1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 21-9-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 434 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2005
Ordinanza emessa il 3 giugno 2005 dal tribunale di Mantova nel procedimento civile vertente tra Fondazione Isabella Gonzaga contro sindacato F.P. CGIL Lavoro (Rapporto di) - Regione Lombardia - Personale assunto dalle Istituzioni pubbliche di Assistenza e beneficenza (IPAB) successivamente alla trasformazione in fondazioni di diritto privato - Applicabilita' senza alternativa e senza eccezioni di un contratto di lavoro regolante i rapporti di lavoro individuali scelto mediante contrattazione sindacale decentrata - Irrazionalita' - Violazione del principio di liberta' di associazione - Lesione dei principi di liberta' sindacale e di liberta' d'iniziativa economica privata - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di lavoro. - Legge della Regione Lombardia 13 febbraio 2003, n. 1, art. 18, comma 13, seconda parte. - Costituzione, artt. 3, 18, 39, 41 e 117. (005C0943) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 21-9-2005)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti, a scioglimento della riserva che precede;
Rilevato che con ricorso depositato il 17 dicembre 2004 la
Fondazione Isabella di Gonzaga, in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore svolgeva opposizione avverso il decreto
reso ex art. 28, legge n. 300/1970 con il quale era stata condannata
a contrattare con il sindacato ricorrente la scelta del Contratto
Collettivo Nazionale da applicare ai rapporti di lavoro con i
dipendenti che aveva assunto dopo l'1 gennaio 2004, data in cui si
era trasformata da IPAB, ente di diritto pubblico, a fondazione
appunto, ente di diritto privato:
affermava che la pronuncia del giudice del lavoro, resa
all'esito della fase sommaria, era fondata sull'erroneo presupposto
che tale contrattazione fosse imposta dal contratto collettivo
nazionale UNEBA, associazione di categoria cui la fondazione aderiva
e comunque dall'art. 18/13 della legge Regione Lombardia n. 1/2003
effettivamente imponeva tale contrattazione in sede decentrata ma che
doveva ritenersi costituzionalmente illegittimo sotto più profili
perchè contrastante con gli artt. 117, 39, 18 e 41 Cost.;
chiedeva così - fra l'altro - che fosse sollevata questione
di legittimità costituzionale avanti alla Corte costituzionale, con
riferimento alla citata norma, peraltro di necessaria applicazione
per la soluzione della controversia, dipendendo dalla sua vigenza o
meno nell'ordinamento l'asserita antisindacalità della sua condotta;
si costituiva in giudizio la F.P. CGIL sindacato ricorrente
nella fase sommaria ribadendo anzitutto l'antisindacalità della
condotta della Fondazione Isabella di Gonzaga;
quest'ultima aveva infatti applicato ai dipendenti assunti
dopo la sua trasformazione in ente di diritto privato il contratto
collettivo nazionale UNEBA in modo unilaterale, senza cioè avere
contrattato la relativa decisione con il sindacato come la legge
regionale le imponeva;
affermava poi - a tale proposito - la pacifica conformità
della norma regionale al dettato costituzionale e chiedeva
conseguentemente il rigetto della relativa istanza;
Ritenuto che la questione di legittimità costituzionale
sollevata appare non manifestamente fondata e la relativa istanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale meritevole di
accoglimento;
recita, anzitutto, la norma in oggetto: «fino alla
determinazione di un autonomo comparto di contrattazione, al
personale delle IPAB che si trasformano in persona giuridiche di
diritto privato, in servizio alla data di trasformazione, si
applicano i Contratti in essere. Al personale assunto successivamente
alla trasformazione, in sede di contrattazione decentrata, è
stabilita l'applicazione dei contratti in essere o di contratti
compatibili con quelli applicati al personale già in servizio»;
nella sua seconda parte prevede quindi che la scelta del
contratto collettivo applicabile ai lavoratori assunti dopo la
trasformazione della persona giuridica in ente di diritto privato sia
concordata a livello decentrato con il sindacato;
essa è inserita nella citata legge regionale della Regione
Lombardia n. 1/2003 che disciplina, fra l'altro, la trasformazione
delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB,
appunto) in enti di diritto privato con finalità socio
assistenziali, fra cui le fondazioni, qual è l'odierna ricorrente;
ciò premesso, quanto alla rilevanza della questione nel
presente giudizio, è incontestato fra le parti - e comunque
documentalmente provato - che la Fondazione Isabella di Gonzaga, ente
con finalità socio-assistenziale, sia divenuta tale l'1 gennaio 2004
in seguito a trasformazione da IPAB e che dopo quella data abbia
compiuto alcune assunzioni di personale dipendente;
è con riferimento a tali assunzioni che la F.P. CGIL ha
denunciato l'antisindacalità della condotta della Fondazione
Isabella di Gonzaga per non avere contrattato la scelta del contratto
collettivo applicabile a quei rapporti di lavoro, così come
prescrive la norma;
afferma invece a tale proposito la Fondazione (sia pure in
via subordinata, svolgendo in via principale la questione di
legittimità costituzionale) di avere dato applicazione alla citata
norma poichè la contrattazione da essa prevista sarebbe avvenuta a
livello nazionale con la conclusione del citato contratto UNEBA (alla
cui stipulazione ha partecipato anche la CGIL);
tale difesa non appare condivisibile; l'obbligo previsto
dall'art. 18/13, legge regionale n. 1/2003 ha un oggetto differente
dalla contrattazione che, a livello nazionale, ha portato le parti
collettive alla stipulazione del contratto UNEBA; esso prevede una
contrattazione a livello decentrato (e non nazionale) relativa alla
scelta fra diversi contratti collettivi - questi sì - già stipulati
a livello nazionale, tutti astrattamente applicabili ai rapporti di
lavoro fra la Fondazione ed i suoi dipendenti, compreso quello
applicabile ai lavoratori già dipendenti al momento della
trasformazione (nella specie quello degli Enti locali); se così è,
non può ritenersi che la ricorrente abbia assolto all'obbligo
imposto dalla norma, limitandosi a recepire il contratto UNEBA;
afferma ancora la Fondazione Isabella di Gonzaga che è lo
stesso contratto collettivo UNEBA ex art. 1 a porsi quale unico
contratto applicabile ai rapporti di lavoro oggetto di controversia;
per tale motivo non sarebbe necessaria la contrattazione prevista
dalla norma regionale, o meglio anche sotto questo profilo il
contratto collettivo nazionale avrebbe integrato l'attività
contrattuale richiesta dal citato art. 18/13;
anche tale difesa appare infondata; è vero infatti che il
contratto UNEBA all'art. 1 stabilisce di essere l'unico contratto
collettivo applicabile ai rapporti di lavoro di diritto privato nel
settore assistenziale, sociale e socio-sanitario, ma tale previsione
deve essere pur sempre intesa nei limiti dell'efficacia soggettiva
dello stesso contratto delimitata dal medesimo art. 1, che fa
riferimento per parte datoriale - secondo i principi generali - agli
aderenti alla stessa UNEBA; il contratto UNEBA, insomma, non fa altro
che ribadire il principio pacifico per cui - almeno di regola - i
contratti collettivi vincolano le parti individuali aderenti alle
organizzazioni collettive stipulanti, ma non pretende di essere
l'unico contratto collettivo applicabile a tutti i rapporti di
lavoro; anzi è proprio la coesistenza di più contratti collettivi
tutti astrattamente applicabili (gli stralci di alcuni dei quali sono
stati prodotti in giudizio dal sindacato) che rende operante
l'obbligo previsto dalla norma regionale;
il sindacato, dal canto suo, riferisce anche del mancato
avvio della contrattazione decentrata prevista dall'art. 5 del
contratto che comunque la ricorrente non avrebbe nemmeno offerto di
iniziare;
e tuttavia tali affermazioni appaiono irrilevanti per la
decisione della controversia; dalle inequivoche conclusioni del
ricorso si evince che la condotta antisindacale denunciata è solo
quella posta in violazione della norma regionale che non può essere
in alcun modo confusa con (e sovrapposta a) quella di cui al citato
art. 5; quest'ultimo infatti prevede la contrattazione integrativa a
livello aziendale relativa allo stesso contratto UNEBA, presupponendo
necessariamente la sua applicazione; ciò che invece contesta il
sindacato - lo si ripete - è proprio il presupposto di tale
applicazione, o meglio l'unilateralità della scelta compiuta dalla
Fondazione Isabella di Gonzaga, che avrebbe dovuto avviare la
contrattazione decentrata per scegliere insieme il contratto
collettivo nazionale applicabile ai dipendenti assunti dopo l'1
gennaio 2004 fra i vari esistenti astrattamente applicabili; altro è
scegliere a livello decentrato quale contratto collettivo nazionale
applicare, altro è avviare la contrattazione di secondo livello
sulla base di un contratto collettivo nazionale già scelto;
d'altra parte - come detto - lo stesso sindacato non svolge
una specifica domanda su tale assenta omissione della Fondazione,
anche perchè ciò presupporrebbe il ritenere applicabile il
contratto collettivo nazionale UNEBA, in contraddizione con la
lamentata antisindacalità della condotta denunciata;
è infine incontestato fra le parti che non è stato
determinato un autonomo comparto di contrattazione, e ciò anche a
prescindere dall'oggettiva oscurità dell'espressione, essendo «il
comparto di contrattazione» espressione tipica del rapporto di lavoro
pubblico, già pubblico impiego, e non essendo chiaro il riferimento
al settore del lavoro privato;
da tutto ciò deriva quindi la necessità dell'accertamento
della legittimità costituzionale della norma per la decisione della
controversia;
da un lato sussistono tutti i presupposti fattuali della sua
applicazione al caso di specie: la qualità soggettiva del datore di
lavoro, l'assunzione dei lavoratori dopo la sua trasformazione in
ente privato, la mancata contrattazione decentrata circa il contratto
collettivo nazionale applicabile a quei rapporti, non potendo
ritenersi tale nè la stipulazione del contratto nazionale UNEBA nè
la contrattazione integrativa prevista dal medesimo contratto;
dall'altro dalla vigenza o meno della norma nell'ordinamento
dipende la sussistenza dell'antisindacalità della condotta del
datore di lavoro; delle due l'una: o la norma è costituzionalmente
legittima ed allora la mancata contrattazione decentrata integra una
condotta antisindacale, non potendo revocarsi in dubbio che
costituisca un comportamento tale da ledere il diritto del sindacato
a partecipare alla scelta del contratto collettivo, o non lo è ed
allora tale antisindacalità non è in alcun modo ravvisabile, avendo
il datore di lavoro fatto applicazione del contratto collettivo
nazionale dell'associazione cui aderisce, ed alla cui stipulazione -
fra l'altro - ha partecipato anche il sindacato ricorrente;
e ciò introduce la questione della non manifesta
infondatezza della questione;
a tale proposito deve anzitutto rilevarsi che la materia
oggetto della norma rientra nella competenza esclusiva dello Stato ex
art. 117 lett. m) Cost., così come novellato dalla legge Cost.
n. 1/2001 e che quindi non può essere oggetto di attività
legislativa da parte delle regioni;
essa attiene, in senso lato, alla disciplina del rapporto di
lavoro ed in particolare alle modalità di applicazione dei contratti
collettivi ai singoli rapporti; la materia deve quindi farsi
rientrare nell'ordinamento civile riservato dall'art. 117 Cost. allo
Stato centrale, pur dopo la citata riforma della norma;
la disciplina del rapporto di lavoro in senso stretto
appartiene ancora alle regole del diritto civile - sia pure di un
diritto civile speciale - avendo ad oggetto sostanzialmente il
contenuto di un contratto, quello di lavoro appunto, e gli effetti
sul rapporto di lavoro che da quel contenuto derivano;
sotto questo profilo non pare dubitarsi che lo Stato abbia
continuato a riservare a sè la disciplina civilistica in senso
stretto dell'ordinamento, e dunque anche di quella del rapporto di
lavoro;
in tale senso si è pronunciata la stessa Corte
costituzionale, investita di singole specifiche questioni sotto la
vigenza del già novellato art. 117 Cost. (fra le altre Corte cost.
n. 359/2003, in relazione alla disciplina del danno al lavoratore
sottoposto a mobbing, Corte cost. n. 50/2005 in relazione al rapporto
di lavoro a tempo determinato e, sia pur indirettamente, Corte cost.
n. 379/2004 con riferimento allo statuto della Regione
Emilia-Romagna);
a ciò occorre aggiungere che nell'ordinamento sindacale
vigente il contratto collettivo è contratto di diritto comune, senza
alcun profilo pubblicistico stante la (voluta) inattuazione
dell'art. 39 Cost.; è un contratto disciplinato dalle regole del
diritto civile, che ha la peculiare funzione di esercitare una
funzione che un'autorevole dottrina ha definito «normativa» nei
confronti di tutti i datori di lavoro che sono o diverranno parte dei
singoli contratti di lavoro, con lo scopo di predeterminare il
contenuto essenziale;
nè a tale natura osta il fatto che si applicherà a soggetti
diversi da quelli che l'hanno concluso (i singoli datori di lavoro e
lavoratori), in virtù del meccanismo di rappresentanza volontaria
che le singole parti conferiscono a quelle collettive aderendo ad
esse;
e se anche qualche autore revoca in dubbio lo schema
tradizionale del mandato con rappresentanza per qualificare il
rapporto fra singola parte e corrispondente parte collettiva, non
può essere comunque messa in discussione la natura privata di tali
contratti;
la norma regionale si pone peraltro in contrasto anche con
l'art. 39 Cost. sotto il profilo della violazione della libertà
sindacale, e dunque anche a prescindere dal fatto di essere contenuta
in una legge regionale;
a tale proposito deve osservarsi come la citata norma
costituzionale affermi che l'organizzazione sindacale è libera;
oggetto della garanzia costituzionale è proprio l'attività
finalizzata all'organizzazione sindacale, e la libertà è tale sia
come libertà dalle interferenze dei pubblici poteri sia come
libertà di agire per la tutela dei diritti dei lavoratori;
la libertà di esplicazione dell'attività sindacale tutelata
dall'art. 39 Cost. riguarda allora necessariamente anche
l'organizzazione dell'attività di produzione contrattuale, essendo
una delle espressioni tipiche di tale diritto di libertà;
essa ha poi una duplice titolarità, sia individuale (del
singolo lavoratore) che collettiva (dell'organizzazione sindacale,
appunto);
e tale titolarità, a parere di chi scrive, deve ritenersi in
capo anche ai datori di lavoro, e non solo ai lavoratori, secondo
l'opinione dottrinale che appare preferibile e che trova conforto fra
l'altro in alcune convenzioni internazionali, fra cui l'art. 28 della
Carta dei diritti fondamentali dell'UE, oltre che nella
giurisprudenza della Corte costituzionale (significativa, fra le
altre, la sentenza n. 29/60 sulla serrata che ha ravvisato
nell'art. 39 Cost. il fondamento della libertà sindacale dei datori
di lavoro);
se così è, la norma censurata appare lesiva di tale
libertà; essa infatti impone alle parti l'obbligo di contrattare la
scelta del contratto collettivo applicabile a determinati rapporti di
lavoro, in violazione della libertà dei singoli datori di lavoro di
aderire ad un'associazione di categoria, e così fare proprie le
statuizioni del contratto collettivo nazionale concluso da
quell'associazione, e quindi la libertà di applicare o meno un
contratto collettivo, sempre in virtù di una libera scelta, in
conseguenza dell'efficacia soggettiva del contratto concluso dalla
parte collettiva che lo rappresenta;
al contrario essa obbliga il datore di lavoro ad applicare un
contratto anche diverso da quello dell'associazione cui aderisce - e
dunque senza che la parte collettiva lo rappresenti in alcun modo -
proprio perchè la scelta deve essere concordata con il sindacato,
così come lo obbliga ad applicare comunque un contratto collettivo,
fra quelli esistenti, pur se non aderisce ad alcuna organizzazione
collettiva;
la libertà sui termini e sui modi della contrattazione
collettiva sfugge invece ad ogni intervento eteronomo poichè
l'autosufficienza dell'ordinamento sindacale impone allo Stato di
astenersi dal legiferare su di essa, se non per garantire la libertà
di esplicazione di tale attività sindacale, anche contrattuale;
e se è vero che non può ritenersi esistente in questa
materia una riserva assoluta di competenza a favore delle parti
contrattuali collettive, e cioè un divieto assoluto di intervento da
parte del Legislatore di regolare la materia, tale intervento deve
ritenersi comunque eccezionale e concepito in modo tale da non ledere
l'autonomia contrattuale delle parti nella libera esplicazione delle
dinamiche sociali tutelate (anche) dall'art. 39 Cost. (così Corte
cost. n. 124/1991, peraltro in relazione al contenuto minimo
contrattuale);
presupposti, entrambi, che non paiono sussistenti nel caso di
specie: l'apparente transitorietà della norma resta oscura nella sua
formulazione e senza alcuna certezza circa il termine e dall'esame
della legge non emerge alcun elemento che possa far ritenere
eccezionale la disciplina dei rapporti di lavoro degli enti
socio-assistenziali dopo la loro privatizzazione;
e se poi non si ravvisa il fondamento della libertà dei
datori di lavoro nell'art. 39 Cost., come sopra prospettato, analoghe
considerazioni possono essere comunque ripetute con riferimento alla
loro libertà di associazione art. 18 Cost., in collegamento con
quella di iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.;
poichè infine la norma obbliga ad una contrattazione,
imponendo sostanzialmente una decisione necessariamente concordata
dell'applicazione di un contratto collettivo nazionale a determinati
rapporti di lavoro, essa appare contraria alla Costituzione anche con
riferimento alla sua intrinseca irrazionalità;
ed infatti la contrattazione decentrata è imposta quale
strumento per la scelta del contratto applicabile; ma la norma non
prescrive nulla in caso di mancato accordo, se cioè vi sia comunque
un contratto collettivo applicabile, quale sia e da chi sia scelto;
non disciplina, insomma, il caso in cui - presumibilmente non
infrequente - le parti non trovino un accordo su quale contratto
collettivo applicare; e tale lacuna non appare in alcun modo
colmabile dall'interprete;
analoga questione di legittimità costituzionale sulla
medesima norma è stata peraltro sollevata anche dal Tribunale di
Lecco con ordinanza del 26 luglio 2004;
è per tutti questi motivi che la seconda parte del comma 13
dell'art. 18 della legge regionale della Regione Lombardia n. 1/2003
pare non conforme alla Costituzione con riferimento agli artt. 39,
18, 41 e 117 Cost., oltre che al canone di razionalità desumibile
dall'art. 3 Cost. che deve presiedere all'esercizio dell'attività
legislativa;
in conseguenza di ciò deve essere rimessa la questione della
sua legittimità costituzionale alla Corte costituzionale per il
relativo giudizio e deve essere conseguentemente sospeso il presente
giudizio ex art. 23/2, legge n. 87/1953;

P. Q. M.
Visti gli artt. n. 1, legge costituzionale 1/1948 23, legge
n. 87/1953 e 1, della Corte cost. 16 marzo 1956;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con
riferimento agli artt. 117, 39 18 e 41 Cost. ed al principio di
razionalità desumibile dall'art. 3 Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, tredicesimo comma, seconda
parte, della legge regionale della Regione Lombardia del 13 febbraio
2003 n. 1, «riordino della disciplina delle Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza operanti in Lombardia», perchè prescrive
che, al personale assunto successivamente alla trasformazione delle
Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) in
fondazioni di diritto privato, deve essere applicato, senza eccezioni
e senza alternative, un contratto collettivo regolante i rapporti di
lavoro individuali scelto mediante contrattazione sindacale
decentrata;
Dispone a trasmissione della presente ordinanza e degli atti di
causa alla medesima Corte costituzionale per il giudizio di sua
competenza sulla legittimità costituzionale della seconda parte del
comma 13 dell'art. 18, legge reg. Lombardia n. 1/2003 per i profili
indicati in motivazione;
Sospende il presente giudizio fino alla decisione della Corte
costituzionale.
Si notifichi al presidente della Giunta regionale della Regione
Lombardia e si comunichi al presidente del Consiglio regionale della
Lombardia presso le rispettive sedi.
Si comunichi alle parti.
Mantova, addì 23 maggio 2005
Il giudice del lavoro: Bettini
05C0943