1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 (della Regione Umbria). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Divieto per Regioni, enti strumentali regionali ed enti locali, a decorrere dal 2011, di effettuare spese per missioni per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009, con esclusione delle missioni espressamente indicate - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 12. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Divieto per il personale dipendente contrattualizzato di usare il proprio mezzo per recarsi in missione e conseguente divieto di corrispondere una qualche indennita' chilometrica - Lamentata interferenza nelle scelte organizzative dell'amministrazione di ostacolo allo svolgimento delle attivita' pubbliche - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 12, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto, quinto, ottavo e nono, e 118, commi secondo e terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di corrispondere ai singoli dipendenti anche di livello dirigenziale, un trattamento economico complessivo superiore a quello spettante per il 2010 - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di incrementare le risorse destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto, riferito ai rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008/2009, di determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento, anche con riguardo ai contratti e agli accordi gia' stipulati - Lamentata natura di dettaglio della norma, laddove lo Stato potrebbe dettare solo vincoli di carattere generale e complessivo, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Efficacia delle progressioni di carriera del personale contrattualizzato, negli anni 2011-2013, ai fini esclusivamente giuridici - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione del principio di ragionevolezza, di eguaglianza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo per le Regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Previsione che le disposizioni predette costituiscano principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Circolazione stradale - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Definizione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di criteri e modalita' per l'applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta di ANAS s.p.a., nonche' dell'elenco delle tratte da sottoporre a pedaggio - Autorizzazione all'ANAS s.p.a. ad applicare una maggiorazione tariffaria forfettaria di un euro per le classi di pedaggio A e B e di due euro per le classi di pedaggio 3, 4 e 5, presso le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS - Lamentata introduzione di norme di dettaglio, carenza di intesa con la Regione, ricorso a fonte non legislativa in materie di competenza concorrente - Ricorso della Regione Umbria - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione nelle materie concorrenti del governo del territorio, delle grandi reti di trasporto e navigazione e del coordinamento della finanza pubblica, lesione del principio di leale collaborazione, violazione delle regole costituzionali in tema di riparto della potesta' regolamentare. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 15, comma 1, (modificato dall'art. 1, comma 4, del d.l. 5 agosto 2010, n. 125) e comma 2. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. (010C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2010)

Ricorso della Regione Umbria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale 20 settembre 2010, n. 1282 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via
Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
- dell'art. 6, comma 12;
- dell'art. 9, commi 1, 2-bis, 4, 21 e 28;
- dell'art. 15, commi 1 e 2,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010,
n. 122, pubblicata nel supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010,
per violazione degli artt. 3, 36, 39, 97, 117, 118, 119 della
Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

Con il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, il Governo ha
adottato Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica.
Si tratta di un ampio intervento normativo, diviso in tre titoli:
nel primo sono comprese norme di Stabilizzazione finanziaria, volte a
ridurre la spesa, nel secondo norme di Contrasto all'evasione fiscale
e contributiva e nel terzo norme riguardanti Sviluppo ed
infrastrutture.
Diverse delle norme contenute nel primo titolo, però, non
tengono affatto conto delle regole costituzionali in materia di
coordinamento finanziario, le quali, pur attribuendo allo Stato un
consistente potere di guida, garantiscono al tempo stesso -
all'interno di quel potere di guida - le autonome determinazioni di
ciascuna Regione (e per il presente ricorso della Regione Umbria)
nell'esercizio della propria autonomia di spesa.
Numerose disposizioni, invece, contravvenendo alle regole
costituzionali, pongono alle Regioni (ed agli enti locali) limiti
rigidi a voci specifiche di spesa, incidendo su decisioni già prese,
fondi già stanziati e determinando la conseguenza di gravi tagli ai
servizi pubblici erogati con le risorse regionali, con rilevanti ma
inevitabili effetti negativi sui cittadini umbri.
L'inclusione della Regione e degli enti locali e pararegionali
tra i destinatari delle norme impugnate avviene sia - a volte -
mediante diretto ed espresso riferimento alle Regioni sia - in altri
casi - mediante il riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui
al comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, cioè a
quelle elencate annualmente dall'ISTAT entro il 31 luglio di ogni
anno.
E tale elenco (e precisamente, per quanto riguarda l'anno 2010,
l'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e di finanza
pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio 2010, n.
171) comprende espressamente, nella sezione «Amministrazioni locali»,
tra l'altro, le Regioni e le Province autonome, i comuni, le
comunità montane e le unioni di comuni, gli enti per il diritto allo
studio universitario, gli enti per il turismo, gli enti regionali del
lavoro, le aziende ospedaliere, le Asl, gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico e diversi altri enti rientranti
nell'orbita regionale.
Le disposizioni che di seguito si illustreranno, dunque,
risultano illegittime e lesive delle competenze costituzionali della
Regione per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 12.
L'art. 6 pone una serie di norme volte alla Riduzione dei costi
degli apparati amministrativi e fra esse il comma 12, in base al
quale «a decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche ...
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ... non
possono effettuare spese per missioni, anche all'estero, con
esclusione delle missioni internazionali di pace e delle Forze
armate, delle missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco,
del personale di magistratura, nonchè di quelle strettamente
connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per
assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi
internazionali o comunitari, nonchè con investitori istituzionali
necessari alla gestione del debito pubblico, per un ammontare
superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009».
Tale norma ha contenuto innegabilmente e chiaramente dettagliato.
Forse proprio in considerazione di tale contenuto (comune del resto
agli altri commi dell'art. 6), che proprio in ragione di tale
carattere contrasterebbe - ove riferito alle Regioni - con i principi
costituzionali in materia di coordinamento della finanza pubblica
elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il comma 20 dell'art.
6 dispone che «le disposizioni del presente articolo non si applicano
in via diretta alle regioni, alle province autonome e agli enti del
Servizio sanitario nazionale», ma aggiunge che per tali enti esse
«costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento
della finanza pubblica». In altre parole, la disposizione del comma
20 cerca di «trasformare» in qualche modo le disposizioni dettagliate
in principi.
Tuttavia, tale tentativo è necessariamente destinato
all'insuccesso e la qualificazione data dal comma 20, come è tipico
delle norme di qualificazione, non è idonea a mutare la realtà
normativa del comma 12, che resta quella di regola dettagliata
limitativa di una voce minuta di spesa degli enti pubblici.
Il comma 12 è una disposizione molto puntuale, analitica, che
disciplina un frammento di realtà finanziaria ed organizzativa. In
relazione ad essa le Regioni, nonostante quanto disposto dal comma
20, primo periodo, non hanno nè (in ragione della struttura delle
norme) potrebbero avere alcun margine di manovra. Non si tratterebbe
che di recepire la corrispondente norma statale.
Il comma 12, dunque, è lesivo dell'autonomia organizzativa e
dell'autonomia finanziaria della Regione (art. 117, comma 4, e art.
119 Cost.), perchè pone un limite puntuale e non transitorio ad una
voce minuta di spesa e fissa anche la modalità di contenimento della
spesa, esorbitando dai limiti della competenza legislativa statale di
principio nella materia del coordinamento della finanza pubblica
(art. 117, comma 3, Cost.).
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa è
stata più volte dichiarata da codesta Corte: v. le sentt. 297/2009,
237/2009, 159/2008, 157/2007, 95/2007, 89/2007, 88/2006, 449/2005,
417/2005 e 390/2004. Sono da ricordare, in particolare, le sentt.
95/2007, 449/2005 e 417/2005, che hanno dichiarato l'illegittimità
dei vincoli posti a consulenze, missioni e acquisti.
Non può dunque esservi dubbio alcuno sulla illegittimità della
disposizione impugnata, per le ragioni sopra esposte. Essa
contraddice il principio in relazione al quale le esigenze della
finanza pubblica possono certo comportare vincoli anche per le
autonomie territoriali, ma vincoli di carattere generale e
complessivo, al cui interno i titolari di autonomia costituzionale
possono decidere le diverse destinazioni, appunto, in modo autonomo.
Il comma 12 è ancor più lesivo in relazione agli enti locali e
agli enti ed organismi appartenenti al sistema regionale. Infatti,
essi non sono compresi nella clausola di salvaguardia di cui al comma
20 ed il «mancato esonero» comporta che per tali enti il comma 12
operi in via diretta, dato che è rivolto alle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009.
Dunque, il comma 12 pone limiti puntuali alla spesa degli enti
locali, degli enti pubblici del sistema regionale e delle società
pubbliche. Esso è illegittimo in quanto detta una norma dettagliata,
che fuoriesce dai limiti del potere del legislatore statale nella
materia del coordinamento della finanza pubblica; si può ricordare,
in particolare, per l'analogia della fattispecie, la sentenza n.
159/2008 (punto 7 del Diritto). Ed è pure pacifico che la Regione è
legittimata a difendere l'autonomia finanziaria e organizzativa (ogni
limitazione di spesa si traduce in limitazione delle possibili scelte
organizzative) dei propri enti strumentali e delle proprie società
ma è anche abilitata a tutelare l'autonomia finanziaria degli enti
locali (v. sentt. 298/2009, 169/2007, punto 3; 95/2007, 417/2005,
196/2004 e 533/2002).
Una ulteriore specifica censura deve essere rivolta all'ultimo
periodo del comma 12, il quale - attraverso un richiamo muto all'art.
15 legge n. 836/1973 a all'art. 8 legge n. 417/1978 - esclude che il
personale dipendente contrattualizzato possa essere autorizzato ad
usare il mezzo proprio per recarsi in missione, con conseguente
divieto di corrispondere una qualche indennità chilometrica.
La norma - prima ancora che rappresentare un limite puntuale ad
una singola minuta voce di spesa - incide sulla autonomia
organizzativa della Regione e sull'esercizio delle attività e delle
funzioni amministrative da essa normate, spettino alla Regione
medesima e siano dalla stessa attribuite ai Comuni o ad altri enti.
Da un lato, si nega che la Regione possa discrezionalmente
valutare la convenienza tra l'acquisto di un proprio mezzo di
trasporto, l'avvalersi di un mezzo pubblico, oppure l'avvalersi del
mezzo del dipendente (salvo rimborsargli la spesa). D'altro lato, è
assicurata la possibilità materiale di svolgere compiti pur
legittimamente previsti dalla legge, in tutti i casi di carenza di
mezzi propri da parte della amministrazione regionale e delle altre
amministrazioni competenti, e di insufficienza di mezzi di trasporto
pubblici.
La norma è quindi lesiva sia dell'art. 117, comma 4, Cost., per
la parte in cui incide sulla organizzazione della Regione, sia - in
generale - dei commi 3, 4, 5, 8 e 9 dell'art. 117 e dei commi 2 e 3
dell'art. 118, nella parte in cui ostacola lo svolgimento delle
attività pubbliche legittimamente previste dalla legislazione
regionale.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 9, commi 1, 2-bis, 4, 21,
28.
L'art. 9 detta norme sul Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico. Il comma 1 dispone che, «per gli anni 2011, 2012 e
2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti,
anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche» di cui al noto Elenco ISTAT «non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010».
In base a detta individuazione dei destinatari tale norma si
rivolge anche alle Regioni, agli enti locali e agli altri enti del
sistema regionale.
Essa rappresenta una norma di dettaglio in materia di competenza
concorrente, in quanto riguarda una voce specifica di spesa e fissa
con precisione la misura del «taglio». Di qui la violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e la lesione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria della Regione e degli enti locali, per le ragioni già
esposte nel punto 1.
Il comma 2-bis stabilisce che «a decorrere dal 1° gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è,
comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tale norma, pur individuando i propri destinatari in modo diverso
dal riferimento all'Elenco ISTAT, potrebbe essere considerata
applicabile anche alle Regioni, agli enti locali e agli altri enti
del sistema regionale, in quanto rientranti nella generale nozione di
pubblica amministrazione.
Essa pone un limite rigido ed autoapplicativo ad una voce
specifica e minuta di spesa e, dunque, comporta violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e lesione dell'autonomia finanziaria della
Regione e degli enti locali, per le ragioni già esposte nel punto 1.
Il comma 4, poi, statuisce che «i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento»; che tale disposizione «si applica anche ai contratti ed
accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente
decreto»; che le clausole difformi «contenute nei predetti contratti
ed accordi sono inefficaci» e che «a decorrere dalla mensilità
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati».
Tale disposizione individua i suoi destinatari mediante
l'espressione generica «pubbliche amministrazioni» e, dunque,
potrebbe essere intesa come applicabile alle Regioni.
In questo caso, essa sarebbe illegittima in quanto pone un limite
rigido ed autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa:
valendo dunque per essa le censure ora esposte in relazione ai
precedenti commi (oltre che al punto 1, con riferimento all'art. 6).
Lo stesso comma 4, poi, si pone in contrasto con l'art. 39 Cost.,
perchè incide sull'entità dei trattamenti economici determinata dai
contratti collettivi stipulati dall'ARAN per conto delle Regioni.
Come la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni
affermato, vi è una riserva di contrattazione collettiva in materia
di retribuzioni, che la legge non può violare (art. 39 Cost. e
attuativamente legge n. 421/1992), come fanno invece i commi ora
indicati.
Tale violazione si traduce in lesione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria regionale (art. 117, co. 4, e art. 119
Cost.) perchè lo Stato altera unilateralmente le scelte fatte
dall'ARAN per conto delle Regioni e pone limiti puntuali a specifiche
voci di spesa regionale. Si può ricordare qui l'art. 2, co. 2, lett.
ii) della legge n. 42/2009, che auspica - come criterio direttivo per
i decreti legislativi attuativi dell'art. 119 Cost. - la «previsione
di strumenti che consentano autonomia ai diversi livelli di governo
nella gestione della contrattazione collettiva»: criterio che è
contraddetto dalla norma impugnata.
Inoltre, la norma in questione viola il principio di
ragionevolezza e l'art. 36 Cost., perchè riduce i trattamenti
fissati nei contratti collettivi, che si presumono essere quelli
proporzionati alla qualità e quantità del lavoro prestato. La
disposizione impugnata produce un'ingiustificata ed irragionevole
alterazione del sinallagma contrattuale, danneggiando gravemente i
singoli lavoratori a fronte di una «limitata incidenza sul totale
della manovra» (così l'audizione della Corte dei conti del 10 giugno
2010, presso la Commissione Bilancio del Senato).
Tale violazione si riflette in lesione dell'autonomia finanziaria
ed organizzativa regionale, perchè la gestione del personale
regionale e del bilancio rientra indubbiamente nelle competenze
regionali.
Il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che «per il personale
contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed
i passaggi tra le aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
Tale norma è illegittima per le ragioni illustrate a proposito
del comma 4: a) violazione dell'art. 117, co. 3, Cost. in quanto si
tratta di norma dettagliata che pone un limite rigido ad una voce
minuta di spesa; b) violazione degli artt. 3, 36 e 39 Cost. in
quanto, a fronte dello svolgimento di una funzione di livello più
elevato, con contenuti professionali più complessi e con maggiori
responsabilità, il dipendente «promosso» dopo il 1° gennaio 2011 si
troverebbe a percepire una retribuzione diversa da quella prevista
dal contratto collettivo e corrispondente ad un lavoro
qualitativamente diverso (con discriminazione rispetto ai dipendenti
«promossi» prima del 2011, che - a parità di lavoro - riceverebbero
uno stipendio diverso).
Ciò si traduce in lesione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria regionale, perchè la gestione del personale regionale e
del bilancio rientra indubbiamente nelle competenze regionali.
Il comma 28, primo periodo, dispone che, «a decorrere dall'anno
2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
le agenzie, incluse le Agenzie fiscali.... gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'art. 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165...., fermo
quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009».
Il secondo periodo stabilisce che uguale limite è fissato per la
spesa relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti
formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al lavoro
accessorio di cui all'art. 70, comma 1, lettera d) del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Il terzo periodo del comma 28 stabilisce che tali disposizioni
costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Esso dunque,
pur implicando però che esse non si applichino direttamente alle
Regioni, impone l'adeguamento di queste a tali «principi generali»,
con disposizione corrispondente a quella dell'art. 6, comma 20.
I tre periodi indicati del comma 28 sono dunque qui impugnati per
le stesse ragioni già esposte in relazione all'art. 6. Il terzo
periodo, in particolare, è impugnato nella parte in cui esso - pur
implicando la non diretta applicazione dei precedenti periodi - ne
afferma l'applicabilità in quanto recante presunte disposizioni di
principio.
Infatti, come nel caso dell'art. 6, le norme contenute nel comma
28 risultano illegittime per violazione delle regole sui rapporti tra
legislazione statale e regionale nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica. Esse non sono affatto disposizioni di principio,
nè lo diventano per la definizione di cui al terzo periodo, ma sono
tali da non consentire un autonomo svolgimento. Si tratta di un
limite rigido ad una voce specifica e minuta di spesa, di una norma
dettagliata che prevede la modalità di contenimento della voce di
spesa, senza lasciare alcun margine di manovra alla Regione. Inoltre,
il limite non è transitorio.
Dunque, il comma 28 è illegittimo per le ragioni già viste a
proposito dell'art. 6, cioè per la violazione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione e degli enti locali (che,
fra l'altro, non sono compresi nella clausola di salvaguardia di cui
al terzo periodo, con conseguente applicabilità diretta dei limiti:
sulla legittimazione della Regione a tutelare l'autonomia finanziaria
degli enti locali v. le sentt. 298/2009, 169/2007, punto 3; 95/2007,
417/2005, 196/2004 e 533/2002), per eccesso dai limiti della potestà
legislativa statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto la disposizione pone un limite rigido ad una voce
specifica di spesa.
D'altronde, sia consentito di ricordare che l'illegittimità dei
vincoli puntuali alle assunzioni è già stata dichiarata dalle
sentt. 95/2008, 88/2006 e 390/2004.
Va anche ricordata, per l'analogia della fattispecie, la sentenza
297/2009, che ha annullato una disposizione sostanzialmente
corrispondente al terzo periodo del comma 28, nella parte in cui
afferma che possono essere desunti «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica» da norme che, per il loro
contenuto, sono inidonee a esprimere tali principi, cioè da norme
idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in
quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di
contenimento della spesa medesima. Nel medesimo consolidato
orientamento rientra la sentenza 159/2008 (punto 6 del Diritto).
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1 e 2
Il comma 1 dell'art. 15 - nella versione modificata dall'art. 1,
comma 4, d.l. 5 agosto 2010, n. 125 - affida ad un dPCM il compito di
stabilire «criteri e modalità per l'applicazione entro il 30 aprile
2011 del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in
gestione diretta di ANAS S.p.a., in relazione ai costi di
investimento e di manutenzione straordinaria oltre che quelli
relativi alla gestione, nonchè l'elenco delle tratte da sottoporre a
pedaggio».
Il successivo comma 2 stabilisce che «in fase transitoria, a
decorrere dal primo giorno del secondo mese successivo a quello di
entrata in vigore del presente decreto e «fino alla data di
applicazione dei pedaggi di cui al comma 1, comunque non oltre il 31
dicembre 2011, ANAS S.p.a. è autorizzata ad applicare una
maggiorazione tariffaria forfettaria di un euro per le classi di
pedaggio A e B e di due euro per le classi di pedaggio 3, 4 e 5,
presso le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite
in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi
autostradali in gestione diretta ANAS. Le stazioni di cui al
precedente periodo sono individuate con il medesimo D.P.C.M. di cui
al comma 1. Gli importi delle maggiorazioni sono da intendersi IVA
esclusa. Le maggiorazioni tariffarie di cui al presente comma non
potranno comunque comportare un incremento superiore al 25% del
pedaggio altrimenti dovuto».
La Regione Umbria è interessata dalle disposizioni ora esposte
soprattutto in ragione del Raccordo autostradale Perugia-Vettole,
attualmente in gestione diretta ANAS. Si tratta del Raccordo n. 6,
che da Perugia conduce all'innesto della Al, casello Val di Chiana.
Si tratta di disposizioni che non paiono rientrare in alcuna
competenza esclusiva statale, nè del resto esse enunciano alcun
possibile fondamento in questo senso. Volendo rifarsi ad una materia
«nominata» dell'art. 117, potrebbe pensarsi all'ambito delle grandi
reti di trasporto: che l'art. 117, comma 3, cost. affida alla
competenza concorrente di Stato e Regioni.
Ad uguale conclusione si perviene se si vede nell'intervento un
profilo di coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, per gli effetti indiretti - ma certi ed inevitabili -
che tali disposizioni determineranno sulla restante viabilità locale
non soggetta a tariffazione e sulle aree interessate, risulta
coinvolta anche la materia del governo del territorio: parimenti in
competenza concorrente ex art. 117, comma 3, Cost.
In tale contesto, l'illegittimità deriva innanzitutto dalla
circostanza che le disposizioni intervengono dettando regole di
dettaglio al di fuori della competenza esclusiva statale.
D'altra parte, se anche si volesse ritenere che esigenze di
sussidiarietà giustificassero l'attrazione in capo allo Stato,
nondimeno esso avrebbe dovuto prevedere l'intesa con le Regioni
interessate, secondo i principi stabiliti sin dalla sentenza n. 303
del 203: cosa che la norma non prevede, con conseguente
illegittimità anche sotto questo profilo.
Sotto altro profilo, risulta illegittima la previsione -
contenuta al comma 1 - del ricorso da parte statale ad un dPCM, e
dunque ad una fonte non legislativa in un materia di competenza
concorrente: in violazione dell'art. 117, comma 6, Cost.
Quanto al comma 2, esso è illegittimo sia in quanto emanato al
di fuori della competenza statale, sia in quanto - ove si ritenesse
tale competenza giustificata dal principio di sussidiarietà - non
prevede l'intesa con la Regione nella fase attuativa, affidata invece
ad una unilaterale determinazione dell'amministrazione statale.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, 122, nelle
parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, 27 settembre 2010

Prof. Avv. Falcon Giandomenico


Avv. Manzi Luigi

Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale 1282 del 20 settembre
2010