1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 agosto 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 agosto 2011 (della Regione autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, avente ad oggetto "Patto di stabilita' interno per l'anno 2011. Proposta di accordo per la Regione Sardegna", con la quale la Regione e' stata invitata a rivedere, sulla base delle osservazioni esposte, la propria proposta di accordo, corredata della tabella riepilogativa indicante i limiti di spesa sia in termini di competenza che di cassa - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma della Sardegna - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione per l'asserita impossibilita' di addivenire ad un accordo, stante il carattere di imposizione dell'invito formulato - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Contrasto con il dettato statutario, a fronte della esclusione di un aumento del livello di spesa proposto ad adeguamento dell'innalzamento del livello di entrate derivante dal nuovo ordinamento finanziario regionale - Violazione del principio di corrispondenza tra le entrate e le spese - Ingiustificata compressione della competenza legislativa regionale in materia - Violazione del principio di ragionevolezza - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Ragioneria Generale dello Stato, adottare la nota sopra indicata. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato Generale per la Finanza delle Pubbliche Amministrazioni, Ufficio VIII, 7 giugno 2011, Prot. n. 0050971. - Costituzione, artt. 3, 5, 81, 114, 117, 118 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 7, 8 e 54; legge 23 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 132. (011C0568) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (C.F. 80002870923)
in persona del suo Presidente Dott. Ugo Cappellacci, rappresentata e
difesa, in virtù di mandato a margine del presente atto, e di
decreto del Presidente della Regione n. 88 del 3 agosto 2011 (prot.
17920), dagli Avv.ti Tiziana Ledda (C.F. LDDTZN52T59B354Q) e Prof.
Massimo Luciani (C.F. LCNMSM52L23H501G), ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, Via Bocca di Leone, n. 78;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, a seguito e per l'annullamento
della Nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento
della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per la
Finanza delle Pubbliche Amministrazioni, Ufficio VIII, 7 giugno 2011,
prot. n. 0050971, avente ad oggetto «Patto di stabilità interno per
l'anno 2011. Proposta di accordo per la Regione Sardegna», a firma
del Ragioniere Generale dello Stato, con la quale, «al fine di
addivenire al perfezionamento dell'accordo per il patto di stabilità
interno 2011», la Regione autonoma della Sardegna è stata invitata
«a voler rivedere la propria proposta di accordo, corredata della
tabella riepilogativa indicante i limiti di spesa sia in termini di
competenza che di cassa, sulla base delle osservazioni sopra
esposte»;

Fatto

1. - Il presente conflitto trae origine dalla Nota con la quale
la Ragioneria Generale dello Stato ha respinto la proposta della
Regione Sardegna che la stessa aveva inoltrato, sin dal 30 marzo
2011, ai fini del raggiungimento dell'accordo di cui all'art. 1,
comma 132, legge 23 dicembre 2010, n. 220, «invitando» la Regione a
rivedere detta proposta.
2. - Il menzionato art. 1, comma 132 prevede che «Per gli
esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a statuto speciale, escluse la
regione Trentino Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente,
con il Ministro dell'economia e delle finanze il livello complessivo
delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi
pagamenti, in considerazione del rispettivo concorso alla manovra,
determinato ai sensi del comma 131. A tale fine, entro il 30 novembre
di ciascun anno precedente, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle finanze. Con
riferimento all'esercizio 2011, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo entro il 31 marzo 2011. In caso di mancato
accordo, si applicano le disposizioni stabilite per le regioni a
statuto ordinario».
3. - La Regione autonoma della Sardegna ha inviato la propria
proposta di accordo con Nota in data 30 marzo 2011, prot. n. 2489, a
firma del Presidente, indirizzata al Ministro dell'economia e delle
finanze e al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.
Tale Nota recava i seguenti rilievi, che, per comodità
dell'Ecc.mo Collegio, si riportano:
«Come noto, l'articolo 1, comma 132, della legge 13 dicembre
2010, n. 220, stabilisce che, al fine di conseguire gli obiettivi di
finanza pubblica stabiliti per il biennio 2011 - 2013, le Regioni a
Statuto speciale possano concordare con il Ministero dell'economia e
delle finanze il livello degli impegni e dei pagamenti rilevanti ai
fini del rispetto del Patto di stabilita interno 2011. Al riguardo si
rappresenta quanto segue.
Preliminarmente va segnalato che, dopo accurate e rigorose
indagini validate dalla Ragioneria Generale dello Stato, con le quali
si constatò che la Sardegna nel passato era stata rilevantemente
penalizzata da restrittive interpretazioni delle norme statutarie e
dall'adozione di svantaggiose modalità di calcolo delle quote di
compartecipazione, Stato e Regione pervennero finalmente a concordare
la revisione del regime finanziario regionale (art. 1 comma 834 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296).
Non si può però credere che il dettato statutario - come
unitariamente novellato dalle due autorità di governo - possa
considerarsi pienamente attuato, se l'innalzamento del livello delle
entrate derivante dal nuovo sistema finanziano non viene accompagnato
da un equo adeguamento del livello di spesa. Senza l'adeguamento del
livello di spesa, riconoscimenti ottenuti dalla Regione sul versante
entrate risulterebbero sviliti e mortificati.
Già in passato la Regione aveva proposto un aumento graduale del
livello degli impegni e dei pagamenti rilevanti ai fini del rispetto
del Patto, sebbene poi questa Amministrazione, nello spirito di
fattiva e leale collaborazione e in considerazione della grave crisi
economica che stava attraversando il Paese abbia responsabilmente
deciso di concordare, anche per il 2010, un livello di spesa non
corrispondente all'accresciuto livello delle proprie risorse.
Da tempo, la giurisprudenza costituzionale sostiene che nel
nostro ordinamento vige l'obbligo di interpretare il dettato
legislativo in senso «conforme a Costituzione»: e ciò vale,
evidentemente, anche per quelle disposizioni legislative che
disciplinano l'intreccio di competenze tra Stato e Regioni.
In particolare, il caso in esame verte sulla corretta
interpretazione dell'art. 1 comma 132 della legge 13 dicembre 2010 n.
220 che dispone: «Per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a
statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze il livello complessivo delle spese correnti e in conto
capitale nonchè dei relativi pagamenti in considerazione del
rispettivo concorso alla manovra determinato ai sensi del comma 131.
A tale fine, entro il 30 novembre di ciascun anno precedente, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo al Ministro
dell'economia e delle finanze. Con riferimento all'esercizio 2011, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo entro il 31
marzo 2011. In caso di mancato accordo, si applicano le disposizioni
stabilite per le regioni a statuto ordinario».
Come si vede, tale disposizione, in considerazione delle
peculiarità degli ordinamenti finanziari delle regioni speciali,
sancisce il metodo dell'accordo bilaterale tra Governo e singola
regione speciale, i quali «concordano (...) il livello complessivo
delle spese correnti e in conto capitale». La ratio di questa
disciplina è chiaramente quella di bilanciare in modo ragionevole
due diverse istanze di rango costituzionale: il potere statale di
coordinamento della finanza pubblica (anche e soprattutto per
assicurare il rispetto dei vincoli comunitari scaturenti dal patto di
stabilità «esterno») e l'autonomia finanziaria delle regioni
speciali.
A tale scopo, ossia per contemperare due principi di eguale
livello costituzionale e quindi per regolare l'interferenza tra
competenze statali e competenze regionali speciali, la disposizione
in esame individua una peculiare modalità collaborativa, imperniata
primariamente sull'istituto dell'«intesa» e, come second best e
ultima ratio, sulla possibilità che si applichi il regime stabilito
per le regioni ordinarie, qualora non si riuscisse a raggiungere la
detta intesa.
Il meccanismo cooperativo stabilito dalla legge prevede, dunque,
due possibilità, tra le quali sussiste un ben preciso ordine
cronologico e gerarchico: c'è un favor affinchè «il livello
complessivo delle spese correnti e in conto capitale» sia determinato
di comune intesa tra Stato e Regione speciale, e quindi, solo in via
eccezionale è possibile sfuggire a questo metodo collaborativo
intenso e affidare sostanzialmente la determinazione di tale livello
alla decisione unilaterale del Governo. Insomma, non ci troviamo
dinanzi a due opzioni alternative tra le quali poter scegliere
liberamente, perchè invero la seconda via è percorribile solo
qualora fosse obiettivamente accertato che è impossibile seguire la
prima. Ciò significa che nessuna delle parti in causa - il Governo
nazionale e la singola regione speciale interessata - può
determinare unilateralmente e arbitrariamente la scelta tra il metodo
dell'accordo e l'applicazione del regime previsto per le regioni
ordinarie».
Tanto premesso, la Regione Sardegna concludeva come segue:
«si propone che nel 2011 il livello complessivo degli impegni
e dei pagamenti del Titolo I e del Titolo II del bilancio regionale,
sia pari all'obiettivo programmatico 2010 ricalcolato e ridotto dello
0,9 per cento e ulteriormente diminuito del contributo di cui
all'articolo 1, comma 131, della legge di stabilità 2011 a carico
della Regione Sardegna pari a Euro 76.689.835, al netto
della spesa sanitaria,
della spesa per concessione di crediti,
delle spese sostenute per l'attuazione di programmi
comunitari, relativamente alla parte finanziata dall'Unione Europea,
dei pagamenti regionali di parte corrente in conto residui in
favore degli Enti Locali soggetti al Patto di stabilità, per un
ammontare non superiore all'importo complessivo dei residui attivi
(derivanti dalle mancate erogazioni regionali di parte corrente)
iscritte nei bilanci dei medesimi Enti Locali,
delle spese finanziate con le risorse di cui all'articolo 1,
commi 6, 7 e 38 della legge 220/2010,
delle spese derivanti dai censimenti, previsti dall'articolo
50, comma 3, del decreto-legge 78/2010, convertito dalla legge n.
122/2010, nei limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT.
Conseguentemente, come si evince dalle tabelle allegate, si
propone che:
1. il livello degli impegni 2011 venga fissato in 3.796
milioni di Euro;
2. il livello dei pagamenti 2011 risultante dalle operazioni
sopra illustrate, sia incrementato, a parziale adeguamento dello
strutturale innalzamento del livello delle entrate, di 400 milioni e
che pertanto lo stesso sia conclusivamente determinato in 3.510
milioni».
4. - La Ragioneria Generale dello Stato ha dato riscontro alla
proposta di accordo in data 7 giugno 2011, con la Nota indicata in
epigrafe.
In essa si avanzano i seguenti rilievi.
«Ai fini della quantificazione [dei livelli di spesa ai fini del
patto di stabilità 2011] codesta Regione ha proposto di escludere
dal totale delle spese soggette al patto di stabilità interno, oltre
a quelle previste dall'articolo 1, comma 129, della legge n.
220/2010, le seguenti tipologie di spese.
Le spese finanziate con le risorse di cui all'articolo 1, commi
6, 7 e 38 della legge n. 220/2010 (risorse disponibili per la
previsione, nei contratti di servizio, di misure di efficientamento e
di razionalizzazione e contributi per il sostenimento dei costi
relativi al materiale rotabile).
Le spese derivanti dai censimenti, previsti dall'articolo 50
comma 3 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge
n. 122/2010, nei limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT.
Al riguardo, si rappresenta quanto segue:
L'esclusione prevista di cui all'articolo 1, commi 6 e 7 della
legge n. 220/2010 citata, non può essere assentita in quanto le
risorse ivi previste, costituite da complessivi 425 milioni di curo e
dalle eventuali risorse aggiuntive di cui al citato comma 7, sono
destinate alle sole Regioni a statuto ordinario.
Diversamente, l'esclusione di cui all'articolo 1, comma 38,
riguardando anche le autonomie speciali, può essere portata in
detrazione. L'ammontare di tale esclusione potrà essere determinata
solo a consuntivo, sulla base del decreto di ripartizione del Fondo
nazionale per le politiche sociali, applicando l'incidenza della
quota del fondo spettante alla Regione all'ammontare dei 200 milioni
che costituisce l'ammontare complessivo dell'esclusione spettante a
tutte le Regioni.
Allo stesso modo, anche l'esclusione delle spese relative al 15°
Censimento generale della popolazione e delle abitazioni, al 9°
censimento generale dell'industria e dei servizi ed al Censimento
delle istituzioni no-profit, prevista dall'articolo 50 del D.L. n
78/2010, potrà essere determinata solamente a consuntivo, nei limiti
delle risorse trasferite dall'ISTAT dopo che saranno state rese note
le quote spettanti a tutte le regioni.
Per i motivi sopra esposti è necessario che il totale delle
spese indicate nel prospetto riepilogativo trasmesso da codesta
Regione, sia nella parte di competenza che di cassa, non includa
preventivamente la stima di tali esclusioni.
Infine, codesta Regione ha chiesto che il limite dell'obiettivo
programmatico per i pagamenti per l'anno 2011, determinato ai sensi
del comma 132 del citato articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n.
220, sia aumentato di 400 milioni di euro al fine di adeguare le
spese alle maggiori entrate regionali derivanti dal nuovo ordinamento
finanziario previsto dall'articolo 1, comma 834, della legge 27
dicembre 2006, n. 296.
Circa la problematica sopra rappresentata, si prende atto che
codesta Regione, in considerazione dell'aumento del livello delle
entrate, conseguente alla modifica statutaria, ha ritenuto
indispensabile un parallelo innalzamento dei tetti di spesa stabiliti
dal Patto di stabilità interno che farmo ancora riferimento ai
livelli di spesa del 2005.
Al riguardo, pur non sottovalutando le aspettative che la piena
entrata a regime del nuovo ordinamento finanziario può aver indotto
sulle maggiori potenzialità di spesa regionale si fa presente che il
quadro macroeconomico di finanza pubblica non ha scontato alcun
effetto in termini di maggior spesa per cui l'accoglimento della
richiesta regionale necessita di un intervento legislativo volto ad
individuare la corrispondente compensazione finanziaria in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto.
Pertanto, in assenza di una disposizione legislativa che preveda
misure compensative a favore della Regione Sardegna, si rappresenta
che, in sede tecnica, non sussistono margini per un ampliamento del
livello dei pagamenti».
La Ragioneria Generale dello Stato ha pertanto invitato la
Regione Sardegna, «al fine di addivenire al perfezionamento
dell'accordo per il patto di stabilita interno 2011», a «voler
rivedere la propria proposta di accordo, corredata della tabella
riepilogativa indicante i limiti di spesa sia in termini di
competenza che di cassa, sulla base delle osservazioni sopra
esposte». Così facendo, lo Stato ha gravemente leso le attribuzioni
costituzionali della ricorrente Regione autonoma della Sardegna,
sicchè la Nota impugnata merita l'annullamento per i seguenti motivi
di

Diritto

1. - Violazione del principio di leale collaborazione fra lo
Stato e le Regioni, di cui agli artt. 5 e 117 sgg. Cost., anche in
combinato disposto con gli artt. 3, 7, 8 e 54 della legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna» e in
riferimento all'art. 1, comma 132, della legge 23 dicembre 2010, n.
220. Violazione dell'autonomia finanziaria della Regione autonoma
della Sardegna in riferimento ai medesimi parametri. Come riportato
in narrativa, l'art. 1, comma 132, della legge 23 dicembre 2010, n.
220, stabilisce che «Per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a
statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze il livello complessivo delle spese correnti e in conto
capitale, nonchè dei relativi pagamenti, in considerazione del
rispettivo concorso alla manovra, determinato ai sensi del comma 131.
A tale fine, entro il 30 novembre di ciascun anno precedente, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo al Ministro
dell'economia e delle finanze. Con riferimento all'esercizio 2011, il
presidente dell'ente trasmette la proposta di accordo entro il 31
marzo 2011. In caso di mancato accordo, si applicano le disposizioni
stabilite per le regioni a statuto ordinario». Tale disposizione,
dando doverosa applicazione al principio costituzionale della leale
collaborazione (desumibile, fra l'altro, dagli artt. 5 e 117 sgg.
Cost.) e a quello dell'autonomia finanziaria delle Regioni speciali
(sancito, per la Regione Sardegna, dall'art. 7 dello Statuto e
dall'art. 119 Cost.), fissa il fondamentale criterio dell'accordo
nella determinazione della misura del concorso rispettivo dello Stato
e delle Regioni ad autonomia speciale alla manovra
economico-finanziaria, con particolare riferimento alla misura delle
spese e dei pagamenti. Che si tratti della doverosa attuazione di
fondamentali e inderogabili principi costituzionali è stato chiarito
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, sia pure in riferimento
ad altra (ma analoga) previsione legislativa statale.
Si legge, infatti, nella sent. n. 82 del 2007, che «non è
contestabile "il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti", e che, "in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale", possono anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sentenza n. 36 del
2004). Tali vincoli, come questa Corte da tempo ha avuto modo di
chiarire, devono ritenersi applicabili anche alle autonomie speciali,
in considerazione dell'obbligo generale di partecipazione di tutte le
Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all'azione di
risanamento della finanza pubblica (sentenza n. 416 del 1995 e
successivamente, anche se non con specifico riferimento alle Regioni
a statuto speciale, le sentenze n. 417 del 2005 e nn. 353, 345 e 36
del 2004). Un tale obbligo, però, deve essere contemperato e
coordinato con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui
godono le predette Regioni, in forza dei loro statuti. In tale
prospettiva, come questa Corte ha avuto occasione di affermare, la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto
speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione della descritta
autonomia finanziaria e del contemperamento di tale principio con
quello del rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto
"patto di stabilita'" (sentenza n. 353 del 2004).
Nella predetta decisione questa Corte ha affermato che il metodo
dell'accordo, introdotto per la prima volta dalla legge 27 dicembre
1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica),
seguito dall'art. 28, comma 15, della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), e
riprodotto in tutte le leggi finanziarie successivamente adottate,
dalla legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria
2000), fino alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), deve essere tendenzialmente preferito ad altri,
dato che «la necessità di un accordo tra lo Stato e gli enti ad
autonomia speciale nasce dall'esigenza di rispettare l'autonomia
finanziaria di questi ultimi». Dalla sentenza citata si desume che,
tuttavia, in materia di controlli di spesa delle Regioni ad autonomia
speciale, il metodo dell'accordo deve risultare compatibile con il
rispetto degli obiettivi del patto di stabilità, della cui
salvaguardia anche le Regioni speciali devono farsi carico».
Ora se questo è - come è - vero, non è chi non veda come
l'atto impugnato, rigettando la proposta della Regione Sardegna e
«invitando» quest'ultima a ritirarla e a formularne un'altra, risulti
violativo dei coordinati principi della leale collaborazione e
dell'autonomia finanziaria delle Regioni speciali. Valga il vero.
Si deve premettere che l'«invito» formulato dalla Nota impugnata
è, in realtà, una vera e propria imposizione, non superabile dalla
Regione Sardegna. Trattandosi di una procedura (che dovrebbe essere)
collaborativa, infatti, il dialogante che nega in radice la
possibilità di accogliere la proposta dell'altro e «invita» a
formularne una diversa non fa altro che sottrarsi al confronto,
assumendo la propria posizione come la sola plausibile e non
decampando dalla medesima. Evidente, pertanto, l'autonoma lesività
dell'atto impugnato e l'interesse della ricorrente a gravarlo con il
presente ricorso.
Nel merito, si deve ricordare, anzitutto, che la sent. n. 169 del
2007, sebbene in riferimento alla legge n. 266 del 2005, ha chiarito
la portata generale del principio dell'accordo nella determinazione
delle misure di contenimento della spesa, laddove ha affermato che
«"le disposizioni stabilite per le regioni a statuto ordinario» [che
anche ai sensi dell'art. 1, comma 132, della legge n. 220 del 2010
trovano applicazione in caso di mancato accordo fra Stato e Regioni
speciali] si applicano solo nel caso di mancato raggiungimento dei
suddetti accordi», con la conseguenza che «l'obiettivo di
contenimento delle spese [in quel caso: per il personale] deve essere
realizzato dagli enti ad autonomia speciale in via prioritaria
mediante lo strumento degli accordi da esso stesso previsto». Ne
consegue che nello specifico procedimento previsto dall'art. 1, comma
132, della legge n. 220 del 2010 il dovere di leale collaborazione e
di rispetto dell'autonomia finanziaria delle Regioni (in particolare:
speciali) deve essere osservato con assoluto scrupolo. Tanto non è
accaduto nella specie, perchè lo Stato, con la Nota qui impugnata,
si è sottratto aprioristicamente (lo si vedrà meglio appresso) al
dialogo con la Regione, imponendo la propria posizione e impedendo
alla Regione Sardegna di far valere le sue ragioni.
Va poi osservato che il processo - negoziato! - di determinazione
dei contenuti del patto di stabilità interno comporta l'adozione sia
di atti amministrativi che di atti legislativi, sicchè il richiamo
della Ragioneria Generale - descritto in narrativa - all'inesistenza
di previe leggi satisfattive degli interessi della Regione non ha il
minimo significato, essendo l'attività legislativa statale una delle
componenti del complesso procedimento di determinazione del patto.
Che sia così lo dimostra - a tacer d'altro - il d.1. 6 luglio 2011,
n. 98, recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria», conv. in legge 15 luglio 2011, n. 111, che (peraltro
illegittimamente, non avendo esso pure tenuto conto di quanto
previsto dall'art. 8 dello Statuto della Regione Sardegna, sul quale
appresso si tornera'), all'art. 20, ha definito le procedure di
determinazione del nuovo patto di stabilità interno e il concorso
delle Regioni al patto, in termini di fabbisogno e di indebitamento
netto. Come si vede, la natura (amministrativa o legislativa) degli
atti determinativi del contenuto del patto non ha alcun rilievo,
poichè il principio dell'accordo (attuativo - si ripete - di quelli
di leale collaborazione e di autonomia finanziaria delle Regioni
speciali) deve essere comunque rispettato. La pregiudiziale,
aprioristica, sottrazione dello Stato al confronto, strumentalmente
motivata con l'esigenza di un intervento legislativo, è di tale
principio palesemente violativa.
Si deve considerare, poi, che, al di là di quanto ora osservato
in generale sul procedimento di definizione dei contenuti del patto
di stabilità, nel caso specifico della definizione dei livelli delle
spese e dei pagamenti delle Regioni speciali lo stesso presupposto da
cui ha preso le mosse la Ragioneria Generale è errato. Infatti, ai
sensi dell'art. l, comma 132, della legge n. 220 del 2010, esso pure
violato dalla Nota impugnata, l'intermediazione legislativa al fine
della determinazione del tetto di spesa delle Regioni ad autonomia
speciale non è necessaria, poichè, come risulta dalla stessa
lettera della norma di legge, ciò che è necessario e sufficiente è
il semplice accordo tra la Regione e il Ministro dell'economia.
Proprio quell'accordo, dunque, al quale la Nota impugnata si è
illegittimamente sottratta.
Nel caso che specificamente ne occupa, inoltre, si deve
aggiungere quanto segue.
L'art. 8 dello Statuto della Regione Sardegna, come novellato (ai
sensi dell'art. 54 dello Statuto) dall'art. 1, comma 834, della legge
n. 296 del 2006, stabilisce che le entrate della Regione sono
costituite «a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito
delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse
nel territorio della regione; b) dai nove decimi del gettito delle
imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia
elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel
territorio della regione; c) dai cinque decimi delle imposte sulle
successioni e donazioni riscosse nel territorio della regione; d) dai
nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne
siano gravati, percetta nel territorio della regione; e) dai nove
decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo relativa
ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella regione; f) dai
nove decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto generata sul
territorio regionale da determinare sulla base dei consumi regionali
delle famiglie rilevati annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le
concessioni idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri che la regione ha facoltà di istituire con
legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
i) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio; l) da contributi straordinari dello Stato per particolari
piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette
decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri enti
pubblici». Come meglio si vedrà appresso, questo nuovo regime
finanziario delle entrate regionali, ben più favorevole di quello
precedente (introdotto dall'art. 1 della legge 13 aprile 1983, n.
122), ha determinato un doveroso aumento delle entrate regionali.
Tali entrate, peraltro, non sono state ancora formalmente
quantificate nè conferite alla Regione. Ciò non toglie, però, che
esse siano statutariamente previste e che, nel procedimento di leale
costruzione dell'accordo previsto dall'art. 1, comma 132, della legge
n. 220 del 2010, di tali entrate si sarebbe dovuto tenere conto. Non
avendolo fatto, oltre ad incorrere negli ulteriori vizi dettagliati
nei successivi motivi di ricorso, lo Stato ha determinato una
violazione specificamente qualificata degli invocati principi di
leale collaborazione e di autonomia finanziaria delle Regioni
speciali, avendo del tutto trascurato l'art. 8 dello Statuto, con
incidenza anche sull'assolvimento dei compiti spettanti alla Regione
Sardegna (ivi compresi quelli di sua esclusiva competenza ai sensi
dell'art. 3 dello stesso Statuto), assolvimento al quale l'incremento
delle entrate disposto dalla novella statutaria era - lo si vedrà -
funzionale. Violato, altresì, è anche l'art. 54 dello Statuto.
Esso, infatti, non consente deroghe (men che meno in sede non
legislativa) all'art. 8 dello Statuto medesimo (e comunque alle norme
di cui al Titolo III) neppure al legislatore statale, che può
soltanto modificarlo, ma sempre e solo sentita la Regione. Con il che
lo Statuto rafforza ulteriormente e specificamente il principio
dell'accordo, ora violato dallo Stato in ragione della Nota qui
impugnata.
2. - Ulteriore violazione dei principi di leale collaborazione e
di autonomia finanziaria della Regione Sardegna. Violazione dell'art.
8 della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale
per la Sardegna», come da ultimo modificato (ai sensi dell'art. 54
dello Statuto medesimo) dall'art. 1, comma 834, della legge n. 296
del 2006, anche in riferimento agli artt. 3 e 7 del medesimo Statuto
e al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e agli artt.
81, comma 4, 114, 117, comma 3, 118 e 119 della Costituzione. Si è
già riportato, al precedente motivo di ricorso, il contenuto
dell'art. 8 dello Statuto della Regione Sardegna. Ora, occorre
rilevare che detta previsione statutaria risulta violata dalla Nota
impugnata anche in riferimento agli artt. 3 e 7 del medesimo Statuto,
nonchè agli artt. 3 (pel profilo dell'irragionevolezza), 81, comma
4, 114, 117, comma 3, 118 e 119 della Costituzione.
La Nota in questione, come si è visto, ha respinto la proposta
di patto di stabilità formulata dalla Regione Sardegna,
«invitandola» a mantenere le spese regionali rilevanti ai fini del
patto di stabilità al livello precedente la modifica dell'art. 8
dello Statuto. Ciò significa che alla Regione si è imposto di
proporre un'ipotesi di accordo che mantenesse fermo il livello delle
entrate relativo all'esercizio di bilancio 2005 (a tale livello,
infatti, è tuttora parametrato il tetto di spesa stabilito dal patto
di stabilità, come ricorda la medesima Nota impugnata). In questo
modo è stata gravemente lesa la sfera dell'autonomia
costituzionalmente attribuita alla Regione Sardegna.
2.1. - Al fine di meglio inquadrare il presente motivo di ricorso
è opportuno ripercorrere brevemente le vicende che hanno interessato
la riforma del sistema di finanziamento della Regione Sardegna.
L'art. 8 dello Statuto, nella sua formulazione originaria,
disponeva che le entrate della Regione fossero costituite: «dai nove
decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e sui
fabbricati situati nel territorio della Regione e dell'imposta sui
redditi agrari dei terreni situati nello stesso territorio; dai nove
decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa nel territorio della
Regione; dai nove decimi del gettito delle tasse di bollo, sulla
manomorta, in surrogazione del registro e del bollo, sulle
concessioni governative, dell'imposta ipotecaria, dell'imposta di
fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel
territorio della Regione; dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
del tabacchi consumati nella Regione; da una quota dell'imposta
generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella
Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese
necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione; dai canoni
per le concessioni idroelettriche; dai contributi di miglioria ed a
spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con
legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato; da
redditi patrimoniali; da contributi straordinari dello Stato per
particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie».
Come ha ricordato codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sent.
n. 80 del 1987, «dopo l'attuazione della riforma tributaria del 1972
(che soppresse gran parte delle imposte indicate dall'art. 8 dello
Statuto sardo), l'art. 12 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (in
previsione del rinnovamento normativo della materia tributaria non
statale) conferì al Governo apposita delega, diretta ad emanare, nel
rispetto dei principi e delle procedure stabiliti dagli Statuti
speciali d'intesa con le regioni ad autonomia differenziata - norme
ordinarie per assicurare a ciascuna regione entrate complessivamente
non inferiori al gettito o alla compartecipazione al gettito dei
tributi soppressi, con incrementi cronologicamente graduati».
Tale ordinamento transitorio si è mantenuto, per la Regione
Sardegna, fino all'approvazione della legge n. 122 del 1983, il cui
art. 1 riformulò proprio l'art. 8 dello Statuto al fine di adeguare
le entrate regionali al nuovo sistema tributario. In virtù della
citata novella, le risorse della Sardegna risultarono costituite «a)
dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone
fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel
territorio della regione; b) dai nove decimi del gettito delle
imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia
elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel
territorio della regione; c) dai cinque decimi delle imposte sulle
successioni e donazioni riscosse nel territorio della regione; d) dai
sette decimi del gettito delle ritenute alla fonte di cui all'art. 23
del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n.
600, operate da imprese industriali e commerciali che hanno la sede
centrale nella regione [...]; e) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; f) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; g) da una quota dell'imposta
sul valore aggiunto riscossa nel territorio della regione [...] da
determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario d'intesa
fra lo Stato e la regione, in relazione alle spese necessarie ad
adempiere le funzioni normali della regione; h) dai canoni per le
concessioni idroelettriche; i) da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri che la regione ha facoltà di istituire con
legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
l) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio; m) da contributi straordinari dello Stato per particolari
piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria».
Orbene, se tale riforma era funzionale all'adeguamento dello
Statuto al mutato quadro generale della fiscalità, essa, nondimeno,
ben presto si rivelava non risolutiva, in quanto insufficiente per
rapporto all'evoluzione complessiva della realtà
economico-finanziaria del Paese. Di questo è testimonianza il
carteggio intervenuto proprio tra il Ragioniere Generale dello Stato
e la medesima Regione tra l'agosto e il settembre del 2005,
relativamente alla misura delle entrate di maggiore rilevanza per le
finanze regionali: la compartecipazione all'imposta sul reddito e la
compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
Generale rappresentava di aver presentato una proposta di
quantificazione delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa
che si proceda alla revisione dell'ordinamento finanziario che
consenta di trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a
quota fissa», e che tale proposta era stata predisposta «abbandonando
[...] il criterio incrementale del tasso di inflazione che,
comportando nel tempo la progressiva svalutazione in termini reali
del cespite regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia
previsto dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo
adeguamento delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa
derivanti dall'espletamento delle funzioni normali della Regione».
Con nota del 2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il Ragioniere
Generale rappresentava che «il gettito IRPEF regionale [...] registra
una crescita, nell'arco temporale considerato [1991-2003], pari
all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi della Regione circa l'anomalo
trend dell'IRPEF regionale rispetto a quello nazionale».
È proprio in considerazione della palese insufficienza
(riconosciuta dallo Stato!) del quadro finanziario delle entrate
regionali che si è addivenuti alla seconda modifica dell'art. 8
dello Statuto, intervenuta, come si è già detto più volte, nel
2006, con la quale - fra l'altro - si è aggiunto il canale di
finanziamento relativo ai «sette decimi di tutte le entrate erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di
spettanza di altri enti pubblici» e - per l'appunto in coerenza con i
rilievi sopra riportati - si è introdotta la quota fissa di
compartecipazione all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v.,
rispettivamente, lett. m) e j) dell'art. 8, comma 1, nella
formulazione vigente).
Non basta. La stessa Nota oggi impugnata ha riconosciuto
l'incoerenza del quadro attuale delle entrate e delle spese regionali
con la previsione statutaria, laddove ha dato atto «dell'aumento del
livello delle entrate, conseguente alla modifica statutaria» e ha
considerato le «aspettative che la piena entrata a regime del nuovo
ordinamento finanziario può aver indotto sulle maggiori
potenzialità di spesa regionale». La stessa Nota impugnata, insomma,
ha (doverosamente) preso atto del nuovo quadro statutario, nè certo
- provenendo dalla medesima Amministrazione che aveva formulato i
rilievi sopra riportati - poteva dimenticare le ragioni della
novella.
2.2. - Tale essendo il quadro entro il quale si è svolta la
vicenda che ne occupa, è evidente che la Nota impugnata è viziata
anche per ulteriori, tra loro connessi, profili.
Sottraendosi al leale confronto con la Regione (imposto - come si
è visto - anche dalle esigenze di garanzia della sua autonomia
finanziaria), invero, lo Stato ha anche violato, anzitutto,
direttamente l'art. 8 dello Statuto regionale. Questo, infatti, ha
determinato un aumento delle entrate regionali del quale lo Stato
doveva tenere conto nel corso del procedimento di cui all'art. 1,
comma 132, della legge n. 220 del 2010. La proposta della Regione,
infatti, non intendeva far altro che ottenere l'applicazione della
ricordata previsione statutaria, oltretutto a diversi anni di
distanza dalla sua entrata in vigore e in un momento in cui
l'ulteriore differimento dell'applicazione dello Statuto non era più
sopportabile, tenuto conto del fatto che il meccanismo stesso del
patto di stabilità determina, anno dopo anno, un aggravamento del
sacrificio in capo alle autonomie. Non solo. La proposta regionale
dava esplicitamente conto del fatto che detta applicazione sarebbe
stata solo parziale, perchè la stessa Regione si era fatta carico
delle esigenze di contenimento della spesa pubblica (in piena
osservanza - dunque - dei principi di codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella già cit. sent. n. 82 del 2007). Tali esigenze,
tuttavia, non possono certo reclamare l'integrale sacrificio di
prerogative tutelate da specifiche disposizioni statutarie, che,
sebbene sottoposte a quello che è stato definito un processo di
«decostituzionalizzazione» (sent. n. 70 del 1987), costituiscono pur
sempre parametri che il legislatore e - a maggior ragione -
l'amministrazione statale debbono rispettare (perchè il procedimento
di modificazione della norma statutaria è comunque «assistito da una
garanzia del tutto peculiare a favore della Regione sarda», sicchè
la legge statale non può derogare la norma in questione, ma può
solo modificarla con lo speciale procedimento di cui all'art. 54
dello Statuto: così ancora la cit. sent. n. 70 del 1987, cui adde le
pur meno dirette affermazioni della sent. n. 215 del 1996).
È bene ribadire: l'aumento delle entrate conseguente alla
riforma del 2006 non è stato il cervellotico soddisfacimento di un
capriccioso desiderio della Regione di avere a disposizione risorse
maggiori, ma è stato la logica conseguenza della necessità di
adeguare il quadro statutario alla mutata realtà
economico-finanziaria di riferimento. Ciò rende ancor più
evidentemente illegittimo l'aprioristico rifiuto di un confronto, sul
punto, da parte dell'Amministrazione statale, che, così facendo, ha
gravemente invaso e compromesso la sfera dell'autonomia regionale.
2.3. - Non solo. Come si è visto, la stessa Nota impugnata ha
riconosciuto incoerente con il novellato art. 8 dello Statuto il
mantenimento del precedente livello delle entrate e delle spese
regionali, con la conseguenza che essa risulta censurabile anche in
riferimento al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
per l'intima contraddittorietà che l'affligge. Contraddittorietà
che anche in questo caso ridonda in lesione della sfera di autonomia
regionale, in ragione del pregiudizio che la Regione Sardegna subisce
a causa della mancata considerazione delle novellate previsioni
statutarie entro il confronto dialettico imposto dalla legge n. 220
del 2010.
2.4. - La natura logicamente necessitata della novella statutaria
del 2006 ha rilevanti conseguenze ai fini della presente
controversia. L'incremento delle entrate allora disposto, invero,
aveva la funzione di rimediare ad una conclamata insufficienza del
quadro finanziario previgente, inadeguato al soddisfacimento delle
esigenze regionali sul versante della spesa. Nel corso degli anni,
infatti, come è naturale, l'onere economico derivante dalle funzioni
conferite alla Regione, a partire da quelle conferite in via
esclusiva dall'art. 3 dello Statuto, si è fatto più consistente,
anche a causa dell'esigenza di garantire standard sempre più elevati
di qualità dei servizi pubblici e del generale aumento dei costi,
come la già ricordata Nota del 3 agosto 2005 della Ragioneria
Generale dello Stato ha constatato, prendendo atto delle «mutevoli
necessità di spesa derivanti dall'espletamento delle funzioni
normali della Regione» (si badi: normali, sicchè non è qui
questione del rapporto tra funzioni «nuove» e loro copertura con
risorse altrettanto «nuove»!). Quando la legge n. 296 del 2006 ha
modificato il quadro finanziario aumentando le entrate disponibili
per la Regione Sardegna, pertanto, non ha fatto altro che adeguare
tale quadro delle entrate alle necessità delle spese. E quando, ora,
la Regione ha proposto un (parziale e limitato!) adeguamento dei
livelli di spesa non ha fatto altro che reclamare la semplice
applicazione del nuovo quadro statutario, senza mettere in
discussione (ma, anzi, facendo valere) il principio generale della
corrispondenza fra le spese e le entrate.
In verità, la corrispondenza tra le risorse e le spese di tutti
i soggetti pubblici che contribuiscono a comporre il bilancio
consolidato dello Stato è fissata in primo luogo dall'art. 81, comma
4, della Costituzione, laddove si dispone che ogni legge che importi
nuovi o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Dalla specifica disposizione destinata a regolare le attribuzioni
delle Camere nell'approvazione del bilancio la giurisprudenza
costituzionale ha tratto un principio generalissimo, la cui forza
espansiva informa di sè, come si è accennato, l'intero comparto
della pubblica amministrazione sia centrale che periferica. Proprio
relativamente alle Regioni a statuto speciale, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha avuto modo di affermare, nella sent. n. 213 del
2008, che «l'art. 81, quarto comma, della Costituzione prevede
l'obbligo di copertura finanziaria delle spese. Il principio, che è
vincolante anche per le Regioni a statuto speciale (da ultimo,
sentenza n. 359 del 2007), è stato specificato da questa Corte in
varie pronunce, nelle quali si è chiarito, tra l'altro che: la
copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si
intende effettuare in esercizi futuri (sentenza n. 1 del 1966)».
Il principio di corrispondenza tra spese e risorse del bilancio
regionale vive in una serie di corollari, esplicitati in numerose
fonti legislative sia statali sia regionali (nel caso di specie,
della Sardegna).
Tra di essi v'è la regola per cui, nell'esercizio delle proprie
funzioni in materia di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario, lo Stato non può determinare livelli di spesa
regionale che siano incoerenti con l'ammontare delle entrate. A
questo proposito, può essere citata la disposizione dell'art. 8
della legge n. 42 del 2009, c.d. legge delega in materia di
federalismo fiscale, in cui tra i principi e criteri direttivi
fissati per l'emanazione dei decreti delegati è menzionata la
definizione delle modalità per cui le spese devono essere coperte
con canali di finanziamento ad esse specificamente destinati e per
esse opportunamente calibrati (art. 8, comma 1, lett. d), e) e f),
della legge n. 42 del 2009). Per quanto specificamente riguarda la
Regione Sardegna, sia sufficiente qui richiamare le disposizioni di
cui agli artt. 6, comma 2, e 8 della legge reg. n. 11 del 2006, le
quali, rispettivamente, prevedono che «Il bilancio pluriennale [della
Regione Sardegna] indica le risorse finanziarie che la Regione
prevede di acquisire e di impiegare in attuazione della vigente
legislazione regionale e statale, della normativa comunitaria e sulla
base della legge finanziaria regionale [...]» e che «Il totale delle
spese di cui si autorizza l'impegno può essere superiore al totale
delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio,
purchè il relativo disavanzo sia coperto da mutui e/o altre forme di
indebitamento».
La regola della concordanza specifica fra entrate e uscite deve
integrarsi con quelle disposizioni - specie di rango statutario - le
quali riservano all'ente autonomo uno specifico canale di
finanziamento della spesa oppure una quota di partecipazione
algebricamente determinata (lo si ribadisce, da norme di rango
statutario) di una entrata tributaria. Tale è il caso che riguarda
la Regione Sardegna, le cui entrate, in base all'art. 8 dello
Statuto, novellato dall'art. 1, comma 834, della legge n. 296 del
2006, sono costituite - come già si è detto - dalle quote di
compartecipazione ai tributi statali, dai tributi propri, dalla
valorizzazione del suo patrimonio e del suo demanio, dai
finanziamenti speciali dello Stato per particolari opere pubbliche.
Ebbene: con il rigetto alla proposta formulata dalla Regione
Sardegna quanto all'obiettivo programmatico per i pagamenti per
l'anno 2011, la Ragioneria generale, sostanzialmente, impedisce alla
Regione Sardegna (ben al di là delle esigenze connesse al patto di
stabilità, delle quali ulteriormente si dirà al successivo motivo
di ricorso) l'utilizzo delle risorse che lo Statuto regionale
garantisce all'ente autonomo, determinando una ingiustificata,
irragionevole e illegittima violazione dell'autonomia finanziaria e
legislativa garantita alla Regione, oltre che dall'art. 7 St., dagli
artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della Costituzione, nella parte
in cui, rispettivamente, attribuiscono alle Regioni competenza
legislativa concorrente nella materia dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario e riconoscono alle Regioni risorse autonome e la
compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al
proprio territorio.
Per quanto concerne l'art. 117, comma 3, della Costituzione, esso
risulta violato per due distinti profili.
In primo luogo, il fatto che la Regione Sardegna non possa
addivenire all'accordo di cui all'art. 1, comma 132, della legge n.
220 del 2010 determinerà la sottoposizione dell'Ente alla più
rigida disciplina dettata per le Regioni a Statuto ordinario. Già
questa semplice circostanza si trasforma in una ingiustificata
compressione della competenza legislativa nelle materie sopra citate.
In secondo luogo, risulta ovvio che la mancata considerazione
delle entrate previste dall'art. 8 dello Statuto impedisce alla
Regione di legiferare tenendone - invece - conto.
Per quanto concerne gli artt. 3 e 7 dello Statuto e 118 e 119
della Costituzione, va ribadito che la Nota impugnata rigetta una
proposta di accordo formulata dalla Regione Sardegna in maniera tale
da tenere conto dell'entrata a regime del nuovo sistema finanziario,
peraltro in termini assolutamente compatibili con le esigenze del
patto di stabilità (l'adeguamento delle spese, infatti, occorre
ripetere, era proposto in misura parziale). Poichè, però, come si
è detto, il nuovo regime finanziario era ed è funzionale
all'assolvimento delle funzioni (non nuove ma) già in essere della
Regione, la Nota in questione viola le ricordate disposizioni
statutarie e costituzionali, che, affidando alla Regione specifiche
competenze, anche in via esclusiva (art. 3 St.), garantiscono
l'esercizio di tali funzioni (artt. 114, comma 2, e 118, commi l e 2,
Cost.), assicurando (v. già quanto affermato dalla sent. n. 370 del
2003) l'adeguatezza della copertura delle spese necessarie (art. 119,
comma 4, Cost.), nel rispetto dell'autonomia finanziaria della
Regione (artt. 7 St. e 119, comma 1, Cost.).
3. - Violazione degli artt. 7 e 8 dello Statuto della Regione
Sardegna, anche in combinato disposto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione. Come si è
visto, dall'art. 8 dello Statuto della Regione autonoma della
Sardegna, come da ultimo modificato (ai sensi dell'art. 54 dello
Statuto medesimo) dall'art. 1, comma 834, della legge n. 296 del
2006, risulta il principio della necessaria corrispondenza tra le
entrate e le spese della Regione. Tale principio, naturalmente,
implica non solo (letto dal versante delle entrate) la necessità di
copertura finanziaria delle funzioni conferite, ma anche (dal
versante della spesa) la piena autonomia nella disposizione, da parte
della Regione, delle risorse statutariamente spettantile.
La necessità di tale conclusione è confermata, peraltro, dalla
lettura combinata del disposto dell'art. 8 con il disposto del
precedente art. 7 (giusta il quale «la Regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli
seguenti»).
È evidente, invero, che (in ossequio al generale principio di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost.) la garanzia per la Regione
di una finanza «propria», da «coordinare» con quella dello Stato (e
non derivata dalle rispettive determinazioni), non avrebbe senso, se
non fosse al contempo garantita alla Regione una capacità di spesa
corrispondente all'ammontare delle risorse in entrata.
Il principio del finanziamento integrale delle funzioni (definito
non a caso «principio-cardine del nuovo sistema finanziario» in
dottrina) comporta infatti, da un lato, che le risorse garantite alle
Regioni debbano essere tali da «finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite» (come stabilito all'art. 119, somma 3,
Cost.); dall'altro, e necessariamente, che l'esercizio delle funzioni
attribuite alle Regioni non possa essere condizionato da vincoli
eterodeterminati alla capacità di spesa.
Se non è garantita la piena ed effettiva autonomia di spesa, per
concludere sul punto, resta priva di significato l'astratta
attribuzione delle corrispondenti risorse.
La necessità di una tale conclusione alla luce del principio di
ragionevolezza, del resto, è stata riconosciuta da codesta ecc.ma
Corte costituzionale, ad esempio, già nella sent. n. 245 del 1984,
nella quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di
alcune disposizioni della Legge finanziaria per il 1984 che
imponevano alle Regioni oneri di vario genere senza corrispondente
attribuzione di risorse.
Le Regioni ricorrenti lamentavano in particolare, in
quell'occasione, che l'art. 7, comma 13, della Legge finanziaria,
«comporterebbe oneri a carico dei loro bilanci, senza assegnare alle
Regioni le somme occorrenti per farvi fronte». Codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha ritenuto necessario «rileggere la motivazione»
svolta dalla sentenza n. 307 del 1983, ricordando che «già in
quell'occasione, la Corte ha ritenuto che l'imporre alle Regioni
obblighi del genere contrasti anzitutto con ciò che la Costituzione
prescrive nel secondo comma dell'art. 119, ossia che le Regioni
dispongano di "tributi propri" (oltre che di "quote di tributi
erariali"), per fronteggiare autonomamente «le spese necessarie ad
adempiere le loro funzioni normali"» e che le Regioni posseggono
«autonomia finanziaria considerata sul versante delle uscite».
Si badi. La ricorrente non afferma che le risorse e le spese di
cui all'art. 8 dello Statuto si sottraggano alla considerazione delle
esigenze connesse al patto di stabilità. Insiste, però, su ciò che
l'accordo connesso al patto deve necessariamente tenere conto anche
di quelle risorse e di quelle spese, la cui eventuale limitazione
deve essere determinata nel contesto del procedimento dialogico e
collaborativo di cui all'art. 1, comma 132, della legge n. 220 del
2010. La Nota impugnata, invece, ha impedito in radice che ciò
accadesse, sottraendo lo Stato al dialogo e cancellando del tutto
dall'orizzonte dell'accordo le prerogative regionali di cui al citato
art. 8 dello Statuto.
Peraltro, a riprova del fatto che la Regione aveva già tenuto
conto, nell'interlocuzione con lo Stato, delle esigenze di equilibrio
economico-finanziario generale, sta il fatto che la proposta di
accordo predisposta dalla Regione Sardegna e inoltrata con la cit.
Nota prot. n. 0002489 del 30 marzo 2011 considerava l'obiettivo
programmatico fissato nella tabella n. 1 allegata alla 1. n. 220 del
2010 e riferita all'art. 1, comma 131, della medesima legge. Nella
citata tabella 1 allegata alla legge sono rendicontati gli importi
richiesti alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome.
Per l'anno 2011 il contributo tendenziale imposto dallo Stato alla
Regione Sardegna ammonta a € 76.689.835,00. In ragione di questa
previsione normativa, la «tabella impegni» e la «tabella pagamenti»
allegate alla citata proposta di patto formulata dalla Regione recano
l'indicazione dell'obiettivo programmatico per il 2011 come
risultante dall'obiettivo del 2010 ridotto dello 0,9% e diminuito
ancora della menzionata somma di cui alla tabella 1. Inoltre, come
già detto, il livello dei pagamenti proposto è stato innalzato di
un ammontare determinato in via prudenziale, e cioè solo «a parziale
adeguamento dello strutturale innalzamento del livello delle entrate»
che si è venuto a determinare in ragione del novellato art. 8 dello
Statuto regionale (così esplica la cit. Nota della Regione
Sardegna).
Nonostante la proposta della Regione Sardegna tenesse conto degli
obiettivi di finanza pubblica previsti dalla legge n. 220 del 2010 e
contemplasse un rilevante contenimento degli impegni, la Nota del
Ragioniere Generale dello Stato ha comunque negato l'assenso alla
conclusione dell'accordo previsto dall'art. 1, comma 132, della
medesima legge n. 220 del 2010. Invece, come si è visto nei
precedenti motivi di ricorso, il bilanciamento tra l'autonomia di
spesa della Regione e le esigenze di partecipazione al risanamento
della finanza nazionale avrebbe dovuto essere definito nel dialogo
tra la Regione e lo Stato attraverso gli strumenti della leale
collaborazione, mentre, negando in radice la possibilità di un
accordo a condizioni diverse da quelle rappresentate, lo Stato ha
imposto la propria volontà, con ciò negando ogni possibile spazio
all'autonomia della Regione nella determinazione delle sue politiche
di spesa.

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso alla
Ragioneria Generale dello Stato, adottare, in violazione del
principio di leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni,
dell'autonomia finanziaria della Regione autonoma della Sardegna,
degli artt. 3, 7, 8 e 54 della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
recante «Statuto speciale per la Sardegna», nonchè degli artt. 3, 5,
81, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, anche in riferimento
all'art. 1, comma 132, della legge 23 dicembre 2010, n. 220, la Nota
del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per la Finanza
delle Pubbliche Amministrazioni, Ufficio VIII, 7 giugno 2011, prot.
n. 0050971, avente ad oggetto «Patto di stabilità interno per l'anno
2011. Proposta di accordo per la Regione Sardegna», a firma del
Ragioniere Generale dello Stato, con la quale, «al fine di addivenire
al perfezionamento dell'accordo per il patto di stabilità interno
2011», la Regione autonoma della Sardegna è stata invitata «a voler
rivedere la propria proposta di accordo, corredata della tabella
riepilogativa indicante i limiti di spesa sia in termini di
competenza che di cassa, sulla base delle osservazioni sopra
esposte»;
conseguentemente e per l'effetto, annullare la menzionata
Nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per la Finanza
delle Pubbliche Amministrazioni, Ufficio VIII, 7 giugno 2011, prot.
n. 0050971.
Roma - Cagliari, addì 5 agosto 2011

Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani