1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1233 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio - 14 ottobre 1996
N. 1233 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 ottobre 1996) dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Bonaccorsi Maria ed altri e l'Ente Ferrovie dello Stato Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Inguistificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo Incidenza sul diritto di proprieta'. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 6, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, sostituito dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3, comma primo, 42, secondo e terzo comma). (096C1692) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 821 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 1991
vertente tra Bonaccorsi Maria, Belmusto Giovanna, Belmusto Antonio,
elettivamente domiciliati in Reggio Calabria, via P. Foti n. 21,
presso lo studio dell'avvocato Alberto Panuccio dal quale sono
rappresentati e difesi giusta procura a margine dell'atto di
citazione in riassunzione, attori, contro l'Ente Ferrovie dello Stato
in persona del suo legale rappresentante pro-tempore, convenuto.
Rilevato in fatto
Con citazione notificata il 31 luglio 1974 all'azienda autonoma
delle Ferrovie dello Stato in persona del Ministro dei trasporti,
presso l'Avvocatura distrettuale di Catanzaro, il dr. Matteo Belmusto
esponeva che il prefetto di Reggio Calabria, con decreto del 28
giugno 1972, n. 5045, div. 4, aveva disposto l'occupazione temporanea
di un terreno di sua proprietà riportato in catasto al foglio 4, p.
414; che originariamente la superficie prevista per l'occupazione era
stata fissata in mq 3.200, successivamente estesa alla residua
proprietà dell'istante, su richiesta avanzata ai sensi dell'art. 23
legge 25 giugno 1865, n. 2359.
Evidenziava il Belmusto che il decreto gli era stato notificato il
29 luglio 1972; che l'occupazione era stata già eseguita fin dal 13
marzo 1972 contestualmente con la redazione del verbale di
consistenza; che l'Amministrazione, pur avendo eseguito e quasi
portato a termine la costruzione non aveva portato a compimento il
procedimento di espropriazione; che l'occupazione era ormai divenuta
illegittima, ma la costruzione dell'opera pubblica ostava alla
restituzione del bene.
Tanto premesso l'istante chiedeva condannarsi l'Amministrazione
convenuta al risarcimento del danno in suo favore.
Con successivo atto di citazione del 28 novembre 1975 il Belmusto
Matteo conveniva nuovamente innanzi allo stesso Tribunale la predetta
Amministrazione ferroviaria, prendendo atto che nelle more, e
precisamente il 24 settembre 1975, era stato emesso decreto di
espropriazione con determinazione dell'indennità ex art. 16 legge n.
865/1971, avverso la quale proponeva opposizione, e chiedendo il
valore venale del terreno, per l'illegittimità e nullità del
decreto ablatorio.
In entrambe le cause si costituiva in giudizio l'Amministrazione
convenuta, rappresentata dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
che concludeva per il rigetto o la declaratoria d'improponibilità
della domanda.
Sulle cause riunite con sentenza del 16 dicembre-13 marzo 1982 il
tribunale di Catanzaro pronunciava la propria incompetenza per
materia a conoscere delle predette domande, per le quali era
competente la Corte d'appello di Catanzaro.
La Corte d'appello, innanzi alla quale parte attrice aveva
riassunto la causa, ritenendo di dover parimenti rilevare la propria
incompetenza, con ordinanza del 4 novembre 1985 rimetteva gli atti
alla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 45 c.p.c. Con sentenza
del 18 novembre 1986 la suprema Corte dichiarava la competenza del
tribunale di Catanzaro in ordine alla domanda di risarcimento del
danno, e della Corte d'appello per quella di opposizione alla stima.
Nuovamente riassunte le cause innanzi agli uffici giudiziari
indicati dalla Corte di cassazione, sopravveniva la legge 5 luglio
1989, n. 246, di conversione del decreto 8 maggio 1989, n. 166,
istitutiva della Corte d'appello di Reggio Calabria: sulle tempestive
eccezioni di parte convenuta la Corte d'appello di Catanzaro (con
sentenza del 5 maggio-15 giugno 1990) ed il tribunale di Catanzaro
(con sentenza del 20-28 dicembre 1990) dichiaravano la propria
incompetenza per territorio, in favore degli uffici giudiziari di
Reggio Calabria.
Gli eredi del Matteo Belmusto, con citazione notificata 25 giugno
1991 all'Avvocatura distrettuale dello Stato, riassumevano innanzi al
Tribunale di Reggio Calabria la controversia avente ad oggetto il
risarcimento del danno, invocando la condanna dell'Amministrazione
convenuta alla corresponsione del valore di mercato del bene
occupato, e previa declaratoria d'illegittimità, nullità,
inefficacia del decreto di espropriazione emesso dopo la scadenza del
termine di occupazione.
Non si costituiva in questa ulteriore fase l'Amministrazione
convenuta, e la causa, acquisiti gli atti del processo riassunto,
precisate le conclusioni di parte attrice, veniva posta in decisione
all'udienza collegiale del 12 dicembre 1995.
Rilevato in diritto
Secondo l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione l'occupazione illegittima del suolo privato e la
costruzione su di esso di un'opera da parte della pubblica
amministrazione, determinano, per l'impossibilità della restituzione
al proprietario (cui segue l'effetto dell'acquisto dell'immobile alla
mano pubblica) un danno nella sfera giuridica del privato la cui
azione per il conseguimento del valore ha natura risarcitoria (cfr.
Cass. S.U. 25 novembre 1992 n. 12546). Da tale ricostruzione del
fenomeno della c.d. occupazione acquisitiva e dalla conseguenziale
disciplina questo tribunale non ritiene di discostarsi nella
decisione del caso de quo.
In particolare, giova rilevare con specifico riferimento a
quest'ultimo, che deve ritenersi certamente illegittima
l'irreversibile destinazione del fondo ad opera pubblica proseguita
oltre la scadenza del provvedimento autorizzativo dell'occupazione
temporanea d'urgenza; non può neppure ritenersi tempestivamente ed
efficacemente completata la procedura espropriativa per il
consolidato l'orientamento della suprema Corte di cassazione secondo
il quale l'illecito si perfeziona nel momento in cui scade il termine
dell'occupazione temporanea senza che sia intervenuto il definitivo
provvedimento espropriativo, che sarebbe, se emesso in epoca
successiva a quel momento, inutiliter dato ed inidoneo a trasformare
in legittima acquisizione in capo alla p.a. quell'acquisto ormai
intervenuto a titolo originario e come conseguenza dell'illecito
(cfr. Cass. Sez. Un. 10 giugno 1988 n. 3940, e successivamente Cass.
Sez. I, 3 maggio 1991 n. 4848).
Ritenuto pertanto:
che nella controversia de qua dovrebbe farsi applicazione della
norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n.
549, entrata in vigore nelle more tra l'udienza di discussione e la
presente decisione;
che l'applicazione della norma predetta (e quindi, delle
disposizioni di cui all'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, del
quale la stessa ha sostituito il comma 6) anche nei giudizi pendenti
consegue all'espressa previsione contenuta nella norma della sua
applicazione in tutti i casi in cui "non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno ...";
che, appunto, nel caso di specie, trattasi di determinare
giudizialmente l'entità del risarcimento del danno spettante agli
attori per l'occupazione illegittima di cui sopra;
che, a seguito dell'entrata in vigore della norma di cui all'art.
1, comma 65, della legge n. 549/1995, il tribunale dovrebbe adottare
per la liquidazione dei danni di cui gli attori hanno chiesto il
risarcimento i criteri, già dettati per il calcolo dell'indennità
di espropriazione, di cui all'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992
succitato, piuttosto che quello, seguito in precedenza, del valore
venale del bene;
che è, quindi, rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, così come sostitutivo del comma 6, dell'art. 5-bis del d.-l.
11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, che il Collegio ritiene di dover esaminare
d'ufficio a norma dell'art. 23, comma terzo, della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuto altresi':
che, secondo la ricostruzione della fattispecie dell'accessione
invertita (o occupazione acquisitiva), l'acquisto in capo alla
pubblica amministrazione "del nuovo bene risultante dalla
trasformazione del precedente si configura ... come una conseguenza
ulteriore, eziologicamente dipendente non dall'illecito ma dalla
situazione di fatto - realizzazione dell'opera pubblica con
conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporato - che
trova il suo antecedente storico nella illecita occupazione e nella
illecita destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa"
(Corte costituzionale 17-23 maggio 1995, n. 188), sicchè l'intera
fattispecie viene attratta nell'ambito dell'illecito, nel quale la
somma di denaro che la p.a. è tenuta a pagare al privato in
conseguenza della perdita da lui subita, "costituisce non già
controvalore, ma reintegrazione patrimoniale a titolo risarcitorio,
di cui il valore del bene non è che un parametro di determinazione"
(Corte cass. S.U. n. 12546/1992 cit.);
che, pertanto, la fattispecie in esame è assolutamente diversa
da quella dell'espropriazione di aree edificabili (cfr. Corte
costituzionale 16 dicembre 1993, n. 442), la quale presuppone,
invece, che l'ente espropriante abbia seguito un procedimento
legittimo, in esito al quale soltanto è consentita la corresponsione
al privato di un'indennità che, seppure congrua, seria, adeguata,
può non essere esattamente commisurata al valore venale del bene;
che la diversità tra le fattispecie è resa evidente dalla
circostanza che nel caso dell'espropriazione l'ordinamento non
reagisce ad un danno, da risarcire, ma tende a garantire un giusto
corrispettivo al soggetto che si è visto sottrarre un proprio
diritto per i motivi d'interesse generale sottesi all'espropriazione;
che, viceversa, nell'ipotesi dell'occupazione acquisitiva vi è
l'esigenza di reagire ad un fatto che determina una lesione della
sfera giuridica individuale, considerata sotto il profilo della
lesione della proprietà, e che è illecito perchè posto in
"violazione - certamente consapevole - delle norme che stabiliscono
in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse, ai sensi dell'art. 42, terzo comma, Cost.,
nonchè delle norme che consentono la temporanea compressione della
facoltà di godimento dei beni privati" (Corte cass. S.U. 26 febbraio
1983 n. 1464); pertanto, il risarcimento risponde in tale caso alla
finalità tradizionale di compensazione pecuniaria di danni
patrimoniali e quindi la relativa liquidazione dovrebbe rispettare la
regola dell'equivalenza tra danno cagionato e danno da risarcire;
che la norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge n.
549/1995, equiparando gli effetti economico-patrimoniali della
perdita del bene per fatto illecito a quelli dell'espropriazione
secundum legem, appare illegittima per violazione della norma di cui
all'art. 3, primo comma, della Costituzione sia perchè, in contrasto
col principio di ragionevolezza, si vengono a trattare in modo uguale
situazioni diverse, sia perchè il legislatore, attribuendo al
rapporto la qualificazione giuridica propria dell'illecito, nel
presupposto che esso corrisponda nella sua sostanza a quella (tanto
è vero che fa espresso riferimento al "risarcimento del danno" in
aggiunta ed in alternativa all'indennizzo), finisce per assoggettare
il rapporto così qualificato ad una disciplina completamente
diversa, quale è quella dettata in materia di espropriazione di aree
edificabili; con l'ulteriore ingiustificata sperequazione che
identiche saranno le conseguenze per l'ente espropriante che faccia
ricorso ad un legittimo procedimento espropriativo e quello che
invece ponga in essere un'attività illecita;
che anzi, a ben vedere, maggiori vantaggi appaiono derivare per
la p.a. che abbia agito illegittimamente, perchè il conseguimento
della proprietà dell'immobile trasformato avviene senza il
preventivo adempimento delle complesse procedure cui la legge
sottopone l'espropriazione secundum legem, senza che da tale
inosservanza scaturisca per l'acquirente l'obbligo di corrispondere
un risarcimento maggiore dell'indennità per l'espropriazione
legittimamente operata; infine beneficiando di un termine
prescrizionale assai più breve (quinquennale ex art. 2947 c.c.,
invece che decennale) da opporre al titolare del bene espropriato che
reclami il pagamento di quanto dovutogli in conseguenza della
perdita;
che la questione di legittimità costituzionale della norma in
discorso nemmeno appare manifestamente infondata con riferimento alla
norma di cui all'art. 42, comma terzo, della Costituzione, in quanto
vanifica la limitazione, contenuta in tale norma, del potere di
esproprio della p.a. ai soli casi previsti dalla legge: ed, invero,
sebbene sia possibile la coesistenza nell'ordinamento di una
pluralità di modelli espropriativi, tuttavia perchè all'integrale
ristoro del sacrificio subito dal privato per effetto
dell'espropriazione possa sostituirsi l'indennizzo (così come ormai
univocamente inteso nel senso di congruo ristoro) è necessario, per
il disposto della norma costituzionale suddetta, che l'ipotesi
ablativa sia legislativamente configurata in conformità allo schema
traslativo presupposto da tale norma;
Ritenuto infine:
che effettivamente non è precluso al legislatore, nell'ambito
della figura generale del risarcimento, derogare al principio della
riparazione integrale del danno sofferto (di cui all'art. 1223 cod.
civ., richiamato, per i fatti illeciti, dall'art. 2056 cod. civ.),
disponendo per legge il limite massimo del risarcimento ovvero
determinando legislativamente il quantum dovuto;
che tuttavia la deroga al regime ordinario nella fattispecie che
ci occupa appare di dubbia legittimità costituzionale con
riferimento alla norma di cui all'art. 3, comma primo, nonchè alla
disciplina di cui all'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, dal momento che, prevedendo l'ordinamento un apposito
procedimento nell'ambito del quale va operata la mediazione tra
l'interesse generale sotteso all'espropriazione e l'interesse privato
espresso dalla proprietà privata, quando la p.a. si trova ad operare
al di fuori di tale procedimento, mentre è compatibile con la
disciplina suddetta il mancato adempimento della pretesa restitutoria
(in attuazione della funzione sociale della proprieta': cfr. Corte
cost. 31 luglio 1990 n. 384), non trova alcuna ragionevole
giustificazione la mancata integrale tutela risarcitoria: ed invero,
in tale caso la completa ed adeguata valutazione degli interessi in
gioco presuppone l'integrale risarcimento del danno subito dal
privato, risolvendosi la diversa soluzione legislativa in
un'ulteriore limitazione apportata alla proprietà privata che si
traduce - non essendo finalizzata ad assicurarne la funzione sociale
(cfr. art. 42, comma secondo, Cost.) ed operando al di fuori di una
procedura espropriativa (cfr. art. 42, comma terzo, Cost.) - in
un'ingiustificata compressione del diritto;
che tale irragionevolezza è ancora più evidente ove si compari
la posizione di chi subisce l'occupazione acquisitiva con quella del
proprietario del suolo su cui venga costruito l'altrui edificio (art.
938 c.c.): a prescindere, infatti, dal quantum spettante a
quest'ultimo - di sicuro non necessariamente estensibile a
fattispecie simili -, è pur vero che il fenomeno dell'accessione
invertita, contemplato appunto dall'art. 938 c.c. e posto a
fondamento della stessa occupazione acquisitiva, importa un integrale
ristoro del pregiudizio economico sofferto dall'originario
proprietario, e che tale ristoro è invece escluso in radice - e per
definizione - dalla norma della cui legittimità costituzionale si
dubita;
Ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art.
5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, per contrasto con
l'art. 3, primo comma, e con l'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene non manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art. 5-bis del d.-l.
11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, per contrasto con l'art. 3, primo comma, e con
l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Reggio Calabria, addì 23 gennaio 1996
Il presidente: Gerardis
96C1692