1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 178 SENTENZA 1 - 4 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente (tutela dell') - Norme della Regione Liguria - Verifica di assoggettabilita' a valutazione ambientale strategica - Previsione che piani e programmi e loro modifiche minori che hanno ad oggetto l'uso di piccole aree a livello locale sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilita' a VAS nei casi indicati nell'allegato A, in quanto aventi potenziali effetti sull'ambiente - Introduzione di casi di esonero dalla procedura di verifica di assoggettabilita' a VAS in contrasto con la disciplina statale e con riduzione del livello di tutela ambientale - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, art. 3, comma 2, e allegato A, numeri 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, artt. 6, comma 3, e 12; direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE, art. 3, paragrafo 3. Ambiente (tutela dell') - Norme della Regione Liguria - Verifica di assoggettabilita' a valutazione ambientale strategica (VAS) - Previsione che fra i piani e programmi e loro modifiche minori che hanno ad oggetto l'uso di piccole aree a livello locale sono sicuramente soggetti a procedura di verifica di assoggettabilita' a VAS quelli indicati nell'allegato A in quanto aventi potenziali effetti sull'ambiente - Norma sopravvenuta avente contenuto sostanzialmente analogo alla previgente, gia' dichiarata illegittima - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 4 febbraio 2013, n. 1, art. 1. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, artt. 6, comma 3, e 12; direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE, art. 3, paragrafo 3. Ambiente (tutela dell') - Norme della Regione Liguria - Procedura di verifica preordinata ad accertare la necessita' di espletare la valutazione di impatto ambientale (VIA) - Previsione che una copia integrale della documentazione inerente alle istanze per la verifica di assoggettabilita' a VIA sia depositata presso i Comuni interessati - Omessa previsione che sia dato avviso della trasmissione nell'albo pretorio degli stessi Comuni - Contrasto con la normativa statale sulla disciplina dell'avviso dell'avvenuta trasmissione della richiesta - Limitazione della pubblicita' con riduzione del livello di tutela ambientale - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38, art. 10, comma 1-bis, primo periodo, inserito dall'art. 18, comma 2, della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, e modificato dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione Liguria 4 febbraio 2013, n. 1. - Costituzione, art. 117 secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 20, comma 2, primo periodo. Ambiente (tutela dell') - Norme della Regione Liguria - Procedura di verifica preordinata ad accertare la necessita' di espletare la valutazione di impatto ambientale (VIA) - Previsione che l'esito della procedura, comprese le motivazioni, e' pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione, nonche' sul sito web della Regione - Contrasto con la normativa statale che prevede che l'esito della procedura sia pubblicato in forma integrale sul sito web della Regione - Limitazione della pubblicita' con riduzione del livello di tutela ambientale -Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38, art. 10, comma 5, nel testo sostituito dall'art. 18, comma 4, della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32. - Costituzione, art. 117 secondo comma, lettera s); decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 20, comma 7. (T-130178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3,
comma 2, e 18, commi 2 e 4, nonchè dell'allegato A, della legge
della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in
materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla
legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione
di impatto ambientale)», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 22 ottobre 2012 ed iscritto al n. 165 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2013 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Orlando Sivieri
per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato il
22 ottobre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 117, primo e secondo comma,
lettera s), ed in relazione agli articoli 6, comma 3, e 20, commi 2 e
7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), ed all'articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 27
giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull'ambiente), questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 2, e dell'allegato A della
legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante
«Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e
modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina
della valutazione di impatto ambientale)», pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione del 16 agosto 2012, n. 15, nonchè
dell'articolo 18, commi 2 e 4, di detta legge regionale il quale,
rispettivamente, ha inserito il comma 1-bis nell'articolo 10 della
legge Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della
valutazione di impatto ambientale), ed ha modificato il comma 5 di
tale articolo.
2.- Secondo il ricorrente, il citato art. 3, comma 2, violerebbe
gli artt. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto dispone che i piani ed i programmi e le loro modifiche che
rientrano nelle categorie per le quali è previsto l'esperimento
della VAS, «che hanno ad oggetto l'uso di piccole aree a livello
locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al
comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a
VAS di cui all'art. 13, nei casi indicati nell'allegato A, in quanto
aventi potenziali effetti sull'ambiente».
La disposizione prevede lo svolgimento della procedura di
verifica di assoggettabilità a VAS per i piani e programmi
riguardanti l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche
minori dei piani e dei programmi sottoponibili a detta valutazione
«nei soli casi in cui essi abbiano potenziali effetti sull'ambiente»
e, in tal modo, violerebbe anche l'art. 3, paragrafo 3, della
direttiva 2001/42/CE, recepita dall'art. 6, comma 3, del d.lgs. n.
152 del 2006, concernente la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della tutela dell'ambiente (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.). La norma dell'Unione europea dispone,
infatti, che per i piani e i programmi che determinano l'uso di
piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e
dei programmi di cui al paragrafo 2, gli Stati membri sono tenuti a
determinare, ai fini dello svolgimento della valutazione ambientale,
se essi possono avere effetti significativi sull'ambiente. L'art. 3,
comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce, conseguentemente, che
«per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di
piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e
dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è
necessaria qualora l'autorità competente valuti che producano
impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni
dell'art. 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità
ambientale dell'area oggetto di intervento».
Ad avviso del ricorrente, sarebbe palese che, in virtù di queste
ultime norme, «la scarsa rilevanza dell'impatto ambientale può
giustificare l'esonero dalla procedura di V.A.S., e non piuttosto
dalla valutazione di assoggettabilità a V.A.S., così come disposto
dalla norma regionale».
In definitiva, la valutazione della rilevanza dell'impatto
ambientale costituisce il presupposto, da verificare attraverso la
procedura di assoggettabilità, per l'esperimento della VAS; la
disposizione censurata, in violazione dei suindicati parametri,
dispone, invece, che detta valutazione non costituisce presupposto
per esperire la procedura di assoggettabilità a VAS.
2.1.- Il citato art. 3, comma 2, violerebbe, inoltre l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), Cost., perchè limita
l'esperimento della procedura in esame per i piani e programmi
relativi all'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche
minori dei piani e dei programmi assoggettabili a VAS, che siano
riconducibili alle categorie specificate nell'allegato A della legge
regionale in esame.
Siffatta limitazione non è prevista dalla pertinente disciplina
dell'UE e statale di riferimento, a cui la legge regionale è tenuta
ad uniformarsi e, quindi, eccederebbe la competenza legislativa
spettante alla Regione.
2.2.- L'allegato A della legge regionale in esame individua i
piani ed i programmi di scarso impatto ambientale, che sono esclusi
come tali dalla procedura di assoggettabilità a VAS, non solo in
base alla natura dell'area interessata (avendo cioè riguardo ad aree
diverse da quelle «inondabili e/o a suscettibilità al dissesto
medio-alta» o «in condizioni di carenza di dotazione idropotabile e/o
di potenzialità depurativa» o assoggettate ai «regimi normativi di
Conservazione ed ai regimi normativi ANI-MA, IS-Ma saturo, IS-MA-CPA
e IS-MA»), ma anche in base alle dimensioni quantitative
dell'intervento. In particolare, il ricorrente censura e riporta le
previsioni contenute nei numeri 4, 5, 6 e 7 dell'allegato A.
Ad avviso dell'Avvocatura generale, tale allegato, individuando
le condizioni per l'espletamento della procedura con riguardo alle
dimensioni quantitative dei progetti, determinerebbe un'indebita
commistione tra valutazione ambientale dei piani e dei progetti, in
contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia, che non
consente di considerare isolatamente i singoli piani o progetti, ma
impone di valutare anche gli effetti cumulativi che l'opera può
esprimere nel contesto territoriale in cui si inserisce (sentenza 22
settembre 2011, C-295/10, Genovaitè Valčukienè, punto 52),
violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost.
La VAS riguarda il piano, non il progetto, e sarebbe incongruo
creare un artificioso nesso fra le proporzioni dell'opera e
l'opportunità di svolgere valutazioni sul piano. Non si possono
dettare soglie o parametri dimensionali o proporzionali relativi ad
un'opera, poichè il piano va valutato non solo in relazione alla
sensibilità ambientale dell'area, ma anche in ragione della
complessità degli effetti cumulativi e sinergici che l'opera
determina in relazione allo specifico contesto territoriale. Anche
un'opera di limitate dimensioni può, quindi, provocare un
significativo impatto, a causa degli effetti cumulativi che possono
essere determinati dall'incidenza di altri fattori, già presenti nel
territorio, che siano idonei ad incidere sull'equilibrio ambientale.
3.- L'art. 18, comma 2, della legge della Regione Liguria n. 32
del 2012 ha modificato alcune norme della legge regionale n. 38 del
1998, concernenti il procedimento di valutazione d'impatto ambientale
(VIA). In particolare, ha inserito nell'art. 10 di quest'ultima legge
il comma 1-bis, in virtù del quale dell'avvenuta trasmissione delle
richiesta per la verifica di assoggettabilità a VIA «è dato avviso
a cura del proponente nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria.
Dell'avvio del procedimento è data notizia mediante inserimento nel
sito web della Regione nonchè dei comuni interessati con indicazione
del proponente, dell'oggetto, della localizzazione e la relativa
documentazione progettuale e ambientale è messa a disposizione per
la consultazione on line. In ogni caso copia integrale degli atti è
depositata presso i comuni ove il progetto è localizzato. Entro
quarantacinque giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento
di cui sopra, chiunque abbia interesse può far pervenire le proprie
osservazioni».
Tale norma, ad avviso del ricorrente, omettendo di prescrivere
che sia dato avviso della trasmissione nell'albo pretorio degli
stessi Comuni, come stabilito dall'art. 20, comma 2 primo periodo,
del d.lgs. n. 152 del 2006, n. 152, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
4.- Il citato art. 18, comma 4, ha, infine, sostituito il comma 5
dell'art. 10 della legge della Regione Liguria n. 38 del 1998 e,
disponendo che «soltanto l'esito» della procedura relativa alla
verifica sulla necessità della VIA debba essere pubblicato nel sito
web della Regione, si porrebbe in contrasto con l'art. 20, comma 7,
del d.lgs. del n. 152 del 2006, in virtù del quale del
«provvedimento di assoggettabilita'» alla VIA deve essere effettuata
la pubblicazione «integrale» sul sito web dell'autorità competente,
con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., concernendo siffatta disciplina la materia «tutela
dell'ambiente».
5.- Nel giudizio si è costituita la Regione Liguria, in persona
del Presidente della Giunta Regionale, deducendo che il citato art.
3, comma 2, non esclude nessun piano o programma dalla VAS o dalla
verifica di assoggettabilità, perchè quelli esclusi sono i soli
indicati nel comma 5 di tale norma, in coerenza con la previsione
dell'art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006. Con l'art. 3, comma
2, della legge regionale n. 32 del 2012, in combinato disposto con
l'allegato A, si è, invece, inteso definire puntualmente le
tipologie di piani e programmi «in ogni caso» soggetti a procedura di
verifica di assoggettabilità a VAS, così da delineare il campo di
applicazione della procedura; ciò che non escluderebbe dalla
procedura le altre fattispecie di piani e di progetti non
riconducibili a quelle enumerate. In altri termini, non si
tratterebbe di un numero chiuso di casi, ma soltanto dell'elencazione
di quelli sicuramente assoggettati alla procedura, a causa della
rilevanza ambientale che essi rivestono.
Secondo il ricorrente, la valutazione della rilevanza d'impatto
ambientale costituisce presupposto per l'esperimento della VAS, da
verificare attraverso la procedura di assoggettabilità e non
costituisce, invece, presupposto per esperire la procedura di
assoggettabilità.
Ad avviso della Regione, le due procedure non sono alternative ed
il fatto di sottoporre un piano o programma alla procedura di
assoggettabilità costituisce verifica per accertare, caso per caso,
se lo stesso deve essere sottoposto a VAS e non automaticamente
esonerato dalla stessa per il fatto di avere esperito la procedura di
assoggettabilità.
5.1.- In relazione alla censura concernente il citato art. 18,
comma 2, la Regione sostiene che l'obiettivo di dare notizia
dell'avvio della procedura di screening era stato ritenuto
sufficientemente garantito dalla pubblicazione nel sito web del
Comune. In riferimento alla censura avente ad oggetto il comma 4 di
detta norma, la resistente si limita a dare conto della disciplina
stabilita dalla stessa e dalla norma statale di riferimento.
La Regione Liguria deduce, infine, che, al fine di «tener conto
dei rilievi formulati» dal ricorrente è in corso la procedura per la
modifica delle norme impugnate e chiede, quindi, che la Corte
dichiari cessata la materia del contendere.
6.- In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Liguria ha
depositato memoria, deducendo che la legge regionale 4 febbraio 2013,
n. 1 (Modifiche alla legge regionale 10 agosto 2012, n. 32), ha
modificato gli impugnati artt. 3, comma 2, 18, commi 2 e 4.
L'impugnato art. 3, comma, 2, nel testo modificato, stabilisce
ora: «I piani ed i programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto
l'uso di piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei
piani e dei programmi di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di
verifica di assoggettabilità a VAS di cui all'articolo 13, nei casi
indicati nell'allegato A in quanto aventi potenziali effetti
sull'ambiente». Secondo la resistente, siffatta modifica permette di
individuare con sufficiente specificità i piani e i programmi
senz'altro soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a
VAS.
Inoltre, anche il citato art. 18, comma 2, è stato modificato e
l'art. 10, comma 1-bis, della legge regionale n. 38 del 1998,
nell'attuale formulazione, dispone che «dell'avvio del procedimento
è data notizia mediante inserimento nel sito web della Regione
nonchè nell'albo pretorio on line dei comuni interessati» e, in tal
modo, avrebbe posto rimedio ai rilievi denunciati con il ricorso.
Infine, a seguito della modifica dell'impugnato art. 18, comma 4,
il testo vigente dell'art. 10, comma 5, della legge regionale n. 38
del 1998, stabilisce che l'esito della procedura deve essere
pubblicato in forma integrale nel sito web della Regione, con
previsione che sarebbe satisfattiva delle ragioni fatte valere dal
ricorrente.
7.- In prossimità dell'udienza pubblica ha depositato memoria
anche il ricorrente, contestando che la modifica delle norme
impugnate comporti la cessazione della materia del contendere.
In relazione al citato art. 3, comma 2, ed all'allegato A, la
modifica, per avere efficacia satisfattiva, avrebbe dovuto prevedere,
a suo avviso, che la verifica di assoggettabilità alla VAS «deve
avvenire in ogni caso e senza eccezione alcuna e non nelle sole
ipotesi previste» da detta norma. L'affermazione contenuta nel testo
novellato, secondo la quale la verifica deve avvenire «sicuramente»
nelle ipotesi contemplate dall'allegato A, non modificherebbe,
sostanzialmente, contenuto e significato della norma. Con riguardo ai
casi non contemplati da tale allegato «ai quali si riferisce il
ricorso», la norma impugnata «nulla dice, nè nel testo originario
nè in quello novellato».
Secondo il ricorrente, non avrebbe pregio l'osservazione che la
modifica «si può rifletterebbe indirettamente sulla disciplina di
tali fattispecie: nel testo originario si contrapponevano i casi
contemplati nell'allegato A, nei quali la verifica doveva essere
effettuata, ai casi non previsti nel predetto allegato, nei quali si
doveva per converso ritenere, con ragionamento a contrario, che la
verifica fosse esclusa; nel nuovo testo si contrappongono invece le
ipotesi in cui la verifica deve essere effettuata "sicuramente" e le
ipotesi residuali, nelle quali la disciplina può essere considerata
invece insicura ed incerta». In buona sostanza, a suo avviso, «nelle
ipotesi non contemplate la verifica non è più necessariamente
esclusa, ma potrebbe essere parimenti eseguita, anche se in
condizioni ed in circostanze non ben definite ed in base a scelte
discrezionali dell'Amministrazione interessata».
Pertanto, poichè il diritto dell'UE e l'art. 6, comma 3, del
d.lgs. n. 152 del 2006, nonchè l'art. 12 di tale decreto
legislativo, non prevedono nessuna deroga all'obbligo della verifica
di assoggettabilità a VAS dei piani e programmi di piccole
dimensioni, ovvero delle modifiche di minore entità dei piani e dei
programmi già esistenti, gli stessi sarebbero violati dalla norma
regionale che renda tale verifica solo eventuale ed ipotetica, a
seguito di una discrezionale determinazione adottata
dall'Amministrazione in condizioni e circostanze non specificate.
L'Avvocatura generale deduce che il significato delle censure non
sarebbe stato colto dalla resistente, la quale correttamente ritiene
che la verifica di assoggettabilità a VAS non è alternativa
all'espletamento della VAS, ma non considera che la norma regionale,
nell'escludere detta verifica nelle ipotesi non contemplate
dall'allegato A, o nel prevedere una verifica solo eventuale ed
ipotetica, in condizioni e circostanze del tutto indefinite,
violerebbe l'obbligo di procedere a tale verifica in ogni caso e
senza eccezione alcuna. Inoltre, ammettendo la norma che la verifica
possa essere resa facoltativa nei casi non espressamente contemplati,
ciò comporterebbe l'illegittimità dei criteri in base ai quali
l'allegato A definisce i casi in cui la verifica va effettuata
"sicuramente", poichè essi tengono conto alternativamente della
tipologia dell'area interessata e delle dimensioni del progetto da
realizzare. In tal modo essi consentono che la VAS sia esclusa in
considerazione della limitata dimensione del progetto, trascurando
gli effetti sinergici e cumulativi che si possono determinare sul
territorio a causa di fattori preesistenti, con conseguente
fondatezza del terzo motivo di censura.
7.1.- In ordine alle censure concernenti il citato art. 18, commi
2 e 4, il ricorrente contesta l'argomentazione della Regione, secondo
la quale le norme regionali permetterebbero di conseguire lo stesso
risultato stabilito dalla legge statale, valorizzando il preteso
"effetto utile" delle norme regionali, che prescinde dall'esame
testuale delle disposizioni censurate e dallo loro corrispondenza con
quelle contenute nelle norme statali di riferimento. Nella materie
spettanti alla competenza esclusiva dello Stato non sarebbe, infatti,
consentito di derogare la legge statale e non sussistendo tra questa
e le norme impugnate la necessaria corrispondenza, queste ultime
sarebbero costituzionalmente illegittime.
La modifica dell'art. 18, comma 2, mediante l'introduzione
dell'obbligo di dare avviso dell'avvio di procedimento nell'albo
pretorio on line dei comuni interessati non sanerebbe il vizio,
«perchè resta tuttora omesso l'obbligo di dare avviso della
"avvenuta trasmissione" del progetto preliminare e dello studio
preliminare ambientale nello "albo pretorio dei Comuni interessati"»,
come previsto dall'art. 20, comma 2, primo periodo, del d.lgs. n. 152
del 2006.
