1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 25-8-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 665 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 2004
Ordinanza emessa il 13 febbraio 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Padova sui ricorsi riuniti proposti da Rizzato Argenide contro Comune di Stanghella Tributi locali - Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Agevolazioni previste dall'art. 9 d.lgs. n. 504/1992 per i terreni agricoli condotti da coltivatori diretti o imprenditori agricoli a titolo principale - Applicabilita' in favore dei coltivatori diretti titolari di pensione maturata nella relativa gestione previdenziale - Esclusione (con o senza effetto retroattivo) - Contrasto con i principi e criteri direttivi posti dalla legge di delegazione n. 662/1996 - Invasione dell'autonomia regolamentare dei Comuni - Incidenza sul diritto-dovere al lavoro dei coltivatori diretti - Ingiustificata identita' di trattamento per tutti i coltivatori diretti titolari di pensione, a prescindere dal (diverso) titolo per il quale e' stata conseguita. - Decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, art. 58, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 5, 70 e 76 [in relazione all'art. 3, comma 149, lett. a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662]. (004C0908) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 25-8-2004)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA

Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 141/2000
depositato il 17 gennaio 2000; avverso avviso accertamento e
liquidazione n. 64 I.C.I. 1993 contro Comune di Stanghella difeso da:
Ortolani Walter, piazza R.O. Pighin n. 38, 35048 Stanghella (PD),
proposto dal ricorrente: Rizzato Argenide, via Canaletta Inf. n. 86,
35048 Stanghella (PD);
Sul ricorso n. 1813/2000 depositato il 2 giugno 2000, avverso
avviso accertamento e liquidazione n. 83/2000 I.C.I. 1994 contro
Comune di Stanghella difeso da: Ortolani Walter, piazza R.O.
Pighin 38, 35048 Stanghella (PD), proposto dal ricorrente: Rizzato
Argenide, via Canaletta Inf. n. 86, 35048 Stanghella (PD);
Sul ricorso n. 1814/2000 depositato il 2 giugno 2000 avverso
avviso accertamento e liquidazione n. 84/2000 I.C.I. 1995, contro
Comune di Stanghella, difeso da: Ortolani Walter piazza R.O.
Pighin n. 38, 35048 Stanghella (PD), proposta dal ricorrente: Rizzato
Argenide, via Canaletta Inf. n. 86, 35048 Stanghella (PD);
Sul ricorso n. 2450/2000 depositato il 30 giugno 2000 avverso
avviso accertamento n. 85 I.C.I. 1996 contro comune di Stanghella,
difeso da: Ortolani Walter, piazza R.O. Pighin n. 38, 35048
Stanghella (PD), proposto dal ricorrente: Rizzato Argenide, via
Canaletta Inf. n. 86, 35048 Stanghella (PD);
Sul ricorso n. 2451/2000 depositato il 30 giugno 2000 avverso
avviso accertamento n. 86 I.C.I. 1997 contro comune di Stanghella,
difeso da: Ortolani Walter, piazza R.O. Pighin n. 38, 35048
Stanghella (PD), proposto dal ricorrente: Rizzato Argenide, via
Canaletta Inf. n. 86, 35048 Stanghella (PD).

Fatto e Svolgimento del Processo

Con i ricorsi in epigrafe indicati la contribuente sig.ra
Argenide Rizzato impugna innanzi a questa commissione gli avvisi di
liquidazione/accertamento, in epigrafe pure riportati, emessi, in
materia di imposta comunale sugli immobili, dal comune di Stanghella
per gli anni 1993, 1994, 1995, 1996 e 1997, e chiede di annullarli
stante l'insussistenza della pretesa del comune, in quanto, per la
ricorrente, negli anni predetti l'obbligazione tributaria è stata da
lei regolarmente assolta negli importi correttamente calcolati e
dovuti.
A sostegno di tale tesi la sig.ra A. Rizzato, proprietaria di un
terreno agricolo in quel di Stanghella, fa presente, con i detti
ricorsi e successive memorie, di essere «coltivatore diretto in
quanto coltiva direttamente il fondo con il lavoro prevalentemente
proprio e di persone della sua famiglia» e di aver titolo, pertanto,
in forza di tale sua oggettiva condizione, a beneficiare delle
agevolazioni previste dall'art. 9 del d.lgs. 31 dicembre 1994,
n. 504.
Evidenzia a essere titolare di pensione maturata proprio in
virtù dei contributi a suo tempo regolarmente versati a seguito
dell'iscrizione alla relativa gestione previdenziale dell'Inps per la
sua attività di coltivatrice diretta regolarmente iscritta nei
relativi elenchi e lamenta l'irragionevolezza della definizione di
coltivatori diretti ed imprenditori agricoli a titolo principale,
contenuta nel secondo comma dell'art. 58 del decreto legislativo
15 dicembre 1997, n. 446, agli effetti dell'applicazione del citato
art. 9 del decreto legislativo 31 dicembre 1994, n. 504.
Si costituisce ritualmente il comune che contesta le affermazioni
della contribuente di aver titolo alle predette agevolazioni,
sostenendo e poi ribadendo, con apposite successive memorie
illustrative la correttezza del proprio operato.
Per il comune impositore difatti per aver diritto
all'agevolazione invocata dalla ricorrente occorre soddisfare, cosa
che la contribuente non riesce fare, tutte e due le condizioni
richieste dal secondo comma dell'art. 58 del d.lgs. n. 446/1997,
norma di chiaro carattere interpretativo, come peraltro confermato
dal Ministero delle finanze con risoluzione 139/E del 25 agosto 1999
e pertanto applicabile anche alla fattispecie in discussione.
In base al tale norma, si considerano coltivatori diretti o
imprenditori agricoli a titolo principale soltanto ed esclusivamente
le persone fisiche:
iscritte negli appositi elenchi comunali previsti
dall'art. 11 della legge 9/1963 e
sottoposte al corrispondente obbligo dell'assicurazione per
invalidità vecchiaia e malattia;
condizioni di tutta evidenza che la ricorrente non può (piu)
vantare, in quanto appunto (coltivatrice diretta) in pensione.
La controversia, riuniti i ricorsi, è stata chiamata alla
pubblica udienza del 13 gennaio 2003 e trattata come da verbale. In
tale occasione, in particolare, le parti non hanno ritenuto di
accogliere l'invito ad addivenire ad una soluzione conciliativa
confermando le loro distanti posizioni e concludendo come in atti.
La commissione, nell'apposita successiva camera di consiglio, si
è riservata la decisione sciogliendo detta riserva, come appresso,
nella successiva camera di consiglio del 20 gennaio 2003. In tale
sede ha ritenuto di sollevare ex officio questione di legittimità
costituzionale in merito all'art. 58, secondo comma del d.lgs.
n. 446/1997 con riferimento agli artt. 3, 4, 5 e 53 della
Costituzione per i seguenti

M o t i v i

La questione oltre che rilevante ai fini della decisione del
giudizio in corso non è manifestamente infondata.
Con riferimento alla rilevanza.
È incontroverso che gli avvisi impugnati quantificano in un
maggior importo il tributo dovuto per I.C.I. in quanto contestano
alla ricorrente, soltanto ed esclusivamente in forza dell'art. 58,
secondo comma, la possibilità di essere considerata coltivatrice
diretta ai soli fini (e non ad altri diversi fini) di potersi
avvalere delle agevolazioni previste dall'art. 9, comma 1 d.lgs.
n. 504/1992.
La ricorrente non essendo (piu) iscritta alla relativa gestione
previdenziale non può, secondo la parte resistente, invocare i
benefici predetti e versare, come ha fatto, il tributo,
impropriamente e nell'inferiore importo risultante dall'applicazione
delle agevolazioni di cui al cit. art. 9, d.lgs. n. 504/1992.
Il comune, seguendo la prevalente opinione ed in forza di un
significativo orientamento ministeriale, attribuisce valore di
interpretazione autentica alla norma contenuta nel cit. art. 58,
secondo comma e pertanto effetto retroattivo.
È evidente, a seguir detta tesi, la rilevanza in tal caso per
tutti i ricorsi.
Ma la rilevanza sussisterebbe, comunque, anche se limitata alla
decisione relativa alle sole annualità, dovute per I.C.I.,
successive all'entrata in vigore del d.lgs. n. 446/1997 nel diverso
ipotetico caso di non voler attribuire alla norma carattere
interpretativo, in quanto solo se norma interpretativa avrebbe
efficacia anche per gli anni pregressi al 1998.
La rilevanza, si aggiunge per scrupolo di completezza,
sussisterebbe, comunque ed in ogni caso e non limitata solo ad alcuni
dei ricorsi, coinvolgendo tutte le annualità in contestazione con
riferimento agli effetti retroattivi o meno della norma del 1997,
(ulteriori precisazioni saranno necessarie, ed andranno svolte,
pertanto, in merito alla non manifesta infondatezza, di cui appresso,
con riferimento alla retroattività degli effetti ed alla
legittimità costituzionale di tale interpretazione).
Con riferimento alla non manifesta infondatezza.
Come è noto la legge 23 dicembre 1996, n. 662, avente ad oggetto
«Misure di razionalizzazione della finanza pubblica» all'art. 3,
comma 147, aveva delegato il governo ad emanare al fine di
semplificare e razionalizzare gli adempimenti dei contribuenti, di
ridurre il costo del lavoro e il complessivo prelievo che grava sui
redditi da lavoro autonomo e di impresa minore, nel rispetto dei
principi costituzionali del concorso alle spese pubbliche in ragione
della capacità contributiva e dell'autonomia politica e finanziaria
degli enti territoriali, uno o più decreti legislativi contenenti
disposizioni, anche in materia di accertamento, di riscossione, di
sanzioni, di contenzioso e di ordinamento e funzionamento
dell'amministrazione finanziaria dello Stato, delle regioni, delle
province autonome e degli enti locali, occorrenti per riformare il
sistema tributario, prevedendo l'istituzione dell'Irap la
soppressione, razionalizzazione e la revisone di vari tributi ed
espressamente alla lettera e) per quel che qui interessa la revisione
della disciplina degli altri tributi locali.
Revisione da informare ai criteri direttivi ed ai principi
fissati nel successivo comma 149, dello stesso art. 3, tra cui:
l'attribuzione ai comuni e alle province del potere di
disciplinare con regolamenti tutte le fonti delle entrate locali,
compresi i procedimenti di accertamento e di riscossione, nel
rispetto dell'art. 23 della Costituzione, per quanto attiene alle
fattispecie imponibili, ai soggetti passivi e all'aliquota massima,
nonchè alle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei
contribuenti (art. 3, comma 149, lett. a);
l'integrazione della disciplina legislativa riguardante
l'imposta comunale sugli immobili, istituita con decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504 (lett. f);
disciplinare, ai fini dell'art. 9 del citato decreto
legislativo n. 504 del 1992, i soggetti passivi ivi contemplati.
In virtù di tale delega è stata emanata la norma contenuta
nell'art. 58, secondo comma citato più volte, con cui il governo ha
provveduto a disciplinare i soggetti passivi contemplati dalla norma
del 1992.
Per detta norma, contenuta nell'art. 58, secondo comma, del
d.lgs. n. 446/1997 agli effetti dell'applicazione dell'art. 9 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, relativo alle modalità
di applicazione dell'imposta ai terreni agricoli, si considerano
coltivatori diretti od imprenditori agricoli a titolo principale le
persone fisiche iscritte negli appositi elenchi comunali previsti
dall'art. 11 della legge 9 gennaio 1963, n. 9, e soggette al
corrispondente obbligo dell'assicurazione per invalidità, vecchiaia
e malattia; la cancellazione dai predetti elenchi ha effetto a
decorrere dal primo gennaio dell'anno successivo.
Chiaro l'intento del legislatore delegato: restringere le
agevolazioni. Chiara la natura e la funzione della norma. Chiara la
natura di norma interpretativa e chiara la funzione antielusiva.
Altrettanto chiaro il risultato: una disciplina così dettagliata,
tipica e propria di una norma più di normazione secondaria che
primaria, più di tipo regolamentare che legislativo. Disciplina
talmente dettagliata da risultare fortemente invasiva dell'autonomia
comunale in contrasto con l'art. 5 della costituzione, in generale,
ma anche, in violazione degli artt. 70 e 76 della Costituzione, con i
principi ed i criteri direttivi di cui alla lettera a), del comma 149
dell'art. 3 della legge delega.
Difatti il potere dei comuni di darsi e dare norme regolamentari,
potere riconosciuto e non attribuito dallo Stato, in quanto potere
proprio dell'ente, non ha, in subiecta materia interstizi in cui
inserirsi ed esplicarsi, nonostante l'art. 5 Cost., nonostante
l'espressa rigorosa specifica prescrizione della norma delegante, per
la quale alla regolamentazione comunale spetta la disciplina della
fonte, della fattispecie imponibile, dei soggetti passivi.
Ma c'è di più.
Condivisibile e ragionevole e costituzionalmente legittima in
quanto non arbitraria è, in evidente funzione antielusiva, la scelta
di escludere dalle agevolazioni chi sommando altri redditi a quello
da lavoro agricolo dimostra di non ricavare dal lavoro agricolo la
sua unica fonte di reddito. Questo è sicuramente il caso di chi non
dedica al lavoro agricolo tutto il suo tempo perchè fa anche e
soprattutto altro lavoro.
Ma la soluzione adottata dal legislatore delegato esclude dalle
agevolazioni anche soggetti tra cui per i fini che qui interessano i
titolari di pensione. Di tutte le pensioni.
Orbene l'art. 9, d.lgs. n. 504/1994, aveva anche una funzione
incentivante propria e tipica delle agevolazioni in generale che con
particolare riguardo alle specifiche agevolazioni in detto articolo
previste si può così sintetizzare: favorire il lavoro agricolo,
sempre pesante e sempre meno appetito non decurtando il relativo
reddito con tributi pari a quelli applicati per redditi diversi ma
prevedendo agevolazioni volte a favorire un razionale e produttivo
sfruttamento delle campagne.
A diversità, sia in termini quantitativi che qualitativi, di
lavoro diversità di trattamento tributario.
Questa la norma. Il legislatore delegato aveva il compito di
integrare, in generale, la disciplina del tributo ed in particolare
disciplinare i soggetti indicati in detta norma.
Per il futuro. È chiaro che se si integra e si disciplina una
fattispecie si riconosce che quella fattispecie esiste ma non è
completa e non è compiutamente disciplinata. L'interpretazione della
incompletezza è, questa sì, autentica perchè fornita dallo stesso
legislatore delegante, che riconosce la necessità di intervenire con
aggiunte normative a completare una fattispecie legale per renderla
più funzionale allo scopo incentivante perseguito. E questa delega,
per una diversa ulteriore disciplina, non viene rispettata
nell'oggetto e nei soggetti.
Nell'oggetto perchè la norma delegata è costruita come norma
interpretativa (si considerano dice al posto di saranno considerati),
nei soggetti in quanto, anche qui con effetto a ben guardare
retroattivo, esclude tutti i pensionati, anche i pensionati, già ed
ancora coltivatori diretti.
Se a diversità di lavoro e di lavoratori devono corrispondere
trattamenti diversi altrettanto deve avvenire a fronte di pensioni e
pensionati, per varie considerazioni.
Innanzitutto perchè la pensione è in generale retribuzione o
reddito differiti e quindi per i coltivatori diretti è reddito
agricolo solo differito. È reddito ricavato coltivando i campi come
coltivatori diretti. Continuare a fare i coltivatori diretti anche
dopo il raggiungimento dell'età pensionabile non snatura il loro
lavoro, svolto nell'agricoltura, come lavoro agricolo. Nei loro
confronti la norma non realizza nè l'obiettivo antielusivo (ciò che
l'erario perde con le agevolazioni la recupera con la tassazione
delle pensioni), nè lo scopo incentivante. Escludendo dalle
agevolazioni previste per gli stessi soggetti in attività si tende
ad impedire ai coltivatori diretti in pensione di continuare a fare,
spesso non per scelta, ma per necessità, il lavoro che sanno
vogliono e possono fare e che altri non farebbe. E che hanno il
diritto-dovere di fare in forza di quanto dispone l'art. 4 della
Costituzione che assegna a tutti, proprio a tutti, detto diritto che
è anche un dovere.
E se continuano a fare e ad essere coltivatori diretti perchè
devono essere tali nei doveri e non anche nei diritti? La negativa
risposta del legislatore delegato viola, oltre che l'art. 4 anche
l'art. 3 perchè tratta in maniera identica situazioni diverse.
Non solo tratta i pensionati coltivatori diretti come se fossero
coltivatori diretti pensionati, ma tratta tutti i coltivatori diretti
titolari di pensione che continuano a fare i coltivatori diretti come
se ininfluente fosse il titolo per il quale detta pensione è stata
conseguita.
Per quanto detto evidente la necessità dell'intervento del
Giudice delle leggi stante la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58, comma 2 del decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una addizionale regionale a
tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei tributi locali)
con riferimento agli articoli 3, 4, 5, 70 e 76 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritenuta la sicura rilevanza e la non manifesta infondatezza, in
riferimento agli artt. 3, 4, 5, 70 e 76 della Costituzione, della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 58, secondo comma
del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, nella parte in cui
esclude, anche o senza effetto retroattivo, i coltivatori diretti
titolari di pensione maturata proprio come coltivatori diretti a
seguito della obbligatoria iscrizione alla relativa gestione
previdenziale, dalle agevolazioni previste ed indicate nell'art. 9
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504.
Ordina la sospensione del presente giudizio e dispone il rinvio
degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Manda alla segreteria affinchè sia notificata alle parti e
comunicata, per quanto di rispettiva competenza, al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Padova, il 20 gennaio 2003.
Il Presidente: Bagarotto
Il relatore estensore: Lombardi
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