1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 316 ORDINANZA 7 - 22 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Reati edilizi - Ritenuta lesione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione, tutela ambientale, violazione della procedura prevista per l'adozione dell'amnistia, lesione del principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale - Riproposizione di questioni restituite Carente motivazione in ordine alla perdurante rilevanza delle stesse e alle modifiche normative prodotte dalla sentenza n. 196 del 2004 - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326), art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32-37. - Costituzione, artt. 1, 3, 9, secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112. (005C0830) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 32, comma 1,
2, dal 25 al 28, dal 32 al 37, del decreto-legge 30 settembre 2003
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, promossi con n. 5
ordinanze del 14 settembre e n. 2 ordinanze del 15 settembre 2004 dal
giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Verona
rispettivamente iscritte ai nn. da 1083 a 1089 del registro ordinanze
2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, 1ª
serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Ritenuto che, con cinque ordinanze rese in data 14 settembre 2004
(reg. ord. nn. 1083, 1084, 1085, 1086 e 1087 del 2004), e con due
ordinanze rese il 15 settembre 2004 (reg. ord. nn. 1088 e 1089 del
2004), di contenuto sostanzialmente identico, il giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale di Verona ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1, 2,
25, 26, 27, 28, 32-37, della legge 24 novembre 2003, n. 326 (recte:
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante «Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici», convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326), per contrasto con gli artt. 1, 3, 9,
secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112 della
Costituzione;
che il rimettente premette che nell'ambito di taluni
procedimenti penali nei confronti di soggetti imputati per reati
edilizi, il pubblico ministero ha chiesto l'emanazione di decreto
penale di condanna, e tale richiesta non appare prima facie
infondata, mentre in altri procedimenti concernenti la medesima
tipologia di reati, egli ritiene di non dover accogliere la richiesta
di archiviazione formulata dal pubblico ministero;
che, in tutti i casi, si tratterebbe di procedimenti penali
per reati edilizi relativi all'esecuzione, non ritualmente assentita,
di «opere condonabili» ai sensi della normativa censurata: in alcuni
casi (procedimenti di cui alle ordinanze nn. 1084, 1085 e 1087 del
2004), oggetto dell'imputazione sarebbero opere eseguite in «zona
vincolata», con conseguente violazione - espressamente indicata nelle
ordinanze n. 1084 e n. 1085 - anche dell'art. 163 del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma
dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352);
che, ad avviso del rimettente, i procedimenti dovrebbero
essere sospesi per effetto dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003, il quale richiama i capi IV e V della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), e dunque anche l'art. 44 di tale legge, che prescrive la
sospensione dei procedimenti giurisdizionali in corso, fino alla
scadenza del termine per la presentazione della domanda relativa alla
definizione dell'illecito edilizio;
che, tuttavia, l'art. 32 citato porrebbe dubbi sulla sua
legittimità costituzionale, già peraltro sollevati dal rimettente
con alcune ordinanze in data 5 dicembre 2003, rispetto alle quali
questa Corte, con l'ordinanza n. 197 del 2004, ha disposto la
restituzione degli atti al rimettente, perchè valutasse la
perdurante rilevanza delle questioni nei giudizi a quibus, a seguito
della modificazione della norma censurata conseguente alla sentenza,
di parziale accoglimento, n. 196 del 2004;
che il rimettente osserva che la perdurante rilevanza delle
questioni sollevate si giustificherebbe in relazione alla circostanza
che con la richiamata sentenza n. 196 del 2004 questa Corte non
avrebbe deciso sulle specifiche questioni sollevate con le precedenti
ordinanze di rimessione del medesimo giudice, in relazione alle quali
ha disposto, come ricordato, la restituzione degli atti, ma su
questioni diversamente argomentate;
che conseguentemente il rimettente, con le ordinanze in
esame, ripropone le questioni già sollevate, riaffermandone la
rilevanza pur a seguito della sentenza n. 196 del 2004, che anzi
avrebbe inciso su tali questioni rafforzando taluni passaggi
argomentativi sui quali le stesse risultano fondate, con particolare
riferimento al profilo della ritenuta non eccezionalità della
misura;
che le disposizioni censurate contrasterebbero anzitutto con
l'art. 79 della Costituzione, che disciplina il potere di amnistia,
