1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 278 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 marzo 1994
N. 278 Ordinanza emessa il 17 marzo 1994 dal pretore di Prato nel procedimento civile vertente tra Rovai Gino e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni - Pensioni I.N.P.S. - Integrazione al minimo - Perdita dal primo ottobre 1983, del diritto all'integrazione al minimo per una delle pensioni nel caso di cumulo di due pensioni entrambe integrate al minimo (con conseguente riduzione di tale pensione) - Affermata sussistenza (secondo la giurisprudenza della Cassazione e con sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale) del diritto alla c.d. cristallizzazione del trattamento non piu' integrabile - Esclusione di tale diritto con successiva norma di interpretazione autentica - Irragionevolezza con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 418/1/991 e 173/1986. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (094C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-1994)

IL PRETORE
Con ricorso depositato in cancelleria il 30 giugno 1993 e
ritualmente notificato, Gino Rovai esponeva di essere titolare di due
pensioni, una diretta, con decorrenza maggio 1965, ed una di
reversibilità, con decorrenza gennaio 1982, e di avere presentato
domanda all'I.N.P.S. intesa ad ottenere l'integrazione al trattamento
minimo su quest'ultima, a seguito della sentenza n. 314/1985 della
Corte costituzionale.
Lamentava tuttavia che l'istituto vi aveva provveduto, integrando
peraltro al minimo la pensione solo fino al 30 settembre 1983, e
liquidando da quella data la pensione "a calcolo": invocando
l'interpretazione consolidata dell'art. 6, settimo comma, del d.l.
12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983,
n. 638, chiedeva la condanna dell'I.N.P.S. al pagamento della
differenza tra la pensione consolidata nell'ammontare integrato al
minimo alla data del 30 settembre 1983 e quella erogata a calcolo,
fino al riassorbimento per effetto dei progressivi aumenti di legge.
Resisteva con memoria l'I.N.P.S., chiedendo il rigetto del
ricorso, sulla scorta di una differente interpretazione della norma
sopra richiamata.
Nelle more del giudizio, è peraltro intervenuto l'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante
l'interpretazione autentica dell'art. 6, quinto, sesto e settimo
comma, del d.l. n. 463/1983.
All'udienza del 17 marzo 1994, il pretore sollevava d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale della norma da ultimo
richiamata, rilevando quanto segue.
1. - L'art. 11, ventiduesimo comma, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 "Interventi correttivi di finanza pubblica", dispone che
"l'art. 6, quinto, sesto e settimo comma, del d.l. 12 settembre
1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre
1983, n. 638, si interpreta nel senso che nel caso di concorso di due
o più pensioni integrate al trattamento minimo, liquidate con
decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del predetto
decreto-legge, il trattamento minimo spetta su una sola delle
pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al terzo comma
dello stesso articolo, mentre l'altra o le altre pensioni spettano
nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione".
A propria volta, il quinto comma dell'art. 6 del d.l. n. 463/1983
sopra richiamato prevede che "le pensioni non integrate al
trattamento minimo di cui al presente articolo sono assoggettate alla
disciplina della perequazione automatica delle pensioni integrate al
trattamento minimo secondo i rispettivi ordinamenti", mentre il
successivo comma sesto dispone che "le pensioni integrate al
trattamento minimo i cui titolari superino il limite di reddito di
cui precedenti comma (in particolare il primo e secondo comma:
n.d.e.) successivamente alla data di decorrenza della pensione, ivi
comprese quelle aventi decorrenza anteriore al 30 settembre 1983,
sono assoggettate alle disposizioni di cui ai commi precedenti dalla
cessazione del diritto alla integrazione, applicando all'importo in
vigore alla data di decorrenza della pensione, calcolato sulla base
dei periodi di contribuzione utili, le percentuali di rivalutazione
dei trattamenti minimi di pensione dei rispettivi ordinamenti nel
frattempo intervenuti".
Infine il settimo comma prevede che "l'importo erogato alla data
di cessazione del diritto all'integrazione viene conservato fino al
superamento per effetto dell'applicazione delle disposizioni di cui
al quinto comma dell'importo determinato ai sensi del sesto comma".
2. - Rileva il giudicante come il potere di interpretazione
autentica delle leggi, costituendo espressione del potere
istituzionalmente attribuito al legislatore (art. 70 della
Costituzione), non trovi ostacoli di rango costituzionale se non in
campo penale, ove vige il tassativo disposto dell'art. 25 cpv., della
Costituzione.
Difatti, nonostante che la legge di interpretazione autentica,
introducendo nell'ordinamento la precettività dell'apprezzamento
interpretativo operato sulla disposizione fatta oggetto di
interpretazione, risulti necessariamente retroattiva, il principio
previsto dall'art. 11 delle disp. prel. del cod. civ., non
costituisce ostacolo in tal senso, trattandosi di norma che risulta
equiordinata nella gerarchia delle fonti rispetto a quella contenente
l'interpretazione autentica.
Tanto premesso, va tuttavia osservato che la stessa Corte che si
adisce ha chiaramente individuato, fin dall'inizio del proprio
operare (cfr. sentenza n. 118/1957), le condizioni, anche
sostanziali, che evidenziano, al di là delle espressioni nominali
adottate dal legislatore, l'esercizio di un autentico potere di
interpretazione autentica.
Su questa direttrice, è stato recentemente rilevato (sentenza n.
233/1988) che la qualificazione giuridica di legge interpretativa
spetta "a quelle leggi o a quelle disposizioni che, riferendosi e
saldandosi con altre disposizioni (quelle interpretate), intervengono
esclusivamente sul significato normativo di queste ultime (senza
perciò intaccarne o integrarne il dato testuale), chiarendone o
esplicitandone il senso (ove considerato oscuro) ovvero escludendone
o enucleandone uno dei sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni
caso, di imporre all'interprete un determinato significato normativo
della disposizione interpretata" (cfr. altresì sentenze nn.
155/1990, 308/1990, 455/1992 e 39/1993).
Peraltro, non può essere pretermesso che la potestà normativa di
interpretazione autentica presuppone una situazione di obiettiva
incertezza sul significato dispositivo della norma, incertezza della
quale possono essere espressione, in via esemplificativa, i ripetuti
contrasti dottrinali e soprattutto giurisprudenziali o l'uso di
espressioni anfibologiche ed oggettivamente oscure, in difetto di
che, il precetto normativo impositivo, con effetto retroattivo, della
interpretazione prescelta dal legislatore si risolverebbe in un uso
irragionevole del potere di normazione primaria (nel senso
dell'assoggettibilità al sindacato di ragionevolezza dell'effetto
retroattivo delle leggi interpretative, sentenze n. 283/1989 e
soprattutto n. 155/1990).
Di conseguenza, pare opportuno richiamare l'insegnamento della
Corte laddove afferma che "non può .. dirsi che faccia .. buon uso
della sua potestà il legislatore che si sostituisca al potere cui è
riservato il compito istituzionale di interpretare le leggi,
dichiarando, mediante altra legge l'autentico significato con valore
obbligatorio per tutti, e, quindi vincolante anche per il giudice,
quando non ricorrano quei casi in cui la legge anteriore riveli gravi
ed insuperabili anfibologie od abbia dato luogo a contrastanti
applicazioni, specie in sede giurisprudenziale" (sentenza n.
187/1981).
3. - Tanto premesso, va preliminarmente rilevato che la norma
recata dall'art. 11, ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993,
trova il proprio antecedente nell'art. 4, primo comma, del d.l. 21
gennaio 1992, n. 14, nell'art. 4, primo comma, del d.l. 20 marzo
1992, n. 237, nell'art. 4, primo comma, del d.l. 20 maggio 1992, n.
293, ed, infine, nell'art. 5, primo comma, del d.l. 21 luglio 1992,
n. 345.
Si tratta, invero, di disposizione inserita, con identico
contenuto, in una serie di decreti-legge non convertiti, e in ordine
alla quale venne già sollevata in via incidentale questione di
legittimità costituzionale, ritenuta manifestamente inammissibile
dalla Corte essendo nel frattempo decadute ex tunc per mancata
conversione dei decreti le norme oggetto di giudizio (sentenze nn.
443 e 447 del 1992).
La disposizione in oggetto interviene, come detto, per fornire
l'interpretazione autentica degli ultimi tre commi dell'art. 6 del
d.l. n. 463/1983, convertito, con modificazioni, nella legge n.
638/1983.
4. - Come noto, l'art. 6 citato è stato introdotto al fine di
porre rimedio alla progressiva eliminazione del divieto di
integrazione al trattamento minimo di pensioni erogate in favore di
percettori di altra pensione, eliminazione conseguente ad una serie
di pronuncie caducatorie della Corte costituzionale (sentenze nn.
230/1z974, 236/1976, 34/1981 e 102/1982), le quali avevano dichiarato
l'illegittimità costituzionale di quelle disposizioni limitative del
divieto di applicazione dell'istituto dell'integrazione al
trattamento minimo in favore di titolare di altre pensioni liquidate
da fondi speciali.
L'art. 6 del d.l. n. 463/1983 introdusse pertanto il principio,
sancito dal terzo comma, dell'integrazione al trattamento minimo -
comunque condizionata al mancato raggiungimento dei redditi indicati
al primo comma - su una sola pensione, determinata secondo i criteri
previsti dal comma terzo medesimo.
Poichè, tuttavia, il principio sopra enunciato poteva dirsi
senz'altro operante per i trattamenti previdenziali liquidati a
partire dal 1 ottobre 1983, restava da considerare la disciplina del
cumulo delle pensioni erogate in data anteriore al 30 settembre 1983,
entrambe integrate al minimo.
Difatti, per effetto della declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 2, lett. a), della legge 12 agosto 1962, n.
1338, nelle parti non ancora dichiarate costituzionalmente
illegittime, e dell'art. 23 della legge 30 aprile 1969, n. 153
(sentenza n. 314/1985), si era sostanzialmente introdotta la
generalizzazione del principio della doppia integrazione al
trattamento minimo, estesa a tutte le situazioni di concorso di
pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria I.N.P.S.
Sul punto si registrarono due significativi interventi del giudice di
legittimità (Cass. sentenze 19 dicembre 1989, n. 5270 e 5 maggio
1990, n. 3749). La suprema Corte, valorizzando il dato letterale del
settimo comma dell'art. 6 ebbe ad affermare il principio secondo cui,
fermo restando il diritto ad una sola integrazione al minimo - alle
condizioni definite dal primo e terzo comma - per tutti i trattamenti
pensionistici erogati successivamente al 1 ottobre 1983, e la
conseguente cessazione, a partire da quella data, della doppia
integrazione nell'ipotesi di concorso di pensioni aventi decorrenza
anteriore, ciò non avrebbe comportato la perdita del trattamento
economico, perchè la disposizione del settimo comma dell'art. 6,
nello stabilire che "l'importo erogato alla data di cessazione del
diritto all'integrazione viene conservato fino al superamento, per
effetto dell'applicazione delle disposizioni di cui al quinto comma
dell'importo determinato ai sensi del sesto comma", avrebbe dovuto
intendersi come espressamente finalizzata a garantire al pensionato
la conservazione del trattamento erogato al 30 settembre 1983 fino al
riassorbimento per effetto dei meccanismi di perequazione automatica
previsti al quinto e sesto comma. D'altra parte, che la disposizione
recata dal settimo comma dell'art. 6 configurasse uno strumento di
tutela degli assistiti emergeva de plano dai lavori preparatori, ove
si legge che detta norma era stata introdotta "al fine di evitare
l'istantaneo ridimensionamento del reddito previdenziale in
pregiudizio dell'assistito che perda il diritto all'integrazione al
minimo". Tale interpretazione si è successivamente affermata dando
luogo ad un indirizzo ampiamente consolidato (cfr. Cass. 17 luglio
1990, n. 7315, 6 maggio 1991, n. 4963, 1 giugno 1991, n. 6192, 18
luglio 1991, n. 8015, 10 ottobre 1991, n. 10658, 14 dicembre 1991, n.
12139, 19 novembre 1991, n. 12388, 7 febbraio 1992, n. 1335, 18
dicembre 1992, n. 13420, 25 marzo 1993, n. 3572, 30 marzo 1993, n.
3812, 7 aprile 1993, n. 4171, 14 aprile 1993, n. 4438, 20 aprile
1993, n. 4438, 26 aprile 1993, n. 4865), tanto da costituire vero e
proprio "diritto vivente". Essa, inoltre, ha ricevuto altresì
l'autorevole avallo della Corte che si adisce, la quale, investita
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, settimo
comma, del d.l. n. 463/1983, laddove, secondo l'ermeneusi operata
dal giudice remittente, non avrebbe potuto intendersi contemplare la
conservazione dell'importo erogato alla data di cessazione del
diritto alla integrazione del trattamento minimo nell'ipotesi di
concorso di pensioni integrate al minimo, ha dichiarato non fondata
la questione, precisando che "per effetto della sopravvenuta sentenza
n. 314/1985, il principio dell'unica pensione integrata al minimo,
affermato dal legislatore del 1983, deve intendersi validamente
operante solo a partire dal 1 ottobre 1983 ma non per il periodo
antecedente. Ne consegue che, successivamente alla data indicata, il
titolare di due pensioni integrate al minimo conserva su un solo
trattamento il diritto all'integrazione, mentre per l'altro la misura
dell'integrazione resta ferma all'importo percepito alla data del 30
settembre 1983 ed è destinata ad essere gradatamente sostituita per
riassorbimento, in virtù degli aumenti che la pensione-base viene a
subire per effetto della perequazione automatica".
5. - Se tali premesse risultano fondate, può invero affermarsi
che l'introduzione nell'ordinamento della norma volta a prescrivere,
obbligatoriamente ed in via retroattiva, l'attribuzione del
significato da essa indicato all'art. 6, quinto, sesto e settimo
comma, del d.l. n. 463/1983, disveli appieno l'assenza di un
fondamento logicamente e giuridicamente riconducibile alle premesse
(vale a dire l'esigenza di chiarire la portata precettiva di una
norma obiettivamente oscura e/o contraddittoria), e contrasti in
definitiva con il canone costituzionale di ragionevolezza sancito
dall'art. 3, primo comma, della Costituzione. A suffragio di tale
considerazione milita altresì il rilevo che, in questo modo, il
legislatore, incidendo negativamente su consolidate situazioni
soggettive in assenza di un presupposto giustificativo, non può,
inevitabilmente, non determinare un vulnus nell'affidamento riposto
dai consociati (siano o meno essi assistiti) seull'effettività del
sistema di sicurezza sociale (cfr. in tal senso, sentenze nn.
349/1985, 822/1988, 39/1993). D'altra parte, l'efficacia retroattiva
dell'interpretazione sancita dalla norma impugnata, sostituendosi nei
procedimenti in corso alla regola di giudizio derivante dalla
consolidata ermeneusi dell'art. 6, finirebbe per determinare una
evidente disparità di trattamento tra i pensionati che si siano
visti riconoscere, con sentenza passata in giudicato in data
anteriore all'entrata in vigore della legge n. 537/1993, il diritto
alla c.d. "cristallizzazione", e quelli che vedrebbero
inevitabilmente negato tale diritto, all'esito di un giudizio ancora
in corso, e ciò nonostante l'identità della situazione tutelata
(l'esistenza, cioè di un trattamento pensionistico integrato al
minimo decorrente da una data anteriore al 30 settembre 1983),
delineando, in tal modo, un ulteriore profilo di illegittimità per
violazione del medesimo art. 3, primo comma, della Costituzione.
6. - Peraltro, si deve osservare come la norma in questione sembri
contrastare con altro precetto costituzionale, costituito dall'art.
38 della Costituzione.
Se, infatti, le considerazioni che precedono hanno consentito di
identificare la ratio dell'art. 6, settimo comma, del d.l. n.
463/1983, con l'esigenza di impedire improvvise ed incisive
variazioni reddituali degli assistiti in dipendenza della cessazione
del diritto all'integrazione, variazioni senz'altro peggiorative in
considerazione dell'erogazione a calcolo del trattamento
previdenziale, può affermarsi che il drastico ridimensionamento del
trattamento previdenziale complessivo in capo al titolare di due (o
piu') pensioni, attuato attraverso l'applicazione dell'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993, contrasterebbe con
l'obbligo, costituzionalmente garantito, di assicurare un'adeguata
tutela (e per questo non esposta ad improvvise variazioni
peggiorative in dipendenza di esigenze di politica legislativa) nella
fase di età più avanzata della persona.
7. - Per quanto attiene, infine, alla valutazione della rilevanza
della questione nel presente giudizio, appare evidente che,
trattandosi di trattamento pensionistico di reversibilità liquidato
in epoca anteriore alla data di entrata in vigore del d.l. n.
463/1983 e concretandosi il petitum nel mantenimento della pensione
nell'ammontare integrato al minimo alla data del 30 settembre 1983 in
capo ad assistito già titolare di pensione integrata al trattamento
minimo, la norma impugnata estenderebbe senz'altro i propri effetti
sulla posizione soggettiva del ricorrente. Sussistono quindi, ad
avviso di questo giudice, i requisiti necessari e sufficienti per
promuovere il giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, per
contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata e solleva
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, per
contrasto con gli artt. 3 e 38 cpv. della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Prato, addì 17 marzo 1994
Il pretore: ZIROLDI

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