1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 ottobre 1990
N. 66 Ricorso per questione di legittimita' Costituzionale depositato in Cancelleria il 27 ottobre 1990 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' dallo Stato autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' del principio della copertura finanziaria. (D.L. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 119, 118, terzo comma, e 81, quarto comma). (090C1322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-1990)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 937 del 1º ottobre 1990, rappresentanto e
difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 15 settembre
1990, n. 262, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 220 del 20
settembre 1990, recante "Misure urgenti per il finanziamento del
saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e
disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria
relativa all'anno 1990".
L'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, convertito con
modificazioni in legge 25 gennaio 1990, n. 8, aveva stabilito che le
regioni determinassero "la maggiore spesa sanitaria corrente per gli
esercizi finanziari 1987-1988" con i criteri e le modalità già
disposte, in relazione alla spesa sanitaria per gli esercizi
1985-1986, dal d.-l. 19 settembre 1987, n. 382, convertito in legge
29 ottobre 1987, n. 456 (sulla base cioè di atti ricognitivi
deliberati dagli organi di gestione dei servizi); e potessero
autorizzare le u.s.l. e gli altri enti di gestione dei servizi di
iscrivere fra gli impegni degli esercizi finanziari 1987-1988 le
obbligazioni effettivamente assunte e le sopravvenienze passive
accertate, in eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio.
La maggiore spesa così determinata era finanziata dalle regioni e
dalle province autonome mediante l'impiego delle somme eventualmente
non utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi finanziari
1987-1988 del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, e mediante
operazioni di finanziamento con onere di ammortamento a carico del
bilancio dello Stato, nella misura del 20% con operazioni di mutuo da
attivare entro il 31 dicembre 1989, e del 35% con operazioni di mutuo
da attivare nell'anno 1990.
Il quarto comma, ultima parte, di detto art. 4 stabiliva che "con
successivo provvedimento legislativo" sarebbero stati determinati
modalità e tempi per l'ulteriore finanziamento della maggiore spesa
sanitaria per i predetti esercizi 1987 e 1988.
Tale provvedimento si inseriva nella cattiva prassi, purtroppo
ricorrente (e già segnalato da questa Corte nella sentenza n.
245/1984), per cui la spesa sanitaria viene regolarmente sottostimata
in via preventiva, definendo l'ammontare del Fondo sanitario
nazionale in misura inferiore al fabbisogno; le u.s.l., non potendo
interrompere nè ridurre l'erogazione dei servizi, accumulano debiti
più o meno occulti; a posteriori si chiede di accertare tale debito
e il conseguente disavanzo degli esercizi pregressi, provvedendo al
loro ripiano solo in ritardo, spesso in modo solo parziale e
incompleto, e rinviandone l'onere a futuri esercizi mediante
operazioni di ricorso al credito (pur trattandosi, si noti, di
coprire spesa corrente).
In tale cattiva prassi erano state coinvolte le regioni, nel senso
di imporre loro la stipulazione dei mutui a ripiano dei disavanzi,
però con onere di ammortamento assunto a carico dello Stato.
Ora il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, detta nuove norme e
disposizioni per la copertura dei disavanzi degli esercizi 1987, 1988
e 1990.
Nulla dispone invece - ed è una prima singolarità, quanto meno -
per la copertura del disavanzo sanitario dell'esercizio 1989, che
pure si sa in concreto esistente, non essendosi modificate le
condizioni di fatto nè le prassi di finanziamento insufficiente del
Fondo sanitario nazionale.
In particolare, l'art. 1, primo comma, del decreto-legge dispone
come segue: "La maggiore spesa sanitaria di cui all'art. 4 del d.-l.
25 novembre 1989, n. 382, convertito, con modificazioni, dalla legge
25 gennaio 1990, n. 8, non coperta con le operazioni di finanziamento
ivi previste, è finanziata mediante ulteriori operazioni di mutuo,
con onere di ammortamento a carico del bilancio dello Stato, entro i
limiti del 20 per cento e del 25 per cento da assumere,
rispettivamente entro gli anni 1990 e 1991 da parte delle regioni e
delle province autonome con le aziende ed istituti di credito
ordinario e speciale, individuati ai sensi dell'art. 4, secondo
comma, lett. b), del citato d.-l. 25 novembre 1989, n. 382,
convertito con modificazioni dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, e
secondo condizioni, durata e modalità stabilte ai sensi della
predetta disposizione".
Ai sensi dell'art. 2, primo comma "i mutui indicati nell'art. 1,
primo comma, da assumere entro l'anno 1990, possono essere concessi,
in via di anticipazione, previa autorizzazione del Ministero del
tesoro, sulla base del disavanzo presunto risulante per ciascuno
degli anni 1987-1988, dalle rispettive documentazioni contabili".
Il secondo comma dello stesso art. 2 detta le modalità per la
presentazione delle istenze di mutuo; il terzo comma stabilisce che i
mutui assunti negli anni indicati nell'art. 1, primo comma, del
decreto medesimo, nonchè negli anni indicati nell'art. 4 del d.-l.
n. 382/1989 (il 1989 e il 1990) possono essere contratti negli anni
successivi.
A sua volta l'art. 3, primo comma - riprendendo in parte le
ricordate previsioni già contenute, con riferimento agli esercizi
finanziari 1987 e 1988, nell'art. 4, primo comma, del d.-l. n.
382/1989 - dispone che "le regioni possono autorizzare le unità
sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari
finanziati dalle quote regionali del Fondo sanitario nazionale ad
assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza
agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di
previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta
urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse per ciascun
ente".
Ai sensi del secondo comma "per il finanziamento della spesa
autorizzata in eccedenza ai sensi del primo comma, le regioni possono
autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i propri tesorieri
anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle
convenzioni di tesoreria".
Il terzo comma contiene invece una disposizione del tutto difforme
da quelle dei provvedimenti precedenti. Essa stabilisce infatti che
"la spesa effettivamente sostenuta a fronte delle autorizzazioni
concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti consuntivi dei
singoli enti, e gli oneri derivanti dalle anticipazioni straordinarie
di cassa di cui al secondo comma sono assunti a carico delle regioni
e sono finanziati o con i propri mezzi di bilancio, o mediante
alienazione dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la
contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da assumere
anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti disposizioni,
avvalendosi per la copertura delle relative rate di ammortamento
anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge 14
giugno 1990, n. 158".
Le disposizioni citate appaiono in vario modo illegittime e lesive
dell'autonomia della regione, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Sull'art. 1.
La non perspicua disposizione dell'art. 1, primo comma, del d.-l.
impugnato sembra doversi intendere nel senso che i disavanzi delle
gestioni sanitarie accertati per gli esercizi 1987-1988, per la quota
(del 45%) non coperta dalle operazioni di finanziamento previste
dall'art. 4 del d.-l. n. 382/1989, cioè dai mutui stipulati dalle
regioni, sono finanziate mediante nuovi mutui, da stipulare dalle
regione nel 1990 (per i 20% del disavanzo) e nel 1991 (per il resido
25%), con onere di ammortamento in ogni caso a carico dello Stato.
Se così è, la regione non ha motivo di dolersi di tale
disposizione se non nei limiti di quanto si dirà a proposito del
secondo comma: resta piuttosto non comprensibile il motivo per cui il
legislatore statale, mentre ha provveduto (prima con l'art. 4 del
d.-l. n. 382/1989, e poi con l'art. 1 del d.-l. impugnato, ai
disavanzi del 1987 e del 1988, e mentre provvede (illegittimamente,
come si dira') per il finanziamento del disavanzo 1990, nulla dice
invece sul modo in cui si finanzierà il disavanzo sanitario per il
1989.
Tuttavia la non chiara formulazione dell'art. 1, primo comma, che
potrebbe far pensare ad una assunzione solo parziale da parte dello
Stato dell'onere di ammortamento dei mutui a ripiano del disavanzo,
induce la ricorrente regione a formulare, cautelarmente, una censura
di illegittimità anche nei confronti di tale disposizione, per
l'ipotesi in cui essa dovesse essere interpretata in senso diverso da
quello prima accennato, e nel senso cioè che lo Stato assuma a
proprio carico solo una parte dell'onere di ammortamento dei mutui,
addossandone altra parte alla regione.
Sarebbe palese infatti, in questa ipotesi, la violazione
dell'autonomia finanziaria regionale nonchè dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione (anche in riferimento all'art. 26 della
legge n. 468/1978) per avere lo Stato addossato alla regione un onere
di copertura dei disavanzi delle u.s.l., in assenza di adeguati
poteri di governo della spesa in capo alla regione medesima, e senza
attribuire alla regione le risorse necessarie (cfr. sentenze nn.
245/1984 e 452/1989).
Il secondo comma ultima parte, dell'art. 1 prevede, in relazione
ai mutui regionali di cui si è parlato, che "non si applicano i
limiti per l'assunzione di mutui previsti dalle vigenti disposizioni
per le regioni e le province autonome".
Tale disposizione sembra da intendere nel senso che i mutui de
quibus non incidono in alcun modo ai fini del calcolo del limite
massimo dei mutui che la regione può assumere (la quota annuale di
ammortamento per l'insieme dei debiti non può superare il 25% del
totale annuo delle entrate tributarie della regione: art. 10 legge n.
281/1970, come modificato dall'art. 22 della legge n. 335/1976; e,
per l'elevazione del limite del 25% art. 9 della legge n. 181/1982).
Il "tetto" dell'indebitamento ammesso per la regione, in altri
termini, non dovrebbe variare in alcun modo a seguito dell'assunzione
dei mutui in oggetto.
Peraltro, la "non applicazione" dei limiti per l'assunzione di
mutui potrebbe anche, in ipotesi, intendersi nel senso che per
effetto di tali mutui i limiti in questione possono essere superati,
ma che, comunque, i mutui stessi concorrono a determinare il "tetto"
di indebitamento, così che, se la regione aveva per ipotesi un
indebitamento inferiore al tetto del 25%, ma con l'assunzione dei
mutui a ripiano del disavanzo sanitario tale limite venga superato,
la regione non avrebbe più la possibilità di assumere altri mutui
entro il margine che risultava non utilizzato prima dell'assunzione
dei mutui in questione.
Se così fosse, sarebbe evidente la lesione della autonomia
finanziaria della regione, in quanto l'assorbimento di una capacità
di indebitamento residua della regione si tradurrebbe indirettamente
in un accollo di onere alla regione per la copertura dei deficit
delle u.s.l., nuovo onere cui non corrisponde l'attribuzione di nuove
risorse.
Anche tale ultima disposizione, pertanto, viene censurata a titolo
cautelare dalla ricorrente, per il caso in cui essa dovesse
interpretarsi in senso lesivo dell'autonomia finanziaria della
regione.
Sull'art. 3.
Palesemente e irrimediabilmente illegittimo e lesivo è l'art. 3
del d.-l. impugnato.
Esso, infatti come si è ricordato nella parte in fatto del
presente ricorso, ricalca le orme delle disposizioni dettate (col
d.-l. n. 382/1989 e con l'art. 1 del presente d.-l.) per la copertura
dei disavanzi degli esercizi 1987 e 1988, nel prevedere il
finanziamento del disavanzo del 1990. Solo che per la copertura di
tale disavanzo, anzichè prevedere mutui assunti dalla regione, ma
con onere di ammortamento a carico dello Stato, stabilisce che gli
oneri siano "assunti a carico delle regioni" e "finanziati o con i
propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione dei beni
patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di mutui o
prestiti", e in questo ultimo caso "avvalendosi per la copertura
delle relative rate di ammortamento anche delle entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158".
In definitiva, dunque, l'onere del disavanzo è posto a carico non
già dello Stato ma della regione, senza peraltro attribuire ad essa
alcuna nuova risorsa.
Ora, questa Corte ha già ripetutamente affermato
l'incostituzionalità di disposizioni legislative statali che pongano
l'onere della copertura dei disavanzi delle u.s.l. a carico delle
regioni, in assenza di effettivi e sufficienti poteri di governo
della spesa sanitaria in capo alle regioni medesime, e senza
l'attribuzione alle regioni medesime delle risorse necessarie.
Nella sentenza n. 245/1984 la Corte osservò che le competenze
attribuite alle regioni in materia sanitaria non bastano a far
concludere "che le amministrazioni regionali portino dunque
l'effettiva responsabilità degli eventuali disavanzi delle u.s.l.";
che "la parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non
può non gravare sullo Stato... per l'evidente ragione che il diritto
alla salute spetta egualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato
sull'intero territorio nazionale", onde non è casuale che la spesa
sanitaria "sia prevalentemente rigida e non si presti a venire
manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
Governo"; che "in breve, gran parte della spesa sanitaria si forma
indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità locali)".
Concludeva la Corte, censurando l'art. 29, della legge n.
730/1984, che "in realtà, il piè di lista permane con la sola
novità rappresentata dal subentrare delle regioni in luogo dello
Stato".
Successivamente il legislatore ricadde nella stessa tentazione,
con l'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, che addossava le
eccedenze di spesa sanitaria alle regioni.
Nuovamente la Corte fu costretta ad una dichiarazione di
illegittimità costituzionale, rilevando che si trattava di
disposizione "irragionevolmentelesiva dell'autonomia finanziaria
delle regioni", poichè "la garanzia di tale autonomia.... comporta
che non possano essere addossati al bilancio regionale.... gli oneri
derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa.... o che,
comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini la cui cura è affidata dalla
Costituzione soltanto in parte - e non certo quella essenziale - alla
regione" (sentenza n. 452/1989).
Sempre nella stessa sentenza la Corte rilevò che la disciplina
legislativa intervenuta successivamente a quella giudicata con la
sentenza n. 245/1984 "non ha certo spostato a favore delle regioni la
responsabilità della spesa sanitaria".
Ora, l'art. 3 del d.-l. impugnato realizza precisamente di nuovo
quell'accollo dell'onere del disavanzo ai bilanci regionali, senza
attribuzione di risorse corrispondenti, che la Corte ha giudicato
inammissibile.
E certo non si può dire che, rispetto al momento in cui la Corte
emanò tali pronunce, qualcosa sia cambiato nel senso della
attribuzione alle regioni di maggiori poteri di governo della spesa
sanitaria.
Tutti i fattori principali della spesa sfuggono, oggi più che
mai, a qualsiasi potere determinativo o di governo della regione,
ovvero sono governabili solo da organi statali: così è per
l'identificazionedelle prestazioni spettanti ai cittadini, per gli
organici e il trattamento del personale, per il costo delle
convenzioni dei medici generici e degli specialisti, per i costi
dell'assistenza farmaceutica, e così via.
Non vale a far venire meno l'illegittimità il fatto che il primo
comma dell'art. 3, preveda, ipocritamente, che le regioni "possono
autorizzare" le u.s.l. ad assumere impegni in eccedenza alla quota
del fondo sanitario ad esse spettante, e che il secondo comma del
medesimo art. 3 prevede, altrettanto ipocritamente, che le regioni
"possono autorizzare" le u.s.l. a contrarre anticipazioni
straordinarie di cassa col proprio tesoriere per il finanziamento
della spesa autorizzata in eccedenza.
Che non si sia in presenza di una semplice facoltà della regione,
che essa potrebbe esercitare o non esercitare discrezionalmente, e il
cui esercizio quindi possa legittimamente dar luogo all'assunzione
del relativo onere da parte della regione medesima, è reso del tutto
evidente dalla stessa disposizione legislativa, la quale prevede
siffatte "autorizzazioni" per "provvedere a spese improcrastinabili e
di assoluta urgenza".
Se si tratta, infatti, di spesa improcrastinabile e di assoluta
urgenza, non c'è spazio per decisioni discrezionali;
l'autorizzazione regionale non è in realtà una autorizzazione a
spendere, che possa essere o meno discrezionalmente concessa, ma è
una semplice autorizzazione a contabilizzare e a pagare spese e
debiti comunque già assunti, e quindi a far emergere un disavanzo
che si è comunque inevitabilmente creato (si tenga presente che
siano già alla fine del 1990, e quindi la spesa in eccedenza da
"autorizzare" in realtà è spesa in larga parte già intervenuta, ci
corrispondono debiti delle u.s.l. inevitabilmente destinati a
tradursi in un disavanzo dell'esercizio 1990).
La riprova di ciò sta nel fatto che anche l'art. 4, primo comma
del d.-l. n. 38/1989, che provvedeva ai disavanzi del 1987 e del
1988, stabiliva che le regioni "possono autorizzare" le u.s.l. ad
iscrivere tra gli impegni degli esercizi 1987-1988 le obbligazioni
effettivamente assunte e le sopravvenienze passive accertate in
eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio: pure a tali
"autorizzazioni" conseguiva l'assunzione dell'onere dei mutui,
necessari per ripianare il disavanzo, a carico dello Stato (art. 4,
secondo comma).
In realtà anche il meccanismo disegnato dall'art. 3 del d.-l. n.
262/1990 non è che un meccanismo di ripianamento del disavanzo
"necessario" (reso tale, cioè, dall'eccedenza della spesa
indispensabile per la continuità dei servizi, rispetto alla entità
- sottostimata - del Fondo sanitario nazionale) mediante l'assunzione
di mutui regionali: solo che, come si è detto, l'onere di
ammortamento dei mutui è posto, illegittimamente, a carico della
regione anzichè dello Stato.
La lesione dell'autonomia regionale è dunque palese.
La disposizione impugnata si riferisce, per il finanziamento delle
spese, anzitutto ai "mezzi di bilancio" della regione: ma il bilancio
della regione, come è ben noto, è totalmente impegnato per le altre
spese della regione medesima, è non presenta alcuna disponibilità
non utilizzata.
In secondo luogo si prevede la "alienazione dei beni
patrimoniali".
Non è chiaro a quali beni si faccia riferimento letteralmente
sembrerebbe trattarsi di beni della regione, dato che è la regione a
dover finanziare degli oneri che la disposizione in esame
esplicitamente afferma dover essere "assunti a carico delle regioni".
Ma la regione non possiede beni patrimoniali alienabili a questo
scopo. In realtà probabilmente il legislatore voleva alludere ai
beni patrimoniali da reddito provenienti dai patrimoni degli ex enti
ospedalieri, e che sono stati trasferiti ai comuni (o in Lombardia
alle associazioni intercomunali che gestiscono le u.s.l.). Solo che
la vendita di tali beni dipende da determinazioni degli enti
proprietari: la regione potrebbe al più autorizzarne la vendita; e
questa potrebbe al massimo procurare qualche risorsa alle u.s.l.
dipendenti dai comuni proprietari dei beni venduti, non alle altre.
A parte ciò, è evidente che l'alienazione di beni patrimoniali,
oltre che essere del tutto insufficiente a coprire i disavanzi e a
richiedere moltissimo tempo, è strumento del tutto incongruo a tale
scopo.
Si tratta infatti di disavanzi relativi alla spesa corrente, e non
si puo certo coprirli dunque con entrate straordinarie in conto
capitale come quelle da alienazione del patrimonio.
Sarebbe come vendere i beni di famiglia per far fronte a uno
squilibrio fra entrate correnti e spese correnti nel bilancio
familiare. Una volta venduti i beni, anche ammesso che si riuscisse a
tamponare un debito, il problema si ripresenterebbe immediatamente,
perchè la spesa corrente ha carattere continuativo.
Il legislatore d'altronde sa bene che non sono questi espedienti a
poter fornire le risorse necessarie a coprire il deficit: ed ecco
perciò che impone il ricorso all'unico mezzo disponibile, cioè i
mutui a ripiano. Ma, ponendo l'onere di ammortamento a carico della
regione, non fa che spostare il problema in avanti: la regione
infatti non ha le risorse necessarie per sostenere tale onere.
Non vale certo fare richiamo alle "entrate tributarie previste
dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158"; anzitutto, e
decisamente, perchè tali entrate non sussistono ancora, dovendo
essere disciplinate da decreti legislativi non ancora emanati; in
secondo luogo perchè le nuove entrate previste sono destinate a
compensare la riduzione dei trasferimenti statali, e quindi non
metteranno nuove risorse a disposizione delle regioni; in terzo luogo
comunque, perchè tali entrate saranno assai inferiori, in generale e
in particolare per la regione ricorrente, all'importo dei disavanzi
sanitari e degli oneri di ammortamento dei mutui a ripiano, che
occorre coprire.
Tanto è vero che lo stesso legislatore statale, ben consapevole
dell'assoluta insufficienza di tali risorse, si limita a prevedere
che le regioni si avvalgano per la copertura dei nuovi oneri "anche"
di dette entrate tributarie: ammette cioè che, almeno in parte, gli
stessi oneri dovranno essere coperti con altre risorse della regione.
Ma, appunto, ciò significa addossare alla regione nuovi oneri senza
provvedere alle risorse necessarie.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 15 settembre
1990, n. 262, nonchè - per il caso in cui debba interpretarsi nel
senso che accolli alla regione parte dell'onere di ammortamento dei
mutui o che comporti una riduzione della capacità di indebitamento
della regione - altresì dell'art. 1 del medesimo d.-l. n. 262/1990
nella parte in cui addossa oneri finanziari alla regione e ne riduce
la capacità di indebitamento: in riferimento agli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione e all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione e anche in riferimento all'art. 26 della legge n.
468/1978.
Roma, addì 18 ottobre 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

90C1322