1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Elenco regionale dei candidati idonei alla nomina di Direttore generale delle aziende sanitarie regionali - Commissione preposta alla selezione dei candidati - Composizione - Ricorso del Governo - Denunciata mancata previsione della partecipazione alla commissione dell'esperto designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali - Contrasto con la norma statale, costituente principio fondamentale in materia di tutela della salute, secondo cui la predetta commissione deve essere costituita da esperti indicati da qualificate istituzioni scientifiche indipendenti. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 17, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, comma 3. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Decadenza e revoca del Direttore generale - Competenza della Giunta regionale per l'attribuzione di funzioni o della nomina di un Commissario straordinario - Ricorso del Governo - Denunciata previsione di una procedura difforme da quella statale - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 19, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 6. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria - Previsione dalla non applicazione delle norme di nomina e valutazione del Direttore generale delle aziende sanitarie regionali - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali contenuti nella legislazione statale in materia. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 20, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis; decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, art. 4, comma 2. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Collegio sindacale delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliero-universitarie - Composizione - Ricorso del Governo - Denunciata riduzione del numero dei componenti statali nei predetti collegi sindacali - Omessa individuazione quale componente del Collegio dei revisori, in rappresentanza dello Stato, del Ministero dell'economia - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 22, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-ter; decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, art. 4, comma 3; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 16. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Direttore di distretto - Requisiti per l'incarico - Ricorso del Governo - Denunciata restrizione del novero dei dirigenti medici ai quali puo' essere conferito l'incarico - Contrasto con la norma statale di principio in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 28, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-sexies. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Presidi ospedalieri - Previsione che al presidio ospedaliero siano preposti un dirigente medico e un dirigente amministrativo - Ricorso del Governo - Denunciata mancata attribuzione del presidio ospedaliero ad un unico dirigente - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 30, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 7. Sanita' - Norme della Regione Umbria - Ordinamento del servizio sanitario regionale - Direttore del dipartimento di prevenzione - Previsione di conferimento a dirigente con almeno cinque anni di anzianita' di funzione - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la norma statale secondo cui tale incarico puo' esser conferito non gia' ai meri dirigenti bensi' ai direttori di struttura complessa del dipartimento - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18, art. 32, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 7-quater, comma 1. (13C00027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
Uffici, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato; contro
la Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale; per la declaratoria della illegittimità costituzionale in
parte qua della legge della Regione Umbria 12 novembre 2012, n. 18,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale Regione Umbria n. 50 del 15
novembre 2012 e recante il titolo «Ordinamento del servizio sanitario
regionale».
La presentazione del presente ricorso è stata decisa dal
Consiglio dei Ministri nella riunione dell'11 gennaio 2013, come da
estratto del verbale che si deposita.
La legge della Regione Umbria n. 18 del 12 novembre 2012,
titolata «Ordinamento del servizio sanitario regionale», presenta,
sotto vari aspetti, i seguenti profili di illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 3, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui disciplina l'elenco regionale dei candidati idonei alla
nomina di Direttore generale delle aziende sanitarie regionali.
L'art. 17, che disciplina l'elenco regionale dei candidati idonei
alla nomina di Direttore generale delle aziende sanitarie regionali,
prevede, al comma 3, che «la giunta regionale ai fini della selezione
dei candidati per l'inserimento nell'elenco degli idonei si avvale di
una commissione costituita in prevalenza da esperti indicati da
qualificate istituzioni scientifiche indipendenti dalla Regione
medesima». Tale norma contrasta con l'art. 3-bis, comma 3, del d.lgs.
n. 502/1992, come modificato dal decreto-legge n. 158/2012, secondo
cui la predetta commissione deve essere costituita da esperti
indicati da qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, «di
cui uno designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali». Nella parte in cui il comma 3 dell'art. 17 in esame non
prevede la partecipazione alla commissione dell'esperto designato
dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, si configura
un contrasto con la citata norma statale, da considerarsi quale
principio fondamentale in materia di tutela della salute, e la
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 3, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui, in caso di revoca del Direttore Generale, attribuisce
alla Giunta regionale la competenza alla attribuzione di funzioni o
alla nomina di un Commissario straordinario.
L'art. 19, comma 3, prevede che «la Giunta regionale in caso di
decadenza, di revoca del Direttore generale o di vacanza
dell'ufficio, in via temporanea fino alla data di stipula del
contratto del nuovo Direttore, e comunque per non oltre sei mesi
dalla vacanza dell'ufficio, attribuisce le funzioni al Direttore
amministrativo o al Direttore sanitario di cui all'art. 25, ovvero
procede alla nomina di un commissario straordinario in possesso dei
requisiti previsti dalla legislazione vigente per la nomina a
direttore generale».
Tale disposizione contrasta con l'art. 3, comma 6, del d.lgs. n.
502/1992, secondo cui «in caso di vacanza dell'ufficio o nei casi di
assenza o di impedimento del direttore generale, le relative funzioni
sono svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario su
delega del direttore generale o, in mancanza di delega, dal direttore
più anziano per età. Ove l'assenza o l'impedimento si protragga
oltre sei mesi si procede alla sostituzione».
La disposizione regionale pertanto, stabilendo una procedura
difforme da quella statale in caso di vacanza dell'ufficio di
direttore generale, contrasta con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute di cui
all'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 502/1992, in violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui esclude le aziende ospedaliero-universitarie dalla
applicazione delle norme di nomina e valutazione del Direttore
generale Asl.
L'art. 20, dopo aver premesso, al comma 1, che la nomina e le
procedure di verifica dei risultati, nonchè la conferma, la
decadenza e la revoca del Direttore generale dell'azienda
ospedaliero-universitaria «sono disciplinate conformemente a quanto
previsto dal d.lgs. n. 517/1999 e sono regolamentate dal protocollo
d'intesa tra la Regione e l'Università degli Studi di Perugia di cui
all'art. 11», specifica, al comma 2, che al Direttore generale
dell'azienda ospedaliero-universitaria non si applicano le
disposizioni della medesima legge regionale (art. 17, commi 1 e 2, e
art. 18, commi 1, 4 e 5) che disciplinano le modalità di nomina e di
valutazione delle attività del Direttore generale delle aziende
sanitarie regionali.
Al riguardo è opportuno premettere che l'art. 4, comma 2, del
d.lgs. n. 517/1999 (recante la «Disciplina dei rapporti fra Servizio
sanitario nazionale ed università, a norma dell'art. 6 della L. 30
novembre 1998, n. 419»), per la disciplina dei requisiti e delle
procedure di nomina e valutazione dei direttori generali delle
aziende ospedaliero-universitarie, rinvia alle disposizioni contenute
negli articoli 3 e seguenti del d.lgs. n. 502/1992, riguardanti in
generale la nomina e la valutazione dei direttori generali delle
aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale.
Pertanto il comma 2 dell'art. 20 della legge in esame, che, in
deroga a quanto previsto dal comma 1 dell'art. 20, esclude
l'applicabilità al direttore generale delle aziende
ospedaliero-universitarie delle disposizioni regionali riguardanti il
direttore generale delle aziende sanitarie regionali, che sono state
emanate in linea con la disciplina statale di cui agli artt. 3 e
seguenti del d.lgs. n. 502/1992, si pone in contrasto con i principi
fondamentali contenuti in tali ultimi articoli, in violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
Esso contrasta, in particolare, con l'art. 3-bis di quest'ultimo
decreto legislativo, come modificato dall'art. 4 del d.l. n. 158/2012
(convertito con modificazioni nella legge n. 189/2012), che prevede,
per quanto concerne la nomina dei direttori generali delle aziende e
degli enti del Servizio sanitario regionale (quindi anche delle
aziende ospedaliero-universitarie), che la Regione provveda
«attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, ovvero
agli analoghi elenchi delle altre regioni, costituiti previo avviso
pubblico e selezione effettuata, secondo modalità e criteri
individuati dalla regione, da parte di una commissione costituita
dalla regione medesima in prevalenza tra esperti indicati da
qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, di cui uno
designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali,
senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Gli
elenchi sono aggiornati almeno ogni due anni».
Il comma 2 dell'art. 20 contrasta altresì, con riferimento alla
valutazione delle attività del Direttore generale, col comma 5 del
medesimo art. 3-bis del d.lgs n. 502 del 1992, secondo il quale «al
fine di assicurare una omogeneità nella valutazione stessa, le
regioni concordano, in sede di Conferenza delle regioni e delle
province autonome, criteri e sistemi per valutare e verificare tale
attività, sulla base di obiettivi di salute e di funzionamento dei
servizi definiti nel quadro della programmazione regionale, con
particolare riferimento all'efficienza, all'efficacia, alla
sicurezza, all'ottimizzazione dei servizi sanitari e al rispetto
degli equilibri economico-finanziari di bilancio».
Per questo motivo l'art. 20, comma 2, della legge in esame, che
esclude l'applicabilità al direttore generale delle aziende
ospedaliero-universitarie delle disposizioni statali riguardanti la
nomina dei direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio
sanitario regionale, viola l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con l'art. 4, comma 2, del d.lgs. n.
517/1999 e con l'art. 3-bis del d.lgs. n. 502/1992, recante principi
fondamentali in materia di tutela della salute.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
relativamente alla disciplina della composizione del collegio
sindacale rispettivamente delle Asl e delle aziende
ospedaliero-universitarie.
L'art. 22, commi 2 e 3, disciplina la composizione del collegio
sindacale, rispettivamente, delle aziende sanitarie locali e delle
aziende ospedaliero-universitarie, fissando in tre membri la
composizione del collegio stesso. Tale previsione contrasta con la
normativa statale di riferimento. Infatti, l'art. 3-ter del d.lgs. n.
502/1992 stabilisce espressamente che il collegio sindacale è
composto «da cinque membri, di cui due designati dalla regione, uno
designato dal Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, uno dal Ministro della sanità e uno dalla
Conferenza dei sindaci; per le aziende ospedaliere quest'ultimo
componente è designato dall'organismo di rappresentanza dei comuni».
Analogamente, per quanto concerne le aziende
ospedaliero-universitarie, l'art. 4, comma 3 del d.lgs. n. 517/1999,
dopo aver precisato che al collegio sindacale delle stesse si applica
l'art. 3-ter del d.lgs. n. 502/1992, prevede che esso è composto da
«cinque membri designati uno dalla regione, uno dal Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica, uno dal
Ministro della sanità, uno dal Ministro dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica e uno dall'università
interessata».
Pertanto, le disposizioni di cui all'art. 22, commi 2 e 3 della
legge regionale in esame, che riducono sensibilmente il numero dei
componenti statali nei collegi sindacali delle aziende sanitarie,
violano l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per contrasto
con il richiamato art. 3-ter del d.lgs. n. 502/1992 e con l'art. 4,
comma 3 del d.lgs. n. 517/1999, da intendersi quali principi
fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della
salute e di coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre i commi 2 e 3 dell'art. 22, prevedendo che uno dei tre
componenti di tali Collegi sindacali sia «designato dallo Stato»,
senza specificare tuttavia che detto componente statale debba
partecipare in rappresentanza del Ministero dell'economia e delle
finanze, contrastano con il principio fondamentale di coordinamento
della finanza pubblica rappresentato dall'art. 16 della legge n. 196
del 2009, che ha, appunto, individuato come necessaria, negli organi
collegiali di revisione contabile delle amministrazioni pubbliche, la
presenza di un rappresentante del Ministero dell'economia, al fine di
dare attuazione alle prioritarie esigenze di controllo e di
monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica. Tale articolo
stabilisce che: «Al fine di dare attuazione alle prioritarie esigenze
di controllo e di monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica
di cui all'art. 14, funzionali alla tutela dell'unità economica
della Repubblica, ove non già prevista dalla normativa vigente, è
assicurata la presenza di un rappresentante del Ministero
dell'economia e delle finanze nei collegi di revisione o sindacali
delle amministrazioni pubbliche, con esclusione degli enti e
organismi pubblici territoriali e, fatto salvo quanto previsto
dall'art. 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, degli enti ed organismi da questi ultimi vigilati, fermo
restando il numero dei revisori e dei componenti del collegio».
Secondo quanto affermato da codesta Ecc.ma Corte costituzionale
con la sentenza n. 122 del 2011, infatti, la piena attuazione del
principio di coordinamento della finanza pubblica fa sì che la
competenza statale non si esaurisce con l'esercizio del potere
legislativo, ma implica anche «l'esercizio di poteri di ordine
amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di
controllo» (cfr anche la decisione n. 376 del 2003). E, del resto,
codesta medesima Corte aveva già messo in rilievo «il carattere
"finalistico" dell'azione di coordinamento» e, quindi, l'esigenza che
«a livello centrale» si potessero collocare anche «i poteri puntuali
eventualmente necessari perchè la finalità di coordinamento»
venisse «concretamente realizzata».
Inoltre nella sentenza n. 370 del 2010 si rileva che l'attività
svolta dai servizi ispettivi di finanza pubblica spetta allo Stato,
in quanto essa è propedeutica all'esercizio della funzione di
coordinamento della finanza pubblica: infatti l'art. 28, comma 1,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), esplicitamente
attribuisce al Ministero dell'economia e delle finanze il compito di
acquisire ogni utile informazione «allo scopo di assicurare il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica».
In questa prospettiva, il già ricordato art. 16 della legge n.
196 del 2009 si pone come vera e propria norma di principio, che
stabilisce una specifica modalità di concretizzazione della
finalità di coordinamento della finanza pubblica.
Pertanto, il mancato uniformarsi delle disposizioni regionali in
esame al dettato dell'art. 16 della legge n. 196 del 2009, con
l'omessa individuazione quale componente del Collegio dei revisori,
in rappresentanza dello Stato, del Ministero dell'economia e delle
finanze, comporta l'incostituzionalità delle medesime disposizioni
regionali per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con
riferimento alla materia del coordinamento della finanza pubblica da
parte dello Stato.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui disciplina l'incarico di Direttore di distretto.
L'art. 28, comma 1, disciplina l'incarico di Direttore di
distretto, prevedendo che esso possa essere conferito dal Direttore
generale «a un dirigente dell'azienda che abbia maturato una
specifica esperienza nei servizi territoriali e un'adeguata
formazione nella loro organizzazione». Tale disposizione contrasta
con l'art. 3-sexies del più volte richiamato d.lgs. n. 502/1992, ai
sensi del quale l'incarico in questione può essere attribuito,
altresì, ad «un medico convenzionato, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
da almeno dieci anni, con contestuale congelamento di un
corrispondente posto di organico della dirigenza sanitaria».
La norma regionale in questione, quindi, restringendo il novero
dei dirigenti medici ai quali può essere conferito l'incarico di
Direttore di distretto, viola l'art. 117, comma 3 della Costituzione,
per contrasto col richiamato principio della legislazione statale in
materia di tutela della salute, di cui all'art. 3-sexies del d.lgs.
n. 502/1992.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 30, comma 3, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui stabilisce che al presidio ospedaliero sono preposti un
dirigente medico e un dirigente amministrativo.
L'art. 30, comma 1, prevede che «Gli ospedali non costituiti in
aziende ospedaliere, dislocati in una unica unità sanitaria locale,
sono accorpati in un unico presidio». Il successivo comma 3
stabilisce che «al presidio ospedaliero sono preposti un dirigente
medico ed un dirigente amministrativo come previsto all'art. 4, comma
9, del d.lgs. n. 502/1992, tra i quali il Direttore generale
dell'azienda della unità sanitaria locale individua il Direttore del
presidio ospedaliero responsabile della gestione complessiva». Detto
comma 3 dell'art. 30 contrasta con l'art. 3, comma 7 del d.lgs. n.
502/1992 (inserito dall'art. 15, comma 13, lett. F-bis) del d.l. n.
95/2012, ai sensi del quale «nelle aziende ospedaliere, nelle aziende
ospedaliero-universitarie di cui all'art. 2 del decreto legislativo
21 dicembre 1999, n. 517, e negli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico pubblici, costituiti da un unico presidio, le
funzioni e i compiti del direttore sanitario [...] e del dirigente
medico di cui all'art. 4, comma 9, del presidio ospedaliero sono
svolti da un unico soggetto avente i requisiti di legge».
La disposizione regionale in esame pertanto, attribuendo al
presidio ospedaliero due dirigenti in luogo dell'unico dirigente
previsto dal richiamato art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992,
viola l'art. 117, comma 3, della Costituzione, per contrasto con i
principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela
della salute e di coordinamento della finanza pubblica.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma 3, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella
parte in cui disciplina la figura del Direttore del dipartimento di
prevenzione.
L'art. 32, comma 1, disciplina la figura del Direttore del
dipartimento di prevenzione, prevedendo che esso è nominato dal
Direttore generale tra «i dirigenti» con almeno cinque anni di
anzianità di funzione. Tale disposizione contrasta con l'art.
7-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992, come modificato dal d.l.
n. 158/2012, secondo cui tale incarico può essere conferito non già
ai meri dirigenti, bensì ai «direttori di struttura complessa del
dipartimento».
Si ravvisa quindi la violazione dell'art. 117, comma 3 della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute.

P. Q. M.

Si chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
degli articoli 17, comma 3, 19, comma 3, 20, comma 2, 22, commi 2 e
3, 28, comma 1, 30, comma 3, 32, comma 3, della legge della Regione
Umbria n. 18 del 12 novembre 2012, titolata «Ordinamento del servizio
sanitario regionale».
Con ogni consequenziale statuizione.
Roma, 11 gennaio 2013

L'Avvocato dello Stato: Tamiozzo