1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 21-7-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 622 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2004
Ordinanza emessa il 27 gennaio 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Lucano Sivina contro A.S.L. n. 9 di Locri Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 113. (004C0789) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 21-7-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2240/00 R.G.
proposto da Lucano Sivina, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella
Leone, elettivamente domiciliato in Reggio Calabria, via Pellicano,
22.
Contro A.S.L. n. 9 di Locri, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Vittorio D'Agostino e
Giovanni Tringali, dell'ufficio legale della stessa A.S.L.,
domiciliata per legge presso la segreteria del Tribunale
amministrativo regionale per ottenere il pagamento delle somme
spettanti alla ricorrente per l'attività di incentivazione alla
produttiva svolta negli anni 1993, 1994, 1995, 1996, oltre interessi
e rivalutazione monetaria.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda sanitaria
di Locri;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato per la pubblica udienza del 16 dicembre 2003 il
relatore Caterina Criscenti e sentito l'avv. D'Agostino;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

F a t t o

La ricorrente, dipendente dell'A.S.L. 9 di Locri, addetta al
reparto di fisioterapia di Gerace con la qualifica di fisioterapista,
premesso di aver partecipato all'istituto dell'incentivazione alla
produttività per gli anni 1993, 1994, 1995 e 1996, senza percepire
il relativo integrale compenso, chiede la condanna dell'ente al
pagamento della retribuzione ancora dovuta per il lavoro svolto in
regime di produttività (c.d. plus orario) nella misura che sarà
quantificata in corso di causa.
Si costituiva l'Azienda intimata, resistendo al gravame ed
all'udienza pubblica del 16 dicembre 2003, la causa è stata posta in
decisione.

D i r i t t o

1. - Deve preliminarmente valutarsi il profilo della
giurisdizione.
1.a. - La controversia in esame coinvolge questioni attinenti al
rapporto di lavoro comprese tra il 1993 ed il 1996, sicchè rileva in
primis il problema del momento della proposizione del ricorso.
L'art. 69, comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 167, abrogando
l'art. 45, comma 17, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ha stabilito,
infatti, che «le controversie relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data [ossia al 30
giugno 1998] restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000».
Nel caso che ci occupa il ricorso è stato proposto dopo il
predetto termine decadenziale, in quanto depositato presso la
segreteria di questo Tribunale amministrativo regionale il 7 ottobre
2000.
Non può, infatti, ritenersi sufficiente per evitare la suddetta
decadenza la sola procedura di notificazione del ricorso (così
Tribunale amministrativo regionale Reggia Calabria, 9 settembre 2003,
n. 1087; Tribunale amministrativo regionale Catanzaro, II, 7 giugno
2002, n. 1592; Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari, I, 2
novembre 2000, n. 4248) dovendosi, infatti, ritenere acquisito, come
principio generale, il postulato che ancora la compiuta instaurazione
del rapporto processuale al deposito, nella segreteria del giudice
amministrativo, del ricorso notificato.
Ciò premesso, questo Tribunale - che pure in diverse precedenti
pronunce su ricorsi proposti successivamente alla data del 15
settembre 2000 aveva ravvisato la propria carenza di giurisdizione -
ritiene oggi di dover prendere atto ed adeguarsi alla interpretazione
regolatrice della Corte di cassazione a sezioni unite, costante con
riferimento ad entrambe le disposizioni, ritenute sostanzialmente
identiche (cfr. ordd. 17 giugno 2002, n. 8700; 4 luglio 2002,
n. 9690; 21 novembre 2002, n. 16427; 24 gennaio 2003, n. 1124; 30
gennaio 2003, n. 1511; 7 marzo 2003, n. 3512) secondo la quale il
termine del 15 settembre 2000 - relativamente alle questioni
attinenti al periodo del rapporto d'impiego anteriore al 30 giugno
1998 - non costituisce un limite alla persistenza della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, cui spetta la giurisdizione su
tutte le questioni sorte in un periodo antecedente al 30 giugno 1998,
ancorchè il giudizio - come nel caso in esame - sia stato instaurato
successivamente alla data del 15 settembre 2000.
Deve, dunque, affermarsi - come già ritenuto anche dal Consiglio
di Stato (vd. IV, Ord. 10 maggio 2002, n. 1752) - la giurisdizione
del giudice adito.
2. - Ciò premesso in punto di giurisdizione, ne consegue che,
facendo applicazione del disposto normativo sopra richiamato,
dovrebbe dichiararsi la decadenza sostanziale della pretesa, essendo
stato appunto il ricorso proposto dopo il 15 settembre 2000.
In merito il tribunale ritiene però di dover sollevare la
questione di costituzionalità dell'art. 69, comma 7, cit. nella
parte in cui prevede il termine di decadenza, per violazione degli
artt. 3, 24 e 113, e 76 Cost.
