1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 5-11-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 326 SENTENZA 16 - 30 ottobre 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Giustizia amministrativa - Provvedimenti in sede cautelare - Sospensione di delibere di approvazione del calendario venatorio - Ordinanza emessa il Consiglio di Stato in appello - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta indebita estensione di precedente dichiarazione di illegittimita' costituzionale di una legge di altra regione - Improponibilita' di censure relative al modo di esercizio della giurisdizione - Inammissibilita' del conflitto. - Ordinanza del Consiglio di Stato, sezione VI, 15 gennaio 2003, n. 90. - Costituzione, artt. 24, 117, 127, primo comma, e 134. (003C1186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 5-11-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
ordinanza del Consiglio di Stato - sezione VI, n. 90 del 2003,
depositata in data 15 gennaio 2003, promosso con ricorso della
Regione Emilia-Romagna, notificato il 14 marzo 2003, depositato in
cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 7 del registro
conflitti 2003;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1° luglio 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Maria Chiara Lista Bin per la regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 marzo 2003, la regione
Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla
ordinanza del Consiglio di Stato n. 90 del 2003, depositata il
15 gennaio 2003, lamentando la violazione degli artt. 24, 117, 127,
primo comma, e 134 della Costituzione e chiedendo che sia dichiarato
«che non spetta alla competenza del giudice amministrativo il potere
di sospendere atti amministrativi meramente ripetitivi di
disposizioni di leggi regionali per vizi di illegittimità imputabili
a queste ultime».
La regione ricorrente premette che alcune associazioni
ambientaliste hanno impugnato, dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna - Bologna, le deliberazioni di
approvazione del calendario venatorio della provincia di Bologna,
nn. 257 e 258, adottate dalla giunta provinciale in data 30 luglio
2002 (ed anche la deliberazione della giunta regionale n. 969,
adottata in data 10 giugno 2002, invero interessante marginalmente
l'esercizio venatorio e senza alcun collegamento con le delibere
precedentemente indicate), costituenti mera esecuzione e riproduzione
dei contenuti delle leggi regionali n. 14 del 12 luglio 2002 (Norme
per la definizione del calendario venatorio regionale), n. 15 del
12 luglio 2002 (Disciplina dell'esercizio delle deroghe previste
dalla direttiva 79/409/CEE. Modifiche alla legge regionale
15 febbraio 1994, n. 8 «Disposizioni per la protezione della fauna
selvatica e per l'esercizio dell'attività venatoria») e n. 22 del
20 settembre 2002 (Integrazione della legge regionale 12 luglio 2002,
n. 15), relativi, in particolare, alla caccia in deroga e alla caccia
di selezione agli ungulati.
Le suddette delibere sarebbero state impugnate non già per vizi
propri, ma in quanto fondate su disposizioni legislative ritenute
costituzionalmente illegittime con riguardo ai periodi di caccia
degli ungulati e alle modalità di disciplina dell'esercizio della
caccia in deroga. Il Tribunale amministrativo regionale ha accolto,
in via cautelare, l'istanza di sospensione dei provvedimenti
impugnati, riservandosi di approfondire nel merito le censure
prospettate nel ricorso, ed il Consiglio di Stato, dinanzi al quale
è stata impugnata dalla regione Emilia Romagna, sempre in sede
cautelare, l'Ordinanza emessa il Tribunale amministrativo regionale
Bologna, ha rigettato l'appello, tenuto conto dei principi espressi
da questa Corte nella sentenza n. 536 del 2002. Anche gli analoghi
provvedimenti di approvazione del calendario venatorio della
provincia di Reggio Emilia, impugnati dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale Parma, sono stati sospesi in via cautelare,
in considerazione del mancato rispetto dei principi della legge
statale n. 157 del 1992 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) relativi ai periodi
venatori e, quindi, della non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale delle leggi regionali, che però non
è stata sollevata. Il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnazione
dell'ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale
Parma, ritenendo per un verso legittima la delibera di approvazione
del calendario venatorio, in quanto nel rispetto delle leggi
regionali e delle prescrizioni dell'INFS, e per altro verso non
motivata la asserita sussistenza del danno grave e irreparabile.
Ad avviso della regione ricorrente, gli esiti difformi dei
giudizi cautelari dinanzi al Consiglio di Stato sarebbero dovuti ad
un fattore temporale e precisamente alla circostanza che dopo la
prima decisione di riforma è intervenuta la sentenza di questa Corte
n. 536 del 2002, con la quale si è dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge sulla caccia della regione Sardegna
7 febbraio 2002, n. 5.
Il Consiglio di Stato, ponendo a base della sua decisione i
principi stabiliti dalla citata sentenza, che sono stati direttamente
estesi alla regione Emilia-Romagna, avrebbe tuttavia ecceduto dalle
attribuzioni giurisdizionali ad esso assegnate ed avrebbe violato il
diritto di difesa della Regione. In particolare, la violazione degli
artt. 24 e 134 della Costituzione deriverebbe dalla circostanza che
il giudice amministrativo ha applicato una sentenza emessa in un
giudizio in cui la regione non era parte ed ha ritenuto illegittima
la legge regionale in assenza di una pronuncia della Corte
costituzionale, violando in tal modo lo status riconosciuto alla
regione e il diritto di questa di difendere le proprie leggi dinanzi
alla Corte costituzionale.
Osserva ancora la regione ricorrente che i provvedimenti
provinciali sospesi dal Consiglio di Stato non costituiscono scelte
discrezionali dell'amministrazione provinciale ma riproducono
esattamente i contenuti delle leggi regionali n. 14 e n. 15 del 2002;
con la sospensione di tali provvedimenti il giudice amministrativo
mostra di ritenere già risolte le questioni di legittimità
costituzionale delle leggi regionali, senza investire il giudice
delle leggi, e si arroga il diritto di sospendere in via cautelare
l'applicazione delle leggi impugnate, che l'ordinamento non riconosce
neanche alla Corte costituzionale.
A giudizio della regione ricorrente, per contrastare la
sospensione dell'applicazione di una legge regionale disposta dal
giudice può essere sollevato conflitto di attribuzione, in quanto,
come affermato da questa Corte nella sentenza n. 285 del 1990, non si
denuncia un error in iudicando bensì l'erroneo convincimento che ha
indotto il giudice ad esercitare un potere che non gli compete ed è
proprio l'esercizio del potere di disapplicazione delle leggi che
costituisce l'oggetto del conflitto. Ed è ciò che si sarebbe
verificato nella fattispecie, nella quale mediante la sospensione
dell'efficacia degli strumenti provinciali per vizi di illegittimità
non propri ma delle leggi regionali di cui i provvedimenti impugnati
costituiscono mera attuazione, si è prodotto un risultato del tutto
analogo a quello della sospensione della legge regionale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'inammissibilità del ricorso sotto più profili.
La difesa erariale afferma anzitutto che non sussistono i
presupposti per sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, in quanto il Presidente del Consiglio dei ministri appartiene
ad un potere diverso da quello il cui atto è censurato attraverso il
conflitto e la regione ricorrente rimane esterna allo Stato; nè
ricorrono i presupposti per sollevare conflitto di attribuzione tra
Stato e regioni, in quanto non potrebbe nella fattispecie ritenersi
che la sentenza del Consiglio di Stato abbia invaso la sfera di
competenza regionale. Il predetto organo, pronunciandosi sulla
censura di un atto amministrativo, ha esercitato non già funzioni
sostanzialmente regionali con atto ultra vires, bensì funzioni
appartenenti alla competenza propria del giudice amministrativo, non
sussistendo peraltro alcun obbligo di esaminare la questione di
legittimità costituzionale prima di pronunciarsi sulla istanza
cautelare di sospensione del provvedimento impugnato. Pertanto, ad
avviso dell'Avvocatura, non ricorrerebbero nella fattispecie le
condizioni per sollevare conflitto indicate da questa Corte nella
sentenza n. 285 del 1990, nella quale fu sanzionato l'errore caduto
sui confini stessi della giurisdizione.
La difesa erariale individua un ulteriore profilo di
inammissibilità del ricorso nella non identificabilità dell'oggetto
del conflitto, in quanto la pronuncia del Consiglio di Stato
n. 90/2003, richiamata dalla ricorrente, riguarderebbe fattispecie
del tutto estranea al giudizio in questione e non vi sarebbero dati
sufficienti nè idonei a consentire l'esatta identificazione del
provvedimento del Consiglio di Stato.
L'Avvocatura dello Stato chiede quindi il rigetto del ricorso, in
quanto l'annullamento di atti amministrativi è di esclusiva
pertinenza della magistratura amministrativa.
3. - In prossimità dell'udienza, la regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria nella quale afferma, anzitutto, che il ricorso per
conflitto di attribuzioni presentato avverso il Presidente del
Consiglio dei ministri come rappresentante dello Stato è figura
tipica e non controvertibile di accesso alla Corte costituzionale,
mediante il quale la Regione può reagire nei confronti di atti
emessi dai diversi poteri o organi dello Stato, che invadano le
attribuzioni regionali o interferiscano illegittimamente con
l'esercizio di esse. In base alla giurisprudenza di questa Corte, il
presente conflitto apparterrebbe al novero dei conflitti tra Stato e
regioni.
Quanto alla supposta inammissibilità del ricorso «per mancanza o
assoluta non identificabilità dell'oggetto», la Regione osserva che
l'atto impugnato, peraltro inserito nel fascicolo, è facilmente
identificabile come ordinanza non solo in quanto così qualificato
nel ricorso ma anche in quanto decisione del Consiglio di Stato
emessa in appello contro un'ordinanza di sospensione del Tribunale
amministrativo regionale.
Nel merito la regione ribadisce che la specifica decisione
assunta dal Consiglio di Stato, sia pure in sede cautelare, ha
comportato la sospensione dell'efficacia della legge regionale
incidendo sulla competenza legislativa garantita dall'art. 117 della
Costituzione.
La sospensione di un atto amministrativo meramente riproduttivo
di norme di legge, per supposti vizi di illegittimità costituzionale
della legge stessa, determinerebbe una menomazione delle attribuzioni
legislative regionali e delle attribuzioni riconosciute alla Corte
costituzionale dall'art. 134 della Costituzione. Non a caso la difesa
della regione aveva sollecitato davanti al giudice amministrativo la
rimessione alla Corte costituzionale della questione di pretesa
illegittimità costituzionale della legge regionale, proposta dai
ricorrenti, ma a queste richieste il Consiglio di Stato, come in
precedenza il Tribunale amministrativo regionale, hanno ritenuto di
potersi sottrarre producendo direttamente, a giudizio della regione,
l'effetto sospensivo della efficacia della legge.

Considerato in diritto

1. - La regione Emilia-Romagna propone conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione all'Ordinanza emessa il
Consiglio di Stato, sez. VI, n. 90 del 15 gennaio 2003, con la quale,
«tenuto conto dei principi espressi dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 536 del 2002», è stato respinto l'appello avverso
l'ordinanza di sospensione delle delibere di approvazione del
calendario venatorio dal Tribunale amministrativo regionale
Emilia-Romagna Bologna, costituenti, secondo la ricorrente, mera
esecuzione e riproduzione dei contenuti delle leggi regionali n. 14
del 12 luglio 2002 (Norme per la definizione del calendario venatorio
regionale), n. 15 del 12 luglio 2002 (Disciplina dell'esercizio delle
deroghe previste dalla direttiva 79/409/CEE. Modifiche alla legge
regionale 15 febbraio 1994, n. 8 «Disposizioni per la protezione
della fauna selvatica e per l'esercizio dell'attività venatoria») e
n. 22 del 20 settembre 2002 (Integrazione della legge regionale
12 luglio 2002, n. 15), relativi, in particolare, alla caccia in
deroga e alla caccia di selezione agli ungulati.
Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato, con la su
menzionata decisione, sia pure assunta in sede cautelare, avrebbe
esteso la dichiarazione di incostituzionalità di una legge regionale
ad una legge di un'altra regione ed avrebbe ritenuto illegittima la
legge regionale in assenza di una pronuncia della Corte
costituzionale, violando in tal modo lo status riconosciuto alla
regione e il diritto di questa di difendere le proprie leggi dinanzi
alla Corte costituzionale. La richiamata ordinanza del Consiglio di
Stato avrebbe altresì sospeso provvedimenti amministrativi
costituenti mera ripetizione di disposizioni legislative, per vizi di
illegittimità attribuiti alle leggi regionali, pur in assenza
dell'impugnazione di queste dinanzi alla Corte costituzionale,
producendo in sostanza l'effetto della sospensione delle leggi
regionali.
