1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 2023
Ordinanza del 12 dicembre 2023 del G.I.P. del Tribunale di Siracusa sull'istanza proposta dall'amministratore giudiziario di I.A.S. spa A.M.. Industria - Amministrazione dei beni sottoposti a sequestro e confisca - Previsione che quando il sequestro ha ad oggetto stabilimenti industriali o parti di essi dichiarati di interesse strategico nazionale ovvero impianti o infrastrutture necessari ad assicurarne la continuita' produttiva, il giudice dispone la prosecuzione dell'attivita' avvalendosi di un amministratore giudiziario - Denunciata disciplina che impone al giudice di autorizzare la prosecuzione dell'attivita' produttiva al solo ricorrere di misure di bilanciamento adottate nell'ambito della procedura di riconoscimento dell'interesse strategico. - Decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale), art. 104-bis, comma 1-bis.1, introdotto dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2 (Misure urgenti per impianti di interesse strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 3 marzo 2023, n. 17. (24C00012) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2024)

TRIBUNALE DI SIRACUSA
Ufficio del giudice per le indagini preliminari

Il g.i.p., dott. Salvatore Palmeri, nel procedimento indicato in
epigrafe;
letta l'istanza n. 68/23 del 10 novembre 2023 dell'amministratore
giudiziario di I. S.p.a. A. M., nella quale lo stesso, dopo una
premessa sui provvedimenti normativi che hanno interessato lo
stabilimento di I. s.r.l. di [...] e il depuratore gestito dalla I.
S.p.a. nonchè il T. sito in [...] gestito della P. S. S.c.p.A. dopo
l'emanazione del decreto di sequestro preventivo del 12 maggio 2022,
in particolare il decreto interministeriale del [...], ha rivolto a
codesto giudice le seguenti questioni:
a) se il «bilanciamento tra le esigenze di continuità
dell'attività produttiva e di salvaguardia dell'occupazione, e la
tutela della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute,
dell'ambiente» attuato con il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del [...] deve ritenersi sostitutivo di quello affidato
al giudice dal comma 1.bis dell'art. 104-bis delle norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, come
modificato dal decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2;
b) se i controlli dei VLE dei reflui conferiti riferiti alle
medie (mensili/annuali) imposte dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri deve continuare ad eseguirli anche questa
amministrazione giudiziaria, con o senza l'ausilio dell'[...] e
dell[...] invece individuati come enti deputati al controllo nello
stesso detto decreto;
c) se il monitoraggio dei VLE dei reflui conferiti, sino ad
oggi assicurato da questa amministrazione giudiziaria con cadenza
giornaliera, debba essere sostituito o solo aggiunto al rilevamento
mensile/annuale disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri [...];
d) se considerare quali nuovi limiti dei VLE quelli indicati
nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sopra
richiamato, ovvero continuare a tenere a riferimento i VLE indicati
nella tabella 3, dell'allegato 5, del TUA o entrambi, e ciò tenuto
anche conto che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
individua deroghe ai VLE solo per alcuni parametri, lasciando fuori
tutti quelli individuati dal regolamento IAS caratteristici della
tipologia dei reflui;
e) se le deroghe ai valori limite della tabella 3,
dell'allegato 5, del TUA disposta dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri in esame vadano riferite anche ai G.U.I.
diversi da I., con particolare riguardo a quelli che utilizzano il T.
gestito da P. S. S.c.p.A.;
f) se gli eventuali sforamenti dei valori limite di emissione
che dovessero prodursi nei singoli giorni devono essere oggetto di
segnalazione e contestazione, tenuto conto che, a prescindere dal
disposto normativo in esame, si potrebbero registrare negli scarichi
variazioni di picco delle concentrazioni giornaliere degli inquinanti
(SOA, benzene, etc.), che il sistema depurativo biologico esistente
non è in grado di ammortizzare, con il pericolo di disfunzioni del
processo, con particolare riguardo alle sostanze più volatili;
g) se l'obbligo imposto al gestore dell'I. e del T. dall'art.
4 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di continuare
«l'esercizio nel rispetto delle autorizzazioni ambientali regionali»
(e dunque nei limiti di cui alla tabella 3 dell'allegato 5 del TUA)
sia compatibile o meno con le deroghe ai VLE di cui innanzi detto,
tenuto conto che l'A.I.A. regionale riferita all'I. gestito da I.
contiene prescrizioni palesemente divergenti rispetto a quelle
indicate nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che
non risulta essere in corso il riesame della stessa (vedi informative
di questo amministratore numeri 49, 51, 54 e 57), che la Regione
Siciliana non ha allo stato predisposto un piano per
l'implementazione dell'I. finalizzato «alla realizzazione delle opere
necessarie ad ottemperare alle prescrizioni dell'AIA regionale n.
[...] dell'[...]», così non consentendo nemmeno di avere una
ragionevole certezza che i tempi di tale «implementazione» siano
compatibili con la previsione del limite massimo di trentasei mesi
concesso dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ad I.
ed a P. S. S.c.p.A per la realizzazione dei loro nuovi impianti di
recupero dei reflui.
Visto il parere della Procura della Repubblica, depositato il 27
novembre 2023, secondo cui il decreto interministeriale del [...],
realizzando il bilanciamento richiesto dall'art. 104-bis.1 disp. att.
del codice di procedura penale, impone al giudice di autorizzare la
prosecuzione delle attività produttive e, quindi, risulta in
contrasto con diverse norme costituzionali:
violazione degli articoli 76, 77, 101, comma 2 della Costituzione
a) la norma oggetto del presente parere non stabilisce alcun
termine temporale di efficacia delle misure delegate, nè ne
impedisce la reiterazione;
b) non prevede alcuna forma di coinvolgimento o di
comunicazione alle Camere;
c) non prevede alcuna particolare forma di pubblicità delle
misure delegate;
d) soprattutto non tipizza in alcun modo le misure da
adottare nè sotto il profilo della tipologia degli strumenti di
bilanciamento, nè indicando una cornice o un criterio guida che
fornisca al Governo coordinate utili ad effettuare il bilanciamento;
e) non impone all'autorità delegata alcun confronto con enti
istituzionali portatori di saperi scientifici nella specifica materia
(es. ISPRA).
In definitiva, dunque, la norma oggetto del presente parere si
risolve in una delega in bianco al Governo, lasciato del tutto libero
di incidere su interessi costituzionalmente tutelati e di derogare a
specifiche norme di legge in assenza di limiti e/o criteri di
indirizzo, in aperta violazione degli articoli 76 e 77 della
Costituzione.
La violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione fa sì
che la norma oggetto del presente parere si ponga in contrasto anche
con quanto previsto dall'art. 101, comma 2 della Costituzione.
L'art. 104, comma 1-bis.1 disp. att. del codice di procedura
penale, così come modificato dal decreto-legge n. 2/2023, impone al
giudice infatti di autorizzare la prosecuzione delle attività sulla
base di quanto stabilito dalle misure adottate dal Governo
nell'ambito della procedura (amministrativa) di riconoscimento
dell'interesse strategico nazionale.
Di fatto, dunque, la decisione del giudice deve sottostare, senza
possibilità alternative, a un provvedimento il cui contenuto, in
assenza di limiti e/o criteri di indirizzo da parte del potere
legislativo, è definito integralmente dal potere esecutivo.
Il giudice quindi, in violazione dell'art. 101, comma 2 della
Costituzione non è più soggetto soltanto alla legge ma in via
esclusiva ai provvedimenti e dunque alle valutazioni dell'autorità
amministrativa;
violazione degli articoli 9 e 41, comma 2, della Costituzione
In ogni caso, oltre che in aperto contrasto con i principi
costituzionali sul corretto riparto del potere legislativo, la
disposizione in questione viola i parametri di cui agli articoli 9 e
41, comma 2 della Costituzione, recentemente modificati, come
interpretati dalla giurisprudenza costituzionale.
In particolare, la Corte delle leggi, con le sentenze n. 85/2013
e n. 58/2018, ha chiarito in che termini possa essere effettuato il
bilanciamento fra interessi costituzionalmente tutelati e
contrapposti, in modo da evitare, per un verso, un eccessivo
sacrificio di beni di rilievo costituzionale e, per altro verso, che
uno dei beni in bilanciamento risulti «tiranno».
Nella valutazione dell'incidenza dei principi affermati dalle
sentenze citate si dovrà necessariamente tener conto, inoltre, della
recente modifica ai suddetti articoli della costituzione, introdotta
con legge costituzionale n. 1/2022, con la quale si è ricondotta la
tutela dell'ambiente ai principi fondamentali dell'ordinamento e si
è esplicitamente inserito il bene-ambiente fra i limiti
all'iniziativa economica privata.
La modifica in questione testimonia chiaramente una particolare
attenzione che il legislatore costituzionale riserva alle tematiche
ambientali e che non può che essere recepita dall'interprete,
orientandolo anche nella lettura dei precedenti approdi della
giurisprudenza costituzionale.
Anche solo limitando l'esame alla giurisprudenza costituzionale
citata (antecedente alla riforma) è possibile osservare come la
disposizione dell'art. 104, comma 1-bis.1 disp. att. del codice di
procedura penale, così come modificato dal decreto-legge n. 2/2023
non si attenga ai canoni di legittimità costituzionale fissati in
tema di «ragionevole bilanciamento di interessi».
In particolare, la sentenza n. 85/2013 ha in primo luogo statuito
che «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si
trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile,
pertanto, individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta
sugli altri» e che «la tutela deve essere sempre sistemica e non
frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale
conflitto fra loro», così da evitare una «illimitata espansione di
uno dei diritti che diverrebbe "tiranno" nei confronti delle altre
situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute» (punto 9 della
motivazione).
La Corte, chiamata a giudicare sul primo intervento normativo
volto a gestire il «caso ILVA», alla luce della suddetta premessa ha
ritenuto legittimo il parziale «sacrificio» degli interessi
costituzionali legati alla salute e alla salubrità ambientale a
favore del diritto alla libera iniziativa economica solo nella misura
in cui la prosecuzione dell'attività risultava affiancata da un
sistema di cautele, controlli e di correlate sanzioni.
In particolare, la Corte ha valorizzato:
a) il rilascio in favore dello stabilimento [...] di una AIA
che sottoponeva l'esercizio dell'attività di impresa al rispetto di
B.A.T. previste dalla normativa europea e non ancora formalmente
recepite da quella nazionale (cfr. punto 13.2.3 del «Ritenuto in
fatto»);
b) la circostanza che il legislatore avesse individuato
nell'AIA, che prevede una sintesi dei diversi interessi in gioco
attraverso la «confluenza di plurimi contributi tecnici ed
amministrativi in un unico procedimento», lo strumento per realizzare
al meglio il bilanciamento in questione;
c) l'immediata sottoposizione dell'impianto, in ragione
dell'avvenuto rilascio dell'AIA, ai controlli da parte dell'autorità
amministrativa ([...] e [...]), al fine di valutare la concreta
efficacia a garantire adeguatamente il rispetto dell'ambiente e della
salute delle prescrizioni imposte;
d) l'applicabilità delle sanzioni penali e amministrative
previste dal decreto legislativo n. 152/2006 per le eventuali
violazioni delle prescrizioni imposte con l'AIA;
e) la previsione, ad opera del decreto-legge n. 207/2012, di
un'ulteriore sanzione pecuniaria (pari al 10% del fatturato) in
aggiunta alle sanzioni di cui al punto precedente in caso di
violazione delle prescrizioni imposte con l'autorizzazione.
Con la decisione n. 58/2018 la Corte, richiamando i principi
affermati nella sentenza del 2013 citata, ha invece escluso la
ricorrenza di un bilanciamento ragionevole fra gli interessi
costituzionali in conflitto, in assenza della predisposizione da
parte del legislatore di un sistema di cautele, controlli e sanzioni
analogo a quello adottato con il decreto-legge n. 207/2012.
Particolarmente significative sono le argomentazioni spese nel
punto 3.2 della decisione che, di seguito, si riporta integralmente:
«Nel caso oggi portato all'esame di questa Corte, invece, il
legislatore non ha rispettato l'esigenza di bilanciare in modo
ragionevole e proporzionato tutti gli interessi costituzionali
rilevanti, incorrendo in un vizio di illegittimità costituzionale
per non aver tenuto in adeguata considerazione le esigenze di tutela
della salute, sicurezza e incolumità dei lavoratori, a fronte di
situazioni che espongono questi ultimi a rischio della stessa vita.
Infatti, nella normativa in giudizio, la prosecuzione
dell'attività d'impresa è subordinata esclusivamente alla
predisposizione unilaterale di un "piano" ad opera della stessa parte
privata colpita dal sequestro dell'autorità giudiziaria, senza
alcuna forma di partecipazione di altri soggetti pubblici o privati.
Il legislatore concede un termine di trenta giorni per la
predisposizione del piano, il quale peraltro può anche essere
provvisorio: dunque, manca del tutto la richiesta di misure immediate
e tempestive atte a rimuovere prontamente la situazione di pericolo
per l'incolumità dei lavoratori. Tale mancanza è tanto più grave
in considerazione del fatto che durante la pendenza del termine è
espressamente consentita la prosecuzione dell'attività d'impresa
"senza soluzione di continuita'", sicchè anche gli impianti
sottoposti a sequestro preventivo possono continuare ad operare senza
modifiche in attesa della predisposizione del piano e, quindi, senza
che neppure il piano sia adottato. L'unico limite temporale effettivo
è posto al comma 2, che stabilisce che l'attività di impresa non
può protrarsi per un periodo di tempo superiore a dodici mesi
dall'adozione del provvedimento di sequestro.
Quanto al contenuto, il piano deve recare "misure e attività
aggiuntive, anche di tipo provvisorio", non meglio definite, neppure
attraverso un rinvio, che pure sarebbe stato possibile, alla
legislazione in materia di sicurezza sul lavoro. Il mancato
riferimento a specifiche disposizioni delle leggi in materia di
sicurezza sul lavoro o ad altri modelli organizzativi e di
prevenzione lascia sfornito l'ordinamento di qualsiasi concreta ed
effettiva possibilità di reazione per le violazioni che si dovessero
perpetrare durante la prosecuzione dell'attività.
Nella formazione del piano non è prevista alcuna partecipazione
di autorità pubbliche, le quali devono essere informate solo
successivamente. Tale comunicazione assume la forma di una mera
comunicazione-notizia, per quanto riguarda l'autorità giudiziaria
procedente (art. 3, comma 3) e si traduce nell'attribuzione di un
generico potere di monitoraggio e ispezione per quanto riguarda
INAIL, ASL e Vigili del fuoco; tale potere, peraltro, si limita alla
verifica della corrispondenza tra le misure aggiuntive indicate nel
piano e quelle in concreto attuate dall'impresa, così da renderne
ambigua e indeterminata l'effettiva possibilità di incidenza (art.
3, comma 4)».
L'analisi dei requisiti richiesti nella giurisprudenza della
Corte per ritenere ragionevole il bilanciamento degli interessi e la
comparazione con le caratteristiche delle disposizioni di cui
all'art. 104, comma 1-bis.1 disp. att. del codice di procedura penale
rende chiaro che il legislatore del 2023 non ha tenuto conto dei
suddetti principi, operando solo all'apparenza un bilanciamento fra
beni costituzionali in potenziale conflitto e rendendo, invece,
«tiranno» il diritto alla libera iniziativa economica privata.
Dall'esame della disposizione suddetta emerge infatti che:
a) non vi è alcun richiamo ad autorizzazioni amministrative
vigenti;
b) non sono previsti meccanismi di coinvolgimento preventivo
di enti tecnici e dei soggetti portatori di interessi in relazione a
beni costituzionali coinvolti (es. comuni, regione, ecc.);
c) non si dettano limiti temporali di efficacia alle
disposizioni derogatorie;
d) non si fa riferimento ad alcun controllo da parte di
soggetti terzi nè ad eventuali possibili sanzioni.
Manca quindi nella disposizione che si ritiene incostituzionale
ogni riferimento a criteri utili ad individuare le modalità di
concreta realizzazione del bilanciamento fra interessi contrapposti.
Non si individuano infatti nè criteri guida per l'assunzione di
future decisioni tecniche sul punto, nè si richiamano decisioni
amministrative già assunte e vigenti (come nel caso esaminato da
Corte costituzionale n. 85/2013).
Tale assetto normativo consente, in astratto, alla P.A. chiamata
ad individuare le misure di bilanciamento un'illimitata
discrezionalità che rischia di sfociare in arbitrio.
Il rischio appena segnalato si è in effetti concretizzato con
l'emanazione dei provvedimenti governativi sopra richiamati: il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri [...] e il decreto
interministeriale del [...].
Con il primo atto il Governo si è limitato a riconoscere
l'interesse strategico nazionale degli stabilimenti della società
[...] s.r.l. e degli impianti serventi gestiti da [...] scpa e [...]
S.p.a., senza prevedere alcun limite o contromisura in vista del più
volte citato bilanciamento.
Il decreto interministeriale, invece, è l'unico atto con cui
l'esecutivo dichiara di voler applicare i criteri indicati dalle
sentenze della Consulta sopra citate (tanto da richiamarle nei
considerata) e in tal modo realizzare dunque il «ragionevole
bilanciamento» evocato dalla Corte.
Tuttavia, a ben vedere e ferme restando le criticità derivanti
dall'aver rimesso esclusivamente al potere esecutivo la definizione
di tali misure, il decreto:
a) sostanzialmente sostituisce le prescrizioni più rilevanti
delle autorizzazioni vigenti, consentendo l'immissione di reflui
connotati da percentuali di inquinanti di gran lunga superiori ai
limiti di legge e, certamente, non conformi alle BAT di settore. Il
dato più preoccupante per quanto riguarda la compromissione del
bene-ambiente è quello che prevede che la «conformità dei VLE è
verificata come media mensile dei valori ottenuti da ciascun campione
composito giornaliero». In tal modo il decreto consente che le
aziende possano effettuare degli scarichi di reflui caratterizzati da
picchi giornalieri di inquinanti potenzialmente illimitati, posto che
il rispetto dei VLE potrebbe essere raggiunto attraverso una banale
operazione di compensazione fra i valori degli scarichi dei giorni
successivi. Prendere in considerazione l'arco temporale di un mese
per la misura dei VLE appare fortemente irragionevole se si considera
che la capacità depurativa non è parametrata sugli apporti mensili
ma su una costante immissione di reflui. L'impianto non ha alcuna
capacità di accumulo e non può dunque distribuire un singolo carico
con picchi di inquinanti in modo da «gestirlo» nell'arco di un mese
garantendo un'efficace depurazione. Eventuali picchi giornalieri,
dunque, non potranno che risolversi in un mancato trattamento ed in
un successivo trasferimento nelle matrici ambientali interessate.
Il decreto prevede inoltre come necessaria, per gli scarichi
di [...] l'individuazione di un «limite massico annuo» per i
parametri «Idrocarburi totali, Fenoli e S.O.A.» senza tuttavia
stabilirlo, nè indicando i parametri per fissarli, con un mero
rimando ai provvedimenti di riesame delle AIA, i cui procedimenti
sono allo stato in corso. Allo stato attuale, quindi, tale limite non
esiste, con l'effetto di rendere non eseguite nè eseguibili neanche
le pur inadeguate misure di bilanciamento individuate dal Governo;
b) stabilisce le suddette misure senza dar conto di alcuna
preventiva istruttoria a carattere tecnico-scientifico. Al contrario,
l'unico elemento tecnico-scientifico menzionato, ossia il parere
dell'[...] del [...], che segnalava plurimi profili di criticità
sulle misure in corso di adozione, viene liquidato con una
motivazione apparente («Sentito l'[...] e ritenuto che le
osservazioni dallo stesso formulate con nota prot. n. [...] del [...]
possano considerarsi superate dal bilanciamento effettuato dai
Ministeri competenti in forza dell'art. 6 del citato decreto-legge n.
2 del 2023 e che in merito alle problematiche relative alle verifiche
da effettuare in loco, le stesse possono essere affrontate in fase
attuativa»);
c) affida (art. 3) ad [...] ed [...] «il costante
monitoraggio delle misure e delle attività previste nei
provvedimenti di cui all'art. 2 del presente decreto» senza indicarne
le modalità, trascurando le difficoltà (o meglio l'impossibilita')
ad eseguire i controlli già rappresentate da [...] nella nota del
[...] che si riporta per quanto di interesse: «Inoltre, si evidenzia
che le modalità di monitoraggio, modificate rispetto alla precedente
versione del decreto, previste nella tabella dell'art. 2 con
frequenza mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito
giornaliero, possono rappresentare solo una misura minima di
contenimento per i rischi ambientali soprattutto per quanto riguarda
la contaminazione di metalli, idrocarburi e solventi. Va infatti
rilevato che tale modalità di monitoraggio (media mensile),
richiederebbe l'installazione di autocampionatori ai punti di scarico
S2 dell'impianto [...] dello stabilimento [...] ed agli scarichi P2 e
P2bis della [...], senza la quale la verifica di conformità per i
parametri indicati non sarebbe effettuabile. Gli enti di controllo
potrebbero unicamente affidarsi alla lettura dell'autocampionatore
installato su iniziativa della società e da essa stessa gestito.
L'utilizzo dell'autocampionatore dovrebbe essere quantomeno correlato
ad un misuratore di portata per ogni singolo scarico ed essere
soggetto a validazione, preliminare e con cadenza periodica, da parte
degli enti di controllo con possibilità di supervisione da remoto al
fine di monitorare le modalità effettive di funzionamento. In caso
contrario la verifica di conformità come media mensile dei valori
ottenuti da ciascun campione composito giornaliero implicherebbe la
presenza degli enti di controllo ([...] e [...]) per almeno tre ore
nell'arco di ogni singola giornata al fine di convalidare la misura
effettuata. Si ritiene che tale ultima modalità sia operativamente
inapplicabile.»;
d) non prevede alcuna specifica sanzione per la violazione
delle misure di bilanciamento e, di fatto, adottando il sistema di
monitoraggio sopra indicato che non consente alcun controllo
effettivo, vanifica la portata sanzionatoria delle disposizioni del
decreto legislativo n. 152/2006. È evidente che il sistema
introdotto con gli atti amministrativi sopra indicati è lontano anni
luce dalle forme di ragionevole bilanciamento descritte dalla
giurisprudenza costituzionale sopra richiamata.
Ritenuto che, quindi, la Procura della Repubblica ha invitato
codesto giudice a promuovere un incidente di costituzionalità in
relazione all'art. 104-bis, comma 1-bis.1 disp. att. del codice di
procedura penale introdotto con decreto-legge n. 2/2023 convertito,
con modifiche, in legge n. 17/2023 per contrasto con gli articoli 76,
77, 101, comma 2, 9 e 41, comma 2 della Costituzione;
Rilevato che la Procura della Repubblica, in via subordinata,
qualora il giudice ritenesse di dare un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle norme richiamate, ha richiesto di
non autorizzare la prosecuzione delle attività, osserva quanto
segue.
Il 12 maggio 2022 il giudice per le indagini preliminari ha
depositato il provvedimento con il quale è stato disposto il
sequestro dell'impianto di depurazione consortile gestito dalla
società [...], nonchè il 100% delle quote societarie della
società, con la contestuale nomina di un amministratore giudiziario
che avrebbe dovuto limitare il funzionamento dell'impianto di
depurazione soltanto ai reflui c.d. domestici, in relazione ai quali,
secondo l'integrazione di consulenza del [...] del consulente tecnico
[...] (cfr. all. 25 produzione del PM), l'impianto garantiva
l'effettiva depurazione.
I grandi utenti industriali, parti del procedimento penale in
oggetto, che conferiscono i reflui ritenuti non depurabili
dall'impianto in sequestro - ai diversi solleciti
dell'amministrazione giudiziaria, del giudice e della Procura della
Repubblica - hanno risposto che i tempi per la fermata totale in
sicurezza degli impianti non sono brevi, arrivando anche a
prospettare un termine finale di oltre otto anni ([...]).
Il g.i.p., con provvedimento del 29 agosto 2022, disponeva
l'adozione di un cronoprogramma per l'interruzione in sicurezza dei
conferimenti industriali, non potendosi neanche ipotizzare
un'interruzione che possa determinare rischi per i lavoratori
dell'area, per la collettività o per l'ambiente circostante già
gravemente compromesso. «L'adozione del cronoprogramma, si ribadisce
ancora una volta, dovrà avvenire, di concerto con i consulenti
tecnici della Procura della Repubblica nominati o da nominare nel
presente procedimento e con il coinvolgimento dell'amministratore
giudiziario e dei suoi coadiutori, nonchè dei grandi utenti che
dovranno partecipare alla definizione del programma»;
Nell'ambito dell'incidente probatorio - attualmente in corso -
deve essere accertato da un collegio peritale, anche «quali condotte
- e in quanto tempo - possano essere poste in essere da parte dei
soggetti responsabili di [...] e di ciascuno dei grandi utenti
industriali per ridurre al minimo sostenibile, anche proseguendo le
attività produttive, l'impatto inquinante derivante dai reflui
immessi nel depuratore».
Autorizzazione integrata ambientale ([...]).
L'[...] veniva rilasciata un'AIA all'impianto [...] che inseriva
una serie di prescrizioni al gestore dell'impianto tra cui:
a) il potenziamento della capacità depurativa dell'impianto
[...] con particolare riferimento alla realizzazione di una sezione
di pretrattamento chimico-fisico in testa all'impianto biologico
adeguata alle caratteristiche degli inquinanti rilasciati dalle
attività industriali conferenti all'impianto de quo che consenta il
rispetto allo a carico finale dei valori limite indicati nella
BAT-AEL di settore soprarichiamati e dei valori limite di cui alla
tabella soprariportata;
b) la copertura delle sezioni impiantistiche responsabili di
emissioni odorigene diffuse, il convogliamento ed il trattamento
delle arie esauste ivi aspirate, in modo da raggiungere all'uscita
dei nuovi punti di emissione convogliate almeno i seguenti valori
limite di emissione (V.L.E.)
[...];
c) la realizzazione della nuova sezione di trattamento dei
fanghi prodotti dall'impianto in questione.
L'amministratore giudiziario di [...], con nota prot. n. [...]
del [...], formulava al Dipartimento ambiente della regione [...], la
richiesta di sospensione dei termini di attuazione delle prescrizioni
contenute nell'A.I.A. sino alla definizione dell'incidente probatorio
richiesto dalla Procura della Repubblica di Siracusa.
Il [...] l'Assessorato, con nota prot. [...] del [...] rigettava
la richiesta di sospensione e diffidava [...] ad adempiere al «quadro
prescrittivo» entro quindici giorni a pena di revoca dell'A.I.A.
Il [...] con nota prot. n. [...] l'amministratore giudiziario
ribadiva che non avrebbe ottemperato alle prescrizioni impartite con
l'A.I.A. perchè illegittima e ribadiva la richiesta di sospensione
in attesa dell'esito del giudizio penale.
Il [...] in riscontro alla superiore nota, il Dipartimento
ambiente servizio 1 notificava il provvedimento - prot. n. [...] del
[...] - disponendo la sospensione per trenta giorni dell'A.I.A.,
nelle more della definizione del procedimento volto alla revoca
dell'A.I.A. stessa.
Il [...], con nota prot. n. [...] «in ragione dell'entrata in
vigore del decreto-legge n. 2/2023 concernente misure urgenti per
impianti di interesse strategico nazionale», l'Assessorato regionale
territorio e ambiente concedeva una proroga di ulteriori trenta
giorni al predetto termine.
Il [...] con nota prot. n. [...] «in ragione dell'avvenuto
rilascio da parte del Presidente della regione del parere favorevole,
ai fini dell'intesa, allo schema di decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri recante disposizioni per la dichiarazione di
interesse nazionale di uno stabilimento industriale in attuazione
dell'art. 1 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 e dell'art. 6
del decreto-legge 5 gennaio 2023, n. 2», il Dipartimento ambiente
dell'assessorato territorio ed ambiente disponeva «una nuova proroga
di ulteriori trenta giorni dei termini di sospensione dell'A.I.A.».
Il [...] con nota prot. n. [...] il Dipartimento ambiente
dell'assessorato territorio ed ambiente prendeva atto che il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del [...] «in ragione dei
significativi passaggi avviati in sede amministrativa, invita ad
agire in un orizzonte temporale ragionevole entro il quale realizzare
tutti gli interventi funzionali al rispetto delle BAT di settore per
assicurare quel bilanciamento che, secondo le migliori tecniche e
soluzioni, porti alla più celere gestione di tutti i rischi»
disponeva, sul termine di sospensione dell'A.I.A. la proroga al
[...], a quella data termine di adozione del decreto
interministeriale.
Il [...], i Ministri delle imprese e del made in Italy di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica
decretavano «le misure attraverso le quali è realizzato al complesso
degli stabilimenti della società [...] - complesso raffinerie [...]
(procedimento identificato con codice [...] e dell'impianto [...]
(procedimento identificato con codice [...]) aventi ad oggetto la
gestione dei reflui industriali» il bilanciamento tra le esigenze di
continuità dell'attività produttiva e di salvaguardia
dell'occupazione, e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro,
della salute, dell'ambiente;
Nel decreto ministeriale veniva disposto, all'art. 4, comma 1,
che «Gli impianti di depurazione di cui all'art. 1 [[...] in [...]
gestito dalla [...] e il [...] sito in [...] di proprietà della
[...] n.d.r.] continuano l'esercizio nel rispetto delle
autorizzazioni ambientali regionali.». All'art. 4, comma 2, il
Presidente della regione [...] veniva individuato «quale soggetto
preposto al coordinamento delle attività finalizzate al
finanziamento, alla progettazione ed alla realizzazione delle opere
necessarie ad ottemperare alle prescrizioni dell'A.I.A. regionale n.
[...] dell'[...] e a quelle eventualmente imposte in sede di riesame
della stessa, in relazione all'evolversi della situazione e alle
concorrenti azioni medio tempore svolte dai grandi utenti industriali
sui propri impianti».
Il 5 dicembre 2022 è stato emesso il decreto-legge n. 187 del 5
dicembre 2022 convertito in legge del 1° febbraio 2023, n. 10. Il
decreto ha previsto, in particolare: art. 1: In considerazione del
carattere emergenziale assunto dalla crisi energetica, le imprese che
gestiscono a qualunque titolo impianti e infrastrutture di rilevanza
strategica per l'interesse nazionale nel settore della raffinazione
di idrocarburi garantiscono la sicurezza degli approvvigionamenti,
nonchè il mantenimento, la sicurezza e l'operatività delle reti e
degli impianti, astenendosi da comportamenti che possono mettere a
rischio la continuità produttiva e recare pregiudizio all'interesse
nazionale.
Il 5 gennaio 2023 è stato emesso il decreto-legge n. 2 del 5
gennaio 2023 convertito in legge del 3 marzo 2023, n. 17. Il decreto
ha previsto, in particolare: art. 6: Modifica l'art. 104-bis disp.
att. del codice di procedura penale Introduzione del comma 1-bis.1.:
quando il sequestro ha ad oggetto stabilimenti industriali o parti di
essi dichiarati di interesse strategico nazionale ai sensi del
decreto-legge n. 207 del 2 dicembre 2012 ovvero impianti o
infrastrutture necessari ad assicurarne la continuità produttiva, il
giudice dispone la prosecuzione dell'attività avvalendosi di un
amministratore giudiziario [...].
Ove necessario per realizzare un bilanciamento tra le esigenze di
continuità dell'attività produttiva e di salvaguardia
dell'occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro,
della salute, dell'ambiente e degli altri eventuali beni giuridici
lesi, il giudice detta le prescrizioni necessarie, tenendo anche
conto dei provvedimenti amministrativi a tal fine adottati dalle
competenti autorità. Le disposizioni non si applicano quando dalla
prosecuzione può derivare un concreto pericolo per la salute o
l'incolumità pubblica ovvero per la salute o la sicurezza dei
lavoratori non evitabile con alcuna prescrizione. Il giudice
autorizza la prosecuzione dell'attività se, nell'ambito della
procedura di riconoscimento dell'interesse strategico nazionale, sono
state adottate misure con le quali si è ritenuto realizzabile il
bilanciamento tra le esigenze di continuità dell'attività
produttiva e di salvaguardia dell'occupazione e la tutela della
sicurezza sul luogo di lavoro, della salute, dell'ambiente e degli
altri eventuali beni giuridici lesi.
In ogni caso i provvedimenti emessi dal giudice ai sensi dei
periodi precedenti, anche se negativi, sono trasmessi, entro il
termine di quarantotto ore alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, [...].
comma 1-bis.2.: il provvedimento con cui il giudice abbia escluso
o revocato l'autorizzazione alla prosecuzione, o negato la stessa in
sede di istanza di revoca, modifica o rivalutazione del sequestro
precedentemente disposto, nonostante le misure adottate nell'ambito
della procedura di riconoscimento dell'interesse strategico
nazionale, può essere oggetto di impugnazione ai sensi dell'art.
322-bis del codice di procedura penale.
Il [...] è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri che ha previsto, in particolare: art. 1.: [...] (il
complesso degli stabilimenti di proprietà della societa') viene
dichiarata di interesse strategico nazionale.
Art. 2.: Gli impianti di depurazione consortile gestiti da [...]
e da [...] sono riconosciuti quali infrastrutture necessarie ad
assicurare la continuità produttiva degli stabilimenti di cui
all'art. 1. A tal fine si applicano le disposizioni di cui all'art. 6
del decreto-legge 5 gennaio 2023.
Art. 3.: con decreto del Ministero delle imprese, di concerto con
il Ministro dell'ambiente e sentito il Ministro della salute, dei
trasporti, del lavoro e l'ISPRA, sono definite [...] le misure
attraverso le quali è realizzato il bilanciamento tra le esigenze di
continuità dell'attività produttiva e di salvaguardia
dell'occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro,
della salute, dell'ambiente.
Il [...] è stato emanato il decreto interministeriale (Ministro
delle imprese e del made in Italy di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della sicurezza energetica). Il decreto ha previsto,
in particolare: art. 1.: Il presente decreto definisce, ai sensi
dell'art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
[...] le misure attraverso le quali è realizzato, in relazione al
complesso degli stabilimenti di proprietà della [...] il
bilanciamento tra le esigenze di continuità dell'attività
produttiva e di salvaguardia dell'occupazione e la tutela della
sicurezza sul luogo di lavoro, della salute, dell'ambiente.
Art. 2.: i gestori degli stabilimenti [...] e della società
[...] che convogliano le acque per recapitarle al depuratore
consortile gestito da [...] mediante specifiche azioni gestionali,
assicurano il rispetto dei Valori limite di emissione (VLE) per i
metalli riportati in tabella 3, colonna «Scarico in rete fognaria»
dell'allegato 5 alla parte terza decreto legislativo n. 152/2006,
così come riportato nella tabella sotto riportata. La conformità
dei VLE è verificata come media mensile dei valori ottenuti da
ciascun composito giornaliero.


Parte di provvedimento in formato grafico


2. Fermo restando il rispetto dei valori limite di emissione in
concentrazione riportati in tabella, per gli scarichi [...] e [...]
di [...] per i parametri idrocarburi totali, fenoli e solventi
organici aromatici si prescrive anche il rispetto di valori limite
massici annuali. La determinazione puntuale di tali limiti massici,
espressi come quantità di inquinante emessa nell'arco di un anno, è
definita nei provvedimenti di riesame delle AIA di cui al successivo
comma 5, ponendo a riferimento adeguate portate rappresentative dei
vari assetti di marcia, tenendo conto anche degli apporti
medio-statistici delle acque meteoriche, con valori di concentrazione
inferiori rispetto a quelli riportati in tabella ma comunque tali da
consentire la continuità produttiva. 3. Gli interventi impiantistici
necessari per l'adeguamento degli impianti [...] nonchè per la
realizzazione degli impianti finalizzati al riutilizzo delle acque
reflue devono essere completati da [...] e [...] entro trentasei mesi
dall'entrata in vigore del presente provvedimento.
A tal fine [...] presenta al [...] entro il 30 luglio 2023 il
progetto di cui alle premesse e al [...] entro il 30 settembre 2023
la documentazione conforme a quanto previsto dall'art. 242-ter del
TUA.
Il decreto interministeriale introduce significative deroghe
rispetto alla tabella 3, colonna Scarico in rete fognaria,
dell'allegato 5 alla parte terza del decreto legislativo n. 152/2006,
rispetto ai seguenti parametri:


Parte di provvedimento in formato grafico


Come è evidente dalla lettura dell'intervento normativo oggetto
della presente disamina, le disposizioni in commento riguardano
esclusivamente lo stabilimento di [...].
Occorre passare all'esame delle eccezioni di incostituzionalità
prospettate dalla Procura della Repubblica.
Deve certamente prendersi avvio dalle sentenze della Consulta n.
85/2013 e n. 58/2018, citate nello stesso decreto interministeriale
del [...] quale parametro interpretativo dei criteri di
proporzionalità e di ragionevolezza che devono essere osservati
nella fattispecie in esame.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 85/2013, ha affrontato
le questioni di costituzionalità sollevate dal giudice per le
indagini preliminari di Taranto con riferimento al decreto-legge n.
207 del 3 dicembre 2012 che prevedeva, presso gli stabilimenti dei
quali fosse riconosciuto l'interesse strategico nazionale (impianto
siderurgico Ilva di Taranto), la prosecuzione dell'esercizio
dell'attività di impresa per un periodo di trentasei mesi, anche in
caso di sequestro giudiziario degli impianti, nel rispetto delle
prescrizioni impartite con una autorizzazione integrata ambientale
rilasciata in sede di riesame.
La Corte costituzionale ha ritenuto che la disciplina introdotta
per l'Ilva di Taranto fosse compatibile con la carta costituzionale.
Di seguito si sintetizzano le conclusioni della Corte che hanno
affrontato tematiche similari a quelle che vengono in oggetto nella
presente fattispecie:
l'inserimento di un periodo di trentasei mesi per adeguare
gli impianti alle prescrizioni inserite nell'AIA non determina una
immunità, restando sempre in vigore le sanzioni amministrative e
penali in caso di inosservanza delle prescrizioni;
la disciplina ha introdotto un ragionevole bilanciamento tra
i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione. In particolare,
precisa il giudice delle leggi, il richiamo operato in generale dalla
legge ha il valore di costante condizionamento della prosecuzione
dell'attività produttiva alla puntuale osservanza delle prescrizioni
contenute nel provvedimento autorizzatorio, che costituisce l'esito
della confluenza di plurimi contributi tecnici ed amministrativi in
un unico procedimento, nel quale, in conformità alla direttiva
2008/1/CE, devono trovare simultanea applicazione i principi di
prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e
partecipazione, che caratterizzano l'intero sistema normativo
ambientale. Il procedimento che culmina nel rilascio dell'AIA, con le
sue caratteristiche di partecipazione e di pubblicità, rappresenta
lo strumento attraverso il quale si perviene, nella previsione del
legislatore, all'individuazione del punto di equilibrio in ordine
all'accettabilità e alla gestione dei rischi, che derivano
dall'attività oggetto dell'autorizzazione. Una volta raggiunto tale
punto di equilibrio, diventa decisiva la verifica dell'efficacia
delle prescrizioni. Ciò chiama in causa la funzione di controllo
dell'amministrazione, che si avvale dell'ISPRA, con la possibilità
che, in caso di accertata inosservanza da parte dei gestori degli
impianti, si applichino misure che vanno - come già rilevato sopra -
sino alla revoca dell'autorizzazione, con chiusura dell'impianto, in
caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida
o a fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo o danno
per l'ambiente;
il punto di equilibrio raggiunto con l'AIA deve presumersi
ragionevole e non rientra nelle attribuzioni del giudice compiere una
nuova valutazione sul merito dell'AIA;
in conclusione sul punto, in via generale, la combinazione
tra un atto amministrativo (AIA) e una previsione legislativa (art. 1
del decreto-legge n. 207 del 2012) determina le condizioni e i limiti
della liceità della prosecuzione di un'attività produttiva per un
tempo definito, in tutti i casi in cui uno stabilimento - dichiarato,
nei modi previsti dalla legge, di interesse strategico nazionale -
abbia procurato inquinamento dell'ambiente, al punto da provocare
l'intervento cautelare dell'autorità giudiziaria. La normativa
censurata non prevede, infatti, la continuazione pura e semplice
dell'attività, alle medesime condizioni che avevano reso necessario
l'intervento repressivo dell'autorità giudiziaria, ma impone nuove
condizioni, la cui osservanza deve essere continuamente controllata,
con tutte le conseguenze giuridiche previste in generale dalle leggi
vigenti per i comportamenti illecitamente lesivi della salute e
dell'ambiente. Essa è pertanto ispirata alla finalità di attuare un
non irragionevole bilanciamento tra i principi della tutela della
salute e dell'occupazione, e non al totale annientamento del primo;
la legge-provvedimento è uno strumento compatibile con
l'assetto costituzionale. L'individuazione di uno stabilimento di
interesse strategico nazionale da parte del legislatore è una
procedura corretta e sottoposta al controllo del legislatore in sede
di conversione e della Corte costituzionale in sede di giudizio
incidentale.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 58/2018, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge del 4
luglio 2015 e degli articoli 1, comma 2 e 21-octies della legge del 6
agosto 2015, n. 132.
La disposizione impugnata prevedeva che «al fine di garantire il
necessario bilanciamento tra le esigenze di continuità
dell'attività produttiva, di salvaguardia dell'occupazione, della
sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell'ambiente salubre,
nonchè delle finalità di giustizia, l'esercizio dell'attività di
impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non è
impedito dal provvedimento di sequestro [...] quando lo stesso si
riferisca ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei
lavoratori».
Il comma 2 aggiungeva che «[t]enuto conto della rilevanza degli
interessi in comparazione, nell'ipotesi di cui al comma 1,
l'attività d'impresa non può protrarsi per un periodo di tempo
superiore a dodici mesi dall'adozione del provvedimento di sequestro.
Il successivo comma 3 stabiliva poi che «[p]er la prosecuzione
dell'attività degli stabilimenti di cui al comma 1, senza soluzione
di continuità, l'impresa deve predisporre, nel termine perentorio di
trenta giorni dall'adozione del provvedimento di sequestro, un piano
recante misure e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per
la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto
oggetto del provvedimento di sequestro», aggiungendo che
«[l]'avvenuta predisposizione del piano è comunicata all'autorità
giudiziaria procedente».
Nel caso di specie uno dei lavoratori in servizio presso l'ILVA
di Taranto era deceduto per la proiezione di materiale incandescente
ed a causa di omissioni dell'azienda nella predisposizione di
strumentazioni idonee a garantire l'incolumità dei lavoratori.
La Consulta ha ritenuto che «il legislatore non ha rispettato
l'esigenza di bilanciare in modo ragionevole e proporzionato tutti
gli interessi costituzionali rilevanti, incorrendo in un vizio di
illegittimità costituzionale per non aver tenuto in adeguata
considerazione le esigenze di tutela della salute, sicurezza e
incolumità dei lavoratori, a fronte di situazioni che espongono
questi ultimi a rischio della stessa vita. Infatti, nella normativa
in giudizio, la prosecuzione dell'attività d'impresa è subordinata
esclusivamente alla predisposizione unilaterale di un «piano» ad
opera della stessa parte privata colpita dal sequestro dell'autorità
giudiziaria, senza alcuna forma di partecipazione di altri soggetti
pubblici o privati.
Considerate queste caratteristiche della norma censurata, appare
chiaro che, a differenza di quanto avvenuto nel 2012, il legislatore
ha finito col privilegiare in modo eccessivo l'interesse alla
prosecuzione dell'attività produttiva, trascurando del tutto le
esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela
della salute e della vita stessa (articoli 2 e 32 della
Costituzione), cui deve ritenersi inscindibilmente connesso il
diritto al lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso (articoli 4 e
35 della Costituzione).
Il sacrificio di tali fondamentali valori tutelati dalla
Costituzione porta a ritenere che la normativa impugnata non rispetti
i limiti che la Costituzione impone all'attività d'impresa la quale,
ai sensi dell'art. 41 della Costituzione, si deve esplicare sempre in
modo da non recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità
umana. Rimuovere prontamente i fattori di pericolo per la salute,
l'incolumità e la vita dei lavoratori costituisce infatti condizione
minima e indispensabile perchè l'attività produttiva si svolga in
armonia con i principi costituzionali, sempre attenti anzitutto alle
esigenze basilari della persona.
In proposito questa Corte ha del resto già avuto occasione di
affermare che l'art. 41 della Costituzione deve essere interpretato
nel senso che esso «limita espressamente la tutela dell'iniziativa
economica privata quando questa ponga in pericolo la "sicurezza" del
lavoratore» (sentenza n. 405 del 1999). Così come è costante la
giurisprudenza costituzionale nel ribadire che anche le norme
costituzionali di cui agli articoli 32 e 41 della Costituzione
impongono ai datori di lavoro la massima attenzione per la protezione
della salute e dell'integrità fisica dei lavoratori (sentenza n. 399
del 1996).
Le due sentenze sinteticamente riportate, in definitiva, hanno
delineato il quadro che deve essere rispettato dal legislatore che
intervenga a «bilanciare» diritti costituzionalmente rilevanti. Il
bilanciamento deve avvenire in modo equilibrato e proporzionato,
tenendo conto di tutti gli interessi in campo ed evitando che uno di
essi venga sacrificato eccessivamente.
Deve a questo punto affrontarsi le eccezioni di
incostituzionalità avanzate dalla Procura della Repubblica di
Siracusa rispetto all'art. 104-bis, comma 1-bis.1 disp. att. del
codice di procedura penale introdotto con decreto-legge n. 2/2023
convertito, con modifiche, in legge n. 17/2023 per contrasto con gli
articoli 76, 77, 101, comma 2, 9 e 41, comma 2 della Costituzione.
L'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 (Norme sui
giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie
d'indipendenza della Corte costituzionale) afferma che: «La questione
di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza
di legge della Repubblica (Cost. 134), rilevata d'ufficio o sollevata
da una delle parti nel corso del giudizio e non ritenuta dal giudice
manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la
sua decisione».
Sulla portata del concetto di giudizio deve richiamarsi
l'orientamento ormai tralatizio della Corte costituzionale secondo
cui devono ritenersi giudizi ai sensi dell'art. 1 della legge n.
1/1948 i procedimenti che, quale che sia la loro natura e le
modalità di svolgimento, si compiano però alla presenza e sotto la
direzione del titolare di un ufficio giurisdizionale (cfr. Corte
costituzionale n. 83/1966).
Non vi è dubbio, pertanto, che nel caso di specie - in cui pende
un procedimento penale nell'ambito del quale è stato emesso un
sequestro preventivo ed è attualmente in corso l'incidente
probatorio - l'istanza rivolta al giudice dall'amministratore
giudiziario e la richiesta sollevata dalla Procura di promuovere un
incidente di costituzionalità costituiscano un giudizio all'interno
del quale può sollevarsi una questione di legittimità
costituzionale. Si tratta infatti di un procedimento che si svolge
alla presenza e sotto la direzione di un ufficio giurisdizionale: il
giudice per le indagini preliminari che ha emesso il provvedimento
cautelare, che svolge le funzioni di giudice delegato e che, inoltre,
viene indicato dal decreto-legge n. 2/2023 come l'organo che
«autorizza la prosecuzione dell'attività se, nell'ambito della
procedura di riconoscimento dell'interesse strategico nazionale, sono
state adottate misure con le quali si è ritenuto realizzabile il
bilanciamento tra le esigenze di continuità dell'attività
produttiva e di salvaguardia dell'occupazione e la tutela della
sicurezza sul luogo di lavoro, della salute, dell'ambiente e degli
altri eventuali beni giuridici lesi».
Ciò premesso, il dubbio sulla legittimità dell'art. 104-bis,
comma 1-bis.1 disp. att. del codice di procedura penale introdotto
con decreto-legge n. 2/2023 convertito, con modifiche, in legge n.
17/2023 impone a questo giudice di promuovere l'incidente di
costituzionalità.
1. Rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Il decreto-legge n. 2/2023 è intervenuto dopo l'emissione del
sequestro preventivo nel presente procedimento penale. La modifica
dell'art. 104-bis disp. att. del codice di procedura penale ha
profondamente modificato il quadro normativo applicabile alla
fattispecie concreta in esame. A [...] del [...], infatti, il giudice
per le indagini preliminari ha sequestrato l'impianto di depurazione
consortile gestito dalla società [...], aderendo alla prospettazione
accusatoria (tra le contestazioni vi è anche l'art. 452-quater del
codice penale Disastro ambientale) - fondata su tre distinte
consulenze tecniche - secondo cui il depuratore è totalmente
inidoneo alla depurazione dei reflui industriali, per la mancanza di
un adeguato sistema di pretrattamento, nonchè di qualsiasi sistema
di captazione delle sostanze volatili che evaporano dalle vasche.
Il quadro normativo vigente fino all'intervento del legislatore,
quindi, consentiva il sequestro c.d. impeditivo, volto ad evitare la
prosecuzione delle attività illecite e l'immissione nell'ambiente
delle sostanze inquinanti non adeguatamente depurate.
Compito dell'amministratore giudiziario, quindi, era di disporre
l'interruzione del conferimento dei reflui industriali da parte dei
grandi utenti per evitare ulteriori danni all'ambiente e alla salute
della collettività. Nel corso della definizione - da parte delle
società petrolifere - di un cronoprogramma dell'interruzione in
sicurezza del conferimento dei reflui industriali (sulla cui
tempistica e modalità si dovranno anche esprimere i periti nominati
nel corso dell'incidente probatorio), è stato emanato dal
legislatore il sistema normativo testè sintetizzato (decreto-legge
n. 187 del 5 dicembre 2022 - decreto-legge n. 2 del 5 gennaio 2023 -
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del [...] - decreto
interministeriale del [...]).
Il superiore blocco di norme ha fortemente inciso sui poteri
dell'autorità giudiziaria nel caso concreto, avendo individuato gli
impianti di depurazione consortile gestiti da [...] e da [...] quali
infrastrutture necessarie ad assicurare la continuità produttiva
degli stabilimenti di cui all'art. 1 ([...]).
Gli impianti di depurazione in sequestro, quindi, sono
infrastrutture necessarie per assicurare la continuità produttiva
dello stabilimento di [...], dichiarata di interesse strategico
nazionale dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
[...], in esecuzione del decreto-legge n. 207 del 2 dicembre 2012 e
del decreto-legge n. 187 del 5 dicembre 2022 con cui il settore della
raffinazione di idrocarburi è stato definito di rilevanza strategica
per l'interesse nazionale.
Il potere del giudice per le indagini preliminari in ambito
cautelare, dunque, è stato fortemente condizionato e limitato
dall'intervento legislativo. Se infatti l'amministratore giudiziario,
coerentemente all'esecuzione di un sequestro c.d. impeditivo,
continuasse a chiedere ai c.d. grandi utenti l'osservanza del
cronoprogramma volto all'interruzione dei reflui industriali, si
porrebbe in contrasto con la disposizione che impone la prosecuzione
dell'attività produttiva in presenza di un bilanciamento adottato
all'interno della procedura di riconoscimento dell'interesse
strategico nazionale.
Il bilanciamento è avvenuto con il decreto interministeriale del
[...] introducendo l'obbligo per i gestori di [...] e di [...],
mediante specifiche azioni gestionali, di assicurare il rispetto dei
Valori limite di emissione riportati nella tabella allegata al
decreto, con i correttivi già evidenziati per gli idrocarburi
totali, i fenoli e i solventi organici aromatici. La conformità dei
VLE è verificata come media mensile dei valori ottenuti da ciascun
campione composito giornaliero.
Appare quindi evidente la rilevanza della questione sulla
compatibilità costituzionale del nuovo art. 104-bis disp. att. del
codice di procedura penale, dovendo il giudice stabilire se
autorizzare la prosecuzione dell'attività produttiva, quantomeno in
relazione ai reflui immessi da [...] s.r.l.
2. Non manifesta infondatezza della questione.
Ritiene il giudice che la questione di costituzionalità non sia
manifestamente infondata, poichè le norme indicate in premessa
confliggono - nella valutazione sommaria che deve essere compiuta dal
giudice comune - con diverse norme costituzionali.
Rileva il giudice che non sembrano violati, nella prospettiva
sollevata dalla Procura, gli articoli 76 e 77 della Costituzione. La
sentenza della Consulta citata (n. 198/2021) ha affrontato il diverso
profilo dell'introduzione, tramite d.c.p.m., di nuove sanzioni
amministrative. Tramite l'evocazione degli articoli 76, 77 e 78 della
Costituzione, il giudice a quo ha inteso denunciare la violazione del
principio di legalità delle sanzioni amministrative non in sè, ma
quale riflesso dell'alterazione del sistema delle fonti, a suo dire
determinata dall'impropria sequenza tra decreti-legge e decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Il nucleo della denuncia è chiaro: le norme primarie censurate
(decreti-legge) avrebbero «delegato» le fonti subprimarie (decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri) a definire nuovi illeciti
amministrativi, sicchè - come recita l'ordinanza di rimessione -
sarebbe stato «aggirato il principio cardine di cui agli articoli 76
e 77 della Costituzione, per cui la funzione legislativa è affidata
al Parlamento, che può delegarla solo con una legge-delega e
comunque giammai ad atti amministrativi».
La fattispecie normativa di cui ci si occupa in questa sede,
invece, sembra ripetere lo schema della c.d. combinazione tra atto
normativo e atto amministrativo, in relazione al quale la Consulta ha
già chiarito la formale compatibilità con la Costituzione (cfr.
Corte costituzionale n. 85/2013).
A venire in rilievo sono altri parametri costituzionali.
Il legislatore - con il decreto-legge n. 2 del 5 gennaio 2023 -
ha sancito la prevalenza della continuità dell'attività produttiva,
in un settore nevralgico come quello degli idrocarburi, rispetto ai
beni giuridici dell'ambiente e della salute, sia dei lavoratori sia
della popolazione vicina alle aree su cui insiste l'inquinamento.
La scelta della prevalenza di un interesse rispetto ad un altro,
se astrattamente ammissibile come riconosciuto dalla Corte
costituzionale, deve tuttavia essere compiuta realizzando un
effettivo bilanciamento degli interessi in campo, non annientando
alcun bene giuridico di rilevo costituzionale e giungendo ad
un'eventuale compressione attraverso una procedura che sia ragionata
e proporzionata.
Nel caso di specie - a fronte di un impianto di depurazione che
appare (secondo le consulenze tecniche finora svolte, dal
monitoraggio effettuato dall'amministrazione giudiziaria e in attesa
dell'esito della perizia disposta in incidente probatorio) inidoneo
strutturalmente a trattare i reflui industriali - si è deciso di
consentire la prosecuzione dell'attività produttiva.
Ad avviso del giudice tale scelta non ha tenuto in adeguata
considerazione le esigenze di tutela dell'ambiente e della salute dei
lavoratori e delle popolazioni coinvolte.
La situazione reale sottesa alla presente vicenda, infatti, è
totalmente diversa da quella affrontata dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 85/2013. In quel caso, infatti, la prosecuzione è
stata disposta dal legislatore (decreto-legge n. 207 del 3 dicembre
2012) per un periodo di trentasei mesi nel rispetto delle
prescrizioni impartite con l'AIA rilasciata in sede di riesame. Vi
erano quindi delle prescrizioni specifiche - adottate nell'ambito di
un procedimento con caratteristiche di pubblicità e partecipazione
finalizzato proprio a individuare un punto di equilibrio in ordine
all'accettabilità e dalla gestione dei rischi - che l'ILVA doveva
rispettare per poter proseguire l'attività produttiva.
Nel caso che riguarda il presente procedimento, come chiarito in
precedenza, l'AIA rilasciata a favore dell[...], prevedendo una serie
di prescrizioni del tutto inesigibili da parte del gestore
dell'impianto di depurazione, è già stata sospesa. Non vi sono
nella fattispecie in esame, dunque, concrete misure gestionali
adottabili al fine di mitigare il rischio per la salute e per
l'ambiente derivante dall'immissione di reflui industriali in un
depuratore privo di un sistema di pretrattamento e di un sistema di
convogliamento delle emissioni diffuse. L'inidoneità del depuratore,
del resto, è stata implicitamente riconosciuta dalla stessa AIA
rilasciata a [...], laddove si prevedeva di inserire un sistema di
pretrattamento in testa al depuratore e un sistema di convogliamento
delle emissioni. Si tratta di investimenti onerosi, con tempistiche
non definite, che non fanno altro che riconoscere la necessità di
realizzare un impianto diverso da quello esistente.
A fronte di tale quadro il legislatore si è limitato ad alzare i
limiti dei Valori limite di emissione aumentando del tutto
discrezionalmente l'area di liceità del Testo unico ambientale.
Ciononostante, secondo i dati forniti dall'amministrazione
giudiziaria (istanza n. 71 del 10 dicembre 2023, agli atti del
fascicolo dell'amministrazione), nei mesi successivi all'introduzione
del decreto interministeriale, i VLE registrati hanno in diverse
occasioni fatto emergere sforamenti significativi.


Parte di provvedimento in formato grafico


L'art. 3 del decreto interministeriale del [...] ha affidato
all'[...] il costante monitoraggio delle misure e delle attività
previste nei provvedimenti di cui all'art. 2 del presente decreto
(tabella derogatoria n.d.r.).
Ebbene anche tale disposizione appare in realtà una misura
formale che non prende in considerazione la realtà sottesa. L'ISPRA
- il [...] - ha fornito una relazione tecnica al Ministero delle
imprese e del made in Italy sulle «misure sul bilanciamento tra le
esigenze di continuità dell'attività produttiva e di salvaguardia
dell'ambiente per il Complesso raffinerie impianti nord e impianti
sud della società [...] s.r.l. sito nel comune di [...]» (sullo
schema di decreto che sarebbe stato emanato il [...]) e ha concluso
cosi': «si evidenzia che le modalità di monitoraggio, modificate
rispetto alla precedente versione del decreto, previste nella tabella
dell'art. 2 con frequenza mensile dei valori ottenuti da ciascun
campione composito giornaliero, possono rappresentare solo una misura
minima di contenimento per i rischi ambientali soprattutto per quanto
riguarda la contaminazione di metalli, idrocarburi e solventi. Va
infatti rilevato che tale modalità di monitoraggio (media mensile),
richiederebbe l'installazione di autocampionatori ai punti di scarico
S2 dell'impianto [...] dello stabilimento [...] s.r.l. ed agli
scarichi [...] e [...] della [...], senza la quale la verifica di
conformità per i parametri indicati non sarebbe effettuabile. Gli
enti di controllo potrebbero unicamente affidarsi alla lettura
dell'autocampionatore installato su iniziativa della società e da
essa stessa gestito. L'utilizzo dell'autocampionatore dovrebbe essere
quantomeno correlato ad un misuratore di portata per ogni singolo
scarico ed essere soggetto a validazione, preliminare e con cadenza
periodica, da parte degli enti di controllo con possibilità di
supervisione da remoto al fine di monitorare le modalità effettive
di funzionamento. In caso contrario la verifica di conformità come
media mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito
giornaliero implicherebbe la presenza degli enti di controllo (ISPRA
e ARPA) per almeno tre ore nell'arco di ogni singola giornata al fine
di convalidare la misura effettuata. Si ritiene che tale ultima
modalità sia operativamente inapplicabile».
Si tratta, in definitiva, di un parere negativo che esprime molte
perplessità sul monitoraggio di VLE anche nelle misure derogatorie
introdotte dal legislatore. Il monitoraggio sul rispetto dei limiti
individuati dal c.d. decreto «bilanciamento», quindi, appare del
tutto formale.
La presente fattispecie appare molto distante da quella presa in
esame dalla Corte costituzionale nel 2013, laddove i giudici facevano
addirittura riferimento ad un allargamento dei controlli per effetto
dell'intervento del legislatore.
In sintesi, nella fattispecie concreta, il legislatore del
novellato art. 104-bis disp. att. del codice di procedura penale:
non ha introdotto un ragionevole bilanciamento tra i diritti
fondamentali tutelati dalla Costituzione;
non rinvia a prescrizioni puntuali da rispettare in modo da
valorizzare i principi di prevenzione, precauzione, correzione alla
fonte, informazione e partecipazione, che caratterizzano l'intero
sistema normativo ambientale;
non ha introdotto un efficace sistema di controlli, avendo la
stessa ISPRA sottolineato l'estrema difficoltà di monitorare i VLE
introdotti con il decreto interministeriale del [...];
non vi è stata nel caso concreto una effettiva combinazione
tra una norma di legge ed un atto amministrativo in grado di
determinare le condizioni e i limiti della liceità della
prosecuzione di un'attività per un tempo definito.
Appare dunque sussistente un contrasto tra l'art. 104-bis disp.
att. del codice di procedura penale, che impone al giudice di
autorizzare la prosecuzione dell'attività produttiva al solo
ricorrere di misure di bilanciamento adottate nell'ambito della
procedura di riconoscimento dell'interesse strategico e:
1) gli articoli 2 e 32 della Costituzione che tutelano la
vita e la salute umana;
2) l'art. 9 della Costituzione che tutela l'ambiente, la
biodiversità e gli ecosistemi, anche nell'interesse delle future
generazioni;
3) l'art. 41 della Costituzione che garantisce l'iniziativa
economica, ma impone che essa non possa svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla
libertà o alla dignità umana.
I beni giuridici tutelati dalle richiamate disposizioni
costituzionali appaiono compromessi irrimediabilmente da una
decisione del legislatore che non ha osservato i parametri di
proporzione, ragionevolezza ed equilibrio che devono informare la
materia del c.d. bilanciamento tra interessi costituzionalmente
rilevanti in conflitto nella vicenda concreta.

P.Q.M.

Visti gli articoli 321 del codice di procedura penale, 23 della
legge n. 87 dell'11 marzo 1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità dell'art. 104-bis, comma 1-bis.1 disp. att. del codice
di procedura penale introdotto con decreto-legge n. 2/2023
convertito, con modifiche, in legge n. 17/2023 in riferimento agli
articoli 2, 9, 32, 41 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, alla Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Siracusa, 12 dicembre 2023

Il Gip: Palmeri