1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 28-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 567 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 1994
N. 567 Ordinanza emessa il 20 maggio 1994 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da I.N.P.S. contro Speca Rolando Impiego pubblico - Dipendenti dell'I.N.P.S. - Computo della indennita' integrativa nella determinazione della indennita' di anzianita' - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della pubblica amministrazione. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nell'indennita' di anzianita' - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita') proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Limitazione al 30 per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di anzianita' - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, lettere a) e b), 2, quarto comma, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, 25, 36, 103 e 113). (094C1067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 28-9-1994)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dall'Istituto nazionale della previdenza sociale in persona
del suo presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.
Valerio Mercanti, Vito Licosi ed Antonio Salafia ed elettivamente
domiciliato presso gli stessi in Roma, via della Frezza 17
(avvocatura centrale I.N.P.S.) contro Speca dott. Rolando,
elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore di primo
grado avv. Cesidio Gualtieri in L'Aquila, via Paganica n. 66 per
l'annullamento della sentenza n. 286 del 5/6-22 luglio 1991 resa
inter partes dal T.A.R. dell'Abruzzo, con la quale è stato
dichiarato il diritto del dott. Rolando Speca al computo della
indennità integrativa speciale ai fini della liquidazione
dell'indennità una tantum di fine rapporto, oltre agli interessi e
rivalutazione monetaria;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle relative
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza dell'8 aprile 1994 la
relazione del presidente Paolo Salvatore ed udito, altresì, l'avv.
Mercanti per l'I.N.P.S. e l'avv. Gualtieri per l'appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso al T.A.R. dell'Abruzzo notificato il 24 ottobre 1986,
il dott. Rolando Speca, già dipendente dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale, impugnava il provvedimento di liquidazione
dell'indennità una tantum ex art. 35 lett. a) del regolamento
dell'ente, chiedendo che ai fini di detta indennità venisse
computata anche l'indennità integrativa speciale.
Il T.A.R. dell'Abruzzo, con sentenza n. 286/1991, accoglieva il
ricorso e, per l'effetto, dichiarava l'obbligo dell'Istituto di
liquidare in favore del ricorrente l'indennità una tantum anche in
base all'indennità integrativa speciale in godimento all'atto della
cessazione dal servizio, corrispondendogli le differenze relative
oltre interessi e rivalutazione monetaria. Spese di lite a carico del
soccombente.
Avverso tale sentenza, non notificata, l'Istituto nazionale della
previdenza sociale ha proposto appello deducendo:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, terzo comma, lett.
d), e 16, primo comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324; degli
artt. 26, terzo comma e 13, primo comma, della legge 20 marzo 1975,
n. 70, e dell'art. 25 del d.P.R. n. 411/1976.
La difesa dell'Istituto ricorda che l'indennità integrativa
speciale, istituita per il personale statale con la legge n.
324/1959, venne estesa al personale dell'I.N.P.S. a seguito di
deliberazione consiliare n. 31/1966 in applicazione dell'art. 16
della citata legge e successivamente attribuita a tutti i dipendenti
degli enti pubblici parastatali dall'art. 26, terzo comma, della
legge n. 70/1975, "nella misura e con le forme vigenti per il
personale civile dello Stato". Sostiene, quindi, trattarsi di un
rinvio formale ed integrale alla disciplina dettata per i dipendenti
dello Stato, secondo la quale (art. 1, terzo comma, lett. d) della
legge n. 324/1959) 5l'indennità integrativa speciale "non è
computabile agli effetti del trattamento di quiescenza, di previdenza
e dell'indennità di licenziamento". Conclude chiedendo
l'annullamento della sentenza impugnata con ogni conseguenza di legge
anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
Nel giudizio si è costituito l'appellato resistendo
all'impugnazione della quale ha sostenuto l'infondatezza sulla scorta
del rilievo che il regolamento dell'Istituto a'ncora l'indennità di
buonuscita alla retribuzione e, quindi, a tutti quegli emolumenti
che, per la loro continuità e fissità, concorrono a costituire il
trattamento economico.
La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 9 aprile 1994
e trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. - Nel corso del presente giudizio è entrata in vigore (in data
6 febbraio 1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme
relative al computo della indennità integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti" (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994), la quale, in
attesa della omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e
pensionistici per i lavoratori dei vari comparti della pubblica
amministrazione e per i lavoratori privati conseguente
all'applicazione del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni e ferma la disciplina del trattamento di
fine servizio in essere per i dipendenti degli enti locali (art. 1),
dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994, l'indennità
integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e
successive modificazioni, viene computata nella base di calcolo
dell'indennità di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine
servizio determinati in applicazione delle norme già vigenti con
riferimento allo stipendio ed agli altri elementi retributivi
considerati utili " a) per i dipendenti degli enti di cui alla legge
20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni, nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione del servizio con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di loro incostituzionalità.
2.1. - L'art. 4 della legge considerata determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto, con gli artt.
3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti già cessati dal servizio avviene a domanda, che deve
essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994 (art. 3, secondo comma).
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se è vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non toglie
tuttavia che sussistono limiti ad una siffatta discrezionalità, fra
cui il principale è rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale.
È appena il caso infatti di ricordare che la disciplina
legislativa sopravvenuta, che consente sia pure entro certi limiti,
il computo dell'indennità integrativa speciale nel trattamento di
fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti degli enti pubblici di cui
alla legge n. 70/1975, è solo in parte frutto della scelta
discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che consegue
alla pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme
previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte,
di provvedere con adeguata tempestività a "reintegrare l'ordine
costituzionale violato" (cfr. sentenza 19 maggio 1993, n. 243).
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei
giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità di anzianità trova risposta nella
nuova legge, rinvenendosi nella previgente normativa, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Sul piano della razionalità, non si sottrae al sospetto di
violazione dall'art. 3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione dei giudizi eventualmente definiti in primo
grado, come è nella specie, favorevolmente agli interessati.
Nè può essere sottratto al sospetto di incostituzionalità la
stessa norma sotto il profilo della compromissione del diritto di
difesa derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in relazione
ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in
definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che tale
estinzione potrebbe consentire all'amministrazione di rimettere in
discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in
relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero già
pervenire a pronta soluzione.
2.3. - L'illegittimità della norma è ancor più aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, sì da attrarre nello stesso profilo
di illegittimità costituzionale anche la disposizione contenuta
nell'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui
non esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa
tali soggetti, abbiano o meno essi già ottenuto una sentenza
favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87/1994, non solo per la parte in cui
dispone l'estinzione dei giudizi pendenti e priva di effetto i
provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, ma anche
là dove dispone la compensazione delle spese del giudizio,
sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio
costituzionale non può esserne distolta.
2.5. - Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n.
87/1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle
relative controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi è da rilevare altresì che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità costituzionale
della norma anche per tale profilo.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 1, primo comma, lett. b), della stessa
legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti
di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni il
computo dell'indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità di anzianità sia effettuato "nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione dal servizio, con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La questione relativa è anch'essa non manifestamente infondata.
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilità che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualità,
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 30 per cento anzidetto la quota di
computabilità dell'indennità integrativa speciale nella base di
calcolo dell'indennità di anzianità di analoghi trattamenti di fine
servizio spettanti ai dipendenti degli enti pubblici non economici,
in rapporto al trattamento riservato dalla stessa legge alla
generalità dei dipendenti delle altre pubbliche amministrazioni ed
agli stessi iscritti all'Opera di previdenza ed assistenza per i
ferrovieri dello Stato (O.P.A.F.S.), non solo, ma anche in rapporto
alla misura di ogni altro elemento retributivo computabile, che
l'art. 13 della legge n. 70 del 1975 considera per intero
relativamente proprio ai dipendenti di tali enti.
La discrezionalità del legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
può ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative e inidonee a soddisfare l'esigenza di omogeneità ed
adeguatezza cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243/1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, primo comma, lett.
b), della legge n. 87/1994 appare in violazione dei principi posti
dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione dell'indennità de qua agli interessi su di
essi. Tale parte della pretesa diviene preclusa dal quarto comma
dell'art. 1 della legge fin qui esaminata, in quanto dispone che le
somme dovute in conseguenza del computo nella indennità di fine
servizio della indennità integrativa speciale "non danno luogo a
corresponsione di interessi nè a rivalutazione monetaria".
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione, in quanto essa
espone: da un lato i crediti considerati, per le conseguenze
dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che
sussistano peculiarità differenziatrici; dall'altro lato, tale
specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita ormai
legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso
del tempo, che ne svilisca la proporzionalità alla qualità e
quantità del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione.
5. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionale così
delineate riguardo alla legge n. 87/1994 sono rilevanti a fini della
definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perchè dalla
sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre, perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata dell'art. 4, sulla risoluzione delle stesse dovrà
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito delle
pretese dedotte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 103 e 113 della Costituzione;
b) dell'art. 3 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non
esclude dall'obbligo della presentazione della domanda i dipendenti
già cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria
per il computo dell'indennità integrativa speciale nella base di
calcolo del trattamento di fine servizio;
c) dell'art. 1, lett. b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87,
in relazione allo stesso art. 1, lett. a), nella parte in cui limita
al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua in
godimento alla data della cessazione dal servizio la quota
computabile nella base di calcolo ai fini dell'indennità di
anzianità, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione;
d) dell'art. 1, quarto comma, della legge 29 gennaio 1994, n.
87, in quanto esclude che le somme dovute a titolo di prestazioni a
norma della stessa legge diano luogo a corresponsione di interessi
nè a rivalutazione monetaria, per contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Republica.
Così ordinato in Roma il 20 maggio 1994.
Il presidente relatore: SALVATORE
I consiglieri: DELLA VALLE PAUCIULLO - ADAMO - MILLEMAGGI COGLIANI
94C1067