1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 16-9-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2015
Ordinanza del 14 maggio 2015 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da IFIM Srl contro Regione Friuli-Venezia Giulia e Comune di Udine. Ambiente - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Previsione che la Regione demanda ad un successivo atto regolamentare regionale la determinazione dei criteri di quantificazione della garanzia da prestarsi per la gestione e chiusura di discariche di rifiuti situate nel territorio regionale - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Violazione del principio della spettanza allo Stato della potesta' regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 67/2014, concernente una disposizione legislativa della Regione Puglia di analogo contenuto normativo, nonche' alla sentenza della Corte n. 62/2008. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 5, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e sesto. (15C00256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 16-9-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL FRIULI VENEZIA GIULIA
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 452 del 2014, proposto da: Iftra S.r.l.,
rappresentata e difesa dall'avv. Massimiliano Bellavista, con
domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Trieste, Via
Milano n. 17;
Contro Regione Friuli Venezia Giulia, non costituita; Comune di
Udine, non costituito; per l'annullamento parziale
1) del decreto n. 1491 dd. 4 agosto 2014, emanato dal
Servizio tutela da inquinamento atmosferico, acustico ed
elettromagnetico della Direzione centrale ambiente ed energia della
Regione FVG, nelle parti in cui:
a) all'articolo 2 prescrive alla Società ricorrente, per la post
gestione trentennale dell'impianto, il rilascio di garanzie
finanziarie, a favore della stessa Amministrazione resistente, per
l'importo di € 4.878.450,00;
b) all'articolo 5 impone, anche la chiusura definitiva dell'impianto,
il pagamento della tariffa prevista dall'ARPA, per i controlli che
saranno effettuati dalla stessa agenzia;
2) del decreto del Presidente della Regione FVG dd. 11 agosto
2005, n. 0266/Pres., nella parte in cui (artt. 4 e 8 nonchè
l'allegata tabella A) disciplina delle modalità di determinazione e
di calcolo delle garanzie finanziarie previste dal D.lgs. n. 36/2003;
3) di ogni altro atto presupposto, antecedente, susseguente,
esecutivo, confermativo o connesso al procedimento amministrativo
principale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2015 la
dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
1.1. L'articolo 14, comma 1, D.lgs. n. 36/2003 stabilisce che «La
garanzia per l'attivazione e la gestione operativa della discarica,
comprese le procedure di chiusura, assicura l'adempimento delle
prescrizioni contenute nell'autorizzazione e deve essere prestata per
una somma commisurata alla capacità autorizzata della discarica ed
alla classificazione della stessa ai sensi dell'articolo 4. In caso
di autorizzazione per lotti della discarica, come previsto
dall'articolo 10, comma 3, la garanzia può essere prestata per
lotti.».
1.2. L'articolo 5, comma 1, lettera 1, L.R. Friuli Venezia Giulia
n. 30/1987 (recante "Norme regionali relative allo smaltimento di
rifiuti"), così come modificato dall'articolo 3, comma 1, LR. F.V.G.
n. 13/1998, attribuisce alla Regione la determinazione delle
«garanzie finanziarie per coprire i costi di eventuali interventi
conseguenti alla non corretta gestione dell'impianto, nonchè
necessari al recupero dell'area interessata, ferma restando - ove ne
ricorrano i presupposti - la responsabilità per danno ambientale».
1.3. Gli articoli 4 e 8, unitamente all'allegata Tabella A, del
Regolamento della Regione Friuli Venezia Giulia, approvato con
D.P.Reg. 11 agosto 2005 n. 0266/Pres., fissano i parametri per la
determinazione delle garanzie di cui all'articolo 5 L.R. F.V.G.
30/1987.
2.1. La società ricorrente, Ifim S.r.l., è stata autorizzata a
gestire un impianto di smaltimento di rifiuti nel territorio del
Comune di Udine, definitivamente chiuso nell'agosto 2014.
2.2. Essa impugna avanti a questo Tribunale il provvedimento
regionale n. 1491/2014 nella parte in cui stabilisce la garanzia
finanziaria per la post gestione trentennale dell'impianto medesimo,
di cui all'articolo 14 comma 1, D.lgs. n. 36/2003; nonchè il
Regolamento regionale n. 266/2005 nella parte in cui fissa i
parametri di quantificazione della suvvista garanzia finanziaria.
2.3. Tra i motivi di impugnazione specificatamente dedotti dalla
società ricorrente vi è la contrarietà dell'articolo 5, comma 1,
lettera 1, L.R. Friuli Venezia Giulia n. 30/1987 all'articolo 117,
comma 2, lettera s), e comma 4, Cost., con conseguenti effetti
invalidanti sugli atti impugnati.
3.1. Il Collegio reputa che la questione di costituzionalità
sollevata da parte ricorrente sia rilevante, avendo ad oggetto la
disposizione attributiva del potere (quello regolamentare),
esercitato con il Regolamento regionale e con il conseguente
provvedimento attuativo, della cui prospettata illegittimità si
discute nel presente giudizio.
3.2.1. Il ragionamento deve, invero, muovere dalla tesi -
prevalente -per cui, essendo il regolamento un atto formalmente
amministrativo, ancorchè sostanzialmente normativo, deve, in
ossequio al principio di legalità, trovare fondamento in una
previsione di rango primario che crei in capo ad un soggetto pubblico
(nel caso di specie, la Regione) il relativo potere. D'altro canto,
anche a voler valorizzare il dato sostanziale della natura normativa
del potere esercitato, si giunge alla medesima conclusione in ragione
del criterio gerarchico che regola il rapporto tra la fonte primaria
(legge) e la fonte secondaria (regolamento). Deve altresì precisarsi
che, sempre secondo l'opinione prevalente, la disposizione fondante
il potere regolamentare non può essere rinvenuta nell'articolo 117,
comma VI, Cost., che ha esclusivamente funzioni di riparto delle
competenze.
3.2.2. Ne consegue che, laddove venisse accertata la denunciata
violazione del parametro costituzionale indicato al punto 2.3. e per
l'effetto l'articolo 5 L.R. F.V.G. n. 30/1987, in parte qua,
annullato con effetto travolgente rispetto ai rapporti non ancora
esauriti, quale per l'appunto quello oggetto del giudizio avanti a
questo Giudice, verrebbe meno la norma in forza della quale il
Regolamento regionale n. 266/2005 è stato emanato.
3.2.3. A cascata verrebbe meno il fondamento normativo del
contenuto del provvedimento regionale di quantificazione della
garanzia dovuta dalla società ricorrente, non risultando più
previsti da alcuna norma i criteri di calcolo in concreto utilizzati.
4.1.1. Il Collegio osserva, inoltre, come la suesposta questione
di costituzionalità non appaia manifestamente infondata, alla luce
della giurisprudenza della Corte costituzionale.
4.1.2. Tanto è vero che essa ha già formato oggetto di altro
rinvio da parte di questo Giudice: in quel caso, tuttavia, la
questione era stata sollevata d'ufficio, mentre in questo caso si
tratta di specifico motivo di impugnazione dedotto dalla ricorrente.
4.2.1. Invero, con sentenza n. 67/2014, pronunciata in relazione
all'articolo 22 L.R. Puglia n. 39/2006, che pure attribuiva a
successivo atto regolamentare regionale la determinazione, in via
transitoria, dei criteri di quantificazione della garanzia di cui si
discute, la Corte costituzionale ha chiarito come la previsione debba
essere ricondotta alla materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», che l'articolo 117, II comma, lettera s), Cost.
attribuisce alla potestà legislativa statale di tipo esclusivo. Ne
consegue che, giusta quanto dispone il VI comma dell'articolo 117
Cost., e fatte salve le ipotesi di specifica delega alle singole
Regioni, spetta sempre allo Stato l'esercizio del correlato potere
regolamentare.
4.2.2. In particolare, la Consulta, con riferimento alla
disciplina del trattamento dei rifiuti, ha avuto modo di spiegare
come competa allo Stato la fissazione di livelli di tutela uniformi
su tutto il territorio nazionale, e tra questi, delle garanzie che i
gestori di discariche, indipendentemente dalla loro localizzazione
sul territorio nazionale, devono prestare all'Amministrazione tenuta
alla vigilanza su di esse nella fase di gestione e in quella
successiva alla chiusura. Con la conseguenza che la legge regionale
che viceversa attragga a sè (ovvero ad atto normativo di rango
subordinato) la disciplina della fattispecie deve ritenersi
incostituzionale per violazione del suindicato parametro
costituzionale.
4.3.1. Ora, è ben vero che la Regione Friuli Venezia. Giulia, a
differenza della Regione Puglia, è regione ad autonomia speciale.
Nondimeno, a parere di questo Giudice, la circostanza non sarebbe di
per sè sola idonea a mutare il suesaminato quadro di riferimento, e
un tanto per un duplice ordine di ragioni.
4.3.2. In primo luogo, perchè la «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» non rientra tra le materie che gli articoli 4 e 5
dello Statuto regionale attribuiscono alla potestà legislativa,
rispettivamente, esclusiva e concorrente della Regione, sicchè - in
assenza di espressa deroga - rimane valida l'attribuzione alla
potestà esclusiva dello Stato stabilità in via generale
dall'articolo 117, II comma, lettera s), Cost.
4.3.3. In secondo luogo, perchè - come affermato costantemente
dalla Corte costituzionale (si veda ad esempio la sentenza n.
62/2008) - la disciplina statale della gestione dei cicli di rifiuti
e delle materie ad esso connesse, in quanto attuazione di obblighi
comunitari, e determinazione di livelli essenziali di prestazioni su
tutto il territorio nazionale, costituisce limite anche alla potestà
legislativa esclusiva di Regioni e Province autonome, che non possono
pertanto derogarvi o peggiorare il livello di tutela.
4.3. Per completezza si precisa che - a quanto consta - non vi è
stata alcuna delega, ex art. 117, VI comma, prima parte, Cost., dallo
Stato alla Regione Friuli Venezia Giulia. Diversamente, infatti, di
essa se ne sarebbe dato conto nel preambolo del Regolamento regionale
n. 266/2005, quale, per l'appunto norma attributiva del potere
normativo esercitato, mentre nulla è ivi affermato al riguardo.
Anzi, il preambolo rinvia espressamente alla disposizione di legge
regionale della cui costituzionalità questo Giudice dubita.
5.1. Va pertanto sollevata, in quanto rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 5, comma 1, L.R. F.V.G. n. 30/1987 in riferimento
all'articolo 117, comma II, lettera s), e comma VI, Cost.
5.2. Il presente giudizio viene conseguentemente sospeso sino
alla pronuncia della Corte costituzionale sulla questione così
sollevata, disponendosi la immediata trasmissione degli atti di causa
alla Corte stessa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia
Giulia (Sezione Prima) chiede che la Corte costituzionale, in
accoglimento delle censure di cui alla presente ordinanza, voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 1,
L.R. F.V.G. n. 30/1987 per violazione dell'articolo 117, comma II,
lettera s), e comma VI, Cost.
Sospende il presente giudizio in attesa della decisione della
Corte costituzionale.
Manda alla Segreteria per i necessari adempimenti.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 13
maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Umberto Zuballi, Presidente;
Manuela Sinigoi, Primo Referendario;
Alessandra Tagliasacchi, Referendario, Estensore.

Il Presidente: Zuballi


L'Estensore: Tagliasacchi