Analogamente, la modifica dell'art. 18, comma 4, con
l'introduzione dell'obbligo di pubblicare «in forma integrale nel
sito web della Regione» «l'esito della procedura, comprese le
motivazioni», secondo l'Avvocatura generale, «lascia inalterato» il
vizio denunciato, «che deriva dalla mancata previsione dell'obbligo
di pubblicazione integrale del provvedimento di assoggettabilita'».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 117, primo e secondo comma, lettera s), ed
in relazione agli articoli 6, comma 3, e 20, commi 2 e 7, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), ed
all'articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 27 giugno 2001, n.
2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente), questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 3, comma 2, e dell'allegato A della legge della
Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante «Disposizioni in
materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla
legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione
di impatto ambientale)», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione del 16 agosto 2012, n. 15, nonchè dell'articolo 18, commi 2
e 4, di detta legge regionale il quale, rispettivamente, ha inserito
il comma 1-bis nell'articolo 10 della legge Regione Liguria 30
dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto
ambientale), ed ha modificato il comma 5 di tale articolo.
2.- La prima questione concerne l'art. 3, comma 2, e l'allegato A
della legge della Regione Liguria n. 32 del 2012, che disciplina, tra
l'altro, la valutazione ambientale strategica. Detto art. 3, comma 2,
dispone che i piani ed i programmi contemplati nel comma 1, «che
hanno ad oggetto l'uso di piccole aree a livello locale e le
modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 1 sono
soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità alla VAS di cui
all'art. 13, nei casi indicati nell'allegato A, in quanto aventi
potenziali effetti sull'ambiente».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale norma si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, primo e secondo comma, lettera
s), Cost., in quanto limiterebbe la verifica di assoggettabilità
alla VAS a detti piani e programmi nei soli casi in cui «abbiano
potenziali effetti sull'ambiente», in contrasto con l'art. 3,
paragrafo 3, della direttiva 2001/42/CE, recepita dall'art. 6, comma
3, del d.lgs. n. 152 del 2006. Queste norme, prevedono, infatti, che
«la scarsa rilevanza dell'impatto ambientale può giustificare
l'esonero dalla procedura di VAS, e non piuttosto dalla valutazione
di assoggettabilità a VAS, così come disposto dalla norma
regionale». Il suindicato parametro costituzionale sarebbe, inoltre,
violato perchè le disposizioni impugnate limiterebbero l'esperimento
della procedura in esame ai piani e programmi relativi all'uso di
piccole aree a livello locale ed alle modifiche minori dei piani e
dei programmi assoggettabili a VAS, riconducibili alle categorie
specificate nell'allegato A, con limitazione non prevista dalle norme
dell'UE e statali di riferimento, in violazione della competenza
legislativa spettante alla Regione.
L'impugnato allegato A, nella parte in cui individua i piani ed i
programmi di scarso impatto ambientale, esclusi come tali dalla
procedura di assoggettabilità a VAS, non solo in base alla natura
dell'area interessata, ma anche in base alle dimensioni quantitative
dell'intervento, si porrebbe, infine, in contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost. L'identificazione delle condizioni per
l'espletamento della procedura con riguardo alle dimensioni
quantitative dei progetti, come operata nei numeri 4, 5, 6 e 7 di
detto allegato A, determinerebbe, infatti, un'indebita commistione
tra valutazione ambientale dei piani e dei progetti - in contrasto
con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea,
che non consente di considerare isolatamente i singoli piani o
progetti, ma impone di valutare anche gli effetti cumulativi che
l'opera può produrre nel contesto territoriale in cui si inserisce -
stabilendo, incongruamente, un artificioso nesso fra le proporzioni
dell'opera e l'opportunità di svolgere valutazioni sul piano.
2.1.- La questione è fondata.
I citati art. 3, comma 2, ed allegato A hanno ad oggetto la
verifica di assoggettabilità alla valutazione ambientale strategica
(detta anche screening), preordinata ad accertare i casi nei quali
determinati piani o programmi devono essere sottoposti alla VAS,
disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 (in particolare, artt. 6,
commi 3 e 3-bis, e 12), in attuazione della direttiva n. 2001/42/CE,
concernente la materia «tutela dell'ambiente», riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.). In tale ambito, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, interventi specifici del legislatore
regionale sono conseguentemente «ammessi nei soli casi in cui essi,
pur intercettando gli interessi ambientali, risultano espressivi di
una competenza propria della Regione» (tra le più recenti, sentenze
n. 58 del 2013, n. 227 e n. 192 del 2011), sempre che non
compromettano «un punto di equilibrio tra esigenze contrapposte
espressamente individuato dalla norma dello Stato» (da ultimo,
sentenza n. 145 del 2013). A detta materia è riconducibile, quindi,
l'identificazione dei casi nei quali deve essere svolta la procedura
di screening e questa Corte ha già ritenuto costituzionalmente
illegittime le norme regionali che ne restringono l'ambito di
esperibilità rispetto alla disciplina statale (sentenza n. 58 del
2013).
Nella specie, va osservato che l'art. 6 del d.lgs. n. 152 del
2006, per quanto qui interessa, al comma 3 stabilisce: «per i piani e
i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a
livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di
cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora
l'autorità competente valuti che producano impatti significativi
sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 e
tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area
oggetto di intervento». Detto art. 12 disciplina, a sua volta, la
«verifica di assoggettabilita'» preordinata appunto ad accertare se
il piano o programma possa avere impatti significativi sull'ambiente.
L'impugnato art. 3, comma 2, dispone, invece, che «i piani ed i
programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto l'uso di piccole
aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei programmi
di cui al comma 1 sono soggetti a procedura di verifica di
assoggettabilità a VAS di cui all'articolo 13, nei casi indicati
nell'allegato A in quanto aventi potenziali effetti sull'ambiente».
Il citato allegato A indica poi le ipotesi nelle quali va espletata
la procedura di screening ed è stato censurato nella parte in cui
«limita l'esperimento della procedura» «ai piani e programmi relativi
all'uso di piccole aree a livello locale ed alle modifiche minori»,
che siano «riconducibili alle categorie» nello stesso specificate e
limitatamente ai casi - contemplati nei numeri 4, 5, 6 e 7 - in cui
la verifica di assoggettabilità a VAS è stabilita avendo riguardo
alle dimensioni quantitative dell'intervento.
Dal confronto tra dette norme, risulta chiaro che, come dedotto
dal ricorrente, la dimensione quantitativa e l'entità delle
modifiche possono giustificare, sulla base di criteri predeterminati,
l'esonero dalla procedura di VAS, non dalla verifica di
assoggettabilità, la quale è invece l'esito prodotto dalle
disposizioni censurate che, in tal modo riducono il livello di tutela
ambientale. La previsione contenuta nell'allegato A, in
considerazione della formulazione della stessa, ha poi l'effetto di
far ritenere non necessaria la verifica di assoggettabilità nei casi
nei quali non siano superate le soglie quantitative e dimensionali
nella stessa indicate e, come fondatamente sostenuto dall'Avvocatura
generale, si pone in contrasto con la normativa statale, non tenendo
conto dell'esigenza di una valutazione complessiva dell'intervento,
da operare anche nel contesto nel quale si inserisce, imprescindibile
per accertarne le ricadute ambientali. L'interpretazione restrittiva
propugnata dalla Regione, sul rilievo che le disposizioni censurate
avrebbero la mera finalità di indicare «puntualmente le tipologie di
piani e programmi in ogni caso soggetti a procedura di verifica di
assoggettabilità a VAS», senza escluderne altre a questa sottoposte,
in primo luogo, non è plausibile, perchè in contrasto con la
formulazione lessicale. In secondo luogo, alimenta il dubbio
(rimuovibile soltanto mediante la dichiarazione di illegittimità
costituzionale) in ordine alla prefigurabilità di fattispecie
sottratte «in ogni caso» alla procedura di screening, in contrasto
con la disciplina statale, secondo la quale, questa va svolta ed è
poi la VAS che può non essere necessaria, qualora ciò risulti
all'esito della stessa.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale del
citato art. 3, comma 2, in quanto comporta una restrizione
dell'ambito di esperibilità della verifica di assoggettabilità a
VAS, nonchè dell'allegato A, nella parte in cui, nei numeri 4, 5, 6
e 7, identifica casi di esclusione di detta verifica, in base alle
sole dimensioni quantitative degli interventi.
2.2.- Il citato art. 3, comma 2, successivamente alla
proposizione del ricorso, è stato modificato dall'art. 1 della legge
regionale 4 febbraio 2013, n. 1, recante «Modifiche alla legge
regionale 10 agosto 2012, n. 32 (Disposizioni in materia di
valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge
regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di
impatto ambientale)», allo scopo, esplicitato dalla resistente nella
memoria, di «tener conto dei rilievi formulati dalla Presidenza del
Consiglio». Detta norma, nel testo modificato, stabilisce che «fra i
piani ed i programmi di cui al comma 1 che hanno ad oggetto l'uso di
piccole aree a livello locale e le modifiche minori dei piani e dei
programmi di cui al comma 1 sono sicuramente soggetti a procedura di
verifica di assoggettabilità a VAS di cui all'articolo 13, quelli
indicati nell'allegato A in quanto aventi potenziali effetti
sull'ambiente».
