1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 14-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 714 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 marzo 1998
N. 714 Ordinanza emessa il 18 marzo 1998 dal tribunale di sorveglianza di Roma nel procedimento di sorveglianza nei confronti di Mannino Vincenzo Ordinamento penitenziario - Provvedimenti relativi ai collaboratori di giustizia ammessi a speciale programma di protezione - Competenza territoriale - Lamentata attribuzione in via esclusiva, secondo l'interpretazione della Corte di cassazione, al tribunale di sorveglianza di Roma - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra condannati - Violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge, della finalita' rieducativa della pena e del divieto di istituzione di giudici straordinari. (Legge 15 marzo 1991, n. 82, art. 13-ter, comma 3, modificata dalla legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, 27, terzo comma, 102, primo e secondo comma). (098C1119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 14-10-1998)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento chiamato
all'udienza del 18 marzo 1998, instaurato ai sensi degli artt. 666,
678 c.p.p. sulle istanze di rinvio dell'esecuzione della pena a sensi
dell'art. 147 c.p. e di detenzione domiciliare, art. 47-ter o.p.,
proposte da Mannino Vincenzo nato a Palermo il 12 agosto 1951,
detenuto nella C.C. di Alessandria. Considerato in fatto
Mannino Vincenzo è collaboratore di giustizia ammesso a speciale
programma di protezione. Venne condannato con sentenza 29 maggio 1995
dalla Corte d'appello di Milano ad anni 5 e mesi 10 di reclusione per
detenzione armi da guerra e altro; ed ha numerosi procedimenti
pendenti.
Dopo un primo periodo di carcerazione e un differimento
dell'esecuzione della pena, in data 15 ottobre 1996 otteneva da
questo tribunale la concessione della detenzione domiciliare, ai
sensi degli art. 47-ter, o.p. e 13-ter, legge n. 82/1991, e quindi
preso in carico dal Servizio centrale di protezione per località
protetta. Il 4 aprile 1997 veniva sospeso cautelativamente dalla
misura e, l'11 luglio 1997, acquisito il parere della Commissione
centrale ex art. 10, legge n. 82/1991, il tribunale revocava la
detenzione domiciliare. Il Mannino il 12 luglio 1997 rientrava in
carcere e, dal 19 agosto 1997, nella C.C. di Alessandria.
Tanto premesso, si perviene all'attuale procedimento.
Con atto del 20 novembre 1997, il difensore del Mannino proponeva
istanza di sospensione dell'esecuzione della pena e di detenzione
domiciliare per gravi condizioni di salute.
Il processo veniva trattato all'udienza camerale del 18 marzo 1998
e riservata la decisione.
Con una prima ordinanza, depositata il 9 aprile 1998, il tribunale,
ritenuto che la competenza del tribunale di sorveglianza di Roma, a
termini dell'art. 1-ter, legge n. 82/1991 come modificata dalla legge
n. 356/1992, nei confronti delle persone ammesse a speciale programma
di protezione, è riferita soltanto alle misure trattamentali e
alternative previste dall'ordinamento penitenziario, rimanendo
estranee al disposto di tale norma le misure previste dal codice
penale o da altre leggi, come appunto l'art. 147 c.p., e considerato
che l'art. 13-ter, terzo comma è norma di carattere eccezionale di
stretta interpretazione, dichiarava la propria incompetenza
territoriale a conoscere della domanda di rinvio dell'esecuzione
della pena, e rimetteva, previo stralcio degli atti relativi, il
procedimento per tale domanda al tribunale di Torino competente per
essere l'istante detenuto nel carcere di Alessandria (vedi ordinanza
n. 10943/1997, in atti).
Resta dunque da esaminare la domanda di detenzione domiciliare, su
cui la difesa ha insistito e che ha una propria autonomia ed
efficacia, non avendo tale misura le limitazioni temporali del rinvio
dell'esecuzione della pena e consentendo la detenzione nella propria
abitazione con espiazione della pena
D i r i t t o
Pregiudiziale ad ogni esame, anche attinente alla graduazione della
domanda, alla ammissibilità e al merito, è la sussistenza della
competenza territoriale a conoscere della domanda.
Stima il tribunale che l'art. 13-ter, ritenuto attributivo di una
competenza territoriale esclusiva al tribunale di sorveglianza di
Roma per tutti i collaboratori di giustizia ammessi a speciale
programma di protezione, ovunque si trovino, presenta elevatissimi
dubbi di legittimità costituzionale, sì che va sollevata eccezione
di illegittimità costituzionale della norma, siccome pregiudiziale e
rilevante. La motivazione che segue si sviluppa dapprima in una
disamina della interpretazione della norma data dalla Corte di
cassazione; e quindi in un raffronto della norma, così come è stata
interpretata, con il dettato e i principi della Carta costituzionale.
1. - L'art. 13-ter prevede, nel comma 1, che nei confronti delle
persone ammesse a speciale programma di protezione l'assegnazione al
lavoro all'esterno, i permessi premio e le misure alternative alla
detenzione sono disposti sentita l'autorità che ha deliberato il
programma; e, nel comma 2, che dette misure possono essere adottate
anche in deroga alle vigenti disposizioni, comprese quelle relative
ai limiti di pena previsti.
Il comma 3 dispone che "per i provvedimenti di cui ai commi 1 e 2
la competenza appartiene al tribunale e al magistrato di sorveglianza
del luogo in cui la persona ammessa allo speciale programma di
protezione ha il domiciliato".
Il comma 3 dell'art. 12 della stessa legge n. 82/1991 dispone:
"All'atto della sottoscrizione del programma l'interessato elegge il
proprio domicilio nel luogo in cui ha sede la commissione di cui
all'art. 10".
Ebbene la suprema Corte con sentenza n. 4977 del 18 novembre 1993-7
gennaio 1994, emessa su conflitto di competenza sollevato da questo
Tribunale (causa Randazzo) nei confronti del trib. sorv. Venezia, ha
interpretato il comma 3 dell'art. 13-ter, in correlazione con il
comma 3 dell'art. 12 relativo all'elezione di domicilio, nel senso
che a seguito dell'elezione di domicilio nel luogo ove ha sede la
Commissione, cioè presso detta Commissione a Roma, deve intendersi
che "il luogo in cui la persona ha il domicilio" è Roma. Seguivano
altre sentenze conformi. Siffatta interpretazione, appare al
tribunale erronea e senza fondamento, e comunque comporta che la
norma di cui all'art. 13-ter, così intesa, si appalesa
incostituzionale.
2. - Una prima indagine utile è la ricostruzione storica della
formazione della norma e quindi della sua interpretazione. La
protezione di coloro che collaborano con la giustizia, in precedenza
attuata di fatto e utilizzando le possibilità che offriva
l'ordinamento, comincia ad avere una normativa specifica con il
d.lgs. 29 marzo 1993, n. 119 sul cambiamento di generalità, cui
segue il d.m. 24 novembre 1994, n. 687 recante norme dirette ad
individuare i criteri di formulazione del programma di protezione dei
collaboratori. Si avvertiva però l'esigenza di dare veste
legislativa e strumenti giuridici nella materia, già ampiamente
esistenti in altri Stati con un più forte sviluppo della lotta alla
criminalità organizzata. E così viene emanato il d.-l. 15 gennaio
1991, n. 8, convertito, con modificazioni nella legge 15 marzo 1991,
n. 82. Gli artt. da 3 a 15 dispongono, in sintesi, l'adozione nei
confronti delle persone esposte a grave pericolo per la loro
collaborazione di "misure di protezione idonee ad assicurarne
l'incolumita'". Qualora le misure adottabili dagli organismi
antimafia, dalla polizia e, nei confronti di detenuti,
dall'amministrazione penitenziaria non appaiono adeguate "può essere
definito uno speciale programma di protezione". Viene istituita una
Commissione centrale per la definizione del programma e regolati
contenuto, durata e sottoscrizione di esso; istituito un Servizio
centrale di protezione nell'ambito del Dipartimento della pubblica
sicurezza; altre modalità attuative delle esigenze di sicurezza. Di
rilievo, ai fini che interessano, sono il trasferimento della persona
a rischio in comuni diversi da quello di residenza, l'autorizzazione
del proc. della rep. o del giudice alla custodia cautelare della
persona arrestata in luoghi diversi dal carcere, la loro
autorizzazione al soggetto esaminato "ad eleggere domicilio presso
persona di fiducia o presso un ufficio di polizia, anche ai fini
delle necessarie comunicazioni e notificazioni" (art. 13, comma 3).
Una legge che realizza un avanzamento restando nell'ambito delle
misure di sicurezza e di protezione a cura degli organismi di
polizia, della Commissione centrale e con le autorizzazioni citate
del p.g. o del giudice. Null'altro che investa l'autorità
giudiziaria, nè particolari misure da deliberarsi dagli organi
giudicanti, fermo quanto già previsto dall'ordinamento
penitenziario. Dopo la strage di Capaci e l'assassinio del giudice
Borsellino, il Governo emana il decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306,
recante modifiche al codice di procedura penale e provvedimenti di
contrasto alla criminalità organizzata. Il titolo III del decreto,
relativo ai collaboratori di giustizia, è costituito dall'art. 13,
che introduce nella legge n. 82/1991 gli art. 13-bis, 13-ter, e un
comma 3 dell'art. 12; mentre il titolo IV, apporta alcune modifiche
all'o.p. (art. 58-quater, art. 4-bis).
3. - Data l'interpretazione della Cassazione, in punto competenza,
del combinato disposto dell'art. 13-ter, comma 3, e del comma 3
dell'art. 12, si è proceduto all'esame dei lavori parlamentari
sulla conversione in legge del decreto onde rinvenire elementi di
riscontro e di chiarificazione della volontà e dell'intento del
legislatore.
La lettura dei tre volumi, che riportano le relazioni, la disamina
delle norme, emendamenti, dibattito e deliberazioni, fatti dal Senato
in prima lettura poi dalla Camera e quindi dal Senato in seconda
lettura, non ha offerto alcun elemento di supporto
all'interpretazione in esame ma piuttosto ragionevoli conclusioni
contrarie.
Già il relatore, sen. Pinto, puntuale nel sottolineare i punti di
maggiore interesse del decreto in conversione, e pur dedicando un
consistente spazio ai titoli III e IV, in ordine all'art. 13-ter dice
che esso "consente in particolare che le persone ammesse allo
speciale programma di protezione godano dei benefici carcerari
addirittura in deroga ai limiti di pena previsti" e che "il godimento
è stato subordinato ad una procedura rigorosa affidata ad organi
particolarmente qualificati e centralizzati" (Commissione centrale,
Servizio centrale di protezione). Dunque, un'annotazione del rilievo
che ha la deroga ai limiti di pena; un'annotazione sul godimento dei
benefici; ma nessun cenno in punto competenza: omissione
incomprensibile se fosse stata prevista una norma così straordinaria
da accentrare la cognizione e l'irrogazione delle misure nel solo
tribunale e ufficio di Roma, della quale il relatore non poteva non
parlare. Il dibattito che segue è significativo nello stesso senso.
Si nota una diffusa e attenta sensibilità per il rispetto dei
principi costituzionali e delle regole e principi generali che
informano il nostro ordinamento, pur nell'urgenza di norme che non
vogliono essere di emergenza ma tuttavia altamente incisive nella
lotta alla criminalità. Gli interventi dei sottosegretari De
Cinque, Castiglione e altri, a nome del Governo, sono precisi e
frequenti nel sostenere e chiarire fondamento e finalità delle
norme, ma nulla dicono dell'art. 13-ter, comma 3. Vari senatori
fanno menzione degli importanti contributi (prima auspicati, poi in
vario modo acquisiti) attraverso incontri con le componenti del mondo
giudiziario forense e penitenziario interessate al provvedimento; e
ancora non emerge l'innovazione di una competenza accentrata ed
esclusiva. Nella Commissione giustizia si illustra un
maxi-emendamento presentato dal Governo volto a introdurre numerose
modifiche e norme di più chiara interpretazione, e anche qui non
v'è nulla sull'art. 13-ter, comma 3. Tra gli emendamenti presentati
dai parlamentari, quattro riguardano il titolo III. I primi due sono
"sopprimere l'art. 13, cioè tutto quanto, gli artt. 13-bis, 13-ter,
e comma 2 lett. d) e comma 3, art. 12, lasciando la legge come
prima. Il terzo è "all'art. 13, comma 2, sopprimere il punto 2
dell'art. 13-ter": cioè mantenere l'art. 13-ter sopprimendo la
parte relativa alla deroga alle vigenti disposizioni dell'ordinamento
penitenziario e ai limiti di pena. Il quarto apporta una integrazione
formale del testo.
Ancora una volta si deve annotare che nella sede più diretta e
specifica, in sede di emendamenti all'art. 13 del decreto, si tende a
conservare la legge sui collaboratori n. 82/1991 senza particolari
modifiche dell'ordinamento penitenziario in loro favore, o al più si
consente l'introduzione dell'art. 13-ter ma senza deroghe alle
disposizioni e ai limiti di pena, mentre nulla viene osservato sulla
competenza territoriale. Peraltro, tali emendamenti, ripresentati
anche in sede assembleare al Senato e alla Camera, alla fine
restarono assorbiti dall'approvazione del maxi-emendamento e del
decreto, già modificato in varie parti, su cui il Governo pose la
fiducia. Ritiene in definitiva il collegio che dai lavori
parlamentari risulta di tutta evidenza che qualora il decreto legge
avesse voluto una competenza così innovativa ed eccezionale da
essere accentrata ed esclusiva in Roma, ciò sarebbe emerso
ampiamente nell'esame e nel dibattito parlamentare, ad opera dei
relatori, dei sottosegretari, nello specifico esame dell'articolato e
presentazione degli emendamenti, nei contatti con esponenti del mondo
giudiziario forense e penitenziario, nell'attenzione di parlamentari
esperti di problemi penitenziari come i senatori Salvato, Molinari,
l'on. Taradash e altri, che presentarono gli emendamenti indicati, e
in genere dei parlamentari delle Commissioni giustizia.
Come sarebbe emersa e di certo non lasciata passare senza
discussione, tanto più da quei parlamentari che addirittura
chiedevano di sopprimere ogni modificazione che incidesse sulla
normale applicazione dell'ordinamento penitenziario, una forma così
involuta e indiretta per indicare una competenza in capo al tribunale
e al magistrato di sorveglianza di Roma, quando peraltro sono stati
apportati numerosi emendamenti solo di chiarezza e di perfezionamento
formale. Conclusione: nessuna conferma dai lavori parlamentari di
una competenza territoriale accentrata a Roma, e massicci elementi
che depongono per la sua esclusione.
4. - Intanto, dalla data del decreto-legge 8 giugno 1992, poi
convertito nella legge 1992, n. 356, iniziarono subito i giudizi e le
concessioni delle misure trattamentali e alternative ai soggetti con
programma di protezione. Questo, tribunale emise la prima ordinanza
in Italia il 26 giugno 1992 concedendo la detenzione domiciliare in
deroga alle disposizioni vigenti a Epaminonda Angelo, detenuto in
Roma, con pena da espiare fino al 2011. Seguirono altre ordinanze:
Contorno Salvatore, detenzione domiciliare per la pena di anni 5
(ord. n. 5465/1992 del 22 gennaio 1993); Lauro Giacomo Ubaldo,
detenzione domiciliare per pene fino al 2006 (ord. n 6152/1992 del 14
maggio 1993). Quest'ultima è particolarmente significativa ed
esplicita sui punti in esame perchè dà atto che il Lauro è
"elettivamente domiciliato presso la Commissione centrale", "che
nulla quaestio in ordine alla competenza risultando custodito
nell'ambito del distretto di questa autorità giudiziaria (come da
attestazione della D.I.A.)"; perchè nel fissare le prescrizioni
precisa "che potranno essere modificate dal magistrato di
sorveglianza territorialmente competente".
E così via con provvedimenti di questo e altri uffici di
sorveglianza, operando secondo il criterio di una competenza diffusa.
Si aprì poi il conflitto indicato tra i tribunali di sorveglianza di
Venezia e Roma, e la Cassazione emise la nota citata sentenza n. 4977
del 18 novembre 1993-7 gennaio 1994. Per la Corte "la simultanea
introduzione" nella legge n. 82/1991 del comma 3 dell'art. 12
(elezione di domicilio nel luogo in cui ha sede la Commissione
centrale) e dell'art. 13-ter (competenza del tribunale o del
magistrato del luogo in cui il collaboratore ha il domicilio) rende
evidente la voluntas legis di individuare la competenza dove ha sede
la Commissione centrale presso la quale il collaboratore ha eletto
domicilio, pur nella imperfezione della norma dell'art. 13-ter che
richiama solo il termine domicilio senza riferimento a quello eletto,
e tenuto conto che per i frequenti spostamenti del collaboratore a
rischio, che non devono essere portati a conoscenza con atti formali,
sarebbe impossibile stabilire nel momento della presentazione delle
istanze quale sia il suo domicilio (sic³). Una motivazione non
condivisibile per le confuse e poco consistenti argomentazioni, di
certo non proporzionate alla portata dell'innovazione che si andava
ad introdurre.
In contrario va chiarito:
a) è stato già menzionato al punto 2) che precede, tra le
disposizioni di rilievo della legge n. 82/1991 vecchio testo, il
trasferimento della persona a rischio in comuni diversi da quello di
residenza; l'autorizzazione a custodire le persone arrestate in
luoghi diversi dal carcere; l'autorizzazione "ad eleggere domicilio
presso persona di fiducia o presso un ufficio di Polizia, anche ai
fini delle necessarie comunicazioni e notificazioni". Orbene, sembra
chiaro che quando si passa dalle prime fasi ancora precarie e non
definite di protezione all'ammissione a completi e precisi programmi,
non sono più adeguati domicili eletti presso persone di fiducia o
uffici di polizia, ma occorre un luogo stabile ove venga eletto
domicilio dalle persone ammesse al programma, magari di diretta
pertinenza di un organo centrale e unico per tutti onde non dover far
capo a varie centinaia di domicili eletti da ogni parte. Ne deriva
che l'elezione di domicilio nel luogo ove ha sede la Commissione,
vale a dire, come afferma anche la Cassazione, presso la Commissione
stessa - poichè elezione di domicilio in un luogo non ha senso se
non sia presso un domiciliatario in quel luogo (art. 62 disp. att.
c.p.p.) - viene a colmare una carenza della legge n. 82/1991; e tale
elezione di domicilio assolve esattamente al fine e alla funzione
dell'istituto consentendo un punto di riferimento necessario, ove
vengono effettuate anche le comunicazioni e le notificazioni di atti
provenienti da ogni parte (p.m., i giudici, autorità amministrative
e di polizia, parti processuali, ecc.).
Quindi un'elezione di domicilio giustamente prevista e realizzata
con una formula corretta, al di là di ipotetici altri intendimenti o
effetti piuttosto celati, ragionevolmente non voluti e non messi in
atto dal legislatore.
b) "luogo in cui la persona ha il domicilio". La norma, art.
13-ter, comma 3 non presenta l'imperfezione menzionata dalla
Cassazione indicando solo il termine domicilio senza riferimento a
quello eletto: imperfezione sussisterebbe piuttosto in caso
contrario.
Trattasi invero di un ordinario criterio di competenza
territoriale, corrispondente alla previsione generale dell'art. 677
c.p.p., "residenza o domicilio", per i soggetti non detenuti. Qui il
legislatore, esclusa la residenza caratterizzata da maggiore
incertezza e spesso collegata ad atti formali incompatibili con le
esigenze di sicurezza, ha indicato il domicilio che aderisce ad un
reale centro dei propri interessi, economici affettivi e familiari,
che può trasferirsi come si sposta o viene per ragioni di sicurezza
trasferito il soggetto collaboratore in altra località, spesso con
la famiglia e con il reperimento di un impiego lavorativo. Il luogo
di domicilio non diventa necessariamente noto dagli atti processuali,
avendo il giudice ritenuto sufficiente certificazione dell'autorità
preposta alla protezione che il soggetto ha domicilio nell'ambito
della sua giurisdizione. Trattasi allora di una formulazione della
norma piana e lineare su un ordinario criterio di determinazione
della competenza.
E proprio questa linearità spiega perchè non c'era ragione che la
norma dovesse richiamare l'attenzione nei lavori parlamentari per la
sua approvazione.
5. - Resta comunque il fatto che l'interpretazione della Corte è
ormai ampiamente consolidata, seppure senza il conforto delle Sezioni
Unite, sicchè costituisce diritto vivente. Ciò che legittima il
riscontro della sua aderenza ai precetti costituzionali. La norma in
esame, come cristallizzata in una competenza esclusiva per tutto il
territorio nazionale di un solo tribunale e giudice di sorveglianza,
in una certa misura ratione materiae ma soprattutto ratione personae
sulla base dei soggetti giudicabili, si configura come norma
eccezionale come nessun'altra; sotto l'aspetto strutturale e
tecnico-giuridico assolutamente anomala e di rottura del sistema;
priva di un fondamento di ragionevolezza; clamorosamente al di fuori
in modo singolare dalle previsioni e dalla disciplina
dell'ordinamento giudiziario che regola numero, sedi e circoscrizioni
territoriali degli uffici giudiziari e così dei tribunali e
magistrati di sorveglianza; introduttiva di una competenza
suscettibile di essere modificata da atto non legislativo.
Sono le ragioni del contrasto con precetti e principi
costituzionali.
a) l'esaminata competenza territoriale esclusiva del tribunale e
del magistrato di sorveglianza di Roma costituisce una previsione
unica e senza precedenti nel nostro ordinamento. Un giudice di
merito di primo grado - salvo rari casi d'appello - in materia
penale, regolarmente inserito dall'Ordinamento giudiziario in una
distribuzione territoriale su base distrettuale (tribunale) e
circondariale o pluricircondariale (magistrato di sorveglianza) per
la trattazione di misure attinenti all'esecuzione della pena, delle
misure di sicurezza e altro, previste dal codice penale,
dall'ordinamento penitenziario e da altre leggi, e preminentemente di
misure trattamentali e alternative alla detenzione previste dal capo
VI, titolo I dell'o.p., che diviene, nell'applicazione di queste
stesse misure nei confronti di una determinata categoria di persone
giudicabili un giudice unico ed esclusivo per tutto il territorio
nazionale. Ciò contrasta con più norme della Costituzione. Sotto
un primo profilo, con l'art. 102, comma 1, che attribuisce
l'esercizio della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme dell'ordinamento giudiziario, che
stabilisce sedi e circoscrizioni territoriali di ogni ufficio (art.
5, in relaz. art. 1, ord. giud.). E l'art. 102 della Costituzione
non fa richiamo semplicemente alla legge ordinaria, ma nella sua
prima norma sulla funzione giurisdizionale, anche di una certa
solennità, fa richiamo specifico all'ordinamento giudiziario
(richiamato ancora dai successivi art. 105, 106, 107 e 108 della
Costituzione) quale legge fondamentale che regola la struttura
organica e l'articolazione dei giudici, operante a mezzo del
Consiglio superiore della magistratura, organo di rilevanza
costituzionale, che ne assicura l'applicazione nel rispetto delle
finalità di giustizia, di indipendenza, di corretto esercizio della
giurisdizione, di efficienza. Ordinamento giudiziario che non è
stato modificato.
b) un giudice unico nel territorio che ha competenza esclusiva
per i procedimenti riguardanti una certa categoria di giudicabili, i
collaboratori di giustizia titolari di speciale programma di
protezione, si configura per ciò stesso quale "giudice
straordinario" la cui istituzione è espressamente vietata dal
secondo comma dell'art. 102 della Costituzione.
Il carattere di straordinarietà è rafforzato ove si consideri che
accanto alla competenza ratione personae c'è anche una, sia pure
sfumata, competenza per materia, non essendo dubitabile che
l'applicazione delle misure alternative e trattamentali a detti
collaboratori si caratterizza per una specifica carenza e una
diversità di elementi sostanziali; per la deroga ai limiti di pena
(illimitata); la deroga a carattere generale alle "vigenti
disposizioni" relative ai requisiti e ad ogni altro elemento
ordinariamente richiesto per la concedibilità della misura; per la
stessa condizione del soggetto giudicabile di collaborante esposto a
rischio e con protezione speciale che qualifica in modo particolare
il giudizio; per l'intervento di merito della Commissione centrale
attraverso il previsto parere obbligatorio e altre indicazioni e
determinazioni che può inviare al giudice.
Sotto certi profili un siffatto giudice può qualificarsi anche
"giudice speciale", essendo spesso il confine molto tenue e incerto,
come evidenziato dalla maggiore dottrina: giudice, speciale la cui
istituzione è parimenti vietata dall'art. 102, secondo comma della
Costituzione, che riconosce soltanto quelli già esistenti per i
quali la VI disposizione transitoria della Costituzione prevedeva una
revisione, salvo quelli contemplati dalla stessa Costituzione. Ed in
effetti v'è stata tutta una serie di decisioni della Corte
costituzionale che ha fatto cadere molte giurisdizioni speciali.
Il divieto di istituzione di giudici straordinari - al pari di
quelli speciali - ha carattere assoluto, in quanto viene a
contraddire - assieme allo specifico precetto costituzionale - i
principi basilari della nostra civiltà giuridica, dal generale
divieto di discriminazioni alle regole proprie del "processo giusto"
al rispetto dell'unità della giurisdizione.
Non è peraltro ipotizzabile che trattasi non di un giudice
straordinario o speciale ma di una sezione specializzata per una
determinata materia, la cui istituzione presso gli organi giudiziari
ordinari è consentita dal secondo comma dell'art. 102 della
Costituzione. Non occorrono molte parole per evidenziare l'assoluta
diversità sia per ragioni strutturali e ordinamentali che per quelle
attinenti alla materia. Le sezioni specializzate che hanno
previsione legislativa sono proprie del ramo civile, inserite in un
maggiore e ordinario ufficio giudiziario, generalmente prive di una
normativa che le disciplina, costituite da giudici di quell'ufficio
per la trattazione della specifica materia, e non danno luogo a
questioni di competenza ma al più a questioni di composizione di
carattere tabellare. In materia penale, l'unica sezione
specializzata può ravvisarsi nelle sezioni per i reati ministeriali,
con sede distrettuale, previste dalla legge costituzionale 16 gennaio
1995, n. 1. Quanto al tribunale e magistrato di sorveglianza non
sussistono gli elementi strutturali - organizzativi nè una
specialità di "materia" perchè si possa configurare come una
sezione specializzata. I procedimenti nei confronti dei
collaboratori, pur con alcuni menzionati elementi di diversità, non
si differenziano dai procedimenti per le stesse misure nei confronti
degli altri soggetti giudicabili; tant'è che non sono previsti
appositi collegi o giudici nè dalla legge nè in sede tabellare, non
richiedendo tali giudizi una particolare specializzazione. E sarebbe
davvero singolare configurare un tribunale come sezione specializzata
per materia soltanto in funzione di una competenza allargata a tutto
il territorio nei confronti di determinati soggetti giudicabili.
c) contrasto della norma col principio della ragionevolezza della
scelta legislativa.
La Corte costituzionale ha ampiamente sviluppato il tema della
incompatibilità di una norma con i principi costituzionali quando la
scelta del legislatore sia priva di ragionevolezza e contrasti
perciò con la buona tutela dell'interesse protetto, in questo caso
con il buon andamento della giustizia.
Nella scelta che ci occupa non è ravvisabile alcuna ragione che
giustifichi una deroga così rivoluzionante e totalizzante agli
ordinari criteri di competenza e agli assetti previsti
dall'ordinamento giudiziario.
Esponendo in sintesi, manca una particolare specificità dei
giudici di sorveglianza di Roma perchè sia demandato soltanto a loro
il giudizio sulle misure da irrogare ai collaboratori.
Il restringere la cognizione di tali giudizi ad un solo giudice
limita l'evolversi della giurisprudenza ed elimina i pur produttivi
contrasti, con danno all'elaborazione del diritto e quindi alla
giustizia, cui si accompagna il rischio di sclerotizzare le prassi
procedimentali.
Può determinare, più o meno inconsapevolmente e indirettamente,
un particolare centro di potere e di rapporti con alte autorità
centrali, con potenziale lesione della indipendenza e dell'immagine
del giudice.
Non realizza una maggiore protezione del collaboratore a rischio
rispetto ad altre possibili soluzioni, neppure determinando,
attraverso la designazione di un solo giudice competente, una
apprezzabile maggiore difficoltà di individuare il luogo ove il
collaboratore vive ed è tenuto. A parte il fatto che ormai è dato
verificare che molti collaboratori protetti conducono una vita
regolare e aperta, in regime di misura alternativa o non, nella
località di origine o dove sono stati trasferiti; così come molti
altri sono ristretti in istituti carcerari quand'anche titolari di
programmi di protezione.
È allora esigibile che, tra le tante possibili, venisse adottata
una scelta adeguata al fine da realizzare, senza intaccare i principi
fondamentali dell'ordinamento.
d) dagli elementi sopra indicati, e tanto più dal loro
combinarsi, derivano o possono attendibilmente derivare da parte dei
giudici diversità di soluzioni e quindi di trattamento nei giudizi e
nell'applicazione delle misure rispetto ai giudizi svolti in un
assetto non "turbato" dalla competenza esclusiva, e rispetto alle
soluzioni senza turbative dagli altri tribunali e giudici di
sorveglianza. E ciò sia nei confronti dei collaboratori che degli
altri condannati.
Cosa che comporta disparità di trattamento in violazione dell'art.
3 della Costituzione.
e) una ulteriore situazione anomala, collegabile al tema della
ragionevolezza e della congruità, è l'orientamento da qualche tempo
adottato dalla Commissione centrale e in progressiva accentuazione di
fare espiare in carcere consistenti periodi di pena anche ai
collaboratori con programma di protezione.
E ciò anche in correlazione al noto dibattito che c'è stato nel
Paese a seguito di eclatanti inammissibili comportamenti tenuti da
alcuni pentiti, e sui trattamenti "d'oro" fatti a tanti
collaboratori.
Ne consegue che, sempre di più, le misure richieste e adottate da
questo tribunale e magistrato riguardano collaboratori con programma
in stato di detenzione carceraria.
Anche il presente procedimento per l'applicazione della detenzione
domiciliare attiene a un collaboratore detenuto nel carcere di
Alessandria.
Viene allora da considerare che senso ha che questo tribunale debba
avere competenza a giudicare i detenuti che trovansi in un carcere
del Piemonte, delle Venezie, delle Puglie, quando non sussiste una
ragione di segretezza sul luogo in cui il collaboratore si trova, nè
alcuna altra ragione che giustifichi una deroga agli ordinari criteri
di competenza; ed una deroga al criterio fondamentale che il detenuto
va giudicato dal magistrato che ha giurisdizione e esercita la
sorveglianza sull'istituto carcerario in cui egli si trova, che può
seguirne l'osservazione della personalità e i progressi
trattamentali, che spesso ne ha conoscenza personale e intrattiene
con lui colloqui, e quanto altro attiene all'opera sostanziale di
trattamento e risocializzazione. Elementi sui quali la Corte
costituzionale si è sempre pronunziata per la loro essenzialità
nella funzione rieducativa della pena, dando con le sue pronunzie un
indirizzo di continua maggiore evoluzione in questo senso.
Tutto ciò viene irrazionalmente tralasciato e "tradito" dalla
norma in esame; la quale poteva quanto meno essere congegnata in modo
da escludere dalla competenza territoriale di questo giudice di Roma
coloro che fossero detenuti al di fuori della sua giurisdizione, e in
modo che non fossero "distolti" dalla ordinaria competenza del
giudice del luogo di detenzione, che è il suo giudice naturale
precostituito per legge. Ne consegue, per questa parte, un ulteriore
profilo di incostituzionalità per violazione degli artt. 25, secondo
comma, e 27, terzo comma della Costituzione.
f) infine, un rilievo di grande importanza che inverte ancora il
precetto del giudice naturale precostituito per legge. L'art.
13-ter, comma 3, come interpretato, attribuisce la competenza
territoriale nei confronti dei collaboratori titolari di programma di
protezione al giudice di sorveglianza del luogo ove ha sede la
Commissione centrale.
Tale norma, con la sua formulazione, è di per sè inidonea a
determinare la precostituzione di un giudice "per legge" e soltanto
attraverso la legge.
La legge, invero, non indica il luogo ove ha sede la Commissione,
nè tale luogo è desumibile da altre disposizioni di legge; nè
ancora alcuna disposizione di legge dispone che tale sede non possa
essere cambiata e trasferita altrove.
Sicchè la legge non indica quale sia il giudice stabilmente
competente per territorio.
La Commissione centrale attualmente ha di fatto sede a Roma; di
fatto siede presso il Ministero dell'interno.
Nulla esclude che di fatto, o per atto amministrativo, trasferisca
altrove la sua sede, per le più svariate ragioni che non spetta qui
esaminare.
In tal caso, il giudice fornito di competenza territoriale
esclusiva nei confronti dei collaboratori cesserebbe di essere il
giudice di Roma passando tale competenza al giudice della nuova sede,
in ipotesi Firenze, Perugia, e così via.
Sussiste allora violazione della riserva di legge in materia, e del
dettato del giudice naturale precostituito per legge.
E il criterio di collegamento attraverso cui si determina la
competenza è inidoneo in quanto non contiene collegamento su un dato
stabile, ma su un dato variabile. Peraltro, che la Commissione
centrale possa mutare sede non è un'astrazione; è un accadimento
umano del tutto possibile. E le ragioni organizzative, gestionali, di
scelta politica per le più svariate ragioni, come per le ragioni
dirette a volere proprio trasferire la competenza da un giudice ad
altro, sono tutte qui irrilevanti. Rileva solo che la norma di cui
all'art. 13-ter, comma 3, si pone in contrasto con il principio del
giudice naturale precostituito per legge sancito dall'art. 25 della
Costituzione.
Per queste ragioni il tribunale solleva d'ufficio questione di
legittimità costituzionale come in dispositivo.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 25 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio, rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento all'art. 102, primo e secondo comma, 3, 25, secondo
comma, 27, terzo comma della Costituzione nonchè al principio
costituzionale della ragionevolezza e non illogicità della norma di
legge, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter,
comma 3, della legge 15 marzo 1991, n. 82, come modificata dalla
legge 7 agosto 1992, n. 356. In via gradata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13-ter comma 3 in relazione
alla competenza territoriale di questo tribunale di sorveglianza nei
confronti di soggetti collaboratori di giustizia, titolari di
speciale programma di protezione ai sensi dell'art. 10, comma 1,
legge 15 marzo 1991, n. 82, che siano detenuti in istituti
penitenziari fuori del distretto della Corte di appello di Roma su
cui questo tribunale ha giurisdizione;
Sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza
all'interessato e al suo difensore, al procuratore generale di Roma,
alla Corte di cassazione, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
di comunicare la stessa al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, il 18 marzo 1998.
Il Presidente estensore: Vittozzi
98C1119