1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 790 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 1999
Ordinanza emessa il 16 giugno 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Rossi Roberto contro il Ministero della giustizia Impiego pubblico - Corpo degli agenti di polizia penitenziaria - Corso per la nomina in ruolo - Assenza dell'allievo per malattia per piu' di sessanta giorni - Dimissione dal corso - Conseguente, automatica cessazione di ogni rapporto con l'amministrazione - Possibilita' di partecipare ad uno dei corsi successivi indetti dall'amministrazione come previsto, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 212/1998, per gli agenti della Polizia di Stato - Esclusione - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sul diritto al lavoro, sul diritto alla salute e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - D.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, art. 7, comma 1, lett. d); d.l. 13 settembre 1996, n. 479, convertito in legge 15 novembre 1996, n. 579, art. 1, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 4 e 34 (recte: 32). (000C1375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 7079/1999
proposto dal sig. Roberto Rossi, rappresentato e difeso dall'avv.
Massimo Letizia e dall'avv. Gloria Naticchioni, ed elettivamente
domiciliato presso lo studio degli stessi, in Roma, viale Carso
n. 14;
Contro il Ministero di grazia e giustizia in persona del Ministro
pro-tempore rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato e domiciliato presso gli uffici della medesima in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento del decreto 17 marzo
1999 notificato il 18 successivo con il quale il direttore generale
del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria ha dimesso il
ricorrente, a decorrere dal 3 febbraio 1999, dal corso di
formazione per l'immissione nel ruolo degli agenti del corpo di
polizia penitenziaria, nonchè degli atti e provvedimenti comunque
connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 16 giugno 1999 la relazione
del consigliere Lucia Tosti;
Uditi altresì l'avv. Letizia per il ricorrente e l'avv. Maurizio
Greco per l'amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

1.- Il ricorrente riferisce di aver presentato al Dipartimento
per l'amministrazione penitenziaria in data 29 dicembre 1995
domanda per svolgere il servizio militare di leva per l'anno 1996
come ausiliario del corpo di polizia penitenziaria.
Superate le prove e decorso l'anno di leva, il ricorrente ha
presentato domanda per essere trattenuto in servizio per un anno
con la qualifica di agente ausiliario, ai sensi dell'art. 5, comma
7, del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443. Con nota del 29 ottobre 1997
la domanda è stata accolta.
Prima della scadenza della rafferma, l'interessato ha chiesto di
essere ammesso nel ruolo degli agenti del corpo di polizia
penitenziaria, ai sensi dello stesso art. 5, comma 7 e dell'art. 6,
comma 2, del citato d.lgs. n. 443/1992.
A seguito del parere favorevole espresso dalla direzione della
Casa circondariale di Lucca, il Ministero, con nota del 18 dicembre
1998 inviava il ricorrente presso la scuola di formazione ed
aggiornamento di Sulmona per frequentare il corso per l'immissione
in ruolo, con invito a presentarsi entro il 21 dicembre successivo.
A causa dei postumi di un incidente stradale il ricorrente si
assentava dalla scuola di Sulmona dal 21 al 24 dicembre 1998.
In data 10 gennaio l'aspirante agente veniva inviato alla C.M.O.
di Chieti per una serie di visite mediche che lo tenevano lontano
dalla scuola fino ai primi di febbraio.
Con il provvedimento impugnato, notificato il 18 marzo 1999, il
ricorrente veniva dimesso dal corso di formazione con decorrenza
3 febbraio 1999 per superamento, a tale data, del periodo massimo
di assenza previsto dall'art. 7, comma 1, lettera d), del d.lgs. n.
443/1992, modificato dall'art. 1, comma 7, del d.l. 13 settembre
1996, n. 479, poi convertito con legge 15 novembre 1996, n. 579.
Nel ricorso sono prospettati i motivi di:
1) violazione dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in
generale e dell'art. 7 del d.lgs. n. 443/1992;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 7 del
d.l. 13 settembre 1996, n. 479, violazione dell'art. 7, lettera d),
del d.lgs. n. 443/1992, violazione dei principi di imparzialità e
buon andamento sanciti dall'art. 97 della Costituzione e dalla
legge n. 241/1990;
3) eccesso di potere per difetto d'istruttoria, illogicità,
motivazione erronea e perplessa, travisamento dei fatti e/o erronea
supposizione di fatti inesistenti, grave disparità di trattamento,
ingiustizia manifesta.
In sintesi l'amministrazione avrebbe erroneamente applicato al
caso di specie la norma dell'art. 1, comma 7, del d.l. n. 479/1996
in forza della quale i periodi di tempo previsti dagli articoli 6 e
7, del citato d.lgs., tra i quali figura quello dell'assenza dal
corso, sono stati ridotti in misura tale da divenire causa delle
dimissioni del ricorrente. Secondo il ricorrente nel suo caso
doveva continuare ad applicarsi il limite di sessanta giorni di
assenza previsto prima della modifica, poichè l'art. 1, comma 7,
del decreto-legge avrebbe fatte espressamente salve le procedure
già avviate - alla data di entrata in vigore del decreto-legge -
per il reclutamento degli agenti ausiliari del corpo di polizia
penitenziaria.
In particolare, nella specie, l'avvio della procedura per il
reclutamento dovrebbe farsi risalire al 19 marzo 1996, data in cui
il ricorrente è stato invitato a presentarsi per essere reclutato
nel corpo quale unità di leva, con la conseguenza che lo stesso
non avrebbe maturato i sessanta giorni ai quali la norma collega
l'automatica dimissione dal corso.
2. - L'amministrazione si è costituita e, nel corso della
discussione orale, ha convenuto con la difesa del ricorrente
sull'esigenza di valutare gli effetti delle recenti decisioni della
Corte costituzionale su questioni di diritto in materia di
dimissioni da corsi per il reclutamento a causa del mero
superamento del limite delle assenze consentite.
3. - Ciò posto, ai fini della delibazione dell'istanza cautelare
è principio giurisprudenziale consolidato, che una pronuncia
positiva sull'istanza di sospensione avanzata dal ricorrente non
debba conseguire soltanto alla verifica del periculum in mora
derivante dall'esecuzione dell'atto del quale si chiede
l'annullamento, ma anche dalla sussistenza, ad una sommaria
delibazione, di elementi di fumus boni iuris che ne rendano
probabile l'accoglimento.
4. - Ora il decreto impugnato, a la stregua di tali criteri di
giudizio, appare immune da vizi di violazione di legge e di eccesso
di potere che possano condurre, in sede di merito, al suo
annullamento.
Ed invero l'art. 7, lettera d), del d.lgs. n. 443/1992 prevede
"1. Sono dimessi dal corso (per la nomina ad agente di polizia
penitenziaria) ... d) gli allievi e gli agenti in prova che siano
stati per qualsiasi motivo assenti dal corso per più di sessanta
giorni, anche non consecutivi ..." 5. "La dimissione dal corso
comporta la cessazione di ogni rapporto con l'amministrazione".
L'art. 1, comma 7, del d.l. 13 settembre 1996, n. 479 ha
stabilito che "I periodi di tempo previsti dagli articoli 6 e 7 del
decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, sono ridotti ad un
quarto in relazione ai concorsi banditi alla data di entrata in
vigore del presente decreto. E sono ridotti della metà in
relazione ai concorsi banditi successivamente e comunque non oltre
il 31 dicembre 1997. Sono fatte salve le procedure già avviate per
il reclutamento degli agenti ausiliari del corpo di polizia
penitenziaria ...".
Il ricorrente non contesta di aver superato il limite al quale
l'amministrazione ha fatto riferimento, ma sostiene di non aver
comunque superato il periodo massimo di assenza di sessanta giorni,
sicchè il limite delle assenze non sarebbe sufficiente a
giustificare la dimissione dal corso, se dovesse trovare
applicazione la norma del decreto-legge nella parte in cui consente
l'ultrattività della disposizione del decreto legislativo per le
procedure in corso alla sua entrata in vigore.
Secondo il ricorrente la procedura per il suo reclutamento doveva
ritenersi già avviata all'entrata in vigore del decreto, poichè
il termine di inizio dovrebbe farsi risalire alla lettera con cui
l'interessato è stato invitato a presentarsi per sostenere la
prova d'esame per il reclutamento di unità di leva nel corpo di
polizia penitenziaria, nella specie dal 19 marzo 1996.
La tesi non appare fondata.
La norma dell'art. 1, comma 7, del citato decreto-legge fa
infatti salve le procedure per il reclutamento di "agenti
ausiliari", qualifica che ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d.lgs.
n. 443/1992 viene acquisita dalle unità di leva solo se, all'atto
del collocamento in congedo, previa domanda e dopo il giudizio
favorevole sulla qualità del servizio militare svolto, sono
trattenute per un altro anno.
Il periodo del servizio di leva prestato con lodevole servizio
rappresenta, pertanto, solo il presupposto per l'acquisizione della
qualifica di agente ausiliario, ottenuta la quale, dopo un
ulteriore anno di lodevole servizio, si può avviare la procedura
per l'immissione nel ruolo degli agenti.
Nella specie il ricorrente ha acquisito tale qualifica in data
29 ottobre 1997, dopo che, previa valutazione della sussistenza dei
presupposti, è stata accolta la sua domanda di trattenimento in
servizio.
Da tale momento si deve ritenere avviata la procedura "per il
reclutamento degli agenti ausiliari" fatta salva dalla norma del
decreto-legge.
Il provvedimento ha pertanto correttamente applicato, ad una
fattispecie che non rientrava tra quelle fatte salve dalla
disposizione transitoria, la norma sopravvenuta che prevede la
temporanea riduzione dei periodi di tempo previsti dagli articoli 6
e 7 del d.lgs n. 443/1992.
È evidente infatti che la norma si applica anche alle ipotesi di
assunzione disciplinate dall'art. 5, comma 7, a prescindere dal
riferimento letterale alla sola modalità del concorso contenuto
nella prima parte, sia perchè le due forme di assunzione, concorso
pubblico e reclutamento tra i congedati dalla leva, sono accomunate
senza distinzioni dallo stesso legislatore, sia perchè in tal
senso porta a concludere la complessiva formulazione della
disposizione temporaneamente innovativa, in special modo nella sua
seconda parte, in cui fa salve non solo le procedure concorsuali,
ma anche quelle per il reclutamento di agenti ausiliari.
D'altro canto la stessa amministrazione ha interpretato la norma
nel senso prospettato, nè il ricorrente ha contestato sotto questo
profilo l'atto impugnato.
5. - Ne consegue che, sul piano della rilevanza, l'unico profilo
che possa alimentare il fumus boni iuris e consentire la
sospensione dell'esecuzione del provvedimento si correla alla
illegittimità costituzionale, che si solleva d'ufficio,
dell'art. 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo
n. 443/1992 ed a quella dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge
13 settembre 1996, n. 497, nella parte in cui riduce
temporaneamente i periodi di tempo previsti dalla prima norma.

5.1. - In merito all'ammissibilità della proposizione della
questione di legittimità in sede cautelare è ormai insegnamento
pacifico della stessa Corte che tale questione può ricevere
ingresso, ove il giudice remittente abbia disposto la sospensione
dell'atto impugnato solo in via provvisoria e temporanea fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
costituzionalità.
Nella specie questa sezione, con separata ordinanza n. 1808 del
16 giugno 1999, ritenuta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, ha disposto la
sospensione del provvedimento impugnato in via interinale,
rinviando ad un'ulteriore camera di consiglio, da fissarsi
successivamente alla definizione da parte della Corte
costituzionale della questione stessa, il prosieguo dell'esame
della domanda di sospensione, in tal modo non esaurendo l'esercizio
dello specifico potere (Tribunale amministrativo regionale Lazio,
legge n. 435 del 22 marzo 1996).
5.2. - La questione appare altresì al collegio non
manifestamente infondata.

5.3. - Preliminarmente deve farsi riferimento alla recente
pronuncia della Corte n. 212 del 19 giugno 1998, con la quale è
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, punto
1, lettera d), e punto 5, del decreto-legge 4 agosto 1987 n. 325,
relativo ai corsi di accesso ai ruoli di polizia di Stato,
disposizione che ha un contenuto ed un fine identico a quello della
norma sospettata di incostituzionalità, differenziandosene solo
per i destinatari (allievi di polizia ausiliari, anzichè allievi
agenti del corpo di polizia penitenziaria).
Con tale decisione la Corte ha giustificato la dichiarazione di
incostituzionalità della norma nella parte in cui non consente
all'amministrazione di ammettere ad altro corso successivo gli
agenti di polizia ausiliari che siano stati assenti per più di
quaranta giorni durante il corso ed abbiano nel frattempo
recuperato l'idoneità, rilevando l'irragionevolezza
dell'automatismo insito nel provvedimento di dimissioni per assenza
dal corso, che impedirebbe all'amministrazione di verificare
l'eziologia e le conseguenze dell'infermità, in contraddizione
alla discrezionalità alla stessa riconosciuta quando entri in
gioco un interesse generale, come quello di privarsi della
professionalità utile all'apparato statale presumibilmente già
acquisita dall'agente nel suo precedente servizio.
5.4. - Nella specie si rinvengono gli stessi presupposti di fatto
e di diritto che hanno condotto alla declatoria
d'incostituzionalità.
5.5. - Gli articoli 5 e 6 del d.lgs. n. 443/1992 prevedono a
regime due modalità di nomina degli agenti nel corpo di polizia, o
mediante assunzione per concorso pubblico e frequenza di un corso
della durata di dodici mesi, diviso in due semestri (termini ora
modificati dal d.l. n. 479/1996), o mediante immissione in ruolo
previa frequenza di un corso semestrale (art. 6, comma 2) degli
agenti ausiliari, personale questo reclutato tra le unità di leva
da collocare in congedo, che sia stato trattenuto per un biennio ed
abbia in tale periodo prestato lodevole servizio.
L'art. 7, comma 1, lettera d), prevede che gli allievi e gli
agenti che siano stati per qualsiasi motivo assenti dal corso per
più di sessanta giorni, anche non consecutivi siano dimessi dal
corso e che la dimissione comporta la cessazione di ogni rapporto
con l'amministrazione.
L'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 479/1996 si è limitato a
disporre la riduzione dei periodi di tempo previsti dall'art. 7 del
d.lgs.
Tali norme si pongono in contrasto, a parere del collegio, con i
parametri costituzionali di cui agli articoli 3, 4, 32 e 97, comma
1, della Costituzione, nella parte in cui prevedono la cessazione
da ogni rapporto con l'amministrazione anche per gli agenti
ausiliari del corpo di polizia penitenziaria che per motivi di
malattia si assentano dal corso semestrale per più di sessanta
giorni, ed in via transitoria per un periodo ridotto, impedendo
pertanto ai medesimi di partecipare ad uno dei successivi corsi
indetti dall'amministrazione.
In particolare contrastano:
a) con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo
dell'irragionevolezza, consistente nella gravità delle conseguenze
connesse al superamento, anche di un solo giorno, del periodo
massimo di assenza consentito e nell'aver altrettanto illogicamente
equiparato, quanto meno nell'effetto della cessazione del rapporto,
fattispecie del tutto diverse tra loro, quali quelle previste
dall'art. 7, riconducibili o al previo accertamento
dell'inidoneità del soggetto (mancato superamento del primo ciclo,
inidoneità al servizio, mancato superamento del secondo semestre
del corso dopo l'esito negativo degli esami teorico-pratico di fine
corso) o ad una espressa manifestazione di volontà dell'allievo
(rinuncia al corso);
b) con gli artt. 4 e 32 della Costituzione, che tutelano il
diritto al lavoro ed il diritto alla salute, entrambi diritti
fondamentali del cittadino, in quanto o l'agente che si ammala
provvede a curarsi e perde di conseguenza il posto di lavoro, o
trascura di curarsi con nocumento della salute.
c) con l'art. 97 della Costituzione e con i principi di
efficienza e di buon andamento della pubblica amministrazione, in
quanto, imponendo la cessazione automatica del rapporto allo
scadere di un termine prefissato, in caso di evento morboso
indipendente dalla volontà dell'interessato, non consentono
all'amministrazione alcuna verifica in ordine all'eventuale
recupero dell'idoneità fisica e la costringono a privarsi, senza
alcun plausibile motivo, di soggetti già dotati di una non
irrilevante esperienza lavorativa biennale, quali agenti ausiliari
raffermati e nei confronti dei quali la stessa amministrazione, per
almeno un biennio, ha investito risorse sia materiali che umane.
Il dubbio è ulteriormente giustificato quando l'assenza dal
corso, come nella specie, debba farsi risalire almeno in parte alla
volontà della stessa amministrazione, che impone al soggetto di
subire accertamenti medici, senza poi essere messa in grado di
valutare gli effetti dell'esecuzione di un suo ordine sulla
impossibilità di frequentare il corso.
L'incongruenza e l'irragionevolezza della disposizione ne vengono
ulteriormente rafforzati.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza, ai fini della fase incidentale cautelare,
e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera d) del decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 443 e dell'art. 1, comma 7, del
decreto-legge 13 settembre 1996, n. 479, nella parte in cui
prevedono la cessazione da ogni rapporto con l'amministrazione per
gli agenti ausiliari del corpo di polizia penitenziaria che per
motivi di malattia si assentano dal corso semestrale per più di
sessanta giorni, o per il termine temporaneamente ridotto,
impedendo pertanto ai medesimi di partecipare ad uno dei successivi
corsi indetti dall'amministrazione in relazione agli
articoli 3, 4, 34 e 97, primo comma, della Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospeso con separata ordinanza il provvedimento impugnato sino
alla comunicazione dell'esito del giudizio di costituzionalità;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la notifica della presente ordinanza alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè la sua comunicazione
ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati;
Sospende per l'effetto il giudizio in corso;

Così deciso in Roma alla camera di consiglio del 16 giugno l999.
Il Presidente: Schinaia
Il consigliere estensore: Tosti
00C1375