non abbiano conseguito almeno il 55
per cento dei seggi assegnati alla regione, assegni alle medesime un
numero di seggi ulteriore necessario per raggiungere il 55 per cento
dei seggi assegnati alla regione) ha osservato che, nonostante
rientri nella discrezionalità delle scelte politiche riservate al
legislatore ordinario differenziare i sistemi elettorali dei due rami
del Parlamento, essa ha tuttavia il dovere di verificare se la
disciplina legislativa violi manifestamente i principi di
proporzionalità e ragionevolezza e, pertanto, sia lesiva degli artt.
1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.
È ciò che può sospettarsi nel caso in esame, nella misura in
cui la palese diversità di sistema elettorale, favorendo la
formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in
presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i
due rami del Parlamento, "rischia di compromettere sia il
funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla
Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la
fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia
l'esercizio della funzione legislativa, che l'art. 70 Cost.
attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato" (in motivazione
la predetta sentenza) e, in definitiva, rischia di vanificare il
risultato che si intende conseguire con un'adeguata stabilità della
maggioranza parlamentare e del governo.
16. Tredicesimo motivo: irragionevole applicazione della nuova
normativa elettorale per la Camera a Costituzione vigente per il
Senato.
I ricorrenti, per ultimo, si dolgono che l'art. 2, comma 35,
legge n. 52/2015 (secondo cui le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano per le elezioni della Camera dei deputati a
decorrere dal 1° luglio 2016) si ponga in contrasto con gli artt. 1,
3, 48, comma 1, 49, 51, comma 1, 56, comma 1 Cost., nella misura in
cui, in caso di nuove elezioni a legislazione elettorale del Senato
invariata (pur essendo in itinere la riforma costituzionale di questo
ramo del Parlamento), si produrrebbe una situazione di palese
ingovernabilità, per la coesistenza di due diverse maggioranze. La
dedotta incostituzionalità discenderebbe dalla mancata previsione
del differimento dell'entrata in vigore della legge n. 52/2015 al
momento in cui verrà attuata la riforma costituzionale indicata.
Anche tale questione (che pur involge scelte di carattere
politico rientranti nella responsabilità del legislatore che
sfuggono al sindacato di costituzionalità, non apparendo
irragionevoli due sistemi elettorali parzialmente diversi per rami
del Parlamento che hanno differenti composizioni e caratteristiche,
pur nell'attuale sistema di bicameralismo perfetto), non è
manifestamente infondata, essendo anche rilevante per la decisione
del presente giudizio, tenuto conto delle osservazioni svolte con
riguardo al dodicesimo motivo.
17. Conclusioni.
In conclusione, ritenute manifestamente infondate le questioni
prospettate ai motivi nn. 1, 2, 7, 8, 9, 10 ed 11, sono rilevanti e
non manifestamente infondate le questioni di costituzionalità
sollevate nel giudizio, tutte incidenti sulle modalità di esercizio
della sovranità popolare, aventi ad oggetto:
1. gli artt. 1, lett. a), d) ed e) della legge n. 52/2015;
l'art. 83, comma 1-5, e 84, comma 2 e 4, d.p.r. n. 361/1957, come
sostituiti rispettivamente dall'art. 2, comma 25 e 26, legge n.
52/2015, per violazione dell'art. 56, comma 1 e 4, Cost.
2. gli artt. 1, lett. f) legge n. 52/2015; 1, comma 2 e 83,
comma 1, 2, 3, 4 e 5, d.p.r. n. 361/1957, come modificati dall'art.
2, comma 1 e 25, legge n. 52/2015), per violazione degli artt. 1,
comma 1 e 2; 3, comma 1 e 2; 48, comma 2; 49; 51, comma 1; 56, comma
1 Cost. e art. 3 protocollo CEDU;
3. gli artt. 1, lett. g), legge n. 52/2015, 18-bis, comma 3,
primo periodo d.p.r. n. 361/1957, come modificato dall'art. 2, comma
10, lett. c), legge n. 52/2015, art. 19, comma 1, primo periodo
d.p.r. n. 361/1957, sostituito dall'art. 2, comma 11, legge n.
52/2015, 84, comma 1, d.p.r. n. 361/1957, modificato dall'art. 2,
comma 26 legge n. 52/2015, per violazione degli artt. 1, comma 1 e 2;
2; 48, comma 2; 51, comma 1; 56, comma 1 e 4 Cost.
4. gli artt. 16, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 533/1993,
novellato dall'art. 4, comma 7, legge n. 207/2005 e dall'art. 17, per
violazione degli artt. 1, 3, 48, comma 2, 49 e 51 Cost.
5. l'art. 2, comma 35, legge n. 52/2015 per violazione degli
artt. 1, 3, 48, comma 1, 49, 51, comma 1, 56, comma 1 Cost.
Non si ravvisa l'esigenza di pubblicazione del dispositivo
dell'ordinanza su quotidiani nazionali, come richiesto dai
ricorrenti.

P. Q. M.

Il Tribunale di Messina, pronunciando sul ricorso ex art. 702-bis
c.p.c. iscritto al n. 6316/2015 R.G.;
1. Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di costituzionalità sollevate dai ricorrenti, aventi ad oggetto:
a) gli artt. 1, lett. a), d) ed e) della legge n. 52/2015; l'art.
83, comma 1-5, e 84, comma 2 e 4, d.p.r. n. 361/1957, come sostituiti
rispettivamente dall'art. 2, comma 25 e 26, legge n. 52/2015, in
relazione all'art. 56, comma 1 e 4, Cost.
b) gli artt. 1, lett. f), legge n. 52/2015; 1, comma 2 e 83,
comma 1, 2, 3, 4 e 5, d.p.r. n. 361/1957, come modificati dall'art.
2, comma 1 e 25, legge n. 52/2015), in relazione agli artt. 1, comma
1 e 2; 3, comma 1 e 2; 48, comma 2; 49; 51, comma 1; 56, comma 1
Cost. e art. 3 protocollo CEDU;
c) gli artt. 1, lett. g) legge n. 52/2015, 18-bis, comma 3, primo
periodo, d.p.r. n. 361/1957, come modificato dall'art. 2, comma 10,
lett. c) legge n. 52/2015, art. 19, comma 1, primo periodo d.p.r. n.
361/1957, sostituito dall'art. 2, comma 11, legge n. 52/2015, 84,
comma 1, d.p.r. n. 361/1957, modificato dall'art. 2, comma 26, legge
n. 52/2015, in relazione agli artt. 1, comma 1 e 2; 2; 48, comma 2;
51, comma 1; 56, comma 1 e 4 Cost.;
d) gli artt. 16, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 533/1993, novellato
dall'art. 4, comma 7, legge n. 207/2005 e dall'art. 17, in relazione
agli artt. 1, 3, 48, comma 2, 49 e 51 Cost.
e) l'art. 2, comma 35, legge n. 52/2015 in relazione agli artt.
1, 3, 48, comma 1, 49, 51, comma 1, 56, comma 1 Cost.;
2. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3. Sospende il giudizio in corso;
4. Manda alla cancelleria:
a) di notificare la presente ordinanza al Presidente dei
Consiglio dei ministri nonchè di darne comunicazione al Presidente
del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei
Deputati;
b) di notificare la medesima ordinanza alle parti del presente
giudizio, compreso il Pubblico Ministero;
c) di trasmettere gli atti, comprensivi della documentazione
attestante il perfezionamento delle prescritte comunicazioni e
notificazioni, alla Corte Costituzionale.

Così deciso in Messina, nella camera di consiglio del
Tribunale, collegio per le cause elettorali, in data 17 febbraio
2016.

Il Presidente est.: Giuseppe Minutoli