1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 655 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 1991
N. 655 Ordinanza emessa il 17 giugno 1991 dal pretore di Bologna nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Marchese Domenico ed altra, n.q. e Ministero dell'interno Previdenza e assistenza sociale - Minori non totalmente invalidi - Assegno di accompagnamento - Eliminazione del beneficio ed eccezionale conservazione degli effetti della domanda presentata fino all'entrata in vigore della legge n. 508/1988 - Non applicabilita' del beneficio della indennita' di frequenza (sostitutivo dell'indennita' di accompagnamento, introdotto riguardo ai suddetti minori, con legge 11 ottobre 1990, n. 289), per il periodo anteriore all'entrata in vigore della legge stessa - Incidenza sul principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di malattia. (Legge 21 novembre 1988, n. 508, art. 6). (Cost., art. 38). (091C1153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-1991)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause iscritte ai
numeri 1363/1990 e 1364/1990 r.g.l. promosse da Marchese Domenico e
Magagnoli Silvia quali esercenti la patria potestà sulle figlie
minori Marchese Simone e Barbara (avv. E. Passanti e P. Naldi),
contro il Ministero dell'interno, contumace.
Oggetto: indennità di accompagnamento.
Il pretore dott. Monaci Stefano a scioglimento della riserva
pronunciata in data 28 novembre 1990 ha emesso la seguente ordinanza:
1. - Con due separati ricorsi, depositati entrambi in cancelleria
il 2 maggio 1990, e poi riuniti, Marchese Domenico e Magagnoli Silvia
hanno convenuto in giudizio il Ministero dell'interno, nelle loro
rispettive qualità di rappresentanti legali della figlia minore
Marchese Simona (in un ricorso) e dell'altra figlia minore, gemella
della prima, Marchese Barbara (in un secondo ricorso parallelo al
primo) chiedendo, previa eventuale dichiarazione di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge 21 ottobre 1989, n. 508, l'accertamento del
diritto delle minori alla concessione dell'assegno di accompagnamento
ai sensi dell'art. 17 della legge n. 118/1971, tra l'altro, anche per
il periodo 1989/1990, con conseguente condanna del Ministero
dell'interno alla corresponsione dello stesso, oltre agli interessi
legali e alle spese di causa. Esponevano i ricorrenti che nei
confronti delle figlie minori, affette da una serie di patologie tali
da comportare difficoltà persistenti allo svolgimento dei compiti e
delle funzioni proprie della loro età, e riconosciute dalla
competente commissione sanitaria non deambulanti in modo autonomo,
sussistendo altresì gli ulteriori requisiti di legge, tra cui la
frequentazione di un centro ambulatoriale, era stata accertata nella
seduta del 5 dicembre 1989 il diritto all'assegno di accompagnamento
per il periodo dal 1º novembre 1987 al 30 settembre 1989;
che successivamente a tale data l'erogazione dello stesso era
stato sospeso senza comunicazione dei motivi, che questi ultimi
probabilmente riposavano su un'errata interpretazione dell'art. 6
della legge n. 508/1988, il quale, abrogato l'art. 17 della legge n.
118/1971 che prevedeva l'assegno di accompagnamento a favore dei
minori non deambulanti, faceva però salve le domande dirette ad
ottenere la suddetta provvidenza presentate sino all'entrata in
vigore della medesima legge.
Sostenevano i ricorrenti che la domanda cui avrebbe fatto
riferimento l'art. 6, secondo comma, della legge n. 508/1988 era
quella iniziale, diretta all'accertamento del diritto alla
concessione dell'assegno, consistente in una "istanza in carta
libera, corredata da un certificato della direzione della scuola, del
corso o del centro, alla commissione sanitaria provinciale competente
per territorio" (art. 17, secondo comma, della legge n. 118/1971).
Infatti, poichè la concessione dell'assegno era rinnovabile di
anno in anno, previa una semplice presentazione al competente
comitato locale di assistenza e beneficenza pubblica del certificato
di frequenza, in relazione agli anni successivi al primo (quello del
riconoscimento del diritto), non si sarebbe potuto parlare, secondo i
ricorrenti, di nuova domanda, trattandosi di una semplice
integrazione della domanda iniziale allo scopo di documentare la
permanenza di uno dei requisiti richiesti per la concessione
dell'assegno e di ottenere così un rinnovo dello stesso d'ufficio.
La conseguenza di tale assunto, in costanza di una istanza
"originaria" presentata prima dell'entrata in vigore della legge n.
508/1988, era l'asserito diritto alla reiterazione della provvidenza
prevista dall'art. 17 della legge n. 118/1971 anche per l'annualità
1989/1990, nonostante che l'istanza di rinnovo relativa a tale
periodo avesse data successiva all'entrata in vigore della
disposizione abrogatrice.
Infine i ricorrenti eccepivano l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6 della stessa legge n. 503/1988, in quanto l'abrogazione
dell'art. 17 della legge n. 118/1971 eliminava l'unico beneficio,
l'assegno di accompagnamento appunto, previsto a favore dei minori
con persistenti difficoltà a svolgere i compiti e le funzioni della
loro età, non autonomamente deambulanti, ma non totalmente invalidi,
onde facilitare agli stessi la frequentazione della scuola
dell'obbligo o di corsi di addestramento e di riabilitazione. In tale
abrogazione veniva ravvisata la violazione degli articoli 3 e 38,
terzo comma, della Costituzione.
Le due cause assegnate al medesimo magistrato venivano riunite.
Alla successiva udienza del 28 novembre 1990, insistendo i
ricorrenti nella sollevata eccezione di incostituzionalità, il pre-
tore si riservava di decidere in ordine a tale questione.
2. - Ai fini dell'eventuale rimessione degli atti alla Corte
costituzionale occorre verificare la sussistenza dei due requisiti
della non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, con riferimento alle norme indicate dai ricorrenti e
della rilevanza della stessa ai fini della decisione degli odierni
procedimenti.
2. a) - Ragioni di razionalità metodologica suggeriscono di
verificare anzitutto la sussistenza del secondo requisito menzionato.
Si prospettano due diverse interpretazioni dell'art. 6 della legge
n. 508/1988, abrogativo dell'art. 17 della legge n. 118/1971, norma
questa ultima che ha introdotto l'istituto dell'assegno di
accompagnamento a favore degli invalidi civili minori, non
deambulanti ma non ricoverati a tempo pieno, che frequentino la
scuola dell'obbligo o corsi di addestramento o centri ambulatoriali.
L'adesione all'una o all'altra chiave di lettura condiziona
l'esito del giudizio circa la rilevanza della sollevata questione di
legittimità costituzionale, in relazione agli odierni procedimenti.
Per l'interpretazione fornita dai ricorrenti il secondo comma del
predetto art. 6, che fa salve le domande presentate fino alla data di
entrata in vigore della legge n. 508/1988, non può che riferirsi
alle istanze "originarie" dirette ad ottenere la concessione del
beneficio in quanto i successivi inoltri annuali al comitato locale
di assistenza e beneficenza del certificato attestante la
frequentazione di un corso educativo di riabilitazione da parte del
minore già titolare di assegno di accompagnamento costituirebbero
mere integrazioni della domanda iniziale e risponderebbero ad un
semplice onere di allegazione circa la permanenza di uno dei
requisiti previsti per la concessione dell'assegno: il rinnovo non
avverrebbe su domanda, ma d'ufficio, con riferimento all'istanza
iniziale presentata alla commissione sanitaria.
Il legislatore avrebbe abolito solamente la possibilità di
concedere ex novo la provvidenza de quo per il futuro, facendo però
salve le concessioni già avvenute e quelle, passibili a loro volta
di rinnovo annuale "automatico" (nel senso già precisato), che
potrebbero effettuarsi sulla base di domande presentate prima
dell'entrata in vigore della legge n. 508/1988.
In base invece alla diversa interpretazione adottata in concreto
dai competenti organi pubblici, non solo dovrebbe essere esclusa
qualsiasi nuova concessione per il futuro, ma anche nei casi nei
quali la concessione del beneficio era già stata disposta in
precedenza la conservazione degli effetti del riconoscimento, e
quindi la corresponsione dell'assegno, sarebbero limitate ai casi in
cui, alla data di entrata in vigore della legge n. 508/1988, fosse
già stata presentata apposita domanda per la reiterazione della
concessione.
Se si adottasse la prima interpretazione i minori, almeno
attualmente ed in relazione al contenuto delle domande presentate dai
genitori, non sarebbero pregiudicati dall'intervenuta abrogazione e
pertanto nella loro qualità di titolari del relativo diritto
sostanziale potrebbero ottenere, in base al secondo comma del sopra
menzionato art. 6, l'assegno anche per l'annualità 1989-1990.
Infatti, come risulta dai due paralleli provvedimenti adottati
nella stessa seduta del 5 dicembre 1989 dal comitato provinciale di
assistenza e beneficenza pubblica per la concessione degli assegni di
accompagnamento in favore delle due gemelle Marchese (doc. n. 2 agli
atti della Marchese Simona e n. 2 agli atti della Marchese Barbara) i
genitori legali rappresentanti delle gemelle stesse avevano
provveduto a presentare le apposite istanze fin dal 26 ottobre 1986,
e perciò prima che entrasse in vigore le norma abrogatrice.
Se si accedesse alla seconda interpretazione, risulterebbe invece
evidente l'interesse a sollevare l'eccezione di illegittimità
costituzionale del precitato art. 6, atteso che soltanto con
l'eliminazione dall'ordinamento giuridico dello stesso i ricorrenti,
pur avendo presentato istanza di rinnovo al comitato locale di
assistenza successivamente all'entrata in vigore della legge n.
508/1988, potrebbero ottenere quanto richiesto in ricorso, e cioè
l'assegno di accompagnamento anche per il periodo 1989-1990.
È da propendersi per la seconda interpretazione per i seguenti
rilievi.
Anzitutto non è probabile che il legislatore, abolendo la
provvidenza per il futuro, abbia inteso conservarla a tutti coloro ai
quali sia già stato riconosciuto il diritto: appare più conforme
alle intenzioni del medesimo la eccezionale proroga dell'assegno per
una sola annualità, diretta a non frustrare il buon diritto di che,
avendo già presentato il certificato di frequenza documentante la
permanenza dei requisiti richiesti, non ha ragione di nutrire dubbi
circa il rinnovo della concessione.
In secondo luogo non convincono le osservazioni di parte
ricorrente circa la negazione della qualifica giuridica di domanda
alla presentazione del certificato di frequenza ai fini del rinnovo
annuale della concessione dell'assegno. In realtà non sembra possa
dubitarsi che, trattandosi di beneficio a prestazione periodica non
erogabile una tantum e rinnovabile di anno in anno, ed essendo la
reiterazione del provvedimento di concessione subordinata alla
valutazione della permanenza dei requisiti del richiedente, tale
rinnovo non può avvenire automaticamente e d'ufficio, ma presuppone
un'istanza di parte: nel caso di specie essa è implicita nella
presentazione al comitato provinciale di assistenza e beneficenza
pubblica competente per territorio della documentazione attestante,
appunto, la permanenza dei requisiti legali.
Pertanto, ritenuta corretta l'interpretazione data alla norma
censurata dal resistente, non potendosi prescindere nel caso concreto
dall'applicazione della medesima, deve concludersi che la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge n. 508/1988 è
pregiudiziale e quindi rilevante per la decisione dei presenti
procedimenti riuniti.
2. b) - Quanto al requisito della non manifesta infondatezza della
prospettata eccezione di illegittimità costituzionale, esso deve
ritenersi sussistente con riferimento alla norma-parametro, indicata
dai ricorrenti, contenuta nel terzo comma dell'art. 38 della
Costituzione, che così si esprime: "Gli inabili ed i minorati hanno
diritto all'educazione e all'avviamento professionale".
La nostra Carta fondamentale, propria di uno Stato sociale
improntato ai principi di solidarietà socio-economica, impone
all'ordinamento la creazione degli strumenti idonei ad offrire a
tutti i cittadini un sistema di assistenza sociale tale da garantire
loro la "libertà del bisogno" nel caso che, sprovvisti di mezzi di
sostentamento, si trovino in condizioni psico-fisiche di
impossibilità a procurarseli mediante il lavoro.
Poichè il relativo onere è addossato a carico della intera
collettività tale sistema assistenziale si differenzia da quello
previdenziale previsto a favore dei lavoratori, atteso che essi hanno
diritto alle prestazioni previdenziali per le esigenze di vita
verificatesi in occasione di eventi di oggettiva impossibilità a
procurarsi i mezzi di sostentamento, sulla base della precedente
contribuzione ad un ente assicurativo. Anche nel caso che in futuro
venga compiutamente realizzato un sistema di sicurezza sociale che
riguardi indistintamente tutti i cittadini, le prestazioni erogate
dallo Stato, a differenza delle altre, difficilmente potrebbero
essere del tutto disancorate da un collegamento tra di esse e
l'effettiva produzione di reddito nazionale nel quale trovano il
proprio finanziamento.
Comunque, allo stato attuale, i doveri di solidarietà espressi
dalla Corte costituzionale impongono che la collettività fornisca
agli inabili e invalidi, oltre ai mezzi di sostentamento, anche
strutture e provvidenze atte ad assicurare loro educazione ed
avviamento professionale e cioè gli strumenti per garantire ad essi,
da un lato, il maggior grado possibile di sviluppo della personalità
e, dall'altro, un adeguato inserimento nel campo lavorativo, atteso
che il lavoro si pone non solo come valore-mezzo (nella sua funzione
sostentatrice), ma anche come valore-fine, in qualità di principale
fondamento della dignità e realizzazione umana. Ciò anche
nell'ottica del superamento degli ostacoli che impediscono a tali
cittadini la effettiva partecipazione all'organizzazione socio-
economica e politica del Paese.
È pacificamente riconosciuto che l'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, relativo alla materia previdenziale, ha una portata
immediatamente precettiva inter partes: non si tratta di una norma
programmatica che imponga allo Stato un dovere di attivarsi, ma di un
precetto che crea in capo ai destinatari finali diritti soggettivi
perfetti.
Probabilmente invece in tema di assistenza, dati anche gli ampi
spazi di discrezionalità lasciati al legislatore ordinario per
provvedere ai suoi compiti, gli interessati possono vantare non una
pretesa dal contenuto precisamente determinato, ma un legittimo
interesse al rispetto e all'attuazione delle direttive
costituzionali.
La situazione si prospetta però diversa allorchè l'ordinamento
abbia già dato concreta realizzazione al programma assistenziale,
evidenziandosi in tal caso una pretesa perfetta nei suoi elementi
costitutivi in capo ai destinatari degli interventi, i quali potranno
beneficiare degli stessi in seguito all'esito positivo della mera
verifica circa il loro possesso dei requisiti legali da parte dei
competenti organi. le leggi attuative del precetto costituzionale, in
quanto manifestazione, in un certo momento storico, delle valutazioni
discrezionali del legislatore in ordine alla gerarchia dei valori
espressi dall'ordinamento e alla distribuzione delle risorse
finanziarie e disponibili, non possono essere consurate alla luce di
criteri di congruità ed adeguatezza degli interventi.
Sembra prestarsi ad essere censurata invece una legge successiva
che non si limiti a modificare e magari a circoscrivere la portata
dei benefici assistenziali già concessi, ma revochi gli stessi senza
prevedere interventi sostitutivi. In questo caso, infatti, la
disposizione legislativa abrogatrice si pone in contrasto con un
precetto costituzionale già attuato a concretizzato, andando così
ad incidere negativamente su interessi attuali, riconosciuti come
meritevoli di tutela giuridica.
Nel caso di specie l'art. 6 della legge n. 508/1988 ha abrogato
l'art. 17 della legge n. 118/1971 ed ha quindi soppresso l'istituto
dell'assegno di accompagnamento a favore dei minori non deambulanti
non completamente invalidi, che costituiva un modesto beneficio per
agevolare la concreta realizzazione di quei diritti all'istruzione ed
all'avviamento professionali individuati dall'art. 38, terzo comma,
della Costituzione in capo agli inabili e minorati e ciò senza
prevedere provvidenze equipollenti. È vero che la stessa legge fa
salvo, con modifiche, l'istituto dell'indennità di
accompagnamento,ma essa, da un lato, è riconosciuta solamente a
favore dei non deambulanti colpiti da inabilità assoluta e,
dall'altro, risponde a diverse finalità ed in particolare a quelle
indicate dall'art. 38, primo comma.
Lo stesso legislatore, rendendosi evidentemente conto
dell'ingiustificata mancanza di provvidenze a favore di quei soggetti
nei cui confronti, date la invalidità non completa e la giovane
età, l'esigenza di valorizzare ogni possibilità di reinserimento
sociale deve prevalere sull'ottica assistenziale pura e semplice, ha
introdotto con la legge n. 289 dell'11 ottobre 1990 un'indennità di
frequenza per i minori non totalmente invalidi (argomento dall'art. 3
che sancisce l'incompatibilità tra tale indennità e quella di
accompagnamento), per il ricorso a trattamenti riabilitativi o
terapeutici (art. 1, punto 1) e per la frequentazione di scuole o di
centri di formazione o di addestramenti professionali finalizzati al
reinserimento sociale dei soggetti stessi (art. 1, punto 3). Questo
nuovo istituto dell'indennità di frequenza risulta in realtà
sostanzialmente equivalente, pur con qualche variante, all'abrogato
assegno di accompagnamento.
Risoltosi ormai il problema per il futuro, non perde di interesse
per i ricorrenti la sollevata questione di legittimità
costituzionale, con riferimento al periodo temporale durante il quale
il beneficio per cui è causa è stato revocato.
3. - Concludendo, si deve ritenere non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508.
Tale questione, inoltre, appare rilevante ai fini della decisione
del presente giudizio.
Il parametro costituzionale alla luce del quale valutare la
legittimità della precitata disposizione, è costituito, in
conformità ed in accoglimento della domanda dei ricorrenti, dalla
norma prevista dall'art. 38, terzo comma, della Costituzione.
Non si ravvisano invece profili di illegittimità per contrasto
con l'art. 3 della Carta fondamentale e perciò, in rigetto della
domanda dei ricorrenti limitatamente a tale punto, si ritiene
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del predetto art. 6 con riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Pertanto, tutto ciò ritenuto, si solleva dinnanzi alla Corte
costituzionale, ai sensi degli artt. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1949, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508, per contrasto con l'art. 38, terzo comma,
della Costituzione.
Il giudizio deve essere interrotto in questa sede, con immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ai sensi dell'art.
23, ultimo comma, della lege 11 marzo 1953, n. 87, va disposto che la
presente ordinanza venga, a cura della cancelleria, notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti costituite e
comunicata ai Presidenti delle due Camere al Parlamento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1949, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva dinnanzi alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 21 novembre 1988,
n. 508, per contrasto con l'art. 38, terzo comma, della Costituzione;
Dispone l'interruzione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga, a cura della cancelleria,
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e alle parti
costituite e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Bologna, addì 17 giugno 1991
Il pretore: MONACI
Depositata in cancelleria, addì 24 giugno 1991
Il funzionario-collaboratore: (firma illeggibile)

91C1153