1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 192 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2018
Ordinanza del 28 giugno 2018 della Corte d'appello di Trieste nel procedimento civile promosso da Baf Severino e altri contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Abrogazione di disposizioni transitorie in materia di trattamento pensionistico dell'indennita' dirigenziale applicate al personale regionale cessato dal servizio successivamente al 30 settembre 1990 - Cessazione dell'erogazione dei trattamenti pensionistici integrativi con decorrenza dal 1° settembre 2014. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'articolo 34 della legge regionale n. 21/2007), art. 12, comma 3, nella parte in cui abroga i commi 3 e 4 dell'art. 100 della legge regionale 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma dell'impiego regionale in attuazione dei principi fondamentali di riforma economico-sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421), e comma 5. (18C00283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2019)

LA CORTE D'APPELLO DI TRIESTE
Collegio di Lavoro

Composta dai signori magistrati:
dott. Mario Pellegrini - Presidente;
dott. Lucio Benvegnù - Consigliere relatore;
dott. Andrea Doardo - Giudice ausiliario,
ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in materia di
previdenza iscritta al n. 202 del ruolo 2017, promossa in questa sede
di appello con ricorso depositato il 29 agosto 2017 da: Baf Severino,
Bellarosa Giovanni, Bernetti Giorgio Franco, Bevilacqua Enzo, Biziai
Rosella, Chiavacci Antonietta, Cozzarini Gelsomina, Grillo Franco,
Maggi Giorgio, Novelli Gastone, Roncone Giovanni, Rossi Giuliano,
Salatei Lucia, Sossi Fulvio, Spagna Enzo, Spazzapan Giorgio, Terzuoli
Lamberto, Udina Francesco, Zanmarchi Sergio, Brunetta Sergio e Volpi
Guglielmo, rappresentati e difesi dagli avvocati prof. Federico
Sorrentino, Enzo Bevilacqua, anche in proprio, e Alessandro Tudor,
quest'ultimo anche domiciliatario in Trieste in forza di mandato
trasmesso per via telematica unitamente al ricorso in appello,
appellanti; contro la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trieste, appellata.

Motivi della decisione
(art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87)

Gli appellanti sig.ri Severino Baf, Giovanni Bellarosa, Giorgio
Franco Bernetti, Enzo Bevilacqua, Rosetta Biziai, Antonietta
Cebavacci, Gelsomina Cozzarini, Franco Grillo, Giorgio Maggi, Gastone
Novelli, Giovanni Roncone, Giuliano Rossi, Lucia Salatei, Fulvio
Sossi, Enzo Spagna, Giorgio Spazzapan, Lamberto Terzuoli, Francesco
Udina, Sergio Zanmarchi, Sergio Brunetta e Guglielmo Volpi, hanno
convenuto in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo
l'accertamento del loro diritto a percepire la pensione integrativa
regionale di cui all'art. 100, comma 2 della legge n. 18/1996 (o
meglio il trattamento differenziale previsto dal combinato disposto
dei successivi commi 3 e 4 e dall'art. 140 della legge regionale n.
53/1981) e, conseguentemente, la condanna della Regione al pagamento
delle somme dovute, non chè alla restituzione di quanto
indebitamente trattenuto a partire dal 1° settembre 2014.
1.1. A sostegno della loro pretesa i ricorrenti hanno dedotto:
1) di essere stati tutti dipendenti, con la qualifica di
dirigente, della Regione Friuli-Venezia Giulia e ciò da epoca
anteriore al 1° ottobre 1990, e di essere stati collocati in
quiescenza dopo tale data;
2) che la retribuzione da essi percepita in costanza di
rapporto di lavoro comprendeva anche l'indennità di funzione
dirigenziale, in origine non considerata pensionabile dall'INPDAP (a
differenza di quanto accadeva per i dirigenti statali), ma
qualificata come tale dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con gli
articoli 21, 25 e 140 della legge regionale n. 53/1981;
3) che in seguito, nel 1996, l'INPDAP ha fatto rientrate la
suddetta indennità nella retribuzione pensionabile a decorrere dal
1° ottobre 1990 (per cui la Regione aveva trasferito all'Istituto i
contributi pagati dai dirigenti da quest'ultima data fino al 1996);
4) che di conseguenza l'art. 100, comma 1 della legge
regionale n. 18/1996 ha abrogato l'art. 140, commi 1, 2, 3 e 4 e
l'art. 143, primo comma, secondo periodo, della legge regionale n.
53/1981, facendo però salvo (al comma 2) il diritto dei dirigenti
già cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 a continuare a
percepire i trattamenti già loro concessi ai sensi della disciplina
abrogata e (al comma 4) il diritto dei dirigenti cessati dopo la
suddetta data, i quali avessero però già maturato i requisiti per
il trattamento pensionistico regionale, a ricevere un assegno pari
alla differenza «tra l'ammontare del maturato ai sensi della
normativa di cui all'art. 140 della legge ragionale n. 53/1981 e
l'incremento di pensione spettante dall'INPDAP - CPDEL con la
valutazione dell'indennità di funzione»;
5) di avere quindi percepito, dopo il collocamento in
quiescenza, l'assegno pensionistico integrativo regionale ai sensi
dell'art. 100 della legge regionale n. 19/1996, in aggiunta alla
pensione erogata prima dall'INPDAP e poi dall'INPS;
6) che però l'art. 12, comma 3 della legge regionale n.
15/2014 ha abrogato l'art. 100, commi 1, 3 e 4 della legge regionale
n. 18/1996, facendo così venire meno (a decorrere dal 1° settembre
2014, come previsto nel successivo comma 5) il trattamento
integrativo regionale, salvo che per i dirigenti cessati dal servizio
entro il 30 settembre 1990 (tutelati dall'art. 100, comma 2, non
abrogato dalla legge regionale n. 15/2014) e, a seguito della
modifica introdotta dall'art. 12, comma 1 della legge regionale n.
27/2014, per il «personale cessato dal servizio nei cui confronti
l'INPDAP non ha riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai
fini della determinazione della quota A di pensione l'importo
dell'indennità di funzione o di posizione»;
7) che quest'ultima disposizione deve essere interpretata,
allo scopo di rendere la nuova disciplina compatibile con la
Costituzione, in modo da comprendere anche quei dirigenti che, come
loro, hanno versato contributi previdenziali alla Regione prima del
30 settembre 1990 (e cioè prima che l'indennità dirigenziale fosse
considerata pensionabile dall'INPDAP), venendo posti in quiescenza
dopo tale data;
8) che in caso contrario l'art. 12, commi 3 a 5 della legge
regionale n. 15/2014 dovrebbe essere ritenuto illegittimo per
violazione dei principi sanciti dagli articoli 2, 3, 36, 38 e 53
della Costituzione e dall'art. 6 CEDU, perche':
A) ha imposto loro un sacrificio non eccezionale e transitorio, ma
definitivo, e comunque sproporzionato rispetto al vantaggio così
ottenuto per le finanze regionali;
B) ha introdotto, senza una razionale giustificazione, una
illegittima disparità di trattamento fra situazioni sostanzialmente
identiche (avendo fatto salvo il trattamento integrativo regionale
solo per i dirigenti cessati dal servizio prima del 1° ottobre 1990,
e non anche per quelli cessati dopo, pur avendo tutti pagato, fino al
30 settembre 1990, i contributi previsti dalla legge n. 53/1981);
C) ha inciso negativamente sull'adeguatezza del trattamento
pensionistico (anche sotto il profilo della sua natura di
retribuzione differita);
D) ha introdotto, nella sostanza, un'imposta speciale (tale dovendosi
considerare la decurtazione imposta d'autorità del reddito
pensionistico finalizzata al finanziamento della spesa pubblica)
gravante su una sola categoria di contribuenti (e cioè i dirigenti
regionali in servizio prima del 1° ottobre 1990 e collocati in
quiescenza dopo tale data).
1.2. Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia replicando, in sintesi:
1) che il periodo aggiunto dall'art. 12, comma 1 della legge
regionale n. 24/2014 all'art. 100, comma 2 della legge regionale n.
18/1996 si riferisce esclusivamente al personale regionale cui sia
stato conferito un incarico dirigenziale, pur essendo privo della
relativa qualifica, al quale l'INPDAP non ha per questo riconosciuto
come pensionabile l'indennità di funzione o di posizione;
2) che la disciplina previgente è stata abrogata dall'art.
12, comma 3 della legge regionale n. 15/2014 perchè comportava degli
oneri non più giustificabili a carico della finanza pubblica, in
contrasto con le norme fondamentali di riforma economico sociale e
con il principio di economicità delle gestioni previdenziali;
3) che non vi è stata alcuna violazione del principio di
tutela del legittimo affidamento nè del canone di ragionevolezza,
essendo al contrario l'intervento legislativo oggetto di discussione
giustificato (e imposto) dalla necessità di salvaguardia degli
equilibri di bilancio e di contenimento della spesa previdenziale
(tanto più che la prestazione rivendicata costituiva una indebita
duplicazione di importi già riconosciuti dall'Ente previdenziale,
essendo i ricorrenti titolari di pensioni calcolate con il sistema
retributivo);
4) che neppure sono stati violati i principi di uguaglianza,
di proporzionalità della retribuzione, di adeguatezza del
trattamento pensionistico e di capacità contributiva.
2. I dubbi di costituzionalità sollevati dai ricorrenti in primo
grado sono certamente rilevanti ai fini della decisione; gli odierni
appellanti chiedono infatti di ottenere nuovamente (e di conservare
per il futuro) il trattamento pensionistico integrativo previsto, a
carico della Regione, dall'art. 100, commi 3 e 4 della legge
regionale n. 18/1996, abrogati dall'art. 12, comma 3 della legge
regionale n. 15/2014: e pertanto solo eliminando quest'ultima norma
dall'ordinamento, tramite una dichiarazione di illegittimità
costituzionale, essi potrebbero conseguire il risultato perseguito in
causa (e cioè il riconoscimento del loro diritto a percepire ancora,
in base al citato art. 100 della legge regionale n. 18/1996, la
differenza fra il trattamento stabilito dall'art. 140 della legge
regionale n. 53/1981 e l'incremento derivante dal computo
dell'indennità dirigenziale nella pensione erogata dall'INPDAP, oggi
INPS).
3. Le questioni sollevate dagli appellanti non sono manifestamente
infondate.
3.1. A questo proposito si deve ricordare, in linea generale:
1) che il legislatore può modificare in senso sfavorevole la
disciplina dei rapporti di durata, anche incidendo su diritti
soggettivi perfetti previsti da leggi precedenti, a condizione di non
introdurre una disciplina irrazionale e arbitraria «frustrando cosi
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto» (così Corte cost. n. 179/1996; nello stesso senso le
pronunce n. 206/2009 e n. 166/2012);
2) che le esigenze di bilancio e di contenimento della spesa
pubblica possono giustificare un intervento del legislatore su
posizioni soggettive consolidate, purchè il sacrificio imposto sta
ragionevole (ovvero non arbitrario), eccezionale (o comunque
temporaneo) e proporzionato (così Corte cost. n. 245/1997, n.
299/1999, n. 92/2013);
3) che un'imposizione tributaria, sotto forma di riduzione di
un trattamento retributivo o pensionistico finalizzato a garantire
l'equilibrio di bilancio e il contenimento della spesa pubblica, è
legittima a condizione di non essere irragionevole e di rispettare i
principi sanciti dagli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione (in
questo senso Corte cost. n. 223/2012, n. 116/2013, n. 304/2013, n.
154/2014).
3.2. Nel caso in esame si può effettivamente dubitare che questi
limiti siano stati rispettati dal legislatore regionale.
Sul punto si deve infatti osservare:
1) che il sacrificio imposto agli appellanti non è nè
eccezionale, nè temporaneo, poichè l'art. 12, commi 3 e 5 della
legge regionale n. 15/2014 non ha previsto una riduzione transitoria
e parziale della pensione integrativa loro spettante in virtù
dell'art. 100, commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996, ma ha
radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto con
il legittimo affidamento dei titolari sulla certezza, stabilità e
adeguatezza della loro posizione (già retributiva e ora)
previdenziale;
2) che il legislatore regionale ha creato una irragionevole
disparità di trattamento, poichè, fra tutti i dirigenti che hanno
versato i contributi previdenziali sull'indennità della legge n.
53/1981 fino al 30 settembre 1990, ha inciso solo sulla posizione di
coloro che (come gli appellanti) sono andati in pensione dopo quella
data (nonostante la loro posizione, riguardo ai contributi versati in
epoca anteriore, sia identica a quella dei colleghi cessati dal
servizio prima del 1° ottobre 1990); e ancora perchè - trattandosi
di un'imposizione di natura evidentemente tributaria (alla luce dei
criteri fissati dalla Corte costituzionale nelle pronunce sopra
citate) - non risulta (e non è stato espressamente allegato dalla
Regione) che un analogo sacrificio sia stato imposto - allo scopo di
ridurre la spesa pubblica e garantire l'equilibrio di bilancio - ad
altri soggetti equiparabili sotto il profilo della loro posizione
(attuale o pregressa) di dipendenti dell'Ente e delle condizioni
personali di reddito;
3) che nessuna specifica allegazione è stata formulata dalla
Regione in ordine alla proporzionalità e adeguatezza del sacrificio
imposto agli appellanti rispetto agli obiettivi perseguiti dall'art.
12 della legge regionale n. 15/2014.
Nulla è dato sapere infatti riguardo al costo della pensione
integrativa oggetto di causa, e quindi al risparmio conseguibile
dall'Ente grazie alla sua eliminazione, riguardo all'incidenza di
questo costo sul bilancio regionale e sull'equilibrio finanziario
dell'Ente (con particolare riferimento ai trattamenti retributivi e
previdenziali erogati); e soprattutto riguardo al rapporto fra la
pensione integrativa corrisposta agli appellanti in base all'art.
100, commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996 e i contributi da
essi versati fino al 30 settembre 1990 in base alla legge regionale
n. 53/1981 (contributi che la Regione ha trattenuto, avendo
trasferito all'INPDAP solo quelli relativi i al periodo successivo
fino al 1996) e quindi alla coerenza fra accantonamenti (del passato)
e prestazioni già eseguite e da erogare in futuro.
3.3. Il legislatore regionale ha quindi violato - in ipotesi
- gli articoli 3, 36, comma 1, 38, comma 2 e 53 della Costituzione
perchè ha trattato in modo diverso situazioni identiche,
intervenendo, solo per alcuni soggetti, su un diritto ormai
acquisito; ha leso il legittimo affidamento degli appellanti riguardo
alla certezza e stabilità dell'ordinamento; ha introdotto un peso di
natura tributaria, tale da incidere sulla adeguatezza della posizione
retributiva e previdenziale degli obbligati, solo per una specifica
categoria di contribuenti e senza effettuare e prevedere una qualche
forma di equo bilanciamento di interessi.
4. I dubbi di costituzionalità sollevati dagli appellanti sin dal
primo grado non possono essere risolti, come da essi proposto, in via
interpretativa.
4.1. A questo riguardo si deve tenere presente che
l'interpretazione costituzionalmente orientata è consentita (e
doverosa) a condizione che si tratti di una vera interpretazione e
cioè della scelta, fra più significati della norma possibili e
compatibili con il suo tenore letterale e con il contesto in cui è
inserita, di quello conforme ai principi sanciti dalla Costituzione.
4.2. Nel caso in esame il testo dell'art. 100, comma 2 della
legge regionale n. 18/1996, come modificato dall'art. 12, comma 1
della legge regionale n. 27/2014, è assolutamente chiaro e univoco
nel riferirsi solo ed esclusivamente a coloro cui l'INPDAP «non ha
riconosciuto nell'imponibile pensionabile utile ai fini della
determinazione della quota A di pensione l'importo dell'indennità di
funzione o di posizione» e in questa categoria certamente non
rientrano gli appellanti, a quali pacificamente l'INPS (già INPDAP)
eroga una pensione determinata (con il sistema retributivo) tenendo
conto anche dell'indennità dirigenziale prevista dalla legge
regionale n. 53/1981.
Nè si può condividere l'affermazione degli appellanti secondo
cui la suddetta , disposizione, se non riguardasse anche loro,
sarebbe priva di contenuto: si deve infatti ritenere che la norma sia
diretta - come ha giustamente osservato la Regione - a tutelare la
posizione di quei lavoratori che, pur avendo ricevuto incarichi
dirigenziali e quindi percepito l'indennità di cui si discute (in
forza dell'art. 212 della legge regionale n. 53/1981) - non
possedevano la relativa qualifica, con la conseguenza che la suddetta
indennità non è stata computata dall'Istituto previdenziale al fine
di determinare il loro trattamento pensionistico.
A quanto appena detto si deve aggiungere che, interpretata nel
senso voluto dagli appellanti, la disciplina risultante dal combinato
disposto dell'art. 100, comma 2 della legge regionale n. 18/1996,
come integrato dall'art. 12, comma 1 della legge regionale n.
27/2014, e dell'art. 12, commi 3 e 5 della legge regionale n. 15/2014
sarebbe palesemente assurda e contraddittoria: il legislatore
regionale, infatti, avrebbe, da una parte, eliminato (abrogando
l'art. 100, commi 3 e 4 della legge regionale n. 18/1996 mediante
l'art. 12, comma 3 della legge regionale n. 15/2014) la pensione
integrativa prevista dall'art. 140 della legge regionale n. 53/1981
(che, va ricordato, compete solo ed esclusivamente a un numero ben
definito e chiuso di ex dirigenti regionali, fra cui gli appellanti)
e, dall'altra, l'avrebbe reintrodotta (tramite l'art. 12, comma 1
della legge regionale n. 27/2014) peri medesimi soggetti (che sono,
si ripete, gli unici a beneficiarne).
In sintesi la Regione Friuli-Venezia Giulia avrebbe prima tolto
la pensione integrativa agli appellanti (e agli altri dirigenti nella
loro stessa posizione), e ciò «ai fini del contenimento della spesa
pubblica e nel rispetto dei principi fondamentali di coordinamento di
finanza pubblica», e poi, smentendo se stessa e le finalità
espressamente dichiarate nell'art. 12, comma 3 della legge regionale
n. 15 del 4 agosto 2014, l'avrebbe subito reintrodotta con l'art. 12,
comma 1 della legge regionale 30 dicembre 2014, n. 27; il risultato
sarebbe una sorta di corto circuito legislativo, poichè l'art. 100,
comma 2 della legge regionale n. 18/1996 darebbe di nuovo agli
appellanti ciò che i successivi commi 3 e 4 (ormai abrogati
dall'art. 12, comma 3 della legge regionale n. 15/2014, tuttora in
vigore) non concedono più a partire dal 1° settembre 2014 (come
stabilisce l'art. 12, comma 5 della medesima legge regionale,
anch'esso mai abrogato e quindi vigente).
4.3. È quindi inevitabile rimettere la valutazione della
legittimità dell'art. 12, commi 3 e 5 della legge regionale n.
15/2014 alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

La Corte di appello di Trieste, così decide:
visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 legge cost. n.
1/1948 e 23 legge n. 87/1953, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12,
commi 3 e 5 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 agosto
2014, n. 15, intitolata «Assestamento del bilancio 2014 e del
bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell'art. 34
della legge regionale n. 21/2007», nella parte in cui ha abrogato
l'art. 100, commi 3 e 4 della legge regionale 27 marzo 1996, n. 18
(«Riforma dell'impiego regionale in attuazione dei principi
fondamentali di riforma economico sociale desumibili dalla legge 23
ottobre 1992, n. 421») e fatto venire meno il trattamento
pensionistico ivi previsto a decorrere dal 1° settembre 2014, in
relazione gli articoli 3, 36, 38 e 53 della Costituzione; sospende il
presente giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale;
ordina che a cura della Cancelleria di questa Corte la presente
ordinanza venga trasmessa alla Corte costituzionale e sia comunicata
al Presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia
nonchè al Presidente del consiglio regionale di detta Regione e
notificata alle parti in causa.
Trieste, 28 giugno 2018

Il Presidente: Pellegrini