1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 242 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 agosto 2016
Ordinanza del 9 agosto 2016 del Tribunale di Genova nei procedimenti civili riuniti promossi da Reggiardo Pierangelo, De Rosa Giuseppe e Pezzano Antonio contro INPS. Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 - Esclusione per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento integrale per i trattamenti pensionistici fino a tre volte il trattamento minimo INPS e in diverse misure percentuali per quelli compresi tra tre e cinque volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento della perequazione automatica per i trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il minimo INPS, con riguardo alla rivalutazione prevista per il biennio 2011-2013, nella misura del 20 per cento negli anni 2014-2015 e del 50 per cento a decorrere dall'anno 2016. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, commi 25 e 25-bis, nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR ), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109. In subordine: Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2014-2018 - Riconoscimento nella misura del 50 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei medesimi trattamenti - Riconoscimento nella misura del 40 per cento, per l'anno 2014, e del 45 per cento, per ciascuno degli anni del periodo compreso tra il 2015 e il 2018 per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS - Esclusione, per l'anno 2014, con riferimento alle fasce di importo superiori a sei volte il trattamento minimo INPS. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)"), art. 1, comma 483, lett. d) ed e), come modificato dall'art. 1, comma 286, lett. b), della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"). (16C00330) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

IL TRIBUNALE DI GENOVA
Sezione lavoro

Il Giudice dott. Marcello Basilico, letti gli atti della causa
introdotta con ricorso da Pierangelo Reggiardo, Giuseppe De Rosa e
Antonio Pezzano - avv. A. Rossi Tortarolo;
Nei confronti dell'Istituto nazionale per la previdenza sociale -
INPS - avv. C. Lo Scalzo;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con distinti ricorsi depositati il 18 febbraio, l'8 marzo ed il
23 aprile 2016 Pierangelo Reggiardo, Giuseppe De Rosa e Antonio
Pezzano hanno agito nei confronti dell'INPS per fare accertare il
loro diritto alla perequazione automatica integrale del rispettivo
trattamento pensionistico per gli anni 2012 e 2013, in applicazione
della norma originaria di cui all'art. 34, primo comma, legge n.
448/98, con conseguente condanna dell'Istituto alla corresponsione
degli importi così maturati anche sui ratei arretrati oltre
accessori.
In presenza del divieto d'integrale perequazione posto dall'art.
1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito in legge n. 109/2015) hanno
chiesto che sia preliminarmente dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle norme dell'art. 24, commi 25, 25-bis e 25-ter,
decreto-legge n. 201/2011 (conv. in legge n. 214/2011), dell'art. 1,
comma 483, legge n. 147/2013 e dell'art. 34, comma 1, legge n. 448/98
oggi vigente, previa sospensione del presente giudizio e rimessione
della questione alla Corte costituzionale.
Si è costituito ritualmente l'INPS contestando le ragioni
giuridiche delle azioni avversarie e chiedendone la reiezione. I
ricorsi sono stati successivamente riuniti e vengono perciò trattati
congiuntamente.
Così com'è pacifico tra le parti, tutti i ricorrenti sono
titolari di pensione con decorrenza anteriore al 2011 ed importo
lordo mensile di valore superiore, al 31 dicembre 2011, ad €
1.405,05. Avevano perciò subito il blocco del meccanismo di
perequazione automatica (ex art. 34, comma 1, legge n. 448/98)
introdotto dall'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 (conv.
in legge n. 214/2011).
Dopo che la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
di questa disposizione, il legislatore è intervenuto nella materia
con l'art. 1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito nella legge n.
109/2015), che ha modificato il testo della norma dell'art. 24, comma
25, decreto-legge n. 201/2011 rimodulando la perequazione per il
biennio 2012-2013.
I ricorrenti dubitano anche della legittimità di tale
disposizione nonchè di quelle che vi sono collegate.
Sulla rilevanza della questione d'incostituzionalità.
L'art. 1, primo comma, decreto-legge n. 65/2015 (conv. nella
legge n. 109/2015) ha stabilito quanto segue: «1. Al fine di dare
attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte
costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio
dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica,
assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della
salvaguardia della solidarietà intergenerazionale, all'art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate le seguenti
modificazioni:
1) il comma 25 è sostituito dal seguente:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta: [...]
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a quattro volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato; [..]».
Al 31 dicembre 2011 il valore lordo mensile della pensione dei
ricorrenti ammontava a € 1.764,14, per Reggiardo, a € 2.036,21
complessivi per De Rosa (di cui € 1.918,25 per trattamento dovuto da
un fondo speciale INPS) e ad € 2.267,60, per Pezzano. La circostanza
è da ritenersi non controversa ed è stata comunque documentata
dalle parti [all. 1-2 ai ricorsi e all. 1 alle memoria di
costituzione].
Le loro pensioni si collocavano perciò nelle fasce degli importi
compresi rispettivamente alle lettere b), c) e d) dell'art. 24, comma
25, decreto-legge n. 201/2011, nel testo dianzi riportato.
Conseguentemente - anche tale elemento è documentato dall'INPS -
nell'agosto 2015 ciascuno di loro ha percepito, a titolo di arretrati
dovuti per effetto della citata pronuncia n. 70/2015 della Corte
costituzionale, un importo ridotto nella proporzione stabilita dalla
norma anzichè l'ammontare integrale della rivalutazione maturata nel
biennio 2012-2013: per la precisione sono stati erogati € 945,32 a
Reggiardo, € 543,45 totali a De Rosa ed € 605,28 a Pezzano.
Con i conteggi sindacali depositati insieme coi rispettivi
ricorsi [all. 2], è stato calcolato quanto sarebbe spettato a
ciascuno di costoro se non fosse intervenuto il blocco del
decreto-legge n. 65/2015; tutti vanterebbero ancora crediti residui
significativi: € 1.697,5 per Reggiardo; € 2.173,80 per De Rosa; €
2.421,12 per Pezzano. L'INPS non ha contestato tali conteggi.
La disciplina tacciata d'incostituzionalità ha dunque inciso sul
valore del trattamento pensionistico goduto dai ricorrenti. Tale
incidenza è stata protratta ulteriormente nel tempo, dal
legislatore, adottando percentuali riduttive diverse, per il triennio
2014-2016 in forza del comma 25-bis, lettera a) e b), inserito
nell'art. 24 decreto-legge n. 201/2011 dall'art. 1, secondo comma,
decreto-legge n. 65/2015.
Recita infatti tale ulteriore disposizione: «La rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo
stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n.
448, relativa agli anni 2012 e 2013 come determinata dal comma 25,
con riguardo ai trattamenti pensionistici di importo complessivo
superiore a tre volte il trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento».
La valutazione di legittimità delle norme citate ha dunque
rilevanza per la decisione della causa e l'accertamento del diritto
dei ricorrenti all'integrale perequazione rivendicata.
Sul meccanismo di blocco della rivalutazione delle pensioni.
L'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 (conv. Con
modifiche nella legge n. 214/2011) aveva stabilito, «in
considerazione della contingente situazione finanziaria», che la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, fosse riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013,
esclusivamente ai trattamenti pensionistici d'importo complessivo
fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento.
Le pensioni di valore superiore a tre volte il trattamento minimo
INPS non godevano pertanto di alcuna rivalutazione. Il blocco operava
quindi per le pensioni d'importo superiore ad € 1.217,00 netti.
Con sentenza n. 70 del 30 aprile 2015 a Corte costituzionale ha
dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011, per contrasto con gli articoli 3, 36,
primo comma, e 38, secondo comma, Cost., nella parte in cui ha
previsto, per le ragioni anzidette, che la rivalutazione automatica
fosse riconosciuta esclusivamente ai trattamenti pensionistici
d'importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento.
La pronuncia ha avuto l'effetto di ripristinare l'integrale
applicazione del meccanismo perequativo previsto dall'art. 34, primo
comma, legge n. 448/98, non essendovi disposizione che - così
com'era invece avvenuto tra il 2001 ed il 2010 con l'art. 69, primo
comma, legge n. 388/2000 e norme successive - per il biennio
2012-2013 ne limitasse l'operatività. Esso vale per ogni singolo
beneficiario in funzione dell'importo complessivo di pensione in
godimento ed è attuato con una copertura decrescente in rapporto
all'incremento del valore della prestazione; l'aumento per la
rivalutazione automatica viene attribuito, su ciascun trattamento, in
misura proporzionale all'ammontare del trattamento da rivalutare
rispetto all'ammontare complessivo.
Ma con decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65, convertito in legge
17 luglio 2015, n. 109 si è stabilito quanto segue: 1. Al fine di
dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte
costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio
dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica,
assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della
salvaguardia della solidarietà intergenerazionale, all'art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate le seguenti
modificazioni:
1) il comma 25 è sostituito dal seguente:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS. Per
le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo
INPS e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a quattro volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;
2) dopo il comma 25 sono inseriti i seguenti:
«25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013
come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento;
25-ter. Resta fermo che gli importi di cui al comma 25-bis
sono rivalutati, a decorrere dall'anno 2014, sulla base della
normativa vigente.».
2. All'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è
aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Ai fini dell'applicazione
del meccanismo di rivalutazione si tiene conto altresì dell'importo
degli assegni vitalizi derivanti da uffici elettivi.».
3. Le somme arretrate dovute ai sensi del presente articolo sono
corrisposte con effetto dal 1° agosto 2015» (art. 1).
L'intervento ha reintrodotto dunque per gli stessi anni 2012-2013
un blocco della perequazione automatica delle pensioni seppure con
misure graduate:
ha confermato l'esenzione integrale dalla disattivazione per
le sole pensioni d'importo superiore a tre volte il minimo;
ha elevato la soglia dell'esclusione totale della
rivalutazione da tre a sei volte il minimo;
ha inserito fasce intermedie, identificate sempre mediante il
rapporto di valore tra trattamento complessivo in godimento e
pensione minima, cui applicare la perequazione in misura parziale
(40% per quelli compresi tra tre e quattro volte la minima; 20% per
quelli compresi tra quattro e cinque volte; 10% per quelli compresi
tra cinque e sei volte);
ha limitato l'operatività della rivalutazione relativa al
biennio al 20% per il biennio seguente, 2014-2015, ed al 50% per il
2016.
Sulla non manifesta infondatezza dell'eccezione
d'incostituzionalità.
1. - Così com'è stato ribadito dalla citata sentenza 70/2015,
la perequazione automatica dei trattamenti di pensione è uno
strumento tecnico diretto a garantire nel tempo il rispetto del
criterio di adeguatezza di cui all'art. 38, secondo comma, Cost.,
connesso al principio di sufficienza della retribuzione, di cui
all'art. 36, primo comma, Cost., dovendosi intendere il trattamento
di quiescenza come una retribuzione differita (su cui già Corte
costituzionale, 208/2014, 116/2013 nonchè, con specifico riferimento
alla dinamica retribuzione-pensione, 226/1993).
Perciò «la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario».
Su tale premessa le scelte legislative devono muoversi secondo
finalità ragionevoli, per perseguire un progetto di eguaglianza
sostanziale (ex art. 3, secondo comma, Cost.) onde evitare che esse
si risolvano in una disparità di trattamento per alcune categorie di
pensionati.
Il limite della ragionevolezza deve pertanto guidare il
legislatore nell'individuare un «sopportabile scostamento» tra
dinamica delle retribuzioni e quella delle pensioni (cfr. ancora
Corte costituzionale, 226/93), bilanciando le esigenze di rispetto
delle risorse finanziarie disponibili con la salvaguardia
«irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona
(Corte costituzionale, 316/2010).
Su tali binari quel limite viene declinato in una lettura
sistematica dei principi degli articoli 36, primo comma, e 38,
secondo comma, Cost.: proporzionalità e adeguatezza non solo devono
sussistere al momento del collocamento a riposo, ma vanno
«costantemente assicurati anche nel prosieguo, in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta»; se non è dovuta una
coincidenza automatica ed integrale tra pensione ed ultima
retribuzione (Corte costituzionale, 316/2010), va comunque garantito
il costante adeguamento della prima alla seconda (Corte
costituzionale, 501/88).
Perciò una sospensione a tempo indeterminato della perequazione
o la reiterazione frequente di misure dirette a paralizzarlo
esporrebbero il sistema pensionistico a tensioni evidenti coi
principi di proporzionalità e adeguatezza. Questo «monito» -
espresso dalla Corte costituzionale chiosando per il futuro la
motivazione con cui aveva valutato legittima il blocco della
rivalutazione disposto per il solo 2008 dall'art. 1, comma 19, legge
n. 247/2007 (316/2010) - è stato ripreso nel vaglio negativo
dell'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011, per affermarne
l'inosservanza. Il legislatore ha mancato di esercitare il corretto
bilanciamento tra ragioni di spesa e tutela del potere di acquisto
del trattamento pensionistico poichè ha disatteso, nella genericità
del proprio richiamo alla «contingente situazione finanziaria», il
vincolo di scopo ineludibili e del sacrificio economico imposto ai
pensionati.
È inevitabile osservare come anche nel nuovo testo dell'art. 24
decreto-legge n. 201/2011, così come sostituito col decreto-legge n.
65/2015, l'intervento sulla rivalutazione sia motivato dal «rispetto
del principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di
finanza pubblica» e dalla «salvaguardia della solidarietà
intergenerazionale», ciog da enunciazioni generiche e relative a
finalità già insite di per sè (ex articoli 81 e 38 Cost.,
rispettivamente) in ogni iniziativa legislativa adottata nella
materia pensionistica. Tanto meno esso viene giustificato nella legge
n. 109/2015 di conversione.
Nella relazione illustrativa al disegno di legge le ragioni
vengono espresse ponendo come unico riferimento i maggiori oneri
finanziari che lo Stato sopporterebbe in via decrescente tra il 2012
ed il 2016 per effetto della riattivazione del meccanismo perequativo
dell'art. 69 legge n. 388/2000 conseguente alla sentenza 70/2015
della Corte costituzionale. Manca qualsiasi accenno al perchè
s'intenda comunque riequilibrare il disavanzo con l'intervento sul
sistema pensionistico ed al perchè esso venga modulato con le
specificità dianzi esposte.
Ben diverse erano le ragioni - compensare l'eliminazione, con un
metodo più graduale e flessibile basato sul concorso di età
anagrafica ed anzianità contributiva, dell'innalzamento improvviso a
60 anni, dal 1° gennaio 2008, dell'età minima per l'accesso alla
pensione di anzianità - che presiedevano al blocco della
perequazione automatica disposto con la norma già citata dell'art.
1, comma 19, legge n. 247/2007.
Si trattava dunque d'una misura mirata a rifinanziare secondo
principi solidaristici gl'interventi adottati per le pensioni di
anzianità. Essa valeva per il solo 2008 ed incideva sui trattamenti
più elevati, pari a otto volte quelli minimi INPS.
La finalità solidaristica contrapposta ad un incremento di spesa
determinato dalla correzione del sistema pensionistico rendeva
ragionevole, con riferimento all'art. 3 Cost., l'adozione d'una
misura annuale che differenziava situazioni comunque obiettivamente
diverse; il livello economico dei trattamenti incisi e l'effetto
limitato al 2008 non scalfivano le esigenze minime di protezione
della persona garantite dall'art. 36 Cost.; per il loro importo
piuttosto elevato le pensioni sacrificate avevano «margini di
resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo» che
scongiuravano un conflitto col principio di adeguatezza dell'art. 38,
secondo comma, Cost. (sent. 316/2010).
Non altrettanto può dirsi per la norma in questione.
Oltre a difettare delle precise ragioni solidaristiche e, più in
generale, di ragioni tecniche puntuali che la giustifichino, il nuovo
disposto dell'art. 24, comma 25, ha effetti distribuiti su più anni
e destinati a divenire permanenti, poichè non v'è previsione di
recupero futuro del mancato incremento rivalutativo della base di
calcolo dei trattamenti pensionistici. Con un'unica disposizione si
è dunque realizzata di fatto una reiterazione annuale della paralisi
del meccanismo perequativo, in contrasto col monito più volte
ripetuto dalla Corte costituzionale.
Vengono inoltre incise pensioni di valore economico inferiore
alla metà di quelle che la sentenza 316/2010 aveva ritenuto dotate
di «margini di resistenza» alla perdita del potere d'acquisto: non
solo risultano esclusi integralmente dalla rivalutazione i
trattamenti superiori a sei volte il minimo, ma vengono intaccati
significativamente anche quelli di circa 1.500,00 euro lordi, com'è
il caso dei ricorrenti.
La modifica normativa adottata col decreto n. 65/2015 ed
integrata con la legge di conversione n. 109/2015 ha introdotto così
uno strumento che eccede nell'opera di riequilibrio finanziario
rispetto al fine dichiarato, senza garantire appieno la conservazione
nel tempo del potere d'acquisto delle pensioni incise e sacrificando
perciò in misura sproporzionata la tutela dei beneficiari di
trattamenti previdenziali non elevati. Si manifesta in tale modo
l'irragionevolezza delle disposizioni contenute nei commi 25 e 25-bis
del nuovo testo dell'art. 24 decreto-legge n. 201/2011.
Una conferma di questa conclusione si ha nella più recente
decisione della Corte costituzionale in tema di contributo di
solidarietà pensionistico: si tratta d'una misura diversa, ma
comunque connotata, come quella in esame, dall'eccezionalità resa
necessaria dal rispetto dei già richiamati principi di adeguatezza e
proporzionalità ex articoli 38, secondo comma, e 36, primo comma
Cost.; nel caso di specie si è vagliato la norma dell'art. 1, comma
486, legge n. 147/2013, che ha introdotto il contributo per il
triennio 2014-2016 in misura crescente sui trattamenti pensionistici
obbligatori superiori a 14 volte il trattamento minimo anche al fine
di concorrere a finanziare le misure di salvaguardia pensionistica
per i lavoratori definiti «esodati».
La Corte costituzionale ne ha riconosciuto il rispetto dei
criteri di ragionevolezza e proporzionalità, «sia pur al limite»,
per il fatto che l'intervento incide sulle pensioni più elevate ed
opera all'interno del sistema complessivo della previdenza (Corte
costituzionale 13 luglio 2016, n. 173).
È di tutta evidenza che caratteristiche siffatte, le quali hanno
consentito all'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013 di superare lo
scrutinio di costituzionalità, difettano ancora una volta nelle
disposizioni vigenti dell'art. 24, comma 25 e 25-bis, decreto-legge
n. 201/2011. Anzi, a ben vedere queste sono prive d'un ulteriore
elemento, che pure la Consulta non ha avuto modo di considerare: il
contributo di solidarietà è infatti misura una tantum, sicchè alla
scadenza del periodo di applicazione torna a ripristinarsi il valore
originario della pensione, al contrario di quanto avviene, come s'è
detto, per effetto del blocco della perequazione.
Va da ultimo ricordato come l'intervento del 2015 segua altre,
seppure meno afflittive, misure di contenimento di questo meccanismo
adottate dal legislatore dal 1992 in poi. In particolare nel più
recente periodo vi sono state le disposizioni degli articoli 59,
comma 13, legge n. 449/97, 1, comma 19, legge n. 247/2007 e 24, comma
25, decreto-legge n. 201/2011 che hanno pressochè sistematicamente
limitato la funzionalità della perequazione col solo intervallo
2001-2007. Col decreto-legge n. 65/2015 si è quindi riprodotta
quella «frequente reiterazione» (Corte costituzionale, 316/2010) di
misure capace di paralizzare per un lungo periodo l'adeguamento
concepito per evitare la perdita di potere d'acquisto delle pensioni.
Non può dirsi manifestamente infondata, dunque, l'eccezione
d'illegittimità delle norme predette rispetto ai parametri forniti
dalla lettura sistematica degli articoli 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione.
2. - Così com'è stato rilevato nella discussione orale della
causa, le norme del decreto-legge n. 65/2015 sono collegate alla
rimodulazione applicativa delle percentuali di rivalutazione compiuta
con l'art. 1, comma 483, legge n. 147/2013 (e successive modifiche).
In particolare, per il triennio 2014-2016 la perequazione si applica
nella misura del 100% per i trattamenti pensionistici d'importo fino
a tre volte quello minimo, del 95% per quelli superiori a tre volte e
pari od inferiori a quattro, del 75% per quelli superiori a quattro e
pari od inferiori a cinque e del 50% per quelli superiori a cinque e
pari od inferiori a sei. Per quelli di valore superiore a sei volte
il trattamento minimo è stato previsto il sostanziale azzeramento
nel 2014 (salvo un incremento fisso di € 13,08) e la rivalutazione al
45% per gli anni successivi.
Per effetto dell'estensione operata dall'art. 1, comma 286,
lettera b), delle legge n. 208/2015, tale meccanismo è destinato a
perdurare fino al 31 dicembre 2018, dopo il quale tornerebbe ad
applicarsi quello di cui all'art. 69, primo comma, legge n. 388/2000.
L'eventuale giudizio di conformità a Costituzione dell'art. 24,
comma 25 e 25-bis, decreto-legge n. 2014/2011, nel testo introdotto
dal decreto-legge n. 65/2011 e dalla sua legge di conversione,
comporterebbe l'azzeramento della rivalutazione annuale delle
pensioni d'importo sei volte superiore al trattamento minimo per un
triennio ed un'applicazione successiva del meccanismo perequativo in
misura inferiore alla metà per un ulteriore triennio.
Di questi effetti non si è preoccupato il legislatore del 2015,
omettendo di coordinare le diverse disposizioni.
Poichè la soglia del sestuplo del trattamento minimo INPS
include pensioni di valore ben più modesto rispetto a quelle dotate
dei margini di resistenza all'inflazione, secondo la Corte
costituzionale (sent. 316/2010), il sacrificio che deriverebbe
dall'applicazione combinata del doppio meccanismo risulterebbe
sproporzionato e, di conseguenza, irragionevole.
Pertanto, nel caso fosse ritenuta infondata la prima eccezione
d'illegittimità, risulterebbe non manifestamente infondata quella
relativa all'art. 1, comma 483, lettera e), legge n. 147/2013 (e
successive modifiche) in combinazione le norme vigenti dell'art. 24,
comma 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, alla stregua dei
parametri costituzionali dianzi richiamati.
3. - Si è avuto modo di constatare come la modifica apportata
all'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 dal decreto-legge n.
65/2011 abbia riproposto taluni dei vizi già rilevati dalla Corte
costituzionale nel testo originario della norma: manca ugualmente il
rispetto del vincolo di scopo, stante la genericità delle
giustificazioni poste a base del bilanciamento tra ragioni di spesa
pubblica e tutela dei diritti dei pensionati; sono ancora una volta
valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità; viene
confermato il carattere definitivo del sacrificio economico, in
difetto d'una norma che preveda meccanismi di recupero futuro del
valore reale dei trattamenti incisi; per le pensioni superiori di sei
volte al trattamento minimo viene riprodotto e prolungato nel tempo
l'azzeramento della perequazione.
Nonostante le varianti inserite e relative alle fasce di reddito
pensionistico intermedie, dunque, il nuovo testo non pare adeguarsi
alla dichiarata illegittimità della norma originaria, ma,
vanificandone la portata retroattiva, sembra quasi volerne aggirare
la statuizione e neutralizzare i vantaggi economici prevalenti, che
ne sarebbero derivati per i titolari delle pensioni incise col
ritorno all'applicazione dell'art. 69, primo comma, legge n.
388/2000.
Va ricordato che nel dibattito sull'estensione del giudicato
costituzionale, la Corte pare avere di recente adottato decisamente
l'indirizzo favorevole ad una nozione sostanziale. Dopo pronunce di
vario segno (cfr. da un lato, Corte costituzionale, 245/2012 e, prima
ancora, 88/66; dall'altro Corte costituzionale 194/2002 e 262/2009),
infatti, si è infatti censurata la norma che, «evidentemente priva
di autonomia, si prefigge soltanto di ricostituire una base normativa
per «effetti» e «rapporti» relativi a contratti che, in conseguenza
della pronuncia di illegittimità costituzionale, ne sarebbero
rimasti privi: nè il carattere temporaneo della disposizione sembra
risolvere il problema e nemmeno attenuarne la portata.
Al riguardo, va rammentato come, sin da epoca ormai risalente, la
giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di sottolineare il
rigoroso significato della norma contenuta nell'art. 136 Cost.: su di
essa - si è detto - «poggia il contenuto pratico di tutto il sistema
delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente
ogni efficacia alla norma illegittima», senza possibilità di
«compressioni od incrinature nella sua rigida applicazione» (sentenza
n. 73 del 1963, che dichiarò la illegittimità di una legge,
successiva alla pronuncia di illegittimità costituzionale, con la
quale il legislatore aveva dimostrato «alla evidenza» la volontà di
«non accettare la immediata cessazione dell'efficacia giuridica della
norma illegittima, ma di prolungarne la vita sino all'entrata in
vigore della nuova legge»; tra le altre pronunce risalenti, la
sentenza n. 88 del 1966, ove si è precisato che il precetto
costituzionale, di cui si è detto, sarebbe violato «non solo ove
espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima
conservi la sua efficacia», ma anche ove una legge, per il modo con
cui provvede a regolare le fattispecie verificatesi prima della sua
entrata in vigore, perseguisse e raggiungesse, «anche se
indirettamente, lo stesso risultato»). Principi, questi, ripresi e
ribaditi in numerose altre successive decisioni (fra le altre, le
sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012; n. 354 del 2010; n. 922 del
1988; n. 223 del 1983).
Se appare, infatti, evidente che una pronuncia di illegittimità
costituzionale non possa, in linea di principio, determinare, a
svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un
«esproprio» della potestà legislativa sul punto - tenuto anche conto
che una declaratoria di illegittimità ha contenuto, oggetto e
occasione circoscritti dal «tema» normativo devoluto e dal «contesto»
in cui la pronuncia demolitoria è chiamata ad iscriversi -, è del
pari evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
«inutilmente», come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, in una qualsiasi forma, inopinatamente
riproporsi. E se, perciò, certamente il legislatore resta titolare
del potere di disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, è
senz'altro da escludere che possa legittimamente farlo - come
avvenuto nella specie - limitandosi a «salvare», e cioè a «mantenere
in vita», o a ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che,
in ragione della dichiarazione di illegittimità costituzionale, non
sono più in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 Cost. ha,
in un simile frangente, portata addirittura letterale.
In altri termini: nel mutato contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volontà
normativa censurata dalla Corte; un altro conto è emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)» (Corte
costituzionale, 16 luglio 2015, n. 169).
L'indirizzo espresso da questa decisione trova conferma nella
già citata sentenza 173/2016: pur escludendo nella fattispecie
l'elusione del giudicato costituzionale (rappresentato dalla sentenza
116/2013), infatti, ne ha vagliato il rispetto anche con riferimento
non solo al tenore testuale della norma successiva, ma anche ai suoi
«effetti» e finanche alle «finalita'».
Nel caso in esame il legislatore del 2015 è intervenuto
disponendo anche per il passato e neutralizzando gli effetti della
sentenza 70/2015 con una tecnica in parte già censurata dalla stessa
decisione. Si è così impedito che la declaratoria d'illegittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/211
producesse le conseguenze previste dall'art. 136 Cost., cioè la
cessazione di efficacia della norma dal giorno successivo alla
pubblicazione della pronuncia.
Il risultato elusivo della sentenza 70/2015 è massimamente
evidente per le pensioni di valore complessivo superiore a sei volte
il trattamento minimo.
Si pone di conseguenza, come non manifestamente infondata, la
questione di legittimità della disciplina esaminata anche alla
stregua dell'art. 136 della Costituzione.

P. Q. M.

Applicando gli articoli 134 Cost. e 23 legge n. 87/53;
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 24, comma
25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, convertito nella legge n.
214/2011, nel testo sostituito dall'art. 1 decreto-legge n. 65/2015
(convertito in legge n. 109/2015), nella parte in cui prevedono che:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta: [...] b) nella misura del 40 per cento per i
trattamenti pensionistici complessivamente superiori a tre volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di
rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
[...] 25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013
come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per
cento»,
per violazione degli articoli 3, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 24, comma
25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, convertito nella legge n.
214/2011, nel testo sostituito dall'art. 1 decreto-legge n. 65/2015
(convertito in legge n. 109/2015), nelle parti indicate al capo a),
per violazione dell'art. 136 della Costituzione;
c) dichiara rilevante e non manifestamente infondata - nel caso
siano ritenute conformi a Costituzione le disposizioni sub a) - la
questione di legittimità costituzionale delle stesse disposizioni in
collegamento con la norma dell'art. 1, comma 483, legge n. 147/2013,
così come infine modificata dall'art. 1, comma 286, lettera b),
legge n. 208/2015, nella parte in cui prevede che: «per il periodo
2014-2018 la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici,
secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta: [...]
d) nella misura del 50 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite, incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
e) nella misura del 40 per cento, per l'anno 2014, e nella misura
del 45 per cento, per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018,
per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei
volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi e, per il solo anno 2014, non è
riconosciuta con riferimento alle fasce di importo superiori a sei
volte il trattamento minimo INPS»,
per violazione degli articoli 3, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione;
Visti gli articoli 295 codice di procedura civile e 23 legge n.
87/53, sospende il presente procedimento ed ordina trasmettersi gli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, letta in udienza, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui sopra.
Genova, 9 agosto 2016

Il Giudice: Basilico