1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 29-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 novembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 novembre 2002 (della Regione Lombardia) Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata non riconducibilita' nella definizione di grandi opere della installazione o modifica di impianti di telecomunicazioni - Conformazione della normativa delegata ai principi da essa stessa posti, anziche' a quelli enunciati dalla legge di delega. - D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (intero testo). - Costituzione, artt. 3, 70, 76 e 97. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) Prevista installazione delle opere esclusivamente sulla base delle procedure previste dal decreto legislativo, anche in deroga alle disposizioni di cui all'art. 8, comma 1, lettera c), della legge n. 36/2001, nonche' prevista possibilita' di realizzare gli impianti in ogni parte del territorio ed in deroga ad ogni disposizione normativa - Denunciato irragionevole contrasto con la ripartizione di competenze definita dalla legge n. 36/2001 - Invasione della competenza concorrente regionale in materia di tutela della salute e di governo del territorio. - D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (intero testo). - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) Prevista attribuzione alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano del compito di provvedere alle finalita' di cui al decreto legislativo nell'ambito delle competenze spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e delle norme di attuazione - Denunciata omessa considerazione della parificazione tra Regioni a Statuto ordinario e a Statuto speciale ex art. 10 legge costituzionale n. 3/2001 - Travisamento della legge di delega, che prevede la salvaguardia delle autonomie regionali senza distinzione di sorta. - D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (intero testo). - Costituzione, artt. 3, 70, e 76. Opere pubbliche - Infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese - Norme per la realizzazione, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) Prevista compatibilita' delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche con qualsiasi destinazione urbanistica e possibilita' di realizzazione in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento - Attribuzione del potere autorizzatorio agli enti locali, previa valutazione da parte dell'A.R.P.A. della compatibilita' del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita' "stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della legge 22 febbraio 2001, n. 36" - Previsione della denuncia di inizio attivita' per gli impianti con potenza inferiore a 20 Watt e del silenzio assenso per le autorizzazioni - Denunciata invasione delle competenze regionali in materia di gestione del territorio - Estromissione dei Comuni dalle competenze in materia di rilascio delle concessioni edilizie - Lesione delle competenze regionali previste dall'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 36/2001 - Pregiudizio ai principi primari di controllo sullo sviluppo del territorio - Lesione dei principi costituzionali della tutela della salute e della tutela dell'ambiente - Violazione della competenza regionale in materia edilizia - Violazione dei principi di precauzione e di azione preventiva sanciti, in materia ambientale, dall'art. 174 del Trattato CEE. - D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (intero testo). - Costituzione, artt. 3, 9, 32, 41, comma secondo, 117 e 118; Trattato CEE, art. 174. (002C1079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 29-1-2003)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale e legale rappresentante pro tempore, on. dott.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine
del presente atto, ed in virtù di deliberazione di G.R. n. VII/11060
del 12 novembre 2002 di autorizzazione a stare in giudizio (all. 1),
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via
Bocca di Leone, n. 78,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 215 del 13 settembre 2002, recante
"Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 1, comma
2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443" (all. 2), nella sua
interezza.

F a t t o

Il decreto legislativo impugnato, come si evince anche dal titolo
e dalle premesse del medesimo, sarebbe stato adottato per in pretesa
attuazione dell'art. 1, comma 2, legge n. 443/2001, recante "Delega
al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività
produttive".
L'art. 1, comma 1, della legge appena citata, in particolare,
stabilisce che "il Governo, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, individua le infrastrutture pubbliche e
private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente
interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo
sviluppo del Paese". In sede di prima applicazione si prevedeva che
detto programma fosse approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001.
In realtà, la deliberazione del CIPE di approvazione del primo
programma delle infrastrutture strategiche è intervenuta in data 21
dicembre 2001 (benchè poi pubblicata nella Gazzetta Ufficiale solo
il 21 marzo 2002). In altre parole, tale deliberazione è stata
approvata contestualmente alla promulgazione della stessa legge
n. 443/2001, e quindi ben prima della sua pubblicazione ed entrata in
vigore, intervenuta solo il 27 dicembre 2001.
Ciò premesso, la legge n. 443/2001 delega quindi il Governo "ad
emanare, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
Regioni, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, uno o più decreti legislativi volti a definire un
quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1,
...".
Il d.lgs. n. 198/2002 si pone, dunque, in pretesa attuazione
della delega di cui alla norma di legge appena citata, riguardando
specificamente "infrastrutture di telecomunicazioni strategiche".
Più in particolare, il decreto reca "principi fondamentali in
materia di installazione e modifica delle categorie di infrastrutture
di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell'art. 1,
comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, al fine di: a)
agevolare la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni,
consentendo a tutti gli operatori di installare proprie
infrastrutture celermente, creando così un mercato effettivamente
concorrenziale; b) consentire la realizzazione di infrastrutture di
nuova generazione e l'adeguamento di quelle esistenti ...; c)
razionalizzare le procedure autorizzatorie per l'installazione di
impianti di telecomunicazioni ...; d) assicurare che la realizzazione
delle infrastrutture di telecomunicazioni sia coerente con la tutela
dell'ambiente e della salute ... relativamente alle emissioni
elettromagnetiche di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36; ... i)
favorire una adeguata diffusione delle infrastrutture di
telecomunicazioni sull'intero territorio nazionale" (art. 1).
Ai sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto, le categorie di
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche, in quanto opere di
interesse nazionale, possono essere realizzate anche in deroga alle
disposizioni di cui all'art. 8, comma 1, lett. c), della legge
n. 36/2001. Tale ultima disposizione attribuiva alle Regioni la
competenza a definire le modalità di rilascio delle autorizzazioni
alla installazione degli impianti in questione.
La Regione Lombardia ha esercitato le competenze ad essa
attribuite dalla legge n. 36/2001, peraltro confermate anche in
seguito all'entrata in vigore della riforma costituzionale di cui
alla legge cost. 3/2001, con l'adozione della legge regionale
n. 11/2001.
Il d.lgs. impugnato e la l.r. Lombardia n. 11/2001 incidono sulla
stessa materia, disciplinandola tuttavia in modo significativamente
difforme ed ispirandosi a principi tra loro contrastanti.
In particolare, il d.lgs. 198/2002 liberalizza, per così dire,
il settore de quo, consentendo la realizzazione degli impianti in
questione "in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga
agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di
regolamento", introduce l'istituto della denuncia di inizio attività
e quello del silenzio-assenso, non prevede alcuna procedura di
valutazione ambientale. Al contrario, la legge regionale lombarda,
ispirandosi al medesimo principio di precauzione (ex art. 174 del
Trattato CE) che ha informato le scelte compiute dal legislatore
nazionale con la legge quadro n. 36/2001, mantiene in capo alle
amministrazioni locali penetranti poteri di controllo e vigilanza,
sia nella fase autorizzativa dei nuovi impianti, sia successivamente
alla loro realizzazione e messa in esercizio.
Il d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198, è illegittimo nella sua
interezza per i seguenti

M o t i v i

1. - Quanto al decreto nella sua interezza, violazione degli
artt. 3, 70, 76, 97 Cost.
Il d.lgs. n. 198/2002 richiama, quale disposizione legislativa
presupposta, l'art. 1, comma 2, legge n. 443/2001.
Tuttavia, il Governo, pur pretendendo di attuare la predetta
disposizione, in realtà la viola gravemente.
Ed infatti, l'art. 1, comma 2, cit. delega il Governo ad emanare
uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo
finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli
insediamenti "strategici e di preminente interesse nazionale".
Ebbene, l'installazione di impianti di telecomunicazioni quali
antenne, tralicci, ripetitori, e simili, così come la mera modifica
degli impianti esistenti, non può rientrare nella definizione di
grandi opere di preminente interesse nazionale, ed esula quindi
dall'oggetto della delega conferita.
Accanto a ciò, lungi dall'ispirarsi ai criteri e principi
direttivi enunciati dalla legge n. 443/2001, il d.lgs. 198/2002
definisce all'art. 1 i principi che informano le disposizioni
successive, con ciò confermando che il fondamento del decreto non è
rinvenibile nella legge n. 443.
2. - Quanto al decreto nella sua interezza violazione degli
artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost.
L'art. 1, comma 2, legge n. 443/2001, fa espressamente salve "le
attribuzioni costituzionali delle Regioni", che debbono essere
salvaguardate nel momento in cui il Governo stesso esercita la
delega, allo stesso conferita attraverso la c.d. legge obiettivo, "in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attività produttive". Lo
stesso d.lgs. n. 198/2002, all'art. 1, lett. f), si pone
programmaticamente l'obiettivo di disciplinare la materia "nel
rispetto delle competenze regionali di cui alla legge 22 febbraio
2001, n. 36".
Viceversa, la disciplina ivi contenuta è in contrasto proprio
con le competenze regionali, ed in particolare con quelle relative
all'individuazione dei siti idonei per la localizzazione degli
impianti (art. 8, comma 1, lett. a), legge n. 36/2001) ed alla
determinazione delle modalità per il rilascio delle autorizzazioni
(art. 8, comma 1, lett. c), legge n. 36/2001). Infatti:
dal punto di vista procedimentale, le installazioni possono
avvenire esclusivamente sulla base delle procedure previste nel
d.lgs. n. 198 ed anche "in deroga alle disposizioni di cui
all'art. 8, comma 1, lett. c), legge n. 36/2001" (art. 3, comma 1,
d.lgs. n. 198);
per quanto riguarda l'individuazione dei siti, ogni criterio
o vincolo localizzativo stabilito in sede regionale è vanificato
dalla disposizione che prevede che gli impianti possono essere
realizzati in ogni parte del territorio e in deroga ad ogni
disposizione normativa (art. 3, comma 2, d.lgs. n. 198).
Il d.lgs. n. 198, quindi, risulta irragionevolmente in contrasto
con l'impianto della legge n. 36/2001 che lo stesso decreto dice di
voler rispettare per quanto riguarda il riparto di competenze. È pur
vero che, ai sensi del nuovo art. 117 Cost., lo Stato ha competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e che i
limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di
qualità sono fissati dallo Stato ai sensi della legge n. 36/2001,
anche per ragioni di tutela ambientale.
L'installazione degli impianti di telecomunicazioni, tuttavia,
non incide soltanto nella materia ambientale in senso stretto, ma
anche in quella della tutela della salute - peraltro strettamente
connessa e difficilmente distinguibile ai nostri fini da quella
ambientale - (cfr. anche Corte cost., sent. n. 407/2002), nonchè in
materia di governo del territorio. Questi ultimi due ambiti di
disciplina sono oggetto di competenza concorrente regionale e quindi
lo Stato può disporre solo sui principi fondamentali.
Il decreto impugnato finisce per invadere le competenze
esercitate con le leggi urbanistiche regionali, nonchè con le norme
degli strumenti urbanistici locali che ne costituiscono diretta
applicazione: è infatti disposto all'art. 3, commi 1 e 2, che la
realizzazione degli impianti di telecomunicazione è soggetta
esclusivamente alle norme del d.lgs. n. 198 e può avvenire in deroga
agli strumenti urbanistici ed ad ogni altra disposizione di legge o
di regolamento; ciò rende evidente la grave lesione in tal modo
perpetrata ai danni della competenza legislativa regionale in punto
di governo del territorio.
Anche le prerogative regionali in materia di tutela della salute
appaiono violate, atteso che il d.lgs. 198 fa salvi solo i
provvedimenti attuativi (regionali) delle prescrizioni statali in
punto di limiti di emissioni, obiettivi di qualità, ecc., benchè,
in forza dell'art. 117, comma 3, Cost., alla Regione spetterebbe
anche la disciplina delle procedure per la verifica del rispetto
delle suddette prescrizioni statali, nonchè la disciplina di altri
profili dell'installazione degli impianti che hanno diretta attinenza
con la tutela della salute (in particolare la localizzazione degli
impianti medesimi). È eloquente poi che sia sulle procedure
autorizzative sia sulla localizzazione degli impianti la legge
n. 36/2001 preveda proprio la competenza delle Regioni.
Benchè l'art. 1 del decreto impugnato dichiari che esso detta
principi fondamentali, in realtà le disposizioni contenute nel
decreto medesimo non possono che essere definite come vere e proprie
norme di dettaglio, aventi l'effetto di pregiudicare qualsiasi
intervento legislativo regionale. E ciò in totale spregio della
ripartizione di competenze costituzionalmente enunciata e garantita.
La pretesa dello Stato di disciplinare con un così penetrante
livello di dettaglio le procedure autorizzatorie relative alla
installazione nel territorio degli impianti de quibus non può che
ritenersi violare le competenze riconosciute alle Regioni dal nuovo
titolo V della Costituzione.
3. - Violazione degli artt. 3, 70, 76 Cost. sotto altro e diverso
profilo.
L'art. 13 attribuisce alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano il compito di provvedere
alle finalità di cui al presente decreto nell'ambito delle
competenze spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e delle norme di
attuazione.
La predetta disposizione non tiene in alcun modo in
considerazione il mutato quadro costituzionale in base al quale non
vi è più distinzione tra i poteri delle Regioni a statuto ordinario
e quelle a statuto speciale: a queste ultime infatti l'art. 10, legge
cost. n. 3/2001, di riforma del titolo V della Costituzione estende i
poteri delle Regioni a statuto ordinario ove questi siano più
estesi, con ciò addivenendo ad una parificazione dei due piani di
competenze.
Il quadro costituzionale attuale non mutua dunque in alcun modo
il trattamento più favorevole garantito dal decreto impugnato alle
Regioni a statuto speciale.
Oltre al contrasto con il nuovo assetto costituzionale è poi
evidente che è travisato anche quanto previsto dall'art. 1, comma 2,
legge n. 443/2001, che prevede la salvaguardia delle autonomie
regionali tout court, senz'altra distinzione o specificazione.
4. - Violazione degli artt. 3, 9, 32, 41, comma 2, 117 e 118
Cost. e dell'art. 174 Trattato CE.
4.1. - Il decreto impugnato prevede che le infrastrutture di
telecomunicazioni strategiche ai sensi dell'art. 1, comma 1, legge
n. 443/2001, ad esclusione delle torri e dei tralicci riguardanti le
reti di televisione digitale terrestre, sono compatibili con
qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte
del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e
di ogni altra disposizione di legge o di regolamento (art. 3, comma
2, d.lgs. 198).
Tale previsione normativa comporta un'evidente liberalizzazione
del diritto di installazione delle predette apparecchiature, con
invasione delle competenze regionali in materia di gestione del
territorio, ponendo nel nulla le prescrizioni urbanistiche locali ed
esautorando i comuni delle relative competenze loro spettanti in
materia di rilascio delle concessioni edilizie.
Sempre con riguardo al pregiudizio arrecato alle competenze
regionali, il decreto legislativo vanifica anche quanto previsto
dall'art. 8, comma 1, lett. a), legge n. 36/2001 circa l'attribuzione
alle Regioni dei compiti di individuazione dei siti di trasmissione e
degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e
degli impianti per radiodiffusione.
È chiaro poi che il regime di indistinta liberalizzazione
introdotto con la disposizione in esame non trova giustificazione
nemmeno nelle ragioni di "utilità sociale" previste dall'art. 41,
comma 2, Cost., comportando un simile regime l'indubbio pregiudizio
di primari principi di controllo sullo sviluppo del territorio,
costituzionalmente garantiti.
4.2. - Anche i limiti di esposizione, i valori di attenzione e
gli obiettivi di qualità, in base ai quali l'ARPA deve condurre la
propria valutazione di compatibilità del progetto, ai fini
dell'autorizzazione finale da parte degli enti locali, sono, per
previsione dell'art. 4, del decreto impugnato, soltanto quelli
"stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto
della legge 22 febbraio 2001, n. 36".
La legge da ultimo citata, in attuazione della Costituzione, nel
definire gli obiettivi di qualità specifica invece che essi sono "i
criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le
incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili,
individuati dalle leggi regionali" (art. 3, comma 1, lett. d), legge
n. 36/2001).
È chiaro dunque che il riferimento esclusivo agli obiettivi di
qualità stabiliti a livello nazionale dal decreto impugnato travisa
l'impostazione e la definizione fornita dalla legge quadro, in
violazione ancora una volta delle competenze definite da questa in
attuazione del quadro costituzionale.
4.3. - La tendenza ad un regime di liberalizzazione o meglio di
deregulation già esaminata in punto di localizzazione degli impianti
al par. 4.1., sembra trovare ulteriore espressione nella disciplina
introdotta dal decreto impugnato che consente il ricorso alla mera
denuncia di inizio attività per gli impianti di potenza inferiore a
20 Watt e che prevede addirittura un regime di silenzio-assenso per
le autorizzazioni di cui agli articoli 6, comma 1, e 7, comma 1, del
medesimo decreto.
La nuova disciplina opera in totale spregio dei principi
costituzionali della tutela della salute e della tutela
dell'ambiente, se si considera la pericolosità degli impianti in
questione, che potranno ora essere installati ed attivati, oltre che
in deroga alle disposizioni degli strumenti urbanistici locali, anche
in assenza del vaglio preliminare delle autorità competenti che è
effettuato invece in una ordinaria procedura autorizzatoria.
La previsione di interventi totalmente lasciati all'iniziativa
dei privati viola ancora una volta in modo palese la competenza
concorrente delle Regioni nell'ambito della salute, oltre che in
quello del territorio e nella materia edilizia, con violazione anche
dell'art. 117, comma 4, Cost.
La configurazione degli iter procedurali sopra descritti, in
quanto atta a disattendere e a vanificare completamente le procedure
di istruttoria e di verifica connesse al rilascio di autorizzazioni
preventive ed espresse da parte degli organi competenti, è poi
previsione normativa di dettaglio che travalica in modo del tutto
palese i limiti della normativa di principio rimessa allo Stato nelle
materie interessate.
Il contrasto è tanto più evidente se si considera che a livello
comunitario la politica in materia ambientale è incentrata su
principi di precauzione e di azione preventiva che tengano conto
della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità
europea (art. 174, Trattato CEE).

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 215 del 13 settembre 2002, nella sua
interezza.
Milano, addì 12 novembre 2002
Avv. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
02C1079