1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 ORDINANZA 21 giugno - 12 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Continuazione e conseguente cumulo giuridico - Limitazione alle sole violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 8, secondo comma. - (T-170171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), promosso dal Tribunale ordinario di Genova, nel procedimento
tra Edilcave Liguria srl e la Città metropolitana di Genova, con
ordinanza del 9 giugno 2016, iscritta al n. 209 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 giugno 2017 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Genova ha sollevato, in
riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) - inserito
dall'art. 1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Misure
urgenti in materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle
ragionerie provinciali dello Stato), convertito, con modificazioni,
dalla legge 31 gennaio 1986, n. 11 - nella parte in cui limita la
continuazione, ed il conseguente cumulo giuridico delle sanzioni,
alle sole violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie;
che il Tribunale rimettente è chiamato a decidere in ordine al
ricorso avverso un'ordinanza-ingiunzione con la quale è stata
irrogata la sanzione amministrativa di 12.480 euro per violazione
dell'art. 193, comma 1, e dell'art. 258, comma 5, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in
particolare per avere effettuato il trasporto di rifiuti speciali non
pericolosi utilizzando 48 formulari (tutti emessi tra il 15 dicembre
2010 ed il 2 febbraio 2011), contenenti dati inesatti, in quanto, a
fronte della corretta indicazione del codice di recupero, era barrata
la casella relativa all'attività di smaltimento;
che, dopo avere evidenziato l'infondatezza dell'unico motivo di
doglianza formulato dalla società opponente, il Tribunale osserva
che, in applicazione dell'art. 8 della legge n. 689 del 1981, la
determinazione della sanzione andrebbe effettuata applicando la
disciplina del cumulo materiale, ossia moltiplicando l'importo del
minimo edittale per ciascuna delle violazioni contestate;
che la questione sarebbe rilevante e non manifestamente infondata
nella parte in cui la disposizione in esame limita l'applicabilità
del cumulo giuridico delle sanzioni alle sole violazioni di leggi in
materia di previdenza ed assistenza obbligatorie;
che, ad avviso del giudice a quo, tale previsione, introdotta
dalla legge n. 11 del 1986, di conversione, con modificazioni, del
d.l. n. 688 del 1985, violerebbe l'art. 3, primo comma, Cost.,
determinando un'irrazionale disparità di trattamento tra chi
commetta violazioni in materia previdenziale e assistenziale e chi,
invece, commetta illeciti amministrativi in altri ambiti;
che il Tribunale richiama gli argomenti già svolti dal Consiglio
di Stato, prima sezione, nell'ordinanza iscritta al n. 139 del
registro ordinanze 2014, con la quale è stata sollevata la medesima
questione di legittimità costituzionale;
che, dopo aver sinteticamente ripercorso l'evoluzione della
disposizione censurata, si evidenzia in particolare che - mediante un
intervento settoriale inserito all'interno della disciplina generale
sulla repressione degli illeciti amministrativi - è stato previsto
un istituto, parimenti generale, di mitigazione delle sanzioni, qual
è la continuazione, limitando tuttavia il beneficio alla sola
materia considerata dalla legge settoriale, così immotivatamente
escludendolo per tutte le altre;
che ciò avrebbe determinato un'irrazionale disparità di
trattamento tra chi commetta violazioni in materia previdenziale e
assistenziale e chi commetta illeciti amministrativi in altre
materie, tanto più che la continuazione, come istituto di
mitigazione delle sanzioni, in linea di principio e salvo ragionevoli
eccezioni, sarebbe estensibile alla generalità delle leggi
repressive;
che, pur non dubitando del fatto che rientri nella
discrezionalità del legislatore differenziare il trattamento del
concorso di illeciti - prevedendo il cumulo giuridico per il solo
concorso formale e non anche per l'illecito continuato - e neppure
che il legislatore abbia la facoltà di sottrarre al beneficio del
cumulo giuridico, assoggettandole al cumulo materiale, sanzioni
previste per violazioni in un ambito determinato, in cui sussistano
ragioni che giustifichino un particolare rigore, il giudice a quo
ritiene, tuttavia, che la limitazione del cumulo giuridico stabilita
dalla disposizione censurata non sia qualificabile in termini di
discrezionalità, quanto piuttosto di casualità, determinata da un
intervento di carattere settoriale;
che il Tribunale rimettente - pur essendo consapevole dei
principi affermati da questa Corte nelle pronunce nelle quali la
medesima questione è stata dichiarata manifestamente inammissibile
poichè «un intervento come quello invocato dal rimettente deve
ritenersi precluso dalla discrezionalità del legislatore nel
configurare il trattamento sanzionatorio per il concorso tra plurime
violazioni, nonchè per l'assenza di soluzioni costituzionalmente
obbligate [...]» (ordinanza n. 270 del 2015) - ritiene che vi siano
elementi per una rivalutazione della questione;
che, a suo avviso, l'esclusione del cumulo giuridico potrebbe
essere legittimamente prevista, purchè tale scelta sia motivata da
una ratio di tutela di particolari beni giuridici, la quale renda
opportuno un maggiore rigore sanzionatorio; viceversa, la
disposizione censurata sembrerebbe riconducibile ad un intervento
casuale, originato da una riforma settoriale, tale da comportare una
ingiustificata disparità ed un'incoerenza del sistema;
che, d'altra parte, anche i richiami rivolti al legislatore nelle
ordinanze n. 468 del 1989 e n. 23 del 1995 - affinchè sia introdotta
una disciplina organica, relativa all'accertamento e alla
contestazione della continuazione - andrebbero interpretati proprio
alla luce dell'esigenza di coerenza sistematica rappresentata dal
medesimo giudice a quo;
che, a suo avviso, lo scrutinio della Corte può avere ad oggetto
l'opportunità della scelta compiuta dal legislatore in relazione al
principio di ragionevolezza, la quale si manifesterebbe anche come
non arbitrarietà, quando la scelta legislativa sia sostenuta da una
ragione giustificatrice sufficiente, ovvero non si presenti come
costituzionalmente intollerabile (è richiamata la sentenza n. 206
del 1999);
che tale sindacato potrebbe consistere anche in una valutazione
circa la proporzionalità, la congruità, l'adeguatezza,
l'eccessività, l'equilibrio del mezzo rispetto al fine perseguito,
risolvendosi in una valutazione di ragionevolezza della scelta
legislativa (al riguardo, sono richiamate le sentenze n. 1130 del
1988 e n. 14 del 1964);
che il maggiore rigore dovuto alla mancata previsione della
continuazione rispetto alle ipotesi di concorso di plurime condotte
illecite amministrative, ad eccezione del settore della previdenza e
dell'assistenza obbligatorie, non supererebbe il sindacato di
ragionevolezza, in quanto non sarebbe rinvenibile alcuna ratio
giustificatrice del differente trattamento;
che, in linea generale, il Tribunale rimettente evidenzia che il
canone della ragionevolezza dovrebbe trovare applicazione non solo
all'interno dei singoli comparti normativi, ma anche con riguardo
all'intero sistema (in tal senso, è richiamata la sentenza n. 84 del
1997);
che la denunciata disparità di trattamento avrebbe introdotto
nell'ordinamento un elemento di irrazionalità che esula dalle scelte
di carattere politico e discrezionale, e che renderebbe ammissibile
l'intervento della Corte costituzionale;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sollevata dal Tribunale ordinario
di Genova sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che la difesa dell'interveniente sottolinea come questa Corte
abbia già dichiarato la medesima questione manifestamente
inammissibile, ritenendo che competa esclusivamente al legislatore la
decisione "sul se e sul come" configurare il concorso tra violazioni
omogenee o anche tra violazioni eterogenee, nonchè la
predisposizione di un'idonea disciplina organizzativa in ordine
all'accertamento ed alla contestazione della continuazione (ordinanze
n. 468 del 1989, n. 23 del 1995, n. 36 e n. 270 del 2015);
che tali argomentazioni conserverebbero la loro attualità,
perchè non vi sarebbe alcun parametro costituzionale che vincoli il
legislatore nello stabilire se la continuazione possa essere limitata
alle sole violazioni di norme amministrative omogenee, ovvero sia
estensibile anche a quelle tra loro eterogenee;
che, d'altra parte, con riferimento alla possibilità di limitare
la continuazione alla sola legge settoriale della previdenza ed
assistenza obbligatorie, così immotivatamente escludendola da tutte
le altre, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che anche la
definizione dell'ambito applicativo delle disposizioni normative
rientri nella discrezionalità legislativa, non essendovi alcun
precetto costituzionale che imponga di mitigare il trattamento
sanzionatorio in caso di concorso di più violazioni amministrative;
che, in ogni caso, la scelta di consentire l'unificazione, ai
fini del trattamento sanzionatorio, delle sole violazioni
amministrative in materia previdenziale risulterebbe ragionevole e
non arbitrariamente discriminatoria, trattandosi di illeciti che,
quasi necessariamente, riguardano una pluralità di dipendenti;
che non rileverebbe, d'altra parte, la circostanza che questa
limitazione sia stata inserita nella norma generale in tema di
illeciti amministrativi, poichè da una scelta di mera tecnica
legislativa non potrebbe trarsi la conclusione che la continuazione
degli illeciti amministrativi abbia assunto la qualità di istituto
generale del diritto sanzionatorio (è richiamata l'ordinanza n. 270
del 2015);
che da tali assunti non si discosterebbe neanche la
giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione, laddove ha
precisato come in materia di sanzioni amministrative non si applichi
l'istituto della continuazione, ma solo il cosiddetto concorso
formale (è richiamata la sentenza della Corte di cassazione, sezione
prima civile, 11 giugno 2007, n. 13672).
Considerato che, nel corso di un giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione relativa ad illecito amministrativo, il
Tribunale ordinario di Genova ha sollevato, in riferimento all'art.
3, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) - inserito dall'art.
1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Misure urgenti in
materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie
provinciali dello Stato), convertito, con modificazioni, dalla legge
31 gennaio 1986, n. 11 - nella parte in cui limita la continuazione,
ed il conseguente cumulo giuridico delle sanzioni, alle sole
violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie;
che il Tribunale rimettente osserva che la disposizione censurata
ha introdotto nel sistema sanzionatorio amministrativo il più
favorevole regime del cumulo giuridico per il concorso materiale di
illeciti - corrispondente a quello previsto per le pene dall'art. 81,
secondo comma, del codice penale - limitandolo, tuttavia, alle sole
violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie;
che, ad avviso del rimettente, tale limitazione si porrebbe in
contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., determinando
un'irragionevole disparità di trattamento tra le violazioni in
materia previdenziale e assistenziale e tutte le altre;
che, peraltro, il giudice a quo riferisce che, a sostegno del
ricorso, la parte opponente ha addotto un unico motivo (asserita
violazione dell'art. 8-bis, quarto comma, della legge n. 689 del
1981), che il medesimo giudice ritiene infondato, cosicchè ad
affermare la necessità di applicare la disposizione censurata è lo
stesso rimettente, ancorchè in assenza di uno specifico motivo di
impugnazione;
che, dunque, la questione relativa all'art. 8, secondo comma,
della legge n. 689 del 1981 risulta sollevata in un giudizio
meramente impugnatorio, in cui i confini del thema decidendum sono
rigidamente ancorati ai motivi dedotti dall'opponente nell'atto
introduttivo (ex plurimis, Corte di cassazione, sezione seconda
civile, sentenza 11 gennaio 2016, n. 232; Corte di cassazione,
sezione seconda civile, 3 ottobre 2013, n. 22637; Corte di
cassazione, sezione seconda civile, 18 gennaio 2010, n. 656; Corte di
cassazione, sezione seconda civile, 11 gennaio 2006, n. 217; Corte di
cassazione, sezione prima civile, 25 marzo 2005, n. 6519);
che, pertanto, la questione dell'applicabilità del cumulo
giuridico di cui all'art. 8, secondo comma, risulta priva di
rilevanza nel giudizio a quo, non essendo ricompresa tra i motivi di
impugnazione e non potendo il giudice a quo rilevare d'ufficio vizi
diversi;
che, sotto un ulteriore profilo, la costante giurisprudenza
costituzionale ha affermato che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge n. 689 del
1981, nella parte in cui non prevede la possibilità del cumulo
giuridico delle sanzioni - anche per gli illeciti amministrativi
diversi dalle violazioni di norme in materia previdenziale ed
assistenziale - è inammissibile, in quanto un intervento come quello
invocato dal rimettente deve ritenersi precluso dalla
discrezionalità del legislatore nel configurare il trattamento
sanzionatorio per il concorso tra plurime violazioni, nonchè per
l'assenza di soluzioni costituzionalmente obbligate (ordinanze n. 270
del 2015, n. 280 del 1999, n. 23 del 1995 e n. 468 del 1989).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di
Genova, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA