1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 9-12-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 762 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 1992
N. 762 Ordinanza emessa il 25 settembre 1992 dalla pretura di Reggio Emilia, sez. distaccata di Montecchio Emilia, nel procedimento penale a carico di Reggiani Roberto Regione Emilia-Romagna - Inquinamento - Scarichi delle pubbliche fognature - Previsione con legge regionale di limiti di accettabilita' (degli scarichi) diversi e piu' permissivi di quelli stabiliti dalla normativa statale - Conseguente esclusione dall'ambito delle fattispecie penalmente rilevanti per la normativa statale - Mancato adeguamento della normativa di attuazione regionale alle prescrizioni legislative statali - Travalicamento della competenza regionale - Violazione della riserva di legge statale in materia penale. (Legge regione Emilia-Romagna 29 novembre 1986, n. 42 (recte: 28 novembre 1986), artt. 9 e 11, lett. b), n. 2). (Cost., artt. 25 e 117). (092C1324) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 9-12-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato, in Camera di Consiglio, la seguente ordinanza nel
processo penale iscritto al n. 3062/92 reg. gen. contro Reggiani
Roberto, nato a Castelnovo di Sotto (Reggio Emilia) il 14 giugno
1938, res. in Reggio Emilia via Beltrami n. 15 imputato del reato p.
e p. dall'art. 21 terzo comma della legge 10 maggio 1976, n. 319, con
succ. mod. in rif. alle leggi regionali 29 gennaio 1983, n. 7; 23
marzo 1984 n. 13 e 28 novembre 1986 n. 42 perchè nella sua qualità
di legale rappresentante (direttore generale) dell'azienda gas acqua
consorziale (A.G.A.C.), titolare della pubblica fognatura con
impianto di depurazione in località "Le Forche" di Puianello,
effettuava lo scarico di reflui provenienti dal detto impianto in
torrente Crostolo, superando nel valore azoto ammoniacale (NHfB0124)
i limiti di accettabilità di cui alle tabelle C (30 mg/lt) ed A (15
mg/lt) allegate alla legge statale n. 319/1976 cit. da ritenersi
prevalenti sul limite di accettabilità (50 mg/lt) di cui alle
tabelle II e III allegate alla legge regionale n. 7/1983 cit. con
succ. mod.
In Quattro Castella il 2 ed il 3 ottobre 1990 (valore accertato di
NHfB0124 pari a 45 mg/lt all'esito di campionamento medio-composito
della durata di 24 ore).
IL FATTO
In data 2 ottobre 1990 il S.I.P. dell'U.S.L. n. 9 di Reggio Emilia
effettuava ispezione, con contestuale prelievo di campioni, presso la
pubblica fognatura con impianto di depurazione in loc. "Le Forche" di
Puianello.
Dalle successive analisi emergeva un valore di azoto ammoniacale
(NHfB0124) pari a 45 mg/lt che eccedeva i limiti di accettabilità
previsti dalle tabelle C ed A allegate alla cd. legge Merli ma, nel
contempo, rientrava nei limiti di accettabilità di cui alle tabelle
II e III allegate alla legge Regione Emilia Romagna 29 gennaio 1983,
n. 7 e succ. modifiche.
Questione di legittimità costituzionale sollevata dal pubblico
ministero.
Il p.m. ha sollevato eccezione di legittimità costituzionale
degli artt. 9 e 11 lett. b n. 2 primo alinea della legge regione
Emilia Romagna 2 dicembre 1986, n. 42 deducendo contrasto sia con
l'art. 117 della Costituzione che con l'art. 25 della Costituzione.
Deduceva il p.m. che il sollevato dubbio di illegittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge regionale n. 42/1986 (norma
precettiva inerente agli scarichi delle pubbliche fognatura quale è
appunto quella oggetto di causa, prescrivente l'obbligo di
adeguamento dello scarico di tali pubbliche fognature ai limiti di
accettabilità di cui alle tabelle allegate alla citata legge
regionale n. 7/1983) e dell'art. 11 lett. b) n. 2 primo alinea della
legge regionale n. 42/1986 (che introduceva una semplice sanzione
amministrativa per il mancato adeguamento dei limiti di
accettabilità di cui alle precitate tabelle) trovava fondamento
nella circostanza che i predetti limiti di cui alle tabelle allegate
alla legge regionale n. 7/1983 e successive modifiche risultavano
essere più permissivi in alcuni parametri (tra cui, per i fini di
cui al presente processo, l'azoto ammoniacale) rispetto a quelli
previsti nelle tabelle allegate alla legge statale, donde la
interferenza riduttiva del precetto statale (art. 9, primo comma e 2;
art. 14 secondo comma e secondo periodo della legge n. 319/1976) e
della corrispondente sanzione penale prevista dall'art. 21 terzo
comma della stessa legge statale.
