1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Abruzzo - Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione sostenibile dei rifiuti - Sostenimento di azioni dirette alla riduzione della produzione e al recupero di materia con priorita' rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia, minimizzando il quantitativo di rifiuto urbano non inviato al riciclaggio - Prevista volonta' di non realizzare impianti dedicati all'incenerimento dei rifiuti urbani - Promozione, con appositi provvedimenti attuativi, di azioni prioritarie volte a definire, per garantire la tutela della salute e del territorio, distanze minime e fasce preventive minime dai centri abitati e dalle funzioni sensibili al di sotto delle quali la localizzazione di impianti di trattamento e di smaltimento dei rifiuti e' esclusa a priori. - Legge della Regione Abruzzo 30 dicembre 2020, n. 45 (Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione sostenibile dei rifiuti), art. 1, commi 4 e 9, lettera u). (21C00071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

Ricorso ex art. 127, comma 1, della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri - (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma alla via dei
Portoghesi, n. 12 (telefax n. 06.96.51.40.00 - indirizzo pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), giusta delibera del Consiglio
dei ministri adottata nella riunione del 24 aprile 2020 - ricorrente;
Contro Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica - intimata.
Per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale dell'art.
1, commi 4 e 9, lettera u), della legge Regione Abruzzo del 30
dicembre 2020, n. 45 pubblicata nel BUR n. 222 del 30 dicembre 2020,
recante «Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione
sostenibile dei rifiuti».
Per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, in relazione all'art. 35 del decreto-legge n. 133 del
2014 convertito in legge, dall'art. 1, comma 1, legge 11 novembre
2014, n. 164; all'art. 195, comma 1, lettera f) e lettera p), e comma
2, lettera a); all'art. 196, comma 1, lettera n) e lettera o);
all'art. 199, comma 1, comma 3, lettera l) e comma 5, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Con la legge n. 45 del 30 dicembre 2020 la Regione Abruzzo ha
previsto «Norme a sostegno dell'economia circolare e di gestione
sostenibile dei rifiuti».
In particolare, l'art. 1 della predetta legge rubricato «Ambito
di applicazione, obiettivi e finalita'», ai commi 4 e 9, lettera u)
prevede che:
«La regione, con la presente legge, sostiene azioni dirette
alla riduzione della produzione e al recupero di materia con
priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia,
minimizzando il quantitativo di rifiuto urbano non inviato al
riciclaggio, ribadendo la volontà di non prevedere la realizzazione
di impianti dedicati di incenerimento per i rifiuti urbani e
prevedendo di raggiungere tendenzialmente al 2022, a scala di bacino
regionale, conformemente al vigente Piano regionale di gestione dei
rifiuti (di seguito PRGR), i seguenti obiettivi minimi:
a) un quantitativo di produzione di rifiuto urbano
indifferenziato, inferiore ai 130 chilogrammi per abitante anno;
b) un quantitativo di rifiuti residui avviati a smaltimento
finale in discarica, inferiore ai 100 chilogrammi per abitante anno»
(comma 4);
«Ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui ai commi 4
e 5, sono promosse, con appositi provvedimenti attuativi, le seguenti
prioritarie azioni: ... definire, per garantire la tutela della
salute e del territorio, distanze minime e fasce preventive minime
dai centri abitati e dalle funzioni sensibili, come ad esempio asili
nido, scuole, centri sportivi e di aggregazioni, distretti sanitari,
ospedali e case di riposo, al di sotto delle quali la localizzazione
di impianti di trattamento e di smaltimento dei rifiuti è esclusa a
priori» (comma 9, lettera u).
Le suddette disposizioni, intervengono sulla disciplina dei
rifiuti, che, come da costante giurisprudenza di codesta Corte, è
ascrivibile alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»
riservata, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, alla competenza esclusiva dello Stato (sentenze n. 142
e n. 129 del 2019; n. 215, n 151, n. 150 e n. 126 del 2018; n. 154
del 2016 e n. 285 del 2013).
Le norme sopra illustrate appaiono costituzionalmente
illegittime, in quanto contrastano con la legislazione emanata dallo
Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva, in materia
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s) della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato al seguente

Motivo

Incostituzionalità dell'art. 1, commi 4, e 9, lettera u) della
legge regionale Abruzzo n. 45/2020 per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, in relazione all'art. 35 del
decreto-legge n. 133 del 2014 convertito in legge, dall'art. 1, comma
1, legge 11 novembre 2014, n. 164; all'art. 195, comma 1, lettera f)
e lettera p), e comma 2, lettera a); all'art. 196, comma 1, lettera
n) e lettera o); all'art. 199, comma 1, comma 3, lettera l) e comma
5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
1. L'art. 1, comma 4, dell'impugnata legge regionale stabilisce
che: «La regione, con la presente legge, sostiene azioni dirette alla
riduzione della produzione e al recupero di materia con priorità
rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia, minimizzando il
quantitativo di rifiuto urbano non inviato al riciclaggio, ribadendo
la volontà di non prevedere la realizzazione di impianti dedicati di
incenerimento per i rifiuti urbani e prevedendo di raggiungere
tendenzialmente al 2022, a scala di bacino regionale, conformemente
al vigente Piano regionale di gestione dei rifiuti (di seguito PRGR),
i seguenti obiettivi minimi:
a) un quantitativo di produzione di rifiuto urbano
indifferenziato, inferiore ai 130 chilogrammi per abitante anno;
b) un quantitativo di rifiuti residui avviati a smaltimento
finale in discarica, inferiore ai 100 chilogrammi per abitante anno».
Con tale norma il legislatore regionale, pur privilegiando
attività finalizzate alla riduzione della produzione dei rifiuti ed
al loro riciclaggio, enuncia il proposito di non voler prevedere la
realizzazione di impianti destinati all'incenerimento dei rifiuti.
Tale disposizione, pur se di carattere programmatico, costituisce
la base giuridica per ritenere improcedibili, e quindi per limitare,
le richieste di autorizzazione per la realizzazione e l'esercizio di
impianti che non siano dedicati esclusivamente al recupero di
materia.
L'impugnata norma, dunque, sostanzialmente comporta un divieto
alla realizzazione di impianti di incenerimento dei rifiuti sul
territorio regionale, in contrasto con la disciplina statale.
Si osserva in proposito che, ai sensi dell'art. 35 del
decreto-legge n. 133 del 2014 convertito in legge n. 164 del 2014,
gli impianti di incenerimento dei rifiuti «costituiscono
infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di
rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale
nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori
procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di
settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica».
Prevedere, quindi, l'assenza di tali tipi di impianti nel
territorio regionale, costituenti, in base alla suddetta disposizione
statale infrastrutture e insediamenti strategici di preminente
interesse nazionale, oltre a determinare un deficit nella
potenzialità di incenerimento, potrebbe comportare non soltanto
l'impossibilità di trattare i rifiuti provenienti da altre regioni,
ma anche la necessità di dover ricorrere, per lo smaltimento di
alcune tipologie di rifiuti prodotti dalla stessa regione, ad
impianti posti fuori dal suo territorio.
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
non consente alle regioni di prescrivere limiti generali siffatti,
perchè ciò contrasta con il principio fondamentale di preminente
interesse nazionale - riconducibile nella potestà esclusiva statale
di cui all'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione - di
individuazione degli impianti di recupero e smaltimento di rifiuti ex
art. 195, comma 1, lettera f, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 e 196, comma 1, lettera n) e o) del decreto legislativo n. 152
del 2006.
In base a tali disposizioni, infatti, è riservata allo Stato
l'individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di
preminente interesse nazionale, che deve essere effettuata secondo
finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio
nazionale, nonchè l'indicazione dei criteri generali relativi alle
caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti di smaltimento di rifiuti. Alle regioni pertiene invece la
definizione di criteri per l'individuazione, da parte delle province,
delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri
generali indicati nell'art. 195, comma 1, lettera p), nonchè la
definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti
idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme
tecniche di cui all'art. 195, comma 2, lettera a), di disposizioni
speciali per rifiuti di tipo particolare.
In base all'art. 199 del decreto legislativo n. 152/2006, la
valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia con ulteriori interessi di cui sono
titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei principi
costituzionali la loro previsione e tutela, può e deve avvenire
soltanto nella sede procedimentale. Pertanto, l'impugnata norma con
la quale il legislatore regionale esprime la volontà di non
prevedere la realizzazione di impianti dedicati di incenerimento per
i rifiuti urbani, in mancanza di qualunque tipo di valutazione
istruttoria nella sede procedimentale, sostanzia «in forma di legge»,
il contenuto oggettivo di interventi regionali che la legge statale
correla soltanto ad atti di pianificazione aventi la forma dell'atto
amministrativo, sul presupposto che «solo in tal modo è possibile
assicurare le garanzie procedimentali per un giusto equilibrio in
gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di pareri
tecnici» (Corte costituzionale sentenza n. 142/2019).
2. Il successivo comma 9 dell'art. 1 dell'impugnata legge
regionale, prevede che siano promosse, attraverso appositi
regolamenti, prioritarie azioni al fine di raggiungere gli obiettivi
di cui ai precedenti commi 3 e 4; tra tali azioni, la norma, alla
lettera u) prevede quella di «definire, per garantire la tutela della
salute e del territorio, distanze minime e fasce preventive minime
dai centri abitati e dalle funzioni sensibili, come ad esempio asili
nido, scuole, centri sportivi e di aggregazioni, distretti sanitari,
ospedali e case di riposo, al di sotto delle quali la localizzazione
di impianti di trattamento e di smaltimento dei rifiuti è esclusa a
priori».
Tale disposizione stabilisce distanze da rispettare per la
localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti nonchè il
divieto di realizzazione degli impianti medesimi in alcuni luoghi
specifici, ove non siano rispettate tali distanze, ponendosi così in
contrasto con le previsioni contenute nell'art. 196, comma 1, lettere
n) e o) e con l'art. 199, commi 1, 3 e 5 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152.
L'art. 196, comma 1 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, consente alla regione di definire, sulla base dei criteri
generali dettati dalla normativa statale, «criteri per
l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti nel rispetto dei criteri generali indicati nell'art. 195,
comma 1, lettera p» (lettera n), e «criteri per l'individuazione dei
luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel
rispetto delle norme tecniche di cui all'art. 195, comma 2, lettera
a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare»
(lettera o).
Ai sensi dell'art. 199, comma 3, lettera l) del decreto
legislativo n. 152 del 2006, la specificazione dei «criteri per
l'individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti, nonchè per
l'individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei
rifiuti» costituisce parte necessaria dei piani di gestione dei
rifiuti.
È perciò il suddetto piano la sede che il legislatore
competente ha scelto al fine di ponderare i complessi interessi
coinvolti dalla decisione, all'esito di un procedimento
amministrativo aperto alla partecipazione del pubblico, e nel quale
sono sentiti gli enti locali e le Autorità d'ambito.
Sul punto, il comma 1 dell'art. 199 stabilisce espressamente che
«...l'approvazione dei piani regionali avviene tramite atto
amministrativo e si applica la procedura di cui alla Parte II del
presente decreto in materia di VAS».
Il successivo comma 5 stabilendo che «il piano regionale di
gestione dei rifiuti è coordinato con gli altri strumenti di
pianificazione di competenza regionale previsti dalla normativa
vigente» persegue proprio tale scopo.
L'impugnata disposizione regionale si pone in contrasto con tale
disciplina statale.
La regione, infatti, non può fissare mediante una legge i
criteri di individuazione delle aree non idonee all'installazione
degli impianti, essendo a tal fine necessario lo strumento del
procedimento amministrativo. (sentenza n. 272 del 2020)
Come ha ritenuto codesta Corte, il procedimento amministrativo
costituisce il luogo elettivo di composizione degli interessi, in
quanto « "[e'] nella sede procedimentale [...] che può e deve
avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti
e meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con
ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunità, e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibili l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241 [...]: efficacia, imparzialità,
pubblicità e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo
luogo, l'imparzialità della scelta, alla stregua dell'art. 97 della
Costituzione, ma poi anche il perseguimento, nel modo più adeguato
ed efficace, dell'interesse primario, in attuazione del principio del
buon andamento dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 della
Costituzione (sentenza n. 69 del 2018)" ed, inoltre, che "se la
materia, per la stessa conformazione che il legislatore le ha dato,
si presenta con caratteristiche tali da enfatizzare il rispetto di
regole che trovano la loro naturale applicazione nel procedimento
amministrativo, ciò deve essere tenuto in conto nel vagliare sotto
il profilo della ragionevolezza la successiva scelta legislativa, pur
tipicamente discrezionale, di un intervento normativo diretto"»
(sentenza n. 116 del 2020).
Tali principi di carattere generale trovano una speculare
corrispondenza nella prerogativa, propria del legislatore statale
nelle materie affidate alla sua competenza legislativa esclusiva, di
vincolare la regione ad esercitare in forma procedimentale
l'attività amministrativa che la normativa statale abbia allocato a
livello regionale, precludendo il ricorso alla funzione legislativa
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2019, n. 66 del 2018 e n. 20 del
2012).
I suddetti principi sono stati più volte affermati da codesta
Corte anche in relazione al procedimento di localizzazione degli
impianti di trattamento dei rifiuti (sentenze n. 142, n. 129 e n. 28
del 2019).
L'impugnata disposizione regionale si pone in contrasto con la
sopra illustrata disciplina statale, in quanto prevede un generico
divieto di localizzazione che prescinde dalla concomitante
pianificazione regionale, mentre è solo il Piano, adottato in sede
di procedimento amministrativo, lo strumento cui è demandato
adattare i criteri di esclusione di certe porzioni di territorio alla
effettiva conformazione dello stesso, dovendosi evitare divieti
astratti che, formulati senza una visione sinottica della
pianificazione, si tradurrebbero in un ostacolo, se non nella
impossibilità, di realizzazione degli impianti. (sentenze n. 154 del
2016 e n. 285 del 2013).

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 4, e comma 9, lettera
u) della legge regionale Abruzzo n. 45/2020 per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione, in relazione all'art.
35 del decreto-legge n. 133 del 2014 convertito in legge, dall'art.
1, comma 1, legge 11 novembre 2014, n. 164; all'art. 195, comma 1,
lettera f) e lettera p), e comma 2, lettera a); all'art. 196, comma
1, lettera n) e lettera o); all'art. 199, comma 1, comma 3, lettera
l) e comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 26 febbraio 2021 recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, 26 febbraio 2021

L'Avvocato dello Stato: Guida