1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 4-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi - Modifiche all'allegato A della legge regionale n. 31 del 2007 - Prevista determinazione degli importi tariffari per il conferimento di rifiuti speciali non pericolosi di provenienza regionale ed extraregionale ammessi allo smaltimento in discarica per rifiuti non pericolosi. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Assunzioni in casi di rilevante carenza di personale - Rafforzamento dell'offerta sanitaria regionale per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione che, fino al 31 luglio 2022, l'Azienda regionale USL puo' assumere personale della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria, senza il preventivo accertamento della conoscenza della lingua francese o italiana nel rispetto di determinate condizioni - Necessario superamento della prova di accertamento della conoscenza della lingua francese o italiana, affinche' sia corrisposta l'indennita' di bilinguismo Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Previsione di un'indennita' sanitaria valdostana e di un'indennita' una tantum sia per i lavoratori dell'Azienda USL coinvolti nell'emergenza da COVID-19, che per i lavoratori delle Unites des Communes valdôtaines e del Comune di Aosta coinvolti nell'emergenza da COVID-19. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Servizi istituzionali, generali e di gestione - Attivita' lavorativa svolta dal personale regionale, degli enti locali e degli Uffici stampa, a qualsiasi titolo, presso il Dipartimento Protezione Civile e Vigili del fuoco, nei mesi di marzo e aprile 2020, per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Previsione di un'indennita' di disagio una tantum, pari a euro 20 euro lordo busta, per ogni giornata effettivamente lavorata nel predetto periodo. Appalti pubblici - Procedure di affidamento - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Semplificazioni in materia di contratti pubblici - Previsione che, per fronteggiare la crisi economica e sociale connessa all'emergenza epidemiologica da COVID-19, oltre ad altri enti, anche la Regione, puo' avvalersi delle misure di semplificazione ivi previste per le procedure avviate dal 14 luglio e fino al 31 dicembre 2020 - Affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e fornitura sottosoglia nel rispetto del principio di rotazione, secondo un criterio di individuazione degli operatori economici da valutare prioritariamente tra quelli con sede in Valle d'Aosta. Appalti pubblici - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Semplificazioni in materia di contratti pubblici - Contratti pubblici in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di riferimento - Previsione che e' consentita ogni modifica necessaria ad adeguare le modalita' di esecuzione alla sopravvenuta normativa, statale e regionale, di contrasto e contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Possibilita' per il responsabile unico del procedimento di indicare, nell'autorizzare le modifiche, ove necessario, il nuovo termine contrattuale. Paesaggio - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Modalita' semplificate per la realizzazione di interventi edilizi - Prevista esecuzione di interventi, in deroga a quanto disposto dalla legge regionale n. 11 del 1998, dai relativi piani attuativi, dai piani regolatori comunali e dai relativi regolamenti, riguardanti le sole opere su fabbricati esistenti e sugli allestimenti esterni - Condizioni - Rispetto delle discipline vigenti in relazione agli edifici classificati "monumento" dai PRG, fatta salva la delega ai Comuni per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche per gli edifici classificati come "monumento" dal PRG in ordine agli interventi edilizi ivi previsti - Mancato assoggettamento, nei casi indicati di interventi su fabbricati esistenti, di carattere temporaneo o finalizzati al rispetto delle misure di sicurezza, ai pareri e alle autorizzazioni paesaggistiche. Paesaggio - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Ulteriori semplificazioni - Prevista proroga di un anno, dalla data di originaria scadenza, delle autorizzazioni rilasciate in conformita' alla normativa in materia ambientale, riguardanti le discariche per rifiuti speciali inerti, di titolarita' pubblica. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Disposizioni urgenti in materia di comparto pubblico regionale e proroga di termini - Esigenze sostitutive connesse alla gestione dell'emergenza da COVID 19, per l'anno 2020 - Autorizzazione per l'Amministrazione regionale, in deroga ai limiti assunzionali vigenti, ad assumere a tempo determinato, nel limite della spesa teorica calcolata su base annua con riferimento ad unita' di personale, anche di qualifica dirigenziale - Mancata applicazione del predetto limite per assunzioni a tempo determinato di personale ausiliario e tecnico dell'organico delle istituzioni scolastiche ed educative regionali - Autorizzazione, in deroga ai limiti assunzionali vigenti, per gli enti locali in forma singola o associata, ad utilizzare forme di lavoro flessibile. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), artt. 10; 13, commi 1 e 2; 14; 15; 22; 46; 77, commi 1, 2, lettere a), b), c), e) e f), e 5; 78, commi 2, lettere c) e d), e 3, lettera a); 81 comma 3; e 91 commi 1, 2 e 3. (20C00250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 4-11-2020)

Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12 - ricorrente;
Contro la Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
Presidente della regione pro-tempore, con sede legale in Aosta alla
piazza Albert Deffeyes n. 1 - intimata - per la declaratoria di
illegittimità costituzionale degli articoli 10, 13 commi 1 e 2, 14,
15, 22, 46, 77 commi 1, 2 lettere a), b), c), e), f), 5, 78, comma 2,
lettere c) e d), comma 3, lettera a), nella parte in cui estende
l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle ipotesi
di cui al punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 31 del 2017, comma 4, lettere b), c) e d), comma 6,
lettere b) e c), 81 comma 3, 91, commi 1, 2 e 3, della legge
regionale 13 luglio 2020, n. 8 «Assestamento al bilancio di
previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 7 agosto 2020 e sulla base di quanto
specificato nell'allegata relazione del Ministro per i rapporti con
le regioni.
Sul B.U.R. della Regione autonoma Valle d'Aosta n. 42 del 13
luglio 2020 è stata pubblicata la legge n. 8, pari data, recante
«Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2020 e misure urgenti per
contrastare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID -19».
Il Governo ritiene che gli articoli 10, 13, commi 1 e 2, 14, 15,
22, 46, 77, commi 1, 2, lettere a), b), c), e), f), 5, 78, comma 2,
lettere c) e d), comma 3, lettera a), nella parte in cui estende
l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle ipotesi
di cui al punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 31 del 2017, comma 4, lettere b), c) e d), comma 6,
lettere b) e c), 81, comma 3, 91, commi 1, 2 e 3, della suddetta
legge regionale siano costituzionalmente illegittimi per i seguenti,

Motivi

1. Illegittimità dell'art. 10 della legge della Regione Valle
d'Aosta n. 8 del 2020, per violazione dei limiti delle competenze
statutarie e degli articoli 3, 41, 97, 117, comma 2, lettera s) e 120
della Costituzione, in riferimento all'art. 3, comma 29, della legge
28 dicembre 1995, n. 549.
L'art. 10, a decorrere dal 1° gennaio 2021, novella l'allegato A
alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 31, recando modifiche
riguardanti, in particolare, gli importi tariffari per il
conferimento di rifiuti speciali non pericolosi di provenienza
regionale ed extra regionale ammessi allo smaltimento in discarica
per rifiuti non pericolosi, in difformità rispetto a quanto
stabilito dalla normativa nazionale vigente.
A tale riguardo occorre porre in rilievo che i criteri
determinativi del tributo de quo sono stati stabiliti a livello
statale dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante «Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica», che all'art. 3, comma 29,
prevede che: «L'ammontare dell'imposta è fissato, con legge della
regione entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, per
chilogrammo di rifiuti conferiti: in misura non inferiore ad euro
0,001 e non superiore ad euro 0,01 per i rifiuti ammissibili al
conferimento in discarica per i rifiuti inerti ai sensi dell'art. 2
del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
13 marzo 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 21 marzo
2003; in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore ad euro
0,02582 per i rifiuti ammissibili al conferimento in discarica per
rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4 del
medesimo decreto».
La suddetta norma statale, quindi, in relazione ai rifiuti
ammissibili al conferimento in discarica per rifiuti non pericolosi,
nel fissare l'ammontare dell'imposta da applicare a livello regionale
in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore ad euro
0,02582, ed in assenza dunque di una specifica previsione che ne
ancori la determinazione in base al criterio di provenienza del
rifiuto stesso, rimanda agli articoli 3 e 4 del decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio 13 marzo 2003 (recante
«Criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica»), che alcuna
analoga previsione recano al riguardo.
Tale differenza di tassazione applicata in relazione alla
medesima tipologia di rifiuto e differenziata solo in base alla
provenienza del rifiuto stesso, ovvero se di provenienza regionale od
extra regionale, oltre a violare il suddetto parametro statale
interposto di cui all'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995,
comporta di fatto, in assenza di specifica previsione statale al
riguardo, un ostacolo allo smaltimento dei rifiuti speciali prodotti
fuori regione, delineando un sistema che viola il principio della
libera circolazione sul territorio nazionale dei rifiuti speciali
ponendosi, perciò, in contrasto con gli articoli 182 e 182-bis del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che non ammettono alcuna
limitazione alla circolazione dei rifiuti speciali da e verso altre
regioni.
Siffatta previsione, si traduce, dunque, in una misura limitativa
all'introduzione di rifiuti speciali non pericolosi di provenienza
extra-regionale, comportando un ostacolo alla libera circolazione
delle cose.
Da quanto dianzi posto in rilievo, deriva il contrasto della
norma regionale de qua con i parametri di cui agli articoli 3, 41 e
120 della Costituzione, oltre che il contrasto con l'art. 117,
secondo comma 2, lettera s), della Costituzione, atteso che la norma
regionale in questione, intervenendo in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema attribuita in via esclusiva alla
competenza legislativa dello Stato:
introduce un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti
l'attività di smaltimento operanti al di fuori del territorio
regionale;
restringe la libertà di iniziativa economica in assenza di
concrete e giustificate ragioni attinenti alla tutela della
sicurezza, della libertà e della dignità umana, valori che non
possono ritenersi posti in pericolo dall'attività di smaltimento
controllato e ambientalmente compatibile dei rifiuti;
introduce un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le
regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di
ordine sanitario o ambientale (cfr. Corte costituzionale sentenza n.
335 del 2001), violando il vincolo generale imposto alle regioni
dall'art. 120, primo comma, della Costituzione, che vieta ogni misura
atta ad ostacolare «in qualsiasi modo la libera circolazione delle
persone e delle cose fra le regioni» (sentenze n. 10 del 2009; n. 164
del 2007; n. 247 del 2006; n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002).
Codesta ecc.ma Corte, in relazione sempre all'anzidetto parametro
costituzionale di cui all'art. 120 della Costituzione (sentenza n.
107 del 2018), dovendo vagliare la ragionevolezza delle leggi
regionali che limitano i diritti con esso garantiti, ha ritenuto che
«occorre esaminare: a) se si sia in presenza di un valore
costituzionale in relazione al quale possano essere posti limiti alla
libera circolazione delle cose o degli animali; b) se, nell'ambito
del suddetto potere di limitazione, la Regione possegga una
competenza che la legittimi a stabilire una disciplina differenziata
a tutela di interessi costituzionalmente affidati alla sua cura; c)
se il provvedimento adottato in attuazione del valore suindicato e
nell'esercizio della predetta competenza sia stato emanato nel
rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto dispositivo
ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle finalità
giustificative dell'intervento limitativo della regione, così da non
costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla libera
circolazione delle cose fra regione e regione» (sentenza n. 51 del
1991).
Per le esposte motivazioni, si ritiene che l'art. 10 della legge
della Regione Valle d'Aosta n. 8 del 2020 sia incostituzionale per
violazione dei limiti delle competenze statutarie e degli articoli 3,
41, 97, 117, comma 2, lettera s) e 120 della Costituzione, in
riferimento all'art. 3, comma 29, della legge 28 dicembre 1995, n.
549.
2. Illegittimità dell'art. 13, commi 1 e 2, della legge della
Regione Valle d'Aosta n. 8 del 2020 per violazione dei limiti delle
competenze statutarie, nonchè dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione in relazione all'art. 7, paragrafo 2, lettera f), e
all'art. 53 della direttiva n. 2005/36/CE, dell'art. 117, comma 2,
lettera l), della Costituzione, che affida allo Stato la competenza
esclusiva in materia di ordinamento civile, nonchè per violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera q), Cosi., in materia di
profilassi internazionale, considerata la connessa attrazione allo
Stato delle funzioni normative e amministrative necessarie a
garantire unitarietà e omogeneità nella gestione dell'emergenza, in
relazione al parametro interposto costituito dalla normativa
nazionale emanata in stato di emergenza epidemiologica, di cui al
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge n. 27/2020
(art. 2-ter, comma 1, art. 13), ed altresì per violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione, che assegna allo Stato la
competenza a definire i principi fondamentali in materia di
«professioni», in relazione ai parametri interposti costituiti
dall'art. 5 del decreto legislativo C.P.S. del 13 settembre 1946, n.
233, e successive modificazioni, e dall'art. 7 del decreto
legislativo 9 novembre 2007, n. 206, nonchè per violazione dell'art.
32 della Costituzione, per le finalità di tutela della salute.
L'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 8/2020 stabilisce:
«Salvo quanto previsto dall'art. 42, comma 4, della legge regionale
25 gennaio 2000, n. 5 (Norme per la razionalizzazione
dell'organizzazione del Servizio socio-sanitario regionale e per il
miglioramento della qualità e dell'appropriatezza delle prestazioni
sanitarie, socio-sanitarie e socio-assistenziali prodotte ed erogate
nella regione), al fine di rafforzare l'offerta sanitaria regionale
necessaria a fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19,
fino al 31 luglio 2022, nelle specialità in cui si constati, con le
modalità e sulla base dei criteri stabiliti con deliberazione della
Giunta regionale previo parere della Commissione consiliare
competente, una rilevante carenza di personale sanitario cui non sia
possibile far fronte attingendo dalle graduatorie di cui al predetto
art. 42, l'Azienda regionale USL della Valle d'Aosta (Azienda USL)
può assumere, a seguito di procedure concorsuali pubbliche, con
contratto di lavoro subordinato a tempo determinato di durata pari a
ventiquattro o trentasei mesi, personale della dirigenza medica,
veterinaria e sanitaria, senza il preventivo accertamento della
conoscenza della lingua francese o italiana, a condizione che detto
personale si impegni:
a) a frequentare, fuori dall'orario di servizio, i corsi per
l'apprendimento della lingua mancante, organizzati e finanziati, a
decorrere dall'entrata in vigore della presente legge, dall'Azienda
USL e a sostenere, con esito positivo, la prova di accertamento della
conoscenza della lingua francese o italiana entro trentasei mesi
dalla data di assunzione a tempo determinato. Il rapporto di lavoro
si intende risolto di diritto in caso di mancato superamento della
prova entro il predetto termine di trentasei mesi dalla data di
assunzione a tempo determinato;
b) a partecipare, nei tre anni successivi alla data di
superamento della prova di conoscenza della lingua francese o
italiana, ai concorsi pubblici per l'assunzione a tempo indeterminato
banditi, per la medesima o equipollente specialità, dall'Azienda
USL;
c) a prestare servizio, in caso di assunzione all'esito dei
concorsi di cui alla lettera b), presso le strutture dell'Azienda USL
per un periodo minimo complessivo di tre anni, fermo restando quanto
previsto dall'art. 14, comma 1, ai fini del riconoscimento
dell'indennità di attrattivita'».
Al fine di esplicitare i vizi che detta disposizione presenta, si
rammenta, preliminarmente, che, per l'esercizio di una professione
sanitaria, in Italia, è obbligatoria, ai sensi dell'art. 5 del
decreto legislativo C.P.S. del 13 settembre 1946, n. 233 e successive
modificazioni ed integrazioni, l'iscrizione al relativo albo
professionale.
Laddove la qualifica professionale sia stata conseguita
all'estero, per esercitare in Italia la relativa professione
sanitaria, occorre ottenere il riconoscimento della qualifica
medesima e, solo a seguito di tale riconoscimento, è possibile
l'iscrizione all'Ordine professionale di riferimento, previo
accertamento della conoscenza della lingua italiana.
L'art. 53 della direttiva n. 2005/36/CE e successive modifiche
stabilisce che: «1.1 professionisti che beneficiano del
riconoscimento delle qualifiche professionali possiedono la
conoscenza delle lingue necessaria all'esercizio della professione
nello Stato membro ospitante.
2. Uno Stato membro assicura che i controlli effettuati da
un'autorità competente o sotto la sua supervisione per controllare
il rispetto dell'obbligo di cui al paragrafo 1 siano limitati alla
conoscenza di una lingua ufficiale dello Stato membro ospitante o di
una lingua amministrativa dello Stato membro ospitante, a condizione
che quest' ultima sia anche una delle lingue ufficiali dell'Unione.
3. I controlli svolti a norma del paragrafo 2 possono essere
imposti se la professione da praticarsi ha ripercussioni sulla
sicurezza dei pazienti. I controlli possono essere imposti nei
confronti di altre professioni nei casi in cui sussista un serio e
concreto dubbio in merito alla sussistenza di una conoscenza
sufficiente della lingua di lavoro con riguardo alle attività
professionali che il professionista intende svolgere. I controlli
possono essere effettuati solo dopo rilascio di una tessera
professionale europea a norma dell'art. 4-quinquies o dopo
riconoscimento di una qualifica professionale, a seconda dei casi.
4. II controllo linguistico è proporzionato all'attività da
eseguire. Il professionista interessato può presentare ricorso ai
sensi del diritto nazionale contro tali controlli».
Inoltre, l'art. 7 del decreto legislativo n. 206 del 2007 dispone
che: «1. Fermi restando i requisiti di cui al titolo II ed al titolo
III, per l'esercizio della professione, i beneficiari del
riconoscimento delle qualifiche professionali devono possedere le
conoscenze linguistiche necessarie.
1-bis. Nel caso in cui la professione ha ripercussioni sulla
sicurezza dei pazienti, le Autorità competenti di cui all'art. 5
devono verificare la conoscenza della lingua italiana. I controlli
devono essere effettuati anche relativamente ad altre professioni,
nei casi in cui sussista un serio e concreto dubbio in merito alla
sussistenza di una conoscenza sufficiente della lingua italiana con
riguardo all'attività che il professionista intende svolgere».
Il fatto che la conoscenza della lingua italiana sia
indispensabile per l'esercizio di ogni professione sanitaria trova
ulteriore conferma nella previsione di cui all'art. 7, paragrafo 2,
lettera f), della direttiva n. 2005/36/CE in cui è previsto che,
qualora il prestatore si sposti, per la prima volta, da uno Stato
membro all'altro per fornire servizi, il medesimo debba produrre «per
le professioni che hanno implicazioni per la sicurezza dei pazienti,
una dichiarazione della conoscenza, da parte del richiedente, della
lingua necessaria all'esercizio della professione nello Stato membro
ospitante». Depone, in tal senso, anche l'art. 50, comma 4, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, «Regolamento
recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286», laddove precisa che
«l'iscrizione negli albi professionali e quella negli elenchi
speciali di cui al comma 1 sono disposte previo accertamento della
conoscenza della lingua italiana e delle speciali disposizioni che
regolano l'esercizio professionale in Italia, con modalità stabilite
dal Ministero della sanità. All'accertamento provvedono, prima
dell'iscrizione, gli ordini e collegi professionali e il Ministero
della sanità, con oneri a carico degli interessati».
