1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 luglio 2019
Ordinanza del 29 luglio 2019 della Corte dei conti - Sez. riunite per il Trentino-Alto Adige/Südtirol nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio finanziario 2018. Responsabilita' amministrativa e contabile - Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti provinciali per la difesa nei giudizi, civili, penali e contabili in relazione a fatti o cause di servizio - Applicazione anche al Presidente della Giunta e agli assessori, per fatti o cause connessi all'adempimento del proprio mandato e all'esercizio delle proprie pubbliche funzioni, e ai componenti esterni di commissioni o comitati istituiti presso la Provincia - Individuazione dei presupposti e delle modalita' per il riconoscimento del rimborso. - Legge della Provincia autonoma di Trento 29 aprile 1983, n. 12 (Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di Trento), art. 92; legge della Provincia autonoma di Trento 27 agosto 1999, n. 3 (Misure collegate per l'assestamento del bilancio per l'anno 1999), art. 18. (19C00285) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-2019)

LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite per il Trentino-Alto Adige/Südtirol

presiedute dal Presidente Angelo Buscema e composte dai
magistrati:
Anna Maria Rita Lentini, Presidente di sezione;
Josef Hermann Rössler, Presidente di sezione;
Alessandro Pallaoro, consigliere;
Tullio Ferrari, consigliere;
Massimo Agliocchi, primo referendario (relatore);
Alessia Di Gregorio, primo referendario (relatore),
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per
l'esercizio finanziario 2018.
Visti gli articoli 100, secondo comma, e 103, secondo comma,
della Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visti gli articoli 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettera l) e
119, primo comma, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988,
n. 305 e successive modificazioni, recante norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per
l'istituzione delle Sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12,
così come sostituito dall'art. 35 della legge provinciale 24 gennaio
1992, n. 5, modificato dall'art. 14 della legge provinciale 19 maggio
1992, n. 15 e integrato dall'art. 15 della legge provinciale 7 agosto
1995, n. 8;
Visto l'art. 18 della legge provinciale 27 agosto 1999, n. 3,
come modificato dall'art. 28, comma 1, della legge provinciale 22
aprile 2014, n. 1 e integrato dall'art. 18, comma 1, della legge
provinciale 3 agosto 2018, n. 15;
Visto l'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996,
n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 639 del 20
dicembre 1996;
Visto l'art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135;
Visto l'art. 10-bis, comma 10, del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203, nel testo convertito, con modificazioni, dalla legge 2
dicembre 2005, n. 248;
Visti gli articoli 31, comma 2, e 110, comma 7, del codice di
giustizia contabile, approvato con il decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174;
Vista la nota prot. n. 295 del 20 febbraio 2019 del magistrato
istruttore della Sezione di controllo per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sede di Trento, inviata alla Provincia autonoma di
Trento;
Vista la nota prot. n. 41855 del 3 aprile 2019, con la quale la
Provincia autonoma di Trento ha fornito gli elementi istruttori
richiesti;
Vista la nota prot. n. 289102 del 7 maggio 2019, con la quale la
Provincia autonoma di Trento ha trasmesso alla Corte dei conti il
rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2018, completo del
conto economico e dello stato patrimoniale, unitamente alla relazione
sulla gestione;
Vista la nota prot. n. 1488 del 17 maggio 2019 del magistrato
istruttore della Sezione di controllo per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sede di Trento, inviata alla Provincia autonoma di
Trento, con cui è stato chiesto un supplemento istruttorio;
Vista la nota prot. n. 321336 del 21 maggio 2019, con la quale la
Provincia autonoma di Trento ha trasmesso la documentazione
richiesta;
Vista l'ordinanza n. 2/SS.RR./2019 del 6 giugno 2019 del
Presidente delle Sezioni riunite per la regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, che fissa l'adunanza per il giudizio di parificazione
del Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per il
giorno 28 giugno 2019;
Visto il decreto n. 5/SSRR/2019 del 6 giugno 2019 con cui il
Presidente delle Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol ha convocato per il 19 giugno 2019 la
Camera di consiglio per discutere in contradditorio con la Provincia
le osservazioni dei magistrati istruttori;
Vista la nota n. 1619 del 6 giugno 2019 della Sezione di
controllo per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, con la
quale è stata trasmessa alla Provincia, al Collegio dei revisori e
alla Procura regionale della Corte dei conti di Trento la sintesi
delle osservazioni sugli esiti istruttori, per le eventuali
precisazioni e controdeduzioni;
Viste le osservazioni dell'Amministrazione provinciale trasmesse
con nota del Presidente prot. n. 380409 del 13 giugno 2019;
Vista la deliberazione n. 51/2019/FRG del 17 giugno 2019, con la
quale la Sezione di controllo per il Trentino Alto Adige/Sütirol,
sede di Trento, ha approvato gli esiti dell'attività istruttoria
finalizzata al giudizio di parificazione del rendiconto generale
della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio finanziario 2018 e
ne ha ordinato la trasmissione alle Sezioni riunite per la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol;
Vista la nota prot. n. 38 del 18 giugno 2019 della Sezione di
Controllo per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, con la
quale è stata trasmessa la deliberazione n. 51/ 2019/FRG del 17
giugno 2019 alla Provincia autonoma di Trento, al Collegio dei
revisori e alla Procura regionale della Corte dei conti di Trento;
Visto il resoconto della riunione camerale del 19 giugno 2019,
alla quale sono comparsi i rappresentanti dell'Amministrazione
provinciale, il Collegio dei revisori e la Procura regionale della
Corte dei conti di Trento;
Vista la memoria della Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento,
depositata in data 27 giugno 2019;
Vista la decisione n. 4/PARI/2019 con cui le Sezioni riunite per
la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol hanno parificato,
parzialmente, il rendiconto per l'esercizio finanziario 2018 della
Provincia autonoma di Trento;
Uditi, alla pubblica adunanza del 28 giugno 2019, i relatori, il
Procuratore regionale e il Presidente della Giunta provinciale.

Ritenuto in fatto

Con nota prot. n. 295 del 20 febbraio 2019, il magistrato
istruttore ha instaurato regolare contraddittorio con la Provincia
autonoma di Trento, ai fini del giudizio di parificazione del
rendiconto per l'esercizio finanziario 2018. In particolare, è stato
formulato il seguente quesito istruttorio: «indicare il totale degli
impegni e dei pagamenti (competenza e residui) per capitolo di
bilancio dei rimborsi, ai sensi della vigente normativa provinciale,
per spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai soggetti
aventi diritto coinvolti per fatti o cause di servizio in
procedimenti penali, civili, amministrativi e contabili, specificando
gli importi liquidati distintamente per tipologia di giudizio e
precisando se trattasi di spese sostenute per la difesa nelle fasi
preliminari di detti giudizi, se gli stessi si siano conclusi senza
ricognizione definitiva di alcuna responsabilità a seguito di
condono o prescrizione o proscioglimento o archiviazione o amnistia
intervenuta prima di esaurito accertamento giudiziale del reato, o se
trattasi di giudizi conclusi con accertamento di colpa lieve o sia
stata disposta la compensazione delle spese».
La Provincia autonoma, con nota prot. n. 41855 del 3 aprile 2019,
ha fornito gli elementi richiesti, trasmettendo una relazione sulla
citata normativa provinciale inerente al rimborso delle spese legali
a favore di dipendenti e amministratori e una tabella analitica
recante il dettaglio degli importi rifusi nell'esercizio 2018.
Con nota prot. n. 289102 del 7 maggio 2019 il Presidente della
Provincia autonoma di Trento ha trasmesso alla Sezione di controllo
di Trento, ai fini della parifica, il rendiconto generale della
Provincia per l'esercizio 2018 e relativi allegati approvato con
delibera n. 516 dalla Giunta provinciale nella seduta del 19 aprile
2019.
Con successivo supplemento istruttorio (nota prot. n. 1488 del 17
maggio 2019), il magistrato istruttore ha chiesto la trasmissione dei
provvedimenti di liquidazione delle spese legali rimborsate ai
singoli dipendenti. L'Amministrazione ha inviato la documentazione
richiesta con nota prot. n. 321336 del 21 maggio 2019.
L'esame della documentazione inviata dalla Provincia ha
consentito di evidenziare che, nel corso dell'esercizio finanziario
2018, sono state impegnate e pagate sul capitolo di spesa n.
151750-003 risorse per euro 188.145,75 a titolo di rimborso spese
legali al personale dipendente in forza di quanto disposto dall'art.
92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12 e s.m., e dell'art.
18 della legge provinciale 27 agosto 1999, n. 3 e s.m. L'art. 92
della l.p. n. 12/1983 e s.m. («Rimborso spese legali») dispone quanto
segue:
«1. La Provincia rimborsa le spese legali, peritali e di
giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa nei giudizi
civili, penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti
o cause di servizio, salvo rivalsa nei casi di condanna per azioni od
omissioni commesse con dolo o colpa grave dell' imputato o convenuto
in giudizio.
1-bis. Qualora dalla sentenza di condanna intervenuta nei giudizi
penali e contabili di cui al comma 1 non risulti il grado di colpa,
per l' accertamento della sussistenza del requisito della colpa grave
al fine di disporre il rimborso delle spese legali o la conseguente
rivalsa, la Giunta provinciale si avvale di una apposita commissione
composta da tre membri particolarmente qualificati nel settore
giuridico e legale che esprime proposte motivate per tale scopo. La
medesima commissione opera anche nel caso in cui la sentenza sia in
parte di condanna e di parte di assoluzione per proporre alla Giunta
provinciale se ed in che proporzione debba avere luogo la rivalsa di
cui al comma 1. A tutti i componenti della commissione che esercitano
la professione di avvocato sono corrisposti i compensi stabiliti ai
sensi dell'art. 57 del regio D.L. 27 novembre 1933, n. 1578
(Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore).
2. Il rimborso delle spese legali è limitato a quelle sostenute
per un solo difensore e per non più di due consulenti tecnici,
detratto quanto liquidato a favore del dipendente nel giudizio
civile, penale e contabile o quanto riconosciutogli da un'eventuale
assicurazione. Per il giudizio davanti alla Corte di cassazione sono
rimborsate le spese legali sostenute fino a due difensori.
3. Il rimborso delle spese legali può aver luogo anche
allorquando il dipendente abbia usufruito dell'amnistia intervenuta
prima dell'esaurito accertamento giurisdizionale del reato ovvero in
caso di accertata prescrizione del reato.
4. Per il rimborso delle spese legali indicate al comma 2 e per
la loro eventuale anticipazione, prima dell'udienza dell'ulteriore
grado di giudizio, il dipendente comunica e trasmette all'avvocatura
della Provincia i documenti giustificativi e, in ogni caso a pena di
decadenza, la parcella del giudizio concluso. La Giunta provinciale
delibera il rimborso delle spese legali sostenute.
5. Le norme di cui ai precedenti commi si applicano anche al
presidente della Giunta provinciale ed agli assessori provinciali che
siano coinvolti in giudizi civili, penali e contabili per fatti o
cause connessi all'adempimento del proprio mandato e all'esercizio
delle proprie pubbliche funzioni, nonchè ai loro delegati che siano
coinvolti in analoghi giudizi per fatti o cause connessi
all'esercizio delle pubbliche funzioni delegate, purchè lo specifico
atto di delega sia previsto da vigenti disposizioni di legge.
5-bis. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
anche per i provvedimenti disciplinari nei quali i dipendenti della
Provincia siano coinvolti per iniziativa di organi esterni
all'amministrazione provinciale quando la legge prescriva l'obbligo
dell'assistenza tecnico-legale di un difensore.
5-ter. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche
ai componenti, che non appartengano all'amministrazione, di
commissioni o comitati comunque denominati istituiti presso la
Provincia. Quest'articolo si applica anche ai procedimenti per
l'irrogazione di sanzioni previste dall'art. 145 del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), avviati nei confronti di personale
dipendente nominato dalla Provincia ai sensi della normativa
provinciale che ha svolto tali compiti, in base a disposizioni di
servizio, in orario di lavoro o comunque come obbligo di servizio».
Inoltre, l'art. 18 della l.p. n. 3/1999 e s.m., recante norma di
interpretazione autentica del riportato art. 92 della l.p. n.
12/1983, dispone quanto segue:
«1. L'art. 92, comma 1, della legge provinciale 29 aprile 1983,
n. 12, come da ultimo modificato dall' art. 16 della legge
provinciale 11 settembre 1998, n. 10, s'interpreta nel senso di
riconoscere il rimborso anche delle spese legali, peritali e di
giustizia sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi
civili, penali e contabili; s'interpreta, inoltre, nel senso che il
rimborso delle spese legali è riconosciuto anche nei casi in cui è
stata disposta l' archiviazione del procedimento penale o del
procedimento volto all'accertamento della responsabilità
amministrativa o contabile.
1-bis. Ai fini dei rimborsi disposti ai sensi dei commi 1 e 1-bis
dell' art. 92 della legge provinciale n. 12 del 1983 è acquisito il
parere del competente consiglio dell'ordine degli avvocati, reso ai
sensi dell'art. 29. comma 1, lettera l), della legge 31 dicembre
2012, n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della professione
forense).
2. Agli oneri derivanti dall'applicazione di questi articolo si
provvede secondo le modalità indicate nell'allegata tabella D.».
Sulla base di tale tessuto normativo, nell'esercizio finanziario
2018, la Provincia autonoma di Trento ha erogato euro 188.145,75 a
titolo di rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti in
procedimenti penali e contabili. Di detta spesa complessiva pari a
euro 188.145,75, l'importo di euro 146.176,08 si riferisce, nello
specifico, al rimborso degli oneri sostenuti nell'ambito di
procedimenti contabili archiviati ai sensi dell'art. 69 c.g.c. sia a
giudizi di responsabilità amministrativo - contabili conclusi con
pronunce di rito, per loro natura non definitive e prive di una
statuizione di assoluzione dei convenuti, nelle quali è stato
altresì chiaramente affermato dal giudice che nulla è dovuto per le
spese di giudizio poichè - ai sensi dell'art. 10-bis, comma 10, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 - la liquidazione delle spese
ai fini del rimborso da parte dell'amministrazione di appartenenza va
disposta solo in caso di proscioglimento nel merito del convenuto,
con esclusione di tutti gli altri casi.
Le summenzionate erogazioni per l'importo di euro 146.176,08
appaiono illegittime in ragione della sospetta illegittimità
costituzionale delle disposizioni di cui ai citati articoli, in
quanto in contrasto con gli articoli 3, 81, 97, 103, comma 2, 117,
comma 2, lettera l), e 119, comma 1 della Costituzione.
Il magistrato istruttore ha rappresentato, in sede di giudizio di
parificazione, quanto segue:
«Con riferimento alle disposizioni dettate in materia di
personale, suscita forti perplessità il mantenimento nel sistema
ordinamentale della Provincia delle disposizioni recate dall'art. 92
della l.p. 29 aprile 1983, n. 12 (così come sostituito dall'art. 35
della l.p. 24 gennaio 1992, n. 5, modificato dall'art. 14 della l.p.
19 maggio 1992, n. 15 e integrato dall'art. 15 della l.p. 7 agosto
1995, n. 8) e dall'art. 18 della l.p. 27 agosto 1999, n. 3 (comma
così modificato dall'art. 28, comma 1, della l.p. 22 aprile 2014, n.
1), in materia di rimborso delle spese legali. Dette disposizioni
prevedono, infatti, che «La Provincia rimborsa le spese legali,
peritali e di giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa
nei giudizi civili, penali e contabili nei quali siano stati
coinvolti per fatti o cause di servizio» (art. 92, comma 1, l.p. n.
12/1983), anche allorquando «il dipendente abbia usufruito
dell'amnistia intervenuta prima dell'esaurito accertamento
giurisdizionale del reato ovvero in caso di accertata prescrizione
del reato» (comma 3). Inoltre, la medesima norma contempla al comma
1-bis un peculiare meccanismo che rimette a un'apposita commissione
nominata dalla Giunta provinciale «l'accertamento della sussistenza
del requisito della colpa grave» «qualora dalla sentenza di condanna
intervenuta nei giudizi penali e contabili di cui al comma 1 non
risulti il grado di colpa» ed estende, al comma 5-ter, l'applicazione
delle disposizioni in esso recate anche «ai componenti, che non
appartengano all'amministrazione, di commissioni o comitati comunque
denominati istituiti presso la Provincia». Inoltre, l'art. 18 della
l.p. n. 3/99 riconosce il rimborso anche delle spese «sostenute per
la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e
contabili [...] anche nei casi in cui è stata disposta
l'archiviazione del procedimento [...] volto all'accertamento della
responsabilità amministrativa o contabile».
Alla stregua di quanto appena esposto risulta delineata una
disciplina difforme rispetto a quella vigente nell'ordinamento
nazionale, ove il rimborso delle spese legali ai dipendenti coinvolti
per fatti di servizio in procedimenti penali e contabili trova la
propria regolamentazione nel decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543
(convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n.
639), nel decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 (convertito, con
modificazioni, nella legge 23 maggio 1997, n. 135) e nel
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (convertito, con
modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248). Inoltre, il
Codice di giustizia contabile (di cui all'Allegato 1 al decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174) disciplina espressamente la
materia all'art. 31, secondo il quale «Con la sentenza che esclude
definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata
insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di
servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il
giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e
liquida, a carico dell'amministrazione di appartenenza, l'ammontare
degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa».
La disciplina nazionale richiede, quindi, quale presupposto
indefettibile per il rimborso delle spese legali una sentenza di
pieno e definitivo proscioglimento nel merito, con la conseguenza di
ritenere preclusa ogni possibilità di rimborso delle spese legali
nel caso di proscioglimento per amnistia, per prescrizione e nelle
ipotesi di archiviazione nell'ambito del procedimento contabile (cfr.
Sezioni riunite in sede giurisdizionale, sentenza n. 3 del 27 giugno
2008; Sezione giurisdizionale Puglia, n. 676 del 23 settembre 2002;
Sezione giurisdizionale Marche, n. 236 del 20 agosto 2009; Sezione
giurisdizionale Piemonte, n. 179 del 27 maggio 2019).
La normativa provinciale prima citata disciplina le fattispecie
di rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti provinciali
in materie («giustizia amministrativa» e «ordinamento civile») di
esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione; per di più detta regolamentazione si pone in
palese contrasto con il quadro ordinamentale nazionale, le cui
ipotesi sono «indicative proprio della specificità del beneficio, e
non già della "generalita'" dello stesso» (Consiglio di Stato, Sez.
Quarta, 26 novembre 2009, n. 7439). (1)
In forza delle citate disposizioni provinciali è stato impegnato
e pagato l'ammontare complessivo di euro 188.145,75, dei quali
l'importo di euro 146.176,08 si riferisce al rimborso di spese
sostenute nell'ambito sia di procedimenti contabili archiviati ai
sensi dell'art. 69 c.g.c. sia di giudizi di responsabilità
amministrativo-contabili conclusi con pronunce di rito (rese
nell'ambito di giudizi di responsabilità, promossi con atti di
citazione rinnovati a seguito della sentenza n. 12 del 15 aprile 2015
della Sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol,
sede di Trento (2) ), con le quali è stato chiaramente statuito che
«nulla è dovuto per le spese di giudizio poichè «l'art. 10-bis,
comma 10, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, [...],
stabilisce espressamente che la liquidazione delle spese ai fini del
rimborso da parte dell'amministrazione di appartenenza va disposta
solo in caso di proscioglimento nel merito del convenuto, con
esclusione di tutti gli altri casi (Sezione III Appello, n. 565 del
17 settembre 2010; n. 127 del 6 aprile 2016; ...)» (Corte dei conti,
Sezione giurisdizionale Trento, sentenza n. 29 del 6 luglio 2016) o
che «non è consentito provvedere alla liquidazione delle spese di
difesa in favore dei convenuti, ai fini del rimborso da parte
dell'Amministrazione di appartenenza» (Sezione giurisdizionale
Trento, sentenza n. 23 del 7 luglio 2016).
In relazione alle criticità prospettate in sede di sintesi degli
esiti istruttori, l'Amministrazione ha, in primo luogo, replicato che
l'istituto in questione non attiene alla materia di competenza
legislativa esclusiva statale dell'ordinamento civile e della
giustizia amministrativa ex art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, bensì rientra nella materia dello «ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto», rispetto alla
quale la Provincia autonoma di Trento, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
n. 1), dello Statuto speciale di autonomia, esercita una competenza
legislativa primaria. «In particolare», continua la Provincia «in
attuazione di questa competenza legislativa primaria, il legislatore
provinciale ha dettato una disciplina del rapporto di servizio o di
impiego, intercorrente tra la Provincia ed i propri dipendenti [e] il
rimborso delle spese legali è un istituto che attiene al rapporto di
servizio [...], rispetto al quale, pertanto, la Provincia autonoma
esercita la ridetta competenza legislativa primaria».
In secondo luogo, l'Amministrazione ha sostenuto che «l'istituto
del rimborso delle spese legali non incide in alcun modo sulla
disciplina della liquidazione delle spese operata dal giudice
nell'ambito del giudizio in cui il dipendente provinciale è stato
coinvolto. [...] L'istituto del rimborso delle spese legali quale
disciplinato dal legislatore provinciale non sostituisce e non
modifica la liquidazione giudiziale delle spese, ma ne tiene conto ai
soli fini della concreta quantificazione del rimborso [...]. In altri
termini, nel caso in cui le spese liquidate in via giudiziale sono
inferiori a quelle effettivamente sostenute dal dipendente
provinciale per curare la propria difesa in giudizio, la disciplina
provinciale garantisce il rimborso delle spese legali sostenute dal
dipendente per la parte eccedente il quantum liquidato dal giudice,
purchè debitamente documentate (cfr. art. 92, comma 4, della l.p. n.
