1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 22-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 152 SENTENZA 23 giugno - 20 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Pensioni di invalidita' - Beneficiari - Mutilati ed invalidi civili totalmente inabili al lavoro - Determinazione del relativo importo mensile, pari, per l'anno 2020, a euro 286,81 - Denunciata violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, del diritto al mantenimento in favore di ogni cittadino inabile al lavoro, anche in relazione agli obblighi internazionali - Richiesta di rideterminazione dell'importo - Inammissibilita' della questione. Assistenza e solidarieta' sociale - Maggiorazioni sociali dei trattamenti pensionistici (nel caso di specie: pensioni di invalidita') - Beneficiari - Invalidi civili totalmente inabili al lavoro - Requisiti - Soggetti di eta' pari o superiore a sessanta anni, anziche' di eta' superiore a diciotto anni - Irragionevole disparita' di trattamento con i beneficiari dell'assegno sociale e violazione del diritto al mantenimento in favore di ogni cittadino inabile al lavoro - Illegittimita' costituzionale nei sensi e nel termine di cui in motivazione. - Legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 12, primo comma; legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 38, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 38, primo comma, 10, primo comma, e 117, primo comma, questi ultimi due in relazione agli artt. 4 e 28 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', e agli artt. 26 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. (T-200152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 22-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, primo
comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del
decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e nuove norme in favore dei
mutilati ed invalidi civili) e dell'art. 38, comma 4, della legge 28
dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)»,
promosso dalla Corte d'appello di Torino, sezione lavoro, nel
procedimento vertente tra S. B., in persona del suo tutore V. B., e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 3 giugno 2019, iscritta al n. 240 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di S. B., in persona del suo
tutore V. B., e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Mario Rosario Morelli ai sensi del
decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1),
lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale,
in data 23 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio civile - promosso, tramite il
(padre) suo tutore, da una donna di anni 47, affetta da tetraplegia
spastica prenatale, invalida al lavoro al 100 per cento, la quale
lamentava che la pensione di inabilità da lei percepita (ex art. 12
della legge 30 marzo 1971, n. 118, recante «Conversione in legge del
decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e nuove norme in favore dei
mutilati ed invalidi civili») fosse «largamente insufficiente a
garantirle il soddisfacimento dei bisogni primari della vita», per
cui chiedeva condannarsi il convenuto Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) a pagarle la pensione di inabilità «in
misura non inferiore» al minimo previsto dall'art. 38 della legge 28
dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)»
ovvero «in misura non inferiore all'assegno sociale», di cui all'art.
3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare) e, «comunque, in misura
tale da assicurarle il proprio decoroso mantenimento» - la Corte
d'appello di Torino, sezione lavoro, adita in sede di gravame avverso
la sentenza del Tribunale sfavorevole alla ricorrente, ha sollevato,
con l'ordinanza in epigrafe, questioni di legittimità
costituzionale:
1) del predetto art. 12, primo comma, della legge n. 118 del
1971, «nella parte in cui attribuisce al soggetto totalmente inabile,
affetto da gravissima disabilità e privo di ogni residua capacità
lavorativa, una pensione di inabilità [...] insufficiente a
garantire il soddisfacimento delle minime esigenze vitali, in
relazione agli artt. 3, 38, comma 1, 10, comma 1, e 117, comma 1,
Cost.»;
2) dell'art. 38, comma 4, della legge n. 448 del 2001, «nella
parte in cui subordina il diritto degli invalidi civili totali,
affetti da gravissima disabilità e privi di ogni residua capacità
lavorativa, all'incremento previsto dal comma 1 al raggiungimento del
requisito anagrafico del 60° anno di età, in relazione agli artt. 3
e 38, comma 1, Cost.».
1.1.- In punto di rilevanza, la Corte torinese premette che
risulta documentalmente provato che l'appellante, in conseguenza
della patologia di cui soffre, «è costretta a vivere su una sedia a
rotelle, è totalmente dipendente da terzi per il compimento di tutti
gli atti della vita (lavarsi, vestirsi, alimentarsi, coricarsi,
ecc.), dispone di limitatissime funzioni intellettive, comunicative e
relazionali, non essendo neppure in grado di parlare ed esprimere i
propri bisogni».
Sottolinea, quindi, come la stessa - a parte l'indennità di
accompagnamento, che assolve però a funzione (compensativa) diversa
da quella di sostentamento - di non altro, a tal fine, disponga che
della pensione di inabilità, ammontante, nel 2018, ad euro 282,55
per tredici mensilità, oltre alla maggiorazione di euro 10,33
mensili di cui all'art. 70, comma 6, della legge 23 dicembre 2000, n.
388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)».
E un tale complessivo importo - ne inferisce il Collegio
rimettente - non è certamente sufficiente a garantire all'appellante
«il soddisfacimento dei più elementari bisogni di vita».
1.2.- Da qui, dunque, sempre secondo il giudice a quo, la non
manifesta infondatezza, della (prima) questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, primo comma, della legge n. 118 del
1971, per contrasto:
a) con l'art. 38, primo comma, Cost., poichè «[l]a necessità di
contemperare il diritto dei cittadini inabili privi dei mezzi
necessari per vivere e, come nel caso, anche della benchè minima
capacità di guadagno, di conseguire dallo Stato quanto necessario
per soddisfare le esigenze elementari della vita con le
disponibilità finanziarie e con il principio, pure di rilievo
costituzionale, [...] di assicurare l'equilibrio di bilancio» non
potrebbe spingersi fino al punto di ritenere conformi al precetto
costituzionale evocato disposizioni, come quella denunciata, che
«assicurino ai soggetti in questione provvidenze in concreto del
tutto inidonee a garantire l'effettivo soddisfacimento delle minime
esigenze vitali»;
b) con l'art. 3 Cost., atteso che - stante la riconosciuta
"assimilabilita'" (in ragione della comune funzione assistenziale)
della pensione di inabilità all'assegno sociale (ammontante
all'epoca ad euro 458 mensili), di cui all'art. 3, comma 6, della
legge n. 335 del 1995 - sarebbe irragionevole e discriminante il
«trattamento di ammontare sensibilmente inferiore» riservato al
soggetto inabile;
c) con gli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 4 e 28 della Convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti delle persone con disabilità, adottata il 13 dicembre 2006,
ratificata dallo Stato italiano con legge 3 marzo 2009, n. 18, e cui
ha aderito anche l'Unione europea (decisione del Consiglio n. 2010/48
del 26 novembre 2009), e agli artt. 26 e 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, alla quale
il Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, entrato in vigore l'1
dicembre 2009, «ha conferito il medesimo valore giuridico dei
trattati». Atteso che la norma impugnata risulterebbe inevitabilmente
non in linea con gli obblighi di protezione sociale dei disabili
assunti dall'Italia sul piano internazionale e comunitario, come
considerati nelle richiamate fonti interposte.
1.2.1.- Al fine della reductio ad legitimitatem del denunciato
primo comma dell'art. 12 della legge n. 118 del 1971 - conclude,
quindi, la Corte rimettente - «[s]i rinvengono d'altronde
nell'ordinamento diverse disposizioni di legge che, pur non
individuando direttamente l'ammontare della pensione idoneo ad
assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze della vita,
forniscono ciononostante indicazioni significative in tal senso:
[...] ad esempio il nuovo testo dell'art. 545, comma 7, c.p.c. [...],
che ha stabilito l'impignorabilità delle somme dovute a titolo di
pensione, di indennità che tengono luogo di pensione o di altri
assegni di quiescenza "per un ammontare corrispondente alla misura
massima mensile dell'assegno sociale aumentato della meta'" nonchè
il già citato art. 38 della legge n. 448 del 2001 che ha disposto,
in presenza di determinati requisiti reddituali e di età,
l'incremento "al milione" di diversi trattamenti pensionistici dei
soggetti disagiati "fino a garantire un reddito proprio pari a 516,46
euro al mese per tredici mensilita'».
1.3.- Quanto alla seconda questione sollevata, osserva poi la
Corte torinese che l'art. 38, comma 4, della legge n. 448 del 2001 -
«laddove subordina il diritto degli invalidi civili totali, anche se
in condizioni di gravissima disabilità e privi di ogni residua
capacità lavorativa, all'incremento in esso previsto al
raggiungimento del requisito di 60 anni di eta'» - violi, a sua
volta, gli artt. 3 e 38, primo comma, Cost.
2.- In questo giudizio incidentale si è costituita la parte
attrice appellante nel procedimento principale. La cui pretesa -
sottolinea, in premessa, il suo difensore - «è propriamente quella
di vedersi garantita quella "misura minima essenziale", sancita dalla
Corte costituzionale nella propria giurisprudenza, ossia l'erogazione
di un importo che le consenta di vivere decorosamente».
2.1.- Nell'aderire alla prospettazione della Corte rimettente in
ordine alla illegittimità costituzionale dell'art. 12, primo comma,
della legge n. 118 del 1971, osserva, quindi, detta parte come «[l]a
scelta operata dal legislatore di trattare gli invalidi con meno
favore rispetto agli anziani [sia] ancora più grave quando si
riferisce ad invalidi assoluti, che dovrebbero evidentemente essere
fatti oggetto di un trattamento di maggior favore (e non viceversa,
come invece accade)», e ciò renderebbe manifesta la violazione
dell'art. 3 Cost.
Ricorda poi, con riferimento all'art. 38 Cost., come, nella sua
formulazione originaria, l'art. 12 della legge n. 118 del 1971
garantisse agli inabili un importo (lire 234.000 annue) ben superiore
a quello (lire 156.000 annue) riconosciuto agli
ultrasessantacinquenni privi di reddito. E ciò in linea «con lo
spirito dei costituenti», ispiratore dell'art. 38, con cui si sarebbe
posta, invece, in contrasto la legislazione successiva.
Argomenta ancora, con riferimento al vulnus che la disposizione
censurata arrecherebbe ai parametri internazionali, come ciò sia in
particolare evidenziato dal Report pubblicato il 6 ottobre 2016 dal
Comitato per l'applicazione in Italia della Convenzione delle Nazioni
Unite sui diritti dei disabili, nel quale «il Comitato si dichiara
preoccupato dalla mancanza di standard minimi di assistenza sociale
("Minimum Standards of Social Assistance") nel nostro paese e
raccomanda di velocizzare il processo di adozione e attuazione dei
suddetti standard».
Sostiene, infine, che il denunciato art. 12 della legge n. 118
del 1971 - attuando un trattamento sfavorevole nei confronti di
appartenenti ad una categoria protetta (quella appunto dei disabili)
- violi, con ciò, anche il «principio di non discriminazione», che
«è, invero, uno dei cardini della costruzione comunitaria, sia sul
piano economico che su quello sociale, ed è sancito sia nella carta
di Nizza (art. 21) che nella Convenzione Europea dei Diritti
dell'Uomo (art. 14)».
2.2.- La difesa della parte costituita condivide anche le censure
rivolte dal Collegio rimettente all'art. 38, comma 4, della legge n.
448 del 2001, per il profilo del (non ragionevole) requisito
anagrafico cui è subordinato l'incremento (cosiddetto "incremento al
milione") ivi previsto, «in quanto il percettore della pensione di
inabilità con età inferiore ai 60 anni si trova in una situazione
di inabilità lavorativa che non è certo meritevole di minor tutela
rispetto a quella in cui si troverebbe al compimento del sessantesimo
anno di eta'».
3.- Si è costituito anche l'INPS, che, in via preliminare, ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni sollevate che, a suo
avviso, tenderebbero a «ottenere una risposta che rientra nella sfera
propria del legislatore», prospettando una «radicale trasformazione
delle norme censurate».
3.1.- Nel merito, la questione relativa all'art. 12 della legge
n. 118 del 1971, sempre secondo la difesa dell'Istituto, sarebbe
manifestamente infondata perchè basata sull'erroneo presupposto che
la pensione di inabilità sia assimilabile all'assegno sociale di cui
all'art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995 e alla pensione
sociale di cui all'art. 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153
(Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale). Ciò che contrasterebbe, invece, con l'«evidente
disomogeneita'» dei trattamenti comparati, «ulteriormente avvalorata
dalla diversa modulazione dei limiti di reddito che, nel trattamento
assistenziale dell'assegno sociale, sono meno favorevoli di quelli
previsti per l'attribuzione del beneficio di invalidità, rilevando
anche quello del coniuge e alla [recte: dalla] diversità delle
componenti del reddito prese in esame ai fini della sussistenza del
requisito utile al diritto». Mentre la preferenza, che la rimettente
lamenta irragionevolmente accordata ai cittadini di anni superiori ai
(65 poi) 67, sarebbe giustificata dal fatto che la vecchiaia
costituisce un'autonoma condizione bisognosa di tutela nel disposto
dell'art. 38 Cost.
3.2.- Analoghi motivi di infondatezza sussisterebbero, ad avviso
dell'INPS, con riguardo alla questione che ha ad oggetto la
cosiddetta "integrazione al milione", di cui all'art. 38, comma 4,
della legge n. 448 del 2001, trattandosi di «maggiorazione sociale
[che] nasce come forma particolare di incremento ed è misura di
natura assistenziale autonoma e distinta dalla pensione (quindi non
comparabile con l'istituto della integrazione al minimo) la quale
continua ad essere regolata e corrisposta in base alla propria
normativa».
4.- È altresì intervenuto in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri.
L'Avvocatura generale dello Stato, che lo rappresenta e difende,
ha nell'ordine eccepito:
- l'inammissibilità delle questioni sollevate «per invasione
della sfera riservata alla discrezionalità del legislatore»;
- l'inammissibilità, per incertezza del petitum (non essendone
chiaro il verso caducatorio o manipolativo) e per mancata indicazione
del rapporto (di alternatività o di subordinazione) tra le suddette
questioni;
- l'infondatezza di entrambe le questioni nel merito.
4.1.- Quanto alle censure rivolte alla disposizione relativa alla
pensione di inabilità, sostiene, infatti, l'Avvocatura che la
rimettente non avrebbe indicato in modo chiaro quale sarebbe
l'importo ragionevole ed adeguato di tale emolumento, stante
l'incerta ed erronea evocazione di plurimi tertia comparationis,
facenti riferimento «all'assegno sociale per gli
ultrasessantacinquenni (nel 2019, euro 458 mensili), al nuovo art.
545, comma 7, c.p.c. (che prevede l'impignorabilità delle somme
dovute a titolo di pensione, indennità a titolo di pensione o di
altri assegni di quiescenza per un ammontare corrispondente alla
misura massima mensile dell'assegno sociale aumentato della metà -
quindi all'incirca di euro 687 mensili), all'incremento della stessa
pensione di inabilità previsto per gli ultrasessantenni (euro 516,46
per 13 mensilita') o alla maggiorazione al milione [di lire] per i
titolari di assegno o pensione sociale giunti al settantesimo anno
d'età (per il 2020, euro 648,26 per 13 mensilita')».
L'ordinanza di rimessione avrebbe poi, comunque, errato nel porre
a raffronto tre misure di carattere assistenziale, quali la pensione
di inabilità, l'assegno sociale e la maggiorazione sociale,
introdotte per rispondere a distinte situazioni di fragilità sociale
non comparabili tra loro.
Non avrebbe, inoltre, tenuto conto della globalità delle misure
approntate dal legislatore a tutela della disabilità, con la
previsione di forme di sostegno, anche non economico, atte a
garantire un effettivo diritto al mantenimento e un'assistenza
materiale adeguata rispetto alle minime esigenze di vita dei soggetti
non autosufficienti.
4.2.- Quanto alla seconda questione, il Presidente del Consiglio
sottolinea come il censurato art. 38 della legge n. 448 del 2001 -
prevedente, con decorrenza dal primo gennaio 2002, una particolare
maggiorazione in favore dei pensionati ultrasettantenni titolari di
prestazioni previdenziali e assistenziali di importo inferiore al
milione delle vecchie lire - già rechi una disposizione di favore
per i soggetti totalmente invalidi, ai quali la maggiorazione può
essere concessa con un anticipo di ben 10 anni rispetto a tutti gli
altri titolari di prestazioni previdenziali e assistenziali.
Andrebbe, infine, adeguatamente considerata l'esigenza di
contemperare i valori costituzionali, in tesi incisi, con il
principio di bilancio, che costituisce anch'esso un valore
costituzionale. Nè una simile comparazione potrebbe, in ogni caso,
prescindere dall'entità delle risorse che il bilancio riserva alla
tutela della disabilità nel suo complesso, ivi incluse tutte le
prestazioni di carattere assistenziale e sanitario.
5.- Fuori termine, hanno presentato opinione, a titolo di amici
curiae, la formazione sociale senza scopo di lucro ULCES - Unione per
la lotta contro l'emarginazione sociale; la Fondazione Promozione
sociale onlus; la Federazione italiana Prader - Willi - Sezione
Piemonte; La Scintilla - Associazione genitori ragazzi handicappati
Collegno e Grugliasco e la redazione della rivista Prospettive
assistenziali, edita dall'Associazione promozione sociale Aps.
6.- Nell'imminenza dell'udienza, sia la difesa della parte
appellante nel giudizio a quo, sia l'Avvocatura dello Stato hanno
depositato ulteriori memorie.
6.1.- Nel contestare partitamente le argomentazioni dell'INPS e
del Governo la difesa della disabile, tra l'altro, sostiene che:
- non sarebbe condivisibile la tesi dell'asserita diversità
della pensione di inabilità rispetto all'assegno sociale, poichè
«[c]iò che conta, al fine dello scrutinio di costituzionalità sotto
il profilo della ragionevolezza, è che entrambi gli emolumenti sono
diretti a soddisfare il bisogno di persone che non sono in grado di
procurarsi da sole i mezzi per vivere. È irrilevante, invece, che le
rispettive platee dei destinatari siano state eventualmente
individuate con diversi criteri reddituali»;
- analoghe considerazioni varrebbero per l'integrazione al
minimo;
- non fondato sarebbe, poi, l'argomento per cui la Convenzione di
New York porrebbe obiettivi di risultato ma non mirerebbe a garantire
al disabile una propria autonomia economica, non essendo sostenibile
che «una pensione (quella di inabilita') manifestamente insufficiente
al sostentamento della persona, inferiore agli standard
internazionali e per di più sensibilmente inferiore rispetto ad
analoghi emolumenti dell'ordinamento nazionale, sia coerente con la
tutela del disabile sotto l'aspetto della protezione delle effettive
condizioni di esistenza, della dignità e della non discriminazione.
L'inadeguatezza della pensione di inabilità lascia il disabile in
una miserabile condizione di poverta'»;
- errata sarebbe anche la tesi per cui il mantenimento del
disabile sia a carico della famiglia e, solo in via sussidiaria, a
carico dello Stato, poichè «la disabilità non deve essere
considerata come una "disgrazia familiare" ma come l'oggetto di un
intervento pubblico a tutela di una situazione di inferiorità e
bisogno elevata a diritto soggettivo fondamentale».
6.2.- L'Avvocatura dello Stato, a sua volta, ribadisce che
«l'intervento additivo richiesto dal rimettente attiene alla sfera
della discrezionalità del legislatore perchè rientra nell'ambito
della generale politica sociale ed esclusivamente ad esso legislatore
spetta la scelta delle varie soluzioni possibili».
Torna a sottolineare l'erroneità della censura fondata dalla
Corte rimettente «solo sull'aspetto quantitativo della prestazione di
invalidità civile, [...] perdendo di vista la globalità delle
misure approntate dal legislatore a tutela della disabilita'».
Conclude che l'esigenza di completezza della tutela «è destinata
a soccombere "di fronte alla limitatezza delle disponibilità
finanziarie che è possibile destinare nel quadro di una
programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale"
(cfr. Corte cost. 248/11, Corte cost. 111/05)».
7.- L'INPS ha depositato memorie fuori termine.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza in epigrafe - emessa nel corso del giudizio
di cui si è riferito nel Ritenuto in fatto - la Corte d'appello di
Torino, sezione lavoro, ha sollevato duplice questione di
legittimità costituzionale:
a) dell'art. 12, primo comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118
(Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e
nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), «nella parte
in cui attribuisce al soggetto totalmente inabile, affetto da
gravissima disabilità e privo di ogni residua capacità lavorativa,
una pensione di inabilità [...] insufficiente a garantire il
soddisfacimento delle minime esigenze vitali, in relazione agli artt.
3, 38, comma 1, 10, comma 1, e 117, comma 1, Cost.»;
b) dell'art. 38, comma 4, della legge 28 dicembre 2001, n. 448,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)», «nella parte in
cui subordina il diritto degli invalidi civili totali, affetti da
gravissima disabilità e privi di ogni residua capacità lavorativa,
all'incremento previsto dal comma 1 al raggiungimento del requisito
anagrafico del 60° anno di età, in relazione agli artt. 3 e 38,
comma 1, Cost.».
2.- Pregiudiziale al vaglio di legittimità costituzionale delle
disposizioni così censurate è l'esame delle plurime eccezioni di
inammissibilità delle correlative questioni, formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato e (la prima di esse anche) dalla
difesa dell'INPS.
2.1.- Eccepisce in primo luogo, infatti, l'Avvocatura dello Stato
che quanto richiesto dalla rimettente a questa Corte - e cioè di
«intervenire a modificare la misura della pensione di inabilità
ovvero ad eliminare il requisito anagrafico per l'applicazione delle
maggiorazioni previste dall'art. 38, comma 4, della L. 448/01» -
«esorbiti dal mero controllo di conformità alla Costituzione,
invadendo il campo delle scelte e della discrezionalità del
legislatore».
E, sulla stessa linea, sostiene la difesa dell'INPS, che
«entrambe le questioni tendono ad ottenere una risposta che rientra
nella sfera propria del legislatore».
2.1.1.- Questa eccezione - in quanto rivolta alla prospettazione
stessa delle questioni, per sostenerne (in via pregiudiziale appunto)
l'ostatività ex se ad una delibazione delle formulate censure - è,
in tali termini, non fondata.
La Corte rimettente non contesta, infatti, la discrezionalità
del legislatore nell'individuazione delle misure necessarie - e, in
questo caso, nell'importo della pensione - a tutela dei disabili.
Denuncia, invece, con riguardo al disposto del primo comma
dell'art. 12 della legge n. 118 del 1971, che l'importo pensionistico
ivi previsto, per la sua inadeguatezza ad assicurare al disabile
anche il «minimo vitale», vada al di là del limite delle garanzie,
essenziali e insopprimibili, dovute a tale categoria di soggetti:
limite non valicabile dal legislatore. E, sotto tale profilo, chiede
di sindacare la citata disposizione, alla luce anche di maggiori
importi di (a suo avviso) omogenee forme di sussidio, indicati come
«grandezze predate» agli effetti dell'intervento richiesto a questa
Corte. Ciò che dunque esclude l'inammissibilità, prima facie, della
questione.
Allo stesso modo, per quanto attiene all'art. 38 della legge n.
448 del 2001, la rimettente non revoca in dubbio la pertinenza di
tale disposizione all'area della discrezionalità legislativa, ma
dell'esercizio di tale discrezionalità chiede un controllo, nella
prospettiva di una asserita manifesta irragionevolezza della scelta
normativa che ne è conseguita.
2.2.- La sola Avvocatura dello Stato contesta, poi, ancora,
l'ammissibilità delle questioni sollevate, sotto il duplice profilo
dell'asserito carattere "ancipite" ed "incerto" del suo petitum.
Sostiene, infatti, che il Collegio a quo abbia posto due
questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto
«disposizioni eterogenee», in termini di irrisolta alternatività e
senza chiarire il verso - meramente ablativo o manipolativo -
dell'intervento richiesto a questa Corte sulle disposizioni
censurate.
Neppure tali ulteriori eccezioni sono suscettibili di
accoglimento.
2.2.1.- Per costante indirizzo di questa Corte, «l'alternatività
del petitum che rende ancipite, e pertanto inammissibile, la
questione di legittimità costituzionale è quella che non può
essere sciolta per via interpretativa, e che si configura, quindi,
come un'alternatività irrisolta» (da ultimo sentenze n. 75 e n. 58
del 2020; ordinanza n. 104 del 2020).
Nel caso in esame, la motivazione complessiva dell'ordinanza di
rimessione - pur non recando una formale e testuale qualificazione
delle due questioni sollevate, rispettivamente, come "principale" (la
prima) e "subordinata" (la seconda) - fa, comunque, emergere, con
chiara evidenza, il nesso sequenziale che ne caratterizza la
prospettazione, nel senso che la questione relativa all'art. 38,
comma 4, della legge. n. 448 del 2001 è logicamente subordinata al
rigetto di quella sollevata, in via prioritaria, con riguardo
all'art. 12, primo comma, della legge n. 118 del 1971. Il che,
appunto, esclude l'asserito carattere ancipite del petitum.
2.2.2.- Neppure è ravvisabile l'eccepita incertezza in ordine
all'intervento richiesto dalla Corte torinese.
Infatti, dagli argomenti utilizzati dall'ordinanza si evince
chiaramente che, sia per l'art. 12 della legge n. 118 del 1971, sia
per l'art. 38 della legge n. 448 del 2001, il giudice a quo non
invoca la pura cancellazione di dette norme dall'ordinamento, bensì
la loro modificazione, rispettivamente, nel senso dell'aumento
dell'importo riconosciuto a titolo di pensione di inabilità ovvero
nel senso di eliminare il requisito anagrafico per l'applicazione del
cosiddetto "incremento al milione" ai soggetti totalmente invalidi.
