1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 17-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 giugno 1992
N. 50 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 giugno 1992 (della regione Lombardia) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (conv. in legge n. 3/1979), per l'approvazione del p.r.g., quale termine perentorio la cui decorrenza comporta, in base al principio del silenzio-assenso, la tacita approvazione, da parte della regione, dello strumento urbanistico adottato dal consiglio comunale dopo l'esame delle osservazioni presentate dalle associazioni sindacali e da altri enti pubblici ed istituzioni interessate - Attribuzione al Ministro per il coordinamento della protezione civile della facolta' di stipulare direttamente convenzioni con soggetti anche privati (istituti e gruppi di ricerca) per il perseguimento di specifiche finalita' di protezione civile - Asserita indebita invasione della sfera di competenza primaria delle regioni in materia di edilizia ed urbanistica, sotto il profilo della violazione del principio che soltanto la regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua inattivita' il significato di silenzio assenso. (D.-L. 30 aprile 1992, n. 274, artt. 3 e 10, secondo comma). (Cost., artt. 3 e 117). (092C0684) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 17-6-1992)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, dott. ing. Giuseppe Giovenzana, a ciò autorizzato con
delibera della giunta regionale, n. 22774 del 19 maggio 1992,
rappresentata e difesa, per mandato in calce al presente atto, degli
avvocati Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e Giovanni C.
Sciacca, del foro di Roma, presso il quale ultimo, in Roma, via G.B.
Vico, n. 29, è eletto il domicilio, contro e nei confronti della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in
carica, sedente in Roma, palazzo Chigi, piazza Colonna, e legalmente
domicialiata presso la Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via
dei Portoghesi, 12, per declaratoria di illegittimità costituzionale
degli artt. 3 e 10, secondo comma, seconda parte, del d.-l. 30 aprile
1992, n. 274, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, n. 101, del 2 maggio 1992, recante "differimento dei
termini previsti da disposizioni legislative ed altre disposizioni
urgenti".
F A T T O
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 101 del 2 maggio
1992, è stato pubblicato il decreto-legge in epigrafe, il quale -
come d'altra parte attesta la genericità del titolo che lo
contraddistingue - contiene, in quarantuno articoli (l'ultimo dei
quali relativo alla retroattività di talune sue parti), una congerie
di disposizioni, tra le più disparate e con riferimento alle materie
più diverse fra loro: dalla durata massima della occupazione di
urgenza nelle procedure di espropriazione per causa di p.u., agli
interventi per la torre di Pisa, alla assistenza sanitaria ai
cittadini extracomunitari, alle provvidenze per le maestranze del
cantiere Enel di Gioia Tauro, alle funzioni dirigenziali presso
l'A.N.A.S., e via dicendo ..
2. - Tra le tante norme inserite in quel decreto-legge, vi è
l'art. 3, il quale reca il titolo "Termine per la approvazione di
strumenti urbanistici", e recita testualmente: "Il termine massimo di
centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. 10
novembre 1978, n. 702, convertito con modificazioni, dalla legge 8
gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi perentorio e la sua decorrenza
comporta la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato
con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale".
3. - Il termine reso, in tal modo, "perentorio", e alla scadenza
del quale il decreto-legge qui impugnato ha inteso ricollegare il
rilevantissimo e del tutto innovativo effetto di approvazione tacita
di strumenti urbanistici generali (il richiamo alla lett. b)
dell'art. 9 del d.-l. del 1978 ed al secondo comma di esso, nonchè
l'ulteriore richiamo all'esame delle osservazioni da parte del
consiglio comunale, non possono lasciare alcun dubbio su questo
ultimo punto³), è - in realtà - un termine che le richiamate
disposizioni (decreto-legge e legge di conversione) del 1978 e del
1979 ponevano, a livello di "principio", come criterio per
ottemperare al contestuale obbligo delle regioni, di legiferare in
tal senso in materia (urbanistica) indiscutibilmente e interamente
trasferita allo loro competenza legislativa ex art. 117 della
Costituzione.
4. - Infatti, il testo del d.-l. n. 702/1978, convertito con
modificazioni nella legge n. 3/1979, così si esprimeva:
(comma) 1. Entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto le regioni, qualora non abbiano già
provveduto, dovranno emanare norme per accelerare le procedure per la
formazione e la
approvazione degli strumenti urbanistici. Tali norme dovranno
informarsi ai seguenti principi:
a) .. (Omissis) ..;
b) stabilire il termine massino entro il quale la regione deve
adottare il provvedimento definitivo di approvazione;
c) .. (Omissis) ..;
(comma) 2. Il termine massimo di cui al precedente comma, lett.
b), non può essere superiore a centottanta giorni per il piano
regolatore generale e tale termine deve essere adeguatamente ridotto
per gli altri atti urbanistici .. ecc ..
5. - In altre parole, per il combinato disposto dell'art. 9 del
d.-l. n. 702/1978, convertito in legge n. 3/1979, e dell'art. 3 del
d.-l. 30 aprile 1992, n. 274, oggetto del presente ricorso, gli
strumenti urbanistici generali si riterranno tacitamente approvati
dalla regione, decorsi centottanta giorni dall'avvenuto esame - da
parte del consiglio comunale - delle osservazioni, rectius: decorsi
centottanta giorni dalla data di invio alla regione (per la
approvazione) della delibera del consiglio comunale che abbia preso
in esame le osservazioni presentate con riferimento ad uno strumento
urbanistico generale precedentemente adottato.
6. - Si determina, in tal modo, una serie di effetti giuridici di
estrema rilevanza ed aventi la portata di sovvertire in radice il
sistema della pianificazione urbanistica e territoriale.
Infatti:
a) un termine, suo tempo posto come "principio" per la emananda
legislazione delle regioni in materia di indiscussa loro competenza
primaria, diventa, viceversa, un termine imposto direttamente da un
atto legislativo dello Stato, per il compimento e la emanazione di un
determinato e specifico provvedimento amministrativo regionale
(approvazione dei pp.rr.gg.) che quella emananda legislazione avrebbe
dovuto, invece, regolarmente - come è ovvio e come è
istituzionalmente innegabile - essa stessa;
b) risulta introdotto nello ordinamento l'istituto della
approvazione tacita degli strumenti urbanistici generali, vale a dire
il silenzio-assenso sulla formazione dei piani regolatori generali,
ben noto essendo che la approvazione regionale di questi ultimi (che
ora si vuole ammettere in forma "tacita") è - in realtà - una "co-
formulazione" dell'atto pianificatorio, in relazione alla quale si è
sempre parlato di atti caratterizzanti da procedimento di "formazione
successiva (adozione-approvazione regionale)".
7. - La disposizione oggetto del presente ricorso si appalesa, in
tal modo, costituzionalmente illegittima, per gravissima violazione
dell'art. 117 della Costituzione, risolvendosi nella autentica
espropriazione della funzione - tipicamente regionale - di sottoporre
ad approvazione i pp.rr.gg. addottati dai comuni, e nella conseguente
vanificazione potenziale del contenuto della funzione di
pianificazione di più vasta area (sovracomunale, territoriale,
regionale), la quale, come è evidente, sarà condizionata, nel suo
concreto esercizio, da già avvenute pianificazioni comunali che la
regione - in realtà - non ha approvato ..
Il caso, pur collocandosi all'interno di un'insistente ed
inquietante tendenza del legislatore statale alla "riappropriazione"
di funzioni trasferite alle regioni e a queste ultime spettanti per
dettato della Carta costituzionale, appare talmente macroscopico da
potersi definire - sino ad oggi - senza precedenti ..
8. - Il d.-l. 30 aprile 1992, n. 274, poi all'art. 10, secondo
comma, ultima parte, attribuisce direttamente ad un organo dello
Stato (Ministero per il coordinamento della protezione civile) la
potestà di "stipulare apposite convenzioni con istituti, gruppi",
(anche privati, quindi³) "ed enti di ricerca" .. per il
"perseguimento" (in genere³) "di specifiche finalità di protezione
civile".
D I R I T T O
I. - In ordine alla prima delle disposizioni del decreto-legge qui
impugnate (art. 3), si deduce e si rileva quanto segue.
La prima legge urbanistica generale apparsa nell'ordinamento
italiano - 17 agosto 1942, n. 1150 - introducendo con carattere di
generalità l'istituto del piano regolatore generale di livello
comunale (in precedenza vi eraro stati taluni esempi di strumenti
urbanistico-edilizi di grandi città, adottati ed approvati con leggi
speciali ad hoc, quale quello per il risanamento della città di
Napoli, ecc), prevedeva, all'art. 10, che ciascuna p.r.g., una volta
adottato, pubblicato e sottoposto alle eventuali "osservazioni",
fosse approvato con decreto del Ministro per i lavori pubblici,
sentito il parere del Consiglio superiore dei ll.pp.
Tale funzione di approvazione è stata quindi, trasferita alle
regioni, in attuazione dell'art. 117 della Costituzione (che include
la urbanistica nelle materie di piena competenza regionale), con
l'art. 1, lett. d), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 ("l'approvazione
dei piani regolatori generali").
Successivamente, l'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha
avuto cura di specificare che nelle funzioni in materia urbanistica
rientrano "tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del
suolo ..", laddove, il susseguente art. 81 non opera alcuna riserva a
favore dello Stato in materia di vigilanza, controllo e approvazione
degli strumenti urbanistici generali adottati dai comuni.
Sebbene trattisi di nozioni di comune conoscenza, non guasta
rammentare che l'attribuzione-operata dal legislatore "accentratore"
e "statalista" del 1942 - di un generale potere di "vigilanza sulla
attività urbanistica" (secondo comma dell'art. 1 della legge n.
1150/1942), la cui estrinsecazione più palese e più incisiva
consisteva, proprio, nella potestà di approvazione dei piani
regolatori generali ex art. 10 della medesima legge e rispondeva alla
dichiarata esigenza di "assicurare .. il rispetto dei caratteri
tradizionali, di favorire il disurbanamento e frenare la tendenza
all'urbanesimo ..". Poteva trattarsi di finalità socio-politiche del
regime dell'epoca, ma sta di fatto che nel momento storico nel quale,
viceversa, in attuazione della Costituzione della Repubblica, la
funzione urbanistica venne - con il d.P.R. n. 8/1972 già citato -
trasferita alle regioni, dodesta ecc.ma Corte costituzionale, on sua
sentenza n. 141 dello stesso anno (1972), ebbe cura di precisare che
trattavasi di funzione avente ad oggetto "l'assetto e l'incremento
edilizio dei centri abitati", laddove la già citata norma - per
così dire "confermativa" del trasferimento già operato nel 1972 -
di cui all'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977 dava, della funzione
trasferita, una definizione amplissima, riassunta nel concetto di
"disciplina dell'uso del territorio" e articolata in poteri regionali
"conoscitivi, normativi e gestionali" delle attività che innovano e
modificano - appunto - l'utilizzo (uso) del "suolo".
Il coronamento di siffatta evoluzione sistematico-interpretativa
è dato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, sulla "edificabilità dei
suoli", la quale ha praticamente reso obbligatoria la predisposizione
di uno strumento urbanistico generale da parte di tutti i comuni
della Repubblica.
Quale - allora - la ratio di un sistema che, sia prima che dopo la
regionalizzazione della funzione in argomento, vi pone al centro un
potere di approvazione degli strumenti urbanistici, la redazione-
adozione dei quali resta pur sempre funzione squisitamente ed
essenzialmente comunale?
La risposta non è difficile.
Allo Stato (nella vigenza del regime statalista ed accentratore)
e, poi - dopo la modifica dell'assetto istituzionale della Repubblica
- alle regioni compete, infatti, una funzione di pianificazione di
vasta area, già individuata nei "piani territoriali di
coordinamento", previsti dall'art. 5 della legge n. 1150/1942 (anche
se, in concreto, rimasti lettera morta in quella fase storica), allo
scopo di "orientare e coordinare l'attività urbanistica da svolgere
in determinate parti del territorio ..".
Tale funzione (pianificazione di vasta area) risulta semmai
..rinvigorita dopo l'avvento dello ordinamento regionale, in
occasione del quale la pianificazione "territoriale di coordinamento"
di livello sovracomunale è stata anch'essa pacificamente trasferita
con il d.P.R. n. 8/1972 e ridisegnata in chiave "estensiva" dall'art.
80 del d.P.R. n. 616/1977, sempre facendone titolare la regione (non
ve ne è traccia, infatti, nell'art. 81 del citato d.P.R. n.
616/1977, sulle "riserve" statali, che si occupa solo della
realizzazione delle opere pubbliche).
Da ultimo, la legge 8 giugno 1990, n. 142, allorchè attribuisce
alla provincia (art. 15, secondo comma) una "nuova" potestà di
redigere ed adottare essa stessa piani territoriali di coordinamento,
demanda - tuttavia - alla regione (terzo e quarto comma) il potere di
"approvare" anche quei piani di più vasta area (provinciali) per
assicurare la "conformità agli indirizzi regionali della
programmazione socio-economica e territoriale", senza far venir meno,
comunque, il potere della regione di formulare un proprio "piano
territoriale di coordinamento".
Questo ultimo istituto appare "recuperato" nelle singole leggi
urbanistiche regionali, e ricorrente regione Lombardia vi dedica gli
artt. da 4 a 7 della propria legge regionale 15 aprile 1975, n. 51,
assegnando ad esso il ruolo di stabilire norme, criteri e parametri
per la pianificazione di livello comunale (art. 4, lett. f)), conchè
quello - fondamentale - di inserirvi previsioni "prevalenti" sulla
pianificazione urbanistica comunale (art. 4, lett. h)), nonchè
"immediatamente vincolanti anche nei confronti dei privati" (il che
dubitavasi, in dottrina, che fosse possibile nella vigenza del ..
disapplicato art. 5 della legge urbanistica generale del 1942).
Per poter esercitare queste complesse funzioni di coordinamento
della pianificazione urbanistica e di pianificazione urbanistica
"diretta" di vasta area, dunque, la "approvazione" dei p.r.g.
comunali diventa momento essenziale e insopprimibile, che si
identifica nella possibilità di operare scelte - anche a livello di
pianificazione comunale - che non contraddicano nè al detto
coordinamento territoriale, nè all'esercizio della pianificazione
regionale diretta di vasta area.
Si tratta, infatti, di una autentica "approvazione nel merito" (e
non di mero esercizio della vigilanza e del controllo), comprensiva
della facoltà di accogliere-restringere "osservazioni" fatte allo
strumento nei confronti del comune e da quest'ultimo accolte,
respinte, o non esaminate, e comprensiva altresì della facoltà di
apportare modificazioni ex officio allo strumento comunale.
Ciò ha portato - da sempre - la dottrina e la giurisprudenza a
riconoscere che, in definitiva, il p.r.g. comunale è atto "a
formazione successiva" ed è atto "complessivo" (se pure si parli di
complessità "diseguale").
Orbene, la introduzione di una approvazione tacita, cioè di una
approvazione per silenzio-assenso (silenzio-approvazione), quale
quella operata con l'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, quale effetto
"automatico" della "scadenza" di un termine che le sole leggi
regionali avrebbero dovuto prevedere e che, viceversa, il legislatore
statale (in sede di decretazione governativa di urgenza) ha inteso
definire direttamente come "perentorio", si risolve nella effettiva
espropriazione della funzione regionale di "governo" (nel senso di
coordinamento) dell'uso del territorio, dal momento che p.r.g.
approvati per "silenzio" a seguito della scadenza di un termine che
potrebbe essere reso oggettivamente non osservabile (si pensi solo
alla occasionale contemporaneità di molteplici p.r.g. adottati da
vari comuni, anche capoluogo), renderebbero lo sviluppo urbanistico
dei comuni della regione una .. "pelle di leopardo" urbanisticamente
"casual" (duplicazioni di insediamenti, concomitanze incompatibili,
compromissioni ambientali, lacerazione del sistema trasportistico e
della mobilità, ecc., ecc.), rispetto alla quale cesserebbe di aver
senso e significato ogni .. velleitario proposito di esercitare
funzioni di coordinamento territoriale di vasta area, e che si
traduce, dunque, nella autentica "soppressione" della funzione
urbanistica regionale che in ciò principalmente (se non
esclusivamente) consiste.
La approvazione dei p.r.g. risulterebbe "declassata" a mera
funzione di "controllo eventuale" ..
Ciò costituisce indubbia violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto "svuota" di fatto di qualunque rilevante
contenuto la materia "urbanistica", quale materia di competenza
regionale, e costituisce altresì indiretta violazione di legge
dichiarata di "principi fondamentali", emendabile solo
"espressamente", quale la legge n. 142/1990, con riferimento agli
artt. 1, terzo comma, e 15, terzo e quarto comma.
D'altra parte, se pure è costante insegnamento di codesta ecc.ma
Corte che non compete alle regioni ricorrenti dedurre, in chiave di
illegittimità costituzionale, eventuali violazioni dell'art. 77,
secondo comma, della Costituzione, con riferimento ai limiti del
potere di decretazione di urgenza, non si può non rilevare, se si
vuole come notazione ad colorandum, che - nella fattispecie - la
detta gravissima manomissione del contenuto della funzione spettante
alle ragioni è operata con un decreto-legge che interviene "per
straordinaria necessità ed urgenza"(?) dopo .. dodici anni e mezzo
dalla "scadenza" di quel "termine" che era stato assegnato alle
regioni per legiferare esse stesse³
Ciò che, viceversa, costituisce autentico problema di rilevanza
giuridico-costituzionale, del quale si investe la Corte ecc.ma, è
quello di verificare se possasi, in via generale, modificare con
decreto-legge i "principi" posti, con legge c.d. "quadro", per la
legislazione regionale attuativa.
Infatti, quel termine di centottanta giorni per la approvazione
degli strumenti urbanistici generali era stato espressamente
dichiarato, dall'art. 9 del d.-l. n. 702/1978, convertito nella legge
n. 3/1979, un "principio", al quale avrebbe dovuto attendersi la
emananda legislazione regionale, e davvero non sembra, in punto di
legittimità costituzionale, che possasi - da parte dello Stato -
modificare i "principi" che esso stesso ha dettato a quel fine, con
proprio "decreto-legge" recante disposizioni puntuali determinative
di effetti nuovi e diversi (la approvazione-tacita degli strumenti).
Infine, deve essere opportunamente dedotto e rilevato che la
regione Lombardia, ricorrente in questa sede, ebbe ad emanare propria
legge 12 marzo 1984, n. 14, intitolata "Norme per la approvazione
degli strumenti urbanistici attuativi", recante - dopo la entrata in
vigore della legge statale 8 gennaio 1979, n. 3 (di conversione del
d.-l. n. 702/1978) - la disciplina delle modalità e dei termini
temporali di approvazione di taluni strumenti urbanistici attuativi.
Orbene, quella legge regionale, non faceva alcuna menzione di
"termini" per la approvazione degli strumenti generali, ma il Governo
della Repubblica nulla ebbe ad eccepire od osservare, e non
"rinvio'", nè impugnò quella legge regionale che pure, non recepiva
il "principio" posto nel 1978-79, per cui non trova alcuna logica
giustificazione (canone della ragionevolezza previsionale) la attuale
decretazione di urgenza disposta nei termini che costituiscono
l'oggetto del presente ricorso.
II. - Il d.-l. n. 274/1992 inoltre, contiene all'art. 10, secondo
comma, ultima parte, la previsione di una facoltà del Ministro C.P.C
di stipulare direttamente convenzioni con i soggetti di ogni specie
(istituti, gruppi ed enti di ricerca), evidentemente anche privati,
"per il perseguimento di specifiche finalità di protezione civile".
Nonostante la genericità della dizione, la nomra lascia
comprendere che si tratterebbe di "supporti consulenziali,
informativi e conoscitivi" dei quali lo Stato intende avvalersi per -
poi - attuare iniziative od operare interventi in materia di
protezione civile, ovvero ai quali demandare interventi ed iniziative
che esso non ritiene di eseguire direttamente.
Orbene, per siffatte finalità, la legge 8 dicembre 1970, n. 996,
già provvede, al suo art. 7, secondo, terzo e quinto comma, la
istituzione di comitati regionali, ciscuno presieduto dal presidente
della giunta regionale, ai quali è affidato, tra l'altro, il
coordinamento degli interventi non di competenza dello Stato,
nell'ambito della protezione civile.
A sua volta, l'art. 53 del d.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66, oltre a
richiamare quei comitati regionali e le loro funzioni, si riallaccia
alle funzioni trasferite o delegate alle regioni dai dd.PP.RR nn.
8/1972 e 616/1977.
Non è chi non veda che il libero affidamento, da parte del
Ministro C.P.C., mediante semplici atti di convenzione dei quali non
si precisano nè limiti, nè contenuti, di funzioni "concorrenti" o
suscettibili di interferenza, ad organismi esterni ed anche privati,
è ipotesi che vulnera, ovvero condiziona o vanifica l'esercizio
delle funzioni trasferite alle regioni, laddove, quando trattasi di
funzioni delegate, viene in gioco la nozione di "deleghe organiche",
vale a dire strettamente connesse alle funzioni trasferite, che,
secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (sentenza 11-19 maggio
1989, n. 559, presidente Saja, rel. Baldassarre), sono anch'esse
oggetto di tutela costituzionalmente rilevante allorchè lo Stato
pretenda di conclucarne l'esercizio o di comprometterne la
effettività.

Per tutti questi motivi, la regione Lombardia, come sopra
impersonata, rappresentata, difesa e domiciliata, chiede che codesta
Corte costituzionale ecc.ma voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, per violazione dell'art. 117 della Costituzione e
altresì per violazione di principi fondamentali dell'ordinamento
giuridico, oltre che per palese irragionevolezza previsionale, l'art.
3, nonchè l'art. 10 secondo comma, ultima parte, del d.-l. 30 aprile
1992, n. 274, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 101 del 2 maggio 1992, con ogni conseguente statuizione;
Si deposita copia della deliberazione della giunta regionale della
Lombardia, concernente la proposizione del ricorso, nonchè del
decreto-legge oggetto della impugnazione, sebbene trattisi di atto
pubblicato nella Gazzetta Ufficale della Repubblica italiana.
Milano-Roma addì, 21 maggio 1992
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

92C0684