1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 20-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 769 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 2004
Ordinanza del 15 aprile 2004 emessa dal Tribunale di Firenze nel provvedimento penale a carico di Balocchi Pier incenzo ed altri Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nella autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati o nella formazione delle stesse - Ammenda da cinquecento a duemila euro - Incongruita' ed irragionevolezza per la parita' di trattamento di condotte di diversa gravita' e per la disparita' di trattamento rispetto a quanto previsto per condotte identiche o di analoga gravita' - Violazione del principio di tassativita' della norma penale. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 100, secondo e terzo comma, come modificati dall'art. 1 della legge 2 marzo 2004, n. 61. - Costituzione, artt. 3 e 25. (004C1090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 20-10-2004)

IL TRIBUNALE

Vista la questione di legittimità costituzionale avanzata dal
p.m. con riferimento all'art. 1, comma 1, della legge 2 marzo 2004
n. 61 che modifica 1'art. 100 comma 2 e 3 decreto del Presidente
della Repubblica 30 marzo 1957 n. 361, sia nella parte in cui esso
recita «Chiunque commette uno dei reati previsti dai capi III e IV
del Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto
l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di
candidati ..... è punito con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2000
euro», sia nella parte in cui esso recita «ovvero forma falsamente,
in tutto o in parte, liste di elettori o di candidati, è punito con
la pena dell'ammenda da 500 euro a 2000 euro»;
Ritenuta la ammissibilità della questione stessa:
difensori degli imputati ne hanno sostenuto la
inammissibilità in quanto, venendo richiesta una declaratoria di
incostituzionalità sostanzialmente in malam partem si intenderebbe
provocare dalla Corte costituzionale una pronuncia additiva perchè
diretta a ripristinare una norma di fatto abrogata, ovvero si
intenderebbe incidere sulle scelte di politica criminale, in merito
alla individuazione delle condotte da dichiarare penalmente rilevanti
e delle sanzioni da adottare per ciascuna di esse, che la Corte ha
sempre, correttamente, ritenuto appartenere in via esclusiva al
legislatore ordinario, con il solo limite del rispetto del criterio
della ragionevolezza.
Questa opinione non appare condivisibile: nel presente caso la
questione di legittimità riguarda una norma creata con una tecnica
legislativa molto particolare, in quanto il legislatore ha mantenuto
di fatto, all'art. 100 comma 2 decreto del Presidente della
Repubblica 361/1957, l'originaria previsione sanzionatoria delle
falsità documentali commesse nel corso di operazioni elettorali, ed
ha semplicemente introdotto al comma terzo di detto articolo una
norma speciale che prevede una diversa e più lieve sanzione per
alcune delle falsità che sono punite dall'art. 100 comma 2 decreto
del Presidente della Repubblica cit. quale «norma generale» (con la
particolarità che trattasi, quindi, di una norma che è speciale
rispetto ad una norma già ritenuta speciale, quale è l'art. 100
comma 2 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 rispetto
alle norme generali in materia di falso documentale e personale
stabilite dal codice penale). L'eventuale pronuncia di
incostituzionalità, quindi, si limiterebbe a riconoscere la
illegittimità della norma speciale eliminando il diverso trattamento
per le particolari condotte di falso descritte all'art. 100 comma 3
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come modificato
dall'art. 1 l. n. 61/2004 e cioè eliminando la norma speciale, senza
aggiungere alcuna norma ne ripristinare norme abrogate: le condotte
ora previste dall'art. 100 comma 3 decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 rimarrebbero infatti punite dalle norme
«generali» costituite dall'art. 100 comma 2 decreto del Presidente
della Repubblica cit. e dal codice penale, senza necessità di alcuna
«aggiunta».
La presente questione non contrasta, poi, con l'indirizzo
giurisprudenziale che riconosce al legislatore penale la più ampia
libertà di scelta in materia di politica criminale, avendo lo stesso
ritenuto di rilevare solo una manifesta irragionevolezza della norma
impugnata, e dovendosi sicuramente ribadire che anche il legislatore
ordinario incontra un limite nella sua libertà di scelta, quello di
rispettare i principi costituzionali, tra cui vi è quello stabilito
dall'art. 3 Cost., la cui osservanza è appunto tutelata dalla Corte
costituzionale attraverso lo strumento della valutazione di
legittimità costituzionale delle singole norme portate alla sua
attenzione.
Ritenuta la rilevanza della questione stessa:
nel presente procedimento agli imputati Balocchi Pier
Vincenzo, Gherardini Valter, Papi Paolo e Vennarini Franca è
contestato, per i primi due al capo A) e per gli altri al capo D), il
reato di cui agli artt. 81 cpv., 110, 479 c.p. per avere attestato
falsamente l'avvenuta sottoscrizione in presenza del pubblico
ufficiale, da parte dei sottoscrittori, di numerosi elenchi di
elettori per la presentazione dei candidati di un partito alle
elezioni della Camera dei deputati, elenchi poi depositati presso
l'Ufficio centrale circoscrizionale;
agli imputati Balocchi Pier Vincenzo, Gherardini Valter e
Cannella Armando Filippo è invece contestato, per i primi due al
capo B)e per terzo al capo G), il reato di cui agli artt. 81 cpv.
c.p., 110 c.p., 100 c.p.v. d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 per avere
apponendo false firme di sottoscrittori, formato falsamente, in tutto
o in parte, liste di elettori di candidati alla Camera dei deputati;
entrambe le ipotesi di reato sopra indicate sono state
modificate dall'art. 1, comma 1, legge 2 marzo 2004 n. 61, che
introducendo la norma «speciale» di cui all'art. 100, comma 3, d.P.R.
n. 361/1957 ha stabilito che per tali condotte la sanzione da
applicare non è quella della reclusione da uno a sei anni, come
disposto dal codice penale e dall'originaria formulazione
dell'art. 100 cpv. d.P.R. n. 361/1957, ma quella dell'ammenda da 500
a 2000 euro;
la norma oggetto dell'incidente di costituzionalità è
effettivamente applicabile nel presente procedimento, prevedendo la
specifica condotta contestata agli indicati imputati, cioè la
falsificazione nell'autenticazione di sottoscrizioni di liste di
elettori e la formazione di false liste di elettori, ed è
sicuramente prevalente sulle norme preesistenti, ai sensi dell'art. 2
comma 3 c.p., in quanto più favorevole agli imputati;
l'applicazione della modifica introdotta dall'art. 1, comma
1, legge n. 61/2004 ha una profonda rilevanza nel presente
procedimento in quanto, modificando la natura del reato e della sua
pena, incide sul termine di prescrizione dello stesso, con la
conseguenza che tutti i reati sopra indicati dovrebbero essere
dichiarati prescritti perchè commessi sino al 4 aprile 2001,
risultando così decorso interamente il termine biennale stabilito
dall'art. 157 comma 1 n. 6 c.p., compreso il suo massimo
prolungamento ex art. 160 u.c. c.p.;
Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione stessa:
La modifica apportata dall'art. 1 comma 1 legge n. 61/2004,
nella parte fatta specificamente oggetto di rilevo, comporta che:
1) mentre per tutte le condotte di falsa formazione o
alterazione di qualunque atto attinente le operazioni elettori per
l'elezione alla Camera dei deputati, previsto dal d.P.R. n. 361/1957,
l'autore è punito, nell'ipotesi-base, con la pena della reclusione
da uno a sei anni, per identica condotta tenuta con riferimento alle
liste di elettori o di candidati esso è punito con la sola pena
dell'ammenda;
2) mentre è punito con la reclusione da uno a sei anni chi
«sostituisce, sopprime o distrugge» qualunque atto attinente le
operazioni elettorali, comprese le liste di elettori o di candidati
chi forma falsamente tali liste è punito con la sola ammenda;
3) mentre chi forma falsamente le liste di elettori o di
candidati è punito con la pena dell'ammenda, chi «fa scientemente
uso degli atti falsificati, alterati o sostituiti», comprese le liste
di elettori o di candidati è punito con la reclusione da uno a sei
anni;
4) mentre il pubblico ufficiale che nell'esercizio delle
sue funzioni forma un atto falso o attesta falsamente fatti di cui
l'atto deve provare la verità (compresa qualunque autenticazione di
sottoscrizione) è punito, ai sensi degli artt. 476 e 479 c.p, con la
reclusione da uno a sei anni, il pubblico ufficiale che tiene
identica condotta, cioè forma un atto falso o autentica falsamente
una sottoscrizione, ma con riferimento ad una lista di elettori o di
candidati è punito con la sola ammenda;
appare rilevabile una incongruità e irragionevolezza in
detti trattamenti sanzionatori, in quanto condotte identiche o di
pari gravità vengono punite con pene notevolmente diverse, pur in
presenza di un identico disvalore del fatto, con scelta legislativa
che appare in contrasto con l'art. 3 Cost. come interpretato dalla
Corte costituzionale stessa:
1) in primo luogo appare irragionevole che sia punita in
modo notevolmente meno grave una condotta gravemente lesiva dei
diritti elettorali di ogni cittadino e della stessa libertà e
regolarità dell'esercizio del voto elettorale, solo a seconda della
tipologia dell'atto che viene formato falsamente. Sia la lista di
elettori, necessaria per la presentazione dei candidati e del partito
che intendono partecipare alla competizione elettorale, sia altri
atti, ad esempio i certificati o le schede elettorali, sono
fondamentali per il corretto svolgimento delle operazioni di voto: è
infatti evidente che se l'utilizzo, ad esempio, di una scheda
elettorale falsa o alterata limita il diritto di voto dell'elettore e
altera la sua scelta, anche la presenza nella competizione di un
partito o di un candidato che avrebbe dovuto essere escluso, e che
partecipa solo a seguito di una condotta di reato (avendo depositato
liste di elettori-presentatori formate falsamente), altera gravemente
l'esito del voto, concentrando su tale soggetto le preferenze dei
votanti che sarebbero state probabilmente indirizzate verso gli altri
partiti ammessi in base a liste regolarmente formate, e poi facendo
includere illegittimamente anche tale soggetto nella ripartizione dei
seggi. La formazione di false liste di elettori o di candidati,
quindi, incide sulla regolarità delle operazioni di voto quanto, e
forse più, della falsificazione di altri atti (ad esempio di un
singolo certificato elettorale) perchè, come contestato nel presente
caso, consente che partecipi alla competizione un partito o un
candidato che non è stato presentato dal numero minimo di elettori
prescritto dalla legge, così alterando l'esito dell'intera
votazione, non più rispettoso della effettiva volontà del corpo
elettorale manifestato nel rispetto della legge: appare dunque
irragionevole che tale comportamento sia sanzionato con il tipo di
pena meno grave previsto dall'ordinamento, cioè la sola pena
pecuniaria dell'ammenda, soprattutto quando condotte estinsecantisi
sempre in falsificazioni, ad esempio la falsificazione di una singola
scheda o di un singolo certificato elettorale, che comportano la
errata manifestazione di un singolo voto e quindi arrecano un danno
minore sullo svolgimento delle operazioni elettorali nel loro
complesso, sono punite molto gravemente, appunto con la reclusione da
uno a sei anni;
2) appare poi irragionevole che sia punito con la
lievissima sanzione dell'ammenda chi forma falsamente le liste di
elettori o di candidati, e continui ad essere punito con la
reclusione da uno a sei anni chi «sostituisce, sopprime o distrugge»
qualunque atto attinente le operazioni elettorali, comprese dette
liste: l'art. l comma1 legge n. 61/2004 appare chiaro circa la
volontà di prevedere la sanzione dell'ammenda solo per chi falsifica
le liste di elettori o di candidati e non per chi le sopprime, stante
la inequivocabile dizione della norma, ma non appare comprensibile la
ragione di un trattamento così diverso per condotte che hanno,
apparentemente, una identica gravità. La presentazione di liste
false o la soppressione e distruzione di liste vere producono (o
possono produrre) lo stesso effetto, quello di alterare le operazioni
di voto incidendo sulla partecipazione di partiti o candidati alla
competizione elettorale, potendo questi essere illegittimamente
ammessi a parteciparvi sulla base di false liste di elettori, ovvero
esserne illegittimamente esclusi a causa della illecita distruzione
di liste regolarmente formate e depositate; appare in particolare
evidente che l'intenzione del legislatore, nel punire queste due
condotte, è appunto quella di tutelare il diritto elettorale
passivo, oltre che quello attivo. Se dunque queste due condotte sono
speculari, avendo identica potenzialità dannosa, è irragionevole un
trattamento così (immotivatamente) difforme;
3) è altrettanto irragionevole il trattamento
sanzionatorio difforme tra chi forma falsamente le liste di elettori
o di candidati e chi «fa scientemente uso degli atti falsificati,
alterati o sostituiti»: anche in questo caso la dizione della norma
contestata è inequivoca nel prevedere la pena dell'ammenda solo per
chi autentica le sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati o
chi «forma falsamente» tali liste, e nel non estendere identica
sanzione a chi tiene altre condotte relative a dette liste, ad
esempio perchè le sopprime o perchè ne fa uso, senza essere
concorso nella falsificazione, con l'effetto di punire con la pena
della reclusione da uno a sei anni chi fa dolosamente uso di una
lista falsificata senza avere concorso nella sua falsificazione, e
con la pena della sola ammenda chi la falsifica ovvero concorre nella
sua falsificazione facendone poi uso. Anche in questo caso è
evidente che la gravità della condotta è identica, con riferimento
all'interesse tutelato dalla norma penale, e che caso mai dovrebbe
ritenersi più grave la condotta di chi compie materialmente la
falsificazione ovvero concorre nella sua realizzazione, rispetto a
chi si limita a depositare la falsa lista predisposta da altri;
appare dunque evidente la irragionevolezza di un trattamento
sanzionatorio così difforme, e che oltre tutto non riconosce una
maggiore gravità della condotta di chi compie materialmente la
falsificazione.
4) la norma contestata appare poi trattare in modo
irragionevolmente diverso anche condotte sostanzialmente identiche,
nella parte in cui sanziona con la sola pena dell'ammenda la
commissione di «uno dei reati previsti dai capi III e IV del Titolo
VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto
l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di
candidati»: in questo caso il pubblico ufficiale, che è punito con
la pena della reclusione da uno a sei anni quando falsamente
autentica una qualunque sottoscrizione, è punito con la sola ammenda
se la sottoscrizione autenticata è apposta su una lista di elettori
o di candidati, ovvero l'elettore che attesta falsamente la propria
identità è punito con la sola ammenda se lo fa nel sottoscrivere
una lista di elettori, e con la reclusione prevista dagli artt. 494 o
495 c.p. se invece lo fa, ad esempio, per farsi consegnare un
certificato elettorale. La giurisprudenza ormai costante qualifica il
reato di cui all'art. 100 d.P.R. n. 361/1957 come una norma speciale
rispetto alle norme generali previste dal codice penale in materia di
falso documentale, ed appare singolare che la norma speciale punisca
come contravvenzione di minima gravità una condotta che, in via
ordinaria, è considerata un delitto piuttosto grave. Tale diversità
di trattamento sanzionatorio, poi, appare ingiustificata in relazione
alla condotta concretamente prevista come reato: il comportamento
criminoso del pubblico ufficiale è assolutamente identico,
trattandosi sempre di una falsa autenticazione di sottoscrizione, e
quello che determina la applicazione di diversa sanzione è solo il
documento su cui la sottoscrizione è apposta; anche sotto questo
profilo è singolare e irragionevole che venga punito più gravemente
un comportamento che può avere una scarsa rilevanza pubblica (ad
esempio la falsa autenticazione di firma su un contratto privato, che
produce effetti solo tra le parti, o su una domanda di partecipazione
ad un concorso, che può non avere alcuna effettiva rilevanza
esterna), rispetto ad un comportamento, quale la falsa autenticazione
di sottoscrizioni apposte su una lista di elettori o di candidati,
che consentendo la irregolare partecipazione di un candidato o di un
partito alla competizione elettorale ha una rilevanza pubblica
enorme, in quanto incide sul godimento di uno dei diritti
fondamentali del cittadino, quello elettorale attivo e passivo,
essenza stessa della vita democratica;
5) con riferimento a questa norma si può poi rilevare
anche un possibile contrasto con il principio di chiarezza e
tassatività della norma penale, dal momento che la nuova
formulazione dell'art. 100 comma 3 d.P.R. n. 361/1957 ricomprende,
nella generica dizione «Chiunque commette uno dei reati previsti dai
capi III e IV del Titolo VII del Libro secondo del codice penale»,
una ampia serie di condotte affatto diverse, che non sono
sufficientemente individuabili attraverso il semplice rinvio a due
interi capi del codice penale. Inoltre, appare irragionevole la
previsione di una identica sanzione, quella dell'ammenda, per
condotte molto diverse tra loro, quali quelle comprese nei due capi
citati: risulta infatti punita con la stessa (lieve) sanzione chi, ad
esempio, attesta falsamente al pubblico ufficiale la propria
identità per firmare una lista di elettori o di candidati, violando
l'art. 495, e il pubblico ufficiale che invece, abusando dei suoi
poteri, attesta il falso nella autenticazione ditale sottoscrizione.
È evidente la irragionevolezza di un trattamento sanzionatorio
identico per tipi di reato così diversi che, nella loro forma
ordinaria, prevista dal codice penale, risultano puniti in modo
notevolmente difforme, perchè esso non rispetta la valutazione di
gravità del singolo fatto che il legislatore ha già operato nel
codice penale, e stabilisce una sanzione del tutto sganciata da tale
valutazione di effettiva gravità della condotta punita, che pure
rispecchia la volontà del medesimo legislatore.
6) la previsione della sanzione della sola ammenda da 500 a
2000 euro nella formazione di false liste di elettori o di candidati,
o nella autenticazione delle sottoscrizioni sulle stesse, è infine
irragionevole perchè irragionevolmente simile alla sanzione prevista
per altre condotte notevolmente diverse ed assai meno gravi: a
seguito di ulteriore modifica introdotta dall'art. 1, comma 1, legge
n. 61/2004, ad esempio, l'art. 106 del d.P.R. n. 361/1957 punisce con
l'ammenda da 200 a 1000 euro chi sottoscrive pii di una dichiarazione
di presentazione di candidatura. Risulta quindi punita in modo solo
di poco più lieve la condotta di chi, in occasione della medesima
competizione elettorale, non commette alcun falso ma semplicemente
firma più liste di elettori o di candidati, incidendo in modo
limitato sulla regolarità della lista stessa e della presentazione
del candidato, rispetto a chi commette falsità sino a comporre delle
liste di elettori o di candidati con sottoscrizioni del tutto false e
inesistenti.
Ritenuto pertanto che la norma denunciata, l'art. 100 comma 2 e
3, d.P.R. n. 361/1957 come modificato dall'art. 1 comma 1, legge 2
marzo 2004 n. 61 nella parte in cui recita (al terzo comma) «Chiunque
commette uno dei reati previsti dai capi III e IV del Titolo VII del
Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto l'autenticazione
delle sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati ... è
punito con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2000 euro» e nella
parte in cui recita «ovvero forma falsamente, in tutto o in parte,
liste di elettori o di candidati, è punito con la pena dell'ammenda
da 500 euro a 2000 euro», violi il principio costituzionale di
ragionevolezza e di uguaglianza di cui all'art. 3 della Carta
costituzionale e possa violare, limitatamente al richiamo ai capi III
e IV del Titolo VII del libro secondo del codice penale, anche il
principio di tassatività della norma penale di cui all'art. 25
Cost.;

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 legge cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 comma 2
legge 11 febbraio 1953 n. 87;
Dichiara ammissibile, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 l'art 100 comma
2 e 3 d.P:R. n. 361/1957 come modificato dall'art. 1, comma 1, legge
2 marzo 2004 n. 61 nella parte in cui recita (al terzo comma):
«Chiunque commette uno dei reati previsti dai capi III e IV del
Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto
l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di
candidati ... è punito con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2000
euro» e nella parte in cui recita «ovvero forma falsamente, in tutto
o in parte, liste di elettori o di candidati, è punito con la pena
dell'ammenda da 500 euro a 2000 euro», per violazione degli artt. 3 e
25 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente procedimento, stralciato dal
procedimento principale, e l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria , al Presidente del Consiglio nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Firenze, addì 15 aprile 2004
Il giudice: Masi
04C1090