3.- Con la questione proposta in via principale il Collegio a quo
dubita, come detto, della legittimità costituzionale della
disposizione di cui al primo comma dell'art. 12 della legge n. 118
del 1971, nella parte in cui attribuisce al soggetto totalmente
inabile, affetto da gravissima disabilità e privo di ogni residua
capacità lavorativa, una pensione di inabilità di importo pari,
nell'anno 2018, ad euro 282,55, nell'anno 2019, ad euro 285,66 e,
nell'anno 2020, ad euro 286,81.
Tale disposizione si porrebbe, infatti, in contrasto con gli
artt. 3, 38, primo comma, nonchè con gli artt. 10, primo comma, e
117, primo comma, Cost., questi ultimi in relazione agli artt.
(evocati solo in motivazione all'ordinanza di rimessione) 4 e 28
della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con
disabilità, adottata il 13 dicembre 2006, ratificata dallo Stato
italiano con legge 3 marzo 2009, n. 18, e cui ha aderito anche
l'Unione europea (decisione del Consiglio n. 2010/48 del 26 novembre
2009), e agli artt. 26 e 34, in particolare terzo comma, della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
essendone l'effetto quello di disconoscere agli inabili al lavoro il
diritto ad un mantenimento adeguato, in ragione della misura
insufficiente della pensione di inabilità loro spettante,
irragionevolmente inferiore rispetto alla misura riconosciuta a
titolo di assegno sociale e a titolo di incremento della pensione di
invalidità civile per gli ultrasessantenni e, comunque, inidonea a
liberare l'inabile dalla condizione di bisogno in cui versa ed a
garantirne condizioni di vita almeno dignitose.
3.1.- La norma così denunciata testualmente dispone che «[a]i
mutilati ed invalidi civili di età superiore agli anni 18, nei cui
confronti [...] sia accertata una totale inabilità lavorativa, è
concesso a carico dello Stato e a cura del Ministero dell'interno
[ora: dell'INPS], una pensione di inabilità di lire 234.000 annue
[attualmente di euro 3.728,53] da ripartire in tredici mensilità
[...]».
Il limite di reddito personale per potere usufruire della
pensione è pari, per il 2020, ad euro 16.982,49 ed è riferito al
titolare della pensione e non anche al coniuge.
Al compimento dell'età anagrafica per la maturazione del diritto
all'assegno sociale, l'importo della pensione di inabilità civile
viene adeguato all'importo dell'assegno sociale e il soggetto non è
più sottoposto alla verifica della sussistenza dei requisiti
sanitari.
3.2.- Nel motivare il sospetto di illegittimità costituzionale
della riferita disposizione, nei vari profili della sua
prospettazione (come più ampiamente in narrativa indicati), il
Collegio rimettente muove, in ogni caso, dall'assunto che il
trattamento pensionistico riconosciuto al soggetto totalmente
invalido «non è certamente sufficiente, per comune esperienza, a
garantire il soddisfacimento dei più elementari bisogni della vita,
come alimentarsi, vestirsi e reperire una abitazione». E perviene,
conclusivamente, a chiedere a questa Corte di individuare un importo
diverso e costituzionalmente adeguato della suddetta pensione, anche
alla luce delle provvidenze di più elevato importo (in particolare,
l'assegno sociale di cui all'art. 3, comma 6, della legge 8 agosto
1995, n. 335, recante «Riforma del sistema pensionistico obbligatorio
e complementare»), predisposte dal legislatore in favore di soggetti
versanti in analoghe condizioni di bisogno economico ed utilizzabili
come misure di riferimento.
3.3.- È condivisibile quanto esposto in premessa dal giudice a
quo.
L'importo mensile della pensione di inabilità, di attuali euro
286,81, è innegabilmente, e manifestamente, insufficiente ad
assicurare agli interessati il "minimo vitale" e non rispetta,
dunque, il limite invalicabile del nucleo essenziale e indefettibile
del «diritto al mantenimento», garantito ad «ogni cittadino inabile
al lavoro» dall'art. 38, primo comma, Cost.
La semplice comparazione con gli importi riconosciuti per altre
provvidenze, avvinte da analoga matrice assistenziale e prospettate
come grandezze di raffronto, conferma che la misura della pensione di
inabilità non è idonea a soddisfare la soglia (non già del solo
minimo "adeguato" riconosciuto ai lavoratori dall'art. 38, secondo
comma, Cost., ma) dello stesso minimo vitale per far fronte alle
esigenze primarie e minute della quotidianità - ossia alle pure
esigenze alimentari - quale nucleo indefettibile di garanzie
spettanti agli inabili totali al lavoro.
Detti valori di comparazione sono rappresentati: a) dall'assegno
sociale per gli ultrasessantasettenni, pari nel 2020 ad euro 459,83
mensili; b) dall'impignorabilità relativa delle somme dovute a
titolo di pensione, indennità a titolo di pensione o di altri
assegni di quiescenza, di cui al novellato art. 545, settimo comma,
cod. proc. civ., per un ammontare corrispondente alla misura massima
mensile dell'assegno sociale aumentato della metà, pari, sempre
nell'anno 2020, ad euro 689,74 mensili; c) dall'incremento della
stessa pensione di inabilità previsto per gli ultrasessantenni, pari
attualmente ad euro 651,51 per tredici mensilità; d) dalla
cosiddetta maggiorazione al milione per i titolari di assegno o
pensione sociale giunti al settantesimo anno di età, pari sempre per
l'anno 2020 ad euro 648,26 per tredici mensilità; e) dal reddito
cittadinanza, quale misura assistenziale temporanea, il cui ammontare
corrisponde all'attualità ad euro 500,00 mensili, oltre euro 280,00
per eventuali voci accessorie.
3.4.- Non rileva in contrario che agli invalidi civili «che si
trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di
un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti
quotidiani della vita, abbisognano di un'assistenza continua» sia
concessa anche l'indennità di accompagnamento di cui all'art. 1
della legge 11 febbraio 1980, n. 18 (Indennità di accompagnamento
agli invalidi civili totalmente inabili), la cui misura mensile
ammonta ad euro 520,29 per l'anno 2020.
Diversa è, infatti, la funzione cui, rispettivamente, assolvono
la pensione di inabilità e l'indennità di accompagnamento, le quali
sono rispettivamente volte (la prima) a sopperire alla condizione di
bisogno di chi, a causa dell'invalidità, non è in grado di
procacciarsi i necessari mezzi di sostentamento, e (la seconda) a
consentire ai soggetti non autosufficienti (in ambito familiare e
senza aggravio per le strutture pubbliche) condizioni esistenziali
compatibili con la dignità della persona umana (sentenza n. 346 del
1989).
Tanto implica che, mentre la pensione di inabilità civile
rientra tra le provvidenze destinate al sostentamento della persona,
nonchè alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili per il
contesto familiare in cui il disabile si trova inserito (sentenza n.
40 del 2013), l'indennità di accompagnamento, in quanto diretta a
consentire ai soggetti non autosufficienti condizioni esistenziali
compatibili con la dignità della persona umana ex artt. 2 e 38,
primo comma, Cost., costituisce una provvidenza specifica,
funzionalmente diversa ed "aggiuntiva" rispetto alle prestazioni
assistenziali connesse alle invalidità. Essa, dunque, non può
essere negata per il fatto che, a determinare il richiesto stato di
invalidità civile assoluta, concorrano menomazioni - come la cecità
parziale - che danno diritto ad autonome prestazioni, in quanto
contrasta con il principio di eguaglianza concedere o meno una
prestazione assistenziale a soggetti che ne siano parimenti
bisognevoli, a seconda che fruiscano o meno di provvidenze
preordinate ad altri fini (sentenza n. 346 del 1989).
Il che è confermato anche dalla Corte regolatrice, per la quale
l'indennità di accompagnamento ha presupposti diversi rispetto alla
pensione di inabilità, essendo finalizzata all'assistenza della
persona non autosufficiente, senza riferimento alla capacità
lavorativa (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 21 gennaio
2005, n. 1268; sezione lavoro, sentenza 28 agosto 2000, n. 11295), e
destinata a svolgere una funzione di sostegno alla famiglia, così da
agevolare la permanenza in essa di soggetti bisognevoli di continuo
controllo, evitandone il ricovero in istituti pubblici di assistenza,
con conseguente diminuzione della spesa sociale (Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenza 23 dicembre 2011, n. 28705).
3.5.- Ciò dunque rilevato - quanto alla manifesta inadeguatezza
dell'emolumento pensionistico in questione rispetto all'esigenza di
garantire i mezzi necessari per vivere alle persone totalmente
inabili al lavoro - non può, però, chiedersi a questa Corte anche
una diretta e autonoma rideterminazione del correlativo importo,
poichè un tale intervento manipolativo invaderebbe l'ambito della
discrezionalità, che - nel rispetto del «limite invalicabile» di non
incidenza sul nucleo essenziale e indefettibile del diritto in gioco
- resta, comunque, riservata al legislatore, cui compete
l'individuazione delle misure necessarie a tutela dei diritti delle
persone disabili (ex plurimis, sentenze n. 275 del 2016, n. 80 del
2010, n. 251 del 2008). Attesa anche la pluralità di soluzioni
prospettate come possibili dalla Corte rimettente, in correlazione
alle varie (per di più solo latamente omogenee) grandezze di
riferimento, la scelta tra le quali è pur sempre demandata alla
discrezionalità del legislatore (sentenze n. 166 del 2017, n. 88 del
1992 e n. 769 del 1988).
In particolare, la misura della pensione di inabilità non può
essere equiparata all'importo dell'assegno sociale, attesa
l'eterogeneità strutturale e funzionale dei sussidi posti a
confronto. Infatti, l'assegno sociale costituisce una prestazione
assistenziale, erogata agli ultrasessantacinquenni (ora
sessantasettenni), istituita in attuazione dell'art. 38 Cost. per far
fronte al «particolare stato di bisogno derivante dall'indigenza,
risultando altre prestazioni - assistenza sanitaria, indennità di
accompagnamento - preordinate a soccorrere lo stato di bisogno
derivante da grave invalidità o non autosufficienza, insorte in un
momento nel quale non vi è più ragione per annettere significato
alla riduzione della capacità lavorativa, elemento che, per contro,
caratterizza le prestazioni assistenziali in favore dei soggetti
infrasessantacinquenni» (sentenze n. 12 del 2019 e n. 400 del 1999).
E nello stesso senso la pregressa pensione sociale - sostituita
appunto dall'assegno sociale - consiste in una prestazione di natura
assistenziale, che mira a soccorrere i cittadini anziani sprovvisti
dei mezzi necessari per vivere (sentenza n. 31 del 1986).
3.6.- La questione sollevata in via principale (ancorchè non in
limine, ma in esito all'effettuato scrutinio di legittimità
costituzionale della norma denunciata) è, pertanto, inammissibile,
per il profilo ostativo della discrezionalità legislativa, cui
restano, appunto, riservate le variabili della sua reductio ad
legitimitatem.
4.- Stante il mancato accoglimento della questione che precede,
viene di conseguenza in esame quella sollevata in via subordinata
dalla Corte rimettente, avente ad oggetto l'art. 38, comma 4, della
legge n. 448 del 2001.
4.1.- Il citato art. 38 nel suo complesso:
- prevede, al comma 1, che le «maggiorazioni sociali dei
trattamenti pensionistici», ivi di seguito elencati, siano
incrementate, «a favore dei soggetti di età pari o superiore a
settanta anni», «fino a garantire un reddito proprio pari a euro
516,46 al mese [cosiddetto "incremento al milione" di lire]»;
- aggiunge, al comma 4, che il beneficio incrementativo di cui al
comma 1 è concesso anche ai «soggetti di età pari o superiore a
sessanta anni che risultino invalidi civili totali [...]»;
- precisa, al comma 5, che « l'incremento di cui al comma 1 è
concesso in base alle seguenti condizioni: a) il beneficiario non
possieda redditi propri su base annua pari o superiori a euro
6.713,98; b) il beneficiario non possieda, se coniugato e non
effettivamente e legalmente separato, redditi propri per un importo
annuo pari o superiore a euro 6.713,98, nè redditi, cumulati con
quello del coniuge, per un importo annuo pari o superiore a euro
6.713,98 incrementati dell'importo annuo dell'assegno sociale; c)
qualora i redditi posseduti risultino inferiori ai limiti di cui alle
lettere a) e b), l'incremento è corrisposto in misura tale da non
comportare il superamento dei limiti stessi; d) per gli anni
successivi al 2002, il limite di reddito annuo di euro 6.713,98 è
aumentato in misura pari all'incremento dell'importo del trattamento
minimo delle pensioni a carico del Fondo pensioni lavoratori
dipendenti, rispetto all'anno precedente»;
- esclude, al comma 6, che il reddito della casa di abitazione
venga in rilievo ai fini della concessione della maggiorazione.
4.1.1.- L'art. 39, comma 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)» ha poi stabilito
che «[i]l comma 1 dell'articolo 38 della legge 28 dicembre 2001, n.
448, si interpreta nel senso che l'incremento delle pensioni in
favore dei soggetti disagiati, comprensivo della eventuale
maggiorazione sociale, non può superare l'importo mensile
determinato dalla differenza fra l'importo di 516,46 euro e l'importo
del trattamento minimo, ovvero della pensione sociale, ovvero
dell'assegno sociale».
Il comma 8 dello stesso art. 39 della legge n. 289 del 2002, a
sua volta, ha disposto che «[l]a lettera d) del comma 5 dell'articolo
38 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, si interpreta nel senso che,
per gli anni successivi al 2002, sono aumentati in misura pari
all'incremento dell'importo del trattamento minimo delle pensioni a
carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, rispetto all'anno
precedente, il limite di reddito annuo di 6.713,98 euro e l'importo
di 516,46 euro di cui al comma 1 del predetto articolo».
Infine, l'art. 5, comma 5, del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con
modificazioni, in legge 3 agosto 2007, n. 127, ha disposto che «[c]on
effetto dal 1° gennaio 2008, l'incremento delle pensioni in favore di
soggetti disagiati di cui all'articolo 38, commi da 1 a 5, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, è concesso secondo i criteri ivi
stabiliti, tenuto conto anche di quanto previsto dall'articolo 39,
commi 4, 5 e 8, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, fino a
garantire un reddito proprio pari a 580 euro al mese per tredici
mensilità e, con effetto dalla medesima data, l'importo di cui al
comma 5, lettere a) e b), del medesimo articolo 38 è rideterminato
in 7.540 euro. Per gli anni successivi al 2008 il limite di reddito
annuo di 7.540 euro è aumentato in misura pari all'incremento
dell'importo del trattamento minimo delle pensioni a carico del Fondo
pensioni lavoratori dipendenti, rispetto all'anno precedente».
4.1.2.- Pertanto, alla stregua dei riferiti criteri di
aggiornamento, l'importo della maggiorazione sociale per gli invalidi
civili che godono della pensione di inabilità, per effetto del
raggiungimento della soglia anagrafica di sessanta anni, è pari, per
l'anno 2019, ad euro 649,45 e, per l'anno 2020, ad euro 651,51, per
tredici mensilità; mentre i limiti reddituali che consentono di
usufruire del beneficio sono rispettivamente: per l'anno 2019 euro
8.442,85 per il pensionato solo ed euro 14.396,72 per il pensionato
coniugato e per l'anno 2020 euro 8.469,63 per il pensionato solo ed
euro 14.447,42 per il pensionato coniugato.
4.2.- Secondo il Collegio a quo, la condizione anagrafica
(raggiungimento del sessantesimo anno di eta') stabilita, sub comma 4
dall'art. 38 della legge n. 448 del 2001, per la concessione
dell'incremento agli invalidi civili totali, sarebbe irragionevole
«allorchè l'invalido, come nel caso ben prima del compimento del 60°
anno di età, si trovi in ragione delle patologie sofferte in
condizioni di gravissima disabilità e privo della benchè minima
capacità di guadagno».
Ed ulteriormente irragionevole e discriminatoria sarebbe la
disposizione denunciata laddove ai titolari di assegno (o pensione)
sociale concede l'incremento in questione per il solo raggiungimento
del settantesimo anno di età «anche se esenti da patologie
invalidanti» mentre «un soggetto totalmente inabile di età compresa
fra 18 e 59 anni che si trovi per di più in condizioni di gravissima
disabilità [...] viene a percepire una pensione di invalidità pari
a poco più della meta'».
4.3.- La questione è fondata, in relazione ad entrambi i
parametri costituzionali evocati dal rimettente, nei sensi e nel
termine di seguito riportati.
Il censurato requisito anagrafico di sessanta anni è
effettivamente irragionevole, in quanto il soggetto totalmente
invalido di età inferiore si trova in una situazione di inabilità
lavorativa che non è certo meritevole di minor tutela rispetto a
quella in cui si troverebbe al compimento del sessantesimo anno di
età.
Inoltre, se è ragionevole che, nei confronti di altri percettori
di assegni (o pensioni) sociali, la situazione di maggior bisogno e
la correlata necessità di ulteriore sostegno economico, in assenza
di loro compromissioni invalidanti, sia correlata all'ingresso in una
fascia di età avanzata, non ragionevole è invece che la stessa
correlazione (sia pure rispetto ad una inferiore fascia anagrafica)
sia mantenuta anche con riguardo ai titolari di pensione di
inabilità, totalmente incapaci al lavoro, la cui condizione di
precarietà, fisica ed economica, è certamente preesistente e non
può ritenersi inverata solo al compimento del sessantesimo anno di
età.
Le minorazioni fisio-psichiche, tali da importare un'invalidità
totale, non sono, infatti, diverse nella fase anagrafica compresa tra
i diciotto anni (ovvero quando sorge il diritto alla pensione di
invalidita') e i cinquantanove, rispetto alla fase che consegue al
raggiungimento del sessantesimo anno di età, poichè la limitazione
discende, a monte, da una condizione patologica intrinseca e non dal
fisiologico e sopravvenuto invecchiamento. E così, con riferimento
al caso da cui origina la questione, la difficoltà deriva dalla
diagnosticata tetraplegia spastica neonatale, essendo l'interessata
incapace, non solo a svolgere i più elementari atti quotidiani della
vita (come lavarsi, vestirsi, alimentarsi), ma anche a comunicare con
l'esterno, condizione questa dipendente dalla menomazione pregressa e
non dal superamento di determinate soglie anagrafiche. E ciò
diversamente dalle condizioni che legittimano l'incremento
dell'assegno sociale al raggiungimento del settantesimo anno di età
per gli aventi diritto all'assegno sociale ai sensi dell'art. 38,
comma 1, della legge n. 448 del 2001: in questa evenienza è
ragionevole ritenere che lo stato di bisogno di una persona sana si
aggravi fisiologicamente con l'anzianità, ossia con il
raggiungimento del settantesimo anno di età.
4.3.1.- Decisivo e assorbente è poi, comunque, il rilievo che
l'assegno riconosciuto agli inabili, ex art. 12 della legge n. 118
del 1971, è, per quanto innanzi detto, largamente insufficiente a
garantire loro i mezzi necessari per vivere. Per cui l'avere (la
norma censurata) escluso i titolari di tale inadeguato assegno, in
età compresa dai diciotto ai cinquantanove anni, dalla platea dei
soggetti beneficiari del cosiddetto "incremento al milione" innesca
un ulteriore profilo di contrasto - in particolare del suo comma 4 -
con gli artt. 3 e 38, primo comma, Cost.
4.4.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 38, comma 4, della legge n. 448 del 2001, nella parte in
cui, con riferimento agli invalidi civili totali, dispone che i
benefici incrementativi di cui al comma 1 sono concessi «ai soggetti
di età pari o superiore a sessanta anni» anzichè «ai soggetti di
età superiore a diciotto anni».
5.- L'estensione del beneficio incrementativo agli invalidi
civili - che ne consegue - è ovviamente subordinata alle più
stringenti condizioni reddituali di cui alle lettere a) e b) del
comma 5 dello stesso art. 38 della legge n. 448 del 2001 e spetta nei
limiti di cui alla lettera c) della medesima disposizione.
6.- La maggior spesa a carico dello Stato, che la presente
pronuncia comporta, non si risolve - come in tesi dell'INPS - in
«violazione dell'art. 81 della Costituzione», poichè, nella specie,
vengono in gioco diritti incomprimibili della persona.
Ciò, in linea di principio e sia pur con più attenuata
declinazione, è riconosciuto anche dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ritiene «condivisibile l'affermazione secondo cui il
vincolo di bilancio non può avere prevalenza assoluta sugli altri
principi costituzionali»; e, in coerenza con tale premessa, auspica
un "contemperamento" dei valori costituzionali sottesi alla norma
denunciata «con il principio di bilancio costituente anch'esso un
valore costituzionale».
Questa Corte ha già avuto del resto modo di chiarire che le
scelte allocative di bilancio proposte dal Governo e fatte proprie
dal Parlamento, pur presentando natura altamente discrezionale entro
il limite dell'equilibrio di bilancio, vedono naturalmente ridotto
tale perimetro di discrezionalità dalla garanzia delle spese
costituzionalmente necessarie, inerenti all'erogazione di prestazioni
sociali incomprimibili (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2020, n. 275
e n. 10 del 2016).
Ciò comporta che il legislatore deve provvedere tempestivamente
alla copertura degni oneri derivanti dalla pronuncia, nel rispetto
del vincolo costituzionale dell'equilibrio di bilancio in senso
dinamico (sentenze n. 6 del 2019, n. 10 del 2015, n. 40 del 2014, n.
266 del 2013, n. 250 del 2013, n. 213 del 2008).
7.- E nella prospettiva, appunto, del "contemperamento dei valori
costituzionali" - che viene qui in rilievo non già nel contesto
dello scrutinio di costituzionalità della norma denunciata ed al
fine dell'esito dello stesso, bensì nella fase successiva relativa
alla delimitazione diacronica degli effetti della decisione - la
Corte ritiene, in questo caso, di graduare gli effetti temporali del
decisum, facendoli decorrere (solo) dal giorno successivo a quello di
pubblicazione della sentenza sulla Gazzetta Ufficiale.
La tecnica decisoria della sentenza con effetto "ex nunc", che
viene qui adottata, appartiene alla giurisprudenza di questa Corte, a
partire dalla sentenza n. 10 del 2015 (nello stesso senso anche
sentenze n. 246 del 2019, n. 74 e n. 71 del 2018).
Nella prima citata pronuncia si è infatti chiarito che «così
come la decisione di illegittimità costituzionale può essere
circoscritta solo ad alcuni aspetti della disposizione sottoposta a
giudizio - come avviene ad esempio nelle pronunce manipolative -
similmente la modulazione dell'intervento della Corte può riguardare
la dimensione temporale della normativa impugnata, limitando gli
effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale sul piano
del tempo». E si è appunto precisato che «sono proprio le esigenze
dettate dal ragionevole bilanciamento tra i diritti e i principi
coinvolti» - vagliate alla luce di principi di stretta
proporzionalità e di effettività dei suddetti diritti - a
determinare la scelta di una tale tecnica decisoria. La quale
«risulta, quindi, costituzionalmente necessaria allo scopo di
contemperare tutti i principi e i diritti in gioco, [...] garantendo
il rispetto dei principi di uguaglianza e di solidarietà, che, per
il loro carattere fondante, occupano una posizione privilegiata nel
bilanciamento con gli altri valori costituzionali (sentenza n. 264
del 2012)».
8.- Peraltro, l'estensione pro futuro del cosiddetto "incremento
al milione" agli invalidi civili totali è coerente anche con la
logica del giudizio incidentale poichè l'accoglimento ex nunc
risponde comunque all'interesse della parte che ha attivato il
processo principale ed è dunque rilevante al fine della decisione
che dovrà adottare il giudice rimettente.
9.- Resta ovviamente ferma la possibilità per il legislatore di
rimodulare, ed eventualmente di coordinare in un quadro di sistema,
la disciplina delle misure assistenziali vigenti, purchè idonee a
garantire agli invalidi civili totali l'effettività dei diritti loro
riconosciuti dalla Costituzione. Infatti, l'eliminazione della
barriera anagrafica che condiziona l'adeguamento della misura della
pensione di inabilità al soddisfacimento delle esigenze primarie di
vita, non costituendo una opzione costituzionalmente obbligata, resta
soggetta a un diverso apprezzamento da parte del legislatore, purchè
nel rispetto del principio di proporzionalità (sentenze n. 40 del
2019 e n. 222 del 2018) e dell'effettività dei suddetti diritti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara, nei sensi e nel termine di cui in motivazione,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 4, della legge 28
dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)»,
nella parte in cui, con riferimento agli invalidi civili totali,
dispone che i benefici incrementativi di cui al comma 1 sono concessi
«ai soggetti di età pari o superiore a sessanta anni» anzichè «ai
soggetti di età superiore a diciotto anni»;
2) dichiara inammissibile la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 12, primo comma, della legge 30 marzo 1971,
n. 118 (Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5,
e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 38, primo comma, 10, primo comma, e 117,
primo comma, Cost., dalla Corte d'appello di Torino, sezione lavoro,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA