1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Liguria - Autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Prescrizione, per la localizzazione di impianti eolici, di una distanza minima dalle unita' abitative e dalle zone in cui sono presenti insediamenti residenziali. - Legge della Regione Liguria 7 agosto 2018, n. 15 ("Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale) e altre disposizioni di adeguamento in materia di governo del territorio"), art. 23. (18C00234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliata presso i suoi Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro Regione Liguria in persona del Presidente pro tempore,
dott. Giovanni Toti, con sede in Genova, via Fieschi n. 15 - 16121,
resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
23 della legge della Regione Liguria 7 agosto 2018, n. 15, pubblicata
nel B.U.R. n. 11 del 10 agosto 2018, recante «Modifiche alla legge
regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale) e
altre disposizioni di adeguamento in materia di governo del
territorio».
La legge della Regione Liguria 7 agosto 2018, n. 15, che detta
norme di modifica alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge
urbanistica regionale) e altre disposizioni di adeguamento in materia
di governo del territorio, è censurabile con riferimento alla
disposizione contenuta nell'art. 23 in quanto viola i principi
fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», in contrasto con gli articoli 117, terzo
comma e 97 della Costituzione, alla luce dei seguenti

Motivi

1. La norma contenuta nell'art. 23 introduce il comma 10-bis
all'art. 28 della legge regionale 6 giugno 2008, n. 16, prevedendo
che «Per gli impianti eolici deve essere rispettata per ciascun
aerogeneratore una distanza minima non inferiore a 250 metri dalle
unità abitative munite di abitabilità, regolarmente censite e una
distanza dalle zone o ambiti nei quali sono presenti insediamenti
residenziali previsti dagli strumenti urbanistici vigenti, da
determinarsi da parte del comune con deliberazione del Consiglio
comunale in funzione delle caratteristiche orografiche del
territorio».
La disposizione regionale si pone in contrasto con l'art. 12,
comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003, e con il paragrafo
1.2. delle Linee guida nazionali per l'autorizzazione degli impianti
a fonte rinnovabile (decreto ministeriale 10 settembre 2010) che
rinvia al paragrafo 17 per le modalità di individuazione delle aree
non idonee.
In particolare la citata disposizione statale (art. 12, comma 10,
decreto legislativo n. 387/2003) stabilisce che le linee guida sono
volte ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel
paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti, ma, come affermato
a più riprese da codesta Corte costituzionale, esse non possono
dettare disposizioni che prevedano un divieto arbitrario,
generalizzato e indiscriminato di localizzazione di impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili.
L'art. 23 legge della Regione Liguria 7 agosto 2018, n. 14 non
rispetta, pertanto, i principi fondamentali in materia di produzione
di energia dettati dalle linee guida per l'autorizzazione degli
impianti da fonti rinnovabili di cui al decreto del Ministro dello
sviluppo economico 10 settembre 2010, emanato di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro per i beni e le attività culturali (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili),
recepite poi dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione
della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili 23 aprile 2009, n. 1009/28/CE, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
Occorre richiamare, in via preliminare, il quadro normativo di
riferimento in materia di produzione di energia eolica.
L'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') disciplina il procedimento volto
al rilascio dell'autorizzazione unica per la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili.
L'art. 12 cit., dopo aver previsto ai commi 3 e 4 che la
costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di
modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e
riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonchè le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata ai sensi e secondo le modalità ivi
indicate, dispone al successivo comma 10 che le linee guida devono
essere approvate in Conferenza unificata, su proposta del Ministro
delle attività produttive (oggi Ministro per lo sviluppo economico),
di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività
culturali.
L'obiettivo delle linee guida, espressamente indicato, è quello
di assicurare un corretto inserimento degli impianti, specie di
quelli eolici, nel paesaggio.
La normativa statale testè richiamata (art. 12, comma 10, del
decreto legislativo n. 387 del 2003) consente alle regioni un
limitato margine di intervento, al solo fine di individuare «aree e
siti non idonei all'installazione di specifiche tipologie di
impianti», in attuazione delle predette linee guida.
Queste ultime, come si è detto, sono state adottate con il
decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010,
emanato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività
culturali (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili).
Nella Parte I (Disposizioni generali) le suddette linee guida
stabiliscono che alle regioni è riconosciuta la possibilità di
porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatori o
pianificatori per l'installazione di specifiche tipologie di impianti
alimentati a fonti rinnovabili, esclusivamente nell'ambito e con le
modalità di cui al paragrafo 17 (che indica i criteri e i principi
che le regioni devono rispettare nella individuazione delle zone
nelle quali non è possibile realizzare gli impianti alimentati da
fonti di energia alternativa).
Sempre nelle citate linee guida è, inoltre, specificato che le
regioni possono procedere alla individuazione di aree e siti non
idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo
le modalità di cui al suddetto punto e sulla base dei criteri di cui
all'allegato 3: tale allegato prevede, che l'individuazione delle
aree e dei siti non idonei alla realizzazione degli impianti in
questione «deve essere differenziata con specifico riguardo alle
diverse fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto» e che
non può riguardare (porzioni significative del territorio o zone
genericamente soggette a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico, nè tradursi nell'identificazione di
fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e
motivate esigenze di tutela».
Deve essere tenuto, infine, in considerazione il decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) che, nel recepire la nuova
direttiva 2009/28/CE (sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), ha in parte modificato il decreto
legislativo n. 387 del 2003, senza però incidere sugli articoli
sopra richiamati e, in particolare, senza apportare alcuna variazione
all'art. 12 e alle collegate linee guida, appena esaminate.
Dalla analisi della normativa statale appena richiamata emerge in
modo evidente come, in materia di localizzazione di impianti di
produzione di energia rinnovabile, alle regioni sia consentita
esclusivamente l'individuazione, caso per caso, di «aree e siti non
idonei», avendo specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse
taglie di impianto, in via di eccezione e solo qualora ciò sia
necessario per proteggere interessi costituzionalmente rilevanti.
Ciò premesso, appare opportuno rilevare come codesta Ecc.ma
Corte abbia avuto modo di affermare in più occasioni come il
principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile,
derivante dalla normativa europea e recepito dal legislatore
nazionale, «trova attuazione nella generale utilizzabilità di tutti
i terreni per l'inserimento di tali impianti, con le eccezioni,
stabilite dalle regioni, ispirate alla tutela di altri interessi
costituzionalmente protetti nell'ambito delle materie di competenza
delle regioni stesse. Non appartiene invece alla competenza
legislativa della stessa regione la modifica, anzi il rovesciamento,
del principio generale contenuto nell'art. 12, comma 10, del decreto
legislativo n. 387 del 2003. [...],» (sentenza n. 224 del 2012); è
ciò in conformità con l'orientamento già espresso con la sentenza
n. 44 del 2011, nella quale era stato affermato che «non è
consentito alle regioni, [neppure] in assenza di linee guida
approvate in Conferenza unificata, porre limiti di edificabilità
degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, su
determinate zone del territorio regionale (sentenze n. 119 e n. 344
del 2010; n. 166 e n. 382 del 2009)».
Con la successiva sentenza n. 30 gennaio 2014, n. 13 codesta
Ecc.ma Corte, chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
Campania in relazione alla legge della Regione Campania n. 11/2011 di
disciplina, tra l'altro, delle distanze tra aerogeneratori ha
ribadito il principio secondo cui le regioni possono individuare le
aree non idonee a condizione che le stesse vengano esattamente
specificate, essendo loro vietato introdurre un divieto generalizzato
che di fatto si sostanzi in un ribaltamento del principio generale
stabilito dal legislatore nazionale e dai principi dell'Unione
europea in materia (cfr. direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE) che
impongono la massima diffusione delle energie rinnovabili.
In altre parole, alle regioni è consentito soltanto individuare,
caso per caso, «aree e siti non idonei» alla installazione di
impianti di produzione di energia rinnovabile ai sensi dell'art. 12,
comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003 e del paragrafo 17
delle linee guida, avendo specifico riguardo alle diverse fonti e
alle diverse taglie di impianto, in via di eccezione e solo qualora
ciò sia necessario per proteggere interessi costituzionalmente
rilevanti.
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
non permette invece che le regioni prescrivano limiti generali,
specie nella forma di distanze minime, perchè ciò contrasterebbe
con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di
energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità
alla normativa dell'Unione europea. (cfr. Corte Cost. sent. n.
69/2018).
Con la citata sentenza n. 69/2018, codesta Corte ha richiamato la
sentenza n. 308 del 2011, con la quale aveva sancito l'illegittimità
costituzionali di disposizioni che prevedevano un divieto arbitrario,
generalizzato e indiscriminato di localizzazione di impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabile, ed ha conseguentemente
osservato che i principi ivi indicati vanno ribaditi, nel senso che:
«Il principio di derivazione comunitaria della massima diffusione
degli impianti di energia a fonte rinnovabile può trovare eccezione
in presenza di esigenze di tutela della salute,
paesaggistico-ambientale e dell'assetto urbanistico del territorio
(sentenze n. 13 del 2014 e 224 del 2012), ma la compresenza dei
diversi interessi coinvolti, tutti costituzionalmente rilevanti, ha
come luogo elettivo di composizione il procedimento amministrativo,
come previsto al paragrafo 17.1. dalle Linee guida, secondo cui
«[....] l'individuazione della non idoneità dell'area è operata
dalle regioni attraverso un'apposita istruttoria avente ad oggetto la
ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale che
identificano obiettivi di protezione non compatibili con
l'insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto, una
elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione [...]».
È nella sede procedimentale, dunque, che può e deve avvenire la
valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con
ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunità, e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibili l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi): efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.
Viene in tal modo garantita, in primo luogo, l'imparzialità della
scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost., ma poi anche il
perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace, dell'interesse
primario, in attuazione del principio del buon andamento
dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.
In definitiva viene in tal modo garantito il rispetto del
principio di legalità - anch'esso desumibile dall'art. 97 Cost. - in
senso non solo formale, come attribuzione normativa del potere, ma
anche sostanziale, come esercizio del potere in modo coerente con la
fonte normativa di attribuzione. Difatti, a chiusura del sistema, vi
è la possibilità di sottoporre le scelte compiute e le relative
modalità di adozione al vaglio giurisdizionale».
Un ultimo richiamo, infine, va effettuato con riferimento alla
recentissima sentenza di codesta Ecc.ma Corte del 26 luglio 2018, n.
177 con la quale è stata dichiarata l'illegittimità dell'art. 15,
comma 3, della legge della Regione Campania 5 aprile 2016, n. 6 (c.d.
moratoria sull'eolico); in tale sede codesta Corte costituzionale ha
confermato il proprio costante orientamento in materia, affermando
che: «La scelta della norma censurata di sospendere il rilascio
dell'autorizzazione unica non solo trascura completamente le istanze
recate dalle normative europea e nazionale precedentemente
richiamate, ma paralizza - seppur momentaneamente - la stessa sede in
cui tutti gli interessi coinvolti debbono confluire per trovare
adeguato contemperamento onde garantire il buon andamento dell'azione
amministrativa. In altre parole, l'esigenza della regione di
assicurarsi gli spazi deliberativi di cui all'art. 15, commi 1 e 2
della legge reg. Campania n. 6 del 2016, è stata fatta valere al di
fuori degli schemi procedimentali tipizzati dal legislatore
competente e sostanzialmente si è tradotta, per il periodo della
moratoria, in una sottrazione dell'intero territorio regionale alla
costruzione e all'esercizio di impianti eolici. Ciò è in contrasto
con quanto affermato da questa Corte proprio nei confronti della
Regione Campania con riguardo a uno degli spazi rimessi
all'iniziativa regionale in rilievo, vale a dire che «il margine di
intervento riconosciuto al legislatore regionale per individuare "le
aree e i siti non idonei» alla installazione di impianti di
produzione di energia rinnovabile ai sensi dell'art. 12, comma 10,
del decreto legislativo n. 387 del 2003 e del paragrafo 17 delle
linee guida, non permette in alcun modo che le regioni prescrivano
limiti generali, valevoli sull'intero territorio regionale [...]
perchè ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal
legislatore statale in conformità alla normativa dell'Unione
europea" (sentenza n. 13 del 2014)».
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, si ritiene che la
soluzione legislativa adottata dalla Regione Liguria, nello stabilire
in via generale, senza istruttoria e valutazione in concreto nella
sede procedimentale dei siti di localizzazione, distanze minime per
la collocazione degli impianti non previste dalla disciplina statale,
non garantisce il rispetto di questi principi fondamentali e non
permette un'adeguata tutela dei molteplici e rilevanti interessi
coinvolti.
Pertanto, l'art. 23 della legge regionale in oggetto contrasta,
per il tramite dell'art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387
del 2003 e delle richiamate Linee guida (paragrafi 1.2. e 17.1.) con
il parametro costituzionale sopra indicato.
Le richiamate norme statali di riferimento costituiscono,
infatti, principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», che, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. è oggetto di potestà legislativa concorrente, in
base alla quale le regioni sono tenute al rispetto dei principi
fondamentali espressi dallo Stato.
2. L'art. 23 della legge regionale n. 15/2018 viola, inoltre,
l'art. 97, primo comma della Costituzione.
Infatti secondo l'insegnamento di codesta Corte costituzionale
(sentenza n. 69 del 2018 già sopra richiamata) «[e] nella sede
procedimentale [...] che può e deve avvenire la valutazione
sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela,
a confronto sia con l'interesse del soggetto privato operatore
economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei
principi costituzionali la loro previsione e tutela. La struttura del
procedimento amministrativo, infatti, rende possibili l'emersione di
tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonchè la
pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione
dei principi di cui all'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi): efficacia, imparzialità,
pubblicità e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo
luogo, l'imparzialità della scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost.,
ma poi anche il perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace,
dell'interesse primario, in attuazione del principio del buon
andamento dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.».
Pertanto, la previsione generalizzata di una distanza minima tra
aerogeneratori viola il suddetto principio di buon andamento della
Pubblica Amministrazione di cui al citato art. 97 Cost. in quanto
limita la possibilità di valutare, in concreto, gli interessi
pubblici e privati di volta in volta coinvolti al fine di perseguire
al meglio l'interesse primario, così minando l'imparzialità e
trasparenza della scelta dell'Amministrazione.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
della disposizione oggetto di censura, articoli 23 della legge
Regione Liguria n. 15 del 2018.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 4 ottobre 2018.
Roma, 8 ottobre 2018

L'Avvocato dello Stato: Nunziata