1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 2015
Ordinanza dell'8 maggio 2015 del Tribunale di Treviso nel procedimento penale a carico di Cosentino Salvatore. Responsabilita' civile dei magistrati - Azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato - Mancata previsione che "non puo' dar luogo a responsabilita' personale del singolo magistrato l'attivita' di interpretazione di norme di diritto ne' quella di valutazione del fatto e delle prove in tutti i casi di azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato" - Violazione del principio di autonomia e indipendenza del giudice con lesione del principio del libero convincimento del giudice. - Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 7, come modificato dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18. - Costituzione, art. 101, comma secondo. Responsabilita' civile dei magistrati - Giudizio risarcitorio nei confronti dello Stato per fatto illecito del magistrato - Eliminazione della fase preliminare di delibazione in camera di consiglio della ammissibilita' e non manifesta infondatezza della domanda - Mancata previsione che il Tribunale competente a decidere sull'azione di risarcimento proposta contro lo Stato e/o il Tribunale competente a decidere sull'azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato verifichi con rito camerale la non manifesta infondatezza della domanda ai fini della sua ammissibilita' - Violazione dei principi posti a tutela dell'indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale. - Legge 27 febbraio 2015, n. 18, art. 3, comma 2 (abrogativo dell'art. 5 della legge 13 aprile 1988, n. 117); legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 4 e/o 7, come modificati dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18. - Costituzione, artt. 101, 104 e 113. Responsabilita' civile dei magistrati - Azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato - Misura della rivalsa - Previsione che l'esecuzione della rivalsa nei confronti del magistrato, quando viene effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, puo' comportare il pagamento per rate mensili fino ad un importo corrispondente ad un terzo, anziche' un quinto, dello stipendio netto - Violazione dei principi posti a tutela dell'indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale - Violazione del principio di ragionevolezza - Deteriore trattamento dei magistrati rispetto agli altri dipendenti pubblici. - Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 8, comma 3, come modificato dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18. - Costituzione, artt. 3, 101, 104 e 113. (15C00321) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-2015)

TRIBUNALE DI TREVISO
Sezione Penale

Il Giudice nel procedimento penale n. 1727/13 r.g. Trib.
pronuncia la seguente ordinanza Cosentino Salvatore veniva tratto a
giudizio per rispondere del reato di cui all'art. 110 c.p. - 291-bis
del d.p.r. 23 gennaio 1973 n. 43, per aver detenuto nel territorio
dello Stato kg. 4.719 di tabacco lavorato estero (sigarette di
diverse marche provenienti dalla Moldavia), reato accertato in
Spresiano il 7 marzo 2013.
L'istruttoria dibattimentale si esauriva nell'acquisizione della
documentazione prodotta dalle parti, nell'escussione dei testimoni
dalle stesse indicati e nell'esame dell'imputato.
Le parti concludevano all'udienza del 31 marzo 2015, il Pubblico
Ministero chiedendo la condanna alla pena di anni due di reclusione
ed euro 8.125.234 di multa, la difesa chiedendo l'assoluzione,
quantomeno ex art. 530, comma 2, c.p.p.
Alla luce di quanto emerso dall'espletata istruttoria
dibattimentale, il giudizio in ordine alla responsabilità penale
dell'imputato dipende, in sostanza, da un'unica questione: se si
possa ritenere provato che lo stesso fosse a conoscenza che
all'interno del capannone da lui locato era custodita l'imponente
quantità di tabacco lavorato estero di cui al capo d'imputazione.
Dal materiale probatorio raccolto non sono emerse prove
rappresentative in ordine alla suddetta circostanza di prova (va
ricordato che nella c.d. prova rappresentativa o diretta il mezzo di
prova rappresenta direttamente il fatto da provare, per esempio
nessun testimone ha detto che l'imputato era a conoscenza del fatto
che ci fosse il tabacco all'interno del capannone); sono emersi,
invece, degli elementi indiziari (va ricordato che nella c.d. prova
indiziaria o indiretta, invece, il mezzo di prova non rappresenta il
fatto da provare, ma un altro fatto, circostanza indiziante, dal
quale si ricava l'esistenza del fatto da provare attraverso un
percorso logico che prevede l'applicazione di massime di esperienza o
leggi scientifiche).
La valutazione di elementi indiziati è, come noto,
particolarmente difficile e "rischiosa" in ordine alla correttezza
dell'esito del giudizio probatorio, tant'è che lo stesso
legislatore, ben consapevole di ciò, ha dettato una procedura
aggravata per l'utilizzabilità probatoria degli indizi che si è
concretizzata nella previsione dei requisitidi gravità, precisione e
concordanza (art. 192 c.p.p.).
Ora, proprio nei procedimenti nei quali i "risultati probatori"
sono meramente indiziari - e quindi più difficile e "rischioso" è
il giudizio probatorio - si manifestano i riflessi negativi - e
costituzionalmente illegittimi - della nuova disciplina delle
responsabilità civile dei magistrati introdotta con la legge 27
febbraio 2015, n. 18.
Come si esporrà nel dettaglio, infatti, alcuni istituti
introdotti dalla nuova disciplina finiscono per incidere sul
principio del libero convincimento del giudice che, per essere
indipendente, deve essere libero di valutare le prove avvalendosi
della discrezionalità che il legislatore gli attribuisce, senza
temere conseguenze negative a seconda dell'esito del suo giudizio;
invece, la nuova disciplina, da un lato, espone il giudice a
pressioni che possono provenire dalle parti in causa, dall'altro
lato, prevedendo come possibile fonte di responsabilità civile anche
la valutazione dei fatti e delle prove, mina il cuore dell'attività
giurisdizionale, atteso che il giudice, per forze di cose, se sa che
la sua attività di valutazione potrà comportargli una
responsabilità civile per danni, sarà portato, quale essere umano,
ad assumere, soprattutto nei casi più difficili (e quindi
suscettibili per loro natura di essere rivisti nei diversi gradi di
giudizio), la decisione meno rischiosa che, nel processo penale, è
quasi sempre identificabile nell'assoluzione dell' imputato.
Pertanto ritiene il Tribunale che vada sollevata questione di
legittimità costituzionale delle specifiche norme della legge 13
aprile 1988, n. 117 - così come modificate dalla legge 27 febbraio
2015, n. 18 - che di seguito verranno indicate, per contrasto con
l'art. 101, comma 2 ("i giudici sono soggetti soltanto alla legge") e
104, comma 1 ("la magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere"), nonchè art. 3 della
Costituzione.
In merito alla rilevanza nel presente procedimento della
prefigurata questione di legittimità costituzionale, la stessa
emerge da quanto più sopra anticipato in ordine al fatto che la
nuova disciplina della responsabilità civile va ad incidere, in
generale, sulla libertà del giudice di valutare i fatti e le prove
secondo la legge e, quindi, anche sulla valutazione che il Giudice è
chiamato ad operare nel presente processo.
D'altro canto la Corte costituzionale si è già pronunciata al
riguardo chiarendo che, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, "debbono ritenersi influenti sul giudizio anche le norme
che, pur non essendo direttamente applicabili nel giudizio a quo,
attengono allo status del Giudice, alla sua composizione, nonchè, in
generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare;
l'eventuale incostituzionalità di tali norme è destinata ad
influire su ciascun processo pendente davanti al giudice del quale
regolano lo status, la composizione, le garanzie e i doveri: in
sintesi la "protezione" dell'esercizio della funzione, nella quale i
doveri si accompagnano ai diritti" (così Corte costituzionale,
sentenza 18 gennaio 1989, n. 18; in tale sentenza e con questa
motivazione la Consulta ha ritenuto rilevante, tra l'altro, proprio
una questione di legittimità costituzionale sollevata con riguardo
alla disciplina della responsabilità civile dei magistrati da parte
del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia Sezione di
Catania).
Vi sono almeno tre profili di disciplina della "nuova
responsabilità civile dei magistrati" la cui illegittimità
costituzionale non appare manifestamente infondata.
