1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2004
Ordinanza emessa il 16 dicembre 2004 dalla Corte di appello di Ancona nel procedimento civile tra I.N.P.S. contro Azienda Agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale Previdenza e assistenza sociale - Imprese agricole situate in zone montane svantaggiate - Premi e contributi relativi alle prestazioni previdenziali e assistenziali - Non cumulabilita' con il beneficio della riduzione dei contributi agricoli unificati - Previsione con norma interpretativa - Incidenza sulla funzione giurisdizionale - Violazione dei principi della certezza del diritto e dell'affidamento. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 44, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 3, 101, 102 e 104. (005C0342) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

LA CORTE D'APPELLO

Nella causa d'appello promossa con ricorso depositato il 10
novembre 2003 da Istituto Nazionale della Previdenza Sociale -
I.N.P.S., in persona del suo Presidente pro tempore rappresentato e
difeso dagli avv.ti Pasquale Augelletta, Floro Flori e Susanna
Mazzaferri in virtù di procure generali alle liti del notaio F. Lupo
di Roma, elettivamente domiciiato in Ancona, p.za Cavour n. 21,
appellante;
Contro Azienda Agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale
con sede in Sassocorvaro (PU) in persona del legale rappresentante
Giuseppe Saltarelli; con gli avv.ti Pietro Michienzi e Nicola
Mangione, giusta procura a margine della memoria di costituzione in
appello, appellata; all'udienza di discussione del 3 dicembre 2004 ha
pronunciato la presente ordinanza.
1. - L'Azienda Agricola Saltarelli Giuseppe e Miglani Pasquale,
in persona del legale rappresentante Giuseppe Saltarelli, ricorreva
al giudice del lavoro presso il Tribunale di Pesaro, con atto
depositato il 4 marzo 2002.
1.1 - Stando alla sua prospettazione, essa operava con personale
dipendente in terreni ubicati in zona definita svantaggiata, per cui
beneficiava della riduzione contributiva prevista dall'art. 9, comma
5, legge n. 67/1988.
1.2 - Su queste premesse chiedeva anche il riconoscimento del
proprio diritto alla fiscalizzazione degli oneri sociali, siccome
prevista dall' art. 1, comma 6, decreto-legge n. 536/1987, convertito
nella legge n. 48/1988, che viceversa l'I.N.P.S. intendeva negare,
poichè con propria circolare n. 160 del 18 luglio 1988 aveva
ritenuto l'incompatibilità di tale beneficio con la riduzione
contributiva predetta. Per cui invocava la condanna dell'Istituto
alla restituzione dei pagamenti indebiti eseguiti, indicati in Euro
30.404,83, oltre accessori.
2. - L'I.N.P.S., nel costituirsi, opponeva:
la mancata prova, da parte dell'attrice, del possesso dei
requisiti utili alla fruizione del beneficio richiesto;
la non cumulabilità degli stessi con la riduzione
contributiva prevista dall'art. 9, comma 5 legge n. 67/1988;
in subordine, nell'ipotesi di accoglimento della domanda,
l'avvenuta acquisizione alle singole gestioni, a mente dell'art. 8,
d.P.R. n. 818/1957, dei contributi per i quali l'accertamento
dell'indebito versamento sia posteriore di oltre cinque anni dal
giorno in cui il versamento stesso è riferito (c.d. prescrizione
quinquennale).
4.1. - Con sentenza emessa il 3 ottobre 2003 e depositata il 17
seguente, il giudice accoglieva la domanda, condannando l'I.N.P.S. a
restituire all'Azienda ricorrente l'importo di Euro 30.156,76 (pari a
L. 58.391.610), frutto di concorde definizione fra le parti, «con gli
interessi legali dal giorno di maturazione del diritto fino
all'effettivo saldo».
4.2. - Riteneva il Tribunale:
pacifico e non contestato «che la ricorrente benefici delle
agevolazioni di cui all'art. 9, comma 5, della legge n. 67 del 1988,
previste per gli imprenditori agricoli che operino in zone montane
svantaggiate diverse dal Mezzogiorno d'Italia», per le quali
costituiscono «ineludibili presupposti (...) sia la ricorrenza del
requisito soggettivo di datore di lavoro del settore agricolo (cfr.
visura C.C.I.A.A. 25 febbraio 2002 in atti) operante in zona
svantaggiata ... , sia l'applicazione dei Contratti collettivi
nazionali o degli accordi territoriali ivi previsti (art. 3,
decreto-legge n. 326/1985)» e che «il medesimo presupposto
costituisce ... condizione utile della invocata fiscalizzazione»;
la compatibilità fra lo sgravio fruito e la fiscalizzazione
richiesta, atteso che la disposizione di cui all'art. 9, comma 6,
legge n. 67/1988, secondo cui «Per i calcoli delle agevolazioni
previste per le aziende operanti nei territori montani e nelle zone
agricole svantaggiate non si tiene conto delle fiscalizzazioni
previste dall'art. 1 del D.L. n. 536 del 1987, conv. in legge n. 48
del 1988 [quelle oggetto di domanda] sulla quale l'I.N.P.S. poggiava
il suo rifiuto, stava a dimostrare proprio il contrario (così Cass.
sez. lav. 27 ottobre 2000, n. 14227);
la non applicabilità alla specie, secondo un consolidato
orientamento di legittimità, della prescrizione quinquennale
prevista dall'art. 18, d.P.R. n. 818/1957, stante il carattere
eccezionale di quest'ultima disposizione, sulla scia di copiosa
giurisprudenza di legittimità.
5. - Avverso tale decisione, notificata il 22 ottobre 2003, ha
interposto rituale gravame a questa Corte l'I.N.P.S., con atto
depositato il 10 novembre successivo.
5.1. - Ha innanzi tutto ribadito il rilievo circa il difetto di
dimostrazione in ordine all'esistenza delle condizioni utili al
godimento del beneficio medesimo, sotto lo specifico profilo della
mancata comunicazione ad esso Istituto del contratto di lavoro
applicato e della prova della relativa applicazione.
5.2 - Ha quindi reiterato l'opzione relativa all'incompatibilità
della fiscalizzazione con lo sgravio contributivo fruito dalle
controparti, nel frattempo affermata, con interpretazione autentica,
dall'art. 44, d.l. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003.
5.3 Ha infine insistito, in via subordinata, sull'applicabilità
al caso della prescrizione quinquennale prevista dalla richiamata
norma speciale, in luogo di quella ordinaria.
6. - L'appellata, costituitasi, ha resistito all'impugnazione,
sollevando in ogni caso problema di illegittimità costituzionale
dell'art. 44, d.l. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003,
laddove viene attribuita a tale norma valore di interpretazione
autentica dell'art. 9, comma 6, legge n. 67/1988.
7. - Si rende opportuna una sommaria ricognizione delle fonti
disciplinanti la materia coinvolta nella controversia.
L'art. 9, comma 5, legge n. 67/1988 prevede che «I premi ed i
contributi relativi alle gestioni previdenziali ed assistenziali,
dovuti dai datori di lavoro agricolo per il proprio personale
dipendente, occupato a tempo pieno indeterminato e a tempo
determinato nei territori montani di cui all'art. 9, d.P.R.
29 settembre 1973, n. 601, sono fissati nella misura ... - omissis -
I predetti premi e contributi dovuti dai datori di lavoro agricolo
operanti nelle zone agricole svantaggiate, delimitate ai sensi
dell'art. 15, legge 27 dicembre 1977, n. 984, sono fissati nella
misura del ... - omissis -».
Trattasi del beneficio già fruito dall'appellata.
Quanto alla fiscalizzazione degli oneri sociali, costituente la
materia del contendere della presente controversia, l'art. 1,
comma 60, d.l. n. 536/1987, convertito nella legge n. 48/1988,
dispone che «A favore dei datori di lavoro del settore agricolo è
concessa a decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1987
e fino a tutto il periodo di paga in corso al 30 novembre 1988, per
ogni mensilità fino alla dodicesima compresa, una riduzione sul
contributo di cui all'art. 31, comma 1, della legge 28 febbraio 1988,
di lire 133.000 per ogni dipendente ...».
Prosegue in proposito il comma 11: «Le riduzioni di cui al
presente articolo non spettano per i lavoratori che:
a) non siano stati denunciati agli istituti previdenziali;
b) siano stati denunciati con orari o giornate di lavoro
inferiori a quelli effettivamente svolti;
c) siano stati denunciati con retribuzioni inferiori a quelle
minime previste dai Contratti collettivi nazionali e provinciali a
decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1986».
Sempre sul tema, l'art. 6, comma 12, d.l. n. 338/1989, convertito
nella legge n. 389/1989, aggiunge che le riduzioni «non spettano
altresì, a decorrere dal periodo di paga in corso alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai
datori di lavoro che non diano comunicazione all'I.N.P.S. del
Contratto collettivo nazionale di lavoro, stipulato dalle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, da essi
applicato».
È perciò chiaro che detta comunicazione costituisce un
ulteriore onere, il cui mancato adempimento preclude la possibilità
di godere del beneficio.
7.1. - Ciò posto in premessa, va detto che ad una sominaria
delibazione degli elementi acquisiti, emerge che:
gli stessi Ispettori dell'I.N.P.S., nei verbali del 18 aprile
2002 esistenti in atti, testualmente affermano: «Il presente
accertamento riguarda il periodo dal 1° gennaio 1996 al 31 dicembre
1999 ed è finalizzato alla sola verifica degli imponibili presi a
base per il calcolo della fiscalizzazione degli oneri sociali
richiesti dalla ditta ... A seguito di richiesta dei benefici di cui
alla legge n. 48/1988, fiscalizzazione degli oneri sociali, che la
ditta non aveva potuto usufruire per effetto di quanto disposto dalla
circolare I.N.P.S. n. 160/1988 ma che ritiene di avervi diritto dal
1° gennaio 1996 al 31 dicembre 1999 l'Unità di Processo Gestione
Area Agricola ha proposto un accertamento ispettivo nei confronti
della ditta in argomento perchè i dati indicati nella richiesta non
trovano riscontro con quanto denunciato dalla stessa. Dall'esame
della documentazione in possesso della ditta e dai riscontri
effettuati sulla base degli atti della Sede, trasmessi ai
sottoscrittori verbalizzanti, è stata ricostruita tutta la posizione
retributiva e contributiva dell'azienda circa le zone montane e
svantaggiate, interessate ai benefici di cui sopra, che risulta
essere la seguente: ... Per quanto tutto ciò precede l'importo per
la fiscalizzazione degli oneri sociali è il seguente ... »; a
dimostrazione del buon diritto della società appellata alla
fiscalizzazione, stante il riscontrato rispetto della contrattazione
collettiva richiesta, vuoi per gli operai, vuoi per gli impiegati;
il 12 settembre 2003 e cioè nel corso del giudizio di primo
grado - è stata trasmessa dalla società e ricevuta dall'I.N.P.S.
(come attestato dal relativo timbro di ricezione) la comunicazione
con cui il legale rappresentante della ditta appellata «Dichiara di
aver sempre corrisposto nei periodi sopra indicati i minimi salariali
previsti dai C.C.N.L. e dai contratti territoriali in vigore per i
dipendenti OTI, OTD ed impiegati nel settore agricolo»: il che appare
del tutto sufficiente ai fini che qui rilevano, tenendo conto che,
versandosi in tema di requisiti integranti condizioni dell'azione, è
sufficiente la loro verificazione al momento della decisione.
7.2. - Quanto alla compatibilità della richiesta fiscalizzazione
con le agevolazioni per le zone montane e svantaggiate di cui alla
legge n. 67/1988, oltre alla copiosa giurisprudenza di merito
prodottasi sul tema, va rammentata per la perspicuità delle
argomentazioni l'unica decisione di legittimità prodottasi sul tema
(Cass, sez. lav., 27 ottobre 2000, n. 14227, fra l'altro
favorevolmente annotata in Diritto e giurisprudenza agraria e
dell'ambiente, 2002, 1, 33), così espressasi al riguardo: «I due
benefici non sono incompatibili tra loro. Difatti essi sono previsti
da leggi diverse con finalità diverse: la prima per le aziende
agricole operanti nel Mezzogiorno, la seconda per le aziende agricole
operanti nei territori montani o in altre zone particolarmente
svantaggiate. Pertanto si deve ritenere che quando un `azienda
presenti i requisiti previsti da entrambe le norme possa godere di
entrambi i benefici ... D'altra parte l'istituto ricorrente, pur
contestando l'interpretazione della legge data dal Tribunale, non
giustifica in modo convincente la sua tesi circa l'incompatibilità
dei due benefici tra loro. In particolare, non può dirsi che
costituisca un valido argomento in tal senso il fatto che il comma 6
dell'art. 9 della legge 11 marzo 1988, n. 67 disponga che, per i
calcoli delle agevolazioni previste per le aziende operanti nei
territori montani e nelle zone agricole svantaggiate, non si tiene
conto delle fiscalizzazioni previste dall'art. 1 del d.l. 30 dicembre
1987 n. 536, così come convertito dalla legge 29 febbraio 1988,
n. 48. Con la norma in esame, infatti, il legislatore ha voluto
precisare che lo sgravio contributivo va operato sull'aliquota piena
e non già defiscalizzata: non ha, pertanto, escluso la
compatibilità dei due benefici ma, semmai, ha presupposto il
contemporaneo godimento di essi. D'altra parte, il legislatore,
quando ha inteso escludere dal beneficio della riduzione della
fiscalizzazione degli oneri sociali i datori di lavoro del settore
agricolo operanti in territori del Mezzogiorno, lo ha detto
espressamente; difatti l'art. 6 del d.l. n. 536 dell'anno 1987
esclude espressamente dalla riduzione sul contributo i datori di
lavoro del settore agricolo operanti nei territori di cui alle leggi
sugli interventi del Mezzogiorno, mentre nei confronti dei datori di
lavoro del settore agricolo operanti in zona montana particolarmente
svantaggiata nulla è stato detto al riguardo».
7.3. - La giurisprudenza di vertice ha ritenuto parimenti
infondata l'applicazione nella soggetta materia della prescrizione
quinquennale prevista, per altra disciplina, dall'art. 8, comma 1,
d.P.R. n. 818/1957.
Invero «il diritto al rimborso di somme indebitamente versate,
concernente gli sgravi di cui all'art. 18, d.l. 30 agosto 1968,
n. 918 (convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 1968,
n. 1089) e successive modificazioni ed integrazioni, inquadrabile
nella fattispecie dell'indebito oggettivo ex l'art. 2033 c.c., è
soggetto all'ordinaria prescrizione decennale ex art. 2946 c.c., non
potendo trovare applicazione l'art. 8, comma primo, del d.P.R.
26 aprile 1957, n. 818 (secondo il quale i contributi o le quote di
contributi indebitamente versati, per i quali l'accertamento
dell'indebito versamento sia posteriore di oltre cinque anni alla
data in cui il versamento stesso è stato effettuato, rimangono
acquisiti alla singola gestione e sono computabili agli effetti del
diritto alle prestazioni o della misura di esse), stante il carattere
eccezionale di quest'ultima disposizione e la diversità tra la
disciplina complessiva nella quale essa si inserisce (non
riconducibile ad una semplice previsione prescrizionale) e la
situazione conseguente all'indebito versamento di contributi non
dovuti per effetto degli sgravi» (nei termini: Cass., sez., lav., 6
maggio 1996, n. 4170).
8. - Sicchè residua la sola questione relativa al disposto
dell'art. 44, d.l. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, a
tenor del quale «l'art. 9, comma 6, della legge 11 marzo 1988. n. 67
e successive modificazioni e integrazioni, si interpreta nel senso
che le agevolazioni di cui al comma 5 del medesimo art. 9, così come
sostituito dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, non
sono cumulabili con i benefici di cui al comma 1 dell'art. 14 della
legge 1° marzo 1986, n. 64, e successive modificazioni, e al comma 6
dell'art. 1 del decreto-legge 30 dicembre 1983, n. 536 convertito
dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48 e successive modificazioni e
integrazioni. In ordine alla quale la difesa dell'appellata ha
comunque eccepito l'illegittimità costituzionale.
8.1. - Onde l'evidente rilevanza della relativa questione,
sembrando alla Corte - per quanto fin qui detto che solo dalla
risoluzione di questa dipenda l'esito del giudizio.
8.2. - Quanto al profilo di non manifesta infondatezza della
stessa, vanno richiamate alcune decisioni della stessa Corte
costituzionale in materia di leggi di interpretazione autentica.
Ha correttamente rammentato la difesa dell'appellata che più
volte, da parte della stessa Corte, è stato affermato il principio
secondo cui, pur avendo il legislatore il potere di emanare norme
interpretative e come tali provviste di efficacia retroattiva,
tuttavia non deve violare il principio di ragionevolezza o altri
precetti costituzionalmente garantiti (così sent. n. 246/1996).
In particolare tale potere non può essere utilizzato per
mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia
retroattiva, in quanto così facendo la legge interpretativa
tradirebbe la funzione che le è propria (nei termini: sent.
n. 397/1994).
Nè la retroattività di una disposizione legislativa «può
trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
pubblica che costituisce elemento fondamentale ed indispensabile
dello Stato di diritto» (v. sent. n. 822/1988).
La legge interpretativa viola poi gli artt. 101, 102 e 194 della
Costituzione quando essa, «sia intenzionalmente diretta ad incidere
sui giudizi in corso», ovvero quanto «il Legislatore, oltrepassando i
limiti di ragionevolezza, ha definito interpretativa una disciplina
che invece ha natura innovativa» (sent. n. 155/1990).
Del resto, pur ritenendosi ammissibile l'adozione di norma di
interpretazione autentica in difetto di contrasto esegetico in
giurisprudenza, una simile discrezionalità del legislatore va
esercitata - in ossequio al richiamato principio di razionalità, di
rango costituzionale - laddove la pur univoca interpretazione integri
un vero e proprio stravolgimento del significato di una norma.
Il che qui non è, per quanto visto.
Infatti:
la disposizione all'esame aveva ricevuto esegesi univoca e
del tutto coerente con i canoni all'uopo dettati dall'art. 12 delle
c.d. «preleggi», come emerge dalla lettura della riferita decisione
della suprema Corte, al punto da non presentare affatto oggettiva
necessità di interpretazione autentica; per cui l'adozione, ad opera
del Legislatore, di un tale strumento normativo pare rendersi
violatrice del principio della separazione dei poteri codificato
negli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione, risolvendosi nella
imposizione - anche per il pregresso e salvi gli ovvi limiti del
giudicato - di una interpretazione contraria al dettato normativo
originario;
nel caso poi l'esercizio del potere di interpretazione
autentica non appare neppure esercitato con la debita razionalità,
in quanto posto in essere dopo ben quindici anni dalla promulgazione
della norma (senza che nel periodo si siano verificati fra gli
interpreti palesi dissensi ermeneutici) e cioè dopo un periodo di
tempo tale da permettere la formazione di un indirizzo univoco e
consolidato in giurisprudenza - come quello che qui si è manifestato
- e quindi la soluzione definitiva di alcuni casi concreti: il che
viola il disposto dell'art. 3 della Costituzione anche per
l'ulteriore profilo della lesione del principio dell'affidamento e
della conseguente disparità di trattamento fra casi consimili e
coevi, a seconda dell'avvenuta formazione o meno del giudicato al
riguardo.
9. - La soluzione della questione va perciò demandata alla Corte
costituzionale, cui debbono essere rimessi gli atti, previa
sospensione del processo ed esperiti gli adempimenti di rito.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44 d.l. n. 269/2003, convertito
nella legge n. 326/2003, nella parte in cui tale norma viene
qualificata come interpretativa dell'«art. 9, comma 6, della legge
11 marzo 1988, n. 67», in relazione agli artt. 3, 101, 102 e 104
della Costituzione;
Sospende il giudizio incorso e dispone l'invio degli atti alla
Corte costituzionale per la risoluzione della questione;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
per esteso alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè per la comunicazione ai Presidenti delle due Camere.
Ancona, addì 3 dicembre 2004
Il Presidente: Taglienti
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