12/1983); diversamente, quando le spese liquidate dal giudice sono
superiori o uguali a quelle effettivamente sostenute dal dipendente,
la Provincia procede al rimborso nella misura riconosciuta in
sentenza».
Da ultimo, in relazione alla conformità della disciplina
provinciale rispetto al dettato costituzionale, l'Amministrazione ha
precisato «come il Governo non abbia mai sollevato alcuna questione
di legittimità costituzionale rispetto all'art. 92 della legge
provinciale 29 aprile 1983, n. 12». (3)
Permangono, in conclusione, le criticità evidenziate, ritenendo
che le disposizioni recate dall'art. 92 della l.p. 29 aprile 1983, n.
12 e dall'art. 18 della l.p. 27 agosto 1999, n. 3 eccedano dalle
competenze statutarie, violando la competenza attribuita allo Stato
in materia di ordinamento civile e giustizia amministrativa di cui
all'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, e contrastando
altresì con i parametri costituzionali di cui agli articoli 3, 81,
97 e 119, comma 1, della Costituzione (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 19 del 2014 (4) .
Si dubita, pertanto, della legittimità degli impegni assunti e
dei pagamenti riferiti al capitolo di spesa n. 151750-003 (per un
importo complessivo di euro 146.176,08), a titolo di rimborso delle
spese legali relative a procedimenti contabili conclusi con
provvedimento di archiviazione o definiti con sentenze di mero rito
che escludevano il diritto dei convenuti al ristoro delle spese
sostenute».
La materia del rimborso delle spese legali ai dipendenti e agli
amministratori appare riconducibile alla legislazione esclusiva dello
Stato, ai sensi della lettera l) dell'art. 117, comma 2, della
Costituzione, che individua il seguente ambito normativo:
«giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa».
Queste Sezioni riunite, nel giudizio di parifica del capitolo di
spesa n. 151750-003, devono decidere dell'applicazione di norme di
leggi provinciali, della cui legittimità costituzionale si dubita.
Qualora, infatti, fosse acclarata l'illegittimità costituzionale
delle norme provinciali sopra richiamate, rilevanti ai fini del
bilancio provinciale, le corresponsioni dei relativi importi a
dipendenti provinciali risulterebbero prive di copertura normativa
sostanziale, con possibilità di non parificare il relativo capitolo.
Le indicate criticità sono state rappresentate da queste Sezioni
riunite alla Provincia autonoma di Trento anche nel corso
dell'udienza camerale, svoltasi il 19 giugno 2019 con la
partecipazione del procuratore regionale.
La Procura, intervenendo nella predetta udienza camerale, ha
chiesto all'Amministrazione chiarimenti al riguardo, sollevando
perplessità sulla legittimità costituzionale delle ridette norme
provinciali.
Inoltre, la Procura, in data 27 giugno 2019, ha depositato
memoria conclusionale, con cui ha chiesto di sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 92, commi 1, 3 e 5-ter della
legge provinciale n. 12/1983 e dell'art. 18 della legge provinciale
n. 3/1999, in relazione ai parametri costituzionali di cui agli
articoli 81 e 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Nella pubblica udienza del 28 giugno 2019 si è celebrato il
giudizio di parificazione e il contraddittorio si è svolto con
l'intervento del magistrato relatore, della Procura regionale, che ha
confermato oralmente le conclusioni scritte, e del Presidente della
Giunta provinciale.
Con la decisione n. 4/PARI/2019 di pari data è stato parificato
il rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per
l'esercizio 2018, approvato dalla Giunta provinciale in data 19
aprile 2019 con deliberazione n. 516, ad eccezione, per quel che in
questa sede rileva, del capitolo 151750-003 (per un importo
complessivo di euro 146.176,08), sospendendo il giudizio di parifica
al fine di sollevare pregiudizialmente questione di legittimità
costituzionale, in riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli
3, 81, 97, 103, comma 2, 117, comma 2, lettera l) e 119, comma 1,
della Costituzione, dell'art. 92 della legge provinciale 29 aprile
1983, n. 12 e s.m. e dell'art. 18 della legge provinciale 27 agosto
1999, n. 3 e s.m.

Considerato in diritto

1. Il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n.
305, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto», dispone all'art. 10, comma 1, come così
sostituito dall'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 14 settembre
2011, n. 166 che «Il rendiconto generale della Regione e quello delle
Province di Trento e di Bolzano sono parificati dalle Sezioni riunite
nella Regione Trentino-Alto Adige, con un Collegio composto dalle
Sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in
adunanza congiunta».
Al giudizio di parificazione del rendiconto si applicano le
disposizioni di cui all'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, secondo cui «Il rendiconto generale della regione è
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti
ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del t. u. di cui al regio decreto
12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.
La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione (art.
40), il profilo contenutistico (art. 39) e la contestualizzazione
dell'attività di parifica con una relazione sul rendiconto (art.
41). Nel corso del giudizio di parifica le Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, quali in questa speciale
composizione le Sezioni riunite regionali, vale a dire il collegio
composto dalle Sezioni di controllo delle Province di Trento e di
Bolzano in adunanza congiunta, svolgono il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico
che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che è stato
confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 60/2013,
nella quale, in linea con la pregressa giurisprudenza, è stato
ribadito che «alla Corte dei conti è attribuito il controllo
sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unità economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione)».
Infatti, come puntualizza l'art. 1, comma 1, del citato
decreto-legge n. 174/2012, con riferimento al giudizio di parifica,
«al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in
particolare tra i livelli di Governo statale e regionale, e di
garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del
presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28,
81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei
conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
2. Nel corso dell'esame del conto del bilancio del rendiconto
generale della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio 2018, il
magistrato istruttore si è soffermato sulla verifica della spesa del
personale, con particolare attenzione ai rimborsi delle spese legali
ai dipendenti provinciali in occasione di giudizi civili, penali e
contabili.
Dalle risultanze contabili è emerso che nel 2018 sono state
pagate, a tale titolo, risorse per complessivi euro 188.145,75 sul
Cap. 151750-003, di cui euro 146.176,08 riferito a procedimenti
contabili archiviati ai sensi dell'art. 69 del Codice di giustizia
contabile, approvato con decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174,
nonchè a giudizi di responsabilità amministrativo-contabile
conclusi con pronunce di rito.
3. Sul quadro contabile così descritto rilevano, in particolare,
le summenzionate disposizioni della l.p. n. 12/1983 e s.m. e della
l.p. n. 3/1999 e s.m. Queste Sezioni riunite dubitano della
legittimità costituzionale delle predette disposizioni, per
contrasto con gli articoli 3, 81, 97, 103, comma 2, 117, comma 2,
lettera l) e 119, comma 1 della Costituzione. Conseguentemente, le
Sezioni riunite non hanno potuto parificare il capitolo di bilancio
n. 151750-003, sul quale sono imputati i pagamenti per rimborsi delle
spese legali sostenute dai dipendenti provinciali.
Tuttavia, prima di illustrare la non manifesta infondatezza di
tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi preliminarmente sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il giudice delle leggi,
nonchè sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
4. Per quanto riguarda la legittimazione delle Sezioni riunite
per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a sollevare questioni di
legittimità costituzionale in sede di parificazione del rendiconto,
si osserva che questo giudizio si svolge con le formalità della
giurisdizione contenziosa, prevede la partecipazione del Procuratore
regionale in contraddittorio con i rappresentanti
dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza, sicchè la consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (ex multis sentenze nn. 213/2008, 196/2018,
138/2019, 146/2019) ha riconosciuto «alla Corte dei conti, in sede di
giudizio di parificazione del bilancio, la legittimazione a
promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale, avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Di recente, con la sentenza n. 138/2019, la Corte costituzionale
ha ribadito quanto segue: «Per quanto concerne la Corte dei conti,
plurime pronunce di questa Corte ne hanno riconosciuto la
legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità nel corso
del giudizio di parificazione (sentenze n. 196 del 2018, n. 181 del
2015, n. 213 del 2008, n. 121 del 1966 e n. 165 del 1963).
Coerentemente con la natura di tale specifica funzione, la
legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione è stata costantemente riconosciuta con riferimento ai
parametri costituzionali posti a tutela degli equilibri di bilancio e
della sana gestione finanziaria».
Ancora, a breve distanza temporale, con la sentenza n. 146/2019
questo Ecc.mo Giudice ha statuito che «...occorre riconoscere la
legittimazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo,
in sede di giudizio di parificazione del rendiconto regionale a
sollevare questioni di legittimità costituzionale in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, oltre
che agli articoli 81 e 97, primo comma, della Costituzione».
5. Se, pertanto, appare indubbia la legittimazione di questa
Corte a sollevare questioni di legittimità costituzionale, rilevante
è l'individuazione dei parametri costituzionali che possono fungere
da riferimento per l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio
di parifica.
La risalente giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione al ricorso per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione delle norme sospette di illegittimità costituzionale.
Il Giudice delle leggi, dopo aver premesso che la Corte dei conti
svolge «una funzione di garanzia dell'ordinamento», di «controllo
esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato preordinato a tutela
del diritto oggettivo, ha affermato che «tali caratteri costituiscono
indubbio fondamento della legittimazione della Corte dei conti a
sollevare questioni di costituzionalità limitatamente a profili
attinenti alla copertura finanziaria di leggi di spesa, perchè il
riconoscimento della relativa legittimazione, legata alla
specificità dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, si
giustifica anche con l'esigenza di ammettere al sindacato
costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più
difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte» (sentenza
n. 226/1976).
Proprio in relazione a queste ipotesi la Corte costituzionale ha
auspicato (sent. n. 406/1989) che, quando l'accesso al suo sindacato
sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili attinenti
all'osservanza dell'art. 81 della Costituzione, i meccanismi di
accesso debbano essere arricchiti sostenendo, quindi, che la Corte
dei conti è la sede più adatta a far valere quei profili
essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione delle risorse
finanziarie, e ciò in ragione della peculiare natura delle sue
attribuzioni costituzionali (sentenza n. 384/1991).
Peraltro, il parametro di cui all'art. 81 della Costituzione deve
oggi essere attentamente modulato in considerazione della nuova
formulazione del precetto costituzionale, come modificato dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
L'art. 81, nella parte in cui introduce il concetto di equilibrio
del bilancio, riconosce rilevanza primaria a un principio, immanente
nell'ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche,
consistente nella «continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenze n. 70/2012, n.
115/2012, n. 250/2013 e n. 266/2013).
Il valore dell'equilibrio dei bilanci presenti e futuri deve
essere declinato non secondo una visione statica, cristallizzata con
esclusivo riferimento al momento temporale dell'esame del singolo
rendiconto, bensì in una dimensione dinamica e prospettica, in modo
assolutamente coerente ed integrato, secondo esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale, attraverso
altri parametri costituzionali, quali gli articoli 3, 97, 117, comma
2, lettera l) e 119, comma 1, della Costituzione, venendo ad assumere
consistenza di vera e propria «clausola generale in grado di colpire
direttamente tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n.
192/2012; in tal senso anche sentenza n. 184/2016 e n. 274/2017).
D'altra parte, il principio di sana gestione finanziaria richiede un
atteggiamento prudenziale del legislatore regionale/provinciale,
evitando di costruire gli equilibri del bilancio sulla base di poste
prive di una legittima copertura legislativa, con le possibili
ripercussioni negli esercizi futuri sulla sana gestione finanziaria e
contabile dell'ente pubblico.
In altri termini, sarebbe irragionevole una lettura restrittiva
del valore costituzionalmente protetto dell'equilibrio presente e
futuro del bilancio, nel senso di valutare la legittimità
costituzionale di norme, solo nella misura in cui impattano su un
risultato negativo della gestione finanziaria dell'ente pubblico, e
non anche quando, pur in presenza di un saldo positivo, incidono
comunque sul dato quantitativo dell'equilibrio attuale e, in una
prospettiva futura, potrebbero comportare anche una variazione del
segno di detto risultato differenziale, per effetto delle molteplici
e non prevedibili variabili del ciclo economico.
Tali considerazioni sono rinvenibili nelle recenti sentenze della
Corte costituzionale n. 196/2018 e n. 138/2019, nelle quali è stato
specificato che «La legittimazione della Corte dei conti in sede di
giudizio di parificazione [...] è stata riconosciuta con riferimento
ai parametri costituzionali posti a tutela degli equilibri economico
finanziari. A essi vanno ora accostati [...] i parametri attributivi
di competenza legislativa esclusiva allo Stato, poichè in tali casi
la Regione manca per definizione della prerogativa di allocare
risorse. Pertanto, entro tali materie, non vi è intervento regionale
produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fini della
sana gestione della finanza pubblica allargata. La legislazione
impugnata, che destina nuove risorse senza che peraltro siano
ravvisabili diretti controinteressati, non potrebbe agevolmente
essere sottoposta al giudizio di questa Corte per altra via che non
sia il giudizio di parificazione. L'esigenza di fugare zone d'ombra
nel controllo di costituzionalità, affermata da questa Corte quale
tratto costitutivo del sistema di giustizia costituzionale, è tale
da riflettersi sui criteri di valutazione dei requisiti di
ammissibilità delle questioni [...]» (Corte costituzionale, sentenza
n. 196/2018) e che «L'avanzo di amministrazione [...] non può essere
inteso come una sorta di utile di esercizio, il cui impiego sarebbe
nell'assoluta discrezionalità dell'amministrazione. Anzi, l'avanzo
di amministrazione «libero» delle autonomie territoriali è soggetto
a un impiego tipizzato, in cui non rientrano dazioni [...] non
contemplate dalla legge» (Corte costituzionale, sentenza n.
138/2019). Ancora, nella recente sentenza n. 146/2019 codesta Ecc.ma
Corte ha ulteriormente precisato che «Nel caso ora all'esame di
questa Corte si discute di norme regionali istitutive di fondi che il
rimettente ritiene alimentati con risorse ulteriori e diverse
rispetto a quelle tassativamente previste dai contratti collettivi
nazionali, in contrasto con l'attribuzione che il legislatore
statale, titolare della competenza legislativa esclusiva nella
materia «ordinamento civile», opera alla contrattazione collettiva
nazionale di comparto, per la determinazione e l'assegnazione delle
risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici.
L'effetto ineludibile di una tale scelta si riverbera in una
espansione della spesa per il personale, in violazione dei
«beni-valori» della contabilità pubblica tutelati dagli articoli 81
e 97, primo comma, Cost.
L'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
inerente alla competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento
civile», è evocato in stretta connessione funzionale con l'art. 81
della Costituzione e con l'art. 97, primo comma, della Costituzione,
peraltro in riferimento a entrambe le norme censurate. [...]. La
violazione della competenza legislativa esclusiva statale in tema di
disciplina del trattamento accessorio del personale regionale
ridonderebbe in una lesione dell'equilibrio di bilancio e della sana
gestione finanziaria, ai sensi degli articoli 97, primo comma, e 81
della Costituzione. Sono questi i valori alla cui tutela è
preordinata la Corte dei conti, cui spetta accertare tutte le
«irregolarita'» poste in essere dagli enti territoriali suscettibili
di pregiudicarli, secondo quanto stabilito dall'art. 1, comma 3, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012», convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n.
213 (sentenze n. 18 del 2019 e n. 196 del 2018)».
6. Non può, d'altra parte, non rimarcarsi l'onere finanziario
derivante da siffatte disposizioni, che possono innescare una
dinamica espansiva della spesa corrente, tenuto conto che gli importi
impegnati per rimborso delle spese legali hanno assunto negli anni
valori significativi.
Il solo precetto di cui all'art. 81 della Costituzione non è
quindi più di per sè sufficiente a garantire la tenuta degli
equilibri finanziari, da considerarsi anche in prospettiva futura, ed
il rispetto dei principi che regolano la gestione delle risorse
pubbliche, come ormai acclarato dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale.
Infine, questo Collegio ribadisce che il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, è l'unica
possibilità offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalità in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative che, incidendo sui singoli capitoli, modificano
l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli equilibri
complessivi.
Conseguentemente, ove si escludesse la legittimazione di questa
Corte a sollevare questioni di costituzionalità in riferimento ai
parametri sopra individuati, si verrebbe a creare, di fatto, una
sorta di spazio legislativo immune dal controllo di costituzionalità
attivabile in via incidentale, laddove la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto la legittimazione della Sezione di
controllo a sollevare questioni di legittimità costituzionale anche
in relazione all'esigenza di assicurare al sindacato della Corte
costituzionale leggi provinciali che, come nella fattispecie in
esame, più difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa
sottoposte (Corte costituzionale sentenza n. 226/1976). Per
un'ulteriore conferma di tale approdo interpretativo, si richiama
ancora una volta la recente sentenza di questa Ecc.ma Corte n.
146/2019, ove è stato affermato quanto segue:
«Anche nel caso ora in esame la legislazione censurata, «che
destina nuove risorse senza e che [...] siano ravvisabili diretti
controinteressati, non potrebbe agevolmente essere sottoposti al
giudizio di questa Corte per altra via che non sia il giudizio di
parificazione» (sentenza n. 196 del 2018, par. 2.1.2. del Considerato
in diritto).
L'esigenza di fugare zone d'ombra nel controllo di
costituzionalità, affermata da questa Corte quale tratto costitutivo
del sistema di giustizia costituzionale, con particolare riguardo
alla specificità dei compiti assegnati alla Corte dei conti nel
quadro della finanza pubblica (sentenza n. 18 del 2019), è tale da
riflettersi, anche ai limitati fini del caso di cui qui si discute,
sui criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilità delle
questioni».
Ritengono, pertanto, queste Sezioni riunite di essere legittimate
a sollevare questioni di legittimità costituzionale, non solo con
riferimento all'art. 81 della Costituzione, ma anche con riferimento,
nel caso di specie, agli articoli 3, 97, 103, comma 2, 117, comma 2,
lettera l) e 119, comma 1, della Costituzione evidenziando pur sempre
tali violazioni dei precetti costituzionali un'ineludibile ridondanza
sugli equilibri di bilancio (Corte costituzionale, sentenze n.
196/2018, n. 18/2019, n. 138/2019, n. 146/2019).
7. La questione di costituzionalità che si intende sollevare è
rilevante nel presente giudizio.
Come disposto dall'art. 39 del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti (regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), al quale
l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 rinvia,
l'oggetto del giudizio di parifica è il seguente: «La Corte verifica
il rendiconto generale dello Stato e ne confronta i risultati tanto
per le entrate, quanto per le spese, ponendoli a riscontro con le
leggi del bilancio. A tale effetto verifica se le entrate riscosse e
versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal
rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei
riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri; se le
spese ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le
scritture tenute o controllate dalla Corte ed accerta i residui
passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali
di impegno ed alle proprie scritture. La Corte con eguali
accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto generale,
delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con ordinamento
autonomo soggette al suo riscontro».
Come è già stato evidenziato, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 213/2008, ha affermato la legittimazione della Corte dei
conti in sede di giudizio di parificazione a sollevare questione di
legittimità costituzionale «avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali».
Nel caso di specie, le norme di cui si sospetta l'illegittimità
costituzionale incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, determinandone un effetto espansivo, anche in
prospettiva futura.
Difatti, nel momento in cui queste Sezioni riunite, nell'ambito
del giudizio di parifica, devono prendere in esame il capitolo
destinato al rimborso delle spese legali ai dipendenti ed
amministratori provinciali, dovrebbero dare applicazione a norme
provinciali della cui legittimità costituzionale si dubita.
Pertanto, vi sarebbe una copertura della spesa meramente formale, ma
non sostanziale. Qualora fosse acclarata l'illegittimità
costituzionale di una norma che rileva ai fini del bilancio
provinciale, le spese sostenute per la corresponsione di dette somme
sarebbero prive di copertura sostanziale, con conseguente violazione
del precetto costituzionale di cui all'art. 81, comma 4 (oggi comma
3), della Costituzione.
D'altro canto, nella fattispecie de qua la parifica del capitolo
di bilancio n. 151750-003, per l'importo di euro 146.176,08, è
incisa dalle contestate leggi provinciali, che recano norme di
autorizzazione dei relativi impegni e pagamenti, con inferente
evidenza della rilevanza nel presente giudizio della questione di
costituzionalità che si intende sollevare.
Alla luce delle suesposte considerazioni, nella vigenza di dette
leggi provinciali, queste Sezioni riunite dovrebbero parificare il
rendiconto della Provincia autonoma di Trento e, in particolare, la
posta di bilancio (euro 146.176,08) afferente al rimborso delle spese
legali ai dipendenti ed amministratori provinciali coinvolti in
procedimenti contabili conclusi con l'archiviazione o con pronunce di
rito, ontologicamente differenti dall'assoluzione.
Pertanto, la verifica della spesa del personale nell'ambito del
giudizio di parifica, con riferimento alle fattispecie evidenziate,
consente a queste Sezioni riunite di ergersi garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario attuale e prospettico del
settore pubblico che il legislatore ha attribuito alla Corte dei
conti.
In tal senso, si giustifica una parifica parziale con esclusione,
quindi, della posta di spesa esaminata.
Nella fattispecie de qua, la parifica del capitolo di spesa n.
151750-003 comporta l'applicazione dell'art. 92 della l.p. n. 12/1983
e s.m. e dell'art. 18 della l.p. n. 3/1999 e s.m. Ne deriva, in
ordine al requisito della rilevanza, che queste Sezioni riunite, se
non dubitassero della legittimità costituzionale delle citate
disposizioni provinciali, dovrebbero necessariamente parificare il
summenzionato capitolo di bilancio, con riferimento al contestato
importo di euro 146.176,08, che costituisce una spesa sostenuta dalla
Provincia autonoma di Trento in applicazione di norme provinciali in
chiaro contrasto con il dettato costituzionale e con la disciplina
nazionale. Non appare tantomeno percorribile un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle ridette disposizioni provinciali,
atteso l'inequivocabile contenuto delle stesse, che non lascia spazi
a differenti possibili interpretazioni e ad un'attività di
applicazione conformativa al testo costituzionale.
Questo Collegio ritiene, pertanto, di non poter applicare norme
provinciali di cui si sospetta l'illegittimità costituzionale e,
conseguentemente, di non poter parificare il capitolo di spesa
richiamato per l'ammontare di euro 146.176,08. Diversamente opinando,
queste Sezioni riunite della Corte dei conti, se avessero parificato
il capitolo di cui trattasi, in applicazione delle norme censurate,
si sarebbero trovate nella condizione di validare un risultato di
amministrazione non corretto, relativo a una spesa ritenuta
illegittima, tradendo la propria missione istituzionale di accertare
eventuali «irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti» ex art.
1, comma 3, del decreto-legge n. 174 del 2012 (in tal senso si veda
Corte costituzionale n. 146/2019).
Appare, pertanto, rilevante (e non manifestamente infondata, come
si vedrà al punto seguente), la questione di legittimità
costituzionale sollevata in rapporto agli articoli 3, 81, 97, 103,
comma 2, 117, comma 2, lettera l) e 119, comma 1, della Costituzione.
8. Quanto alla non manifesta infondatezza, queste Sezioni riunite
dubitano, innanzitutto, della legittimità costituzionale delle norme
provinciali citate per contrasto con l'art. 3 e con l'art. 117, comma
2, lettera l), della Costituzione.
Già con la sentenza n. 19/2014, la Corte costituzionale,
pronunciandosi su una legge della Provincia autonoma di Bolzano che
disciplinava i presupposti per il rimborso delle spese legali ai
dipendenti provinciali, consentendo la disapplicazione di
un'eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali, ha
statuito che le censure di costituzionalità prospettate dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, «sono fondate, in
considerazione della medesima surrichiamata giurisprudenza di questa
Corte relativa al riparto delle competenze in materia di
responsabilità amministrativa, poichè [...] incidendo sulla materia
«ordinamento civile» e «giustizia amministrativa», si disciplina,
peraltro in senso difforme dalla normativa statale, il regime delle
condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute dai
soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate
dall'amministrazione di appartenenza, eccedendo dalle competenze
statutarie».
Le medesime considerazioni possono ripetersi anche con
riferimento alle norme di cui all'art. 92 della l.p. di Trento n.
12/1983 e s.m. e all'art. 18 della l.p. di Trento n. 3/1999 e s.m.,
in quanto contrastanti con l'ordinamento della giurisdizione
contabile nella parte in cui autorizzano rimborso delle spese legali
a favore di dipendenti ed amministratori in difformità di quanto
prescritto dalla normativa nazionale. Invero, la disciplina
provinciale, come di seguito meglio esposto, dispone in linea
generale la rifusione delle spese legali a carico del bilancio
provinciale in tutti i procedimenti contabili conclusi senza sentenza
di condanna (includendo, tra l'altro, anche archiviazioni
preprocessuali e sentenze di rito) e procedimenti penali definiti ex
art. 531 del codice di procedura penale a seguito di estinzione del
reato per prescrizione o amnistia, laddove la disciplina statale
consente la rifusione delle spese di giudizio solo in caso di
sentenza di piena assoluzione nel merito.
9. Occorre, preliminarmente, escludere che la materia del
rimborso delle spese legali sia riconducibile alle competenze
legislative della Provincia autonoma di Trento. Il rimborso delle
spese legali ai dipendenti che, in conseguenza di fatti ed atti
connessi all'espletamento del servizio e dei compiti d'ufficio, siano
soggetti a procedimenti di responsabilità civile, penale o
amministrativa, è una componente dello stato giuridico ed economico
del personale della pubblica amministrazione («ordinamento civile») e
interferisce con la disciplina della giurisdizione e giustizia,
penale e amministrativa (rectius contabile).
La Provincia autonoma di Trento è titolare della potestà
legislativa primaria e secondaria nelle materie di cui agli articoli
8 e 9 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol
(decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), ed
in particolare in quella di «ordinamento degli uffici provinciali e
del personale ad essi addetto».
Con precipuo riferimento a questo ambito della competenza
statutaria, la Corte costituzionale ha, con la recente sentenza n.
62/2019, ribadito la necessità di distinguere i profili normativi
relativi al rapporto di lavoro da quelli organizzativi. In
particolare, il Giudice delle leggi ha ancora una volta affermato che
la disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato (come nel caso di
specie), essendo interesse collettivo, necessita di una
regolamentazione uniforme sul territorio nazionale ed è attratta
dall'ordinamento civile ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione.
È ben noto, per essere stato anche più volte riaffermato da
codesta Ecc.ma Corte (cfr. Corte costituzionale, n. 151/2010 con
riferimento ad altra regione a statuto speciale) che la disciplina
del rapporto di lavoro del dipendente pubblico, anche regionale - ora
contrattualizzato - rientra appunto nella materia dell'ordinamento
civile. Detta disciplina, ad evitare ingiustificate disparità di
trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti pubblici datoriali,
deve essere «uniforme sul territorio nazionale e imporsi anche alle
regioni a statuto speciale» (Corte costituzionale, sentenza cit.).
Al riguardo, anche con la sentenza n. 138/2019 di questo giudice
è stato ricordato come, «a seguito della privatizzazione del
pubblico impiego, la disciplina del trattamento giuridico ed
economico dei dipendenti pubblici - tra i quali, ai sensi dell'art.
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), sono ricompresi anche i dipendenti delle
regioni - compete unicamente al legislatore statale, rientrando nella
materia 'ordinamento civilè (ex multis, sentenze n. 72 del 2017; n.
257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)»
(sentenza n. 175 del 2017 e sentenza n. 196 del 2018)».
Ad avviso di questo remittente, pertanto, le disposizioni delle
leggi provinciali censurate violerebbero l'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione, che riserva allo Stato la materia
dell'ordinamento civile e, quindi, la disciplina dei rapporti di
pubblico impiego privatizzato regolati dalla contrattazione
collettiva.
Appare altresì utile citare la sentenza n. 81/2017 della Corte
costituzionale, chiamata a pronunciarsi su una peculiare norma
regionale del Veneto, che aveva istituito un fondo per il patrocinio
legale gratuito agli addetti delle polizie locali e delle Forze
dell'ordine operanti nel territorio regionale, destinatari di
procedimenti legali nell'esercizio delle proprie funzioni.
Codesta Ecc.ma Corte ha così statuito: «secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, per effetto della privatizzazione del
rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,
la regolamentazione dello stesso concerne una materia attinente
all'ordinamento civile, attratta nella competenza esclusiva dello
Stato. La disciplina del rapporto di lavoro è infatti
contraddistinta dal concorso della fonte legislativa statale (le
previsioni imperative del decreto legislativo n. 165 del 2001) e
della contrattazione collettiva (art. 2 del decreto legislativo n.
165 del 2001), «alla quale, in forza della legge statale, è
attribuita una potestà regolamentare di ampia latitudine» (tra le
più recenti, sentenza n. 175 del 2016; nello stesso senso, sentenza
n. 180 del 2015). Il «patrocinio legale gratuito» del personale degli
enti locali, per fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio
ed all'adempimento dei compiti d'ufficio, in procedimenti di
responsabilità civile o penale, costituisce un aspetto del rapporto
di lavoro [...] Tale patrocinio è disciplinato dai contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto regioni ed autonomie
locali - sia per i non dirigenti (art. 28 del Contratto collettivo
nazionale di lavoro per il personale del comparto delle Regioni e
delle autonomie locali del 14 settembre 2000), sia per i dirigenti
(art. 12 del Contratto collettivo nazionale di lavoro dell'area della
dirigenza del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 12
febbraio 2002) -, i quali stabiliscono presupposti e modalità
dell'assunzione dell'onere delle spese di difesa a carico degli enti
alle cui dipendenze è prestata l'attività lavorativa. La sicura
inerenza di detto patrocinio alla regolamentazione del rapporto di
lavoro impone dunque di affermare che la norma impugnata reca
prescrizioni concernenti la materia «ordinamento civile». [...]. La
norma in esame è dunque costituzionalmente illegittima, poichè
viola la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l,
della Costituzione)».
Alla stregua di quanto appena esposto, neppure le particolari
prerogative autonomistiche riconosciute dallo statuto e dalle
relative norme di attuazione (in particolare il decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266) consentono di superare o derogare la
competenza esclusiva dello Stato nella materia in esame (ordinamento
civile), come peraltro già evidenziato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 61/2014.
La regolamentazione del rimborso delle spese legali è
chiaramente riconducibile, quindi, ad un ambito materiale di
esclusiva competenza statale - peraltro di carattere trasversale, che
fa riferimento ad una pluralità di interessi e valori - in cui la
Provincia non può emanare alcuna normativa, neanche meramente
riproduttiva di quella statale.
10. D'altro canto, occorre altresì considerare che l'art. 4
dello statuto di autonomia, nell'individuare i limiti alla potestà
legislativa delle province autonome, precisa quanto segue: «In
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali - tra i quali è compreso quello della
tutela delle minoranze linguistiche locali - nonchè delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la
Regione ha la potestà di emanare norme legislative nelle seguenti
materie: 1) ordinamento degli uffici regionali e del personale ad
essi addetto».
I principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica in materia
di rimborso delle spese legali, cristallizzati nella legislazione
statale come interpretata dalla consolidata giurisprudenza, che si
avrà modo di approfondire, consentono di autorizzare il rimborso
delle spese legali unicamente in presenza di una sentenza che escluda
definitivamente la responsabilità del dipendente.
È, pertanto, interesse nazionale che tale peculiare disciplina,
anche in ragione di prevalenti esigenze di tutela del pubblico
erario, sia uniforme su tutto il territorio, a garanzia dell'unità
giuridica ed economica della Repubblica (art. 120 della
Costituzione).
11. Alla stregua di quanto appena esposto, le disposizioni recate
dall'art. 92 della l.p. n. 12/1983 e s.m. e dall'art. 18 della l.p.
n. 3/1999 e s.m. violano l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione, perchè, individuando e definendo i presupposti per il
rimborso delle spese legali in modo assolutamente antitetico rispetto
alla normativa nazionale, invadono la sfera riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, in quanto inerente, sotto il
profilo sia sostanziale sia processuale, alla giurisdizione e alle
norme processuali, all'ordinamento civile e alla giustizia
amministrativa, nella quale è ricompresa la giustizia contabile.
Prima di soffermarsi specificatamente sui singoli profili di
illegittimità costituzionale, ulteriori rispetto a quanto già
rappresentato, occorre, per maggiore chiarezza espositiva,
confrontare le due disposizioni provinciali prima ricordate con la
normativa nazionale, al fine di rendere ictu oculi evidente il
superamento dei limiti posti dalla normativa statale di riferimento.
12. Appare, quindi, opportuno soffermarsi sulla disamina della
normativa statale concernente il rimborso delle spese legali e della
relativa giurisprudenza formatasi negli anni.
Il primo intervento normativo di rilievo è rappresentato dal
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 639 del 20 dicembre 1996, il cui art. 3, comma 2-bis,
così dispone: «In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di
quanto previsto dal comma 1 dell' art. 1 della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese
legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei
conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza».
Con successivo decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, il legislatore
nazionale ha previsto con l'art. 18, comma 1, primo periodo, quanto
segue: «Le spese legali relative a giudizi per responsabilità
civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti
di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi
con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi
istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la
loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di
appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello
Stato».
In seguito è intervenuto l'art. 10-bis, comma 10, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, nel testo convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, secondo cui «Le
disposizioni dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre
1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre
1996, n. 639, e dell'art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo
1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio
1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in
caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce
giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all' art. 91 del codice
di procedura civile, liquida l'ammontare degli onorari e diritti
spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di
congruità dell'Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste
di rimborso avanzate all'amministrazione di appartenenza».
Da ultimo, il nuovo codice di giustizia contabile, approvato con
il decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, ha disciplinato la
liquidazione delle spese processuali da parte del giudice contabile
con l'art. 31, comma 2, che così recita: «2. Con la sentenza che
esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per
accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di
obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa
grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del
giudizio e liquida, a carico dell'amministrazione di appartenenza, l'
ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa». Come da
alcuni commentatori osservato, tra l'altro, il summenzionato art. 31
del codice di giustizia contabile, in disparte ogni disquisizione sul
carattere innovativo di detta norma e l'eventuale abrogazione tacita
delle disposizioni prima citate, non usa più la locuzione «in caso
di proscioglimento nel merito», ma richiede quale presupposto per la
liquidazione delle spese legali, con espressione più specifica e
stringente, «la sentenza che esclude definitivamente la
responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno,
ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di
causalità, del dolo o della colpa grave».
D'altra parte, la non spettanza del rimborso delle spese legali
in assenza di una esclusione piena e definitiva nel merito della
responsabilità amministrativa è ribadita anche dall'art. 110, comma
7, del c.g.c., in base al quale: «La declaratoria di estinzione del
processo [anche in caso di adesione del pubblico ministero contabile]
non dà luogo a pronuncia sulle spese».
Dall'insieme delle disposizioni appena elencate emerge, con
assoluta chiarezza, che per il legislatore nazionale il rimborso
delle spese legali da parte delle amministrazioni è ammesso
esclusivamente in presenza di un accertamento definitivo nel merito
della insussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità
amministrativa.
La giurisprudenza ha, peraltro, puntualizzato che le singole e
limitate ipotesi espresse dall'ordinamento nazionale con riferimento
al di rimborso delle spese legali sono indicative della specificità
del beneficio, e non già della generalità dello stesso (Cons. di
Stato, Sez. IV, 26 novembre 2009, n. 7439). Ne segue che dette
disposizioni sono «insuscettibili di interpretazione estensiva.
Inoltre, trattasi di norme di rango primario dotate di imperatività,
comportando esse oneri gravanti sui pubblici bilanci e connessi ad un
procedimento giurisdizionale» (Corte dei conti, Sez. Marche, 20
agosto 2009, n. 236).
Coerentemente con la comune e inequivoca ratio sottesa all'ordito
normativo, è stato ritenuto «non superabile», ai fini dei rimborsi
in questione, «il limite costituito dal positivo e definitivo
accertamento della mancanza di responsabilità dei soggetti che hanno
sostenuto le spese legali», poichè non sussiste valida ragione
giuridica per cui l'amministrazione «dovrebbe farsi carico di spese
sostenute dagli interessati, derivanti da vicende a loro imputabili»
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 2242/2000).
Alla stregua di detti principi la Corte dei conti a sezioni
riunite, con la sentenza n. 3/2008, ha potuto, pertanto, in modo
limpido così affermare: «Ne consegue che quando vi sia stato
solamente un riconoscimento della prescrizione del diritto al
risarcimento del danno (art. 1 comma 2 della legge n. 20/1994), non
risulta possibile alcun rimborso delle spese legali sostenute dal
convenuto. Questa interpretazione del comma 2-bis dell'art. 3 del
decreto-legge n. 543/1996, richiesta dalla sua formulazione
letterale, risulta peraltro coerente con la diversità delle
fattispecie e con la ratio dei rimborsi in questione: la situazione
del soggetto del quale è stata positivamente accertata l'assenza di
un'effettiva responsabilità per danno erariale - e quindi di un
concreto conflitto di interessi con l'amministrazione - non è
infatti assimilabile a quella di chi ha invece di fatto liberamente
impedito un tale accertamento proponendo un'eccezione di
prescrizione».
E ancora, con riferimento all'art. 18 del decreto-legge n.
67/1997, è stato aggiunto: «può dirsi che la decisione che
"escluda" la responsabilità è diversa da una decisione che
riconosca invece di non poter nè "escludere" nè "accertare" la
responsabilità, in ragione della prescrizione dell'azione di
responsabilita'».
Le Sezioni riunite hanno, quindi, concluso con la enunciazione
del seguente principio di diritto: «viene confermato e ribadito che
le sentenze favorevoli al soggetto chiamato in giudizio, ma senza
alcun accertamento, "nel merito", dell'insussistenza dei presupposti
della responsabilità amministrativa - danno, nesso di causalità,
dolo o colpa grave - non comportano un diritto del convenuto al
rimborso delle spese legali sostenute e non comportano nemmeno per
conseguenza, un obbligo di liquidazione delle spese stesse da parte
del giudice contabile. Analogamente, nel processo penale, ai fini del
rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti di
amministrazioni pubbliche, è necessaria una «sentenza o
provvedimento che escluda la loro responsabilita'» (art. 18 del
citato decreto-legge n. 67/1997). È evidente che il riferimento ad
un provvedimento di esclusione della responsabilità condiziona la
rimborsabilità delle spese legali ad un accertamento positivo e nel
merito dell'assenza di responsabilità. E tale non è un'assoluzione
per estinzione del reato dovuta a prescrizione o amnistia in quanto
non contiene alcuna valutazione assolutoria nel merito (ex multis,
Sezione giurisdizionale Piemonte, sentenza n. 179/2019).
Pertanto, appare chiaro che a livello nazionale sussiste il
consolidato principio per cui il rimborso delle spese legali
spettanti ai dipendenti è da sempre condizionato dall'esistenza di
una sentenza che, definendo il giudizio, pronuncia il proscioglimento
nel merito con espressa esclusione di responsabilità amministrativa.
Di qui la chiara posizione espressa dalla giurisprudenza
contabile, secondo cui non spetta «alcun rimborso in caso di
proscioglimento dovuto ad amnistia» così come neanche nei casi di
«prescrizione, patteggiamento o oblazione in quanto istituti
riconducibili ad un atto di volontà dell'interessato che avrebbe
anche potuto rinunciare ad essi» (Sez. controllo Veneto,
deliberazione n. 334/2013/PAR).
13. Parimenti è stato escluso dal novero dei possibili
beneficiari dei rimborsi delle spese legali il soggetto destinatario
di invito a dedurre, in caso di archiviazione disposta dal pubblico
ministero contabile ai sensi dell'art. 69 del codice di giustizia
contabile, difettando il requisito del definitivo proscioglimento di
soggetto sottoposto a giudizio.
In tal senso, è stata bene evidenziata la «non assimilabilità
[...] dell'archiviazione disposta dal pubblico ministero contabile
(nell'esercizio di una funzione che ne evidenzia il connotato
pre-processuale) all'archiviazione, decisa, invece in sede penale da
un Giudice terzo - il Giudice per indagini preliminari - al termine
della fase istruttoria nell'esercizio proprio dello ius dicere; [...]
Infatti, l'intera attività posta in essere prima della citazione
attiene ad una fase pre-processuale e non ha carattere decisorio (e
quindi non è idonea a ledere le ragioni e gli interessi di soggetti
che non sono ancora parti di un processo instaurato). Ciò anche
quando - come nel caso di specie - detta attività si conclude con un
provvedimento di «archiviazione»; atto questo che, rimesso alla
determinazione della parte pubblica, non ha natura giurisdizionale,
nè determina un accertamento negativo di responsabilità, nè può
formare giudicato o creare vincoli per lo stesso ufficio del pubblico
ministero, attesa la non definitività del suddetto provvedimento che
può essere revocato ed essendo pur sempre proponibile
successivamente, nei limiti del termine di prescrizione, l'atto di
citazione (ex plurimis, Corte costituzionale sentenza n. 415 del
1995; idem, ordinanza n. 261 del 2006). La diversità della
disciplina processuale giuscontabile da quella processuale penale è
tanto più evidente ove si consideri che: già sul piano letterale vi
è una differenza nel giudizio innanzi alla Corte dei conti tra
«proscioglimento» e «archiviazione», che evidenzia la differente
autorità chiamata a pronunciarsi nei due casi: il giudice, nel
primo; il pubblico ministero, nel secondo; l'archiviazione è appunto
disposta dal pubblico ministero nel procedimento contabile, mentre,
come già detto, lo è da un Giudice nel procedimento penale; nei
giudizi di responsabilità amministrativa-contabile l'archiviazione
non è soggetta ad alcuna valutazione o controllo da parte del
giudice, contrariamente a quanto avviene nel sistema processuale
penale» (Sez. Marche, sentenza n. 236/2009 cit.; cfr. anche Sez.
Puglia 676/2002).
14. Diversamente, la normativa provinciale, si pone in completa
difformità rispetto ai principi, appena descritti, facilmente
desumibili dal tessuto normativo e giurisprudenziale nazionale, come
peraltro ammesso anche dai rappresentanti della Provincia autonoma di
Trento durante il contraddittorio finalizzato al giudizio di
parificazione, laddove è volta a svincolare il rimborso delle spese
legali da parte dell'Amministrazione dalla necessità di una sentenza
di piena assoluzione nel merito. Invero, il presupposto individuato
dall'art. 92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12, e dalla
relativa norma di interpretazione autentica recata dall'art. 18 della
legge provinciale 27 agosto 1999, n. 3, è una qualsiasi sentenza di
non condanna (ovvero anche un'archiviazione pre-processuale) e non la
sentenza di assoluzione che escluda definitivamente la
responsabilità.
Recita, infatti, il comma 1 dell'art. 92 della l.p. n. 12/1983 e
s.m.:
«La Provincia rimborsa le spese legali, peritali e di
giustizia sostenute dai propri dipendenti la difesa nei giudizi
civili, penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti
o cause di servizio, salvo rivalsa nei casi di condanna per azioni od
omissioni commesse con dolo o colpa grave dell'imputato o convenuto
in giudizio».
L'art. 18 della l.p. n. 3/1999 e s.m. interpretando la
disposizione appena riportata dispone:
«L'art. 92, comma 1, della legge provinciale 29 aprile 1983,
n. 12, come da ultimo modificato dall'art. 16 della legge provinciale
11 settembre 1998, n. 10, s'interpreta nel senso di riconoscere il
rimborso anche delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute
per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e
contabili; s'interpreta, inoltre, nel senso che il rimborso delle
spese legali è riconosciuto anche nei casi in cui è stata disposta
l'archiviazione del procedimento penale o del procedimento volto
all'accertamento della responsabilità amministrativa o contabile».
In forza di questo chiaro ed inequivoco testo normativo, la
Provincia autonoma di Trento, come emerso agevolmente dall'esame dei
decreti di liquidazione acquisiti da queste Sezioni riunite, nel
corso dell'istruttoria finalizzata alla parificazione del capitolo di
spesa sul rimborso delle spese legali n. 151750-003, ha corrisposto
l'importo di euro 146.176,08 a titolo di rimborso di spese sostenute
nell'ambito sia di procedimenti contabili archiviati ai sensi
dell'art. 69 c.g.c. sia di giudizi di responsabilità amministrativo
- contabili conclusi con mere pronunce di rito nelle quali il giudice
contabile, dichiarando nulle o inammissibili le citazioni della
Procura regionale, aveva disposto - in applicazione della normativa
nazionale - la non sussistenza dei presupposti per la liquidazione
delle spese e del rimborso da parte dell'amministrazione (cfr. Corte
dei conti, Sez. giurisdizionale Trento, sentenze n. 12/2015 e n.
29/2016).
Si sottolinea, peraltro, la natura esclusivamente processuale di
queste sentenze di rito che non precludono la riproposizione
dell'azione e sono pertanto prive, oltre che di una precipua
statuizione circa l'esclusione della responsabilità del convenuto,
anche del carattere di definitività richiesto in termini
indefettibili dalla normativa statale per ammettere il rimborso delle
spese legali.
È di tutta evidenza - come emerge anche da quanto dichiarato
dalla stessa amministrazione nella riunione camerale (cfr. resoconto
della riunione camerale del 19 giugno) - che la Provincia, nel
liquidare detti importi, ha applicato la propria normativa che
ritiene condizione sufficiente per il rimborso l'assenza di condanna,
diversamente dalla rigorosa normativa nazionale che richiede quale
condizione necessaria la definitiva e chiara esclusione di
responsabilità (ratio condivisa dall'art. 31 e dall'art. 110 del
codice di giustizia contabile).
15. La normativa provinciale si muove in senso opposto rispetto a
quello tracciato dalla disciplina statale e, come tale, appare
costituzionalmente illegittima, a giudizio di questo rimettente,
anche con riferimento all'art. 92, comma 3, della l.p. n. 12/1983,
laddove autorizza il rimborso delle spese legali in caso di pronuncia
del giudice penale di non doversi procedere per estinzione del reato
dovuta ad amnistia o prescrizione.
Così recita testualmente il ridetto comma 3:
«Il rimborso delle spese legali può aver luogo anche
allorquando il dipendente abbia usufruito dell'amnistia intervenuta
prima dell'esaurito accertamento giurisdizionale del reato ovvero in
caso di accertata prescrizione del reato».
Come è già stato evidenziato, la pronuncia del giudice penale
di estinzione del giudizio ex art. 531 del codice di procedura penale
per prescrizione del reato o amnistia non contiene alcuna valutazione
assolutoria nel merito. Anzi, qualora il giudice penale fosse in
grado di pronunciare l'assoluzione nel merito dell'imputato non
potrebbe applicare la prescrizione. Inoltre, prescrizione ed amnistia
sono sempre rinunciabili da parte degli imputati, a conferma che la
loro applicazione non costituisce assoluzione «piena».
16. Anche le disposizioni recate dai commi 5, 5-bis e 5-ter
dell'art. 92 della impugnata l.p. n. 12/1983 appaiono di dubbia
legittimità costituzionale in quanto estendono la contestata
disciplina del rimborso spese legali, per quanto riguarda l'ambito
soggettivo, anche ai membri della Giunta provinciale o ai loro
delegati, ai componenti esterni di commissioni o comitati comunque
denominati istituiti presso la Provincia nonchè, sul versante
oggettivo, ai procedimenti disciplinari ed ai procedimenti per
l'irrogazione di sanzioni previste dall'art. 145 del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia).
Le disposizioni appena citate dispongono, infatti, quanto segue:
«5. Le norme di cui ai precedenti commi si applicano anche al
presidente della Giunta provinciale ed agli assessori provinciali che
siano coinvolti in giudizi civili, penali e contabili per fatti o
cause connessi all'adempimento del proprio mandato e all'esercizio
delle proprie pubbliche funzioni, nonchè ai loro delegati che siano
coinvolti in analoghi giudizi per fatti o cause connessi
all'esercizio delle pubbliche funzioni delegate, purchè lo specifico
atto di delega sia previsto da vigenti disposizioni di legge.
5-bis. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
anche per i provvedimenti disciplinari nei quali i dipendenti della
Provincia siano coinvolti per iniziativa di organi esterni
all'amministrazione provinciale quando la legge prescriva l'obbligo
dell'assistenza tecnico-legale di un difensore.
5-ter. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche
ai componenti, che non appartengano all'amministrazione, di
commissioni o comitati comunque denominati istituiti presso la
Provincia. Quest'articolo si applica anche ai procedimenti per
l'irrogazione di sanzioni previste dall'art. 145 del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), avviati nei confronti di personale
dipendente nominato dalla Provincia ai sensi della normativa
provinciale che ha svolto tali compiti, in base a disposizioni di
servizio, in orario di lavoro o comunque come obbligo di servizio».
Sul punto appare utile richiamare la sentenza della Corte
costituzionale n. 197/2000, che, in ordine alla censurata disparità
di trattamento tra dipendenti e amministratori con riferimento al
rimborso delle spese legali consentito dalla legge regionale
siciliana, ha sottolineato quanto segue: «vi è sicuramente un
profilo rilevante che, nell'ambito dell'organizzazione dell'ente di
appartenenza, investe la posizione del dipendente e non anche quella
dell'amministratore: il rapporto di subordinazione. Mettere le
proprie energie lavorative a disposizione del datore di lavoro,
assumere questi ultimo, oltre all'obbligo della retribuzione, i
rischi e i corrispondenti oneri di protezione per tutto ciò che
viene fatto dal lavoratore nello svolgimento della prestazione
oggetto del rapporto, sono i tratti che caratterizzano il lavoro
dipendente [...]. Si tratta sempre di conferire all'ente di
appartenenza le proprie energie lavorative, ciò che non avviene per
gli amministratori, la cui immedesimazione organica con l'ente si
basa su un rapporto, variamente configurato in dottrina, ma che
comunque non è di lavoro subordinato».
Le medesime considerazioni possono essere valide altresì al fine
di manifestare dubbi circa la legittimità costituzionale del comma
5-ter dell'art. 92 della l.p. n. 12/1983 citato, con particolare
riferimento all'estensione del rimborso delle spese legali ai
«componenti esterni di commissioni o comitati comunque denominati
istituiti presso la Provincia».
17. Da quanto sopra evidenziato emerge in modo evidente
l'irragionevole disparità di trattamento (art. 3 della Costituzione)
tra dipendenti ed amministratori della Provincia autonoma di Trento e
dipendenti dello Stato e delle restanti pubbliche amministrazioni
(principi di uguaglianza e ragionevolezza). Ciò in quanto la
Provincia autonoma di Trento, eccedendo dalle competenze statutarie,
ha legiferato sul rimborso delle spese legali ai propri dipendenti ed
amministratori in modo assai più permissivo rispetto alla
legislazione statale ed ai principi di comune applicazione a livello
nazionale, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato
in materia di «giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile
e penale; giustizia amministrativa» (art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione). È infatti evidente che le disposizioni di cui
trattasi sono inerenti al il riconoscimento di spettanze civilistiche
di derivazione processuale che, come tali, non sono derogabili dalla
potestà legislativa attribuita dallo Statuto speciale alle province
autonome, competendo esclusivamente allo Stato la disciplina
legislativa della materia appena enunciata (Corte costituzionale
sentenze n. 19/2014 e n. 81/2017).
Inoltre, la ridetta disciplina provinciale laddove autorizza la
rifusione delle spese legali anche in caso di sentenze del giudice
contabile diverse dal proscioglimento nel merito ovvero di
applicazione della prescrizione o dell'amnistia nei processi penali,
fattispecie che nel resto del territorio nazionale sono pacificamente
configurate come causative di danno erariale, introduce una causa di
esenzione da responsabilità, incidendo pertanto illegittimamente
anche sul regime sostanziale della responsabilità amministrativo
contabile (Corte costituzionale n. 345/2004).
Quanto appena rilevato, capovolgendo la disciplina della legge
dello Stato in materia di condizioni per la liceità del rimborso
delle spese legali, determina altresì la lesione, da parte della
impugnata legislazione provinciale, sia dell'art. 97 della
Costituzione sotto il profilo del buon andamento e dell'imparzialità
dell'amministrazione pubblica, sia dell'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione, interferendo con l'ordinamento della
giurisdizione contabile, riconducibile alla «giustizia
amministrativa».
18. Per quanto appena detto, la disciplina provinciale, oggetto
della presente questione di legittimità costituzionale, appare
altresì invadere la competenza esclusiva dello Stato di cui all'art.
117, comma 2, lettera l), della Costituzione nella materia
«giurisdizione e norme processuali» e violare, al contempo, la
riserva propria della Corte dei conti nelle materie di contabilità
pubblica ai sensi dell'art. 103, comma 2, della Costituzione, secondo
cui «la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge».
Occorre muovere dalla considerazione che un orientamento costante
della Corte costituzionale afferma che l'art. 103, comma 2, della
Costituzione si riferisce all'ampio ambito della «tutela del pubblico
danaro» (così la sentenza n. 185/1982, ma analogamente anche la
risalente sentenza n. 68/1971) ed è comprensivo dei giudizi di conto
e dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile. Ora, con
la sentenza già citata n. 19/2014, la Corte costituzionale ha
riconosciuto come la fissazione dell'an del rimborso delle spese
legali al convenuto e, quindi, «il regime delle condizioni alla
presenza delle quali le spese legali sostenute dai soggetti
sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate
dall'amministrazione di appartenenza» rientri tra i compiti elettivi
del giudice contabile. Le norme provinciali censurate, operando
un'estensione oggettiva e soggettiva della disciplina dettata dal
legislatore statale per il rimborso da parte dell'amministrazione
delle spese legali sopportate nell'ambito di giudizi contabili per
fatti connessi con l'esercizio delle funzioni, vanno ad incidere
sulla competenza rimessa, in via esclusiva, alla Corte dei conti per
l'accertamento in ordine all'an della liquidazione delle spese legali
nell'ambito del processo contabile e, quindi, del successivo rimborso
da parte dell'Amministrazione al dipendente convenuto. In altri
termini, solo e soltanto la legge dello Stato può determinare i
presupposti per il sorgere del diritto di credito del dipendente/
amministratore al rimborso delle spese legali e tale prospettazione
appare suffragata dalle disposizioni statali che si sono succedute e,
da ultimo, risulta avvalorata dalle disposizioni del codice di
giustizia contabile, segnatamente l'art. 31 e l'art. 110.
Si tratta evidentemente di disposizioni afferenti al
riconoscimento di spettanze civilistiche di promanazione processuale
che, come tali, non sono derogabili in forza dell'esercizio della
potestà legislativa attribuita alle Regioni e alle province
autonome, competendo esclusivamente allo Stato la potestà
legislativa in materia di «giurisdizione e norme processuali;
ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa» (art. 117,
comma 2, lettera l, della Costituzione).
Il vulnus alla competenza esclusiva statale in materia di
giurisdizione contabile appare ancora più grave con riferimento alla
disposizione recata dal comma 1-bis dell'art. 92 della l.p. n.
12/1983. Detta norma prescrive, addirittura, che anche in caso di
condanna penale o contabile potrebbe essere disposta la liquidazione
delle spese legali ai dipendenti ed amministratori, qualora
un'apposita commissione provinciale (sostituendosi, pertanto,
evidentemente all'accertamento effettuato dal giudice
istituzionalmente deputato alla qualificazione della responsabilità
ascrivibile all'agente) valuti la condotta dell'agente non gravemente
colposa.
Questo il testo del richiamato comma 1-bis della l.p. n. 12/1983:
Qualora dalla sentenza di condanna intervenuta nei giudizi
penali e contabili di cui al comma 1 non risulti il grado di colpa,
per l'accertamento della sussistenza del requisito della colpa grave
al fine di disporre il rimborso delle spese legali o la conseguente
rivalsa, la Giunta provinciale si avvale di una apposita commissione
composta da tre membri particolarmente qualificati nel settore
giuridico e legale che esprime proposte motivate per tale scopo. La
medesima commissione opera anche nel caso in cui la sentenza sia in
parte di condanna e in parte di assoluzione per proporre alla Giunta
provinciale se ed in che proporzione debba avere luogo la rivalsa di
cui al comma 1. A tutti i componenti della commissione che esercitano
la professione di avvocato sono corrisposti i compensi stabiliti ai
sensi dell'art. 57 del regio D.L. 27 novembre 1933, n. 1578
(Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore)».
Il contrasto delle disposizioni provinciali di cui trattasi con
la normativa nazionale e l'interferenza con la giurisdizione
contabile emergono in modo evidente dall'approfondimento istruttorio
svolto nell'ambito del giudizio a quo. Invero, sono stati acquisiti i
decreti di liquidazione di spese legali sostenute da dipendenti
provinciali, tra i quali quelli connessi a procedimenti di
responsabilità conclusi con sentenze di rito. In particolare, con la
sentenza n. 29/2016 della Sezione giurisdizionale di Trento, che ha
costituito il presupposto della predetta liquidazione, il giudice
contabile ha chiaramente disposto quanto segue:
«Trattandosi di pronuncia in rito, nulla è dovuto per le spese
di giudizio, poichè «l'art. 10-bis, comma 10, del 30 settembre 2005,
n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005,
n. 248 (che ha autenticamente interpretato l'art. 3, comma 2-bis, del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni,
dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e l'art. 18, comma 1, del
decreto-legge n. 67 del 1997, convertito nella legge n. 135 del
1997), stabilisce espressamente che la liquidazione delle spese ai
fini del rimborso da parte dell'amministrazione di appartenenza va
disposta solo in caso di proscioglimento nel merito del convenuto,
con esclusione di tutti gli altri casi» (Sezione III Appello, n. 565
del 17 settembre 2010; n. 127 del 6 aprile 2016; questa stessa
Sezione, n. 21 del 31 luglio 2015; Sez. Giur. Abruzzo, n. 218 del 23
gennaio 2013; Sez. giur. Marche, n. 249 del 20 dicembre 2010; SS.RR.
n. 3/QM/2008 del 27 giugno 2008; Sez. giur. Lombardia, n. 136 del 6
marzo 2008; Sez. giur. Basilicata, n. 231 del 18 dicembre 2006; Sez,
I, n. 89 del 5 aprile 2006; e conformi)» .
È, quindi, evidente l'interferenza della legislazione
provinciale con la giurisdizione contabile alla luce dei principi
nazionali.
19. Le citate disposizioni provinciali, ampliando la disciplina
del rimborso delle spese legali in difformità dall'ordinamento
giuridico nazionale ed in violazione della competenza legislativa
esclusiva statale, incidono altresì chiaramente sugli equilibri di
bilancio (articoli 81 e 119, comma 1, della Costituzione)
determinando un aggravio della spesa per il personale, che «per la
sua importanza strategica, costituisce non già una minuta voce di
dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un
importante aggregato della spesa di parte corrente» (ex multis, Corte
costituzionale sentenza n. 108/2011). Tale spesa, pertanto, altera il
risultato di amministrazione ed incide negativamente sull'equilibrio
dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione
degli articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione. Il nesso
funzionale che connette la violazione della competenza statale in
materia di «giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e
penale; giustizia amministrativa» con la tutela del bilancio inteso
quale bene pubblico viene chiaramente in rilievo in questo specifico
caso (Corte costituzionale n. 146/2019).
20. Da ultimo, in conformità alla consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, queste Sezioni riunite ritengono di dover
verificare se siano possibili ipotesi interpretative delle citate
disposizioni provinciali che consentano di superare i dubbi di
costituzionalità sopra esposti.
Si ritiene, tuttavia, che non vi siano spazi per
un'interpretazione costituzionalmente orientata, poichè qualsivoglia
approccio esegetico è inibito dal carattere perentorio delle
disposizioni, alla stregua anche della chiara voluntas legis del
legislatore provinciale (espressa, peraltro, chiaramente ed in modo
inequivoco dal Presidente della Giunta provinciale nel corso del
contraddittorio orale durante il giudizio di parifica), che detta una
disciplina di dettaglio del rimborso delle spese legali a favore dei
dipendenti e degli amministratori della Provincia autonoma difforme
dai principi nazionali, nonchè dalla mancanza nell'ordinamento di
norme e principi in grado di consentire di emendare le norme
provinciali con l'ausilio dell'analogia.

(1) «La giurisprudenza ha più volte messo in luce, come del resto
desumibile, dal dettato normativa, che nel nostro ordinamento non
si ravvisa un principio generale che consenta di affermare,
indipendentemente dalla fonte normativa settoriale e a
prescindere dai limiti in cui il diritto viene confermato,
l'esistenza di un generalizzato diritto al rimborso di tali
spese. Difatti, l'assunzione dell'onere della spesa per
l'assistenza legale ai dipendenti degli enti locali non è un
atto dovuto, nè tantomeno automatico, ma è conseguenza di
alcuni presupposti che devono sussistere e di rigorose
valutazioni che l'ente è tenuto a fare, anche ai fini di una
trasparente, efficace ed efficiente amministrazione delle risorse
pubbliche economiche», Corte dei conti, Terza sezione centrale
d'appello, sentenza n. 18 del 13 febbraio 2019.

(2) Con la citata sentenza n. 12 del 2015, la Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti di Trento aveva disposto «che il pubblico
ministero provveda a rinnovare la citazione - ovvero le distinte
citazioni in relazione a ciascuna fattispecie dannosa individuata
[...] - spese al definitivo».

(3) La mancata impugnazione in via principale di norme delle regioni
o delle province autonome non preclude la possibilità per la
Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione dei
rendiconti, di sollevare questioni di legittimità
costituzionale, giacchè - come ha chiarito la Corte
costituzionale con la sentenza del 6 giugno 2019, n. 138 «Ove sia
la legge stessa a pregiudicare principi di rango costituzionale,
l'unica via da percorrere per il giudice della parificazione
rimane proprio il ricorso all'incidente di costituzionalità.
[...] A favore di tale conclusione concorrono due distinte ma
complementari concause: a) gli interessi erariali alla corretta
spendita delle risorse pubbliche [...] non hanno, di regola, uno
specifico portatore in grado di farli valere processualmente in
modo diretto; b) le disposizioni contestate non sono state
impugnate nei termini dal Governo, unico soggetto abilitato a far
valere direttamente l'invasione di materie di competenza
legislativa statale, divenendo intangibili per effetto della
decorrenza dei predetti termini e della decadenza
conseguentemente maturata».

(4) Con la sentenza n. 19 del 2014 la Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale di una norma della
Provincia autonoma di Bolzano, che consentiva all'amministrazione
provinciale di rimborsare le spese legali sostenute dal
dipendente disattendendo la statuizione di compensazione delle
spese processuali disposta dal giudice contabile. Il Giudice
delle leggi ha, infatti, ritenuto che con l'impugnata
disposizione provinciale «incidendo sulla materia «ordinamento
civile» e «giustizia amministrativa», si disciplina, peraltro in
senso difforme dalla normativa statale, il regime delle
condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute
dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono
rimborsate dall'amministrazione di appartenenza eccedendo dalle
competenze statutarie»

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol;
Visti gli articoli 81, 119 e 134 della Costituzione, l'art. 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305;
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Dispone di sollevare la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 3, 81, 97, 103,
comma 2, 117; comma 2, lettera l) e art. 119, comma 1, dei seguenti
articoli di legge provinciale:
art. 92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12;
art. 18 della legge provinciale 27 agosto 1999, n. 3;
Ordina la sospensione del giudizio per le voci non parificate e
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione.
Dispone che, a cura della Segreteria delle sezioni riunite, ai
sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
la presente ordinanza sia notificata al Presidente della Provincia
autonoma di Trento e al Procuratore regionale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, sede di Trento, quali parti in causa, e sia
comunicata al Presidente del Consiglio provinciale della Provincia
autonoma di Trento.
Così disposto in Trento, nella Camera di consiglio del giorno
28 giugno 2019

Il Presidente: Buscema

I magistrati estensori: Agliocchi - Di Gregorio