1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 gennaio 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Veneto - Divieto di sanatoria per le «nuove costruzioni residenziali» (eccettuate quelle pertinenziali «prive di funzionalita' autonoma» e di volumetria non superiore a 300 metri cubi) - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale sul condono - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale in materia di «governo del territorio» - Lesione di competenze statali esclusive (in materia di rapporti con l'Unione europea, «moneta», «sistema tributario e contabile dello Stato», «ordinamento civile e penale») - Incidenza sulla funzione di coordinamento della finanza pubblica, sul gettito finanziario del condono e sulla connessa copertura di spese pubbliche e minori entrate - Violazione del principio di eguaglianza - Richiamo alla sent. n. 196/2004 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21, art. 3, comma 1, lettera c). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 81, 117, commi secondo, lett. a), e), l), e terzo, e 119, comma secondo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Veneto - Sanatoria edilizia di interventi eseguiti in aree sottoposte a vincoli - Possibilita' «esclusivamente» per alcuni mutamenti della destinazione d'uso e per le «opere o modalita' di esecuzione non valutabili in termini di volume» (purche' non preclusi «dalla disciplina di tutela del vincolo» ed ancorche' successivi all'imposizione di esso) - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata violazione della legislazione statale di principio (in specie relativa alla sanatoria di opere costruite su aree vincolate) - Lesione di competenze statali esclusive - Presenza nella normativa censurata di ambiguita' pregiudizievoli per la salvaguardia dei valori ambientali. - Legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21, art. 3, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); legge 28 febbraio 1985 n. 47, artt. 32 (come modificato dall'art. 32, comma 43, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326) e 33; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 27. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario - Norme della Regione Veneto - Sanatoria di «ampliamenti di costruzioni a destinazione industriale, artigianale e agricolo-produttiva» - Limiti quantitativi riferiti alla superficie anziche' alla volumetria - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato superamento delle volumetrie massime sanabili fissate dalla normativa statale sul condono (750 metri cubi o 30 per cento della volumetria della costruzione originaria) - Violazione di principi fondamentali in materia di «governo del territorio» Invasione della competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale» - Richiamo alla sent. n. 196/2004 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21, art. 3, comma 1, lettera a). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, comma 25. (005C0047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2005)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato;

Nei confronti della Regione Veneto, in persona del suo presidente
della giunta, avverso l'art. 3 comma 1 [eccettuata la lettera b)] e 3
della legge 5 novembre 2004, n. 21 intitolata «disposizioni in
materia di condono edilizio», pubblicata nel Bollettino ufficiale
n. 113 del 9 novembre 2004.
La determinazione di proposizione del presente ricorso è stata
approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 23 dicembre
2004 (si depositerà estratto del relativo verbale).
L'art. 1 della legge in esame giustamente qualifica la legge
stessa «in attuazione di quanto previsto dall'art. 32 del d.l. 30
settembre 2003, n. 269, come converito nella legge 24 novembre 2003,
n. 326», e quindi riconosce che la normativa statale attuando reca
principi fondamentali ai quali le regioni devono conformarsi. Ed
invero la sentenza 28 giugno 2004, n. 196, di codesta Corte ha
riconosciuto «al legislatore regionale un ruolo rilevante .... di
articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal
legislatore statale in tema di condono, sul versante amministrativo»,
ed ha affermato che «l'adozione della legislazione (di articolazione
e specificazione) da parte delle regioni appare non solo opportuna ma
doverosa e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore
nazionale».
Le disposizioni ora sottoposte a scrutinio di legittimità
costituzionale non hanno però dato coerente «attuazione» alla
normativa statale. L'art. 3 della legge veneta si è molto discostato
dai principi determinati dallo Stato, e non soltanto nel senso di una
riduzione delle volumetrie massime sanabili.
L'art. 3 comma 1 lettera c) esclude dalla sanatoria straordinaria
le «nuove costruzioni residenziali» eccettuate quelle pertinenziali
«prive di funzionalità autonoma» e di volumetria non superiore a 300
metri cubi. Non è chiaro quali tipologie edilizie il legislatore
veneto abbia avuto presente nel tracciare lo «identikit» di queste
pertinenze non autonome e al tempo stesso non costituenti
ampliamenti; ad esempio, per un garage - che del resto è unità
immobiliare pertinenziale ma autonoma - il limite di 300 metri cubi
è elevato. Forse si è solo inteso consentire applicazioni concrete
più o meno astute e «familiari», caso per caso e con inevitabili
discrezionalità amministrative.
Qui comunque interessa la non sanabilità, in linea di principio,
delle «nuove costruzioni residenziali». L'anzidetta lettera c) del
comma 1 in esame contrasta con gli artt. 117 e 119 della
Costituzione. Come dianzi osservato, la regione ha riconosciuto di
essere tenuta ad attenersi ai principi posti dalla legislazione
statale, poichè la disciplina amministrativa del condono edilizio
(non anche la repressione penale degli abusi più gravi) rientra
nella materia di competenza concorrente «governo del territorio»
(art. 117, terzo comma, Cost.). In questo quadro, la regione può
specificare i limiti (quantitativi e non) della sanabilità e persino
«limare» entro margini di ragionevole tollerabilità (come qualche
altra ha fatto) le volumetrie massime previste del legislatore
statale; non può invece negare in toto o in misura prevalente
(rispetto al «quantum» di volumetria ammesso dalla legge statale) la
sanabilità delle «nuove costruzioni residenziali».
Un diniego totale ed aprioristico della sanabilità sia delle
«nuove costruzioni residenziali» di relativamente modeste dimensioni
realizzate in contrasto con strumenti urbanistici (non anche con
vincoli extraurbanistici) contraddice un principio determinato dal
legislatore statale e persino la configurabilità - ammessa anche da
codesta Corte - di una sanatoria straordinaria degli illeciti
urbanistici.
La anzidetta lettera c) del comma 1 contrasta inoltre con gli
artt. 117, secondo comma, e 119 Cost. L'art. 117, secondo comma,
lettera A ed E attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di rapporti con l'Unione europea (e relativi stringenti
«vincoli») e di «moneta» (oggi moneta unica difesa dai noti parametri
di Maastrich) nonchè in materia di «sistema tributario e contabile
dello Stato». D'altro canto, l'art. 117, terzo comma e l'art. 119,
secondo comma attribuiscono allo Stato il compito - particolarmente
arduo - di coordinare la «finanza pubblica» (al singolare).
Notoriamente, più leggi del Parlamento fanno affidamento sul gettito
del condono edilizio per la copertura (art. 81 Cost.) di spese
pubbliche e di minori entrate; comprimere in misura oggettivamente
eccessiva le possibilità di accedere alla sanatoria straordinaria
riduce sensibilmente quel gettito, lede le potestà statali di
governo della finanza pubblica, e potrebbe persino essere considerato
indebita turbativa dell'equilibrio finanziario del Paese nel suo
insieme. Del resto, la regione non assume a proprio carico l'onere
conseguente alla riduzione del predetto gettito, non sposta cioè
prelievo da coloro che hanno commesso gli abusi edilizi alla
generalità dei cittadini che in essa risiedono.
Parimenti grave appare la lesione del principio di eguaglianza
(art. 3, primo comma, Cost.) delle persone rispetto alla legge e
della competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera L
della Costituzione (ordinamento civile e penale). Indubbiamente i
giudici comuni devono applicare anche le leggi regionali;
conseguentemente l'eccessiva restrizione, ad opera del legislatore
veneto, dell'ambito di applicazione della legislazione statale in
tema di condono edilizio obbliga i giudici comuni a rendere, a carico
dei proprietari ed autori di illeciti (e di eventuali
controinteressati e parti offese), pronunce quanto meno
asistematiche.
Identica doglianza per inosservanza dei dianzi evocati parametri
costituzionali deve essere mossa anche nei confronti dell'art. 3,
comma 3, della legge in esame. Detto comma ammette alla sanatoria
straordinaria «esclusivamente» alcuni mutamenti della destinazione
d'uso e «le opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini
di volume» ossia, se ben si è compreso, a volumetria invariata (non
anche - parrebbe - a superficie utile invariata), e quindi esclude
dalla sanatoria ogni altro intervento abusivo. Questo comma 3 non
«integra» ma sostituisce la normativa statale, posta negli artt. 32
(reso più severo dall'art. 32, comma 43, del decreto-legge n. 269
del 2003) e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e nell'art. 32,
comma 27, del testè citato decreto-legge. Premesso che nessuno
intende indebolire i vincoli extraurbanistici, va osservato che la
tutela dei valori (ad esempio, ambientali) presidiati da tali vincoli
è, di norma, riservata al legislatore statale (art. 117, secondo
comma, lettera S, Cost.) e che i valori stessi sono in concreto
adeguatamente salvaguardati dalla disciplina posta dalle norme
statali dianzi menzionate.
Semmai, il comma 3 in esame introduce ambiguità pregiudizievoli
per la salvaguardia, quali quella cagionata dallo «ancorche» che
precede le parole «eseguiti in epoca successiva all'imposizione del
relativo vincolo», e quella provocata dal poco puntuale inciso «a
condizione che l'intervento non sia precluso (parrebbe, direttamente)
dalla disciplina di tutela del vincolo». Sembra quasi che il
legislatore veneto non nutra fiducia nei confronti delle
«amministrazioni preposte alla tutela del vincolo». D'altro canto,
l'ammissione a sanatoria degli interventi elencati nell'art. 3, comma
3, può, a ben vedere, in casi concreti risultare limitativa
dell'esclusione assoluta invece stabilita dal citato art. 33 della
legge n. 47 del 1985.
Un ulteriore motivo di doglianza, anche (ma non solo) di segno
opposto, deve essere formulato nei riguardi dell'art. 3, comma 1,
lettera a), che concerne «gli ampliamenti di costruzioni a
destinazione industriale, artigianale e agricolo - produttiva»
(sembrano escluse le costruzioni destinate ad attività commerciali,
direzionali e produttive di servizi). Questa disposizione prevede due
limiti quantitativi, entrambi riferiti alla superfice (anzichè alla
volumetria); in tal modo, di per sè non coerente con la normativa di
principio, essa in pratica veicola un superamento, a favore di abusi
commessi da alcuni imprenditori, del limite di 750 metri cubi fissato
dall'art. 32, comma 25, del citato decreto-legge n. 269 del 2003.
Infatti a 450 metri quadrati di superficie lorda di pavimento
corrisponde una volumetria mediamente di 1800 metri cubi (ed
eventualmente anche parecchio superiore); e il 20 per cento della
superficie coperta - deve ritenersi, ancorchè non sia precisato
dalla costruzione originaria - può corrispondere a più del 30%
della volumetria della costruzione originaria. Tale superamento
contrasta con la riduzione introdotta invece dalla successiva lettera
b).
La lettera a) in esame contrasta con principi determinati dalla
legislazione statale (art. 117, terzo comma, Cost.); nella citata
sentenza n. 196 del 2004 «la determinazione delle volumetrie massime»
è indicata tra i principi, e nello stesso senso è il punto 1 del
dispositivo con le parole «... inferiori a quelli ivi indicati».
Inoltre - per quanto estende l'ambito della sanabilità - invade
palesemente la competenza esclusiva del Parlamento nazionale in
materia di «ordinamento civile e penale» (art. 117, secondo comma,
lettera L, Cost.) nei giudizi civili e penali i proprietari (imputati
o convenuti) beneficiari di sanatoria solo «regionale» chiederebbero
pronunce non consentite dalla legislazione statale (con prevedibili
questioni di legittimità costituzionale sollevata in via
incidentale).
La demolizione delle disposizioni considerate non produce lacune,
posto che essa consente il riespandersi della normativa statale. Si
confida peraltro in un nuovo sollecito intervento legislativo della
regione intervento che - se effettivamente idoneo a superare la
controversia - potrebbe non essere reputato tardivo.

P. Q. M.
Si chiede pertdanto che sia dichiarata la illegittimità
costituzionale delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio,
con ogni consequenziale pronuncia e con invito alla regione a non
procedere alla attuazione delle disposizioni stesse in pendenza del
giudizio.
Roma, addì 28 dicembre 2004
Vice Avvocato dello Stato: Franco Favara
05C0047