L'art. 9 della legge regionale n. 42/1986 ed il corrispondente
art. 11 lett. b) n. 2 primo alinea della stessa legge regionale -
secondo il pubblico ministero - si pongono in evidente contrasto
innanzitutto con l'art. 117, primo e secondo comma della Costituzione
configurando una disciplina regionale (prescrittiva e sanzionatoria)
degli scarichi delle pubbliche fognature esistenti totalmente
autonoma e non, viceversa, integrativa e di attuazione della
disciplina statale di cui alla legge n. 319/1976 sebbene quest'ultima
si limiti a demandare alle regioni la mera definizione di una
regolamentazione già posta nelle sue norme fondamentali, anche e
soprattutto con riferimento ai limiti massimi di accettabilità,
dalla legge statale (cfr. art. 14, secondo comma in riferimento
all'art. 9, primo, secondo e penultimo comma della legge n.
319/1976).
Deduceva, inoltre, il p.m. che gli stessi artt. 9 e 11 della legge
regionale n. 42/1986 si pongono in contrasto evidente con l'art. 25
secondo comma, della Costituzione interferendo con la legge n.
319/1976 in senso riduttivo dell'ambito di applicabilità della norma
statale che sanziona penalmente tutti gli scarichi eccedenti i limiti
tabellari nei rispettivi limiti e modi di applicazione.
Le regioni, infatti, non hanno la possibilità di interferire
negativamente con le norme penali statali disciplinando e
considerando lecita un'attività che invece l'ordinamento statale
sanzione penalmente.
Al contrario il mantenimento nell'ordinamento giuridico vigente
del combinato disposto degli artt. 9 ed 11 lett. b) n. 2 legge
regionale n. 42/1986 esclude dalla prevista sanzione penale (di cui
all'art. 21, terzo comma della legge n. 319/1976) un fatto di scarico
illecito (quale è quello dello scarico eccedente il limite tabellare
previsto dalla legislazione statale per l'azoto ammoniacale) solo
perchè proveniente da una pubblica fognatura arbitrariamente
vincolata dalla legislazione regionale al rispetto di un limite più
permissivo di scarico riguardo al pamatro suddetto.
Ammissibilità della questione sollevata dal pubblico ministero.
Si ritiene che la questione sollevata dal p.m. non sia
manifestamente infondata.
È fuori dubbio che la legge della regione Emilia Romagna 29
gennaio 1983, n. 7 (modificata ed integrata dalle successive leggi
regionali n. 13/1984 e n. 42/1986), emanata in applicazione dell'art.
14 del c.p.v. legge statale n. 319/1976 e contenente, tra l'altro, la
specifica disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature, ha -
per tali tipo di scarichi - previsto ed imposto il rispetto di alcuni
limiti massimi di accettabilità del tutto superiori a quelli
contemplati dalle corrispondenti tabelle allegate alla legge statale
n. 319/1976.
Per quanto concerne il parametro oggetto del presente giudizio
(vale a dire l'azoto ammoniacale) tale differenza e più favorevole
disciplina regionale si ravvisa sia nella tabella II (che indica un
limite più ampio della corrispondente tabella statale C) sia nella
tabella III (che indica un limite più ampio della corrispondente
tabella statale A.
Più in generale si deve altresì ricordare che la tabella
regionale II prevede limiti più ampi rispetto alla tabella statale C
anche con riferimento ai parametri del cloruro, del fosforo totale e
dei tensioattivi mentre, a sua volta, la tabella regionale II prevede
limiti più ampi rispetto alla corrispondente tabella statale A anche
con riferimento ai parametri del BOD, del fosforo totale e degli
aldeidi.
Inoltre l'art. 9 della legge regionale n. 42/1986 - concernente
l'autorizzazione agli scarichi delle fognature esistenti - nel
subordinare il rilascio dell'autorizzazione definitiva all'avvenuto
adeguamento da parte degli scarichi delle fognature pubbliche
esistenti, ai limiti di accettabilità previsti dalla legge regionale
n. 7/1983 e successive modifiche (v. comma terzo e quarto dell'art.
9) e non anche al rispetto dei più restrittivi limiti statali, ha
esteso allo scarico in questione la applicabilità delle più permis-
sive tabelle regionali, rendendola obbligatoria, altresì
sanzionandola - come semplice illecito amministrativo - con il
successivo art. 11 lettera b) n. 2 primo alinea.
Da tutto ciò si desume che la regione Emilia Romagna ha posto in
essere una disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature
perfetta, autonoma e debitamente conchiusa in sè, vero e proprio
esercizio della cd. potestà legislativa cd. concorrente o ripartita
di cui all'art. 117 primo comma, della Costituzione.
Così facendo ha però finito con l'esercitare un potere
legislativo che, nella presente materia, non risulta esserle stato
attribuito da alcuna norma.
È infatti opinione consolidata quella secondo la quale la tutela
delle acque superficiali e in genere dei corpi ricettori indicati
nell'art. 1 della legge statale n. 319/1976 non rientra tra le
materie oggetto della potestà legislativa ripartita o concorrente di
cui al primo comma, art. 117 della Costituzione.
"La lettura e la ratio della legge Merli sono ispirate al
principio di una valutazione preventiva della compatibilità di tutti
gli scarichi alle esigenze di tutela dell'ambiente in una delle
risorse fondamentali, l'acqua. La eventuale disciplina regionale
prevista dall'art. 14 della legge n. 319/1976 ha funzione soltanto
integrativa della normativa statale che stabilisce per tutti gli
scarichi sia l'obbligo della autorizzazione sia l'obbligo della
osservanza dei limiti tabellari. Non bisogna, dunque, confondere
l'autorizzazione che è sempre necessaria in base alla legge
nazionale, con il suo 'contenutò che può essere meglio 'definitò
dalle regioni, con prescrizioni più restrittive in sede di recupero
della qualità delle acque" (v. espressamente cass. pen. III, del 30
maggio 1989 n. 7769 imp. Console).
"Gli standard di cui alla tabella G legge n. 319/1976
rappresentano un parametro di carattere generale alla cui osservanza
si è sempre obbligati in virtù del disposto dell'art. 9 della legge
n. 319/1976. Ne deriva che proprio per assicurare uniformità di
trattamento in tutto il territorio nazionale, i limiti predetti non
sono mai derogabili dagli enti locali in senso peggiorativo ma
soltanto in modo più rigoroso" (v. espressamente cass. pen. III, 20
giugno 1991 n. 6846 in riv. pen. 1992, p. 261).
"L'art. 14 delle legge n. 319/1976 (vale a dire l'articolo che
demanda alle regioni di definire con i rispettivi piani di
risanamento delle acque la disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature, n.d.r.) va interpretato nel senso che le regioni nel
redigere i piani regionali di risanamento delle acque (art. 4 lett.
a) e nel predisporre (art. 4 lett. e) la normativa integrativa e di
attuazione dei criteri e delle norme generali di cui ai punti d) ed
e) dell'art. 2, devono necessariamente attenersi ai limiti di
accettabilità di cui alle tabelle allegate alla legge Merli,
potendole renderle più restrittive ma mai violare. Tale conclusione
trova una letterale puntualizzazione nell'uso del prenome 'essì nel
secondo comma dell'art. 9 citato. 'Essì sono i limiti di
accettabilita'" (v. esattamente Corte cass. III, 20 febbraio 1990,
ric. Armuzzi, in Foro It. 1991, fasc. 10, II, p. 589).
"Le sanzioni previste dalla legge n. 319/1976 per il superamento
dei limiti di accettabilità degli scarichi non sono subordinate
all'intervento della disciplina regionale ex art. 14 della stessa
legge, in quanto tali limiti sono, sul piano nazionale e secondo una
disciplina uniforme, anzitutto quelli fissati dalla legge statale
mediante le tabelle ad essa allegate di immediata e generale
applicazione una volta cessato il regime transitorio degli scarichi,
mentre l'eventuale disciplina regionale, prevista dal citato art. 14,
ha funzione soltanto integrativa della normativa statale" (v.
esattamente cassazione III, 3 marzo 1992, n. 2331, proc. rep. circ.
Ascoli Piceno).
In altri termini, quindi e riassumento, il legislatore regionale
ha dettato la disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature
nell'esercizio di una competenza normativa autonoma (che non gli
competeva) anzichè nell'esercizio di una competenza normativa di
mera attuazione ed integrazione della normativa statale la cui
portata è stata di conseguenza ampliata e resa illegittimamente meno
rigorosa, in violazione dell'art. 117 c.p.v. della Costituzione, non
potendo - come sopra visto - il legislatore regionale ampliare e
quindi rendere più permissivi i limiti tabellari previsti dalla
legge statale.
Ugualmente appare non manifestamente infondato anche l'ulteriore
profilo di illegittimità costituzionale denunciato dal p.m.
La migliore opinione dottrinale e giurisprudenziale (che ha avuto
recente ed autorevole avvallo ad opera della Corte di cassazione
sezione unite del 31 maggio 1991, imp. Valiante) ritiene fondatamente
che i reati previsti dagli artt. 21 e seguenti della legge n.
319/1976 non possono considerarsi come "reati propri" configurabili
quindi solo nei confronti dei responsabili di scarichi provenienti da
insediamenti produttivi.
Viceversa tali reati possono configurarsi anche nei confronti di
titolari degli insediamenti civili, cui vanno equiparati gli enti
gestori di pubbliche fognature, trovando tale equiparazioni un
preciso riferimento normativo nel più volte citato art. 14 della
legge n. 319/1976 e trovando altresì giustificazione nella
circostanza oggettiva che gli scarichi delle pubbliche fognature
recapita o i propri reflui nei corpi ricettori oggetto della tutela
legislativa statale.
Si è pertanto ritenuto (v. ad es. Corte di appello di Bologna,
del 16 marzo 1992, imp. Veneziani) che anche i titolari di enti
gestori di fognature pubbliche possono rendersi autori della
contravv. ex art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 qualora lo
scarico non rispetti i limiti di cui alle tabelle statali.
Tale opinione evidenzia la non manifesta infondatezza del dedotto
profilo di incostituzionalità degli articoli 9 e 11, lettera b) n.
2, primo alinea della legge regionale n. 42/1986, per contrasto con
l'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
È opinione assolutamente pacifica e consolidata che le regioni
così come non possono configurare nuove ipotesi di reati diverse da
quelle previste dalla legislazione regionale, così, nel contempo,
non possono rendere lecito penalmente un comportamento punito dalla
legge statale come reato.
Tale riserva di legge statale in materia penale pare essere stata
scalfita dalla legislazione regionale più volte ricordata.
In buona sostanza, la legislazione regionale, con l'art. 9 della
legge n. 42/1986, consente ai titolari di scarichi di pubbliche
fognature di adeguarsi a limiti tabellari superiori a quelli previsti
dalle tabelle statali ex legge n. 319/1976; il successivo art. 11
sanziona in via amministrativa la violazione di tale obbligo.
Ne consegue che, in mancanza di tale normativa regionale, il
responsabile dell'ente gestore della pubblica fognatura che scarica
in acqua o in altro corpo ricettore non osservando i limiti massimi
stabiliti dalle tabelle statali deve essere punito ai sensi dell'art.
21, terzo comma, della legge Merli; viceversa la emanazione degli
artt. 9 e 11 citati consente al predetto soggetto di immettere
nell'ambiente scarichi e reflui, con alcuni parametri (tra cui
quello, rilevante ai fini del presente processo, dell'azoto
ammoniacale) superiori ai limiti massimi di accettabilità stabiliti
dalle tabelle statali allegate alla c.d. legge Merli, con relativa
sottrazione alla sanzione penale prevista, per la medesima condotta,
dall'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976.
Tutto ciò comporta una violazione della riserva di legge statale
in materia penale di cui all'art. 25 della Costituzione.
Nè a modesto avviso di questo pretore le cose cambiano anche
volendo aderire a quell'orientamente dottrinale autorevole (contra,
per altro sul punto cass. pen. III del 12 maggio 1992, imp. Sgaggero)
secondo il quale, in presenza di violazione di limiti tabellari da
parte dei reflui delle pubbliche fognature, è ipotizzabile la
violazione di cui all'art. 22 della legge Merli, dovendosi l'art. 21,
terzo comma, citato applicare, in virtù del principio della
tassatività della fattispecie penale, nei confronti dei soli
titolari di insediamenti produttivi.
Si può comunque ipotizzare una violazione dell'art. 25 della
Costituzione posto che anche in tal caso, - stante la illegittimità
per i motivi più sopra illustrati dei più permissivi ed ampi limiti
tabellari introdotti dalla normativa regionale, - viene ad essere
penalmente lecito uno scarico di pubblica fognatura che pure presenta
limiti tabellari superiori a quelli, inderogabilmente fissati nel
massimo, dalla legislazione statale.
