1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 11-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 613 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 1995
N. 613 Ordinanza emessa il 22 febbraio-8 marzo 1995 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Douibi Mohamed contro il Ministero dell'interno ed altra Sicurezza pubblica - Stranieri - Cittadino extracomunitario condannato con sentenza passata in giudicato per reati previsti nell'art. 380 del cod. proc. pen. (nella specie: furto aggravato) - Prevista espulsione con decreto prefettizio - Automaticita' del provvedimento - Impossibilita' per l'autorita' amministrativa di valutare la pericolosita' sociale e la situazione familiare dello stesso (convivente con cittadina italiana da cui ha avuto una figlia) - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto agli stranieri condannati per reati diversi - Lesione dei principi di tutela dei rapporti familiari e della paternita', di imparzialita' dell'amministrazione nonche' della funzione rieducativa della pena - Incidenza sulla liberta' personale. (D.-L. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 7, primo e quarto comma; legge 28 febbraio 1990, n. 39). (Cost., artt. 2, 3, 10 (in relazione alla legge 4 agosto 1955, n. 848 e alla legge 27 maggio 1991, n. 176, artt. 2, 3, 5, 7, 9 e 18), 13, 25, 27, 30, 31 e 97). (095C1210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 11-10-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2758/1992
proposto da Mohamed Douibi, rappresentato e difeso dagli avv. Sergio
Onesti e Roberto Fortunato, elettivamente domiciliato presso lo
studio degli stessi in Milano, via Bellezza, 9, contro il Ministero
dell'interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
elettivamente domiciliato presso gli uffici della stessa in Milano,
via Freguglia, 1, e la Prefettura di Milano, per l'annullamento del
decreto del prefetto di Milano n. 1415/1992 del 25 giugno 1992 di
espulsione del ricorrente dal territorio dello Stato;
dell'intimazione del questore di Milano del 25 giugno 1992; del
provvedimento del questore, assunto in pari data, di revoca del
permesso di soggiorno; di tutti gli atti comunque connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè l'atto di
costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente e le memorie
depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 22 febbraio 1995, giudice
relatore dott. Alberto Tramaglini, i procuratori delle parti;
Ritenuto quanto segue
F A T T O
Il ricorrente è cittadino algerino residente in Italia dal
settembre 1978, titolare del permesso di soggiorno per motivi di
lavoro rilasciato il 15 febbraio 1990 sulla base delle norme di
regolarizzazione contenute nella legge n. 39/1990. Durante la
permanenza in Italia ha svolto per lungo tempo la propria attività
lavorativa "in nero", fino a quando la sua posizione è stata
regolarizzata con la formale assunzione presso un'impresa di pulizie.
Nel frattempo egli aveva conosciuto una cittadina italiana con cui
instaurava una stabile relazione dalla quale, il giorno 8 febbraio
1989, nasceva una figlia con essi convivente. Il ricorrente aggiunge
che il reddito prodotto dal suo lavoro costituisce l'unica fonte di
sostentamento del nucleo familiare stante lo stato di disoccupazione
della convivente.
Il prefetto di Milano, riscontrata la sussistenza di una delle
condizioni previste dall'art. 7, primo comma, d.-l. n. 416/1989,
convertito con legge n. 39/1980, avendo il sig. Douibi riportato
condanna passata in giudicato per il reato di furto aggravato, con
provvedimento del 25 giugno 1992 ne ha disposto l'espulsione dal
territorio dello Stato. Contestualmente il questore ha revocato il
suddetto permesso di soggiorno ed ha intimato l'abbandono del
territorio dello Stato.
Impugnando tali provvedimenti il ricorrente rileva in primo luogo
la loro contraddittorietà e l'assoluto difetto di motivazione (primo
motivo); osserva inoltre che il fatto posto a fondamento dei
provvedimenti è anteriore sia all'entrata in vigore della legge n.
39/1990 che alla regolarizzazione della sua posizione in virtù della
"sanatoria" contenuta nella suddetta legge, per cui da un lato
contesta l'applicazione retroattiva della norma che prevede
l'espulsione automatica (secondo motivo), dall'altro rileva che il
periodo successivo al rilascio del permesso di soggiorno non sono
stati contestati comportamenti illeciti (quarto motivo); contesta
infine la legittimità costituzionale delle norme che prevedono
l'espulsione automatica in quanto in contrasto con la tutela
costituzionale della famiglia.
Resiste in giudizio l'Avvocatura dello Stato che ha concluso per
il rigetto del ricorso.
D I R I T T O
1. - Come già esposto il ricorrente, cittadino algerino e già
titolare di permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato,
è stato espulso dal territorio dello Stato perchè condannato per il
reato di furto aggravato (art. 625, nn. 1 e 2, del c.p., in relazione
all'art. 380, primo e secondo comma, del c.p.p. e, quindi, all'art.
7, primo comma, del d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con
modificazioni nella legge 28 febbraio 1990, n. 39).
Nelle sue prospettazioni il ricorrente sottolinea, pur se da
diverse angolazioni, che i provvedimenti impugnati non hanno in alcun
modo valutato la sua personalità, le sue condizioni familiari, le
sua eventuale pericolosità, prima di pronunciare la decisione di
espulsione.
Data la formulazione letterale dell'art. 7, primo comma, del d.-l.
30 dicembre 1989, n. 416, convertito in legge 28 febbraio 1990, n.
39, secondo cui "fermo restando quanto previsto dal codice penale,
dalle norme in materia di stupefacenti, dall'art. 25 della legge 22
maggio 1975, n. 152, recante disposizioni a tutela dell'ordine
pubblico, e quanto previsto dall'art. 9, secondo comma, del presente
decreto, gli stranieri che abbiano riportato condanna con sentenza
passata in giudicato per uno dei delitti previsti dall'art. 380,
primo e secondo comma, del codice di procedura penale sono espulsi
dal territorio dello Stato", il collegio ritiene che una simile
valutazione discrezionale non era consentita all'autorità
procedente.
Si potrebbe, in realtà, dubitare che la norma introduca una
misura di polizia, sembrando essa disciplinare una misura di
sicurezza applicata dal giudice, secondo quanto desumibile dalla
clausola di salvezza di apertura. In tale direzione sembra essere
l'ordinanza della Corte 21 febbraio-3 marzo 1994, n. 72. Secondo
quanto appreso si dirà, il collegio è convinto che tale avrebbe
dovuto essere la scelta legislativa per non esporre la norma ai dubbi
di legittimità costituzionale, senonchè vari indizi fanno
concludere che il legislatore abbia optato per una diversa soluzione.
Il quarto comma dello stesso articolo, infatti, senza operare
alcuna distinzione tra le fattispecie contemplate dai commi
precedenti, attribuisce la competenza in materia al prefetto, il che
depone per un'interpretazione secondo cui tutte le misure ivi
previste, compresa, quindi, quella di cui al primo comma, consistono
in altrettante misure amministrative di polizia.
Un ulteriore argomento può trarsi dalla formulazione della norma.
In particolare l'espressione "sono espulsi" mostra chiaramente la
volontà del legislatore di precludere qualunque giudizio in ordine
alla personalità e situazione complessiva dello straniero e di
sancire l'obbligo di espulsione in presenza del solo verificarsi del
presupposto della condanna. Si tratta di una formulazione del tutto
analoga a quella dell'art. 86, primo comma, del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 ("lo straniero condannato per uno dei reati previsti
dagli artt. 73, 74, 79 e 82, secondo e terzo comma, a pena espiata
deve essere espulso dallo Stato"), che, in quanto contemplava una
misura di sicurezza da applicare automaticamente, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo (sent. 20-24 febbraio 1995, n. 58). E,
come l'automaticità dell'espulsione prevista dal primo comma
dell'art. 86 si contrapponeva a quella "facoltativa" del secondo,
allo stesso modo, per l'art. 7, emerge chiaramente la diversa
formulazione dei primi due commi rispetto al terzo, che è da
ritenere abbia voluto esprimere la volontà di differenziare una
misura obbligatoria da una discrezionale.
Dato che le misure di sicurezza sono legate all'accertamento in
concreto della pericolosità e non possono ricevere applicazione
automatica, la evidente automaticità del provvedimento in questione
avvalora ulteriormente la conclusione che la volontà del legislatore
fosse quella di costruire un istituto che operasse in sede
amministrativa. Infatti, dopo l'eliminazione della pericolosità
presunta di cui all'art. 204, secondo comma, del c.p., la suddetta
automaticità apparirebbe incongrua ove si dovesse ritenere che si
tratti di misure che vanno applicate dal giudice. Si dovrebbe infatti
concludere che il legislatore, pur consapevole che le misure di
sicurezza possono essere applicate solo dopo che il soggetto è stato
ritenuto socialmente pericoloso, ciò nonostante abbia voluto
inserire una norma in materia in aperto contrasto con tale principio.
Mentre, infatti, la stessa consapevolezza non può trarsi per l'art.
86 del testo unico, dato che la sua formulazione deriva da quella
dell'art. 81 della legge 22 dicembre 1975, n. 685, e quindi precede
l'art. 31 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, per l'art. 7, essendo
a questa successiva, tale principio non poteva che essere tenuto ben
presente.
Si è sopra accennato che la formulazione dell'art. 7, primo
comma, è analoga a quella dell'art. 86, primo comma, del d.P.R. n.
309/1990. Ma mentre quest'ultima norma, tanto dalla giurisprudenza di
merito che dalla Corte di cassazione, come ricorda la Corte
costituzionale nella sentenza n. 58/1995, è stata ritenuta
configurare una misura di sicurezza, secondo quanto espressamente
indicato nella rubrica dell'art. 81, legge n. 685/1975, l'altra
disposizione è stata invece considerata dal giudice amministrativo
come relativa ad un provvedimento di polizia. Va infatti aggiunto che
tale è l'interpretazione che si è imposta tanto in sede
amministrativa che in sede giurisdizionale.
Numerose pronunce ricollegano l'espulsione ad un provvedimento
amministrativo automatico fatto derivare dal passaggio in giudicato
della sentenza penale di condanna per uno dei reati di cui all'art.
380, del c.p.p. Oltre a numerose decisioni di questo tribunale (per
tutte sez. I, 29 aprile 1993, n. 371), si possono citare t.a.r.
Sicilia sez. II, Catania, 16 febbraio 1993, n. 110; t.a.r. Sicilia,
sez. II, Palermo, 11 dicembre 1991, n. 691; id. 7 febbraio 1992, n.
42, 23 marzo 1992, n. 155, 28 ottobre 1993, n. 791; t.a.r. Lazio sez.
I, 12 febbraio 1991, n. 164; t.a.r. Liguria, 4 novembre 1992, n. 308;
id. 29 maggio 1993, n. 210, 1991, I, 827; t.r.g.a. Bolzano, 4 aprile
1992, n. 91. Il giudice amministrativo ha, in tali occasioni, in
vario modo affermato che l'espulsione di cui al primo comma dell'art.
7 è un provvedimento obbligato, che esso è di competenza del
prefetto, che la sua doverosità non viene meno in caso di concessa
sospensione condizionale della pena: in una parola che si tratta di
misura di polizia, il cui modo di operare è stato peraltro, in
talune di quelle pronuncie, ritenuto conforme alla Costituzione.
La stessa Cassazione (Cassazione penale sez. IV, 18 febbraio 1993,
Kheirate Mohsine) ha affermato che il giudice, se non può applicare
la misura dell'espulsione dello straniero di cui all'art. 86, primo
comma, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, perchè incompatibile con il
rito del cosiddetto patteggiamento, qualora ricorra lo stato di
flagranza previsto dal terzo comma, dell'art. 86, trasmette gli atti
al prefetto perchè ordini, dopo il passaggio in giudicato della
sentenza, l'espulsione dello straniero dallo Stato.
2. - Se tale è l'interpretazione che si impone al collegio, non
può che dubitarsi della legittimità costituzionale del citato primo
comma dell'art. 7.
La questione è rilevante in quanto, ove fondata, la cancellazione
della norma dall'ordinamento determinerebbe l'accoglimento delle
censure che contestano in vario modo l'omessa valutazione della
personalità del ricorrente e la mancata verifica dei presupposti per
procedere all'espulsione.
Il collegio ritiene che la scelta legislativa sia viziata da
irragionevolezza e perciò in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.
Già in precedenza questo tribunale aveva sollevato analoga
questione (ord. nn. 369/1994, 537-538/1992) rilevando
l'irrazionalità dell'automatismo dell'espulsione non sostenuto da
alcuna valutazione della personalità del soggetto, sul suo
inserimento sociale, sulla sua condizione familiare. Tali dubbi non
possono che essere qui riproposti.
La situazione appare ancora più incongrua rispetto al regime
delle misure di sicurezza risultante dall'art. 31 della legge 10
ottobre 1986, n. 663 che ha abrogato l'art. 204 del c.p. e dalla
recente sentenza n. 58/1995 della Corte.
Il difetto di ragionevolezza della norma appare infatti acuito una
volta che si osservi che la misura di sicurezza personale
dell'espulsione prevista dal codice penale e da leggi speciali non
scatta automaticamente al solo verificarsi del presupposto della
condanna, stante il principio secondo cui "tutte le misure di
sicurezza personali sono ordinate previo accertamento che colui che
ha commesso il fatto è persona socialmente pericolosa".
E se dalla suddetta disciplina può desumersi che, ove si tratti
di reato per il quale è ipotizzata la misura di sicurezza, nelle
ipotesi, cioè, fatte salve dal primo comma dell'art. 7, il
provvedimento di polizia, con la sua automaticità, non possa
sovrapporsi, fino a vanificare la funzione, alla valutazione
dell'assenza di pericolosità operata dal magistrato, dai reati per i
quali la misura di sicurezza non è prevista deriverebbe invece il
meccanismo automatico dell'espulsione amministrativa.
Lo straniero è quindi destinato all'immancabile espulsione in
conseguenza della condanna per reati meno gravi, come sicuramente è
quello di cui alla lett. e) dell'art. 380 del c.p.p. per il quale il
ricorrente è stato condannato, rispetto, ad esempio, alle
fattispecie a cui rimandano gli artt. 235 e 312 del c.p.
Imponendo l'adozione di misure di polizia senza consentire di
prendere in esame la personalità del soggetto, la norma crea una
irragionevole disparità di trattamento finendo per dare la più
intensa tutela del procedimento giurisdizionale e dall'accertamento
della pericolosità sociale agli autori di fatti di maggiore
gravità. Non si comprende, infatti, perchè uno straniero condannato
per furto aggravato debba essere necessariamente espulso
dall'autorità di polizia, mentre quello condannato per un delitto
contro la personalità dello Stato ospitante (art. 312 del c.p.) lo
possa essere solo dopo che sia stato giudicato socialmente
pericoloso.
3. - Peraltro la valutazione della personalità del soggetto
avrebbe dovuto essere imposta dal fatto che l'espulsione automatica
rischia di compromettere ulteriori situazioni meritevoli di
apprezzamento. In assenza di una qualunque valutazione concreta di
pericolosità sociale o comunque di sussistenza di esigenze di
prevenzione, quale conseguenza di una condanna per il delitto di
furto aggravato viene imposta la lacerazione di un nucleo familiare,
separando d'autorità il ricorrente dalla convivente cittadina
italiana e dalla figlia. La previsione che i diritti e doveri di cui
agli artt. 30 e 31 della Costituzione non debbano entrare in alcun
modo in gioco determina l'imposizione di un distacco del genitore
dalla figlia, con sacrificio dello stesso diritto di quest'ultima
alla famiglia, il cui carattere di inviolabilità è peraltro
evidenziato da Corte cost. 1-18 luglio 1986, n. 199. Tale sacrificio
è imposto senza che possa essere motivatamente evidenziata
l'esigenza di proteggere interessi degni di pari o più intensa
tutela. Per il solo fatto di aver subito la condanna per un
determinato titolo di reato, lo straniero viene ulteriormente gravato
da una misura che, per le condizioni soggettive su cui incide, è in
grado di assumere una connotazione punitiva più intensa della stessa
sanzione penale.
Nel caso di specie, alla pena viene a cumularsi un provvedimento
che produce la rottura di vincoli affettivi e la sostanziale
compressione del diritto-dovere all'esercizio della paternità, senza
che alcuna autorità abbia potuto farsi carico di distinguere una
situazione dall'altra e di valutare se l'interesse che l'espulsione
è in grado di soddisfare sia prevalente sulle ripercussioni negative
che la separazione coattiva tra padre e figlia comporta.
Tale disciplina denota la sua mancanza di ragionevolezza anche
alla luce della tutela dei rapporti familiari e alla paternità di
cui alla legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), ma soprattutto della legge 27 maggio 1991, n. 176
(Ratifica ed esecuzione della convenzione sui diritti del fanciullo,
fatta a New York il 20 novembre 1989) ed, ulteriormente, il suo
contrasto con gli artt. 2 e 10 della Costituzione.
Se alla sanzione penale si aggiunge immancabilmente l'espulsione,
appare innanzitutto violato l'obbligo dello Stato di adottare "tutti
i provvedimenti appropriati affinchè il fanciullo sia effettivamente
tutelato contro ogni forma di discriminazione o di sanzione motivate
dalla condizione sociale, dalle attività, opinioni professate o
convinzioni dei suoi genitori" (art. 2 della Convenzione di New York)
e di adottare i provvedimenti legislativi ed amministrativi necessari
per assicurarne la protezione "in considerazione dei diritti e dei
doveri dei suoi genitori" ed altresì di fare in modo che "in tutte
le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle
istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali,
delle autorità amministrative o degli organi legislativi,
l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione
preminente" (art. 3).
La responsabilità, il diritto ed il dovere della posizione di
genitore e affermato nell'art. 5, mentre l'art. 18 impone agli Stati
di fare "del loro meglio" per garantire il principio "secondo il
quale entrambi i genitori hanno una responsabilità comune per quanto
riguarda l'educazione del fanciullo ed il provvedere al suo sviluppo"
e di accordare gli aiuti appropriati perchè sia possibile
adeguatamente assolvere a tale responsabilità.
D'altra parte l'art. 7 afferma il diritto del fanciullo "a
conoscere i suoi genitori e ad essere allevato da essi" e l'art. 9
attribuisce allo stesso il diritto a non esserne separato contro la
loro volontà.
La Convenzione, richiamando i principi già espressi nella
dichiarazione universale, impone una serie di azioni positive per
l'effettiva tutela dell'infanzia e della compagine familiare. Ciò
non vuol necessariamente dire che la situazione di famiglia possa in
assoluto precludere misure che abbiano l'effetto di separare genitori
e figli, peraltro espressamente previste dalla Convenzione ed in
particolare dal quarto comma dello stesso art. 9. Ma senz'altro tali
provvedimenti sono in grado di violare i suddetti principi allorchè
non siano il risultato di una valutazione effettuata sulla
personalità del soggetto e la separazione non risulti essere imposta
in vista della tutela di altri valori fondamentali. La necessità di
esaminare la situazione del singolo soggetto, il che è peraltro
espressione dell'esigenza di tutelare la dignità dell'individuo e di
non accollargli misure punitive senza averne prima considerato la
personalità, è desumibile dall'art. 10, che impone agli Stati
aderenti alla Convenzione di considerare la domande di
ricongiungimento familiare "con uno spirito positivo, con umanità e
diligenza", vale a dire di favorire il più possibile l'unità
familiare ove ciò non confligga con l'esigenza di tutela di
preminenti valori costituzionali.
La norma contestata finisce invece per accomunare, in quanto
destinatari del medesimo provvedimento, soggetti con personalità
diversissime, in situazioni sociali e personali in nessun modo
equiparabili a priori, senza che sia data alcuna possibilità di
tener conto di quali valori costituzionali l'espulsione soddisfi e
quali diritti essa sacrifichi. La mancanza di ragionevolezza è
altresì determinata dall'unificazione, in quanto ad effetti, di
svariate figure di reato senza che sia data alcuna possibilità di
individuare la gravità dei singoli fatti.
Ad avviso del collegio risultano così violati i principi di
uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
anche in rapporto agli artt. 2 e 10, secondo comma, della
Costituzione.
Ciò non può che riflettersi negativamente sul principio di
imparzialità dell'amministrazione (art. 97), visto che il potere in
questione conduce ad una forzata assimilazione di situazioni diverse
e, necessariamente, al trattamento uguale di situazioni dissimili.
La norma nega altresì in partenza la funzione rieducativa della
pena (art. 27), visto che permane quella sorta di presunzione di
inaffidabilità che è alla base dell'espulsione.
4. - Una volta che si ritenga, come più volte affermato dalla
Corte, che anche lo straniero è ammesso al godimento dei diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione, si deve altresì ritenere
che l'espulsione non possa prescindere dalla valutazione della
personalità del soggetto e dell'effettuazione di un giudizio di
pericolosità. Ciò pone un'altra questione che investe anche il
quarto comma del medesimo art. 7, che affida la competenza a disporre
l'espulsione all'autorità di polizia.
Di recente (sentenza 20-24 febbraio 1995, n. 58), la Corte ha
dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 86, primo
comma, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 nella parte in cui obbliga
il giudice ad emettere, senza l'accertamento in concreto della
pericolosità sociale, l'ordine di espulsione dello straniero
condannato per uno dei reati di cui agli artt. 73, 74, 79 e 82 dello
stesso testo unico. La Corte ha osservato che "le misure di sicurezza
personali comportano comunque la privazione o la limitazione della
libertà personale e, quindi, incidono in ogni caso su un valore che
l'art. 13 della Costituzione riconosce come diritto inviolabile
dell'uomo, sia cittadino o straniero (v., da ultimo, sent. n.
62/1994). Ed è giurisprudenza di questa Corte che, di fronte
all'incisione di beni di tal pregio, il controllo di
costituzionalità delle norme di legge contestate deve avvenire in
modo da garantire che il sacrificio della libertà sia giustificato
dall'effettiva realizzazione di altri valori costituzionali o non
vada incontro a ostacoli insormontabili costituiti dalla protezione
di altri valori costituzionali".
Se è "indubitabile" che l'espulsione-misura di sicurezza
personale incide sul valore tutelato dall'art. 13 della Costituzione,
sembra al collegio che il medesimo effetto scaturisca dall'ordine in
esame avente analogo contenuto emesso alal pubblica amministrazione.
Si tratta in ambedue i casi di allontanare lo straniero dallo Stato;
in entrambi i casi la misura deriva da una sentenza penale di
condanna, l'unica differenza essendo data dal soggetto che la
dispone, in taluni casi il giudice, in altri l'autorità di polizia.
La diversificazione delle competenze dovrebbe riflettere la
differente natura dei due atti, che qui, data l'identità di
presupposti e di contenuti, trattandosi comunque di misure post
delictum, non sembra possa essere ravvisata. Il legislatore ha
separato le attribuzioni pur in presenza di atti della medesima
natura, il che determina un contrasto con gli artt. 13, secondo
comma, e 25, ultimo comma, della Costituzione, visto che la
Costituzione attribuisce esclusivamente all'autorità giudiziaria
tanto l'adozione di misure di sicurezza quanto l'emanazione di
provvedimenti che incidono sulla libertà personale.
Che il provvedimento di espulsione incida sulla libertà personale
dello straniero può essere desunto dalla rilevata identità di
contenuto dell'analoga misura di sicurezza. Peraltro, si tratta di
una conseguenza diretta della sentenza penale di condanna cosicchè
la misura di polizia finisce per avere anche analogo fondamento.
Non sembra che il valore inciso dal provvedimento possa essere
individuato nelle libertà di circolazione e soggiorno protette
dall'art. 16, per le cui possibili limitazioni sussiste la riserva di
legge ma non quella di giurisdizione. La misura in questione,
infatti, non ha l'effetto di limitare la circolazione o il soggiorno,
ma quello ben più drastico di estinguere tali libertà, visto che lo
straniero espulso non può più nè circolare nè soggiornare nel
territorio dello Stato. Si deve perciò ritenere che un provvedimento
che ha l'effetto di allontanare lo straniero dall'Italia incida su un
ben più rilevante del diritto di circolazione e soggiorno in una
qualsiasi parte del territorio nazionale, che può essere più o meno
limitato a norma dell'art. 16, ma che presuppone comunque la
permanenza nello Stato.
Che l'allontanamento dello straniero, dipendente da revoca o
mancato rinnovo del permesso di soggiorno, coinvolga situazioni
inerenti ai diritti di libertà è, d'altra parte, affermazione non
nuova della Corte (Corte cost. 4-20 gennaio 1977, n. 46).
Nella legge in esame l'incidenza sulla libertà personale si
manifesta ulteriormente allorchè si consideri che il nono comma
dell'art. 7 prevede che "lo straniero che non osserva l'intimazione o
che comunque si trattiene nel territorio dello Stato oltre il termine
prefissato è immediatamente accompagnato alla frontiera". La norma
introduce un istituto analogo al rimpatrio per traduzione che già
nel 1956 (sent. n. 2) venne dichiarato incostituzionale in relazione
all'art. 13. La Corte ha in seguito mantenuto fermo l'orientamento
secondo cui l'ordine di rimpatrio con foglio di via obbligatorio di
cui alla legge n. 1423/1956 non comporta restrizione della libertà
personale, ma ciò solo in quanto si tratta di atto non suscettibile
di coercitiva esecuzione (Corte cost. 20-30 giugno 1964, n. 68, ord.
29 ottobre12 novembre 1987, n. 384). Tale inidoneità di esecuzione
coattiva ha condotto ad escludere che il provvedimento di polizia sia
in grado di determinare quella "degradazione giuridica" che nella
sentenza n. 11/1956 era stata ritenuta caratterizzare l'istituto
dell'ammonizione e tale, quindi, da determinare l'incisione sulla
libertà personale. La possibilità di coercitiva esecuzione è,
invece, una caratteristica del provvedimento contemplato dalla legge
n. 39/1990, che perciò è idoneo a determinare
"quell'assoggettamento all'altrui potere in cui si concreta il
principio dell'habeas corpus" (Corte cost. n. 68/1964). Va da ultimo
osservato che la suddetta degradazione è un effetto che trova la sua
causa nel provvedimento di espulsione, visto che l'intimazione del
questore prevista dal settimo comma costituisce un atto di mera
esecuzione.
4.1. - Nella sentenza da ultimo citata, la Corte osservava che,
pur se le misure di sicurezza e i provvedimenti di polizia trovavano
"il fondamento comune e la comune finalità .. nell'esigenza di
prevenzione di fronte alla pericolosità sociale del soggetto ..
resta pur sempre una netta differenziazione fra i due ordine di
misure, per diversità di struttura, settore di competenza, campo e
modalità di applicazione, specialmente per quanto si riferisce agli
organi preposti a tale applicazione". Richiamando i lavori della
Costituente e citando le dichiarazioni di uno dei proponenti del
testo che poi divenne l'ultimo comma dell'art. 25, la Corte ebbe
tuttavia ad osservare che le misure di sicurezza, per le quali la
legislazione poneva (e pone) tanto una riserva di legge (art. 199 del
c.p.) quanto una riserva di giurisdizione (art. 205 del c.p.), "non
sono misure di polizia .. Si tratta di misure preventive di
sicurezza, che devono essere applicate, a norma del codice penale,
nei confronti di individui imputati o imputabili in occasione della
perpretazione di un reato".
Ritiene il collegio che, una volta costruito lo status di persona
socialmente pericolosa intorno al principio nulla periculositas sine
crimine quale presupposto per l'adozione di una misura di sicurezza,
non sembra che un provvedimento di polizia possa essere fondato sul
medesimo presupposto. Se da un fatto penalmente rilevante la legge fa
discendere delle conseguenze tipiche già positivamente individuate
come misure post delictum, non sembra che possa attribuirsi ai due
provvedimenti natura giuridica diversa. In altri termini, una volta
che il legislatore ha configurato l'espulsione come misura di
sicurezza legata alla commissione di determinati reati, non si
ritiene che possa esservi spazio per contemplare un provvedimento
amministrativo di espulsione quale conseguenza della condanna per
un'altra serie di reati. Si attribuirebbe, altrimenti, alla più
completa discrezionalità del legislatore la possibilità di
attribuire all'amministrazione l'emanazione di atti che hanno il
medesimo fondamento, i medesimi presupposti e il medesimo contenuto
precettivo di misure devolute all'autorità giudiziaria e ciò al
solo scopo di aggirare la norma che impone a quest'ultima la
valutazione della pericolosità del soggetto.
Data l'identità di presupposto e di funzione, il legislatore ha
quindi dato la veste di atto amministrativo ad una misura che
discende da un reato e presuppone la pericolosità del soggetto, in
violazione della riserva di giurisdizione ex artt. 13 e 25, ultimo
comma, della Costituzione e comunque del principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3.
Le osservazioni che precedono non sembrano in conflitto con quanto
la Corte ebbe a sostenere con sentenza 10-23 luglio 1974, n. 244.
Chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'allora
vigente art. 152 t.u.l.p.s., dopo aver osservato che "lo Stato
ospitante può .. revocare in ogni momento il permesso di soggiorno o
limitare la circolazione di esso straniero nel proprio territorio ..
nella salvaguarida pur sempre dei diritti fondamentali ..", la Corte
ritenne che il provvedimento di allontanamento dello straniero non
assumeva "affatto la fisionomia delle misure di sicurezza personali
quali regolate e disciplinate dal codice penale. Trattasi di un
provvedimento di polizia che, come tale, riveste carattere e natura
di atto amministrativo, emanato nell'esercizio di un'attività
discrezionale che sostanzialmente si risolve in una revoca
dell'autorizzazione di ingresso e soggiorno nello Stato".
Le fattispecie non appaiono, infatti, analoghe visto che l'ordine
di espulsione di cui all'art. 7 d.-l. n. 416/1989 presenta
caratteristiche diverse rispetto alle previsioni delle norme abrogate
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, stante l'assenza
di discrezionalità e la dipendenza dalla sentenza di condanna.
Peraltro, qualunque possa essere la natura della misura di cui si
discute, essa è chiamata comunque ad assolvere finalità di
prevenzione. La ricordata esigenza di rispettare i diritti
fondamentali del cittadino straniero esclude, infatti, che egli possa
essere espulso se non in presenza di circostanze che lasciono
desumere che valori altrettanto meritevoli rischiano di essere
compromessi dalla sua presenza nel territorio dello Stato. Rilevato
che un simile giudizio non può essere implicito in una sentenza di
condanna, ciò presuppone un giudizio sulla pericolosità del
soggetto che, stante l'incidenza sui diritti di libertà, deve essere
condotto sotto le garanzie della giurisdizione.
Quanto alla rilevanza della questione che investe il quarto comma
dell'art. 7, va osservato che il suo accoglimento condurrebbe alla
conclusione che l'esplusione è stata disposta in carenza assoluta di
potere, con le ovvie conseguenze processuali anche rispetto agli
ulteriori atti che in essa trovano il presupposto.
5. - Le questioni poste non sembra possano essere disgiunte e,
quindi, in conclusione, si riducono ad una. Il legislatore avrebbe
dovuto configurare l'espulsione di cui all'art. 7, primo comma, come
misura di sicurezza, con tutte le conseguenze che da ciò derivano, e
non, come invece ha fatto con le norme qui contestate, come
provvedimento obbligato e vincolato di polizia.
6. - Per quanto sopra considerato, va disposta la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e la contestuale sospensione del
giudizio.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, riservata
ogni altra pronuncia in rito, sul merito e sulle spese, ritenendo
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 2,
3, 10, 13, 25, 27, 30, 31 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, primo e quarto comma, del
d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con legge 28 febbraio
1990, n. 39, nella parte in cui attribuiscono all'autorità di
polizia la competenza a disporre l'espulsione dello straniero
condannato per i reati di cui all'art. 380 del c.p.p. e non prevedono
che il provvedimento debba essere preceduto da un giudizio sulla
personalità del soggetto;
Sospende il giudizio;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti
vengano trasmessi alla Corte costituzionale e la presente ordinanza
venga notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Milano nelle camere di consiglio del 22 febbraio-8
marzo 1995.
Il presidente: MANGIONE
L'estensore: TRAMAGLINI
95C1210