dal momento che il «condono edilizio» non sarebbe altro che una forma
di amnistia condizionata mascherata, adottata in violazione della
procedura prevista dalla norma costituzionale;
che, in proposito, non varrebbero le argomentazioni
utilizzate dalla Corte nelle decisioni relative ai precedenti condoni
(sentenze n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988), basate
sull'eccezionalità dell'istituto, dal momento che tale presupposto
sarebbe ormai superato in conseguenza del reiterato utilizzo che del
condono edilizio è stato fatto nell'ultimo decennio;
che ulteriori dubbi sulla legittimità costituzionale delle
norme censurate conseguirebbero al fatto che l'amnistia costituirebbe
l'unica ipotesi in cui la Carta costituzionale assegna al Parlamento
un potere assolutamente eccezionale «di paralisi dell'azione penale
che l'art. 112 Cost. vuole obbligatoria»;
che, secondo il giudice a quo, inoltre, il condono edilizio
non sarebbe riconducibile all'istituto dell'oblazione, la quale
sarebbe un mezzo di estinzione del reato previsto in via generale ed
astratta, collegato al pagamento di una somma di denaro pari ad una
quota della pena pecuniaria, e dunque assolverebbe alle stesse
finalità proprie della condanna a pena pecuniaria, mentre il condono
previsto dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 riguarderebbe
solo reati già commessi prima dell'emanazione del provvedimento, e
sarebbe condizionato al pagamento di somme di denaro che non sono
determinate in relazione all'ammontare della pena pecuniaria;
che le disposizioni censurate violerebbero poi il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., tra cittadini «che hanno
rispettato la legge e quelli che non l'hanno rispettata, tra quelli
che sono stati condannati con pena di legge e quelli che [...] ancora
non sono stati condannati a pena di legge e mai lo saranno grazie
proprio al "condono"»;
che viene inoltre prospettata la violazione dell'art. 9
Cost., che insieme agli artt. 3 e 112 contempla «la necessità della
tutela del paesaggio ed ambiente (che come può essere leso dal
singolo, così può essere leso dalla Regione o dal comune che
adottino provvedimenti autorizzativi in violazione degli strumenti
urbanistici approvati)»;
che, infine, secondo il rimettente le disposizioni censurate
contrasterebbero anche con l'art. 54 Cost., dal momento che «la legge
di condono tributario si pone invece a premio (come appena osservato)
di chi la legge abbia violato, ed addirittura a disincentivazione del
cittadino onesto al rispetto per il futuro delle norme di legge»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto, in tutti
i giudizi e ha chiesto che le questioni siano dichiarate «talune non
ammissibili e tutte non fondate»;
che la difesa erariale rileva anzitutto come le sette
ordinanze di rimessione attengano almeno a tre diverse tipologie di
abusi edilizi (opere realizzate in assenza di permesso di costruire;
opere realizzate in totale difformità dal permesso di costruire;
opere realizzate in zona vincolata in assenza di permesso di
costruire e dell'autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela
del vincolo): nondimeno, osserva l'Avvocatura dello Stato, «le
argomentazioni prospettate nelle sette ordinanze non sono
congruamente differenziate, ed i dispositivi di esse sono identici»;
che la difesa erariale ha inoltre eccepito che le ordinanze
di rimessione sono state rese anteriormente all'emanazione della
legge regionale del Veneto, 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in
materia di condono edilizio), «sottoposta a scrutinio di legittimità
costituzionale».
Considerato che l'identità della normativa impugnata, la
coincidenza delle censure proposte e dei parametri costituzionali
invocati, nonchè delle argomentazioni svolte nelle ordinanze di
rimessione, rendono opportuna la riunione dei giudizi;
che questa Corte, con sentenza n. 196 del 2004, nell'ambito
di taluni giudizi in via principale, ha dichiarato la parziale
illegittimità costituzionale dei commi 14, 25, 26, 33, 37, 38 e
49-ter, dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), nel testo originario e in quello
risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326,
nonchè dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo
originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326
del 2003;
che, per tale ragione, la Corte, con ordinanza n. 197 del
2004 - pronunciata nell'ambito di taluni giudizi incidentali
proposti, tra gli altri, dall'odierno rimettente, aventi ad oggetto,
anch'essi, l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 - aveva
disposto la restituzione degli atti affinchè i giudici rimettenti
procedessero ad «nuovo esame delle questioni e della loro perdurante
rilevanza nei giudizi a quibus»;
che il rimettente, nel sollevare nuovamente la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32 (sia nell'ambito dei giudizi
nei quali era già stata precedentemente prospettata -- reg. ord.
nn. 1084, 1085, 1086, 1087, 1089 del 2004 -- sia nell'ambito di
giudizi diversi -- reg. ord. nn. 1083 e 1088 del 2004), non ha tenuto
conto del fatto che talune delle disposizioni censurate sono già
state dichiarate parzialmente incostituzionali e che la sentenza di
questa Corte n. 196 del 2004 ha inciso in modo sostanziale sulla
disciplina del citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003;
che, inoltre, il giudice a quo, non ha verificato la
perdurante rilevanza delle questioni prospettate nei procedimenti
sottoposti al suo esame, dal momento che ha omesso di valutare se e
quali effetti la citata sentenza n. 196 del 2004 abbia prodotto sulla
disciplina che egli è chiamato ad applicare nei giudizi a quibus;
che, oltre a non aver adeguatamente valutato, sul piano
formale, l'effetto dispositivo della sentenza n. 196 del 2004, sul
piano sostanziale il rimettente ha comunque riproposto questioni già
decise da questa Corte con la pronuncia ricordata;
che, in particolare, la censura principale prospettata dal
g.i.p. presso il Tribunale di Verona, cui si collegano sul piano
argomentativo anche le questioni concernenti gli altri parametri di
costituzionalità indicati, riguarda l'asserita violazione
dell'art. 79 Cost;
che questa specifica questione è stata dichiarata non
fondata da questa Corte, nella citata sentenza n. 196 del 2004, la
quale, richiamando la propria precedente giurisprudenza, ha ribadito
che il condono edilizio non ha natura di amnistia impropria, in
ragione della «complessa fattispecie estintiva del reato», che
produce, di regola, sia effetti amministrativi costitutivi, sia
effetti penali estintivi, e «nella quale la non punibilità si
produce soltanto a seguito delle manifestazioni concrete di volontà
degli interessati e dell'autorità amministrativa»;
che la medesima pronuncia ha espressamente escluso che la
previsione di un nuovo condono edilizio abbia determinato la perdita
del suo carattere eccezionale, ed anzi ha ritenuto che esso non
presenti caratteri di irragionevolezza, tenuto conto sia della
«recente entrata in vigore del testo unico in materia edilizia», il
quale, tra l'altro, «disciplina analiticamente la vigilanza
sull'attività urbanistico edilizia e le relative responsabilità e
sanzioni», sia dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della
seconda Parte della Costituzione, «che consolida ulteriormente nelle
Regioni e negli enti locali la politica di gestione del territorio»;
che la richiamata sentenza n. 196 del 2004 ha altresì
rigettato le censure sollevate in relazione all'art. 9 Cost.,
affermando che il condono edilizio non contrasta con la primarietà
dei valori della tutela dei beni ambientali e paesaggistici;
che le censure sollevate in relazione ai parametri di cui
agli artt. 1 e 32, primo comma, Cost., non sono in alcun modo
motivate;
che, infine, sul piano della descrizione delle fattispecie
oggetto dei giudizi a quibus, talune delle ordinanze di rimessione
risultano carenti, dal momento che, pur affermando che nei
procedimenti penali cui esse si riferiscono si fa questione di reati
edilizi commessi in «zona vincolata», non viene in alcun modo
indicata la natura del vincolo concorrente con gli strumenti di
governo del territorio;
che, pertanto, le questioni sollevate con le ordinanze in
esame devono essere dichiarate manifestamente inammissibili, per i
plurimi motivi sopra evidenziati;
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28,
32-37, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge
24 novembre 2003, n. 326, sollevate, in relazione agli artt. 1, 3, 9,
secondo comma, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112 della
Costituzione, dal giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Verona con le ordinanze di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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