1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 ottobre 1991
N. 19 Ordinanza emessa il 23 ottobre 1991 dalla pretura di Foggia, sezione distaccata di Trinitapoli, nel procedimento civile vertente tra Palmitessa Giuseppe e Ufficio regionale contenzioso di Foggia, regione Puglia Olivicoltura - Divieto di abbattere piante di olivo - Inottemperanza - Sanzione amministrativa - Misura - Criteri di determinazione - Riferimento al valore delle piante abbattute stabilito dall'ispettorato provinciale dell'agricoltura - Conseguente individuazione della sanzione da parte di un organo amministrativo periferico - Prospettata violazione del principio della riserva assoluta di legge (ritenuto) applicabile anche alle sanzioni amministrative - Ingiustificata disparita' di trattamento sanzionatorio per essere l'entita' della pena pecuniaria, determinata in un circoscritto ambito territoriale - Difficolta' per il giudice, chiamato ad operare una riduzione della pena, di motivare il suo eventuale provvedimento di accoglimento essendo il meccanismo sanzionatorio ancorato al valore delle piante - Contrasto con il principio secondo cui le prestazioni patrimoniali devono essere imposte per legge ove si riconosca natura risarcitoria alla sanzione prevista. (D.Lgs.Lgt. 27 luglio 1945, n. 475, art. 4). (Cost., artt. 3, 23, 25 e 111). (092C0085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di opposizione a
ordinanza ingiunzione, segnato sotto il n. 219/88 r.g.a.c., promosso
con ricorso depositato il 26 maggio 1988 da Palmitessa Giuseppe nei
confronti dell'ufficio regionale contenzioso di Foggia, regione
Puglia;
Il pretore, sciogliendo la riserva di decidere formulata
all'udienza del 18 settembre 1991; esaminati gli atti di causa e le
deduzioni svolte dalle parti;
RILEVA IN FATTO
Con ricorso ex artt. 22 e 23 della legge n. 689/81, depositato il
26 maggio 1988, Palmitessa Giuseppe proponeva tempestiva opposizione
avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 46/87/e.r.g., emessa in data 20
aprile 1988, con la quale l'ufficio regionale contenzioso di Foggia,
regione Puglia gli aveva ingiunto il pagamento della complessiva
somma di L. 7.507.500, quale sanzione amministrativa (maggiorata di
interessi e spese) per l'infrazione di cui all'art. 4 del d.lgt.lgt.
27 luglio 1945, n. 475, accertata nei suoi confronti in data 17
aprile 1987, da agenti del Corpo forestale dello Stato (comando di
Manfredonia), per avere esso opponente "estirpato abusivamente n. 200
piante di olivo su terreno di sua proprietà in agro del comune di
Trinitapoli".
A sostegno dell'opposizione proposta e sul presupposto che gli
alberi effettivamente abbattuti erano nel numero di 105 e non già di
200, il Palmitessa eccepiva la nullita dell'ordinanza-ingiunzione
opposta per difetto di motivazione, sul rilievo che l'Ufficio
regionale contenzioso non aveva dato contezza alcuna circa i criteri
seguiti per giungere alla determinazione del numero di alberi
abbattuti e dell'entità della sanzione irrogata.
Invocava inoltre la scriminante dello stato di necessità di cui
all'art. 4 della legge n. 689/1981, rappresentando che, poichè gli
alberi di olivo erano divenuti irrimediabilmente improduttivi per il
pessimo stato vegetativo in cui versavano, esso opponente si era
visto costretto ad estirparli per recuperare la produttività del
proprio fondo, unica fonte di sostentamento per sè e per la sua
famiglia.
In subordine, chiedevano la riduzione dell'entità della sanzione,
apparendo la stessa oltremodo eccessiva.
L'amministrazione resistente, dopo aver fatto regolarmente
pervenire copia degli atti afferenti l'accertamento e la
contestazione dell'infrazione, si costituiva in giudizio, con
comparsa depositata all'udienza del 21 settembre 1988, sostenendo la
legittimità formale e sostanziale dell'ordinanza-ingiunzione e
chiedendo il rigetto dell'opposizione ex adverso proposta.
Ammesse ed espletate alcune prove testimoniali dedotte da parte
ricorrente, la causa veniva riservata per la decisione all'udienza
del 18 settembre 1991.
OSSERVA IN DIRITTO
Il giudicante ritiene di dover sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 4 del
d.lgs.lgt. 27 luglio 1945, n. 475, il cui contenuto si rivela
manifestamente in contrasto con diverse norme-parametro della
Costituzione.
La norma in esame recita testualmente: "Chiunque abbatte alberi di
olivo senza averne ottenuta la preventiva autorizzazione, o nel caso
previsto dall'art. 3, non esegue il reimpianto con le modalità e nel
termine prescritti, è punito con l'ammenda (ora sanzione pecuniaria,
trattandosi di illecito depenalizzato) per un importo uguale al
decuplo del valore delle piante abbattute, considerate però in piena
produttività, da stabilirsi dall'Ispettorato provinciale
dell'agricoltura".
L'autorizzazione menzionata è quella prevista dall'art. 2 stesso
d.lgs.lgt. (come sostituito dall'art. 71 del d.P.R. 10 giugno 1955,
n. 987), che viene rilasciata, su richiesta dell'interessato e ove
sussistano le condizioni previste, dalla Camera di commercio,
industria ed agricoltura, con deliberazione della giunta camerale.
Orbene, esaminando partitamente le questioni di legittimità
costituzionale che pone l'art. 4 cit., si osserva quanto segue.
1. - È evidente anzitutto il palese contrasto con il principio
della riserva assoluta di legge sancito dall'art. 25, secondo comma,
della Costituzione in materia di determinazione dell'entità della
sanzione da irrogarsi per la commissione di un illecito
amministrativo, quale quello contemplato dall'art. 4 del d.lgs.lgt.
in esame.
Ed invero, il legislatore dopo avere descritto in maniera puntuale
la condotta vietata (e quindi il precetto), per quanto riguarda il
profilo sanzionatorio si è rimesso sostanzialmente alle
determinazioni, non già di una autorità amministrativa avente
potestà di normazione secondaria (che porrebbe in ogni caso la
questione della legittimità costituzionale della norma), ma
addirittura ad un organo periferico dell'amministrazione centrale
dello Stato, quale è l'ispettorato provinciale dell'agricoltura,
avente mere funzioni ispettive che, per quanto riguarda i compiti
assegnategli dalla norma in esame, si risolvono nell'adozione di un
atto amministrativo (di apprezzamento) volto a stabilire, senza alcun
criterio pre-determinato della legge e mediante una valutazione di
circostanze suscettibili di vario apprezzamento, il "valore delle
piante abbattute, considerate però in piena produttivita'".
Trattasi a ben vedere di un atto di mera discrezionalità tecnica,
preordinato all'emanazione di un provvedimento irrogativo di una
sanzione amministrativa, e dal quale si definisce per far dipendere
l'entità della sanzione medesima.
Non v'è dubbio pertanto che si sia in presenza di una violazione
della riserva assoluta di legge sancita in subiecta materia dall'art.
25, secondo comma, della Costituzione.
Del resto, ritiene questo giudicante che i dubbi che pure si erano
affacciati in passato circa l'estensibilità del principio di cui
all'art. 25, secondo comma, della Costituzione al campo dell'illecito
amministrativo debbano ritenersi ormai superati.
E ciò sia per la sostanziale equiparazione tra l'illecito penale
e l'illecito amministrativo compiuta dalla legge 24 novembre 1981, n.
689, che ha mutato numerosi istituti dal diritto penale (quali quelli
dell'elemento soggettivo, del concorso di persone, dei criteri di
determinazione della sanzione, delle cause di esclusione della
responsabilità, ecc.), sia per l'inequivocabile tenore dell'art. 1
della legge citata, il quale nello statuire che "nessuno può essere
assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge
che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione"
rende manifesto l'intento del legislatore di ricondurre anche
l'illecito amministrativo nell'alveo del principio di legalità
contemplato dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
2. - Quand'anche si volesse ritenere che la sanzione prevista
dall'art. 4 del d.lgs.lgt. n. 475/1645 abbia natura riparatoria-
recuperatoria e non afflittiva, si impingerebbe nella illegittimità
costituzionale della norma, sotto altro profilo, per contrasto con il
principio stabilito dall'art. 23 della Costituzione che prevede che
"nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se
non in base alla legge"; principio che sebbene contenga una riserva
relativa di legge (secondo l'opinione più accreditata) non consente
certo che la determinazione della sanzione (rectius: prestazione
patrimoniale) possa essere affidata ad un atto amministrativo
meramente discrezionale, senza che nel contempo una norma con valore
di legge fissi, con sufficente determinatezza, dei criteri di
riferimento.
3. - Per altro verso si prospetta anche, nella norma in esame, una
violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, dovendosi evidenziare come una determinazione
dell'entità della sanzione operata in un ambito territoriale
circoscritto a quello della provincia può dare vita ad una
ingiustificata, iniqua ed irragionevole disparità di trattamento
riguardo a situazioni sostanzialmente identiche, sol che ciascun
ispettorato provinciale dell'agricoltura adotti criteri diversi per
la valutazione del valore delle piante abbattute.
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del
d.lgs.lgt. 27 luglio 1945, n. 475, deve essere posta, infine, anche
con riguardo all'art. 111, primo comma, della Costituzione che
sancisce l'obbligo della motivazione per tutti i provvedimenti
giurisdizionali. Ed infatti, il giudice, nel caso in cui venga
chiamato, come nella fattispecie in esame, a operare una riduzione
della sanzione irrogata, alla stregua dei criteri stabiliti dall'art.
11 della legge n. 689/1981 (gravità della violazione, comportamento
dell'agente successivo alla violazione, personalità e condizioni
economiche del trasgressore), non può sorreggere il suo eventuale
provvedimento di accoglmento con alcuna convincente e ragionevole
motivazione, in quanto il meccanismo sanzionatorio contemplato
dall'art. 4 del d.lgs.lgt. n. 475/1945 è rigidamente ancorato al
solo "valore delle piante" e quindi alla gravità dell'evento dannoso
(espressa in termini monetari) ed inoltre non prevede un limite
minimo ed un limite massimo della sanzione, entro i quali far uso del
potere di commisurazione della sanzione alla concreta gravità del
fatto.
Alla luce delle considerazioni innanzi svolte, deve ritenersi non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 del d.lgs.lgt. n. 475/1945, in riferimento agli artt. 25,
secondo comma, 23, 3 e 111, primo comma, della Costituzione, con
conseguente sospensione del giudizio in corso e rimessione degli atti
alla Corte costituzionale.
In punto di rilevanza, si osserva primariamente che, secondo
l'orientamento prevalente ed ampiamente condivisibile della suprema
Corte, nel giudizio di opposizione ex artt. 22 e 23 della legge n.
689/1981, il pretore ha il potere-dovere, anche d'ufficio e
indipendentemente da una specifica richiesta dell'opponente, di
riscontrare la conformità a legge dell'ordinanza-ingiunzione (cass.
n. 6219/1985) e di sindacare il provvedimento sia da un punto di
vista sostanziale (sussistenza dei fatti contestati, ricorrerenza
dell'infrazione, congruità della sanzione), sia da un punto di vista
formale, potendo annullare o riformare il provvedimento per vizi di
forma e di competenza (cass. 13 luglio 1990, n. 7621). A seguito
dell'opposizione si ha dunque un effetto totalmente devolutivo, nel
senso che la cognizione non si limita ai motivi denunziati
dall'opponente (cass. 14 dicembre 1987, n. 9262; cass. 19 dicembre
1989, n. 5721).
Ne consegue che le questioni di legittimità costituzionale
innanzi sollevate sono rilevanti ai fini della decisione, sia per
provvedere in merito alla richiesta di riduzione della sanzione
avanzata dall'opponente, sia perchè, più in generale,
l'accoglimento dell'opposizione proposta appare indissolutamente
legato all'esito del giudizio di costituzionalità della norma in
questione, alla quale ultima il giudicante deve fare in ogni caso
riferimento per emettere la decisione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata (nei termini indicati in
motivazione) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
del d.lgs.lgt. 27 luglio 1945, n. 475, per contrasto con gli artt. 3,
23, 25, secondo comma, e 111, primo comma, della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e che della stessa sia data comunicazione al Presidente
della Camera e al Presidente del Senato.
Trinitapoli, addì 23 ottobre 1991
Il pretore: LERARIO
Il cancelliere: ABBATTISTA
92C0085