1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 692 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 agosto 2006
Ordinanza emessa il 2 agosto 2006 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Badiali Antonietta ed altri contro I.N.P.S. ed altra Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Dismissioni di beni immobili di enti pubblici (nella specie INPS) - Previsione con legge-provvedimento dell'esclusione dalla procedura di vendita degli immobili siti in Roma, in via Nicola Salvi, n. 68 e in via Monte Oppio, n. 12 (gia' inseriti nella procedura di vendita di cui al d.l. n. 351/2001, conv. con modificazioni in legge n. 410/2001), relativamente ai quali e' gia' stata pronunciata, a favore degli inquilini degli immobili stessi, sentenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. II, 4 agosto 2004, n. 7695, affermante l'obbligo dell'amministrazione venditrice di applicare le modalita' di vendita previste per gli edifici non di pregio - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'ingiustificato deteriore trattamento degli inquilini destinatari della legge provvedimento - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Violazione del principio di copertura finanziaria - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Indebita interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-quinquies, comma 7, aggiunto dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 3, 24, 81, 97, 103 e 113. (007C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2007)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale sul ricorso n. 2347/2006, proposto da Badiali
Antonietta, Bellini Raffaella, Bianchi Mastella Rita, Casamatta
Augusta, Cornacchiola Pina, Di Toro Rossella, D'Alena Giovanna, De
Santis Enrico, Del Fante Laura, Fabietti Luciano, Leo Maria Luisa,
Palombo Mirella, Puca Carmine, Rinaldi Franca, Vitaletti Bianchini
Vitaliana, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Gennaro
Terracciano, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati, in
Roma, piazza di Spagna n. 35;
Contro I.N.P.S., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Collina e Gaetano De
Ruvo, e domiciliato presso l'Avvocatura centrale dell'Ente, in Roma,
via della Frezza, n. 17; S.C.I.P., società per la cartolarizzazione
degli immobili pubblici, in persona del legale rappresentante in
carica, per l'esecuzione del giudicato formatosi in relazione alla
decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 26 ottobre 2005, n. 5961;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'I.N.P.S.;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore all'udienza in camera di consiglio del 6 giugno 2006 il
consigliere Roberto Chieppa; uditi l'avvocato Di Bonito per delega
dell'avv. Terracciano per i ricorrenti e l'avvocato Collina per
l'I.N.P.S.;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o e d i r i t t o
1. - Con la decisione in epigrafe il Consiglio di Stato ha
confermato, con diversa motivazione, la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Lazio - Roma, sez. II, 4 agosto 2004,
n. 7696, con cui è stato accolto il ricorso proposto dai conduttori
dello stabile I.N.P.S. sito in Roma, via Monte Oppio n. 12, avverso
il decreto del 1° aprile 2003, del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 87 del 14 aprile
2003, avente ad oggetto «Individuazione di immobili di pregio», nella
parte in cui inserisce fra gli immobili di pregio anche l'immobile
concesso agli stessi in locazione.
I ricorrenti avevano in precedenza manifestato il proprio
interesse ad acquistare le unità immobiliari concesse in locazione.
Il Consiglio di Stato ha affermato che l'immobile sito in Roma,
via Monte Oppio n. 12, pur essendo situato nel centro storico di
Roma, non può essere qualificato di pregio.
Il decreto ministeriale è stato annullato dal Consiglio di Stato
sulla base dell'accertamento in giudizio, a mezzo di verificazione,
che l'immobile in questione è in stato di degrado e necessita di
interventi di restauro e risanamento conservativo.
Da tale situazione di fatto il Consiglio di Stato ha tratto la
conseguenza che l'amministrazione ha l'obbligo «di applicare le
modalità di vendita degli immobili pubblici previste per gli edifici
non di pregio».
La decisione, pubblicata in data 26 ottobre 2005, è stata
notificata dagli interessati all'amministrazione in data 21 novembre
2005.
Formatosi il giudicato, gli interessati, previa diffida
all'amministrazione, e perdurando l'inesecuzione, hanno proposto il
presente ricorso per ottemperanza, lamentando che:
con nota del 24 agosto 1998 l'I.N.P.S., tramite la I.G.E.I.
S.p.a., ha comunicato ai ricorrenti la volontà di procedere alla
dismissione dell'immobile in questione, chiedendo loro di esprimere
l'interesse ad acquistare le unità immobiliari condotte in
locazione;
con delibera del 3 luglio 2001 l'I.N.P.S. ha incluso nel
piano ordinario di vendita l'immobile di via Monte Oppio n. 12, per
il quale «è stata accertata una totale disponibilità all'acquisto»;
con lettera del 31 marzo 2003 l'I.N.P.S. ha comunicato ai
ricorrenti le modalità di vendita delle unità immobiliari concesse
in locazione;
successivamente, con d.m. 1° aprile 2003, l'immobile è stato
inserito nell'elenco degli immobili da dismettere, con la
qualificazione come immobile di pregio;
in pendenza del giudizio innanzi al Tribunale amministrativo
regionale Lazio avverso tale d.m., l'I.N.P.S. ha invitato i
ricorrenti ad esercitare il diritto di opzione, attribuito ex lege
dall'art. 3, d.l. n. 351 del 2001;
il procedimento di dismissione si era già completato con la
lettera dell'I.N.P.S., restando solo da concludere la fase di
determinazione del prezzo;
il subprocedimento di determinazione del prezzo si sarebbe
concluso in virtù del giudicato del Consiglio di Stato, che ha
sostituito con effetto ex tunc la determinazione illegittima;
dal giudicato discende l'obbligo per l'amministrazione di
applicare le modalità di vendita degli immobili pubblici, previste
per gli edifici non di pregio;
il giudicato non potrebbe essere vanificato dal sopravvenuto
art. 11-quinquies, d.l. n. 203 del 2005, inserito dalla legge di
conversione n. 248 del 2005, che ha sottratto alla vendita l'immobile
di via Monte Oppio n. 12;
in subordine, il citato jus superveniens sarebbe
costituzionalmente illegittimo, avendo tutti i connotati di una legge
provvedimento, priva di ragionevolezza, e volta a vanificare gli
effetti di una decisione giurisdizionale.
2. - Il Collegio osserva che il giudicato di cui si chiede
l'esecuzione si inserisce in una procedura di dismissione di immobile
pubblico in cui era già stata manifestata la volontà di vendita da
parte dell'Ente proprietario e la volontà di acquisto da parte dei
conduttori degli appartamenti ubicati nell'immobile di via Monte
Oppio n. 12.
Il contenzioso giudiziario ha avuto per oggetto solo l'esatta
qualificazione dell'immobile, come di pregio o non di pregio, al fine
di determinare la conseguente misura del prezzo.
Il giudicato ha ritenuto, sulla base di un accertamento di fatto
condotto con verifica giudiziale, che l'immobile fosse da qualificare
come non di pregio, e ha conseguentemente affermato l'obbligo
dell'amministrazione di applicare le modalità di vendita previste
per gli edifici non di pregio.
L'amministrazione non ha sinora dato esecuzione a tale giudicato,
a causa del jus superveniens, costituito dall'art. 11-quinquies, d.l
n. 203/2005, che ha espressamente e nominativamente sottratto alla
dismissione l'immobile di via Monte Oppio n. 12, Roma.
Va rilevato che il principio di intangibilità del giudicato
rispetto al jus superveniens non può, nel caso di specie, trovare
applicazione, in quanto alla data in cui è entrato in vigore il
citato art. 11-quinquies, in relazione alla decisione del Consiglio
di Stato della cui esecuzione si discute non si era ancora formato il
giudicato formale, essendo pendente il termine per il ricorso in
Cassazione; termine poi scaduto senza che tale ricorso fosse
effettivamente proposto.
Infatti, la decisione risulta notificata in data 21 novembre
2005, e, in difetto di impugnazione, è passata in giudicato quando
l'art. 11-quinquies, inserito dalla legge di conversione 2 dicembre
2005, n. 248, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2 dicembre
2005, era già entrato in vigore (v. art. 1, legge n. 248 del 2005).
Pertanto, alla data di entrata in vigore del jus superveniens, 3
dicembre 2005, non si era formato il giudicato in senso formale,
anche se si era in presenza di una decisione giurisdizionale,
definitiva ed esecutiva, suscettibile di essere portata ad esecuzione
attraverso il giudizio di ottemperanza, (come ogni decisione
esecutiva del giudice amministrativo dopo l'entrata in vigore
dell'art. 10 della legge n. 205/2000).
In ogni caso, lo jus superveniens dovrebbe trovare applicazione
al caso di specie, impedendo l'esecuzione della decisione.
L'amministrazione, infatti non può procedere alla vendita
dell'immobile con il criterio di prezzo indicato in sentenza, atteso
che l'immobile è stato per legge escluso in radice dalla procedura
di dismissione.
3. - Ritiene tuttavia il Collegio che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11-quinquies, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005,
n. 203, inserito dalla legge di conversione 2 dicembre 2005, n. 248,
a tenore del quale «gli immobili siti in Roma, via Nicola Salvi n. 68
e via Monte Oppio n. 12, già inseriti nelle procedure di vendita di
cui al decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, sono esclusi da
dette procedure di vendita».
La questione è rilevante in quanto l'esistenza di tale norma
impedisce di dare esecuzione al giudicato, esecuzione alla quale non
vi sarebbero ostacoli di sorta se tale norma non fosse sopravvenuta.
4. - La questione appare non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 113 Cost.
4.1. - La norma in commento, che ha tutti i connotati di una
legge-provvedimento, si pone in contrasto con gli artt. 3, 24, 103 e
113 della Costituzione.
Come affermato dalla Corte costituzionale, l'ammissibilità di
leggi aventi un contenuto concreto e particolare (c.d.
leggi-provvedimento) - leggi che, in quanto tali, la Corte ha più
volte riconosciuto di per sè non illegittime - incontra tuttavia un
limite specifico nel rispetto della funzione giurisdizionale in
ordine alla decisione delle cause in corso, nonchè il limite
generale costituito dal principio di ragionevolezza (ex plurimis,
sentenze n. 492 del 1995, n. 346 del 1991 e n. 143 del 1989).
Nel caso di specie, risulta evidente dalla stessa successione
cronologica degli eventi che la norma è stata dettata per eludere
l'esecuzione della decisione del Consiglio di Stato n. 5960 del 2005.
A fronte dell'obbligo, sancito dal Consiglio di Stato, di
alienare l'immobile applicando il prezzo previsto per gli immobili
non di pregio, il legislatore ha ritenuto che fosse preferibile
ritirare l'immobile dalle procedure di vendita.
La legge non solo ha compiuto una valutazione discrezionale
ordinariamente riservata ai provvedimenti amministrativi, ma lo ha
fatto all'evidente fine di incidere sulla funzione giurisdizionale e,
in particolare, con riguardo ad una controversia, che non poteva
neanche considerarsi in corso essendo già stata pronunciata la
sentenza di ultimo grado della giustizia amministrativa ed essendo
solo formalmente pendente il termine per il ricorso per Cassazione
per motivi di giurisdizione, poi non proposto.
La legge è stata approvata allo scopo di eludere l'obbligo di
dare esecuzione ad una decisione giurisdizionale, rispetto alla quale
già alla data di entrata in vigore della norma sussisteva l'obbligo
per l'amministrazione di dare esecuzione alla pronuncia ed era
azionabile il giudizio di ottemperanza, come chiarito in precedenza.
Risultano violati gli artt. 3, 24, 103, e 113 Cost., vale a dire
il diritto di difesa giurisdizionale, il principio secondo cui contro
gli atti amministrativi è ammessa tutela giurisdizionale davanti al
giudice ordinario o amministrativo, e, in definitiva, il principio di
effettività della tutela giurisdizionale.
Invero, il diritto di difesa, esercitato dai ricorrenti con
l'azione davanti al giudice amministrativo, e soddisfatto con la
decisione poi passata in giudicato, è stato vanificato, e dunque
reso non effettivo, dalla legge provvedimento, che ha alterato la
regolazione degli interessi in gioco, dettata da una sentenza, ormai
definitiva, oltre che esecutiva.
4.2. - La violazione dell'art. 3 Cost. sussiste anche sotto un
ulteriore profilo.
La Corte costituzionale ha anche affermato che le leggi con
destinatari ben determinati, quale quella di specie che riguarda gli
inquilini di due immobili, hanno i caratteri della
legge-provvedimento, che deve essere necessariamente sottoposta ad un
rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e
derogatorio (Corte cost., n. 153 del 1997, n. 2 del 1997 e n. 205 del
1996).
Nella sostanza, alcune leggi provvedimento hanno superato sia le
obiezioni di fondo collegate al principio di separazione dei poteri
sia quelle legate al sistema di garanzie, in quanto - si è detto -
il diritto di difesa del cittadino non viene annullato, ma si connota
secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato,
trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
proprio della giustizia costituzionale (Corte cost., n. 62 del 1993).
Il sindacato di costituzionalità sotto il profilo della
non-arbitrarietà e ragionevolezza delle scelte deve essere tanto
più rigoroso quanto più marcata è la natura provvedimentale
dell'atto legislativo sottoposto a controllo.
Nel caso di specie, la disposizione impugnata rappresenta un modo
surrettizio per sottrarre alla procedura di dismissione due soli
immobili già inseriti nel programma di alienazione, dopo che l'Ente
pubblico ha manifestato l'intento di vendere e gli inquilini hanno
manifestato, già da un certo numero di anni, la volontà di
acquistare.
Una legge che interviene in una procedura in corso da anni, in
cui si è ingenerato un legittimo affidamento dei cittadini, e in cui
è già intervenuta una sentenza di ultimo grado favorevole agli
interessati, e che provvede per casi singoli anzichè in via generale
ed astratta, dovrebbe fondarsi su gravi e ragionevoli esigenze, pena
l'arbitrarietà della stessa.
La Corte costituzionale ha più volte affermato che la legge è
sempre soggetta al controllo di conformità al canone generale di
ragionevolezza, particolarmente stringente in quanto riferito alla
carenza dei rapporti preferiti ed al legittimo affidamento dei
soggetti interessati (Corte cost. 23 dicembre 1997, n. 432; Corte
cost. 26 gennaio 1994, n. 6).
La scelta del legislatore appare, invece, del tutto priva di
ragionevolezza, oltre che palesemente arbitraria.
Si deve anche tenere conto che sinora la legge-provvedimento,
ritenuta costituzionalmente legittima, non è mai giunta al punto da
incidere su un numero determinato e limitato di persone, ma ha
riguardato: un piano territoriale di coordinamento (sent. n. 226 del
1999), un piano urbanistico territoriale (sent. n. 529 del 1995) o
provinciale (sent. n. 143 del 1989); il territorio perimetrato a fini
faunistici (sent. n. 248 del 1995), la classificazione di un
territorio regionale come area di bonifica (sent. n. 66 del 1992); la
copertura legislativa ad atti dei procedimenti espropriativi e la
realizzazione di una pluralità di opere pubbliche in «particolari
condizioni di urgenza» (sent. n. 62 del 1993).
4.3. - L'art. 3 Cost. appare, infine violato anche in relazione
al principio di eguaglianza dei cittadini, determinando una
irragionevole discriminazione in danno degli inquilini di via Monte
Oppio n. 12, rispetto agli altri inquilini di immobili pubblici
inseriti nelle procedure di dismissione in base alla stessa fonte
normativa. Infatti gli inquilini degli immobili inseriti all'interno
della prima e della seconda operazione di cartolarizzazione hanno
potuto acquistare gli immobili di pertinenza a seguito
dell'inserimento nei d.m. 31 luglio 2002 e 1° aprile 2003.
Diversamente i ricorrenti, pur essendo stato inserito il loro
immobile nel d.m. 1° aprile 2003 e pur versando nelle medesime
condizioni degli altri inquilini, si vedrebbero esclusi dalla
procedura di vendita, nonostante una decisione di ultimo grado ad
essi favorevole. Tale discriminazione non è sorretta da una
plausibile ragione, in quanto non si comprende, ed anzi resta esclusa
ogni ragione giuridicamente rilevante del motivo per cui l'immobile,
già inserito tra quelli da dismettere, viene sottratto alla
procedura di vendita.
4.4. - Risulta violato anche l'art. 97 Cost., che impone
l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione, in quanto
da tali canoni discende che l'amministrazione deve operare secondo
legge e rispettare le decisioni giurisdizionali. Con la legge
provvedimento, finalizzata nel caso specifico a non dare esecuzione a
una decisione giurisdizionale (definitiva ed esecutiva), si minano
l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione, e si
attenta al principio del legittimo affidamento del cittadino, che
deriva dai canoni costituzionali di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
4.5. - La disposizione appare, infine, porsi in contrasto con
l'art. 81 Cost. perchè priva di copertura finanziaria.
La procedura di dismissione degli immobili pubblici ha
principalmente il fine di reperire risorse economiche per lo Stato e
l'utilizzo di societa-veicolo, come la Scip, non determina il venir
meno della riferibilità diretta allo Stato dell'intera procedura e
dei suoi effetti economici, come peraltro riconosciuto da questo
Consiglio di Stato (Cons. Stato, IV, n. 308/2006).
È evidente che la sottrazione di un immobile dalla procedura di
vendita determina una minore entrata per lo Stato e quindi un onere
economico, per il quale la stessa legge doveva indicare la relativa
copertura, mentre ciò non è avvenuto.
Pur essendo vero che la decisione di vendere i singoli immobili
è avvenuta con provvedimento amministrativo (ma in base ad una legge
utilizzata per assicurare copertura di bilancio), una volta che, come
nel caso di specie, viene scelta la strada (impropria) di sottrarre
l'immobile alla vendita non con provvedimento amministrativo, ma con
atto legislativo, la legge deve anche indicare le risorse per fare
fronte alla maggiore spesa (o minore entrata), senza che queste
possano essere individuate successivamente attraverso la via (quella
amministrativa) che si è deciso di non seguire.
5. - Per quanto esposto appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
11-quinquies, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203,
inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2005, n. 248, in
relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 101, 103, 113, Cost.
Per l'effetto, il giudizio va sospeso e gli atti vanno trasmessi
alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe;
Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 113 Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11-quinquies, comma 7, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, inserito dalla legge di
conversione 22 dicembre 2005, n. 248;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6 giugno
2006.
Il Presidente: Schinaia
Il consigliere relatore ed estensore: Chieppa
07C0114