1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 24-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1992
N. 74 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1992 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Ferratini Volpe Teresa e Ottani Attilia Locazione di immobili urbani - Uso abitativo - Esclusione del diritto di recesso dal contratto del locatore, per necessita', alla scadenza dello stesso o nel corso della proroga biennale - Compressione del diritto di proprieta' - Violazione del diritto di difesa. Locazione di immobili urbani - Uso abitativo - Recesso del locatore per necessita' - Lamentata mancata previsione di una procedura per il rilascio dell'immobile - Violazione del diritto di difesa - Compressione del diritto di proprieta'. (D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 11, comma 2-bis, convertito, con modificazione, nella legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 24 e 42). (093C0176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 24-2-1993)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva;
Esaminati gli atti di causa;
O S S E R V A
Va premesso:
a) che la signora Teresa Serattini Volpe, quale locatrice di un
immobile sito in Bologna, via San Vitale n. 54, in virtù di
contratto in data 10 gennaio 1985, ha convenuto in giudizio la
signora Ottani Attilia, in qualità di conduttrice, al fine di
sentire convalidata l'intimata licenza per finita locazione per la
data del 9 gennaio 1993;
b) che la convenuta si è costituita ritualmente opponendosi
alla domanda, contestando la data di scadenza del contratto (da
individuarsi nel 31 dicembre 1992) ed in ogni caso ha avanzato
offerta formale - ai sensi dell'art. 11, secondo comma, della legge
n. 359/1992 - di un nuovo canone (maggiorato del trenta per cento
rispetto a quello precedente), chiedendo, in caso di mancato rinnovo
del contratto, la applicazione dell'art. 11, comma 2- bis, della
legge sopracitata, che prevede la proroga del contratto di locazione
per due anni, salva l'applicazione dell'ulteriore termine per
l'esecuzione ai sensi dell'art. 56 della legge n. 392/1978;
c) che la difesa intimante ha accettato la data di scadenza
indicata dalla convenuta (31 dicembre 1992) ma ha contestato a sua
volta la applicabilità della proroga del contratto a sensi dell'art.
11 della legge n. 359/1992, chiedendo la emissione dell'ordinanza di
rilascio ai sensi dell'art. 665 del c.p.c.;
d) che in particolare la locatrice ha precisato:
1) di non avere interesse a concordare la determinazione di un
nuovo canone, avendo dato disdetta in quanto desidera riottenere la
mera disponibilità dell'immobile locato per la necessità di
destinare l'immobile ad abitazione propria (a tal fine ha depositato
certificato di stato di famiglia e copia di parte della dichiarazione
di successione dalla quale risulta che la locatrice è attualmente
ospitata dai figli);
2) che la proroga biennale introdotta nell'art. 11 legge n.
359/1/992 non opera automaticamente al mancato rinnovo di un
contratto in corso ma presuppone viceversa la esistenza di una
trattativa;
3) che la diversa interpretazione - secondo cui la proroga
biennale opera automaticamente anche se non vi sia stata un'effettiva
trattativa sull'importo del canone - porterebbe ad una palese
incostituzionalità della norma sopracitata per violazione degli
articoli 3, 41 e 42 della Costituzione.
Osserva innanzitutto il giudicante che l'art. 11 comma 2- bis
della legge n. 359/1992 è norma di carattere transitorio, rivolta
esclusivamente a disciplinare i rapporti di locazione ad uso
abitativo in corso alla data di entrata in vigore della legge (14
agosto 1992) in relazione alla prima scadenza successiva all'entrata
in vigore della legge n. 359/1992 (ove "prima" va intesa nel senso di
"prossima").
La disposizione deve essere letta alla luce di quelle che la
precedono, ed in particolare del secondo comma, che introduce, per i
contratti di locazione aventi ad oggetto immobili adibiti ad uso
abitativo, la possibilità di concludere patti in deroga alla
disciplina della legge n. 392/1978 condizionatamente all'esistenza di
due condizioni:
1) la rinunzia da parte del locatore alla facoltà di disdettare
i contratti alla prima scadenza (e dunque la previsione di una durata
di almeno otto anni del rapporto);
2) l'assistenza delle parti ad opera di una delle organizzazioni
della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente
rappresentative a livello nazionale.
Conviene anticipare che la finalità evidente dell'art. 11, comma
2- bis, è quella di incoraggiare il rinnovo dei contratti in
scadenza dopo il 14 agosto 1992, così da facilitare il passaggio dal
regime vincolistico a quello a canone sostanzialmente libero
introdotto dalla nuova disciplina.
Si comprende così la scelta del legislatore il quale, anche allo
scopo di assicurare gradualità agli effetti di una riforma così
rilevante, ha previsto una proroga del contratto "di diritto" per due
anni "nei casi in cui, alla scadenza del contratto successiva alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, le parti non concordino sulla determinazione del canone".
Interrogativo complesso è se la norma citata abbia introdotto una
proroga legale automatica della durata del contratto in corso o se
invece la proroga sia subordinata alla esistenza di una infruttuosa
trattativa tra locatore e conduttore.
La prima soluzione appare sicuramente più rispettosa della
lettera e della finalità della disposizione.
Occorre innanzitutto osservare che la locuzione "le parti non
concordino sulla determinazione del canone" va intesa, in assenza di
indicazioni contrarie, non solo come causa ma anche come effetto del
mancato accordo delle parti. La legge non accenna, infatti,
all'esigenza di una verifica circa l'esistenza di una trattativa per
il rinnovo, nè tantomeno vincola l'interprete a ricostruire le
ragioni del mancato accordo (operazione che risultarebbe in alcuni
casi oltremodo difficoltosa, complessa e suscettibile di
parzialita').
La norma si limita piuttosto ad indicare quella che normalmente è
la causa ed è comunque l'effetto tipico del mancato accordo, evento
di cui il giudice non può che prendere atto.
In altre parole: la mancata determinazione del canone è
conseguenza inevitabile del mancato accordo delle parti in sede di
rinnovo del contratto scaduto.
Una interpretazione contraria, oltre che contraddire la lettera,
tradirebbe evidentemente anche la finalità della disposizione
citata.
Ritenere che solo il locatore che tratta ma non conclude subisca
la proroga - e quello che invece tace o dichiarara apoditticamente di
non volere trattare con il conduttore non patisca alcuna conseguenza
- significa dare alla norma effetto concreto esattamente opposto a
quello auspicato dal legislatore (incentivare la conclusione di patti
in deroga) ed attentare al principio di solidarietà economica e
sociale consacrato nell'art. 2 della Costituzione.
Deve pertanto concludersi che l'art. 11, comma 2- bis, introduce
una proroga legale automatica e generalizzata, che è subordinata
alla mera esistenza del requisito negativo della mancata rinnovazione
del rapporto di locazione, qualunque sia il motivo che abbia indotto
le parti a non concludere il patto in deroga.
L'esistenza di una volontà negativa da parte del locatore è
evidenziata anche dalla mera notifica della disdetta o della
intimazione di licenza per sfratto o per finita locazione (per una
data successiva al 14 agosto 1992).
Trattandosi di diritti disponibili, sarà sicuramente possibile
che il conduttore (o il procuratore munito di procura speciale)
rinunci alla proroga. In assenza di rinuncia, l'esistenza delle
condizioni di legge per l'applicazione della proroga, che opera di
diritto, può essere rilevata anche d'ufficio (al contrario v. artt.
2938 e 2969 del c.c.); anche in assenza di opposizione, ben potrà
allora il giudice negare la convalida, per essere applicabile il
comma 2-bis.
Da quanto finora affermato emerge indubbiamente che l'art. 11,
comma 2-bis, è norma che incide sfavorevolmente sul diritto di
proprietà, imponendo di fatto una protrazione per due anni di tutti
i contratti di locazione aventi ad oggetto un immobile ad uso
abitativo, nel caso di mancata rinnovazione del rapporto. Non può
peraltro ritenersi che il legislatore abbia con ciò solo violato il
disposto degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, per le ragioni
che si va sinteticamente ad esporre.
La manifesta infondatezza della eccezione di incostituzionalità
della nuova disciplina in rapporto all'art. 41 della Costituzione
emerge nitidamente dalla considerazione, svolta in tutte le sentenze
della Corte costituzionale che hanno affrontato il problema (sentenze
nn. 252/1983, 89/1984 e 108/1986), ordinanza n. 87/1985 secondo cui
la semplice attività di concessione in godimento di un bene non può
essere considerata di per sè attività produttiva, rilevando
piuttosto come espressione del diritto di proprietà sull'immobile,
sicchè la norma di riferimento a livello costituzionale è solo
l'art. 42 (appare allora ultroneo ricordare che l'art. 41 della
Costituzione legittima una compressione dell'iniziativa economica
privata nei limiti dell'utilità sociale).
Manifestamente infondata appare altresì l'eccezione di
incostituzionalità svolta con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui si lamenta che, unicamente per
motivi temporali, i contratti stipulati in pari epoca fra locatori e
conduttori di qualsiasi condizione economica subiscono o meno un re-
gime vincolistico a seconda che vengano in scadenza prima o dopo la
data di entrata in vigore della legge n. 359/1992.
Ed infatti, come ripetutamente affermato dalla Corte
costituzionale nel corso di numerose sentenze in materia
pensionistica (sentenze nn. 2682 e 301 del 1986, e 1032/1988,
ordinanza n. 419/1990), rientra nella discrezionalità del
legislatore fissare la data di entrata in vigore di una legge,
"essendo connaturale alla generalità delle leggi la demarcazione
temporale (art. 73, ultimo comma della Costituzione)".
Nella fattispecie in esame l'entrata in vigore dell'art. 11, comma
2- bis, è stata rapportata a quella della legge di conversione del
decreto; tale disposizione appare coerente a quanto disposto nel
secondo comma, ove si precisa che la possibilità di patti in deroga
riguarda unicamente i contratti stipulati o rinnovati
"successivamente alla data in vigore del presente decreto".
Più delicata si presenta la valutazione dei rilievi svolti dalla
difesa intimante in ordine alla violazione dell'art. 42 della
Costituzione. È noto che la Corte costituzionale ha più volte,
tanto prima che dopo l'approvazione della legge n. 392/1978,
affrontato il tema della costituzionalità del sistema vincolistico e
del regime di proproga legale, ritenuti compatibili al disposto
dell'art. 42 a condizione che fossero qualificabili come straordinari
e temporanei (v. sentenza n. 108/1986, che ha sancito la
illegittimità costituzionale di alcuni articoli della legge n.
118/1985).
In particolare il giudice delle leggi, nella nota sentenza n. 89
del 5 aprile 1984, aveva dichiarato infondate le eccezioni di
costituzionalità dell'art. 15- bis della legge 25 marzo 1982, n. 94
(cosidetta "proroga Nicolazzi"), in riferimento agli artt. 3, 41 e 42
della Costituzione, solo in quanto:
a) la proroga biennale - disposta per i contratti ad uso non
abitativo - poteva considerarsi "misura del tutto eccezionale, dovuta
ad esigenze di mera natura temporanea ed inerente quindi ad una
situazione assolutamente irripetibile" (la scadenza di migliaia di
contratti aventi ad oggetto immobili ad uso diverso senza che fosse
stata predisposta per "non turbare l'equilibrio del mercato, il che
avrebbe potuto determinare pericolose conseguenze sul livello dei
prezzi e quindi sul fenomeno inflattivo e, in genere, sull'economia
nazionale");
b) la normativa prendeva in considerazione le esigenze del
locatore, cui venivano concessi notevoli aumenti del canone ed il
recupero, a partire dal secondo anno, della svalutazione monetaria
nel frattempo maturata.
Considerazioni anologhe possono essere svolte a proposito
dell'art. 11, comma 2-bis, della legge n. 359/1992, che in via
eccezionale introduce una proroga del contratto al fine di
fronteggiare una situazione particolarissima.
Non vi è bisogno di sottolineare le possibili implicazioni della
scelta liberista operata nella legge n. 359/1992, a fronte di un
mercato ancora caratterizzato da una forte sproporzione tra domanda
ed offerta come quello locatizio.
Una crescita incontrollata dei prezzi degli alloggi in locazione
provocherebbe un'aumento del tasso di inflazione, così vanificando
l'intera manovra di risanamento della finanza pubblica operata con la
legge.
Un fenomeno di questo tipo avrebbe gravissime ripercussioni sul
diritto all'abitazione dei conduttori economicamente più deboli,
incapaci di offrire al locatore il canone liberalizzato e dunque
esposti al rischio di emarginazione sociale.
L'art. 11, comma 2-bis, è norma funzionale, tra l'altro, al
decollo di una riforma che realizza sicuramente un sostanziale
accrescimento della tutela della parte locatrice, la quale vede
riconosciuta la possibilità di concludere contratti con canone
superiore a quello fissato ai sensi degli artt. 12 e seguenti della
legge n. 392/1978.
Quanto finora affermato induce a ritenere che la previsione di una
proroga biennale dei contratti di locazioni non appare, di per sè,
in contrasto con la garanzia costituzionale della proprietà privata,
in quanto realizza un limite rivolto ad assicurarne la funzione
sociale (art. 42 della Costituzione). La relativa eccezione difensiva
va pertanto dichiarata manifestamente infondata.
Non manifestamente infondata appare viceversa l'eccezione di
oncostituzionalità dell'art. 11, comma 2-bis, in relazione all'art.
24 (primo comma) e 42 (secondo comma) della costituzione, nella parte
in cui prevede un diritto di recesso del locatore alla scadenza
naturale del contratto (ovvero nel corso della proroga legale) nel
caso in cui egli abbia la necessità, verificatasi dopo la
costituzione del rapporto locatizio, di destinare l'immobile ad uso
abitativo proprio.
È proprio questo il caso della intimante, che è ospitata dai
figli e che rivendica il diritto di andare ad abitare presso
l'immobile di sua proprietà (appare evidente, anche alla luce della
premessa, la rilevanza della eccezione nella presente controversia,
atteso che l'unica ragione di opposizione della intimata è fondata
sull'applicabilità al rapporto della proroga biennale).
A riguardo conviene precisare che il giudice delle leggi aveva da
tempo indicato lo strumento del recesso per necessità come misura
atta in concreto a realizzare, a fronte di una proroga legale del
rapporto, una composizione tra gli interessi delle parti in senso
conforme alla costituzione (v. sentenza n. 22/1980).
Tali indicazioni, recepite nella stesura dell'art. 11, secondo
comma (seconda parte), sono state viceversa neglette nella
formulazione del comma sucessivo, che pure introduce, come si è
visto, una proroga di diritto in caso di mancato rinnovo del
contratto. La necessità del locatore, idonea ad evitare il protrarsi
del "patto in deroga" alla scadenza del primo quadriennio, non rileva
viceversa minimamente nello impedire l'operatività della proroga
biennale prevista nell'art. 11, comma 2-bis; ciò si traduce in una
ingiustificata compressione del diritto di proprietà sull'immobile
concesso in locazione.
Problema strettamente connesso a quello ora esaminato, anche se
logicamente e giuridicamente da esso autonomo, è costituito dalla
assenza di una procedura atta a disciplinare l'esercizio del recesso
da parte del locatore.
Anche qualora si riconoscesse la illegittimità della norma nella
parte in cui non consente al locatore di recedere dal rapporto alla
scadenza naturale, rimarrebbe da chiarire come quest'ultimo potrebbe
in concreto fare valere il suo diritto.
Non pare possibile, de iure condito, applicare alla fattispecie
del recesso del locatore la disciplina prevista nell'art. 30 della
legge n. 392/1978, che riguarda - in virtù del richiamo operato
nell'ultima parte del secondo comma - la procedura che il locatore
deve seguire nelle ipotesi in cui, alla scadenza del primo
quadrienio, si presenti una delle situazioni descritte negli artt. 29
e 59 della legge n. 359/1992.
Se è vero che il richiamo all'art. 30, operato nella seconda
parte del secondo comma, può avere senso solo se si intende il
predicato "resta fermo" come equivalente alla espressione "si
applicano", è d'altro canto innegabile che tale procedura sia
prevista solo per i contratti stipulati o rinnovati dopo il 14
agosto, e dunque non per quelli disciplinati dal comma 2- bis.
D'altronde, se la disciplina prevista nell'art. 30 della legge n.
392/1978 prevede, in virtù del richiamo alla "comunicazione di cui
al terzo comma dell'art. 29 ..", un preavviso di almeno dodici mesi
prima della scadenza (l'art. 59 della legge n. 392/1978 lo indicava
in sei mesi), in relazione alla nuova fattispecie sembra evidente la
necessità di una disciplina differente, che consenta al locatore un
tempestivo esercizio del diritto di recesso alla scadenza del
rapporto o nella fase di operatività della proroga.
In ogni caso, la assenza di una procedura per il rilascio
dell'immobile alla scadenza naturale del rapporto e nel corso della
proroga biennale impedisce che il locatore possa far valere in
giudizio il suo diritto al recesso; tale considerazione induce a
sollevare d'ufficio l'eccezione di incostituzionalità dell'art. 11
comma 2- bis per violazione dell'art. 24, primo comma della
Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ogni contraria istanza rigettata per i motivi esposti in
narrativa;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 24, primo comma, e 42, secondo comma, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 2- bis del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito con modifiche nella legge 8 agosto
1992, n. 359, nella parte in cui non prevede il diritto, per il
locatore che abbia la necessità di disporre dell'immobile per
adibirlo ad abitazione propria, di recedere dal rapporto alla prima
scadenza del contratto successiva alla data di entrata in vigore
della legge ovvero nel corso della proroga legale, e nella parte in
cui non introduce, in caso di esercizio del recesso da parte del
locatore, una procedura per il rilascio dell'immobile;
Sospende il giudizio in corso tra Ferratini Volpe Teresa e Ottani
Attilia;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la
notificazione del presente provvedimento alle parti e al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonchè la comunicazione dello stesso al
Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, a
cura della cancelleria.
Bologna, addì 21 dicembre 1992
Il pretore: (firma illeggibile)

93C0176