Serie Generale n. 111 del 14-5-1991
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 6 maggio 1991, n. 7465
Coordinamento delle iniziative e pianificazione degli investimenti in materia di automazione delle amministrazioni pubbliche Linee di programmazione per il biennio 1991-92. (GU Serie Generale n.111 del 14-05-1991)

A tutte le amministrazioni
pubbliche
1. PREMESSA.
L'evoluzione dello scenario socio-economico nazionale verso il
"post-industriale" modifica e qualifica il ruolo della pubblica
amministrazione sia in termini di erogazione di una vasta e composita
gamma di servizi, sia di sviluppo di azioni ed interventi di
pianificazione, trasferimento e gestione di risorse pubbliche per
correggere squilibri settoriali e territoriali, indirizzando gli
investimenti produttivi.
Per rispondere adeguatamente all'accresciuta domanda di efficienza
ed efficacia operativa delle strutture pubbliche, è necessario:
riordinare in maniera innovativa i tradizionali modelli
organizzativi;
elevare la capacità progettuale;
modificare la presenza operativa in termini di decentramento,
creatività e flessibilità;
riordinare le procedure di lavoro;
attivare razionali processi di automazione.
In particolare, la "riprogettazione" delle amministrazioni dovrà
porre nel giusto rilievo l'impiego delle tecnologie informatiche e
telematiche, che vanno considerate come risorsa strategica che
interagisce, in termini di relazioni e vincoli, con le altre
componenti e la cui efficacia di risultati è funzione diretta delle
intensità del coinvolgimento delle strutture e dei diversi livelli
di responsabilità decisionale ed operativa.
Il Dipartimento della funzione pubblica, al quale la legge quadro
sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93) ed il successivo
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 15 febbraio
1989 hanno attribuito competenze di coordinamento delle iniziative e
di pianificazione degli investimenti in materia di automazione delle
Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68, indica alcune linee
di programmazione per il biennio 1991-92, sia delle attività del
Dipartimento medesimo che di quelle progettuali ed attuative di
competenza delle amministrazioni.
Le attività, le azioni e gli interventi di coordinamento del
Dipartimento della funzione pubblica:
saranno orientati a pianificare gli investimenti pubblici per
l'automazione, sia a livello d'infrastrutture che di acquisizione di
beni e servizi, nell'ottica di una linea di politica industriale; le
iniziative, pertanto, dovranno avere contenuto fortemente innovativo,
di modo che all'evoluzione del settore pubblico possano corrispondere
effetti positivi di ordine più generale;
intendono caratterizzarsi nei confronti delle amministrazioni come
punto di riferimento metodologico ed occasione di promozione,
organizzazione e qualificazione di nuova "domanda" pubblica, con
specifico riferimento all'aggiornamento degli scenari tecnologici ed
alla consulenza per la progettazione e la gestione di procedure
automatizzate;
saranno svolti in costante collaborazione con le istituzioni, i
comitati e gli organismi tecnici comunitari incaricati di concorrere
alla emanazione di normative, regolamentazioni, direttive, circolari,
standard, su aspetti generali e specifici connessi all'impiego delle
tecnologie dell'informazione nelle amministrazioni pubbliche.
La imminente integrazione dei mercati comunitari richiede, infatti,
un diffuso interscambio delle informazioni fra i Paesi membri e
quindi ampia possibilità d'interconnessione dei sistemi informativi
pubblici;
si conformano, in una logica di opportuna continuità, ai
contenuti delle circolari n. 36928 del 4 agosto 1989 (supplemento
ordinario n. 74 alla Gazzetta Ufficiale n. 224 del 25 settembre 1989)
e n. 51223 del 21 maggio 1990 (supplemento ordinario n. 38 alla
Gazzetta Ufficiale n. 124 del 30 maggio 1990), concernenti,
rispettivamente, "Coordinamento delle iniziative e pianificazione
degli investimenti in materia di automazione delle amministrazioni
pubbliche" ed "Indirizzi di normalizzazione nell'area delle
tecnologie dell'informazione nella pubblica amministrazione";
sono orientate allo sviluppo di azioni ritenute prioritarie
nell'attuale contesto organizzativo ed operativo della pubblica
amministrazione, quali:
valorizzazione e generalizzazione delle più significative
esperienze presenti nella pubblica amministrazione in materia di
automazione, anche ai fini della realizzazione dei progetti
intersettoriali avviati e coordinati dal Dipartimento della funzione
pubblica ai sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 15 febbraio 1989.
In linea più generale, ci si propone il riconoscimento di alcune
realtà pubbliche come "Centri" in grado di fornire supporti
all'evoluzione in senso tecnologico di altre amministrazioni, in modo
da costituire fattore di razionalizzazione del processo di
automazione oltrechè elemento di ottimizzazione delle risorse umane,
finanziarie e tecnologiche;
sviluppo di infrastrutture di supporto ai processi di
automazione, di carattere:
tecnologico (rete telematica per la pubblica amministrazione);
organizzativo (centri di formazione, consulenza, ecc.);
collegamento degli interventi di carattere tecnologico ai
necessari processi d'innovazione organizzativa ed al riordino
funzionale del rapporto con il personale pubblico addetto
all'automazione;
indicazione di ulteriori indirizzi di normalizzazione nell'area
delle tecnologie dell'informazione, come aggiornamento e/o
integrazione dei contenuti della citata circolare n. 51223 del 21
maggio 1990.
Al riguardo, il Dipartimento organizzerà entro il corrente anno a
Roma la 1a Conferenza nazionale sugli standard, finalizzata a
dibattere le linee direttrici del processo di normalizzazione prima
che queste si concretizzino in specifici provvedimenti ed a creare
consenso mediante il coinvolgimento degli operatori pubblici preposti
alla scelta ed alla gestione di sistemi informatici o telematici e
delle stesse rappresentanze dell'offerta.
Con tali iniziative, il Dipartimento si propone di favorire lo
sviluppo di sistemi informativi nella pubblica amministrazione
secondo una logica di normalizzazione, ritenendo che una effettiva
omogeneità di criteri e di scelte organizzative e tecniche faciliti
l'interconnessione e l'interoperabilità dei sistemi.
Trattasi di attivare una fase di approfondimento tecnico-
organizzativo, con la fattiva collaborazione di tutte le componenti
che interagiscono nel processo, finalizzata in prospettiva alla
definizione di uno schema comune di riferimento per il complesso
delle amministrazioni pubbliche.
2. GLI OBIETTIVI GENERALI DEL PROCESSO DI AUTOMAZIONE DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.
Come evindenziato nella circolare n. 36928 del 4 agosto 1989, è
necessario che i programmi di utilizzazione e di sviluppo delle
tecnologie informatiche e telematiche nella pubblica amministrazione
siano ispirati a criteri organizzativi e metodologici finalizzati al
raggiungimento di obiettivi generali che di seguito si ripropongono,
ritenendoli tuttora validi:
creazione all'interno delle amministrazioni di "ambienti" in grado
di progettare, gestire e controllare lo sviluppo di sistemi
informativi;
ricostruzione di una logica unitaria nello svolgimento dei compiti
istituzionali delle amministrazioni;
realizzazione di applicazioni orientate soprattutto a soddisfare i
bisogni emergenti nel Paese;
qualificazione della domanda pubblica;
correzione degli squilibri territoriali e settoriali nello
sviluppo del processo di automazione.
3. I PROGRAMMI TRIENNALI DI AUTOMAZIONE.
Al conseguimento dei predetti obiettivi generali nonchè di
obiettivi strategici correlati alla specificità dell'attività
istituzionale svolta, deve conformarsi la predisposizione, da parte
delle amministrazioni, dei programmi triennali di automazione
previsti dall'art. 4 del citato decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 15 febbraio 1989 e di cui la circolare n. 36928 ha
fornito sia uno schema di riferimento che una ipotesi di struttura
funzionale per la promozione, il coordinamento e l'integrazione delle
iniziative, in una strategia unitaria di sviluppo organizzativo.
I programmi triennali di automazione rappresentano una
significativa opportunità per attivare un "dialogo" fra "progetto
informatico" e vertici direzionali delle amministrazioni,
organizzando analisi funzionali che ridisegnino, ove necessario, le
strutture organizzative e le procedure per adeguarle all'impiego
delle tecnologie.
Il processo di pianificazione dovrà favorire il passaggio da una
tipologia applicativa dell'informatica orientata a migliorare i
processi ripetitivi (efficienza interna) ad un'altra, caratterizzata
da diffuso interscambio di informazioni con altri soggetti pubblici e
privati per conseguire positivi risultati sul piano del miglioramento
dei servizi resi (efficacia verso l'esterno).
Sotto il profilo tecnologico, l'attività di programmazione, pur
tenendo conto dell'esigenza di protezione degli investimenti, potrà
individuare tempi, limiti ed opportunità di migrazione verso sistemi
"standardizzati" (secondo le linee di normalizzazione indicate dal
Dipartimento della funzione pubblica) a più livelli, costituiti da
stazioni di lavoro individuali per favorire il decentramento delle
funzioni elaborative, da banche dati gestite da sistemi
centralizzati, da sistemi intermedi o dipartimentali e da reti
"intelligenti" per garantire l'interconnessione e quindi la
condivisione del patrimonio informativo.
L'art. 4 del citato decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 15 febbraio 1989 ha individuato un possibile "percorso" per
la predisposizione del programma di automazione, che dovrà
riguardare la globalità delle strutture e dei servizi di ciascuna
amministrazione, pur dovendosi prevedere priorità realizzative in
ragione delle risorse disponibili:
descrizione degli obiettivi specifici che s'intendono perseguire
con l'automazione, in rapporto al profilo normativo, funzionale ed
organizzativo dell'amministrazione, con riferimento ai costi-benefici
non solo economici di efficienza delle procedure gestionali e,
soprattutto, di efficacia dei servizi resi alla collettività;
descrizione dei progetti già realizzati o in fase di attuazione,
con indicazione degli eventuali vincoli normativi, organizzativi,
finanziari o di altro ordine che ne abbiano ritardato la
realizzazione o limitato i risultati rispetto agli obiettivi, nonchè
delle iniziative assunte per la rimozione dei vincoli medesimi;
principi di base, architettura generale dei progetti di
automazione da realizzare e di quelli già attivati ma da
razionalizzare sulla base delle priorità individuate, interscambi e
collegamenti da attivare ai fini di una migliore ed economica
utilizzazione dei sistemi, procedure da automatizzare, risorse umane,
tecnologiche e finanziare necessarie, volumi di lavoro, tempi e
modalità di realizzazione;
modifiche da apportare alla organizzazione ed alle procedure per
effetto della realizzazione di progetti di automazione;
modalità d'informazione alle organizzazioni sindacali, ai sensi
dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica 1 febbraio
1986, n. 13;
indicazioni sull'organizzazione del personale tecnico nella fase
di avvio ed in quella di regime dei progetti, nonchè linee di
politica di reclutamento di personale specialistico e di formazione
degli utilizzatori e del personale coinvolto, anche indirettamente,
nei programmi di automazione.
Si aggiunge l'opportunità che l'effettuazione degli studi di
fattibilità tecnica dei progetti sia proceduta, anche se in un unico
contesto, da un approfondito esame della fattibilità giuridico-
amministrativa dei progetti medesimi, con riferimento alle norme in
vigore, alle iniziative di legge presentate al Parlamento ed alle
regolamentazioni in genere, nonchè alle specifiche competenze ed
attribuzioni delle amministrazioni e delle strutture funzionali
coinvolte.
Nel reiterare l'invito alle amministrazioni a predisporre con
sollecitudine i programmi triennali di automazione nei termini
suesposti, si rappresenta che le principali informazioni sugli
stessi, contenute nei modelli allegati alla circolare n. 36928,
devono essere trasmesse allo scrivente Dipartimento per consentire
l'attività di coordinamento di competenza.
In attuazione del disposto dell'art. 5 del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 15 febbraio 1989, il Dipartimento della
funzione pubblica formulerà osservazioni in merito alla conformità
dei programmi rispetto agli obiettivi generali e pubblicherà le
informazioni più significative sui programmi medesimi e sui relativi
aggiornamenti.
4. I PROGETTI DI AUTOMAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI STATALI E
MODALITÀ DI TRASMISSIONE AL DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
PER L'ESPRESSIONE DEL PARERE.
Le amministrazioni statali avranno cura di inviare allo scrivente
Dipartimento, per l'espressione del parere, anche i progetti
attuativi dei programmi triennali di automazione, nei limiti e con le
modalità di cui alle circolari dello scrivente n. 9207 del 25
novembre 1987, n. 149 del 6 dicembre 1989 e n. 46691 del 21 marzo
1990,
i cui principali contenuti si riassumono di seguito:
formano oggetto di trasmissione al Dipartimento della funzione
pubblica i progetti d'informatizzazione a carattere pluriennale,
annuale od anche relativi a singole aree d'intervento od a specifiche
procedure, indipendentemente dall'arco di tempo previsto per la
realizzazione, sempre che queste ultime non rientrino in un programma
di carattere generale predisposto dall'amministrazione, già
esaminato dal Dipartimento;
non formano oggetto di trasmissione al Dipartimento della funzione
pubblica ma solamente al Provveditorato generale dello Stato per la
valutazione della opportunità, della coerenza tecnica, della
congruità degli impegni finanziari, nonchè dell'osservanza dei
dettati contrattuali, le proposte di acquisizione di parti marginali
e/o il completamento o il perfezionamento sia dell'HW che del SW, di
progetti già esaminati dal Dipartimento, i servizi (acquisizione
dati, assistenza sistemistica, realizzazione di programmi), di
qualunque entità, relativi a procedure automatizzate già esaminate,
singole unità elaborative autonome con il relativo SW, dedicate
all'automazione di funzioni di singoli posti di lavoro, ancorchè non
previsti nel contesto organico del sistema informativo
dell'amministrazione interessata;
la richiesta di parere al Dipartimento sarà accompagnata dal
programma triennale (ove non trasmesso precedentemente) e da una
relazione progettuale predisposta secondo il seguente schema logico:
descrizione degli obiettivi che s'intendono perseguire con il
progetto di automazione;
descrizione della tipologia delle informazioni, dei flussi
informativi e delle procedure oggetto del processo di informazione,
nonchè dei collegamenti da attivare all'interno dell'amministrazione
e con altre amministrazioni;
analisi dei volumi e delle procedure di acquisizione e di
trasferimento delle informazioni trattate dai settori all'interno dei
quali verrà realizzato il progetto;
conseguente valutazione del dimensionamento di massima della base
informativa relativa ai settori da informatizzare;
descrizione del principio base, dell'architettura generale e delle
principali caratteristiche tecnico-funzionali del sistema informativo
da realizzare, con indicazione del piano operativo nel breve e medio
periodo e dell'onere finanziario presunto;
linee di politica di informazione del personale specialistico e
degli utilizzatori, accanto od in sostituzione di eventuale personale
esterno.
Lo scrivente Dipartimento ha in fase di predisposizione una
procedura automatizzata per l'esame dei progetti, basata sull'analisi
di una serie di indicatori in grado di consentire la valutazione
della conformità e della "fattibilita'" del progetto agli obiettivi
generali e specifici, alla soluzione tecnica prescelta ed alle
risorse disponibili.
Come rappresentato con circolari n. 1 - prot. 1302 del 26 settembre
1990 e n. 3 - prot. 1551 del 2 gennaio 1991, il Provveditorato
generale dello Stato non esprimerà il richiesto parere di congruità
tecnico-economica o di autorizzazione alla spesa sui progetti
predisposti da amministrazioni statali non compresi nei programmi
triennali.
Lo scrivente Dipartimento subordina alla presentazione dei programmi
triennali l'esame delle richieste di finanziamento di progetti di
automazione da parte di amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art.
26 della legge n. 67/88 e l'espressione del parere sui progetti
presentati dai comuni per la concessione di mutui da parte della
Cassa depositi e prestiti a norma della circolare del Dipartimento n.
46666 del 2 marzo 1990 (Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo 1990).
Tale schema di valutazione di progetti informatici potrà
costituire riferimento anche per le rimanenti amministrazioni
pubbliche.
5. I PROGETTI INTERSETTORIALI DI AUTOMAZIONE.
Con la circolare n. 36928 sono stati individuati i primi progetti
intersettoriali di automazione (formazione, centri di servizio ai
cittadini, cartografia urbana, cartografia extra-urbana, monitoraggio
ambientale, fisco-previdenza, trasporto merci all'interno dei Paesi
comunitari), interessanti una pluralità di amministrazioni
pubbliche, centrali e locali, la cui realizzazione sulla base di un
quadro progettuale uniforme sotto il profilo tecnologico,
metodologico, documentale ed organizzativo, consentirà di disporre
di "prototipi" standardizzati da generalizzare successivamente
all'interno della pubblica amministrazione.
Con la realizzazione dei progetti intersettoriali, il Dipartimento
della funzione pubblica si propone di avviare a soluzione i
principali problemi che limitano gli effetti positivi
dell'automazione, determinandosi le condizioni per:
un "colloquio interattivo" fra i sistemi informativi pubblici;
la condivisione delle risorse;
la realizzazione degli obiettivi;
l'aggiornamento delle informazioni;
la cooperazione fra le amministrazioni;
il miglioramento dei servizi erogati.
Il Dipartimento, che cura l'avvio ed il coordinamento dei progetti
intersettoriali, ha già provveduto ad affidare a società
specializzate la predisposizione degli studi di fattibilità, che
saranno ultimati entro il mese di giugno p.v.
La successiva fase attuativa si svilupperà con il coinvolgimento
diretto di alcune amministrazioni, individuate sulla base di
specifiche esperienze acquisite, chiamate a realizzare "segmenti"
progettuali nell'ambito degli specifici ordinamenti, effettuando
autonomi investimenti.
Lo scrivente Dipartimento ritiene di attivare l'istituto della
"conferenza dei servizi" di cui alla legge n. 241/90 per sviluppare
con sollecitudine le diverse fasi realizzative dei progetti
intersettoriali. Analoga procedura sarà seguita ogni qualvolta si
riterrà opportuno richiedere l'avviso delle amministrazioni su
rilevanti iniziative assunte per sviluppare il processo di
automazione delle amministrazioni.
Per quanto concerne il progetto intersettoriale "servizi ai
cittadini", lo scrivente Dipartimento intende ampliare il contenuto
degli istituendi "centri", avviando sperimentazioni di tecnologie
avanzate nella prospettiva di superare il ricorso alla
"certificazione" (ancorchè con strumenti elettronici) con la diretta
acquisizione, con sistemi automatizzati, delle informazioni
individuali.
Tra le tecnologie avanzate da sperimentare, appare particolarmente
interessante, alla luce di esperienze già in corso anche a livello
internazionale, quella basata sulle carte "intelligenti" (a
microprocessore o similari), che consente di migliorare
significativamente il rapporto fra pubblica amministrazione e
cittadino, in particolare per favorire la graduale applicazione della
legge n. 241/90, che innova il procedimento amministrativo ed, al suo
interno, l'accesso del cittadino alle relative informazioni.
6. LE INFRASTRUTTURE DI SUPPORTO AI PROCESSI DI AUTOMAZIONE.
6.1 - La rete telematica della pubblica amministrazione.
Il Dipartimento della funzione pubblica ritiene prioritaria
l'esigenza di effettuare uno studio per la definizione di una rete
telematica della pubblica amministrazione per favorire
l'interconnessione dei sistemi informativi e, quindi, una diffusa
condivisione delle informazioni.
A tal fine, il Ministro per la funzione pubblica, con decreto del
12 marzo 1991, ha costituito un "Gruppo di lavoro per la rete
telematica della pubblica amministrazione", al quale partecipano
anche rappresentanti dell'Azienda di Stato per i servizi telefonici,
del Provveditorato generale dello Stato e della S.I.P., con il
compito di analizzare compiutamente le problematiche connesse alla
realizzazione dell'iniziativa (da intendersi soprattutto come
integrazione e raccordo dell'esistente) e di proporre adeguate
soluzioni operative.
L'azione del Dipartimento non è finalizzata alla creazione di
strutture fisiche di comunicazione (di competenza di altri soggetti
pubblici o dei concessionari), ma intende valutare l'opportunità
d'intervenire sulla gestione del valore aggiunto derivante dai
servizi (interni alle amministrazioni o rivolti agli utenti) che si
basano sulle reti di comunicazione e quindi anche sui riflessi che
l'ottimizzazione della gestione induce sulle architetture e sulle
funzionalità da richiedere alla rete.
Gli obiettivi dell'iniziativa sono individuabili:
nell'orientamento della domanda pubblica rispetto all'offerta.
Sotto questo aspetto, sarà particolarmente importante perseguire
l'indipendenza dell'utente rispetto al fornitore di apparecchiature
di rete e offrire a questi la possibilità di intervento a condizioni
paritarie;
nel ricorso a reti private monoutente ed alla utilizzazione di
sistemi proprietari, limitatamente ai casi in cui l'analisi del
costo-beneficio lo giustifichi ampiamente;
nell'agevolazione delle interconnessioni tra i sistemi informativi
pubblici, per facilitare lo scambio di informazioni e per accrescere
la capacità di governo;
nella normalizzazione delle soluzioni tecniche, in accordo con gli
standard approvati dagli organismi internazionali ed in particolare
comunitari, per superare i vincoli derivanti dall'eterogeneità dei
sistemi;
nel governo dell'eterogeneità tecnologica con strumenti che in
assenza di completezza di standard consentano comunque di raggiungere
i primi due obiettivi;
nella creazione di nuovi servizi a valore aggiunto soprattutto per
quanto riguarda i rapporti delle amministrazioni con i soggetti
pubblici e privati.
Con carattere prioritario, lo studio dovrà prendere in esame le
esigenze attuali e di prospettiva delle amministrazioni pubbliche,
facendo riferimento anche alle più avanzate esperienze europee,
nonchè fornire una realistica valutazione delle risorse disponibili
a breve e medio termine ed eventualmente suggerire le risorse
aggiuntive necessarie per coprire le esigenze, sia in termini di
infrastrutture (investimenti ulteriori da parte dei soggetti deputati
alla realizzazione delle stesse), che di organizzazioni per la
gestione dei servizi.
I principali elementi da considerare nell'analisi sono:
l'offerta di servizi da parte dell'A.S.S.T. e della S.I.P.;
la standardizzazione proponibile per la rete telematica, alla luce
delle indicazioni CEE per le soluzioni telematiche;
lo stato reale della domanda della pubblica amministrazione, con
particolare riferimento alle principali reti esistenti;
i problemi di sicurezza derivanti dall'interconnessione dei
sistemi;
la necessità di una gestione di posta elettronica e, in generale,
di messaggi normalizzati tra le diverse amministrazioni.
Altri aspetti che il gruppo di lavoro dovrà prendere in esame
sono:
più precisa definizione delle linee guida che le amministrazioni
pubbliche devono seguire per la realizzazione (architettura ed
implementazione) delle proprie reti telematiche;
possibilità di sperimentazioni locali di notevole semplicità, a
cura del Dipartimento della funzione pubblica, basate sulla
utilizzazione delle seguenti strutture già disponibili:
servizi acquisibili attraverso gli elaboratori centrali della
pubblica amministrazione (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Cam-
era dei deputati, Senato della Repubblica, Ministero di grazia e
giustizia, Centro di documentazione della suprema Corte di
cassazione, ISTAT, Ministeri della sanità e dell'interno,
Poligrafico dello Stato, ecc.), di altri soggetti parapubblici e
privati (ANSA, CERVED, SARIN, ecc.) ed i dati amministrativi già
accessibili in linea (catasto, casellario giudiziale, INPS,
motorizzazione civile, anagrafi comunali, ecc.);
rete pubblica a commutazione di pacchetto (Itapac), la cui
accessibilità è ormai estesa all'intero territorio nazionale,
considerato che la SIP garantisce il collegamento a livello
distrettuale;
multifunzionalità del posto di lavoro-utente (soluzione già
adottata da molte amministrazioni) che, trasportata sulla rete
pubblica Itapac, ne costituisce un servizio a valore aggiunto.
6.2 Le attività di formazione e di riqualificazione del personale.
Fondamentale e prioritario si evidenzia l'avvio del progetto
intersettoriale di formazione informatica dei pubblici dipendenti,
finalizzato a favorire l'acquisizione di una serie di modelli
cognitivi che aiutino a collocare correttamente l'utilizzazione delle
tecnologie nei diversi contesti organizzativi valutandone,
soprattutto ai più elevati livelli di responsabilità, implicazioni,
vincoli, esigenze, strategie, opportunità.
L'entità del personale pubblico da coinvolgere nei processi di
formazione informatica si valuta pari a circa 2,5 milioni di unità
(su un "universo" di 3,5 milioni di pubblici dipendenti), per un
totale di 10 milioni di giornate-anno, cui vanno aggiunte 120 mila
giornate-anno di formazione tecnica ed alto livello per gli
specialisti (circa 3.000 unità da inserire nella fascia gestionale
medio-alta).
Un siffatto sforzo organizzativo e finanziario richiede l'impegno e
la collaborazione di tutte le amministrazioni e delle istituzioni
pubbliche e private operanti nel settore.
Lo studio di fattibilità del progetto intersettoriale, attualmente
in corso di predisposizione, individuerà i diversi "modelli" di
formazione in funzione dei destinatari, nonchè la consistenza quali-
quantitativa della rete di "centri" di formazione da attivare, con
dimensione territoriale a livello regionale, che dovranno servire di
appoggio ai progetti di automazione delle amministrazioni.
Il progetto sarà coordinato dalla Scuola superiore della pubblica
amministrazione, che, al riguardo, ha già provveduto ad istituire un
"polo" per la formazione informatica presso la sede di Reggio
Calabria, con funzioni di promozione delle attività di formazione
anche utilizzando i "modelli" definiti con lo studio di fattibilità,
nonchè di validazione e di aggiornamento dei "modelli" medesimi, di
sperimentazione di nuove metodologie e tecniche di formazione, di
produzione e diffusione organizzativa di software didattico.
Il progetto di formazione sarà rivolto anche ai dirigenti
pubblici, ai quadri intermedi ed agli stessi amministratori pubblici
(in particolare degli enti locali), studiando e sviluppando sistemi
per il supporto alla direzione ed alla decisione per favorire un
processo di "trasformazione" dei dirigenti e degli amministratori dal
ruolo prettamente gestionale a quello di pianificazione.
7. LINEE DI NORMALIZZAZIONE DEL PROCESSO DI AUTOMAZIONE DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
Oltre all'aggiornamento ed all'integrazione dei contenuti della
circolare n. 51223 del 21 maggio 1990 tenuto conto delle risultanze
dei lavori della Conferenza nazionale sugli standard, il Dipartimento
della funzione pubblica intende istituire un "osservatorio", con il
compito di raccolta e diffusione sistematica degli indirizzi
emergenti nell'ambito degli organismi nazionali ed internazionali di
normalizzazione.
L'osservatorio organizzerà seminari per mettere a raffronto
esperienze maturate nella pubblica amministrazione e delineare
progressivamente un comune scenario tecnologico, metodologico ed
organizzativo di riferimento per favorire concrete possibilità di
interazione fra le amministrazioni pubbliche.
In tale prospettiva, il Dipartimento ha recentemente istituito i
seguenti comitati:
"Comitato per gli standard anagrafici", con il compito di definire
criteri di normalizzazione dei dati elementari di carattere
individuale (anagrafici, fiscali, contributivi, sanitari, elettorali,
ecc.), al fine di costituire basi di dati omogenee ed uniformi e di
consentire la realizzazione di prototipi standardizzati di gestione
delle informazioni che agevolino l'interconnessione controllata fra
le diverse fonti informative pubbliche, allo scopo di semplificare il
rapporto cittadini-pubblica amministrazione;
"Comitato per gli standard cartografici", con il compito di
definire linee di normalizzazione di dati ed informazioni in materia
di cartografia numerica automatizzata, al fine di costituire basi di
dati omogenee ed uniformi da interconnettere fra di loro e con le di-
verse fonti informative pubbliche, per una corretta gestione del
territorio sia ai fini ambientali che di pianificazione urbana e
territoriale, correlando la cartografia a dati socio-economici;
"Gruppo di lavoro sul processo di automazione delle strutture
sanitarie", con il compito di definire, in collaborazione con il
Ministero della sanità, linee di normalizzazione del processo di
automazione delle strutture sanitarie centrali e periferiche, al fine
di agevolare un diffuso e proficuo interscambio di informazioni tra i
soggetti pubblici e privati interessati.
Queste iniziative si prefiggono l'obiettivo principale di rendere
effettiva la possibilità di interscambio dei dati, anche attraverso
collegamenti telematici, tra le diverse amministrazioni pubbliche.
Le tecniche E.D.I. (Electronic Data Interchange), che si stanno
diffondendo nel settore privato, possono trovare concreta
possibilità di applicazione in ambito pubblico soprattutto nelle
aree dei servizi ai cittadini, dei trasporti, della sanità, del
controllo ambientale.
8. RACCORDO DELLE INIZIATIVE DEL DIPARTIMENTO DELLA
FUNZIONE PUBBLICA IN MATERIA DI AUTOMAZIONE CON
QUELLE SVILUPPATE DAL SISTEMA DELLE AUTONOMIE
LOCALI.
È in corso di formalizzazione un protocollo d'intesa fra il
Dipartimento della funzione pubblica e le regioni per sviluppare
forme e modalità di collaborazione organica, d'integrazione di
funzioni, d'interscambio d'informazioni in materia di pianificazione
dei processi di automazione.
Tale iniziativa consentirà anche di utilizzare il riferimento
regionale come elemento propulsore delle attività del Dipartimento
nei confronti delle autonomie locali.
A tal fine, sarà definita con le regioni una serie d'iniziative
decentrate per analizzare compiutamente le problematiche relative al
coordinamento, alla interconnessione ed alla condivisione dei
patrimoni informativi; le stesse strutture informatiche delle regioni
potranno essere utilizzate come raccordo tecnico per la realizzazione
dei progetti intersettoriali avviati dal Dipartimento della funzione
pubblica.
Alla predetta linea di collaborazione con le regioni in materia
d'informatica è opportuno si conformino i programmi di automazione
delle amministrazioni centrali dello Stato e degli enti pubblici non
economici.
Lo scrivente Dipartimento, inoltre, intensificherà gli incontri
con i responsabili dei sistemi informativi delle province, dei comuni
e delle comunità montane per analizzare i contenuti fondamentali dei
rispettivi processi di automazione, con particolare riferimento alla
qualità ed alla fruibilità delle applicazioni, al rapporto costi-
benefici, al livello di correlazione con le strategie individuate dal
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 febbraio 1989 e
dalle successive circolari attuative.
In tale ottica, saranno esaminati progetti portabili presso tutte
le amministrazioni, concernenti sviluppo di software applicativo
"standard" finalizzato ad evitare duplicazioni, ridondanze e
difformità dei servizi resi, con specifico riferimento agli ambienti
operativi di cui alla citata circolare n. 51223.
Gli incontri, le relazioni, gli studi effettuati in collaborazione
con gli enti territoriali e locali avranno come punto di riferimento
le implicazioni di carattere informatico e telematico connesse
all'applicazione delle più recenti disposizioni introdotte
nell'ordinamento normativo, come il decreto legislativo n. 322/89,
concernente riordino del sistema statistico nazionale, la legge 8
giugno 1990, n. 142, concernente riforma delle autonomie locali e la
legge 7 agosto 1990, n. 241, concernente riforma del procedimento
amministrativo.
Dall'insieme di tali disposizioni è possibile ricavare metodi di
raccordo fra lo Stato e le regioni, per un verso, e tra queste ultime
ed il sistema delle autonomie, in termini che consentano:
l'individuazione del livello regionale quale dimensione della
progettazione generale del sistema locale;
la corretta partecipazione delle province al raccordo fra i
sistemi informativi comunali, in chiave di coordinamento, ai sensi di
quanto previsto dalla legge n. 142/90;
l'individuazione del comune quale ente rappresentativo a
competenza generale, quale riferimento per l'erogazione dei servizi.
Con riguardo alle regioni, i sistemi informativi costituiranno
componenti autonome del sistema informativo della pubblica
amministrazione.
Alle stesse finalità si ispirerà l'azione del Dipartimento in
attuazione della citata circolare n. 46666, in forza della quale la
Cassa depositi e prestiti concede mutui a tasso agevolato per
finanziare progetti di automazione predisposti da comuni e consorzi
di comuni, previa espressione, da parte del Dipartimento, di parere
di conformità ad un predeterminato schema progettuale di
riferimento.
9. INIZIATIVE FINALIZZATE A FAVORIRE LA RIORGANIZZAZIONE FUNZIONALE
DELLE AMMINISTRAZIONI.
Il Dipartimento della funzione pubblica intende avviare una serie
d'iniziative sul tema della utilizzazione delle tecnologie
informatiche a supporto degli interventi di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche.
Le aree all'interno delle quali effettuare le prime attività di
sperimentazione saranno individuate con il supporto di incontri
seminariali ai quali parteciperanno rappresentanti dei sindacati del
pubblico impiego ed esperti di organizzazione aziendale.
Si indicano di seguito alcune possibili tematiche da trattare negli
incontri:
modalità di attuazione della legge n. 241/90, soprattutto per
quanto riguarda la "trasparenza" del comportamento degli uffici
pubblici nei confronti del cittadino, assunta anche quale elemento
caratterizzante la funzionalità della pubblica amministrazione;
ricerca di strumenti di controllo dell'efficienza e dell'efficacia
degli interventi attravero la verifica della economicità di gestione
delle strutture pubbliche, soprattutto di quelle che erogano servizi.
Si citano, fra i più interessanti, le tecniche di "budget" per la
valutazione degli scostamenti fra previsioni e consuntivi, come pure
il controllo di gestione basato sulla contabilità per centri di
costo-profitto (benefici).
Verrà proposto uno strumento di verifica della coerenza tra
processi di automazione e di riorganizzazione degli enti, prevedendo
che la documentazione progettuale espliciti il raccordo fra le nuove
tecniche ed il processo di riordino delle procedure interne.
Tali raccordi, in coerenza con gli orientamenti generalizzati in
ordine alla concessione di finanziamenti, dovranno essere dimostrati
anche all'interno di schede di valutazione del rapporto costi-
benefici, con adeguate quantificazioni.
In questo ambito, particolare rilievo dovrà essere attribuito alla
capacità dei progetti di generare benefici "esterni" alla pubblica
amministrazione, a favore dell'utenza.
10. IL PERSONALE PUBBLICO ADDETTO AL SETTORE INFORMATICO.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 febbraio
1989 prevede che il Dipartimento della funzione pubblica predisponga
programmi per il reclutamento di personale informatico specialistico
e per la formazione degli utilizzatori.
Con la circolare n. 36928 sono state individuate ipotesi di
soluzione alle problematiche concernenti il personale addetto
all'informatica, partendo dalla considerazione che le
professionalità richieste, in riferimento al grado di
responsabilità, alla sfera di autonomia che le specifiche
prestazioni di lavoro comportano ed ai particolari requisiti
culturali non hanno trovato compiuto riscontro nei profili
professionali individuati per il personale pubblico.
Per ovviare ai predetti inconvenienti, nella tornata contrattuale
1988-90 relativa al personale dei Ministeri, degli enti locali e
delle aziende di Stato si è proceduto alla modifica ovvero alla
istituzione di nuovi profili professionali per renderli aderenti alle
accresciute esigenze del settore informatico.
Attualmente non si evidenziano differenze sostanziali sui contenuti
professionali dei profili informatici rispetto a quelli vigenti negli
altri settori, mentre permangono, con marcata intensità,
differenziate posizioni retributive, per cui si reputa opportuno
pervenire in sede contrattuale ad un sistema che favorisca le
professionalità informatiche prevedendo forme accessorie di
incentivazione, in modo da facilitare il reclutamento e da non
disperdere le professionalità già acquisite o acquisibili nel
pubblico impiego.
Dovranno altresì definirsi percorsi formativi tali da consentire
una sorta di mobilità, orizzontale e verticale, in relazione al
conseguimento di più elevate professionalità e non escludendosi in
assoluto il passaggio da e ad altri settori di attività se in
possesso dei requisiti richiesti.
Si deve infine evidenziare il perdurare della mancanza di adeguata
cultura informatica ai vari livelli di operatività, non essendo
richiesta, in sede di reclutamento di personale non specialistico, la
conoscenza di elementi d'informatica neppure a livello nozionistico e
non essendo il personale stesso destinatario di specifica formazione
durante la permanenza in servizio.
Al fine di dare soluzione alle predette problematiche, il
Dipartimento della funzione pubblica attiverà opportune iniziative,
sia nella fase di rinnovo dei contratti di lavoro che in sede
legislativa, sollecitando la partecipazione delle amministrazioni
pubbliche ed il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali.
Il Dipartimento ritiene di dover svolgere tali azioni d'iniziativa
anche sulla base di precisi elementi conoscitivi, per cui
promuoverà, come si riferisce in altra parte della circolare, una
indagine conoscitiva finalizzata a rilevare la consistenza quali-
quantitativa degli operatori della pubblica amministrazione addetti
all'informatica ed altri elementi d'informazione utili per la
progettazione di concreti piani d'intervento.
11. ASPETTI NORMATIVI.
Il Consiglio dei Ministri esaminerà prossimamente uno schema di
disegno di legge predisposto dallo scrivente Dipartimento in materia
di disciplina dei processi di automazione delle amministrazioni
pubbliche, con il quale si avviano a soluzione alcuni dei principali
problemi, fra i quali:
il conferimento della validità giuridica alla documentazione ed
agli atti amministrativi prodotti con sistemi automatizzati;
il rafforzamento della struttura centrale di coordinamento del
processo ed una più puntuale definizione dei ruoli del Dipartimento
della funzione pubblica e del Provveditorato generale dello Stato;
la previsione di risorse finanziarie per la realizzazione dei
progetti intersettoriali e di altre qualificanti iniziative con
valenza generalizzata;
la istituzione di uffici per l'informatica presso ciascuna
amministrazione;
la definizione di una linea di politica per il personale pubblico
addetto all'informatica, con previsione di più idonei percorsi
formativi e di carriera e di accesso alla dirigenza per i
responsabili dei sistemi complessi.
Altri riferimenti normativi concernenti il processo di automazione
della pubblica amministrazione riguardano:
i contratti di lavoro dei pubblici dipendenti per la definizione
dei profili professionali del personale addetto all'automazione;
la legge 15 marzo 1991, n. 80, che conferisce validità giuridica
agli atti amministrativi predisposti dagli enti locali con sistemi
automatizzati;
la legge 7 agosto 1990, n. 241;
la legge 8 giugno 1990, n. 142.
Si prevede inoltre di attivare iniziative per il recepimento
nell'ordinamento nazionale della normativa comunitaria concernente la
tutela del software e la riservatezza dei dati individuali inseriti
su banche dati.
12. ALTRE INIZIATIVE DEL DIPARTIMENTO IN MATERIA DI AUTOMAZIONE DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.
Al fine di favorire la capillare diffusione presso le
amministrazioni delle indicazioni tecniche, metodologiche ed
organizzative sulle problematiche dell'automazione, il Dipartimento
della funzione pubblica ha promosso, d'intesa con un consorzio di
società editoriali, la pubblicazione di una rivista, di quaderni-
guida e la organizzazione di convegni e seminari su aspetti specifici
di rilevante attualità.
Le pubblicazioni ed i prodotti su supporto magnetico saranno
distribuiti ai dipendenti pubblici coinvolti, direttamente o
indirettamente, nel processo di automazione.
Lo scrivente Dipartimento promuoverà una indagine sperimentale
presso tutte le amministrazioni di un comparto (e, successivamente,
presso gli altri) per rilevare l'entità quali-quantitativa del
patrimonio informatico esistente, soprattutto in termini di
applicazioni realizzate.
L'aggiornamento sistematico dell'indagine, una svolta a regime,
consentirà di mettere a disposizione delle amministrazioni un "albo"
del patrimonio informatico esistente per evitare ridondanze e
duplicazioni di esperienze e di acquisizioni.
L'indagine si occuperà anche della consistenza del personale
pubblico addetto all'informatica, in organico ed in servizio, delle
unità effettivamente utilizzate in tale settore con carattere di
continuità, delle previsioni di fabbisogno di personale
specialistico anche in relazione alla definizione dei programmi
triennali di automazione, della pianificazione delle diverse esigenze
formative.
Si ringrazia per la collaborazione.
Il Ministro: GASPARI