1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 3-8-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 253 ORDINANZA 20 - 27 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Attivita' di incenerimento di rifiuti in mancanza di autorizzazione integrata ambientale - Trattamento sanzionatorio - Arresto e ammenda previsti congiuntamente anziche' alternativamente - Conseguente preclusione dell'oblazione - Lamentata irragionevole disparita' di trattamento tra condotte asseritamente omogenee - Ritenuta violazione del diritto di difesa e del principio della finalita' rieducativa della pena - Erronea ricostruzione del quadro normativo di riferimento - Eterogeneita' delle fattispecie normative poste a raffronto - Manifesta infondatezza delle questioni. - D.lgs. 11 maggio 2005, n. 133, art. 19, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, comma 2, e 27. (011C0523) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 3-8-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA.
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 19 del
decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133 (Attuazione della
direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti),
promosso dal Tribunale di Trieste, in composizione monocratica, con
ordinanza del 15 dicembre 2010, iscritta al n. 49 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 13, 1ª serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che, con ordinanza deliberata il 15 dicembre 2010, il
Tribunale di Trieste, in composizione monocratica, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 24, secondo comma, e 27 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
19 del decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133 (Attuazione della
direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti),
«nella parte in cui contempla la sanzione congiunta dell'arresto e
dell'ammenda e non invece le pene di cui all'art. 16 del decreto
legislativo n. 59 del 2005 dell'arresto o dell'ammenda», per i reati
connessi all'attività di incenerimento di rifiuti;
che dinanzi al rimettente pende un procedimento promosso nei
confronti dell'amministratore delegato di una società commerciale
dedita al trattamento di rifiuti e di altri responsabili di un
impianto di incenerimento, imputati di numerosi illeciti previsti
dall'art. 19 del d.lgs. n. 133 del 2005;
che, per quanto risulta dall'imputazione riportata
nell'ordinanza di rimessione, è contestato lo svolgimento, in
assenza delle prescritte autorizzazioni, dell'attività di
incenerimento di materiali assimilabili ai rifiuti urbani, di rifiuti
speciali e di rifiuti pericolosi;
che sono inoltre contestate condotte di superamento dei
valori limite di emissione (art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 133 del
2005), di protrazione dell'attività oltre il limite temporale
fissato dall'art. 16, comma 3, dello stesso d.lgs. n. 133 del 2005
(art. 19, comma 5), di omissione della dovuta informazione alle
autorità competenti circa l'avvenuto superamento di determinati
limiti di emissione e di sospensione della registrazione dei valori
inquinanti (art. 19, comma 15);
che, secondo quanto riferisce il giudice a quo, la difesa
degli imputati aveva sollecitato l'applicazione della diversa
disciplina sanzionatoria prevista dall'art. 16 del decreto
legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della
direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento), il cui contenuto, dopo l'abrogazione disposta
dall'art. 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 29 giugno
2010, n. 128 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma
dell'art. 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69), risulta trasfuso
nell'art. 29-quattuordecies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), introdotto dall'art. 2, comma 24,
del citato d.lgs. n. 128 del 2010;
che - precisa il giudice a quo - l'istanza difensiva era
finalizzata a rendere proponibile la domanda di oblazione ai sensi
dell'art. 162-bis del codice penale, posto che l'art. 16 del d.lgs.
n. 59 del 2005 commina la pena alternativa dell'arresto o
dell'ammenda, diversamente dalla norma contestata, ove le pene
indicate sono previste congiuntamente;
che la stessa difesa, per il caso di reiezione della domanda
appena citata, aveva prospettato una questione di legittimità
costituzionale della norma posta alla base delle imputazioni;
che il rimettente riferisce di aver respinto l'istanza di
applicazione dell'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005, in quanto
«l'accusa, così come formulata, non permetteva una diversa
qualificazione giuridica del fatto, ai fini dell'oblazione, in
presenza di condotte indifferenziate», ritenendo, invece, non
manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale
dell'art. 19 del d.lgs. n. 133 del 2005;
che il giudice a quo osserva in proposito come, ai fini della
individuazione del regime autorizzatorio dell'attività di
incenerimento dei rifiuti, l'art. 19 del d.lgs. n. 133 del 2005
contenga un rinvio all'art. 4 dello stesso decreto, e quest'ultimo, a
sua volta, richiami la disciplina concernente l'autorizzazione
integrata ambientale (AIA), contenuta nel d.lgs. n. 59 del 2005;
che dunque, prosegue il rimettente, sia l'art. 19 del d.lgs.
n. 133 del 2005, sia l'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005, considerano
l'autorizzazione come precondizione per l'esercizio dell'attività di
incenerimento dei rifiuti, dettando le sanzioni per l'ipotesi di
esercizio in assenza di autorizzazione;
che identica sarebbe la ratio delle due previsioni, cioè
quella di assicurare una valutazione preventiva circa «la sussistenza
delle condizioni di operatività in sicurezza di un impianto
industriale, nel rispetto ed a tutela dell'ambiente, subordinando a
ciò il rilascio da parte dell'autorità competente
dell'autorizzazione integrata ambientale all'esercizio
dell'impianto», così come identica risulterebbe la condotta
sanzionata, ovvero l'esercizio di un impianto di incenerimento di
rifiuti senza autorizzazione;
che, rileva ancora il giudice a quo, ciò è coerente con la
funzione dell'autorizzazione integrata ambientale, la quale ha
sostituito, assorbendole, le diverse autorizzazioni previste a tutela
dell'ambiente, per rispondere ad una esigenza di «unificazione che ha
radice nelle direttive comunitarie»;
che, tuttavia, permangono diversità significative nel
trattamento sanzionatorio, in quanto l'art. 19 del d.lgs. n. 133 del
2005 «contempla pene congiunte dell'arresto e dell'ammenda, per un
evento qualificabile come esercizio dell'impianto senza
autorizzazione», mentre l'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005 prevede
la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda;
che la scelta del legislatore di configurare nella norma
censurata un trattamento sanzionatorio più severo sarebbe
«irrazionale in quanto le due norme a confronto descrivono condotte
omogenee e indifferenziate, che ad un esame strutturale non denotano
elementi di specialità o di specialità reciproca, sicchè l'unico
elemento di diversità pare essere quello della pena più severa
contemplata nell'art. 19 del d.lgs. n. 133 del 2005»;
che siffatta scelta, secondo il rimettente, determina un
pregiudizio del diritto di difesa degli odierni imputati, ai quali è
inibita la possibilità di ottenere l'oblazione, senza che il
denunciato vulnus possa essere rimediato in via interpretativa, «non
vertendosi in tema di qualificazione giuridica del fatto ma di
identità di fatti, lesivi di un identico bene giuridico, tuttavia
puniti con pene irragionevolmente differenziate»;
che lo stesso rimettente esclude di poter risolvere la
rilevata contraddizione facendo ricorso ai principi che regolano la
successione delle norme penali, posto che nella specie mancherebbe il
presupposto del fenomeno successorio, e cioè l'abrogazione espressa
o tacita di una delle disposizioni incriminatrici, in quanto le norme
poste in comparazione coesistono immutate nel sistema normativo
ambientale;
che tale ricostruzione sarebbe confermata dal recente
intervento legislativo, attuato con il d.lgs. n. 128 del 2010, che ha
riprodotto il contenuto dell'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005
nell'art. 29-quattuordecies, del d.lgs. n. 152 del 2006, limitandosi
a regolare in maniera più articolata il procedimento di rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale, senza incidere in alcun
modo sulla disciplina contenuta nel d.lgs. n. 133 del 2005;
che peraltro, secondo il giudice a quo, anche ragionando
nella prospettiva della successione tra norme incriminatrici, nella
specie dovrebbe trovare applicazione la disposizione che prevede il
trattamento di maggior rigore, e ciò in quanto le condotte
realizzatesi dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 133 del 2005
ricadrebbero nel campo di applicazione del predetto decreto;
che pertanto le questioni risulterebbero in ogni caso
rilevanti;
che in conclusione, secondo il rimettente, la norma censurata
comporterebbe un trattamento sanzionatorio irragionevolmente
differenziato rispetto a quello previsto dall'art. 16 del d.lgs. n.
59 del 2005, con lesione del diritto di difesa degli imputati, i
quali non possono accedere all'oblazione, e con violazione del
principio di necessaria finalizzazione rieducativa della pena,
risultando quest'ultima non proporzionata al disvalore del fatto;
che, con atto depositato il 12 aprile 2011, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che le
questioni siano dichiarate inammissibili, o, comunque, non fondate;
che la difesa dello Stato eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità delle questioni aventi ad oggetto l'intero art. 19
del d.lgs. n. 133 del 2005, anzichè le sole disposizioni contenute
nei commi 1 e 2, concernenti il reato di esercizio dell'impianto di
incenerimento (o di coincenerimento) di rifiuti senza le prescritte
autorizzazioni;
che, infatti, l'intera motivazione dell'ordinanza di
rimessione riguarderebbe esclusivamente il trattamento sanzionatorio
previsto dalle norme poste in comparazione per l'ipotesi di esercizio
dell'impianto in mancanza delle prescritte autorizzazioni, mentre
nessuna censura risulterebbe prospettata dal rimettente in
riferimento alle sanzioni previste per gli altri reati contestati nel
giudizio principale;
che, secondo l'Avvocatura dello Stato, anche così
circoscritte le questioni sarebbero inammissibili, in quanto il
rimettente non avrebbe verificato la possibilità di sussumere le
fattispecie contestate in quelle previste dalla norma censurata e
dalle altre disposizioni che sanzionano l'attività di incenerimento
di rifiuti senza autorizzazione;
che, peraltro, la corretta ricostruzione del quadro normativo
di riferimento consentirebbe di rilevare come la disciplina generale
configuri distinte ipotesi di reato contravvenzionale, in ragione
della natura dell'autorizzazione richiesta per l'esercizio
dell'impianto;
che l'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005 (oggi trasfuso
nell'art. 29-quattuordecies del d.lgs. n. 152 del 2006) riguarda
l'esercizio delle attività previste nell'allegato I al d.lgs. n. 59
del 2005 (oggi allegato VIII alla parte seconda del d.lgs. n. 152 del
2006) in mancanza di autorizzazione integrata ambientale;
che l'art. 279 del d.lgs. n. 152 del 2006 si riferisce, a sua
volta, all'esercizio di impianti in mancanza di altre autorizzazioni,
diverse dall'AIA, eventualmente prescritte;
che, invece, il censurato art. 19, commi 1 e 2, del d.lgs. n.
133 del 2005 non opera alcuna distinzione in base alla natura
dell'autorizzazione prescritta per l'esercizio dell'impianto,
diversificando il trattamento sanzionatorio soltanto in base alla
categoria di rifiuti, pericolosi o non, oggetto di incenerimento, e
rinviando, quanto al regime autorizzatorio, alle previsioni generali;
che dunque, a parere della difesa statale, la norma
sanzionatoria applicabile nel processo a quo andrebbe individuata in
considerazione del tipo di autorizzazione di cui gli imputati
avrebbero dovuto munirsi per l'incenerimento dei rifiuti trattati:
nella specie, sia l'autorizzazione integrata ambientale, sia le altre
autorizzazioni prescritte per l'incenerimento di rifiuti assimilabili
a quelli urbani, speciali e pericolosi;
che dalla ricostruzione del quadro normativo emergerebbe con
evidenza il carattere di specialità della normativa contenuta nel
d.lgs. n. 133 del 2005, confermato dalla circostanza che la relativa
disciplina è stata espressamente fatta salva sia con l'introduzione
del Testo unico ambiente, sia in occasione dei provvedimenti
«correttivi» sopravvenuti;
che la normativa speciale, a differenza di quanto affermato
dal rimettente, non riguarderebbe indistintamente gli impianti
sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale - cui si riferisce
l'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005 - o le immissioni di sostanze in
atmosfera - cui si riferisce l'art. 279 del d.lgs. n. 152 del 2006 -,
bensì l'esercizio dei soli impianti di incenerimento (e
coincenerimento) di rifiuti e le conseguenti immissioni in atmosfera
di sostanze che derivano dall'incenerimento (e coincenerimento), con
la sola distinzione riferita alla pericolosità, o non, dei rifiuti
da trattare;
che la particolare natura degli impianti in esame e delle
immissioni dagli stessi prodotte giustificherebbe l'adozione di una
disciplina differenziata, oltretutto imposta dalla direttiva 4
dicembre 2000, n. 2000/76/CE (direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti), che si caratterizza anche
per un trattamento sanzionatorio più rigoroso;
che dunque non potrebbe definirsi manifestamente
irragionevole la scelta di maggiore severità che connota l'art. 19
del d.lgs. n. 133 del 2005, dato che la norma sanziona l'esercizio di
impianti di incenerimento (o coincenerimento) in assenza delle
prescritte autorizzazioni;
che peraltro, e conclusivamente, l'Avvocatura dello Stato
osserva come l'ambito di applicazione dell'art. 16 del d.lgs. n. 59
del 2005, richiamato in comparazione, sia circoscritto alla mancanza
di autorizzazione integrata ambientale ed agli «impianti di
incenerimento dei rifiuti urbani definiti nella direttiva 89/369/CEE
[...] e nella direttiva 89/429/CEE [...]», secondo l'indicazione
contenuta nell'allegato I allo stesso decreto legislativo, sicchè
mancherebbe anche la coincidenza di condotte sanzionate che il
rimettente pone alla base della comparazione.
Considerato che il Tribunale di Trieste, in composizione
monocratica, dubita, in riferimento agli articoli 3, 24, secondo
comma, e 27 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'articolo 19 del decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133
(Attuazione della direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento
dei rifiuti), «nella parte in cui contempla la sanzione congiunta
dell'arresto e dell'ammenda e non invece le pene di cui all'art. 16
del decreto legislativo n. 59 del 2005 dell'arresto o dell'ammenda»,
per i reati connessi all'attività di incenerimento di rifiuti;
che, secondo la prospettazione del rimettente, il trattamento
sanzionatorio di maggior rigore, previsto dalla norma censurata,
risulterebbe privo di giustificazione - stante l'identità di ratio e
di condotte incriminate con la norma richiamata in comparazione -
nonchè lesivo del diritto di difesa, in quanto preclude la domanda
di oblazione ai sensi dell'art. 162-bis del codice penale;
che, inoltre, la norma censurata violerebbe il principio di
necessaria finalizzazione rieducativa della pena, per l'asserita
sproporzione tra la sanzione e il disvalore del fatto;
che, preliminarmente, si deve precisare che le questioni
sollevate hanno ad oggetto le previsioni contenute nei commi 1 e 2
dell'art. 19 del d.lgs. n. 133 del 2005, le quali sanzionano le
condotte di esercizio di impianto di incenerimento (e
coincenerimento) in assenza delle prescritte autorizzazioni, la cui
violazione risulta contestata nel procedimento principale unitamente
a quella di altre previsioni in materia di incenerimento dei rifiuti;
che in tal senso depone l'intero argomentare del rimettente,
basato sulla comparazione tra l'art. 19 citato e l'art. 16 del
decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale
della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione
integrate dell'inquinamento), avuto riguardo al regime autorizzatorio
degli indicati impianti ed alle relative sanzioni;
che, nel merito, le questioni risultano manifestamente
infondate;
che il rimettente, muovendo da una erronea ricostruzione del
quadro normativo di riferimento, non rileva come l'intera disciplina
contenuta nel d.lgs. n. 133 del 2005, in materia di incenerimento dei
rifiuti, si ponga in termini di specialità rispetto alla disciplina
generale riguardante gli impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, contenuta negli artt. 208 e ss. del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e rispetto a
quella riguardante i soli impianti di incenerimento di rifiuti
urbani, sottoposti all'autorizzazione integrata ambientale, già
contenuta nel d.lgs. n. 59 del 2005, oggi trasfusa nel Titolo III-bis
del d.lgs. n. 152 del 2006;
che il d.lgs. n. 133 del 2005, emanato in attuazione della
direttiva 4 dicembre 2000, n. 2000/76/CE (direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio sull'incenerimento dei rifiuti), stabilisce i
requisiti degli impianti di incenerimento (e coincenerimento) dei
rifiuti e le condizioni di esercizio degli stessi, rinviando al
regime autorizzatorio previsto dalle richiamate disposizioni generali
per la valutazione di conformità dei singoli impianti alle
prescrizioni (requisiti e condizioni) in esso contenute;
che la stessa normativa speciale, all'art. 19, commi 1 e 2,
configura come reati contravvenzionali le condotte di esercizio di
impianti di incenerimento (e coincenerimento) dei rifiuti in assenza
delle prescritte autorizzazioni, distinguendo a seconda che
l'attività abbia ad oggetto rifiuti pericolosi o non, e prevedendo
in entrambi i casi la pena congiunta dell'arresto e dell'ammenda, con
differenti valori edittali;
che, diversamente, la norma richiamata in comparazione,
contenuta nell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2005 (oggi
trasfuso nell'art. 29-quattuordecies del d.lgs. n. 152 del 2006),
sanziona con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda
l'esercizio, in assenza di autorizzazione integrata ambientale, delle
attività di cui all'allegato I al citato decreto legislativo (oggi
allegato VIII alla parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006), tra le
quali rientra quella svolta dagli impianti di incenerimento dei
rifiuti urbani (punto 5.2. dell'allegato);
che lo stesso art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005, al comma 10
(oggi art. 29-quattuordecies, comma 10, del d.lgs. n. 152 del 2006),
stabilisce che «per gli impianti rientranti nel campo di applicazione
del presente decreto, dalla data di rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale, non si applicano le sanzioni, previste da norme
di settore, relative a fattispecie oggetto del presente articolo»;
che, pertanto, anche in riferimento all'attività di
incenerimento di rifiuti urbani in assenza di autorizzazione
integrata ambientale, la specialità della norma censurata sembra
imporre l'applicazione delle più rigorose sanzioni ivi previste, a
seconda della classificazione dei rifiuti come pericolosi o non;
che dunque - ed a prescindere dal rilievo che il rimettente
non ha proceduto all'esame delle fattispecie sottoposte al suo
giudizio, onde verificarne la sussumibilità anche nella previsione
contenuta nell'art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2005 - la evidenziata
eterogeneità delle fattispecie normative poste a raffronto rende
improponibile la stessa comparazione istituita (ex plurimis,
ordinanze n. 41 del 2009 e n. 109 del 2004);
che la scelta legislativa di sanzionare con particolare
rigore l'attività di incenerimento dei rifiuti svolta in assenza di
autorizzazione non può dirsi manifestamente irragionevole, attesa la
necessità di garantire che tale attività si svolga nel rispetto
delle condizioni di esercizio e nell'osservanza delle prescrizioni
tecniche, dettate dallo stesso d.lgs. n. 133 del 2005 allo scopo di
evitare o di limitare gli effetti negativi dell'incenerimento (e del
coincenerimento) dei rifiuti sull'ambiente;
che, pertanto, le questioni sollevate appaiono, sotto ogni
profilo, manifestamente non fondate.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 19, commi 1 e 2, del
decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133 (Attuazione della
direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 27 della
Costituzione, dal Tribunale di Trieste, in composizione monocratica,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 27 luglio 2011

Il direttore della Cancelleria: Melatti