Prima si esporli è necessario ricordare, in sintesi, come è
stata modellata tale responsabilità dalla novella legislativa:
il cittadino che ritiene di avere subito un danno ingiusto
per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento
giudiziario posto in essere dal magistrato per dolo o colpa grave
nell'esercizio delle sue funzioni può agire direttamente contro lo
Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non
patrimoniali;
la legge determina i casi di colpa grave statuendo che
"costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge, nonchè
del diritto dell'Unione europea, il travisamento del fatto o delle
prove, ovvero l'affermazione di un fatto la cui esistenza è
incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la
negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente
dagli atti del procedimento, ovvero l'emissione di un provvedimento
cautelare personale o reale fuori dei casi consentiti dalla legge
oppure senza motivazione" (art. 2, comma 3, così come riformulato);
con riferimento a queste ipotesi di colpa grave non opera la
clausola di salvaguardia per la quale "nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l'attività di
interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del
fatto e della prove" (il comma 2 dell'art. 2, infatti, nel prevedere
tale clausola fa salvi i commi 3, ove per l'appunto sono dettate le
ipotesi di colpa grave, e 3-bis ed i casi di dolo);
quando è avvenuto il risarcimento del danno da parte dello
Stato il Presidente del Consiglio dei ministeri, entro due anni, ha
l'obbligo di esercitare l'azione di rivalsa nei confronti del
magistrato "nel caso di diniego di giustizia, ovvero nei casi in cui
la violazione manifesta della legge nonchè del diritto dell'Unione
europa ovvero il travisamento del fatto o delle prove, di cui
all'art. 2, commi 2, 3 e 3-bis sono stati determinati da dolo o
negligenza inescusabile" (così art. 7 nella nuova formulazione);
va osservato che, all'apparenza, non sembra esservi perfetta
coincidenza tra i casi di responsabilità dello Stato e i casi di
responsabilità del magistrato, perchè l'art. 7 richiama solo alcune
delle ipotesi dell'art. 3 e, inoltre, aggiunge, almeno formalmente,
un ulteriore presupposto per la responsabilità del magistrato,
atteso che l'azione di rivalsa è prevista nei casi in cui la
violazione manifesta della legge nonchè del diritto dell'Unione
europea ovvero il travisamento del fatto o delle prove di cui
all'art. 2, commi 2, 3 e 3-bis "sono stati determinati da dolo o
negligenza inescusabile"; tuttavia, a ben vedere, il presupposto, per
l'azione di rivalsa, della "negligenza inescusabile" è solo
apparente, atteso che, da un lato, se si configura una delle ipotesi
di colpa grave previste dalla legge non si comprende come la
negligenza potrebbe essere considerata scusabile (la colpa grave, per
definizione, non appare scusabile), dall'altro lato il comma 3-bis
dell'art. 2 stabilisce che ai fini della determinazione dei casi in
cui sussiste la violazione manifesta della legge nonchè del diritto
dell'Unione europea si tiene conto, tra l'altro, della
"inescusabilità dell'inosservanza", sicchè ciò che vale per la
responsabilità dello Stato pare valere anche per la responsabilità
del magistrato in sede di rivalsa;
la misura della rivalsa non può superare una somma pari alla
metà di un'annualità dello stipendio, al netto delle trattenute
fiscali, percepito dal magistrato al tempo in cui l'azione di
risarcimento è proposta (art. 8, comma 3);
è stato completamente eliminato il filtro di ammissibilità
già disciplinato dall'art. 5 della legge 117/1988 e previsto per le
ipotesi in cui non fossero rispettati i termini o i presupposti di
cui agli articoli 2, 3 e 4 della legge ovvero la domanda di
risarcimento fosse manifestamente infondata.
La giurisprudenza del Giudice delle leggi in ordine alla
disciplina della responsabilità civile dei magistrati è ormai
consolidata e chiara nei suoi principi fondamentali e si snoda su
alcuni cardini:
l'art. 28 della Costituzione si applica pure ai magistrati,
per cui anch'essi sono personalmente e civilmente responsabili per i
danni provocati nell'esercizio delle loro funzioni (sentenza n. 2
dell'11 marzo 1968);
la responsabilità civile dei magistrati, tuttavia, deve
essere disciplinata in modo diverso rispetto alla normativa di
diritto comune, in quanto ciò risulta necessario per tutelarne le
garanzie di indipendenza; in particolare "la peculiarità delle
funzioni giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti
suggeriscono condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati,
specie in considerazione dei disposti costituzionali appositamente
dettati per la magistratura (artt. 101 e 113), a tutela della sua
indipendenza e dell'autonomia delle sue funzioni" (sentenza n. 26 del
3 febbraio 1987).
La Corte costituzionale, poi, ha dato specifico contenuto,
costituzionalmente vincolante, alle condizioni e ai limiti della
responsabilità civile dei magistrati:
"il principio dell'indipendenza è volto a garantire
l'imparzialità del giudice, assicurandogli una posizione super
partes che escluda qualsiasi, anche indiretto, interesse alla causa
da decidere; a tal fine la legge deve garantire l'assenza, in ugual
modo, di aspettative di vantaggi e di situazioni di pregiudizio,
preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obbiettività della
decisione; la disciplina dell'attività del giudice deve perciò
essere tale da rendere quest'ultima immune da vincoli che possano
comportare la sua soggezione, formale o sostanziale, ad altri organi,
mirando altresì, per quanto possibile, a renderla libera da
prevenzioni, timori, influenze che possano indurre il giudice a
decidere in modo diverso da quanto a lui dettano scienza e coscienza"
(così sentenza n. 18 del 18 gennaio 1989);
la garanzia costituzionale dell'indipendenza della
magistratura "è diretta a tutelare, in primis, l'autonomia di
valutazione dei fatti e delle prove e l'imparziale interpretazione
delle norme di diritto", per cui tale attività "non può dar luogo a
responsabilità del giudice" (così si legge, letteralmente, nella
sentenza n. 18 del 18 gennaio 1989, punto n. 9 del "considerato in
diritto");
un meccanismo di filtro della domanda giudiziale diretta a
far valere la responsabilità civile del giudice ha "rilievo
costituzionale", ciò significa che è costituzionalmente imposto,
"perchè un controllo preliminare della non manifesta infondatezza
della domanda, portando ad escludere azioni temerarie e
intimidatorie, garantisce la protezione dei valori di indipendenza e
di autonomia della funzione giurisdizionale, sanciti negli artt. da
101 a 113 della Costituzione nel più ampio quadro di quelle altre
condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati che la
peculiarità delle funzioni giudiziarie e la natura dei relativi
provvedimenti suggeriscono" (così si legge nella sentenza 22 ottobre
1990, n. 468 al punto 4.1. del "considerato in diritto").
Alla luce di questi stentorei enunciati della giurisprudenza
costituzionale - ancorati alle norme di cui agli art. 101 e seguenti
della Carta fondamentale - appaiono chiari tre profili di
illegittimità costituzionale della nuova normativa che regola la
responsabilità civile dei magistrati.
1. In primo luogo è costituzionalmente illegittimo l'art. 7
della legge 117/1988 - così come modificato dalla legge 18/2015 -
nella parte in cui non prevede che "non può dar luogo a
responsabilità personale del singolo magistrato l'attività di
interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del
fatto e delle prove in tutti i casi di azione di rivalsa dello Stato
nei confronti del magistrato stesso".
Come già osservato, il comma 2 dell'art. 2 della legge 117/1988
solo formalmente mantiene fermo principio per cui "nell'esercizio
delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità
l'attività di interpretazione di norme di diritto nè quella di
valutazione del fatto e delle prove", atteso che lo stesso comma si
apre con un'eccezione totalizzante ("fatti salvi i commi 3 e 3-bis ed
i casi di dolo"); ciò significa che la clausola di salvaguardia non
opera in tutti i casi di colpa grave in cui scatta la responsabilità
dello Stato prima e, in sede di rivalsa, del magistrato poi; in altri
termini, è come se tale clausola non ci fosse.
Ora, si è già detto che la garanzia costituzionale
dell'indipendenza della magistratura "è diretta a tutelare, in
primis, l'autonomia di valutazione dei fatti e delle prove e
l'imparziale interpretazione delle norme di diritto", per cui tale
attività "non può dar luogo a responsabilità del giudice"
(sentenza n. 18 del 18 gennaio 1989, punto n. 9 del "considerato in
diritto"); è significativo che anche autorevole voce dottrinale -
benchè molto critica rispetto all'impianto originario della legge
117/1988 - abbia rimarcato che la previsione della clausola di
salvaguardia "è in effetti la disposizione più di tutte volta ad
evitare ogni rischio di turbamento della serenità e
dell'imparzialità del giudizio del magistrato".
È proprio la presenza della clausola di salvaguardia - che ha
come oggetto il cuore della giurisdizione - che esclude che il
giudice possa essere portato "a scelte interpretative accomodanti e a
decisioni meno rischiose in relazione agli interessi in causa, così
influendo negativamente sulla stia imparzialita'" (cosi, ancora,
sentenza n. 18 del 18 gennaio 1989); infatti, se il giudice sa che la
sua attività di interpretazione delle norme e di valutazione dei
fatti può comportare una responsabilità per danni sarà portato,
quale uomo, a preferire, tra due opzioni ermeneutiche o tra due
ricostruzioni probatorie dei fatti (evenienza quest'ultima che si
prospetta all'esito della maggior parte delle istruttorie
dibattimentali) quella meno rischiosa (per esempio l'assoluzione) e
ciò, in particolare, nei processi più insidiosi, ove, per ipotesi,
la prova è indiziaria o dove sono in gioco rilevanti interessi
economici.
In altri termini, stabilire che il singolo giudice risponde
civilmente pure per la sua attività di interpretazione di norme di
diritto e di valutazione del fatto e delle prove significa cancellare
il principio per cui l'attività giurisdizionale va esercitata "sine
metu ac spe" ed è evidente lesione della regola costituzionale per
cui "il giudice è soggetto soltanto alla legge".
Il giudice non è più soggetto solo alla legge, perchè, da un
lato, vi è il concreto pericolo che nel momento della valutazione
dei fatti e delle prove al fine di assumere la decisione faccia
capolino, anche in modo subliminale, la considerazione del rischio
cui può andare incontro a seconda che venga adottata una decisione
anzichè un'altra, anche alla luce del "peso" delle parti in causa (e
allora, come è stato efficacemente detto, "come possa dirsi ancora
indipendente un giudice che lavora soprattutto per uscire indenne
dalla propria attività, non è facile intendere").
L'indipendenza funzionale esterna è pregiudicata, atteso che si
va a minare il principio del libero convincimento del giudice che la
stessa Corte costituzionale ha ritenuto fondamentale; la Consulta,
infatti, ha chiarito che il libero convincimento, discendente
dall'art. 101, comma 2, è un carattere proprio della funzione
giurisdizionale e rappresenta una garanzia per l'individuo
combinandosi con gli artt. 3 e 24 della Carta fondamentale (cfr.
sentenze n. 88 del 12 maggio 1982 e n. 255 del 3 giugno 1992).
Dall'altro lato, il giudice non è più soggetto solo alla legge
perchè, con specifico riguardo all'attività di interpretazione di
norme di diritto, sempre al fine di evitare il rischio di una propria
responsabilità, sarà portato a conformarsi ai precedenti della
Corte di Cassazione e del giudice europeo (io giudice richiamo i
precedenti della Corte di Cassazione e mi adeguo ad essi, sicchè non
mi si potrà certo dire che sono incorso in violazione manifesta
della legge o in altre fattispecie di responsabilita'); come è stato
fatto rilevare da autorevole dottrina "la nuova legge può indurre il
giudice ad appiattirsi sul precedente giudiziario qual è
rappresentato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione e del
giudice europeo; in questo modo verrebbe meno la linfa vitale dei
sistemi di democrazia avanzata, quale sono quelli dell'Europa,
rappresentata dalla capacità della giurisprudenza di cogliere le
nuove esigenze e di aderire ai nuovi valori che la vita, nella sua
evoluzione, di continuo propone".
Ebbene, come osservato dall'unanime dottrina costituzionalistica,
dire che i giudici sono soggetti solo alla legge significa, tra
l'altro, che gli stessi non sono vincolati dai precedenti
giurisprudenziali; in altre parole, la Costituzione esclude che i
precedenti giurisprudenziali possano assumere, anche in via
surrettizia, valore vincolante; esclude, insomma, che l'una o l'altra
interpretazione giurisprudenziale (inclusa quella della suprema Corte
di Cassazione a sezioni unite) possa acquistare "forza" di
interpretazione autentica, cioè forza di legge; pertanto sarebbe
costituzionalmente illegittima un legge ordinaria che pretendesse di
introdurre nell'ordinamento - si ripete, anche in via surrettizia -
la regola del precedente vincolante, perchè ogni giudice è libero
di discostarsi dai precedenti anche di Cassazione.
In conclusione, al fine di ricondurre a legittimità
costituzionale la nuova disciplina sulla responsabilità civile dei
magistrati, è necessario (re)introdurre la clausola di salvaguardia
nell'azione di rivalsa esercitata dallo Stato nei confronti del
magistrato.
Questa soluzione, oltre che costituzionalmente obbligata, è del
tutto conforme alla giurisprudenza comunitaria.
È vero che la Corte di Giustizia ha affermato che non è
compatibile con il diritto comunitario l'esclusione della
responsabilità civile nel caso in cui il danno sia dovuto ad
un'errata interpretazione di norme di diritto o di valutazione del
fatto o delle prove (sentenza 13 giugno 2006, Traghetti del
Mediterraneo, causa C-173/03), ma tale affermazione si riferisce solo
alla responsabilità dello Stato e non investe la responsabilità
personale del magistrato (lo precisa espressamente anche il punto 42
della sentenza 30 settembre 2003, Kolber, causa C-224/01); anzi,
alcuni passaggi della sentenza della Corte di Giustizia paiono
evocare dei necessari limiti alla responsabilità personale del
giudice, laddove hanno rimarcato la specificità della funzione
giurisdizionale e hanno escluso ogni ingerenza dell'ordinamento
dell'Unione nella disciplina nazionale del diritto eventuale di
rivalsa e della tutela dell'indipendenza del giudice nazionale da
parte dello Stato tenuto al risarcimento del danno.
Quindi i principi di autonomia e indipendenza del giudice (e la
loro valenza costituzionale) non sono messi affatto in discussione
dalla giurisprudenza comunitaria, venendo collocati su un piano
differente rispetto a quello su cui poggia la responsabilità dello
Stato che non attiene a quella personale del giudice.
Ciò è confermato dal fatto che anche organismi comunitari hanno
sollecitato gli Stati membri ad evitare che l'aggravamento delle
condizioni di responsabilità civile dei magistrati possa costituire
una potenziale minaccia all'estrinsecazione di un esercizio della
funzione giurisdizionale conforme ai principi dello Stato di diritto
(così, al capo 1, punto 5, della raccomandazione CM/Rec (2010) 12
del comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa agli Stati Membri
del 17 novembre 2010 si legge che "i giudici devono avere libertà
assoluta di statuire sui procedimenti in modo imparziale, in
conformità del diritto e al loro apprezzamento dei fatti").
Come osservato anche da autorevole dottrina costituzionalistica
che si è specificatamente occupata dell'argomento, per giungere ad
una disciplina che sia rispettosa dei rilievi della Corte di
Giustizia dell'Unione europea e dei principi costituzionali relativi
all'indipendenza e all'autonomia della magistratura la soluzione è
quella di eliminare il parallelismo tra responsabilità dello Stato e
quella dei magistrati;
In particolare, per ricondurre la nuova disciplina a legittimità
costituzionale è necessario che nell'ambito dell'azione di rivalsa -
e solo in essa - sia prevista la clausola di salvaguardia,
escludendosi che dia luogo a responsabilità personale del magistrato
l'attività di interpretazione delle norme di diritto o quella di
valutazione del fatto o delle prove.
Il ripristino, in tali limiti, della clausola di salvaguardia è
tanto più costituzionalmente necessario anche avuto riguardo al
fatto che tra le ipotesi di responsabilità è stata introdotta
quella del "travisamento del fatto e delle prove", bastevole, di per
sè, ad integrare la colpa grave.
La formula "travisamento del fatto e delle prove" sì presta,
come tale, da un lato, a trasformare l'azione di responsabilità in
un'impropria azione di impugnazione dei provvedimenti sfavorevoli
divenuti definitivi, dall'altro lato, a consentire un'indagine
surrettizia circa l'interpretazione dei fatti, la violazione o falsa
applicazione di norme giuridiche o l'attività valutativa del
giudice, con un sostanziale sindacato sul merito dell'attività
giurisdizionale con conseguente vulnus all'indipendenza del
magistrato; la clausola di salvaguardia impedirebbe tutto ciò.
2. In secondo luogo, appaiono costituzionalmente illegittimi, per
contrasto con gli artt. 101, 104, 113 della Carta fondamentale,
l'art. 3, comma 2, della legge 27 febbraio 2015, n. 18, che ha
abrogato l'art. 5 della legge 13 aprile 1988, n, 117, e, così
facendo, ha eliminato qualunque filtro per la domanda giudiziale
diretta a far valere la responsabilità civile del giudice, nonchè
degli articoli 4 e/o 7 della legge 117/1988, così come riformulati,
nella parte in cui non prevedono, per l'appunto, alcun meccanismo di
filtro volto a delibare la manifesta infondatezza della domanda di
risarcimento.
L'illegittimità costituzionale dell'assenza di qualsivoglia
meccanismo di filtro si ricava, de plano, dalla già citata
giurisprudenza costituzionale, la quale ha precisato che il
meccanismo di filtro della domanda giudiziale diretta a far valere la
responsabilità civile del giudice ha "rilievo costituzionale,
perchè un controllo preliminare della non manifesta infondatezza
della domanda, portando ad escludere azioni temerarie e
intimidatorie, garantisce la protezione dei valori di indipendenza e
di autonomia della funzione giurisdizionale, sanciti negli artt. da
101 a 113 della Costituzione nel più ampio quadro di quelle altre
condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati che la
peculiarità delle funzioni giudiziarie e la natura dei relativi
provvedimenti suggeriscono" (così si legge nella sentenza 22 ottobre
1990, n. 468 al punto 4.1. del "considerato in diritto"; cfr. pure
sentenza n. 18 del 18 gennaio 1989 ove si sottolinea che "la
previsione del giudizio di ammissibilità della domanda garantisce
adeguatamente il giudice della proposizione di azioni manifestamente
infondate, che possano turbarne la serenità, impendendo, al tempo
stesso, di creare con malizia i presupposti per l'astensione e la
ricusazione").
In particolare, con la sentenza 22 ottobre 1990, n. 468, la
Consulta dichiarava la illegittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 2, della legge 13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui, per
i fatti anteriori al 16 aprile 1988, non prevedeva che il Tribunale
competente verificasse con rito camerale la non manifesta
infondatezza della domanda ai fini della sua ammissibilità; ciò
perchè "la mancata previsione [...] di una norma a tutela dei valori
di cui agli artt. 101 a 113 della Carta costituzionale determina
vulnus - prima ancora che dei suddetti parametri - del principio di
non irragionevolezza implicato dall'art. 3 della Costituzione",
sicchè "per un equo bilanciamento degli interessi giustapposti,
della indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale e
della giustizia da rendersi al cittadino per danni derivantigli
dall'esercizio di quella funzione" era necessario un preliminare
controllo di non manifesta infondatezza della domanda ai fini
dell'ammissibilità dell'azione di responsabilità nei confronti del
magistrato.
Il filtro appare ancora più necessario perchè, alla luce della
nuova disciplina, è tutt'altro che remota la possibilità che
l'azione di responsabilità venga esercitata addirittura quando
l'affare pende davanti al giudice "accusato" dell'illecito civile;
infatti, è vero che l'art. 4, comma 2, sancisce che "l'azione di
risarcimento del danno contro lo Stato può essere esercitata
soltanto quando siano stati esperiti i mezzi ordinari di impugnazione
o gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e
sommari, e comunque quando non siano più possibili la modifica o la
revoca del provvedimento ovvero, se tali rimedi non sono previsti,
quando sia esaurito il grado del procedimento nell'ambito del quale
si è verificato il fatto che ha cagionato il danno"; ma comma 3
aggiunge che "l'azione può essere esercitata decorsi tre anni dalla
data del fatto che ha cagionato il danno se in tal termine non si è
concluso il grado del procedimento nell'ambito del quale il fatto
stesso si è verificato".
Solo per fare un esempio tra i molteplici possibili, in sede
penale può accadere che un giudice, quale membro di un collegio,
rigetti il riesame avverso un provvedimento di sequestro emesso nel
corso delle indagini e successivamente si trovi a giudicare il
medesimo imputato per lo stesso reato in sede dibattimentale; si
supponga che la Corte di Cassazione abbia annullato l'ordinanza
collegiale che aveva rigettato il riesame e che decorrano tre anni
senza che si sia concluso il processo di cognizione di primo grado;
Considerando come "fatto che ha cagionato il danno" la decisione
del Tribunale collegiale potrà essere proposta azione di
responsabilità mentre davanti al giudice, già facente parte del
collegio, pende il processo, con conseguente grave "cortocircuito
giudiziario" che apre la strada a ricusazioni e astensioni, con
conseguente lesione, tra l'altro, del principio del giudice naturale
precostituito per legge pure di rango costituzionale (art. 25).
Se anche si dovesse ritenere che la proposizione dell'azione di
responsabilità civile non dà luogo ad alcuna delle ipotesi di
ricusazione previste dal codice di procedura penale (il che appare
assai discutibile per lo meno nell'ipotesi in cui il magistrato
intervenga nel processo promosso contro lo Stato, perchè in siffatto
caso l'accertamento compiuto in tale sede gli sarebbe opponibile e
l'azione di rivalsa è obbligatoria e, pertanto, pressochè
automatica), il giudice sarebbe quantomeno tenuto ad astenersi ai
sensi dell'art. 36, comma 1, lett. h), c.p.p. e, in ogni caso, come
possa dirsi sereno un giudice che deve decidere sulla responsabilità
penale di un imputato che ha proposto un'azione di responsabilità
avente ad oggetto la sua condotta professionale tenuta nel medesimo
procedimento, riesce difficile da comprendere.
Spetterà alla Corte costituzionale stabilire se, per la
necessaria tutela dei suddetti valori costituzionali, il filtro di
ammissibilità di non manifesta infondatezza debba riguardare, ab
origine, la domanda di risarcimento proposta dal cittadino nei
confronti dello Stato o la successiva domanda di rivalsa dello Stato
nei confronti del magistrato.
3. Infine, appare evidente l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 3, della legge 117/1988, così come interpolato
dalla legge 18/2015, nella parte in cui prevede che l'esecuzione
della rivalsa da parte dello Stato nei confronti del magistrato,
quando viene effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, può
comportare il pagamento per rate mensili fino ad un importo
corrispondente ad un terzo dello stipendio netto.
Tale previsione - oltre che contrastare anch'essa con gli artt.
101 e seguenti della Costituzione, poichè toglie serenità al
magistrato prevedendo una sua "punizione" più severa rispetto agli
altri dipendenti pubblici - è irragionevole e, quindi, viola pure e
indiscutibilmente l'art. 3 della Costituzione perchè, senza alcuna
giustificazione, differenzia in modo deteriore i magistrati rispetto
a tutti gli altri dipendenti pubblici, per i quali la trattenuta
mensile non può superare il quinto dello stipendio netto.
Infatti, per tutti gli altri dipendenti pubblici vale la norma di
cui all'art. 2 del d.p.r. 5 gennaio 1950, n. 180, per il quale gli
stipendi, i salari e le retribuzioni dei dipendenti pubblici possono
essere soggetti a sequestro e pignoramento - e quindi a "trattenuta
forzata" - "fino alla concorrenza di un quinto valutato al netto
delle ritenute per debiti verso lo Stato"; analoga disposizione è
contenuta nell'art. 33, comma 8, del d.p.r. 10 gennaio 1957 n. 3, il
quale dispone che "la cessione, il sequestro o il pignoramento
spettante all'impiegato, in servizio o quiescenza, possono avere
luogo solo nei casi e nei limiti stabiliti dalle leggi in materia e
non possono superare l'aliquota di un quinto dello stipendio".
È palese che non sussiste alcuna ragione per tale
differenziazione tra magistrati e altri dipendenti pubblici e non
certamente quella legata all'ammontare dello stipendio, in quanto,
come è noto, vi sono dei dipendenti pubblici che percepiscono uno
stipendio molto più elevato rispetto a quello dei magistrati.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 Cost., 23 e seg. legge 87/1953, per le
ragioni esplicitate in motivazione dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 7 della legge 13 aprile 1988, n. 117 - cosi come
modificato dalla legge 27 febbraio 2015 n. 18 - nella parte in cui
non prevede che "non può dar luogo a responsabilità personale del
singolo magistrato l'attività di interpretazione di norme di diritto
nè quella di valutazione del fatto e delle prove in tutti i casi di
azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato stesso";
dell'art. 3, comma 2, della legge 27 febbraio 2015, n. 18,
che ha abrogato l'art. 5 della legge 13 aprile 1988, n. 117;
degli artt. 4 e/o 7 della legge 13 aprile 1988, n. 117 -
così come modificati dalla legge 27 febbraio 2015 n. 18 - nella
parte in cui non prevedono che Tribunale competente a decidere
sull'azione di risarcimento proposta contro lo Stato e/o il Tribunale
competente a decidere sull'azione di rivalsa dello Stato nei
confronti del magistrato verifichi con rito camerale la non manifesta
infondatezza della domanda ai fini della sua ammissibilità;
dell'art. 8, comma 3, della legge 117/1988 - così come
modificato dalla legge 27 febbraio 2015 n. 18 - nella parte in cui
prevede che l'esecuzione della rivalsa nei confronti del magistrato,
quando viene effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, può
comportare il pagamento per rate mensili fino ad un importo
corrispondente ad un terzo, anzichè ad un quinto, dello stipendio
netto.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sospende il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Treviso, 8 maggio 2015

Il giudice: Vettoruzzo