La modifica della norma, nonostante l'intento che l'ha ispirata,
non ha efficacia satisfattiva, come correttamente eccepito
dall'Avvocatura generale, dato che essa, identificando alcuni piani e
programmi «sicuramente» sottoposti alla procedura di screening si
caratterizza per una formulazione che lascia prefigurare la
possibilità di altri aprioristicamente sottratti e, appunto per
questo, in considerazione delle argomentazioni dianzi svolte, si pone
in contrasto con la disciplina statale e riduce lo standard di tutela
dalla stessa stabilito. In definitiva, la modifica, da un canto, non
ha alterato la sostanza normativa censurata, ciò che comporta il
trasferimento della questione prospettata in riferimento all'art. 3,
comma 2, vigente alla data dell'impugnazione, sul successivo testo
della norma (per tutte, sentenze n. 193, n. 179 e n. 159 del 2012);
dall'altro, non ha eliminato il vizio che inficiava la norma nel
testo originario. La differente formulazione del citato art. 3, comma
2, in difetto di prova della mancata applicazione dello stesso nel
testo originariamente impugnato, rende necessaria, nonostante il
trasferimento della questione, la dichiarazione di illegittimità
della norma in entrambi i testi scrutinati, anche in quello
modificato e nei termini sopra precisati in relazione alla
formulazione originaria della norma.
3.- La seconda questione di legittimità costituzionale ha ad
oggetto il citato art. 18, il quale ha modificato la legge regionale
n. 38 del 1998, che disciplina la valutazione di impatto ambientale
(VIA), inserendo nell'art. 10 della stessa (concernente la «procedura
di verifica-screening» preordinata ad accertare la necessità di
espletare la VIA) il comma 1-bis, il quale dispone: «Dell'avvenuta
trasmissione della richiesta del proponente» di assoggettamento del
progetto, ai sensi del comma 1, «è dato avviso a cura del proponente
nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria. Dell'avvio del
procedimento è data notizia mediante inserimento nel sito web della
Regione nonchè dei comuni interessati, con indicazione del
proponente, dell'oggetto, della localizzazione e la relativa
documentazione progettuale e ambientale è messa a disposizione per
la consultazione on line».
La norma impugnata, successivamente alla proposizione del
ricorso, è stata modificata dall'art. 2, comma 1, della legge
regionale n. 1 del 2013 e nella parte qui rilevante, ora stabilisce:
«Dell'avvenuta trasmissione della richiesta di cui al comma 1 è dato
avviso a cura del proponente nel Bollettino Ufficiale della Regione
Liguria. Dell'avvio del procedimento è data notizia mediante
inserimento nel sito web della Regione nonchè nell'albo pretorio on
line dei comuni interessati con indicazione del proponente,
dell'oggetto, della localizzazione e la relativa documentazione
progettuale e ambientale è messa a disposizione per la consultazione
on line».
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto si limita «a prevedere che una
copia integrale della documentazione inerente alle istanze per la
verifica di assoggettabilità a V.I.A. sia depositata presso i Comuni
interessati, omettendo che sia dato avviso della trasmissione
nell'albo pretorio degli stessi Comuni, così come stabilito
dall'art. 20, secondo comma, primo periodo», del d.lgs. n. 152 del
2006, n. 152. Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, l'Avvocatura generale ha contestato che la sopravvenuta
modifica della norma in esame abbia eliminato il vizio denunciato,
eccependo che «resta tuttora omesso l'obbligo di dare avviso della
"avvenuta trasmissione" del progetto preliminare e dello studio
preliminare ambientale» in detto albo pretorio.
3.1.- La questione è fondata.
Il citato art. 10, comma 1-bis, disciplina: nel primo periodo, la
pubblicità «dell'avvenuta trasmissione della richiesta» del
proponente; nel secondo periodo, la pubblicità «dell'avvio del
procedimento». Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso, ha specificamente denunciato la difformità della norma
regionale rispetto all'art. 20, secondo comma, primo periodo, del
d.lgs. n. 156 del 2006, che concerne la disciplina dell'avviso
dell'avvenuta trasmissione della richiesta. L'Avvocatura generale,
nella memoria, ha, inoltre, contestato l'efficacia sanante della
modifica realizzata dall'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 1
del 2013, appunto perchè non ha interessato il primo profilo. È,
dunque, palese che la norma impugnata dal ricorrente è quella
contenuta nel primo periodo del citato art. 10, comma 1-bis, non nel
secondo periodo, come invece dedotto dalla Regione, che ha provveduto
a modificare quest'ultimo al dichiarato scopo di «tener conto dei
rilievi formulati dalla Presidenza del Consiglio» (così nella
memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica).
Identificata in tali termini la norma censurata, va ribadito che
la normativa sulla valutazione d'impatto ambientale attiene a
procedure che accertano in concreto e preventivamente la
"sostenibilità ambientale" e, quindi, rientrano nella materia della
tutela dell'ambiente, sicchè, seppure possano essere presenti ambiti
materiali di spettanza regionale, deve ritenersi prevalente, in
ragione della precipua funzione del procedimento in esame, il titolo
di legittimazione statale (sentenze n. 28 del 2013, n. 227 del 2011,
n. 186 del 2010, n. 234 del 2009) ed il legislatore regionale non
può ridurre lo standard di tutela fissato dal legislatore statale.
Nella specie, è invece proprio questo l'effetto prodotto dalla
limitazione della pubblicità prevista dalla norma regionale e,
conseguentemente, va dichiarata l'illegittimità costituzionale del
citato art. 10, comma 1-bis, primo periodo, nella parte in cui non
prevede che dell'avvenuta trasmissione della richiesta sia dato
avviso nell'albo pretorio dei comuni interessati.
L'identificazione della norma impugnata nei termini sopra
indicati comporta che la modifica introdotta dall'art. 2, comma 1,
legge reg. n. 1 del 2013, poichè concerne il secondo periodo del
citato art. 10, comma 1-bis, non ha rimosso il vizio denunciato, ma
di essa neppure occorre occuparsi, in quanto lo stesso è stato
eliminato dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale del
primo periodo, il solo impugnato dal ricorrente.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, infine,
impugnato l'art. 18, comma 4, della legge della Regione Liguria n. 32
del 2012, che ha sostituito il comma 5 dell'art. 10 della legge
regionale n. 38 del 1998, il quale ora dispone: «L'esito della
procedura [di verifica-screening ai fini della VIA], comprese le
motivazioni, è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione
Liguria, nonchè nel sito web della Regione».
A suo avviso, detta norma violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in quanto attiene alla materia «tutela
dell'ambiente» e si porrebbe in contrasto con l'art. 20, comma 7, del
d.lgs. del n. 152 del 2006 (avente ad oggetto la disciplina della
«verifica di assoggettabilita'» alla VIA), il quale dispone «la
pubblicazione integrale sul sito web dell'autorità competente» del
«provvedimento di assoggettabilità, comprese le motivazioni».
4.1.- La questione è fondata.
Preliminarmente, occorre osservare che la norma impugnata
disciplina la pubblicità «dell'esito della procedura» di
verifica-screening; la norma statale evocata dal ricorrente, sopra
richiamata, fa invece riferimento alla pubblicità del «provvedimento
di assoggettabilita'», ma le due locuzioni, alla luce della
complessiva formulazione della prima, vanno ritenute coincidenti.
Da siffatta identità consegue, in primo luogo, che la censura,
riferita al testo originario del citato art. 18, comma 4, è
meritevole di accoglimento. La disciplina in esame, per le
argomentazioni sopra svolte, concerne, infatti, la materia «tutela
dell'ambiente» e la norma regionale, riducendo il contenuto della
pubblicità stabilita dalla legge statale, riduce il livello di
tutela fissato da quest'ultima e, conseguentemente, per le
argomentazioni sopra svolte, viola l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
della norma regionale in esame, nella parte in cui non prevede che
l'esito della procedura sia pubblicato in forma integrale sul sito
web della Regione.
La sopravvenuta modifica della disposizione non ha, infatti,
efficacia satisfattiva e neppure vi è prova della mancata
applicazione della norma nel testo originario.
In considerazione della coincidenza tra le locuzioni
«provvedimento di assoggettabilita'» ed «esito della procedura»,
rispettivamente contenute nella norma statale ed in quella regionale,
ha invece efficacia satisfattiva la modifica di quest'ultima, da
parte dell'art. 2, comma 2, della legge regionale n. 1 del 2013 e,
conseguentemente, non sussistono i presupposti per il trasferimento
della questione sulla norma regionale, nel testo novellato da detta
legge.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
comma 2, della legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32,
recante «Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica
(VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38
(Disciplina della valutazione di impatto ambientale)», nonchè del
citato articolo 3, comma 2, nel testo modificato dall'articolo 1
della legge regionale 4 febbraio 2013, n. 1, recante «Modifiche alla
legge regionale 10 agosto 2012, n. 32 (Disposizioni in materia di
valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge
regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di
impatto ambientale)»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'allegato A della
legge della Regione Liguria n. 32 del 2012, nella parte in cui, nei
numeri 4, 5, 6 e 7, identifica casi di esclusione della verifica di
assoggettabilità a VAS, in base alle sole dimensioni quantitative
degli interventi;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 10,
comma 1-bis, primo periodo, della legge Regione Liguria 30 dicembre
1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale),
inserito dall'articolo 18, comma 2, della legge regionale n. 32 del
2012, nella parte in cui non prevede che dell'avvenuta trasmissione
della richiesta di cui al comma 1 di detta norma sia dato avviso a
cura del proponente nell'albo pretorio dei comuni interessati;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 10,
comma 5, della legge Regione Liguria n. 38 del 1998, nel testo
sostituito dall'articolo 18, comma 4, della legge regionale n. 32 del
2012, nella parte in cui non prevede che l'esito della procedura sia
pubblicato in forma integrale nel sito web della Regione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'1 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI