1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA 1 giugno - 14 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Abuso d'ufficio - Inclusione, secondo il "diritto vivente", dei principi di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione tra le violazioni di legge rilevanti per la configurabilita' del reato. - Codice penale, art. 323. - (T-160177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 323 del
codice penale, promosso dal Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale ordinario di Enna nel procedimento penale a carico di V.C.,
con ordinanza del 23 luglio 2015, iscritta al n. 333 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 1° giugno 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 23 luglio 2015, il Giudice
per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Enna ha
sollevato, in relazione agli artt. 25, secondo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 323 del codice penale;
che la questione è stata sollevata all'esito dell'udienza
camerale fissata per l'opposizione della persona offesa alla
richiesta di archiviazione formulata dal pubblico ministero, il quale
aveva indagato, per il reato di abuso d'ufficio, il direttore di
un'unità operativa ospedaliera, denunciato da un dirigente medico
per «plurime e reiterate vessazioni» e, in particolare, per «la
violazione della disciplina dei contratti collettivi nazionali in
tema di ferie, turni, ordini di servizio, carichi ed orari di
lavoro»;
che il pubblico ministero, pur non disconoscendo l'esistenza
delle condotte denunciate, aveva tuttavia avanzato richiesta di
archiviazione, ponendo in evidenza l'irrilevanza della violazione di
norme contenute nei contratti collettivi nazionali ai fini della
configurabilità del reato previsto dall'art. 323 cod. pen.;
che, nell'opposizione proposta, la persona offesa aveva rilevato
come, secondo la costante giurisprudenza di legittimità, il reato di
abuso di ufficio - e, in particolare, il presupposto in esso
contemplato inerente alla «violazione di norme di legge» - potesse
essere integrato anche dalla sola inosservanza del principio
costituzionale di imparzialità della pubblica amministrazione, con
la conseguenza che anche la reiterata violazione dei contratti
collettivi nazionali in danno di un pubblico dipendente ben avrebbe
potuto perfezionare la violazione di norma di legge, «ossia dell'art.
97 Cost.»;
che il rimettente - rilevando che la giurisprudenza di
legittimità ha da tempo adottato un'interpretazione assai ampia
della nozione di «violazione di norme di legge» - assume costituire
«diritto vivente» il fatto che il requisito in questione possa
consistere anche nella inosservanza dell'art. 97 Cost., la cui «parte
immediatamente precettiva» impone ad ogni pubblico funzionario,
nell'esercizio delle funzioni, di non usare il potere conferitogli
dalla legge per compiere favoritismi e procurare ingiusti vantaggi
ovvero per realizzare intenzionali vessazioni o discriminazioni, e
che, pertanto, assume rilevanza la violazione «non solo di norme
giuridiche contenute in leggi e regolamenti ma anche di quelle
previste in atti amministrativi, circolari, contratti collettivi e
addirittura discendenti da prassi amministrative»;
che, nondimeno, l'inclusione dei principi di imparzialità e buon
andamento tra le violazioni di legge rilevanti per integrare l'abuso
di ufficio risulterebbe - come rilevato anche dalla dottrina ed
affermato dalla giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza
n. 447 del 1998) - foriera di vaghezza ed elasticità della
fattispecie incriminatrice, così sovvertendo, secondo il rimettente,
le stesse finalità della riforma di tale precetto introdotte con la
«novella del 1997»;
che, in forza di tali premesse, il giudice a quo ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale;
che, quanto al primo presupposto, il rimettente reputa, ai fini
dell'accoglimento o del rigetto dell'opposizione alla richiesta di
archiviazione, di «rilevanza dirimente» l'inclusione dell'art. 97
Cost. - e, dunque, dei principi di imparzialità e buon andamento -
nel novero delle norme la cui violazione è idonea ad integrare la
fattispecie di cui all'art. 323 cod. pen.;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente rileva
che la criticata ermeneutica dell'art. 323 cod. pen. si pone in
contrasto con l'art. 25 Cost., «sotto il profilo della necessaria
determinatezza delle fattispecie penali» e, inoltre, che
l'insufficiente determinazione della predetta fattispecie
incriminatrice «può comportare il rischio di interferenze tra la
giurisdizione e l'amministrazione», violando così gli «stessi
principi contemplati dall'art. 97 Cost.»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo, anche con successiva memoria depositata il 10
maggio 2016, che la questione sia dichiarata inammissibile;
che la difesa statale osserva come l'ordinanza di rimessione, di
là da un generico riferimento alla originaria querela della persona
offesa, difetti di puntuale descrizione della condotta materiale
contestata all'indagato, con evidenti ricadute circa il vaglio di
rilevanza della questione;
che inoltre, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
rimettente non chiarisce nè le ragioni per le quali nella
«violazione di norme di legge» di cui all'art. 323 cod. pen. dovrebbe
sussumersi anche la violazione delle norme contenute nei contratti
collettivi nazionali, nè quelle per le quali egli non ritenga di
potersi discostare da un tale orientamento giurisprudenziale
tutt'altro che consolidato - e che anzi trova significative smentite
presso la stessa giurisprudenza di legittimità -, adottando
un'interpretazione conforme ai parametri costituzionali evocati
nell'ordinanza di rimessione;
che la questione di legittimità costituzionale, a parere del
Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe comunque
manifestamente infondata;
che, infatti, quanto alla dedotta violazione dell'art. 25 Cost.,
la difesa interveniente rileva che il vizio di indeterminatezza ben
potrebbe escludersi, nella specie, assumendo il criterio
interpretativo «tipologico», talvolta utilizzato dalla giurisprudenza
costituzionale, in forza del quale deve considerarsi comunque
determinata quella fattispecie idonea ad esprimere, attraverso i
normali strumenti interpretativi, un «tipo criminoso», espressivo
cioè di un «omogeneo contenuto di disvalore, corrispondente alla
previsione sanzionatoria determinata» (vengono citate, in proposito,
le sentenze n. 247 del 1989 e n. 35 del 1991);
che tale ultima considerazione - conclude l'Avvocatura generale
dello Stato - vale ad escludere anche il lamentato vizio di
violazione dell'art. 97 Cost., posto che la necessità di individuare
un interesse del tutto collidente con quello pubblico - interesse
alla cui realizzazione deve essere unicamente rivolta la condotta
dell'agente - costituisce «sufficiente argine ad indebite ingerenze
della giurisdizione nelle discrezionali valutazioni
dell'amministrazione».
Considerato che il Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale ordinario di Enna, con l'ordinanza in epigrafe, dubita - in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 97, primo comma (recte:
secondo comma), della Costituzione - della legittimità
costituzionale dell'art. 323 del codice penale nella parte in cui,
secondo il «diritto vivente», includerebbe nel requisito della
«violazione di norme di legge», necessario per la configurazione
della fattispecie incriminatrice dell'abuso di ufficio, anche la
violazione dell'art. 97 Cost. e, dunque, dei principi di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione e,
persino, quella di norme previste nei contratti collettivi di lavoro
o in atti amministrativi, circolari ed addirittura discendenti da
prassi amministrative;
che, nondimeno, la fattispecie oggetto della delibazione
giudiziale è descritta in modo del tutto insufficiente
nell'ordinanza di rimessione, non chiarendosi se la condotta per la
quale è ipotizzabile l'abuso di ufficio sia consistita nella
«violazione della disciplina dei contratti collettivi nazionali in
tema di ferie, turni, ordini di servizio, carichi ed orari di lavoro»
ovvero in diverse «plurime e reiterate vessazioni», tali da integrare
autonoma violazione dei principi di imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.;
che tale carente descrizione della fattispecie non consente di
verificare sotto quale specifico profilo la disposizione censurata
debba essere applicata per definire il giudizio principale;
che, nondimeno, qualora, per la delibazione dell'ipotesi di
reato, venisse in rilievo la violazione di norme del contratto
collettivo di lavoro, si rivelerebbe errata la ricostruzione del
«diritto vivente» prospettata dal rimettente, considerando che,
secondo la prevalente giurisprudenza di legittimità, la violazione
da parte del pubblico ufficiale delle norme collettive contrattuali
applicabili ai rapporti di pubblico impiego non realizza uno dei
presupposti necessari per la configurabilità del reato di abuso di
ufficio (Corte di cassazione, sezione sesta penale, sentenze 3
novembre 2005-13 aprile 2006, n. 13511 e 25 settembre 2008-5 febbraio
2009, n. 5026);
che se, invece, la violazione di legge fosse ritenuta dal
rimettente in relazione alle «plurime e reiterate vessazioni»
denunciate dalla persona offesa - e, dunque, in condotte direttamente
lesive del principio di imparzialità sancito dall'art. 97 Cost. -
non risulterebbero illustrate le ragioni per le quali il rimettente,
a fronte di un contrasto diacronico di giurisprudenza
sull'interpretazione della nozione di «violazione di norme di legge»
(esemplificato da Corte di cassazione, sezione seconda penale,
sentenza 27 ottobre-20 novembre 2015, n. 46096 e, sezione sesta
penale, sentenza 18 febbraio-25 marzo 2009, n. 13097), non ritenga di
praticare un'interpretazione conforme a Costituzione e reputi invece
operante il vincolo dell'asserito «diritto vivente» nella specifica
sede processuale in cui è chiamato a pronunciare ed in relazione
alla richiesta di archiviazione al suo esame;
che, inoltre, la carente descrizione della fattispecie si
riverbera sull'indeterminatezza e ambiguità del petitum formulato,
in alcun modo specificato rispetto alla species facti oggetto del
giudizio principale e neppure reso chiaro dal dispositivo
dell'ordinanza di rimessione, ove il giudice a quo si limita a dare
conto della rilevanza e non manifesta infondatezza della «questione
di costituzionalità dell'art. 323 c.p.»;
che, pertanto, sussistendo plurimi profili ostativi allo
scrutinio della questione proposta, essa si palesa manifestamente
inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 323 del codice penale,
sollevata, in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 97, secondo
comma, della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari
del Tribunale ordinario di Enna, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO