1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 19-2-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2002
Ordinanza emessa il 27 novembre 2002 dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Salah Mohamed Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, art. 3. (003C0110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 19-2-2003)

IL TRIBUNALE

Sulla richiesta del p.m. di convalida dell'arresto di Mohamed
Salah, n. Algeria l'8 maggio 1980, alias Salah Mohamed arrestato a
Bologna il 26 novembre 2002 ai sensi dell'art. 14, comma 5-quinquies,
d.lgs. n. 286/1998 - come modificato dalla legge n. 189/2002 - per la
contravvenzione prevista e punita dall'art. 14 comma 5-ter stessa
legge;
Premesso che l'arrestato è stato espulso con provvedimento del
Prefetto di Bologna in data 6 novembre 2002 e in pari data il
questore di Bologna gli ha ordinato di allontanarsi dal territorio
dello Stato entro 5 giorni ai sensi dell'art. 14, comma 5-bis,
d.lgs., n. 286/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002;
Dato atto che l'arrestato è privo di documenti di
identificazione validi ed è stato sottoposto a rilievi
dattiloscopici per la sua identificazione, in base ai quali si è
accertato che lo stesso è stato identificato altre tre volte con
diversi nominativi ma mai denunciato per reati;

Osservato che

Il decreto legislativo n. 286/1998 come recentemente modificato
dalla legge n. 189/2002 prevede l'espulsione dello straniero che sia
entrato nel territorio dello stato sottraendosi ai controlli di
frontiera o vi si sia trattenuto senza permesso di soggiorno valido
(art. 13, comma 2, lett. a-b);
L'espulsione è disposta dal prefetto ed è sempre eseguita dal
questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica (art. 13, comma 4), salvo nei casi concernenti lo straniero
il cui permesso di soggiorno sia scaduto da più di sessanta giorni e
non ne sia stato chiesto il rinnovo, per il quale l'espulsione
eseguita mediante accompagnamento alla frontiera viene sostituita
dall'intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro 15 giorni
(art. 13, comma 5);
La regola fissata dal comma 4 dell'art. 13 può essere derogata
quando non è possibile eseguire con immediatezza l'espulsione
mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento,
perchè occorre procedere al soccorso dello straniero, accertamenti
supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero
all'acquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per
l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo
(art. 14, comma 1);
In tal caso il questore dispone che lo straniero sia trattenuto
per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza
temporanea e assistenza più vicino;
Come rimedio ulteriore ed estremo, qualora non sia stato
possibile trattenere lo straniero nel centro, o trattenerlo
ulteriormente (essendo decorso il termine massimo di giorni 30+30 di
cui al comma 5 dell'art. 14), il Questore ordina allo straniero di
lasciare il territorio dello stato entro 5 giorni (art. 14, comma
5-bis);
Orbene, implicitamente confermando che la clandestinità in sè
non è reato ma solo l'inottemperanza al relativo provvedimento di
espulsione, il legislatore ha contemplato diverse ipotesi
sanzionatorie per l'inosservanza dei diversi tipi di espulsione;
La disobbedienza che si realizzi per la prima volta, di regola,
è un illecito contravvenzionale (l'eccezione è costituita dalla
trasgressione all'espulsione disposta dal giudice a titolo di
sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione; art. 16, commi 1
e 5); le condotte sanzionate sono il rientro nel territorio dello
stato senza speciale autorizzazione del ministero dell'interno
(art. 13, comma 13) e il trattemmento ingiustificato nel territorio
dello stato in violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi
dell'art. 14, comma 5-bis; per entrambe le contravvenzioni la pena
prevista è l'arresto da sei mesi ad un anno ed è previsto che si
proceda a nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera
(art. 13, comma 13, in fine, e art. 14, comma 5-ter, in fine);
La reiterazione della condotta disobbediente (ovverosia il
rientro dello straniero già denunciato per il reato di cui
all'art. 13, comma 13, o il rinvenimento nel territorio dello Stato
dello straniero espulso ai sensi dell'art. 14, comma 5-ter) realizza
un delitto, punito con la reclusione da 1 a 4 anni (art. 13, comma
13-bis, in fine e art. 14, comma 5-quater);
Quanto agli aspetti processuali, gli art. 13 e 14 prevedono per i
reati in ciascuno di essi contemplati rispettivamente l'arresto
facoltativo in flagranza (art. 13, comma 13-ter; per le violazione
dell'art. 13-bis è consentito anche il fermo fuori dei casi di
flagranza) e l'arresto obbligatorio (art. 14, comma 5-quinquies) e
sempre il rito direttissimo;

Ritenuto che

La questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma
5-quinquies, nella parte in cui prevede come obbligatorio l'arresto
per il reato di cui al comma 5-ter appare non manifestamente
infondata e rilevante e va sollevata d'ufficio per le ragioni che
seguono, con riferimento ai parametri costituzionali di cui
all'art. 3, Cost.;
I reati contravvenzionali previsti dagli art. 13 e 14 rivestono
quanto meno pari gravità; infatti sono sanzionati con la medesima
pena edittale, prevedono identiche conseguenze sul piano
amministrativo (nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera)
e penale (lo straniero che, dopo essere stato denunciato per la
contravvenzione, viene nuovamente colto nel territorio dello Stato
commette un delitto punito con la reclusione da 1 a 4 anni) in caso
di reiterazione della condotta;
In realtà, a ben vedere, la condotta descritta all'art. 14,
comma 5-ter, appare meno grave di quella di cui all'art. 13, comma
13; in quest'ultimo caso lo straniero che, dopo essere stato
accompagnato coattivamente alla frontiera a mezzo della forza
pubblica e fisicamente espulso dal territorio dello Stato, vi
rientra, pone in essere una condotta attiva di trasgressione non solo
ad un ordine legalmente dato ma anche ad attività che hanno
impegnato lo Stato con risorse umane e materiali, e ha quindi
mostrato un atteggiamento volitivo particolarmente forte; la condotta
di cui all'art. 14, comma 5-ter, è invece meramente omissiva, nel
senso che lo straniero "intimato" si limita a non adempiere l'ordine
e a non presentarsi alla frontiera nel termine indicato,
atteggiamento che è compatibile anche con la semplice colpa;
Se è dunque corretto ritenere che la contravvenzione di cui
all'art. 14, comma 5-ter, è di gravità pari o addirittura minore
rispetto a quella di cui all'art. 13, comma 13, non vi è alcuna
ragione che giustifichi la previsione di un arresto obbligatorio nel
primo caso e facoltativo nel secondo;
Ma v'è di più; l'art. 13, comma 13-ter, prevede come
facoltativo l'arresto anche in caso di commissione di uno dei delitti
previsti dal precedente comma 13-bis; e fra essi, oltre a quello
dello straniero che, già denunciato per la contravvenzione di cui al
comma 13 e nuovamente espulso con nuovo accompagnamento alla
frontiera, sia rientrato nel territorio dello Stato, vi è anche
quello di violazione dell'espulsione disposta dal giudice; orbene,
tale espulsione ai sensi dell'art. 16 del decreto può essere
disposta con la sentenza, come sanzione sostitutiva di condanna per
reato non colposo ad una pena detentiva entro il limite di due anni,
e quindi anche in relazione a soggetti che hanno dimostrato già, in
concreto, di essere pericolosi, tenuto conto dell'entità della
condanna loro inflitta; non vi è alcun dubbio che tali soggetti
debbano essere ritenuti più pericolosi e il loro reingresso nel
territorio dello Stato più allarmante del semplice permanere di uno
straniero la cui unica colpa è quella di avere trasgredito ad un
ordine del questore che gli intimava di uscire dallo Stato entro 5
giorni;
Sembra pertanto indiscutibile che nel sistema degli artt. 13 e 14
il legislatore abbia trattato in maniera difforme situazioni quanto
meno uguali (prevedendo l'arresto obbligatorio per la contravvenzione
di cui all'art. 14, comma 5-ter, e quello facoltativo per la
contravvenzione di cui all'art. 13, comma 13) e maniera più grave
reati di minore gravità (la contravvenzione di cui all'art. 14,
comma 5-ter, rispetto ai delitti di cui all'art. 13, comma 13-bis);
Peraltro l'arresto obbligatorio è istituto riservato,
nell'attuale ordinamento, solo ai delitti e fra essi a quelli
particolarmente gravi indicati nell'art. 380, c.p.p.; nessuna
contravvenzione prevede l'arresto obbligatorio e solo una (art. 6,
d.l. n. 122/1993 convertito in legge n. 205/1993) lo consente come
facoltà; anche in tale ultima ipotesi, inoltre, la condotta che
viene sanzionata in via preprocessuale con l'arresto in flagranza
appare di notevole pericolosità sociale (porto nelle pubbliche
riunioni di armi o strumenti atti ad offendere e porto di armi o
strumenti atti ad offendere per ragioni di odio razziale, etnico,
ecc.) in confronto alla condotta di chi contravviene all'obbligo del
questore di lasciare il territorio dello Stato entro 5 giorni;
Nè la disparità di trattamento sembra trovare alcuna
giustificazione di natura processuale o di politica criminale;
Infatti da un lato, poichè nel nostro ordinamento è consentito
procedere nella contumacia dell'imputato, non appare necessario
garantirne fisicamente la presenza di fronte al giudice, nè
l'obbligatorietà dell'arresto è necessariamente collegata al rito
processuale adottabile (rito direttissimo), giacchè lo stesso
decreto legislativo n. 286/1998 prevede il rito direttissimo
obbligatorio per i reati di cui all'art. 13, commi 13-bis e 13-ter,
per i quali - come detto - l'arresto è facoltativo, in tal modo
introducendo una deroga al generale principio secondo cui l'adozione
del rito direttissimo è generalmente collegata all'arresto (peraltro
già il comma 5 dell'art. 449, c.p.p., prevede una ipotesi diversa di
rito direttissimo, collegato alla confessione dell'imputato e non
all'avvenuto arresto; analogamente l'art. 12-bis, d.l. 8 giugno 1992,
n. 302, stabilisce che per i reati concernenti le armi e gli
esplosivi il pubblico ministero procede al giudizio direttissimo
anche fuori dei casi previsti dagli art. 449 e 558, c.p.p.);
D'altro lato, va rammentato che la ratio della norma
incriminatrice è quella di sanzionare un soggetto che si è
sottratto all'esecuzione volontaria di un ordine dell'autorità,
ordine che è stato emanato perchè egli si trova bensì in una
condizione soggettiva particolare (senza documenti di identificazione
e dunque non passibile di espulsione coatta verso un determinato
stato) ma in sè non illecita, non integrando alcuna ipotesi di reato
l'essere clandestino e non identificato; inoltre, scegliendo il reato
di natura contravvenzionale (del resto conformemente ad altre
fattispecie analoghe; v. art. 650, c.p., e art. 2, legge
n. 1423/1956) lo stesso legislatore ha qualificato la condotta in
termini di minore gravità, rendendo anche impossibile l'adozione di
qualunque misura cautelare; è ben vero che nella sfera della
discrezionalità legislativa rientrano le scelte sulla qualità e
quantità delle sanzioni e sui presupposti diapplicabilità delle
misure cautelari e precautelari, ma è altrettanto vero che l'uso
della discrezionalità legislativa può essere censurato sotto il
profilo della legittimità costituzionale nei casi in cui non sia
stato rispettato il limite della ragionevolezza (cfr. sentenze Corte
costituzionale n. 26/1979, 103/1982, 409/1989, 341/1994; secondo
Corte costituzionale n. 53/1958 "non si compiono valutazioni di
natura politica e nemmeno si controlla l'uso del potere discrezionale
del legislatore se si dichiara che il principio dell'uguaglianza è
violato quando il legislatore assoggetta ad una indiscriminata
disciplina situazioni che esso stesso considera e dichiara diverse");
Nè può dubitarsi che il principio di uguaglianza, nonostante il
riferimento letterale dell'art. 3, Cost., ai "cittadini", debba
ritenersi esteso anche agli stranieri, allorchè si tratti della
tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (Corte costituzionale
n. 104/1969);
Nella fattispecie concreta la questione è anche rilevante;
infatti Mohamed Salah è stato privato della libertà personale e
obbligatoriamente arrestato, senza alcuna valutazione di
pericolosità, per la violazione dell'art. 14, comma 5-ter, e
condotto avanti al giudice per la convalida dell'arresto e il
giudizio direttissimo ai sensi dell'art. 558, c.p.p.; la circostanza
che la mancata convalida dell'arresto del prevenuto nel termine
previsto dagli artt. 558 e 391, ultimo comma, c.p.p., determinerà la
caducazione della misura, non può influire sulla rilevanza della
questione di legittimità, come puntualmente osservato dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 54/1993 nella quale si legge "il
provvedimento di liberazione dell'arrestato era imposto dalla
disposizione dell'art. 391, settimo comma, ultima parte del codice di
rito ... poichè tale disposizione ricollega la perdita di efficacia
dell'arresto alla carenza, per qualsiasi ragione, di un provvedimento
positivo di convalida nello stesso termine, è ovvio che
l'impossibilità di rispettarlo conseguente all'elevazione della
questione comportava (o avrebbe di lì a poco ineludibilmente
comportato) l'intervento di tale autonoma causa di carenza di valido
titolo di detenzione, a prescindere dall'esaurimento del procedimento
di convalida, che... era stato contestualmente sospeso. Tale
procedimento non può perciò ritenersi esaurito, nè di esso i
giudici si sono spogliati: e la sua persistenza nonostante la
liberazione trova ragione nell'interesse generale ad una pronuncia
sulla legittimità dell'arresto, che ha pur sempre determinato una
privazione della libertà. La rilevanza della questione, dunque,
permane, trattandosi di stabilire se la liberazione dell'arrestata
debba considerarsi conseguente all'applicazione dell'art. 391 settimo
comma, ovvero, più radicalmente, alla caducazione con effetto
retroattivo della disposizione in base alla quale gli arresti furono
eseguiti".
Sulla base delle considerazioni fin qui svolte la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-quinquies, d.lgs.
n. 286/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002, nella parte in
cui prevede come obbligatorio l'arresto per il reato previsto dal
comma 5-ter, in relazione all'art. 3 della Costituzione appare non
manifestamente infondata e rilevante.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286/1998, come modificato dalla legge
n. 189/2002 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 27 novembre 2002
Il giudice: Zavatti
03C0110