La regione lamenta pertanto la violazione degli artt. 24, 117,
127, primo comma, e 134 della Costituzione, chiedendo che sia
dichiarato «che non spetta alla competenza del giudice amministrativo
il potere di sospendere atti amministrativi meramente ripetitivi di
disposizioni di leggi regionali per vizi di illegittimità imputabili
a queste ultime».
2. - Il conflitto non è ammissibile.
Come costantemente affermato da questa Corte, gli atti
giurisdizionali sono suscettibili di essere posti a base di un
conflitto di attribuzione tra Regione e Stato, oltre che tra poteri
dello Stato, quando sia contestata radicalmente la riconducibilità
dell'atto che determina il conflitto alla funzione giurisdizionale
ovvero sia messa in questione l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente. Il conflitto
è invece inammissibile qualora si risolva in strumento improprio di
censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, valendo
contro gli errori in iudicando di diritto sostanziale o processuale i
rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle
diverse giurisidizioni (da ultimo, sentenze n. 276 del 2003 e n. 27
del 1999).
Nel caso ora all'esame di questa Corte va anzitutto precisato
che, sotto il profilo formale, non v'è stata espressa
disapplicazione di leggi regionali ma sospensione delle delibere
provinciali del calendario venatorio assunte in base ad esse. Non
ricorrono pertanto le condizioni che hanno condotto questa Corte,
nella sentenza n. 285 del 1990, ad annullare una sentenza della
Cassazione con la quale erano state espressamente disapplicate leggi
regionali.
Sotto il profilo sostanziale occorre sottolineare che il ricorso
esperito davanti al Tribunale amministrativo regionale comprende una
pluralità di censure, anche riguardanti la violazione di legge
regionale e che la decisione del Consiglio di Stato, emessa in
appello promosso contro l'ordinanza di sospensione del Tribunale
amministrativo regionale, non è motivata esclusivamente con
riferimento ai principi espressi nella sentenza n. 536 del 2002 di
questa Corte, ma anche in relazione all'esistenza del pregiudizio
irreparabile, avendo condiviso quel giudice le considerazioni
espresse sul punto in primo grado dal Tribunale amministrativo
regionale
D'altra parte, diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente,
la formula utilizzata nell'atto all'origine del conflitto -- «tenuto
conto dei principi espressi dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 536 del 2002» - non può essere di per sè intesa come
implicante una estensione, di per sè inammissibile, della
dichiarazione di incostituzionalità di una legge regionale ad una
legge di un'altra regione. Quest'ultima ipotesi si sarebbe verificata
qualora il Consiglio di Stato avesse espressamente ritenuto
costituzionalmente illegittime le leggi regionali in base alle quali
sono state adottate le delibere provinciali, sostituendosi in tal
modo al giudizio di questa Corte in violazione dell'art. 134 della
Costituzione.
In base alle considerazioni che precedono il ricorso proposto
dalla regione Emilia-Romagna si traduce in strumento atipico di
impugnazione dell'ordinanza del Consiglio di Stato, con la
conseguenza che il relativo conflitto va dichiarato inammissibile,
trasformandosi, altrimenti, il giudizio costituzionale in un nuovo
grado di giurisdizione avente portata generale che si andrebbe ad
aggiungere ai rimedi per far valere eventuali vizi o errori di
giudizio già previsti dall'ordinamento processuale nel quale l'atto
di giurisdizione concretamente si iscrive (sentenze n. 276 del 2003 e
n. 27 del 1999).

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla regione Emilia-Romagna nei confronti dello Stato, in relazione
all'ordinanza del Consiglio di Stato - sezione VI, n. 90 del
15 gennaio 2003, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 ottobre 2003.
Presidente: Chieppa
Redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria il 30 ottobre 2003.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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