1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 dicembre 1990
N. 78 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 dicembre 1990 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla provincia dell'onere economico della relativa spesa, cui la provincia e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla provincia anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale e lesione dell'autonomia finanziaria della provincia nonche' del principio della copertura finanziaria. (Legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., art. 81, quarto comma). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 9, n. 10, 8, n. 1, 16, titolo sesto). (091C0017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con delibera della giunta provinciale n. 16041 del 7 dicembre 1990,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da procura speciale a rogito notaio dott.
Pierluigi Mott di Trento in data 11 dicembre 1990, n. 55824 rep.,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illeggittimità costituzionale degli artt. 2- bis e
3 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 19 novembre 1990, n. 334, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 270 del 19 novembre 1990.
F A T T O
L'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, convertito con
modificazioni in legge 25 gennaio 1990, n. 8, aveva stabilito che le
regioni e le province autonome determinassero "la maggiore spesa
sanitaria corrente per gli esercizi finanziari 1987 e 1988" con i
criteri e le modalità già disposte, in relazione alla spesa
sanitaria per gli esercizi 1985 e 1986, dal d.-l. 19 settembre 1987,
n. 382, convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 456 (sulla base cioè
di atti ricognitivi deliberati dagli organi di gestione dei servizi);
e potessero autorizzare le u.s.l. e gli altri enti di gestione dei
servizi ad iscrivere fra gli impegni degli esercizi finanziari 1987 e
1988 le obbligazioni effettivamente assunte e le sopravvenienze
passive accertate, in eccedenza ai rispettivi stanziamenti di
bilancio.
La maggiore spesa così determinata era "finanziata dalle regioni
e dalle province autonome mediante l'impiego delle somme
eventualmente non utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi
finanziari 1987 e 1988 del Fondo sanitario nazionale di parte
corrente, e mediante operazioni di finanziamento con onere di
ammortamento a carico del bilancio dello Stato, nella misura del 20%
con operazioni di mutuo da attivare entro il 31 dicembre 1989, e del
35% con operazioni di mutuo da attivare nell'anno 1990".
Il quarto comma, ultima parte, di detto art. 4 stabiliva che "con
successivo provvedimento legislativo" sarebbero stati determinati
modalità e tempi per l'ulteriore finanziamento della maggiore spesa
sanitaria per i predetti esercizi 1987 e 1988.
Tale provvedimento si inseriva nella cattiva prassi, purtroppo
ricorrente (e già segnalata da questa Corte nella sentenza n.
245/1984), per cui la spesa sanitaria viene regolarmente sottostimata
in via preventiva, definendo l'ammontare del Fondo sanitario
nazionale in misura inferiore al fabbisogno; le u.s.l., non potendo
interrompere nè ridurre l'erogazione dei servizi, accumulano debiti
più o meno occulti; a posteriori si chiede di accertare tali debiti
e i conseguenti disavanzi degli esercizi pregressi, provvedendo al
loro ripiano solo in ritardo, spesso in modo solo parziale e
incompleto, e rinviandone l'onere a futuri esercizi mediante
operazioni di ricorso al credito (pur trattandosi, si noti, di
coprire spesa corrente).
In tale cattiva prassi erano state coinvolte le regioni e le
province autonome, nel senso di imporre loro la stipulazione dei
mutui a ripiano dei disavanzi, però con onere di ammortamento
assunto a carico dello Stato.
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, ha dettato nuove disposizioni
per la copertura dei disavanzi degli esercizi 1987, 1988 e 1990.
Mentre per i primi due esercizi (artt. 1 e 2) si ricorre al solito
metodo della copertura mediante mutui regionali con onere di
ammortamento a carico dello Stato, dando luogo solo ad alcuni dubbi
di legittimità connessi alla oscurità del testo, per il 1990 invece
si prevedeva un meccanismo di finanziamento delle spese eccedenti, in
definitiva, a carico della provincia autonoma, attraverso mezzi
propri, ovvero mediante alienazione di beni patrimoniali disponibili,
o infine mediante mutui o prestiti contratti dalla provincia con
onere di ammortamento a carico di questa (art. 3).
Ora la legge n. 334/1990, nel convertire in legge il d.-l. n.
262/1990, ha modificato l'art. 3 del decreto-legge, e ha aggiunto un
articolo 2-bis, relativo al disavanzo del 1989; modifiche e
integrazioni che però non eliminano e anzi per certi versi aggravano
le ragioni di illegittimità del decreto-legge medesimo.
Tali disposizioni sono illegittime e lesive dell'autonomia della
provincia autonoma per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Sull'art. 2- bis del decreto-legge.
La legge di conversione ha aggiunto al decreto-legge un art.
2-bis, del seguente tenore:
"1. Le eccedenze di spesa rispetto alle entrate complessive,
registrate dalle unità sanitarie locali e dagli altri enti che
erogano assistenza sanitaria per l'esercizio 1989, sono coperte in
via prioritaria con i proventi derivanti dall'alienazione totale o
parziale dei beni patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, non soggetti a vincoli di qualsiasi
natura. I disavanzi delle unità sanitarie locali e degli altri enti
che erogano assistenza sanitaria che non dispongono di beni
patrimoniali alienabili e le eventuali eccedenze che non sia
possibile coprire con le alienazioni di cui sopra, determinati dalle
regioni e province autonome con criteri e modalità da definirsi con
decreto del Ministro della sanità di concerto con quello del tesoro,
sono ripianati dalle regioni mediante operazioni di mutuo, da
stipulare nel secondo semestre dell'anno 1992, con le aziende e gli
istituti di credito ordinario e speciale individuati da apposito
decreto del Ministro del tesoro, che ne definisce anche la durata e
le modalità. Le regioni e le province autonome fanno fronte agli
oneri di ammortamento, valutati in lire 1.500 miliardi a decorrere
dal 1993, con specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo
previste e vincolate a decorrere dall'anno 1993. Sugli atti di
alienazione vigila una commissione nominata dalla regione o provincia
autonoma e presieduta da un magistrato delle giurisdizioni
amministrative che si avvale delle valutazioni dei locali uffici
tecnici erariali".
Ora, non può non colpire, anzitutto, l'assurdità di una
disposizione che, al fine di coprire i disavanzi delle gestioni
sanitarie - causati peraltro per lo più dalla consapevole sottostima
preventiva del fabbisogno e quindi del Fondo sanitario nazionale -
impone di vendere il patrimonio.
Nessuna famiglia assennata penserebbe di vendere il patrimonio
familiare per coprire un deficit che si crea nella gestione corrente
della casa.
È evidente infatti che, se il deficit riguarda le entrate e le
spese correnti, esso non è un fatto occasionale (e infatti, per
quanto riguarda le u.s.l., si ripete e si aggrava di anno in anno),
ma strutturale: coprirlo con una entrata patrimoniale straordinaria
significa da un lato impoverire in modo permanente il soggetto,
dall'altro lato limitarsi a tamponare un problema che si ripresenta
tal quale l'anno dopo.
Senza dire che, essendo gli enti obbligati a cedere i beni
patrimoniali, è molto probabile che questi vengano svenduti,
anzichè ceduti vantaggiosamente.
La copertura del disavanzo mediante vendita di beni che in molti
casi, com'è ben noto, sono pervenuti agli enti interessati
attraverso secoli di liberalità a favore degli ospedali, significa
dissipare un patrimonio prezioso senza giustificazione e senza
contropartita: quanto cioè di più dissennato, e di meno conforme
alle regole di buona amministrazione, si possa immaginare.
Nella specie, poi, si prevede la vendita sia di beni patrimoniali
da reddito (art. 66, primo comma, lett. b), della legge n. 833/1978),
sia di beni patrimoniali destinati all'esercizio delle funzioni
sanitarie (art. 61, terzo comma, lett. a), art. 65, primo comma e
art. 66, primo comma, lett. a), della legge n. 833/1978).
Ora in Trentino tali beni appartengono quasi esclusivamente alla
provincia: è dunque palese la violazione dell'autonomia finanziaria
e patrimoniale della provincia stessa, che sarebbe costretta ad
alienare propri beni per coprire i disavanzi delle u.s.l.
Comunque la vendita provoca una diminuzione di entrate o un
aumento di spesa a carico della provincia o delle u.s.l.
Infatti i redditi e proventi netti dei beni patrimoniali erano
confluiti nel Fondo sanitario nazionale (art. 69, primo comma, lett.
c), della legge n. 833/1978), e comunque di tali entrate si era
tenuto conto nel calcolare il Fondo e le relative quote: pertanto il
venir meno dei redditi si traduce in una minore entrata permanente
alla cui copertura il legislatore statale non ha provveduto (violando
così l'art. 81, quarto comma, della Costituzione).
Quanto ai beni destinati ai servizi sanitari, è ovvio che essi
non possano essere ceduti e che, se lo fossero, le u.s.l.
incontrerebbero nuove spese per doversi procurare (ad esempio
mediante locazioni) beni che il sostituiscano. Anche in questo caso
dunque avremmo un nuovo onere a carattere continuativo, alla cui
copertura non si è provveduto.
La previsione poi, di una commissione, presieduta da un magistrato
delle giurisdizioni amministrative, che "vigila" sugli atti di
alienazione è palesemente lesiva dell'autonomia organizzativa della
provincia autonoma.
Per i disavanzi non suscettibili di essere coperti mediante i
proventi delle alienazioni, l'art. 2- nis in esame prevede che essi
siano ripianati dalle regioni e dalle province autonome, mediante
operazioni di mutuo da stipularsi con gli istituti e alle condizioni
stabilite dal Ministro del tesoro.
Già qui è dato di scorgere una violazione dell'autonomia
finanziaria e contabile della provincia, che dovrebbe indebitarsi, e
farlo per di più a condizioni stabilite dal Ministro.
All'onere dei mutui, addossato alla provincia, non fa riscontro
poi alcuna attribuzione di risorse. Vero è che l'art. 2- bis
prosegue prevedendo che si faccia fronte agli oneri di ammortamento
"con specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo previste
e vincolate a decorrere dall'anno 1993".
Ma, poichè non vi è nessuna garanzia (e nemmeno alcun
affidamento) che il Fondo, a partire da quell'anno, venga
adeguatamente incrementato - tanto è vero che non vi è nella legge,
in violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, alcuna
copertura dell'onere che deriverebbe allo Stato dalla necessità di
dover incrementare il Fondo (l'art. 4 del d.-l., sulla copertura
finanziaria, e che si riferisce al solo onere derivante
dall'attuazione dell'art. 1, non è stato modificato in sede di
conversione -, in realtà la disposizione in parola si traduce o
rischia di tradursi in un gioco di prestigio, per cui si vincola
preventivamente una parte del Fondo nazionale (non incrementato), a
partire dal 1993, a far fronte agli oneri di ammortamento dei mutui,
riducendo contestualmente le disponibilità libere del Fondo medesimo
ripartito fra le regioni e le province autonome, e quindi
semplicemente differendo nel tempo il puro e semplice addossamento ad
esse dell'onere del disavanzo delle u.s.l.
Sull'art. 3 del decreto-legge.
I primi due commi dell'art. 3 del decreto, non modificati in sede
di conversione, prevedono rispettivamente che "le regioni possono
autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del
Fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio
finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente"; e che "per il
finanziamento della spesa autorizzata in eccedenza ai sensi del primo
comma, le regioni possono autorizzare le unità sanitarie locali e
gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i
propri tesorieri anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni
previste dalle convenzioni di tesoreria".
All'originario terzo comma dell'art. 3 la legge di conversione ha
sostituito i seguenti quattro commi:
"3. La spesa effettivamente sostenuta a fronte delle
autorizzazioni concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti
consuntivi dei singoli enti, e gli oneri derivati dalle anticipazioni
straordinarie di cassa di cui al secondo comma sono assunti a carico
delle regioni e province autonome e sono finanziati con operazioni di
mutuo, fino alla concorrenza di L. 90.000 a cittadino residente per
ciascuna regione o provincia autonoma, con oneri di ammortamento a
carico dello Stato.
3- bis. Alla differenza residua si fa fronte:
a) quanto al 25 per cento con oneri a carico del bilancio delle
regione e province autonome, che vi provvedono o con propri mezzi di
bilancio o mediante alienazioni di beni disponibili ovvero mediante
la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da
assumere anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti
disposizioni, avvalendosi, per la copertura delle relative rate di
ammortamento, anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158;
b) quanto al restante 75 per cento mediante accensione di mutui
con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
3-ter. Le operazioni di mutuo con oneri di ammortamento a carico
dello Stato possono essere attivate con le aziende ed istituti di
credito ordinario e speciale individuati ai sensi dell'art. 4,
secondo comma, lett. b), del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, e
secondo condizioni e durata stabilite ai sensi della norma medesima;
al pagamento delle rate di ammortamento provvedono gli enti
mutuatari.
3-quater. All'onere per l'ammortamento dei mutui per il
finanziamento della spesa di pertinenza statale, valutato in lire
2.185 miliardi a decorrere dal 1992, gli enti mutuatari provvedono
mediante utilizzo di quota parte del Fondo sanitario nazionale
all'uopo prevista e vincolata".
Il finanziamento della maggiore spesa e quindi del disavanzo - al
di là del meccanismo delle anticipazioni straordinarie di cassa, che
si limita a spostare in avanti nel tempo l'onere, aggravandolo con i
relativi interessi - è affidato dunque, per una parte, al solito
congegno dei mutui regionali o provinciali con oneri di ammortamento
a carico dello Stato. Ma questo finanziamento è dichiaratamente solo
parziale, poichè esso è commisurato al tetto massimo di L. 90.000
per ogni cittadino residente (terzo comma), mentre il comma 3- bis
espressamente si riferisce alla "differenza residua".
Tale ulteriore disavanzo viene coperto ancora con mutui regionali
o provinciali il cui onere di ammortamento è assunto dallo Stato
(comma 3-bis, lett. b), ma solo limitatamente al 75%, mentre il 25%
dovrebbe essere coperto "con oneri a carico del bilancio delle
regioni e province autonome", che vi dovrebbero provvedere "o con
propri mezzi di bilancio o mediante alienazione di beni disponibili
ovvero mediante la contrazione di mutui o prestiti", in quest'ultimo
caso "avvalendosi, per la copertura delle relative rate di
ammortamento, anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158".
Anche, poi, per la parte finanziata da mutui con oneri a carico
dello Stato (terzo comma e comma 3-bis, lett. b), l'assunzione
dell'onere da parte dello Stato è solo apparente, in quanto il comma
3-quater stabilisce che a tali oneri si faccia fronte mediante
utilizzo di quota parte del Fondo sanitario nazionale.
Poichè, anche qui, non vi è alcuna garanzia nè alcun
affidamento che il Fondo venga incrementato, a partire dal 1992,
delle somme necessarie (tanto è vero che non si prevede alcuna
copertura del maggiore onere, così violando l'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, essendosi lasciato invariato il testo della norma
sulla copertura finanziaria, contenuta nell'art. 4 del decreto-legge,
che fa riferimento solo all'onere "derivante dall'attuazione
dell'art. 1"), il meccanismo di finanziamento in questione rischia di
rivelarsi uno strumento per differire semplicemente nel tempo
l'addossamento dell'onere alle regioni e alle province autonome;
queste, a partire dal 1992, potrebbero vedersi attribuire quote di un
Fondo non incrementato, con le quali dovrebbero però finanziare
necessariamente (essendo titolari del debito contratto con i mutui)
l'onere dei mutui in questione.
In definitiva, dunque, il disavanzo, o comunque una quota cospicua
del medesimo, è posto a carico non già dello Stato ma della
provincia autonoma, senza peraltro attribuire ad essa alcuna nuova
risorsa.
Ora, questa Corte ha ripetutamente affermato in altre occasioni
l'incostituzionalità di disposizioni legislative statali che pongano
l'onere della copertura dei disavanzi delle u.s.l. a carico delle
regioni e delle province autonome, in assenza di effettivi e
sufficienti poteri di governo della spesa sanitaria in capo alle
regioni e province autonome medesime, e senza l'attribuzione ad esse
delle risorse necessarie.
Nella sentenza n. 245/1984 la Corte osservò che le competenze
attribuite alle regioni in materia sanitaria non bastano a far
concludere "che le amministrazioni regionali portino dunque
l'effettiva responsabilità degli eventuali disavanzi delle u.s.l.";
che "la parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non
può non gravare sullo Stato... per l'evidente ragione che il diritto
alla salute spetta egualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato
sull'intero territorio nazionale", onde non è casuale che la spesa
sanitaria "sia prevalentemente rigida e non si presti a venire
manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
governo"; che "in breve, gran parte della spesa sanitaria si forma
indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità locali)".
Concludeva la Corte, censurando l'art. 29 della legge n. 730/1984,
che "in realtà, il piè di lista permane con la sola novità
rappresentata dal subentrare delle regioni in luogo dello Stato".
Successivamente il legislatore ricadde nella stessa tentazione,
con l'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, che addossava le
eccedenze di spesa sanitaria alle regioni.
Nuovamente la Corte fu costretta ad una dichiarazione di
illegittimità costituzionale, rilevando che si trattava di
disposizione "irragionevolmentelesiva dell'autonomia finanziaria
delle regioni", poichè "la garanzia di tale autonomia... comporta
che non possano essere addossati al bilancio regionale... gli oneri
derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa... o che,
comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini la cui cura è affidata dalla
Costituzione soltanto - e non certo quella essenziale - alla regione"
(sentenza n. 452/1989).
Sempre nella stessa sentenza la Corte rilevò che la disciplina
legislativa intervenuta successivamente a quella giudicata con la
sentenza n. 245/1984 "non ha certo spostato a favore delle regioni la
responsabilità della spesa sanitaria".
Ora, l'art. 3 del decreto-legge impugnato realizza precisamente di
nuovo quell'accollo dell'onere del disavanzo ai bilanci regionali e
provinciali, senza attribuzione di risorse corrispondenti, che la
Corte ha giudicato inammissibile.
E certo non si può dire che, rispetto al momento in cui la Corte
emanò le citate pronunce, qualcosa sia cambiato nel senso
dell'attribuzione alle regioni e alle province autonome di maggiori
poteri di governo della spesa sanitaria.
Tutti i fattori principali della spesa sfuggono infatti, oggi più
che mai, a qualsiasi potere determinativo o di governo della
provincia autonoma, e sono, eventualmente, governabili solo da organi
statali: ciò vale per l'identificazione delle prestazioni spettanti
ai cittadini, per gli organici e il trattamento del personale, per il
costo delle convenzioni dei medici generici e degli specialisti, per
i costi dell'assistenza farmaceutica, e così via.
Non vale a far venir meno l'illegittimità il fatto che il primo
comma dell'art. 3 preveda, ipocritamente, che le regioni e le
province autonome "possono autorizzare" le u.s.l. ad assumere impegni
in eccedenza alla quota del fondo sanitario ad esse spettante, e che
il secondo comma del medesimo art. 3 preveda, altrettanto
ipocritamente, che le regioni e le province autonome "possono
autorizzare" le u.s.l. a contrarre anticipazioni straordinarie di
cassa col proprio tesoriere per il finanziamento della spesa
autorizzata in eccedenza.
Che non si sia in presenza di una semplice facoltà della
provincia, che essa potrebbe esercitare o non esercitare
discrezionalmente, e il cui esercizio quindi possa legittimamente dar
luogo all'assunzione del relativo onere da parte della provincia
medesima, è reso del tutto evidente dalla stessa disposizione
legislativa, la quale prevede siffatte "autorizzazioni" per
"provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza".
Se si tratta, infatti, di spesa improcrastinabile e di assoluta
urgenza, non c'è spazio per decisioni discrezionali;
l'autorizzazione provinciale non è in realtà un'autorizzazione a
spendere, che possa essere o meno discrezionalmente concessa, ma è
una semplice autorizzazione a contabilizzare e a pagare spese e
debiti comunque già assunti, e quindi a far emergere un disavanzo
che si è comunque inevitabilmente creato (si tenga presente che
siamo già alla fine del 1990, e quindi la spesa in eccedenza da
"autorizzare" in realtà è spesa in larga parte già intervenuta,
cui corrispondono debiti delle u.s.l. inevitabilmente destinati a
tradursi in un disavanzo dell'esercizio 1990).
Una riprova di ciò sta nel fatto che anche l'art. 4, primo comma,
del d.-l. n. 38/1989, che provvedeva ai disavanzi del 1987 e del
1988, stabiliva che le regioni "possono autorizzare" le u.s.l. ad
iscrivere tra gli impegni degli esercizi 1987 e 1988 le obbligazioni
effettivamente assunte e le sopravvenienze passive accertate in
eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio: eppure a tali
"autorizzazioni" conseguiva l'assunzione dell'onere dei mutui,
necessari per ripianare il disavanzo, a carico dello Stato (art. 4,
secondo comma).
In realtà anche il meccanismo disegnato dall'art. 3 del d.-l. n.
262/1990 non è che un meccanismo di ripianamento del disavanzo
"necessario" (reso tale, cioè, dall'eccedenza della spesa
indispensabile per la continuità dei servizi, rispetto alla entità
- sottostimata - del Fondo sanitario nazionale) mediante l'assunzione
di mutui provinciali; solo che, come si è detto, l'onere di
ammortamento dei mutui è posto, illegittimamente, a carico della
provincia anzichè dello Stato.
La lesione dell'autonomia provinciale è dunque palese.
La disposizione impugnata si riferisce, per il finanziamento della
quota di oneri posta anche formalmente a carico della provincia,
anzitutto ai "mezzi di bilancio" della provincia stessa: ma il
bilancio di questa, come è ben noto, è totalmente impegnato per le
altre spese della provincia medesima, e non presenta alcuna
disponibilità non utilizzata.
In secondo luogo si fa riferimento alla "alienazione di beni
disponibili".
Non è chiaro a quali beni si faccia riferimento: letteralmente
sembrerebbe trattarsi di beni della provincia, dato che è la
provincia a dover finanziare gli oneri che la disposizione in esame
esplicitamente afferma dover essere assunti "a carico del bilancio
delle regioni e province autonome".
In realtà probabilmente il legislatore vuole alludere ai beni di
cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge n. 833/1978, che in Trentino,
come si è detto, appartengono quasi esclusivamente alla provincia.
Ma allora è evidente la violazione dell'autonomia finanziaria e
patrimoniale della provincia, che sarebbe costretta ad alienare
propri beni per coprire i disavanzi delle u.s.l. Valgono inoltre qui
nuovamente tutte le censure e gli argomenti che si sono esposti a
proposito dell'analoga previsione dell'art. 2- bis (e che devono
intendersi qui riprodotti), in ordine all'incongruità di una
copertura di oneri correnti mediante l'alienazione di beni
patrimoniali, e alla mancata copertura delle minori entrate o delle
maggiori spese conseguenti a tale alienazione.
È dunque evidente che l'alienazione di beni patrimoniali, oltre
che essere del tutto insufficiente a coprire i disavanzi (e oltre a
richiedere moltissimo tempo), è strumento illegittimo e del tutto
incongruo a tale scopo.
Il legislatore d'altronde sa bene che non sono questi espedienti a
poter fornire le risorse necessarie a coprire il deficit: ed ecco
perciò che impone il ricorso all'unico mezzo disponibile, cioè i
mutui a ripiano. Ma, ponendo l'onere di ammortamento a carico della
provincia, non fa che spostare il problema in avanti: la provincia
infatti non ha le risorse necessarie per sostenere tale onere.
Non vale, per il Trentino, il richiamo alle "entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158", che
riguardano le sole regioni ordinarie. Onde, per quanto riguarda la
provincia deducente, al nuovo onere non fa riscontro alcuna nuova
risorsa, nemmeno futura e incerta.
Nè può valere a far venire meno la lesione dell'autonomia
provinciale il disposto del quarto comma dell'art. 3 del decreto,
secondo cui le relative disposizioni sono applicabili nelle province
autonome di Trento e Bolzano "compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti": infatti l'indubbio accollo di nuovi oneri alla
provincia, senza attribuzione di nuove risorse, realizzato dalle
norme impugnate non è suscettibile di alcuna qualificazione nè
attenuazione in base a tale generica clausola "compatibilita'". E
d'altra parte l'art. 5, primo comma, della legge 30 novembre 1989, n.
386, stabilisce che le province autonome "partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti".

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 2- bis e 3 del
d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 19 novembre 1990, n. 334, in riferimento
agli artt. 9, n. 10, 8 n. 1 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione, al titolo sesto del citato d.P.R. n.
670/1972, e all'81, quarto comma, della Costituzione, nonchè in
riferimento all'art. 26 della legge n. 468/1978 all'art. 3, sesto
comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158 e all'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386.
Roma, addì 14 dicembre 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C0017