Nè quanto sopra affermato pare essere smentito dal testo
dell'art. 9, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689,
secondo cui "quando uno stesso fatto è punito da una disposizione
penale e da una disposizione regionale o delle provincie autonome di
Trento e Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica
in ogni caso la sanzione penale, salvo che quest'ultima sia
applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali".
Manca, nella fattispecie, il presupposto di tale norma, vale a
dire il medesimo fatto punito sia come illecito amministrativo dalla
legislazione regionale sia come illecito penale dalla legislazione
statale.
Ci si trova, viceversa, in presenza di un fatto diverso a seguito
della introduzione da parte della regione di limiti tabellari più
ampi e permissivi di quelli previsti dalla legislazione statale, con
conseguente riduzione dell'ambito di estinzione della normativa
penale.
Rilevanza della questione.
Non pare si possano spendere eccessivi commenti per affarmare che
il presente giudizio non può essere definitivo indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale.
Dalla esperita istruttoria dibattimentale (v. testi escussi,
verbale di ispezione e prelevamente nonchè verbale di analisi) si
può affermare che nell'ambiente sono stati immessi reflui derivanti
dalla pubblica fognatura in questione presentanti un parametro -
quello dell'azoto ammoniacale - superiore al limite massimo previsto
al riguardo dalla tabella A allegata alla legge Merli.
Le attività di campionamento e di analisi risultano essere state
effettuate nel rispetto delle procedure previste, con particolare
riferimento al tipo di campionamento eseguito nonchè al rispetto
delle garanzie difensive.
Il fatto appare essere stato, correttamente attribuito
all'imputato nella sua qualità di direttore generale dell'azienda
gas acqua consorziale (A.G.A.C.) titolare della pubblica fognatura in
questione.
Nè ad abundatiam, a tale proposito, sono state avanzate eccezioni
in corso di causa.
Ciò detto in ordine all'elemento materiale del reato, si deve
però aggiungere che la configurabilità rimane esclusa delle
ricordate norme regionali posto che è pacifico in atti (v.
dichiarazioni dei testi e referto analitico) che la quantità di
azoto ammoniacale riscontrata in concreto - pari a 45 mg/lt - da un
lato supera i limiti di cui alle tabelle statali A e C (fissati
rispettivamente in 15 e 30 mg/lt) mentre dall'altro rientra nel
limite previsto dalla tabella regionale II (50 mg/lt) applicabile
nella fattispecie (v. sempre dichiarazioni dei testi), alla luce
delle caratteristiche della pubblica fognatura in questione (carico
inferiore a 10.000 abitanti).
Nè, a modesto avviso di questo pretore, la rilevanza della
presente questione di illegittimità costituzionale può essere
esclusa dalla ipotizzabile mancanza dell'elemento psicologico del
reato, in applicazione dei principi elaborati in tema di buona fede
nelle contravvenzioni e/o dei principi di cui alla sentenza della
Corte costituzionale n. 364/1989.
Aderendo a quanto affermato dal p.m. al riguardo, si può
affermare che una ipotizzabile assoluzione per siffatto motivo
postula comunque la necessità di prevedere come reato ai sensi della
legge Merli il fatto oggetto di processo, circostanza che allo stato
pare essere esclusa dalla vigenza della più permissiva e censurata
normativa regionale.
Nè certo, per concludere, appare possibile procedere alla
semplice disapplicazione di tale normativa regionale alla stregua di
un semplice atto amministrativo (v. Corte costituzionale n.
285/1990).

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante, nel processo penale n. 3062/1992 regolamento
generale, nei confronti di Reggiani Roberto - in rubrica meglio
identificato - e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 9 e 11, lettera b) n. 2,
primo alinea della legge regionale della regione Emilia Romagna del
29 novembre 1986, n. 42 in relazione agli artt. 25 e 117 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, questa ordinanza sia
notificata al sig. Presidente del Consiglio dei Ministri ed al sig.
Presidente della giunta regionale dell'Emilia Romagna e comunicata ai
signori Presidenti delle due Camere del Parlamento ed al sig.
presidente del consiglio regionale dell'Emilia Romagna.
Montecchio Emilia, addì 25 settembre 1992
Il pretore: BRUSATI

92C1324