1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 25 SENTENZA 12 gennaio - 20 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Ordinamento militare - Profilassi vaccinale del personale militare - Previsione che la Sanita' militare puo' dichiarare indispensabile la somministrazione, secondo appositi protocolli, di specifiche profilassi vaccinali al personale militare per poterlo impiegare in particolari e individuate condizioni operative o di servizio - Necessita' che la legge indichi le specifiche profilassi vaccinali che la Sanita' militare possa imporre al personale militare - Omessa previsione - Violazione della riserva di legge statale prevista in caso di trattamento sanitario obbligatorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, art. 206-bis, inserito dall'art. 12, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 aprile 2016, n. 91. - Costituzione, art. 32. (T-230025) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 206-bis del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 26 aprile 2016 n. 91 (Disposizioni integrative e
correttive ai decreti legislativi 28 gennaio 2014, n. 7 e 8, adottate
ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 31 dicembre 2012, n.
244), promosso dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale
militare di Napoli nel procedimento a carico di R. M., con ordinanza
del 3 febbraio 2022, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 3 febbraio 2022 (reg. ord. n. 28 del 2022),
il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale militare di Napoli
ha sollevato, in riferimento all'art. 32 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 206-bis del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 26 aprile 2016, n. 91 (Disposizioni integrative e
correttive ai decreti legislativi 28 gennaio 2014, n. 7 e 8, adottate
ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 31 dicembre 2012, n.
244).
2.- Il giudice a quo riferisce di doversi pronunciare sulla
responsabilità penale di R. M., tenente colonnello dell'Aeronautica
militare, imputato, ai sensi degli artt. 81, primo comma, del codice
penale, 47, numero 2), e 173 del codice penale militare di pace, del
reato di disobbedienza continuata aggravata.
Individuato dalla Direzione di impiego del personale militare
dell'Aeronautica per una operazione fuori dai confini nazionali, il
militare era stato inserito nel cronoprogramma propedeutico alla
missione, che comportava il completamento della profilassi vaccinale
prevista dal modulo di prevenzione vaccinale per lo specifico teatro
operativo, da eseguirsi presso l'infermeria del quartier generale del
Comando scuole A.M.-3^ Regione aerea di Bari Palese. Lo stesso si
sarebbe tuttavia sottratto, in più occasioni, all'ordine emesso dal
superiore in grado di presentarsi presso la predetta infermeria. In
questo modo, R. M. si sarebbe reso «non impiegabile» per la
menzionata operazione, per la quale sarebbe stato selezionato un
sostituito.
3.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che l'ordine
impartito al militare di «presentarsi in infermeria per sottoporsi
alla profilassi vaccinale», ribadito con plurime note scritte,
farebbe espresso riferimento al decreto interministeriale del
Ministro della difesa e del Ministro della sanità del 16 maggio 2018
(Direttiva tecnica in materia di protocolli sanitari per la
somministrazione di profilassi vaccinali al personale militare) e
alla direttiva dello Stato maggiore dell'Aeronautica del 9 luglio
2018, recante «Linee guida per l'approntamento del personale AM
designato per le operazioni nazionali, fuori dai confini nazionali
(ofcn), per l'alimentazione delle joint rapid response force (jrrf),
per i comandi Nato/Ue/Onu/multinazionali, per le esercitazioni e
valutazioni operative/tattiche», atti questi ultimi che, a loro
volta, richiamano l'art. 206-bis cod. ordinamento militare. Tale
ultima disposizione stabilisce, al comma 1, che «[l]a Sanità
militare può dichiarare indispensabile la somministrazione, secondo
appositi protocolli, di specifiche profilassi vaccinali al personale
militare per poterlo impiegare in particolari e individuate
condizioni operative o di servizio, al fine di garantire la salute
dei singoli e della collettivita'». Il comma 2 precisa che tali
protocolli sanitari sono approvati con «decreto del Ministro della
difesa adottato di concerto con il Ministro della salute», e che gli
stessi «recano altresì l'indicazione analitica degli adempimenti
riferiti alle modalità di somministrazione dei vaccini, quali quelli
di comporre il quadro anamnestico del paziente prima di iniziare le
profilassi vaccinali e di registrare su apposita documentazione,
anche elettronica, riferita a ciascun militare tutte le profilassi
vaccinali adottate nei suoi confronti». Infine, il comma 3 prevede
che laddove «il militare da sottoporre a profilassi vaccinale
rappresent[i] documentati motivi sanitari per non sottoporsi alla
profilassi stessa, la valutazione di merito è rimessa alla
commissione medica ospedaliera competente per territorio».
Secondo il GUP presso il Tribunale militare di Napoli, in caso di
declaratoria di illegittimità costituzionale di tale previsione
normativa, «verrebbe a mancare il presupposto normativo per
l'emissione dell'ordine in questione, con conseguenti ricadute,
nell'ambito del procedimento penale odierno, in punto di legittimità
dell'ordine» stesso, e, pertanto, sulla «sussistenza o meno
dell'elemento materiale e soggettivo del contestato reato di
disobbedienza».
4.- Nel merito, il rimettente osserva che la disposizione
censurata - conferendo ad un organo amministrativo il potere di
dichiarare «indispensabili», e dunque a suo dire «obbligatorie»,
specifiche profilassi vaccinali, - si porrebbe in contrasto con la
«riserva di legge statale e rinforzata» prevista dall'art. 32,
secondo comma, Cost.
Un contrasto che, si puntualizza, non sarebbe superato
dall'approvazione dell'art. 2 del decreto-legge 26 novembre 2021, n.
172 (Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e
per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e
sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2022,
n. 3, che, al comma 1, ha esteso l'obbligo vaccinale per la
prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 al personale del comparto
difesa, sicurezza e soccorso pubblico. Ciò in quanto i fatti oggetto
del giudizio a quo risalirebbero ad un momento precedente all'entrata
in vigore della norma da ultimo richiamata, la quale, oltretutto,
prevedendo uno specifico obbligo vaccinale, valido in ogni condizione
di servizio, avrebbe ambito applicativo autonomo rispetto a quello
proprio dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare. Cionondimeno,
aggiunge il rimettente, complessa potrebbe risultare la
ricomposizione del rapporto tra le due discipline: il menzionato art.
2 del d.l. n. 172 del 2021, come convertito, non comporta, infatti,
sanzione disciplinare, ma se il medesimo obbligo vaccinale per la
prevenzione da COVID-19 fosse imposto ai sensi dell'art. 206-bis cod.
ordinamento militare, aggiunge il rimettente, dall'inadempimento
deriverebbero conseguenze disciplinari e penali a carico del
militare.
4.1.- Il giudice a quo esclude di poter procedere ad una lettura
costituzionalmente orientata della disposizione censurata, in forza
della quale ritenere che il militare resterebbe libero di scegliere
di non sottoporsi a profilassi vaccinale senza incorrere in sanzioni
disciplinari e penali, e che, dunque, la sola conseguenza del suo
rifiuto consisterebbe nel precludergli l'impiego nello specifico
servizio, cui verrebbe destinato altro militare consenziente.
La «chiara lettera» dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare
non autorizzerebbe simile interpretazione. Dal comma 3 della predetta
disposizione, in particolare, si ricaverebbe che al militare sia
consentito di opporsi alla profilassi solo per «documentati motivi
sanitari». Il rimettente ne fa derivare l'«obbligatorietà della
profilassi vaccinale indicata come indispensabile e la possibilità
che tale adempimento sia oggetto di un ordine», cui conseguono, in
caso di inadempimento, sanzioni disciplinari e penali.
Tale lettura sarebbe confermata da quanto prevede, al punto 5.6,
la citata direttiva tecnica introdotta con il d.interm. 16 maggio
2018, ai cui sensi il rifiuto del militare, laddove non vi siano
controindicazioni alla somministrazione, deve essere «annotato e
controfirmato sulla scheda vaccinale e notificato al Comandante di
Corpo per i provvedimenti di competenza». Deporrebbe in questo senso,
infine, anche la «prassi amministrativa», come confermato dalla
vicenda oggetto del giudizio principale: il Comandante avrebbe
chiarito al sottoposto che la sua volontà rileverebbe solo ai fini
di escludere l'inoculazione contestuale di più vaccini, mentre la
profilassi resterebbe «necessaria e obbligatoria» e il rifiuto, non
sorretto da ragioni sanitarie, sanzionabile disciplinarmente e
penalmente (è citato in particolare l'ordine del 13 agosto 2020).
4.2.- Alla illustrazione delle specifiche censure il giudice a
quo premette, inoltre, come, proprio per la valenza obbligatoria
delle vaccinazioni qui in esame, costituirebbe una ulteriore «aporia»
- «non già dell'art. 206 bis C.O.M. bensì di talune prassi
amministrative» - la richiesta rivolta al militare di sottoscrivere
un «consenso informativo alla vaccinazione», non trattandosi invero
di espressione di consapevole adesione al trattamento sanitario
proposto dal medico (sul consenso informato è citata la sentenza di
questa Corte n. 438 del 2008).
5.- Nell'esporre la prima censura, il rimettente sottolinea, da
una parte, come siano organi amministrativi del Ministero della
difesa, non già il legislatore stesso, a poter dichiarare
indispensabili specifiche profilassi vaccinali; e, dall'altra, che
ciò sia possibile per impiegare il militare in «particolari e
individuate condizioni operative o di servizio». Tale ultimo
riferimento disvelerebbe, a dire del giudice a quo, «l'interesse
preponderante» tutelato dalla norma censurata, ovverosia quello ad
una «pronta, sollecita ed efficace organizzazione del servizio
militare».
Sebbene l'efficienza dei servizi militari, tramite l'art. 52
Cost., assuma un sicuro rilievo costituzionale, l'unico bilanciamento
che dovrebbe guidare il legislatore nell'imposizione di un obbligo
vaccinale sarebbe, tuttavia, quello tra il diritto alla scelta del
trattamento sanitario e la tutela della salute collettiva (viene
citata la sentenza di questa Corte n. 5 del 2018).
6.- In secondo luogo, secondo il rimettente, non sarebbe
sufficiente a soddisfare la riserva di legge di cui all'art. 32 Cost.
la delimitazione della discrezionalità amministrativa operata dalla
norma censurata, ai cui sensi la sanità militare può obbligare a
«specifiche» profilassi vaccinali, finalizzate ad impiegare il
militare «in particolari e individuate condizioni operative o di
servizio». Verrebbe infatti interamente delegata all'amministrazione
la scelta «in punto di individuazione delle singole tipologie di
trattamenti sanitari obbligatori», mentre il dettato costituzionale
consentirebbe alle leggi regionali ed alle fonti sub-legislative di
intervenire solo in ambito di «disposizioni di dettaglio
tecnico-operativo, organizzazione dei servizi sanitari e di
individuazione degli organi competenti a verificare e sanzionare le
violazioni».
Ad avviso del giudice rimettente, in altri termini, a prescindere
dalla qualificazione che si intenda dare della riserva di legge in
questione - assoluta o relativa - l'art. 32, secondo comma, Cost.,
nel prevedere che nessuno, in assenza di un obbligo previsto per via
legislativa, possa essere sottoposto ad un «determinato» trattamento
sanitario, imporrebbe alla fonte legislativa statale l'individuazione
di «ogni singola tipologia di detti trattamenti», trattandosi di una
decisione «che deve necessariamente passare per un complesso
bilanciamento di interessi tra tutela della salute individuale e
collettiva», unicamente spettante al legislatore nazionale. L'art.
206-bis cod. ordinamento militare si rivelerebbe, invece, «norma in
"bianco"», di tale «ampiezza e genericita'» da demandare a fonti
secondarie il compito di individuare i determinati trattamenti
sanitari di cui ragiona l'art. 32 Cost.
7.- Infine, il remittente osserva che, in spregio del carattere
rinforzato della riserva di legge in questione, che richiede il
«rispetto della persona umana», l'art. 206-bis cod. ordinamento
militare consentirebbe anche l'imposizione di profilassi vaccinali
non ancora approvate in via definitiva dai competenti organi, ovvero
l'Agenzia italiana del farmaco (AIFA) e l'Agenzia europea per i
medicinali (EMA), in quanto vaccini ancora in fase sperimentale o
provvisti di sola autorizzazione all'immissione in commercio
condizionata. D'altra parte, la stessa direttiva tecnica prevede, al
punto n. 5.2, che in condizioni di emergenza sanitaria possa
ricorrersi anche a «presidi profilattici non registrati ma idonei e
di provata sicurezza ed efficacia».
8.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale chiede che le sollevate questioni di legittimità
costituzionale siano dichiarate inammissibili e comunque non fondate.
L'interveniente rammenta, anzitutto, che il potere del giudice di
sollevare questioni di legittimità costituzionale sarebbe «limitato
a quelle norme delle quali egli stesso deve fare applicazione nel
giudizio a quo» e che dovrebbe sussistere un rapporto di
strumentalità concreto ed effettivo tra la definizione del giudizio
di legittimità costituzionale e la definizione del giudizio
principale (sono citate le sentenze di questa Corte n. 174 del 2016 e
n. 91 del 2013). Diversamente, mediante un'azione di mero
accertamento della illegittimità costituzionale di una norma,
chiunque potrebbe perseguire l'obiettivo di espungerla
dall'ordinamento ancorchè vi sia assoggettato solo «in linea
astratta e potenziale» e «a prescindere da [...] una concreta vicenda
applicativa della norma censurata» (è menzionata la sentenza di
questa Corte n. 16 del 2018).
Ciò premesso, nel caso di specie il giudice a quo non sarebbe
chiamato a fare applicazione - nè direttamente, nè mediatamente -
dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare, norma nemmeno richiamata
nel capo di imputazione. Il militare è imputato del reato di cui
all'art. 173 cod. pen. mil. pace, che punisce la disobbedienza ad un
ordine attinente al servizio o alla disciplina intimato dal
superiore.
Ebbene, l'ordine militare, aggiunge la difesa dello Stato, è un
«atto amministrativo unilaterale, a forma libera, recettizio e di
tipo autoritativo discrezionale», che non lascia al destinatario
alcun sindacato di legittimità. Unico strumento di controllo ammesso
è quello previsto dall'art. 729, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90 (Testo unico delle disposizioni
regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma
dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), ai cui sensi
il militare che abbia ricevuto un ordine che non ritiene conforme
alle norme in vigore è tenuto a farlo presente a chi lo ha emanato
e, nel caso in cui l'ordine sia confermato, a darvi esecuzione.
Diversa ipotesi è, ancora, quella del dovere di disobbedienza,
limitato al caso in cu l'ordine sia manifestamente rivolto contro le
autorità statali o la cui esecuzione costituisca reato.
Concludendo sul punto, e sottolineando altresì che il reato di
disobbedienza è punito a titolo di dolo generico, la difesa dello
Stato osserva che non rileva, per il giudizio sulla responsabilità
penale dell'imputato, la finalità cui «l'ordine - presentarsi in
infermeria - era teso - completare il ciclo vaccinale». Il militare,
infatti, «aveva il dovere [...] di presentarsi in infermeria» e solo
in quel momento avrebbe potuto manifestare il suo «motivato»
dissenso, ad esempio per la presenza di patologie, alla
somministrazione dei vaccini. Peraltro, il rimettente non ha indicato
se tale profilassi sarebbe stata necessaria, con quali modalità e
con l'impiego di quali farmaci.
8.1- Nel merito, l'Avvocatura dello Stato afferma che la riserva
di legge prevista dall'art. 32 Cost. sarebbe pienamente soddisfatta
dall'art. 206-bis cod. ordinamento militare, che avrebbe «perimetrato
l'ambito di intervento della Sanità Militare», individuando «i
presupposti, il contenuto ed i limiti del potere atto a prescrivere
obblighi vaccinali».
A delimitare la sfera di discrezionalità dell'autorità
amministrativa varrebbe, in particolare, la disposizione in base alla
quale può essere considerata «indispensabile» solo la profilassi
vaccinale necessaria per impiegare il militare «in particolari e
individuate condizioni operative o di servizio», in tal senso
deponendo anche la «relazione illustrativa del decreto legislativo n.
91 del 2016», nella quale si è sottolineato come il bilanciamento
tra salute collettiva e salute del singolo sarebbe stato operato
dalla fonte di rango primario, mentre sarebbe stato lasciato alle
fonti secondarie, costituite dai protocolli sanitari, spazio per
interventi integrativi di natura meramente tecnica. I protocolli in
questione dovrebbero infatti limitarsi a recare indicazioni
analitiche sugli adempimenti riferiti alle modalità di
somministrazione dei vaccini.
Del tutto privo di significato sarebbe, inoltre, il raffronto
operato tra la norma oggetto di censura e l'art. 2 del d.l. n. 172
del 2021, come convertito, in tema di obbligo vaccinale per la
prevenzione da SARS-CoV-2, che ha distinti presupposti e ambito
applicativo.
8.2.- Quanto al rilievo secondo cui l'art. 206-bis cod.
ordinamento militare tutelerebbe in via prioritaria l'efficienza
dell'amministrazione militare, l'Avvocatura dello Stato afferma come
in realtà il legislatore persegua sia l'obiettivo della difesa della
Patria (art. 52 Cost.) sia l'obiettivo della tutela della salute
collettiva, «effettuando un corretto bilanciamento tra interessi
costituzionalmente protetti».
Sul militare incomberebbero, in effetti, obblighi ulteriori
rispetto a quelli gravanti sul comune cittadino, essendo il primo
tenuto a sottoporsi a profilassi infettivologica discendente da
specifici doveri e rischi professionali. Nella specie, stando sempre
a quanto specificato nella citata relazione illustrativa, l'obbligo
di «mantenere l'integrità psicofisica essenziale all'assolvimento
del servizio», «[l]a permanenza in collettività chiuse, ove si
realizza una condivisione di ambienti di vita e lavoro suscettibile
di favorire e amplificare problemi infettivologici», «[l]a
possibilità di coinvolgimento in ambienti operativi, in Italia o
all'estero, che comportano esposizione a rischio infettivo».
In definitiva, l'art. 206-bis cod. ordinamento militare
risponderebbe all'esigenza di garantire al militare protezione in
ambienti che possono costituire fonte di pericolo, e sarebbe comunque
il dato letterale della disposizione a confermare che il primario
obbiettivo perseguito dal legislatore è la tutela della salute.
8.3.- La lettera della disposizione censurata escluderebbe, poi,
che sia richiesto al militare di firmare alcun modulo di consenso
informato. Tale modulo, adoperato in via di prassi, interverrebbe
comunque solo a valle di un procedimento volto a garantire che il
militare riceva tutte le informazioni sul trattamento sanitario cui
si sta sottoponendo, compresi gli effetti avversi, rappresentando la
sottoscrizione dello stesso l'ultimo «momento utile» per accertare
che ricorrano i requisiti di «vaccinabilita'».
8.4.- Infine, quanto alla censura riferita alla natura rinforzata
della riserva di legge in materia di trattamenti sanitari
obbligatori, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea,
anzitutto, che, in forza della richiamata direttiva tecnica, anche in
situazione di emergenza le vaccinazioni somministrate ai militari non
potrebbero che essere sicure ed efficaci.
Viene poi posto in risalto come i vaccini per la prevenzione da
infezione COVID-19 sarebbero stati autorizzati con immissione in
commercio condizionata, che non sarebbe soggetta a maggiori rischi di
quella ordinaria, beneficiando delle medesime garanzie della
procedura ordinaria circa il rigore scientifico e l'attendibilità
delle sperimentazioni. A supporto di questa argomentazione, viene
sottolineato come il bilanciamento posto in essere dal legislatore,
nel prevedere l'obbligo vaccinale contro il COVID-19, non
difetterebbe di ragionevolezza, proporzionalità ed eguaglianza,
anche alla luce delle esigenze di protezione della salute collettiva
(sul punto è ampiamente richiamata la pronuncia del Consiglio di
Stato, sezione terza, sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045).

Considerato in diritto

l.- Il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale militare di
Napoli dubita, in riferimento all'art. 32 Cost., della legittimità
costituzionale dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare,
disposizione introdotta dall'art. 12, comma 1, lettera a), del d.lgs.
n. 91 del 2016.
Al comma 1, la disciplina censurata stabilisce che «[l]a Sanità
militare può dichiarare indispensabile la somministrazione, secondo
appositi protocolli, di specifiche profilassi vaccinali al personale
militare per poterlo impiegare in particolari e individuate
condizioni operative o di servizio, al fine di garantire la salute
dei singoli e della collettivita'». Il successivo comma 2 stabilisce
le modalità di adozione e i contenuti necessari di tali «protocolli
sanitari», che devono essere approvati con decreto del Ministro della
difesa di concerto con il Ministro della salute e «reca[re] altresì
l'indicazione analitica degli adempimenti riferiti alle modalità di
somministrazione dei vaccini, quali quelli di comporre il quadro
anamnestico del paziente prima di iniziare le profilassi vaccinali e
di registrare su apposita documentazione, anche elettronica, riferita
a ciascun militare tutte le profilassi vaccinali adottate nei suoi
confronti». Il comma 3, infine, precisa che, laddove «il militare da
sottoporre a profilassi vaccinale rappresent[i] documentati motivi
sanitari per non sottoporsi alla profilassi stessa, la valutazione di
merito è rimessa alla commissione medica ospedaliera competente per
territorio».
2.- Il giudice a quo è chiamato a pronunciarsi sulla
responsabilità penale di un ufficiale dell'Aeronautica militare,
individuato per essere inviato in missione all'estero, incarico che
richiedeva preliminarmente il completamento della profilassi
vaccinale prevista dal «Modulo di Prevenzione Vaccinale per il Teatro
Operativo prescelto». Il militare si sarebbe ripetutamente sottratto
all'ordine - emesso dal suo superiore in grado - di presentarsi a tal
fine presso l'infermeria del quartier generale del Comando scuole
A.M.-3^ Regione aerea di Bari Palese, rendendosi, così, «non
impiegabile» per la missione.
In ragione di questa condotta, il militare è imputato, ai sensi
degli artt. 81, primo comma, cod. pen., 47, numero 2), e 173 cod.
pen. mil. pace, del reato di disobbedienza continuata aggravata.
3.- A dire del rimettente, nel conferire alla sanità militare il
potere di dichiarare indispensabili le profilassi vaccinali cui
sottoporre il personale militare, l'art. 206-bis cod. ordinamento
militare - che costituirebbe il «presupposto normativo» dell'ordine
impartito al militare - eluderebbe la «riserva di legge statale e
rinforzata» prevista dall'art. 32, secondo comma, Cost. per
l'introduzione di trattamenti sanitari obbligatori.
Posta questa premessa, l'ordinanza di rimessione articola tre
distinte censure.
3.1.- Con la prima, è lamentata la duplice circostanza che le
profilassi vaccinali siano, da un lato, dichiarate indispensabili da
apparati amministrativi del Ministero della difesa, allo scopo,
dall'altro, di impiegare il militare in «particolari e individuate
condizioni operative o di servizio». Con tale locuzione, l'art.
206-bis cod. ordinamento militare renderebbe evidente come
«l'interesse preponderante» perseguito dal legislatore sia quello
alla «pronta, sollecita ed efficace organizzazione del servizio
militare» e non, come invece dovrebbe essere, unicamente la tutela
della salute dei singoli e della collettività, pure evocata dalla
disposizione censurata. Infatti, per quanto l'efficienza dello
strumento militare rilevi ai sensi dell'art. 52 Cost., tale esigenza
non potrebbe prevalere sul «fondamentale diritto individuale alla
salute, comprensivo della scelta di non sottoporsi ad un determinato
trattamento sanitario».
3.2.- Con la seconda censura, il rimettente evidenzia come, al
fine di contenere la discrezionalità amministrativa e soddisfare la
riserva di legge imposta in materia, non sarebbe sufficiente
prevedere che la sanità militare possa obbligare a «specifiche»
profilassi indispensabili per «particolari e individuate» condizioni
operative e di servizio. Limitandosi a questo, l'art. 206-bis cod.
ordinamento militare avrebbe delegato all'amministrazione sanitaria
militare la scelta «in punto di individuazione delle singole
tipologie di trattamenti sanitari obbligatori». A prescindere dalla
natura assoluta o relativa da riconoscersi alla riserva di legge in
esame, la circostanza che l'art. 32, secondo comma, Cost. stabilisca
che non si possa, se non per disposizione di legge, essere sottoposti
a un «determinato» trattamento sanitario comporterebbe, invece, che
debba essere la fonte legislativa ad individuare «ogni singola
tipologia di detti trattamenti», mentre le fonti sub-legislative
sarebbero abilitate ad intervenire solo con disposizioni di dettaglio
tecnico-operativo.
3.3.- La terza censura, infine, sottolinea la lesione del
carattere «rinforzato» della riserva di legge de qua. Confliggerebbe,
infatti, con il «rispetto della persona umana» prescritto dall'art.
32 Cost. la circostanza che l'art. 206-bis cod. ordinamento militare
consenta all'amministrazione militare di imporre la somministrazione
anche di vaccini non ancora approvati in via definitiva da AIFA ed
EMA, perchè in fase sperimentale o perchè provvisti di sola
autorizzazione all'immissione in commercio condizionata.
4.- L'Avvocatura generale ha formulato eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza, assumendo che il giudice a
quo non debba in realtà fare applicazione, nè diretta nè mediata,
dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare.
L'eccezione poggia sulla constatazione che elemento soggettivo
del reato di disobbedienza è il dolo generico, sicchè a nulla
rileverebbe, rispetto alla condotta contestata, la finalità cui
l'ordine - «presentarsi in infermeria» - era teso, ovverosia
«completare il ciclo vaccinale». Il rimettente avrebbe invece fatto
leva proprio su tale ultima circostanza per determinarsi nel senso
dell'incidente di costituzionalità, non considerando, perciò, che
il militare era comunque tenuto a presentarsi in infermeria. In
quella sede, semmai, egli avrebbe potuto esprimere le proprie
riserve.
Infatti, precisa ancora la difesa statale, gli ordini militari
sono atti amministrativi unilaterali che non permettono al
destinatario alcun sindacato di legittimità, con le eccezioni
previste dagli artt. 1349, comma 2, cod. ordinamento militare e 729,
comma 2, del d.P.R. n. 90 del 2010: disposizioni che delineano
l'obbligo, rispettivamente, di disobbedire all'«ordine manifestamente
rivolto contro le istituzioni dello Stato o la cui esecuzione
costituisce comunque manifestamente reato», e di segnalare al
superiore l'ordine «non [...] conforme alle norme in vigore», con il
dovere di darvi seguito quando confermato.
L'eccezione non è fondata.
L'ordinanza di rimessione sostiene invero che l'imputato era
stato raggiunto dall'ordine di «presentarsi in infermeria per
sottoporsi alla profilassi vaccinale», e che tale ordine si
richiamava espressamente al d.interm. 16 maggio 2018, cioè all'atto
con il quale i Ministri della salute e della difesa, di concerto,
hanno approvato la «Direttiva tecnica in materia di protocolli
sanitari per la somministrazione di profilassi vaccinali al personale
militare», ai sensi del censurato art. 206-bis cod. ordinamento
militare.
Su queste basi, il giudice a quo argomenta che, nell'ipotesi di
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata,
«verrebbe a mancare il presupposto normativo per l'emissione
dell'ordine», con conseguenti ricadute sulla sussistenza
dell'elemento materiale e soggettivo del reato di disobbedienza
contestato e dunque sul procedimento penale in corso.
Questa motivazione in punto di rilevanza è idonea a superare
positivamente il vaglio di ammissibilità, spettando a questa Corte
unicamente un «controllo esterno» su di essa (ex plurimis, sentenze
n. 264, n. 254, n. 203 del 2022, n. 189 e n. 183 del 2021).
Risulta invero formalistica la prospettiva assunta dalla difesa
erariale, secondo cui dovrebbe tenersi distinto, nel caso di specie,
il contenuto immediatamente precettivo dell'ordine, consistente nel
comando a recarsi in infermeria, dalla finalità cui l'ordine stesso
sarebbe orientato, ovvero sottoporsi in quella sede alla
vaccinazione: ben può ritenersi, in realtà, che l'uno e l'altro
profilo siano elementi inscindibili della medesima fattispecie
concreta.
Altrettanto formalistica, pertanto, è la conclusione che, ai
fini del decidere, il rimettente non dovrebbe considerare la
previsione legislativa che ha fondato il potere del superiore di
disporre l'invio del militare, «per sottoporsi alla profilassi
vaccinale», presso l'infermeria di corpo.
Non è qui in discussione la circostanza che l'art. 173 cod. pen.
mil. pace richieda, quale elemento soggettivo, il dolo generico, come
afferma la giurisprudenza di legittimità, secondo cui per integrare
il reato in questione è sufficiente la «volontà di rifiutare di
obbedire a un ordine che appaia oggettivamente attinente al servizio»
(Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 12 luglio
2018-22 gennaio 2019, n. 2877; analogamente, sentenze 24 aprile-9
ottobre 2014, n. 42049 e 15 maggio-6 agosto 2015, n. 34470). Così
come non è in discussione il fatto che il militare possa, e anzi
debba, non ottemperare a un ordine in due soli casi: laddove il
comando sia manifestamente rivolto contro le istituzioni dello Stato
o la sua esecuzione costituisca manifestamente reato (Cass. n. 34470
del 2015; in termini, già Corte di cassazione, sezione prima penale,
sentenze 28 novembre 2013-29 gennaio 2014, n. 3969 e 13 dicembre
2011-27 gennaio 2012, n. 3339), oppure quando l'ordine non risulti
conforme alle norme in vigore, ma, in quest'ultimo caso, con il
dovere di darvi seguito quando esso sia confermato.
L'Avvocatura generale sottolinea che ciò implicherebbe come, al
di là di queste ipotesi, il militare sia sempre tenuto a osservare
l'ordine ricevuto, a prescindere da ogni valutazione sulla finalità
cui questo è orientato, altrimenti incorrendo nel reato di cui
all'art. 173 cod. pen. mil. di pace.
Fermo restando che, come ha chiarito la giurisprudenza
costituzionale (ordinanza n. 39 del 2001), deve comunque trattarsi di
ordine «funzionale e strumentale alle esigenze del servizio o della
disciplina, e comunque non eccedente i compiti di istituto»
(analogamente, Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 9
novembre 2017-15 gennaio 2018, n. 1522), ai limitati fini del
giudizio sulla rilevanza delle sollevate questioni assume unicamente
rilievo il fatto che la decisione assunta all'esito del processo
costituzionale non implausibilmente influisca sull'esercizio della
funzione giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del percorso
argomentativo che sosterrà la decisione del processo principale
(sentenze n. 247 del 2021 e n. 20 del 2016; in senso analogo, già
sentenze n. 394 del 2006 e n. 148 del 1983): in effetti, in caso di
accoglimento, il giudice a quo sarebbe preliminarmente chiamato a
sciogliere l'interrogativo sulla sussistenza del reato in caso di
disobbedienza ad un ordine fondato su una disposizione di legge
dichiarata costituzionalmente illegittima.
In definitiva, pur restando fermo che al militare non è
consentito in generale un sindacato sugli ordini provenienti da un
superiore, non può considerarsi implausibile la valutazione operata
dal rimettente, che considera pregiudiziale, per giudicare del reato
di disobbedienza, la decisione sulla questione di legittimità
costituzionale relativa alla disposizione di legge sulla quale -
tanto più in questa particolare fattispecie, ove opera la riserva di
legge ex art. 32 Cost. - si basa l'ordine della cui disobbedienza è
causa.
5.- Il giudice a quo esamina con ampiezza, e consapevolmente
esclude, la praticabilità di una interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione oggetto di censure. Sostiene il
rimettente che il testo dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare
non autorizzerebbe a ritenere che il militare possa sottrarsi alla
vaccinazione senza incorrere in sanzioni disciplinari o penali, e che
non sarebbe possibile leggere la disposizione nel senso che dal suo
rifiuto discenda unicamente l'impossibilità, per l'amministrazione
militare, di impiegarlo nella specifica condizione operativa o di
servizio cui era destinato.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, «l'effettivo
esperimento del tentativo di una interpretazione costituzionalmente
orientata - ancorchè risolto dal giudice a quo con esito negativo
per l'ostacolo ravvisato nella lettera della disposizione denunciata
- consente di superare il vaglio di ammissibilità della questione
incidentale sollevata», attenendo al merito della stessa la
valutazione sulla correttezza, o meno, dell'opzione ermeneutica
prescelta (ex plurimis sentenza n. 219 del 2022; nello stesso senso,
sentenze n. 203 del 2022, n. 172 e n. 17 del 2021).
5.1.- Il rimettente muove, dunque, dal presupposto interpretativo
secondo cui la disposizione censurata prevedrebbe, a carico del
militare, un vero e proprio obbligo di sottoporsi a vaccinazione.
Tale presupposto risulta corretto.
Per vero, la disposizione censurata non prevede testualmente un
"obbligo" di profilassi vaccinale gravante sul personale militare da
inviare in missione o destinare a specifiche attività. Essa nemmeno
esplicita le sanzioni derivanti dalla violazione di tale obbligo.
A tal proposito, in termini generali, va in primo luogo osservato
che se il significato desumibile da una disposizione renda evidente
che si è in presenza di un effettivo obbligo di vaccinazione, non è
certo la mancata sua letterale menzione a sottrarre la norma che lo
configuri dal necessario rispetto delle prescrizioni desumibili
dall'art. 32 Cost.
In secondo luogo, sottolinea questa Corte che, laddove intenda
introdurre un trattamento sanitario obbligatorio, il legislatore deve
ispirarsi a chiarezza prescrittiva, con riferimento sia all'esistenza
stessa dell'obbligo, sia alle conseguenze che si intendano far
derivare dalla sua violazione, poichè anche queste ultime, in quanto
previste, «concorrono in maniera sostanziale a conformare l'obbligo
stesso e a calibrare il bilanciamento tra i diversi interessi
costituzionalmente rilevanti» (sentenza n. 5 del 2018).
Tutto ciò posto, ne deriva, con riferimento al caso di specie,
che nè l'assenza testuale del termine "obbligo", nè la mancata
espressa previsione delle sanzioni conseguenti alla sua violazione
possono indurre a qualificare il precetto in parola solo alla stregua
di un onere incombente sull'amministrazione militare.
A un simile risultato interpretativo potrebbe condurre, invero,
una lettura isolata del comma 1 della disposizione censurata, ai cui
sensi la sanità militare può dichiarare «indispensabile» la
somministrazione al personale militare di talune profilassi vaccinali
«per poterlo impiegare in particolari e individuate condizioni
operative o di servizio».
La circostanza che la sanità militare, se intende utilizzare in
tal modo il militare, debba così procedere è fuor di dubbio, ma è
da escludere che questo soltanto sia il significato della
disposizione. Infatti, il comma 3 del medesimo art. 206-bis cod.
ordinamento militare stabilisce che, «[s]e il militare da sottoporre
a profilassi vaccinale rappresenta documentati motivi sanitari per
non sottoporsi alla profilassi stessa, la valutazione di merito è
rimessa alla commissione medica ospedaliera competente per
territorio». Sebbene il precetto non espliciti i possibili esiti ed
effetti dell'esame rimesso alla commissione medica, la circostanza
stessa di aver regolato, con espressa previsione, la sola fattispecie
relativa al militare che "non puo'" vaccinarsi - il quale,
all'evidenza, non potrà subire per ciò stesso conseguenze negative
- consente di ritenere che a differente trattamento sia destinato il
militare che "non vuole" vaccinarsi.
Non erra pertanto il rimettente quando afferma che proprio il
contenuto normativo del comma 3 induce a concludere che al militare
non è consentito sottrarsi alla vaccinazione indispensabile per
l'impiego in missione, se non per «documentati motivi sanitari».
Allo stesso modo, è corretto ritenere che, avendo per l'appunto
introdotto un obbligo, l'art. 206-bis cod. ordinamento militare
contempla «la possibilità che [il relativo] adempimento sia oggetto
di un ordine», disattendendo il quale il militare incorre nelle
conseguenze normalmente previste dalle norme di un settore
strutturalmente informato ai principi della gerarchia e
dell'obbedienza (il giudice a quo rammenta, in proposito, quanto
prevede, al punto 5.6, la direttiva tecnica introdotta con il
d.interm. 16 maggio 2018, ai cui sensi il rifiuto del militare alla
somministrazione, laddove non vi siano controindicazioni, deve essere
«annotato e controfirmato sulla scheda vaccinale e notificato al
Comandante di Corpo per i provvedimenti di competenza»).
5.2.- I lavori preparatori della norma censurata confermano, in
ogni caso, che essa introduce effettivamente un obbligo.
Prima dell'entrata in vigore del censurato art. 206-bis a seguito
dell'approvazione del d.lgs. n. 91 del 2016, la specifica profilassi
vaccinale per il personale militare era stabilita dal decreto del
Ministero della difesa 31 marzo 2003 (Aggiornamento delle schedule
vaccinali e delle altre misure di profilassi per il personale
militare). Tale atto si richiamava all'art. 132 del regio decreto 17
novembre 1932, n. 2544 (Regolamento sul servizio sanitario militare
territoriale) - peraltro abrogato dall'art. 2269, comma 1, numero 70,
del d.lgs. n. 66 del 2010 -, disposizione che indicava nominalmente
alcune vaccinazioni «di regola praticate» (nella specie: antivaiolosa
e antitifo-paratifica-antitetanica), oltre quelle «che potessero
eventualmente ed in casi speciali essere ordinate».
La prassi applicativa di queste regole sulla profilassi vaccinale
è stata oggetto di specifico esame da parte di due Commissioni
parlamentari d'inchiesta. Nella relazione finale approvata il 9
gennaio 2013, la Commissione d'inchiesta del Senato della Repubblica
(istituita con delibera del 16 marzo 2010 per indagare sui casi di
morte e gravi malattie che avevano colpito il personale militare
impiegato sia all'estero che in particolari contesti operativi
nazionali) osservava come - proprio perchè non disciplinata in fonte
primaria, e alla luce della riserva di legge prevista dalla
Costituzione - l'imposizione di profilassi vaccinale «non [potesse]
derogare al principio costituzionale della volontarieta'». Ne traeva,
altresì, la conseguenza che occorresse ritenere «non sanzionabile il
rifiuto motivato di sottoporsi [...] a pratiche vaccinali, da parte
del personale militare».
Per parte sua, la relazione finale dell'ulteriore Commissione
d'inchiesta successivamente istituita presso la Camera dei deputati
(con delibera del 30 giugno 2015 per indagare, anch'essa, sui casi di
morte e gravi malattie che avevano colpito i militari, anche in
correlazione alla somministrazione di vaccini), si esprimeva
criticamente, sia in riferimento alle modalità di esecuzione di tale
profilassi - che in questo caso l'organo parlamentare qualificava
come «obbligatoria» - sia in ordine alle valutazioni propedeutiche
alla vaccinazione e alle procedure di osservazione successive alla
somministrazione (in tal senso, la relazione approvata in data 7
febbraio 2018).
Nelle more del lavoro svolto da quest'ultima Commissione, è di
particolare rilievo il procedimento che conduce all'approvazione del
d.lgs. n. 91 del 2016, che avrebbe introdotto proprio il nuovo art.
206-bis cod. ordinamento militare, cioè la disposizione qui
censurata.
Accogliendo osservazioni e richieste emerse dalle inchieste
parlamentari, lo schema di decreto legislativo approvato dal Governo
elevava al rango di fonte primaria la disciplina sulla profilassi
vaccinale per il personale militare, prescrivendo il necessario
rispetto da parte della sanità militare di protocolli sanitari, con
l'obiettivo di fornire un «quadro normativo chiaro» (in questi
termini, la relazione illustrativa di accompagnamento).
Inoltre, per quanto qui maggiormente rileva, l'art. 12 dello
schema di decreto legislativo presentato alle Commissioni
parlamentari per il relativo parere prevedeva espressamente, nella
sua prima versione, a partire dalla stessa rubrica, un «obbligo» di
vaccinazione. Al contempo, in questa versione era invece assente una
disciplina specifica (quella che sarebbe poi stata inserita nel comma
3 della versione definitiva) sulla segnalazione, da parte del
militare, di controindicazioni sanitarie al trattamento.
Nel corso dell'esame dello schema di decreto legislativo, il
Presidente della Commissione d'inchiesta inviò al Presidente della
Commissione difesa della Camera dei deputati una lettera in cui si
prospettava l'opportunità di chiedere al Governo di sopprimere la
norma «nella parte in cui si introduce l'obbligo di profilassi
vaccinale del personale militare», e di provvedere «piuttosto a
sancire un espresso obbligo, a carico degli organi competenti del
Ministero della difesa, di svolgere, prima di iniziare le profilassi
vaccinali, ulteriori adempimenti riferiti alla somministrazione di
vaccini» (si veda il resoconto della seduta della Commissione difesa
del 12 aprile 2016).
Dando seguito a tale richiesta, la Commissione difesa adottava un
parere favorevole con condizioni, proponendo un testo con
formulazione simile a quello poi effettivamente licenziato dal
Governo. Veniva così espunto ogni riferimento al regime
dell'«obbligo» (sia nella rubrica, sia nel comma 1), e la norma
veniva al contempo integrata con il contenuto dell'attuale comma 3.
Nell'illustrare la proposta, il Presidente della Commissione
difesa osservava che si era in questo modo «cercato di realizzare un
punto di equilibrio tra le esigenze della Difesa di assicurare
l'interesse della collettività, che impone un'adeguata profilassi
sanitaria del personale militare, e il diritto del singolo a
sottrarsi alle vaccinazioni, quando sussistano documentati motivi
sanitari che giustifichino questa esenzione» (seduta del 19 aprile
2016).
In definitiva, i lavori preparatori confermano che del "punto di
equilibrio" raggiunto in sede parlamentare fanno parte, da un lato,
nonostante la sua mancata espressa menzione, l'esistenza di un
obbligo vaccinale in funzione della protezione della salute
collettiva e individuale, nonchè in ragione delle esigenze
dell'amministrazione militare, e, dall'altro, la tutela della salute
del singolo in presenza di motivi sanitari che possono giustificare
la sottrazione all'obbligo.
6.- Le tre distinte censure formulate dal rimettente presentano
quale comune denominatore la dedotta violazione della riserva di
legge prevista dall'art. 32 Cost.
Una di tali doglianze assume rilievo logicamente prioritario, e
dunque potenzialmente assorbente: precisamente quella secondo cui la
riserva di legge in questione non sarebbe soddisfatta, nell'ipotesi
in cui il legislatore abbia delegato a fonti secondarie o ad atti
amministrativi - e dunque non abbia esso stesso operato - la scelta
«in punto di individuazione delle singole tipologie di trattamenti
sanitari obbligatori».
Nella sostanza, si tratta di chiarire cosa significhi,
nell'ambito dell'art. 32, secondo comma, Cost., l'aggettivo
«determinato» che accompagna la locuzione «trattamento sanitario» e a
quale fonte spetti stabilirne l'individuazione; dovendosi altresì
valutare il rilievo assunto dal settore - nel caso di specie quello
dell'ordinamento e della sanità militari - nel cui ambito la legge
introduca un trattamento obbligatorio.
7.- La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
7.1.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la legge
impositiva di un trattamento sanitario risulta compatibile con l'art.
32 Cost. solo se, in primo luogo, tale trattamento sia «diretto non
solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è
assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri»;
in secondo luogo, se vi sia «la previsione che esso non incida
negativamente [sul suo] stato di salute», «salvo che per quelle sole
conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità,
appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto,
tollerabili»; infine, se in caso di «danno ulteriore», nell'ipotesi
di «malattia contratta per contagio causato da vaccinazione
profilattica», sia garantita un'«equa indennita'» in favore del
danneggiato (sentenza n. 258 del 1994; requisiti da ultimo ribaditi
nelle sentenze n. 15 e n. 14 del 2023).
Nello statuire che «[n]essuno può essere obbligato a un
determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge»,
la Costituzione ha introdotto una riserva di legge relativa (sentenza
n. 258 del 1994), ma rinforzata per contenuto, stante il necessario
«rispetto della persona umana» prescritto dall'ultimo periodo
dell'art. 32, secondo comma, Cost. Così, mentre per i trattamenti
sanitari coercibili valgono le ulteriori e più intense garanzie
previste per le restrizioni alla libertà personale, tra le quali è
annoverata l'osservanza di una riserva di legge assoluta, i
trattamenti sanitari obbligatori trovano nella riserva relativa di
cui all'art. 32 Cost. il proprio fondamento e i propri limiti.
Questa Corte ha già affermato, con riferimento alla disciplina
per l'assegnazione nelle residenze per l'esecuzione delle misure di
sicurezza, che, «[q]uanto meno allorchè un dato trattamento sia
configurato dalla legge non soltanto come "obbligatorio" - con
eventuale previsione di sanzioni a carico di chi non si sottoponga
spontaneamente ad esso -, ma anche come "coattivo" - potendo il suo
destinatario essere costretto con la forza a sottoporvisi, sia pure
entro il limite segnato dal rispetto della persona umana -, le
garanzie dell'art. 32, secondo comma, Cost. debbono sommarsi a quelle
dell'art. 13 Cost., che tutela in via generale la libertà personale,
posta in causa in ogni caso di coercizione che abbia ad oggetto il
corpo della persona (sentenza n. 238 del 1996). Con conseguente
necessità che la legge preveda anche i "modi", oltre che i "casi",
in cui un simile trattamento - che lo stesso art. 32, secondo comma,
Cost. esige d'altronde sia "determinato", e dunque descritto e
disciplinato dalla legge - può essere eseguito contro la volontà
del paziente» (sentenza n. 22 del 2022).
Anche alla luce di tale confronto tra trattamenti coercibili e
obbligatori, emerge che l'art. 32, secondo comma, Cost. non fa
ricadere sul legislatore l'obbligo di introdurre una disciplina in
tutto compiuta, e che per taluni profili è consentito l'intervento
di ulteriori atti normativi in funzione integrativa.
Un'attività regolatoria secondaria è dunque legittima, con
riferimento ad aspetti della materia che richiedono «determinazioni
[...] tali da dover essere conformate a circostanze e possibilità
materiali varie e variabili, e quindi non facilmente regolabili in
concreto secondo generali e stabili previsioni legislative» (sentenza
n. 383 del 1998, con riferimento all'art. 33 Cost.). Così come è
consentito all'amministrazione adottare atti chiamati a specificare e
concretizzare il complesso dei precetti normativi.
Questa Corte ha però già precisato che il carattere relativo di
una riserva di legge «non relega [...] la legge sullo sfondo»:
quest'ultima non può ridursi ad una prescrizione normativa «in
bianco», senza che risultino definiti contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei
cittadini (sentenza n. 5 del 2021, che richiama la sentenza n. 115
del 2011).
7.2.- Nella materia dei trattamenti sanitari obbligatori, va qui
aggiunto, l'esigenza che risultino circoscritti contenuti e modi
dell'intervento normativo sub-legislativo e dell'azione
amministrativa è presidiata dalla Costituzione con particolare
intensità. Infatti, l'art. 32, secondo comma, Cost. stabilisce
testualmente che a poter essere imposto «per disposizione
legislativa» è «un determinato» trattamento sanitario.
I lavori della Assemblea costituente mostrano che l'aggettivo
«determinato» non compariva nella proposta adottata dalla Commissione
per la Costituzione, differentemente formulata: «[n]essun trattamento
sanitario può essere reso obbligatorio se non per legge» (testo del
Progetto di Costituzione elaborato all'esito della seduta del 28
gennaio 1947 e presentato il successivo 31 gennaio). Fu per effetto
di un emendamento presentato nel plenum dell'Assemblea che si ritenne
di modificare la struttura della disposizione e, per quanto più
conta, di introdurre il termine «determinato». Nell'intendimento del
suo promotore (primo firmatario, on. Caronia), ne sarebbe derivata
una formulazione «più precisa» (seduta del 24 aprile 1947).
Ciò posto, è certo che la "determinazione" del trattamento non
è scelta delegabile a fonti sub-legislative, trattandosi della
individuazione stessa della misura sanitaria che si intende imporre,
e dunque di un contenuto normativo essenziale della disciplina.
L'interrogativo da sciogliere, con particolare riferimento alle
profilassi vaccinali oggetto dell'odierno giudizio, è, però, quale
sia il grado di "precisione" richiesto al legislatore: se sia
sufficiente, come prevede l'attuale testo dell'art. 206-bis cod.
ordinamento militare, l'indicazione della generica "tipologia" di
trattamento imposta - una profilassi vaccinale - accompagnata dalla
previsione di criteri che orientano l'amministrazione nella selezione
dei vaccini che dovranno essere effettivamente somministrati
obbligatoriamente; oppure se sia indispensabile che la legge stessa
specifichi anche il vaccino esigibile, e dunque la patologia, o le
patologie, che quel vaccino sia indirizzato a prevenire e
contrastare.
Ora, la previsione di un obbligo di profilassi vaccinale che non
specifichi per quale scopo (ovvero per prevenire l'infezione da quale
malattia) la somministrazione è pretesa non può che rendere
"indeterminato" il trattamento sanitario imposto, e dunque vanificato
quel carattere di precisione che la stessa Assemblea costituente ha
inteso imprimere nella riserva di legge ex art. 32 Cost.
D'altra parte, lo stesso legislatore, quando ha voluto introdurre
obblighi vaccinali - da ultimo anche con l'assoggettamento di alcune
categorie professionali, compreso il personale del comparto difesa, e
degli ultracinquantenni, alla vaccinazione obbligatoria contro
l'infezione da COVID-19 (sentenze n. 15 e n. 14 del 2023) - lo ha
fatto mediante l'individuazione del vaccino relativo alla patologia
che si intende contrastare.
7.3.- È anzitutto attraverso l'indicazione, così intesa, dello
specifico vaccino, a realizzarsi, ad opera del legislatore, il
bilanciamento, presupposto dall'art. 32, secondo comma, Cost., tra
libera determinazione individuale e tutela della salute collettiva:
decidere da quale specifica patologia si intenda difendere la
collettività ricorrendo a questo trattamento è il primo,
indispensabile passaggio nell'ambito del percorso che il legislatore
compie, assumendosene la responsabilità, verso l'obbligo vaccinale,
e garantisce altresì la necessaria conoscibilità del trattamento
imposto. Correlativamente, questa stessa indicazione è essenziale
per consentire, nella sede del giudizio di legittimità
costituzionale sulle leggi, il sindacato di non irragionevolezza
della scelta legislativa.
Sono proprio il livello di gravità della specifica patologia e
la sua capacità di diffondersi, insieme al grado di sicurezza della
relativa profilassi vaccinale, a costituire gli essenziali elementi
che entrano a far parte del giudizio di questa Corte. Infatti,
secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la
discrezionalità legislativa nell'imposizione degli obblighi
vaccinali deve essere esercitata alla luce delle diverse condizioni
sanitarie ed epidemiologiche, accertate dalle autorità preposte
(sentenza n. 268 del 2017), e delle acquisizioni, sempre in
evoluzione, della ricerca medica, che debbono guidare il legislatore
nell'esercizio delle sue scelte in materia (sentenze n. 15 e n. 14
del 2023, n. 5 del 2018 e n. 282 del 2002). Inoltre, proprio a fronte
della scelta del vaccino, questa Corte è nelle condizioni di
valutare la non irragionevolezza e la non sproporzionalità
dell'introduzione dell'obbligo e delle specifiche conseguenze che il
legislatore abbia voluto accostare alla sua violazione.
8.- A fronte di tutto quanto sin qui detto, il comma 1 della
disposizione censurata stabilisce che la sanità militare dichiara
indispensabile la sottoposizione del militare a «specifiche»
profilassi vaccinali, per destinarlo a «particolari e individuate
condizioni operative o di servizio», ma non predetermina i vaccini
che possono essere imposti al militare, ovverosia le patologie che si
intende contrastare.
Così facendo, l'art. 206-bis, comma 1, cod. ordinamento militare
non adempie alla necessità che sia «determinato», come richiede
l'art. 32, secondo comma, Cost., il trattamento sanitario da imporre.
Non sfugge a questa Corte che al legislatore, esattamente come
consente la riserva di legge relativa prescritta dalla disposizione
costituzionale in esame, è permesso modulare il proprio intervento
normativo tenendo conto della sussistenza di particolari esigenze di
flessibilità connesse allo specifico contesto nel quale l'obbligo
vaccinale è introdotto.
Questo aspetto è particolarmente evidente nel caso della
profilassi destinata al personale militare. Tale personale può
infatti essere impiegato in molteplici scenari operativi, in Italia e
all'estero, dunque in destinazioni e contesti connotati, ciascuno, da
un proprio, e peraltro variabile, rischio epidemiologico, da
valutarsi anche alla stregua delle concrete modalità di svolgimento
e di durata della missione, nonchè delle attività che essa
richiede.
In un simile contesto, da un lato, l'esigenza costituzionale di
"determinazione" del trattamento deve essere soddisfatta dalla fonte
primaria, quanto meno nella forma dell'elenco dei vaccini cui il
militare può essere obbligatoriamente sottoposto, ai fini sopra
indicati.
Dall'altro, la ricordata esigenza di flessibilità reclama, sia
l'intervento di atti normativi subordinati che, entro la cornice
dell'elenco fissato in legge, specifichino - in base a criteri a loro
volta legislativamente previsti - i parametri da osservarsi per
selezionare i vaccini a seconda delle diverse condizioni di impiego;
sia l'intervento puntuale dell'amministrazione, che, in base a questo
quadro normativo, stabilisca concretamente, di volta in volta, quale
profilassi imporre al militare. Ciò nell'ambito di una
discrezionalità da esercitarsi sulla base di valutazioni soggette al
sindacato di attendibilità tecnico-scientifica esperibile
dall'autorità giurisdizionale (tra le recenti, Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 5 dicembre 2022, n. 10648 e sezione sesta,
sentenza 5 dicembre 2022, n. 10624).
La disposizione censurata non si sottrae al compito di orientare
la sanità militare nel senso appena indicato, giacchè precisa, al
comma 1, che le profilassi vaccinali, secondo appositi protocolli,
devono essere funzionali a impiegare il personale militare «in
particolari e individuate condizioni operative o di servizio, al fine
di garantire la salute dei singoli e della collettivita'»; e, al
comma 2, specifica analiticamente il contenuto dei citati protocolli,
con particolare riguardo alle modalità di somministrazione dei
vaccini (mentre il comma 3 esprime un contenuto di garanzia per il
militare quanto alla verifica dei motivi sanitari che possono ostare
alla vaccinazione, significato che il comma mantiene anche all'esito
dell'odierno giudizio).
Si sottrae, tuttavia, come detto, al compito essenziale di
fornire determinatezza all'obbligo vaccinale che intende introdurre,
omettendo di individuare, quantomeno, l'elenco dei vaccini che
possono essere resi obbligatori alla luce delle diverse condizioni di
impiego del personale militare.
Per questo, l'art. 206-bis, comma 1, cod. ordinamento militare è
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui autorizza la
sanità militare a imporre al personale militare la somministrazione
di specifiche profilassi vaccinali, senza che esse siano previamente
individuate in via legislativa.
Spetta naturalmente allo stesso legislatore, in ragione della
fisiologica evoluzione del dato medico-scientifico e del variare
dello stesso rischio epidemiologico che connota i molteplici contesti
in cui può essere impiegato il personale militare, l'onere di
aggiornare, quando necessario, il catalogo dei vaccini potenzialmente
obbligatori.
Fino a quando il legislatore non avrà provveduto al compito di
fornire determinatezza al trattamento sanitario imposto nei termini
qui indicati, resta dunque inteso che, all'esito della presente
pronuncia, il comma 1 dell'art. 206-bis cod. ordinamento militare non
può fondare un obbligo vaccinale per il militare.
9.- Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura evocati
dal rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 206-bis, comma
1, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera
a), del decreto legislativo 26 aprile 2016, n. 91 (Disposizioni
integrative e correttive ai decreti legislativi 28 gennaio 2014, n. 7
e 8, adottate ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 31
dicembre 2012, n. 244), nella parte in cui autorizza la sanità
militare a imporre al personale militare la somministrazione di
specifiche profilassi vaccinali, senza che esse siano previamente
individuate in via legislativa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 20 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA