1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 98 SENTENZA 25 febbraio - 2 marzo 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Trasporto - Regione Sardegna - Linee di trasporto pubblico locale - Agevolazioni tariffarie - Ripiano delle minori entrate a carico del fondo nazionale trasporti per il 1990 - Violazione dell'autonomia finanziaria della regione - Lesione di competenze legislative ed amministrative in materia - Illegittima interferenza statale - Violazione del principio di legalita' Non spettanza allo Stato - Annullamento degli artt. 1 e 3 del d.m. 18 maggio 1990, n. 963, relativamente alla regione Sardegna (091C0294) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe Borzellino, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato
il 2 agosto 1990, depositato in Cancelleria il 3 agosto successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro dei trasporti del 18 maggio 1990, comunicato il 7 giugno
1990, concernente facilitazioni tariffarie sulle linee di trasporto
pubblico locale ed iscritto al n. 30 del registro conflitti 1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avvocato
dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
Ministri il 2 agosto 1990, la Regione autonoma Sardegna ha proposto
conflitto di attribuzione, lamentando che lo Stato, con decreto del
Ministro dei trasporti del 18 maggio 1990, n. 963 (comunicato il 7
giugno 1990), nel fissare per il 1990 una serie di agevolazioni
tariffarie relative alle linee di trasporto locale, avrebbe di fatto
posto a carico della Regione la relativa spesa, invadendo in tal modo
sia la sfera di competenza primaria costituita dalla materia dei
trasporti d'interesse regionale, sia il più vasto ambito
dell'autonomia finanziaria.
Espone infatti la ricorrente che il decreto-legge 4 marzo 1989, n.
77 (convertito, con modificazioni, nella legge 5 maggio 1989, n. 160)
ha consentito al Ministro dei trasporti (cfr. art. 1, terzo comma)
di stabilire entro il 30 giugno 1989, per il 1990 le facilitazioni
tariffarie per le quali lo Stato, le regioni ed i comuni devono
contestualmente provvedere, con finanziamenti propri, alla copertura
della minore entrata che risulta per le aziende interessate.
La medesima disposizione impone inoltre che, laddove venga
stabilita un'agevolazione tariffaria, la minore entrata che per le
aziende ne risulta, vada contestualmente ripianata "con finanziamenti
propri a carico dello Stato, della regione o del comune". Viceversa
l'impugnato provvedimento ha disposto, ben oltre il termine indicato,
concedendo per il 1990 agevolazioni riconosciute - ai fini del
ripiano delle minori entrate - a carico del Fondo nazionale
trasporti.
Ma così recitando il decreto ministeriale, invece di assumere a
carico dello Stato l'onere derivante dalle agevolazioni tariffarie,
lo lascerebbe in realtà gravare sulla Regione. Infatti l'art. 18,
primo comma, del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415 (convertito,
con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 38) ha escluso, a
decorrere dal 1990, la stessa ricorrente nonchè le altre regioni a
Statuto speciale e le province autonome dal riparto del Fondo
nazionale trasporti.
Risulterebbe quindi vulnerata l'autonomia finanziaria della
Regione, strumento fondamentale della più ampia autonomia statutaria
(artt. 3, lettera g), 4, lettera g), 6, e titolo terzo dello
Statuto), in quanto la medesima sarebbe costretta a ripianare con
risorse proprie, stornate da altri settori, il deficit conseguente al
mancato intervento dello Stato, con l'ulteriore effetto di
sconvolgere la precedente programmazione finanziaria.
Il decreto inciderebbe altresì sulla materia dei trasporti
d'interesse regionale, sancita come primaria competenza dallo Statuto
ed in ogni caso inquadrabile anche come concorrente, ex art. 4,
lettera g), in quanto servizio pubblico d'interesse regionale.
Da un lato quindi la ricorrente si troverebbe a dover garantire il
servizio, dall'altro verrebbe privata del potere di controllo sulla
spesa, venendo meno, nella specie, quell'"affidabilita'" dei
trasferimenti da parte dello Stato che è garanzia dell'effettività
dell'autonomia.
Sarebbero poi violati gli artt. 81, quarto comma, 3 e 116 della
Costituzione.
Il principio della copertura finanziaria risulterebbe infatti
disatteso in ragione del contrasto con l'espressa previsione di cui
al citato art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 77 del 1989 (e
malgrado esso sia stato ribadito formalmente dall'art. 27 della legge
5 agosto 1978, n. 468, con riguardo alle leggi concernenti gli enti
del c.d. 'settore pubblico allargato').
Con riferimento agli altri due parametri costituzionali, la
ricorrente lamenta un'ingiustificata disparità di trattamento
rispetto alle altre regioni che si vedono invece attribuita per il
1990 una quota del Fondo nazionale trasporti.
Ma anche l'art. 3 dell'impugnato decreto non si sottrae alle
medesime censure, là dove dispone il ripiano delle minori entrate
per il 1989 con la erogazione del Fondo per l'anno medesimo; infatti,
emanato con molto ritardo, il provvedimento de quo avrebbe disposto
retroattivamente di somme già trasferite alla ricorrente alla data
del decreto stesso e da essa già spese. In concreto anche per il
1989 si sarebbero verificati tutti gl'inconvenienti lamentati per il
1990.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, depositando,
nell'imminenza dell'udienza, una sintetica memoria in cui si esclude
che l'impugnato decreto ministeriale abbia leso l'autonomia
regionale, giudicando altresì inconferente il richiamo agli artt. 3
e 116 della Costituzione proprio perchè la specialità di alcune
regioni escluderebbe che i rapporti finanziari tra esse e lo Stato
debbano attuarsi attraverso gli stessi strumenti previsti per le
regioni a statuto ordinario.
Si osserva poi, dopo aver citato la sentenza n. 381 del 1990 di
questa Corte (a proposito della cessazione delle erogazioni del Fondo
trasporti), che, in particolare per l'anno 1989, le censure della
ricorrente non avrebbero fondamento in quanto essa ammette di aver,
per tale periodo, beneficiato della quota del Fondo nazionale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto n. 963 del Ministro
dei trasporti, adottato il 18 maggio 1990, sul presupposto che tale
provvedimento nel determinare all'art. 1 i soggetti beneficiari di
riduzioni tariffarie sulle linee di trasporto pubblico locale e
ponendo contestualmente il ripiano delle minori entrate a carico del
Fondo nazionale trasporti per il 1990, avrebbe leso le competenze
legislative ed amministrative in tema di trasporti e di autonomia
finanziaria alla Regione garantite dagli artt. 3, lettera g), 4,
lettera g), 6, e dal titolo terzo dello Statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), nonchè, più
in generale, gli artt. 3, 81, quarto comma, 116 e 119 della
Costituzione. Analoghe violazioni sono prospettate dalla ricorrente
con riferimento all'art. 3 dello stesso decreto, che ha disposto per
l'anno 1989 secondo il medesimo meccanismo di ripiano.
2.1 - Il ricorso va accolto.
L'impugnato decreto riconosce - all'art. 1 - agevolazioni
tariffarie in favore di una serie di categorie ai fini del ripiano,
per l'anno 1990, a carico dello Stato attraverso il Fondo nazionale
trasporti, delle corrispondenti minori entrate delle aziende
esercenti le linee di trasporto pubblico locale.
Il provvedimento dovrebbe realizzare la previsione contenuta
nell'art. 1, terzo comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77,
convertito, con modificazioni, nella legge 5 maggio 1989, n. 160,
recante "disposizioni urgenti in materia di trasporti e di
concessioni marittime".
Tale norma prescrive, tra l'altro, che "ogni disposizione statale
e regionale, o delibera comunale, volta a stabilire, con separati
provvedimenti, speciali facilitazioni tariffarie deve contestualmente
provvedere a ripianare, con finanziamenti propri a carico dello
Stato, della regione o del comune la minore entrata che ne risulta
per le aziende interessate. Dette speciali agevolazioni possono avere
decorrenza soltanto dal 1 gennaio dell'anno successivo".
Non è tanto il mancato rispetto di quest'ultima scadenza
temporale - che pure rende illegittimo il decreto (v. infra sub 2.2)
- quanto la contraddizione che esso esibisce sul piano sostanziale
dell'imputazione del ripiano a rappresentare il dato più evidente:
per l'anno 1990, infatti, la ricorrente (come le altre regioni a
statuto speciale e le province autonome) è stata esclusa dal riparto
del Fondo nazionale in argomento, per effetto del disposto dell'art.
18, primo comma, del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415,
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 38,
recante "norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti
finanziari tra lo Stato e le regioni, nonchè disposizioni varie". Di
qui la necessità, per la ricorrente, di provvedere direttamente essa
stessa al ripiano (cfr. art. 9, commi primo, ottavo e nono, in
relazione agli artt. 5 e 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151 -
concernente l'istituzione del Fondo nazionale trasporti - nonchè la
legge regionale d'attuazione 27 agosto 1982, n. 16, e successive
modificazioni).
In proposito questa Corte ha bensì ritenuto non fondata la
questione di legittimità costituzionale relativa a tale intervento
legislativo, sul presupposto della provvisorietà di misure "vo'lte
ad allineare le entrate prese in considerazione su un livello minimo
calcolato in base a parametri di omogeneità delle relative
prestazioni in riferimento all'intero territorio nazionale" (sentenza
n. 381 del 1990).
Ma ciò che viene qui in evidenza non è, diversamente da quanto
argomentato dall'Avvocatura dello Stato, la circostanza
dell'indisponibilità delle erogazioni del Fondo da parte della
ricorrente, bensì l'idoneità di un provvedimento che
surrettiziamente individua tale fonte per il ripiano dei disavanzi,
ad interferire con l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna.
L'erronea imputazione ad erogazioni ormai venute meno, disposta
contestualmente al riconoscimento di una serie di agevolazioni,
valide per l'anno di emissione del decreto ministeriale (e non già
per il successivo) segna, prima di tutto, una contraddizione così
netta con i presupposti legislativi del provvedimento da far
qualificare come esercitato nelle forme non dovute il potere
riconosciuto al Ministro dal citato art. 1 del decreto-legge n. 77
del 1989.
Attraverso siffatta violazione del principio di legalità si è,
in secondo luogo, concretizzata una sovrapposizione non coordinata
alle attribuzioni regionali in tema di trasporti pubblici locali
sotto il profilo della loro gestione finanziaria, così sottratte in
parte qua all'autonomia della ricorrente. Questa ha visto crearsi un
ulteriore onere senza la relativa provvista, trovandosi a dover
intervenire con mezzi propri in quel "circuito di distribuzione e di
successiva assegnazione agli enti o alle aziende di trasporto delle
somme" necessarie al ripiano dei disavanzi (sentenza n. 731 del
1988).
2.2 - Ma anche con riferimento all'anno 1989, in cui tale
dotazione finanziaria è in effetti avvenuta, si apprezza in positivo
la lamentata interferenza.
Recita infatti l'art. 3 dell'impugnato decreto: "Per le
agevolazioni tariffarie vigenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge 4.3.1989, n. 77 le minori entrate risultanti per le
aziende interessate per l'anno 1989 si intendono ripianate con le
erogazioni del Fondo nazionale trasporti per l'anno medesimo".
Il citato art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 77 del 1989,
nel prevedere il ripiano per le disposizioni e delibere concernenti
agevolazioni in vigore a quella data, imponeva però che in tal
senso, "L'amministrazione statale, regionale o comunale provvede,
entro il 31 maggio 1989, alla emanazione delle relative disposizioni
e delibere".
Mentre la ricorrente ottempera in conformità per la parte di
propria competenza istituendo un "Fondo regionale compensativo delle
minori entrate per tariffe agevolate" nell'art. 57 della legge
"finanziaria" regionale del 30 maggio 1989, n. 18, il decreto
ministeriale sopravviene ad un anno di distanza, prescrivendo che per
il ripiano vadano utilizzate somme a quella data già trasferite alla
Regione e da questa spese nel quadro di quelle esigenze di riordino e
risparmio espresse dal citato decreto-legge n. 77 del 1989,
normativa, quest'ultima appunto destinata ad attuare una "manovra
generale di finanza pubblica" per il "ripianamento del deficit
statale nel settore dei trasporti" (sentenze n. 545 e n. 544 del
1989).
A fronte di tale complesso disegno, il valore strumentale della
programmazione finanziaria regionale rispetto alla stessa autonomia
non può che risaltare: il perseguimento delle funzioni proprie e la
realizzazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite
impongono non soltanto la disponibilità effettiva delle risorse, ma
anche la capacità di manovra dei medesimi mezzi finanziari.
La norma che retroattivamente impone di attingere ad erogazioni
già impegnate ostacola una programmazione puntuale e più in
generale interferisce con una corretta attività di bilancio,
entrambe condizioni di una piena realizzazione dell'autonomia
finanziaria.
Nel censurato decreto ministeriale, con riguardo all'art. 3,
l'omessa osservanza della scansione temporale imposta dal decreto-
legge n. 77 del 1989 va quindi ben oltre quel "mancato o incompleto
rispetto degli affidamenti che il legislatore statale abbia dato alle
amministrazioni regionali", censurabile solo sul "piano politico"
(sentenza n. 245 del 1984), traducendosi viceversa in "una provvista
di mezzi finanziari incongrua e, comunque, priva della dovuta
certezza" (sentenza n. 314 del 1989) sicuramente idonea ad integrare
le lamentate violazioni.
La lesione degli invocati parametri statutari assorbe gli
ulteriori profili dedotti.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato provvedere a riconoscere le
agevolazioni tariffarie sulle linee di trasporto pubblico locale
della Regione Sardegna per l'anno 1990, nè disporre il ripiano delle
agevolazioni stesse per l'anno 1989 nei modi e nei termini di cui al
decreto ministeriale 18 maggio 1990, n. 963;
Annulla di conseguenza, relativamente alla Regione Sardegna, gli
artt. 1 e 3 del detto decreto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1991.
Il Presidente e redattore: GALLO
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0294