1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 dicembre 1990
N. 73 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 dicembre 1990 (della regione Campania) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (Legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). (091C0005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-1991)

Ricorre la regione Campania, in persona del presidente della giunta
regionale pro-tempore avv. Ferdinando Clemente di San Luca,
autorizzato con delibera della giunta regionale n. 6532 del 27
novembre 1990 rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Ferrari e
prof. Michele Scudiero, ed elettivamente domiciliato con gli stessi
presso l'ufficio di rappresentanza della regione Campania in Roma,
via del Tritone n. 61, come da mandato a margine del presente atto,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 19
novembre 1990, n. 334 "Conversione in legge, con modificazioni, del
d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante misure urgenti per il
finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli
anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore
spesa sanitaria relativa all'anno 1990"; per contrasto con gli artt.
117, 118, 119 e 81, quarto comma, della Costituzione.
I N F A T T O
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, all'art. 3, primo comma, ha
consentito alle regioni di autorizzare le unità sanitarie locali e
gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle
quote regionali del Fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per
l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di
parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per
provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro
limiti prequantificati dalle regioni stesse.
Alle regioni è stato anche consentito di autorizzare le unità
sanitarie locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari
ad assumere anticipazioni straordinarie di cassa (art. 3, secondo
comma).
Peraltro, la spesa effettiva conseguente alle previste
autorizzazioni e gli oneri derivati dalle anticipazioni straordinarie
di cassa - sempre dal decreto-legge citato - erano stati posti
interamente a carico delle regioni, indicandovi per il finanziamento
i mezzi di bilancio, il ricorso all'alienazione dei beni patrimoniali
disponibili e la contrazione di mutui o prestiti con istituti di
credito; e per l'ammortamento di mutui o prestiti si prevedeva
l'utilizzazione anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158.
In sede di conversione, verosimilmente anche a seguito delle
impugnative per illegittimità costituzionale proposte da più
regioni nei confronti del richiamato art. 3 del d.-l. n. 262/1990, il
terzo comma di tale articolo è stato sostituito dal seguente:
"La spesa effettivamente sostenuta a fronte delle autorizzazioni
concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti consuntivi dei
singoli enti e gli oneri derivati dalle anticipazioni straordinarie
di cassa di cui al comma 2 sono assunti a carico delle regioni e
province autonome e sono finanziati con operazioni di mutuo, fino
alla concorrenza di L. 90.000 a cittadino residente per ciascuna
regione o provincia autonoma, con oneri di ammortamento a carico
dello Stato". Ed è stato aggiunto il comma 3- bis che ha il seguente
tenore:
"Alla differenza residua si fa fronte:
a) quanto al 25 per cento, con oneri a carico del bilancio
delle regioni e province autonome, che vi provvedono o con propri
mezzi di bilancio o mediante alienazione di beni disponibili ovvero
mediante la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito,
da assumere anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti
disposizioni, avvalendosi, per la copertura delle relative rate di
ammortamento, anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158;
b) quanto al restante 75 per cento mediante accensione di mutui
con oneri di ammortamento a carico dello Stato".
Le modificazioni introdotte dalla legge di conversione pongono,
benvero, in larga misura a carico del bilancio dello Stato la spesa
sanitaria autorizzata in eccedenza rispetto alle previsioni di
bilancio per l'esercizio 1990. Ma pur tuttavia confermano che una
quota di tale spesa - come stabilisce il riportato comma 3- bis alla
lett. a) - debba gravare sul bilancio della regione e che a tale
spesa eccedente questo ente debba far fronte con propri mezzi di
bilancio, o alienazione di beni patrimoniali disponibili, ovvero con
mutui o prestiti con istituti di credito provvedendo alla copertura
delle rate di ammortamento anche mediante le (future e incerte)
entrate tributarie ex art. 6 della legge n. 158/1990.
La legge 19 novembre 1990, n. 334, ha anche convertito senza
emendamenti, e quindi consolidato nel suo dettato, l'art. 1 del
decreto-legge laddove prevede, con riferimento al saldo della
maggiore spesa sanitaria relativa agli oneri 1987-88, che "non si
applicano i limiti per l'assunzione di mutui previsti dalle vigenti
disposizioni per le regioni e le province autonome".
La legge 19 novembre 1990, n. 334, in quanto ha ribadito - al
comma 3- bis aggiunto nell'art. 3 del d.-l. n. 262/1990 - l'accollo
al bilancio regionale della spesa sanitaria eccedente autorizzata per
il 1990, e in quanto ha consolidato il dettato dell'art. 1, secondo
comma, del medesimo decreto di urgenza, è per più versi illegittima
e lesiva dell'autonomia della regione Campania per i seguenti motivi
di
D I R I T T O
1. - Con una giurisprudenza perspicua la Corte costituzionale ha
insegnato che violano l'autonomia regionale le leggi dello Stato che,
nella materia sanitaria, prevedono maggiori spese a carico del
bilancio della regione, senza nel contempo attribuire ad essa alcuna
nuova risorsa.
Invero, la sanità, benchè sia ricompresa nell'elenco dell'art.
117 della Costituzione, non è assimilabile agli altri ambiti di
competenza regionale, sia per la particolare intensità dei limiti
cui sono sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle
regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamento
della spesa pubblica corrispondente, sia per i tipi di enti operanti
nella materia in questione. La spesa sanitaria si forma perciò
indipendentemente dalle scelte regionali (e delle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali), ed è caratterizzata da grande rigidità essendo
prevalentemente legata al soddisfacimento del diritto alla salute,
costituzionalmente garantito a tutti i cittadini sull'intero
territorio nazionale. Come tale, essa non si presta a venir manovrata
se non dagli organi centrali di governo.
In forza di queste considerazioni il giudice delle leggi ha
annullato per illegittimità costituzionale l'art. 29, secondo comma
della legge n. 730/1983 nella parte in cui prevedeva, per ripianare
il disavanzo delle unità sanitarie locali, le regioni erano tenute a
prelevare i fondi dalla quota del fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1970 (sentenza 30 ottobre-5 novembre 1984, n.
245); ed ancora ha annullato l'art. 2, primo comma, della legge 10
febbraio 1989, n. 37, nella parte in cui disponeva che eventuali
eccedenze di spesa in materia sanitaria non potessero essere poste a
carico dello Stato (sentenza 19-27 luglio 1989, n. 452).
Nè varrebbe dire che, peraltro, la legge n. 334/1990 qui
impugnata prevede che le regioni non debbano, ma "possono
autorizzare" le spese in eccedenza e le anticipazioni straordinarie
di cassa. È invero proprio il legislatore nazionale, nel correlare
la prevista autorizzazione regionale per le spese eccedenti al
carattere improcrastinabile e di assoluta urgenza delle stesse, ad
evidenziare, l'assenza di qualunque margine di scelta per la regione.
Nè occorre insistere molto sul carattere del tutto evanescente, o
allo stato puramente ipotetico, e comunque non risolutore delle
risorse proprie alle quali la regione, secondo il dettato legislativo
qui contestato, dovrebbe far capo per fronteggiare le spese eccedenti
autorizzate.
L'assoggettamento dunque della regione, che è priva di potere di
governo e di determinazione della spesa sanitaria, al maggior onere
derivante da spese non differibili e di somma urgenza delle unità
sanitarie locali e di altri enti del settore senza fornire i mezzi
per farvi fronte, lede l'autonomia regionale, rendendo la legge n.
334/1990 incompatibile con gli artt. 117, 118 e 119 nonchè - nel
contempo - con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione;
quest'ultimo disposto anche con riferimento all'art. 27 della legge 5
agosto 1978, n. 468, concernente la legge dello Stato con oneri a
carico dei bilanci degli enti del settore pubblico allargato.
In via tutioristica si prospetta anche l'illegittimità della
legge n. 334/1990 in quanto ha convertito senza modificazioni l'art.
1, secondo comma, del d.-l. n. 262/1990 citato.
Se invero la prevista "non applicazione" dei limiti per
l'assunzione da parte delle regioni dei mutui a ripiano del disavanzo
relativo agli anni 1987 e 1988 comportasse comunque che tali mutui
concorrano a colmare il "tetto di indebitamento" stabilito per le
regioni stesse, sarebbe, anche sotto tale profilo, lesa l'autonomia
finanziaria della ricorrente regione.
Invero, tale conseguenza verrebbe ad incidere negativamente sulla
capacità residua di indebitamente della regione. E la legge che
viene a consolidare una tale disposizione del decreto legge n.
262/1990, lesiva dell'autonomia regionale, risulterebbe essa stessa
inficiata da illegittimità costituzionale per violazione degli
articoli 117, 118 e 119 della Costituzione.

P. Q. M.
La Regione Campania chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità della legge 19 novembre 1990, n. 334, nella parte in
cui, nel convertire il decreto legge 15 settembre 1990, n. 262:
a) ha mantenuto l'accollo al bilancio regionale del
finanziamento per la maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990,
senza fornire i mezzi di copertura (art. 3, comma 3 e 3- bis del
d.-l. 262/1990, come convertito) ponendosi in irrisolubile contrasto
con gli artt. 117, 118 e 119 nonchè con l'art. 81, quarto comma,
della Costituzione;
b) ha consolidato il dettato dell'art. 1, secondo comma, del
decreto-legge anzidetto, da considerarsi in contrasto con gli artt.
117, 118 e 119 Costituzione ove debba interpretarsi come comportante
una riduzione della capacità di indebitamento della regione.
Avv. Sergio FERRARI - Avv. prof. Michele SCUDIERO

91C0005