1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 - 23 settembre 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 23 settembre 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Regione Sardegna - Statuto Regionale - Promulgazione di delibera statutaria non approvata dalla maggioranza dei voti validamente espressi in sede di referendum regionale, ritualmente richiesto da almeno un quinto dei Consiglieri regionali e dichiarato invalido dall'autorita' giudiziaria per il mancato raggiungimento del quorum costitutivo di un terzo degli elettori previsto da legge regionale - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Governo - Denunciata lesione della competenza esclusiva dello Stato di regolare con legge costituzionale il procedimento di approvazione e di promulgazione della legge statutaria della Regione Sardegna - Asserita illegittimita' dell'esercizio del potere del Presidente della Regione Sardegna di promulgare la legge statutaria regionale per carenza del requisito, stabilito con legge costituzionale, dell'approvazione della delibera statutaria sottoposta a referendum confermativo da parte della maggioranza dei voti validamente espressi - Richiesta di dichiarazione che non spetta al Presidente della Regione Sardegna il potere di promulgare la legge statutaria regionale 10 luglio 2008, n. 1, e di annullare l'impugnato atto di promulgazione. - Atto di promulgazione della legge statutaria della Regione Sardegna 10 luglio 2008, n. 1. - Statuto della Regione Sardegna, art. 15, comma quarto. (008E0768) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rapp.to e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Sardegna, in persona del Presidente della giunta
in carica, con sede in Cagliari per la dichiarazione che non spetta
al presidente della Regione Sardegna il potere di promulgazione della
legge regionale della Sardegna 10 luglio 2008 n. 1 «disciplina
riguardante la forma di governo e i rapporti fra gli organi, i
principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento della
regione, l'esercizio del diritto di iniziativa popolare e i
referendum regionali, i casi di ineleggibilità e incompatibilità
alla carica di presidente della regione, consigliere regionale e
assessore regionale», pubblicata nel Bollettino ufficiale Sardegna il
18 luglio 2008, n. 23, per violazione dell'art. 15, comma 4 dello
statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna approvato con
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (come modificata dalla
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 3), e per il conseguente
annullamento dell'atto di promulgazione della legge regionale citata
per violazione dell'art. 15, comma 4 dello statuto speciale di
autonomia della Regione Sardegna.
1. - Nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della
Sardegna n. 23 del 18 luglio 2008 è stata pubblicata la legge
statutaria della Regione autonoma della Sardegna 10 luglio 2008,
n. 1, che risulta promulgata dal Presidente della regione con la
seguente anomala formula:
«Visto lo statuto speciale per la Sardegna e, in particolare, le
disposizioni dell'art. 15, così come modificato dall'art. 13 della
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2;
Vista la legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1;
Vista la legge regionale 17 maggio 1957, n. 20;
Vista la legge regionale 28 ottobre 2002, n. 21;
Premesso che: in data 7 marzo 2007 il Consiglio regionale ha
approvato, a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi dei
componenti, la legge regionale di cui all'articolo 15, comma due,
dello statuto speciale della Sardegna;
in data 13 giugno 2007 19 componenti del consiglio regionale
hanno formulato la richiesta di indizione del referendum popolare
previsto dall'art. 15, comma 4, dello statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna, così come modificato dall'art. 3 della
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2;
in data 2 luglio 2007 l'Ufficio regionale per il referendum ha
dichiarato la legittimità della richiesta di referendum popolare;
il decreto del Presidente della Regione sarda n. 69 del 1°
agosto 2007 ha indetto il referendum per il giorno 21 ottobre 2007;
in tale data la consultazione referendaria si è regolarmente
svolta;
in data 20 maggio 2008 la Corte costituzionale, con la sentenza
n. 164, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma uno, della legge della Regione
Sardegna 28 ottobre 2002, n. 21, sollevate con ordinanza della Corte
d'appello di Cagliari;
in data 30 giugno 2008 la Corte d'Appello di Cagliari, in
applicazione dell'art. 14 della l.r. 17 maggio 1957, n. 20, così
come richiamato dalla l.r. 28 ottobre 2002, n. 21, ha dato atto che
la consultazione referendaria non ha raggiunto il quorum prescritto
ed ha conseguentemente dichiarato non valido il referendum, promulga
la seguente legge regionale approvata ai sensi e con le modalità
previste dall'art. 15, comma due, dello statuto speciale per la
Sardegna».
2. - La legge in questione, approvata in data 7 marzo 2007 dal
Consiglio regionale della Sardegna, ai sensi dell'art. 15, comma 2,
dello statuto di autonomia (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3) era
stata, dietro richiesta di 19 consiglieri, assoggettata a referendum
confermativo, ai sensi dell'art. 15, comma 4, dello statuto,
referendum che si teneva il successivo 21 ottobre.
La consultazione vedeva una partecipazione popolare del 15,7%, con
prevalenza dei voti contrari all'approvazione (elettori aventi
diritto al voto 1.466.661; votanti 228.440; voti favorevoli
all'approvazione della legge 72.606; voti contrari 153.053) e non
veniva, secondo la dichiarazione della Corte d'appello, raggiunto il
quorum previsto dall'art. 14, comma 2, della l.r. 17 maggio 1957,
n. 20 (secondo cui il referendum non è dichiarato valido se «non vi
ha partecipato almeno un terzo degli elettori»), cui faceva rinvio
l'art. 15, comma l, della l.r. 28 ottobre 2002, n. 21 avente ad
oggetto «Disciplina del referendum sulle leggi statutarie».
La Corte di appello di Cagliari, alla quale, ai sensi del citato
art. 14, è demandato l'accertamento del numero dei votanti e la
conseguente proclamazione del risultato del referendum, sollevava
alla Corte costituzionale, tra le altre, la questione relativa alla
legittimità dell'art. 15 della l.r. n. 21/2002 in quanto,
richiamando anche per il referendum relativo a legge statutaria
l'art. 14 dalla l.r. n. 20/1957, introduceva un quorum non previsto
dall'art. 15 dello statuto, con il quale pertanto si poneva in
contrasto.
La Corte costituzionale, tuttavia, con la decisione n. 164/2008,
dichiarava inammissibile la questione di legittimità sollevata dalla
Corte di appello di Cagliari, affermando che detto giudice, non
esercitando nel caso di specie funzioni giurisdizionali, non poteva
sollevare la questione di legittimità davanti alla Corte
costituzionale.
La Corte costituzionale, quindi, non si pronunciava nel merito e,
conseguentemente, la Corte di appello di Cagliari, applicando il
citato art. 14, dichiarava non valido il referendum sulla legge
statutaria per il mancato raggiungimento del quorum strutturale di un
terzo degli elettori. Il Presidente della Regione, a sua volta, con
il provvedimento che qui si impugna, promulgava, con atto in data 10
luglio 2008, pubblicato nel B.U.R. n. 23 del 18 luglio 2008, la legge
in questione.
3. - L'atto di promulgazione della legge statutaria regionale
citata è da ritenersi illegittimo in quanto in contrasto con l'art.
15, comma 4 dello statuto di autonomia della Regione Sardegna
approvato con legge costituzionale.
Il Governo ha interesse ad impugnare l'atto di promulgazione di
una legge regionale statutaria approvata con procedure non conformi a
quelle previste da una legge con valore costituzionale (il citato
art. 15, comma 4 dello statuto) al fine di impedire che essa acquisti
efficacia definitiva.
Invero la promulgazione, da parte del presidente della regione,
della legge statutaria in carenza del requisito stabilito dall'art.
15, comma 4 dello statuto di autonomia (norma di rango
costituzionale) che consente la promulgazione della legge statutaria
sottoposta a referendum soltanto se è «approvata dalla maggioranza
dei voti validi», costituisce invasione dell'attribuzione esclusiva
dello Stato di stabilire con legge costituzionale il procedimento di
approvazione e promulgazione della legge statutaria della Sardegna.
Tale attribuzione dello Stato risulta dalla circostanza che il
procedimento di approvazione e promulgazione è stato previsto con
legge costituzionale (art. 3 della legge costituzionale n. 2 del
2001) dello Stato e pertanto può essere integrato o modificato
soltanto con legge costituzionale, di competenza esclusiva dello
Stato e non della regione. Ove tale procedimento non sia stato
osservato in esecuzione della norma costituzionale che lo prevede,
come è avvenuto nel caso in esame, rientra nella competenza dello
Stato, attraverso il conflitto di attribuzione, richiedere
l'annullamento dell'atto di promulgazione della legge statutaria
facendo dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme, anche
eventualmente quanto alla interpretazione datane, in attuazione delle
quali la promulgazione della legge è stata effettuata.
Nel caso in esame, l'art. 15, comma 1 della legge regionale
Sardegna n. 21 del 2002 che rinviando all'art. 14, comma 2 della
legge regionale della Sardegna n. 20 del 1957 richiede che il quorum
della partecipazione di un terzo degli elettori nel caso di
referendum confermativo della legge regionale statutaria, si pone un
evidente contrasto con l'art. 15, comma 3 della legge cost. n. 3 del
1948 (statuto della Sardegna), che tale quorum non prevede, e che
perciò è affetto da illegittimità costituzionale.
4. - L'ammissibilità per il caso in questione del ricorso per
conflitto di attribuzione è stato riconosciuto da codesta Corte
costituzionale (sentenza n. 469/2005) che ha ritenuto la possibilità
per il Governo di utilizzare lo strumento del conflitto di
attribuzione per «impugnare la promulgazione e la successiva vera e
propria pubblicazione di un testo statutario in ipotesi
incostituzionale per vizi non rilevabili tramite il procedimento di
cui all'art. 123 Cost. di adozione dello statuto e per vizi anche
successivi al primo eventuale giudizio della Corte sulla legge in
questione».
(Per un caso analogo si richiama la decisione della Corte n. 40
del 4 gennaio 1977).
Al riguardo si osserva che la Corte costituzionale (sent. 3 luglio
2002, n. 304), sia pure in relazione alla disciplina (peraltro sul
punto analoga a quella in considerazione) delle regioni a statuto
ordinario ha affermato che:
«L'interpretazione testuale induce dunque a ritenere che il
termine pubblicazione di cui ai commi secondo e terzo indichi forme
di pubblicità notiziale; conclusione non dissimile suggerisce
l'architettura logica dell'art. 123 Cost. Le diverse disposizioni
delle quali la disciplina degli statuti regionali si compone sono
poste in una successione che corrisponde pienamente all'articolazione
del controllo in due fasi procedimentali distinte ed autonome: il
giudizio di legittimità e il referendum. Ad accogliere la tesi che
il giudizio della Corte debba avvenire su deliberazioni statutarie
già entrate in vigore, la sequenza procedimentale, che nell'art. 123
ha un andamento logicamente coerente, ne risulterebbe rovesciata:
sarebbe infatti disciplinato prima, nel secondo comma, un controllo
di legittimità temporalmente successivo, e quindi, nel terzo, una
consultazione popolare avente ad oggetto quello stesso atto la cui
validità potrebbe essere, in tutto o in parte, negata dalla Corte
costituzionale. Proprio quest'ultima considerazione, insieme agli
argomenti testuali e sistematici dei quali si è detto, rende ragione
della simmetria tra la collocazione topografica delle disposizioni e
la successione temporale delle attività in esse previste» (in questo
senso cfr. pure sent. 3 luglio 2002, n. 306, e sent. 13 gennaio
n. 2).
Nel caso di specie, non si vuole censurare la legge statutaria per
far valere vizi sostanziali di illegittimità costituzionale della
stessa bensì si vuole censurare il fatto sopravvenuto
dell'illegittima, sotto il profilo costituzionale, promulgazione
della legge statutaria. Ossia si vuole censurare la legge regionale
per vizi della promulgazione, sopravvenuti rispetto alla scadenza del
termine di cui all'art. 15, comma 3, dello statuto speciale, che
evidentemente non si potevano dedurre in una fase antecedente.
In merito l'unico strumento utilizzabile è quello del conflitto
di attribuzione in relazione al quale sussistono i requisiti per la
proposizione avendo la regione invaso la sfera di competenza dello
Stato.
5. - Nel merito è del tutto palese che l'atto di promulgazione è
illegittimo in quanto adottato in applicazione di una disposizione di
legge ordinaria (art. 15, comma 1 della l.r. n. 21/2002 che rinvia
all'art. 14, comma 2 della l.r. 17 maggio 1957, n. 20) in contrasto
con l'art. 15, comma 4 dello statuto della Regione Sardegna.
Invero l'art. 15, comma 4 dello statuto speciale per la Regione
Sardegna, come modificato dall'art. 3 della legge costituzionale 31
gennaio 2001, n. 2 stabilisce testualmente che «la legge regionale di
cui al secondo comma (legge statutaria) è sottoposta a referendum
regionale, la cui disciplina è prevista da apposita legge regionale,
qualora entro tre mesi dalla pubblicazione ne faccia richiesta un
cinquantesimo degli elettori della regione o un quinto dei componenti
del consiglio regionale. La legge sottoposta a referendum non è
promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi».
La riportata disposizione dell'art. 15, comma 4, è del tutto
analoga alla previsione dell'art. 138, secondo comma, Cost., relativa
al referendum sulle leggi costituzionali o di modifica della
Costituzione.
In relazione a quest'ultima disposizione non è contestato che la
legge sottoposta a referendum confermativo non possa essere
promulgata se non sia stata approvata dalla maggioranza dei voti
validi non essendo previsto alcun quorum minimo di votanti per la
validità della consultazione referendaria, come, invece, è previsto
per il referendum abrogativo di leggi statali ordinarie dall'art. 75,
terzo comma, Cost.
Tale principio trova applicazione nel caso di specie in quanto si
deve ritenere l'illegittimità costituzionale per contrasto con
l'art. 15, comma 4 dello statuto regionale della norma dell'art. 15
della legge 28 febbraio 2002, n. 21 che rinviando, per lo svolgimento
del referendum, anche all'art. 14, comma 2 della l.r. 17 maggio 1957,
n. 20 è stato interpretato nel senso che per la validità del
referendum ci sarebbe voluto il quorum di un terzo degli elettori.
5.1. - Al riguardo si deve innanzi tutto precisare che l'art. 15,
comma 1 della l.r. 28 ottobre 2002, n. 21 «disciplina del referendum
sulle leggi statutarie» approvata un attuazione dell'art. 15 dello
statuto di autonomia (legge costituzionale) prevede il rinvio alle
disposizioni degli artt. 9, 10, 12, 13, 14 e 15 della legge regionale
17 maggio 1957, n. 20 esclusivamente con riguardo allo «svolgimento
del referendum».
Tale rinvio a numerose disposizioni della l.r. n. 20 del 1957,
relative, tutte le altre, alle modalità di votazione e di
accertamento dell'esito del referendum, è stato testualmente
limitato, dal Legislatore regionale del 2002, soltanto a quanto
concerne lo «svolgimento del referendum». Pertanto, tale rinvio non
può estendersi al comma 2, dell'art. 14 della l.r. n. 20 del 1957,
il quale, imponendo alla Corte d'appello di dichiarare non valido il
referendum «se non vi ha partecipato almeno un terzo degli elettori»,
riguarda il referendum abrogativo quale indicazione del quorum
strutturale previsto dall'art. 32 dello statuto speciale per la
Sardegna.
Il rinvio all'art. 14 della legge regionale n. 20/1957 operato
dall'art. 15 della l.r. n. 21/2002 deve giuridicamente interpretarsi,
in modo che sia costituzionalmente legittimo, nel senso che sia
riferito solo ed esclusivamente al comma 1 e cioè in relazione alla
modalità del referendum e non alla sua validità.
Ne deriva che, per espressa disposizione dello statuto, una volta
regolarmente richiesto ed indetto il referendum popolare regionale,
come è avvenuto nel caso di specie, la legge statutaria non può
essere promulgata se non soltanto ed unicamente nel caso che abbia
conseguito nella consultazione referendaria il voto favorevole della
maggioranza dei voti validi.
Si deve ribadire che, essendo la condizione di promulgazione
formulata con una proposizione di tenore negativo non è
assolutamente ipotizzabile nessun'altro requisito legale legittimante
la promulgazione, se non quello tassativamente previsto dalla
disposizione di rango costituzionale contenuta nello statuto speciale
per la Sardegna, come modificato con la ricordata legge
costituzionale n. 2 del 2001.
Ove si dovesse ritenere diversamente e cioè che la norma in
questione abbia inteso riferirsi, con il rinvio all'art. 14, comma 2
della l.r. n. 20/1957, anche al quorum di un terzo degli elettori per
il referendum di leggi regionali statutarie, la stessa norma
dell'art. 15 della l.r. n. 21/2002 non può non considerarsi
costituzionalmente illegittima perchè in contrasto con l'art. 15,
comma 4 dello statuto di autonomia.
Avendo detta norma di rango costituzionale non previsto alcun
quorum strutturale per la validità del referendum, e stabilito un
unico requisito legale che consente la promulgazione della legge
statutaria sottoposta a referendum popolare «l'approvazione da parte
della maggioranza dei voti validi», ciò che la stessa norma ha
inteso affidare al legislatore regionale ordinario è soltanto la
disciplina del procedimento elettorale di svolgimento del referendum,
e non certo, la previsione di ulteriori requisiti di validità della
consultazione referendaria ovvero di ulteriori e diversi requisiti di
promulgabilità della legge statutaria sottoposta a referendum
popolare.
E ciò in linea con la disposizione dell'art. 138, secondo comma
della Costituzione relativa al referendum sulle leggi costituzionali
o di modifica della Costituzione, per le quali non è contestato che
la legge sottoposta a referendum confermativo non può essere
promulgata, se non sia stata approvata dalla maggioranza dei voti
validi non essendo previsto alcun quorum minimo dei votanti per la
validità della consultazione referendaria.
L'interpretazione proposta trova conferma nella volontà del
legislatore regionale. Ed infatti, nella relazione illustrativa della
legge regionale n. 21 del 2002 si afferma testualmente: «La legge
sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla
maggioranza dei voti validi, mentre non è previsto nessun quorum per
quanto riguarda gli elettori che partecipano al referendum così come
avviene per tutte le leggi di carattere costituzionale». (cfr.
resoconto M-284 della seduta del 17 ottobre 2002, pagg. 27-28).
Poichè si deve ritenere che le disposizioni richiamate non
prevedevano alcun quorum per il referendum confermativo della legge
statutaria regionale in questione ne deriva che nel caso di specie il
presidente della regione non poteva promulgare la legge regionale
n. 1 del 2008, avendo avuto, come si è detto, il referendum esito
negativo essendo prevalsi i voti contrari all'approvazione (conferma)
della legge regionale.
La promulgazione è da ritenersi illegittima in quanto violativa
dell'art. 15, comma 4 dello statuto di autonomia della Regione
Sardegna.
5.2. - È da ritenersi ugualmente illegittimo l'atto di
promulgazione della l.r. n. 1/2008 per contrasto alla disposizione
costituzionale dell'art. 15, comma 3 dello statuto citato anche nel
caso di referendum confermativo dichiarato non valido per mancato
raggiungimento del quorum, come nel caso in esame.
L'art. 15, comma 4 dello statuto di autonomia, come si è detto,
prevede che in caso di referendum confermativo di una legge regionale
statutaria «la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non
è approvata dalla maggioranza dei voti validi».
Il referendum dichiarato non valido per mancanza del quorum non è
previsto da nessuna norma costituzionale quale ulteriore fattispecie
idonea a permettere al presidente della regione di promulgare la
legge.
È ciò per il semplice motivo che la legge statutaria sottoposta
validamente a referendum confermativo, una volta che sia stata
dichiarata non valida la deliberazione popolare, non è stata
approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Se la legge statutaria non è stata approvata, ai sensi dell'art.
15, comma 4 dello statuto regionale citato, non può essere
promulgata.
Il presidente della regione non ha il potere di promulgare una
legge che non sia stata approvata per la semplice ragione che una
legge che non sia stata approvata è del tutto inesistente.
Se così non fosse si arriverebbe all'assurdo di considerare
l'esito negativo del referendum e perciò invalido uguale al voto
valido approvativo della legge.
Ciò è tanto vero che il presidente della regione non ha
utilizzato le formule tassative di promulgazione previste negli
artt.:
4 (promulgazione della legge in caso di mancata richiesta di
referendum);
8 (promulgazione della legge in caso di dichiarazione di
illegittimità della richiesta di referendum);
12 (promulgazione della legge in caso di esito favorevole della
legge), della legge n. 21 del 2002 ma ha dato atto, della
dichiarazione di non validità del referendum, ed ha promulgato la
legge regionale in questione.
Ha cioè creato un'altra formula di promulgazione della legge
regionale statutaria.
Ma come si è detto la legge regionale 28 ottobre 2002, n. 21
stabilisce un sistema compiuto di ipotesi di promulgazione delle
leggi statutarie regionali che non lascia spazio ad altre ipotesi di
promulgazione, come quella utilizzata in cui il referendum si sia
svolto senza raggiungere il quorum.
La conseguenza giuridica della invalidità della consultazione
popolare, in un referendum confermativo o approvativo, è che la
legge statutaria sottoposta a referendum non è stata approvata.
Essa non poteva essere promulgata ai sensi dell'art. 15, comma 4
dello statuto di autonomia della Regione Sardegna.

P. Q. M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiari che non
spetta al Presidente della Regione Sardegna il potere di promulgare
la legge statutaria regionale n. 1 del 2008, e conseguentemente
annullare l'atto di promulgazione di tale legge, per contrasto con
l'art. 15, comma 4 dello statuto speciale della Regione autonoma
della Sardegna, per le ragioni esposte nel presente ricorso.
Roma, addì 12 settembre 2008
Il vice Avvocato generale dello Stato: Michele Dipace