3. - Quanto all'art. 3 Cost., l'aver imposto ai dipendenti
pubblici il termine di decadenza al 15 settembre 2000 per la
proposizione di domande relative a diritti maturati entro il 30
giugno 1998 e aver mantenuto per i dipendenti privati gli ordinari
termini prescrizionali altera significativamente ed irragionevolmente
l'uguaglianza tra i primi e i secondi, da sempre riconosciuta sul
piano costituzionale dalla stessa Corte (vd. la storica sentenza 28
giugno 1985, n. 190) e oggi accentuata, sul piano della disciplina
del rapporto, dalle leggi di riforma del pubblico impiego nel cui
contesto si inserisce la norma censurata.
La fissazione di un termine di decadenza per far valere, davanti
al giudice amministrativo, i diritti soggettivi attinenti al pubblico
impiego maturati prima del 30 giugno 1998 introduce, infatti, una
discriminazione tra lavoratori del settore privato, per i quali
rimane impregiudicata la possibilità di azionare la pretesa
patrimoniale entro il termine quinquennale di prescrizione dei
crediti di lavoro, previsto in via ordinaria dall'art. 2948 del
codice civile, e lavoratori del settore pubblico, ai quali viene
concesso un tempo assai più esiguo.
3.a. - E la violazione del precetto d'uguaglianza non si coglie
solo nella diversa consistenza del termine decadenziale rispetto a
quello prescrizionale: la disparità di trattamento viene esaltata
dal complesso della disciplina dei due istituti (quello della
decadenza e quello della prescrizione) e segnatamente dalla
circostanza che i termini di prescrizione sono soggetti
all'applicazione degli istituti interruttivi, mentre per il termine
di decadenza i medesimi atti interruttivi sono inefficaci.
L'utilizzo dello schema della decadenza, in luogo di quello della
prescrizione, determina, infatti, l'applicazione dell'art. 2964 c.c.
(«quando un diritto deve esercitarsi entro un dato termine sotto pena
di decadenza, non si applicano le norme relative all'interruzione
della prescrizione») e dell'art. 2966 c.c. («la decadenza non è
impedita se non dal compimento dell'atto previsto dalla legge o dal
contratto») con la conseguenza che ex art. 69, comma 7, per i diritti
maturati anteriormente al 30 giugno 1998, al pubblico dipendente non
è concessa la possibilità, riconosciuta invece al dipendente
privato, di rimandare la decisione di agire davanti al giudice,
provvisoriamente però salvaguardando i propri diritti attraverso un
atto stragiudiziale di messa in mora, capace di interrompere la
prescrizione ma non di impedire la decadenza.
4. - Appare altresì evidente a questo giudice che la
compressione del diritto di azione dei pubblici dipendenti operata
dalla disciplina transitoria in esame si ponga in contrasto con gli
artt. 24 e 113 Cost.
È vero che - così come più volte riconosciuto dalla Corte
costituzionale - rientra nella discrezionalità del legislatore il
determinare l'ampiezza del termine nel quale potere agire a tutela
dei propri diritti ed interessi.
Ma tale discrezionalità incontra il limite di non rendere
eccessivamente difficile l'esercizio del diritto.
Nella specie il termine del 15 settembre 2000 rende certamente
oltremodo gravosa la tutela giurisdizionale del lavoratore, se si
pone mente non tanto in astratto al lasso di tempo concesso, ossia
quello che intercorre tra il 30 giugno 1998 ed il 15 settembre 2000
(in sè obiettivamente non ampio), quanto soprattutto alla speciale
struttura e dinamica del rapporto di lavoro su cui esso incide.
4.a. - Avviene, infatti, che le questioni controverse non solo
perdurino oltre la data del 30 giugno 1998, ma che si completino e si
consolidino i presupposti necessari per una tutela giurisdizionale
solo in epoca successiva a tale data.
Si pensi ad un provvedimento di incarico allo svolgimento di
mansioni superiori adottato nel giugno 1998: in questo caso il
diritto del dipendente alla retribuzione sorge e con il provvedimento
di incarico, ma anche con lo svolgimento effettivo e protratto delle
mansioni. Pertanto, poichè in tale ipotesi la giurisdizione
appartiene al giudice amministrativo perchè il sorgere del diritto
del dipendente presuppone un atto dell'amministrazione (così, ex
plurimis, Cass., S.u., 11 giugno 2001, n. 7856 e 7 marzo 2001,
n. 89), lo spatium deliberandi lasciato al dipendente per valutare
l'azionabilità della propria pretesa, ossia appunto il termine
decandenziale, non sarà effettivamente di due anni e settantasette
giorni (tale è l'intervallo che vi è tra il 30 giugno 1998 ed il 15
settembre 2000), ma assai meno, forse solo alcuni giorni. A ciò si
aggiunga l'incertezza che sussiste in simili ipotesi sulla tutela del
dipendente per il periodo successivo al 15 settembre 2000, termine
ultimo di proposizione del ricorso.
O si ponga mente ancora alla rilevanza, nella materia in
questione, dei contratti collettivi, spesso approvati in epoca
successiva rispetto a quello della loro vigenza sotto il profilo
economico ed alle complesse problematiche interpretative che spesso
da essi discendono.
4.b. - Ad avviso di questo giudice, dunque, il termine di
decadenza così ristretto intanto sacrifica fortemente, per la
peculiare materia cui inerisce (sopra solo sommariamente
esemplificata), l'interesse del soggetto onerato dal rispetto di esso
e, in ogni caso, non trova giustificazione alcuna, perchè non
risponde neppure ad un generale interesse dell'ordinamento al celere
compimento dell'attività processuale soggetta al termine di
decadenza.
Ed, infatti, in primo luogo la fase transitoria della devoluzione
della materia del lavoro pubblico è stata disciplinata con l'unico
obiettivo di non aggravare, con un passaggio in blocco del nuovo
contenzioso, il giudice ordinario. Un'analoga preoccupazione - come
si evince anche dai lavori preparatori - non è emersa per il giudice
amministrativo, tanto che si è ritenuto di compensare la perdita
della materia del pubblico impiego con l'attribuzione di nuove
materie di giurisdizione esclusiva. Posto, dunque, che le questioni
ante 30 giugno 1998 appartengono comunque alla giurisdizione del
giudice amministrativo, appare inutile ed irragionevole porre un
termine di decadenza sostanziale.
Secondariamente poi, l'effetto di tale disposizione non potrà
che essere - per le questioni che perdurano oltre il 30 giugno 1998
(assai frequenti, essendo il rapporto di lavoro un rapporto di
durata) - opposto a quello voluto dal legislatore, perchè
determinerà un inevitabile appesantimento del lavoro del giudice
ordinario.
A fronte di una pronuncia di mera decadenza adottata dal giudice
amministrativo, il lavoratore «decaduto» agirà per la fase
successiva (non soggetta a termini di decadenza) innanzi al giudice
ordinario, il quale dovrà esaminare ex novo la questione,
necessariamente valutando, sia pure incidentalmente o a soli fini
istruttori, la fase pregressa, non potuta vagliare dal giudice
amministrativo, con una notevole diseconomia processuale.
In conclusione, fermo restando per le esigenze sopra accennate il
limite sostanziale del 30 giugno 1993 (oltre che gli ordinari termini
di prescrizione), non si ravvisano adeguate giustificazioni
all'introduzione di un termine ulteriore di decadenza incidente sulla
proponibilità della domanda innanzi al giudice amministrativo,
sicchè la disposizione per tale ragione appare in contrasto con gli
artt. 24 e 113 Cost.
5. - Deve infine denunciarsi il contrasto dell'art. 69, comma 7
cit. con l'art. 76 Cost.
La legge delega n. 59/1997 (ai cui contenuti deve riportarsi
anche il d.lgs. n. 165/2001) invitava il Governo a predisporre misure
organizzative e processuali anche di carattere generale atte a
prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso (art.
11).
Premesso che dal tenore stesso della norma, che pone da ultimo ed
«infine» la questione della contestuale estensione della
giurisdizione amministrativa, si desume che il riferimento
all'introduzione delle predette misure organizzative non è di
carattere generale, ma attiene alle sole controversie devolute al
giudice ordinario, immediatamente prima indicate, l'imposizione di un
termine di decadenza per far valere i diritti dinanzi al giudice
amministrativo non serve a deflazionare i carichi processuali davanti
al giudice ordinario (ed anzi, come si è ipotizzato prima, può solo
condurre all'effetto opposto) e non costituisce misura processuale
giacchè estingue il diritto sul piano sostanziale.
Esso si pone dunque radicalmente in contrasto con le finalità
che, attraverso i principi ed i criteri enunciati, la legge delega si
è prefissa.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 24, 113 e 76 Cost., la questione di costituzionalità
dell'art. 69, comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, limitatamente
all'inciso «solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza,
entro il 15 settembre 2000», per tutte le ragioni esposte in
motivazione, ordina la sospensione del presente giudizio e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
certificata al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai procuratori delle parti in causa ed ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Ordina all'autorità amministrativa di eseguire la presente
sentenza.
Così deciso in Reggio Calabria, nella Camera di Consiglio del 16
dicembre 2003.
Il Presidente: Passanisi
L'estensore: Criscenti
04C0789