1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 giugno 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 giugno 2007 (della Regione Veneto) Turismo - Professioni - Guida turistica e accompagnatore turistico - Divieto di subordinazione ad autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e di requisiti di residenza - Libero esercizio per i titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia e per i titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica - Obbligo per le Regioni di promuovere sistemi di accreditamento per le guide turistiche specializzate in particolari siti, localita' e settori - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale, contrasto con quanto statuito dalla legge regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nelle materie del turismo e della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 10, comma 4. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Inserimento nel secondo ciclo di istruzione degli istituti tecnici e degli istituti professionali e abrogazione dei licei economici e tecnologici gia' previsti dal d. lgs. n. 226 del 2005 - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nella materia della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Potenziamento e riordino degli istituti tecnici e professionali - Ascrizione nell'unica categoria di «istituti tecnici e professionali» ai fini del conseguimento del diploma di istruzione secondaria superiore - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nella materia della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13, comma 1-bis. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Previsione di regolamenti ministeriali per il riordino degli istituti tecnici e professionali, disciplinanti riduzione degli indirizzi, scansione dei percorsi, previsione di un monte ore delle lezioni sostenibile, riorganizzazione delle materie di insegnamento - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nella materia della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13, comma 1-ter. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Termine del 31 luglio 2008 per l'adozione dei regolamenti ministeriali di riordino, con differimento di un anno della data di avvio dei nuovi percorsi liceali e degli istituti di istruzione e formazione - Ricorso della Regione Veneto -Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nella materia della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13, comma 1-quater. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Soppressione, nell'intero testo del d.lgs. n. 226 del 2005, di ogni riferimento ai licei economici e tecnologici e reintroduzione degli istituti tecnici e istituti professionali nell'ordinamento quale ciclo ordinario di studi - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e assenza della necessaria concertazione - Denunciata violazione della competenza regionale residuale nella materia della istruzione e formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13, commi 8-bis e 8-ter. - Costituzione, artt. 117 e 118. (007C0792) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan, a ciò
autorizzato con delibera della giunta regionale n. 1244 dell'8 maggio
2007, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente
atto, dall'avv. Ezio Zanon dell'Avvocatura regionale e dall'avv.
Andrea Manzi del Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio
legale di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri, 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale, degli articoli 10,
comma 4, e 13, commi 1, 1-bis, 1-ter, 1-quater, 8-bis e 8-ter della
legge 2 aprile 2007, n. 40 «Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 recante misure urgenti per la
tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo
di attività economiche e la nascita di nuove imprese» - pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 2 aprile 2007, n. 77 - suppl. ord.
n. 91/L -, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione
nonchè del principio di leale collaborazione.

F a t t o

Con legge 2 aprile 2007, n. 40, è stato convertito con
modificazioni il decreto-legge n. 7 del 2007 recante «Misure urgenti
per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo
sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese» (c.d.
Bersani 2). Il decreto convertito prevede una pletora di disposizioni
riferite a materie diverse, finalizzate, come dichiarato nelle
premesse dell'intervento normativo d'urgenza, a rimuovere ostacoli
allo sviluppo economico e ad adottare misure a garanzia dei diritti
dei consumatori, nonchè a rendere più concorrenziali gli assetti
dei mercato e favorire la crescita della competitività del sistema
produttivo nazionale, in ossequio ai principi sanciti dalla normativa
comunitaria.
In dettaglio, nell'ambito del Capo II concernente le misure
urgenti per lo sviluppo imprenditoriale e la promozione della
concorrenza, l'art. 10, rubricato «Misure urgenti per la
liberalizzazione di alcune attività economiche», raccoglie
specifiche norme volte a garantire la libertà di concorrenza ed il
corretto ed uniforme funzionamento del mercato.
Il comma 4 del citato articolo disciplina l'attività di guida
turistica e accompagnatore turistico, disponendo che tali attività
non possano essere subordinate all'obbligo di autorizzazioni
preventive, al rispetto dei parametri numerici e dei requisiti di
residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione
professionale previsti dalle normative regionali. Inoltre, il secondo
periodo del medesimo comma dispone che ai titolari di laurea in
lettere - con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia - o
titolo equipollente non debba essere negato l'esercizio
dell'attività di guida turistica, neppure subordinandolo allo
svolgimento dell'esame abilitante o di altre prove selettive, fatta
salva la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del
territorio di riferimento.
Ancora, il quarto periodo dello stesso comma dispone che ai
titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica o
titolo equipollente non possa essere negato l'esercizio
dell'attività di accompagnatore turistico, fatta salva la previa
verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state oggetto
del corso di studi.
Nel proseguo del testo normativo in esame si osserva che l'art.
13 reca disposizioni urgenti in materia di istruzione tecnico
professionale e di valorizzazione dell'autonomia scolastica,
introducendo, al comma 1, una modifica del d.lgs. 17 ottobre 2005,
n. 226 (c.d. Riforma Moratti), finalizzata all'inserimento nel
secondo ciclo di istruzione degli istituti tecnici e degli istituti
professionali di cui all'art. 191, comma 2, del decreto legislativo
16 aprile 1994, n. 297 «Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative
alle scuole di ogni ordine e grado». Conseguentemente dal testo del
d.lgs. n. 226 del 2005 viene espunta, mediante l'abrogazione espressa
di alcune disposizioni, la previsione dei licei economici e
tecnologici precedentemente previsti dalla «Riforma Moratti» in
sostituzione degli istituti tecnici e degli istituti professionali.
Il comma 1-bis stabilisce il potenziamento ed il riordino degli
istituti tecnici e professionali di cui al decreto legislativo n. 297
del 1994, destinati ad essere ascritti, per effetto della novella,
nell'unica categoria di «istituti tecnici e professionali» ai fini
del conseguimento del diploma di istruzione secondaria superiore.
Il comma 1-ter, inoltre, individua in uno o più regolamenti di
spettanza del Ministro competente lo strumento asprimento normativo
per il riordino sopra citato, con il quale disciplinare, tra l'altro,
la riduzione degli attuali indirizzi, la scansione dei percorsi, la
previsione di un monte ore delle lezioni sostenibile, la
riorganizzazione delle materie di insegnamento.
Ed ancora, il comma 1-quater dell'articolo de quo nel fissare -
al 31 luglio 2008 - il termine, peraltro ordinatorio, entro il quale
i regolamenti di riordino devono essere adottati, modifica il d.lgs.
n. 226 del 2005, differendo di un anno - dall'anno scolastico e
formativo 2008-2009 all'anno successivo 2009-2010 -, la data di avvio
dei nuovi percorsi liceali e degli istituti di istruzione e
formazione.
Infine, i commi 8-bis e 8-ter apportano ulteriori significative
modifiche al d.lgs. n. 226 del 2005, laddove esplicitamente
sanciscono la soppressione, nell'intero testo di legge, di ogni
riferimento ai licei economici e tecnologici ed escludono,
dall'ambito applicativo delle abrogazioni espresse di cui all'art.
31, comma 2 del d.lgs. n. 226 del 2005, gli istituti tecnici e gli
istituti professionali, che, conseguentemente, sono così nuovamente
introdotti nell'ordinamento quale ciclo ordinario di studi.
L'assetto normativo che scaturisce dalle disposizioni sopra
indicate lede l'autonomia legislativa della regione con specifico
riferimento alle materie di competenza regionale costituzionalmente
garantite. Inoltre si lamenta la lesione del principio di leale
collaborazione per l'assenza della ritenuta necessaria concertazione
con la regione.
Attesa la non completa omogeneità delle norme oggetto di
censura, si ritiene, per ragioni di chiarezza espositiva, di
analizzare partitamente ciascuno delle norme impugnate per meglio
illustrare i profili di illegittimità costituzionale denunciati.

D i r i t t o

1. - Art. 10, comma 4, per violazione degli articoli 117 e 118
della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni.
L'art. 10 della legge 2 aprile 2007, n. 40 nella volontà di
dettare «Misure urgenti per la liberalizzazione di alcune attività
economiche», ha previsto, al comma 4, che: «Le attività di guida
turistica e accompagnatore turistico, come disciplinate dalle legge
29 marzo 2001, n. 135, e successive modificazioni, non possono essere
subordinate all'obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di
parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il
possesso dei requisiti di qualificazione professionale previsti dalle
normative regionali. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con
indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o altro titolo
equipollente, l'esercizio dell'attività di guida turistica non può
essere negato, nè subordinato allo svolgimento dell'esame abilitante
o di altre prove selettive, salva le previa verifica delle conoscenze
linguistiche e del territorio di riferimento. Al fine di migliorare
la qualità dell'offerta del servizio in relazione a specifici
territori o contesti tematici, le regioni promuovono sistemi di
accreditamento, non vincolanti, per le guide turistiche specializzate
in particolari siti, località e settori. Ai soggetti titolari di
laurea o diploma universitario in materia turistica o titolo
equipollente non può essere negato l'esercizio di accompagnatore
turistico, fatta salva la previa verifica delle conoscenze specfiche
quando non siano state oggetto del corso di studi. I soggetti
abilitati allo svolgimento dell'attività di guida turistica
nell'ambito dell'ordinamento giuridico del Paese comunitario di
appartenenza operano in regime di libera prestazione dei servizi
senza necessità di alcuna autorizzazione, nè abilitazione, sia essa
generale o specifica».
La disciplina stabilita dal legislatore statale viola l'autonomia
legislativa riconosciuta alla regione in materia di turismo, nel cui
ambito ricade la disciplina delle professioni turistiche.
La materia «turismo», in quanto non contemplata tra quelle di
competenza esclusiva dello Stato, o concorrente della regione, ai
sensi, rispettivamente, dei commi secondo e terzo dell'art. 117 della
Costituzione, appartiene sicuramente all'ambito di competenza
legislativa residuale della regione, a termini del quarto comma dello
stesso articolo.
Codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare che nella materia
del turismo le regioni ben possono esercitare tutte le attribuzioni
di cui ritengano essere titolari, approvando una disciplina che può
anche essere sostitutiva di quella statale (sentenza n. 197 del
2003).
E così, al pari della quasi totalità delle regioni italiane, ha
fatto la regione Veneto, che, con la legge regionale 4 novembre 2002,
n. 33, recante «Testo unico delle leggi regionali in materia di
turismo» ha disciplinato in maniera organica l'intero settore, ivi
comprese le professioni turistiche.
In particolare, nell'ambito del Capo IV, la regione ha
individuato le figure professionali, ne ha disciplinato l'esercizio e
ne ha definito le competenze, prevedendo, per l'esercizio delle
stesse, il superamento di un esame di abilitazione, l'iscrizione ad
un elenco provinciale e il rilascio di una licenza da parte dei
comuni.
Orbene, il comma 4 dell'art. 10 della legge n. 40 del 2007 si
pone in antitesi rispetto a quanto statuito dalla regione Veneto
nella propria legge.
La legge impugnata, per le ragioni che di seguito saranno
indicate, è illegittima per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, e quindi rappresenta una lesione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla regione.
A questo proposito, a nulla vale invocare il principio
comunitario di libera concorrenza, richiamato dal comma 1 dell'art.
10 al fine di superare le censure prospettate ed affermare la
competenza statale.
Sull'argomento, è bene richiamare quanto da codesto ill.mo
Collegio è stato più volte affermato a proposito dei limiti che
incontra lo Stato quando legifera nella materia «tutela della
concorrenza», di cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117,
evocata nel comma 1 dell'art. 10, laddove è richiamato il principio
comunitario di libera concorrenza.
A tale materia, al pari di altre appartenenti alla competenza
esclusiva dello Stato, è stato attribuita una portata trasversale,
avente carattere di funzione, esercitabile sui più diversi oggetti.
Tuttavia, proprio il carattere di trasversalità attribuito alla
tutela della concorrenza, rende evidente la necessità di
determinarne i limiti, affinchè l'esercizio di essa non vanifichi,
in definitiva, «lo schema di riparto dell'art. 117 Cost., che vede
attribuite alla potestà residuale e concorrente delle regioni
materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo
economico». (Corte costituzionale, sentenza n. 14 del 2004).
A tale proposito, la Corte ha avuto modo di osservare che
l'ambito di operatività della competenza legislativa statale
attinente alla tutela della concorrenza viene delineato sulla base di
un giudizio di proporzionalità ed adeguatezza dell'intervento
rispetto all'obiettivo perseguito (sentenza n. 272 del 2004).
Alla luce di tale criterio, l'invocazione del principio di libera
concorrenza non è, nel caso specifico, sufficiente per superare le
censure di illegittima compressione dell' autonomia regionale ed
affermare la competenza statale.
Il comma 4 dell'art. 10, nella sua interezza, appare inadeguato
rispetto allo scopo di aprire le professioni turistiche al libero
mercato.
In particolare, è del tutto irrazionale la scelta del
legislatore statale di consentire ai soli titolari di laurea in
lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o titolo
equipollente l'esercizio dell'attività di guida turistica senza
alcuna previa selezione, e, in maniera analoga, consentire ai soli
titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica o
titolo equipollente l'esercizio dell'attività di accompagnatore
turistico senza ulteriore esame.
Ciò in quanto manca di reale consequenzialità logica la scelta
di esentare dall'esame di abilitazione, peraltro previsto dalla legge
regionale n. 33 del 2002 proprio al fine di tutelare la qualità del
servizio offerto ai «consumatori», solamente i titolari dei titoli di
studio sopra specificati, sulla base di una aprioristica valutazione
di sufficienza di quei titoli rispetto all'esercizio delle attività
di guida turistica o di accompagnatore turistico.
Inoltre la norma, irragionevolmente, reintroduce di fatto la
necessità di una prova abilitante, allorchè, nel seguito del
secondo periodo del comma 4, richiede per le guide turistiche «la
previa verifica delle conoscenze linguistiche e del territorio di
riferimento», e, per gli accompagnatori turistici, «la previa
verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state oggetto
del corso di studi».
L'estrema contraddittorietà della disposizione impugnata, con le
prevedibili difficoltà applicative che comporterà, conferma il
fatto che essa supera certamente i limiti della tutela della
concorrenza nell'ambito delle professioni turistiche.
Nè, sotto altro profilo - al quale si accenna per mero scrupolo
difensivo - il titolo di legittimazione dell'intervento statale nella
materia de qua può rinvenirsi ipotizzando che le professioni
turistiche siano, per così dire, «attratte» nella materia
concorrente delle «professioni» (articolo 117, terzo comma, Cost.) a
discapito della materia esclusiva del «turismo», della quale, anche
nel vigore del precedente regime costituzionale di riparto delle
competenze, le professioni turistiche erano, senza alcun dubbio,
parte integrante (Corte costituzionale, sentenza n. 459 del 2005).
A tacere del fatto che nessun riferimento alla materia
«professioni» risulta dal testo dell'articolo in esame, traendo le
mosse da un simile assunto si giungerebbe alla paradossale
conclusione che, transitando la materia «turismo» da competenza
concorrente a competenza esclusiva (come riconosciuto, si ripete, a
più riprese, da codesta ecc.ma Corte), sull'argomento delle
professioni collegate al turismo le regioni incontrerebbero maggiori
limitazioni di quando in materia di professioni non avevano
competenza alcuna.
Non può essere, infatti, accettata una lettura del nuovo testo
costituzionale - e, quindi, della sottesa attribuzione di competenza
- tanto restrittiva dell'autonomia regionale da privare di
significato il quarto comma dell'articolo 117 e ridurre, di fatto, la
potestà legislativa regionale alla sola potestà concorrente, magari
concepita in modo più restrittivo rispetto al passato assetto
istituzionale.
Si aggiunga che la competenza legislativa regionale sul punto è
riconosciuta, sia pure per implicito e non poteva essere
diversamente, proprio dalla norma in esame, nella parte in cui, a
seguito delle modifiche introdotte in sede di conversione, fa
riferimento ai «(...) requisiti di qualificazione professionale
previsti dalle normative regionali», eliminando il precedente rinvio
alla legge 29 marzo 2001, n. 135, giudicato, anche dal Servizio studi
della Camera dei deputati come «incongruo (...) in quanto trattasi
(...) di materie (rectius: requisiti) non disciplinate dalla suddetta
legge (cioè la richiamata legge n. 135 del 2001) bensì da leggi
delle singole regioni» (così, testualmente, Camera dei deputati, XV
Legislatura, Servizio studi, Progetti di legge, «Promozione della
concorrenza e tutela dei consumatori», d.l. 31 gennaio 2007, n. 7 -
A.C. 2201, Dossier n. 96 del 6 febbraio 2007, pag. 1 e ss.)
In ogni caso, nella denegata ipotesi in cui si considerasse
legittimo l'intervento dello Stato, esso risulta comunque lesivo del
principio di leale collaborazione.
Codesta ecc.ma Corte, affrontando la questione degli interventi
finanziari dello Stato in materie di competenza regionale, ha
affermato che «la necessità di assicurare il rispetto delle
attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni, impone di
prevedere che queste ultime siano pienamente coinvolte nei processi
decisionali concernenti il riparto dei fondi», ritenendo
«costituzionalmente necessario, al fine di assicurare in modo
adeguato la leale collaborazione tra istituzioni statali e
regionali», l'adozione dello strumento dell'intesa (sentenza n. 222
del 2005).
Tale decisione attribuisce al principio di leale collaborazione,
proprio per la genericità di tale parametro, il carattere di
strumento idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti tra Stato e
regioni, e consente di sostenere, in via generale, che quando
l'intervento dello Stato si interseca con ambiti di competenza
concorrente o residuale delle stesse, queste ultime devono essere
pienamente coinvolte nei processi decisionali che portano
all'adozione dell'atto.
A tale scopo, si rende necessaria l'adozione di uno strumento che
consenta una paritaria codeterminazione del contenuto dello stesso, e
la stessa Corte ha più volte indicato l'intesa tra Stato e regioni
come una delle possibili forme di attuazione del principio (sentenza
n. 27 del 2004).
Infine, non rispettosa della competenza regionale in materia di
formazione professionale risulta la disposizione impugnata nella
parte in cui impone «.... le Regioni promuovono ...» alle regioni di
promuovere sistemi di accreditamento per le guide turistiche
specializzate in particolari siti, località e settori.
La materia «istruzione e formazione professionale», non inclusa
nell'elenco delle materie attribuite dal secondo comma alla
legislazione dello Stato, ed espressamente esclusa dal terzo comma
dell'articolo 117, rientra nella competenza legislativa esclusiva
regionale di cui al comma quarto del medesimo articolo (Corte
costituzionale, sentenza n. 50 del 2005).
Invero, pare indubitabile che le modalità organizzative e la
disciplina del concreto svolgimento dell'attività formativa esterna
sul territorio regionale rientrino tra le prerogative proprie delle
regioni (Corte costituzionale, sentenza n. 51 del 2005), e pertanto
costituisce una scelta autonoma di ciascuna di esse quella di
introdurre o meno particolari sistemi di accreditamento che abbiano
come scopo quello di elevare la qualità dell'offerta del servizio di
guida turistica.
Si rivela dunque illegittima, per violazione dell'articolo 117,
la scelta, operata dal legislatore statale, di introdurre nei singoli
sistemi regionali di formazione della professione di guida turistica
l'accreditamento, quale fattore di specializzazione e, quindi, di
particolare qualificazione dell'offerta.
2. - Articolo 13, commi 1, 1-bis, 1-ter, 1-quater, 8-bis e 8-ter
per violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, nonchè
del principio di leale collaborazione.
Come già osservato, l'articolo 13 del d.l. n. 7 del 2007, come
modificato dalla legge di conversione, nei primi commi disciplina
«l'istruzione tecnico-professionale» nonchè la «valorizzazione
dell'autonomia scolastica».
Segnatamente, al comma 1 del citato articolo, il legislatore
statale modifica surrettiziamente il decreto legislativo 17 ottobre
2005, n. 226 recante «Norme generali e livelli essenziali delle
prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di
istruzione e formazione» attraendo nel sistema dell'istruzione,
accanto ai licei, gli istituti tecnici e gli istituti professionali
che precedentemente erano stati esclusi dal medesimo decreto
legislativo.
Correlativamente, la seconda parte del comma 1 abroga gli
articoli riferiti ai licei tecnologici ed economici.
Inoltre, la legge di conversione completa il quadro del riordino
laddove, per un verso, il comma 8-bis, attraverso una puntuale
operazione di drafting normativo sul decreto legislativo n. 226 del
2005, abroga ogni riferimento ai licei economici e tecnologici, e per
altro verso, il comma 5-ter esclude dall'articolo 31, comma 2 del
decreto legislativo n. 226 del 2005, concernente le abrogazioni
espresse, il riferimento agli istituti tecnici e agli istituti
professionali.
Al riguardo per comprendere appieno gli effetti e le
ripercussioni della modifica supra delineata nel contesto
costituzionale, si reputa necessario inquadrare la stessa nel più
generale ambito normativo in cui incide.
Il decreto legislativo n. 226 del 2005 emanato in attuazione
della legge delega 28 marzo 2003, n. 53, aveva definito «le norme
generali in materia di istruzione» ai sensi dell'articolo 117, comma
secondo, lettera n) della Costituzione, nonchè «i livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili», di cui all'articolo
117, comma secondo, lettera m) della Costituzione medesima,
correlandoli al diritto-dovere di istruzione di cui all'articolo 34
della Carta fondamentale della Repubblica italiana. Il decreto
citato, pertanto, aveva appunto stabilito le norme generali ed i
livelli essenziali con riferimento al secondo ciclo del sistema
educativo di istruzione e formazione.
Scopo del nuovo sistema era dunque assicurare a tutti il diritto
alla istruzione e alla istruzione e formazione professionale, secondo
standard uniformi stabiliti dal legislatore nazionale in accordo con
le regioni. La procedura concertativa introdotta risultava conforme
al dettato costituzionale, essendo indiscutibile l'incidenza prodotta
dalla determinazione degli standard medesimi sull'esercizio concreto
delle competenze legislative delle regioni, qualificabili come
concorrenti se riferite alla materia «istruzione» e residuali se
riferite alla materia «istruzione e formazione professionale».
Come più volte affermato da codesta ecc.ma Corte, allorquando la
materia di competenza statale si incroci per taluni aspetti con
materie di competenza regionale concorrente o residuale, nelle
ipotesi in cui non sia possibile utilizzare il criterio della
prevalenza di materia, trova applicazione il criterio della leale
collaborazione (ex plurimis: sentenza 8 giugno 2005, 219).
In perfetta aderenza con l'assunto anzidetto la legge delega del
2003 imponeva l'obbligo di procedere mediante decreti legislativi,
sentita la Conferenza unificata, con la precisazione che ulteriori
disposizioni correttive ed integrative dei medesimi decreti potessero
essere adottate solo attraverso le stesse procedure indicate nella
legge delega. Conseguentemente, il processo collaborativo era stato
esteso all'intera fase attuativa della legge delega de qua, incluse
le modifiche successive al primo impianto normativo. Con la legge in
esame, per contro, non solo le disposizioni modificative ed
integrative del decreto legislativo n. 226 del 2005 non sono state
preventivamente sottoposte alla Conferenza unificata, ma viene
rimossa unilateralmente ed in radice la stessa procedura
concertativa.
Inoltre, nello stesso decreto legislativo n. 226 del 2005, nel
Capo V riferito alle norme transitorie e finali, era stato
esplicitamente previsto che il primo avvio dei percorsi di istruzione
e formazione professionale fosse sottoposto alla preventiva
definizione di alcuni specifici aspetti normativi con appositi
accordi in Conferenza Stato-regioni, nonchè che, ogniqualvolta, con
decreto del Ministro competente in materia di istruzione, fossero
avviati i nuovi percorsi liceali, dovesse essere preventivamente
sentita la Conferenza unificata.
Orbene, nel sistema educativo di istruzione e formazione
tracciato dalla legge delega n. 53 del 2003 e dal successivo decreto
legislativo n. 226 del 2005, come succintamente ricostruito, il
legislatore statale aveva chiaramente delineato la distinzione tra il
sistema «istruzione», costituito dai licei e assoggettato alla
competenza concorrente regionale e il sistema «istruzione e
formazione professionale» costituito dalle istituzioni scolastiche e
formative disciplinate dalla regione in quanto di competenza
esclusiva regionale. E che quest'ultima integrasse una competenza
esclusiva regionale era stato riconosciuto dallo stesso legislatore
statale nell'articolo 15, comma 2 del decreto legislativo n. 226 del
2005.
Ma vi è di più.
Nell'ambito della disciplina concernente i licei, il legislatore
statale aveva distinto varie tipologie di istituti liceali
introducendo due nuove figure: il liceo economico e quello
tecnologico. Per effetto dell'inserimento dei due nuovi istituti, con
il medesimo decreto legislativo n. 226 del 2005 erano stati abrogati,
ai sensi dell'articolo 31, comma 2, gli istituti tecnici, sostituiti
dai licei tecnologici, e gli istituti professionali, sostituiti dai
licei economici, già previsti all'articolo 191 del d.P.R. 16 aprile
1994, n. 297 «Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado».
L'effetto abrogativo, peraltro, era stato differito all'anno
scolastico successivo al completo esaurimento delle classi che,
quindi, all'entrata in vigore del decreto legislativo di cui si
tratta, continuavano l'attività didattica.
D'altro canto si deve rilevare come la sostituzione fosse
strettamente connessa alla modifica dell'assetto costituzionale in
quanto l'utilizzo della locuzione «istruzione e formazione
professionale» appare espressione semantica della volontà di
separare «l'istruzione», costituita dalle strutture scolastiche che
impartiscono le discipline culturali generali, dalla «istruzione e
formazione professionale» riferita alle strutture scolastiche
dedicate all'insegnamento di discipline professionalizzanti.
Pertanto, in armonia con il nuovo quadro delle competenze
costituzionali, il legislatore statale del 2003 aveva deciso di
includere nel sistema dell'istruzione solo i licei attribuendo ad
essi, compresi quelli tecnologici ed economici, percorsi di
insegnamento finalizzati a discipline di cultura generale e solo
limitatamente a discipline professionalizzanti, con esclusione
appunto degli istituti tecnici e professionali. Tali istituti, ai
sensi dell'articolo 191, comma 3, del d.P.R. n. 297 del 1994, sono
caratterizzati da tipologie di insegnamento strettamente connesse al
primo inserimento nel mondo del lavoro, come inequivocabilmente
specificato nel testo della disposizione richiamata. Detta norma,
infatti, precisa che gli istituti tecnici «hanno per fine precipuo
quello di preparare all'esercizio di funzioni tecniche od
amministrative, nonchè di alcune professioni, nei settori
commerciale e dei servizi, industriale, delle costruzioni, agrario,
nautico ed aeronautico», mentre gli istituti professionali «hanno per
fine precipuo quello di fornire la specifica preparazione
tecnico-pratica per l'esercizio di mansioni qualificate nei settori
commerciale, e dei servizi, industriale ed artigiano, agrario e
nautico».
Dalle definizioni sopra riportate emerge con evidente chiarezza
come i due istituti siano molto simili, in quanto entrambi
finalizzati al conseguimento di un diploma di istruzione secondaria
superiore quale titolo a carattere professionalizzante, attraverso
percorsi privilegianti modalità di insegnamento prettamente
tecnico-pratiche. La disciplina relativa ai titoli ed alle qualifiche
in argomento, infatti, è attualmente di competenza esclusiva
regionale e lo stesso decreto legislativo n. 226 del 2005, al comma
13 dell'articolo 1, aveva testualmente ribadito che: «Tutti i titoli
e le qualifiche a carattere professionalizzante sono di competenza
delle regioni e province autonome e vengono rilasciati esclusivamente
dalle istituzioni scolastiche e formative del sistema d'istruzione e
formazione professionale».
La ratio della non annoverabilità dei medesimi all'ambito
dell'istruzione e la conseguente abrogazione normativa consentiva
alle regioni di poter costituire, in forza della propria potestà
legislativa residuale, istituzioni pubbliche con funzioni analoghe a
quelle degli istituti tecnici e professionali da inserire nel sistema
dell'istruzione e formazione professionale.
Ed invero, codesta ecc.ma Corte nel definire l'ambito applicativo
della materia «istruzione e formazione professionale» ha affermato
espressamente che detta competenza esclusiva delle regioni riguarda
la istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono
essere impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia
mediante strutture proprie che le singole regioni possano approntare
in relazione alla peculiarità delle realtà locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi (cfr. sentenza 28
gennaio 2005, n. 50).
La pronuncia, oltre a stabilire i margini della potestà
legislativa regionale in subjecta materia, conferma, altresì,
l'assetto normativo ad ora delineato per quanto concerne la potestà
amministrativa regionale.
Già il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 recante
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni e agli enti locali in attuazione del Capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59», a Costituzione invariata, infatti, aveva definito
la «formazione professionale» come il complesso degli interventi
destinati al primo inserimento, inclusa la formazione
tecnico-professionale superiore, nonchè al perfezionamento, alla
riqualificazione e all'orientamento professionali, con valenza
prevalentemente operativa, per qualsiasi attività di lavoro e per
qualsiasi finalità. Tale ambito, quindi, ricomprendeva anche la
formazione impartita dagli istituti professionali, benchè non
prevedenti corsi di studio di durata quinquennale volti al
conseguimento del diploma di istruzione secondaria superiore, nonchè
la formazione continua, permanente e ricorrente e quella conseguente
a riconversione di attività produttiva.
Inoltre il comma 3 dell'articolo 141 del summenzionato decreto
precisava che «l'istruzione artigiana e professionale» coincide con
la «formazione professionale».
Se, pertanto, la formazione professionale viene così
identificata dalla legge, il quadro normativo supra richiamato
risultava tutt'altro che in conflitto con la materia «istruzione e
formazione professionale» di cui all'attuale articolo 117, comma
terzo, della Costituzione, risultandone, al contrario, arricchito in
termini di offerta formativa per quanto particolarmente attiene agli
istituti pubblici finalizzati all'insegnamento professionalizzante,
senza alcuna compromissione delle potestà garantite dalla Carta
fondamentale.
Coerentemente a tale contesto, infatti, l'articolo 28, comma 4
del d.lgs. n. 226 del 2005 aveva previsto il trasferimento aggiuntivo
di beni, risorse finanziarie, umane e strumentali necessari per
l'esercizio delle ulteriori funzioni e compiti conferiti alle regioni
e agli enti locali in conformità a quanto previsto dagli articoli
117 e 118 della Costituzione ed in stretta correlazione con
l'attuazione delle disposizioni del Capo III riferito appunto alla
«istruzione e formazione professionale».
Il legislatore statale, invece, con il comma 1 ed i successivi
commi 8-bis e 8-ter della legge di conversione in esame modifica
completamente quanto concordato in sede di Conferenza unificata
relativamente al decreto legislativo n. 226 del 2005 e stabilisce,
senza alcun coinvolgimento regionale, non solo di reintrodurre gli
istituti tecnici e gli istituti professionali, inserendoli nel
sistema dell'istruzione secondaria superiore, ma anche di
disciplinarli unilateralmente senza la previsione di alcun modello di
concertazione con le regioni, incurante delle prerogative
costituzionali garantite alle medesime e in palese violazione del
riparto delle competenze legislative disegnato dall'articolo 117
della Costituzione ut supra argomentato.
Ed invero la violazione delle prerogative regionali risulta
palese sia che si valuti il conflitto emerso tra l'inserimento degli
istituti nel sistema dell'istruzione e la ratio legislativa del 2003
che aveva considerato gli istituti medesimi rientranti nella materia
«istruzione e formazione professionale», sia che si assuma
l'appartenenza degli istituti di cui si tratta alla materia
«istruzione» di competenza concorrente di cui all'articolo 117, comma
terzo della Costituzione.
In punto, anche qualora si giungesse alla dubbia conclusione che
la disposizione contenuta nel comma 1, ovvero la determinazione di
attrarre gli istituti tecnici e gli istituti professionali nel
sistema dell'istruzione, integri un principio fondamentale in materia
di istruzione, l'assunto fondante la pretesa legittimità della norma
statale circa la statuizione di un principio in materia concorrente,
non è sicuramente sostenibile in riferimento ai successivi comme
1-bis, 1-ter e 1-quater.
Infatti, con il comma 1-bis il legislatore statale, laddove
prevede i riordino ed il potenziamento, sempre di fonte statale, da
attuarsi mediante le disposizioni di rango regolamentare di cui al
successivo comma 1-ter, in sostanza si arroga una competenza
disciplinatoria di dettagli incompatibile con il comma terzo
dell'articolo 117 della Costituzione.
Pertanto, anche a voler attribuire all'inserimento degli istituti
tecnici e degli istituti professionali nel sistema dell'istruzione
secondaria superiore valenza di principio generale in materia di
istruzione, posizione assolutamente non condivisibile dallo scrivente
patrocinio in base alle argomentazioni proposte, proprio la
previsione del rinvio ad una successiva disciplina pare confermare
come solo al comma 1 sia eventualmente riconoscibile natura di
principio fondamentale.
In effetti, al riguardo, codesta ecc. ma Corte ha ampiamente
chiarito che in materia di istruzione le norme che integrano i
principi fondamentali sono solo quelle che pur sorrette da esigenze
unitarie, non esauriscono in sè stesse la loro operatività, ma
informano altre norme più o meno numerose.
Ebbene, le ulteriori norme alle quali codesta ecc.ma Consulta s
riferisce non possono che essere necessariamente e
incontrovertibilmente regionali attesi i tratti caratterizzanti le
materie a potestà normativa concorrente ed il nesso sussistente tra
disposizioni di principio e norme di dettaglio, di tal che la
definizione delle seconde è rimessa all'autonomia regionale al fine
di rendere operativi i principi fissati dalle prime.
Qualora, per converso, si accedesse all'ipotesi che il
legislatore statale abbia limitato il proprio intervento al comma 1,
dell'articolo 13 nell'ambito della competenza concorrente in materia
di istruzione, conseguentemente illegittima sarebbe altresì la
disposizione contenuta nel comma 1-ter che attribuisce al Ministro
competente il potere regolamentare in ordine alla disciplina di
dettaglio, in palese violazione dell'articolo 117, comma sesto della
Costituzione.
Benchè sia incontrovertibile la disposizione che consente allo
Stato di emanare regolamenti solo in materie di competenza esclusiva,
giusta quanto espressamente affermato nel testo costituzionale, viene
comunque richiamata, per mera completezza espositiva, una delle più
recenti decisioni di codesta ecc.ma Corte, ove è stato
inequivocabilmente ribadito, in un giudizio vertente su di un
conflitto di attribuzioni, che non spetta allo Stato stabilire con
norme regolamentari i requisiti delle società scientifiche e delle
associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie,
trattandosi di provvedimento incidente sulle competenze
costituzionali residuali e concorrenti regionali (sentenza 13 ottobre
2006, n. 328).
In proposito, si evidenzia che oggetto dei regolamenti è proprio
la programmazione della rete scolastica, ma tale funzione è già
stata delegata alle regioni sin dal d.lgs. n. 112 del 1998 . Sul
punto specifico si osserva che la funzione in argomento prevista
all'articolo 138, comma 1, lettera b) del decreto testè citato,
risulta inscindibile dalla funzione di programmazione dell'offerta
formativa integrata tra istruzione e formazione professionale di cui
alla lettera a), stesso comma, del medesimo articolo.
D'altro canto l'articolo 7, comma 6, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 «Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» (c.d. La
Loggia) prevede espressamente che, fino alla data di entrata in
vigore dei provvedimenti attuativi del novellato articolo 118 della
Costituzione, le funzioni amministrative continuano ad essere
esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni
vigenti, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte
costituzionale.
Pertanto, secondo l'orientamento di codesta ecc.ma Consulta - che
considera implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto
spogliare le regioni di una funzione già ad esse conferita nella
forma della competenza delegata dall'articolo 138, del d.lgs. n. 112
del 1998 - nella materia de qua non si può rinvenire alcuno spazio
di intervento per il legislatore statale, (sentenza 13 gennaio 2004,
n. 13).
Strettamente connesso ai commi 1-bis e 1-ter è, poi, il comma
1-quater che stabilisce il termine entro il quale i predetti
regolamenti dovrebbero essere adottati.
Infine, per completezza di trattazione, ribadita la
prospettazione proposta, in ogni caso, l'apodittica pretesa di
ascrivere le disposizioni in argomento ad una materia di competenza
esclusiva statale non basterebbe a scongiurare la censura afferente
la violazione del principio di leale collaborazione.
Come codesta ecc.ma Corte ha già avuto occasione di affermare
anche nell'ambito delle potestà esclusive statali si possono
intrecciare profili di competenza regionale concorrente e residuale
(cfr. sentenza 16 giugno 2005, n. 231).
Nel quadro normativo in esame l'interconnessione è innegabile,
in quanto il sistema dell'istruzione secondaria deve necessariamente
coordinarsi con il sistema dell' istruzione e formazione
professionale ed infatti, il comma 1-quinquies in realtà prevede
l'adozione di apposite linee guida d'intesa con la Conferenza
unificata per raccordare detti sistemi. Tuttavia, la collocazione del
momento concertativo in un contesto che ha ormai pregiudicato ogni
possibilità di intervento regionale, sostanzialmente vanifica
l'intesa, laddove la legge in esame ha già unilateralmente e
compiutamente definito la disciplina concernente anche gli istituti
tecnici e professionali.
D'altro canto, codesta ecc.ma Corte ha ripetutamente rilevato
come questioni di legittimità costituzionale possano scaturire da
interferenze tra norme ascrivibili a materie di competenza esclusiva,
spettanti allo Stato ed altre, come appunto l'istruzione e la
formazione professionale di competenza residuale, alle regioni. In
tali ipotesi si verterebbe, più correttamente, in tema di
concorrenza di competenze e non di competenza ripartita o
concorrente. La Costituzione non prevede criteri specifici per la
composizione di siffatti conflitti ed è quindi necessario il ricorso
a principi generali, quale è quello di leale collaborazione, che per
la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle
singole situazioni (sentenza n. 50 del 2005).
Nei commi 1, 8-bis e 8-ter il legislatore, dunque, ha deciso
inopinatamente e senza alcun raccordo con la Regione, non essendo
previsto alcun momento di concertazione da formalizzare nelle sedi
istituzionali proprie, di modificare unilateralmente il decreto
legislativo n. 226 del 2005 sconvolgendo quanto precedentemente ed
espressamente concordato con le regioni; per di più, nei commi
successivi 1-bis, 1-ter e 1-quater, laddove stabilisce la procedura
per l'adozione dei regolamenti statali, ha de facto escluso
illegittimamente qualsiasi possibilità di intervento normativo o
istituzionale da parte delle regioni.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 10, comma 4, e 13, commi 1, 1-bis, 1-ter, 1-quater,
8-bis e 8-ter, nonchè ogni altra disposizione ad essi
consequenziale, della legge 2 aprile 2007, n. 40 «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7
recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione
della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita
dì nuove imprese» - pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2 aprile
2007, n. 77 suppl. ord. n. 91/L - per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione.
Venezia-Roma, data 24 maggio 2007
Avv. Ezio Zanon - Avv. Andrea Manzi
07C0792