1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 giugno 2013
Ordinanza del 4 giugno 2013 emessa dal Tribunale di Orvieto nel procedimento civile promosso da Cassa di Risparmio di Fano Spa contro Fallimento Pizzardi Sergio. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata inosservanza dei limiti all'utilizzo del procedimento di conversione dei decreti-legge - Violazione delle norme costituzionali sul procedimento di approvazione dei disegni di legge di delegazione legislativa - Estraneita' della disciplina delegante rispetto all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge n. 138 - "Invalidita' derivata" della soppressione di uffici giudiziari disposta dal d.lgs. n. 155 del 2012. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2; decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1. - Costituzione, artt. 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. (13C00323) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-2013)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza dell'8 aprile
2013 ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento camerale
contenzioso iscritto al n. 749 dell'anno 2012 vertente, tra Cassa di
Risparmio di Fano S.p.a., elettivamente domiciliata in Orvieto, via
Garibaldi n. 38, presso lo studio dell'avv.to Lorena Mandini e
rappresentata e difesa dagli avv.ti John Loris Battisti e Fabrizio
Montanari in virtù di procura in calce al ricorso per opposizione
allo stato passivo, opponente, e Fallimento Pizzardi Sergio n.
3/2012, in persona del Curatore, elettivamente domiciliato in
Orvieto, via Angelo Da Orvieto, n. 36, presso lo studio dell'avv.to
Marcello Caprio che lo rappresenta e difende giusta autorizzazione
del giudice delegato del 20 febbraio 2013, opposto.
Oggetto: opposizione allo stato passivo.

Premesso che

Con ricorso depositato in data 18 dicembre 2012, parte opponente
ha chiesto, ai sensi dell'art. 98 L.Fall., di essere ammessa in via
privilegiata al passivo del fallimento in riferimento al credito pari
ad euro 96.986,34, deducendo l'illegittimità della ammissione in
chirografo operata dal giudice delegato.
La Curatela del Fallimento, ritualmente costituitasi, ha dedotto
l'infondatezza e l'inammissibilità della opposizione, chiedendo
preliminarmente di essere autorizzata a chiamare in giudizio Rita
Pizzardi quale soggetto mutuatario.
All'udienza dell'8 aprile 2013, il Collegio ha disposto
l'integrazione del contraddittorio nei confronti della chiamata,
fissando in prosieguo l'udienza del 4 novembre 2013, ore 9.30,
innanzi al Tribunale di Terni.
Parte opposta ha, quindi, sollevato questione di legittimità
costituzionale nei termini che testualmente si riportano: «dell'art.
1 del decr. leg. 7.09.2012 n. 155 in riferimento alla legge delega
del 14.09.2011 della Costituzione sotto un duplice profilo. Il primo
attiene all'incostituzionalità della legge delega laddove,
trattandosi di conversione del decreto-legge, difettano i requisiti
di straordinaria necessità e di urgenza previsti dall'art. 77 2° co.
della Costituzione in quanto trattandosi di provvedimento che ha
introdotto la riforma della geografia giudiziaria non sussistono i
suddetti requisiti di necessità e di urgenza che hanno ispirato il
decr. legge convertito. E ciò anche considerando che in materia il
perseguimento della organizzazione della giustizia era già stato
perseguito in via d'urgenza con il decr. legge 6.07.2011 n. 98; il
secondo profilo attiene invece all'aver inserito in una legge di
conversione una materia del tutto estranea a quella prevista dal
decreto-legge da convertire. Su tale aspetto, peraltro, si è già
pronunciata la Corte costituzionale con sent. n. 22/2012 in materia
analoga. Si ritiene, pertanto, che la legge di conversione sia in
palese stravolgimento con i principi ordinari previsti dagli artt. 76
e 77 della costituzione con riguardo, da un lato, alla materia a citi
è riservato la emanazione dei decreti legge, e dall'altro la materia
che riguarda la legislazione ordinaria. La questione si ritiene
rilevante e non soltanto manifestamente fondata, avuto riguardo al
fatto che incide sul giudice competente a decidere la controversia,
che nella specie diventerebbe il Tribunale di Temi anzichè quello di
Orvieto, giudice naturale precostituito per legge al momento della
introduzione del giudizio».
Il Collegio si è riservato la decisione.
La riserva è sciolta con il presente provvedimento.
Giova, preliminarmente, evidenziare che, nel caso in esame,
certamente sussiste il requisito della rilevanza della prospettata
questione di legittimità costituzionale, non potendosi il Collegio
esimere dall'applicazione dell'art. 9, del d.lgs. n. 155/2012, che
impone di fissare le udienze successive al 13 settembre 2013 innanzi
al Tribunale di Terni.
La questione investe, infatti, la legittimità costituzionale
della norma che individua il giudice competente a conoscere e,
quindi, decidere l'odierno procedimento, e assume carattere
pregiudiziale rispetto alla utile prosecuzione del giudizio sino alla
sua definizione.
In riferimento al requisito della non manifesta infondatezza
della questione vanno svolte le seguenti considerazioni.
Occorre prendere le mosse dalla procedura seguita nel caso di
specie in cui la legge n. 148/2011, nel convertire, mediante la
previsione del primo comma, il decreto-legge n. 138/2011, ha
attribuito al Governo - al contempo e in virtù della disposizione di
cui al secondo comma - la delega ad adottare, nel termine di dodici
mesi dalla sua entrata in vigore, uno o più decreti legislativi per
riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari, al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di
efficienza.
Com'è noto, sulla base di tale delega è stato poi adottato il
d.lgs. n. 155/2012 che ha realizzato, tra l'altro, la soppressione
del Tribunale di Orvieto mediante accorpamento nel Tribunale di
Terni.
Il Collegio ritiene che, preliminarmente, debba essere esaminata
la complessa tematica riguardante l'ammissibilità dell'utilizzo
della legge di conversione al fine di introdurre la delega
legislativa.
Sul punto, va osservato che l'art. 72, comma quarto, Cost. impone
l'adozione della «procedura normale» per i disegni di legge di
delegazione legislativa e, al contempo, il primo comma della suddetta
norma prevede, tra l'altro, l'esame della commissione.
L'iter procedimentale che caratterizza la conversione è, invece,
un procedimento legislativo abbreviato in virtù della necessaria
riduzione dei tempi di svolgimento della procedura al fine di
assicurare il rispetto del termine di sessanta giorni previsto per la
conversione del decreto-legge dall'art. 77, ultimo comma, Cost.
Le peculiari modalità procedurali che caratterizzano la
formazione della legge di conversione rispetto al procedimento
ordinario di approvazione si giustificano esclusivamente in vista
della straordinaria necessità ed urgenza che caratterizza il caso
concreto, la quale a monte legittima l'adozione da parte del Governo
del decreto-legge, quale provvedimento provvisorio avente, appunto,
forza di legge.
Ne consegue l'esistenza di un «nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione» (Corte costituzionale, n.
22/2012).
L'interruzione di tale «legame essenziale» determina la
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. in virtù «dell'uso
improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione
gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo
tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge» (Corte
costituzionale cit.).
Orbene, il principio di omogeneità tra decreto-legge e legge di
conversione - che si sostanzia nella tendenziale coincidenza
dell'oggetto del decreto-legge con quello della legge di
conversione-condiziona in maniera decisiva l'individuazione dello
scopo della legge di conversione stessa, scopo che deve essere
individuato nella conversione della normativa urgente la cui
«omogeneità di fondo» non può essere alterata.
Tale ricostruzione, se sorregge la valutazione di illegittimità
costituzionale delle norme eterogenee aggiunte in sede di conversione
(Corte Cost. cit.), al contempo evidenzia l'incompatibilità del
peculiare procedimento legislativo in esame con quello ordinario
previsto in tema di delega legislativa ai sensi del combinato
disposto del comma primo e quarto dell'art. 72 Cost.
Il Collegio ritiene, pertanto, che i principi recentemente
affermati dalla decisione della Corte costituzionale, sopra
richiamata, consentano di porre in discussione l'utilizzabilità
della legge di conversione, quale legge ordinaria, al fine di
introdurre deleghe legislative poichè quest'ultima tesi - affermata
in passato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. n. 63 del
1998) - presuppone l'individuazione di disposizioni del tutto
autonome e distinte nella legge di conversione ovverosia tese, per un
verso, a convertire le disposizioni del decreto-legge e, per altro
verso, ad introdurre la delega.
Tuttavia, tale autonomia appare in contrasto con il nesso di
interrelazione funzionale e con lo scopo tipico della legge di
conversione.
Inoltre, il procedimento peculiare di formazione della legge di
conversione non appare aderente al dettato costituzionale di cui
all'art. 72, comma primo e quarto, in tema di procedimento di
delegazione legislativa, determinando una notevole riduzione dei
tempi di svolgimento del procedimento e la compromissione del ruolo
delle commissioni competenti in sede referente, cosi come avvenuto
nel caso di specie.
Dalle considerazioni che precedono discende che la questione
della violazione da parte dell'art. 1, comma secondo, della legge di
conversione n. 148/2011 degli artt. 77, comma secondo, e 72, comma
primo e quarto, Cost. per mancato rispetto delle norme procedimentali
ivi contemplate - suscettibile di sindacato da parte della Corte
costituzionale (Corte Cost. n. 9/1959) -, appare non manifestamente
infondata.
Laddove si ritenga infondata la ricostruzione suindicata in
virtù della riconosciuta ammissibilità dell'utilizzo della legge di
conversione per attribuire la delega legislativa al Governo, preme
evidenziare che il secondo comma della legge di conversione n.
148/2011 - in tema di riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di
spesa e incremento di efficienza - appare estraneo rispetto
all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge n. 138/2011 e,
quindi, in contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost. che come visto
impone «l'omogeneità di fondo della normativa urgente». Al riguardo
si osserva che il decreto-legge non contiene alcun riferimento alla
materia della cd. «geografia giudiziaria».
Risulta, pertanto, evidente l'estraneità della materia della
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari rispetto all'oggetto del decreto.
Quanto alle finalità, il decreto tende ad assicurare la
«stabilizzazione finanziaria» ed il «contenimento della spesa
pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con riferimento
all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di instabilità
dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede di Unione
Europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e
la competitività del Paese e il sostegno dell'occupazione».
Lo scopo perseguito, in vista dello strumento utilizzato (i.e.:
decreto-legge), non può che essere interpretato in chiave di
necessità di apprestare «rimedi urgenti a situazioni straordinarie
venutesi a determinare» (Corte Cost., n. 22/2012).
Il principio di omogeneità tra decreto-legge e legge di
conversione impone, poi, di interpretare rigorosamente la finalità
perseguita dal decreto-legge al fine di scongiurare il rischio di
trasformare il decreto-legge «in una congerie di norme assemblate
soltanto da mera causalità temporale» (Corte Cost., n. 22/2012),
anche in vista della evidente ampiezza e genericità dello scopo
perseguito.
Tali considerazioni inducono a ritenere insussistente la
continuità funzionale tra decreto-legge e legge di conversione.
Infatti, il fine del risparmio di spesa indicato dal secondo
comma, dell'art. 1 della legge n. 148/2011, non può che essere
differito in virtù dei tempi fisiologicamente necessari
all'esercizio della delega ed, in generale si configura quale
risultato «di lungo periodo» (ovverosia «a riforma attuata») e,
quindi, si colloca di per sè al di fuori della logica sottesa al
decreto-legge che evidentemente rinvia ad un intervento, immediato e
tempestivo.
Infine, la tesi della eterogeneità, anche delle finalità,
rinviene riscontro nel riferimento contenuto nella legge di
conversione ad altro decreto-legge già oggetto di conversione (art.
1, comma secondo, legge 148/2011: «Il Governo anche ai fini del
perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011 n. 11, è delegato ad adottare...»).
L'estraneità dell'art. 1, comma 2°, della legge di conversione
n. 148/2011 rispetto al decreto-legge determina la potenziale
violazione dell'art. 77, comma 2, Cost., di talchè sotto questo
profilo la questione di legittimità costituzionale appare non
manifestamente infondata. Tale impostazione esclude la possibilità
di verificare l'ulteriore questione relativa all'incostituzionalità
della legge delega per difetto dei requisiti di straordinaria
necessità e urgenza previsti dall'art. 77, comma 2, Cost.
Sul punto, va osservato che la Corte costituzionale, nella più
volte richiamata sentenza n. 22/2012, ha precisato che laddove rilevi
la interruzione del legame essenziale tra decretazione d'urgenza e
potere di conversione «la violazione dell'art. 77, comma 2, Cost. non
deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per le
norme eterogenee aggiunte, che proprio per essere estranee e inserite
successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari
(sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso improprio, da parte, del
Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o
non, in legge un decreto-legge».
Conclusivamente, preme rimarcare che dalla illegittimità
costituzionale della legge delega discende l'invalidità derivata
dell'art. 1 del d.lgs. n. 155/2012.

P. Q. M.

Visto l'art. 23, legge n. 87 del 1953:
1) revoca l'ordinanza dell'8 aprile 2013 con la quale è
stata autorizzata la chiamata in causa del terzo e fissata udienza in
prosieguo al 4 novembre 2013, ore 9.30, innanzi al Tribunale di
Terni;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma,
della legge n. 148 del 14 settembre 2011 (in Gazzetta Ufficiale n.
216 del 16 settembre 2011), con la quale è stato convertito, con
modificazioni, il decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, e, per
l'effetto, dell'art. 1 del d.lgs. n. 155 del 7 settembre 2012, in
riferimento agli artt. 72, primo e quarto comma, e 77, secondo comma,
della Costituzione;
3) ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
4) dispone che, a cura della Cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio e
comunicata ai Presidenti delle Camere.

Così deciso in Orvieto, nella camera di consiglio del 20
maggio 2013

Il Presidente: Pia Di Stefano


L'Estensore: Di Bari