1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 126 SENTENZA 7 - 15 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Formazione del medico specializzando - Contratti di formazione specialistica aggiuntivi regionali. - Legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 9 (Contratti di formazione specialistica aggiuntivi regionali), art. 3. - (T-140126) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 9 (Contratti di
formazione specialistica aggiuntivi regionali) promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 16-18
luglio 2013, depositato in cancelleria il 25 luglio 2013 ed iscritto
al n. 78 del registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Anna Collabolletta per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Daniela Palumbo e Luigi
Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato con il mezzo della posta il 16-18
luglio 2013 e depositato il 25 luglio successivo, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'articolo 3 della legge della
Regione Veneto 14 maggio 2013, n. «42» [recte: n. 9] (Contratti di
formazione specialistica aggiuntivi regionali), per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lettera l), terzo comma, e 3 della
Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce che «Il medico
specializzando assegnatario del contratto aggiuntivo regionale,
sottoscrive apposite clausole, predisposte dalla Giunta regionale,
sentita la Commissione consiliare competente, al contratto di
formazione specialistica di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 6 luglio 2007 "Definizione schema tipo del
contratto di formazione specialistica dei medici", che viene
conseguentemente adeguato a quanto previsto nella presente legge».
1.1.- Il ricorrente lamenta anzitutto che la disposizione
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera, l), Cost., in quanto,
inserendo nei contratti di formazione specialistica non meglio
precisate clausole aggiuntive, interverrebbe nella definizione del
contenuto di tali contratti, invadendo la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
Ad avviso del ricorrente, costituirebbe espressione di tale
potestà l'art. 37 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
(Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE),
che, al comma 1, disciplina il contratto di formazione specialistica
e, al comma 2, dispone che lo schema tipo del contratto è definito
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Tale
previsione è stata attuata con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 6 luglio 2007, recante «Definizione schema tipo del
contratto di formazione specialistica».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, da queste disposizioni
risulterebbe evidente l'intento del legislatore di definire in
maniera uniforme su tutto il territorio nazionale i requisiti e i
contenuti del contratto di formazione specialistica, anche al fine di
attuare le direttive comunitarie che disciplinano i percorsi di
formazione delle professioni.
1.2.- In via alternativa, il ricorrente lamenta che la
disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., per
contrasto con l'art. 37 del d.lgs. n. 368 del 1999, che recherebbe un
principio fondamentale in materia, in primo luogo, di «professioni»,
in quanto disciplinerebbe aspetti strettamente connessi ai titoli
abilitanti e agli ordinamenti didattici per l'accesso alle
professioni sanitarie; in secondo luogo, di «tutela della salute», in
quanto sarebbe finalizzato ad assicurare la salute dei cittadini; in
terzo luogo, infine, di «istruzione», in quanto disciplinerebbe la
formazione professionale.
1.3.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe, inoltre, l'art. 3 Cost., perchè, stabilendo che le
clausole da essa previste si applicano soltanto ai contratti
stipulati dagli specializzandi "aggiuntivi", determinerebbe
un'ingiustificata disparità di trattamento fra specializzandi
fruitori dei contratti aggiuntivi e specializzandi assoggettati al
contratto nazionale.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo che
le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e comunque
infondate.
2.1.- In via preliminare, la difesa regionale delinea il contesto
normativo entro il quale si colloca la disciplina regionale,
evidenziando come sia lo stesso decreto del Ministero dell'istruzione
- che, ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 368 del 1999, stabilisce
il numero globale degli specialisti da formare annualmente e il
numero dei posti da assegnare a ciascuna scuola di specializzazione -
a prevedere la possibilità di attivare ulteriori contratti di
formazione specialistica finanziati dalle Regioni, al fine di colmare
il divario fra il fabbisogno regionale e il numero di contratti
stipulabili con risorse statali.
In questo quadro, il legislatore veneto è intervenuto con la
legge regionale 14 maggio 2013, n. 9, per disciplinare le procedure
finalizzate all'individuazione e al finanziamento dei contratti
aggiuntivi regionali.
2.2.- La difesa regionale eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilità del ricorso, in quanto la mera previsione di
clausole da inserire nel contratto di formazione specialistica, delle
quali la norma impugnata non precisa il contenuto, neppure
genericamente o per relationem, renderebbe del tutto ipotetica e non
attuale la lesività della stessa.
2.3.- Nel merito, la Regione richiama l'art. 7 del d.P.C.m. 6
luglio 2007, ai sensi del quale, per quanto non espressamente
previsto dal contratto nazionale, si applicano, fra le altre, «le
specifiche disposizioni regionali in materia, in quanto compatibili
con la normativa vigente e con quanto contenuto nel presente
contratto».
Secondo la Regione, dunque, è lo stesso schema tipo di contratto
approvato dallo Stato a lasciare espressamente aperto uno spazio
residuo alle disposizioni regionali, che sono quindi abilitate ad
integrare il contenuto del contratto di formazione specialistica.
Di conseguenza, il legislatore regionale non avrebbe affatto
invaso l'ambito dell'ordinamento civile di spettanza esclusiva dello
Stato, non essendo in alcun modo intervenuto con una disciplina
derogatoria delle regole stabilite nello schema ministeriale.
Nel consentire la sottoscrizione di «apposite clausole
predisposte dalla Giunta regionale», la norma impugnata si sarebbe
limitata a prevedere la facoltà di integrare uno strumento adottato
dallo Stato, al fine di adeguare la disciplina statale al fatto che i
contratti aggiuntivi hanno modalità di finanziamento diverse, in
quanto provenienti dalla Regione.
2.4.- In riferimento alla dedotta lesione dei principi
fondamentali dello Stato in materia di professioni, tutela della
salute e istruzione, la Regione sottolinea la genericità e
l'indeterminatezza delle censure, in quanto il ricorrente non avrebbe
adeguatamente dimostrato la violazione dell'art. 37 del d.lgs. n. 368
del 1999.
2.5.- Quanto, infine, alla denunciata violazione del principio di
uguaglianza, tale censura, ad avviso della Regione, sarebbe fondata
sull'erroneo presupposto che la norma impugnata consentirebbe la
stipula di una tipologia contrattuale di formazione specialistica
distinta e difforme da quella disciplinata dalla normativa statale.
Secondo la difesa regionale, invece, la norma permetterebbe la
definizione di elementi aggiuntivi che si innestano sullo schema
contrattuale disciplinato dallo Stato, cui sono assoggettati tutti
gli specializzandi, senza alcuna distinzione riconducibile al
soggetto pubblico erogatore delle risorse.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), terzo comma, e
3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. «42»
[recte: n. 9] (Contratti di formazione specialistica aggiuntivi
regionali).
L'impugnato art. 3 stabilisce che «Il medico specializzando
assegnatario del contratto aggiuntivo regionale, sottoscrive apposite
clausole, predisposte dalla Giunta regionale, sentita la Commissione
consiliare competente, al contratto di formazione specialistica di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 luglio
2007 "Definizione schema tipo del contratto di formazione
specialistica dei medici", che viene conseguentemente adeguato a
quanto previsto nella presente legge».
1.1.- Ad avviso del ricorrente, tale disposizione violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto, inserendo
nei contratti di formazione specialistica non meglio precisate
clausole aggiuntive, interverrebbe nella definizione del loro
contenuto, invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile», di cui sarebbe espressione
l'articolo 37 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
(Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE).
1.2.- In via alternativa, il ricorrente lamenta la violazione
dell'art. 117, terzo comma, per contrasto con il medesimo art. 37
sopra richiamato, che recherebbe un principio fondamentale in
materia, simultaneamente, di «professioni», in quanto disciplinerebbe
aspetti strettamente connessi ai titoli abilitanti e agli ordinamenti
didattici per l'accesso alle professioni sanitarie; di «tutela della
salute», in quanto sarebbe finalizzato ad assicurare la salute dei
cittadini; di «istruzione», in quanto disciplinerebbe la formazione
professionale.
1.3.- Infine, sempre secondo il ricorrente, la disposizione
impugnata violerebbe l'art. 3 Cost., poichè, stabilendo che le
clausole da essa previste si applicano soltanto ai contratti
stipulati dagli specializzandi "aggiuntivi", determinerebbe
un'ingiustificata disparità di trattamento fra specializzandi
fruitori dei contratti aggiuntivi e specializzandi assoggettati al
contratto nazionale.
2.- Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
delle censure riferite all'art. 117, terzo comma, Cost. A parte la
singolare configurazione che il ricorrente dà dell'art. 37 del
d.lgs. n. 368 del 1999, qualificandolo contemporaneamente come
principio fondamentale in tre distinte materie («professioni»,
«tutela della salute» e «istruzione»), le censure prospettate nei
confronti di tale parametro interposto sono generiche e non sorrette
da alcuna motivazione in ordine alle ragioni per cui la norma
regionale impugnata ne comporterebbe la violazione (ex plurimis,
sentenza n. 114 del 2013).
Al riguardo va ribadito che «nel giudizio di legittimità
costituzionale in via principale l'esigenza di una adeguata
motivazione dell'impugnazione si pone in termini anche più pregnanti
che in quello in via incidentale (ex plurimis: sentenze n. 428, n.
120 e n. 2 del 2008; n. 430 del 2007)», cosicchè «la mancata
esplicitazione delle argomentazioni, anche minime, atte a suffragare
la censura proposta è causa di inammissibilità della questione di
costituzionalità sollevata» (così sentenza n. 38 del 2007).
3.- Nel merito, le questioni relative alla violazione degli artt.
117, secondo comma, lettera l), e 3 Cost., non sono fondate.
3.1. - Con riferimento al denunciato contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., è opportuno premettere una
sintetica ricostruzione del quadro normativo all'interno del quale si
inserisce la disposizione impugnata.
Il d.lgs. n. 368 del 1999, all'art. 37, comma 1, stabilisce che
«All'atto dell'iscrizione alle scuole universitarie di
specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno
specifico contratto annuale di formazione-specialistica, disciplinato
dal presente decreto legislativo e dalla normativa per essi vigente,
per quanto non previsto o comunque per quanto compatibile con le
disposizioni di cui al presente decreto legislativo. Il contratto è
finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità
professionali inerenti al titolo di specialista, mediante la
frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo
svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva
acquisizione delle competenze previste dall'ordinamento didattico
delle singole scuole, in conformità alle indicazioni dell'Unione
europea. Il contratto non dà in alcun modo diritto all'accesso ai
ruoli del Servizio sanitario nazionale e dell'università o ad alcun
rapporto di lavoro con gli enti predetti».
Il comma 2 del medesimo articolo, poi, rimette la definizione
dello schema tipo del contratto ad un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con i Ministri
della sanità, del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Tale previsione è stata attuata con d.P.C.m. 6 luglio 2007
(Definizione schema tipo del contratto di formazione specialistica
dei medici), che all'art. 7, comma 1, stabilisce: «Per quanto non
espressamente previsto dal presente contratto si applicano le
disposizioni di cui agli artt. 37, 38, 39, 40 e 41, del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 368 e successive modificazioni,
nonchè le specifiche disposizioni regionali in materia, in quanto
compatibili con la normativa vigente e con quanto contenuto nel
presente contratto».
È la stessa normativa statale, dunque, a lasciare aperto uno
spazio di intervento per il legislatore regionale, che risulta
vieppiù giustificato alla luce del decreto ministeriale 24 aprile
2013, n. 333 (Assegnazione contratti di formazione specialistica a.a.
2012/2013), con cui il Ministero dell'istruzione, università e
ricerca ha fissato il numero totale degli specialisti da formare per
l'anno accademico 2012/13 e il numero dei posti da assegnare a
ciascuna scuola di specializzazione.
L'art. 3 di tale decreto, infatti, prevede che «Possono essere
attivati contratti finanziati dalle Regioni, nonchè quelli derivanti
da finanziamenti comunque acquisiti dalle Università che si
aggiungono ai contratti statali, così come deliberato nella
Conferenza Stato-Regioni nell'incontro del 15 marzo 2012, al fine di
colmare, ove possibile, il divario tra fabbisogni e numero dei
contratti statali».
In questo contesto si è inserita la legge della Regione Veneto
n. 9 del 2013, dettando la disciplina dei contratti aggiuntivi da
essa finanziati, in attuazione della normativa statale e dell'Accordo
fra Governo, Regioni e Province autonome sancito in sede di
Conferenza.
4.- Tanto premesso, in questo caso è possibile ravvisare una
"concorrenza di competenze", in quanto la disposizione in esame si
presta ad incidere contestualmente su una pluralità di materie
(«ordinamento civile», «professioni», «tutela della salute»).
In tale circostanza, l'individuazione dell'ambito materiale a cui
ricondurre la disposizione impugnata è operata da questa Corte alla
luce del criterio che valorizza «l'appartenenza del nucleo essenziale
di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre»
(sentenza n. 50 del 2005).
Il criterio porta sicuramente ad escludere che la norma in esame
sia riconducibile alla materia dell'«ordinamento civile», come invece
ritiene il ricorrente, in quanto le clausole contrattuali previste
dalla disposizione impugnata non modificano lo schema tipo di
contratto disciplinato dallo Stato, ma si limitano ad adattarlo
all'eventualità, contemplata dalla stessa normativa statale, che la
Regione finanzi contratti aggiuntivi.
D'altra parte, questa Corte ha escluso «che ogni disciplina, la
quale tenda a regolare e vincolare l'opera dei sanitari, [...],
rientri per ciò stesso nell'area dell'"ordinamento civile",
riservata al legislatore statale» (così la sentenza n. 282 del
2002).
Al contrario, in forza del suindicato criterio, la disposizione
in esame dovrebbe essere ascritta, in prevalenza, a materie diverse e
segnatamente a quella delle «professioni», ovvero della «tutela della
salute», in ragione della stretta inerenza che essa presenta con la
formazione del medico specializzando, dalla quale dipendono tanto
l'esercizio della professione medica specialistica, quanto la
qualità delle prestazioni rese all'utenza; ed invero, entrambi
questi aspetti sono condizionati, sotto molteplici profili, dalla
preparazione dei sanitari in formazione.
5.- Ai fini della presente decisione, tuttavia, non è neppure
necessario collocare compiutamente la disciplina in esame nell'una o
nell'altra delle predette materie, in quanto entrambe ricadono nella
competenza concorrente delle Regioni e il legislatore regionale è
intervenuto in conformità al d.P.C.m. cui rinvia la norma statale.
Pertanto la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
della legge della Regione Veneto n. 9 del 2013 non è fondata, fermo
restando che la Regione, nel predisporre le clausole da apporre ai
contratti aggiuntivi da essa finanziati, dovrà farlo in maniera
compatibile con quanto disposto nello schema tipo del contratto
nazionale.
6.- Del pari non fondata è la censura relativa alla violazione
dell'art. 3 Cost., in quanto la Regione può aggiungere
esclusivamente clausole che siano compatibili non solo con la
legislazione dello Stato, ma anche con il richiamato schema di
contratto nazionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 9
(Contratti di formazione specialistica aggiuntivi regionali),
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI