1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2017 (della Regione Liguria). Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge n. 124 del 2015 per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Ridefinizione delle circoscrizioni territoriali delle Camere di commercio - Riduzione del numero delle Camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del personale. - Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), intero testo, e artt. 1, comma 1, lett. a), n. 3; e 3, comma 4. (17C00031) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2017)

Ricorso della Regione Liguria (c.f. e p. IVA 00849050109) in
persona del Presidente in carica dott. Giovanni Toti, a ciò
autorizzato con delibera della giunta regionale n. 18 del 20 gennaio
2017, rappresentato e difeso per mandato a margine dall'avv. Barbara
Baroli dell'Avvocatura regionale (c.f. BRL BBR 55L54 D969W; PEC:
barbara.barolimariniello@ordineavvgenova.it) e dall'avv. Gabriele
Pafundi del foro di Roma (c.f.: PFNGRL57B09H501K; PEC:
gabriele.pafundi@ordineavvocatiroma.org; fax: 06 3212646), con
domicilio eletto presso l'avv. Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare
n. 14 contro il Presidente del Consiglio dei ministri in carica per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219, recante: «Attuazione della
delega di cui all'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura», nel suo complesso e
con specifico riferimento all'art. 1, comma 1, lettera a) , punto 3,
ed all'art. 3.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale n. 276 del 25 novembre 2016 è stato
pubblicato il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, recante:
«Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge 7 agosto
2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura».
Il predetto decreto legislativo dà attuazione alla delega al
Governo contenuta nell'art. 10 della legge n. 124 del 2015 tramite la
quale il Parlamento ha proceduto ad una complessiva riforma
dell'organizzazione delle Camere di commercio, comprendente - in
particolare - la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali di
tali enti mediante accorpamento di due o più camere di commercio,
nonche':
«la ridefinizione dei compiti e delle funzioni, con particolare
riguardo a quelle di pubblicità legale generale e di settore, di
semplificazione amministrativa, di tutela del mercato, limitando e
individuando gli ambiti di attività nei quali svolgere la funzione
di promozione del territorio e dell'economia locale, nonchè
attribuendo al sistema camerale specifiche competenze, anche delegate
dallo Stato e dalle regioni, eliminando le duplicazioni con altre
amministrazioni pubbliche, limitando le partecipazioni societarie a
quelle necessarie per lo svolgimento delle funzioni istituzionali
nonchè per lo svolgimento di attività in regime di concorrenza, a
tal fine esplicitando criteri specifici e vincolanti, eliminando
progressivamente le partecipazioni societarie non essenziali e
gestibili secondo criteri di efficienza da soggetti privati» (art.
10, comma 1, lettera c));
«il riordino delle competenze relative alla tenuta e
valorizzazione del registro delle imprese presso le camere di
commercio, con particolare riguardo alle funzioni di promozione della
trasparenza del mercato e di pubblicità legale delle imprese» art.
10, comma 1, lettera d).
Il decreto legislativo n. 219 del 2016 appare illegittimo nel suo
complesso tanto per violazione del principio di leale collaborazione,
mancando l'intesa con le regioni, quanto per eccesso di delega.
Inoltre, appaiono illegittimi, per autonome ragioni tanto l'art. 1,
comma 1, lettera a), punto 3 del decreto legislativo n. 219, quanto
l'art. 3.
Il ricorso viene pertanto articolato nei seguenti motivi

In diritto

1° violazione del principio di leale collaborazione.
Le camere di commercio sono «enti pubblici dotati di autonomia
funzionale che svolgono, nell'ambito della circoscrizione
territoriale di competenza, sulla base del principio di
sussidiarietà di cui all'art. 118 della Costituzione, funzioni di
interesse generale per il sistema delle imprese, curandone lo
sviluppo nell'ambito delle economie locali» ( art 1 della legge 29
dicembre 1993, n. 580).
Esse svolgono compiti di supporto al sistema delle imprese, in
un'ottica di sviluppo delle realtà produttive locali.
La relativa disciplina intercetta numerose materie che l'art. 117
Cost. attribuisce per la maggior parte alla competenza legislativa
residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost.
Com'è noto, fin dall'adozione delle riforme del cd. «federalismo
amministrativo» è stata spostata al livello regionale un'ampia quota
di compiti relativi allo «sviluppo economico ed alle attività
produttive», come si esprime il Titolo II del decreto legislativo n.
112/1998, al cui interno l'art. 11 specificava: «Il presente titolo
disciplina il conferimento alle regioni ed agli enti locali ....delle
funzioni e compiti esercitati nel settore dello sviluppo economico da
qualunque organo o amministrazione dello Stato o da enti pubblici da
questo dipendenti. Il settore sviluppo economico attiene, in
particolare, oltre alla materia "agricoltura e foreste"...., alle
materie "artigianato", "industria", "energia", "miniere e risorse
geotermiche", "ordinamento delle camere di commercio", "fiere e
mercati e commercio", "turismo ed industria alberghiera"».
Successivamente, la modifica del Titolo V della Costituzione
varata nel 2001 ha consolidato e rafforzato la scelta a favore della
competenza regionale in tutti gli ambiti che attengono allo sviluppo
economico locale, com'è ricavabile dal fatto che le principali
materie riferibili all'economia ed alle attività produttive -
agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo - sono state
ascritte alla competenza residuale regionale di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost., come d'altronde affermato innumerevoli volte da
parte della giurisprudenza di questa Corte (tra le molte: sentt. n.
76 del 2009; n. 94 del 2008; n. 64 del 2007; n. 162 del 2005; n. 1
del 2004).
Per la verità, la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito
come non si possa parlare di una vera e propria materia avente ad
oggetto lo «sviluppo economico», giacchè tale locuzione «costituisce
una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e
rinvia ad una pluralità di materie e l'art. 117 Cost. contempla
molteplici materie caratterizzate da una palese connessione con lo
sviluppo dell'economia, le quali sono attribuite sia alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella concorrente, sia a
quella residuale (Corte cost. n. 165 del 2007).
Tuttavia, è principio pacifico che - in presenza di disposizioni
normative statali incidenti su materie attribuite alla competenza
legislativa delle regioni, sia concorrente («ricerca scientifica e
tecnologica, sostegno all'innovazione per i settori produttivi») sia
residuale (commercio, industria, artigianato, agricoltura, turismo) -
qualora sussistano di esigenze di carattere unitario che legittimino
l'avocazione in sussidiarietà tanto delle funzioni amministrative
che non possono essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori
(Corte cost. n. 214 del 2006; nn. 383, 270, 242 del 2005) quanto
della relativa potestà normativa per l'organizzazione di tali
funzioni - l'intervento legislativo statale deve prevedere forme di
leale collaborazione, applicando il modulo della concertazione
necessaria e paritaria fra organi statali e Conferenza Stato-regioni
tramite lo strumento dell'intesa (Corte cost. n. 251 del 2016; n. 214
del 2006; n. 165 del 2007).
Nel caso di specie, il decreto legislativo n. 219 del 2016, è
stato approvato senza intesa con la Conferenza Stato-regioni, essendo
solo stata 'sentità la Conferenza unificata, in totale spregio del
principio di leale collaborazione.
Non può non richiamarsi, al riguardo, la recentissima sentenza
di questa Corte n. 251 del 2016 che ha fornito una preziosa
ricognizione degli strumenti di coinvolgimento delle regioni in
difesa delle loro competenze.
La pronuncia afferma che - qualora l'intervento del legislatore
statale rientri nel novero di quelli volti a disciplinare interessi
distinti «che ben possono ripartirsi diversamente lungo l'asse delle
competenze normative di Stato e Regioni» (sentenza n. 278 del 2010),
corrispondenti a diverse materie coinvolte e a concorrenza di
competenze, si apre la strada all'applicazione del principio di leale
collaborazione.
In particolare, ha affermato testualmente la Corte: «in ossequio
a tale principio, il legislatore statale deve predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro
competenze. L'obiettivo è contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65 del
2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012).
Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non può non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016). Quel
principio è tanto più apprezzabile se si considera la "perdurante
assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più
in generale, dei procedimenti legislativi" (sentenza n. 278 del 2010)
e diviene dirimente nella considerazione di interessi sempre più
complessi, di cui gli enti territoriali si fanno portatori.
Un'analoga esigenza di coinvolgere adeguatamente le Regioni e gli
enti locali nella forma dell'intesa è stata riconosciuta anche nella
diversa ipotesi della attrazione in sussidiarietà della funzione
legislativa allo Stato, in vista dell'urgenza di soddisfare esigenze
unitarie, economicamente rilevanti, oltre che connesse all'esercizio
della funzione amministrativa. In tal caso, l'esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale - e giustificare la deroga al riparto di
competenze contenuto nel Titolo V - «solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertatine e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, sentenza n. 7 del 2016).
Questa Corte ha individuato nel sistema delle conferenze «il
principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (sentenza n. 401 del
2007) e «[u]na delle sedi più qualificate per l'elaborazione di
regole destinate ad integrare il parametro della leale
collaborazione» (sentenza n. 31 del 2006). In armonia con tali
indicazioni, l'evoluzione impressa al sistema delle conferenze
finisce con il rivelare una fisiologica attitudine dello Stato alla
consultazione delle Regioni e si coniuga con il riconoscimento,
ripetutamente operato da questa Corte, dell'intesa in sede di
Conferenza unificata, quale strumento idoneo a realizzare la leale
collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis, sentenze n.
88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), «qualora non siano coinvolti
interessi esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente
autonomo» (sentenza n. 1 del 2016)...................... È pur vero
che questa Corte ha più volte affermato che il principio di leale
collaborazione non si impone al procedimento legislativo. Là dove,
tuttavia, il legislatore delegato si accinge a riformare istituti che
incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente
connesse, sorge la necessità del ricorso all'intesa. Quest'ultima si
impone, dunque, quale cardine della leale collaborazione anche quando
l'attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è
rimessa a decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla
base dell'art. 76 Cost.
Per tutte le suesposte considerazioni, il decreto legislativo n.
219 del 2016 appare illegittimo nel suo complesso per violazione del
principio di leale collaborazione, giacchè procede al generale
riordino delle Camere di commercio (enti che esercitano funzioni
nell'ambito dello sviluppo dell'economia locale, la cui disciplina
intercetta necessariamente competenze regionali, come espresso in
precedenza) senza far luogo allo strumento dell'intesa.
2° motivo: Violazione art. 76 e 77 primo comma Cost. Eccesso di
delega rispetto ai criteri di riduzione del numero delle Camere di
commercio.
L'art. 10 della legge delega n. 124/2015 prevede tra i principi e
criteri direttivi per la ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio solo "l'accorpamento" di due o
più camere di commercio esistenti.
Il decreto delegato n. 219/2016, all' art. 1, comma l, lettera
a), punto 3, aggiunge a tale modalità di ridefinizione anche "la
modifica" delle circoscrizioni territoriali, lasciando in tal modo
aperta la possibilità di determinare 'innovativamentè i nuovi
confini degli enti, ossia consentendo di prescindere in modo anche
significativo dagli esistenti perimetri amministrativi.
La previsione configura un eccesso di delega, in violazione dei
rubricati parametri costituzionali.
3° motivo: Violazione dell' art. 117, terzo e quarto comma, Cost. e
del principio di leale collaborazione da parte dell'art. 3, comma 4,
decreto legislativo n. 219/2016.
L'art. 3, comma 4, del decreto legislativo n. 219 prevede che «il
Ministro dello sviluppo economico, entro i sessanta giorni successivi
al termine di cui al comma 1, con proprio decreto, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, provvede, tenendo conto
della proposta di cui al comma 1, alla rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, all'istituzione delle nuove camere di
commercio, alla soppressione delle camere interessate dal processo di
accorpamento e razionalizzazione ed alle altre determinazioni
conseguenti ai piani di cui ai commi 2 e 3. Il provvedimento di cui
al presente comma è adottato anche in assenza della proposta di cui
al comma 1, ove sia trascorso inutilmente il termine ivi previsto,
applicando a tal fine i medesimi criteri previsti nei commi 1, 2,
3.».
Dunque: tutte le significative decisioni afferenti alla modifica
delle circoscrizioni territoriali delle Camere di commercio ed alle
innovazioni disposte tramite i piani di razionalizzazione di cui ai
commi 2 e 3 dell'art. 3 vengono adottate con decreto del Ministro
dello sviluppo economico avendo solo "sentito" la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni.
La norma impugnata costituisce esempio puntuale del vizio, già
dedotto al primo motivo, consistente nel totale disconoscimento da
parte della legislazione statale degli interessi regionali in un
ambito di attività (lo «Sviluppo economico», al cui perseguimento
sono dedicate le Camere di commercio) che intercetta numerose
competenze regionali riconosciute dall' art. 117, terzo e quarto
comma, Cost.
La mera audizione della Conferenza permanente costituisce,
nuovamente, esempio concreto della violazione del dovere di leale
collaborazione, che ha ispirato tutta la legislazione delegata
oggetto di impugnativa.

P. Q. M.

La Regione Liguria, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso,
dichiari l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n.
219 del 2016 nel suo complesso, nonchè dell' art. 1, comma 1,
lettera a), punto 3, e dell'art. 3, comma 4. del medesimo decreto
legislativo.
Si deposita delibera G.R. di autorizzazione alla proposizione del
giudizio.
Genova-Roma, 20 gennaio 2017

Avv. Baroli - Avv. Pafundi