Dal quadro normativo appena tratteggiato si desume che, per poter
esercitare in Italia una professione sanitaria, è necessario essere
in possesso della conoscenza della lingua italiana.
Recentemente, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la
sentenza 22 novembre 2018, n. 210, ha fugato ogni dubbio in merito,
evidenziando che la giurisprudenza della Consulta «ha da tempo
riconosciuto che la lingua italiana è l'unica lingua ufficiale del
sistema costituzionale (sentenza n. 28 del 1982) e che tale
qualificazione "non ha evidentemente solo una funzione formale, ma
funge da criterio interpretativo generale delle diverse disposizioni
che prevedono l'uso delle lingue minoritarie, evitando che esse
possano essere intese come alternative alla lingua italiana o
comunque tali da porre in posizione marginale la lingua ufficiale
della Repubblica (sentenza n. 159 del 2009"».
II quadro appena delineato induce a concludere che i
professionisti sanitari devono necessariamente conoscere la lingua
italiana ai fini dell'iscrizione all'albo di riferimento e
dell'esercizio della professione, onde evitare pregiudizi per la
tutela della salute degli assistiti.
Al riguardo, non appare superfluo evidenziare che, nell'ottica
del necessario bilanciamento tra esigenze connesse alla tutela della
salute, il Legislatore statale non ha mancato di stabilire deroghe
alle norme in materia di riconoscimento delle qualifiche
professionali sanitarie e in materia di cittadinanza per l'assunzione
alle dipendenze della pubblica amministrazione, in considerazione
delle difficoltà connesse alla gestione dell'emergenza
epidemiologica e limitatamente alla durata dell'emergenza medesima.
Nello specifico, l'art. 13 del decreto-legge cd. Cura Italia, n.
18 del 17 marzo 2020, convertito dalla legge n. 27 del 24 aprile
2020, ha stabilito quanto segue: «1. Per la durata dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, in deroga agli articoli 49 e 50 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 e
successive modificazioni, e alle disposizioni di cui al decreto
legislativo 9 novembre 2007, n. 206, è consentito l'esercizio
temporaneo di qualifiche professionali sanitarie ai professionisti
che intendono esercitare sul territorio nazionale una professione
sanitaria conseguita all'estero regolata da specifiche direttive
dell'Unione europea. Gli interessati presentano istanza corredata di
un certificato di iscrizione all'albo del Paese di provenienza alle
regioni e province autonome, che possono procedere al reclutamento
temporaneo di tali professionisti ai sensi degli articoli 2-bis e
2-ter del presente decreto.
1-bis. Per la medesima durata, le assunzioni alle dipendenze
della pubblica amministrazione per l'esercizio di professioni
sanitarie e per la qualifica di operatore socio-sanitario sono
consentite, in deroga all'art. 38 del decreto legislativo 30 marzo
2007, n. 165, a tutti i cittadini di Paesi non appartenenti
all'Unione europea, titolari di un permesso di soggiorno che consente
di lavorare, fermo ogni altro limite di legge».
L'art. 13, commi 1 e 2, della legge regionale in esame, tuttavia,
non risulta conforme a quanto disposto dall'art. 13 del decreto-legge
n. 18/2020, cd. Cura Italia, violando quindi anche la competenza in
materia di profilassi internazionale (art. 117, comma secondo,
lettera q), della Costituzione) che comporta l'attrazione allo Stato
delle funzioni normative e amministrative necessarie a garantire
unitarietà e omogeneità nella gestione dell'emergenza.
La disposizione regionale, oltre a violare la normativa
dell'Unione europea sopra citata in relazione all'art. 117, comma 1,
della Costituzione, invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile, lede la tutela della salute di cui
all'art. 32 della Costituzione, e si pone in contrasto con quanto
definito dalla giurisprudenza costituzionale in materia di
«professioni», la quale ha chiarito come la potestà legislativa
regionale nella materia concorrente delle «professioni» deve
rispettare il principio per cui, non solo l'individuazione delle
figure professionali, ma anche la definizione dei relativi titoli
abilitanti, per il suo carattere necessariamente unitario, è
riservata allo Stato (sentenze n. 153 del 2006 e n. 300 del 2007),
precisando che tale principio, al di là della particolare attuazione
ad opera dei singoli precetti normativi, si configura quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale (cfr. anche
sentenze n. 98 del 2013, n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del
2007, n. 40 del 2006).
Si rappresenta ulteriormente che il termine del 31 luglio 2022,
previsto dalla norma in esame, al fine di definire l'arco temporale
entro cui è possibile stipulare contratti a tempo determinato, non
trova riscontro nella normativa nazionale che, allo stesso modo, ha
disposto misure di potenziamento del Servizio sanitario al fine di
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19. Tali misure,
infatti, sono praticabili, in linea generale, esclusivamente fino al
perdurare dello stato di emergenza sanitaria. Con riferimento
specifico poi all'utilizzo dei contratti a tempo determinato, si
richiama l'art. 2-ter, comma 1, del decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18, in forza del quale «Al fine di garantire l'erogazione delle
prestazioni di assistenza sanitaria anche in ragione delle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19, le
aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, verificata
l'impossibilità di utilizzare personale già in servizio nonchè di
ricorrere agli idonei collocati in graduatorie concorsuali in vigore,
possono, durante la vigenza dello stato di emergenza di cui alla
delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, conferire
incarichi individuali a tempo determinato, previo avviso pubblico, al
personale delle professioni sanitarie e agli operatori socio-sanitari
di cui all'art. 2-bis, comma 1, lettera a)» del medesimo
decreto-legge n. 18/2020.
Per quanto dedotto la norma regionale presenta profili
suscettibili di provocare distorsioni nella disciplina dei contratti
a termine anche rispetto alla normativa nazionale emanata in stato di
emergenza.
Per le esposte motivazioni, l'art. 13, commi 1 e 2, della legge
della Regione Valle d'Aosta n. 8 del 2020 risulta incostituzionale
per violazione dei limiti delle competenze statutarie, nonchè
dell'art. 117, comma 1, della Costituzione in relazione all'art. 7,
paragrafo 2, lettera f), e all'art. 53 della direttiva n. 2005/36/CE,
dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che affida
allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordinamento civile,
nonchè per violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera q),
della Costituzione, in materia di profilassi internazionale,
considerata la connessa attrazione allo Stato delle funzioni
normative e amministrative necessarie a garantire unitarietà e
omogeneità nella gestione dell'emergenza, in relazione al parametro
interposto costituito dalla normativa nazionale emanata in stato di
emergenza epidemiologica, di cui al decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18, convertito in legge n. 27/2020 (art. 2-ter, comma 1, art. 13), ed
altresì per violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione,
che assegna allo Stato la competenza a definire i principi
fondamentali in materia di «professioni», in relazione ai parametri
interposti costituiti dall'art. 5 del decreto legislativo C.P.S. del
13 settembre 1946, n. 233, e successive modificazioni, e dall'art. 7
del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, nonchè per
violazione dell'art. 32 della Costituzione, per le finalità di
tutela della salute.
3. Illegittimità degli articoli 14, 15, 22 della legge della Regione
Valle d'Aosta n. 8 del 2020, per violazione dei limiti delle
competenze statutarie e dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile, con riferimento agli articoli 40 e ss del
decreto legislativo n. 165/2001, nonchè per violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione in quanto in contrasto con le
finalità perequative e di omogeneizzazione dei trattamenti tra
operatori del settore sanitario operanti in ambito nazionale ed
esposti al medesimo rischio, ed altresì per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione con riguardo alla violazione
degli obiettivi di coordinamento della finanza pubblica, fissati
dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017 e
successive modificazioni e perseguiti anche nel periodo emergenziale
dal complesso delle misure introdotte dal legislatore nazionale, di
cui al decreto-legge n. 34/2020 (art. 2, comma 6, lettere a], b]),
convertito, con modificazioni, in legge n. 77/2020, ed al precedente
decreto-legge n. 18/2020 (art. 1, comma 2), conv. in legge n.
27/2020.
Gli articoli 14, 15 e 22 della legge regionale in questione, al
fine di mantenere e rafforzare l'offerta sanitaria regionale
necessaria a fronteggiare l'emergenza da COVID-19, prevedono:
un'indennità sanitaria valdostana in favore del personale della
dirigenza medica, sanitaria e veterinaria, con contratto di lavoro
subordinato a tempo indeterminato e determinato sino al 31 dicembre
2020 (art. 14); un'indennità di disagio una tantum da corrispondere
al personale dell'Azienda USL, di qualsiasi profilo professionale e
tipologia contrattuale, compresi i somministrati, e al personale
convenzionato che abbia prestato attività lavorativa nei mesi di
marzo, aprile e maggio 2020 in strutture o servizi operanti in forma
diretta o indiretta per l'emergenza da COVID-19 (art. 15);
un'indennità COVID-19 una tantum per i lavoratori delle Unites des
Communes valdotaines e del Comune di Aosta, di qualsiasi profilo
professionale e tipologia contrattuale (OSS e altri profili
professionali), che abbiano prestato servizio in presenza nelle
microcomunità per anziani e nel servizio di assistenza domiciliare
per l'emergenza epidemiologica da COVID-19 nei mesi di marzo, aprile
e maggio (art. 22).
L'istituzione di un'indennità extra-ordinem si pone al di fuori
della cornice della contrattazione collettiva nazionale, con
caratteristiche peraltro indefinite nel quantum e nei presupposti per
la percezione.
