1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 ottobre 1996
N. 38 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 ottobre 1996 (della regione Veneto) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle Associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9, legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Applicabilita' di tali disposizioni, in via totalmente retroattiva, ad una campagna di produzione ormai conclusa, con violazione sia della lettera che dello spirito della normativa comunitaria (Regolamento CEE n. 804/1968) per cui la campagna lattiera va dal 1 aprile al 31 marzo e deve essere programmata anticipatamente - Impossibilita', con l'innalzamento della procedura di compensazione a livello nazionale e la mancata sostituzione del soppresso livello di compensazione a livello provinciale di associazioni, con una istanza regionale, che le eccedenze locali di produzioni trovino adeguati aggiustamenti, con conseguente grave pregiudizio per gli interessi degli agricoltori della Regione Veneto e, di riflesso, per l'interesse della stessa regione ad esercitare le proprie potesta' programmatorie del settore, e altresi' con lesione del precetto costituzionale che impone il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali - Mancanza dei presupposti costituzionali per il ricorso alla decretazione di urgenza - Richiamo a sentenze nn. 520/1995 e 85/1996 e ad ordinanze nn. 130 e 197 del 1996. (D.-L. 8 agosto 1996, n. 440, art. 11, commi 1, 2 e 3). (Cost., artt. 5, 11, 41, 77, 117 e 118; regolamento CEE 25 marzo 1968, n. 804; legge 26 novembre 1992, n. 468). (096C1626) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

Ricorso della regione del Veneto in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale e legale rappresentante
pro-tempore, on. dott. Giancarlo Galan, rappresentata e difesa, come
da delega a margine del presente atto, ed in virtù di deliberazione
di giunta regionale n. 4066 del 10 settembre 1996 di autorizzazione a
stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e
Massimo Luciani e dall'avv. Romano Morra, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle
Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 8 agosto
1996, n. 440, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale, n.
199, del 26 agosto 1996, "Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico
e sociale" (All. 1), quanto all'art. 11, rubricato "Regime
comunitario di produzione lattiera", comma 1, nella parte in cui si
dispone la cessazione dell'applicazione della procedura di
compensazione a livello provinciale di cui all'art. 5, commi 5-9,
della legge n. 468/1992; comma 2, nella parte in cui si prescrive che
versamenti e restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a
titolo di prelievo supplementare siano effettuati a seguito di
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, e comma 3, in cui si
disciplina in via consequenziale la nuova trattenuta degli acquirenti
nei confronti dei produttori interessati, ove i primi abbiano già
disposto la restituzione delle somme ai produttori ai sensi dell'art.
5, comma 8, della legge n. 468/1992, ovvero, in caso di
impossibilità di operare in tal senso, l'applicazione dell'art. 7
della stessa legge n. 468/1992.
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota i due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
asseganata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produazione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo poduttore, con l'esclusione degli
operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995, con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 45/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, primo comma, lett. O. a)) la riduzione
della quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della Regione e che lo abbiano realizzato,
possono chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo l'istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 i nsieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato
23/1995 (all. 2), con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalità. Codesta eccellentissima Corte, a seguito di
discussione nella pubblica udienza del 23 novembre 1995, con
decisione n. 520 del 28 dicembre 1995 accoglieva il predetto ricorso,
in una con quello presentato dalla regione Lombardia e rubricato con
n.r.g. 22/1995, sotto il profilo della incostituzionalità dell'art.
2, comma 1, della legge, nella parte in cui non vi si contemplava il
parere delle Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle
quote individuati spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/96,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, e infine con il
decreto-legge n. 353/1996.
Quest'ultimo in specie:
a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, questa volta
"Acquisito da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali", la pubblicazione di un bollettino di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996 (art. 2,
comma 1);
b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare per il 1995-1996, gli acquirenti siano tenuti
all'osservanza delle risultanze del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 4);
c) sospende sino al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del
decreto-legge n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge n.
46/1995 (art. 2, comma 2);
d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 3).
Il decreto-legge n. 353 è stato impugnato dalla regione Lombardia
con ricorso in data 29 luglio 1996.
5. - Senza attendere la scadenza del decreto-legge n. 353, il
Governo ha ora fatto ulteriormente ricorso alla decretazione di
urgenza (sempre in assenza dei presupposti costituzionalmente
prescritti), dettando la disciplina contenuta nell'art.11 del
decreto-legge n. 440/1996, inserita inun contesto eterogeneo, il cui
minimo comune denominatore si fatica a ravvisare in non meglio
specificati "interventi in campo economico e sociale".
Il nuovo decreto-legge integra il precedente, senza abrogarlo del
tutto, ma limitandosi a sopprimere, a partire dal "periodo 1995-1996
di regolamentazione della produzione lattiera" (rectius,
probabilmente, dalla campagna 1995-1996, e dunque retroattivamente,
atteso che nel regime comunitario la campagna produttiva non coincide
con l'anno solare, ma va dal 1 aprile al 31 marzo) la procedura di
compensazione di cui all'art. 5, commi 5-9, della legge n. 468/1992,
con conseguente inefficacia (del pari retroattiva) degli adempimenti
già svolti in base alla normativa abrogata anche per la stagione
conclusa (comma 1 dell'art. 11).
Il comma 2 dell'art. 11 dispone poi che i versamenti e le
restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a titolo di
prelievo supplementare "sono effettuati a seguito delle procedure di
compensazione nazionale da parte dell'A.I.M.A.": in altre parole, la
compensazione avrà luogo d'ora innanzi in unica operazione, in sede
nazionale, senza alcuna preliminare compensazione a livello
regionale.
Infine, il comma 3 prescrive che, ove, in esito a compensazioni
già effettuate a livello provinciale, gli acquirenti avessero già
provveduto al rimborso ai produttori alla stregua dell'abrogato art.
5, comma 8, della legge n. 468/1992, facciano luogo a nuove
trattenute, salva, in caso di impossibilità, l'applicazione
dell'art. 7 della legge n. 468/1992 (Misure urgenti nel settore
lattiero-caseario).
Anche la nuova disciplina adottata in via d'urgenza è tuttavia
illegittima per i seguenti
M o t i v i
Occorre in limine rilevare che con il presente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, atto provvisorio con forza di legge ai
sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non è dato, allo stato,
divinare il futuro delle previsioni normative in esso contenute: non
si può, cioè, antivedere se l'atto verrà convertito in legge, se
in mancanza di conversione vi sarà sanatoria degli effetti comunque
prodotti medio tempore, oppure se il decreto decadrà senza alcun
ulteriore intervento.
È dunque necessario sin d'ora richiedere che, nell'eventualità
della sanatoria del decreto non convertito, le questioni di
costituzionalità sollevate con il presente ricorso vengano
trasferite, conformemente al principio fissato dalla sentenza n.
84/1996, sulla legge di sanatoria.
Analogo trasferimento si richiede, peraltro, nell'eventualità che
il decreto venga semplicemente reiterato, conformemente a quanto
codesta ecc.ma Corte ha stabilito con le decisioni nn. 130 e 197 del
1996 e da ultimo ancora con la sentenza n. 270 del 1996.
1. - Nel merito, si deve, in primo luogo, rilevare che l'imputato
provvedimento legislativo (asseritamente) d'urgenza utilizza
nuovamente, come già accadde per altri precedenti, analoghi
interventi essi pure (asseritamente) d'urgenza, la "tecnica" della
previsione di effetti retroattivi delle nuove disposizioni introdotte
nella materia della produzione lattiera. Tanto, infatti, è già
avvenuto con i decreti-legge nn. 124, 260 e 353 del 1996, che hanno
completamente stravolto la disciplina dei bollettini cui i produttori
debbono fare riferimento per dimensionare la propria attività,
incidendo su una campagna di produzione del latte già conclusa. Tali
illegittimi interventi retroattivi sono stati già censurati dalla
ricorrente innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale, che deve
tuttora pronunziarsi sui relativi ricorsi.
Oggi, il Governo ha nuovamente adottato lo strumento della
decretazione d'urgenza per incidere, un'altra volta, su una campagna
di produzione del latte già conclusa. Oggi come allora, dunque,
valgono i seguenti rilievi:
a) L'applicazione della procedura di compensazione prevista
dall'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 26 novembre 1992, n.
468 viene fatta cessare "con effetto dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera" (art. 11, comma 1, del
decreto impugnato).
Poichè la campagna di produzione lattiera, però, va dal 1 aprile
al 31 marzo, è evidente che la nuova normativa è non già
parzialmente, ma totalmente retroattiva;
b) In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle Regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 della Costituzione, atteso che la ricordata scansione
temporale delle campagne di produzione del latte è fissata dal
Regolamento CEE n. 804/1988.
Disciplinare retroattivamente, a campagna da tempo conclusa, le
posizioni individuali dei singoli produttori significa violare la
lettera e lo spirito della normativa comunitaria. Questa, infatti,
prevedendo una data periodizzazione delle campagne di produzione del
latte, intende far sì che si realizzi una gestione corretta e
programmata della produzione lattiera medesima, che deve essere
calibrata proprio su detta periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina di settore come quello determinato dalle
disposizioni impugnate sono dunque radicalmente contrari alla
normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine costituzionale
dei rapporti fra Stato e Regioni, che quella normativa contribuisce a
definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che la legge n. 468/1992 aveva previsto in via
generale un articolato sistema di compensazione, che ora viene
travolto e stravolto dalle disposizioni impugnate;
c) Si prevede addirittura che "non hanno effetto" gli
"adempimenti già svolti" ai sensi della legge n. 468 del 1992,
determinando così il travolgimento di tutti gli atti volti a far
valere il regime ordinario della compensazione;
d) I versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare sono rinviati a dopo la
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, pretermettendosi così
del tutto il livello regionale.
La soppressione del livello provinciale di compensazione, non
sostituito da alcuna istanza regionale, non solo opera l'ennesimo
by-pass del governo regionale, ma reca ancor più grave pregiudizio
agli interessi degli agricoltori della regione ricorrente - più si
innalza infatti, il livello della compensazione, meno è probabile
che le eccedenze locali possono trovare aggiustamento e compensazione
senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e
regionale - e, in modo non indiretto nè riflesso ma (come rilevò
già la sentenza n. 520 del 1995) immediato, all'interesse stesso
della regione ricorrente ad esercitare le proprie potestà
programmatorie del settore.
Si rifletta invece su come sarebbe più semplice e snello il
procedimento di compensazione se esso fosse affidato alle Regioni,
come livello di programmazione e come Enti. Ciascuna opererebbe per
proprio conto e dovrebbe garantire risultati che in sede nazionale
avrebbero al massimo bisogno di essere coordinati.
Si badi: imboccare tale strada non sarebbe meramente opportuno o
conveniente (ciò che può non rilevare nel giudizio di
costituzionalita'), ma è costituzionalmente necessario, per porre
rimedio ad una situazione ormai paradossale, che vede interventi
normativi del Governo, adottati a fini correttivi, determinare
illegittimità ed incoerenze ancor più gravi e palesi di quelle
pregresse, cui si sarebbe voluto, nelle intenzioni, rimediare;
e) Si prevede, infine, che nel caso la restituzione delle somme
ai produttori sia già intervenuta, gli acquirenti debbano procedere
a nuove trattenute, anche qui arrecando illegittimo e retroattivo
pregiudizio alla coerenza del governo regionale del settore.
Sotto tutti i profili di cui sopra, violati, dunque, sono, in una
con l'art. 41, gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, perchè le
regioni - cui pure, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
riconosciuto un ruolo preminente in questo settore - sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie, in seguito
all'applicazione radicale retroattiva della nuova disciplina.
3. - Violato, altresì, è l'art. 77, in riferimento agli artt. 5,
117 e 118 della Costituzione.
Infatti ove al decreto impugnato fosse stata davvero sottesa
un'urgenza, questa non avrebbe potuto che stare nell'intenzione di
determinare effetti retroattivi su di una campagna di produzione
lattiera già da tempo conclusa: proprio questa, e non altra, è
infatti la conseguenza della previsione normativa qui censurata.
Ciò, però, in aperta violazione della Costituzione e delle norme
interposte che ne integrano le previsioni (in particolare, del
menzionato Regolamento CEE n. 804/1968 e della legge n, 468/1992),
perchè - come si è rilevato - la disciplina retroattiva della
campagna 1995-1996 ha leso le attribuzioni regionali e violato i
precetti comunitari. Se urgenza davvero vi era, dunque, era
un'urgenza incostituzionale, e perciò non assumibile quale legittimo
fondamento dell'uso di un potere di decretazione d'urgenza.
Va del resto considerato che le Regioni vengono illegittimamente
spossessate di specifiche competenze loro riconosciute dalla legge n.
468 del 1992 (cfr., in particolare, gli artt. 8, comma 1, e 11, comma
5), che invero non hanno più alcun senso una volta che l'originario
meccanismo della compensazione è stato radicalmente cancellato.
Ciò, però, in forza di un decreto-legge, e cioè di un atto che -
come traspare dalla più recente giurisprudenza costituzionale - è
privo di quelle caratteristiche di stabilità che dovrebbero
assistere gli interventi normativi destinati ad incidere sui rapporti
fra enti dotati di competenze costituzionalmente garantite.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.-l. 8
agosto 1996, n. 440, "Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico
e sociale", con riguardo all'art. 11, commi 1, 2 e 3.
Milano-Roma, addì 24 settembre 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. Massimo Luciani
avv. Romano Morra
96C1626