1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 220 SENTENZA 3 - 19 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Interventi spiegati dall'U.P.I. e da diverse Province - Soggetti che non sono titolari di potesta' legislativa - Inammissibilita' degli interventi. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214. - Costituzione in giudizio - Giudizi promossi dalle Regioni Veneto, Campania e Friuli-Venezia Giulia - Atti del Presidente del Consiglio dei ministri depositati oltre il termine perentorio - Inammissibilita'. - - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 19, comma 3. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici - Obbligo, per i Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, di affidamento dell'acquisizione di lavori, servizi e forniture, nell'ambito delle unioni dei Comuni, ad un'unica centrale di committenza - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Asserita violazione, prospettata in via subordinata, delle competenze statutarie in tema di ordinamento degli enti locali e di finanza locale - Insussistenza - Obbligo di adeguamento per le Regioni speciali senza una immediata cogenza delle norme del codice degli appalti - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 23, comma 4. - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, primo comma, n. 1-bis), 51 e 54; decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, art. 9. Enti locali - Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che "i Comuni possono istituire unioni o organi di raccordo per l'esercizio di specifici compiti o funzioni amministrative garantendo l'invarianza della spesa" - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Molise e Sardegna - Asserita violazione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione - Carenza di motivazione - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 23, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto comma, 118, 119 e 120; statuto della Regione Sardegna, art. 3, primo comma, lettere a) e b). Enti locali - Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che "la titolarita' di qualsiasi carica, ufficio o organo di natura elettiva di un ente territoriale non previsto dalla Costituzione e' a titolo esclusivamente onorifico e non puo' essere fonte di alcuna forma di remunerazione, indennita' o gettone di presenza, con esclusione dei comuni di cui all'articolo 2, comma 186, lettera b), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni" - Ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Valle d'Aosta - Asserita violazione delle attribuzioni regionali - Insussistenza - Disposizione che non si applica alle autonomie speciali - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 23, comma 22. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma; statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, primo comma, n. 1-bis), 51 e 54; statuto della Regione Sardegna, art. 3, primo comma, lettere a) e b); statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lettera b), 3, primo comma, lettera f), e 4. Enti locali - Bilancio e contabilita' pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione che le funzioni delle Province siano limitate al solo indirizzo e coordinamento delle attivita' dei comuni - Eliminazione della Giunta - Previsione che il Consiglio sia composto da non piu' di dieci membri eletti dagli organi elettivi dei Comuni - Previsione che il Presidente della Provincia sia eletto dal Consiglio provinciale - Incompatibilita' logica e giuridica dello strumento della decretazione d'urgenza con una riforma radicale del sistema delle autonomie - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili - Assorbimento delle istanze di sospensione. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, art. 77. Enti locali - Bilancio e contabilita' pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Ripristino di funzioni essenziali delle Province, gia' soppresse dal d.l. n. 201 del 2011 - Soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, e contestuale istituzione delle relative Citta' metropolitane a partire dal 1° gennaio 2014 - Incompatibilita' logica e giuridica dello strumento della decretazione d'urgenza con una riforma radicale del sistema delle autonomie - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili - Assorbimento delle istanze di sospensione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), artt. 17 e 18. - Costituzione, art. 77. Enti locali - Bilancio e contabilita' pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Obbligo di adeguamento degli ordinamenti delle Regioni speciali a disposizioni gia' dichiarate incostituzionali - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 23, comma 20-bis. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-130220) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 23,
commi 4, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-bis, 21 e 22 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, promossi dalle Regioni Piemonte, Lombardia,
Veneto, Molise, dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
dalle Regioni Lazio e Campania, e dalle Regioni autonome Sardegna e
Friuli-Venezia Giulia, e degli articoli 17 e 18 del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, promossi dalle Regioni Molise, Lazio, Veneto,
Campania, Lombardia, dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna e dalle Regioni Piemonte e Calabria, rispettivamente
iscritti ai nn. 18, 24, 29, 32, 38, 44, 46, 47, 50, e ai nn. 133,
145, 151, 153, 154, 159, 160, 161 e 169 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri (fuori termine nei giudizi relativi ai ricorsi iscritti ai
nn. 29, 46 e 50 del registro ricorsi 2012), nonchè gli atti di
intervento delle Province di Latina, Frosinone, Viterbo, della Unione
delle Province d'Italia, delle Province di Isernia, di Avellino e del
Comune di Mantova;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli per l'Unione delle
Province d'Italia, Giancarlo Viglione per la Provincia di Avellino,
Federico Sorrentino per la Provincia di Isernia, Giandomenico Falcon
per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Luca Antonini, Bruno
Barel e Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Giovanna Scollo per
la Regione Piemonte, Beniamino Caravita di Toritto per le Regioni
Lombardia e Campania, Vincenzo Colalillo per la Regione Molise,
Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e
per la Regione Lazio, Piero D'Amelio per la Regione Lazio, Massimo
Luciani per la Regione autonoma della Sardegna, Graziano Pungì per
la Regione Calabria e gli avvocati dello Stato Maria Elena Scaramucci
e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 19 gennaio 2012,
ricevuto e depositato il successivo 23 gennaio (reg. ric. n. 18 del
2012), la Regione Piemonte ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
20-bis e 21, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, per violazione degli artt. 5, 114,
117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto comma, 118, 119 e 120
della Costituzione, del principio di leale collaborazione, anche «in
relazione agli artt. 3, 77 e 97 della Costituzione».
1.1.- La Regione ricorrente individua l'oggetto della normativa
impugnata nella «abolizione delle province», cioè in una
compressione funzionale e strutturale delle Province stesse così
intensa da annullarne, in sostanza, il ruolo costituzionalmente
assegnato. Il ricorso sarebbe legittimato dalla diretta lesione delle
prerogative regionali, ma anche dal vulnus recato alle attribuzioni
provinciali, che le Regioni sarebbero ammesse a denunciare quando si
risolva in una indebita compressione dei poteri loro conferiti dalla
Costituzione.
È impugnato anzitutto il comma 14 dell'art. 23 del d.l. n. 201
del 2011, che assegna alle Province «esclusivamente le funzioni di
indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie
e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze».
Sono impugnate, poi, le norme che fondano la nuova disciplina
degli organi provinciali: il comma 15, che individua gli organi di
governo nel Consiglio provinciale e nel Presidente della Provincia,
con durata della carica pari per entrambi a cinque anni; il comma 16,
che fissa nel numero massimo di dieci i componenti del Consiglio, da
eleggere a cura degli organi elettivi dei Comuni insediati nel
territorio di pertinenza, secondo modalità da fissare con legge
dello Stato; il comma 17, che regola l'elezione del Presidente ad
opera dei componenti del Consiglio provinciale, sempre in
applicazione di legge statale da approvarsi ad hoc.
La Regione Piemonte censura, di seguito, le disposizioni che
regolano il trasferimento di funzioni e risorse dalle Province ai
Comuni ed alle Regioni: il comma 18 dell'art. 23 citato, il quale
prevede che la legislazione statale e regionale provveda, entro il 31
dicembre 2012, a trasferire le funzioni provinciali ai Comuni, «salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite
dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza», configurando l'intervento
sostitutivo dello Stato in caso di inadempimento regionale; il comma
19, che dispone il trasferimento, a cura della legislazione statale o
regionale, «delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle
medesime risorse il necessario supporto di segreteria per
l'operatività degli organi della provincia».
Sono impugnati, infine, il comma 20 (che disciplina la tempistica
di attuazione della riforma degli organi provinciali), il comma
20-bis (che esclude dalla novella le Province autonome ed assegna
alle Regioni a statuto speciale un termine semestrale per
l'adeguamento dei rispettivi ordinamenti), il comma 21 (che consente
ai Comuni di istituire unioni o organi di raccordo per l'esercizio di
specifici compiti o funzioni amministrative, garantendo l'invarianza
della spesa).
1.2.- A parere della ricorrente le norme censurate, tutte «in
stretta connessione tra loro», violerebbero in primo luogo l'art. 5
Cost., applicando una logica inversa a quella del decentramento e
dell'autonomia, con diretta lesione delle prerogative regionali.
Sarebbe poi vanificato il riconoscimento delle Province come enti
costitutivi della Repubblica, dotati di autonomia e funzioni proprie,
secondo il disposto dell'art. 114 Cost. Ciò in ragione, tra l'altro,
dell'eliminazione del principale organo di governo (la Giunta) e
della stessa funzione di governo, ridotta a compito di coordinamento
dell'attività comunale, ed accompagnata dalla spoliazione delle
funzioni amministrative provinciali e delle relative risorse.
Inoltre, il decreto governativo - volto a realizzare una vera e
propria riforma istituzionale mediante la legislazione sulla spesa -
avrebbe privato Regioni e Province di ogni autonomia decisionale
riguardo al relativo percorso di modificazione legislativa, «in
aperta violazione del secondo comma dell'art. 114 Cost.».
La Regione Piemonte assume, ancora, l'intervenuta violazione del
disposto di cui alla lettera p) del secondo comma dell'art. 117
Cost., che riserva allo Stato, tra l'altro, la competenza esclusiva
in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali delle Province. Tale competenza non potrebbe che
esercitarsi entro i limiti tracciati dagli artt. 5 e 114 Cost., cioè
rispettando la «esistenza» degli enti interessati, e lasciando
intatte le potestà regolamentari ed amministrative di cui agli artt.
117, sesto comma, e 118 Cost. In realtà il decreto impugnato avrebbe
realizzato una violazione trasversale delle competenze legislative
concorrenti o residuali delle Regioni. Sarebbero compresse le stesse
funzioni amministrative di competenza regionale, dato che la
Costituzione prevede il relativo esercizio anche mediante delega alle
Province (art. 118, secondo comma), mentre la riforma concentra sulle
stesse Regioni, oltrechè sui Comuni e sullo Stato, le funzioni già
attribuite alle Province medesime.
La disciplina censurata, ad avviso della ricorrente, impone un
modello indifferenziato di conferimento di funzioni agli enti locali,
tale da menomare le attribuzioni delle Regioni di cui all'art. 118
Cost., anche in relazione alla correlata autonomia finanziaria (art.
119 Cost.).
L'intervento dello Stato non potrebbe trovare giustificazione
nelle allegate esigenze di riordino dei conti pubblici, anche perchè
le modeste economie risultanti dalla riforma, riguardanti le
indennità di carica degli assessori e di parte dei consiglieri
provinciali, sarebbero riferibili alle finanze regionali. Quello
anzidetto costituirebbe, pertanto, un ulteriore profilo di lesione,
secondo la ricorrente, dell'autonomia amministrativa ed organizzativa
delle Regioni nei loro rapporti con gli enti territoriali minori.
Da ultimo, la Regione Piemonte denunzia la violazione del
principio di leale collaborazione, in rapporto all'art. 8 della legge
5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3). Il comma 18 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del
2011, infatti, regolerebbe l'intervento sostitutivo dello Stato in
radicale contrasto con i principi fissati dalla citata legge n. 131
del 2003 per l'attuazione di quanto disposto nel testo novellato
dell'art. 120 Cost., e comunque senza prevedere alcuna forma di
concertazione fra Stato, Regioni ed enti locali. Una concertazione
che sarebbe stata tanto più necessaria considerando l'incidenza
della riforma sull'autonomia finanziaria regionale.
La ricorrente ricorda che la giurisprudenza costituzionale
ammette la possibilità per le Regioni di denunciare con il ricorso
in via principale la violazione di parametri costituzionali non
pertinenti al riparto delle competenze, quando la stessa ridondi
sulle attribuzioni regionali. Un vizio di irragionevolezza
denoterebbe nel complesso la disciplina impugnata, poichè il
vantaggio finanziario perseguito, di fatto irrilevante e comunque
realizzato «a scapito» degli enti territoriali, attraverso un
decreto-legge che impone adempimenti lesivi anche in punto di
competenza legislativa, entro termini brevissimi, non legittimerebbe
il sovvertimento radicale dei rapporti istituzionali disegnati dalla
Costituzione.
1.3.- La Regione Piemonte segnala infine che la normativa
impugnata dovrebbe trovare attuazione entro un termine assai prossimo
(31 dicembre 2012) e, sull'assunto che da tale attuazione sortirebbe
un pregiudizio grave ed irreparabile per l'interesse pubblico ed i
diritti dei cittadini, sollecita la Corte costituzionale ad adottare
un provvedimento sospensivo dell'esecuzione della normativa medesima,
secondo il disposto dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
2.- Con ricorso spedito per la notifica il 4 febbraio 2012,
ricevuto l'8 febbraio e depositato il successivo 14 febbraio (reg.
ric. n. 24 del 2012), la Regione Lombardia ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18,
19 e 20, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione
degli artt. 3, 5, 114, 117, 118, 119, 120, secondo comma, e 138 Cost.
2.1.- La ricorrente, dopo una ricognizione delle norme censurate
ed una ricostruzione del ruolo storico ed istituzionale assunto dalle
Province, richiama, in via preliminare, la giurisprudenza
costituzionale in tema di legittimazione delle Regioni a prospettare
doglianze nei confronti di leggi statali lesive delle attribuzioni
degli enti territoriali minori, anche quando non sia prospettata la
violazione della competenza legislativa regionale (è citata, tra le
altre, la sentenza della Corte costituzionale n. 298 del 2009). Il
principio troverebbe conferma nella previsione dell'art. 32 della
legge n. 87 del 1953, come novellato ex art. 9 della legge n. 131 del
2003, che ammette la proposizione di questioni di legittimità
costituzionale di leggi dello Stato anche su proposta del Consiglio
delle autonomie locali (proposta intervenuta nella specie). In ogni
caso - aggiunge la ricorrente - la maggior parte delle disposizioni
impugnate risulterebbe direttamente lesiva delle prerogative delle
Regioni, vincolando queste ultime a determinati criteri di
redistribuzione delle funzioni e delle risorse, e prevedendo un
anomalo potere sostitutivo dello Stato.
2.2.- L'intervento di riforma sarebbe segnato da grave
irragionevolezza, con violazione dell'art. 3 in rapporto agli artt.
1, 5 e 138 Cost. Ridimensionando l'istituzione provinciale sotto il
profilo funzionale e della rappresentanza politica, si sarebbe creata
la necessità di rilevanti interventi aggiuntivi, in riferimento alle
non meglio precisate «funzioni di indirizzo e coordinamento», alle
nuove modalità di elezione degli organi di governo, ai criteri di
riallocazione delle risorse umane e materiali. Il ricorso allo
strumento del decreto-legge sarebbe dunque stato incongruo, ed
avrebbe implicato «paradossi» e incoerenze.
Anzitutto, l'intervento di riforma non si tradurrebbe in
immediati e rilevanti risparmi di spesa, tanto che lo Stato avrebbe
prudentemente rinunciato a valutarli in sede previsionale,
rinviandone l'apprezzamento alla fase consuntiva. Vi sarebbero, anzi,
sicuri aumenti dei costi per il personale e per le strutture da
destinare agli organismi intercomunali ed a supporto delle nuove
funzioni di «indirizzo e coordinamento». Inoltre, la realizzazione
della riforma sarebbe prevedibilmente costellata da altissima
conflittualità, ad esempio riguardo al «forzoso» trasferimento del
personale delle Province nei ruoli regionali, aspetto del tutto
trascurato dall'intervento oggetto di censura. D'altra parte, dovrà
comunque essere assicurata l'azione di organismi infraregionali in
rapporto a funzioni che trascendano i limiti dell'azione comunale,
specie in Regioni caratterizzate dall'esistenza di numerosissimi
Comuni, con popolazione anche molto ridotta.
Ancora, la difesa regionale evidenzia come sia stata colpita la
Provincia quale istituzione democratica e rappresentativa
(trascurando, per altro, aspetti essenziali sul piano finanziario,
come ad esempio il destino delle partecipazioni societarie
attualmente in essere), ma non la Provincia quale sede del
decentramento statale, con i costi relativi.
Sarebbe evidente, quale profilo sintomatico della
irragionevolezza della normativa in esame, la carenza di adeguatezza
e proporzionalità rispetto agli obiettivi indicati, anche in
considerazione della sua pertinenza a valori il cui rilievo
costituzionale è segnato dagli artt. 1 e 5 Cost. e dalla procedura
aggravata che avrebbe dovuto essere seguita per un bilanciamento
diverso da quello attuale.
2.3.- La ricorrente pone in rilievo come il testo novellato
dell'art. 114 Cost. conferisca direttamente (anche) alle Province una
propria posizione nel sistema delle autonomie, pari ordinata a quella
delle altre istituzioni territoriali e segnata strutturalmente dal
principio di sovranità popolare (è richiamata la sentenza della
Corte costituzionale n. 106 del 2002).
La riduzione delle funzioni provinciali al solo «indirizzo e
coordinamento» disconoscerebbe la natura di ente autonomo della
Provincia, comprimendone anche l'autonomia statutaria e finanziaria.
D'altra parte, il principio autonomistico sarebbe fondato
intrinsecamente sul metodo democratico: una caratteristica essenziale
che lo Stato non potrebbe frustrare, pur nell'esercizio della propria
competenza legislativa in materia di organi di governo e legislazione
elettorale per gli enti locali.
2.4.- Secondo la Regione Lombardia, le norme impugnate
contrastano con gli artt. 117, 118 e 119 Cost. in quanto violano la
riserva costituzionale di funzioni a favore delle Province.
L'attribuzione "esclusiva" di compiti di indirizzo e coordinamento si
risolverebbe in una sostanziale spoliazione, sebbene le norme
costituzionali evocate, fissando i principi cui rinvia l'art. 114
Cost., attribuiscano alle Province una potestà regolamentare per la
disciplina di funzioni proprie (comma sesto dell'art. 117), la
titolarità di funzioni proprie o conferite dalla legge statale o
regionale (secondo comma dell'art. 118), una autonomia di spesa e di
entrata, con risorse derivanti anche dall'imposizione tributaria
direttamente esercitata (art. 119).
Pur rinviando alla legge per la concreta specificazione, la
Costituzione garantirebbe alle Province «un fascio di funzioni»,
parte almeno delle quali dovrebbero essere «proprie» (sono citate le
sentenze della Corte costituzionale n. 286 e n. 238 del 2007).
La disciplina impugnata comprimerebbe direttamente anche
l'autonomia regionale, giacchè impone alle Regioni la riallocazione
delle funzioni provinciali e vieta loro, nel contempo, l'attribuzione
di funzioni alle Province, che la riforma lascia pur sempre in vita.
A fronte di una rete siffatta di attribuzioni, la riforma
lascerebbe alle Province funzioni non «proprie» ed oltretutto
difficilmente identificabili, data la genericità dell'espressione
riferita all'indirizzo ed al coordinamento delle funzioni proprie di
altri enti.
2.5.- La Regione Lombardia lamenta, ancora, un'asserita
violazione del secondo comma dell'art. 120 Cost. e del principio di
leale collaborazione, in rapporto alla previsione (comma 18 dell'art.
23 del d.l. n. 201 del 2011) di un intervento sostitutivo dello Stato
in assenza dei presupposti legittimanti fissati dalla Costituzione.
Viene richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 43 del
2004, la quale avrebbe chiarito, in rapporto alla clausola
dell'unità giuridica o economica, che deve trattarsi di emergenze
istituzionali di particolare gravità, le quali comportino rischi di
compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica.
L'intervento sostitutivo dovrebbe inoltre riguardare attività non
discrezionali nell'an, previste e disciplinate dalla legge,
attuandosi mediante procedure che assicurino concrete possibilità di
diretto adempimento e, comunque, di interlocuzione dell'ente
sostituito.
La norma censurata, al contrario, non prevede alcuna forma di
partecipazione regionale al procedimento, e nel contempo individua
nella legge statale lo strumento per l'intervento sostitutivo,
assegnando allo Stato una competenza legislativa in materie di
pertinenza della Regione. La ricorrente segnala che la Corte
costituzionale, pur senza negarne la legittimità, ha già definito
«deroga eccezionale» l'eventualità che il Governo utilizzi i propri
poteri di produzione degli atti aventi forza di legge per esercitare
il potere sostitutivo (sentenza n. 361 del 2010), ed il ricorso al
decreto-legge, in ogni caso, non sarebbe compatibile con l'attuazione
del principio di leale collaborazione.
2.6.- Da ultimo, la Regione Lombardia propone la tesi secondo la
quale, mediante la produzione di norme incompatibili con il dettato
costituzionale, si eluderebbe il divieto di modificare la Carta con
procedure alternative a quella descritta nell'art. 138 Cost., con
violazione conseguente di tale norma. Nella specie, lo Stato avrebbe
preteso di realizzare profonde modifiche dell'assetto costituzionale
delle autonomie mediante una legge di rango ordinario e addirittura
con ricorso alla decretazione d'urgenza.
La ricorrente osserva che la tesi proposta, per lungo tempo
confinata nel dibattito dottrinale, avrebbe trovato recente conferma
nella giurisprudenza della stessa Corte costituzionale. Infatti
quest'ultima, pronunciandosi sulle prerogative per le «alte cariche»
dello Stato (è citata la sentenza n. 262 del 2009), dopo aver
chiarito che la legge ordinaria può attuare ma non modificare o
integrare la disciplina costituzionale delle citate prerogative, ha
ravvisato una violazione dell'art. 3 «in combinato disposto con
l'art. 138» della Costituzione. Nella successiva sentenza sul
«legittimo impedimento», la stessa Corte ha stabilito una violazione
diretta ed «autonoma» del parametro in questione, così
«emancipandolo» dal ruolo tradizionalmente assegnatogli di norma solo
procedurale (sentenza n. 23 del 2011).
Nel caso oggetto dell'odierno scrutinio, il riconoscimento della
violazione sarebbe ancor più lineare, avendo le norme impugnate
«svuotato» il disegno costituzionale in materia di Province.
Pertanto, la riforma di tali enti non potrebbe che essere attuata
mediante il procedimento di revisione costituzionale.
3.- Con ricorso notificato il 21 febbraio 2012 e depositato il
successivo 23 febbraio (reg. ric. n. 29 del 2012), la Regione Veneto
ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, e, tra queste,
dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, per violazione degli
artt. 1, 3, 5, 114, 118, 119, 120 e 138 Cost.
3.1.- La difesa regionale svolge un'ampia premessa, riportando il
contenuto delle disposizioni impugnate ed evidenziando come le stesse
risultino complessivamente incompatibili con il sistema
costituzionale delle autonomie territoriali.
Con le predette disposizioni il legislatore avrebbe trasformato
la Provincia da ente politico, rappresentativo delle popolazioni
incluse nel relativo territorio, in ente di secondo grado, dotato di
un Consiglio provinciale composto da non più di dieci componenti,
eletti dai Consigli comunali, con un presidente eletto dal Consiglio
provinciale tra i suoi componenti.
Sarebbero in tal modo venute meno tutte le funzioni
amministrative di tipo gestionale finora svolte dalla Provincia,
essendo quest'ultima ormai soltanto titolare di una «micro-funzione
di coordinamento dell'attività dei Comuni», e quindi svuotata anche
dell'autonomia finanziaria, fatte salve le risorse necessarie per il
funzionamento dei propri organi.
Tutto ciò avverrebbe, secondo la Regione Veneto, in evidente,
macroscopico contrasto con il disegno costituzionale, risultando
altresì penalizzante per l'autonomia regionale, privata
dell'interlocutore istituzionale cui affidare la gestione di funzioni
amministrative. Siffatta collaborazione sarebbe particolarmente utile
in realtà regionali, come quella veneta, caratterizzate da Comuni di
piccole o piccolissime dimensioni.
In questo contesto territoriale la normativa impugnata indurrebbe
«un centralismo regionale» e non consentirebbe lo sviluppo di «un
regionalismo pienamente attuativo del principio di sussidiarieta'»,
con ciò menomando l'autonomia statutaria specie là dove, come nel
caso della ricorrente, lo statuto abbia configurato la Regione quale
organo di legislazione e di indirizzo più che di amministrazione
diretta.
La pur necessaria riforma delle autonomie locali, secondo la
ricorrente, andrebbe progettata con la partecipazione degli enti
territoriali ed attuata con appropriati strumenti giuridici.
Diversamente, le disposizioni in esame avrebbero alterato l'assetto
delineato dalla Costituzione, senza realizzare lo scopo della
semplificazione del sistema istituzionale nè la riduzione di spesa
degli apparati. La difesa regionale segnala in proposito come la
relazione tecnica riguardante il provvedimento governativo non abbia
potuto quantificare la misura dei risparmi complessivamente
perseguibili.
In realtà, il legislatore statale avrebbe preteso di compiere
una revisione costituzionale con legge ordinaria, incidendo anche
sull'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione Veneto, la
quale è dunque legittimata a tutelare in via diretta le proprie
prerogative, oltre che a denunciare la violazione delle competenze
degli enti locali, secondo quanto affermato in numerose pronunce
della Corte costituzionale, per la stretta connessione esistente tra
le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali.
3.2.- La ricorrente esamina, in primo luogo, il comma 16
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, norma che, in dispregio del
procedimento indicato nell'art. 138 Cost., avrebbe sancito
l'eliminazione delle Province come enti esponenziali rappresentativi
di una comunità organizzata democraticamente, e cioè con organi
elettivi di diretta emanazione del corpo elettorale (art. 1 Cost.).
Tale configurazione, scelta dal Costituente, è stata confermata
e rafforzata in sede di riforma del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, là dove l'art. 114 Cost., al secondo comma,
indica le Province come «enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione», e, al primo
comma, prevede che esse sono destinate a costituire - assieme ai
Comuni, alle Città metropolitane e alle Regioni - la Repubblica.
Inoltre, il principio autonomista, contenuto nell'art. 5 Cost.,
impedirebbe al legislatore ordinario di «incidere sul carattere
direttamente democratico dell'ente», che rappresenta uno dei
requisiti essenziali dell'ordinamento repubblicano.
La disposizione oggi impugnata si porrebbe dunque in contrasto
con gli artt. 1, 5, 114 e 138 Cost.
Dall'alterazione del sistema delle autonomie locali
discenderebbe, inoltre, la menomazione della sfera di autonomia
regionale. Evidente sarebbe l'impedimento delle Regioni ad attuare
pienamente i principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione nell'allocazione delle funzioni amministrative nelle
materie di propria competenza, ai sensi dell'art. 118, primo e
secondo comma, Cost.
3.3.- La ricorrente esamina, in secondo luogo, il comma 20
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, ove si stabilisce
l'applicazione fino al 31 marzo 2013 - per gli organi provinciali che
devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 - della
disposizione contenuta nell'art. 141 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), che disciplina lo scioglimento e la sospensione dei
consigli comunali e provinciali.
La disposizione censurata sarebbe priva di ragionevolezza, stante
la connotazione "patologica" delle ipotesi regolate dall'art. 141 del
TUEL, che infatti prevede lo scioglimento e il commissariamento dei
Consigli provinciali che abbiano agito contra legem. Sarebbe dunque
violato l'art. 3 Cost., unitamente agli artt. 1, 5 e 114 Cost.,
perchè nella specie il commissariamento è prodromico alla
eliminazione dell'elezione diretta dei rappresentanti delle Province
che dovrebbero essere rinnovate nel 2012. Inoltre, poichè
l'eliminazione dell'elezione diretta riguarda anche le Province il
cui rinnovo dovrà avvenire dopo il 31 dicembre 2012, secondo il
rinvio che il medesimo comma 20 opera ai commi 16 e 17 dell'art. 23
del d.l. n. 201 del 2011, la difesa regionale ritiene che anche detta
previsione violi i parametri da ultimo indicati.
3.4.- Con riferimento al comma 15 dell'art. 23, la ricorrente
evidenzia come tale disposizione - pur incidendo sulla materia degli
enti locali, di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. - produca la menomazione della
capacità di azione e di esecuzione delle Province, disponendo la
soppressione della Giunta e non indicando meccanismi alternativi che
assicurino l'operatività dell'esecutivo provinciale.
La stessa disposizione avrebbe, inoltre, alterato
irragionevolmente il sistema ordinamentale previsto dal d.lgs. n. 267
del 2000, che è presidiato dalla clausola di inderogabilità (art.
1, comma 4).
Sarebbero pertanto violati anche in questo caso gli artt. 3, 5 e
114 Cost.
3.5.- Argomenti sostanzialmente identici a quelli appena esposti
sorreggono le censure aventi ad oggetto il comma 17 dell'art. 23 del
d.l. n. 201 del 2011, che detta le modalità con cui è costituito il
Consiglio provinciale in vista delle elezioni.
La disposizione in esame risulterebbe costituzionalmente
illegittima in via derivata, per violazione degli artt. 3, 5 e 114
Cost.
3.6.- La ricorrente procede, quindi, all'esame del comma 14
dell'art. 23, che avrebbe creato una inammissibile sovraordinazione
delle Province rispetto ai Comuni, ponendosi in contrasto con le
norme costituzionali che configurano le Province e gli stessi Comuni
come titolari di funzioni amministrative «fondamentali» e «proprie»,
oltre a quelle conferite con legge statale o regionale. Tra l'altro,
osserva la ricorrente, una prima e provvisoria individuazione delle
funzioni fondamentali è avvenuta, sia pure ai soli fini
dell'attuazione della delega, con l'art. 21, comma 4, della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
L'impugnato comma 14 avrebbe dunque l'effetto di menomare
l'autonomia regionale in quanto impedisce alle Regioni, nelle materie
di propria competenza, di trasferire o delegare alle Province
qualsiasi funzione o, in termini ancora più radicali, obbliga le
Regioni ad assegnare alle Province soltanto le competenze indicate,
con conseguente violazione dell'art. 118, primo e secondo comma,
Cost.
3.7.- Il comma 18 dell'art. 23 prevede il trasferimento ai Comuni
delle funzioni statali e regionali, diverse da quelle indicate nel
comma 14, che la normativa vigente attribuisce alle Province. Secondo
la Regione Veneto, tale disposizione aggraverebbe la lesione delle
competenze regionali già realizzata dal citato comma 14 dell'art.
23, in quanto renderebbe operativo il divieto, per le Regioni, di
delegare alle Province funzioni amministrative nelle materie di
propria competenza.
La ricorrente ribadisce che la normativa in esame delinea una
situazione di «forte centralismo regionale», in contrasto con il
disegno costituzionale, e richiama le affermazioni contenute nella
sentenza della Corte costituzionale n. 343 del 1991, in cui si
valorizza l'intento di «assicurare un sempre maggiore avvicinamento
di queste funzioni [amministrative] alle realtà locali, [...] allo
scopo di evitare il formarsi di una burocrazia a livello regionale,
ripetitiva di quella dell'amministrazione statale accentrata che,
appunto, con l'ordinamento regionale e con la sua ulteriore
articolazione a livello locale, la Costituzione tende a superare».
Risulterebbe inoltre ingiustificato, ai sensi dell'art. 120
Cost., l'intervento di carattere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle Regioni. In particolare, non sarebbe ravvisabile,
nella specie, l'esigenza di tutelare l'unità giuridica o economica
del Paese; inoltre, il rinvio all'art. 8 della legge n. 131 del 2003
risulterebbe irragionevole, per la diversità che connota la
procedura indicata nell'impugnato comma 18 dell'art. 23 rispetto a
quella, concertativa, del citato art. 8. Del resto, osserva la
ricorrente, l'intervento sostitutivo del Governo, previsto nel caso
in cui le Regioni non approvino le leggi imposte dalla prima parte
del comma 18, avrebbe ad oggetto la funzione legislativa regionale
tout court, da esercitare anche nelle materie di competenza esclusiva
regionale.
Sarebbe dunque evidente il contrasto della norma impugnata con
gli artt. 118, primo e secondo comma, e 120 Cost.
3.8.- La difesa regionale esamina il comma 19 dell'art. 23 del
d.l. n. 201 del 2011, il quale disciplina il trasferimento delle
risorse (umane, finanziarie e strumentali) necessarie per l'esercizio
delle funzioni trasferite.
Si tratterebbe di disposizione strettamente collegata al
precedente comma 18, in quanto concernente la riallocazione delle
risorse conseguenti allo «svuotamento delle funzioni» fino ad oggi
svolte dalle Province, e pertanto viziata, in via derivata, nei
medesimi termini indicati per il citato comma 18.
Il legislatore avrebbe poi utilizzato la tecnica normativa con la
quale è stato attuato il cosiddetto decentramento amministrativo di
cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), antecedente alla riformulazione dell'art. 119 Cost., sicchè
risulterebbe violato anche quest'ultimo parametro, nella parte in cui
prevede che le Province, al pari degli altri enti territoriali,
dispongono di autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nonchè di
risorse autonome, derivanti sia dall'applicazione di tributi ed
entrate proprie, sia dalla compartecipazione al gettito dei tributi
erariali riferibili al territorio di pertinenza.
La disposizione impugnata, in particolare, non conterrebbe alcun
riferimento all'autonomia finanziaria delle Province e non
considererebbe la recente normativa di attuazione dello stesso art.
119 Cost., introdotta con il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), finalizzata
anche a superare l'effetto di deresponsabilizzazione derivante dal
trasferimento di risorse statali o regionali alle Province.
Secondo la difesa regionale, ciò sarebbe coerente con
l'esiguità delle funzioni amministrative assegnate alle Province e
con la corrispondente entità delle risorse a tal fine riconosciute,
dimostrando una volta ancora l'incompatibilità con la Costituzione
del sistema introdotto dall'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011.
Il comma 19 peraltro non avrebbe chiarito in quale modo sarà
attuato il passaggio dal finanziamento derivante dalle funzioni di
amministrazione attiva (la gestione delle strade, tra le altre) a
quello limitato alle «funzioni di supporto di segreteria per
l'operatività degli organi provinciali», sicchè non può che
ipotizzarsi un incremento del ricorso ai meccanismi di finanza
derivata, attraverso il trasferimento di fondi statali.
In ogni caso, poichè la disposizione impugnata costituisce
principio statale di coordinamento della finanza pubblica, essa
impone da subito alle Regioni di riallocare le funzioni con la
creazione di un sistema di finanza derivata, avuto riguardo sia alle
funzioni residuali delle Province, sia a quelle allocate ai Comuni,
al di fuori di qualsiasi rispetto dell'autonomia finanziaria che
l'art. l19 Cost. riconosce alle Regioni, con un ritorno, quindi, al
sistema di finanza di trasferimento, più volte stigmatizzato dalla
Corte costituzionale (è richiamata la sentenza n. 370 del 2003).
Oltre al palese contrasto con l'art. 119 Cost., il sistema
configurato nei commi da 14 a 20 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del
2011 risulterebbe di difficile applicazione e potenzialmente idoneo a
produrre costi superiori ai risparmi.
Conclusivamente, la difesa regionale ribadisce che la pur
necessaria razionalizzazione dei livelli di governo delle autonomie
territoriali deve essere attuata con una legge di revisione
costituzionale, laddove «soluzioni improvvisate, tecnicamente ed
economicamente discutibili [...] possono creare guasti gravi al
sistema in termini di gestibilità e di costi aggiuntivi».
Sull'assunto che i guasti indicati rechino un grave ed
irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico od ai diritti dei
cittadini, la Regione Veneto, da ultimo, propone istanza di
sospensione dell'esecuzione delle norme impugnate, ai sensi dell'art.
35 della legge n. 87 del 1953, come sostituito dall'art. 9 della
legge n. 131 del 2003.
4.- Con ricorso spedito per la notifica il 22 febbraio 2012,
ricevuto il 20 marzo e depositato il 27 febbraio (reg. ric. n. 32 del
2012), la Regione Molise ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-bis
e 21, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione
degli artt. 5, 114, 117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto
comma, 118, 119 e 120 Cost., del principio di leale collaborazione,
«e in relazione agli artt. 3, 77 e 97 della Costituzione».
4.1.- La ricorrente delinea in premessa l'evoluzione legislativa
che ha segnato la nascita delle Province di Campobasso e di Isernia,
per evidenziare l'interesse alla permanenza dell'assetto
istituzionale esistente. La normativa censurata, risolvendosi nella
sostanziale abolizione delle Province, sarebbe lesiva delle
competenze loro conferite direttamente dalla Costituzione.
Al riguardo, i Presidenti delle due Province hanno richiesto alla
Regione di impugnare le citate disposizioni davanti alla Corte
costituzionale, e la Regione Molise ritiene di essere legittimata a
proporre l'impugnativa per la lesione sia delle prerogative delle
Province, sia delle proprie. È richiamata, in proposito, la
consolidata giurisprudenza costituzionale che ammette la formulazione
di censure riguardanti la compressione delle sfere di attribuzione
provinciale, o degli altri enti locali indicati nell'art. 114 Cost.,
da cui derivi una compressione dei poteri delle Regioni.
4.2.- Nel merito, la Regione Molise osserva come il vigente
assetto costituzionale riconosca espressamente il rilievo delle
autonomie locali, nei principi fondamentali (art. 5) e
nell'organizzazione istituzionale (art. 114, primo comma), a garanzia
della unitarietà della Repubblica e della «decentrata sovranità del
popolo nel territorio localizzato». Con l'introduzione delle norme
impugnate, invece, la Provincia non si presenterebbe più come ente
esponenziale della collettività locale.
In questo contesto, prosegue la difesa regionale, non sembra
possibile che una legge ordinaria attui il «declassamento
istituzionale» delle Province, e in tal senso l'art. 15 della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) dispone che
non possono formare oggetto di decretazione d'urgenza le materie di
cui all'art. 72, quarto comma, Cost.
Inoltre, le funzioni, l'assetto e i compiti delle Province sono
oggetto di disposizioni del d.lgs. n. 267 del 2000, che si qualifica
(all'art. 1, comma 4) alla stregua di legge rinforzata, ai sensi
dell'art. 128 Cost. Peraltro, anche la giurisprudenza costituzionale
ha affermato che i principi di valorizzazione e promozione delle
autonomie locali, contenuti nel TUEL, attuativi dell'art. 5 Cost.,
operano ad un livello superiore a quello della normazione statale
(sentenze n. 13 del 1974 e n. 30 del 1959).
La ricorrente osserva che, invece, l'art. 23 del d.l. n. 201 del
2011 trasforma completamente la Provincia, da ente costituzionalmente
autonomo ad ente di secondo livello, con mere funzioni di
coordinamento degli enti comunali, in quanto tale privato
dell'attività di gestione amministrativa e della maggior parte delle
originarie funzioni istituzionali.
4.3.- La difesa regionale procede, quindi, all'esame delle
disposizioni impugnate, a partire dal comma 14 dell'art. 23 citato,
il quale attribuisce alla Provincia esclusivamente funzioni di
indirizzo e coordinamento dell'attività dei Comuni, nelle materie e
nei limiti indicati dalle leggi statali e regionali.
Secondo la ricorrente, tali funzioni non possono «rappresentare
quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al
riconoscimento del principio di autonomia della Provincia, richiesto
e previsto dalla Costituzione nell'art. 117», nè sarebbe rispettata
la configurazione dell'ente in oggetto contenuta nell'art. 118, primo
comma, in forza del quale la Provincia è titolare anche di funzioni
proprie.
Con il comma 15 dell'art. 23 è definito l'assetto organico della
Provincia, limitato al Presidente ed al Consiglio provinciale. La
disposizione altererebbe la funzione istituzionale e la struttura
organizzativo-gestionale dell'ente, incidendo significativamente
sulle disposizioni del TUEL.
Per effetto del comma 16 dell'art. 23, che trasforma il Consiglio
provinciale da organo di elezione diretta ad organo di elezione
indiretta, composto da dieci componenti eletti dagli organi elettivi
comunali, verrebbe meno l'autonomia istituzionale della Provincia,
come configurata dagli artt. 5 e 114 Cost., realizzandosi
sostanzialmente l'«abolizione» dell'ente, che diventa una emanazione
dei Comuni e perde non solo l'autonomia politico-rappresentativa
della collettività locale, ma anche il potere di incidenza sul
territorio.
La ricorrente sottolinea il dato di comune esperienza secondo cui
un organo elettivo di secondo grado non assicura una rappresentanza
omogenea del territorio e, dunque, da questo punto di vista, una
gestione equilibrata.
La disposizione in esame contrasterebbe inoltre con l'art. 15
della legge n. 400 del 1988, perchè interviene in materia
costituzionale ed elettorale, sottratta alla decretazione d'urgenza.
Il comma 17 dell'art. 23 detta la disciplina dell'elezione del
Presidente da parte del Consiglio provinciale, rinviando per le
modalità ad una successiva legge. La disposizione presenterebbe
portata lesiva identica a quella del già esaminato comma 16, essendo
violati i medesimi principi richiamati in riferimento al predetto
comma, dovendosi aggiungere che, con il disposto del comma 17, il
legislatore avrebbe inciso sulla espressione della democrazia in
ambito locale, sancita dall'art. 5 Cost., sottraendo al corpo
elettorale la libera scelta dell'organo rappresentativo dell'ente.
Secondo la difesa regionale, infatti, l'individuazione del Presidente
della Provincia consentirebbe di esprimere, al più alto livello, il
pluralismo politico e la rappresentanza diretta del corpo elettorale.
Diversamente, la disposizione impugnata svincola il Presidente,
«anche nelle sue scelte concrete, dal corpo elettorale per
subordinarlo ad altro organo», cioè il Consiglio che, a sua volta,
in quanto rappresenta i Comuni, costituisce espressione solo
indiretta della scelta degli elettori.
La difesa regionale esamina quindi il comma 18, il quale impone
allo Stato ed alle Regioni di trasferire ai Comuni, entro il 31
dicembre 2012, le funzioni già esercitate dalle Province, fatta
salva la possibilità che, a fini di esercizio unitario, le stesse
vengano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. La previsione di un
intervento sostitutivo dello Stato varrebbe ad alterare l'attuazione
del decentramento amministrativo, con violazione dei richiamati
principi di sussidiarietà e adeguatezza, laddove gli artt. 4, 114 e
118 Cost. garantiscono all'ente Provincia un autonomo livello di
esercizio di funzioni.
Il comma 19 dell'art. 23, a completamento del processo di
decentramento, prevede che lo Stato e le Regioni trasferiscano le
risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle
funzioni.
Secondo la Regione Molise il nuovo assetto della Provincia
avrebbe compromesso il principio dell'autonomia organizzativa
dell'ente «sopprimendone, di fatto, gli stessi poteri statutari»
nonchè i poteri regolamentari per lo svolgimento di funzioni
autonome. Nella medesima prospettiva, risulterebbe alterata anche
l'autonomia finanziaria prevista dall'art. 119 Cost., compresi i
meccanismi di attuazione del federalismo fiscale.
Il comma 20 dell'art. 23 rimette al Governo il compito di fissare
la decorrenza del mutamento dell'assetto istituzionale delle Province
mentre il comma 20-bis esclude dall'applicazione delle previsioni che
lo precedono le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, assegnando alle stesse il termine di sei mesi
per adeguare i propri ordinamenti.
Il comma 21, infine, dispone che i Comuni possano istituire
unioni o organi di raccordo per l'esercizio di specifiche funzioni
amministrative, a spesa invariata.
4.4.- I richiamati commi, da 14 a 21, dell'art. 23 del d.l. n.
201 del 2011, da leggersi in stretta connessione tra loro, si
porrebbero in contrasto con i parametri evocati (artt. 5, 114, 117,
secondo comma, lettera p, quarto e sesto comma, 118 e 119 Cost.)
nonchè con il principio di leale collaborazione in relazione
all'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
4.4.1.- La ricorrente osserva che l'art. 5 Cost., il quale
riconosce rilievo costituzionale alle autonomie locali, comprese le
Province, ed al principio del decentramento amministrativo, non
contiene enunciazioni di carattere programmatico, ma esprime un
valore vincolante, con l'effetto sia di garantire le autonomie
locali, sia di imporre allo Stato (e quindi alla legislazione statale
e regionale) di attuare il decentramento amministrativo.
L'art. 23, nella parte oggetto di impugnazione, produrrebbe una
evidente inversione di principio rispetto al parametro indicato, con
conseguente grave compromissione anche dell'autonomia regionale e
dell'assetto istituzionale di questa.
La modifica strutturale delle funzioni e dei compiti della
Provincia produrrebbe una alterazione della forma, storicamente
garantita, del decentramento amministrativo come articolazione dello
Stato sul territorio.
4.4.2.- L'art. 114 Cost., come modificato dopo la riforma del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, indica le Province
come enti autonomi che costituiscono la Repubblica, insieme ai
Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni ed allo Stato, e
ribadisce che esse esercitano poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione.
Trattandosi di attribuzioni disciplinate sul piano
costituzionale, la loro modifica - che nella specie secondo la
ricorrente, si è risolta in un vero e proprio «declassamento»
dell'istituzione provinciale, senza margini residui di «autonomia
opzionale» per le Regioni e per le stesse Province - avrebbe dovuto
essere operata con procedimento normativo aggravato.
4.4.3.- La difesa regionale assume che l'intervento «demolitorio»
attuato con le disposizioni impugnate travalichi la competenza
esclusiva statale in materia elettorale, di organi di governo e di
funzioni fondamentali delle Province, prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. L'esercizio di tale competenza incontra,
infatti, i limiti derivanti dalla correlazione con le previsioni
contenute negli artt. 5 e 114 Cost., e dunque può avvenire soltanto
nel rispetto dell'esistenza delle Province, secondo la configurazione
delineata dalla Carta.
Con le disposizioni impugnate si sarebbe realizzata, invece,
l'abolizione delle funzioni fondamentali delle Province e dei
relativi organi di governo, attribuendosi alle stesse «mere funzioni
di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni».
Le medesime disposizioni, nella parte in cui impongono alle
Regioni di trasferire ai Comuni le funzioni esercitate dalle
Province, ovvero di riservarle a loro stesse per assicurarne
l'esercizio unitario, sarebbero lesive anche dell'autonomia
regionale, avuto riguardo alle competenze residuali e concorrenti,
nonchè alla potestà regolamentare delle Regioni. Sarebbe stato
cancellato, inoltre, il potere delle Regioni di conferire funzioni
amministrative alle Province, anche attraverso l'istituto della
delega.
Per un verso, quindi, sarebbe vulnerata la potestà regolamentare
delle Province, in contrasto con l'art. 117, sesto comma, Cost. e,
per altro verso, verrebbe imposto un «paradigma di conferimento,
indifferenziato e generale», quello cioè della legge regionale, per
il trasferimento delle funzioni agli enti locali (e quindi alla
stessa Provincia). Ciò produrrebbe una evidente compressione delle
prerogative regionali, in violazione dell'art. 118 Cost., anche in
riferimento alla correlata autonomia finanziaria, sancita dall'art.
119 Cost. Le disposizioni impugnate, invero, non raggiungerebbero nè
l'obiettivo della razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni
amministrative nè quello del risparmio di spesa.
4.4.4.- La previsione dell'intervento sostitutivo dello Stato,
contenuta nel comma 18 del citato art. 23, si porrebbe in contrasto
con il principio di leale collaborazione, in quanto le fattispecie
indicate nella disposizione impugnata non rientrano tra quelle di cui
all'art. 120 Cost., così come attuato dall'art. 8 della legge n. 131
del 2003.
La difesa regionale segnala poi la sproporzione fra il sacrificio
dell'autonomia provinciale che discende dalle disposizioni impugnate
e il risparmio di spesa, che costituisce l'obiettivo della normativa
in esame, donde la violazione anche del principio di ragionevolezza.
Sussisterebbe, nella specie, la legittimazione della Regione a far
valere tale profilo di illegittimità, in considerazione delle
ricadute sulla sua sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantite.
Non sarebbe ravvisabile, in ogni caso, «un interesse pubblico
prevalente tale da giustificare una così grave limitazione e
invasione della sfera di competenza regionale e degli altri enti
locali territoriali», e ciò si tradurrebbe nel difetto dei requisiti
di straordinaria necessità ed urgenza delle disposizioni impugnate,
non sanabile, e quindi non sanato, dal successivo intervento della
legge di conversione (è richiamata la sentenza n. 171 del 2007 della
Corte costituzionale).
4.5.- Anche la Regione Molise propone istanza di sospensione
dell'esecuzione delle disposizioni impugnate, stante il rischio di un
grave ed irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico ovvero ai
diritti dei cittadini.
5.- Con ricorso spedito per la notifica il 23 febbraio 2012 e
depositato il successivo 29 febbraio (reg. ric. n. 38 del 2012), la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso questioni
di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, comma 22, per
violazione degli artt. 2, primo comma, lettera b), 3, primo comma,
lettera f), e 4 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta), nonchè del combinato
disposto degli artt. 117, terzo comma, 119, secondo comma, Cost. e
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
5.1.- La difesa regionale premette che, con il d.l. n. 201 del
2011, sono state introdotte misure finalizzate ad assicurare il
contenimento dei costi delle pubbliche amministrazioni, alcune delle
quali inciderebbero in maniera significativa sull'assetto dei
rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni ad autonomia speciale.
In particolare, la disposizione impugnata introduce il divieto di
corresponsione, sotto qualsiasi forma, di emolumenti a favore dei
titolari di cariche, uffici od organi di natura elettiva di enti
territoriali non previsti dalla Costituzione. Il divieto non opera
per i Comuni «di cui all'articolo 2, comma 186, lettera b), della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 e successive modificazioni», ovvero
«per i Comuni con più di 250.000 abitanti».
5.2.- La disposizione censurata contrasterebbe anzitutto con
l'art. 3, comma 1, lettera f), dello statuto speciale valdostano, il
quale riserva alla Regione la potestà di legiferare in materia di
«finanze regionali e comunali», nel rispetto dei principi fissati
dalle leggi dello Stato.
La ricorrente osserva come, a fronte dei novellati artt. 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., la competenza attribuita
alla Regione dalla richiamata norma statutaria non possa più essere
considerata «meramente suppletiva» rispetto a quella statale,
risultando «garantita nell'ambito dei principi di coordinamento
stabiliti dallo Stato». Il legislatore statale, nel caso di specie,
non si sarebbe limitato a dettare i principi della materia di
competenza concorrente, ma avrebbe imposto misure di contenimento
della spesa pubblica estremamente dettagliate, con l'effetto di
privare la Regione del potere di valutare l'an e il quomodo di una
eventuale remunerazione dei titolari di cariche elettive, nonchè di
adattare la previsione statale alla situazione concreta della Regione
stessa.
Sarebbe dunque evidente la violazione del parametro statutario
evocato, posto che la disposizione impugnata non consente alla
ricorrente di desumere i principi cui ispirare o adeguare la propria
legislazione in materia.
Analoghe ragioni sarebbero alla base del contrasto con l'art. 2,
comma 1, lettera b), dello statuto di autonomia, giacchè la
disposizione statale impugnata avrebbe compresso la potestà
legislativa primaria della Regione in materia di ordinamento degli
enti locali, e con l'art. 4 dello statuto, che attribuisce alla
Regione il potere di esercitare, nei predetti ambiti materiali, le
funzioni amministrative.
5.3.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ritiene,
inoltre, violato il combinato disposto degli artt. 117, terzo comma,
e 119, secondo comma, Cost., ad essa applicabile per effetto della
clausola contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
I parametri indicati limitano la competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica alla determinazione dei
principi, con la conseguenza che risultano illegittime le
disposizioni che, superando tale limite, dispongono nel dettaglio.
La difesa regionale richiama le pronunce che, in ossequio ai
suddetti parametri, hanno dichiarato illegittime previsioni che
fissavano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei
bilanci delle Regioni e degli enti locali, sul rilievo che esse non
costituivano principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e che pertanto risultavano lesive dell'autonomia finanziaria
di spesa garantita dall'art. 119 Cost. (sentenze n. 159 del 2008, n.
417 del 2005, n. 390 e n. 36 del 2004, n. 376 del 2003).
La normativa statale, secondo la citata giurisprudenza, può
stabilire «un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia
libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti ed
obiettivi di spesa» (sentenza n. 36 del 2004), mentre non può
spingersi a determinare le singole voci di spesa oggetto della misura
di contenimento. Ciò che sarebbe avvenuto, invece, nel caso della
norma censurata.
6.- Con ricorso notificato il 24 febbraio 2012 e depositato il
successivo 1° marzo (reg. ric. n. 44 del 2012), la Regione Lazio ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, e, tra queste,
dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, per violazione degli
artt. 5, 72, quarto comma, 77, 114, 117, secondo comma, lettera p),
118, secondo comma, 119, quarto comma, e 120, secondo comma, Cost.,
nonchè dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.
6.1.- Dopo avere illustrato il contenuto delle disposizioni
impugnate, la Regione ricorrente afferma che le stesse svuoterebbero
di rilievo l'istituto della Provincia e modificherebbero radicalmente
l'assetto costituzionale delle autonomie locali.
La natura strutturale dell'intervento, che lo stesso Governo
avrebbe riconosciuto, varrebbe a documentare, in primo luogo, la
carenza dei requisiti di straordinarietà ed urgenza, che solo
avrebbero potuto legittimare il ricorso alla decretazione d'urgenza,
con conseguente violazione dell'art. 77 Cost., ed in contrasto con
l'art. 15 della legge n. 400 del 1988, che sottrae espressamente al
decreto-legge le materie di cui al quarto comma dell'art. 72 Cost.
In secondo luogo, le disposizioni censurate violerebbero gli
artt. 5, 114, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, 118, 119
e 120 Cost., posto che le Province sarebbero declassate ad enti di
secondo grado e private delle funzioni loro attribuite dalla Carta
costituzionale. Tale svuotamento si risolverebbe, nel contempo, in
lesione dell'autonomia legislativa regionale quanto alla
distribuzione delle funzioni amministrative a livello locale. La
riallocazione a livello regionale di parte delle predette funzioni
violerebbe poi il principio di sussidiarietà verticale.
Il ricorso de quo viene proposto, quindi, con riferimento sia ad
una diretta lesione delle competenze costituzionali delle Regioni,
sia per la difesa delle prerogative provinciali, che spetta alle
Regioni tutelare, come dimostrato anche dalle previsioni statutarie
che consentono al Consiglio delle autonomie locali di sollecitare
l'ente regionale all'impugnativa di norme approvate dallo Stato.
6.2.- Poste le indicate premesse, la Regione Lazio procede
all'esame delle disposizioni impugnate.
Il comma 14 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, assegnando
alle Province solo generiche funzioni di indirizzo e coordinamento
dell'attività comunale, contrasterebbe con il secondo comma
dell'art. 114 Cost., ove si stabilisce che (anche) le Province sono
enti autonomi con proprie funzioni, secondo i principi stabiliti
dalla Costituzione. A funzioni provinciali, proprie o conferite, si
riferisce anche il secondo comma dell'art. 118 Cost., e lo stesso
art. 117 (alla lettera p del secondo comma), attribuendo allo Stato
la competenza legislativa in materia di funzioni fondamentali proprie
(anche) delle Province, presuppone, appunto, la rilevanza
costituzionale delle funzioni provinciali.
La norma censurata, realizzando un sostanziale svuotamento
dell'istituzione provinciale, travalicherebbe la competenza statale,
superando i limiti posti dalla citata lettera p) del secondo comma
dell'art. 117 Cost., in stretta correlazione con gli artt. 5 e 114
Cost. L'attribuzione delle funzioni provinciali alle Regioni ed allo
Stato, con riallocazione presso i Comuni, sovvertirebbe l'assetto
costituzionale delle autonomie locali. Tra l'altro, la genericità
del riferimento alle residue funzioni di coordinamento implicherebbe
una concomitante violazione dell'art. 114 Cost., che delinea un
sistema equiordinato delle autonomie locali.
Quanto alle previsioni contenute nei commi 15, 16 e 17 dell'art.
23, la Regione Lazio, pur non contestando la competenza legislativa
statale nella materia «legislazione elettorale ed organi di governo»,
prospetta un vizio di irragionevolezza, dato che la conformazione del
procedimento elettorale che dovrebbe sorreggere la «nuova»
istituzione provinciale è genericamente rinviata ad una successiva
legge, così dando luogo a «notevoli» margini di indeterminatezza. In
ogni caso la riduzione della governance e la sottrazione al corpo
elettorale della diretta designazione dei relativi componenti
comporterebbero un vulnus per il fondamentale principio di
rappresentanza democratica, incompatibile con la configurazione della
Provincia quale parte costitutiva della Repubblica (art. 5 e 114
Cost.).
Avuto riguardo al comma 18, la ricorrente prospetta, per un
verso, la violazione del secondo comma dell'art. 120 Cost., essendosi
introdotta una fattispecie incompatibile di intervento sostitutivo
dello Stato. Per altro verso, la previsione che le Regioni
«acquisiscano» funzioni provinciali senza trasferirle ai Comuni
introdurrebbe nell'ordinamento un tertium genus rispetto al
trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed al mantenimento
delle funzioni in capo alle Regioni stesse. Infine, la pertinenza
dell'intervento all'essenza dell'ordinamento delle autonomie locali e
la sua stessa giustificazione in base ad esigenze di spesa (con
risultati nulli o comunque imponderabili, secondo la ricorrente),
avrebbe richiesto un processo di consultazione tra Stato ed enti
territoriali, che nella specie è completamente mancato, in spregio
al principio di leale collaborazione.
La denunciata illegittimità delle norme sul trasferimento di
funzioni, secondo la Regione Lazio, implica la illegittimità
«derivata» del comma 19 dell'art. 23, che regola il correlativo
trasferimento di riscorse umane, materiali e finanziarie. Comunque,
sarebbe violato l'art. 114 Cost., nella parte in cui assicura
l'autonomia organizzativa delle Province.
Infine, secondo la ricorrente, sarebbe illegittimo anche il comma
20 dell'art. 23 (relativamente alla durata in carica degli attuali
consigli provinciali), per violazione degli artt. 1, 5, e 114 Cost.,
oltre che dei principi della «Carta europea dell'autonomia locale».
Vi sarebbe anche violazione dell'art. 3 Cost., sotto i profili
dell'eccesso di potere legislativo e della irragionevolezza, data la
prevista subordinazione della permanenza delle attuali istituzioni
rappresentative ai dettami di una legge statale di adozione solo
futura.
7.- Con ricorso spedito per la notifica il 25 febbraio 2012 e
depositato il successivo 2 marzo (reg. ric. n. 46 del 2012), la
Regione Campania ha promosso questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 18, 19 e 20, del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, per violazione degli artt. 1, 2, 5, 114, 117,
118, 119, 120, secondo comma, Cost.
7.1.- Per ragioni di sintesi va subito rilevato come
l'impugnativa riproponga, anche nei profili motivazionali, gran parte
delle censure prospettate, nel proprio ricorso, dalla Regione
Lombardia. L'atto qui in esame si caratterizza, in sostanza, per una
parziale riduzione di oggetto, non comprendendo l'impugnazione del
comma 17 dell'art. 23 sopra citato. Quanto ai parametri evocati, per
i commi 14, 18 e 19 manca un richiamo formale all'art. 3 Cost. (pur
essendo invocato il «principio di ragionevolezza»), e manca inoltre
un riferimento all'art. 138 Cost. quale norma «sostanziale»
concorrente di parametrazione delle disposizioni indicate, ferma
restando l'evocazione degli artt. 1 e 5. Per i commi 15, 16 e 20 la
violazione dell'art. 114 Cost. è prospettata in riferimento
concorrente, oltrechè agli artt. 1 e 5 Cost., all'art. 2 della
stessa Carta costituzionale.
Ancora, la violazione concomitante degli artt. 114, 117, 118 e
119 Cost. - sotto il profilo del contrasto con la riserva
costituzionale di funzioni a favore delle Province, anche in
relazione alle competenze regionali per la riallocazione delle
funzioni amministrative ed alle risorse finanziarie nelle materie di
pertinenza regionale - è specificamente riferita ai commi 14, 18 e
19 dell'art. 23. Analoga precisazione si riscontra quanto alla
prospettata violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Ciò premesso, i profili di illegittimità delle norme censurate
sono argomentati mediante rilievi in tutto analoghi a quelli dei
quali già si è data una sintesi, fatte salve alcune particolarità
dei riferimenti alla situazione regionale campana. In particolare, si
evince dal ricorso che l'impugnativa non è stata nella specie
sollecitata dal Consiglio delle autonomie locali. Si fa notare,
inoltre, che nella Regione ricorrente esistono allo stato solo
quattro Unioni di Comuni e che dunque, in ragione della carenza di
strutture intermedie tra Regioni ed enti comunali, l'eliminazione
delle funzioni provinciali comporterà una riorganizzazione complessa
e, paradossalmente, un forte incremento di spesa.
8.- Con ricorso notificato il 24 febbraio 2012 e depositato il
successivo 2 marzo (reg. ric. n. 47 del 2012), la Regione autonoma
Sardegna ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
alcune disposizioni del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, e,
tra queste, dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-bis,
21 e 22, per violazione dell'art. 3, primo comma, lettere a) e b),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna).
8.1.- La Regione ricorrente rammenta che, a norma dell'art. 3 del
proprio statuto (primo comma, lettere a e b), è titolare della
competenza legislativa a provvedere in merito all'ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi regionali ed allo stato economico
e giuridico del personale, nonchè a proposito dell'ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni.
La riserva concernente l'ordinamento degli enti locali sarebbe
stata violata dall'intervento statale di completa riforma
dell'istituzione provinciale ed anche dal divieto di remunerazione
delle cariche politico-amministrative. Andrebbe esclusa, in
particolare, la pertinenza della normativa alle «riforme
economico-sociali della Repubblica», non essendosi il legislatore
limitato ad indicare i criteri di massima del riassetto, ed avendo
piuttosto adottato una disciplina di dettaglio che avrebbe dovuto
essere riservata all'istituzione regionale, anche per il migliore
adeguamento alle singole realtà locali.
Con i commi 18 e 19 dell'art. 23, a parere della ricorrente, è
stato addirittura disciplinato il modo in cui la Regione Sardegna
dovrebbe regolare le proprie funzioni amministrative. La plateale
violazione della norma statutaria non potrebbe essere giustificata
alla luce della riserva di competenza legislativa statale circa le
«funzioni fondamentali» degli enti locali (di cui alla lettera p del
secondo comma dell'art. 117 Cost.), sia per la prevalenza della norma
statutaria, sia, e comunque, perchè non potrebbero qualificarsi
fondamentali le funzioni che la Regione, nell'esercizio della propria
autonomia, ha finora inteso allocare all'uno o all'altro livello di
governo.
Il vulnus anzidetto non potrebbe ritenersi escluso dalla
previsione del comma 20-bis dell'art. 23 citato, in forza del quale
la ricorrente, come le altre Regioni a statuto speciale, dispone di
un termine semestrale per l'adeguamento del proprio ordinamento alle
previsioni della disciplina censurata. Tale adeguamento sarebbe,
infatti, doveroso, così restando compressa l'autonomia statutaria
della ricorrente. Anzi, la previsione sarebbe sintomatica della
consapevolezza del Governo circa l'invasione di campo realizzata.
9.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2012 e depositato il
successivo 5 marzo (reg. ric. n. 50 del 2012), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, commi 4, 14, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 20-bis e 22, per violazione degli artt. 5, 77, 114, 117,
commi primo, secondo e sesto, 118, commi primo e secondo, e 119,
nonchè degli artt. 4, primo comma, n. 1-bis), 11, 51, 54 e 59 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia) e degli artt. 2 e 9 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni).
9.1.- Riguardo anzitutto al comma 4 del citato art. 23, dopo
averne enunciato il contenuto (che riguarda l'accorpamento delle
committenze per i piccoli Comuni), la ricorrente esprime il dubbio
che la disposizione non riguardi le Regioni a statuto speciale, dato
il disposto dell'art. 4, comma 5, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE). L'impugnazione è dunque proposta per il caso che la
norma sia interpretata, invece, nel senso dell'applicabilità
sull'intero territorio nazionale. In tal caso, sarebbero violate le
competenze legislative assicurate alla ricorrente in materia di
«organizzazione amministrativa degli enti locali» (art. 4, comma
primo, n. 1-bis, dello statuto) e di «finanza locale» (artt. 51 e 54
dello stesso statuto), compresa la materia dei «contratti degli enti
locali».
La ricorrente assume che la norma impugnata, non limitandosi a
porre l'obiettivo di forme organizzative utili a risparmi di spesa, e
consistendo piuttosto in una disciplina di dettaglio, violi la
competenza legislativa regionale nella materia. La normativa sarebbe,
d'altra parte, in contraddizione con il principio che, gravando sul
bilancio regionale gli oneri della spesa locale, lo Stato potrebbe
chiamare la Regione a concordare vincoli finanziari complessivi, ma
non introdurre puntuali norme di coordinamento finanziario per spese
interamente sostenute dall'ente regionale.
9.2.- La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che le riforme
introdotte con i commi da 14 a 20-bis dell'art. 23 avrebbero dovuto
essere attuate con procedimento di revisione costituzionale, ed
impugna le disposizioni citate sia nell'interesse proprio, sia quale
soggetto rappresentativo delle comunità provinciali esistenti nel
proprio territorio.
Uno specifico e preliminare profilo di illegittimità sarebbe poi
dato dal ricorso del Governo alla decretazione di urgenza, nonostante
il carattere strutturale dell'intervento e sebbene i suoi effetti
finanziari siano pacificamente destinati a prodursi solo nel lungo
periodo: sussisterebbe dunque violazione dell'art. 77 Cost.
Con riguardo al comma 14 dell'art. 23, la ricorrente ritiene che
la norma privi gli enti provinciali di funzioni ad essi riferibili
(residuando una mera attività di coordinamento dell'esercizio di
compiti affidati a soggetti diversi), in contrasto con numerosi
parametri costituzionali, che enunciano o presuppongono l'esistenza
di funzioni provinciali proprie (art. 114, secondo comma; art. 117,
secondo comma, lettera p, e sesto comma; art. 118, primo e secondo
comma; art. 119 Cost.). Dall'illegittimità del comma 14 deriverebbe
quella dei commi 18 e 19, che conterrebbero in sostanza disposizioni
"attuative" della norma indicata. Peraltro, il comma 18 imporrebbe
alle Regioni di assumere funzioni in deroga ai principi di
sussidiarietà ed adeguatezza, ed il comma 19 completerebbe sul piano
materiale «il disegno di sottrazione».
La Regione Friuli-Venezia Giulia prospetta anche l'illegittimità
«derivata» dei commi 15, 16 e 17 dell'art. 23, la cui funzione di
revisione degli organismi provinciali sarebbe il portato dello
svuotamento sostanziale dell'istituzione provinciale sul piano delle
funzioni. La soppressione della Giunta, ad esempio, potrebbe avere
senso solo in vista della eliminazione di funzioni provinciali. Ma le
norme citate sarebbero illegittime anche per ragioni «proprie».
In particolare il comma 15, eliminando il rapporto diretto tra
elettori e componenti delle istituzioni provinciali, sebbene le
Province siano parte della Repubblica, come tali fondate sui principi
di rappresentanza e di sovranità popolare, violerebbe direttamente
il primo comma dell'art. 114 Cost., oltre che la «Carta europea
dell'autonomia locale» (di cui alla legge 30 dicembre 1989, n. 439
«Ratifica ed esecuzione della convenzione europea relativa alla Carta
europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre
1985»).
A tale ultimo proposito, avuto riguardo ai commi 14, 16 e 17
dell'art. 23, la ricorrente rammenta che il primo comma dell'art. 117
Cost. vincola il legislatore agli obblighi comunitari ed
internazionali. L'art. 3 della citata Carta europea definisce
«autonomia locale» il diritto e la capacità di regolamentare «una
parte importante di affari pubblici», così rendendo illegittima la
norma di sostanziale spoliazione delle Province riguardo
all'esercizio di funzioni proprie. Inoltre, il comma 2 del citato
art. 3 riferisce l'esercizio dell'indicato diritto a «Consigli e
Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto,
paritario, diretto ed universale», rendendo illegittima - sempre a
parere della ricorrente - la previsione che i membri dei Consigli
provinciali siano indicati dai Comuni.
Quanto al comma 20-bis dell'art. 23, che impone alle Regioni
speciali ed alle Province autonome l'adeguamento dei propri
ordinamenti alle norme immediatamente precedenti, entro il termine di
sei mesi, la ricorrente prospetta anzitutto una invalidità derivata,
non essendo legittima una norma che imponga di dare esecuzione a
norme illegittime. In ogni caso, l'art. 4 dello statuto attribuisce
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia una competenza
legislativa primaria, che non potrebbe essere esercitata in forma di
adeguamento. L'art. 11 dello stesso statuto prevede che le funzioni
amministrative siano normalmente delegate (anche) alla Province.
Ancora, il successivo art. 59 attribuisce alla Regione il potere
concorrente di regolare ordinamento e funzioni degli enti provinciali
compresi nel proprio territorio. L'art. 54, infine, regolando
l'eventualità che la Regione destini alle Province una quota delle
proprie entrate per la gestione delle loro funzioni, presuppone
evidentemente la titolarità di funzioni gestionali in capo alle
Province medesime.
Tutte le norme indicate, poi, sarebbero illegittime in quanto
esprimerebbero, con violazione dell'art. 54 dello statuto (in
rapporto all'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997), la pretesa dello Stato
di dettare norme puntuali di limitazione per spese di competenza
regionale.
La ricorrente censura infine il comma 22 dell'art. 23 del d.l. n.
201 del 2011, relativo al divieto di remunerazione per i componenti
di organi ed uffici elettivi concernenti enti territoriali non
previsti dalla Costituzione, fatta eccezione per le circoscrizioni di
Comuni con oltre 250.000 abitanti. Essendo pertinente alla finanza
locale ed all'ordinamento degli enti locali, la norma sarebbe
illegittima per le ragioni già indicate riguardo ai commi precedenti
dello stesso art. 23, compresa quella del carattere puntuale e
«minuto» del divieto di spesa introdotto dal legislatore nazionale.
La norma in oggetto entrerebbe poi in contraddizione con quanto
disposto in materia di «sistema regionale integrato» dall'art. 1,
comma 154, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2011). Tale sistema costituisce, per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, lo strumento per la realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica complessivamente concordati con lo
Stato, ed il comma 155 del citato art. 1 esclude espressamente
l'applicazione delle disposizioni statali relative al patto di
stabilità interno agli enti locali che compongono il «sistema»,
spettando alla Regione il compito di distribuire gli oneri a fini di
assicurazione del risultato complessivo, del quale soltanto risponde
nei confronti dello Stato (è citata la sentenza della Corte
costituzionale n. 341 del 2009).
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto
tempestivamente in tutti i giudizi, tranne che in quelli promossi
dalle Regioni Veneto, Campania e Friuli-Venezia Giulia, nei quali il
relativo atto di costituzione è stato depositato fuori termine.
La difesa statale ha sostanzialmente svolto le medesime
considerazioni in tutti i giudizi, che possono essere riassunte come
segue.
10.1.- Preliminarmente, il Presidente del Consiglio dei ministri
eccepisce l'inammissibilità dei ricorsi per difetto di
legittimazione delle Regioni, poichè dalla disposta riduzione delle
Province non deriverebbe alcuna vulnerazione delle competenze
costituzionalmente attribuite alle Regioni.
10.2.- Nel merito, secondo l'Avvocatura generale, le norme
impugnate sarebbero effettivamente idonee a determinare risparmi di
spesa, attraverso una razionalizzazione degli assetti organizzativi e
la realizzazione di economie di scala. Si tratterebbe pertanto di «un
intervento di carattere strutturale» riguardante le funzioni e le
modalità di nomina degli organi provinciali. Tutto ciò varrebbe ad
escludere la lamentata violazione dell'art. 3 Cost.
Peraltro, le misure in questione sono inserite in una più ampia
manovra denominata "Salva Italia", adottata con la procedura prevista
per i decreti-legge, che avrebbe «la finalità di realizzare, in un
momento particolarmente difficile per la tenuta complessiva del
sistema economico italiano, l'obiettivo di un contenimento del
deficit di bilancio, in assolvimento anche degli obblighi derivanti
dall'ordinamento europeo». Il ricorso allo strumento del
decreto-legge si giustificherebbe proprio alla luce di quanto appena
detto e, specialmente, in considerazione dello «stato di emergenza
determinato dal rischio di default di alcuni Stati, aggravato dal
presumibile effetto domino».
Al tempo stesso, lungi dal realizzare un'inversione di tendenza
rispetto a quanto stabilito dall'art. 5 Cost., la riforma
realizzerebbe un complessivo decentramento di funzioni verso
l'istanza territoriale più prossima ai cittadini, essendo riservati
al livello regionale, in conformità al disposto dell'art. 118 Cost.,
i soli ambiti funzionali che richiedano un esercizio unitario nella
prospettiva della sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Il Presidente del Consiglio esclude, ancora, che sussista
violazione degli artt. 114 e 117 Cost. In base al primo dei parametri
indicati, l'autonomia degli enti territoriali si esplica secondo i
principi fissati dalla Costituzione. Spetta allo Stato, secondo
l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., la competenza
legislativa esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali degli enti locali. Dunque ben può
lo Stato circoscrivere le funzioni delle Province all'indirizzo ed al
coordinamento delle attività dei Comuni. D'altra parte, il compito
di trasferire a questi ultimi le funzioni provinciali è stato
riservato alla legge regionale, così valorizzandosi al massimo le
prerogative delle Regioni.
La difesa dello Stato richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 261 del 2011, relativa al coordinamento tra la
previsione dell'art. 117, secondo comma, lettera p), e l'art. 133
Cost., dalla quale emergerebbe la pienezza delle competenze statali a
proposito degli organi di governo e delle funzioni fondamentali degli
enti territoriali minori.
Viene esclusa, ancora, la violazione degli artt. 118 e 119 Cost.
La normativa impugnata lascerebbe, infatti, impregiudicata la
competenza legislativa delle Regioni in merito al trasferimento delle
funzioni provinciali. La Costituzione, per altro verso, impone che le
Province abbiano funzioni proprie ma non le determina direttamente,
nè pone un principio di immutabilità delle funzioni medesime.
Infine, le norme censurate non avrebbero alcuna attinenza
all'autonomia finanziaria delle Province.
Quanto infine al principio di leale collaborazione, la riforma
non avrebbe inciso sulle competenze regionali concorrenti o
esclusive. La previsione concernente l'eventuale intervento
sostitutivo dello Stato, d'altra parte, sarebbe legittimata dalla
necessità di evitare sperequazioni nel trattamento degli enti
locali, e comunque si tratterebbe di intervento da attuare mediante
le procedure stabilite dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
A proposito del principio di leale collaborazione e dei limiti
costituzionali per l'intervento sostitutivo dello Stato in materie
attribuite alla competenza regionale, l'Avvocatura generale osserva
che tale intervento deve assicurare l'armonizzazione dell'intero
apparato pubblico, e dunque fondarsi su «norme da applicare con
carattere di generalità a tutte le Amministrazioni, ivi inclusi gli
enti territoriali, senza per questo ledere l'autonomia organizzativa»
degli enti medesimi.
Il Presidente del Consiglio esclude, infine, una violazione
dell'art. 138 Cost., posto che la riforma censurata non ha soppresso
le Province, e dunque non necessitava di approvazione secondo la
procedura di revisione costituzionale.
10.3.- In relazione alle censure mosse al comma 4 dell'art. 23,
l'Avvocatura generale sottolinea come la disposizione in esame
modifichi il codice dei contratti pubblici, con la conseguenza che il
comma impugnato deve essere letto «unitamente» alle disposizioni
dello stesso codice poste a salvaguardia delle competenze delle
Regioni speciali e delle Province autonome.
10.4.- Con particolare riguardo al comma 22 dell'art. 23, la
difesa statale ritiene che questa previsione sia giustificata, ex
art. 117, terzo comma, Cost., «dalla necessità di fissare principi
in materia di "costi della politica"». La finalità della norma in
esame non sarebbe, pertanto, la sostituzione dello Stato alla Regione
nell'organizzazione degli enti territoriali non costituzionalizzati,
ricadenti nella sfera di competenze della Regione, bensì quella di
«dettare una misura concretamente necessaria per attuare un principio
generale di coordinamento della finanza pubblica».
Sempre in relazione alle questioni promosse nei confronti del
comma 22, l'Avvocatura generale evidenzia uno specifico profilo di
inammissibilità derivante dal fatto che la Regione ricorrente non ha
precisato se sussistano, e in tal caso quali siano, eventuali enti
territoriali non costituzionalizzati la cui attività rientri nelle
competenze della Regione stessa.
10.5.- Da ultimo, la difesa statale ritiene che la mera
fissazione di un termine per l'adeguamento alle nuove disposizioni
valga a salvaguardare le competenze delle Regioni speciali.
11.- Nel giudizio promosso dalla Regione Molise (ric. n. 32 del
2012) è intervenuta la Provincia di Isernia chiedendo che la Corte
costituzionale dichiari l'illegittimità dei commi da 14 a 21
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011.
12.- Nel giudizio promosso dalla Regione Lazio (ric. n. 44 del
2012) sono intervenute le Province di Latina, Frosinone e Viterbo,
nonchè l'Unione delle Province d'Italia, chiedendo che la Corte
costituzionale dichiari l'illegittimità dei commi da 14 a 20
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011.
13.- In prossimità dell'udienza, originariamente fissata per il
6 novembre 2012, le Regioni Lombardia, Veneto, Molise e Campania, le
Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia, la Provincia di
Isernia e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato
memorie, nelle quali danno atto delle norme introdotte dall'art. 17
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, ed insistono nelle
conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi e atti di
costituzione.
14.- Con ricorso spedito per la notifica il 5 ottobre 2012,
ricevuto e depositato il 9 ottobre (reg. ric. n. 133 del 2012), la
Regione Molise ha promosso questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012, per violazione
degli artt. 3, 5, 77, 114, 117, secondo comma, lettera p), quarto e
sesto comma, 118, 119, 126 e 133, primo comma, Cost., e del principio
di leale collaborazione.
14.1.- In via preliminare, la ricorrente ricorda come la
Provincia di Isernia (destinata ad essere soppressa in virtù della
normativa impugnata) sia stata istituita, da oltre trenta anni, in
aggiunta a quella di Campobasso, e come i due enti costituiscano oggi
il fulcro dell'intero assetto organizzativo e legislativo della
gestione del territorio regionale. La conservazione di tale assetto,
dunque, sarebbe oggetto di un interesse diretto ed attuale della
Regione Molise, e fondamento della sua legittimazione al ricorso,
anche in difesa delle prerogative costituzionali delle Province
interessate.
In applicazione del primo comma dell'art. 133 Cost., la Provincia
di Isernia è stata istituita con legge dello Stato (2 febbraio 1970,
n. 20 «Adeguamento delle circoscrizioni provinciali, degli organi e
uffici della pubblica amministrazione nella regione Molise»),
sull'iniziativa concorrente di 51 Comuni. Trattandosi di istituzione
territoriale ormai radicata, quale componente del sistema delle
autonomie locali ed organo di rappresentanza democratica delle
popolazioni interessate, essa non potrebbe essere «sostanzialmente
abolita» attraverso un provvedimento del Governo. Ciò, a maggior
ragione, considerando che, per effetto della disciplina impugnata, la
Regione Molise verrebbe ad essere costituita da una sola Provincia,
in violazione della regola che esigerebbe la presenza di almeno due
enti provinciali per ogni Regione.
Sarebbe illegittima, del resto, anche la disciplina procedurale
delineata nell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012. Il previsto
coinvolgimento del Consiglio delle autonomie locali non potrebbe in
alcun modo sostituirsi all'iniziativa dei Comuni prescritta dall'art.
133 Cost., sia perchè il Consiglio non rappresenta direttamente i
Comuni (nè li rappresenta tutti), sia perchè la normativa in
questione prevede l'attuazione del progetto a prescindere dalla
proposta del citato Consiglio e della stessa Regione.
La Costituzione riserverebbe a tutti i Comuni, singolarmente
considerati, la piena e diretta iniziativa per la revisione delle
circoscrizioni provinciali. Non sarebbe dunque utilizzabile lo
strumento della legge statale ordinaria per incidere su istituzioni
provinciali già esistenti, neppure dettando parametri a carattere
generale.
Oltretutto - prosegue la ricorrente - la norma impugnata ha
rimesso al Governo la scelta dei criteri per l'individuazione delle
Province da sopprimere, nel contempo delineando una partecipazione
delle Regioni al processo, che assumerebbe carattere obbligatorio ma
non vincolante. Inoltre, la scelta normativa è stata assunta in
prima battuta dal Governo, in assenza dei requisiti di necessità ed
urgenza richiesti dall'art. 77 Cost., la cui carenza non può
considerarsi «sanata» per il sopravvenire della legge di conversione.
Da ultimo, si tratterebbe nella specie di materia riconducibile
all'art. 72, quarto comma, Cost.
La Corte costituzionale avrebbe ammesso, senza peraltro far
riferimento alla decretazione d'urgenza, che l'istituzione o la
modificazione delle Province possa essere disposta tanto con legge
ordinaria che mediante decreti delegati. Avrebbe stabilito, però, la
necessaria osservanza di un procedimento «ascensionale» che muova
dalla proposta dei Comuni, riconoscendo al potere legislativo il solo
compito di valutare, in chiusura della sequenza, l'idoneità e
l'adeguatezza dell'ambito territoriale destinato a costituire la base
delle Province nuove o modificate (sono citate le sentenze della
Corte costituzionale n. 214 del 2010, n. 230 del 2001 e n. 347 del
1994). Mai sarebbe stata riconosciuta l'idoneità del procedimento
alla soppressione di enti provinciali. E, d'altra parte, nel caso di
specie, il procedimento sarebbe comunque difforme da quello tracciato
dalla Costituzione.
Andrebbe considerato, ancora, che le funzioni e l'assetto delle
Province sarebbero regolati da leggi «rinforzate», secondo il
disposto dell'art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, e che la
stessa Corte costituzionale avrebbe riconosciuto che «la normativa
sull'ente locale opera a un livello superiore della stessa normazione
statale» (sono citate le sentenze n. 13 del 1974 e n. 30 del 1959).
In sostanza la norma impugnata violerebbe sotto più profili le
norme costituzionali di presidio delle autonomie locali, garantite
dall'art. 5 Cost., sottraendo la materia alla inderogabile
determinazione democratica delle istituzioni rappresentative delle
popolazioni interessate.
14.2.- Dopo l'ampia premessa, la ricorrente procede ad un esame
di dettaglio delle ragioni di asserito contrasto tra la disciplina
censurata ed i singoli parametri costituzionali, a cominciare
dall'art. 133, in relazione agli artt. 5 e 114 Cost.
La norma citata da ultimo stabilisce che la Repubblica è
costituita anche da Province. L'art. 133, per altro verso, varrebbe
anzitutto a porre la volontà popolare quale presupposto
imprescindibile per ogni «mutamento» in materia di Province, in
armonia con la direttiva costituzionale di «promozione» delle
autonomie locali (art. 5 Cost.). Secondo la Regione Molise, la Corte
costituzionale avrebbe già riconosciuto che l'istituzione di una
nuova Provincia senza l'iniziativa dei Comuni contrasterebbe con la
Costituzione (sono citate le sentenze n. 214 del 2010 e n. 237 del
2004). A maggior ragione sarebbe illegittima, dunque, la soppressione
di una Provincia su statuizione governativa.
Oltre che nella procedura, la normativa impugnata sarebbe
censurabile anche quanto ai criteri dettati per i previsti
accorpamenti. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica non
legittimerebbero la lesione delle prerogative degli enti locali (è
citata la sentenza della Corte costituzionale n. 151 del 2012), e
comunque non potrebbero che essere assicurate nel rispetto dell'art.
133 Cost. (è citata la sentenza della Corte costituzionale n. 347
del 1994).
I commi 2 e 13 dell'art. 17 del d.lgs. n. 95 del 2012 sarebbero
illegittimi, in specifico, perchè rimettono ad una deliberazione del
Consiglio dei ministri il riordino delle Province, materia, questa,
riservata alla legge, e prevedono che l'accorpamento, cioè di fatto
la soppressione, sia disposto a posteriori con una deliberazione
dello stesso Governo, pur essendo state le singole Province istituite
con legge. L'art. 133 Cost. porrebbe «una riserva di legge assoluta»,
tale da riservare ogni modifica al Parlamento con lo strumento della
legge ordinaria. Peraltro, aggiunge la ricorrente, l'iniziativa
obbligatoria dei Comuni è disciplinata da una «legge rinforzata», il
d.lgs. n. 267 del 2000, che all'art. 21 disciplina siffatto
procedimento.
Dopo aver fatto cenno al divieto di vincoli specifici e puntuali
per la gestione delle risorse regionali in nome della funzione di
coordinamento della finanza pubblica (è citata la sentenza della
Corte costituzionale n. 159 del 2008), la Regione Molise osserva come
il Parlamento abbia addirittura omesso di dettare al Governo i
parametri per l'individuazione dei criteri di accorpamento, così
riducendo la procedura ad una libera scelta dell'esecutivo circa le
Province da sopprimere, secondo una generica direttiva di risparmio
della spesa che oltretutto, almeno nel caso di Isernia, sarebbe
ingiustificata in linea di fatto.
La disciplina impugnata vanificherebbe quella esigenza di
continuità territoriale che pure è menzionata nel testo del comma 3
dell'art. 17. Tra l'altro, è prevista una eccezione per le Province
confinanti solo con Province di Regioni diverse, ed il criterio
dovrebbe valere a maggior ragione ad escludere che il territorio di
una Regione si riduca a contenere un'unica Provincia.
Nota infine la ricorrente che l'art. 133 sarebbe violato anche
dalla possibilità, accordata alle Regioni, di proporre esse stesse
ipotesi di riordino delle circoscrizioni provinciali, senza carattere
vincolante. Ricorrerebbe anzi, per questa ragione, la violazione
degli artt. 5, 117, 118 e 119 Cost., nonchè del combinato disposto
degli artt. 5, 114 e 118 Cost., non essendo garantito alla Provincia
un proprio ed autonomo livello di esercizio di funzioni, in
applicazione del principio di sussidiarietà.
14.3.- A questo punto la Regione Molise ricorda come l'art. 5
Cost. garantisca e promuova le autonomie locali, compreso l'ente
Provincia, per ciò stesso inibendo iniziative di soppressione,
specie se fondate (ex post) sulla ricorrenza di requisiti minimi per
la permanenza. L'argomento per il quale il sistema delle autonomie
potrebbe comunque incentrarsi sui Comuni si scontra, secondo la
ricorrente, con l'espressa previsione delle Province come istituzioni
costitutive della Repubblica (art. 114 Cost.). La disciplina
censurata varrebbe, in realtà, a snaturare «la forma, storicamente
garantita, del decentramento amministrativo come articolazione sul
territorio». «Promuovere» sarebbe l'antitesi del «sopprimere».
14.4.- Secondo la ricorrente, «la disposizione legislativa
impugnata viola sostanzialmente anche l'art. 3 Cost. sotto il profilo
dell'eccesso di potere legislativo, ponendosi in contrasto con il
principio di ragionevolezza in quanto rinvia al potere esecutivo la
adozione di atti senza la preventiva individuazione dei parametri di
sopravvivenza di enti Provincia da parte dell'esecutivo». La stessa
Corte costituzionale avrebbe riconosciuto all'ente Provincia una
autonomia strutturale e funzionale di rilievo costituzionale, a norma
dell'art. 114 Cost., negando, al contempo, analoga autonomia alle
Comunità montane (è citata la sentenza n. 244 del 2005). Ciò
dimostrerebbe che un atto del Governo, od anche un atto legislativo
ordinario, non potrebbero tradurre il concetto di «mutamento» fino a
risolverlo in quello di soppressione.
14.5.- La Regione Molise ricorda che l'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. riserva allo Stato la competenza legislativa
esclusiva a proposito degli organi di governo e delle funzioni
fondamentali delle Province. Tale competenza non potrebbe che
esercitarsi sul presupposto della esistenza delle Province, cioè
nella prospettiva di promozione segnata dall'art. 5 Cost. e con le
garanzie stabilite dall'art. 133 Cost. La disciplina censurata, di
contro, avrebbe valenza essenzialmente demolitoria. Sarebbero nel
contempo soppresse le funzioni amministrative e la potestà
regolamentare proprie delle Province, sovvertendo l'assetto delineato
dagli artt. 117 e 118 Cost.
A conferma del proprio assunto, la ricorrente osserva come già
da lungo tempo abbia trasferito proprie funzioni alla Provincia di
Isernia, e come dunque si trovi costretta, in forza della disciplina
censurata, a trasferire funzioni ai Comuni od a riassumerne il
diretto esercizio, con violazione delle prerogative di cui all'art.
118 Cost.
La compressione delle prerogative regionali, sopra illustrata,
determinerebbe anche la violazione dell'autonomia finanziaria della
Regione (ex art. 119 Cost.), poichè la norma impugnata non solo non
razionalizzerebbe l'esercizio delle funzioni amministrative, ma non
produrrebbe neanche alcun risparmio di spesa.
14.6. - Secondo la Regione Molise la disciplina impugnata avrebbe
comportato una violazione del principio di leale collaborazione,
avuto riguardo al disposto dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003,
risolvendosi in un intervento sostitutivo dello Stato fuori dai casi
previsti dall'art. 120 Cost.
Mancherebbe, nell'intervento dello Stato, ogni profilo di
adeguatezza, nella prospettiva di un ragionevole bilanciamento tra
l'obiettivo di riduzione della spesa pubblica (riduzione
sostanzialmente nulla) e il vulnus recato alle prerogative ed agli
interessi costituzionali gravitanti sull'assetto dell'istituzione
provinciale.
Inoltre, «così come strutturato, lo art. 17 viene a
pregiudicare, in modo irreparabile, il principio di sussidiarietà,
ed in particolare di sussidiarietà verticale, nonchè quello di
adeguatezza previsto dall'art. 118 Cost.».
14.7. - Da ultimo, la ricorrente sottolinea come, nel caso di
specie, non sussistano i «casi straordinari di necessità e
d'urgenza», richiesti dall'art. 77 Cost. per l'adozione di un
decreto-legge, nè potrebbe essere riconosciuta efficacia sanante di
siffatti vizi alla legge di conversione.
14.8. - A norma dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953 la
Regione Molise chiede che l'esecuzione delle norme impugnate venga
sospesa, dato il pregiudizio irreparabile che si determinerebbe
qualora fossero avviate le innumerevoli operazioni di «trasferimento»
di risorse umane e materiali che sarebbero implicate dall'attuazione
della riforma.
15.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 ottobre 2012,
ricevuto il 17 ottobre e depositato il 16 ottobre (reg. ric. n. 145
del 2012), la Regione Lazio ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, e, tra queste, degli artt. 17 e 18, per violazione
degli artt. 3, 72, quarto comma, 77, 114, 117, terzo comma, e 133
Cost.
15.1.- La ricorrente ricorda in apertura che la Conferenza delle
Regioni e delle Province autonome, esprimendosi sui contenuti del
decreto-legge di cui si tratta, ha espresso dubbi circa la
compatibilità costituzionale di alcune delle relative disposizioni.
Parte di tali dubbi sarebbe stata recepita dal Parlamento in sede di
conversione, attraverso opportune modifiche della normativa
originaria. Residuerebbero, però, norme in contrasto con i parametri
già indicati in apertura.
Sarebbe il caso, anzitutto, dell'art. 17 del decreto, ove la
sostituzione del termine «riordino» alle parole «soppressione» e
«accorpamento», con riferimento alle Province, non avrebbe certo
superato le obiezioni e le proposte di emendamento formulate dalla
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome. Secondo la
ricorrente, in particolare, i commi 2 e 3 della disposizione
delineano un procedimento nel cui ambito il ruolo assegnato ai
Comuni, ai Consigli delle autonomie locali ed alle Regioni potrebbe
essere del tutto vanificato, se non esercitato in tempi assai
ristretti, dato che, scaduti i relativi termini, il Governo sarebbe
legittimato a procedere in piena autonomia.
Tra le norme tuttora in contrasto con la Costituzione, inoltre,
vi sarebbe anche l'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012, nella parte in
cui dispone, in concomitanza con la istituzione delle relative Città
metropolitane, la soppressione delle Province di Roma e di numerosi
altri capoluoghi di Regione.
15.2.- Trattando in particolare dell'art. 17, la ricorrente
assume anzitutto la propria legittimazione ad agire, tanto alla luce
del combinato disposto dell'art. 32 della legge n. 87 del 1953 e
dell'art. 41, comma 4, dello statuto regionale, tanto in ragione
della giurisprudenza costituzionale, secondo cui spetta alle Regioni
l'impugnativa delle leggi che violino le attribuzioni costituzionali
degli enti locali, indipendentemente dall'eventuale contrasto con il
riparto delle competenze legislative (è citata la sentenza della
Corte costituzionale n. 298 del 2009). Nella specie, inoltre, la
ricorrente farebbe valere prerogative proprie, alla luce dell'art.
133 Cost., che attribuisce alle Regioni un ruolo di rilievo nel
processo di modifica delle circoscrizioni provinciali.
La norma censurata contrasterebbe, in primo luogo, proprio con
l'art. 133 Cost., eludendo il principio fondamentale della promozione
«dal basso» dei mutamenti delle circoscrizioni provinciali, attuata
mediante l'imprescindibile «iniziativa dei Comuni». Il compito di
«riordino» sarebbe stato sostanzialmente assegnato al Governo, in
contrasto oltretutto con la giurisprudenza che impone la
considerazione delle esigenze delle popolazioni interessate per ogni
compromissione dell'attuale assetto delle autonomie locali (sono
citate le sentenze n. 279 del 1994 e n. 453 del 1989).
Lo scarto dal modello di procedimento imposto dalla Costituzione
permarrebbe anche dopo la previsione, introdotta dalla legge di
conversione n. 135 del 2012, che vengano tenute in considerazione dal
Consiglio dei ministri le «eventuali iniziative comunali» già
esistenti, tanto che il Governo avrebbe già escluso ogni loro
influenza sulla integrazione dei requisiti minimi stabiliti dallo
stesso Consiglio dei ministri.
D'altra parte, la norma censurata non troverebbe giustificazione
nei compiti statali di coordinamento della finanza pubblica (di qui
la violazione del terzo comma dell'art. 117 Cost.), dato che non si
limita ad un'opera «transitoria» di contenimento della spesa,
incidendo piuttosto in modo strutturale e definitivo su ordinamenti
intermedi, muniti di proprie prerogative costituzionali (è citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 326 del 2010). Peraltro, le
esigenze di economia delle risorse non possono legittimare la
violazione delle garanzie costituzionali degli enti locali (sentenza
n. 151 del 2012).
Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., con ridondanza nella lesione delle prerogative
assicurate alla ricorrente dagli artt. 114 e 133 Cost., in quanto la
tempistica prevista per gli adempimenti assegnati alla Regioni ed ai
Consigli delle autonomie locali nell'ambito del procedimento di
riordino sarebbe tanto serrata da vanificare, sul piano pratico, ogni
possibilità di influire sulla legge statale.
Ancora, farebbero palesemente difetto, nel caso di specie, le
condizioni straordinarie di necessità ed urgenza richieste dall'art.
77 Cost. per la decretazione d'urgenza. La violazione del richiamato
art. 77 (oltrechè del quarto comma dell'art. 72) ridonderebbe in
lesione della sfera di autonomia garantita alle Province ed alle
Regioni dagli artt. 114 e 113 Cost.
Il decreto-legge sarebbe stato assunto, tra l'altro, anche in
violazione del disposto dell'art. 15 della legge n. 400 del 1988, che
costituirebbe esplicitazione della ratio sottesa all'art. 77 Cost., e
sancirebbe il divieto di normazione in via d'urgenza sulle materie di
"rilievo costituzionale".
15.3.- Considerazioni in tutto analoghe, secondo la ricorrente,
varrebbero per la denunciata illegittimità dell'art. 18 del d.l. n.
95 del 2012. Il decreto-legge sarebbe strumento costituzionalmente
inadeguato sia per la soppressione delle Province, la cui esistenza
ed autonomia sarebbe sottratta alla legislazione ordinaria dall'art.
114 Cost., sia per la istituzione di Città metropolitane, riservata
all'«assemblea» dal quarto comma dell'art. 72 Cost. In entrambi i
casi si tratterebbe di una nuova disciplina «di regime», che non
sarebbe attuabile mediante la decretazione di urgenza (è citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012).
16.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il 17
ottobre (reg. ric. n. 151 del 2012), la Regione Veneto ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 135 del 2012, e, tra queste, degli artt. 17 e
18, per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 114, 117, 118, 119, 120,
132 e 133 Cost., e del principio di leale collaborazione.
16.1.- Dopo aver rilevato che le Regioni sono legittimate a
promuovere il giudizio di costituzionalità, riguardo a leggi dello
Stato, anche in base alla ritenuta violazione delle competenze
proprie degli enti locali, la ricorrente assume che, in forza
dell'impugnato art. 17, si determina anche una diretta lesione delle
prerogative regionali. Infatti, la disciplina censurata finirebbe con
il privare la Regione di un interlocutore istituzionale cui la
Regione stessa può affidare, ed anzi normalmente affida, funzioni
amministrative. Sarebbero vulnerate, per la stessa ragione, le
competenze legislative (concorrenti e residuali) di cui al terzo ed
quarto comma dell'art. 117 Cost., nonchè le competenze regolamentari
di cui al sesto comma della medesima norma costituzionale.
Ancora, le disposizioni concernenti la redistribuzione di
funzioni amministrative tra i Comuni, le Province e le Regioni (a
norma dei commi 6, 10 e 11 dell'art. 17) sovvertirebbero
irragionevolmente «l'intero assetto costituzionale regionale e delle
autonomie locali», determinando la complessiva violazione degli artt.
3, 5, 97 e 114 Cost. In particolare, considerato che la gran parte
dei Comuni italiani conta una popolazione inferiore ai 15.000
abitanti, la riforma eliminerebbe strutture essenziali per
l'attuazione del principio di sussidiarietà verticale, di cui al
primo comma dell'art. 118, in relazione ai compiti di «area vasta».
16.2.- Dopo avere asserito che le notazioni fin qui svolte
varrebbero a documentare tanto il merito delle censure proposte che
la legittimazione al ricorso da parte della Regione Veneto,
quest'ultima denuncia ancora la difformità fra la procedura prevista
dal legislatore statale e quella prescritta dall'art. 133 Cost. per
il mutamento delle circoscrizioni provinciali.
La norma costituzionale richiederebbe, infatti, una «legge
rinforzata», approvata in esito all'iniziativa dei Comuni, sentita la
Regione interessata. La disciplina di dettaglio della procedura,
contenuta nell'art. 21 del d.lgs. n. 267 del 2000, comprende regole
che garantiscono una adesione maggioritaria delle popolazioni al
progetto di mutamento, riservando alla funzione legislativa dello
Stato un compito di verifica della corrispondenza del progetto
all'interesse generale. In nessun caso la modifica della
circoscrizione potrebbe essere disposta - come invece prevede la
normativa censurata - senza l'iniziativa dei Comuni, e addirittura
affidando al Governo la precostituzione del disegno di riforma.
La Regione Veneto considera inaccettabile la tesi dell'Esecutivo
- desunta dalla relazione al disegno di legge di iniziativa
governativa per la conversione del d.l. n. 95 del 2012 - secondo cui
la procedura di cui all'art. 133 Cost. dovrebbe essere applicata solo
per mutamenti esauriti nell'ambito delle singole Regioni, mentre, nel
contesto di un disegno complessivo di riforma, il coinvolgimento dei
Comuni potrebbe essere validamente assicurato mediante
l'interlocuzione dei Consigli delle autonomie locali. La norma
costituzionale, infatti, non istituisce alcuna differenza basata
sulla «scala» dei mutamenti, che del resto si producono nell'ambito
delle singole Regioni, quand'anche disposti su base nazionale.
La ricorrente ricorda che la Corte costituzionale, pur ammettendo
che l'istituzione di nuove Province può essere attuata mediante
legge di delegazione, ha ribadito la necessità del procedimento
«ascensionale» che muove dai Comuni, riservando alla legge il solo
compito di «valutare, nella fase conclusiva dello stesso
procedimento, l'idoneità e l'adeguatezza dell'ambito territoriale
destinato a costituire la base della nuova Provincia» (sentenza n.
347 del 1994).
Neppure potrebbe ammettersi, sempre secondo la ricorrente, che
nel ruolo assegnato loro dall'art. 133 Cost. i Comuni siano
validamente «sostituiti» dai Consigli delle autonomie locali. Il
potere di iniziativa spetta infatti ai singoli Comuni, e, d'altra
parte, l'art. 17 chiama i Consigli ad operare su un progetto già
elaborato dal Governo, al quale addirittura si assegna un potere
sostitutivo nel caso di inutile scadenza dei brevissimi termini a
disposizione del citati Consigli.
La Regione Veneto ricorda che un disegno del genere era già
stato posto a base di una norma di emanazione governativa (art. 15
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo»), poi
soppressa, per questo aspetto, in sede di conversione, anche in forza
delle obiezioni mosse da più parti a proposito della sua
compatibilità con la Costituzione (art. 1 della relativa legge di
conversione 14 settembre 2011, n. 148). Sarebbe incomprensibile e
contraddittoria, dunque, la nuova iniziativa, avente ad oggetto norme
in contrasto ancora maggiore con l'art. 133 Cost.
16.3.- La ricorrente prende in considerazione la possibilità che
l'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 venga applicato per realizzare
l'accorpamento di Province appartenenti a Regioni diverse. In questo
caso, la procedura prevista dalla norma si troverebbe in contrasto
con la specifica previsione costituzionale dell'art. 132, secondo
comma, Cost., fondata su consultazioni referendarie e sulla
interlocuzione dei Consigli regionali interessati.
16.4.- Ulteriore ragione di contrasto con la Costituzione è
ravvisata nella carenza delle condizioni straordinarie di necessità
e urgenza che, sole, avrebbero potuto legittimare il ricorso alla
decretazione governativa (art. 77 Cost.).
Viene ricordato come l'art. 15 della legge n. 400 del 1988
escluda dall'area di possibile intervento del decreto-legge le
materie di cui al quarto comma dell'art. 72 Cost., comprese «le norme
in materia costituzionale ed elettorale». Poichè la riforma in
discussione atterrebbe alla «modifica dell'assetto dello Stato», non
avrebbe potuto comunque essere realizzata in via d'urgenza.
Lo stesso Governo, pur allegando ragioni di urgente riassetto
della finanza pubblica, avrebbe d'altra parte vanificato quelle
ragioni, «ammettendo» di non essere in grado di quantificare il
risparmio che dovrebbe derivare dall'attuazione della riforma. La
ricorrente rammenta, infine, che il «vizio» originario del decreto
legge non è sanato dall'intervento della legge di conversione.
16.5.- Tutte le censure indicate, secondo la Regione Veneto,
sarebbero riferibili anche all'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012, con
il quale il legislatore statale ha «sbrigativamente» disposto la
soppressione delle Province con capoluogo in numerose città
italiane, istituendo contemporaneamente altrettante Città
metropolitane.
Il completo scostamento dalla procedura imposta dalla
Costituzione, con partenza «dal basso», comporterebbe la violazione
degli artt. 5 e 114, 3 e 97 e 133 Cost. L'assenza di un serio
coinvolgimento della Regione nella istituzione delle Città
metropolitane comporterebbe la lesione delle competenze legislative
regionali (in relazione al secondo comma dell'art. 118 e alla lettera
p del secondo comma dell'art. 117 Cost.), e comunque una violazione
del principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.).
Palese poi sarebbe l'incostituzionalità del comma 9 (lettere c e
d) dell'impugnato art. 18, che prevede il reciproco conferimento di
funzioni tra Città metropolitane e Comuni, mentre la previsione
dell'indicato conferimento, per le materie di competenza regionale,
avrebbe dovuto essere riservata, in applicazione del secondo comma
dell'art. 118 Cost., ad una legge regionale.
16.6.- La Regione Veneto, tenuto anche conto delle serrate
scadenze previste dal d.l. n. 95 del 2012 per la realizzazione della
riforma, e del carattere irreversibile degli effetti dannosi che si
annetterebbero alla sua esecuzione, formula richiesta di sospensione
cautelare delle esecuzione della normativa impugnata, ai sensi e per
gli effetti degli artt. 35 e 40 della legge n. 87 del 1953.
17.- Con ricorso spedito per la notifica il 13 ottobre 2012,
ricevuto il 17 ottobre e depositato il 18 ottobre (reg. ric. n. 153
del 2012), la Regione Campania ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, e, tra queste, dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis,
6, 11 e 12, e dell'art. 18, commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9, lettere c) e
d), per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 71, primo comma, 77,
secondo comma, 97, 114, 117, 118, 119, 120, 123, 133 e 138 Cost.
17.1.- La ricorrente, dopo aver descritto il contenuto delle
disposizioni impugnate, illustra le ragioni di illegittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, del
d.l. n. 95 del 2012.
17.1.1.- Sono censurate, in primo luogo, le norme dell'art. 17
che regolano il procedimento di revisione delle circoscrizioni
provinciali (commi da 1 a 4-bis), prospettandone l'incompatibilità
con l'art. 133 Cost.
Secondo la Regione Campania la norma costituzionale, che pone una
riserva di legge «rinforzata» per l'istituzione di nuove Province ed
il mutamento delle circoscrizioni già esistenti, riguarda a fortiori
il riordino, concomitante e generalizzato, delle circoscrizioni
stesse.
La necessità della procedura «rinforzata» sarebbe stata più
volte confermata, in via indiretta, dalla Corte costituzionale.
Così, ad esempio, riguardo ad una legge regionale istitutiva di
nuove Province nella Regione Sardegna, considerata compatibile con la
Costituzione solo in quanto fondata su una normativa derogatoria di
pari rango, e cioè lo statuto della Regione interessata (sentenza n.
230 del 2001). In altra occasione la Corte ha respinto i dubbi di
legittimità proposti riguardo ad una legge statale finalizzata
all'istituzione di nuove Province, sul presupposto che gli elementi
fondanti della procedura prescritta dalla Costituzione (iniziativa
dei Comuni e interlocuzione regionale) fossero compatibili con la
normazione per delega al Governo, adottata nel caso di specie
(sentenza n. 347 del 1994).
Nell'odierna fattispecie, il ruolo dei Comuni sarebbe mediato e
potenzialmente ininfluente, sia per l'irrilevanza di un eventuale
loro dissenso rispetto alle proposte del Consiglio delle autonomie
locali, sia ancora per la previsione della possibilità di ignorare
le iniziative comunali deliberate successivamente all'adozione del
provvedimento del Consiglio dei ministri che ha determinato i criteri
per il riordino, sia infine per il potere accordato al Governo di
provvedere anche in assenza di proposte di riordino formulate dalle
Regioni sulla base delle ipotesi trasmesse dall'organo di raccordo
tra la Regione stessa e gli enti locali.
L'assoluta necessità di rispetto dei criteri posti dall'art. 133
Cost. trova conferma - secondo la ricorrente - nella Carta europea
dell'autonomia locale (la cui ratifica è stata autorizzata con legge
n. 439 del 1989, che ne ha anche disposto l'esecuzione). La Carta in
questione, infatti, riconoscerebbe un diritto alla consultazione
delle popolazioni interessate a modifiche dei limiti locali
territoriali (art. 5), ed un diritto all'iniziativa degli enti
territoriali per questioni non esulanti dalle proprie competenze e
non rimesse ad altra autorità (art. 4). Se è vero che la Corte
costituzionale ha riconosciuto mero carattere programmatico alle
norme richiamate (sentenza n. 325 del 2010), resterebbe inalterato
l'obbligo, sancito dal primo comma dell'art. 117 Cost., di adeguarsi
alle disposizioni sovranazionali, anche data la loro piena
compatibilità con la norma costituzionale interna (art. 133) e
considerato che l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. non
assegna allo Stato alcuna competenza in materia di modifica delle
circoscrizioni provinciali.
Insomma, il legislatore avrebbe dovuto procedere a riforma
costituzionale, per pervenire legittimamente al risultato perseguito,
con la conseguenza che sarebbe violato anche l'art. 138 Cost.
17.1.2.- La Regione Campania osserva come la giurisprudenza
costituzionale abbia posto da tempo in luce la piena pertinenza delle
Province al sistema delle autonomie locali (art. 5 Cost.), quali
strutture espressive del principio autonomistico e di quello
democratico, «attraverso cui si esplica la sovranità popolare» (è
citata la sentenza n. 106 del 2002). La mortificazione del loro ruolo
sarebbe dunque incompatibile con i principi sanciti agli artt. 1, 2 e
5 Cost., in combinato disposto con l'art. 114 Cost.
D'altra parte - prosegue la ricorrente - la riforma delle
circoscrizioni provinciali non avrebbe comunque potuto essere
effettuata con lo strumento del decreto-legge, neppure per una
declamata finalità di urgente riassetto della finanza pubblica (sono
citate le sentenze della Corte costituzionale n. 151 e n. 148 del
2012). Mancherebbero, in effetti, le necessarie condizioni di
necessità ed urgenza, trattandosi di intervento di complessivo
riordino dell'ente provinciale. Inoltre, la successiva conversione in
legge non varrebbe a sanare l'originaria illegittimità del decreto.
Per quanto detto, la normativa censurata contrasterebbe anche con
l'art. 77, secondo comma, Cost.
17.1.3.- Il fatto che la normativa censurata abbia privato i
Comuni della funzione propulsiva per il riordino delle circoscrizioni
provinciali avrebbe determinato, secondo la Regione Campania, anche
una violazione dell'art. 71 Cost., nella parte in cui regola
l'iniziativa legislativa. Viene ribadito che, a norma dell'art. 133
Cost., detta iniziativa sarebbe spettata ai Comuni, i quali in nessun
modo potrebbero considerarsi "rappresentati" dal Consiglio delle
autonomie locali o da altri organi di raccordo tra Regione ed enti
territoriali.
17.1.4.- Proprio con riguardo al ruolo attribuito ai Consigli
delle autonomie locali o, in mancanza, ad altri organi regionali di
raccordo, la normativa censurata avrebbe determinato una lesione
delle competenze legislative regionali, come definite dagli artt.
123, quarto comma, e 117, quarto comma, Cost. La prima delle norme
citate rimette allo statuto la disciplina dei Consigli (è citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 370 del 2006), dal che
dovrebbe desumersi che spetta unicamente alla Regione definire i
compiti dei Consigli medesimi, con conseguente illegittimità di ogni
interferenza statale nella materia. Una interferenza che sarebbe
evidente, di contro, con l'attribuzione agli organismi regionali dei
compiti regolati dall'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012.
Quanto all'art. 117, quarto comma, Cost., la difesa regionale
ritiene che questa norma costituzionale sia violata nel caso in cui,
in mancanza dei Consigli delle autonomie locali, le funzioni in esame
siano svolte dagli organi regionali di raccordo. In tale ipotesi,
infatti, sarebbe violata la potestà delle Regioni, nell'ambito della
propria competenza esclusiva in materia di organizzazione, di
disciplinare discrezionalmente questi organi interni.
17.1.5.- La Regione Campania individua ulteriori profili di
illegittimità costituzionale dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012,
guardando al merito dei criteri dettati per il riordino delle
Province, e prima ancora al fatto che la competenza per la relativa
individuazione sia stata rimessa al Governo, in assenza di vincoli
effettivi.
Non vi sarebbe alcuna competenza statale a provvedere, non
potendo la stessa connettersi alla lettera p) del secondo comma, o al
terzo comma, dell'art. 117 Cost. In ogni caso l'affidamento
all'Esecutivo della parametrazione sarebbe stato operato «in evidente
spregio della ratio dell'art. 133 Cost.», che esigerebbe il ricorso
alla legge quale presidio dei principi democratici e autonomistici e
della identità territoriale delle Province. L'intervenuta riforma
del Titolo V della Parte seconda della Costituzione non avrebbe
consentito di adottare la procedura prevista, in epoca antecedente,
dall'art. 16 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali), poi rinnovata dall'art. 21 del d.lgs. n. 267 del
2000, che si giustificava in rapporto ad una collocazione
istituzionale delle Province quali organi di decentramento dello
Stato, e non ancora come enti autonomi «costitutivi» della
Repubblica.
Osserva ancora la ricorrente che, nell'attuale quadro
costituzionale, le funzioni amministrative vengono conferite alle
Province in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, e dunque non sono attribuite uniformemente, quanto
piuttosto in ragione delle singole esigenze territoriali.
Contrasterebbe dunque con l'impianto del citato Titolo V la
fissazione di criteri rigidi ed uniformi per il riordino, con
conseguente violazione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità (art. 3 Cost.).
Oltretutto - prosegue la Regione Campania - l'indicata
uniformità varrebbe a svilire la «natura storico-identitaria delle
autonomie locali, sancita dagli artt. 1, 2, 5 e 114 Cost.».
17.1.6.- La competenza a regolare la materia non potrebbe essere
rivendicata dallo Stato neppure invocando la necessità di fissare
principi di coordinamento della finanza pubblica: una competenza,
questa, che la Corte costituzionale avrebbe già delimitato ad
un'opera di «transitorio contenimento complessivo» della spesa, non
legittimando certo la disciplina stabile, rigida ed esaustiva di
vincoli all'autonomia regionale. Tale sarebbe, all'evidenza, la
normativa introdotta con le norme censurate, senza oltretutto che
dallo Stato sia venuta alcuna indicazione, neppure di massima, delle
economie realizzate. Sarebbero violati, dunque, gli artt. 117, terzo
comma, e 119, secondo comma, Cost.
17.1.7.- Sarebbe illegittima, secondo la ricorrente, anche la
previsione di un potere sostitutivo del Governo nei confronti delle
Regioni che non trasmettano le proposte di riordino secondo la
procedura prevista dalle norme censurate (per violazione degli artt.
3, 118, 120 e 133 Cost.).
È stabilito in particolare, al comma 4 del censurato art. 17,
che il provvedimento legislativo di riordino sia adottato previa la
sola interlocuzione della Conferenza unificata, sebbene facciano
difetto le condizioni legittimanti l'esercizio del potere
sostitutivo, di cui all'art. 120 Cost. ed all'art. 8 della legge n.
131 del 2003. L'atto regionale (proposta di riordino delle Province)
la cui omissione comporta la sostituzione, infatti, non sarebbe
dovuto o necessario, ossia privo di discrezionalità nell'an,
trattandosi di atti di iniziativa del procedimento di revisione a
norma del primo comma dell'art. 133 Cost., «e quindi, con ogni
evidenza, assolutamente discrezionali e certamente non vincolati».
La disciplina censurata non contiene d'altra parte alcuna delle
garanzie procedurali previste dall'art. 8 della citata legge n. 131
del 2003, nè una tutela effettiva del principio di leale
collaborazione (collaborazione non surrogabile attraverso
l'interlocuzione della Conferenza unificata). Oltretutto, con una
scelta la cui irrazionalità assumerebbe autonoma rilevanza ex art. 3
Cost., la normativa in questione prevede che il termine per
l'esercizio del potere sostitutivo decorra ancor prima che sia
scaduto quello per l'adozione dei provvedimenti spettanti al soggetto
istituzionale da sostituire (il primo termine è infatti ancorato
all'entrata in vigore della legge di conversione n. 135 del 2012,
mentre il secondo è connesso alla pubblicazione della delibera
governativa sui criteri di riordino delle circoscrizioni
provinciali).
Da ultimo, la ricorrente esclude che l'atto di iniziativa del
procedimento di revisione delle circoscrizioni provinciali (sul quale
deve essere sentita anche la Regione) possa essere oggetto di una
chiamata in sussidiarietà dello Stato; infatti, in tal modo la
«flessibilizzazione» di una competenza direttamente assegnata dalla
Costituzione, e non da leggi di conferimento delle funzioni
amministrative in attuazione dell'art. 118 Cost., ridonderebbe nella
«violazione del principio di rigidità costituzionale ricavabile
dall'art. 138 Cost.».
17.1.8.- La Regione Campania ritiene che i commi 6 e 12 dell'art.
17 impugnato, confermando ed attuando il disegno perseguito mediante
l'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, riproducano il vulnus già recato
con la norma appena citata, e già denunciato dalla stessa Regione
con un proprio ricorso (reg. ric. n. 46 del 2012), alla sintesi del
quale può senz'altro farsi rinvio.
17.1.9.- La ricorrente censura anche il comma 11 dell'art. 17 del
d.l. n. 95 del 2012, per l'asserito contrasto con gli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost.
Nel suo significato letterale, la norma parrebbe infatti
assegnare alla Regione, in rapporto alle funzioni di "area vasta"
attribuite in via transitoria alle Province, meri compiti di
programmazione e coordinamento, relativamente alle materie di
corrispondente competenza legislativa a norma dell'art. 117 Cost. Una
disciplina siffatta contrasterebbe con principi già enunciati dalla
giurisprudenza costituzionale, secondo cui spetta alla legge
regionale, nelle materie di competenza, la concreta allocazione delle
funzioni (è citata la sentenza n. 43 del 2004), con la conseguente
ammissibilità di norme che riservino alle Regioni stesse determinate
funzioni.
17.2.- La Regione Campania, come anticipato, ha promosso
questioni di legittimità costituzionale anche con riguardo all'art.
18 del d.l. n. 95 del 2012.
17.2.1.- La soppressione delle più importanti Province (compresa
quella di Napoli), con contestuale creazione delle Città
metropolitane, avrebbe lo scopo dichiarato di garantire l'efficace ed
efficiente svolgimento delle funzioni amministrative, e dunque uno
scopo diverso da quello ostentato per il ricorso alla decretazione
d'urgenza, cioè il contenimento della spesa pubblica. Del resto, il
processo di riforma e la creazione dei nuovi enti richiederebbe un
palese sforzo di spesa, a sua volta in contrasto con la finalità
dichiarata.
Ebbene - osserva la ricorrente - l'inserimento di norme con
finalità eterogenea nell'ambito di un provvedimento d'urgenza
comporta l'illegittimità delle norme medesime, per violazione
dell'art. 77 Cost. (è citata la sentenza della Corte costituzionale
n. 22 del 2012).
Per altro verso, l'istituzione delle Città metropolitane non
rientrerebbe nella competenza legislativa dello Stato. Non potrebbe
utilmente guardarsi, in assenza di altre ed esplicite disposizioni
costituzionali, alla lettera p) del secondo comma dell'art. 117
Cost., che configura una competenza statale tassativamente limitata
al sistema elettorale, alla forma di governo ed alle funzioni
fondamentali degli enti locali. Di conseguenza, l'istituzione dei
nuovi enti apparterebbe alla competenza residuale delle Regioni, in
applicazione del quarto comma dell'art. 117 Cost.
In ogni caso, la normativa impugnata sarebbe illegittima per non
aver previsto alcun ruolo delle Regioni nella istituzione delle
Città metropolitane (in contrasto oltretutto col disposto dell'art.
22 del d.lgs. n. 267 del 2000, che già rimetteva alle Regioni la
delimitazione territoriale delle aree metropolitane, pur essendo
stato introdotto nella vigenza del testo originario del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione). La partecipazione della
Regione sarebbe circoscritta esclusivamente all'ambito dell'eventuale
sub-procedimento volto all'articolazione in più Comuni del
territorio del Comune capoluogo (art. 18, comma 2-bis). Dunque il
legislatore statale avrebbe violato gli artt. 114, 117 e 118, primo
comma, Cost.
Anche più grave sarebbe poi l'estromissione delle Regioni dalla
procedura di soppressione delle principali Province esistenti. Se
l'art. 133, primo comma, Cost. assegna alla Regione un ruolo
interlocutorio nella istituzione di nuove Province, dovrebbe
intendersi prescritto, a maggior ragione, un parere per il caso della
loro soppressione. Oltretutto, con la disciplina impugnata, il
legislatore avrebbe scelto le Province da sopprimere, discriminandole
rispetto alle altre, senza un riconoscibile criterio, adottando una
legge-provvedimento priva di ragionevolezza (art. 3 Cost.) ed in
contrasto con il canone dell'imparzialità (art. 97 Cost.). I criteri
della proporzionalità e dell'adeguatezza sono tanto più essenziali
- osserva la ricorrente - quando il legislatore statale opera in
materie che interferiscono con l'autonomia degli enti locali e con le
competenze legislative delle Regioni.
17.2.2.- Un ulteriore profilo di illegittimità dell'art. 18
consisterebbe nella facoltà, conferita ai Comuni compresi nell'area
delle istituite Città metropolitane, di non aderire al nuovo ente, e
di accorparsi piuttosto, con una propria delibera consiliare, al
territorio di una Provincia limitrofa (art. 18, comma 2). La norma
contrasterebbe infatti con il primo comma dell'art. 133 Cost.
Per un verso, sarebbe violata la riserva di legge in materia di
modifica delle circoscrizioni provinciali, con l'ulteriore vulnus
realizzato mediante l'esclusione di ogni coinvolgimento dell'ente
regionale nella procedura.
Per altro verso, la disciplina sarebbe incongrua nella misura in
cui pare consentire l'accorpamento ad una Provincia di un Comune che
non confini con il relativo territorio, creando discontinuità, sul
piano del funzionamento dei servizi e dello svolgimento delle
funzioni, incompatibili con i principi di ragionevolezza e buona
amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).
17.2.3.- Inoltre, la previsione (comma 2-bis dell'impugnato art.
18) che consente ai Comuni capoluogo di promuovere il proprio
frazionamento in più Comuni determinerebbe una violazione della
riserva di legge regionale nella materia, posta dal secondo comma
dell'art. 133 Cost. La legge regionale, nella disciplina censurata,
è prevista quale mera sanzione degli esiti di un procedimento
referendario, con quorum predeterminato, ed avrebbe dunque contenuto
vincolato. Con l'ulteriore violazione, dunque, della riserva
statutaria concernente i referendum sulle leggi e sui provvedimenti
regionali, di cui al primo comma dell'art. 123 Cost. (e con immediato
contrasto con la legislazione regionale campana già esistente in
materia).
17.2.4.- La Regione Campania ritiene illegittimo, ancora, il
comma 7-bis del censurato art. 18, che pare limitare le attribuzioni
regionali, all'esito del conferimento alle Città metropolitane di
funzioni fondamentali secondo il disposto del precedente comma 7,
alla sola programmazione ed al solo coordinamento nelle materie di
cui al terzo ed al quarto comma dell'art. 117 Cost., oltre che alle
funzioni esercitate a norma dell'art. 118 Cost.
Spetterebbe alla legislazione regionale, in effetti, la concreta
allocazione delle funzioni, parte delle quali, esercitando le
prerogative attribuite dalle due norme costituzionali appena citate,
potrebbe essere appunto trattenuta a livello regionale.
17.2.5.- La ricorrente contesta, infine, la legittimità del
meccanismo di reciproco conferimento di funzioni tra Città
metropolitane e Comuni, di cui al comma 9 (lettere c e d) dell'art.
18 del d.l. n. 95 del 2012. Tale meccanismo violerebbe apertamente il
disposto di cui al secondo comma dell'art. 118 Cost., che prevede
l'allocazione con legge, statale o regionale, secondo la competenza
stabilita dall'art. 117 Cost. (è citata, ancora una volta, la
sentenza della Corte costituzionale n. 43 del 2004). Inoltre, la
previsione relativa al contestuale trasferimento delle necessarie
risorse umane strumentali e finanziarie determinerebbe la lesione del
principio di buon andamento e della riserva di legge in materia di
organizzazione della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
18.- Con ricorso spedito per la notifica il 13 ottobre 2012,
ricevuto il 17 ottobre e depositato il 18 ottobre (reg. ric. n. 154
del 2012), la Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 1,
2, 3, 5, 71, primo comma, 77, secondo comma, 114, 117, 118, 119, 120,
secondo comma, 123, quarto comma, 133 e 138 Cost.
18.1.- La ricorrente, oltre ad impugnare gli stessi commi oggetto
di censura da parte della Regione Campania (reg. ric. n. 153 del
2012), motiva l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate
con argomentazioni identiche a quelle contenute nel ricorso appena
citato. Per questa ragione può farsi integrale rinvio alla sintesi
riportata sopra.
19.- Con ricorso notificato il 15 ottobre 2012 e depositato il 19
ottobre (reg. ric. n. 159 del 2012), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, e, tra queste, dell'art. 17, per violazione degli artt.
77 e 133 Cost., dell'art. 4, primo comma, n. 1-bis), della legge
cost. n. 1 del 1963 e dell'art. 8 del d.lgs. n. 9 del 1997.
19.1.- La ricorrente evidenzia come l'art. 17, rubricato
«Riordino delle province e delle loro funzioni», sembri non riferirsi
alle Regioni a statuto speciale, dal momento che il comma 1 precisa
che «tutte le province delle regioni a statuto ordinario esistenti
alla data di entrata in vigore del presente decreto sono oggetto di
riordino sulla base dei criteri e secondo la procedura di cui ai
commi 2 e 3».
È vero invece che, con la sola espressa eccezione della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, la disposizione riguarda anche
le autonomie speciali. Il comma 5 dell'art. 17 prevede, infatti, che
«le Regioni a statuto speciale, entro sei mesi dalla data di entrata
in vigore del presente decreto, adeguano i propri ordinamenti ai
principi di cui al presente articolo, che costituiscono principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica nonchè principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica».
Sul rilievo che l'obbligo di adeguamento ivi prescritto gravi
anche sulla Regione Friuli-Venezia Giulia, la difesa della stessa
Regione ritiene che sia stata violata la propria competenza
statutaria, con conseguente legittimazione alla impugnazione.
La tesi della ricorrente è che le Regioni speciali dovrebbero
provvedere ad applicare autonomamente, nel proprio territorio, il
procedimento di riordino previsto per le Regioni a statuto ordinario,
con minime possibilità di adattamento. In ogni caso, è contestato
anche il contenuto dei principi enucleati dal legislatore statale per
il riordino delle Province, sul rilievo che tale illegittimità si
riverberi sui vincoli posti alla ricorrente dal comma 5.
19.2.- Dai primi quattro commi dell'art. 17 si desumerebbe,
secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che la procedura
configurata prevede snodi eventuali e snodi ineliminabili, nel cui
ambito non è comunque prevista una specifica iniziativa dei Comuni.
Costituirebbero snodi eventuali sia l'ipotesi di riordino
formulata dal Consiglio delle autonomie locali, sia l'analoga
proposta ad opera della Regione, mentre il procedimento essenziale
per la revisione delle circoscrizioni provinciali sarebbe costituito
dalla previa deliberazione dei criteri da parte del Consiglio dei
ministri (avvenuta con provvedimento del 20 luglio 2012), dalla
presentazione del disegno di legge governativo di riordino, dal
parere della Conferenza unificata e, infine, dall'approvazione del
disegno di legge da parte del Parlamento.
Si tratterebbe, in definitiva, di un procedimento diretto dagli
organi centrali dello Stato, in particolare dal Governo, il quale,
con la fissazione dei criteri per il riordino, precostituisce il
contenuto del disegno di legge.
19.3.- Ad avviso della ricorrente, la procedura richiamata non
potrebbe trovare applicazione diretta nel suo territorio, posto che,
ai sensi dell'art. 4, numero 1-bis, dello statuto speciale di
autonomia, essa è titolare di potestà legislativa primaria in
materia di ordinamento degli enti locali. L'art. 8 delle norme di
attuazione dello statuto speciale di cui al d.lgs. n. 9 del 1997
prevede infatti che in tale materia «è ricompresa la revisione delle
circoscrizioni provinciali, l'istituzione di nuove province e la loro
soppressione, su iniziativa dei comuni, sentite le popolazioni
interessate».
Tuttavia, come già evidenziato, il comma 5 dell'art. 17
stabilisce che le Regioni a statuto speciale adeguino i propri
ordinamenti ai principi indicati nel medesimo art. 17, costituendo i
predetti «principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
nonchè principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica».
Secondo la ricorrente, il vincolo di adeguamento sarebbe
costituzionalmente illegittimo sia per ragioni attinenti al
meccanismo configurato nei commi da 1 a 4 dell'art. 17, in sè lesivo
dell'art. 133 Cost., sia perchè invasivo della competenza regionale
sancita dall'art. 8 delle norme di attuazione dello statuto speciale
di cui al d.lgs. n. 9 del 1997, sia, infine, perchè le disposizioni
alle quali la Regione dovrebbe adeguarsi non costituirebbero principi
dell'ordinamento giuridico nè principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica.
19.4.- Nel merito, sarebbe evidente che la procedura di revisione
delle circoscrizioni provinciali configurata dall'art. 17 del d.l. n.
95 del 2012 non corrisponde al modello indicato dall'art. 133, primo
comma, Cost. La centralità del ruolo dei Comuni, indicata nel citato
parametro, è stata riconosciuta dalla sentenza n. 347 del 1994 della
Corte costituzionale, nella quale si è affermato che l'art. 133
Cost. impone un procedimento legislativo costituzionalmente
rinforzato, anche in ragione del formale intervento dei Comuni.
La scelta dei Costituenti, frutto di un emendamento alla iniziale
configurazione del procedimento su iniziativa delle Regioni,
intendeva enfatizzare il ruolo delle popolazioni interessate, in una
prospettiva opposta a quella, verticistica, assunta dal legislatore
del 2012.
Il contrasto evidente tra i percorsi delineati, rispettivamente,
dalla Costituzione e dal d.l. n. 95 del 2012, avrebbe indotto il
Governo a precisare, nella relazione al disegno di legge di
conversione del citato decreto, che «anche a voler prescindere dalla
considerazione che, trattandosi di riordino complessivo, non trova
applicazione l'art. 133 della Costituzione, va rilevato in ogni caso
che detto articolo è, nella sostanza, rispettato, visto che i Comuni
sono pienamente coinvolti tramite il Consiglio delle autonomie
locali».
La difesa della Regione ricorrente reputa infondata la tesi
governativa, giacchè, per un verso, il Consiglio delle autonomie
locali non coincide affatto con i Comuni interessati, potendo persino
esprimere decisioni contrarie alla volontà di questi ultimi, e, per
altro verso, la normativa impugnata configura come solo eventuale
l'iniziativa del Consiglio.
In realtà, osserva la ricorrente, l'idea stessa di un «generale
riordino delle Province secondo criteri diversi da quello storico
[sarebbe] estranea alla Costituzione», e non perchè la Costituzione
non si occupi del tema, come sostenuto dal Governo con ragionamento
paradossale, bensì perchè la Costituzione, nel disciplinare il
procedimento legislativo ordinario di trasformazione delle Province
esistenti, esclude che il riordino generale del sistema possa
avvenire al di fuori di un procedimento di revisione costituzionale.
19.5.- La Regione Friuli-Venezia Giulia reputa la normativa
statale lesiva della competenza statutaria in materia di ordinamento
degli enti locali, che comprende la revisione delle circoscrizioni
provinciali. L'art. 8 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 9
del 1997 richiama, nella formulazione letterale, l'art. 133 Cost.,
prescrivendo che si proceda su iniziativa dei Comuni, ed aggiunge il
vincolo a sentire le popolazioni interessate.
Da quanto esposto discenderebbe che la ricorrente non potrebbe
ottemperare agli obblighi imposti dall'art. 17 del d.l. n. 95 del
2012 senza, al contempo, violare le regole di base dell'esercizio
della propria competenza in materia di revisione delle circoscrizioni
provinciali.
Il dovere di adeguamento, previsto dal comma 5 dell'art. 17
citato, sarebbe pertanto illegittimo, in ragione del suo specifico
contenuto, sia in riferimento all'art. 133 Cost., sia in relazione
all'art. 8 del d.lgs. n. 9 del 1997. Nondimeno, la difesa regionale
sottolinea che, se anche il contenuto dell'art. 17 fosse in sè
legittimo, ugualmente l'imposizione del dovere di adeguamento sarebbe
lesivo dell'autonomia regionale statutaria.
Le regole fissate dall'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 in materia
di revisione delle circoscrizioni provinciali non costituirebbero
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica nè principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. Si tratterebbe,
infatti, di mere regole dimensionali e procedurali, il cui utilizzo
sarebbe limitato ad un'unica occasione; regole non coincidenti, per
di più, con quelle fissate nell'art. 21 del d.lgs. n. 267 del 2000,
che stabiliscono i criteri ai quali i Comuni devono attenersi
nell'esercizio «dell'iniziativa di cui all'articolo 133 della
Costituzione», volta alla «revisione delle circoscrizioni
provinciali».
Parrebbe dunque che, con riferimento al medesimo oggetto, non
possano esistere principi dell'ordinamento giuridico contraddittori,
e, in ogni caso, che principi dell'ordinamento non possano essere
ricavati da norme che derogano ad altre, di contenuto generale. A
ciò andrebbe aggiunto che, ai sensi dell'art. 4 dello statuto
speciale, soltanto leggi formali ed atti ad esse equiparati possono
limitare la potestà legislativa primaria della ricorrente, e non
anche gli atti amministrativi, come la deliberazione del Consiglio
dei ministri prevista dal comma 2 dell'art. 17 per la definizione dei
limiti dimensionali delle nuove Province.
Le norme impugnate, ad avviso della ricorrente, neppure
conterrebbero principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, non presentando alcun contenuto finanziario al di là del
presupposto, di buon senso ma tecnicamente non riconducibile ai
suddetti principi, secondo cui un numero inferiore di Province
dovrebbe comportare una minore spesa pubblica.
19.6.- La difesa della Regione Friuli-Venezia Giulia impugna,
infine, l'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 per contrasto con l'art. 77
Cost., per carenza dei requisiti di necessità ed urgenza.
La natura stessa della materia del riordino ordinamentale delle
Province richiederebbe il procedimento legislativo ordinario e
soltanto una «urgenza estrema ed evidente potrebbe giustificare
l'anticipazione di qualche singolo aspetto del procedimento con uno
strumento di urgenza».
Vi sarebbe del resto un chiaro collegamento tra il vizio
procedurale e i limiti contenutistici della normativa impugnata, là
dove la scelta della decretazione d'urgenza non ha consentito di
stabilire i criteri del riordino, nè ad attestare l'urgenza di
provvedere sarebbero sufficienti i termini, relativamente brevi,
fissati per le diverse fasi del procedimento di riordino.
Mancherebbe, infatti, l'individuazione di immediati risparmi
finanziari, connessi all'attuazione del riordino, ove invece
parrebbero sicuri, nel breve periodo, l'aumento di spesa e le
disfunzioni collegate alla transizione da un assetto all'altro.
20.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il 19
ottobre (reg. ric. n. 160 del 2012), la Regione autonoma Sardegna ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012, e, tra queste,
degli artt. 17 e 18, per violazione degli artt. 116 e 133 Cost., del
principio di leale collaborazione e degli artt. 3, 43, 45 e 54 della
legge cost. n. 3 del 1948.
20.1.- La ricorrente premette che tutti i riferimenti alle
attribuzioni costituzionali riconosciute alle Regioni ordinarie sono
richiamati per il tramite dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, che estende alle Regioni a statuto speciale le disposizioni di
maggior favore previste per quelle ordinarie.
Ancora in via preliminare, la stessa difesa precisa che la
Regione Sardegna non ignora la particolare congiuntura economica nè
la difficile situazione economico-finanziaria in cui versa il Paese,
entrambi fattori invocati dal Governo per giustificare l'uso della
decretazione d'urgenza, ai sensi dell'art. 77 Cost. La Regione
ricorrente non intende, infatti, sottrarsi al contributo cui tutti
gli enti territoriali sono chiamati per migliorare lo stato della
finanza pubblica. Nondimeno la situazione economico-finanziaria
generale non può costringere a rinunciare alla difesa delle
attribuzioni costituzionali e statutarie, violate dalla normativa
impugnata (è richiamata la sentenza n. 151 del 2012).
D'altra parte, proprio con il d.l. n. 95 del 2012 il legislatore
statale ha rimodulato l'impegno al miglioramento dei conti pubblici,
al punto che, come si legge nel preambolo allo stesso decreto, ha
ritenuto di sospendere l'incremento dell'imposta sul valore aggiunto,
nonchè di garantire le necessarie risorse per la prosecuzione di
interventi indifferibili.
20.2.- Su queste premesse, la ricorrente impugna innanzitutto
l'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 per violazione del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 117 e ss. Cost., degli artt.
116 e 133 Cost., e degli artt. 3, 43 e 54 dello statuto speciale per
la Sardegna.
La difesa regionale riporta il contenuto della norma impugnata
osservando come alla stessa sottenda una «radicale diminuzione del
numero delle Province», attraverso la soppressione di molte di esse,
ovvero l'accorpamento delle circoscrizioni territoriali ad altro
Ente. Tale obiettivo si ricaverebbe dalla previsione contenuta nel
comma 2 dell'art. 17, che demanda ad apposita deliberazione del
Consiglio dei ministri l'individuazione dei requisiti minimi di
popolazione residente e di estensione territoriale.
La deliberazione, assunta il 20 luglio 2012, ha fissato
l'estensione territoriale minima in duemilacinquecento chilometri
quadrati e la popolazione minima in trecentocinquantamila persone.
Pertanto, osserva la difesa regionale, l'attività di riordino delle
Province finisce per risolversi nella individuazione di quelle che
non possiedono i suddetti requisiti, destinate, in quanto tali, alla
soppressione, con conseguente accorpamento del loro territorio ad un
altro ente provinciale.
Il descritto complesso procedimento si applica, ai sensi
dell'art. 17, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, a «tutte le province
delle regioni a statuto ordinario esistenti alla data di entrata in
vigore del presente decreto», mentre il comma 5 del medesimo art. 17
impone alle Regioni a statuto speciale di adeguare, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del decreto, i propri ordinamenti «ai
principi di cui al presente articolo», qualificati come principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica nonchè come principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
20.3.- La ricorrente segnala che, alla data di entrata in vigore
del d.l. n. 95 del 2012, le Province esistenti nella Regione Sardegna
sono quelle cosiddette storiche, ossia Cagliari, Sassari, Nuoro e
Oristano, essendo state già soppresse le Province di
Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di
Olbia-Tempio, a seguito del referendum 6 maggio 2012, che ha abrogato
la legge della Regione Sardegna 12 luglio 2001, n. 9 (Istituzione
delle province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano,
dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio), istitutiva delle predette.
Delle quattro Province cosiddette storiche, quelle di Cagliari,
Nuoro e Sassari sono espressamente previste dall'art. 43 dello
statuto di autonomia, il quale stabilisce che «con legge regionale
possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle
province, in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna
delle province interessate espressa con referendum». La Provincia di
Oristano, invece, è stata istituita con la legge statale 16 luglio
1974, n. 306 (Istituzione della provincia di Oristano).
Così ricostruito il contesto normativo sul quale incide la
disposizione impugnata, l'illegittimità costituzionale di
quest'ultima sarebbe addirittura palese.
La ricorrente osserva come, ai fini del previsto adeguamento
dell'ordinamento regionale alle disposizioni statali sul riordino, e
quindi in funzione della soppressione o dell'accorpamento di una
delle Province di Cagliari, Sassari e Nuoro, sarebbe necessaria la
revisione dello statuto, posto che la legge regionale potrebbe
soltanto modificare le relative circoscrizioni.
Ne consegue che, essendo necessaria una legge costituzionale per
la revisione dello statuto, la Regione Sardegna non può procedere
all'adeguamento del proprio ordinamento secondo quanto previsto
dall'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012.
Precisa la ricorrente che, ai sensi dell'art. 54, ultimo comma,
dello statuto, soltanto le disposizioni contenute nel Titolo III
(articoli da 7 a 14) possono essere modificate con leggi ordinarie
della Repubblica, su proposta del Governo o della Regione, sentita in
ogni caso quest'ultima.
In questa prospettiva, la difesa regionale richiama la sentenza
n. 198 del 2012, nella quale la Corte costituzionale ha rilevato che,
poichè la disciplina degli organi delle Regioni a statuto speciale
è contenuta nei rispettivi statuti, adottati con legge
costituzionale al fine di garantire le particolari condizioni di
autonomia di tali enti, l'adeguamento al disposto dell'art. 14, comma
1, del d.l. n. 138 del 2011 da parte di dette Regioni richiedeva la
modifica di fonti di rango costituzionale, alle quali, peraltro, «una
legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni».
Ciò detto con riguardo alle Province previste espressamente
dallo statuto, la difesa regionale esamina la diversa situazione che
si determinerebbe ove l'adeguamento al riordino riguardasse la sola
Provincia istituita con legge statale, e cioè la Provincia di
Oristano.
In questo caso, l'art. 43 dello statuto impone una procedura
rafforzata dal referendum, espressivo della volontà delle
popolazioni, con la conseguenza che non potrebbero essere rispettati
i tempi di adeguamento, come previsti dall'impugnato art. 17. Nè si
potrebbe ritenere utilizzabile, ai fini che qui rilevano, il
referendum consultivo regionale, previsto dalla legge della Regione
Sardegna 17 maggio 1957, n. 20 (Norme in materia di referendum
popolare regionale), svolto il 6 maggio 2012, il cui quesito n. 5 era
formulato nei seguenti «Siete voi favorevoli all'abolizione delle
quattro province "storiche" della Sardegna, Cagliari, Sassari, Nuoro
e Oristano?».
Tale proposta referendaria non risulta in alcun modo
sovrapponibile all'eventuale soppressione della Provincia di Oristano
e annessione del relativo territorio ad una o più delle Province
statutarie, ragione per cui sarebbe necessaria una ulteriore
consultazione popolare.
Sarebbe in definitiva evidente, a parere della ricorrente, il
contrasto fra i commi da 1 a 4-bis e 5 dell'art. 17 del d.l. n. 95
del 2012, da una parte, e il principio di leale collaborazione e gli
artt. 43 e 54 dello statuto, dall'altra.
20.4.- La normativa impugnata violerebbe anche il disposto
dell'art. 133 Cost., il quale prevede che il mutamento delle
circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove Province sono
stabiliti con legge statale, su iniziativa dei Comuni.
A parte il rilievo che, ai sensi dell'art. 45 dello statuto, la
competenza appartiene al legislatore regionale, la difesa della
ricorrente osserva che il primo comma dell'art. 133 Cost. fa salvo il
principio della consultazione delle comunità locali, attraverso
l'iniziativa legislativa, che pure non potrebbe avvenire nei tempi
ristretti imposti dall'art. 17.
Conclusivamente, la previsione del riassetto degli enti
provinciali, direttamente disciplinati dallo statuto di autonomia,
violerebbe gli artt. 43 e 54 dello stesso statuto, in uno con l'art.
116 Cost.
20.5.- La ricorrente considera costituzionalmente illegittimi
anche i commi da 6 a 12 dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012, con i
quali il legislatore ha portato a compimento la riforma delle
funzioni delle Province, e degli organi di governo dei predetti enti
territoriali, introdotta con l'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, già
impugnato dalla Regione Sardegna (reg. ric. n. 47 del 2012). In
proposito, la difesa regionale precisa di voler insistere nei motivi
di ricorso già formulati.
Lo Stato avrebbe disposto, in modo autoritativo e unilaterale, la
riforma degli organi e delle funzioni delle Province, già prevista
dal citato art. 23, e confermata dall'impugnato art. 17, senza tenere
conto della riserva statutaria nelle materie «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione» e «ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni» (art. 3, comma 1,
lettere a e b dello statuto).
Le previsioni censurate non potrebbero essere qualificate come
norme fondamentali, di riforma economico-sociale della Repubblica,
stante il contenuto dettagliato, non necessario ai fini della
realizzazione degli obiettivi di maggiore efficienza perseguiti dal
legislatore statale.
In particolare, risulterebbero lesivi dell'autonomia statutaria
regionale i commi 6, 7 e 8 dell'art. 17, nella parte in cui - al pari
dei commi 18 e 19 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 - operano il
trasferimento ai Comuni di funzioni già attribuite alle Province e
le connesse risorse.
Secondo la ricorrente, infatti, non si potrebbe ritenere che il
legislatore statale fosse legittimato ad intervenire come ha fatto,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. in quanto il
parametro richiamato fa riferimento alle «funzioni fondamentali»
degli enti locali, riguardo alle quali trova applicazione la
disciplina dello statuto speciale di autonomia.
20.6.- La Regione Sardegna impugna anche l'art. 18 del d.l. n. 95
del 2012 per violazione dei medesimi parametri.
La ricorrente osserva che la norma in esame non menziona
direttamente una Città metropolitana da istituirsi nella Regione
Sardegna, nondimeno l'art. 17, comma 5, della legge n. 142 del 1990,
da ritenersi fonte originaria della disciplina di questo tipo di
ente, stabiliva che «in attuazione dell'art. 43 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (statuto speciale per la
Sardegna), la regione Sardegna può con legge dare attuazione a
quanto previsto nel presente articolo delimitando l'area
metropolitana di Cagliari».
La disposizione riportata è stata oggetto di modificazione e
quindi trasfusa nel d.lgs. n. 267 del 2000, il cui art. 22
disciplinava la materia, prevedendo al comma 3 che «restano ferme le
città metropolitane e le aree metropolitane definite dalle regioni a
statuto speciale».
L'art. 22 citato è stato abrogato dall'art. 18, comma 1, ultimo
capoverso, del d.l. n. 95 del 2012, con la conseguenza che alla
Regione Sardegna dovrebbe essere preclusa l'istituzione di Città
metropolitane nel territorio regionale, compresa quella di Cagliari,
con conseguente lesione delle attribuzioni statutarie.
È vero infatti che, se anche l'art. 45 dello statuto non
contempla direttamente le Città metropolitane, si dovrebbe tenere
conto del fatto che tali enti, nel territorio su cui insistono,
modificano sia l'ordinamento della Provincia, sia quello dei Comuni
che vengono a farne parte. Pertanto, la richiamata disposizione
statutaria dovrebbe essere interpretata nel senso che, tra le
attribuzioni della Regione Sardegna, è compresa l'istituzione delle
Città metropolitane, la cui mancata espressa menzione deriverebbe
semplicemente dall'anteriorità dello statuto rispetto alla
introduzione, nell'ordinamento, dei predetti enti.
In questa prospettiva, dunque, l'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012,
nella parte in cui abroga l'art. 22 (in specie il comma 3) del d.lgs.
n. 267 del 2000, così escludendo che la Regione Sardegna possa
istituire le Città metropolitane nel proprio territorio, e in
particolare la Città metropolitana di Cagliari, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 45 e 54 dello Statuto, nonchè con l'art. 116
Cost., in quanto dispone il riassetto di enti territoriali senza
tenere conto della competenza regionale in materia (è richiamata la
sentenza della Corte costituzionale n. 198 del 2012).
I parametri indicati sarebbero violati anche perchè il
procedimento di istituzione delle Città metropolitane configurato
dall'art. 18, ai commi 2, 2-bis, 3-bis, 3-ter e 3-quater, non prevede
la preventiva consultazione delle popolazioni interessate, a
differenza di quanto stabilito dall'art. 45 dello statuto, che regola
la maggiore autonomia conferita alle Regioni a statuto speciale, come
riconosciuta anche dall'art. 116 Cost.
21.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 ottobre 2012,
ricevuto il 16 ottobre e depositato il 22 ottobre (reg. ric. n. 161
del 2012), la Regione Piemonte ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, e, tra queste, dell'art. 17, commi 6 e 12, per
violazione degli artt. 5, 77, 114, 117, secondo comma, lettera p),
quarto e sesto comma, 118, 119 e 120 Cost., e del principio di leale
collaborazione.
21.1.- In premessa la ricorrente afferma la propria
legittimazione ad impugnare la norma oggetto, in quanto lesiva delle
proprie prerogative e di quelle degli enti locali, alla luce sia
della consolidata giurisprudenza costituzionale sul punto, sia
dell'art. 9 della legge n. 131 del 2003.
21.2.- Quanto al merito dell'impugnazione, la difesa regionale
richiama il contenuto dell'art. 17, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012,
che interviene sull'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011. La disposizione
riportata, da ritenersi di difficile interpretazione in relazione al
contenuto dei commi 14 e 18 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, è
impugnata proprio se ed in quanto confermativa di dette norme, per le
medesime ragioni rappresentate con il ricorso n. 18 del 2012; ragioni
che la difesa regionale ripropone unitamente ad ulteriori dubbi di
legittimità costituzionale aventi specificamente ad oggetto l'art.
17, comma 6.
21.3.- La ricorrente ritiene violato l'art. 5 Cost., che
riconosce «rilievo costituzionale alle autonomie locali, al principio
del più ampio decentramento amministrativo e all'adeguamento della
legislazione statale alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento».
La norma impugnata avrebbe invertito il significato del parametro
richiamato, con grave compromissione dell'autonomia regionale e
dell'assetto ordinamentale ed istituzionale della stessa.
21.4.- Si assume, inoltre, che la riduzione delle attribuzioni
del Consiglio provinciale, quale organo amministrativo fondamentale
della Provincia, al solo indirizzo e coordinamento dell'attività dei
Comuni, con conseguente trasferimento delle altre attribuzioni ai
Comuni e alle Regioni, violerebbe palesemente l'art. 114 Cost., nella
sostanza e nella forma.
In primo luogo, si osserva dalla difesa regionale, «una proposta
di riordino (che non equivale necessariamente a soppressione)
complessivo delle istituzioni territoriali non può essere oggetto di
un decreto-legge volto a risanare le finanze pubbliche (obiettivo
peraltro non raggiunto con la norma impugnata) e di fatto
modificativo della Costituzione».
In secondo luogo, la normativa statale non avrebbe lasciato alcun
margine di scelta alle Province e alle stesse Regioni.
Sarebbero violati altresì gli artt. 117, secondo comma, lettera
p), quarto e sesto comma, 118 e 119 Cost., posto che l'intervento
«demolitorio» attuato con la norma impugnata travalicherebbe la
competenza esclusiva statale in materia di «legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane», tenuto conto che il parametro competenziale
indicato deve essere interpretato in stretta correlazione con gli
artt. 5 e 114 Cost. La competenza esclusiva statale riguardo alla
individuazione delle funzioni fondamentali degli enti indicati,
quindi, dovrebbe essere esercitata nel rispetto dell'esistenza di
tali enti e della loro autonomia, come riconosciuta dalla
Costituzione.
Con la riduzione delle attribuzioni al solo indirizzo e
coordinamento dell'attività dei Comuni si realizzerebbe lo
svuotamento delle funzioni delle Province, la cui natura è
regolamentare e amministrativa, e quindi, in realtà, la
cancellazione stessa dell'ente Provincia, con impatto anche
sull'assetto legislativo e regolamentare delle Regioni.
Sarebbero violate le competenze residuali e concorrenti delle
Regioni, e la stessa potestà regolamentare di queste ultime, in
quanto il Governo imporrebbe loro di trasferire ai Comuni le funzioni
delle Province e di trattenere quelle finalizzate ad assicurare
l'esercizio unitario. Dovrebbe considerarsi, inoltre, che le Province
sono titolari anche di funzioni amministrative proprie e di potestà
regolamentare sull'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni ad
esse attribuite, ai sensi dell'art. 118, sesto comma, Cost.
In definitiva, la norma impugnata sovvertirebbe l'assetto
costituzionale delle autonomie locali e la scelta del legislatore di
lasciare soltanto quattro funzioni di «area vasta» inciderebbe sui
destinatari dell'esercizio di tali funzioni.
21.5.- La stessa norma violerebbe inoltre l'art. 77 Cost. in
quanto l'iniziativa assunta dal Governo con l'art. 17 non produrrebbe
alcun risparmio (come confermerebbero i dati della Ragioneria dello
Stato), ed anzi lascerebbe inalterate le fonti di finanziamento delle
funzioni.
21.6.- Vi sarebbe poi la lesione del principio di leale
collaborazione, giacchè, se si eccettua l'intesa prevista nei commi
7 e 8, non è prevista alcuna concertazione tra Stato, Regioni ed
Enti locali, che, invece, la natura e l'oggetto della riforma
richiederebbe.
21.7.- La Regione Piemonte ritiene che il comma 12 dell'art. 17
violi gli artt. 5 e 114 Cost.
La citata disposizione mantiene ferma la disciplina dettata dal
comma 15 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, secondo cui il
Consiglio provinciale è costituito da non più di dieci componenti
eletti da organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della
Provincia, e il Presidente è eletto dal Consiglio Provinciale.
Ad avviso della ricorrente, tale sistema non garantirebbe la
rappresentanza delle popolazioni locali e dei territori interessati,
neppure nell'accezione di rappresentanza di secondo grado, perchè si
tratterebbe di una rappresentanza «associativa» dei Comuni, che può
eleggere un numero di consiglieri non proporzionato alla popolazione.
22.- Con ricorso notificato il 13 ottobre 2012 e depositato il 23
ottobre (reg. ric. n. 169 del 2012), la Regione Calabria ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3,
4 e 4-bis, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012, per violazione
degli artt. 3, 5, 77, 114, 117, 118 e 133 Cost.
22.1.- Dopo una premessa storica sulle origini dell'ente
Provincia e sull'evoluzione della relativa disciplina, la ricorrente
prospetta l'illegittimità delle norme impugnate, in quanto lesive
della sfera di competenza regionale nonchè degli ambiti di autonomia
riconosciuti dalla Costituzione agli enti locali ed «ai cittadini
calabresi».
22.2. - Sarebbero violati gli artt. 77 e 114 Cost., «sotto il
profilo dell'illegittimo utilizzo della decretazione d'urgenza per
comprimere il sistema delle autonomie locali e della abusiva
intromissione nella sfera di autonomia» che la Costituzione
garantisce.
La difesa regionale richiama il sistema previgente alla riforma
del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, ricordando che
l'art. 128 Cost. istituiva un sistema di autonomia rafforzata degli
enti locali, a sua volta garantita da «principi fissati da leggi
generali della Repubblica». Tali leggi generali, pur non avendo rango
costituzionale, svolgevano, su un piano diverso, una funzione
costituente, in quanto il Parlamento, per il loro tramite, si faceva
supremo garante dell'equilibrio fra Province e Comuni da un lato e
Stato e Regioni dall'altro.
L'autonomia rafforzata, di cui al previgente art. 128 Cost., è
tuttora richiamata dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 2000, in
particolare nelle disposizioni contenute nei commi 2 e 4. La riforma
del Titolo V, secondo la difesa regionale, avrebbe accentuato la
rilevanza costituzionale degli enti locali, passando da un sistema ad
autonomia garantita dalle leggi generali ad un sistema nel quale
vengono in evidenza direttamente i principi costituzionali.
La previsione contenuta nell'art. 114, secondo comma, Cost. reca
la locuzione «secondo i principi fissati dalla Costituzione», che nel
testo previgente dell'art. 115 era riservata alle Regioni. Da ciò
discenderebbero implicazioni significative sul tema oggetto delle
odierne questioni, e, in primo luogo, la conseguenza che soltanto una
procedura delineata con legge costituzionale potrebbe portare alla
soppressione di una o più Province.
Se poi si ritenesse che il legislatore, con l'art. 17 impugnato,
abbia voluto configurare una procedura di mera revisione delle
Province, si dovrebbe considerare che tale procedura è già prevista
da una "legge generale", e cioè dall'art. 21 del d.lgs. n. 267 del
2000, il quale, fino all'entrata in vigore della nuova Carta delle
autonomie locali, potrebbe essere derogato solo da una norma
espressa.
La ricorrente ritiene, inoltre, che difetterebbero, nella specie,
i requisiti di necessità e di urgenza per l'adozione di un
decreto-legge, ed osserva che una riforma destinata ad improntare per
decenni il sistema delle autonomie risulterebbe, in quanto tale,
incompatibile con le caratteristiche contingenti del decreto-legge,
richiedendo piuttosto un'approfondita elaborazione e programmazione,
oltre al coinvolgimento delle popolazioni e degli enti interessati,
secondo quanto previsto dall'art. 133 Cost.
22.3.- Secondo la Regione Calabria, l'impugnato art. 17
conterrebbe una vera e propria deroga al procedimento previsto
dall'art. 133 Cost., con riguardo al potere di iniziativa, alla
consultazione delle popolazioni, alla funzione consultiva regionale.
La decretazione d'urgenza avrebbe quindi il solo scopo di eliminare
un segmento del procedimento previsto dal parametro citato, senza
esplicare alcun effetto sulla diminuzione degli apparati degli enti
locali.
In ogni caso, sarebbero gravemente limitate le competenze
regionali.
22.4.- È denunciata, ancora, la violazione degli artt. 3, 5, 114
e 117 Cost.
Si ritiene dalla ricorrente che l'attuazione del decreto-legge
comporti la soppressione di un rilevante numero di Province, e che la
logica delle "macro-province" contrasti con gli artt. 5 e 114 Cost.,
i quali prevedono il riconoscimento e la promozione delle autonomie
locali, e la loro disciplina quali enti autonomi, in funzione della
dimensione sociale e territoriale degli stessi.
I parametri evocati configurano e disciplinano gli enti locali
come livello di governo del territorio, ed i principi in essi
contenuti sono richiamati dall'art. 21 del d.lgs. n. 267 del 2000,
che indica i criteri e gli indirizzi per la revisione delle
circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove Province.
Diversamente, l'impugnato art. 17 ipotizza un accorpamento su basi
meramente quantitative, non previste dalla Costituzione, oltre che
produttive di effetti irragionevoli e discriminatori.
Per un verso, i cittadini delle Province di dimensioni ridotte,
destinate ad essere accorpate, saranno privati della possibilità di
usufruire dei servizi e delle istituzioni provinciali, e, per altro
verso, la sostanziale concentrazione delle istituzioni provinciali
nei centri maggiori impedirà di attuare gli strumenti di uguaglianza
sostanziale e propulsiva, relegando ad un ruolo marginale le
popolazioni delle comunità più piccole.
22.5.- La disposizione impugnata violerebbe l'art. 118 Cost. che,
nell'ambito della distribuzione delle funzioni amministrative tra i
vari livelli di governo, impone il rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, i quali, a loro
volta, esigono che l'attività legislativa ed amministrativa sia
improntata alla massima considerazione delle esigenze degli enti
locali. Al contrario l'art. 17, attribuendo esclusivo rilievo ai
criteri di accorpamento basati su estensione territoriale e
popolazione, avrebbe previsto un sistema che disconosce le diversità
delle realtà provinciali.
22.6.- Di tutta evidenza sarebbero poi la violazione dell'art.
117 Cost. e l'invasione delle competenze legislative regionali.
La ricorrente richiama il contenuto dell'art. 117, secondo comma,
lettere h) e p), Cost. per sottolineare che la Costituzione, mentre
non assegna allo Stato la competenza esclusiva in materia di
istituzione e ordinamento degli enti locali, attribuisce alle
Regioni, per esclusione, la materia «polizia amministrativa locale».
Peraltro, anche nel campo della funzione legislativa concorrente, non
vi sono materie afferenti l'istituzione e l'ordinamento degli enti
locali, sicchè apparterrebbero alla competenza residuale delle
Regioni le funzioni legislative non contemplate dall'art. 117,
secondo e terzo comma, Cost., e tra queste la materia «circoscrizioni
provinciali», allo stesso modo della materia «circoscrizioni
comunali».
Sarebbero pertanto illegittime le previsioni contenute ai commi 1
e 4 dell'impugnato art. 17, in quanto il riordino territoriale delle
Province potrebbe essere attuato soltanto con la legge statale
prevista dall'art. 133 Cost., che è legge-provvedimento a contenuto
vincolato dalla proposta, preceduta dall'iniziativa dei Comuni e dal
parere della Regione interessata.
Sarebbero del pari illegittime le previsioni contenute nei commi
2 e 3, in quanto non rientrerebbe nella competenza statale esclusiva
la fissazione dei requisiti minimi di popolazione e di territorio,
nè la disciplina dell'organizzazione e del funzionamento del
Consiglio delle autonomie locali, riservata dall'art. 123, ultimo
comma, Cost. allo statuto regionale.
Illegittimo risulterebbe anche il comma 4-bis, in quanto non
rientrerebbe nella competenza statale la fissazione del capoluogo
provinciale.
22.7.- La ricorrente sottolinea la differenza tra il procedimento
configurato dalla disposizione impugnata e il dettato dell'art. 133
Cost., ed in particolare il fatto che il legislatore del 2012 non ha
previsto l'iniziativa dei Comuni, non potendosi ritenere quest'ultima
surrogata dai poteri riservati al Consiglio delle autonomie locali
(comma 3 dell'art. 17), organo non rappresentativo dei Comuni.
Inoltre, la consultazione con la Regione interessata è
sostituita dal parere della Conferenza unificata, nei casi in cui la
Regione non si pronunci, così realizzando un procedimento
verticistico simmetrico e contrario a quello delineato dalla
Costituzione.
22.8.- Sarebbe inoltre violato l'art. 5 della Carta europea
dell'autonomia locale, il quale stabilisce che «per ogni modifica dei
limiti locali territoriali, le collettività locali interessate
dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante
referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge».
L'assenza di consultazione delle popolazioni interessate si
tradurrebbe, dunque, in una illegittima compressione dei diritti
politici dei cittadini.
22.9.- La Regione Calabria ritiene infine che l'art. 17, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, il quale demanda ad un atto amministrativo
governativo (d.P.C.m.) l'individuazione dei parametri minimi
territoriali e demografici, si ponga in contrasto con la riserva di
legge "rafforzata" contenuta nell'art. 133 Cost., oltre che con
l'art. 21 del d.lgs. n. 267 del 2000.
23.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nei
giudizi introdotti dai ricorsi nn. 133, 145, 151, 153, 154, 159, 160,
161, 169 del 2012, svolgendo argomentazioni in larga parte
sovrapponibili, e concludendo, in tutti i casi, per la non fondatezza
delle questioni.
23.1.- La difesa statale eccepisce anzitutto l'inammissibilità
dei ricorsi per carenza di legittimazione delle Regioni, sul rilievo
che la normativa impugnata non pregiudicherebbe le competenze
regionali.
Nella materia in esame (istituzione, modifica, riordino,
soppressione, ordinamento delle Province) soltanto lo Stato sarebbe
titolare di competenza legislativa, ai sensi degli artt. 117, secondo
comma, lettere g) e p), e 133, primo comma, Cost. Inoltre, il
procedimento introdotto dall'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 avrebbe
potenziato il ruolo delle Regioni, attribuendo loro un potere di
iniziativa.
I ricorsi sarebbero poi inammissibili perchè contraddittori. La
tesi delle ricorrenti si fonderebbe sull'assioma per cui, una volta
istituita, la Provincia non possa essere soppressa, giacchè l'art.
133 Cost. farebbe riferimento soltanto alla modifica o alla
istituzione di nuove Province. In questa prospettiva, che nega
l'applicabilità dell'art. 133 Cost. ai fini della soppressione delle
Province, non si potrebbe denunciare la violazione del citato
parametro, senza cadere in contraddizione.
23.2.- Dopo aver riassunto la vicenda storica che ha portato
all'istituzione dell'ente Provincia, la difesa statale rileva che,
per la maggior parte, le Province attuali sono quelle degli Stati
preunitari. Dopo l'unificazione, si sono avuti diversi provvedimenti
di riordino del territorio, non organici, tra cui si ricorda quello
adottato con il regio decreto-legge 2 gennaio 1927, n. 1 (Riordino
delle circoscrizioni provinciali), con il quale furono istituite 17
Province, aggregati alcuni Comuni, soppressa la Provincia di Caserta
(poi nuovamente istituita nel 1945).
L'Avvocatura generale sottolinea il comprensibile interesse dello
Stato a riordinare le circoscrizioni provinciali, per adeguarle alle
esigenze attuali. Tali circoscrizioni, in quanto articolazioni
amministrative, rientrerebbero nell'«ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato», che è materia di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Del resto, prosegue la difesa statale, la Provincia non è nata
come istituzione originaria ed esponenziale del proprio territorio, a
differenza del Comune e della Regione, ma come segmento di
suddivisione territoriale dello Stato, nella quale sono stati
allocati i principali uffici statali periferici e quelli dei maggiori
enti nazionali, tutti organizzati su base provinciale.
23.3.- Passando al merito delle questioni, l'Avvocatura ritiene
che si debba anzitutto sgombrare il campo dalla censura posta in
riferimento all'art. 77 Cost., trattandosi di questione che non
incide sui poteri delle Regioni. In ogni caso, secondo la
giurisprudenza costituzionale, la carenza del requisito della
straordinaria necessità ed urgenza di provvedere, per essere
sindacabile, deve risultare «evidente» (sentenze n. 128 del 2008 e n.
171 del 2007).
Andrebbe poi considerato che le disposizioni sul riordino delle
Province, contenute nell'impugnato art. 17 del d.l. n. 95 del 2012,
sono destinate a produrre risparmi di spesa, come affermato nella
relazione finanziaria al disegno di legge di conversione del decreto,
attraverso la riduzione del numero di enti.
La ratio del decreto-legge, di riduzione della spesa pubblica,
varrebbe ad unificare tutte le previsioni ivi contenute, comprese
quelle riguardanti il riordino delle Province. La difesa statale
evidenzia lo stretto collegamento fra l'art. 17 e l'art. 10 del d.l.
n. 95 del 2012, che prevede la riorganizzazione della presenza dello
Stato sul territorio, in uno con l'esercizio unitario delle funzioni
logistiche e strumentali di tutte le strutture periferiche, con
l'istituzione di servizi comuni per le funzioni di gestione del
personale, di economato, di gestione dei servizi informativi
automatizzati, di gestione dei contratti, di utilizzazione in via
prioritaria di immobili di proprietà pubblica, determinando un
risparmio stimato in almeno il 20% della spesa attuale per
l'esercizio di dette funzioni.
Il d.l. n. 95 del 2012 prevede dunque un riassetto complessivo
dell'organizzazione periferica dello Stato, dotato di organicità,
che trova nel d.P.C.m. sui criteri di accorpamento delle Province
soltanto il punto di partenza.
23.4.- La difesa statale ritiene infondata anche la censura
prospettata in riferimento all'art. 133 Cost., dedotta in relazione
agli artt. 5 e 114 Cost.
In realtà, il procedimento configurato dall'art. 133 Cost.
riguarderebbe variazioni territoriali che nascono in ambito locale ed
interessano singoli Comuni, all'interno di una singola Regione. Il
riordino previsto dall'art. 17, invece, ha riguardo all'intero
territorio nazionale e a tutte le Province, alle quali impone di
rispondere ai requisiti di dimensionamento ottimale per
l'espletamento delle funzioni di area vasta.
Non a caso, il successivo art. 18 dà l'avvio alla istituzione
delle Città metropolitane, destinate a sostituire le Province nelle
aree territoriali che comprendono i maggiori poli urbani della
penisola.
L'Avvocatura assume, inoltre, che il riordino previsto dall'art.
17 non incida sulla posizione dei singoli Comuni rispetto all'area
territoriale cui appartengono, diversamente da quanto accade nei casi
di variazioni territoriali alle quali si riferisce il procedimento
configurato dall'art. 133 Cost.; di qui la ragionevolezza della
mancata previsione dell'iniziativa dei Comuni.
La difesa statale conclude sul punto evidenziando che il
dimensionamento ottimale di un ente territoriale deve essere
necessariamente attribuito allo Stato, anche in relazione alla
materia «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. In tal senso, cadrebbe
anche la censura di violazione dell'art. 133 Cost. nella parte in cui
prevede una riserva di legge statale, essendo peraltro pacifico che
la riserva di legge è compatibile con il rinvio integrativo ad altro
atto di normazione secondaria.
In ogni caso, il d.P.C.m. previsto dall'art. 17 impugnato sarebbe
soltanto un atto interno di una procedura delineata con legge e che
si conclude con un atto legislativo di iniziativa governativa,
adottato sulla base delle proposte regionali (comma 4). Nessuna
delegificazione sarebbe stata dunque attuata.
23.5.- La difesa statale esamina la censura prospettata in
riferimento agli artt. 5 e 114 Cost., secondo cui l'individuazione di
parametri relativi alla consistenza territoriale ed alla popolazione,
previsti dal comma 2 dell'art. 17, confliggerebbe con il principio di
valorizzazione delle istanze decentrate e di sussidiarietà.
Secondo lo schema delineato dal legislatore - e diversamente da
quanto ritenuto dalle ricorrenti - spetterebbe ai Consigli delle
autonomie locali e alle Regioni la formulazione di proposte di
riordino, che, nel rispetto dei requisiti dimensionali, rispondano
all'esigenza di configurare, in ogni Regione, enti provinciali
espressivi anche di omogeneità geografiche, storiche, sociali,
economiche, demografiche, meritevoli di essere rappresentate a
livello di area vasta.
E del resto, osserva l'Avvocatura, la promozione delle autonomie
locali non si consegue necessariamente con il loro aumento numerico,
ma con l'attribuzione agli enti locali di adeguate funzioni e di una
riconosciuta rappresentanza.
In ogni caso, l'Avvocatura ribadisce che l'art. 5 Cost. affida
allo Stato il compito di attuare il più ampio decentramento
amministrativo nei propri servizi, e quindi in Province riordinate e
riformate, in linea con l'evoluzione della società, secondo un
disegno funzionale e razionale, che non può non rientrare nella
materia attribuita alla competenza statale esclusiva dall'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost.
23.6.- Per quanto appena detto, risulterebbero infondate le
censure prospettate in riferimento all'art. 117, commi secondo,
quarto e sesto, Cost., anche a prescindere dal fatto che un titolo
concorrente di legittimazione potrebbe essere rinvenuto nella materia
del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
di cui agli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.,
avuto riguardo al vincolo di stabilità finanziaria derivante dal
patto di stabilità comunitario, che legittimerebbe l'intervento
statale volto a ridurre il numero delle Province e a contenere la
spesa pubblica, come esplicitato nel preambolo del d.l. n. 95 del
2012.
Tale decreto, invero, rappresenta l'ultimo di una serie di
interventi che si propongono di fare fronte, con urgenza, ad una
grave crisi economica, al fine di assicurare la stabilità
finanziaria dello Stato.
In questa prospettiva, i principi enunciati dall'art. 17
sarebbero espressione di principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica (comma 5), giacchè impongono a tutti gli enti
costitutivi della Repubblica di concorrere alla realizzazione del
bene pubblico, in attuazione dei valori di solidarietà politica,
economica e sociale (art. 2 Cost.), di uguaglianza economico-sociale
(art. 3, comma 2, Cost.), di unitarietà della Repubblica (art. 5
Cost.), di responsabilità internazionale dello Stato (art. 10
Cost.), e dei correlati principi del concorso di tutti nelle spese
pubbliche (art. 53 Cost.), della tutela dell'unità giuridica ed
economica (art. 120 Cost.), e degli altri doveri espressi dalla
Costituzione.
In definitiva, secondo la difesa statale, si deve ritenere che il
riassetto delle circoscrizioni provinciali, in quanto articolazioni
amministrative dello Stato, è sicuramente consentito allo Stato e
che il d.l. n. 95 del 2012 delinea, in proposito, un procedimento
rispettoso delle autonomie locali.
Sarebbero già state evidenziate le differenze di tale
procedimento rispetto a quello previsto dall'art. 133 Cost.,
finalizzato a consentire il mutamento delle indicate circoscrizioni
ad iniziativa delle comunità locali, le cui norme di attuazione sono
contenute nel d.lgs. n. 267 del 2000. Si tratterebbe quindi di
interventi diversi, entrambi volti alla tutela di interessi pubblici,
e tra loro perfettamente compatibili.
Da un lato, l'art. 21, lettera f), del d.lgs. n. 267 del 2000
stabilisce che l'istituzione di nuove Province non comporta
necessariamente l'istituzione di uffici provinciali delle
amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici, dall'altro
lato, l'art. 17, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012 prevede che «le
ipotesi e le proposte di riordino tengano conto delle eventuali
iniziative comunali volte a modificare le circoscrizioni provinciali
esistenti».
La disposizione sottoposta all'odierno scrutinio sarebbe, infine,
rispettosa delle autonomie locali, garantendo il relativo
coinvolgimento, a livello di Consiglio delle autonomie locali e di
Regione, in un procedimento di riordino che non sarebbe possibile
attuare attraverso il modello delineato dall'art. 133 Cost.
È richiamata la sentenza n. 347 del 1994 della Corte
costituzionale, che ha riguardato l'istituzione di una nuova
Provincia nonchè la modifica della circoscrizione di una Provincia
esistente, e nella quale si è affermato che la modifica può essere
effettuata, oltre che con legge formale, anche mediante delega
legislativa, nel rispetto dei limiti fissati dall'art. 76 Cost.
23.7.- A proposito del prospettato contrasto fra la previsione
che attribuisce al Consiglio delle autonomie locali il compito di
formulare ipotesi di riordino delle Province e l'art. 123 Cost.,
l'Avvocatura osserva come tale compito rientri pienamente nella
missione istituzionale dell'organo di consultazione fra la Regione e
gli enti locali, in quanto tale legittimato a fornire una ipotesi di
riordino, e quindi a dare un parere, in termini non dissimili dal
parere previsto dall'art. 133 Cost. in capo alle Regioni.
23.8.- Quanto, infine, alla prospettata violazione della Carta
europea dell'autonomia locale, secondo la difesa statale la Carta non
avrebbe contenuto precettivo (è richiamata la sentenza n. 325 del
2010 della Corte costituzionale), e, in ogni caso, la procedura
partecipata prevista dall'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012 sarebbe
rispettosa sia dell'art. 5, che richiede la preventiva consultazione
delle popolazioni interessate dalle modifiche territoriali, sia
dell'art. 4 della stessa Carta, che riconosce alle collettività
locali la facoltà di assumere iniziative nella materia in oggetto.
23.9.- Quanto, infine, alla prospettata violazione dell'art. 120
Cost., l'Avvocatura generale ribadisce che la procedura di riordino
in esame è rispettosa delle istanze delle autonomie locali,
evidenziando che l'art. 17, comma 4, non avrebbe previsto un vero e
proprio potere sostitutivo dello Stato, volendo soltanto ovviare alla
eventuale mancanza di proposta regionale con il parere aggiuntivo
della Conferenza unificata.
23.10.- La difesa statale esamina, quindi, le censure aventi ad
oggetto l'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012, ed eccepisce anzitutto
l'inammissibilità della questione posta in riferimento all'art. 77
Cost., per le medesime ragioni già esposte a proposito
dell'impugnazione dell'art. 17, alla cui sintesi si rinvia.
L'urgenza di provvedere renderebbe infondata la questione posta
in riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza della fissazione di termini brevi entro i quali le
Regioni devono comunicare le relative proposte.
L'art. 18 reca un intervento che si collocherebbe a valle del
complesso procedimento di razionalizzazione delle Province e sarebbe
finalizzato al raggiungimento dei medesimi obiettivi di risanamento
della finanza pubblica.
Si dovrebbe in proposito considerare che, dall'anno 2014,
l'obiettivo del pareggio di bilancio dovrà essere perseguito ai
sensi dell'art. 81 Cost., e che l'art. 18, comma 1, statuisce che «le
città metropolitane (da istituire tassativamente entro il 1° gennaio
2014) conseguono gli obiettivi del patto di stabilità interno delle
province soppresse», sicchè non parrebbe dubitabile la sussistenza
dei presupposti di necessità ed urgenza che hanno portato il
legislatore a ridisegnare l'assetto del territorio del Paese.
Nemmeno sarebbe fondata la censura prospettata in riferimento
all'art. 72, quarto comma, Cost., sul rilievo che l'istituzione delle
città metropolitane costituirebbe materia riservata all'assemblea.
La Corte costituzionale annovera, nella categoria delle leggi in
materia costituzionale, esclusivamente le leggi costituzionali (è
richiamata la sentenza n. 168 del 1963).
23.11.- Con riferimento ai ricorsi promossi dalle Regioni
speciali e ai termini previsti dall'art. 17 per l'adeguamento dei
rispettivi ordinamenti, la difesa statale osserva che, trattandosi di
termini non perentori, sarebbe assicurato il rispetto delle procedure
previste dagli statuti speciali.
24.- Nei giudizi promossi dalla Regione Molise (ric. n. 133 del
2012), dalla Regione Campania (ric. n. 153 del 2012) e dalla Regione
Lombardia (ric. n. 154 del 2012) sono intervenuti, rispettivamente,
le Province di Isernia e di Avellino, ed il Comune di Mantova
argomentando circa l'ammissibilità dei loro interventi e chiedendo
che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità costituzionale
dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012.

25.- In prossimità dell'udienza del 2 luglio 2013 le Regioni
Campania (reg. ric. n. 46 e n. 153 del 2012), Friuli-Venezia Giulia
(reg. ric. n. 50 e n. 159 del 2012), Lazio (reg. ric. n. 145 del
2012), Lombardia (reg. ric. n. 24 e n. 154 del 2012), Sardegna (reg.
ric. n. 47 e n. 160 del 2012), Valle d'Aosta (reg. ric. n. 38 del
2012) e Veneto (reg. ric. n. 151 del 2012), nonchè il Presidente del
Consiglio dei ministri, hanno depositato memorie, nelle quali
insistono nelle conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi e
atti di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 18 del 2012), Lombardia
(reg. ric. n. 24 del 2012), Veneto (reg. ric. n. 29 del 2012), Molise
(reg. ric. n. 32 del 2012), Lazio (reg. ric. n. 44 del 2012) e
Campania (reg. ric. n. 46 del 2012), e le Regioni autonome Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 38 del 2012), Sardegna (reg.
ric. n. 47 del 2012) e Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 50 del
2012), con nove distinti ricorsi, hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, e, tra queste, dell'art. 23, commi 4, 14, 15, 16, 17, 18, 19,
20, 20-bis, 21 e 22, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 72, 77,
97, 114, 117, 118, 119, 120 e 138 della Costituzione, nonchè degli
artt. 2, primo comma, lettera b), 3, primo comma, lettera f), e 4
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), dell'art. 3, primo comma, lettere a) e b),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), degli artt. 4, primo comma, n. 1-bis), 11, 51, 54 e
59 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), e degli artt. 2 e 9 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni),
nonchè del principio di leale collaborazione.
In particolare, la Regione Piemonte ha impugnato i commi 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 20-bis e 21 del citato art. 23, per violazione
degli artt. 5, 114, 117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto
comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, del principio di leale
collaborazione, «e in relazione agli artt. 3, 77 e 97 della
Costituzione».
La Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione degli artt. 3,
5, 114, 117, 118, 119, 120, secondo comma, e 138 Cost.
La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18,
19 e 20, per violazione degli artt. 1, 3, 5, 114, 118, 119, 120 e 138
Cost.
La Regione Molise ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-bis
e 21, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, per violazione
degli artt. 5, 114, 117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto
comma, 118, 119 e 120 Cost., del principio di leale collaborazione,
«e in relazione agli artt. 3, 77 e 97 della Costituzione».
La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23,
comma 22, per violazione degli artt. 2, primo comma, lettera b), 3,
primo comma, lettera f), e 4 della legge cost. n. 4 del 1948, nonchè
del combinato disposto degli artt. 117, terzo comma, 119, secondo
comma, Cost. e dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
La Regione Lazio ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18,
19 e 20, per violazione degli artt. 5, 72, quarto comma, 77, 114,
117, secondo comma, lettera p), 118, secondo comma, 119, quarto
comma, e 120, secondo comma, Cost., nonchè dei principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione.
La Regione Campania ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, commi 14, 15, 16, 18, 19 e 20, del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 214 del 2011, per violazione degli artt. 1, 2, 5, 114,
117, 118, 119, 120, secondo comma, Cost.
La Regione autonoma Sardegna ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, commi 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 20-bis, 21 e 22, per violazione dell'art. 3, primo
comma, lettere a) e b), della legge cost. n. 3 del 1948.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni
di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, e, tra queste, dell'art. 23, commi 4, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 20-bis e 22, per violazione degli artt. 5, 77,
114, 117, commi primo, secondo e sesto, 118, commi primo e secondo, e
119, nonchè degli artt. 4, primo comma, n. 1-bis), 11, 51, 54 e 59
della legge cost. n. 1 del 1963 e degli artt. 2 e 9 del d.lgs. n. 9
del 1997.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 201 del 2011, vengono
in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale
relative all'art. 23, commi 4, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 20-bis, 21
e 22.
2.- Le Regioni Molise (reg. ric. n. 133 del 2012), Lazio (reg.
ric. n. 145 del 2012), Veneto (reg. ric. n. 151 del 2012), Campania
(reg. ric. n. 153 del 2012), Lombardia (reg. ric. n. 154 del 2012),
Piemonte (reg. ric. n. 161 del 2012) e Calabria (reg. ric. n. 169 del
2012), e le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 159
del 2012) e Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2012), con nove distinti
ricorsi, hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di
alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, e, tra queste, degli artt. 17 e 18, per violazione degli artt.
1, 2, 3, 5, 6, 71, 72, 77, 97, 114, 116, 117, 118, 119, 120, 123,
126, 132, 133 e 138 Cost., degli artt. 3, 43, 45 e 54 della legge
cost. n. 3 del 1948, dell'art. 4 della legge cost. n. 1 del 1963,
dell'art. 8 del d.lgs. n. 9 del 1997 e dell'art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
nonchè del principio di leale collaborazione.
In particolare, la Regione Molise ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, per violazione degli artt. 3, 5, 77, 114, 117, secondo
comma, lettera p), quarto e sesto comma, 118, 119, 126 e 133, primo
comma, Cost., e del principio di leale collaborazione.
La Regione Lazio ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, per violazione degli artt. 3, 72, quarto comma, 77,
114, 117, terzo comma, e 133 Cost.
La Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 114, 117, 118,
119, 120, 132 e 133 Cost., e del principio di leale collaborazione.
La Regione Campania ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, e
dell'art. 18, commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9, lettere c) e d), del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5,
71, primo comma, 77, secondo comma, 97, 114, 117, 118, 119, 120, 123,
133 e 138 Cost.
La Regione Lombardia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 1,
2, 3, 5, 71, primo comma, 77, secondo comma, 97, 114, 117, 118, 119,
120, secondo comma, 123, quarto comma, 133 e 138 Cost.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, per violazione degli artt. 77 e 133 Cost., dell'art. 4
della legge cost. n. 1 del 1963 e dell'art. 8 del d.lgs. n. 9 del
1997.
La Regione autonoma Sardegna ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 116 e 133 Cost.,
del principio di leale collaborazione e degli artt. 3, 43 e 54 della
legge cost. n. 3 del 1948.
La Regione Piemonte ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 6 e 12, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, per violazione degli artt. 5, 77, 114, 117, secondo
comma, lettera p), quarto e sesto comma, 118, 119 e 120 Cost., e del
principio di leale collaborazione.
La Regione Calabria ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis, del d.l. n. 95
del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 3, 5, 77, 114, 117,
118 e 133 Cost.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 95 del 2012, vengono
in esame in questa sede le questioni di legittimità costituzionale
relative agli artt. 17 e 18.
3.- I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione
della loro connessione oggettiva devono essere riuniti, per essere
decisi con un'unica pronuncia.
4.- In via preliminare deve essere confermata l'ordinanza,
deliberata nel corso dell'udienza pubblica ed allegata alla presente
sentenza, con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati: dall'Unione delle Province d'Italia, nel
giudizio promosso dalla Regione Lazio nei confronti dell'art. 23 del
d.l. n. 201 del 2011; dalle Province di Isernia, Latina, Frosinone e
Viterbo, nei giudizi promossi, rispettivamente, dalle Regioni Molise
e Lazio nei confronti dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011; dalle
Province di Isernia e Avellino, nei giudizi promossi,
rispettivamente, dalle Regioni Molise e Campania nei confronti degli
artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012; dal Comune di Mantova, nel
giudizio promosso dalla Regione Lombardia avverso l'art. 17 del d.l.
n. 95 del 2012.
Il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via
d'azione ai sensi dell'art. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), si svolge esclusivamente
tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i
soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive
posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre
istanze giurisdizionali ed eventualmente innanzi a questa Corte in
via incidentale.
Pertanto, alla stregua della normativa in vigore e conformemente
alla costante giurisprudenza costituzionale in materia (ex plurimis,
sentenze n. 118 del 2013, n. 245, n. 114 e n. 105 del 2012, n. 69 e
n. 33 del 2011, n. 278 e n. 121 del 2010, e ordinanza n. 107 del
2010), deve ritenersi inammissibile l'intervento, nei giudizi di
costituzionalità in via principale, di soggetti privi di potere
legislativo.
5.- Prima di esaminare il merito delle singole censure, questa
Corte è chiamata a risolvere alcune questioni preliminari.
5.1.- Innanzitutto, deve essere esclusa la fondatezza
dell'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo cui i ricorsi dovrebbero essere dichiarati inammissibili in
quanto le Regioni non sarebbero legittimate ad agire a tutela delle
attribuzioni degli enti locali.
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente
affermato che «le Regioni sono legittimate a denunciare la legge
statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali,
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale» (ex plurimis, sentenze n. 311 del
2012, n. 298 del 2009, n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n.
196 del 2004).
5.2.- In secondo luogo, le istanze di sospensione delle norme
impugnate, proposte da alcune Regioni ricorrenti ai sensi dell'art.
35 della legge n. 87 del 1953, devono essere dichiarate assorbite
dalla decisione del merito della questione (ex plurimis, sentenze n.
121 e n. 46 del 2013).
Peraltro, lo stesso legislatore statale ha disposto la
sospensione dell'applicazione di gran parte delle norme impugnate
fino al 31 dicembre 2013.
5.3.- Da ultimo, deve essere dichiarata l'inammissibilità degli
atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri nei
giudizi promossi dalle Regioni Veneto (reg. ric. 29 del 2012) e
Campania (reg. ric. 46 del 2012), e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. 50 del 2012), in quanto depositati
oltre il termine perentorio stabilito dall'art. 19, comma 3, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Il mancato rispetto di tale termine comporta l'inammissibilità
della costituzione in giudizio della parte resistente (tra le più
recenti, sentenze n. 299 e n. 297 del 2012, ordinanza n. 61 del
2013).
6.- Nel merito, è necessario premettere che non tutte le
questioni promosse nei confronti dell'art. 23 del d.l. n. 201 del
2011 investono norme relative alla cosiddetta riforma delle Province.
In particolare, fra i numerosi commi del citato art. 23 posti ad
oggetto delle censure regionali, sono compresi i commi 4, 21 e 22,
che recano statuizioni non attinenti alla materia indicata.
Per ragioni di ordine sistematico, l'esame delle censure deve
muovere da quelle relative ai suddetti commi 4, 21 e 22.
7.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,
comma 4, del d.l. n. 201 del 2011 non è fondata.
7.1.- Il censurato comma 4 introduce il comma 3-bis all'art. 33
del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), che prevede l'obbligo - per i
Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti - di
affidamento dell'acquisizione di lavori, servizi e forniture,
nell'ambito delle unioni dei Comuni, ad un'unica centrale di
committenza.
Il comma 4 è impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, la
quale ritiene che la norma non si applichi alle Regioni speciali e
quindi promuove in via di mero subordine la questione di legittimità
costituzionale per violazione delle proprie competenze in tema di
ordinamento degli enti locali e di finanza locale (artt. 4, primo
comma, n. 1-bis, 51 e 54 della legge cost. n. 1 del 1963 e art. 9 del
d.lgs. n. 9 del 1997).
La difesa regionale esclude l'applicabilità della norma in
questione alle Regioni speciali facendo rilevare che l'art. 4 del
d.lgs. 163 del 2006 (collocato fra le prime disposizioni del codice
dei contratti pubblici), stabilisce, al comma 5, che le «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano
la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli
statuti e nelle relative norme di attuazione».
Dalle norme del codice nascerebbe dunque un obbligo di
adeguamento per le Regioni speciali e non una immediata cogenza delle
norme ivi contenute.
Nelle more dell'odierno giudizio è intervenuto l'art. 1 del d.l.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 135 del 2012, che attenua la portata del comma 3-bis
dell'art. 33 del d.lgs. n. 163 del 2006 (introdotto dal censurato
comma 4 dell'art. 23), aggiungendovi il seguente periodo: «In
alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti
attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre
centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni
di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e il
mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui
all'articolo 328 del decreto del Presidente della Repubblica 5
ottobre 2010, n. 207».
7.2.- Questa Corte ritiene condivisibile l'interpretazione, sopra
illustrata, proposta in via principale dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia: infatti, alla luce del combinato disposto
dell'art. 4, comma 5, e dell'art. 33 del d.lgs. n. 163 del 2006 (come
modificato dalla norma impugnata), deve escludersi l'applicabilità
di quest'ultima norma alle Regioni a statuto speciale.
Di conseguenza, la relativa questione di legittimità
costituzionale deve essere dichiarata non fondata.
8.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,
comma 21, del d.l. n. 201 del 2011 è inammissibile.
Il comma 21 stabilisce che «I Comuni possono istituire unioni o
organi di raccordo per l'esercizio di specifici compiti o funzioni
amministrativi garantendo l'invarianza della spesa». La norma è
impugnata dalle Regioni Piemonte e Molise nonchè dalla Regione
autonoma Sardegna, ma nessuna delle ricorrenti formula censure
specifiche, limitandosi tutte ad inserire il comma in oggetto nel
novero delle disposizioni impugnate, senza argomentare sulle ragioni
della sua illegittimità costituzionale.
Per le ragioni anzidette le questioni, genericamente proposte nei
confronti del comma 21, devono essere dichiarate inammissibili per
carenza di motivazione.
9.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,
comma 22, del d.l. n. 201 del 2011 non è fondata.
Il comma 22 dispone che «La titolarità di qualsiasi carica,
ufficio o organo di natura elettiva di un ente territoriale non
previsto dalla Costituzione è a titolo esclusivamente onorifico e
non può essere fonte di alcuna forma di remunerazione, indennità o
gettone di presenza, con esclusione dei comuni di cui all'articolo 2,
comma 186, lettera b), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e
successive modificazioni».
L'art. 2, comma 186, lettera b), della legge 23 dicembre 2009, n.
191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010), a sua volta,
prevede che, «al fine del coordinamento della finanza pubblica e per
il contenimento della spesa pubblica», i Comuni devono, tra l'altro,
disporre la «soppressione delle circoscrizioni di decentramento
comunale di cui all'articolo 17 del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni,
tranne che per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti,
che hanno facoltà di articolare il loro territorio in
circoscrizioni, la cui popolazione media non può essere inferiore a
30.000 abitanti; è fatto salvo il comma 5 dell'articolo 17 del Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
Il comma 22 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 è impugnato
dalle sole Regioni a statuto speciale Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
Sardegna e Friuli-Venezia Giulia. La Sardegna formula una indistinta
censura per tutti i commi da 14 a 22; la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
e il Friuli-Venezia Giulia, invece, formulano censure specifiche nei
confronti della norma in questione.
Le Regioni sopra indicate lamentano la lesione delle attribuzioni
loro conferite sia dagli statuti speciali sia dalla Costituzione.
Anche a questo proposito, in realtà, le ricorrenti sostengono, in
via principale, che la norma non si applica alle Regioni speciali e,
solo in subordine, argomentano l'illegittimità costituzionale della
stessa sull'assunto che si tratterebbe di «qualsiasi carica, ufficio
o organo di natura elettiva di un ente territoriale non previsto
dalla Costituzione», la cui gestione ricade per intero sulle finanze
delle Regioni.
In particolare, sono richiamate le recenti sentenze n. 215, n.
173 e n. 151 del 2012, con le quali questa Corte ha escluso
l'applicabilità dei vincoli di cui al decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, alle Regioni speciali
che - ai sensi dell'art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge di stabilità 2011» - concordano con lo Stato le
modalità del loro concorso agli obiettivi della finanza pubblica.
Tale lettura del dato normativo censurato deve essere ribadita
nel presente giudizio. La questione promossa deve essere, quindi,
dichiarata non fondata, in quanto il comma 22 non si applica alle
Regioni speciali.
10.- Come si è già detto, il nucleo principale delle questioni
promosse riguarda la normativa recante la cosiddetta riforma delle
Province. Si tratta, in particolare, dell'art. 23, commi 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20 e 20-bis, del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011, e
degli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012.
Al riguardo, è necessario ricostruire preliminarmente
l'evoluzione della disciplina in materia.
Con l'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011 -
oggetto delle impugnative proposte con i ricorsi nn. 18, 24, 29, 32,
38, 44, 46, 47 e 50 del 2012 - il legislatore ha, tra l'altro,
modificato la normativa in tema di funzioni delle Province
(limitandole al solo indirizzo e coordinamento delle attività dei
Comuni) e in tema di organi delle stesse (eliminando la Giunta,
prevedendo che il Consiglio sia composto da non più di dieci membri
eletti dagli organi elettivi dei Comuni e disponendo che il
Presidente della Provincia sia eletto dal Consiglio provinciale).
Con l'art. 17 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012 -
oggetto delle impugnative proposte con i ricorsi nn. 133, 145, 151,
153, 154, 159, 160, 161 e 169 del 2012, in qualche caso
congiuntamente all'art. 18 - il legislatore ha disposto il cosiddetto
riordino delle Province, ha nuovamente modificato la normativa in
tema di funzioni delle Province (ripristinandone un nucleo
essenziale) ed ha tenuto ferma la disciplina sugli organi delle
stesse, introdotta dall'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011.
L'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012, poi, prevede la soppressione
delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, disponendo la contestuale
istituzione delle relative Città metropolitane a partire dal 1°
gennaio 2014. Lo stesso art. 18 disciplina, inoltre, gli organi e le
funzioni delle Città metropolitane.
Con la delibera del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 sono
stati dettati i criteri per il riordino delle Province a norma
dell'art. 17, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012.
Il riordino delle Province nelle Regioni a statuto ordinario, ai
sensi dell'art. 17, commi 3 e 4, del d.l. n. 95 del 2012, è stato
disposto dal decreto-legge 5 novembre 2012, n. 188 (Disposizioni
urgenti in materia di Province e Città metropolitane), che però non
è stato convertito in legge. Il predetto decreto recava anche
modifiche all'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012.
Da ultimo, l'art. 1, comma 115, della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge di stabilità 2013) ha sospeso per un
anno l'attuazione delle norme sopra indicate. In particolare, è
stata disposta: la sospensione, fino al 31 dicembre 2013,
dell'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 18 e 19
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011; la sostituzione, al citato
art. 23, comma 16, delle parole «31 dicembre 2012» con le seguenti
«31 dicembre 2013»; la sostituzione, all'art. 17, comma 4, del d.l.
n. 95 del 2012, delle parole «entro 60 giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto» con le
seguenti «entro il 31 dicembre 2013»; la sostituzione, all'art. 17,
comma 10, del d.l. n. 95 del 2012, delle parole «all'esito della
procedura di riordino» con le seguenti «in attesa del riordino, in
via transitoria»; la sospensione, fino al 31 dicembre 2013,
dell'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 18 del d.l. n.
95 del 2012.
Si è previsto inoltre che «Nei casi in cui in una data compresa
tra il 5 novembre 2012 e il 31 dicembre 2013 si verifichino la
scadenza naturale del mandato degli organi delle province, oppure la
scadenza dell'incarico di Commissario straordinario delle province
nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o in altri casi di cessazione
anticipata del mandato degli organi provinciali ai sensi della
legislazione vigente, è nominato un commissario straordinario, ai
sensi dell'articolo 141 del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000 per la provvisoria gestione dell'ente
fino al 31 dicembre 2013».
11.- Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, si
deve osservare che la questione di legittimità costituzionale
promossa per violazione dell'art. 77 Cost. nei confronti dell'art.
23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 20-bis, del d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 214 del 2011, e degli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
135 del 2012, precede logicamente le altre e deve essere pertanto
esaminata per prima.
11.1.- In via preliminare, deve rilevarsi che il parametro
dell'art. 77 Cost., pur essendo indicato negli atti introduttivi dei
giudizi, non sempre è espressamente individuato nelle relative
delibere delle Giunte regionali.
Quanto ai ricorsi che hanno ad oggetto l'art. 23 del d.l. n. 201
del 2011, il citato parametro è evocato dalle Regioni Piemonte,
Molise, Lazio e dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ma non
risulta indicato nelle delibere delle Giunte regionali del Molise e
del Friuli-Venezia Giulia.
Quanto al secondo blocco di impugnative, aventi ad oggetto gli
artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012, il parametro costituzionale di
cui all'art. 77 Cost. è evocato in tutti i ricorsi - tranne che in
quello della Regione autonoma Sardegna - con riferimento sia all'art.
17 sia all'art. 18 del d.l. n. 95 del 2012. Lo stesso parametro non
è però indicato nella delibera della Giunta regionale del Molise.
Al riguardo, questa Corte - anche sulla base di quanto prescritto
dall'art. 32, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, secondo cui
deve essere oggetto della previa deliberazione della Giunta regionale
la «questione di legittimità costituzionale» e non le sole
disposizioni da impugnare - ha dichiarato l'inammissibilità del
ricorso nel caso in cui non vi sia corrispondenza tra i parametri ivi
indicati e quelli per i quali la Giunta regionale ne ha deliberato la
proposizione (ex plurimis, sentenze n. 20 del 2013, n. 226 del 2012,
n. 227 e n. 7 del 2011).
Nè può valere l'inserimento, nella delibera della Giunta
regionale, di una formula che rimetta al difensore incaricato il
compito di individuare i parametri asseritamente violati (come
avvenuto nel ricorso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia).
Deve pertanto essere esclusa l'ammissibilità delle censure
prospettate, in riferimento all'art. 77 Cost., dalla Regione Molise
in entrambi i ricorsi promossi (reg. ricc. n. 32 e n. 133 del 2012) e
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nel ricorso avverso
l'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 (reg. ric. n. 50 del 2012).
Da quanto detto consegue che le residue questioni prospettate in
riferimento all'art. 77 Cost. sono quelle promosse: dalle Regioni
Piemonte e Lazio avverso l'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 e dalle
Regioni Lazio, Veneto, Campania, Lombardia, Piemonte e Calabria, e
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia avverso gli artt. 17 e
18 del d.l. n. 95 del 2012.
11.2.- L'Avvocatura generale dello Stato ha sollevato eccezione
di inammissibilità di tutte le censure riguardanti l'asserita
violazione dell'art. 77 Cost., in quanto quest'ultimo non sarebbe
parametro attinente al riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
L'eccezione non può essere accolta.
Questa Corte ammette, con giurisprudenza costante, che «le
Regioni possono evocare parametri di legittimità diversi rispetto a
quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni solo se la
lamentata violazione determini una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite o ridondi sul riparto di
competenze legislative tra Stato e Regioni» (sentenza n. 33 del 2011;
in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 46, n. 20 e n. 8 del
2013; n. 311, n. 298, n. 200, n. 199, n. 198, n. 187, n. 178, n. 151,
n. 80 e n. 22 del 2012).
Se dunque il parametro evocato non attiene direttamente al
riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, è
necessario, ai fini dell'ammissibilità, che le norme censurate
determinino, nella prospettazione della parte ricorrente, una
violazione «potenzialmente idonea a determinare una lesione delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni» (sentenza n. 22 del 2012,
ma, ancora prima, sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). Ciò
ovviamente non equivale a ritenere che la censura basata su parametri
non attinenti al riparto di competenze sia ammissibile solo se
fondata rispetto ad una norma contenuta nel Titolo V della Parte
seconda della Costituzione. La questione infatti, all'esito di uno
scrutinio di merito, potrebbe risultare non fondata rispetto ai
parametri competenziali, ma essere ritenuta preliminarmente
ammissibile proprio per la sua potenziale incidenza su questi ultimi.
Solo se dalla stessa prospettazione del ricorso emerge l'estraneità
della questione rispetto agli ambiti di competenza regionale -
indipendentemente da ogni valutazione sulla fondatezza delle censure
- la questione deve essere dichiarata inammissibile (sentenza n. 8
del 2013).
La possibile ridondanza deve essere valutata non solo con
riferimento alle competenze proprie delle Regioni ricorrenti (uniche
legittimate ad esperire ricorsi in via di azione davanti a questa
Corte), ma anche con riguardo alle attribuzioni degli enti locali,
quando sia lamentata dalle Regioni una potenziale lesione delle sfere
di competenza degli stessi enti locali (sentenza n. 199 del 2012).
11.3.- Nei casi oggetto dei presenti giudizi, risulta evidente
che le norme censurate incidono notevolmente sulle attribuzioni delle
Province, sui modi di elezione degli amministratori, sulla
composizione degli organi di governo e sui rapporti dei predetti enti
con i Comuni e con le stesse Regioni. Si tratta di una riforma
complessiva di una parte del sistema delle autonomie locali,
destinata a ripercuotersi sull'intero assetto degli enti esponenziali
delle comunità territoriali, riconosciuti e garantiti dalla
Costituzione.
Questa Corte deve quindi valutare la compatibilità dello
strumento normativo del decreto-legge, quale delineato e disciplinato
dall'art. 77 Cost., con le norme costituzionali (in specie, ai fini
del presente giudizio, con gli artt. 117, secondo comma, lettera p, e
133, primo comma) che prescrivono modalità e procedure per incidere,
in senso modificativo, sia sull'ordinamento delle autonomie locali,
sia sulla conformazione territoriale dei singoli enti, considerati
dall'art. 114, primo e secondo comma, Cost., insieme allo Stato e
alle Regioni, elementi costitutivi della Repubblica, «con propri
statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione».
12.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 23,
commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 del d.l. n. 201 del 2011, e degli
artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalle ricorrenti per
violazione dell'art. 77 Cost., sono fondate nei termini di seguito
specificati.
12.1.- Si deve osservare innanzitutto che l'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. attribuisce alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato la disciplina dei seguenti ambiti:
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane».
La citata norma costituzionale indica le componenti essenziali
dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, per loro natura
disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad
esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee
di svolgimento dei principi costituzionali nel processo attuativo
delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali.
È appena il caso di rilevare che si tratta di norme ordinamentali,
che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza,
sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse
nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell'art. 77
Cost., concepiti dal legislatore costituente per interventi specifici
e puntuali, resi necessari e improcrastinabili dall'insorgere di
«casi straordinari di necessità e d'urgenza».
Da quanto detto si ricava una prima conseguenza sul piano della
legittimità costituzionale: ben potrebbe essere adottata la
decretazione di urgenza per incidere su singole funzioni degli enti
locali, su singoli aspetti della legislazione elettorale o su
specifici profili della struttura e composizione degli organi di
governo, secondo valutazioni di opportunità politica del Governo
sottoposte al vaglio successivo del Parlamento. Si ricava altresì,
in senso contrario, che la trasformazione per decreto-legge
dell'intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale,
previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano
logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una
trasformazione radicale dell'intero sistema, su cui da tempo è
aperto un ampio dibattito nelle sedi politiche e dottrinali, e che
certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un «caso
straordinario di necessità e d'urgenza».
I decreti-legge traggono la loro legittimazione generale da casi
straordinari e sono destinati ad operare immediatamente, allo scopo
di dare risposte normative rapide a situazioni bisognose di essere
regolate in modo adatto a fronteggiare le sopravvenute e urgenti
necessità. Per questo motivo, il legislatore ordinario, con una
norma di portata generale, ha previsto che il decreto-legge debba
contenere «misure di immediata applicazione» (art. 15, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400 «Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri»). La norma
citata, pur non avendo, sul piano formale, rango costituzionale,
esprime ed esplicita ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura
stessa del decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012), che entrerebbe in
contraddizione con le sue stesse premesse, se contenesse disposizioni
destinate ad avere effetti pratici differiti nel tempo, in quanto
recanti, come nel caso di specie, discipline mirate alla costruzione
di nuove strutture istituzionali, senza peraltro che i perseguiti
risparmi di spesa siano, allo stato, concretamente valutabili nè
quantificabili, seppur in via approssimativa.
Del resto, lo stesso legislatore ha implicitamente confermato la
contraddizione sopra rilevata quando, con l'art. 1, comma 115, della
legge n. 228 del 2012, ha sospeso per un anno - fino al 31 dicembre
2013 - l'efficacia delle norme del d.l. n. 201 del 2011, con la
seguente formula: «Al fine di consentire la riforma organica della
rappresentanza locale ed al fine di garantire il conseguimento dei
risparmi previsti dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,
con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nonchè quelli
derivanti dal processo di riorganizzazione dell'Amministrazione
periferica dello Stato, fino al 31 dicembre 2013 è sospesa
l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 18 e 19 dell'art.
23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
Dalla disposizione sopra riportata non risulta chiaro se
l'urgenza del provvedere - anche e soprattutto in relazione alla
finalità di risparmio, esplicitamente posta a base del
decreto-legge, come pure del rinvio - sia meglio soddisfatta
dall'immediata applicazione delle norme dello stesso decreto oppure,
al contrario, dal differimento nel tempo della loro efficacia
operativa. Tale ambiguità conferma la palese inadeguatezza dello
strumento del decreto-legge a realizzare una riforma organica e di
sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze
manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi
necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere
indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni
progressive, che mal si conciliano con l'immediatezza di effetti
connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale.
Le considerazioni che precedono non entrano nel merito delle
scelte compiute dal legislatore e non portano alla conclusione che
sull'ordinamento degli enti locali si possa intervenire solo con
legge costituzionale - indispensabile solo se si intenda sopprimere
uno degli enti previsti dall'art. 114 Cost., o comunque si voglia
togliere allo stesso la garanzia costituzionale - ma, più
limitatamente, che non sia utilizzabile un atto normativo, come il
decreto-legge, per introdurre nuovi assetti ordinamentali che
superino i limiti di misure meramente organizzative.
12.2.- Si deve ancora osservare che la modificazione delle
singole circoscrizioni provinciali richiede, a norma dell'art. 133,
primo comma, Cost., l'iniziativa dei Comuni interessati - che deve
necessariamente precedere l'iniziativa legislativa in senso stretto -
ed il parere, non vincolante, della Regione.
Sin dal dibattito in Assemblea costituente è emersa l'esigenza
che l'iniziativa di modificare le circoscrizioni provinciali - con
introduzione di nuovi enti, soppressione di quelli esistenti o
semplice ridefinizione dei confini dei rispettivi territori - fosse
il frutto di iniziative nascenti dalle popolazioni interessate,
tramite i loro più immediati enti esponenziali, i Comuni, non il
portato di decisioni politiche imposte dall'alto.
Emerge dalle precedenti considerazioni che esiste una
incompatibilità logica e giuridica - che va al di là dello
specifico oggetto dell'odierno scrutinio di costituzionalità - tra
il decreto-legge, che presuppone che si verifichino casi straordinari
di necessità e urgenza, e la necessaria iniziativa dei Comuni, che
certamente non può identificarsi con le suddette situazioni di
fatto, se non altro perchè l'iniziativa non può che essere frutto
di una maturazione e di una concertazione tra enti non suscettibile
di assumere la veste della straordinarietà, ma piuttosto quella
dell'esercizio ordinario di una facoltà prevista dalla Costituzione,
in relazione a bisogni e interessi già manifestatisi nelle
popolazioni locali.
Questa Corte ha ammesso che l'istituzione di una nuova Provincia
possa essere effettuata mediante lo strumento della delega
legislativa, purchè «gli adempimenti procedurali destinati a
"rinforzare" il procedimento (e consistenti nell'iniziativa dei
Comuni e nel parere della Regione) possano intervenire, oltre che in
relazione alla fase di formazione della legge di delegazione, anche
successivamente alla stessa, con riferimento alla fase di formazione
della legge delegata» (sentenza n. 347 del 1994).
In sostanza, secondo la pronuncia citata, l'iniziativa dei Comuni
ed il parere della Regione si pongono, in caso di delega legislativa,
come presupposti necessari perchè possa essere emanato da parte del
Governo il decreto di adempimento della delega. La stessa inversione
cronologica non è possibile nel caso di un decreto-legge, giacchè,
a norma dell'art. 77, secondo comma, Cost., il Governo deve
presentare alle Camere «il giorno stesso» dell'emanazione il disegno
di legge di conversione. Non vi è spazio quindi perchè si possa
inserire l'iniziativa dei Comuni. Nè quest'ultima potrebbe
intervenire nel corso dell'iter parlamentare di conversione; non si
tratterebbe più di una iniziativa, ma di un parere, mentre la norma
costituzionale ben distingue il ruolo dei Comuni e della Regione nel
prescritto procedimento "rinforzato".
Questa Corte ha riaffermato implicitamente l'indefettibilità del
procedimento previsto dall'art. 133, primo comma, Cost., riconoscendo
ad una norma dello statuto speciale della Regione Sardegna, in quanto
avente rango costituzionale, «capacità derogatoria rispetto alla
generale disciplina in tema di istituzione di nuove province
contenuta nell'art. 133, primo comma, della Costituzione» (sentenza
n. 230 del 2001).
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che il riordino
complessivo delle Province italiane non rientrerebbe nella previsione
dell'art. 133, primo comma, Cost.: quest'ultimo limiterebbe la sua
portata normativa soltanto alle singole modificazioni
circoscrizionali. Sarebbe impossibile, secondo la difesa statale, un
riassetto generale delle circoscrizioni provinciali, per l'estrema
difficoltà di coordinare le iniziative, per loro natura libere, di
tutti o di gran parte dei Comuni italiani.
A prescindere da ogni valutazione sulla fondatezza nel merito di
tale argomentazione con riferimento alla legge ordinaria, occorre
ribadire che a fortiori si deve ritenere non utilizzabile lo
strumento del decreto-legge quando si intende procedere ad un
riordino circoscrizionale globale, giacchè all'incompatibilità
dell'atto normativo urgente con la prescritta iniziativa dei Comuni
si aggiunge la natura di riforma ordinamentale delle disposizioni
censurate, che introducono una disciplina a carattere generale dei
criteri che devono presiedere alla formazione delle Province. Per
quest'ultimo profilo valgono le considerazioni già sviluppate nel
paragrafo 12.1.
13.- Parimenti illegittimo deve essere dichiarato il comma 20-bis
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, le cui censure meritano
autonoma trattazione.
Il citato comma 20-bis è impugnato nella parte in cui obbliga le
Regioni speciali ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni
di cui ai commi da 14 a 20, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del d.l. n. 201 del 2011.
Siffatta norma è censurata, congiuntamente ai commi da 14 a 20,
dalle Regioni Piemonte e Molise, e dalle Regioni autonome Sardegna e
Friuli-Venezia Giulia.
Quanto all'impugnativa promossa dalle Regioni Piemonte e Molise,
le relative questioni risultano all'evidenza inammissibili, stante
l'assoluta carenza di interesse delle ricorrenti ad impugnare una
norma non applicabile nei loro confronti.
Per contro, si è già visto che la violazione dell'art. 77 Cost.
è stata prospettata soltanto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e che la relativa questione deve essere dichiarata
inammissibile in quanto non menzionata nella delibera della Giunta
regionale. Residuano, pertanto, avverso il comma 20-bis, le sole
questioni promosse dalla Regione autonoma Sardegna in riferimento ai
parametri statutari.
Nondimeno, l'illegittimità costituzionale dei commi da 14 a 20
dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011 non può che comportare, in via
consequenziale, l'illegittimità anche del comma 20-bis, che pone un
obbligo di adeguamento degli ordinamenti delle Regioni speciali a
norme incompatibili con la Costituzione.
In definitiva, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, dell'art. 23, comma 20-bis, del d.l. n. 201 del
2011.
14.- Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale prospettati dalle ricorrenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, e nel
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 23,
commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 17 e 18
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 135 del 2012;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 20-bis, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 21, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promosse - in riferimento agli artt. 3, 5, 77, 97, 114,
117, secondo comma, lettera p), quarto e sesto comma, 118, 119 e 120
Cost., e ai principi di ragionevolezza e di leale collaborazione,
nonchè all'art. 3, primo comma, lettere a) e b), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) - dalle Regioni Piemonte e Molise, e dalla Regione autonoma
Sardegna con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 4, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promossa - in riferimento agli artt. 4, primo comma, n.
1-bis), 51 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), nonchè
all'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni) - dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 22, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
214 del 2011, promosse - in riferimento agli artt. 4, primo comma, n.
1-bis), 51 e 54 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), all'art. 3,
primo comma, lettere a) e b), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), agli artt. 2, primo
comma, lettera b), 3, primo comma, lettera f), e 4 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta) ed agli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.
- dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 2 luglio 2013

ORDINANZA

Ritenuto che la Provincia di Isernia ha depositato atti di
intervento nei giudizi promossi dalla Regione Molise (Reg. ric. n. 32
e n. 133 del 2012) avverso i commi da 14 a 21 dell'articolo 23 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, e l'art. 17 del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, chiedendo che le norme impugnate siano dichiarate illegittime;
che le Province di Latina, Frosinone e Viterbo, e l'Unione delle
Province d'Italia hanno depositato atti di intervento nel giudizio
promosso dalla Regione Lazio (Reg. ric. n. 44 del 2012) avverso i
commi da 14 a 20 dell'art. 23 del d.l. n. 201 del 2011, convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 214 del 2011,
chiedendo che le norme impugnate siano dichiarate illegittime;
che la Provincia di Avellino ha depositato atto di intervento nel
giudizio promosso dalla Regione Campania (Reg. ric. n. 153 del 2012)
avverso l'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, e l'art. 18,
commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9, lettere c) e d), del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 135 del 2012, chiedendo che le norme impugnate siano
dichiarate illegittime;
che il Comune di Mantova ha depositato atto di intervento nel
giudizio promosso dalla Regione Lombardia (Reg. ric. n. 154 del 2012)
avverso l'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12, del d.l. n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 135 del 2012, chiedendo che le norme impugnate siano
dichiarate illegittime.
Considerato che il giudizio di costituzionalità delle leggi,
promosso in via d'azione ai sensi dell'articolo 127 della
Costituzione e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di
potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale
potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive,
anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente innanzi a questa Corte in via incidentale;
che pertanto, alla stregua della normativa in vigore e
conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 118 del 2013, n. 245, n. 114 e n. 105 del 2012,
n. 69 e n. 33 del 2011, n. 278 e 121 del 2010, e ordinanza n. 107 del
2010), non è ammesso l'intervento in tali giudizi di soggetti privi
di potere legislativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi spiegati dalle Province di
Isernia, Latina, Frosinone, Viterbo e Avellino, dal Comune di Mantova
e dall'Unione delle Province d'Italia nei giudizi promossi dalle
Regioni Molise, Lazio, Campania e Lombardia.

F.to: Franco GALLO, Presidente