1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 73 SENTENZA 8 febbraio - 17 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Trasferimento ai comuni competenti delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze gia' appartenenti agli ex Consorzi per le aree di sviluppo industriale (Consorzi ASI) - Assegnazione ai comuni delle risorse necessarie alla manutenzione e alla gestione delle strade trasferite - Omessa previsione - Violazione del principio di autonomia finanziaria dei comuni e del principio di correlazione tra funzioni e risorse, nonche' dell'autonomia amministrativa e finanziaria riconosciuta agli enti locali dallo statuto regionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Previsione che i proventi derivanti dagli oneri di urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree gia' attribuite ai Consorzi ASI siano versati esclusivamente all'Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive (IRSAP), competente alla realizzazione delle strade - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevolezza, violazione del principio di autonomia finanziaria dei comuni e del principio di correlazione tra funzioni e risorse, nonche' dell'autonomia amministrativa e finanziaria riconosciuta agli enti locali dallo statuto regionale - Non fondatezza delle questioni. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Cessione da parte dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive (IRSAP) ai comuni competenti per territorio delle strade progettate, realizzate e gestite dall'Istituto stesso, senza subordinare la cessione alla attribuzione ai comuni stessi delle risorse necessarie alla gestione e manutenzione delle infrastrutture trasferite - Violazione del principio di autonomia finanziaria dei comuni e del principio di correlazione tra funzioni e risorse, nonche' dell'autonomia amministrativa e finanziaria riconosciuta agli enti locali dallo statuto regionale - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Siciliana 12 gennaio 2012, n. 8, artt. 2, comma 2, lettera c), secondo periodo, 19, comma 2, lettera b), e 16, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 97, primo e secondo comma, 119, primo, quarto, quinto e sesto comma. (T-230073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 19, comma 2, lettera b), e 16, comma 13, della legge
della Regione Siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione
dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive),
promossi dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana con due sentenze non definitive del 23 febbraio 2022,
iscritte, rispettivamente, ai n 25 e 26 del registro ordinanze 2022 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Monforte San
Giorgio, del Comune di San Pier Niceto, del Consorzio ASI di Messina
in liquidazione e dell'Istituto regionale dello sviluppo delle
attività produttive (IRSAP), nonchè gli atti di intervento della
Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi gli avvocati Raffaela Ermelinda Pugliano per il Comune di
Monforte San Giorgio e per il Comune di San Pier Niceto, Riccardo
Rotigliano per il Consorzio ASI di Messina in liquidazione e per
l'IRSAP, e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con due sentenze non definitive di analogo tenore,
rispettivamente iscritte al reg. ord. n. 25 e n. 26 del 2022, il
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97, primo e secondo comma, e
119, primo, quarto, quinto e sesto comma, della Costituzione, nonchè
all'art. 15, secondo comma, del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, questione
di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 19,
comma 2, lettera b), e 16, comma 13, della legge della Regione
Siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione dell'Istituto regionale
per lo sviluppo delle attività produttive).
1.1.- L'art. 19, comma 2, lettera b), dispone il trasferimento ai
comuni siciliani competenti per territorio delle strade ad uso
pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti agli ex
consorzi per le aree di sviluppo industriale (consorzi ASI), mentre
l'art. 16, comma 13, attribuisce in via esclusiva all'Istituto
regionale per lo sviluppo delle attività produttive (IRSAP) gli
oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle leggi in
materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di
insediamenti produttivi nelle aree attribuite ai consorzi ASI.
1.2.- La questione è stata sollevata nell'ambito dei giudizi di
appello rispettivamente promossi da due comuni siciliani avverso la
sentenza di primo grado che aveva ritenuto in parte irricevibili e in
parte inammissibili i ricorsi presentati per l'annullamento delle
determinazioni con cui il commissario liquidatore del Consorzio ASI
di Messina aveva provveduto a trasferire agli stessi comuni, ai sensi
dell'art. 19, comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8
del 2012, le strade ad uso pubblico, con le relative pertinenze,
ricadenti nei territori di competenza di ciascun comune e già
appartenenti al Consorzio.
1.3.- Il CGARS ha dichiarato gli appelli ricevibili e non fondati
i motivi di merito proposti, ad esclusione di quello riguardante la
questione di legittimità costituzionale delle norme in applicazione
delle quali i provvedimenti impugnati sono stati adottati. Il giudice
a quo ha ritenuto non manifestamente infondata la questione
osservando che, in origine, la legge reg. Siciliana n. 8 del 2012
aveva previsto il trasferimento all'IRSAP degli immobili strumentali
rientranti nel patrimonio indisponibile di ciascun consorzio ASI e
tra questi «la viabilità e le opere connesse».
Aggiunge il giudice a quo che, in coerenza con tale previsione,
attributiva all'IRSAP della proprietà delle strade e dei correlativi
obblighi di gestione, l'art. 16, comma 13, della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2012, nel testo risultante dalle modifiche operate dall'art.
11, comma 128, della legge della Regione Siciliana 9 maggio 2012, n.
26 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2012. Legge
di stabilità regionale) e dall'art. 9, comma 1, lettera g), della
legge della Regione Siciliana 18 dicembre 2021, n. 33 (Modifiche alla
legge regionale 12 gennaio 2012, n. 8 in materia di IRSAP.
Disposizioni varie), ha previsto che «[g]li oneri di urbanizzazione e
costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica e
di edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi
nelle aree di cui alla presente legge, sono versati esclusivamente
all'Istituto regionale delle attività produttive, quando questo
sarà formalmente costituito con l'approvazione dello statuto».
Successivamente, l'art. 10, comma 1, lettera c), della legge
della Regione Siciliana 10 luglio 2018, n. 10 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità
regionale. Stralcio I), nel modificare l'art. 19, comma 2, della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, ha previsto il trasferimento ai
comuni competenti per territorio della proprietà delle strade ad uso
pubblico e delle relative pertinenze. Il CGARS rileva che a tale
modifica non si è accompagnata nè una previsione derogatoria
rispetto agli obblighi di custodia e manutenzione delle strade, che
sono incardinati in capo al proprietario delle stesse, nè una
modifica dell'art. 16, comma 13, della legge reg. Siciliana n. 8 del
2012, che aveva attribuito all'IRSAP gli oneri di urbanizzazione e
costruzione previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica e
di edilizia per la realizzazione di insediamenti produttivi.
1.4.- Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate si
porrebbero in contrasto con il primo, quarto, quinto e sesto comma
dell'art. 119 Cost., nonchè con l'art. 15, secondo comma, dello
statuto della Regione Siciliana, avuto riguardo ai principi di
autonomia finanziaria dei comuni e di correlazione tra risorse e
funzioni. Nella fattispecie esaminata, in violazione dei richiamati
precetti, all'incremento delle attività necessarie ad assicurare la
gestione e la manutenzione delle strade trasferite ai comuni non si
accompagnerebbe una corrispondente e proporzionale attribuzione di
mezzi finanziari.
1.5.- Il giudice rimettente denuncia anche la violazione
dell'art. 97, primo e secondo comma, Cost., poichè la lesione
arrecata al principio di corrispondenza tra risorse finanziarie e
funzioni attribuite ai comuni siciliani sarebbe idonea a incidere sul
buon andamento dei servizi di gestione e manutenzione delle strade
trasferite in proprietà, che non risulterebbero adeguatamente
finanziati.
1.6.- Sarebbe violato anche il principio di parità di
trattamento di cui all'art. 3 Cost., atteso che risulterebbe
differenziata in modo irragionevole la posizione giuridica dei comuni
siciliani - obbligati a gestire e manutenere le strade trasferite in
proprietà senza un'adeguata attribuzione di risorse finanziarie -
rispetto alla posizione dell'IRSAP che, pur non sostenendo le
relative spese di gestione e manutenzione della viabilità,
percepisce gli oneri di urbanizzazione e costruzione e che, ai sensi
dell'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, può
beneficiare di eventuali contributi regionali e comunali per lo
svolgimento delle proprie attività.
2.- Si sono costituiti, ciascuno nel giudizio di proprio
interesse, i Comuni di Monforte San Giorgio e di San Pier Niceto,
parti appellanti nei giudizi a quibus, che hanno chiesto
l'accoglimento della questione sottoposta a questa Corte, richiamando
le motivazioni rese nelle sentenze non definitive. Aggiungono che
l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2, lettera b),
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 si evincerebbe pure in
relazione all'art. 16, comma 14, della medesima legge regionale, che
prevede anch'esso il versamento all'IRSAP degli oneri di
urbanizzazione e costruzione, e al precedente art. 4, commi 1 e 2,
secondo cui all'Istituto sono versati un contributo regionale per il
raggiungimento delle finalità elencate all'art. 2 della medesima
legge regionale, comprese, ai sensi del comma 2, lettera c), la
progettazione, realizzazione e gestione delle opere infrastrutturali,
e un contributo per le spese di funzionamento e di gestione.
I Comuni, inoltre, fanno presente che molte delle disposizioni
sul funzionamento e sull'organizzazione dell'IRSAP sono state
riformate dalla legge reg. Siciliana n. 33 del 2021. Per i profili di
interesse, richiamano l'art. 1, comma 1, lettera a), di tale legge
regionale, che nel modificare l'art. 2, comma 2, lettera c), della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, riguardante le funzioni e le
finalità dell'IRSAP, ha previsto che «le strade sono cedute al
comune competente per territorio». L'art. 2, comma 1, lettera a),
della legge reg. Siciliana n. 33 del 2021, nel modificare l'art. 3,
comma 2, lettera c), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 ha poi
aggiunto, nell'elenco dei mezzi finanziari dell'IRSAP, i «proventi
derivanti dalla corresponsione degli oneri di costruzione di cui ai
commi 13 e 14 dell'articolo 16».
Infine, l'art. 13, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 33 del
2021 ha attribuito all'IRSAP il potere di ampliare «[le] aree di
sviluppo industriale esistenti mediante l'inclusione di aree
confinanti alle stesse» e il successivo comma 5 ha disposto che «[l]e
opere di urbanizzazione necessarie alle nuove aree incluse
nell'agglomerato industriale esistente [...] sono consegnate per la
gestione ai comuni competenti». Rispetto alle ulteriori disposizioni
succitate, i Comuni chiedono che venga dichiarata l'illegittimità
costituzionale consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale».
3.- Si sono altresì costituiti in entrambi i giudizi il
consorzio ASI di Messina in liquidazione e l'IRSAP, eccependo in
primo luogo l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale proposta per omesso tentativo di interpretazione
conforme. Il rimettente non si sarebbe confrontato con l'ipotesi
interpretativa, prospettata dai ricorrenti stessi nei giudizi a
quibus, secondo cui ai comuni sarebbe stata assegnata solo la
proprietà delle strade, mentre spetterebbe all'IRSAP la relativa
gestione con i conseguenti oneri.
3.1.- La questione sarebbe inammissibile anche perchè basata su
presupposti interpretativi errati, non trovando fondamento nella
disciplina vigente l'assunto secondo cui esisterebbe un nesso di
correlazione necessaria tra la proprietà della strada, con i
conseguenti oneri di manutenzione, e la percezione degli oneri di
urbanizzazione e costruzione per la realizzazione degli insediamenti
produttivi nelle aree oggetto della legge reg. Siciliana n. 8 del
2012.
3.2.- Le controparti eccepiscono un ulteriore profilo di
inammissibilità, rilevando che la pronuncia chiesta dal giudice
rimettente obbligherebbe la Corte a operare un intervento additivo
"creativo", manipolativo di sistema, in assenza di una soluzione
costituzionalmente obbligata.
3.3.- Quanto al merito della questione sottoposta, il Consorzio e
l'IRSAP sostengono che gli oneri di urbanizzazione e costruzione non
sarebbero direttamente funzionali alla manutenzione delle strade e
che il trasferimento delle strade al comune costituirebbe di per sè
un incremento patrimoniale per l'ente territoriale, a prescindere
dalla necessità di sostenere gli eventuali costi manutentivi. I
comuni, comunque, avrebbero la possibilità di affrontare tali costi
attraverso vari mezzi, quali la riscossione di tributi e tariffe, i
proventi delle sanzioni amministrative elevate per talune violazioni
del codice della strada nonchè specifici finanziamenti ministeriali
per la manutenzione stradale.
4.- È intervenuto in giudizio il Presidente della Regione
Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata, in
quanto basata su un presupposto errato, relativo all'esistenza di un
rapporto sinallagmatico tra le risorse derivanti dagli oneri di
urbanizzazione e costruzione, da un lato, e la gestione e
manutenzione della rete viaria, dall'altro. I suddetti oneri
sarebbero, invece, finalizzati alla realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria.
A tal fine, il Presidente della Regione Siciliana richiama l'art.
7 della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 16
(Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380) ed evidenzia che
la disposizione non contiene riferimenti ai costi di gestione e
manutenzione delle strade, mentre prevede che gli oneri di
urbanizzazione siano finalizzati alla realizzazione delle relative
opere. Sarebbe, dunque, ragionevole l'attribuzione all'IRSAP di tali
oneri, in quanto funzionali non alla manutenzione delle strade già
esistenti e trasferite ai comuni, bensì alla realizzazione di nuove
strade da parte dell'Istituto.
5.- In prossimità dell'udienza, i Comuni di Monforte San Giorgio
e di San Pier Niceto hanno depositato memorie difensive, in cui hanno
replicato alle eccezioni sollevate dall'IRSAP e dal Consorzio ASI di
Messina in liquidazione.
5.1.- In primo luogo, quanto all'affermazione dell'IRSAP secondo
cui l'Istituto, pur non essendovi tenuto, avrebbe provveduto al
finanziamento dei lavori di manutenzione delle strade
dell'agglomerato di Milazzo (su cui insistono le strade trasferite),
i Comuni evidenziano che tali lavori non avrebbero risolto la
situazione di gravissimo degrado nella quale verserebbe la viabilità
trasferita.
5.2.- Avuto riguardo all'eccezione di inammissibilità per omesso
tentativo di interpretazione conforme, i Comuni richiamano la
giurisprudenza costituzionale, secondo la quale la necessità che il
giudice a quo motivi sulla impraticabilità di un'interpretazione
adeguatrice viene meno di fronte ad una formulazione letterale
inequivoca, e aggiungono che, contrariamente a quanto assunto
dall'IRSAP e dal Consorzio ASI di Messina in liquidazione, le
ordinanze di rimessione avrebbero evidenziato i motivi che ostavano
all'accoglimento della tesi interpretativa secondo cui l'art. 19,
comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 avrebbe
dato luogo ad una scissione tra la proprietà della viabilità (in
capo ai comuni) e la gestione delle strade e delle relative
pertinenze (in capo all'IRSAP).
5.3.- Sarebbe non fondata anche l'eccezione di inammissibilità
per l'erroneità del presupposto interpretativo, in quanto gli oneri
di urbanizzazione e costruzione sarebbero direttamente funzionali
alla manutenzione delle strade e la relativa regola sarebbe
cristallizzata nell'art. 1, comma 460, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), che prevede
che «A decorrere dal 1º gennaio 2018, i proventi dei titoli
abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,
sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla
realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle
opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di
complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie
degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione [...] e a spese
di progettazione per opere pubbliche».
5.4.- Non sarebbe condivisibile, poi, l'affermazione secondo cui
il trasferimento delle strade costituirebbe di per sè un incremento
patrimoniale per il comune, a prescindere dall'obbligo che incombe
sull'ente territoriale di doverne sostenere gli oneri manutentivi,
alla luce dei vantaggi derivanti dalla riscossione di tributi e
tariffe e dai proventi delle sanzioni amministrative e da
finanziamenti ministeriali.
Le deduzioni delle controparti sul punto sarebbero innanzitutto
inammissibili perchè formulate per la prima volta nel presente
giudizio e, in ogni caso, non fondate. Sarebbe il legislatore stesso
ad aver ritenuto adeguate le risorse finanziarie relative alla
gestione delle strade che i comuni percepiscono dal pagamento, oltre
che della tassa per l'occupazione del suolo pubblico (TOSAP), del
canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP) e
dell'imposta municipale propria (IMU), degli oneri di urbanizzazione.
Di conseguenza, nel caso in esame, ove i comuni percepiscono soltanto
le imposte anzidette e non gli oneri di urbanizzazione, le risorse
economico-finanziarie dell'ente non sarebbero adeguate.
I Comuni osservano anche che l'IRSAP continua ad incassare i
contributi corrisposti annualmente dalla Regione Siciliana, di cui
all'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, finalizzati alla
gestione delle opere infrastrutturali, e che dallo stesso regolamento
per la gestione delle infrastrutture depositato dall'Istituto in
giudizio risulta che l'IRSAP pone a carico di ciascuna azienda,
ricadente nell'area industriale, il pagamento di un contributo
annuale per la gestione delle infrastrutture, tra cui le strade.
Aggiungono che i tratti di strada destinati al trasferimento non
potranno mai costituire oggetto di uso o di occupazione e che, quanto
alla possibilità per i Comuni, prospettata da IRSAP e Consorzio ASI,
di coprire i costi di manutenzione della viabilità attraverso un
prevedibile aumento dell'IMU, il trasferimento delle strade non
potrebbe comportare l'aumento dell'imposta, che è correlata al
valore dell'immobile del soggetto obbligato a pagare il tributo.
Quanto alla circostanza che gli enti comunali per la manutenzione
delle strade beneficiano del 50 per cento dei proventi derivanti
dalle sanzioni amministrative elevate per violazione del codice della
strada e dall'accertamento delle violazioni dei limiti massimi di
velocità, replicano che gli anzidetti accertamenti necessitano di
strumentazione e personale, da collocare sulle strade in questione,
di cui essi non dispongono, stante la situazione di grave crisi
economico-finanziaria in cui versano. Affermano che le strade in
questione non rientrano tra quelle comunali e, di conseguenza, non
potrebbero essere destinatarie di finanziamento ministeriale, che tra
l'altro sarebbe di importo irrisorio, rispetto alle imponenti opere
di manutenzione necessarie per la gestione delle strade.
5.5.- I Comuni ritengono non significativa la circostanza,
richiamata nelle difese delle controparti, secondo cui nella
fattispecie in esame, a differenza del caso considerato dalla
sentenza di questa Corte n. 135 della 2020, non vi sarebbe una
successione a titolo universale dei comuni nel patrimonio dei
consorzi ASI, bensì una successione a titolo particolare nella
titolarità di singoli beni, poichè ciò che rileva sarebbe non il
tipo di successione, ma il valutare in concreto se la legge regionale
in questione abbia provocato uno squilibrio tra le nuove funzioni
attribuite all'ente locale e le risorse a questo trasferite.
5.6.- Avuto riguardo all'eccezione di inammissibilità sollevata
in ordine al petitum formulato dal rimettente, i Comuni ritengono che
la sentenza di accoglimento da parte di questa Corte non
comporterebbe un vuoto normativo, da colmare con un intervento
additivo "creativo", ma semplicemente la reviviscenza del testo
previgente dell'art. 19 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2021, con
la persistenza della proprietà delle strade di che trattasi in capo
all'IRSAP.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, con due sentenze non definitive di analogo tenore, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97, primo e secondo comma,
119, primo, quarto, quinto e sesto comma, Cost., nonchè all'art. 15,
secondo comma, dello statuto della Regione Siciliana, questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 19,
comma 2, lettera b), e 16, comma 13, della legge reg. Siciliana n. 8
del 2012.
1.1.- Le disposizioni impugnate prevedono, da un lato, all'art.
19, comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, il
trasferimento ai comuni siciliani competenti per territorio delle
strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti
agli ex consorzi per le aree di sviluppo industriale (consorzi ASI);
d'altro lato, all'art. 16, comma 13, della legge reg. Siciliana n. 8
del 2012, l'esclusiva attribuzione all'Istituto regionale per lo
sviluppo delle attività produttive (IRSAP) dei proventi derivanti
dagli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle leggi in
materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di
insediamenti produttivi nelle ex aree consortili.
1.2.- Secondo il giudice a quo, all'incremento delle attività
necessarie ad assicurare la gestione e la manutenzione delle strade
trasferite ai comuni non si accompagnerebbe una corrispondente e
proporzionale attribuzione ad essi di mezzi finanziari, con
violazione dell'art. 119, primo, quarto, quinto e sesto comma, Cost.
e dell'art. 15, secondo comma, dello statuto della Regione Siciliana.
1.3.- Sarebbero violati anche l'art. 97, primo e secondo comma,
Cost., a causa dell'inadeguato finanziamento dei servizi di gestione
e manutenzione delle strade e della conseguente lesione del principio
del buon andamento, e l'art. 3 Cost., per l'irragionevole disparità
di trattamento tra i comuni siciliani, obbligati a gestire e
manutenere le strade trasferite in proprietà senza un'adeguata
attribuzione di risorse finanziarie, e l'IRSAP che, pur non
sostenendo le relative spese di gestione e manutenzione della
viabilità, percepisce gli oneri di urbanizzazione e costruzione e,
ai sensi dell'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, può
beneficiare di eventuali contributi regionali e comunali per lo
svolgimento delle proprie attività.
2.- In via preliminare, deve disporsi la riunione dei predetti
giudizi perchè le sentenze non definitive di rimessione sollevano le
stesse questioni e si fondano su argomentazioni sostanzialmente
comuni.
3.- Ancora in via preliminare, deve essere precisato che la forma
della sentenza non definitiva, in luogo dell'ordinanza, quale atto di
promovimento del giudizio di legittimità costituzionale, non inficia
di per sè l'ammissibilità delle questioni con essa sollevate.
Alla sentenza non definitiva può essere, infatti, riconosciuto,
sul piano sostanziale, il carattere dell'ordinanza di rimessione,
sempre che il giudice a quo - come nel caso in esame - abbia
disposto, in conformità a quanto previsto dall'art. 23 della legge
n. 87 del 1953, la sospensione del procedimento principale e la
trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte, dopo
aver valutato la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione (tra le tante, sentenza n. 218 del 2021).
4.- Quanto ai profili di asserita inammissibilità, non è
fondata l'eccezione di omesso tentativo di interpretazione conforme.
L'IRSAP e il Consorzio ASI di Messina in liquidazione sostengono
che il rimettente non si sarebbe confrontato con la possibilità di
interpretare la disposizione di cui all'art. 19, comma 2, lettera b),
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 nel senso che ai comuni
sarebbe stata assegnata solo la proprietà delle strade, mentre
spetterebbe all'IRSAP la relativa gestione con i conseguenti oneri.
In realtà, il giudice rimettente ha affrontato la questione e,
con ampia motivazione, ha ritenuto che gli oneri di gestione siano
una «conseguenza naturale della titolarità del bene» e che essi
possano essere attribuiti ad un soggetto diverso dall'ente
proprietario delle strade solo in forza di una esplicita previsione
derogatoria, non presente nell'art. 19 della legge reg. Siciliana n.
8 del 2012.
Se queste valutazioni siano condivisibili, è questione che
attiene al merito. Ai fini dell'ammissibilità, è infatti
sufficiente - in base alla costante giurisprudenza di questa Corte -
che il giudice abbia esplorato, e consapevolmente scartato, la
possibilità di una interpretazione conforme alla Costituzione (tra
le tante, sentenze n. 172 e n. 150 del 2021).
5.- Afferisce al merito anche l'eccezione relativa all'asserita
erroneità del presupposto interpretativo, cioè all'esistenza di una
correlazione diretta tra la corresponsione degli oneri di
urbanizzazione e costruzione e la manutenzione delle opere viarie.
6.- Non può essere accolta neppure l'eccezione riguardante il
carattere manipolativo dell'intervento richiesto, tale da implicare
scelte rimesse alla valutazione discrezionale del legislatore: ciò
alla luce del costante orientamento di questa Corte, secondo cui
«l'ammissibilità delle questioni è condizionata non tanto
dall'esistenza di un'unica soluzione costituzionalmente obbligata,
quanto dalla presenza nell'ordinamento di una o più soluzioni
costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo
coerentemente con la logica perseguita dal legislatore» (così,
sentenze n. 34 del 2021 e n. 224 del 2020).
Il giudice rimettente, nel reputare irragionevole un meccanismo
che, nel prevedere l'assegnazione all'IRSAP dei mezzi finanziari per
lo svolgimento delle proprie attività, ivi compresi i proventi
derivanti dagli oneri di urbanizzazione e costruzione, non
attribuisce alcuna risorsa ai comuni, ai quali sono trasferite le
opere viarie con i connessi obblighi manutentivi, sollecita un
intervento di questa Corte, affinchè il trasferimento delle strade
si accompagni all'attribuzione agli enti comunali delle risorse
necessarie.
La circostanza che siano presenti spazi rimessi alla
discrezionalità legislativa circa la concreta modalità di
assegnazione delle risorse non implica la sottrazione delle norme al
giudizio sulla legittimità costituzionale, specie ove sia rilevata
una manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte adottate
(sentenza n. 157 del 2021).
7.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, in
riferimento al primo e quarto comma dell'art. 119 Cost., è fondata.
7.1.- La disamina nel merito delle censure richiede
un'esposizione della legislazione della Regione Siciliana che
disciplina il trasferimento all'IRSAP dei compiti già assegnati ai
consorzi ASI.
7.2.- La composizione, gli scopi e i mezzi finanziari dei
consorzi ASI ("consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i
nuclei di industrializzazione"), enti deputati alla gestione
territoriale degli insediamenti industriali, erano disciplinati dalla
legge della Regione Siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina dei
consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di
industrializzazione della Sicilia). Era previsto che i consorzi
provvedessero all'esecuzione delle opere consortili (art. 31) e che
fossero responsabili della gestione delle infrastrutture, servizi ed
impianti consortili necessari all'attrezzatura delle aree e dei
nuclei (art. 32).
Nell'ambito dell'attività svolta per la realizzazione delle
opere occorrenti per l'attuazione da parte dei consorzi delle
iniziative stabilite dalla legge, gli insediamenti industriali
realizzati all'interno delle aree consortili erano esonerati dal
pagamento degli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione
degli insediamenti industriali realizzati all'interno delle aree
(art. 24).
7.3.- La legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 ha soppresso e posto
in liquidazione i consorzi ASI esistenti, attraverso lo scioglimento
degli organi consortili e la contestuale nomina, per lo svolgimento
delle attività di liquidazione, di un commissario straordinario per
ogni consorzio ASI, con il compito, tra l'altro, di individuare i
beni immobili rientranti nel patrimonio indisponibile dei singoli
consorzi, tra cui «la viabilità e le opere connesse» (art. 19, comma
2, lettera f, nel suo testo originario) da trasferire all'IRSAP, ente
strumentale della Regione Siciliana istituito con la medesima legge
reg. Siciliana n. 8 del 2012.
7.4.- La finalità dell'IRSAP era ed è quella di promuovere
«l'insediamento delle imprese nelle aree destinate allo svolgimento
di attività produttive attraverso lo sviluppo e l'implementazione
delle azioni necessarie per favorire l'avvio di nuove iniziative
produttive e per potenziare ed innovare quelle già esistenti» (art.
2, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012). A tal fine,
all'Istituto è stato assegnato il compito, tra l'altro, di acquisire
gli immobili necessari alla realizzazione delle infrastrutture e
degli stabilimenti da destinare allo svolgimento delle attività
produttive (art. 2, comma 2, lettera b) e di progettare, realizzare e
gestire le opere infrastrutturali e i servizi destinati alle imprese
insediate (art. 2, comma 2, lettera c). All'IRSAP sono stati anche
attribuiti i proventi derivanti dal pagamento degli oneri di
urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione di
insediamenti produttivi nelle predette aree.
7.5.- L'assetto iniziale, caratterizzato dall'attribuzione
all'IRSAP dei compiti di gestire le opere viarie presenti nelle aree
industriali, è mutato a seguito dell'entrata in vigore della legge
reg. Siciliana n. 10 del 2018, il cui art. 10 ha riformulato l'art.
19 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, in particolare
assegnando al commissario liquidatore dei consorzi ASI il compito di
«trasferire ai comuni competenti per territorio le strade ad uso
pubblico e le relative pertinenze» (art. 19, comma 2, lettera b).
7.6.- Infine, la legge reg. Siciliana n. 33 del 2021 ha
modificato l'art. 2, comma 2, lettera c), della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2012, prevedendo che, tra le opere infrastrutturali
progettate, realizzate e gestite dall'IRSAP, le strade siano cedute
al comune competente, mentre le infrastrutture del servizio idrico
integrato sono affidate in concessione d'uso al soggetto gestore.
7.7.- L'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 elenca i
mezzi finanziari di cui l'IRSAP può beneficiare per l'espletamento
dei propri compiti, ivi compresa la corresponsione in via esclusiva
in favore dell'Istituto degli oneri di urbanizzazione e costruzione,
di cui all'art. 16 della medesima legge regionale.
8.- L'attuale assetto normativo è connotato, dunque, da una
evidente anomalia, poichè sono indicate esclusivamente le risorse di
cui gode l'IRSAP per lo svolgimento delle funzioni di propria
competenza e non è stata, invece, individuata alcuna forma di
finanziamento a beneficio degli enti comunali, nonostante siano state
ad essi trasferite le strade con i connessi compiti, in origine
spettanti all'IRSAP, di manutenzione delle infrastrutture stradali.
9.- La questione della mancata corrispondenza tra le funzioni
attribuite agli enti territoriali e l'assegnazione di risorse
adeguate è stata già affrontata da questa Corte. Va richiamata, al
riguardo, la giurisprudenza costituzionale relativa all'assegnazione
da parte dello Stato delle risorse agli enti subentranti
nell'esercizio delle funzioni provinciali non fondamentali
trasferite.
Questa Corte ha ritenuto non conforme alla Costituzione la
mancata previsione legislativa della riassegnazione delle risorse
necessarie alle regioni e agli enti locali subentranti nell'esercizio
delle predette funzioni. Ha precisato che l'art. 119 Cost. «impedisce
che lo Stato si appropri di quelle risorse, costringendo gli enti
subentranti (regioni o enti locali) a rinvenire i fondi necessari
nell'ambito del proprio bilancio, adeguato alle funzioni
preesistenti. L'omissione del legislatore statale lede l'autonomia di
spesa degli enti in questione (art. 119, primo comma, Cost.), perchè
la necessità di trovare risorse per le nuove funzioni comprime
inevitabilmente le scelte di spesa relative alle funzioni
preesistenti, e si pone altresì in contrasto con il principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse, ricavabile dall'art. 119,
quarto comma, Cost.» (sentenza n. 137 del 2018).
Questa Corte ha anche chiarito che l'autonomia finanziaria
costituzionalmente garantita agli enti territoriali non comporta una
rigida garanzia quantitativa e che le risorse disponibili possono
subire modifiche, anche in diminuzione. Tuttavia, simili riduzioni
non devono comunque rendere «difficile, o addirittura impossibile, lo
svolgimento delle funzioni attribuite» (sentenza n. 155 del 2020).
L'esigenza di fornire un'adeguata provvista finanziaria risulta,
inoltre, particolarmente significativa avuto riguardo alla posizione
dei comuni di piccole dimensioni, come sono quelli costituiti nei
giudizi a quibus, che, a seguito dell'assegnazione di nuove funzioni
in mancanza dell'attribuzione di risorse adeguate, rischiano di
subire l'attivazione delle procedure di dissesto (sentenza n. 135 del
2020).
10.- È, dunque, fondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata in relazione all'art. 19, comma 2, lettera
b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012 per violazione del primo
e quarto comma dell'art. 119 Cost., avuto riguardo alla mancata
assegnazione di risorse ai comuni cui vengono trasferite nuove
funzioni.
Infatti, non può dubitarsi che il trasferimento ai comuni della
viabilità e delle opere connesse comporti l'assegnazione, unitamente
alla proprietà delle strade, dei connessi obblighi di gestione e
manutenzione, in applicazione di quanto previsto all'art. 14 del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), secondo cui «gli enti proprietari delle strade, allo scopo
di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione,
provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade,
delle loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti
e servizi».
La totale assenza di risorse finanziarie comporta un pregiudizio
per i comuni a causa dell'impossibilità di sostenere i nuovi
compiti.
11.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8
del 2012, nella parte in cui non subordina il trasferimento ai comuni
competenti per territorio, da parte del commissario liquidatore dei
consorzi per le aree di sviluppo industriale, delle strade ad uso
pubblico e delle relative pertinenze alla attribuzione ai comuni
stessi delle risorse necessarie alla gestione e manutenzione delle
infrastrutture trasferite.
12.- Rimangono assorbite le questioni aventi ad oggetto l'art.
19, comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012,
sollevate in riferimento agli artt. 3, 97, primo e secondo comma, e
119, quinto e sesto comma, Cost., nonchè all'art. 15, secondo comma,
dello statuto della Regione Siciliana.
13.- Non sono fondate le ulteriori questioni sollevate dal
rimettente, in riferimento ai parametri costituzionali e statutari
evocati, aventi ad oggetto l'art. 16, comma 13, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2012, che attribuisce in via esclusiva all'IRSAP i
proventi derivanti dagli oneri di urbanizzazione e costruzione.
L'incompatibilità con il principio di corrispondenza tra
funzioni e risorse è, infatti, ascrivibile unicamente all'art. 19,
comma 2, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, che
trasferisce le opere viarie ai comuni senza assegnare ad essi le
risorse necessarie alla manutenzione e alla gestione.
Non risulta irragionevole, invece, la scelta del legislatore
regionale contenuta nell'art. 16, comma 13, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2012, di attribuire all'IRSAP i proventi derivanti
dagli oneri di urbanizzazione e costruzione, poichè tali oneri hanno
la funzione di compensare non solo l'attività di manutenzione e
gestione, ma anche quella di realizzazione delle strade, tuttora
assegnata all'Istituto.
14.- La declaratoria di illegittimità costituzionale si estende
in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del
1953, all'art. 2, comma 2, lettera c), secondo periodo, della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2012, che prevede la cessione da parte
dell'IRSAP ai comuni competenti per territorio delle strade
progettate, realizzate e gestite dall'Istituto stesso, nella parte in
cui non subordina la cessione ai comuni competenti per territorio
delle strade progettate, realizzate e gestite dall'IRSAP alla
attribuzione ai comuni stessi delle risorse necessarie alla gestione
e manutenzione delle infrastrutture trasferite. La disposizione
risulta espressiva della stessa logica sottesa al censurato art. 19,
comma 2, lettera b), comportando la medesima violazione del primo e
quarto comma dell'art. 119 Cost., di cui replica gli effetti
pregiudizievoli a carico dei comuni. Infatti, al trasferimento delle
strade ai comuni da parte dell'IRSAP non si accompagna la necessaria
dotazione finanziaria per la gestione e manutenzione delle opere
viarie trasferite.
15.- Fermo restando che gli effetti della presente pronuncia non
si estendono ai trasferimenti delle opere viarie posti in essere dai
commissari liquidatori dei consorzi ASI attraverso provvedimenti
divenuti definitivi, è da rimarcare l'esigenza che la Regione
Siciliana, in coerenza con i principi espressi da questa Corte,
assegni adeguati mezzi finanziari ai comuni cui sono stati già
trasferiti i compiti di manutenzione e gestione delle infrastrutture
stradali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma
2, lettera b), della legge della Regione Siciliana 12 gennaio 2012,
n. 8 (Costituzione dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle
attività produttive), nella parte in cui non subordina il
trasferimento ai comuni competenti per territorio, da parte del
commissario liquidatore dei consorzi per le aree di sviluppo
industriale, delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze
alla attribuzione ai comuni stessi delle risorse necessarie alla
gestione e manutenzione delle infrastrutture trasferite;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, lettera c), secondo periodo,
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2012, nella parte in cui non
subordina la cessione ai comuni competenti per territorio delle
strade progettate, realizzate e gestite dall'IRSAP alla attribuzione
ai comuni stessi delle risorse necessarie alla gestione e
manutenzione delle infrastrutture trasferite;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 13, della legge reg. Siciliana n.
8 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 97, primo e
secondo comma, e 119, primo, quarto, quinto e sesto comma, della
Costituzione, nonchè all'art. 15, secondo comma, del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, con le sentenze non definitive indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 17 aprile 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA