1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Trasporto pubblico - Servizio di taxi - Servizio di noleggio con conducente (NCC) - Norme della Regione Calabria - Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea - Previsione che i Comuni, su richiesta dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21 del 1992, possono prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni. - Legge della Regione Calabria 3 (recte: 7) agosto 2023, n. 37 (Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea), art. 2, comma 4. (23C00180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2023)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, (cod. fiscale della Presidenza del
Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, cod. fiscale 80224030587,
presso i cui uffici in Roma - via dei Portoghesi n. 12 - è
domiciliato (indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Calabria n. 37 del 3 agosto 2023, recante «Disposizioni
per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme
concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto
non di linea», pubblicata sul BURC dell'8 agosto 2023, in relazione
all'art. 2, comma 4.
L'art. 2 della legge impugnata, rubricato «Competenze dei
Comuni», al suo comma 4 prevede che «I Comuni, su richiesta dei
titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui
all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21/1992, possono
prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio
all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziate,
rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni».
Tale disposizione risulta illegittima per il seguente;

Motivo

I. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione, per violazione della competenza statale esclusiva in
materia di tutela della concorrenza.
L'art. 2, comma 4, della legge regionale impugnata riconosce ai
comuni la facoltà di prevedere, in via sperimentale, forme
innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe
differenziate, ai fini del rilascio di apposite autorizzazioni, su
richiesta dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti
di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge 15 gennaio
1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante
autoservizi pubblici non di linea).
Tale ultima disposizione, rubricata «Figure giuridiche», nella
parte richiamata, stabilisce che:
«1. I titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi
o di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con
conducente, al fine del libero esercizio della propria attività,
possono:
...
b) associarsi in cooperative di produzione e lavoro,
intendendo come tali quelle a proprietà collettiva, ovvero in
cooperative di servizi, operanti in conformità alle norme vigenti
sulla cooperazione;
c) associarsi in consorzio tra imprese artigiane ed in tutte
le altre forme previste dalla legge;
...».
La norma, dunque, ha quale suo ambito soggettivo di applicazione
i titolari di licenze per l'esercizio sia del servizio taxi che del
servizio di noleggio conducente.
Deriva da ciò che, attraverso il richiamo - tout court - al
citato art. 7, comma 1, lettere b) e c), l'art. 2, comma 4, della
legge regionale, la legge regionale ha attribuito ai comuni la
facoltà di prevedere forme innovative di servizio all'utenza, con i
caratteri ivi descritti, tanto riguardo al servizio taxi tanto a
quello di noleggio con conducente.
In tal modo la disposizione si pone in contrasto con la
disciplina statale in materia, disciplina che costituisce esercizio
della competenza esclusiva statale in materia di tutela di
concorrenza nel settore in esame.
E infatti, l'art. 2 della citata legge n. 21 del 1992 - rubricato
«Servizio taxi» -, al comma 3-bis (introdotto dal decreto-legge n.
1/2012), stabilisce che «È consentito ai comuni di prevedere che i
titolari di licenza per il servizio taxi possano svolgere servizi
integrativi quali il taxi ad uso collettivo o mediante altre forme di
organizzazione del servizio».
Dunque, il legislatore statale ha inteso delimitare la
possibilità per i comuni di prevedere forme di esercizio alternativo
del servizio solo con riferimento ai titolari di licenze per il
servizio taxi e non già a quelli titolari di autorizzazione al
servizio di noleggio con conducente.
La chiarezza di tale scelta del legislatore statale non è
smentita dall'art. 6 del decreto-legge 4 luglio 2006 n. 223, che,
alla lettera e), attribuisce ai comuni la facoltà di «prevedere in
via sperimentale forme innovative di servizio all'utenza, con
obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine
apposite autorizzazioni ai titolari di licenza del servizio di taxi o
ai soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della citata
legge n. 21 del 1992».
Pur, infatti, nell'apparente sovrapposizione di tale formulazione
con quella della norma regionale in commento, il campo di
applicazione della disposizione statale non è sovrapponibile con
quello della seconda, essendo al contrario evidente che il richiamo
da parte del legislatore statale, oltre che ai titolari di licenze
per il servizio di taxi, anche ai soggetti di cui all'art. 7, comma
1, lettere b) e c), della legge n. 21 del 1992, è testualmente
riferito solo ed esclusivamente al servizio taxi e ciò in quanto:
la disposizione è inserita in un articolo rubricato
«Interventi per il potenziamento del servizio di taxi»:
il comma 1 della norma, che regge tutte le lettere, tra cui la
lettera e) recita: «Al fine di assicurare per il servizio di taxi il
tempestivo adeguamento dei livelli essenziali di offerta del servizio
taxi necessari all'esercizio del diritto degli utenti alla mobilità,
in conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a
quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi,
nonchè la funzionalità e l'efficienza del medesimo servizio
adeguati ai fini della mobilità urbana ai sensi degli articoli 43,
49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea e
degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117, comma secondo, lettere e) e
m), della Costituzione, i comuni ... possono ... ».
Dunque, nel citato art. 6 del decreto-legge, il riferimento, alle
lettere b) e c) dell'art. 7, comma 1, della legge n. 21 del 1992, è
funzionale solo ad estendere il campo soggettivo dei destinatari
delle misure innovative anche a forme organizzative diverse da quelle
individuali (segnatamente, le associazioni in cooperative di
produzione, lavori e servizi, i consorzi tra imprese artigiane e
tutte le altre forme previste dalla legge), ma sempre in relazione ai
soli titolari di licenza per il servizio taxi.
Al contrario, la disposizione regionale censurata - come detto
genericamente rubricata «Competenze dei Comuni» - non consente, in
base al suo chiaro tenore letterale, di limitare al richiamo al
ripetuto art. 7, comma 1, lettere b) e c), ai soli titolari di
licenze taxi, con l'effetto dell'applicabilità della norma anche ai
titoli di licenze per il noleggio con conducente e il conseguente
contrasto della stessa con le disposizioni statali richiamate, che
costituiscono parametro di legittimità interposto, in quanto
espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di concorrenza nel settore in esame.
Con tali norme, infatti, il legislatore statale ha inteso rendere
possibile una configurazione del servizio taxi, aperta a forme di
mobilità collettiva di recente sviluppo, o comunque dotata di una
duttilità tale da garantire esigenze specifiche dell'utenza, con
connessa possibilità di differenziazione delle tariffe e degli
obblighi di servizio.
Una possibile modulazione, quindi, la cui concreta organizzazione
e operatività è rimessa ai comuni, direttamente o per il tramite di
una specificazione normativa a livello regionale, sul presupposto che
il «servizio pubblico» (id est il servizio taxi connesso ad obblighi
di servizio e a regolamentazione tariffaria) debba tendenzialmente
adeguarsi alle peculiari esigenze territoriali e al locale fabbisogno
di mobilità.
Nulla del genere ha invece previsto per il servizio di noleggio
con conducente - non solo nelle norme sopra riportate, me nell'intera
disciplina del settore (1) -, il quale per scelta legislativa rimane
presidiato da principi di uniformità su tutto il territorio.
E che la scelta circa le modalità attraverso le quali consentire
ai due diversi servizi di esplicarsi spetti allo Stato, in quanto
riconducibile alla materia della tutela della concorrenza, emerge
direttamente dalla giurisprudenza costituzionale in materia.
Valga per tutte la recente sentenza di n. 56 del 2020, nella
quale codesta Corte, dando invero continuità ad un orientamento
consolidato, pur avendo riconosciuto che «il servizio di trasporto
locale non di linea costituisce legittimo oggetto della potestà
legislativa regionale», ha tuttavia precisato che «nondimeno anche su
di esso lo Stato può esercitare la competenza esclusiva in materia
di "tutela della concorrenza" prevista all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione», argomentando che «Secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, stante la natura
"trasversale" e il carattere "finalistico" della competenza
attribuita in materia allo Stato, la tutela della concorrenza assume
infatti carattere prevalente e funge da limite alla disciplina che le
regioni possono dettare nelle materie di loro competenza, concorrente
o residuale (sentenze n. 83 del 2018, n. 165 del 2014, n. 38 del 2013
e n. 299 del 2012), potendo influire su queste ultime fino a incidere
sulla totalità degli ambiti materiali entro cui si estendono, sia
pure nei limiti strettamente necessari per assicurare gli interessi
alla cui garanzia la competenza statale esclusiva è diretta (ex
plurimis, sentenze n. 287 del 2016, n. 2 del 2014, n. 291 e n. 18 del
2012, n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 452, n. 431, n.
430 e n. 401 del 2007 e n. 80 del 2006)».
Pacifica, dunque, la sussistenza della potestà legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione anche nella materia del trasporto pubblico locale, con
specifico riferimento all'ambito del servizio di noleggio con
conducente, nella citata sentenza n. 56 del 2020, codesta Corte -
richiamando anche in questo caso plurimi precedenti in materia - ha
evidenziato che «lo Stato, esercitando in tale ambito la propria
competenza esclusiva per la tutela della concorrenza, ha inteso
"definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio
dell'attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con
tale libertà (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003). Il
bilanciamento così operato - fra la libertà di iniziativa economica
e gli altri interessi costituzionali -, costituendo espressione della
potestà legislativa statale nella materia della 'tutela della
concorrenzà, definisce un assetto degli interessi che il legislatore
regionale non è legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)"
(sentenza n. 30 del 2016)», in quanto «rientra nella competenza
legislativa esclusiva statale per la tutela della concorrenza
definire i punti di equilibrio fra il libero esercizio delle
attività economiche e gli interessi pubblici con esso interferenti»
(sentenza n. 265 del 2016).
Argomenta ulteriormente codesta Corte che la disciplina «del
servizio di NCC deve essere ricondotta alla materia della "tutela
della concorrenza", giacchè in essa si individua, ad opera del
legislatore statale a ciò competente, il punto di equilibrio tra il
libero esercizio dell'attività di NCC - che si colloca a sua volta
nel suo proprio mercato - e l'attività di trasporto esercitata dai
titolari di licenze per taxi.
...
" ... definire quali soggetti siano abilitati a offrire talune
tipologie di servizi è decisivo ai fini della configurazione di un
determinato settore di attività economica: si tratta di una scelta
che impone un limite alla libertà di iniziativa economica
individuale e incide sulla competizione tra operatori economici nel
relativo mercato", sicchè "tale profilo rientra a pieno titolo
nell'ampia nozione di concorrenza di cui al secondo comma, lettera
e), dell'art. 117 della Costituzione" (sentenza n. 265 del 2016).
....».
Tale ultimo passaggio dimostra in modo chiaro la riferibilità
dei principi fin qui riportati al caso di specie, atteso che il
contrasto tra la norma regionale impugnata e la disciplina statale di
riferimento attiene precisamente all'individuazione dei soggetti che
possono svolgere quelle forme innovative di svolgimento del servizio
in esse disciplinati, individuazione che, quindi, spetta
pacificamente al legislatore statale.
D'altra parte, la legittimità di una disciplina differenziata
delle due categorie - ossia titolari di licenze per il servizio taxi
e titolari di licenze per il servizio NCC - deriva dalla pacifica non
sovrapponibilità tra i due servizi, atteso che:
«Quest'ultima attività [id est: sevizio taxi] costituisce, al
pari di quella di noleggio con conducente, un servizio pubblico
locale non di linea, ma è destinata, a differenza della seconda, a
un'utenza indifferenziata e ad essa si applica il regime di
obbligatorietà della prestazione e di tariffe fisse determinate
amministrativamente, finalizzato a tutelare l'interesse pubblico alla
capillarità e doverosità del trasporto non di linea a costo
contenuto» (sentenza n. 56 del 2020).
Diversamente, nella disciplina statale «sull'organizzazione e
sullo svolgimento del servizio di NCC, il legislatore statale ha
adottato misure dirette allo scopo di assicurarne l'effettiva
destinazione a un'utenza specifica e non indifferenziata e a evitare
interferenze con il servizio di taxi, con l'obiettivo di rafforzare,
tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi presenti nel
settore, un assetto di mercato definito con norme in cui si esprime
il bilanciamento tra la libera iniziativa economica e gli altri
interessi in gioco. La sintesi fra tutti questi interessi richiede
invero una disciplina uniforme, finalizzata a garantire condizioni
omogenee di mercato e assenza di distorsioni della concorrenza su
base territoriale, che si potrebbero verificare qualora le condizioni
di svolgimento del servizio di NCC variassero da regione a regione,
salva restando la possibilità di regimi differenziati per situazioni
particolari, la cui valutazione rientra nelle medesime attribuzioni
statali» (sentenza n. 56 del 2020).
Alla luce di quanto fin qui detto, nessun dubbio può sussistere
sull'illegittimità della disposizione censurata.
Infatti, la scelta del legislatore statale di limitare ai soli
titolari di licenze per il servizio taxi la possibilità di essere
autorizzati dai comuni all'esercizio di modalità alternative e
innovative del servizio, escludendo da tale facoltà i titolari di
licenze per il servizio di noleggio con conducente, trova fondamento
proprio nel carattere di servizio pubblico - soggetto ad una rigorosa
disciplina anche tariffaria - del primo e non del secondo e della
conseguente esigenza di consentire specifiche modulazioni dello
stesso sul territorio nazionale, in ragione delle peculiarità delle
esigente dei vari territori, esigenza che non si pone per il servizio
di noleggio con conducente, che non si rivolge ad una utenza
indifferenziata come il primo, bensì specifica.
Tale scelta costituisce quel «punto di equilibrio» tra «il libero
esercizio delle attività economiche e gli interessi pubblici con
esso interferenti» che la giurisprudenza di codesta Corte rimette
allo Stato e che le regioni non possono alterare.
Tale è, invece, l'effetto della disposizione oggi censurata,
posto che - in forza della stessa - solo nel territorio della Regione
Calabria i titolari di licenza per il servizio di noleggio con
conducente possono accedere a quelle «forme innovative di servizio
all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziate», che,
nel resto del territorio nazionale, sono riservate solo ai titolari
di licenze per il servizio taxi.
Di qui la chiara invasione della competenza esclusiva statale in
materia di tutela della concorrenza da parte del legislatore
regionale e la conseguente illegittimità della norma oggi impugnata.

(1) Rinvenibile nella citata legge n. 21 del 1992 e sue successive
modifiche e in particolare negli articoli 1, 3, 5-bis, 6, 7, 8,
9, 10, 11, 12 13 e 14 della stessa.

P.Q.M.

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinchè
sia dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4,
della legge della Regione Calabria n. 37 del 3 agosto 2023, recante
«Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e
norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di
trasporto non di linea», pubblicata sul BURC dell'8 agosto 2023.
Si deposita l'attestazione di approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, della determinazione di proposizione del
ricorso, in data 5 ottobre 2023, nonchè l'allegata relazione della
P.C.M.
Roma, 6 ottobre 2023

L'Avvocato dello Stato: Colelli