1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 147 SENTENZA 5 aprile - 14 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Siciliana - Contributi previdenziali e assistenziali per assunzioni a tempo indeterminato di disoccupati - Ricorso del Governo - Lamentata invasione delle materie di competenza esclusiva statale «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e «previdenza sociale» - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 12 maggio 2020, n. 9, art. 10, comma 14. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lettere g) e o); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 107 e 108. (T-220147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
14, della legge della Regione Siciliana 12 maggio 2020, n. 9 (Legge
di stabilità regionale 2020-2022), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-16 luglio 2020,
depositato in cancelleria il 17 luglio 2020, iscritto al n. 58 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2022 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gabriella Gulì per la
Regione Siciliana, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio
2021;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 10, comma 14, della legge
della Regione Siciliana 12 maggio 2020, n. 9 (Legge di stabilità
regionale 2020-2022), in riferimento all'art. 117, commi primo, in
relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, e secondo, lettere g) e o), della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che «[p]er le imprese operanti
in Sicilia alla data del 28 febbraio 2020, che assumono dipendenti a
tempo indeterminato disoccupati e qualora le assunzioni non siano
state effettuate in sostituzione di lavoratori della stessa azienda,
a qualsiasi titolo licenziati o sospesi, sono concessi contributi
sotto forma di sgravi dei contributi previdenziali e assistenziali
dovuti per l'anno 2020. Restano a carico delle imprese le ritenute
fiscali alla fonte, le addizionali regionali e comunali trattenute ai
lavoratori. Nel caso di licenziamento senza giusta causa i contributi
concessi sono recuperati, fatta eccezione per i casi di dimissioni
volontarie o licenziamento per giusta causa. Per l'attuazione delle
predette misure è autorizzata, per l'esercizio finanziario 2020, la
spesa nei limiti di 10.000 migliaia di euro. L'ulteriore spesa, nei
limiti di 10.000 migliaia di euro, è autorizzata per l'erogazione di
un contributo una tantum a favore dei lavoratori stagionali, atipici
e discontinui del turismo e commercio che non riescono a raggiungere
il numero minimo di giornate utili all'erogazione dell'indennità di
disoccupazione prevista dalla normativa di riferimento. Agli oneri di
cui al presente comma, previo avviso pubblico, si fa fronte con le
risorse dei fondi extra regionali e del POC 2014/2020 secondo il
comma 2 dell'articolo 5. La misura di cui al presente comma è
attuata con procedura a sportello. Le modalità e i criteri del bando
sono stabiliti con decreto dell'Assessore regionale per le Attività
produttive».
Ad avviso del ricorrente, risulterebbe anzitutto violato l'art.
117, secondo comma, lettere g) e o), Cost., in quanto, prevedendo
degli sgravi contributivi previdenziali e assistenziali per l'anno
2020 e, quindi, delle minori entrate per l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), la norma inciderebbe nelle materie
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali» e «previdenza sociale», ambiti rimessi in via
esclusiva alla competenza del legislatore statale, senza che possano
venire in rilievo quelle materie riconosciute alla Regione Siciliana
dagli artt. 14 e 17, lettera f), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), non
essendo comunque rispettati «i minimi stabiliti dalle leggi dello
Stato».
In secondo luogo, il riconoscimento dei citati sgravi
contrasterebbe con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 107 e 108 TFUE, stante il divieto ivi sancito di fornire alle
imprese sovvenzioni che minaccino di produrre effetti distorsivi
della concorrenza e fonte di potenziale discriminazione.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana, deducendo
l'inammissibilità e, comunque, la non fondatezza delle censure.
Anzitutto, le questioni promosse sarebbero inammissibili per
erroneità del presupposto interpretativo: da un lato, la
disposizione impugnata non avrebbe previsto degli sgravi in senso
tecnico, bensì meri contributi regionali a fondo perduto, destinati
a essere versati nella casse dell'INPS, onde sgravare del relativo
onere le imprese che, nonostante la crisi correlata all'emergenza
epidemiologica da COVID-19, abbiano provveduto ad assumere personale;
dall'altro, con specifico riguardo alla dedotta violazione dei
parametri sovranazionali, il ricorrente avrebbe omesso di considerare
la «clausola di compatibilità comunitaria», di cui all'art. 22 della
medesima legge reg. Siciliana n. 9 del 2020.
