1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 1988
N. 19 Ordinanza emessa il 16 novembre 1988 dal giudice istruttore presso il tribunale di Gorizia nei procedimenti penali riuniti relativi all'esposto dei grossisti birrai della provincia di Gorizia Reato tributario - Contrabbando - Zona franca di Gorizia Agevolazioni fiscali per l'approvvigionamento dei generi di prima necessita' delle popolazioni di detta zona e del territorio limitrofo - Identificazione, con norma interpretativa, del territorio limitrofo a detta zona con quello della provincia di Gorizia - Ingiustificata disparita' di trattamento fra cittadini italiani per l'ingiustificata estensione delle agevolazioni fiscali al territorio della provincia in questione - Violazione del principio della capacita' contributiva. (Legge 29 febbraio 1988, n. 47, art. 7, terzo comma; legge 1 dicembre 1948, n. 1438, art. 2, ultimo comma; legge 27 dicembre 1975, n. 700, art. 3, primo comma; legge 29 febbraio 1988, n. 47, art. 7, primo comma). (Cost., artt. 3 e 53). (089C0038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1989)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Letti gli atti dei fascicoli processuali sub n. 649/87 g.i. e n.
6/88 g.i., riuniti per connessione soggettiva ed oggettiva, in ordine
ai quali il procuratore della Repubblica di Gorizia ha richiesto di
pronunciare decreto di archiviazione ex art. 74 del c.p.c. "in quanto
i fatti esposti sono privi di rilevanza penale";
Rilevato che tale richiesta allo stato non può essere accolta, in
quanto;
SI OSSERVA IN FATTO E DIRITTO
Con esposto dd. 24 ottobre 1984, diretto al Presidente della
Camera di commercio, industria, artigianato ed agricoltura di Gorizia
e per conoscenza a varie autorità, fra cui il procuratore della
Repubblica di Gorizia, i grossisti birrai della provincia,
esercitanti la loro attività nell'area della provincia esclusa dai
benefici istituiti con la legge 1 dicembre 1948, n. 1438, e
successive modificazioni ed integrazioni (legge istitutiva della zona
franca di Gorizia) facevano presente di essere gravemente ed
illecitamente danneggiati a causa delle modalità di concreta
gestione dei contingenti agevolati, quale è realizzato dal
regolamento della C.C.I.A.A.
In particolare lamentavano che il vigente sistema di distribuzione
dei contingenti agevolati di fatto favoriva una concorrenza sleale a
loro danno consentendo ai grossisti birrai aventi la sede nella zona
indicata dall'art. 1, primo comma, della legge n. 1438/1948 di
commercializzare nell'ambito di tutta la provincia di Gorizia, i
contingenti acquistati in esenzione d'imposta secondo la normativa
della legge citata, così lucrando il risparmio consentito
dall'esenzione tributaria, potendo evidentemente vendere la merce a
prezzi inferiori a quelli della concorrenza (che non poteva fruire
delle agevolazioni predette).
Il comando nucleo polizia tributaria di Gorizia, con nota dd. 21
maggio 1987 riassumeva il risultato delle indagini espletate a
seguito dell'esposto, evidenziando in particolare che dagli
eccertamenti compiuti si era riscontrato che effettivamente dei
quantitativi di birra introdotti nel territorio nazionale secondo il
regime agevolato venivano distribuiti nell'ambito di tutto il
territorio provinciale. Venivano inoltre sollevate perplessità sulla
liceità della commercializzazione del prodotto al di fuori del
territorio indicato dall'art. 1, primo comma, della legge n.
1438/1948, in mancanza di uno specifico decreto governativo che
determinasse tale ambito territoriale, la cui adozione era
espressamente prevista dall'art. 2, ultimo comma della stessa legge,
potendosi ravvisare in tale illeggittima distribuzione di merce
introdotta con agevolazioni doganali, il reati di contrabbando p. e
p. dall'art. 287 della legge doganale.
Il p.m. riteneva, per contro, la irrilevanza penale dei denunciati
comportamenti e chiedeva di pronunciarsi decreto ex art. 74 del
c.p.p.
Il secondo fascicolo processuale nasceva dalle indigini espletate
dalla g.d.f. a seguito delle notizie apparse sugli organi di stampa
in merito a talune perplessità nella gestione della distribuzione
dei contingenti agevolati di carne nell'ambito della provincia.
Le indagini della g.d.f. non individuavano particolari
irregolarità, salvo sollevare i già precisati dubbi sulla liceità
di una commercializzazione di generi alimentari agevolati nell'ambito
di tutta la provincia di Gorizia, sulla sola base di una
determinazione unilaterale dell'organo camerale, in mancanza del
provvedimento governativo previsto dall'art. 2 citato.
Anche in relazione a questo fascicolo processuale il p.m.
richiedeva pronunciarsi decreto di "archiviazione" ex art. 74 del
c.p.p.
La c.d. zona franca di Gorizia: Questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge n. 47/1987.
Sono a questo punto opportune brevi annotazioni sulla disciplina
legislativa della c.d. zona franca, al fine di chiarire la non
manifesta infondatezza e la rilevanza della questione di
costituzionalità dell'art. 7 della legge n. 47/1988 e delle altre
norme allo stesso collegate.
A) Art. 1 della legge 1 dicembre 1948, n. 1438. Costituiva
l'ambito del territorio della provincia di Gorizia, compreso tra il
confine politico e i fiumi Vipacco ed Isonzo, e l'area recintata del
Cotonificio triestino, posta sulla sponda destra dell'Isonzo in zona
franca al di fuori della linea doganale.
B) Tuttavia tale regime di zona franca non è stato mai attuato.
In sua vece ha in realtà trovato applicazione il regime agevolativo
previsto dall'art. 11 della legge istitutiva, ai sensi del quale: "In
attesa che il regime di zona franca sia attuato è concessa
l'immissione in consumo, nel territorio di cui al precedente art. 1,
in esenzione dal dazio, dal diritto di licenza, dalle imposte di
fabbricazione ed erariali di consumo e dalle corrispondenti
sovrimposte di confine, dei prodotti e delle materie prime per
l'industria, indicati nelle annesse tabelle A e B, nei limiti dei
contingenti annui fissati dalle tabelle stesse".
C) La legge 11 dicembre 1957, n. 1226, art. 4, innovando e
modificando la disciplina originaria, viene a consentire l'immissione
in consumo dei contingenti agevolati dalla stessa individuati anche
nella zona territoriale di cui all'ultimo comma dell'art. 2 della
legge n. 1438/1848 ("territorio limitrofo della zona franca").
D) Infatti secondo la disciplina originaria dettata dall'art. 2
citato con quello stesso decreto, che doveva fissare i contingenti
(mai emanato) dovevano altresì individuarsi "con i criteri che
regolano il traffico di frontiera, le agevolazioni che si rendessero
necessarie per i bisogni della pastorizia e dell'agricoltura e per
l'approvvigionamento dei generi di prima necessità della popolazione
del territorio limitrofo della zona franca".
In mancanza del decreto che stabilisce i contingenti agevolati dei
generi alimentari, era evidente che nessuna merce introdotta secondo
le disposizioni dell'art. 11 della legge n. 1438/1948 citata poteva
legittimamente uscire dal territorio di cui all'art. 1 della legge
costitutiva.
E) Questo trattamento fiscale agevolato è stato prorogato, con
modifiche alle quantità di contingenti ed alla varietà merceologica
dei prodotti inscritti nelle tabelle indicate fino al 31 dicembre
1987, con il d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534, e quindi sine die, fino
all'entrata in vigore della legge di definitivo riordino del regime
agevolativo della zona franca di Gorizia, istituito con la citata
legge n. 1438/1948, a seguito della legge di conversione del d.-l. n.
534/1987, legge 29 dicembre 1988, n. 47 (art. 7, primo comma). (Per
maggior comodità si allega alla presente ordinanza un elenco delle
fonti normative a riguardo).
F) Con nessun atto normativo primario, legge o decreto
governativo, fino all'emanazione del decreto-legge n. 534/1987, era
stato però individuato geograficamente "il territorio limitrofo
della zona franca", di cui all'art. 2, ultimo comma della legge n.
1438/1948.
Tale territorio era stato individuato invece in un atto
regolamentare della C.C.I.A.A. di Gorizia (in atti) che all'art. 1
aveva sancito che: "Per territorio limitrofo della zona franca, di
cui all'art. 2 della legge 1 dicembre 1948, n. 1438, s'intende... il
residuo territorio della provincia di Gorizia".
Tale regolamento, a parere di questo g.i., è tuttavia palesamente
illegittimo per violazione di legge ed eccesso di potere, poichè la
Camera di commercio non era facoltizzata da nessuna norma di legge ad
operare tale delimitazione territoriale, espressamente delegato
dall'art. 2 citato invece al Governo con uno specifico d.P.R., in
realtà mai adottato. Del resto lo stesso Ministero dell'industria,
del commercio e dell'artigianato con nota dd. 11 ottobre 1983 (foglio
10 fasc. proc. sub. n. 649/87 g.i.) aveva ben individuato tale
carenza di potere nella C.C.I.A.A.
La stessa soluzione era stata seguita dal tribunale di Gorizia
che, con sentenza depositata in data 13 novembre 1987, in una causa
civile per concorrenza sleale instaurata dai grossisti birrari contro
la Camera di commercio di Gorizia, aveva ritenuto la soccombenza di
quest'ultima, responsabile di un comportamento illecito (fogli 29 e
segg. fasc. proc. sub n. 6/88 g.i.).
G) L'art. 7, terzo comma, del d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534,
individua finalmente tale territorio limitrofo e recita: "Il
territorio limitrofo, di cui all'ultimo comma, art. 2, della legge n.
1438/1948 si identifica con la residua parte del territorio della
provincia di Gorizia".
Nella legge di conversione tale comma viene modificato,
sostituendo alla parola "si modifica" quella "deve intendersi".
Dall'esame degli atti parlamentari di tale legge di conversione si
rileva che tale modifica del terzo comma art. 7 citato deriva da un
emendamento, proposto in sede di esame da parte della prima
commissione (affari costituzionali) del Senato, approvato senza
discussioni "tendente a riformulare in modo più perspicuo,
l'interpretazione autentica dell'ultimo comma, dell'art. 2, della
citata legge del 1948, ivi contenuta".
Appare così chiara la volontà del legislatore di attribuire
all'art. 7, la natura di norma di interpretazione autentica (come
tale con efficaccia retroattiva).
H) Questo g.i. ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità per violazione con gli
artt. 3 e 53 della Costituzione, dell'art. 7, terzo comma, della
legge 29 febbraio 1988, n. 47, nonchè dell'art. 2, ultimo comma,
della legge 1 dicembre 1948, come interpretato dalla detta norma di
interpretazione autentica, nonchè delle altre norme di legge che
disciplinano l'immissione in consumo di contingenti alimentari in
esecuzione dei diritti di confine, anche nel territorio limitrofo a
quello di zona franca di cui all'art. 1 della legge n. 1438/1948;
art. 3, primo comma, della legge 27 dicembre 1975, n. 700; art. 7,
primo comma, della legge n. 47/1988.
I) Si ritiene infatti che l'individuazione fatta dal legislatore
dell'ambito geografico di estensione del "territorio limitrofo della
zona franca" contrasti con l'art. 3 della Costituzione in quanto
arbitrario ed irrazionale, tale da creare una palese disparità di
trattamento priva di giustificazione tra cittadini ed imprese aventi
la loro sede all'interno della "zona franca" di cui all'art. 1 della
legge n. 1438/1948 che possono ora commercializzare i generi
"agevolati" in tutta la provincia di Gorizia (territorio limitrofo) e
le altre imprese che, aventi la sede al di fuori della citata "zona
franca", ma pur sempre nella privincia di Gorizia, vengono ad operare
sul mercato in situazione gravemente penalizzata, non potendo
acquistare beni in esenzione doganale, e subendo così una
concorrenza sleale.
Si osserva infatti che l'introduzione nel territorio nazionale e
la successiva commercializzazione dei contingenti agevolati è
realizzato, secondo la normativa regolamentare vigente, a mezzo delle
aziende commerciali all'ingrosso in possesso di determinati
requisiti, che abbiano la sede "nel territorio compreso entro i
limiti geografici di cui all'art. 1 della legge 1 dicembre 1948, n.
1438") ed il domicilio fiscale nello stesso ambito. (Artt. 7 e 8 del
regolamento C.C.I.A.A.).
Ora con l'allargamento all'intera provincia di Gorizia dell'ambito
territoriale di commercializzazione dei prodotti agevolati si viene
sostanzialmente a legittimare una forma di concorrenza sleale in
favore dei grossisti ed importatori dei contingenti di generi
"agevolati", riconoscendo a questi delle esenzioni fiscali
arbitrarie, che contrastano con lo spirito e la ratio della legge
istitutiva della zona franca di Gorizia.
Invero tale constatazione appare evidente qualora si rilevi che
tra le finalità del regime agevolativo introdotto con la legge n.
1438 citata - con riferimento al settore commerciale - obiettivo
fondamentale è "quello di assicurare alle attrezzature commerciali
di Gorizia che hanno perduto, sia pure in tempo molto lontano, i
quattro quinti dei propri clienti, la possibilità di un mercato
esteso a tutta la provincia che è tra l'altro eccentrica rispetto
alla città, permettendo agli operatori di questo settore di
commerciare in condizioni di favore". (Detti atti parlamentari sulla
legge di conversione del d.-l. n. 1036/1966; intervento
dell'onorevole Zucalli nella seduta del 27 gennaio 1967).
Razionale e conforne alle finalità economico-sociali della legge
istitutiva e del corpus legislativo successivo, anteriore al d.-l. n.
534 citato, è, a parere di questo g.i., consentire la distribuzione
dei generi agevolati, da parte di grossisti ed importatori,
nell'ambito territoriale di cui all'art. 1 della legge n. 1438 citata
e di un piccolo territorio, appunto "limitrofo", cioè adiacente a
tale zona, secondo il semantema del termine linguistico, usato dal
legislatore originario, in modo di assicurare alla maggior parte dei
dettaglianti di tale zona - che doveva essere quella favorita - di
poter acquistare dai grossisti ed importatori i generi agevolati, da
poter vendere, a prezzo minore, acquisendo così un mercato
potenzialmente più ampio. In questo modo si assicura un concreto
beneficio anche della popolazione della zona (anche dell'intera
provincia) che può andare ad acquistare all'interno della zona di
cui all'art. 1 e limitrofa) e che può disporre di un maggior numero
di esercizi commerciali presso cui dovrebbero essere disponibili beni
a prezzo agevolato (almeno in teoria).
Invece il sistema vigente regolamentato dalla C.C.I.A.A., titolare
ai sensi della legge n. 1502/1952 e legge n. 700/1975 e succ. mod.
della gestione amministrativa del regime dei benefici della "zona
franca", ora legittimato anche dal legislatore con la norma di cui si
denunzia la costituzionalità, favorisce praticamente un ristretto
numero di grossisti ed importatori che vengono ad alimentare la rete
distributiva dell'intera provincia di Gorizia, in posizione di
ingiustificato privilegio - anche fiscale -, rispetto ad altri
grossisti che avendo la sede fuori della zona franca non possono
essere assegnatari di quote di contingenti agevolati, senza alcun
vantaggio di tutti quei dettaglianti di Gorizia e del territorio
"limitrofo" che non possono acquistare dai suddetti importatori
(considerato le quote di contingentamento stabilite), e senza alcun
vantaggio per la popolazione locale residente che viene a disporre di
ben pochi centri di distribuzione di beni agevolati.
Si osserva inoltre, più in generale, che la creazione di un
regime tributario di favore - nelle forme di immissione in consumo di
generi alimentari in esenzione d'imposta - esteso all'intero
territorio della provincia di Gorizia, anche a zone cioè che non
sono adiacenti e vicine al territorio che doveva essere
originariamente trasformato in zona franca, di cui all'art. 1 della
legge n. 1438/1948, appare sostanzialmente ingiustificato e
irrazionale, rispetto agli obiettivi che avevano imposto la
previsione di un speciale regime fiscale in parte del territorio
della provincia di Gorizia con la legge n. 1438 citata. Che le
intenzioni del legislatore del 1948 (fino alla legge del 1988)
fossero quelle di favorire solo una porzione del territorio della
provincia di Gorizia, quello che più era stato pregiudicato dalle
perdite territoriali disposte con il trattato di pace di Parigi, si
evince, oltre che dalla lettura degli atti parlamentari delle varie
leggi modificatrici della legge n. 1438 citata, anche da uno
specifico dato testuale: l'art. 2, ultimo comma, del d.P.R. n.
43/1973 espressamente recita: "Sono fatti salvi gli speciali regimi
fiscali vigenti nel territorio della Valle d'Aosta ed in quello della
provincia di Gorizia, dichiarati 'zona francà rispettivamente... e
con l'art. 1 della legge 1 dicembre 1948, n. 1438".
A parere di questo g.i., è evidente che tale norma fa riferimento
ad una porzione di territorio nella provincia di Gorizia e non al
territorio della provincia di Gorizia. Altrimenti tale norma poteva
essere meglio scritta "... nel territorio della Valle d'Aosta e della
provincia di Gorizia...".
Quanto alla rilevanza delle sollevate questioni di
costituzionalità, si osserva che le norme denunciate devono
sicuramente essere applicate da questo g.i.
Invero come ha avuto modo di stabilire la s.C. nella sentenza del
7 ottobre 1970 (ud. 19 gennaio 1970) si deve ritenere che sussista il
reato di contrabbando p. e p. dall'art. 287 del t.u. leggi doganali,
eventualmente aggravato ai sensi dell'art. 295, lettere c) e d), del
t.u. citato, nel trasporto di merce importata in franchigia per l'uso
della popolazione di una data zona, in una zona diversa, e ciò pur
se si dimostri il successivo consumo della merce da parte della
popolazione della zona favorita.
Nella citata sentanza, in particolare si stabilì che: "Colui che
faccia delle merci importate in franchigia nella zona di Gorizia un
uso diverso da quello della distribuzione alla popolazione della
zona, commette il reato di contrabbando...".
È evidente che assume rilievo fondamentale nella costruzione
dell'elemento normativo della norma incriminatrice l'esatta
individuazione dell'ambito territoriale entro cui è consentita
l'immissione in consumo dei generi agevolati.
La norma denunciata pertanto deve essere valutata ed applicata da
questo g.i. in sede di decisione sulla richiesta di archiviazione del
p.m. che potrebbe essere accolta solo se le norme citate fossero
costituzionalmente legittime.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e segg. della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma, della legge 29
febbraio 1988, n. 47; nonchè dell'art. 2, ultimo comma, della legge
1 dicembre 1948, n. 1438, dell'art. 3, primo comma, della legge 27
dicembre 1975, n. 700, e dell'art. 7, primo comma, della legge 29
febbraio 1988, n. 47; come interpretato ai sensi del citato art. 7,
terzo comma, della legge n. 47/1988; per contrasto con gli artt. 3 e
53 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il procedimento in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento ed al p.m.
Gorizia, addì 16 novembre 1988
Il giudice istruttore: (firma illeggibile)

89C0038