1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 giugno 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 giugno 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Norme della Provincia di Trento - Imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP) - Aliquota nella misura dello 0,9 per cento anziche' nella misura dell'1,9 per cento prevista dalla norma statale, nei confronti dei soggetti che operano nel settore agricolo, delle cooperative della piccola pesca e loro consorzi - Proroga della riduzione medesima fino alla decorrenza del nuovo riparto delle potesta' legislative dello Stato e delle Regioni inerenti alla disciplina dell'imposta - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tributi statali, violazione della normativa statale, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 28 marzo 2009, n. 2, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lett. e), e 119, secondo comma; statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 9; d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 16. Ambiente - Norme della Provincia di Trento - Risorse idriche - Servizio idrico integrato - Tariffa di depurazione - Attribuzione ad una deliberazione della Giunta provinciale della determinazione dei criteri e delle modalita' di attuazione della tariffa e della disciplina delle modalita' di rimborso ai Comuni delle somme corrisposte agli utenti - Contrasto con la normativa statale che attribuisce le competenze medesime al Ministero dell'ambiente - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ambiente e di tutela della concorrenza, violazione della normativa statale, esorbitanza dai limiti statutari. - Legge della Provincia di Trento 28 marzo 2009, n. 2, art. 56, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) ed s); decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009, n. 13, art. 8-sexies; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 154, comma 3, e 162, comma 4, lett. a); statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, nn. 5, 17 e 19. (009C0410) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-2009)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
della Provincia in carica, intimata, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 3, secondo comma, della legge della Provincia
autonoma di Trento del 28 marzo 2009, n. 2, pubblicata sul B.U.R. n.
14 del 30 marzo 2009, recante «Disposizioni per l'assestamento del
bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-2011 della Provincia
autonoma di Trento», per violazione degli artt. 117, secondo comma,
lett. e), e 119, secondo comma, Cost.;
b) dell'art. 56, primo comma, della medesima legge
provinciale, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e) ed
s), Cost., in virtù della deliberazione adottata dal Consiglio dei
ministri ai sensi dell'art. 31, terzo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, nella riunione del 21 maggio 2009.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento ha emanato la legge provinciale
del 28 marzo 2009, n. 2, recante «Disposizioni per l'assestamento del
bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-2011 della Provincia
autonoma di Trento» (legge finanziaria di assestamento 2009),
pubblicata sul B.U.R. del 30 marzo 2009, n. 14.
L'art. 3, comma 2, rubricato «Disposizioni in materia di aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive», prevede che
«l'aliquota IRAP determinata secondo quanto disposto dall'art. 6,
comma 2 della 1.p. n. 11/2001, è prorogata per il periodo di imposta
in corso al primo gennaio dell'anno successivo a quello fissato
dall'art. 1, comma 43 della legge n. 244/2007, e delle relative
proroghe previste con legge statale».
L'art. 6, comma 2 della l.p. n. 11/2001, a sua volta, prevede
l'applicazione dell'aliquota nella misura dello 0,9 per cento nei
confronti dei soggetti che operano nel settore agricolo, delle
cooperative della piccola pesca e loro consorzi, piuttosto che nella
misura dell'1,9 per cento così come previsto dall'art. 45, comma 1,
del d.lgs. n. 446/1997.
Pertanto, tale aliquota non solo viene ridotta di un punto
percentuale rispetto a quanto previsto dalla normativa statale di
riferimento, ma viene prorogata anche per lo stesso periodo di
imposta in corso al primo gennaio dell'anno 2011, ovvero all'anno
successivo a quello fissato dall'art. 1, comma 43 della legge n.
244/2007, periodo d'imposta dal quale l'IRAP dovrebbe essere
definitivamente attratta nelle competenze regionali.
Il primo comma dell'art. 56, recante «Disposizioni in materia di
tariffa di depurazione», dispone poi che «la Giunta provinciale
determina con propria deliberazione i criteri e le modalità per dare
attuazione alle finalità dell'art. 8-sexies del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse
idriche e di protezione dell'ambiente), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, disciplinando
anche le modalità di rimborso ai comuni delle somme corrisposte agli
utenti. Allo stesso modo la provincia può procedere per i casi
analoghi».
In conformità con la deliberazione adottata dal Consiglio dei
ministri nella riunione del 21 maggio u.s., con il presente ricorso
il Presidente del Consiglio dei ministri promuove questione di
legittimità costituzionale delle predette disposizioni, in quanto
eccedono le competenze legislative della Regione e si pongono in
contrasto:
a) quanto all'art. 3, secondo comma, con gli artt. 117,
secondo comma, lett. e) e 119, secondo comma, Cost.;
b) quanto all'art. 56, con l'art. 117, secondo comma, lett.
e) ed s), Cost., per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Per quanto concerne le disposizioni in tema di I.R.A.P. contenute
nell'art. 3, comma 2, della legge in esame, occorre preliminarmente
evidenziare che la Provincia non ha alcuna competenza statutaria (nè
esclusiva nè integrativa) in materia tributaria, in guisa che la
legittimità costituzionale della norma deve essere valutata alla
stregua delle regole sul riparto di funzioni legislative tra Stato e
Regioni comunemente applicabili. Orbene, la riduzione di aliquota
prevista dal citato art. 3, secondo comma, della legge provinciale in
esame non è conforme alla legislazione statale di riferimento, la
quale consente alle regioni di variare in aumento o in diminuzione,
entro il limite dello 0,92 per cento, soltanto la misura
dell'aliquota ordinaria, e non già la misura delle aliquote speciali
stabilite nei confronti di particolari categorie di soggetti passivi.
Ed invero, lo jus variandi riconosciuto alle regioni dall'art. 16,
comma 3, del d.lgs. n. 446/1997, riguarda esclusivamente l'aliquota
base stabilita dal comma 1 dello stesso articolo. La variazione di
aliquote per particolari categorie di soggetti (tra cui rientrano
anche gli imprenditori del settore agricolo (ai quali si riferisce la
norma censurata) è riservata al legislatore statale, ai sensi
dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 446/97, in relazione a quanto
disposto dall'art. 45, comma 1, dello stesso decreto.
È vero che il legislatore provinciale è già intervenuto negli
anni precedenti nella materia di cui sopra, riducendo l'aliquota per
gli imprenditori che operano nel settore agricolo allo 0,9%, e che in
quella occasione il Governo non ha proposto questione di legittimità
costituzionale; ma tale circostanza si giustificava perchè,
all'epoca, non esisteva una disposizione statale che prevedesse «a
regime» un'aliquota fissa per gli imprenditori agricoli. Infatti a
quel tempo il legislatore statale interveniva anno per anno,
prevedendo di volta in volta una disciplina transitoria particolare,
con riduzioni d'aliquota per questa categoria. In tale fase, anche i
legislatori provinciali e regionali potevano, nei limiti della
forbice stabilita dall'art. 16 del d.lgs. n. 446/1997, intervenire in
favore delle suddette categorie.
Questo regime è stato tuttavia modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 203/2008 (legge finanziaria 2009), con il quale il
legislatore statale ha posto fine al periodo transitorio ed ha
determinato stabilmente, nella misura dell'1,9%, l'aliquota per i
soggetti che operano nel settore agricolo e loro consorzi.
A tal punto deve ritenersi preclusa al legislatore regionale e
provinciale la potestà di derogare a tale previsione (adesso a
regime) dell'ordinamento statale, perchè l'IRAP è un'imposta
istituita e disciplinata con legge dello Stato.
Giova precisare, a tal riguardo, che la deroga introdotta dal
legislatore provinciale, al di là e al di fuori delle deroghe
consentite dalla legge statale, non può essere giustificata per il
fatto che il gettito dell'imposta è devoluto alle regioni o alle
province autonome.
Come ripetutamente affermato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale in numerose precedenti occasioni, devono considerarsi
«tributi propri» delle Regioni i soli tributi autonomamente da esse
istituiti con leggi proprie, e non pure quelli che - pur essendo
devoluti a loro favore - siano istituiti e disciplinati con legge
dello Stato (in tal senso, in via generale, Corte cost., 26 gennaio
2004, n. 37; Corte cost., 13 gennaio 2004, n. 29).
In base a tale presupposto ed alla stregua dei criteri di
coordinamento stabiliti dall'art. 119, secondo comma, Cost., deve
ritenersi preclusa in via generale alle Regioni la possibilità di
incidere sulla disciplina sostanziale di queste ultime imposte, fatte
salve le sole determinazioni che la legge statale espressamente
attribuisca a quella regionale. In mancanza di deroghe espresse,
dunque, la disciplina dei tributi statali rientra nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lett. e), Cost. (cfr., ex pluribus, Corte cost. 21 dicembre
2007, n. 451; Corte cost., 14 dicembre 2006, nn. 412 e 413; Corte
cost., 23 dicembre 2005, n. 455).
Questi principi sono stati ripetutamente affermati, in analoghe
controversie, con specifico riferimento all'IRAP. Codesta ecc.ma
Corte ha infatti ripetutamente statuito che «l'istituzione dell'IRAP
con legge statale e l'attribuzione alle regioni a statuto ordinario,
destinatarie del tributo, di competenze di carattere solo attuativo,
rendono palese che l'imposta non può considerarsi un ''tributo
proprio della regione'', nel senso in cui oggi tale espressione è
adoperata dall'art. 119, secondo comma, Cost., dovendosi intendere il
riferimento della norma ai soli tributi istituiti dalla regione con
legge propria» (Corte cost., 14 dicembre 2004, n. 381); con la
conseguenza che devono ritenersi incostituzionali, perchè invasive
della competenza esclusiva dello Stato in materia, le norme di leggi
regionali che contengano disposizioni di carattere sostanziale
inerenti a tale imposta (Cfr. Corte cost. n. 193 del 2007, n. 155 del
2006, Corte cost., n. 431 e n. 241 del 2004; Corte cost., nn. 296 e
297 del 2003).
È appena il caso di precisare che - al fine di valutare la
legittimità costituzionale della norma provinciale in esame - non
assumono rilevanza le previsioni dell'art. 1, comma 43, legge 24
dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), secondo cui
«l'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) assume la
natura di tributo proprio della Regione». La stessa norma ha
sottoposto infatti la «regionalizzazione» al termine del 1° gennaio
2009 (termine poi prorogato al 1° gennaio 2010 dall'art. 42, settimo
comma, del d.l. 3 dicembre 2008, n. 207, conv. in legge dalla legge
27 febbraio 2009, n. 14) ed ha espressamente fissato a tale data la
decorrenza del nuovo riparto delle potestà legislative dello Stato e
delle regioni inerenti alla disciplina dell'imposta.
Le conclusioni sulla illegittimità della norma censurata non
muterebbero neppure se si volesse prescindere dal problema
dell'efficacia temporale dell'art. 1, comma 43, legge n. 244/2007, e
si volesse valutare in via generale ed astratta la questione di
costituzionalità prospettata, in rapporto alle previsioni di
quest'ultima disposizione.
Il predetto art. 1, comma 43, legge n. 244/2007 non attribuisce,
a regime, una potestà legislativa illimitata alle regioni in materia
di IRAP, ma precisa che tali enti «non possono modificare la base
imponibile» e possano «modificare l'aliquota, le detrazioni e le
deduzioni» o «l'introdurre speciali agevolazioni», nel rispetto dei
«limiti stabiliti dalle leggi statali». Rimane dunque riservata allo
Stato la potestà di disciplinare la base imponibile e sussiste una
limitata potestà legislativa regionale, entro i limiti stabiliti
dalla legge statale, nella determinazione delle aliquote, delle
detrazioni e delle deduzioni, nonchè di eventuali agevolazioni. Da
ciò consegue che non è consentito attualmente alle Regioni
introdurre modificazioni alla misura delle aliquote, perchè non è
stata ancora emanata la legge-cornice, nel cui ambito potrà
esplicarsi tale potere modificativo.
Per tutte queste ragioni la norma provinciale in esame, nel
ridurre di un punto percentuale l'aliquota per i soggetti che operano
nel settore agricolo, delle cooperative della piccola pesca e dei
loro consorzi e nel mantenere tale riduzione fino al primo gennaio
dell'anno successivo a quello fissato dall'art. 1, comma 43 della
legge n. 244/2007, eccede la competenza statutaria provinciale di cui
agli artt. 8 e 9 dello Statuto di autonomia e si pone in contrasto
con l'art. 16, d.lgs. n. 446/1997 e conseguentemente viola l'art.
117, secondo comma, lett. e) della Costituzione in materia di sistema
tributario.
Parimenti incostituzionale deve ritenersi la disposizione
dell'art. 56, primo comma, della legge provinciale, che rimette ad
una deliberazione della Giunta provinciale la determinazione dei
criteri e delle modalità di attuazione dell'art. 8-sexies del d.1.
n. 208/2008 e la disciplina delle modalità di rimborso ai comuni
delle somme corrisposte agli utenti.
Si premette che l'art. 8-sexies del d.l. n. 208/2008, convertito
nella legge n. 13/2009, dispone che gli oneri relativi alle attività
di progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di
depurazione, nonchè quelli relativi ai connessi investimenti, come
espressamente individuati e programmati dai piani d'ambito,
costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio
idrico integrato, che concorre alla determinazione del corrispettivo
dovuto dall'utente. Tale componente è dovuta al gestore dell'utenza.
Il secondo comma dispone inoltre che a decorrere dal 1° ottobre
2009, in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 335
del 2008, i gestori del servizio idrico integrato provvedono, anche
in forma rateizzata ed entro il termine massimo di cinque anni, alla
restituzione della quota di tariffa non dovuta, riferita
all'esercizio del servizio di depurazione.
Il quarto comma prevede poi che, su proposta del Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche, il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare stabilisce con propri decreti
i criteri ed i parametri per dare attuazione a quanto previsto dal
secondo comma, che definisce le informazioni minime che devono essere
periodicamente fornite agli utenti dai singoli gestori in ordine al
programma per la realizzazione, il completamento, l'adeguamento e
l'attivazione degli impianti di depurazione previsto dal rispettivo
Piano d'ambito, nonchè al suo grado di progressiva attuazione, e le
relative forme di pubblicità, ivi inclusa l'indicazione all'interno
delle bollette.
Il quarto comma, dunque, demanda espressamente al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare i criteri ed i
parametri per la restituzione della quota di tariffa che risulta non
dovuta, per effetto di quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con
sentenza n. 335 del 2008.
La competenza a dare attuazione alle previsioni del primo comma
del citato art. 8-sexies del d.l. n. 208/2008 (è cioè a determinare
l'incidenza dei costi di progettazione e di realizzazione o
completamento degli impianti di depurazione ai fini della
determinazione della tariffa del servizio idrico integrato), è
invece disciplinata dalla norma generale contenuta nell'art. 154,
terzo comma, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, secondo cui:
«l'Autorità d'Ambito determina la tariffa di base», allo scopo di
predisporre il Piano finanziario di cui al precedente art. 149, primo
comma, lettera c), nell'osservanza del decreto con cui il Ministero
dell'ambiente definisce le componenti di costo.
La delibera dell'Autorità, a sua volta, deve tener conto del
«metodo tariffario» e delle modalità di «revisione periodica»
deliberati dal Comitato per la vigilanza dell'uso delle risorse
idriche ed adottato con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, sentita la conferenza permanente
per i rapporti tra la Stato, le regioni e le Provincie autonome di
Trento e di Bolzano ai sensi dell'art. 161, quarto comma, lett. a),
del d.lgs. n. 152/2006 cit.
In definitiva, dunque, la normativa generale prevede:
a) in primo luogo, l'adozione di un decreto ministeriale per
l'individuazione delle componenti del servizio (tra cui sono
ovviamente comprese quelle specificamente previste dall'art. 8-sexies
del d.l. n. 208/2008);
b) successivamente, in base ad esso, la determinazione della
tariffa da parte della Autorità di ambito, nel rispetto del decreto
ministeriale che definisce il metodo tariffario, ai sensi dell'art.
162, quarto comma, lett. a), d.lgs. n. 152/06, e che costituisce
l'obbligatorio criterio di riferimento per le deliberazioni delle
diverse Autorità d'ambito al fine di determinare la tariffa di base,
che è a propria volta funzionale per la predisposizione del piano
finanziario dell'attività di ciascun A.T.O.
La legge provinciale in esame, nell'attribuire alla Giunta
provinciale la determinazione dei criteri e delle modalità per dare
attuazione alle finalità dell'articolo 8-sexies, si pone in palese
contrasto con la normativa statale sopra esposta, dalla quale si
evince la riserva statale sia sulla determinazione della tariffa di
riferimento del servizio idrico integrato, che costituisce la base
della redazione del piano economico e del piano finanziario delle
A.A.T.O., sia sulla determinazione dei criteri per la restituzione
della quota non dovuta ai sensi della sentenza di codesta Corte n.
335 del 2008.
Non è dubbio che la Provincia autonoma non ha la potestà di
introdurre norme di legge in contrasto con quelle della normativa
statale nella materia in esame. Codesta ecc.ma Corte costituzionale
ha infatti stabilito che «la competenza a tutelare l'ambiente e
l'ecosistema nella sua interezza è affidata in via esclusiva allo
Stato dall'art. 117, comma secondo, lett. s)» e che «la disciplina
unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa in via
esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle
regioni o dalle province autonome in materia di competenza propria,
che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente quindi, altri
interessi».
La norma in esame rientra nella materia ambientale cui fa
riferimento l'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., perchè
dispone su un aspetto specifico della disciplina del servizio idrico
integrato, che contempla tra le componenti strutturali proprio la
tutela della risorsa idrica secondo criteri di sostenibilità
ambientale, evidenziati nella disciplina contenuta nel d.lgs. n.
152/2006.
Non sarebbe invece corretto ritenere che la norma afferisca alla
materia dei servizi pubblici locali, ivi incluso il servizio idrico,
ricompreso nella competenza legislativa delle province autonome in
base al proprio Statuto ed alle relative norme di attuazione; e ciò
in quanto tale competenza è limitata alla «assunzione diretta di
servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali» (art.
8, n. 19), e riguarda dunque questioni diverse da quelle che
costituiscono oggetto dell'intervento legislativo qui censurato.
Da ciò consegue, conclusivamente, che la norma provinciale in
esame eccede le competenze attribuite alle province autonome
dall'art. 8, nn. 5, 17 e 19, dello Statuto e, disponendo
difformemente alla normativa statale su richiamata, volta a garantire
standards quantitativi e qualitativi della risorsa idrica uniformi su
tutto il territorio nazionale, si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s) Cost., che riserva alla competenza
esclusiva statale la materia dell'ambiente.
Peraltro la disposizione provinciale in esame viola anche la
competenza statale in materia di tutela della concorrenza, ponendosi
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost. Infatti,
la tariffa di riferimento garantisce uguali criteri di partecipazione
competitiva su tutto il territorio nazionale, rientrando tra gli
interventi finalizzati a promuovere la c.d. concorrenza «per il
mercato» (sul punto cfr. Segnalazione AS446 Autorità garante della
concorrenza e del mercato sulle modalità di determinazione della
tariffa del servizio idrico integrato).
Analoghe disposizioni, contenute nella l.r. Emilia-Romagna n.
10/2008, sono state oggetto di delibera di impugnazione adottata
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella seduta del 28
agosto 2008.

P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene di sollevare la
questione di legittimità costituzionale della legge provinciale in
esame, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, e confida
nell'accoglimento delle seguenti conclusioni.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 3, secondo comma, della
legge della Provincia autonoma di Trento del 28 marzo 2009, n. 2,
pubblicata sul B.U.R. n. 14 del 30 marzo 2009, recante «Disposizioni
per l'assestamento del bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-2011
della Provincia autonoma di Trento», per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lett. e), e 119, secondo comma, Cost., e dell'art. 56,
primo comma, della medesima legge provinciale, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. e) ed s), Cost. Unitamente al
presente ricorso, saranno depositati:
a) copia della legge della Provincia autonoma di Trento del
28 marzo 2009, n. 2, pubblicata sul B.U.R. n. 14 del 30 marzo 2009,
recante «Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2009 e
pluriennale 2009-2011 della Provincia autonoma di Trento»;
b) estratto della delibera di impugnazione adottata dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 21 maggio 2009.
Roma, addì 22 maggio 2009
L'Avvocato dello Stato: Alessandro De Stefano