1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 SENTENZA 13 - 15 giugno 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente - Regione Sardegna - Parco marino del golfo di Orosei Potere di istituzione - Deliberazione CIPE di attribuzione al Ministro dell'ambiente del relativo potere - Inammissibilita'. Deliberazione CIPE 5 agosto 1988, n. 87). Ambiente - Regione Sardegna - Parco marino del golfo di Orosei Potere di istituzione - Non spettanza allo Stato se non con preventiva intesa con la regione - Annullamento limitato alla regione Sardegna del punto 6 della sezione III dell'appendice éA della deliberazione CIPE 5 agosto 1988, n. 87) (089C0705) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato
l'11 novembre 1988, depositato in Cancelleria il 16 successivo ed
iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato
Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) 5 agosto
1988, n. 87, concernente l'approvazione del "Programma annuale 1988
di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale", nella parte
concernente l'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei (punto
5, nonchè sez. III dell'appendice "A" del programma).
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 novembre 1988 e depositato il 16
dello stesso mese, la Regione Sardegna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla
deliberazione del C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, concernente
l'approvazione del "Programma annuale 1988 di interventi urgenti per
la salvaguardia ambientale". In particolare, secondo la ricorrente,
sarebbero lesivi delle "funzioni amministrative concernenti gli
interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi
naturali", trasferite alla Regione dall'art. 58 del d.P.R. 19 giugno
1978, n. 348 (che ha parzialmente riprodotto l'art. 83 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, estendendolo alla Sardegna), in attuazione degli
artt. 3 e 6 dello Statuto (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), le
seguenti disposizioni: a) il punto 5.2 della suindicata
deliberazione, che ha attribuito al Ministro dell'ambiente il potere
di provvedere, fra l'altro, all'istituzione del Parco di Orosei,
d'intesa con la Regione Sardegna; b) la Sezione III dell'Appendice
"A" della deliberazione impugnata, che, nel disciplinare la procedura
per l'intesa con le regioni, ha previsto l'istituzione, da parte del
Ministro dell'ambiente, di apposite commissioni paritetiche, nonchè
la possibilità, per lo stesso Ministro, di provvedere all'adozione
degli atti necessari all'istituzione dei parchi anche in assenza di
proposte da parte delle Commissioni paritetiche e, quindi, anche in
mancanza del consenso delle regioni interessate.
Mirando a prevenire una possibile eccezione di inammissibilità -
basata sul fatto che l'istituzione del Parco marino del Golfo di
Orosei era già stata prevista, ferma l'intesa con la Regione e nel
rispetto delle procedure indicate all'art. 5 della legge 8 luglio
1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente), dall'art. 18,
primo comma, lett. c, della legge 11 marzo 1988, n. 67 -, la
ricorrente precisa che risale soltanto alla delibera impugnata
l'attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere di provvedere
all'istituzione di quel parco e di disciplinare le relative procedure
d'intesa.
A sostegno delle proprie richieste, la Regione Sardegna sottolinea
che la ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in ordine
all'istituzione dei parchi naturali è fissata dall'art. 58 del
d.P.R. n. 348 del 1979, il quale, nel riprodurre il trasferimento di
competenze già operato a favore delle regioni a statuto ordinario
dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, di quest'ultimo ha
significativamente riprodotto soltanto il primo comma, attributivo
alle regioni delle funzioni amministrative concernenti la protezione
della natura e le riserve o i parchi naturali, mentre ha omesso di
riprodurre i commi successivi, che limitano quelle funzioni in
relazione ai parchi già esistenti e all'individuazione dei territori
sui quali istituire i parchi e le riserve di carattere
interregionale. Secondo la ricorrente, questa ripartizione di
competenze non è stata alterata dalla legge istitutiva del Ministero
dell'ambiente (come ha riconosciuto la stessa Corte con la sent. n.
830 del 1988), per il fatto che quest'ultima si limita a trasferire a
tale ministero le competenze già spettanti al Ministro
dell'agricoltura in ordine all'individuazione delle zone di
importanza naturalistica nazionale e internazionale e alla promozione
della costituzione di parchi e di riserve naturali (art. 5, secondo
comma), oltrechè a confermare la competenza del Governo di
individuare, su proposta del Ministro dell'ambiente, i territori sui
quali istituire parchi o riserve naturali di carattere interregionale
(art. 5, primo comma). Pertanto, poichè nè l'art. 18 della legge n.
67 del 1988, nè l'art. 5 della legge n. 349 del 1986 attribuiscono
al Ministro dell'ambiente il potere di istituire parchi naturali o
quello di individuare le aree sulle quali istituire parchi
interregionali (potere spettante, invece, al Governo), si dovrebbe
dedurre la palese illegittimità del punto 5.2 della delibera
C.I.P.E., oggetto di impugnazione, che attribuisce al Ministro
dell'ambiente l'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei.
Del resto, a conferma di tale conclusione, la Regione sottolinea
che, come questa Corte ha affermato con la sentenza prima citata, il
potere di istituire parchi non può ritenersi coincidente con quello
di individuare le zone da adibire a parco, nè con quello di
predisporre le necessarie misure di salvaguardia e neppure con quello
di promuoverne la costituzione. Ma anche se così non fosse, continua
la ricorrente, non si potrebbe fare a meno di ricordare che l'art. 5
della legge istitutiva del Ministero dell'ambiente, il quale è
espressamente posto dalla delibera impugnata a proprio fondamento, si
riferisce, per quanto qui interessa, all'individuazione delle zone di
importanza naturalistica nazionale (comma secondo), zone che non
potrebbero non coincidere con i territori sui quali, ai sensi del
primo comma dello stesso articolo, debbono istituirsi riserve o
parchi interregionali. Se così è, secondo la ricorrente, l'art. 5
pone norme che non avrebbero effetto nei confronti della Sardegna,
per il fatto che, essendo questa un'isola, non si potrebbero
istituire nel suo territorio riserve o parchi di carattere
interregionale. E, in ogni caso, lo stesso art. 5, quando si
riferisce a parchi d'importanza nazionale o a parchi di carattere
interregionale, non intenderebbe dire, secondo la ricorrente, che gli
uni o gli altri debbano esser considerati parchi statali, poichè la
qualificazione e il conseguente regime giuridico dell'area protetta
sarebbero conseguenti all'individuazione dell'ente cui è attribuito
il relativo potere di istituzione, ente che, per le cose già dette,
non potrebbe essere lo Stato.
2. - Per l'eventualità in cui l'istituzione da parte dello Stato
del Parco marino del Golfo di Orosei non venga ritenuta lesiva delle
competenze regionali, la ricorrente prospetta, in via subordinata, un
ulteriore motivo di illegittimità della delibera impugnata,
consistente nella violazione dell'art. 18, primo comma, lett. c,
della legge n. 67 del 1988, il quale prevede l'istituzione del Parco
marino del Golfo di Orosei "d'intesa con la regione Sardegna". Tale
violazione si realizzerebbe in conseguenza del fatto che la Sezione
III dell'Appendice "A" della delibera C.I.P.E. oggetto di
impugnazione, anzichè un'intesa vera e propria, prevede un potere di
proposta di un'apposita commissione paritetica, costituita con
decreto del Ministro dell'Ambiente e composta da rappresentanti dello
Stato e della regione Sardegna, nonchè, facoltativamente, da
rappresentanti degli enti locali e da esperti delle associazioni di
protezione ambientale riconosciute. In altre parole, secondo la
ricorrente, un atto, come l'intesa, che è una forma di coordinamento
paritario fra enti, che si realizza mediante un accordo fra i
medesimi e che deve necessariamente precedere la decisione cui si
riferisce, non potrebbe essere surrogata dalla forma di coordinamento
prevista dall'atto impugnato, che suppone tra gli enti interessati un
rapporto mediato, come la partecipazione ad un'istanza collegiale
esterna all'organizzazione statale e a quella regionale, nella quale
la regione, in palese contraddizione con il carattere paritetico
della commissione, è messa sullo stesso piano di altri soggetti
(enti locali, associazioni ambientalistiche), che non vantano le
specifiche attribuzioni costituzionalmente riconosciute in materia
alla regione stessa.
Inoltre, poichè la delibera impugnata prevede che, in assenza di
proposte unitarie della Commissione paritetica, il Ministro possa
procedere da solo alla realizzazione delle varie fasi necessarie
all'istituzione del parco e poichè in linea di fatto, a causa della
complessa composizione della Commissione stessa, appare estremamente
problematico il raggiungimento in quella sede di un accordo unitario,
si istituirebbe una procedura di coordinamento che, ad avviso della
ricorrente, permetterebbe al Ministro di decidere senza tenere in
alcun conto le regioni e gli interessi regionali. Per tal via,
conclude la ricorrente, il coordinamento instaurato rischierebbe
seriamente di stemperarsi in una semplice consultazione della
regione, vale a dire in una forma di coordinamento che la stessa
Corte ha definito come la più tenue (sent. n. 517 del 1988) e che,
perciò, non potrebbe costituire un legittimo surrogato della
richiesta intesa.
3. - Da ultimo, la ricorrente contesta che la deliberazione
impugnata rientri fra gli atti attribuiti al C.I.P.E., non potendo
rintracciarsi il fondamento della competenza con essa esercitata in
nessuna delle leggi citate nel preambolo della delibera stessa, nè,
a quanto pare, in altre leggi.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il
proprio atto di costituzione il 6 dicembre 1988 e, pertanto, fuori
termine.
5. - In prossimità dell'udienza, la regione Sardegna ha
presentato una memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti
svolti nel precedente scritto difensivo e ad allegare ulteriori
pronunzie della Corte costituzionale che dimostrerebbero la bontà
delle proprie tesi, sottolinea che il potere dello Stato di istituire
riserve o parchi non potrebbe farsi rientrare nella funzione di
indirizzo e di coordinamento a salvaguardia della unitarietà di
struttura e di funzionamento dei parchi d'interesse nazionale e delle
riserve statali e, comunque, non dovrebbe esser riconosciuto in
materie, come quella della protezione della natura, nelle quali la
Sardegna possiede competenze di tipo esclusivo (tanto più di fronte
al chiaro disposto dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, che
ricomprende l'istituzione di parchi o di riserve naturali nella
materia della protezione della natura, trasferita alle regioni).
È ben vero, continua la ricorrente, che di recente questa Corte
ha ammesso che, quando ricorra un interesse nazionale, è possibile
riconoscere un potere statale di istituzione del parco o della
riserva naturale. Ma la stessa Corte ha precisato che, nel verificare
la sussistenza dell'interesse nazionale, occorre accertare che
quest'ultimo sia definito da uno specifico atto legislativo (v. ord.
n. 12 del 1988) e che abbia fondamento nella disciplina
costituzionale dei rapporti tra Stato e regioni, non essendo
sufficiente un'autogiustificazione (v. sent. n. 217 del 1988). Ad
avviso della ricorrente, l'uno e l'altro requisito sarebbero carenti
nel caso di specie. Innanzitutto, perchè la valutazione
dell'interesse nazionale, anzichè esser compiuta con una legge, è
operata da un atto ministeriale, quale la delibera C.I.P.E. oggetto
di impugnazione. In secondo luogo, perchè l'istituzione del Parco
marino del Golfo di Orosei, riguardando una zona infraregionale, non
potrebbe esser considerata di rilievo nazionale (v. sentt. nn. 830 e
956 del 1988), nè potrebbe rispondere alle esigenze di
infrazionabilità e di "imperativita'" dell'interesse tutelato, nè,
conseguentemente, a quelle di proporzionalità dell'intervento
previsto rispetto all'interesse reale da soddisfare (v. sent. n. 177
del 1988).
Da ultimo, la ricorrente nega che il potere contestato possa
legittimamente rientrare fra le misure urgenti di salvaguardia delle
zone da adibire ad aree protette, mancando nel caso di specie tutti i
requisiti richiesti da codesta Corte (v. sent. n. 617 del 1987), e
cioè che la specifica autorizzazione legislativa sia adottata in
caso di inerzia regionale, "quando non si possa altrimenti
provvedere", e "indichi il presupposto, la materia, le finalità
dell'intervento e l'autorità legittimata".
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del
Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.)
5 agosto 1988, n. 87, concernente l'approvazione del "Programma
annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale",
in quanto, attribuendo, al punto 5.2, al Ministro dell'ambiente il
potere di provvedere, d'intesa con la Regione Sardegna,
all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei, lederebbe le
competenze costituzionalmente riconosciute alla ricorrente in ordine
all'istituzione di parchi infraregionali, quali risultano dagli artt.
3 e 6 dello Statuto sardo (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), come
attuati dall'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla
legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616),
che ha trasferito alla regione "le funzioni amministrative
concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve
e i parchi naturali".
In via subordinata, ove non le fosse riconosciuto il potere di
istituire il Parco marino del Golfo di Orosei, da essa rivendicato,
la Regione Sardegna prospetta la lesione delle proprie competenze in
materia di protezione della natura e di parchi o di riserve naturali
per effetto della Sezione III del'Appendice "A" della predetta
delibera C.I.P.E., la quale, nel disciplinare le procedure
dell'intesa richiesta dall'art. 18, lett. c, della legge 11 marzo
1988, n. 67 (Legge finanziaria per il 1988), ha previsto un'apposita
Commissione paritetica con potere di proposta, nella quale possono
essere inseriti anche rappresentanti degli enti locali e delle
associazioni ambientalistiche riconosciute, nonchè la possibilità,
per il Ministro dell'ambiente, di provvedere, in mancanza di proposte
unitarie della suindicata Commissione, nel termine di novanta giorni,
all'adozione degli atti necessari all'istituzione del parco.
2. - Occorre verificare preliminarmente se il ricorso presentato
dalla Regione Sardegna possa essere ritenuto ammissibile nella parte
in cui rivendica alla competenza regionale il potere di istituire il
Parco marino del Golfo di Orosei.
A sostegno dell'ammissibilità del ricorso, la ricorrente afferma
che la deliberazione del C.I.P.E. del 5 agosto 1988, n. 87, non
potrebbe essere considerata meramente attuativa dell'art. 18, lett.
c, della legge 11 marzo 1988, n. 67, dal momento che la concreta
attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere contestato
risalirebbe soltanto alla suindicata deliberazione, non potendo
essere rinvenuta nè nell'art. 18, lett. c, nè nell'art. 5 della
legge 8 luglio 1986, n. 349, alle cui procedure il predetto art. 18
fa rinvio per l'istituzione dei parchi naturali da esso previsti.
L'interpretazione addotta dalla Regione Sardegna non può essere
accolta, poichè, ove siano correttamente analizzate nel loro
significato letterale e sistematico, le disposizioni citate portano
alla conclusione opposta, vale a dire a rinvenire nell'art. 18, lett.
c, della legge n. 67 del 1988 l'attribuzione allo Stato del potere di
istituire il Parco marino del Golfo di Orosei.
2.1. - Va osservato, innanzitutto, che, contrariamente a quanto
suppone la ricorrente, il rinvio alle "procedure di cui all'art. 5
della legge 8 luglio 1986, n. 349", operato dall'art. 18, lett. c,
della legge n. 67 del 1988, non può riferirsi all'istituzione del
Parco marino del Golfo di Orosei. Sicchè cade la possibilità
prospettata dalla Regione Sardegna, per la quale il ricordato art.
18, lett. c, in conseguenza di quel rinvio, non intenderebbe
attribuire allo Stato il potere di istituire parchi naturali, nè
riferirsi ad aree infraregionali, come quella interessante il Golfo
di Orosei.
Pur se l'affrettata e poco felice formulazione dell'art. 18, lett.
c, lascia qualche margine d'incertezza, l'interpretazione accolta è
indubbiamente la più vicina alla lettera della disposizione
esaminata, la quale prevede "l'istituzione, con le procedure di cui
all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi nazionali
del Pollino, delle Dolomiti bellunesi, dei Monti Sibillini e,
d'intesa con la Regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di
Orosei". Il testo dell'art. 18, infatti, lascia intendere che il
rinvio alle procedure previste dall'art. 5 della legge istitutiva del
Ministero dell'ambiente valga soltanto per i parchi nazionali
elencati per primi, e non per il Parco marino del Golfo di Orosei,
per il quale l'unica condizione posta dalla disposizione considerata
è quella dell'intesa con la Regione Sardegna.
Questa interpretazione riceve una decisiva conferma da
considerazioni di ordine sistematico. Le procedure previste dall'art.
5 della legge n. 349 del 1986 riguardano, infatti, parchi e riserve
naturali attinenti alla tutela dell'ambiente terrestre, di cui
regolano fasi propedeutiche all'istituzione, come l'individuazione
dei territori da adibire a riserve o a parchi di carattere
interregionale e la promozione della costituzione degli stessi, sulla
base della ripartizione di competenze stabilita per le regioni a
statuto ordinario (che sono le regioni interessate a quei parchi) dal
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 83). Tali procedure, tuttavia,
non possono avere applicazione ai parchi marini, come quello del
Golfo di Orosei, poichè per questi la legge 31 dicembre 1982, n. 979
(Disposizioni per la difesa del mare), prevede una disciplina
diversa, una disciplina che, in modo del tutto simile a quella
adottata nel caso in contestazione, si articola, al livello
amministrativo, in un programma di interventi a tutela dell'ambiente
marino approvato dal C.I.P.E. (art. 1) e in un procedimento di
istituzione del parco, concluso da un decreto del Ministro
dell'ambiente da adottare in conformità con il predetto piano e con
gli indirizzi della politica nazionale di protezione dell'ambiente
(art. 26).
2.2. - Eliminato il dubbio interpretativo conseguente all'indebito
collegamento con le procedure previste dall'art. 5 della legge n. 349
del 1986, diventa chiaro che il riconoscimento del potere contestato
come competenza statale risale all'art. 18, lett. c, della legge n.
67 del 1988, il quale dispone il finanziamento, a favore del Ministro
dell'ambiente, di un programma annuale di interventi urgenti, che
comprende, fra l'altro, "l'istituzione (...), d'intesa con la regione
Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei". Da tale inequivoca e
incontestabile manifestazione di volontà del legislatore nazionale
derivano l'attribuzione allo Stato del potere contestato e, quindi,
l'effetto ipoteticamente invasivo delle competenze che la Regione
Sardegna possiede in materia di protezione della natura, di riserve e
di parchi naturali.
Contro tale conclusione non possono valere gli argomenti addotti
dalla Regione Sardegna, in base ai quali l'effetto presuntivamente
invasivo discenderebbe dalla concreta ripartizione di competenze
stabilita dalla deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del 1988. Anche se
è indubbiamente vero che è quest'ultima delibera ad articolare le
varie fasi procedurali relative all'istituzione del parco e a
distribuire fra diversi organi statali le distinte competenze
attinenti a quel medesimo procedimento ed anche se è egualmente vero
che di fronte a tale complessa disciplina stabilita con l'atto
impugnato sta l'asciutta disposizione di legge precedentemente
ricordata, ciò che è determinante ai fini della decisione
sull'ammissibilità del conflitto è verificare quale sia l'atto
attraverso cui è stato inequivocabilmente e concretamente
manifestata la volontà dello Stato di esercitare lo specifico potere
la cui titolarità è rivendicata dalla Regione Sardegna. E poichè
non si può dubitare che la chiara volontà di riconoscere allo Stato
il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei è
originariamente espressa dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del
1988, tanto basta per dichiarare l'inammissibilità del conflitto
promosso dalla Regione Sardegna nella parte in cui contesta,
attraverso l'impugnazione della deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del
1988, il potere dello Stato di istituire il suddetto parco.
3. - È invece fondato l'ulteriore profilo, prospettato in via
subordinata dalla Regione Sardegna, in base al quale le competenze in
materia di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali,
che l'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348, in attuazione degli
artt. 3 e 6 dello Statuto sardo, assicura alla ricorrente, risultano
lese dalla Sezione III dell'Appendice "A" della ricordata delibera
C.I.P.E., la quale, in contrasto con quanto stabilito dal già citato
art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, prevede come eventuale
l'intesa con la Regione Sardegna in relazione all'istituzione del
Parco marino del Golfo di Orosei (punto 6).
3.1. - Nel dare attuazione alla decisione del legislatore
nazionale (art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988) di
istituire, d'intesa con la Regione Sardegna, il Parco marino del
Golfo di Orosei, la delibera C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, ha
adottato, nell'ambito di un programma annuale di interventi urgenti
per la salvaguardia ambientale valido per il 1988, un'articolata
procedura di attuazione, che ha il suo perno centrale nei poteri
decisionali del Ministro dell'ambiente. Tuttavia, in considerazione
della complessità degli interessi pubblici coinvolti e della
molteplicità delle competenze richieste, la stessa delibera ha
disposto che il Ministro dell'ambiente, nell'esercizio dei vari
poteri previsti, fosse assistito, per ciascuna area da adibire a
parco, da apposite Commissioni paritetiche, formate da rappresentanti
ministeriali e regionali, alle quali sono attribuiti poteri referenti
e di proposta.
In particolare, si tratta di commissioni nominate dal Ministro
dell'ambiente, i cui membri sono designati, per metà, dallo stesso
Ministero dell'ambiente, dal Ministero dell'agricoltura e foreste e
dal Ministero della marina mercantile e, per l'altra metà, dalle
regioni interessate. Tra i componenti di tali commissioni possono
essere nominati anche rappresentanti degli enti locali interessati ed
esperti delle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi
dell'art. 13 della legge n. 349 del 1986, i quali, per rispetto della
pariteticità del collegio cui sono chiamati a partecipare, non
possono non entrare nelle quote ministeriali o in quelle regionali.
I poteri di proposta di tali commissioni si estendono sugli stessi
oggetti attribuiti alla competenza decisionale del Ministro
dell'ambiente. Essi, pertanto, riguardano innanzitutto la
predisposizione delle misure di primo intervento, volte a definire in
via provvisoria l'area da proteggere, i valori naturalistici e
ambientali che vi insistono, gli obiettivi da perseguire e
l'individuazione delle misure di salvaguardia da adottare in attesa
dell'approvazione del piano del parco (v. punto 3, Sez. III, App.
"A", della citata delibera C.I.P.E.). Si tratta, più precisamente,
di poteri che attengono a fasi propedeutiche a quella
dell'istituzione vera e propria e che sono caratterizzate da
un'esigenza intrinseca di urgenza, nei confronti delle quali, quando
il parco è d'interesse nazionale, sussiste indubbiamente, come
questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentt. nn. 123 del
1980, 617 del 1987, 1029 e 1031 del 1988), una competenza esclusiva
del Governo, esercitata attualmente dal Ministro dell'ambiente, che
non tollera, per sua natura, limitazioni in nome di interessi di
altri enti pubblici o procedure che ne possano paralizzare o
rallentare irragionevolmente il compimento. Sotto tale profilo, è
del tutto giustificata la disposizione, contenuta nel punto 4 della
Sezione III dell'Appendice "A" della delibera impugnata (ma v. anche
il punto 5, ultimo comma), secondo la quale, in assenza di proposte
unitarie della Commissione paritetica nei termini previsti, il
Ministro dell'ambiente procede per suo conto all'adozione delle
misure di primo intervento precedentemente elencate.
3.2. - Oltrechè in relazione alle competenze ora ricordate, la
Commissione paritetica prevista dalla delibera impugnata assiste il
Ministro dell'ambiente, con la formulazione di proposte, anche in
ordine ai principali aspetti attinenti all'istituzione del parco. Il
punto 5 della sezione della delibera appena citata dispone, infatti,
che la predetta Commissione predisponga una relazione e formuli
proposte concernenti lo schema di provvedimento per la costituzione
dell'ente di gestione del parco, i criteri (indagini, studi,
attivita') per la redazione del piano di promozione e di sviluppo
socio-economico dell'area protetta e delle zone finitime, la stima
del fabbisogno finanziario per l'istituzione del parco (compresa
l'acquisizione di aree), per la realizzazione delle infrastrutture
necessarie e per la gestione ordinaria del parco stesso. Insieme alla
determinazione dei precisi confini dell'area protetta, le attività
ora menzionate costituiscono il nucleo essenziale dei poteri relativi
all'istituzione del parco, che, quando si tratti di un'area
d'interesse nazionale o internazionale, è attribuito allo Stato e
per esso, nell'ipotesi di parchi marini, al Ministro dell'ambiente
(ai sensi e nei termini dell'art. 26 della legge n. 979 del 1982), in
quanto diretta espressione della definizione dell'interesse nazionale
che giustifica la particolare disciplina di quell'area (v. sent. n.
1031 del 1988).
Se, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. spec.
sentt. nn. 223 del 1984, 1029 e 1031 del 1988), il trasferimento alle
regioni delle funzioni in materia di protezione della natura, di
riserve e di parchi naturali non ha comportato l'eliminazione in capo
allo Stato del potere di istituzione di un parco d'interesse
nazionale, tuttavia è ormai giurisprudenza consolidata che
l'interferenza e l'intreccio di tali poteri statali con numerose
materie assegnate alle competenze regionali - le principali delle
quali (agricoltura e foreste, edilizia e urbanistica, caccia e pesca,
turismo e industria alberghiera), nel caso della Sardegna, sono
attribuite alla competenza esclusiva della regione - comportano che
l'esercizio di quei poteri statali si svolga nel rispetto di
procedure di cooperazione legalmente stabilite, che, in relazione ai
momenti di massima incidenza sulle competenze regionali, debbono
consistere in specifiche forme d'intesa (v. spec. sentt. nn. 203 del
1974, 175 del 1976, 223 del 1984, 183 e 191 del 1987, 1029 e 1031 del
1988). In conformità con tali esigenze costituzionali, l'art. 18,
lett. c, della legge n. 67 del 1988 ha correttamente stabilito che il
Ministro dell'ambiente provveda all'istituzione del Parco marino del
Golfo di Orosei "d'intesa con la regione Sardegna".
3.3. - Tuttavia, nel disciplinare le procedure d'intesa in
attuazione dell'anzidetta norma di legge, il punto 6 della Sezione
III dell'Appendice "A" contenuta nella delibera C.I.P.E. n. 87 del
1988 ha stabilito disposizioni che non possono essere considerate
rispettose delle esigenze costituzionali ora ricordate. In
particolare, tali disposizioni hanno condizionato l'esperimento delle
procedure d'intesa con la regione all'eventualità che la Commissione
paritetica indicata in precedenza non pervenga a proposte unitarie,
nei termini previsti, in relazione agli oggetti delineati nel punto 5
della stessa sezione (attività di istituzione del parco). Questa
previsione si basa, evidentemente, sul presupposto che la
formulazione di proposte unitarie da parte della Commissione
paritetica precedentemente indicata equivalga alla stipulazione
dell'intesa con la regione interessata, necessaria per procedere
all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei. Ma, in realtà,
siffatta equiparazione non può in alcun modo esser giustificata.
La proposta unitaria della Commissione paritetica non può esser
ritenuta equivalente all'intesa fra lo Stato e la Regione Sardegna,
in quanto l'una e l'altra sono espressione di posizioni
qualitativamente diverse nei confronti della decisione da prendere.
Tanto in relazione all'istituzione del parco, quanto in relazione
all'adozione degli atti di primo intervento, la Commissione
paritetica prevista dalla delibera C.I.P.E. ha, secondo quanto
disposto dallo stesso atto impugnato, il potere di formulare
proposte, che, anche quando sono adottate all'unanimità, possono
essere modificate dal Ministro dell'ambiente in sede di deliberazione
della decisione finale. Ciò deriva dal fatto che il potere di
proposta è correlativo a una partecipazione al procedimento
decisionale che non implica un coordinamento paritario, ma presuppone
che il destinatario della proposta resti il dominus unico della
decisione. L'intesa, al contrario, è una tipica forma di
coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti
partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta tra
il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la
cui volontà deve concorrere alla decisione stessa.
Il punto 6 della delibera C.I.P.E. impugnata è, dunque,
illegittimo in quanto condiziona l'esperimento dell'intesa con la
Regione Sardegna alla mancata presentazione di una proposta unitaria
da parte della Commissione paritetica e in quanto suppone, pertanto,
un'equiparazione di tale proposta con l'intesa richiesta dall'art.
18, lett. c, della legge n. 67 del 1988. Poichè lo stesso punto 6
prevede, poi, nel caso di mancata intesa sull'istituzione del parco,
un potere sostitutivo privo di copertura legislativa, esso va
annullato anche per questa parte.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti
dello Stato in relazione alla deliberazione del Comitato
Interministeriale per la Programmazione Economica 5 agosto 1988, n.
87 (Programma annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia
ambientale), nella parte in cui attribuisce al Ministro dell'ambiente
il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei;
Dichiara che non spetta allo Stato istituire, senza l'intesa con
la Regione Sardegna, il Parco marino del Golfo di Orosei e,
conseguentemente, annulla, limitatamente alla Regione Sardegna, il
punto 6 della Sezione III dell'Appendice "A" della deliberazione del
Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica 5 agosto
1988, n. 87, nella parte in cui subordina l'esperimento dell'intesa
alla mancata presentazione, da parte della Commissione paritetica
prevista nella medesima Sezione III, della proposta unitaria sugli
oggetti indicati nel punto 5, nonchè nella parte in cui prevede, per
il caso di mancata intesa sulla istituzione del Parco marino, la
utilizzazione della procedura disciplinata dall'art. 81, quarto
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 giugno 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 giugno 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0705