I citati articoli 14, 15 e 22 intervengono su aspetti, come
quelli del trattamento economico del personale dipendente della
regione e degli enti regionali, che sono riservati, per costante
insegnamento del giudice delle leggi, alla competenza esclusiva dello
Stato in quanto attinenti all'ordinamento civile, violando, comunque,
le disposizioni degli articoli 40 e ss del decreto legislativo n.
165/2001 che riconducono la disciplina del rapporto di lavoro
pubblico privatizzato al codice civile ed alla contrattazione
collettiva. Al riguardo, si evidenzia che, ai sensi dell'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001, le disposizioni del
medesimo decreto legislativo n. 165/2001 - come quelle della legge
delega 421 del 1992 - vengono espressamente elevate al rango di
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e,
come tali, si impongono anche alle regioni a statuto speciale (ex
multis Corte costituzionale, sentenze n. 189/2007, n. 160/2017 e n.
81/2019).
Per quanto concerne tali disposizioni, finalizzate a riconoscere
indennità al personale regionale, si rileva che il decreto-legge n.
34/2020 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 77/2020, ha
esteso la finalizzazione delle risorse di cui all'art. 1, comma 1,
del decreto-legge n. 18/2020, oltre che alla remunerazione del lavoro
straordinario, prioritariamente alla remunerazione delle prestazioni
correlate alle particolari condizioni di lavoro del personale
dipendente, ivi incluse le indennità previste dall'art. 86, comma 6,
del CCNL 2016 - 2018, nonchè, per la restante parte, ai relativi
fondi incentivanti (art. 2, comma 6, lettera a), consentendo,
altresì, alle regioni ed alle province autonome di incrementare,
fino al doppio delle risorse ivi previste, con proprie risorse
disponibili a legislazione vigente, fermo restando l'equilibrio
economico sanitario della regione e provincia autonoma (art. 2, comma
6, lettera b). Inoltre, il citato decreto-legge n. 18/2020 ha
disposto (art. 1, comma 2) che «A valere sulle predette risorse
destinate a incrementare i fondi incentivanti, le regioni e le
province autonome possono riconoscere al personale dipendente un
premio, commisurato al servizio effettivamente prestato nel corso
dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri il 31
gennaio 2020, di importo non superiore a 2.000 euro al lordo dei
contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente e comunque per una spesa complessiva, al lordo
dei contributi e degli oneri a carico dell'amministrazione, non
superiore all'ammontare delle predette risorse destinate a
incrementare i fondi incentivanti.».
Le disposizioni legislative nazionali, emanate per fronteggiare
l'emergenza sanitaria determinata dal diffondersi del Covid-19, hanno
riguardato, in un'ottica di unitarietà di sistema e di
omogeneizzazione e perequazione dei trattamenti e di coordinamento
finanziario, sia le regioni (ivi comprese quelle a statuto speciale)
e sia le province autonome. Proprio ai fini del perseguimento delle
predette finalità, le risorse stanziate dallo Stato sono state
ripartite tra tutti i predetti enti e la possibilità di stanziare
ulteriori risorse al livello territoriale è stata prevista anche per
le regioni a statuto speciale e per le province autonome secondo i
medesimi criteri previsti per le regioni. Infatti, l'art. 2, comma 6,
lettera b), del predetto decreto-legge n. 34/2020 ha previsto la
possibilità per le regioni e province autonome, di incrementare, con
risorse proprie, gli importi indicati nella citata tabella A del
decreto-legge n. 18/2020, assegnati dallo Stato per l'incremento dei
fondi del trattamento accessorio del personale, fino al doppio degli
stessi. Nei suddetti termini si è consentito di incrementare i fondi
in parola, di un importo complessivo - quale somma tra il
finanziamento statale e quello regionale/provinciale - non superiore
al doppio della quota di finanziamento statale attribuita a ciascuna
regione e provincia autonoma.
Sulla base del quadro di interventi sopra delineato, l'importo
stanziabile a livello regionale per la predetta finalità non
potrebbe superare la quota, pari a 526.051 euro, assegnata dallo
Stato alla Regione Valle D'Aosta. Con la legge regionale n. 8/2020,
invece, la Valle d'Aosta prevede di destinare al trattamento
economico del personale impegnato nell'emergenza, risorse di importo
di gran lunga superiore a quello consentito, anche in un'ottica di
omogeneità dei trattamenti, dalle richiamate disposizioni statali.
Quanto sopra in deroga, oltre che all'art. 23, comma 2, decreto
legislativo n. 75/2017, anche alla normativa contrattuale, cui è
riservata la disciplina del rapporto di lavoro del personale
privatizzato, ivi compreso il relativo trattamento economico.
Si palesa, quindi, la non coerenza di tali previsioni regionali
con le finalità del predetto decreto-legge n. 34/2020 e con quelle
del precedente decreto-legge n. 18/2020 e la loro incompatibilità
con l'attuale sistema di determinazione dei trattamenti economici
previsti, in linea generale, dalla contrattazione collettiva a cui è
riservata la relativa disciplina.
Per le esposte motivazioni, si ritiene che gli articoli 14, 15 e
22, della legge regionale della Valle d'Aosta n. 8 del 2020 siano
incostituzionali per violazione dei limiti delle competenze
statutarie e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Costituzione,
che riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento
civile, con riferimento agli articoli 40 e ss del decreto legislativo
n. 165/2001, nonchè per violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione in quanto in contrasto con le finalità perequative e di
omogeneizzazione dei trattamenti tra operatori del settore sanitario
operanti in ambito nazionale ed esposti al medesimo rischio, ed
altresì per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione con riguardo alla violazione degli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica, fissati dall'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo n. 75/2017 e successive modificazioni e
perseguiti anche nel periodo emergenziale dal complesso delle misure
introdotte dal legislatore nazionale, di cui al decreto-legge n.
34/2020 (art. 2, comma 6, lettere a], b]), convertito, con
modificazioni, in legge n. 77/2020, ed al precedente decreto-legge n.
18/2020 (art. 1, comma 2), convertito in legge n. 27/2020.
4. Illegittimità dell'art. 46 della legge della Regione Valle
d'Aosta n. 8/2020 per violazione dei limiti delle competenze
statutarie e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile, con riferimento agli articoli 40 e ss. del
decreto legislativo n. 165/2001.
L'art. 46 della legge regionale in questione dispone che al
personale, regionale e degli enti locali, compreso quello degli
Uffici stampa, che abbia prestato a qualsiasi titolo la propria
attività lavorativa presso la struttura regionale di primo livello
denominata Dipartimento protezione civile e Vigili del fuoco, nei
mesi di marzo e aprile 2020, per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19, spetta un'indennità di disagio una
tantum, pari a 20 euro lordo busta, per ogni giornata effettivamente
lavorata nel predetto periodo. L'art. 46, disciplinando il
trattamento economico del personale della regione, presenta anch'esso
i medesimi profili di illegittimità costituzionale già illustrati
con riguardo agli articoli 14, 15 e 22.
In particolare, anche l'art. 46 interviene su aspetti, come
quelli del trattamento economico del personale dipendente della
regione e degli enti regionali, che sono riservati, per costante
insegnamento del giudice delle leggi, alla competenza esclusiva dello
Stato in quanto attinenti all'ordinamento civile, violando, comunque,
le disposizioni degli articoli 40 e ss del decreto legislativo n.
165/2001 che riconducono la disciplina del rapporto di lavoro
pubblico privatizzato al codice civile ed alla contrattazione
collettiva. Al riguardo, si evidenzia che, ai sensi dell'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001, le disposizioni del
medesimo decreto legislativo n. 165/2001 - come quelle della legge
delega 421 del 1992 - vengono espressamente elevate al rango di
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e,
come tali, si impongono anche alle regioni a statuto speciale (ex
multis Corte costituzionale, sentenze n. 189/2007, n. 160/2017 e n.
81/2019).
Per le esposte motivazioni, si impugna la legge regionale della
Valle d'Aosta n. 8 del 2020, limitatamente all'art. 46, per
violazione dei limiti delle competenze statutarie e dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile, con
riferimento agli articoli 40 e ss. del decreto legislativo n.
165/2001.
5. Illegittimità degli articoli 77, commi 1 e 2 lettere a), b), c),
e) e f), della legge della Regione Valle d'Aosta n. 8 del 2020, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in
materia di tutela della concorrenza, con riferimento agli articoli
30, comma 1, e 36 del decreto legislativo n. 50/2016.
L'art. 77 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta n. 8
del 2020 reca disposizioni che violano i limiti statutari posti al
legislatore regionale nella disciplina dei contratti pubblici,
nonchè l'art. 117, secondo comma 2, lettera e), della Costituzione.
In particolare, l'art. 77, comma 1, prevede che le misure di
semplificazione della legge regionale in questione debbano applicarsi
alle procedure avviate dal 14 luglio e fino al 31 dicembre 2020,
ponendosi in contrasto con la normativa statale che, in relazione
all'aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia (art. 1 del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76) e sopra soglia (art. 2,
decreto-legge n. 76/2020), introduce una diversa disciplina di
accelerazione che si applica alle procedure di affidamento e alla
disciplina dell'esecuzione del contratto, qualora la determina a
contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente siano
adottati entro il 31 luglio 2021.
L'art. 77, comma 2, della legge regionale n. 8/2020 stabilisce
l'applicazione di modelli procedurali di affidamento in contrasto con
le modalità di affidamento dei contratti c.d. sottosoglia
disciplinate nell'art. 1, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge
n. 76 del 2020 e nelle disposizioni dell'art. 36 del decreto
legislativo n. 50 del 2016.
Sempre il comma 2, lettere a), b), c), e) e f), dell'art. 77,
prevede la «individuazione degli operatori economici da valutare
prioritariamente tra quelli con sede legale o operativa in Valle
d'Aosta, attingendo dagli elenchi di operatori economici già formati
o a seguito di indagine di mercato». Ciò configura un trattamento di
favore per gli operatori radicati nel territorio regionale,
determinando un ostacolo alla concorrenza, in quanto, consentendo una
riserva di partecipazione, altera la par condicio fra gli operatori
economici interessati all'appalto.
Si rappresenta che, in base alla giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, le disposizioni «regolanti le procedure di gara sono
riconducibili alla materia della tutela della concorrenza, e [...] le
regioni, anche ad autonomia speciale, non possono dettare una
disciplina da esse difforme (tra le tante, sentenze n. 263 del 2016,
n. 36 del 2013, n. 328 del 2011, n. 411 e n. 322 del 2008)» (cfr.
sentenza n. 39 del 2020); ciò vale «anche per le disposizioni
relative ai contratti sotto soglia (sentenze n. 263 del 2016, n. 184
del 2011, n. 283 e n. 160 del 2009, n. 401 del 2007), [...] senza che
rilevi che la procedura sia aperta o negoziata (sentenza n. 322 del
2008)» (in tal senso, sentenza n. 39 del 2020).
La disposizione regionale non risulta coerente con il disposto di
cui all'art. 36 del decreto legislativo n. 50/2016, secondo cui
l'affidamento degli appalti deve avvenire «nel rispetto del criterio
di rotazione degli inviti», individuando gli operatori economici
«sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori
economici», senza prevedere alcuna indicazione di provenienza o
svolgendo indagini di mercato senza alcuna limitazione territoriale.
Inoltre, la disposizione si pone anche in contrasto con l'art.
30, comma 1, del decreto legislativo n. 50/2016, che «impone il
rispetto dei principi di libera concorrenza e non discriminazione»,
laddove prevede che le stazioni appaltanti, ai fini
dell'aggiudicazione dei contratti di lavori, servizi o forniture,
possono consultare prioritariamente gli operatori economici aventi
sede legale o operativa nel territorio regionale.
Dall'esame delle norme richiamate, si evince che la norma
regionale in esame - dalla ratio simile ad una legge regionale
recentemente scrutinata negativamente da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza del 5 maggio 2020, n. 98 - introduce una possibile riserva
di partecipazione a favore degli operatori economici con sede nel
territorio della Regione Valle d'Aosta, non consentita dalla legge
statale, con discriminazione degli operatori economici in base alla
territorialità.
Nella pronuncia sopra richiamata, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha osservato che l'esistenza di una sede operativa
prossima al luogo di esecuzione della prestazione «può essere
richiesta solo in relazione a particolari modalità di esecuzione
della specifica prestazione (...) non in modo generalizzato e
valevole per tutti i contratti» (Corte costituzionale, sentenza 5
maggio 2020, n. 98).
La disposizione regionale, pertanto, potrebbe impedire un
confronto competitivo tra gli operatori economici e rivelarsi lesiva
del principio di non discriminazione e di parità di trattamento in
quanto, consentendo una riserva di partecipazione, altera la par
condicio fra gli operatori economici interessati all'appalto.
In sostanza, la norma, nel permettere alle stazioni appaltanti di
valutare con preferenza le offerte economiche delle imprese con sede
legale o operativa in Valle d'Aosta, determina il mancato rispetto
dei criteri generali previsti per la selezione delle imprese da
invitare.
La norma, pertanto, nel riservare un trattamento di favore per le
imprese radicate nel territorio regionale è di ostacolo alla
concorrenza, alterando la par condicio fra gli operatori economici e
determinando una «limitazione della concorrenza che non è
giustificata da alcuna ragione se non quella - vietata - di
attribuire una posizione di privilegio alle imprese del territorio
per favorire l'economia regionale» (Corte costituzionale, sentenza 5
maggio 2020, n. 98).
Secondo la giurisprudenza costituzionale in materia di appalti
pubblici gli aspetti relativi alle procedure di selezione e ai
criteri di aggiudicazione «sono riconducibili alla tutela della
concorrenza» (Corte costituzionale, sent. n. 320 del 2008 e n. 401
del 2007), di esclusiva competenza del legislatore statale, ragion
per cui le regioni, anche ad autonomia speciale, non potrebbero
«prevedere in materia una disciplina difforme da quella statale»
(Corte costituzionale, sent. n. 263 del 2016; n. 36 del 2013 e n. 328
del 2011). Si rappresenta che l'art. 2 del decreto legislativo n.
50/2016, con riferimento alle competenze legislative di Stato,
regioni e province autonome prevede, al secondo comma, che le regioni
a statuto ordinario esercitano le proprie funzioni nelle materie di
competenza regionale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e, al
terzo comma, che le regioni a statuto speciale e le province autonome
di Trento e di Bolzano debbano adeguare la propria legislazione
secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle relative
norme di attuazione.
Dall'esame dello statuto speciale per la Valle d'Aosta - legge
Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, non si evince la possibilità
di derogare alle disposizioni del codice dei contratti pubblici.
Peraltro, l'art. 10 della legge della Regione autonoma della Valle
d'Aosta 2 agosto 2016, n. 16, recante «Disposizioni in materia di
contratti pubblici. Modificazione alla legge regionale 19 dicembre
2014, n. 13», ha disposto, a far data dall'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 50/2016, l'abrogazione di ogni disposizione di
legge regionale in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture incompatibile con la disciplina del codice dei contratti
pubblici, con ciò denotando la volontà legislativa regionale di
adeguarsi totalmente alle disposizioni del citato decreto legislativo
n. 50/2016.
Inoltre, la giurisprudenza amministrativa ha sancito
l'illegittimità della «(...) clausola presente nel bando di gara
secondo cui ogni impresa concorrente deve dimostrare, in sede di
prequalifica, la capacità di gestire i servizi mediante contratti di
rete territoriali stipulati esclusivamente con soggetti già radicati
sul territorio, o meglio, già presenti nel luogo dell'esecuzione dei
servizi oggetto dell'appalto specifico, (che) introduce un limite
inderogabile che estromette dalla procedura selettiva i soggetti
interessati ad operare in loco ma che non sono già radicati sul
territorio di riferimento e che costringe l'offerente a non avere
altra scelta che avvalersi degli operatori di rete locali, già
attivi in loco» (cfr. TAR Toscana, sezione III, 28 marzo 2020, n.
371).
La disposizione regionale è, quindi, invasiva della competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, con riferimento agli articoli 30, comma 1, e 36 del
decreto legislativo n. 50/2016.
6. Illegittimità dell'art. 77, comma 5, della legge regionale n.
8/2020, che disciplina istituti afferenti l'esecuzione dei contratti
violando i limiti statutari posti al legislatore regionale nella
materia dei contratti pubblici e l'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, in riferimento agli articoli 106 e 107 del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nonchè prevede la
possibilità di riservare un trattamento di favore per gli operatori
radicati nel territorio regionale, alterando la par condicio fra gli
operatori economici, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
L'art. 77, comma 5, della legge regionale n. 8/2020, stabilisce
che, per i contratti pubblici in corso di esecuzione alla data di
entrata della legge regionale, è consentita ogni modifica necessaria
ad adeguare le modalità di esecuzione alla sopravvenuta normativa,
statale e regionale, di contrasto e contenimento dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, anche ricorrendo a soluzioni tecniche e
organizzative non previste dai documenti di gara e dal contratto, da
ritenersi equivalenti, tenuto conto delle mutate condizioni, per la
tutela della continuità del rapporto contrattuale ed il
perseguimento delle finalità di pubblico interesse della stazione
appaltante.
È previsto, poi, che, nell'autorizzare le modifiche, il
responsabile unico del procedimento indica, ove necessario, il nuovo
termine contrattuale.
La previsione della legge regionale si discosta dalla disciplina
di derivazione statale dettata con riferimento alle modifiche,
connesse alla situazione emergenziale da COVID-19, nella fase
esecutiva del contratto. Invero, l'art. 8, comma 4, del decreto-legge
n. 76 del 2010, con riferimento ai lavori in corso di esecuzione alla
data di entrata in vigore del decreto, anche in deroga alle
previsioni contrattuali, prevede: alla lettera a) misure che
consentono di effettuare immediatamente il pagamento delle
lavorazioni già realizzate al momento dell'entrata in vigore del
decreto; alla lettera b) il rimborso dei conseguenti maggiori oneri
sopportati dagli appaltatori a valere sulle somme a disposizione
della stazione appaltante indicate nei quadri economici
dell'intervento, ove necessario, utilizzando anche le economie
derivanti dai ribassi d'asta; alla lettera c) che, ove il rispetto
delle misure di contenimento in parola impedisca, anche solo
parzialmente, il regolare svolgimento dei lavori, ovvero la regolare
esecuzione dei servizi o delle forniture, ciò costituisce causa di
forza maggiore, ai sensi dell'art. 107, comma 4, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Si precisa che, qualora il rispetto delle misure di contenimento
in parola impedisca di ultimare i lavori, i servizi o le forniture
nel termine contrattualmente previsto, ciò costituisce circostanza
non imputabile all'esecutore ai sensi del comma 5 del citato art. 107
ai fini della proroga di detto termine, ove richiesta e che, in
considerazione della qualificazione della pandemia COVID-19 come
«fatto notorio» e della cogenza delle misure di contenimento disposte
dalle competenti Autorità, non si applicano, anche in funzione di
semplificazione procedimentale, gli obblighi di comunicazione
all'Autorità nazionale anticorruzione e le sanzioni previste dal
terzo e dal quarto periodo del comma 4 dell'art. 107 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Il comma 5 dell'art. 77 della legge regionale n. 8/2020 contrasta
anche con le disposizioni a regime del codice dei contratti pubblici,
di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che, agli
articoli 106 e 107, prevede un'apposita disciplina con riguardo alla
modifica dei contratti durante il periodo di efficacia (dove, tra
l'altro, si prevedono soglie economiche oltre le quali le modifiche
contrattuali non sono ammesse senza la previsione di indizione di una
nuova gara) e sulla sospensione dell'esecuzione del contratto (nella
quale, tra l'altro, sono dettate apposite disposizioni in relazione
ai compiti del RUP).
Si ritiene, quindi, che la legge della Regione Valle d'Aosta n. 8
del 2020, sia incostituzionale limitatamente alla disposizione di cui
all'art. 77, comma 5, che disciplina istituti afferenti l'esecuzione
dei contratti violando i limiti statutari posti al legislatore
regionale nella disciplina dei contratti pubblici e l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, in materia di tutela
della concorrenza, con riferimento agli articoli 106 e 107 del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nonchè prevede la
possibilità di riservare un trattamento di favore per gli operatori
radicati nel territorio regionale, alterando la par condicio fra gli
operatori economici, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
7. Illegittimità dell'art. 78 della legge della Regione Valle
d'Aosta n. 8 del 2020, limitatamente al comma 2, lettere c) e d),
comma 3, lettera a), nella parte in cui estende l'esonero
dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle ipotesi di cui al
punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente della Repubblica
n. 31 del 2017, comma 4, lettere b), c) e d), comma 6, lettere b) e
c), per violazione degli articoli 2 e 3 dello statuto speciale,
dell'art. 9 della Costituzione, nonchè dell'art. 117, secondo comma,
lettere s) e m), della Costituzione, stante il contrasto delle
disposizioni censurate con gli articoli 21 e 146 del codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, nonchè con la disciplina statale che indica le ipotesi
di esonero dai predetti titoli autorizzatoci (art. 149 del predetto
codice di settore; decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del
2017; art. 181, comma 3, del decreto-legge n. 34 del 2020; art. 10,
comma 5, del decreto-legge n. 76 del 2020).
L'art. 78 della legge regionale n. 8/2020, recante «Modalità per
la realizzazione di interventi edilizi», contiene disposizioni che,
non garantendo a tutti i beni culturali il regime di tutela previsto
dal codice dei beni culturali e del paesaggio, si pongono in
contrasto con i limiti alla potestà legislativa regionale.
Il suddetto articolo prevede, in particolare, una disciplina
semplificata per la realizzazione di opere e interventi edilizi
necessari a conformare le modalità di esercizio delle attività alle
esigenze sanitarie di contrasto e di contenimento dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19 per le strutture ricettive alberghiere ed
extralberghiere, i complessi ricettivi all'aperto, gli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande, gli agriturismi, le attività
artigianali, industriali e commerciali e le opere di interesse
pubblico, consentendo la deroga alla legge regionale urbanistica e di
pianificazione territoriale n. 11 del 1998, ai relativi provvedimenti
attuativi, ai piani regolatori e ai regolamenti comunali.
Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce alcune condizioni per
l'esecuzione di tali interventi in deroga, tra cui, alla lettera c),
il rispetto delle discipline vigenti in relazione agli edifici
classificati come «monumento» dai PRG, fatta salva la delega ai
comuni per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, di cui
all'art. 3 della legge regionale n. 18 del 1994, relativamente agli
edifici classificati come «monumento» dai PRG.
La lettera d) dello stesso comma prevede, poi, il non
assoggettamento ai pareri e alle autorizzazioni paesaggistiche, di
cui al citato art. 3 della legge regionale n. 18 del 1994, degli
interventi indicati ai commi 3, 4, 6, 7 e 8 dello stesso art. 78.
Gli interventi elencati dalle predette norme rivestono carattere
sia temporaneo che permanente (cfr., in particolare, gli interventi
di cui ai commi 3 e 7) e soltanto alcune tra le tipologie indicate
sono riconducibili alle fattispecie previste dall'allegato A
(«Interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica») al decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017, n. 31, «Regolamento recante individuazione degli
interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a
procedura autorizzatoria semplificata», ovvero dall'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76.
Ciò posto, si rappresenta, in via generale, che:
(i) la clausola - contenuta all'art. 78, comma 2, lettera c),
della legge in esame - che fa salva la sola disciplina di tutela
degli edifici classificati come «monumento» dal PRG non sembra idonea
a garantire la piena applicazione a tutti i beni culturali,
indipendentemente da tale classificazione, del regime di tutela
previsto dalla parte II del codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
(ii) per i beni paesaggistici, non è consentito alle regioni,
anche a statuto speciale, individuare ulteriori tipologie di
interventi sottratte al regime autorizzatorio, in aggiunta o in
difformità rispetto a quanto previsto dalla disciplina statale.
Si osserva, preliminarmente, che, in base all'art. 2 dello
statuto, la regione è titolare di potestà legislativa in materia di
urbanistica (lettera g) e di tutela del paesaggio (lettera q), ma è
chiamata a esercitare tale potestà «In armonia con la Costituzione e
i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica».
Tra queste ultime, per quel che occupa, rilevano quelle poste
dalla legislazione statale nel cui novero è ricompreso il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
D'altro canto, l'art. 3 del medesimo statuto attribuisce alla
regione la «potestà di emanare norme legislative di integrazione e
di attuazione delle leggi della Repubblica (...) per adattarle alle
condizioni regionali», in materia di «antichità e belle arti»
(lettera m), ma sempre «entro i limiti indicati nell'articolo
precedente».
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della sua potestà
legislativa esclusiva in materia, si è fatto carico delle necessità
connesse alla situazione emergenziale dovuta alla diffusione del
virus COVID-19 prevedendo, con l'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 76 del 16 luglio 2020, un'eccezione al regime autorizzatorio,
senza tuttavia contemplare alcuna rimessione, in capo alle regioni a
statuto speciale, di potestà legislative al riguardo.
Nel dettaglio, con il citato art. 10, comma 5, decreto-legge n.
76/2020, il legislatore ha previsto che «Non è subordinata alle
autorizzazioni di cui agli articoli 21, 106, comma 2-bis, e 146 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, la posa in opera di elementi o
strutture amovibili sulle aree di cui all'art. 10, comma 4, lettera
g), del medesimo codice, fatta eccezione per le pubbliche piazze, le
vie o gli spazi aperti urbani adiacenti a siti archeologici o ad
altri beni di particolare valore storico o artistico».
La suddetta disposizione riprende e stabilizza la norma
temporanea già introdotta all'art. 181, comma 3, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17
luglio 2020, n. 77, in base al quale: «Ai soli fini di assicurare il
rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da
COVID-19, e comunque non oltre il 31 ottobre 2020, la posa in opera
temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse
culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 1,
di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano,
attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purchè
funzionali all'attività di cui all'art. 5 della legge n. 287 del
1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21
e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.».
Il regime degli interventi soggetti ad autorizzazione
paesaggistica rientra nel novero delle norme di grande riforma
economico sociale e spetta soltanto allo Stato individuare le
esclusioni di cui si discorre, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Lo Stato ha, peraltro, già assicurato la dovuta considerazione
alle esigenze di partecipazione delle regioni e delle autonomie
locali nella definizione degli interventi sottratti
all'autorizzazione paesaggistica, atteso che il regolamento approvato
con il decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 è
stato concertato previamente mediante l'acquisizione dell'intesa
della Conferenza unificata, come attestato nelle premesse del
medesimo atto.
La lettera c) del comma 2 dell'art. 78 della legge regionale in
esame, laddove fa salva la delega ai comuni per il rilascio delle
autorizzazioni paesaggistiche, di cui all'art. 3 della legge
regionale n. 18 del 1994, relativamente agli edifici classificati
come «monumento» dai PRG, e la lettera d) del medesimo comma, che
prevede che non sono assoggettati ai pareri e alle autorizzazioni
paesaggistiche di cui all'art. 3 della legge regionale n. 18 del 1994
gli interventi indicati ai commi 3, 4, 6, 7 e 8 - e,
conseguentemente, i commi 3, 4, 6, 7 e 8, nei termini che meglio si
diranno -si pongono in contrasto con gli articoli 2 e 3 dello statuto
speciale e con l'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, atteso che la disciplina di tutela dei beni culturali
contenuta nel relativo codice (e, in particolare, nell'art. 21), si
impone alla regione, sfornita di potestà legislativa primaria al
riguardo, mentre la disciplina concernente l'autorizzazione
paesaggistica, di cui all'art. 146 del medesimo codice, incluse le
ipotesi di esonero dal predetto titolo abilitativo previste dalla
normativa statale, è annoverabile tra le norme fondamentali di
riforma economico sociale.
A tale ultimo riguardo, codesta ecc.ma Corte ha statuito che «La
procedura di autorizzazione paesaggistica disciplinata dalla
normativa statale, non derogabile da parte della regione, è volta a
stabilire proprio se un determinato intervento abbia o meno un
impatto paesaggistico significativo» e che la qualificazione, da
parte della regione, di taluni interventi come paesaggisticamente
irrilevanti «si pone, dunque, in contrasto con il richiamato art.
146, oltre che con l'art. 149 del medesimo codice dei beni culturali
e del paesaggio - che individua tassativamente le tipologie di
interventi in aree vincolate realizzabili anche in assenza di
autorizzazione paesaggistica» (Corte costituzionale n. 189 del 2016).
Anche a voler ammettere astrattamente una possibilità della
Regione di intervenire, tale intervento dovrebbe limitarsi a recepire
fedelmente le disposizioni statali vigenti, peraltro concertate con
le regioni, secondo quanto sopra detto. Infatti, solo le disposizioni
regionali che rispecchiano il contenuto della disciplina statale
possono considerarsi non affette da illegittimità costituzionale,
poichè spetta esclusivamente al legislatore statale individuare
quegli interventi che, pur incidendo su beni vincolati, sono
esonerati dall'autorizzazione paesaggistica, in quanto si configurano
come attività di gestione e manutenzione ordinaria, prevista e
autorizzata dalla normativa vigente in materia (Corte costituzionale,
sentenza n. 201 del 2018). Senonchè, non tutti gli interventi di cui
ai commi 3, 4, 6, 7 e 8, dell'art. 78 della legge regionale n. 8/2020
- alcuni dei quali aventi carattere temporaneo, altri permanente -
risultano riconducibili a quelli esentati dalle disposizioni statali
vigenti.
Quanto agli interventi aventi carattere permanente - che sono
quelli che, in ragione della loro dimensione temporale, risultano
maggiormente impattanti sul paesaggio - a venire in rilievo è il
citato comma 3, il quale prevede interventi edilizi su fabbricati
esistenti, che si sostanziano in:
a) adeguamento degli accessi [1) trasformazione di una finestra
in porta; 2) ampliamento di porta esistente; 3) inserimento di nuova
apertura su parete esterna)];
b) diversa suddivisione interna o diverso uso dei locali, altre
opere interne.
Il comma 7 del medesimo art. 78 sancisce, poi, che gli interventi
di cui al comma 3 sono assentiti anche per le opere pubbliche.
Degli interventi elencati al comma 3 soltanto alcuni risultano
riconducibili alle fattispecie previste dal citato allegato A al
decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31.
Il riferimento è a quelli di cui al comma 3, lettera b), ossia
agli interventi edilizi di «diversa suddivisione interna o diverso
uso dei locali, altre opere interne». Questi interventi appaiono,
invero, rapportabili alla fattispecie di cui al punto A.1. del citato
allegato A, decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017,
concernente le «opere interne che non alterano l'aspetto esteriore
degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche
ove comportanti mutamento della destinazione d'uso».
La realizzazione di aperture è, invece, esonerata
dall'autorizzazione paesaggistica nei soli casi di cui alla lettera
A.2 dell'allegato A, ed è invece soggetta all'autorizzazione
paesaggistica semplificata laddove rientri nelle fattispecie di cui
alle lettere B.2 e B.3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
31 del 2017.
Quanto agli interventi che rivestono carattere temporaneo, il
comma 4 dell'art. 78 della legge regionale n. 8/2020 ne prevede
alcuni finalizzati al mantenimento della capacità ricettiva, nei
limiti prescritti dalle autorizzazioni igienico-sanitarie, ove
esistenti, delle strutture ricettive alberghiere, extralberghiere,
dei complessi ricettivi all'aperto, degli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande e degli agriturismi, aventi
carattere temporaneo sino al 30 aprile 2022. Si tratta, in
particolare:
a) degli interventi di ampliamento temporaneo della superficie
di somministrazione mediante installazione di allestimenti esterni,
immediatamente rimovibili, privi di platee e strutture rigide di
tamponamento o copertura;
b) degli interventi di ampliamento temporaneo della superficie
di somministrazione mediante installazione di allestimenti esterni,
non immediatamente rimovibili, comprendenti platee e strutture rigide
di tamponamento o copertura;
c) dell'utilizzo temporaneo di locali contigui o nell'immediata
prossimità dell'esercizio senza che ciò costituisca mutamento di
destinazione d'uso;
d) per i rifugi, case per ferie, ostelli della gioventù e
dortoirs o posti tappa escursionistici, della posa di attendamento
nell'area esterna di pertinenza;
e) per i rifugi, le case per ferie, ostelli della gioventù e
dortoirs o posti tappa escursionistici e i complessi ricettivi
all'aperto, installazione di servizi igienici mobili.
Degli interventi elencati al comma 4, quelli di cui alla lettera
a) risultano riconducibili alla fattispecie di cui al punto A.17 del
citato allegato A, decreto del Presidente della Repubblica n.
31/2017, concernente le «installazioni esterne poste a corredo di
attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e
bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del
tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali
tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali,
elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive
di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo».
Tutti gli altri interventi non sono, invece, esonerati
dall'autorizzazione paesaggistica. In particolare, gli interventi di
cui all'art. 78, comma 4, lettera b), non sono riconducibili alla
fattispecie prevista dall'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 76
del 16 luglio 2020, anche ove realizzati presso le aree cui siffatto
articolo fa riferimento (pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi
urbani di interesse artistico o storico, fatta eccezione per le
pubbliche piazze, le vie o gli spazi aperti urbani adiacenti a siti
archeologici o ad altri beni di particolare valore storico o
artistico), atteso che la norma regionale si riferisce a opere non
facilmente rimovibili, mentre quella statale richiede l'amovibilità
dei manufatti al fine di escludere la necessità dei titoli
autorizzatori.
Il comma 6 dell'art. 78 prevede, poi, interventi finalizzati al
rispetto delle misure di sicurezza prescritte per fronteggiare
l'emergenza epidemiologica da COVID-19 per le attività produttive di
tipo artigianale, industriale e commerciale, aventi carattere
temporaneo sino al 30 aprile 2022, quali:
a) ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
assentito mediante installazione di allestimenti esterni,
immediatamente rimovibili, privi di platee e strutture rigide di
tamponamento o copertura e, limitatamente alle attività produttive
di tipo artigianale e industriale, di servizi igienici mobili;
b) ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
assentito mediante installazione di allestimenti esterni, non
immediatamente rimovibili, comprendenti platee e strutture rigide di
tamponamento o copertura rimovibili;
c) ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
mediante utilizzo temporaneo dei locali contigui o nell'immediata
prossimità dell'attività senza che ciò costituisca mutamento di
destinazione d'uso.
Per gli interventi di cui al comma 6, il comma 7 dell'art. 78
prevede che sono assentiti anche per le opere pubbliche.
Degli interventi elencati al comma 6, quelli di cui alla lettera
a) risultano riconducibili alla fattispecie di cui al punto A.17 del
citato allegato A, decreto del Presidente della Repubblica n.
31/2017, concernente le «installazioni esterne poste a corredo di
attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e
bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del
tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali
tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali,
elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive
di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo».
Tutti gli altri interventi non sono, invece, esonerati
dall'autorizzazione paesaggistica. In particolare, gli interventi di
cui al comma 6, lettera b), non sono riconducibili alla fattispecie
prevista dall'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 76 del 16 luglio
2020, anche ove realizzati presso le aree cui siffatto articolo fa
riferimento (pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani di
interesse artistico o storico, fatta eccezione per le pubbliche
piazze, le vie o gli spazi aperti urbani adiacenti a siti
archeologici o ad altri beni di particolare valore storico o
artistico), atteso che la norma regionale si riferisce a opere non
facilmente rimovibili, mentre quella statale richiede l'amovibilità
dei manufatti al fine di escludere la necessità dei titoli
autorizzatori.
Quindi, eccettuate le ipotesi innanzi dette di interventi
riconducibili alle fattispecie previste dall'allegato A al decreto n.
31 del 13 febbraio 2017 - e che, dunque, in ragione di quanto innanzi
detto, possono considerarsi non affette da illegittimità
costituzionale - deve ribadirsi come le restanti risultino, invece,
costituzionalmente illegittime per violazione delle norme
fondamentali di riforma economico - sociale in materia di tutela del
paesaggio. Non è, infatti, consentito alle regioni, anche a statuto
speciale, individuare, con riferimento ai beni paesaggistici,
ulteriori tipologie di interventi sottratte al regime autorizzatorio,
in aggiunta o in difformità rispetto a quanto previsto dalla
disciplina statale.
L'art. 78, comma 2, lettera c), legge regionale n. 8/2020,
limitando la tutela dei beni culturali soltanto a quelli classificati
come «monumento» negli strumenti urbanistici comunali, si pone,
inoltre, in contrasto con la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dei beni culturali, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione
L'art. 78 della legge regionale n. 8/2020 - quanto al comma 2,
lettere c) e d); comma 3, lettera a), nella parte in cui estende
l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle ipotesi
di cui al punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 31 del 2017; comma 4, lettere b), c) e d); comma 6,
lettere b) e c) - è censurabile anche in quanto incide sulla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, materia
riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione; infatti, come già evidenziato da codesta
ecc.ma Corte nelle sentenze n. 207 del 2012 e n. 238 del 2013, le
esigenze di uniformità della disciplina in tema di autorizzazione
paesaggistica su tutto il territorio nazionale si impongono
sull'autonomia legislativa delle regioni, alle quali non è pertanto
consentito individuare altre tipologie di interventi realizzabili in
assenza di autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli
tassativamente determinati ai sensi della normativa sopra richiamata.
È violato, infine, anche l'art. 9 della Costituzione, in base al
quale il paesaggio costituisce valore costituzionale primario e
assoluto (Corte costituzionale sentenza 378 del 2007), poichè la
Regione, ampliando gli interventi sottratti all'autorizzazione
paesaggistica, ha determinato l'abbassamento dei livelli di tutela
posti a presidio dei beni paesaggistici.
Per le esposte ragioni, si impugna la legge della Regione Valle
d'Aosta n. 8 del 2020, limitatamente all'art. 78, comma 2, lettere c)
e d), comma 3, lettera a), nella parte in cui estende l'esonero
dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle ipotesi di cui al
punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente della Repubblica
n. 31 del 2017, comma 4, lettere b), c) e d), comma 6, lettere b) e
c), per violazione degli articoli 2 e 3 dello Statuto speciale,
dell'art. 9 della Costituzione, nonchè dell'art. 117, secondo comma,
lettere s) e m), della Costituzione, stante il contrasto delle
disposizioni censurate con gli articoli 21 e 146 del codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, nonchè con la disciplina statale che indica le ipotesi
di esonero dai predetti titoli autorizzatori (art. 149 del predetto
codice di settore; decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del
2017; art. 181, comma 3, del decreto-legge n. 34 del 2020; art. 10,
comma 5, del decreto-legge n. 76 del 2020).
8. Illegititmità dell'art. 81, comma 3, della legge della Regione
Valle d'Aosta n. 8 del 2020, per violazione dei limiti delle
competenze statuarie e degli articoli 97 e 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione, in riferimento al comma 12 dell'art. 208 del
decreto legislativo n. 152 del 2006.
Riguardo all'art. 81 della legge regionale n. 8/2020 emergono
profili di incostituzionalità del comma 3 che stabilisce: «Sono
inoltre prorogate di un anno, dalla data di originale scadenza, le
autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 208 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
riguardanti le discariche per rifiuti speciali inerti, di titolarità
pubblica, presenti nel territorio regionale, in scadenza entro il 31
dicembre 2020, previo adeguamento delle garanzie finanziarie da parte
del gestore».
La suddetta disposizione nel prevedere, in via esclusiva,
l'applicazione generica della proroga di un anno del regime
autorizzativo degli impianti di smaltimento per rifiuti inerti di
titolarità pubblica, contrasta con quanto espressamente stabilito
dal comma 12 dell'art. 208 del decreto legislativo n. 152 del 2006
che, in prossimità della scadenza, non prevede proroghe, ma il
rinnovo dell'autorizzazione a seguito dell'attivazione, da parte del
gestore, di un determinato iter a cui segue lo svolgimento di
un'istruttoria da parte della autorità competente, ove viene a
sostanziarsi la valutazione sincronica degli interessi pubblici
coinvolti e meritevoli di tutela, e che trovano nei principi
costituzionali la loro previsione e tutela.
La norma regionale comporta, quindi, un abbassamento dei livelli
di tutela dell'ambiente.
In particolare, la citata norma statale prevede che «Salva
l'applicazione dell'art. 29-octies per le installazioni di cui
all'art. 6, comma 13, l'autorizzazione di cui al comma 1 è concessa
per un periodo di dieci anni ed è rinnovabile. A tale fine, almeno
centottanta giorni prima della scadenza dell'autorizzazione, deve
essere presentata apposita domanda alla regione che decide prima
della scadenza dell'autorizzazione stessa. In ogni caso l'attività
può essere proseguita fino alla decisione espressa, previa
estensione delle garanzie finanziarie prestate».
Sempre in tale contesto, la stessa normativa statale primaria
prevede, altresì, l'esecuzione di ispezioni e controlli i cui esiti
costituiscono condizione di efficacia dell'autorizzazione
all'esercizio della discarica come stabilito dall'art. 9 del decreto
legislativo 13 gennaio 2003, n. 36.
La disposizione regionale investe la materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuita in via esclusiva alla
competenza legislativa dello Stato (ex multis, Corte costituzionale,
sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del
2010, n. 61 e n. 10 del 2009), nella quale rientra la disciplina
della gestione dei rifiuti (Corte costituzionale, sentenza n. 249 del
2009), anche quando interferisca con altri interessi e competenze, di
modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare
livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma
restando la competenza delle regioni alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (tra le
molte, sentenze n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n.
244 del 2011, n. 225 e n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008).
Tale disciplina, «in quanto appunto rientrante principalmente
nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la
molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura
complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle
attribuzioni regionali» (sentenza n. 249 del 2009), con la
conseguenza che, avendo riguardo alle diverse fasi e attività di
gestione del ciclo dei rifiuti e agli ambiti materiali ad esse
connessi, la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione
degli obblighi comunitari un livello di tutela uniforme e si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (sentenze n.
58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378 del 2007).
Ne consegue che «non può riconoscersi una competenza regionale
in materia di tutela dell'ambiente», anche se le regioni possono
stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze
livelli di tutela più elevati, pur sempre nel rispetto della
normativa statale di tutela dell'ambiente (sentenze n. 61 del 2009 e
n. 285 del 2013) mentre, nel caso di specie, come già rilevato, la
norma regionale comporta un abbassamento dei livelli di tutela
ambientale.
Per le esposte ragioni, si impugna la legge della Regione Valle
d'Aosta n. 8 del 2020, limitatamente all'art. 81, comma 3, per
violazione dei limiti delle competenze statuarie e degli articoli 97
e 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», in riferimento al comma 12
dell'art. 208 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
9. Illegittimità dell'art. 91, commi 1 e 3, della legge regionale
della Valle d'Aosta n. 8 del 2020, per violazione dei limiti delle
competenze statutarie e dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, che affida allo Stato la competenza esclusiva in
materia di ordinamento civile, con riferimento agli articoli 7 e 36
del decreto legislativo n. 165/2001.
L'art. 91 della legge regionale in questione reca disposizioni
urgenti in materia di comparto pubblico regionale e proroga di
termini, prevedendo, al comma 1, che, limitatamente al 2020, in
considerazione delle ulteriori necessità assunzionali funzionali a
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e le relative
ricadute socio-economiche, l'Amministrazione regionale, in deroga ai
limiti assunzionali vigenti, è autorizzata ad effettuare assunzioni
a tempo determinato nel limite della spesa teorica calcolata su base
annua con riferimento alle unità di personale, anche di qualifica
dirigenziale, cessate dal servizio nel 2019 e non sostituite e alle
cessazioni programmate per l'anno 2020, fermo restando che le
predette assunzioni possono essere effettuate soltanto a seguito
delle cessazioni, a qualsiasi titolo, che determinano la relativa
esigenza sostitutiva. La norma, nell'autorizzare l'amministrazione
regionale, per l'anno 2020, ad effettuare assunzioni a tempo
determinato, per esigenze sostitutive connesse alla gestione
dell'emergenza da COVID-19, appare generica nella sua formulazione,
non trovando, peraltro, riscontro nella normativa nazionale che, agli
stessi fini, ha previsto misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza in parola, ivi incluso il ricorso ai contratti a termine,
il cui utilizzo, tuttavia, viene riferito a determinati e
circostanziati settori e categorie. Tali disposizioni regionali,
ponendosi in contrasto con le disposizioni statali in materia di
utilizzo del contratto a termine, di cui all'art. 36 del decreto
legislativo n. 165/2001, la cui ratio è quella di prevenire un uso
distorto del lavoro flessibile, determinano la conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
affida allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordinamento
civile.
Il comma 3 del medesimo art. 91 prevede che, limitatamente al
2020, in considerazione delle ulteriori necessità assunzionali
funzionali a fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19, gli
enti locali, in forma singola o associata, in deroga ai limiti
assunzionali vigenti, sono autorizzati a utilizzare forme di lavoro
flessibile per sostituire il personale assente o cessato dal servizio
o in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali richieste e
per garantire l'erogazione dei servizi tra cui, in particolare,
quelli domiciliari, semiresidenziali e residenziali rivolti a persone
anziane e non autosufficienti o in condizioni di fragilità e quelli
di polizia locale. La prevista autorizzazione normativa per il
ricorso degli Enti locali a forme di lavoro flessibile per sostituire
il personale assente o cessato dal servizio o in attesa
dell'espletamento delle procedure concorsuali, al fine di garantire
l'erogazione dei servizi domiciliari, semiresidenziali e residenziali
rivolti a persone anziane e non autosufficienti o in condizioni di
fragilità e quelli di polizia locale, non trova riscontro nella
normativa nazionale di riferimento che, invero, con il fine di
prevenire abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile, pone precisi
limiti all'utilizzo delle relative tipologie contrattuali (cfr.
articoli 7 e 36 del decreto legislativo n. 165/2001). La previsione
regionale di cui si discorre, che non trova riscontro neppure nella
normativa nazionale emanata al fine di fronteggiare l'emergenza
sanitaria da COVID-19, si pone conseguentemente in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Per le esposte motivazioni, si impugna la legge regionale della
Valle d'Aosta n. 8 del 2020, limitatamente all'art. 91, commi 1, 2 e
3, per violazione dei limiti delle competenze statutarie e dell'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che affida allo
Stato la competenza esclusiva in materia di ordinamento civile, con
riferimento agli articoli 7 e 36 del decreto legislativo n. 165/2001.
Per quanto sopra, si impugna la legge regionale della Valle
d'Aosta n. 8/2020, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

P. Q. M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 10, 13, commi
1 e 2, 14, 15, 22, 46, 77, commi 1, 2, lettere a), b), c), e), f), 5,
78, comma 2, lettere c) e d), comma 3, lettera a), nella parte in cui
estende l'esonero dall'autorizzazione paesaggistica al di fuori delle
ipotesi di cui al punto A.2 dell'allegato A al decreto del Presidente
della Repubblica n. 31 del 2017, comma 4, lettere b), c) e d), comma
6, lettere b) e c), 81 comma 3, 91 commi 1, 2 e 3, della legge
regionale della Valle d'Aosta n. 8/2020, per le motivazioni indicate
nel ricorso, con le conseguenti statuizioni.
Con l'originale notificato del ricorso si depositerà estratto
della delibera del Consiglio dei ministri in data 7 agosto 2020 con
l'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le regioni.
Roma, 9 settembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Fedeli