Inoltre, l'inammissibilità deriverebbe dal fatto che il
Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe adeguatamente
assolto all'onere argomentativo cui era tenuto nel confrontarsi con
le competenze legislative regionali e, segnatamente, con quella di
cui all'art. 17, lettera f), statuto reg. Siciliana, richiamando «i
minimi stabiliti dalle leggi dello Stato» senza enuclearli.
Peraltro, le questioni sarebbero comunque non fondate nel merito,
perchè riguarderebbero interventi aggiuntivi rispetto a quelli, di
analoga natura, disposti dal legislatore statale.
Con memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza,
la Regione Siciliana ha sostanzialmente ribadito le difese già
svolte, soffermandosi, in particolare, sulla mancata considerazione
della previsione di cui all'art. 22 della medesima legge reg.
Siciliana n. 9 del 2020.
3.- Con memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza fissata a seguito di rinvio congiuntamente richiesto
dalle parti per consentire la possibile rinuncia al ricorso,
frattanto non intervenuta, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha ribadito gli argomenti addotti a sostegno dell'impugnativa.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 10, comma 14, della legge
della Regione Siciliana 12 maggio 2020, n. 9 (Legge di stabilità
regionale 2020-2022), in riferimento all'art. 117, commi primo, in
relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, e secondo, lettere g) e o), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 10, comma 14, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2020 violerebbe anzitutto l'art. 117, secondo
comma, lettere g) e o), Cost., in quanto, prevedendo, a beneficio
delle imprese siciliane che assumono disoccupati, degli sgravi
contributivi previdenziali e assistenziali per l'anno 2020 e, quindi,
delle minori entrate per l'INPS, inciderebbe nelle materie
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali» e «previdenza sociale», di competenza esclusiva
del legislatore statale.
Inoltre, il riconoscimento dei citati sgravi contrasterebbe con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 107 e 108
TFUE, stante il divieto ivi sancito di fornire alle imprese
sovvenzioni che minaccino di produrre effetti distorsivi della
concorrenza e siano fonte di potenziale discriminazione.
2.- In particolare, la disposizione censurata prevede che «[p]er
le imprese operanti in Sicilia alla data del 28 febbraio 2020, che
assumono dipendenti a tempo indeterminato disoccupati e qualora le
assunzioni non siano state effettuate in sostituzione di lavoratori
della stessa azienda, a qualsiasi titolo licenziati o sospesi, sono
concessi contributi sotto forma di sgravi dei contributi
previdenziali e assistenziali dovuti per l'anno 2020. Restano a
carico delle imprese le ritenute fiscali alla fonte, le addizionali
regionali e comunali trattenute ai lavoratori. Nel caso di
licenziamento senza giusta causa i contributi concessi sono
recuperati, fatta eccezione per i casi di dimissioni volontarie o
licenziamento per giusta causa. Per l'attuazione delle predette
misure è autorizzata, per l'esercizio finanziario 2020, la spesa nei
limiti di 10.000 migliaia di euro. L'ulteriore spesa, nei limiti di
10.000 migliaia di euro, è autorizzata per l'erogazione di un
contributo una tantum a favore dei lavoratori stagionali, atipici e
discontinui del turismo e commercio che non riescono a raggiungere il
numero minimo di giornate utili all'erogazione dell'indennità di
disoccupazione prevista dalla normativa di riferimento. Agli oneri di
cui al presente comma, previo avviso pubblico, si fa fronte con le
risorse dei fondi extra regionali e del POC 2014/2020 secondo il
comma 2 dell'articolo 5. La misura di cui al presente comma è
attuata con procedura a sportello. Le modalità e i criteri del bando
sono stabiliti con decreto dell'Assessore regionale per le Attività
produttive».
È evidente, alla luce dei motivi dell'impugnativa, alla cui
stregua circoscrivere il thema decidendum (ex multis, sentenza n. 274
del 2020), che quest'ultimo va limitato alla concessione di
contributi, sotto forma di sgravi dei contributi previdenziali e
assistenziali, alle imprese che assumono a tempo indeterminato
disoccupati, vale a dire alla prima delle misure contemplate dalla
disposizione impugnata.
Occorre inoltre chiarire come tra i parametri evocati non possano
essere considerati gli artt. 14 e 17, lettera f), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana), dovendosi interpretare il ricorso alla
stregua della deliberazione a impugnare (ex aliis, sentenza n. 36 del
2017), che a sua volta rinvia alla relazione del Dipartimento per gli
affari regionali e le autonomie, la quale non li menziona.
3.- Tanto premesso, occorre preliminarmente esaminare le
eccezioni d'inammissibilità sollevate dalla Regione Siciliana.
3.1.- Anzitutto, essa deduce che la disposizione impugnata non
determinerebbe uno sgravio contributivo in relazione ai soggetti
assunti, a detrimento dell'ente previdenziale, ma solo un contributo
a carico della Regione onde fronteggiare il relativo onere, rimasto
invariato. Di qui l'erroneità del presupposto interpretativo assunto
dal ricorrente.
L'eccezione non è fondata, in quanto «l'erroneità del
presupposto interpretativo dal quale muove il ricorrente sarebbe
eventualmente motivo di non fondatezza, non di inammissibilità della
questione (sentenza n. 117 del 2015)» (sentenza n. 228 del 2016;
nello stesso senso, ex multis, sentenza n. 114 del 2022).
3.2.- Con specifico riguardo alla violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 107 e 108 TFUE, la Regione
eccepisce l'inammissibilità della questione per la mancata
considerazione dell'art. 22 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020.
L'eccezione è fondata.
Effettivamente il ricorrente, nel dedurre che l'art. 10, comma
14, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2020 integri gli estremi del
conferimento di un aiuto di Stato in violazione del TFUE, non prende
minimamente in esame il successivo art. 22 (Clausola di
compatibilità comunitaria) della medesima legge regionale, il quale
dispone che gli aiuti alle imprese da essa previsti - dunque, anche
quelli menzionati dal comma impugnato - «sono concessi secondo le
modalità e i limiti» di cui alla disciplina eurounitaria in materia
e da essa mutuati.
Viceversa, il contrasto con i parametri interposti evocati
avrebbe dovuto essere vagliato alla stregua di tali requisiti,
subordinatamente ai quali la concessione degli aiuti è consentita.
La mancata considerazione della disposizione normativa che li
prevede vizia irrimediabilmente l'impugnativa per l'omessa
ricostruzione del quadro normativo di riferimento, a cui consegue,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'inammissibilità della questione proposta (ex multis, sentenza n.
265 del 2020).
3.3.- Infine, la Regione Siciliana eccepisce il mancato adeguato
confronto del ricorrente con le competenze attribuitele dallo statuto
speciale.
Tale eccezione non è fondata.
Nel proporre l'impugnativa per violazione dei parametri afferenti
al riparto delle competenze legislative, il Presidente del Consiglio
dei ministri si rapporta con quelle statutarie, escludendo che la
disposizione possa ricondursi a un ambito materiale di spettanza
della Regione Siciliana ai sensi dell'art. 14 e del successivo art.
17, lettera f), dello statuto speciale, in materia di «legislazione
sociale: [...] previdenza ed assistenza sociale», essendo
quest'ultima confinata entro «i minimi stabiliti dalle leggi dello
Stato», che lo sgravio asseritamente previsto eccederebbe.
Il ricorso, dunque, si fonda su argomentazioni che riflettono
compiutamente i requisiti di ammissibilità indicati dalla
giurisprudenza di questa Corte, sia per la radicalità della
prospettazione, sia per la coerente illustrazione delle singole
materie ritenute estranee alle attribuzioni riservate alla Regione
Siciliana dallo statuto speciale, trattandosi di censure sollevate
con riferimento a titoli di competenza statale esclusiva,
espressamente confrontati con quelli statutari astrattamente
pertinenti e con i relativi limiti (ex aliis, sentenze n. 174, n. 130
e n. 43 del 2020).
Il ricorrente ha pertanto assolto, seppur sinteticamente,
all'onere argomentativo su di esso gravante, onde la non fondatezza
dell'eccezione sollevata.
4.- Nel merito, le questioni promosse in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere g) e o), Cost. non sono fondate.
4.1.- Esse muovono dall'erroneo presupposto secondo cui la
disposizione impugnata determinerebbe un esonero dalla contribuzione
per i neoassunti disoccupati.
Se il tenore letterale dell'art. 10, comma 14, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2020, laddove menziona «sgravi dei contributi
previdenziali e assistenziali», potrebbe ingenerare dei dubbi al
riguardo, una serie di elementi depone in senso opposto.
Anzitutto, viene in rilievo la procedura a sportello (art. 5,
comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, recante
«Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno
pubblico alle imprese, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c,
della legge 15 marzo 1997, n. 59») per la concessione di contributi,
secondo cui le risorse sono assegnate sulla base delle domande
valutate positivamente, secondo l'ordine cronologico di presentazione
e fino a esaurimento dei fondi disponibili; dunque, detti contributi
sono concessi in virtù di un meccanismo più coerente con una
concreta erogazione dell'ammontare corrispondente ai medesimi,
anzichè con un esonero dal loro pagamento. D'altra parte, la stessa
disposizione li qualifica come «dovuti».
In secondo luogo, la precisazione immediatamente successiva, per
cui «[r]estano a carico delle imprese le ritenute fiscali alla fonte,
le addizionali regionali e comunali trattenute ai lavoratori», lascia
intendere che, diversamente, gli oneri contributivi, comunque
sussistenti («dovuti per l'anno 2020»), semplicemente non sono a
carico delle imprese.
Infine, nel caso di licenziamento senza giusta causa, è previsto
che i contributi siano «recuperati», il che implica che essi siano
stati in precedenza concretamente versati.
A ciò deve aggiungersi che dai lavori preparatori, il cui valore
esegetico è stato costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza di
questa Corte (sentenze n. 143 del 2020, n. 107 del 2018, n. 127 del
2017 e n. 250 del 2016), emerge in maniera evidente la volontà che i
contributi previdenziali e assistenziali relativi alle nuove
assunzioni siano effettivamente corrisposti.
Alla luce di tali considerazioni si deve concludere che,
diversamente da quanto paventato dal ricorrente, la norma impugnata
non esoneri dall'assolvimento degli oneri contributivi, depauperando
per il relativo ammontare gli introiti dell'ente di spettanza, ma li
ponga a carico della Regione.
4.2.- Sulla base di tali premesse, la questione promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. non è
fondata.
Questa Corte ha già ritenuto di ricondurre alla materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici
nazionali» una disciplina regionale che incida sulla dotazione
finanziaria di un organo appartenente all'amministrazione statale
(sentenza n. 32 del 2012), cui deve assimilarsi il caso in cui
analogo effetto si produca a discapito di un ente pubblico nazionale.
Tuttavia, per quanto precedentemente illustrato, ciò non si
verifica nella fattispecie, in cui è previsto che i contributi
vengano comunque versati, seppur con onere a carico della Regione.
Ciò che, in conclusione, consente di escludere il vulnus al
parametro evocato.
4.3.- Parimenti non fondata è la questione promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost.
La competenza legislativa esclusiva in materia di previdenza
sociale è attribuita allo Stato, allo scopo di garantire un'uniforme
e perciò più efficace tutela dei diritti fondamentali connessi allo
stato di bisogno (art. 38, secondo comma, Cost.), in un ambito che
vede il primario impegno degli «organi ed istituti predisposti o
integrati dallo Stato» (art. 38, quarto comma, Cost.). In tale
materia è precluso un intervento del legislatore regionale che
regoli diversamente gli obblighi contributivi del datore di lavoro e
che interferisca con gli aspetti qualificanti delle tutele e della
disciplina pubblicistica che le appresta.
Dunque, in astratto, una norma regionale che escludesse
temporaneamente gli oneri contributivi altrimenti previsti per una
certa categoria di neoassunti, incidendo sull'obbligo contributivo,
invaderebbe la competenza statale in materia.
Nè potrebbe utilmente evocarsi, in senso legittimante, la
competenza concorrente demandata alla Regione Siciliana dall'art. 17,
lettera f), dello statuto speciale, assoggettata all'ulteriore limite
del rispetto dei «minimi stabiliti dalle leggi dello Stato». Al
riguardo, da un lato, questa Corte ha negato che il legislatore
siciliano possa autonomamente determinare i presupposti dei rapporti
previdenziali (sentenza n. 336 del 1989); dall'altro, il concetto di
«minimo», testualmente impiegato dalla disposizione statutaria, si
attaglia al dato quantitativo della contribuzione, onde l'impedimento
a valicarlo al ribasso rispetto a quanto previsto dalla legge
statale, così come accadrebbe in caso di esclusione dell'onere.
Tuttavia, come già detto, nella fattispecie tale situazione non
si verifica, posto che la disposizione, adottata in via temporanea
per far fronte a una situazione di crisi, non comporta l'effetto
paventato, in quanto l'onere previdenziale è stato comunque assolto
dalla Regione, con conseguente non fondatezza della censura per
erroneità del presupposto interpretativo da cui prende le mosse.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 14, della legge della Regione
Siciliana 12 maggio 2020, n. 9 (Legge di stabilità regionale
2020-2022), promossa, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 14, della legge reg. Siciliana n.
9 del 2020, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere g) e o), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 giugno 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA