1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 336 SENTENZA 14 - 27 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento in giudizio di soggetti diversi dalle parti - Inammissibilita'. Telecomunicazioni - Rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica - Disciplina per l'autorizzazione all'installazione degli impianti - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione della competenza legislativa delle Regioni per il carattere dettagliato, autoapplicativo e non cedevole della disciplina, e per la sua diretta operativita' nei confronti dei privati - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, artt. 86-95. - Costituzione, art. 117. Telecomunicazioni - Rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica - Attribuzione e disciplina con legge statale di funzioni amministrative agli enti locali - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione dei principi in tema di riparto delle competenze amministrative, con riguardo a materie di competenza concorrente o residuale - Erroneo presupposto interpretativo - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, artt. 86-95. - Costituzione, art. 118. Telecomunicazioni - Infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione - Assimilazione ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria, con applicazione della relativa normativa - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione della competenza regionale relativa al governo del territorio, per il carattere di dettaglio della disciplina - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 86, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione - Limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualita' stabiliti dalla legge statale - Obbligo imposto alle Regioni di uniformarvisi - Ricorso della Regione Marche - Denunciata lesione della competenza regionale, con particolare riguardo alla indicazione degli obiettivi di qualita', nelle materie del governo del territorio e della tutela della salute - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 86, comma 7. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Infrastrutture per impianti radioelettrici - Installazione e modifica delle caratteristiche di emissione - Autorizzazione degli enti locali previo accertamento da parte dell'ARPA della compatibilita' del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione, gli obiettivi di qualita' stabiliti dalla legge statale - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata limitazione delle competenze regionali in ordine alla localizzazione dei siti - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 87, primo comma. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Installazione di un impianto di comunicazione elettronica - Procedimento di autorizzazione - Dissenso motivato di una amministrazione interessata - Decisione rimessa a una conferenza dei servizi ovvero, in taluni casi, al Consiglio dei Ministri - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 87, commi 6, 7 e 8. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Installazione di un impianto di comunicazione elettronica - Istanze di autorizzazione e denunce di attivita' - Previsione di silenzio-assenso - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione della competenza regionale, in relazione alla tutela dell'ambiente, della salute e al governo del territorio, per il carattere di dettaglio della disciplina - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 87, comma 9. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica - Necessita' di opere civili, scavi o occupazione di suolo pubblico - Procedimento con previsione della conferenza dei servizi e del silenzio-assenso - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 88. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Infrastrutture di comunicazione elettronica - Regole di condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi di comunicazione elettronica - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente, nelle materie del governo del territorio, della tutela della salute e dell'ordinamento della comunicazione, per il carattere di dettaglio della disciplina - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 89. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Telecomunicazioni - Impianto di reti o esercizio dei servizi - Divieto di oneri o canoni che non siano fissati con legge - Obbligo degli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica di tenere indenne l'ente locale dalle spese necessarie - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione delle attribuzioni normative e finanziarie delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 93. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Impianti e condutture di energia elettrica o tubazioni - Necessita' di nulla osta del Ministero delle comunicazioni, e potere di vigilanza e controllo sulla esecuzione dei lavori - Ricorsi delle Regioni Toscana e Marche - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente, nelle materie del governo del territorio e dell'ordinamento della comunicazione, per il carattere di dettaglio della disciplina, nonche' della competenza amministrativa - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 95. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Telecomunicazioni - Installazione e esercizio degli impianti - Istanza di autorizzazione e denuncia di inizio attivita' - Contenuto dei modelli da usare per la presentazione - Ricorso della Regione Marche - Denunciato esercizio di potesta' regolamentare da parte dello Stato in materie non rientranti nella sua competenza esclusiva - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, artt. 86, comma 8, 87, comma 3, 88, comma 1, 89, comma 5, 92, 93, 94, 95, e allegato 13. - Costituzione, art. 117. Telecomunicazioni - Realizzazione degli impianti - Acquisizione dei beni immobili necessari, limitazione legale della proprieta', imposizione di servitu' - Ricorso della Regione Marche - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente, nelle materie del governo del territorio, della tutela della salute e dell'ordinamento della comunicazione, per il carattere di dettaglio della disciplina, nonche' lesione della competenza residuale in materia di edilizia e urbanistica - Carenza di motivazione - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, artt. 90, 91, 92 e 94. - Costituzione, artt. 117 e 118. (005C0867) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 86, 87, 88,
89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95, nonchè dell'allegato n. 13, del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana e Marche
notificati il 5 e il 13 novembre 2003, depositati in cancelleria il
14 e il 19 successivi ed iscritti ai nn. 79 e 80 del registro ricorsi
2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Stefano Grassi per la Regione Marche e l'avvocato dello Stato
Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Toscana e Marche hanno proposto questione di
legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni
elettroniche).
Entrambe le ricorrenti hanno impugnato gli artt. 86, 87, 88, 89,
93 e 95, nonchè l'allegato n. 13, in riferimento agli artt. 117, 118
e 119 della Costituzione; la Regione Marche ha denunciato anche il
contrasto degli artt. 90, 91, 92 e 94, nonchè degli artt. 86,
comma 8, 87, comma 3, 88, comma 1, 89, comma 5, 92, 93, 94 e 95 in
connessione con l'allegato n. 13, con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
La materia disciplinata dal Codice, esordiscono le ricorrenti,
non è riconducibile ai titoli di legislazione esclusiva statale, ma
ricade in ambiti di competenza legislativa concorrente quali
l'ordinamento della comunicazione, il governo del territorio, la
tutela della salute, la produzione, il trasporto e la distribuzione
nazionale dell'energia, e, per alcuni profili, tocca materie di
competenza residuale quali l'industria e il commercio, l'urbanistica
e l'edilizia, i lavori pubblici. Allo Stato dovrebbe quindi essere,
tutt'al più, riservata la predisposizione dei principi fondamentali,
restando al legislatore regionale la disciplina sostanziale e
procedimentale. Ebbene, con tutte le disposizioni impugnate, secondo
i ricorsi regionali, il legislatore statale definirebbe al contrario
una regolamentazione minuziosa, dettagliata, autoapplicativa,
direttamente operante nei confronti dei privati interessati,
comprimendo così la sfera costituzionale di autonomia legislativa
delle Regioni e violando le regole di riparto di cui all'art. 117
Cost.
Sempre in via generale, le ricorrenti denunciano il contrasto
della disciplina statale con l'art. 118 Cost., giacchè le norme
impugnate attribuirebbero direttamente l'esercizio di funzioni
amministrative agli enti locali, disciplinando il relativo
procedimento, laddove tali funzioni dovrebbero essere conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Nè
ricorrerebbero, nel caso di specie, le condizioni che legittimano
l'attrazione in via sussidiaria delle funzioni amministrative da
parte dello Stato.
Le disposizioni del Codice, si aggiunge nel ricorso della Regione
Toscana, non potrebbero trovare il loro fondamento nella potestà
statale di definire le funzioni fondamentali degli enti locali, non
potendo certo considerarsi «funzione fondamentale» l'attribuzione di
una singola competenza autorizzativa in materia di impianti; nè le
norme censurate, proseguono entrambe le ricorrenti, potrebbero essere
legittimate dal fatto di essere attuative di direttive comunitarie,
perchè tale attuazione spetterebbe alle Regioni nelle materie di
propria competenza (art. 117, quinto comma, Cost.).
Censure più specifiche sono indirizzate da entrambe le
ricorrenti nei confronti degli artt. 86, 87, 88, 89, 93 e 95 nonchè
dell'allegato n. 13, mentre la sola Regione Marche impugna anche gli
articoli 90, 91, 92 e 94 del d.lgs. n. 259 del 2003.
Segnatamente l'art. 86, che reca disposizioni sulle
infrastrutture di comunicazione elettronica e sui diritti di
passaggio, assimilando le infrastrutture di cui agli artt. 87 e 88
alle opere di urbanizzazione primaria, anche se di proprietà privata
degli operatori, invaderebbe la competenza regionale in materia di
governo del territorio nonchè di urbanistica ed edilizia con una
disciplina di dettaglio, che non lascerebbe alcuno spazio alla
competenza concorrente regionale.
Quanto all'art. 87, che disciplina il procedimento autorizzatorio
per l'installazione e la modifica delle infrastrutture ed assegna
tale competenza agli enti locali, esso sarebbe incostituzionale sotto
molteplici profili. In primo luogo, prevederebbe una disciplina
dettagliata in materia che rientrerebbe nella competenza regionale
concorrente; inoltre, obbligherebbe al rispetto degli obiettivi di
qualità stabiliti uniformemente a livello nazionale, facendo così
venire meno la competenza regionale a determinare tali obiettivi.
Infine sarebbero illegittime anche la disciplina della conferenza dei
servizi recata dai commi 6, 7 e 8 dell'art. 87, nella parte in cui
estende la regola della maggioranza all'adozione dell'atto finale,
prevede una sola ipotesi di dissenso qualificato ed affida al
Consiglio dei ministri la relativa decisione; come pure la previsione
concernente il silenzio-assenso per la localizzazione degli impianti,
che priverebbe il legislatore regionale di ogni potestà
programmatoria. Secondo la Regione Marche, la previsione del
silenzio-assenso con l'indicazione del termine nel quale esso si
forma, recata dall'art. 87, comma 9, sarebbe lesiva della competenza
legislativa regionale, perchè non lascerebbe alla Regione alcun
potere di definire, pur sempre nel quadro dei principi fissati dalla
legge statale, termini diversi o altre forme di semplificazione
amministrativa.
Illegittimi sarebbero pure, a giudizio di entrambe le ricorrenti,
gli articoli 88, 89 e 93. Il primo definisce un procedimento analogo
a quello dell'art. 87, con la previsione della conferenza di servizi
e del silenzio-assenso, per l'autorizzazione volta alla installazione
di infrastrutture che interessano aree di proprietà di più enti
pubblici e fissa regole affinchè gli enti pubblici definiscano i
programmi di manutenzione ordinaria e straordinaria delle rispettive
opere. Nei suoi confronti si indirizzano pertanto le medesime censure
formulate nei confronti dell'art. 87. L'art. 89 definisce le regole
di condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi; l'art. 93
prevede che gli operatori di reti di comunicazione elettronica
debbano tenere indenne l'ente locale o l'ente proprietario dalle
spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche
coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione, fatte
salve le tasse e gli oneri di concessione. Le disposizioni testè
menzionate recherebbero regolazioni di puntuale dettaglio in ambiti
materiali affidati alla competenza concorrente («governo del
territorio», «ordinamento della comunicazione» e «tutela della
salute»).
L'art. 95, nel disciplinare gli impianti e le condutture di
energia elettrica, prescrive che venga richiesto all'Ispettorato del
Ministero delle comunicazioni il nulla osta sul progetto relativo a
qualunque costruzione, modifica o spostamento di condutture di
energia elettrica. Così disponendo, ad avviso della Regione Toscana,
esso si porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in quanto attribuisce ad un organo statale la
competenza a pronunciarsi sui progetti relativi ad opere, come le
condutture di energia elettrica e le tubazioni metalliche sotterrate,
che dovrebbero essere disciplinate dalla Regione. Lo Stato
avocherebbe competenze attinenti ad una materia di potestà
concorrente, senza rispettare i criteri di esercizio della competenza
sussidiaria, come fissati da questa Corte nella sentenza n. 303 del
2003. Il medesimo art. 95, secondo la Regione Marche, in materie di
competenza concorrente quali l'ordinamento della comunicazione e il
governo del territorio, recherebbe una disciplina autoapplicativa
estremamente dettagliata.
L'allegato n. 13 del decreto legislativo impugnato determina il
contenuto dei modelli da usare nella presentazione dei titoli
abilitativi, e dunque, secondo la prospettazione dei ricorsi, non
solo non reca disposizioni di principio, come l'art. 117 della
Costituzione imporrebbe in materie di competenza concorrente, ma
integra l'esercizio di una vera e propria potestà regolamentare, che
lo Stato non può legittimamente esercitare in materie diverse da
quelle riservate alla sua competenza esclusiva, neppure ove si voglia
riconoscere ai regolamenti emanati nelle materie di competenza
regionale il carattere della cedevolezza.
Gli artt. 90, 91, 92 e 94 sono impugnati dalla sola Regione
Marche. Le disposizioni in parola, che disciplinano l'acquisizione
dei beni immobili necessari alla realizzazione degli impianti
(art. 90), la limitazione legale della proprietà (art. 91) e
l'imposizione di servitù (artt. 92 e 94), porrebbero una disciplina
di dettaglio in materia riservata alla competenza concorrente
(ordinamento della comunicazione, governo del territorio, tutela
della salute) o comunque residuale (edilizia e urbanistica) della
Regione.
Alcune disposizioni, e specificamente l'art. 86, comma 8,
l'art. 87, comma 3, l'art. 88, comma 1, gli artt. 89, comma 5, 92,
93, 94, 95 e l'allegato n. 13, disciplinando il contenuto dei modelli
da presentare per le domande di autorizzazione e per gli altri
adempimenti amministrativi connessi con l'installazione e l'esercizio
degli impianti, sarebbero espressione di una potestà regolamentare
che lo Stato non potrebbe esercitare in materie, come quelle
disciplinate, che non ricadono nella propria sfera di legislazione
esclusiva.
Tutte le disposizioni impugnate sarebbero illegittime poichè
costituirebbero esercizio diretto di funzioni amministrative,
assumendo natura provvedimentale, e comunque attribuirebbero funzioni
amministrative ad organi dell'amministrazione statale o direttamente
ad enti locali senza rispettare le condizioni poste nell'art. 118
della Costituzione e segnatamente il principio di sussidiarietà,
come interpretato da questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003.
Inoltre, aggiunge la Regione Marche, il medesimo art. 118, nel
prevedere, al secondo comma, che le funzioni debbano essere conferite
con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze,
vieterebbe al legislatore statale di procedere a conferimenti diretti
nei confronti degli enti locali in materie di competenza concorrente
o residuale. Per questo profilo sarebbero illegittimi l'art. 87, che
attribuisce direttamente agli enti locali il compito amministrativo
di rilasciare l'autorizzazione degli impianti di comunicazione, e gli
articoli da 88 a 95.
L'art. 93, infine, per la parte in cui limita - per gli operatori
- gli oneri connessi alle attività di installazione, scavo ed
occupazione di suolo pubblico, sarebbe costituzionalmente
illegittimo, secondo la Regione Marche, anche per contrasto con
l'art. 119 Cost.
In particolare, si sostiene che il principio dell'autonomia
finanziaria, sotto il profilo dell'autonomia di spesa, unitamente
«alla norma secondo cui per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni», implicherebbe che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni, diverse da quelle
«ordinarie», risultino finanziate attraverso l'attribuzione diretta
ai loro bilanci di risorse adeguate, senza vincoli sulle modalità di
spesa.
Sotto altro profilo l'art. 119 sarebbe violato dalle disposizioni
impugnate per la parte in cui impongono, sia pure indirettamente,
oneri finanziari a carico delle Regioni.
2. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che tutte le questioni proposte siano
dichiarate inammissibili e comunque infondate.
In via preliminare, e con riferimento al ricorso della Regione
Toscana, si lamenta la omessa indicazione, per la gran parte delle
censure, delle specifiche disposizioni costituzionali che si assumono
violate.
Nel merito, si osserva che il decreto legislativo impugnato non
sottrae alcuna competenza alle Regioni, alle quali si indirizza come
normativa di principio, nè limita le attribuzioni comunali e
regionali in materia di pianificazione del territorio, giacchè
interviene solo sulle fasi procedimentali relative al rilascio delle
autorizzazioni, al fine di semplificare l'azione amministrativa. Il
decreto, continua la difesa erariale, non farebbe venire meno i
poteri-doveri dei Comuni in ordine all'accertamento delle emissioni
elettromagnetiche prodotte dalle infrastrutture da realizzare, nè
priverebbe gli enti locali del potere di accertare la sussistenza dei
presupposti e dei requisiti di legge prescritti per l'installazione.
In ordine alla denunciata violazione della competenza legislativa
concorrente, si osserva che in realtà la disciplina impugnata «non
può prescindere» dalla materia «tutela dell'ambiente», rimessa alla
competenza legislativa esclusiva statale, dato che uno dei principali
interessi cui è preordinata la procedura di autorizzazione è quello
del rispetto dei limiti delle emissioni elettromagnetiche. In tale
materia, di natura trasversale, il legislatore nazionale ben potrebbe
fissare principi e criteri uniformi, pur quando essi incidano sulle
competenze legislative regionali, tanto concorrenti quanto residuali.
Anche volendo trascurare questo argomento, continua la difesa
erariale, in materie attribuite alla legislazione concorrente sarebbe
comunque consentito al legislatore statale introdurre una normativa
di dettaglio, ove ciò si giustifichi con l'oggettiva necessità di
disciplinare funzioni amministrative di cui lo Stato è titolare in
base ai principi di sussidiarietà e di adeguatezza. Nella specie il
ricorso a questo titolo straordinario di competenza non richiederebbe
la previa intesa fra Stato e Regione interessata, come pure si evince
dalla sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, poichè l'esercizio
delle funzioni amministrative non viene sottratto agli enti locali
competenti, ma solo coordinato con quello delle autorità
indipendenti.
Quanto poi alle doglianze della Regione Toscana, secondo la quale
allo Stato sarebbe precluso attribuire funzioni amministrative agli
enti locali nelle materie assegnate alla competenza regionale
residuale, l'Avvocatura replica che quando lo Stato voglia
assicurare, in applicazione del principio di sussidiarietà,
l'esercizio unitario di una funzione, ciò potrà fare anche
attraverso il coordinamento di funzioni spettanti agli enti locali
con quelle di autorità statali.
Una disciplina irragionevolmente differenziata della rete di
comunicazione - si prosegue - sarebbe di ostacolo all'espletamento
ottimale del servizio per tutti i cittadini e verrebbe in definitiva
ad incidere sulla tutela dell'unità giuridica ed economica e in
particolare sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, in relazione ai quali sussiste la
competenza legislativa esclusiva dello Stato. Altro principio
costituzionale che il decreto legislativo impugnato mirerebbe a
salvaguardare sarebbe la tutela della concorrenza, che renderebbe
necessaria la predisposizione di procedure certe e uniformi
sull'intero territorio nazionale.
Nello specifico delle censure proposte, la difesa statale
osserva, quanto all'art. 86, che l'assimilazione delle infrastrutture
alle opere di urbanizzazione primaria, certamente attinente al
governo del territorio, ha il limitato scopo di uniformare la natura
di queste reti su tutto il territorio nazionale, senza ledere alcuna
competenza locale. In relazione al sesto comma del medesimo art. 86,
si soggiunge che la previsione di limiti di esposizione e valori di
attenzione ai campi elettromagnetici si «ispirerebbe» alla sentenza
di questa Corte n. 307 del 2003, che ha accolto i ricorsi statali
contro disposizioni di leggi regionali (per quanto qui rileva,
l'art. 7, comma 3, della legge della Regione Marche n. 25 del 2001),
che introducevano limiti di induzione magnetica difformi da quelli
fissati nella legislazione statale.
Infondate sarebbero pure le doglianze relative all'art. 87 del
d.lgs. impugnato, che fissa uniformemente, a livello nazionale,
obiettivi di qualità senza escludere la competenza delle leggi
regionali in ordine alla localizzazione e all'attribuzione dei siti.
Quanto alla censura contro l'art. 87, commi 6, 7 e 8, essa
sarebbe da respingere considerando che la decisione a maggioranza
nella conferenza di servizi semplifica il procedimento amministrativo
senza peraltro sacrificare il ruolo fondamentale dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente.
L'Avvocatura giudica, inoltre, senz'altro pretestuosa la censura
che si appunta sull'art. 88, giacchè la durata del periodo previsto
per il perfezionamento della fattispecie del silenzio-assenso è
quella tipica, e comunque è derogabile da parte degli enti locali.
Sull'art. 89, disciplinante la coubicazione e condivisione di
infrastrutture, la difesa dello Stato rileva che la disposizione
attiene principalmente alle funzioni dell'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni e del Ministero, sicchè, in applicazione del
principio di sussidiarietà, la competenza regolatrice, anche di
dettaglio, non potrebbe che spettare al legislatore nazionale. Per la
stessa ragione sarebbe da respingere la questione avente ad oggetto
l'art. 95: il potere di nulla osta attribuito al Ministero delle
comunicazioni sarebbe espressione di una esigenza unitaria di
sicurezza e funzionalità delle reti.
Gli artt. 92, 93 e 94, che disciplinano limitazioni alla
proprietà e servitù, prosegue la difesa erariale, riguarderebbero
la materia dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza statale;
inoltre esigenze unitarie giustificherebbero la disciplina uniforme
delle procedure espropriative nell'art. 90. In riferimento
all'impugnazione dell'allegato n. 13, l'Avvocatura replica che questa
Corte avrebbe ammesso una disciplina statale di dettaglio anche in
materie di competenza regionale quando sia esercitata una competenza
legislativa sussidiaria e rileva che ciò comporterebbe
necessariamente «un'analoga posizione per le relative disposizioni
regolamentari».
Pure da respingere sarebbero le censure indirizzate nei confronti
delle disposizioni impugnate, sul rilievo che esse attribuirebbero
funzioni amministrative senza rispettare le condizioni per
l'applicazione del principio di sussidiarietà. La legislazione
statale al contrario risulterebbe proporzionata e ragionevole in
relazione al fine di realizzare una rete di comunicazione estesa
sull'intero territorio nazionale, nè potrebbe dirsi violato il
principio dell'intesa, che si realizzerebbe nella attuazione degli
stessi procedimenti amministrativi introdotti con la normativa
impugnata, procedimenti all'interno dei quali le Regioni
eserciterebbero comunque le loro competenze sul territorio non
diversamente dagli altri enti locali.
Insussistente sarebbe infine, a giudizio della difesa statale, la
lesione dell'art. 119 Cost. da parte dell'art. 93. L'autonomia
finanziaria degli enti locali non potrebbe infatti essere
pregiudicata da una disposizione che si limita a condizionare
l'imposizione di canoni od altri oneri ad una previsione legislativa
ed obbliga per il resto gli operatori che forniscono reti di
comunicazione a tenere indenni gli enti locali dalle spese necessarie
per le opere di sistemazione delle aree pubbliche coinvolte.
3. - In entrambi i giudizi hanno spiegato intervento le società
T.I.M. s.p.a. - Telecom Italia Mobile, Vodafone Omnitel N.V., Wind
Telecomunicazioni s.p.a. e hanno chiesto che le questioni proposte
siano dichiarate improponibili, inammissibili e comunque infondate.
Nel solo giudizio introdotto con il ricorso n. 79 del 2003 sono
intervenuti anche, ad adiuvandum della ricorrente Regione Toscana, il
Codacons (Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati per la
tutela dei consumatori e dell'ambiente), nonchè, con atto pervenuto
fuori termine, il comune di Roma.
4. - Tutte le parti, nonchè gli intervenienti Telecom Italia
Mobile s.p.a., Vodafone Omnitel N.V., Wind Telecomunicazioni s.p.a. e
Codacons hanno depositato ulteriori memorie in prossimità
dell'udienza pubblica del 26 ottobre 2004.
4.1. - La Regione Toscana, contestando l'ammissibilità degli
spiegati interventi, svolge nel merito argomentazioni volte a
confutare le tesi difensive sostenute dall'Avvocatura erariale.
Quanto all'argomento secondo cui la normativa impugnata sarebbe
necessaria per assicurare l'installazione sul territorio nazionale
degli impianti per la telefonia mobile di terza generazione (UMTS),
si osserva che siffatto interesse non può prescindere dall'esigenza
di ricercare «un punto di equilibrio tra esigenze e valori tutti
parimenti tutelati dalla Carta costituzionale, anche con competenze
attribuite alle Regioni».
Quanto agli invocati principi di trasparenza, tempestività e
divieto di discriminazioni contenuti nella direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE (che istituisce un
quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione
elettronica - direttiva quadro), lo Stato - ad avviso della
ricorrente - avrebbe dovuto limitarsi a ribadirne l'obbligatorietà
affidandone alla legislazione regionale l'ulteriore sviluppo, ai
sensi dell'art. 117, quinto comma, Cost.
La Regione contesta poi che la normativa denunciata possa
ascriversi a materie riservate allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, Cost.
Non sarebbe riconducibile, infatti, alla tutela della
concorrenza, perchè le norme impugnate non prevederebbero interventi
promozionali per favorire lo sviluppo del mercato e misure di
salvaguardia dei principi antitrust (sentenze n. 272 e n. 14 del
2004), ma si limiterebbero a stabilire un procedimento amministrativo
accelerato per l'installazione degli impianti.
Neppure sarebbe invocabile la competenza esclusiva statale di cui
alla lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost., giacchè le
disposizioni denunciate non avrebbero ad oggetto «la fissazione di un
livello minimo di soddisfacimento di diritti civili o sociali»
(sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), ma soltanto la
disciplina di una procedura accelerata per l'installazione degli
impianti.
Nè, tanto meno, si argomenta ancora nella memoria, potrebbe
valere il richiamo alla materia della tutela dell'ambiente, solo
marginalmente implicata dalle norme impugnate. In ogni caso, la legge
statale non potrebbe esautorare del tutto la competenza legislativa
regionale che venga esercitata nel rispetto degli standard fissati a
livello nazionale per la tutela dell'ambiente.
Infondata sarebbe altresì la tesi per cui le disposizioni
impugnate conterrebbero soltanto principi fondamentali. Esse - e in
particolare gli artt. 86, 87 e l'allegato n. 13 - detterebbero invece
una disciplina minuziosa, autoapplicativa, direttamente operativa nei
confronti dei privati interessati. Peraltro, l'incostituzionalità
dell'art. 86, che assimila, ad ogni effetto, le infrastrutture di
reti pubbliche di proprietà dei privati alle opere di urbanizzazione
primaria, sarebbe ancor più evidente alla luce della giurisprudenza
amministrativa in materia, secondo la quale siffatta assimilazione
determinerebbe la compatibilità degli impianti con qualunque
destinazione urbanistica del territorio comunale, ottenendosi così
il medesimo risultato previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 198 del
2002, dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 303 del 2003.
4.2. - La Regione Marche contesta in primo luogo l'ammissibilità
degli atti di intervento e, nel merito, osserva che la finalità di
realizzare una rete uniforme, proteggendo la salute dei cittadini
dagli effetti dell'inquinamento elettromagnetico, non potrebbe
giustificare la disciplina dettagliata e autoapplicativa posta dallo
Stato, in quanto gli obiettivi di tutela dall'inquinamento
atterrebbero alla materia di competenza concorrente della tutela
della salute. Ciò sarebbe stato riconosciuto dalla stessa legge
n. 36 del 2001, che attribuiva alle Regioni la competenza a definire
le modalità per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione
degli impianti, nonchè dalle sentenze di questa Corte n. 331 e
n. 307 del 2003.
L'esigenza di una disciplina unitaria, prosegue la difesa
regionale, non potrebbe trovare giustificazione nella direttiva
quadro 2002/21/CE, che non altererebbe la disciplina delle competenze
interne, ma si limiterebbe a porre obblighi che gravano in pari grado
sulla legge statale come sulla legge regionale. Nemmeno potrebbe
essere invocata, come titolo di competenza statale, la tutela della
concorrenza, perchè nessuna violazione della par condicio degli
imprenditori interessati al settore potrebbe derivare dall'obbligo di
rispettare, nel territorio regionale, le discipline regionali in tema
di edilizia, governo del territorio e tutela della salute.
4.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, ribaditi e
ulteriormente sviluppati gli argomenti già svolti nell'atto di
costituzione, aggiunge che la disciplina delle reti non può essere
segmentata secondo le esigenze locali, ma deve essere ispirata a
criteri uniformi a livello nazionale, giacchè è posta a presidio di
valori costituzionali fondamentali quali la libertà e segretezza
delle comunicazioni, la libertà di iniziativa economica, la tutela
della concorrenza.
In riferimento alla impugnazione dell'art. 86, si contesta che
l'assimilazione delle infrastrutture di reti di comunicazione alle
opere di urbanizzazione primaria costituisca una disciplina di
dettaglio invasiva della competenza regionale e si sostiene che si
tratterebbe invece della «definizione generale da attribuire a
determinate opere secondo un modello unitario che consenta lo
sviluppo delle reti a mezzo di metodologie uniformi».
Quanto alle doglianze relative all'art. 87, comma 1, la norma si
limiterebbe a riconoscere ai Comuni il potere di installazione, ma
non precluderebbe l'esercizio da parte della Regione di ulteriori
poteri di disciplina, peraltro già esercitati da alcune Regioni.
Con specifico riguardo al modello della conferenza di servizi,
l'Avvocatura osserva che il ruolo delle Regioni sarebbe sacrificato
solo nell'ipotesi di intervento del Consiglio dei ministri necessario
per risolvere un dissenso qualificato e che la stessa difesa
regionale non considererebbe possibile avocare tale funzione all'ente
regionale.
Pure da respingere sarebbero le censure di illegittimità per
violazione della regola di riparto della potestà regolamentare; le
disposizioni impugnate non avrebbero infatti alcun effetto
modificatorio sui regolamenti vigenti, nè sarebbe possibile
attribuire carattere regolamentare a disposizioni inserite nella
legge in ragione del loro contenuto. Rispetto all'art. 86, comma 8,
si osserva comunque che la finalità di realizzare un unico archivio
telematico nazionale giustifica la previsione di un modello di
istanza configurato secondo uno schema tipizzato.
4.4. - Gli intervenienti T.I.M. - Telecom Italia Mobile S.p.a.,
Vodafone Omnitel N.V., Wind Telecomunicazioni S.p.a. e Codacons,
insistono preliminarmente per l'ammissibilità degli interventi.
5. - All'udienza del 26 ottobre 2004, sentite le parti, è stata
adottata l'ordinanza collegiale in pari data, con la quale i predetti
interventi sono stati dichiarati inammissibili.
6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica del 24 maggio 2005 la
Regione Toscana ha depositato una memoria con la quale ha replicato
alle argomentazioni difensive svolte dalla difesa erariale. In
particolare, in relazione alla inammissibilità per mancata
impugnazione dell'art. 41 della legge 1° agosto 2002, n. 166
(Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), si rileva
che la legge delega non presentava alcun contenuto lesivo delle
attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni, in quanto si
limitava a prevedere, quali criteri direttivi per l'esercizio della
delega stessa, la riduzione dei termini per la conclusione dei
procedimenti volti al rilascio delle autorizzazioni per i servizi di
comunicazione elettronica e la regolazione uniforme degli stessi, non
autorizzando l'emanazione di una «normativa dettagliata, puntuale e
autoapplicativa», quale quella contenuta nel decreto legislativo
1° agosto 2003, n. 259.
Per quanto attiene, invece, alla eccepita inammissibilità per
acquiescenza, conseguente all'emanazione di un parere positivo sul
decreto legislativo reso in sede di Conferenza Stato-Regioni, la
ricorrente osserva che la stessa non avrebbe reso alcun parere
favorevole e che, in ogni caso, nei giudizi di costituzionalità in
via principale non avrebbe alcun rilievo l'istituto dell'acquiescenza
(si richiama la sentenza n. 74 del 2001).
Nel merito si osserva, in via preliminare, sempre in chiave di
replica alle difese erariali, che il legislatore delegato non avrebbe
aderito alla tesi della rete di comunicazione intesa come rete
unitaria, atteso che le norme impugnate configurano le installazioni
per le telecomunicazioni quali singoli impianti. In ogni caso,
l'assunta unitarietà non potrebbe legittimare una attrazione statale
di competenze legislative ex art. 118 della Costituzione, in quanto,
da un lato, non sono disciplinate funzioni amministrative che lo
Stato si riserva (essendo le stesse attribuite agli enti locali),
dall'altro, mancherebbe l'intesa con le Regioni (si richiamano le
sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Si osserva, inoltre, come non sussisterebbe alcun titolo di
legittimazione in capo allo Stato in grado di giustificare, sul piano
del riparto di competenze, le norme impugnate. In particolare, non
potrebbe invocarsi: a) la materia della tutela della concorrenza, in
quanto le disposizioni censurate non prevedono interventi
promozionali per favorire «lo sviluppo del mercato e delle misure di
salvaguardia dei principi antitrust» (si richiamano le sentenze
n. 272 e n. 14 del 2004): dette disposizioni si sarebbero limitate a
prevedere un procedimento amministrativo accelerato per
l'installazione degli impianti; b) la «materia» dei livelli
essenziali delle prestazioni, atteso che le norme in esame non
avrebbero «ad oggetto la fissazione di un livello minimo di
soddisfacimento di diritti civili o sociali».
Inoltre, le norme censurate non potrebbero rinvenire una propria
giustificazione nell'esigenza di dare attuazione al diritto
comunitario: l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, infatti,
assegnerebbe alle Regioni nelle materie alle stesse attribuite «la
competenza a provvedere all'attuazione ed esecuzione degli atti
comunitari».
Infine, le disposizioni impugnate non potrebbero essere
considerate espressione di un principio fondamentale, in quanto
contengono precetti completi che non lascerebbero alcun spazio per
eventuali ulteriori normative regionali. A tal proposito, si richiama
quanto previsto, in particolare, dall'art. 86 del Codice, il quale
assimila le infrastrutture di telecomunicazione alle opere di
urbanizzazione primaria, con conseguente possibilità che tali
impianti siano compatibili con ogni destinazione urbanistica del
territorio.
6.1. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica del 24 maggio 2005
hanno depositato memorie anche gli intervenienti: Codacons (fuori
termine); Wind Telecomunicazioni s.p.a; Vodafone Omnitel N.V.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana e Marche, con distinti ricorsi (ric.
nn. 79 e 80 del 2003) hanno impugnato il decreto legislativo
1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche)
censurando, in particolare, entrambe le ricorrenti, gli artt. 86, 87,
88, 89, 93 e 95, nonchè l'allegato n. 13, in riferimento agli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e soltanto la Regione Marche
anche gli artt. 90, 91, 92 e 94, nonchè gli artt. 86, comma 8, 87,
comma 3, 88, comma 1, 89, comma 5, 92, 93, 94 e 95 in connessione con
l'allegato n. 13, per contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
2. - Considerata la sostanziale identità della materia trattata
nei due ricorsi, si dispone la riunione dei giudizi perchè gli
stessi siano decisi con unica sentenza.
3. - Hanno spiegato intervento in giudizio le società T.I.M. -
Telecom Italia Mobile S.p.a., Wind Telecomunicazioni S.p.a., Vodafone
Omnitel N.V., nonchè il Codacons (Coordinamento delle associazioni e
dei comitati per la tutela dei consumatori e dell'ambiente) ed il
Comune di Roma.
All'udienza del 26 ottobre 2004, sentite le parti, è stata
adottata l'ordinanza collegiale in pari data, con la quale i predetti
interventi sono stati dichiarati inammissibili. Ciò in base al
consolidato orientamento di questa Corte, secondo il quale nei
giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale non
è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e
dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio sia oggetto
di contestazione (v., da ultimo, sentenze n. 150 del 2005, n. 167 e
n. 166 del 2004).
4. - Prima di procedere alla disamina delle singole questioni di
legittimità costituzionale sollevate, appare opportuno premettere
alcune considerazioni di ordine generale sulle ragioni che hanno
condotto all'emanazione del Codice, le cui disposizioni formano
oggetto di impugnazione.
4.1. - Con tale Codice l'Italia ha recepito le direttive quadro
del Parlamento europeo e del Consiglio sulle comunicazioni
elettroniche del 7 marzo 2002 (direttiva 2002/19/CE, relativa
all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse
correlate, e all'interconnessione delle medesime - direttiva accesso;
direttiva 2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i
servizi di comunicazione elettronica - direttiva autorizzazioni;
direttiva 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per
le reti ed i servizi di comunicazione elettronica - direttiva quadro;
direttiva 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti
degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica - direttiva servizio universale).
La finalità perseguita, con tali direttive, è il superamento
delle situazioni di monopolio del settore, mediante la progressiva
diminuzione dell'intervento gestorio delle autorità pubbliche e la
incentivazione di un vasto processo di liberalizzazione delle reti e
dei servizi nei settori convergenti delle telecomunicazioni, dei
media e delle tecnologie dell'informazione (cfr. quinto considerando
della direttiva 2002/21/CE), secondo le linee di un ampio disegno
europeo tendente ad investire l'intera area dei servizi pubblici. Le
disposizioni introdotte prevedono, infatti, una serie di misure
regolatorie destinate ad incidere sul comportamento delle imprese e
che dovrebbero condurre ad una completa operatività delle regole
della concorrenza.
A tali fini, le citate direttive regolamentano «i servizi» e le
«reti» di comunicazione elettronica e cioè in generale «i mezzi di
trasmissione», escludendo espressamente dal proprio campo di
applicazione la disciplina dei «contenuti dei servizi» - quali quelli
relativi alle emissioni radiotelevisive, ai servizi finanziari e a
taluni servizi della società della informazione (quinto considerando
della direttiva 2002/21/CE) - forniti mediante i predetti sistemi di
comunicazione. Questa separazione non incide - si puntualizza nel
quinto considerando della direttiva quadro 2002/21/CE - «sul
riconoscimento dei collegamenti» fra i due aspetti dei contenuti e
dei mezzi di trasmissione «al fine di garantire il pluralismo dei
mezzi di informazione, la diversità culturale e la protezione dei
consumatori» (cfr. anche sentenza n. 331 del 2003).
Nel presente giudizio di costituzionalità rileva esclusivamente
la normativa inerente alle «reti di comunicazione elettronica», la
cui definizione è contenuta nell'art. 2, par. 1, lettera a) della
citata direttiva 2002/21/CE, secondo cui per rete devono intendersi:
«i sistemi di trasmissione e, se del caso, le apparecchiature di
commutazione o di instradamento e altre risorse che consentono di
trasmettere segnali via cavo, via radio, a mezzo di fibre ottiche o
con altri mezzi elettromagnetici, comprese le reti satellitari, le
reti terrestri mobili e fisse (a commutazione di circuito e a
commutazione di pacchetto, compresa Internet), le reti utilizzate per
la diffusione circolare dei programmi sonori e televisivi, i sistemi
per il trasporto della corrente elettrica, nella misura in cui siano
utilizzati per trasmettere i segnali, le reti televisive via cavo,
indipendentemente dal tipo di informazione trasportato» (tale
definizione è stata integralmente trasposta, a livello interno,
nella lettera dd) dell'art. 1, comma 1, del Codice).
La normativa comunitaria prescrive, inoltre, che le procedure
«previste per la concessione del diritto di installare» le predette
infrastrutture di comunicazione elettronica debbano essere
«tempestive, non discriminatorie e trasparenti, onde assicurare che
vigano le condizioni necessarie per una concorrenza leale ed
effettiva» (ventiduesimo considerando della direttiva 2002/21/CE). In
particolare, l'art. 11, par. 1, della direttiva quadro - di cui le
norme impugnate costituiscono specifica attuazione - stabilisce che
gli Stati membri, nell'esaminare una domanda per la concessione del
diritto di installare strutture su proprietà pubbliche o private,
richiesta da un'impresa autorizzata a fornire reti di comunicazione
elettronica, assicurino che l'autorità competente «agisca in base a
procedure trasparenti e pubbliche, applicate senza discriminazioni
nè ritardi; e rispetti i principi di trasparenza e non
discriminazione nel prevedere condizioni per l'esercizio di tali
diritti».
Emerge, dunque, dalle suddette disposizioni l'esistenza di un
preciso vincolo comunitario ad attuare un vasto processo di
liberalizzazione del settore, armonizzando le procedure
amministrative ed evitando ritardi nella realizzazione delle
infrastrutture di comunicazione elettronica.
4.2. - Il Codice, che richiama le direttive in discorso nel
quarto e nel quinto punto della sua «premessa», si pone, per questa
parte, in linea con i dettami comunitari, realizzando l'obiettivo
della liberalizzazione e semplificazione delle procedure anche al
fine di garantire l'attuazione delle regole della concorrenza.
In particolare, i principi di derivazione comunitaria sono stati
espressamente recepiti dall'art. 4 del decreto impugnato, il quale
prevede che la disciplina delle reti (e dei servizi) è volta a
salvaguardare i diritti costituzionalmente garantiti di «libertà di
comunicazione», nonchè di «libertà di iniziativa economica e suo
esercizio in regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato
delle reti e servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di
obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalita»
(comma 1). Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, inoltre, tra
l'altro, che la suddetta disciplina è volta anche a «promuovere la
semplificazione dei procedimenti amministrativi e la partecipazione
ad essi dei soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure
tempestive, non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle
imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica»,
nonchè a «promuovere lo sviluppo in regime di concorrenza delle reti
e dei servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi quelli a
larga banda e la loro diffusione sul territorio nazionale, dando
impulso alla coesione sociale ed economica anche a livello locale».
5. - Oggetto del presente giudizio di costituzionalità è il
Capo V del Titolo II del Codice (artt. da 86 a 95) relativo alla rete
delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
Orbene, nella individuazione degli ambiti cui afferiscono le
norme impugnate, occorre rilevare, in via preliminare, che le stesse
attengono ad una pluralità di materie rispetto alle quali variamente
si atteggia la competenza legislativa dello Stato e delle Regioni.
Tra i titoli di competenza esclusiva statale vengono in rilievo,
per taluni profili, come si vedrà in prosieguo, le «materie»
dell'«ordinamento civile», del «coordinamento informativo statistico
e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale» e della «tutela della concorrenza». Sotto quest'ultimo
aspetto è, infatti, evidente l'incidenza che una efficiente rete di
infrastrutture di comunicazione elettronica può avere sullo sviluppo
economico del Paese e sulla concorrenzialità delle imprese. Ciò in
un'ottica secondo la quale la «materia» della «tutela della
concorrenza» deve essere intesa non «soltanto in senso statico, come
garanzia di interventi di regolazione e di ripristino di un
equilibrio perduto», ma anche in un'accezione dinamica «che
giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le
condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare
assetti concorrenziali» (sentenza n. 14 del 2004; v. anche sentenza
n. 272 del 2004). Un ulteriore titolo legittimante l'intervento
statale è costituito dalla «tutela dell'ambiente»: questa Corte ha,
in proposito, in più di una occasione avuto modo di affermare che la
«tutela dell'ambiente» non costituisce una «materia» in senso
stretto, rappresentando, invece, un compito nell'esercizio del quale
lo Stato conserva il potere di fissare standard di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale. La peculiare natura della
competenza in esame, che investe e interseca altri interessi e
competenze, non esclude, però, affatto la possibilità che il
legislatore regionale, nell'esercizio della propria potestà
legislativa, possa assumere tra i propri scopi la cura «di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali»
(sentenza n. 407 del 2002; nello stesso senso, tra le altre, v.
sentenze n. 135 del 2005; n. 259 del 2004; n. 307 e n. 222 del 2003).
Nella specie i titoli di legittimazione regionale attengono tutti
a materie di competenza ripartita, relative: alla «tutela della
salute», per i profili inerenti alla protezione dall'inquinamento
elettromagnetico; all'«ordinamento della comunicazione», per quanto
riguarda «gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi»
(sentenza n. 307 del 2003); al «governo del territorio», per «tutto
ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di
impianti o attivita» (sentenza n. 307 del 2003).
Deve, invece, escludersi che vengano in rilievo materie di
competenza residuale delle Regioni, ex art. 117, quarto comma, della
Costituzione, e segnatamente quelle relative all'industria ed al
commercio, troppo labile apparendo il collegamento tra dette materie
e le disposizioni censurate. Allo stesso modo inconferente è il
richiamo contenuto nei ricorsi alle materie dell'«urbanistica» e
dell'«edilizia», qualificate come materie rientranti nell'ambito
della potestà legislativa residuale delle Regioni: questa Corte ha,
infatti, già chiarito che le stesse devono intendersi incluse nella
più ampia materia del «governo del territorio» (sentenze n. 196 del
2004; n. 362 e n. 303 del 2003, punto 11.1 del Considerato in
diritto).
Orbene, alla luce delle considerazioni innanzi svolte, la
legittimazione dello Stato a dettare norme in detto settore deriva -
oltre che dai richiamati titoli di competenza legislativa esclusiva -
essenzialmente dalla potestà di fissare i principi fondamentali
nelle materie ripartite, a norma dell'art. 117, terzo comma, ultima
parte, della Costituzione.
6. - Ciò precisato in linea generale, si può passare all'esame
delle censure di costituzionalità formulate dalle ricorrenti,
iniziando da quelle che, per il loro carattere, coinvolgono l'intera
disciplina contenuta nel Capo V del Titolo II del Codice.
Le Regioni, innanzitutto, deducono l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate, in quanto recherebbero
«una disciplina dettagliata, autoapplicativa, non cedevole» e
«direttamente operante nei confronti dei privati», tanto da non
lasciare «alcuno spazio all'intervento legislativo regionale». In
particolare, le ricorrenti ritengono che la disciplina di un
procedimento unitario e dettagliato per l'autorizzazione
all'installazione degli impianti, predeterminando anche i tempi di
formazione degli atti e della volontà delle amministrazioni locali
coinvolte, lederebbe la competenza legislativa delle Regioni.
6.1.- La questione non è fondata.
L'analisi della censura presuppone che si chiarisca, in via
preliminare, che l'ampiezza e l'area di operatività dei principi
fondamentali - non avendo gli stessi carattere «di rigidità e di
universalita» (cfr., da ultimo, sentenza n. 50 del 2005) - non
possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni
possibile tipologia di disciplina normativa.
Esse, infatti, devono necessariamente essere calate nelle
specifiche realtà normative cui afferiscono e devono tenere conto,
in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui tali realtà si
presentano. È, dunque, evidente che, nell'individuare i principi
fondamentali relativi al settore delle infrastrutture di
comunicazione elettronica, non si può prescindere dalla
considerazione che ciascun impianto di telecomunicazione costituisce
parte integrante di una complessa ed unitaria rete nazionale, sicchè
non è neanche immaginabile una parcellizzazione di interventi nella
fase di realizzazione di una tale rete (cfr. sentenza n. 307 del
2003). Nella relazione illustrativa al Codice, si legge, inoltre, a
tal proposito, che «la rete è unica a livello globale» e che la
stessa «non ha senso se le singole frazioni non sono connesse tra di
loro, quale che ne sia la proprietà e la disponibilita». Ciò
comporta che i relativi procedimenti autorizzatori devono essere
necessariamente disciplinati con carattere di unitarietà e
uniformità per tutto il territorio nazionale, dovendosi evitare ogni
frammentazione degli interventi. Ed è, dunque, alla luce di tali
esigenze e finalità che devono essere valutate ampiezza ed
operatività dei principi fondamentali riservati alla legislazione
dello Stato.
Nella fase di attuazione del diritto comunitario la definizione
del riparto interno di competenze tra Stato e Regioni in materie di
legislazione concorrente e, dunque, la stessa individuazione dei
principi fondamentali, non può prescindere dall'analisi dello
specifico contenuto e delle stesse finalità ed esigenze perseguite a
livello comunitario. In altri termini, gli obiettivi posti dalle
direttive comunitarie, pur non incidendo sulle modalità di
ripartizione delle competenze, possono di fatto richiedere una
peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di
dettaglio. Nella specie, la puntuale attuazione delle prescrizioni
comunitarie, secondo cui le procedure di rilascio del titolo
abilitativo per la installazione degli impianti devono essere
improntate al rispetto dei canoni della tempestività e della non
discriminazione, richiede di regola un intervento del legislatore
statale che garantisca l'esistenza di un unitario procedimento
sull'intero territorio nazionale, caratterizzato, inoltre, da regole
che ne consentano una conclusione in tempi brevi.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la suindicata
censura di ordine generale prospettata dalle ricorrenti non è
fondata.
7. - Ancora su un piano generale, deve essere esaminata la
ulteriore censura con la quale le ricorrenti lamentano che le
disposizioni impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime in
quanto attribuirebbero direttamente l'esercizio di funzioni
amministrative agli enti locali, disciplinando il relativo
procedimento, laddove tali funzioni dovrebbero essere conferite con
legge statale o regionale, sulla base delle rispettive competenze,
secondo quanto prescritto dall'art. 118 della Costituzione. In
particolare, si assume che in materia di competenza concorrente o
residuale delle Regioni la disciplina legislativa delle funzioni
amministrative dovrebbe spettare alle Regioni stesse.
7.1. - La questione non è fondata.
Le ricorrenti muovono da un erroneo presupposto interpretativo.
Le norme impugnate, facendo generico riferimento agli «enti locali»,
non allocano direttamente funzioni amministrative ad un determinato
livello di governo, bensì si limitano a formulare un principio
fondamentale di disciplina in forza del quale tutti i procedimenti
relativi alla installazione delle infrastrutture di comunicazione
elettronica devono essere «gestiti» dai predetti enti.
In altri termini, lo Stato, sul presupposto della preesistenza
delle funzioni degli enti locali in materia, in base a normative da
lungo tempo vigenti, ha solo disciplinato, con norme costituenti
espressione di principi fondamentali, lo svolgimento di tali
funzioni. Rimane ferma, pertanto, la facoltà delle Regioni di
allocare le funzioni in esame ad un determinato livello territoriale
subregionale, nel rispetto degli artt. 117, secondo comma,
lettera p), e 118 della Costituzione. Non solo. Le Regioni, nel
quadro e nel rispetto dei principi fondamentali così fissati dalla
legge statale, ben possono prescrivere, eventualmente, ulteriori
modalità procedimentali rispetto a quelle previste dallo Stato, in
vista di una più accentuata semplificazione delle stesse.
8. - Passando ora all'esame delle censure specificamente rivolte
alle singole disposizioni impugnate, con la prima di esse le
ricorrenti lamentano che l'art. 86, comma 3, del Codice
illegittimamente prevede che le infrastrutture di reti pubbliche di
comunicazione, di cui agli artt. 87 e 88, siano assimilate ad ogni
effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'art. 16,
comma 7, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), pur
restando di proprietà dei rispettivi operatori, e che ad esse si
applichi la normativa vigente in materia.
Secondo le ricorrenti, la suddetta disposizione lederebbe la
competenza regionale relativa al governo del territorio, in quanto,
assimilando le infrastrutture di rete alle opere di urbanizzazione
primaria, porrebbe norme di dettaglio senza lasciare alcuno spazio
alla competenza concorrente regionale. In particolare, rileva la
Regione Marche, la norma in esame introdurrebbe «una classificazione
che incide in termini stringenti sulle possibilità delle Regioni di
definire la disciplina di queste particolari infrastrutture».
8.1. - La questione non è fondata.
La scelta di inserire le infrastrutture di reti di comunicazione
tra le opere di urbanizzazione primaria esprime un principio
fondamentale della legislazione urbanistica, come tale di competenza
dello Stato, al pari dell'analoga scelta legislativa di carattere
generale che ha portato il citato art. 16, commi 7 e 7-bis, del
d.P.R. n. 380 del 2001, a classificare come opere di urbanizzazione
primaria, tra le altre, le strade residenziali, gli spazi di sosta e
di parcheggio, le fognature, nonchè i cavedi multiservizi e i
cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazione. Non si
tratta, pertanto, di una norma di dettaglio, ma di una norma che
fissa un principio basilare nella materia del governo del territorio,
cui le Regioni, nel legiferare, dovranno attenersi a norma
dell'art. 117, terzo comma, ultima parte, della Costituzione.
9. - La Regione Marche formula specifiche censure anche nei
confronti dell'art. 86, comma 7, dello stesso Codice, il quale impone
alle Regioni di uniformarsi ai limiti di esposizione, ai valori di
attenzione ed agli obiettivi di qualità stabiliti dall'art. 4,
comma 2, lettera a), della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge
quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici).
Si lamenta, in particolare, che il Codice, vincolandole anche al
rispetto degli obiettivi di qualità, impedirebbe alle Regioni di
esercitare una competenza che è stata riconosciuta loro dalla
giurisprudenza costituzionale con la sentenza n. 307 del 2003, e
successivamente con la sentenza n. 324 del 2003, e cioè la
competenza relativa alla indicazione degli obiettivi di qualità.
9.1. - La questione non è fondata.
Questa Corte nella sentenza n. 307 del 2003 ha affermato che
compete allo Stato, nel complessivo sistema di definizione degli
standard di protezione dall'inquinamento elettromagnetico di cui alla
legge n. 36 del 2001, la fissazione delle soglie di esposizione e,
dunque, nel lessico legislativo, la determinazione dei limiti di
esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità,
limitatamente per quest'ultimi alla definizione dei valori di campo
«ai fini della progressiva minimizzazione dell'esposizione» (art. 3,
comma 1, lettera d), numero 2). La Corte ha, però, riconosciuto, in
linea con quanto prescritto dalla menzionata legge quadro, che spetta
alla competenza delle Regioni la disciplina dell'uso del territorio
in funzione della localizzazione degli impianti e quindi la
indicazione degli obiettivi di qualità, consistenti in criteri
localizzativi degli impianti di comunicazione (art. 3, comma 1,
lettera d), numero 1).
Orbene, la norma ora impugnata, contrariamente a quanto sostenuto
dalle ricorrenti, rispetta l'indicato riparto di competenze.
Essa, infatti, stabilisce che per gli obiettivi di qualità «si
applicano le disposizioni di attuazione di cui all'articolo 4,
comma 2, lettera a), della legge n. 36 del 2001», che opera, però,
un rinvio al comma 1, lettera a), del medesimo art. 4. Quest'ultimo,
come si è innanzi precisato, riserva allo Stato le funzioni relative
alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di
attenzione e anche degli obiettivi di qualità, solo «in quanto
valori di campo come definiti dall'articolo 3, comma 1, lettera d),
numero 2». Deve, dunque, ritenersi che rimanga ferma la competenza
delle Regioni nella determinazione dei diversi «obiettivi di qualita»
cui fa riferimento il numero 1 della stessa lettera d) dell'art. 3,
consistenti, appunto, come si è precisato, negli indicati criteri
localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni
per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili. La lettura
combinata delle predette norme consente, pertanto, di escludere la
sussistenza della denunciata violazione delle attribuzioni spettanti
alle Regioni sia per quanto concerne la materia del «governo del
territorio», sia per quanto attiene a quella della «tutela della
salute».
10. - Viene, inoltre, censurato dalle ricorrenti il primo comma
dell'art. 87 del Codice, il quale prevede che l'installazione di
infrastrutture per impianti radioelettrici, la modifica delle
caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie,
l'installazione di torri, di tralicci, di impianti
radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione
elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni
elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e
contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti
a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione
civile, nonchè per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle
bande di frequenza all'uopo assegnate, sono autorizzate dagli enti
locali, previo accertamento, da parte dell'organismo competente ad
effettuare i controlli, ossia l'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (ARPA), della compatibilità del progetto con i limiti
di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità.
Le ricorrenti lamentano che il vincolo degli obiettivi di
qualità ponga una limitazione costituzionalmente illegittima alle
competenze regionali in ordine alla localizzazione dei siti, secondo
quanto già affermato da questa Corte con le sentenze n. 324 e n. 307
del 2003.
10.1. - La questione non è fondata per ragioni analoghe a quelle
poc'anzi indicate.
Deve, al riguardo, ribadirsi che l'art. 87 vincola le Regioni al
rispetto degli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a
livello nazionale in relazione al disposto della legge n. 36 del 2001
e dei relativi provvedimenti di attuazione. Attraverso il rinvio alla
citata legge (art. 3, comma 1, lettera d), numero 2), tale vincolo
agisce limitatamente ai «valori di campo elettrico, magnetico ed
elettromagnetico (...) ai fini della progressiva minimizzazione
dell'esposizione ai campi medesimi». In sostanza, come si è prima
precisato, la norma impugnata fa salvi, attribuendoli alla Regione,
«i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e
le incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie
disponibili» (art. 3, comma 1, lettera d), numero 1). A ciò si
aggiunga che, nel caso in esame, il mancato riferimento a questa
seconda tipologia di obiettivi di qualità si giustifica anche in
quanto la disposizione censurata richiama gli accertamenti svolti
dall'organismo competente ad effettuare i controlli (ARPA) di cui
all'art. 14 della legge n. 36 del 2001, che attengono esclusivamente
alla tutela sanitaria e ambientale.
11. - L'art. 87 del Codice è, altresì, impugnato per quanto
specificatamente dispone nei commi 6, 7 e 8.
In base al comma 6, in sede di esame delle istanze dirette
all'adozione del provvedimento di autorizzazione all'installazione di
un impianto di comunicazione elettronica, quando una amministrazione
interessata abbia espresso motivato dissenso, il responsabile del
procedimento deve convocare, entro trenta giorni dalla data di
ricezione della domanda, una conferenza di servizi, alla quale
prendono parte i rappresentanti degli enti locali interessati,
nonchè dei soggetti preposti ai controlli di cui all'art. 14 della
legge n. 36 del 2001 ed un rappresentante dell'amministrazione
dissenziente. Il comma 7 prosegue disponendo che la conferenza di
servizi deve pronunciarsi entro trenta giorni dalla prima
convocazione e che l'approvazione, adottata a maggioranza dei
presenti, «sostituisce ad ogni effetto gli atti di competenza delle
singole amministrazioni e vale altresì come dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori». Qualora
poi il motivato dissenso, a fronte di una decisione positiva assunta
dalla conferenza di servizi, sia espresso da un'amministrazione
preposta alla tutela ambientale, alla tutela della salute o alla
tutela del patrimonio storico-artistico, il comma 8 stabilisce che la
decisione sia rimessa al Consiglio dei ministri e che trovino
applicazione, in quanto compatibili con il Codice, le disposizioni di
cui agli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi), che disciplinano, appunto,
l'istituto della conferenza di servizi.
Secondo le ricorrenti, la disciplina posta dai citati commi
dell'art. 87 sarebbe illegittima nella parte in cui estende la regola
della maggioranza all'adozione dell'atto finale, prevede una sola
ipotesi di dissenso qualificato ed affida al Consiglio dei ministri
la relativa decisione.
11.1. - La questione non è fondata.
L'istituto della conferenza di servizi costituisce, in generale,
uno strumento di semplificazione procedimentale e di snellimento
dell'azione amministrativa (sentenze n. 348 e n. 62 del 1993; n. 37
del 1991; cfr. anche sentenza n. 79 del 1996). Tale funzione, nel
contesto dello specifico procedimento in esame e degli interessi allo
stesso sottesi, consente di ritenere che la previsione contenuta
nella disposizione censurata sia espressione di un principio
fondamentale della legislazione.
A ciò si aggiunga che il comma 8 della disposizione impugnata
prevede un meccanismo di operatività della conferenza nel caso in
cui il dissenso sia espresso da un'amministrazione preposta alla
tutela ambientale, alla tutela della salute o alla tutela del
patrimonio storico-artistico, che assicura comunque un adeguato
coinvolgimento delle Regioni. Tale disposizione, infatti, pur
prevedendo che quando la volontà contraria venga manifestata da una
delle suddette amministrazioni la decisione sia rimessa al Consiglio
dei ministri, specifica che trovano comunque applicazione, «in quanto
compatibili con il Codice», le disposizioni di cui agli artt. 14 e
seguenti della legge n. 241 del 1990. Orbene, il terzo comma
dell'art. 14-quater della predetta legge, nel testo in vigore al
momento dell'emanazione del decreto impugnato, stabiliva che nella
ipotesi di amministrazione dissenziente diversa da quella statale e
sempre che quest'ultima non fosse l'amministrazione procedente, la
determinazione finale dovesse essere attribuita «ai competenti organi
collegiali esecutivi degli enti territoriali». Considerato che,
nell'ipotesi prevista dal Codice, l'amministrazione procedente è un
ente locale, l'eventuale dissenso espresso da organi regionali, nel
regime normativo all'epoca vigente, faceva scattare il meccanismo
garantista della decisione demandata all'organo collegiale di governo
della Regione, vale a dire alla Giunta, sicchè non possono essere
ravvisati profili di violazione delle attribuzioni regionali. È bene
precisare che la salvaguardia di tali attribuzioni, dopo le modifiche
apportate all'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990 dall'art. 11
della legge 11 febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione
amministrativa), passa - nel caso in cui il dissenso verta tra una
amministrazione statale ed una amministrazione regionale - attraverso
il coinvolgimento diretto della Conferenza Stato-Regioni.
12. - Ancora in ordine all'art. 87 del Codice, viene censurata la
disposizione del comma 9, che disciplina una ipotesi di
silenzio-assenso, prevedendosi che «le istanze di autorizzazione e le
denunce di attivita» cui fa riferimento lo stesso articolo, «nonchè
quelle relative alla modifica delle caratteristiche di emissione
degli impianti già esistenti, si intendono accolte qualora, entro
novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa
domanda, fatta eccezione per il dissenso di cui al comma 8, non sia
stato comunicato un provvedimento di diniego». Il medesimo comma
precisa che gli enti locali possono prevedere termini più brevi per
la conclusione dei relativi procedimenti ovvero ulteriori forme di
semplificazione amministrativa, nel rispetto delle disposizioni
stabilite dallo stesso comma.
Le ricorrenti deducono che la disciplina impugnata sarebbe di
dettaglio e dunque costituzionalmente illegittima. In particolare, le
ricorrenti osservano che tale normativa - non lasciando alcuno spazio
alle Regioni per stabilire forme diverse di semplificazione
amministrativa - impedirebbe al legislatore regionale di prevedere
modalità di contemperamento delle esigenze di celerità del
procedimento autorizzatorio con le imprescindibili garanzie di tutela
dell'ambiente, della salute e di governo del territorio.
12.1. - Anche tale questione non è fondata.
La disposizione in esame prevede moduli di definizione del
procedimento, informati alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità, espressivi in quanto tali di un
principio fondamentale di diretta derivazione comunitaria. Del resto,
l'evoluzione attuale dell'intero sistema amministrativo si
caratterizza per una sempre più accentuata valenza dei «principi di
semplificazione» nella regolamentazione di talune tipologie
procedimentali ed in relazione a determinati interessi che vengono in
rilievo (cfr. artt. 19 e 20 della legge n. 241 del 1990, come
modificati dall'art. 3 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35,
recante «Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo
sviluppo economico, sociale e territoriale», convertito, con
modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n. 80). Nel caso di
specie, la pluralità delle esigenze e dei valori di rilevanza
costituzionale sottesi alle «materie» nel cui ambito rientrano le
disposizioni censurate, in una con la finalità complessiva di
garantire un rapido sviluppo dell'intero sistema delle comunicazioni
elettroniche (cfr. sentenza n. 307 del 2003) secondo i dettami
sanciti a livello comunitario, induce a ritenere che le norme in
esame siano espressione di principi fondamentali. Questa Corte ha,
inoltre, già avuto modo di precisare - sia pure con riferimento a
procedimenti aventi una esclusiva valenza urbanistica - in relazione
alla denuncia di inizio attività di cui all'art. 2, comma 60, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), ora confluito nell'art. 22 del d.P.R. n. 380 del
2001, che «le fattispecie nelle quali, in alternativa alle
concessioni o autorizzazioni edilizie, si può procedere alla
realizzazione delle opere con denuncia di inizio attività a scelta
dell'interessato integrano il proprium del nuovo principio
dell'urbanistica (...). In definitiva, le norme impugnate perseguono
il fine, che costituisce un principio dell'urbanistica, che la
legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non
risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a
semplificare le procedure» (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2. del
Considerato in diritto).
13. - Oggetto di censura è anche quanto stabilito dall'art. 88
del Codice, il quale per l'ipotesi in cui l'installazione di
infrastrutture di comunicazione elettronica presupponga la
realizzazione di opere civili o, comunque, l'effettuazione di scavi e
l'occupazione di suolo pubblico, definisce un procedimento analogo a
quello descritto nell'art. 87, con la previsione della conferenza di
servizi e del silenzio-assenso e fissa regole affinchè gli enti
pubblici definiscano i programmi di manutenzione ordinaria e
straordinaria delle rispettive opere.
Le censure proposte sono analoghe a quelle sollevate avverso
l'art. 87.
Esse si indirizzano in particolare alle disposizioni che
disciplinano la conferenza di servizi, nonchè la conclusione del
procedimento amministrativo mediante silenzio-assenso.
13.1. - Al riguardo, è da osservare che la norma impugnata non
determina alcun vulnus alle competenze regionali per le medesime
ragioni sopra esposte in relazione alle censure rivolte nei confronti
dell'art. 87, di talchè la questione avente ad oggetto il predetto
art. 88 del d.lgs. n. 259 del 2003 deve ritenersi non fondata.
14. - Entrambe le ricorrenti impugnano l'art. 89, nella parte in
cui definisce le regole di condivisione e coubicazione di
infrastrutture. Si tratta, in particolare, di regole concernenti la
«condivisione dello scavo» e la «coubicazione dei cavi di
comunicazione elettronica».
Le ricorrenti assumono che le prescrizioni contenute in detto
articolo violerebbero l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
perchè detterebbero una disciplina dettagliata nelle materie del
«governo del territorio», dell'«ordinamento della comunicazione» e
della «tutela della salute», attribuite alla competenza concorrente.
14.1. - La censura è inammissibile per genericità.
A prescindere dalla possibile riconducibilità di alcune
previsioni contenute nella disposizione impugnata alla materia
dell'«ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.), la ricorrente non
svolge alcuna argomentazione a sostegno della illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate, non specificando neppure
le parti dell'articolo impugnato che eccederebbero dalla formulazione
di un principio fondamentale.
15. - Le Regioni ricorrenti censurano, altresì, sotto due
diversi profili, l'art. 93.
Esso, dopo aver previsto, al comma 1, che le pubbliche
Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono
imporre, per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di
comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano fissati per
legge, stabilisce, al comma 2, che gli operatori che forniscono reti
di comunicazione elettronica hanno l'obbligo - fatta eccezione per
tasse, canoni e contributi specificamente indicati dalla stessa norma
in esame - di tenere indenne l'ente locale, ovvero l'ente
proprietario, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione
delle aree pubbliche coinvolte dagli interventi di installazione e
manutenzione, nonchè l'obbligo di ripristinare a regola d'arte le
aree medesime nei tempi stabiliti dall'ente locale.
Sotto un primo aspetto entrambe le ricorrenti deducono la
violazione dell'art. 117 della Costituzione perchè l'articolo de quo
detterebbe, in ambiti materiali attribuiti alla competenza regionale,
una disciplina «uniforme» delle infrastrutture per le quali, invece,
si dovrebbe tener conto dello specifico contesto territoriale e
normativo di ciascuna Regione.
Sotto un diverso profilo la sola Regione Marche deduce la
illegittimità delle norme nelle parti in cui fissano in modo
puntuale - per gli operatori - gli oneri connessi alle attività di
installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico, ritenendo che
le stesse sarebbero costituzionalmente illegittime per contrasto con
l'art. 119 Cost.
In particolare, si sostiene che il principio dell'autonomia
finanziaria, sotto il profilo dell'autonomia di spesa, unitamente
«alla norma secondo cui per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni», implicherebbe che tutte le
funzioni amministrative spettanti alle Regioni, diverse da quelle
«ordinarie», risultino finanziate attraverso l'attribuzione diretta
ai loro bilanci di risorse adeguate, senza vincoli sulle modalità di
spesa.
La Regione Marche aggiunge che sussisterebbe, inoltre, la
violazione dell'art. 119 Cost. anche perchè si imporrebbero «oneri
finanziari a carico - sia pure indirettamente - delle Regioni».
15.1. - Sotto entrambi i profili la censura non è fondata.
Sotto il primo profilo, la disposizione in esame deve ritenersi
espressione di un principio fondamentale, in quanto persegue la
finalità di garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme
e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre
a carico degli stessi oneri o canoni. In mancanza di un tale
principio, infatti, ciascuna Regione potrebbe liberamente prevedere
obblighi «pecuniari» a carico dei soggetti operanti sul proprio
territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata
discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali,
in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti. È evidente
che la finalità della norma è anche quella di «tutela della
concorrenza», sub specie di garanzia di parità di trattamento e di
misure volte a non ostacolare l'ingresso di nuovi soggetti nel
settore. Ad analogo criterio si ispira la disposizione che sancisce,
in capo agli operatori, l'obbligo di tenere indenni gli enti locali o
gli enti proprietari delle spese necessarie per le opere di
sistemazione delle aree pubbliche.
Anche sotto il secondo profilo la censura non è fondata.
La ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, in
quanto la norma statale non attribuisce nè tantomeno disciplina, per
gli scopi indicati dal quarto comma dell'art. 119 della Costituzione,
funzioni di «determinate» Regioni, con conseguente necessità di
«destinazione di risorse»: il legislatore statale si è, infatti,
limitato a porre a carico degli operatori di settore oneri che non
gravano sui bilanci regionali. Tali oneri sono strettamente
funzionali alla copertura di costi, specificamente indicati dal
secondo comma dell'art. 93, sostenuti per l'esercizio di un'attività
non riconducibile a «funzioni regionali» diverse da quelle
«ordinarie», bensì all'operato di soggetti privati che svolgono
attività di impresa, ancorchè connessa all'erogazione del «servizio
pubblico» di comunicazione elettronica.
16. - Passando all'esame dell'art. 95, va osservato che tale
articolo, nel disciplinare gli impianti e le condutture di energia
elettrica o tubazioni, prescrive, al comma 1, che nessuna conduttura
di energia elettrica, anche se subacquea, a qualunque uso destinata,
può essere costruita, modificata o spostata senza che sul relativo
progetto sia stato preventivamente ottenuto il nulla osta del
Ministero delle comunicazioni, ed inoltre subordina al preventivo
consenso del Ministero stesso l'esecuzione di qualsiasi lavoro sulle
condutture subacquee di energia elettrica, e sui relativi atterraggi,
riconoscendo a tale organismo il potere di esercitare la vigilanza e
il controllo sulla esecuzione dei lavori. Nel caso in cui si
realizzino interferenze tra cavi di comunicazione elettronica e cavi
di energia elettrica sotterrati devono essere osservate le norme
generali per gli impianti elettrici stabilite dal comitato
elettrotecnico italiano (CEI) del Consiglio nazionale delle ricerche.
Qualora, poi, a causa di impianti di energia elettrica si abbia un
mutamento del servizio di comunicazione elettronica, il Ministero
promuove lo spostamento degli impianti o adotta altri provvedimenti
idonei ad eliminare i disturbi, con spese a carico di chi li rende
necessari.
Secondo la Regione Marche la norma in esame sarebbe
costituzionalmente illegittima, in quanto conterrebbe una disciplina
di dettaglio in materie di competenza concorrente («ordinamento della
comunicazione» e «governo del territorio»).
Ad avviso della Regione Toscana l'art. 95 si porrebbe in
contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, perchè lo
Stato, in materia di competenza concorrente, attribuirebbe ad un
organo statale (l'ispettorato del Ministero delle comunicazioni) i
compiti di cui innanzi senza rispettare i criteri sanciti dalla
giurisprudenza di questa Corte ai fini della avocazione, a livello
centrale, di funzioni amministrative: l'assunzione di funzioni,
secondo la ricorrente, non sarebbe, infatti, proporzionata, nè
ragionevole e soprattutto non sarebbe accompagnata dalla previsione
dell'intesa con la Regione.
16.1. - La questione non è fondata.
Questa Corte con la sentenza n. 7 del 2004, pur riconoscendo alle
Regioni la competenza a dettare disposizioni sulla progettazione
tecnica degli impianti di produzione, distribuzione e utilizzo
dell'energia, ha affermato che alla rete regionale si devono comunque
applicare le «regole tecniche» adottate dal gestore nazionale. Nel
caso in esame, il nulla osta ministeriale è diretto proprio a
garantire il rispetto di quelle regole tecniche senza le quali
l'esercizio della potestà legislativa regionale potrebbe produrre
una elevata diversificazione della rete di distribuzione della
energia elettrica, con notevoli inconvenienti sul piano tecnico ed
economico.
La norma impugnata, pertanto, costituendo una esplicitazione a
livello tecnico dell'esigenza di assicurare uniformità e continuità
alla rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica, si
sottrae alle proposte censure di illegittimità costituzionale.
17. - Entrambe le Regioni censurano l'allegato n. 13 al decreto
legislativo impugnato, il quale determina il contenuto dei modelli da
usare nella presentazione dell'istanza di autorizzazione e della
denuncia di inizio attività.
Secondo la prospettazione dei ricorsi, la norma in esame integra
l'esercizio di una vera e propria potestà regolamentare, che lo
Stato non può legittimamente esercitare in materie diverse da quelle
riservate alla sua competenza esclusiva, neppure ove si voglia
riconoscere ai regolamenti emanati nelle materie di competenza
regionale il carattere della cedevolezza.
La suddetta questione deve essere esaminata, per connessione,
congiuntamente a quella proposta dalla sola Regione Marche in ordine
agli artt. 86, comma 8, 87, comma 3, 88, comma 1, 89, comma 5, 92,
93, 94 e 95, nella parte in cui disciplinano il contenuto dei modelli
da presentare per la domanda di autorizzazione e per gli altri
adempimenti amministrativi connessi con l'installazione e l'esercizio
degli impianti.
Secondo la ricorrente, tali norme sarebbero espressione di una
potestà regolamentare, che lo Stato non potrebbe esercitare in
materie, come quelle disciplinate, che non ricadono nella propria
sfera di legislazione esclusiva.
17.1. - Le questioni non sono fondate.
Innanzitutto, si deve premettere che l'allegato n. 13, malgrado
il fatto che il Codice ne preveda la modificabilità con atti
regolamentari e amministrativi, deve considerarsi pur sempre atto di
natura legislativa, sicchè esso conserva il regime giuridico della
fonte in cui è inserito.
Passando al merito della questione, deve osservarsi che la
disciplina impugnata è riconducibile alla competenza esclusiva dello
Stato in tema di «coordinamento informativo statistico e informatico
dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale» (art. 117,
secondo comma, lettera r), Cost.; cfr. sentenze n. 31 del 2005 e
n. 17 del 2004). L'art. 87, comma 3, del Codice, infatti, rispetto al
modello A dell'allegato n. 13, dispone che esso sia «realizzato al
fine della sua acquisizione su supporti informatici e destinato alla
formazione del catasto nazionale delle sorgenti elettromagnetiche di
origine industriale». Gli elementi, puntualmente indicati dalla norma
in esame, hanno, infatti, natura prevalentemente tecnica e sono
destinati a confluire in una banca dati centralizzata per la
costituzione di un catasto nazionale di raccolta dei dati stessi. È
evidente, pertanto, che le norme puntuali previste dal suddetto
modello sono configurabili come la necessaria esplicitazione dei
principi fondamentali contenuti nelle disposizioni che richiamano il
modello stesso. Al modello D può estendersi la stessa
argomentazione, trattandosi di una istanza di autorizzazione relativa
ad aree di più enti, pubblici o privati. Quanto invece ai modelli B
e C dell'allegato n. 13 - concernenti, rispettivamente, la denuncia
di inizio attività e la istanza di auto-rizzazione per opere civili,
scavi e occupazione di suolo pubblico in aree urbane - l'art. 87,
comma 3, e l'art. 88, comma 1 - con norma espressione del principio
fondamentale volto a garantire la celere conclusione dei procedimenti
- ne prevedono espressamente l'applicabilità in via suppletiva, solo
nel caso in cui gli enti locali non abbiano predisposto i modelli
equivalenti.
18. - Infine, la sola Regione Marche ha impugnato
«cumulativamente» gli artt. 90, 91, 92 e 94 del Codice, che
disciplinano l'acquisizione dei beni immobili necessari alla
realizzazione degli impianti (art. 90), la limitazione legale della
proprietà (art. 91) e l'imposizione di servitù (artt. 92 e 94).
Secondo la ricorrente, tali disposizioni porrebbero una
disciplina di dettaglio in materie riservate alla competenza
concorrente («ordinamento della comunicazione», «governo del
territorio», «tutela della salute») e, comunque, inciderebbero anche
su (presunte) materie di competenza residuale regionale (edilizia e
urbanistica).
18.1. - Le questioni indicate sono inammissibili per mancanza di
argomenti minimi idonei ad individuare le motivazioni dell'asserita
incostituzionalità. E ciò a prescindere dalla possibile
riconducibilità del contenuto principale delle disposizioni
impugnate alla materia dell'«ordinamento civile», di competenza
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.),
atteso che l'art. 91 disciplina le «limitazioni legali della
proprieta», l'art. 92 le «servitu» prediali e l'art. 94 la materia
della «occupazione di sedi autostradali da gestire in concessione e
di proprietà dei concessionari».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 89 del decreto legislativo 1° agosto 2003,
n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche) sollevate, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e
Marche, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 90, 91, 92 e 94 del decreto legislativo
n. 259 del 2003 sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Marche, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
relative all'intero Capo V del Titolo II (artt. 86-95) del decreto
legislativo n. 259 del 2003 sollevate, in riferimento agli art. 117 e
118 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 86, commi 3 e 7, 87, commi 1, 6, 7, 8 e 9, 88, 93 e 95,
nonchè dell'allegato n. 13 del decreto legislativo n. 259 del 2003
sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalle Regioni Toscana e Marche, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 86, comma 8, 87, comma 3, 88, comma 1, 89, comma 5, 92,
93, 94 e 95 in connessione con l'allegato n. 13 del decreto
legislativo n. 259 del 2003, sollevate, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, dalla Regione Marche con il ricorso indicato in
epigrafe;
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0867