1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 265 SENTENZA 10 novembre - 22 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Concessioni di piccole derivazioni d'acqua a uso idroelettrico - Possibilita' di rinnovo in favore del concessionario uscente, a determinate condizioni, al massimo fino al 31 dicembre 2031- Estensione del rinnovo al 31 dicembre 2036 per alcune concessioni -Profili procedurali del rinnovo - Applicazione anche alle istanze pendenti alla data di entrata in vigore della legge regionale - Esclusione del rinnovo trentennale per le derivazioni d'acqua a uso idroelettrico «non grandi» - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo, in relazione alla liberta' di stabilimento, nonche' della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e dei principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2021, n. 13, art. 4, commi da 16 a 23. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 49 e 57; direttiva 2006/123/CE, art. 12, paragrafo 1. (T-220265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi da
16 a 23, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 agosto
2021, n. 13 (Assestamento del bilancio per gli anni 2021-2023 ai
sensi dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato l'11 ottobre 2021, depositato in cancelleria il 19 ottobre
2021, iscritto al n. 65 del registro ricorsi del 2021 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie
speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 10 novembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 19 ottobre 2021 e iscritto al n. 65
del registro ricorsi del 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
4, commi da 16 a 23, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
6 agosto 2021, n. 13 (Assestamento del bilancio per gli anni
2021-2023 ai sensi dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre
2015, n. 26), che regolamentano il rinnovo delle concessioni di
piccole derivazioni d'acqua a uso idroelettrico, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli
artt. 49 e 57 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e
all'art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi
del mercato interno (d'ora in avanti anche: direttiva servizi);
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con riguardo alla
materia «tutela della concorrenza», relativamente alle norme
contenute nel decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei
contratti pubblici); e all'art. 117, terzo comma, Cost., per
contrasto con la potestà legislativa concorrente nella materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
relativamente ai suoi principi fondamentali riferiti alla «necessità
di procedure competitive eque, trasparenti e non discriminatorie ad
ogni scadenza della concessione della risorsa idrica».
1.1.- In particolare, con riferimento al primo parametro evocato,
il ricorrente considera la gestione di centrali idroelettriche
un'attività economica, ai sensi dell'art. 57 TFUE, «cui [sarebbero]
applicabili, in via generale, i principi della libertà di
stabilimento di cui all'art. 49 TFUE e, più specificamente, i
principi della Direttiva servizi 2006/123/CE», fra i quali l'art. 12,
paragrafo 1, della citata direttiva, recepito nel nostro ordinamento
all'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
Per motivare tale violazione e, dunque, l'«illegittimità di un
rinnovo automatico» e la «necessità di procedure competitive», il
ricorrente richiama la sentenza del Tribunale superiore delle acque
pubbliche, 13 dicembre 2018, n. 201, che ha disapplicato l'art. 30
del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti
elettrici), rilevando che tale disciplina «deve essere disapplicata
nella parte in cui consente il rinnovo di un contratto di
concessione, senza la previa indizione di una procedura trasparente e
conoscibile che consenta ai terzi che vi hanno interesse di formulare
una proposta concorrente, sulla base dei principi di derivazione
comunitaria per i quali, quando l'amministrazione attribuisce
occasioni di vantaggio a privati in relazione a beni pubblici la cui
disponibilità sia limitata, deve rispettare i principi di non
discriminazione e pari trattamento, corollari di quello di
concorrenza [su] cui si basa il Trattato UE».
Inoltre, il ricorso richiama le argomentazioni contenute nel
parere AS 1722 del 3 marzo 2021 dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato (AGCM), reso ai sensi dell'art. 21 della
legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza
e del mercato), in relazione ai «[r]innovi automatici di concessioni
per piccole derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico».
Precisa, di seguito, che la direttiva non disporrebbe soglie di
applicabilità e, dunque, si imporrebbe «indipendentemente dalla
rilevanza economica dell'attività svolta» e opererebbe a prescindere
dalla rilevanza transfrontaliera della concessione.
L'Avvocatura dello Stato esclude che l'intervento legislativo
regionale possa giustificarsi in ragione dei tempi tecnici
incomprimibili, necessari a istruire adeguatamente procedure
concorrenziali: l'art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE
si sarebbe imposto a partire dalla scadenza del termine di
recepimento della direttiva stessa (28 dicembre 2009) e, di
conseguenza, «stante il lungo lasso di tempo trascorso dalla vigenza
dell'obbligo in questione, l'apertura al mercato delle concessioni
poteva essere gestita organizzando, per tempo, ordinate procedure
competitive di rinnovo». In ogni caso, l'ente non potrebbe eccepire
difficoltà pratiche o amministrative per giustificare l'inosservanza
degli obblighi e dei termini stabiliti dalla direttiva (a tal fine
sono richiamate Corte di giustizia dell'Unione europea, prima
sezione, sentenza 18 ottobre 2012, in causa C-301/10, Commissione
contro Regno Unito e Irlanda del Nord, e Corte di giustizia delle
Comunità europee, sesta sezione, sentenza 30 novembre 2006, in causa
C-293/05, Commissione contro Italia).
Parimenti, l'Avvocatura esclude che un presunto legittimo
affidamento dei concessionari uscenti possa giustificare la
violazione della disciplina europea. Viene richiamata, a tal fine, la
sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, quinta
sezione, 14 luglio 2016, in cause C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e
altri, secondo la quale è nella valutazione caso per caso che può
trovare tutela l'affidamento del concessionario uscente, mentre una
simile ragione non potrebbe giustificare «una disciplina di rinnovo,
come quella prevista dalla Legge regionale in questione, che non
contempli condizioni e criteri nel rispetto dei quali si possa
procedere all'accertamento, caso per caso, dell'eventuale legittimo
affidamento maturato dal singolo concessionario uscente e, ove
accertato, della sua consistenza, sulla base del quale ponderare un
periodo di rinnovo».
Infine, a parere dell'Avvocatura, l'art. 12 della direttiva
servizi troverebbe applicazione anche all'impugnato comma 17
dell'art. 4 «per quanto riguarda la parte di attività non destinata
all'autoconsumo, bensì al mercato».
1.2.- Secondo il ricorrente, sarebbe, altresì, violata la
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «tutela della
concorrenza». A tal fine, l'Avvocatura richiama le sentenze di questa
Corte che avrebbero chiarito come le disposizioni regolanti le
procedure di gara siano riconducibili alla materia della tutela della
concorrenza, e «le Regioni, anche a statuto speciale, non abbiano
spazio di intervento» (sono richiamate, fra le altre, le sentenze n.
16 del 2021 e n. 39 del 2020, nonchè le decisioni ivi riportate).
1.3.- Questa censura ridonderebbe anche in una violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con la potestà
legislativa concorrente nella materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», i cui principi fondamentali
(quale la necessità di procedure competitive eque, trasparenti e non
discriminatorie a ogni scadenza della concessione della risorsa
idrica) non potrebbero tollerare eccezioni sull'intero territorio
nazionale (è richiamata, a tal fine, la sentenza di questa Corte n.
126 del 2020).
2.- Il 19 novembre 2021 si è costituita in giudizio la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, sostenendo l'inammissibilità e
comunque la non fondatezza delle questioni.
2.1.- La difesa regionale ricostruisce, in primo luogo, le
competenze legislative della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
il cui statuto speciale (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1,
recante «Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia»),
all'art. 4, primo comma, numero 9), attribuisce alla Regione una
competenza legislativa primaria nella materia «acquedotti» e all'art.
5, primo comma, numero 14), assegna alla competenza legislativa
concorrente la materia «utilizzazione delle acque pubbliche, escluse
le grandi derivazioni».
In attuazione di queste disposizioni, l'art. 29 del decreto del
Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed
integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia) ha istituito il demanio regionale, di
cui fanno parte «[i] beni della specie di quelli indicati dal secondo
comma dell'art. 822 del codice civile, se appartengono alla regione»
e che sono soggetti al regime previsto dal codice civile per i beni
del demanio pubblico. Con successive norme di attuazione dello
statuto, è stato disposto il trasferimento alla Regione autonoma del
demanio idrico e di tutte le funzioni amministrative a esso inerenti.
Si richiamano, in proposito, gli artt. 1, 2 e 3 del decreto
legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di
beni del demanio idrico e marittimo, nonchè di funzioni in materia
di risorse idriche e di difesa del suolo) e l'art. l del decreto
legislativo 23 aprile 2002, n. 110 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di energia, miniere, risorse
geotermiche e incentivi alle imprese), che avrebbe trasferito alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia «tutte le funzioni in materia
di energia che concernono le attività di ricerca, produzione,
trasporto e distribuzione di qualunque forma di energia», salvo
quelle previste dall'art. 2 del medesimo decreto, espressamente
riservate allo Stato. Infine, viene menzionata la legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in
materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle acque), con la
quale quest'ultima, nell'ambito delle competenze attribuitele dal
d.lgs. n. 265 del 2001, avrebbe disciplinato l'assetto organizzativo
e funzionale della difesa del suolo, la gestione del demanio idrico e
l'utilizzazione delle acque.
2.2.- Premessa tale ricostruzione normativa, la difesa regionale
passa all'esame dei motivi di ricorso, deducendo una prima eccezione
di inammissibilità nel fatto che il ricorrente avrebbe omesso di
motivare adeguatamente in merito all'applicazione a una regione a
statuto speciale dei parametri derivanti dal Titolo V.
In via gradata, il ricorso sarebbe comunque inammissibile nella
parte in cui, invocando la violazione di principi fondamentali della
materia concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», avrebbe del tutto omesso di indicare il parametro
interposto.
2.3.- Nel merito, la Regione autonoma censura che «la quasi
totalità della giurisprudenza richiamata dal ricorrente
appar[irebbe] del tutto inconferente al caso di specie».
Inoltre, segnala che il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri sarebbe fondato su un presupposto interpretativo erroneo,
ovvero la proroga automatica del titolo concessorio in essere.
Diversamente da quanto ritiene l'Avvocatura dello Stato, la Regione
sostiene che «[d]alla piana lettura dei commi 16 e 17 dell'art. 4,
della legge regionale 13 del 2021 emerge [...] come ciò non
corrisponda al vero». Si richiederebbero, infatti, una rivalutazione
dell'interesse pubblico che riguardi «l'assenza di un prevalente
interesse pubblico ad un uso diverso incompatibile con l'uso
idroelettrico», un esame sulla «persistenza delle condizioni e delle
modalità di esercizio della derivazione stessa, che abbiano in
particolare riguardo alla tutela e alla valorizzazione del corpo
idrico» e, infine, «la previsione di un adeguamento delle condizioni
e delle modalità di esercizio della derivazione alla normativa e
alla pianificazione di settore vigenti». Analogamente, il comma 17,
nel richiamare «la durata del rinnovo di cui al comma 16»,
stabilirebbe i casi nel quali la durata possa essere estesa per un
periodo più lungo.
Infine, la difesa regionale esclude la sussistenza di un vulnus
ai parametri costituzionali evocati, in ragione della natura
transitoria delle disposizioni impugnate, adottate «[n]elle more
dell'approvazione della disciplina regionale relativa
all'assegnazione in regime di concorrenza delle concessioni di
piccole derivazioni d'acqua ad uso idroelettrico» e quindi in vista
dell'adeguamento della disciplina regionale alle segnalazioni
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato AS 1722 del 3
marzo 2021.
Il comma 23 dell'art. 4, infatti, avrebbe escluso il rinnovo
trentennale del titolo (anche per i procedimenti pendenti), fino a
quel momento consentito dall'art. 48, comma 8, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 alle derivazioni d'acqua a uso
idroelettrico non grandi. Dopodichè il legislatore regionale avrebbe
temporaneamente previsto un'estensione delle concessioni, modulata in
un massimo di dieci o quindici anni, a seconda della natura giuridica
del concessionario e della tipologia degli impianti, anche a tutela
degli affidamenti «degli istanti ad ottenere - come è sempre
pacificamente avvenuto a partire dall'entrata in vigore del R.D. n.
1775 del 1933 - il rinnovo della concessione scaduta».
3.- Il 21 dicembre 2021, l'associazione Elettricità futura -
Unione delle imprese elettriche italiane ha depositato un'opinione,
in qualità di amicus curiae, chiedendo che questa Corte dichiari
l'inammissibilità o comunque la non fondatezza del ricorso. Con
decreto del Presidente della Corte del 18 luglio 2022, l'opinione è
stata ammessa in giudizio.
4.- Il 27 settembre 2022 la difesa regionale ha depositato una
memoria, a integrazione dell'atto di costituzione.
4.1.- Quanto ai profili di inammissibilità, oltre a precisare
quelli già prospettati in sede di costituzione in giudizio, la
difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità «per omesso esame
della fattispecie e del quadro normativo in cui essa si colloca» e
perchè l'eventuale accoglimento del ricorso porterebbe
all'applicazione di una disciplina meno favorevole alla concorrenza,
«ottenendo il ricorrente, in caso di accoglimento, l'opposto di ciò
che dichiara di volere».
Infatti, tornerebbe ad applicarsi l'art. 48 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015 nella sua versione originale.
Nè - a parere della Regione - il risultato sarebbe diverso se si
volesse escludere dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale il comma 23, perchè all'esito dell'eventuale
accoglimento del ricorso la disciplina verrebbe dettata dall'art. 30
del r.d. n. 1775 del 1933 che prevede un rinnovo trentennale e la cui
disapplicazione non sarebbe chiara.
Ancora in rito la memoria contesta un difetto di motivazione là
dove il ricorso censurerebbe «"in blocco" una disciplina di contenuto
articolato e differenziato, contenuta in otto commi, senza che di
alcuno di essi si sia esaminato il senso e l'eventuale contributo in
relazione alla asserita illegittimità costituzionale».
4.2.- Nel merito, la difesa regionale sostiene la non fondatezza
delle questioni promosse adducendo che l'esigenza di un (ulteriore)
periodo di rinnovo si giustifichi con la mancanza di una disciplina
(necessariamente statale) dei rapporti di successione nella
proprietà degli immobili e degli impianti, che a oggi sono destinati
a rimanere nelle mani dell'incumbent anche dopo la scadenza della
concessione.
Inoltre, con riguardo alla censura posta in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost., la difesa regionale sostiene che le
modalità di attuazione della direttiva 96/92/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica, e delle
successive che ne hanno modificato o integrato il contenuto sia
«sintomatic[a] del fatto che anche il legislatore nazionale ritiene
che la produzione di energia sia un settore speciale, non
immediatamente riconducibile alla nozione di "prestazione di
servizi"». Di conseguenza, «[s]ino ad una certa dimensione», rileva
ancora la difesa regionale, sarebbe «dubbia la stessa possibilità
pratica di un interesse di mercato» rispetto alle piccole derivazioni
idroelettriche.
Infine, precisa la Regione autonoma, «[n]ell'assenza di qualunque
distinzione o argomentazione relativa alle singole disposizioni dei
commi da 16 a 23 della legge regionale [...] nell'impugnazione rimane
coinvolta anche la disposizione di cui al comma 17 che consente il
rinnovo fino al 2036 delle concessioni per le quali [...] una
sottrazione di un bene pubblico al mercato o non è seriamente
ipotizzabile, o trova una evidente e ragionevole giustificazione».
5.- Il 27 settembre 2022 ha depositato una memoria anche il
Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per la non
fondatezza di tutte le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla
difesa regionale.
In particolare, da un lato, chiarisce che il ricorso ha adottato
la «prospettiva di radicale esclusione di qualsivoglia competenza
regionale statutaria», sostenendo che le disposizioni impugnate
incidono in ambiti che esorbitano dalle materie di competenza delle
regioni anche ad autonomia speciale. L'assunzione di questa
prospettiva ridurrebbe - a parere dell'Avvocatura dello Stato -
l'onere di motivare l'inesistenza di competenze statutarie «alla non
implausibile argomentazione sul suo presupposto, ossia l'anzidetta
assenza di competenze statutarie» (in proposito, richiama la sentenza
di questa Corte n. 153 del 2019). Ebbene, a tal riguardo, sarebbe
allora sufficiente l'individuazione nel ricorso dei parametri
statutari potenzialmente e astrattamente incisi o comunque pertinenti
e l'indicazione della giurisprudenza costituzionale che riconduce
alla competenza statale le norme nella materia di cui si discute,
oneri che il ricorso avrebbe rispettato.
Quanto all'eccezione relativa alla mancata individuazione dei
parametri interposti volti a sorreggere la censura relativa all'art.
117, terzo comma, Cost., l'Avvocatura dello Stato precisa che il
ricorso è incentrato principalmente sulla violazione degli altri due
parametri, mentre il terzo farebbe «da sfondo e corollario». Perciò,
l'eccezione sarebbe priva di pregio.
Di seguito, il ricorrente esclude che la declaratoria di
illegittimità costituzionale abbia l'effetto di determinare un
arretramento del carattere concorrenziale del settore in rilievo,
tenuto conto che le disposizioni statali che stabiliscono forme di
proroga senza svolgimento di una procedura di evidenza pubblica sono
suscettibili di essere disapplicate. Pertanto, «l'auspicata
obliterazione delle predette norme regionali avrebbe l'effetto di
determinare non una nuova espansione delle disposizioni di cui al
sopra richiamato R.d. n. 1175 [recte: n. 1775] del 1933, bensì del
succitato art. 12 della Dir. 2006/123/Ce, che, ai fini che qui
occupano, si pone certamente quale norma completa nel suo contenuto,
la quale è destinata a imporsi sul diritto interno difforme».
Infine, replica alle eccezioni di merito sollevate dalla difesa
regionale precisando che il carattere semi-automatico della proroga
non implica che questa venga disposta sulla base di una procedura
competitiva, ma anzi limita la concorrenza per un periodo di tempo
ritenuto eccessivo e non giustificabile alla luce degli affidamenti
dei concessionari, stanti le considerazioni che la Corte di giustizia
ha svolto nella succitata sentenza Promoimpresa.
6.- Nell'udienza del 18 ottobre 2022, sono intervenute
l'Avvocatura generale dello Stato e la difesa regionale, che hanno
insistito per le conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti
difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 19 ottobre 2021 e iscritto al n. 65
del registro ricorsi del 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
4, commi da 16 a 23, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del
2021, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
agli artt. 49 e 57 TFUE e all'art. 12, paragrafo 1, della direttiva
2006/123/CE; all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con
riguardo alla materia «tutela della concorrenza», in relazione alle
norme contenute nel d.lgs. n. 50 del 2016; e all'art. 117, terzo
comma, Cost., per contrasto con la potestà legislativa concorrente
nella materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», relativamente ai suoi principi fondamentali riferiti
alla «necessità di procedure competitive eque, trasparenti e non
discriminatorie ad ogni scadenza della concessione della risorsa
idrica».
2.- L'art. 4, comma 16, dispone che «[n]elle more
dell'approvazione della disciplina regionale relativa
all'assegnazione in regime di concorrenza delle concessioni di
piccole derivazioni d'acqua a uso idroelettrico, tali concessioni
possono essere rinnovate in favore del concessionario uscente al
massimo fino al 31 dicembre 2031», a condizione che «sia accertata
l'insussistenza di un prevalente interesse pubblico a un diverso uso
della risorsa idrica, in tutto o in parte, incompatibile con l'uso a
fine idroelettrico» (lettera a); che «persistano i fini, le
condizioni e le modalità di esercizio della derivazione stessa,
relative alla tutela, alla quantità, alla qualità e all'uso della
risorsa idrica e alla valorizzazione del corpo idrico» (lettera b);
che «sia previsto l'adeguamento delle condizioni e delle modalità di
esercizio della derivazione alla normativa e alla pianificazione di
settore vigenti» (lettera c).
Il comma 17 del medesimo art. 4, anch'esso impugnato, prevede una
durata del rinnovo fissata al massimo sino al 31 dicembre 2036 per le
concessioni: la cui potenza nominale «sia inferiore a 220 kW»
(lettera a); che siano relative a «impiant[i] idroelettric[i]
posizionat[i] su condotte acquedottistiche» (lettera b); il cui
concessionario «sia una cooperativa di autoconsumo» (lettera c) o
«un'amministrazione pubblica» (lettera d).
Ancora, gli ulteriori commi impugnati (dal 18 al 21) regolano i
profili procedurali del rinnovo, mentre il comma 22 prevede
l'applicazione dei citati commi «anche alle istanze di rinnovo delle
concessioni di piccole derivazioni d'acqua a uso idroelettrico già
presentate alla data di entrata in vigore della presente legge».
Infine, il contestato comma 23 dell'art. 4 dispone la
soppressione, al comma 8 dell'art. 48 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 11 della 2015, della parola «grande».
3.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la quale ha sollevato molteplici eccezioni di
inammissibilità.
In primo luogo, la difesa regionale ha ritenuto carente la
motivazione in merito alla «applicazione ad una Regione a Statuto
speciale dei parametri derivanti dal Titolo V».
In via gradata, ha fatto valere l'inammissibilità della
questione relativa all'art. 117, terzo comma, Cost., per omessa
indicazione del parametro interposto e, in generale, per carente
motivazione.
Nelle memorie, la difesa regionale ha rilevato l'inammissibilità
per omesso esame della fattispecie e del contesto normativo in cui
essa si colloca, che andrebbero a riverberarsi sulla sussistenza in
concreto dell'interesse a ricorrere. L'eventuale annullamento delle
disposizioni impugnate renderebbe, infatti, «dovuto [...] l'integrale
rinnovo della concessione ai sensi dell'art. 48, comma 1, della legge
regionale 29 aprile 2015, n. 11» o, anche a voler escludere la
declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 23 dell'art.
4, farebbe operare il rinnovo disposto dalla legge statale «ai sensi
dell'art. 30 del r.d. n. 1775 del 1933 (T.U. acque e impianti
elettrici), [...] con effetto contrario alla tutela della concorrenza
che il ricorso è inteso a promuovere».
Si aggiunge - sempre nella memoria - che l'introduzione di una
regola di contendibilità delle concessioni non potrebbe «non
includere la disciplina dei rapporti di successione nella proprieta'»
delle opere realizzate fuori dell'alveo, delle sponde e delle
arginature del corso d'acqua, il che renderebbe evidente l'esigenza
di una «definizione di "principi generali comuni"» e un quadro di
riferimento rinnovato proprio in una materia di competenza
legislativa statale esclusiva.
Da ultimo, sempre in rito, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia osserva che il ricorso «censura "in blocco" una disciplina di
contenuto articolato e differenziato, contenuta in otto commi, senza
che di alcuno di essi si sia esaminato il senso e l'eventuale
contributo in relazione alla asserita illegittimità costituzionale».
4.- I rilievi formulati dalla difesa regionale colgono in parte
nel segno e tutti i motivi di impugnazione sono inammissibili.
5.- Le questioni promosse in riferimento sia all'art. 117, primo
comma, Cost., relativamente all'art. 12, paragrafo 1, della direttiva
2006/123/CE, sia all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con
riguardo alla materia «tutela della concorrenza», in relazione alle
norme del d.lgs. n. 50 del 2016, sono inammissibili per carente
ricostruzione del quadro normativo e per genericità delle censure.
5.1.- I termini con cui sono prospettate le questioni evidenziano
una precisa correlazione fra i parametri costituzionali sopra
richiamati.
La violazione dei «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario» (art. 117, primo comma, Cost.) viene, infatti, associata
al mancato rispetto dell'art. 12, paragrafo 1, della direttiva
2006/123/CE, che si assume applicabile alle concessioni relative alle
piccole derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico. Il rispetto delle
regole della concorrenza, evocato dalla disposizione citata,
richiama, a sua volta, la materia di competenza esclusiva statale, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Sennonchè, il ricorso non chiarisce se e come la disciplina
regionale possa conformare il proprio assetto normativo sulle piccole
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico a esigenze concorrenziali,
in mancanza di un quadro di principi statali coerente - in tale
specifico settore - con simili istanze.
Inconferente, a tal riguardo, è il richiamo che opera il ricorso
alle norme del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016),
che chiaramente attengono alla concorrenza, ma che «non si
applic[ano] alle concessioni idroelettriche in quanto concessioni di
beni pubblici (v. art. 164 del d.lgs. 50/2016)» (Tribunale superiore
delle acque pubbliche, sentenza 6 novembre 2018, n. 176).
Per converso, il ricorso omette di ricostruire il quadro
normativo statale in tema di concessioni per piccole derivazioni
idroelettriche, che risale al r.d. n. 1775 del 1933 e che non è, in
alcun modo, ispirato a esigenze concorrenziali. Il legislatore
nazionale ha, infatti, accolto i principi della concorrenza solo con
riferimento alle procedure di assegnazione delle concessioni di
grandi derivazioni idroelettriche (da ultimo, legge 5 agosto 2022, n.
118, recante «Legge annuale per il mercato e la concorrenza» che ha
modificato l'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79,
recante «Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per
il mercato interno dell'energia elettrica»).
Diversamente, l'art. 30 del citato r.d. n. 1775 del 1933, da un
lato, consente il rinnovo delle concessioni, per una durata che, di
regola, in base all'art. 21 del medesimo testo, è prevista «sino a
trent'anni»; e, da un altro lato, stabilisce che, in caso di mancato
rinnovo, lo Stato ha il diritto di ritenere senza compenso le sole
«opere costruite nell'alveo, sulle sponde e sulle arginature del
corso d'acqua, o di obbligare il concessionario a rimuoverle e ad
eseguire a proprie spese i lavori necessari per il ripristino
dell'alveo, delle sponde e delle arginature nelle condizioni
richieste dal pubblico interesse». Tale disposizione, al contempo,
non regola nè la sorte delle opere realizzate dal concessionario
uscente al di fuori dei siti sopra menzionati, nè il profilo
relativo all'eventuale indennizzo spettante al concessionario uscente
in considerazione degli investimenti effettuati.
Vero è che il ricorso suppone - attraverso il mero richiamo alla
sola sentenza n. 201 del 2018 del Tribunale superiore delle acque
pubbliche - la non applicazione della citata disciplina statale, per
contrasto con l'art. 12 della direttiva servizi, e che quell'esito,
conseguente a una eventuale pronuncia di accoglimento, è prefigurato
anche nella successiva memoria dell'Avvocatura.
Nondimeno, nè il ricorso nè la memoria argomentano in merito
all'idoneità dell'art. 12, paragrafo 1, della direttiva servizi a
disciplinare compiutamente la specifica fattispecie in esame, tenuto
conto, tra l'altro, dei problemi - sopra richiamati - concernenti la
sorte delle opere realizzate dal concessionario uscente e il profilo
degli eventuali indennizzi.
Si palesa, dunque, una inadeguata ricostruzione del quadro
normativo, dal quale peraltro emergono tratti di contraddittorietà
del ricorso, tratti che risaltano nell'impugnazione del comma 23
dell'art. 4 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2021.
Questa disposizione prevede la soppressione della parola «grande»
al comma 8 dell'art. 48 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11
del 2015, il quale, a sua volta, stabiliva, prima della novella, la
non applicazione, alle concessioni di «grande» derivazione, del
rinnovo trentennale stabilito dal medesimo art. 48. Ebbene, se
l'effetto della soppressione della parola «grande» nel comma che
esclude l'applicazione della disciplina di cui all'art. 48 è quello
di sottrarre a tale normativa anche le concessioni per le piccole
derivazioni, l'impugnazione del comma 23, ove accolta, renderebbe
nuovamente operante la disciplina relativa al rinnovo trentennale,
ben più lungo di quello previsto dalle disposizioni impugnate.
Risulta, dunque, incoerente che si chieda di dichiarare
costituzionalmente illegittima una disciplina più concorrenziale di
quella precedente e che, in pari tempo, si solleciti una declaratoria
di parziale illegittimità costituzionale di una disposizione, da cui
deriverebbe l'applicazione di una normativa regionale ancor meno
concorrenziale, salvo l'auspicio (formulato in udienza
dall'Avvocatura) di una successiva disapplicazione di tale
previsione.
La contraddittorietà di simile prospettazione non manca di avere
riverberi sul tono perplesso dell'intero ricorso (tra le molte,
sentenze n. 248 del 2022 e n. 176 del 2021).
5.2.- Alla carenza nelle motivazioni si aggiunge il carattere
generico delle censure, che non si soffermano, in particolare, sulla
specificità delle fattispecie richiamate al comma 17 dell'art. 4.
Tale disciplina riguarda, innanzitutto, l'ipotesi in cui la
potenza nominale di concessione sia inferiore a 220 kW (lettera a) e
quella in cui il concessionario sia una cooperativa di autoconsumo
(lettera c), soggetto che è destinatario di una specifica normativa
incentivante sia a livello europeo (direttiva 2018/2001/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili) sia a livello
statale.
In particolare, il ricorso non motiva adeguatamente la censura e
non si confronta con tale disciplina e, in specie, con il
decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in
materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle
pubbliche amministrazioni, nonchè di innovazione tecnologica),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8,
che ha definito, all'art. 42-bis, le modalità e le condizioni per
l'attivazione dell'autoconsumo collettivo da fonti rinnovabili e per
la realizzazione di comunità di energia rinnovabile. Viene, dunque,
introdotto un quadro di regole volte a consentire ai consumatori
finali e/o produttori di energia di associarsi per condividere
l'energia elettrica prodotta da impianti alimentati da fonte
rinnovabile con potenza complessiva non superiore ai 200 kW.
Ebbene, il ricorrente non ha chiarito l'incidenza di presunte
esigenze concorrenziali rispetto a fenomeni che sia il legislatore
nazionale sia quello europeo hanno inteso favorire. Al contrario, si
è limitato assertivamente a dedurre che l'art. 12 della direttiva
servizi troverebbe applicazione anche nell'ipotesi dell'autoconsumo
«per quanto riguarda la parte di attività non destinata» a tale
finalità. Sennonchè l'Avvocatura non ha offerto alcuna indicazione
circa le modalità di sottoposizione a procedura concorrenziale della
concessione del bene demaniale, limitatamente alla produzione di
energia eccedente l'autoconsumo, di talchè la censura risulta
apodittica e il contrasto resta configurato in modo puramente
astratto.
Anche la lettera b) del comma 17 menziona un caso peculiare,
quello nel quale l'impianto idroelettrico sia posizionato su condotte
acquedottistiche. Rispetto a tale fattispecie, il ricorrente ha
taciuto ogni motivazione e ha, in particolare, omesso di misurare le
ragioni dell'asserita illegittimità costituzionale con quanto
disposto dall'art. 166-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale). Quest'ultimo prevede che «[i]
soggetti gestori del servizio idrico integrato, titolari delle
concessioni per l'uso potabile delle acque, in riferimento alla
risorsa idrica concessa per uso potabile e già sfruttata in canali o
condotte esistenti, possono avanzare richiesta all'autorità
competente per la produzione di energia idroelettrica all'interno dei
medesimi sistemi idrici» (comma 1), seppure «[l]e caratteristiche
costruttive degli impianti per le finalità di cui al comma 1 del
presente articolo devono consentire lo sfruttamento delle
infrastrutture idriche esistenti quali canali artificiali o condotte,
senza incremento di portata derivata dal corpo idrico naturale e
senza incremento del periodo in cui ha luogo il prelievo» (comma 2).
Di seguito, anche relativamente alla lettera d) si individuano
specificità con le quali il ricorrente ha omesso di confrontarsi.
Rispetto a tale ipotesi, che riguarda il caso in cui il
concessionario sia una pubblica amministrazione, il ricorrente non ha
chiarito se e quando ai soggetti pubblici, tenuto conto delle formule
organizzative e degli obiettivi di interesse generale, trovi
applicazione il regime di concorrenza.
In sintesi, il ricorso omette fondamentali rilievi, individuali e
specifici, sulle ipotesi enumerate al comma 17 dell'art. 4 impugnato.
5.3.- Parimenti, l'Avvocatura dello Stato non articola i motivi
di impugnazione con riguardo ai successivi commi, limitandosi a
valutazioni generiche su tutte le (pur diverse) norme rispetto alle
quali formula un'unica e indifferenziata argomentazione.
E tuttavia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
il ricorrente non deve esimersi dall'indicare le ragioni
dell'impugnativa e i termini della sua incidenza su ognuna delle
norme contestate (sentenze n. 235, n. 168 e n. 117 del 2022).
6.- Proseguendo, deve ritenersi inammissibile anche la questione
sollevata con specifico riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione agli artt. 49 e 57 TFUE, in ragione del carattere ancora
una volta generico dell'argomentazione portata a sostegno.
Il ricorso si limita a riferire che «la gestione di centrali
idroelettriche per la generazione di energia costituisce un'attività
economica, ai sensi dell'art. 57 TFUE, cui sono applicabili, in via
generale, i principi della libertà di stabilimento di cui all'art.
49 TFUE».
Con tale affermazione apodittica il ricorso non espone quali
siano i motivi alla base del contrasto con le norme del Trattato, a
partire dal presupposto dell'accertamento dell'interesse
transfrontaliero, requisito sul quale il ricorrente neppure si
sofferma.
Anche questa censura è, pertanto, inammissibile, tanto più che,
per costante orientamento di questa Corte, l'esigenza di un'adeguata
motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
d'illegittimità costituzionale si impone, nei giudizi proposti in
via principale, in termini più pregnanti rispetto ai giudizi
instaurati in via incidentale (ex multis, sentenze n. 119 del 2022,
n. 262, n. 219 e n. 171 del 2021, n. 109 del 2018).
7.- Da ultimo, anche la questione sollevata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost. è inammissibile.
Deve essere, infatti, accolta l'eccezione fatta valere dalla
difesa regionale, secondo la quale il ricorrente avrebbe del tutto
omesso di indicare «non solo quali sarebbero [i] principi» violati,
«ma anche quale sarebbe la relativa normativa di riferimento», e,
dunque, non avrebbe individuato la disciplina interposta, nè fornito
una adeguata motivazione.
Nel ricorso l'Avvocatura dello Stato si limita a ravvisare un
contrasto «con la potestà legislativa concorrente in materia di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, i cui
principi fondamentali (quale la necessità di procedure competitive
eque, trasparenti e non discriminatorie ad ogni scadenza della
concessione della risorsa idrica), per costante giurisprudenza
costituzionale, non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale (cfr. da ultimo sentenza n. 126/2020 della Corte
costituzionale)».
Tale argomentazione, oltre a riferirsi a un precedente
inconferente, non si attiene a quanto richiesto dalla giurisprudenza
costante di questa Corte, secondo la quale il ricorso in via
principale «non può limitarsi a indicare le norme costituzionali e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o
incompatibilità costituisce l'oggetto della questione di
costituzionalità, ma deve contenere [...] anche una argomentazione
di merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta
declaratoria di incostituzionalità, posto che l'impugnativa deve
fondarsi su una motivazione adeguata e non meramente assertiva (ex
plurimis, sentenza n. 251 del 2015, che richiama anche le sentenze n.
153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015)» (sentenza n. 107 del 2017; si
vedano anche le sentenze n. 200 del 2022, n. 279 del 2020, n. 152 del
2018 e n. 261 del 2017).
8.- In conclusione, tutte le questioni di legittimità
costituzionale promosse sono inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi da 16 a 23, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2021, n. 13 (Assestamento del
bilancio per gli anni 2021-2023 ai sensi dell'articolo 6 della legge
regionale 10 novembre 2015, n. 26), promosse, in riferimento all'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 49 e 57
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e all'art. 12,
paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi del mercato
interno, all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione
al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici), nonchè all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA