1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 4-12-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 264 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 maggio 2013
Ordinanza del 27 maggio 2013 emessa dal Tribunale di Palermo nei procedimenti civili riuniti promossi da Felice Gioacchino e Arena Gregorio contro Presidenza della Regione Siciliana e Assessorato Regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica. Impiego pubblico - Giornalisti preposti all'ufficio stampa e documentazione costituito presso la Presidenza della Regione Siciliana, nominati su domanda, comprovante i requisiti professionali di cui all'art. 82 della l.reg. n. 7 del 1971 e all'art. 10 della legge censurata, con la procedura prevista dalla l.reg. n. 35 del 1976 (iscrizione da almeno tre anni all'Ordine professionale e domanda alla Regione accettata dalla Giunta regionale previo parere favorevole della Commissione permanente per le Questioni istituzionali presso l'Assemblea regionale) - Lesione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione per l'ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso agli impieghi pubblici. - Legge della Regione Siciliana 6 luglio 1976, n. 79, art. 11, comma 3. - Costituzione, artt. 3 e 97, comma terzo. (13C00392) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 4-12-2013)

IL TRIBUNALE

Nella causa iscritta al n. 147/2013 R.G., cui è riunita quella
n. 725/2013 R.G. promossa ex art. 1, comma 48 e ss. legge 28.6.2012,
n. 92, da Felice Gioacchino e Arena Gregorio, con l'avv. Chiara
Castellana e l'avv. Gaetano Armao, ricorrente contro Presidenza della
Regione Siciliana e Assessorato Regionale delle autonomie locali e
della funzione pubblica, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Palermo), convenuto.
Sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 24 maggio 2013;

Osserva

Con ricorsi rispettivamente depositati il 4.1.2013 e il
23.1.2013, successivamente riuniti all'udienza odierna, i ricorrenti
indicati in epigrafe, premesso di avere svolto attività lavorativa
alle dipendenze e quale componente dell'Ufficio Stampa e
Documentazione costituito presso la Presidenza della Regione
Siciliana, con la qualifica di redattore capo, rispettivamente dal
1.12.1992 e dal 1.6.1991 all'11.12.2012 e al 6.12.2012, data in cui
avevano rispettivamente ricevuto la nota del Presidente della Regione
Siciliana di comunicazione della cessazione da componente di detto
Ufficio (il secondo ricorrente con incarico di coordinatore), con
efficacia retroattiva sin dal 10.11.12, e, qualificato detto atto
come un vero e proprio licenziamento, ne hanno chiesto dichiararsi la
nullità o comunque l'illegittimità con le conseguenti statuizioni,
in via gradatamente subordinata, previste dall'art. 18 st. lav., come
modificato dalla citata legge n. 92/2012, ovvero nella sua
formulazione precedente.
Le amministrazioni convenute, ritualmente costituitesi in
giudizio, hanno contestato la fondatezza del ricorso chiedendone il
rigetto, opponendo che il rapporto in essere tra le parti non poteva
essere qualificato come rapporto di lavoro subordinato, bensì come
incarico di collaborazione fiduciaria, poichè in ogni caso solo in
tal senso poteva essere interpretata la normativa alla stregua
dell'art. 97 Cost.
La soluzione della presente controversia presuppone
necessariamente l'individuazione della natura giuridica del rapporto
di lavoro intercorso tra le parti, in quanto l'atto impugnato può
qualificarsi licenziamento soltanto se il rapporto stesso può
definirsi di natura subordinata.
Nella fattispecie, trovano applicazione le norme della
legislazione regionale in vigore all'epoca della nomina dei
ricorrenti, avvenuta rispettivamente a decorrere dal 1.12.1992 e dal
1.6.1991, sulla scorta delle quali detta nomina è stata deliberata
dalla Regione Siciliana, seguendo il procedimento all'uopo previsto.
La prima norma è contenuta nell'art. 82 della L.R. Siciliana
23.3.1971, n. 7, il quale stabilì che "nell'ambito
dell'Amministrazione Regionale sono costituiti uffici stampa e
documentazione affidati a giornalisti iscritti da almeno tre anni
negli albi dell'ordine professionale. L'organizzazione e la
regolamentazione di detti dici sono disciplinate da apposita legge".
In attuazione di tale ultimo inciso, quindi, l'art. 10 della L.R.
Siciliana 6.7.1976, n. 79, ha disposto che "ai sensi dell'art. 82
della L.R. 23.3.1971, n. 7, è istituito l'Ufficio Stampa e
Documentazione presso la Presidenza della Regione Siciliana.
L'Ufficio Stampa e Documentazione è composto da non oltre tre
giomalisti professionisti, di cui uno equiparato a capo servizio che
ne coordina l'attività. Il compito di tale Ufficio è quello di
raccogliere, redigere e diffondere le informazioni riguardanti
l'attività della Regione Siciliana".
L'art. 11 della medesima L.R. n. 79, poi, ha previsto che "ai
giornalisti preposti all'Ufficio Stampa e Documentazione di cui al
precedente art. 10 si applica il trattamento normativo ed economico
previsto dal C.C.N.L. per i giornalisti, in relazione alle qualifiche
di equiparazione. Alla loro nomina si procede su domanda degli
interessati comprovante i requisiti di cui all'art. 82 della L.R.
23.3.1971, n. 7, ed al precedente art. 10 della presente legge, con
le procedure previste dalla L.R. 20.4.1976, n. 35".
Detta ultima procedura prevedeva (previo possesso ovviamente da
parte del richiedente del requisito dell'iscrizione da almeno tre
anni all'Ordine professionale): parere favorevole della Commissione
Legislativa Permanente per le Questioni Istituzionali presso
l'Assemblea Regionale, atto d'assenso della Giunta Regionale,
nonchè, infine, emissione del provvedimento di nomina da parte del
Presidente della Regione.
L'art. 36 della L.R. Siciliana 29.12.1980, n. 145, quindi, ha
sancito che "l'Ufficio Stampa e Documentazione previsto dall'art. 10
della L.R. 6.7.1976, n. 79, è posto alle dirette dipendenze del
Presidente della Regione ed è composto da tre giornalisti
professionisti, cui è attribuito il trattamento giuridico ed
economico di &lt; redattore capo &gt; , secondo il C.C.N.L. di categoria".
L'art. 72 della L.R. Siciliana 29.10.1985, n. 41, infine, nel
testo modificato dapprima dall'art. 127, comma 14, della L.R.
Siciliana 28.12.2004, n. 17 (con cui la dotazione dei giornalisti
presso l'Ufficio Stampa è stata aumentata ad 8 unita'), e poi
dall'art. 1, comma 4, della L.R. Siciliana 6.2.2006, n. 7 (con cui,
da un lato, la medesima dotazione è stata incrementata a 24 unità
e, dall'altro lato, è stata espressamente prevista l'utilizzabilità
dei singoli giornalisti anche presso ciascun assessorato regionale),
dispone che 'L'Ufficio Stampa e Documentazione presso la Presidenza
della Regione è composto da ventiquattro giornalisti iscritti
all'Ordine professionale, che sono utilizzabili anche presso ciascun
assessorato regionale, ai quali è attribuito il trattamento
giuridico ed economico di &lt; redattore capo &gt; , secondo il C.C.N.L di
categoria".
La normativa ha ricevuto sostanziale modifica solo molto tempo
dopo l'assunzione dei ricorrenti, risultando quindi irrilevante nella
fattispecie la disciplina posta dalla legge statale 7.6.2000, n. 150
(intitolata "Disciplina delle attività d'informazione e
comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni") e dall'art. 127 della
L.R. Siciliana 26.3.2002, n. 2, con cui il legislatore regionale
siciliano ha recepito la disciplina nazionale, seppure con qualche
limitazione.
I ricorrenti hanno fondato la propria domanda sulla norma
dell'art. 11, comma 3, L.R. Siciliana n. 79/1976, sopra riportato,
che prevede l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato tra
il giornalista nominato come addetto all'Ufficio Stampa e la Regione
Siciliana.
Poichè, tuttavia, detta norma non prevede a tal fine
l'espletamento di alcuna procedura concorsuale, deve rilevarsi che
essa non si sottrae al dubbio di costituzionalità, alla stregua
degli artt. 3 e 97, comma 3° Cost., come eccepito dall'Avvocatura di
Stato, prevedendo l'instaurazione di rapporti di lavoro pubblico
subordinato alle dipendenze della P.A. Regione Siciliana senza
l'esperimento di procedure concorsuali di sorta.
Sulla non manifesta infondatezza.
La norma in questione, dell'art. 11, comma 3, L.R. Siciliana n.
79/1976, va univocamente interpretata nel senso di prevedere
l'instaurazione tra la Regione e i giornalisti addetti al suo Ufficio
Stampa un rapporto di lavoro pubblico subordinato, poichè si tratta
di posti in pianta organica istituiti con legge e poichè solo in tal
senso può interpretarsi il testuale richiamo al "trattamento
normativo ed economico previsto dal C.C.N.L. per i giornalisti, in
relazione alle qualifiche di equiparazione", che viene peraltro
ribadito dalle successive leggi regionali - precedenti la nomina del
ricorrente - che regolano la materia e che, addirittura, precisano
che ai giornalisti professionisti addetti all'Ufficio Stampa e
Documentazione previsto dall'art. 10 della L.R. 6.7.1976, n. 79 "è
attribuito il trattamento giuridico ed economico di &lt; redattore capo
&gt; , secondo il C.C.N.L. di categoria" (art. 36 della L.R. 29.12.1980,
n. 145 e art. 72 della L.R. 29.10.1985, n. 41).
Ed invero, la norma dell'art. 11 cit. non si limita a prevedere
un parametro di tipo economico in relazione al compenso dei
giornalisti dell'Ufficio Stampa regionale, bensì richiama e rende
applicabile automaticamente al rapporto di lavoro da esso previsto
l'intero trattamento normativo ed economico previsto dal C.C.N.L.
Giornalisti, in relazione alle qualifiche di equiparazione.
Proprio questa previsione rende chiaro che il rapporto di lavoro
previsto dall'art. 11 cit. è un rapporto di lavoro pubblico
subordinato: il C.C.N.L. giornalisti non prevede qualifiche e figure
professionali di lavoratori autonomi, ad eccezione di coloro che
collaborano solo in modo occasionale con una testata giornalistica,
caso che all'evidenza non è assimilabile in alcun modo con il
rapporto continuativo qui previsto di addetto all'Ufficio Stampa
regionale, su posti istituiti di volta in volta con legge regionale,
così come lo stesso Ufficio.
A detta interpretazione dell'art. 11 cit., d'altra parte la
Regione ha sempre dato (sinora) costante applicazione, con
l'applicazione di fatto ai giornalisti nominati ai sensi della
predetta L.R. n. 79/1976 dell'intera disciplina dei rapporti di
lavoro subordinato, anche in relazione all'orario di lavoro, alle
assenze, alla concessione di ferie e permessi e al versamento dei
contributi previdenziali e assistenziali (come ampiamente documentato
in atti).
Tanto premesso, poichè la norma in argomento dell'art. 11, comma
3, L.R. n. 79/1976 non può che interpretarsi nel senso di avere
previsto l'instaurazione di un rapporto di lavoro pubblico
subordinato tra la Regione Siciliana e i giornalisti addetti
all'Ufficio Stampa regionale, deve dubitarsi della sua legittimità
costituzionale alla stregua degli artt. 3 e 97 Cost, non avendo la
norma previsto alcun procedimento concorsuale o comunque selettivo,
rivolto al pubblico o a una determinata categoria di soggetti, bensì
solo una procedura relativa ad autorizzazioni e pareri necessari per
procedere alla nomina.
Infatti, per qualificare tale una procedura concorsuale, risulta
indispensabile un bando di concorso o un avviso di selezione o altro
atto emesso dall'Amministrazione che renda noto che vi sono un certo
numero di posti da coprire in una determinata qualifica o per una
determinata mansione, rivolto al pubblico e/o ai soggetti che
risultano in possesso di determinati requisiti, i quali potranno
presentare domanda per partecipare alla selezione.
Orbene, nessuna previsione di questo genere è contenuta
nell'art. 11 cit., che - come sopra detto - si limita a prevedere che
"Alla loro nomina si procede su domanda degli interessati comprovante
i requisiti di cui all'art. 82 della L.R. 23.3.1971, n. 71 ed al
precedente art. 10 della presente legge, con le procedure previste
dalla L.R. 20.4.1976, n. 35.".
La normativa citata - che ha ricevuto applicazione nella
fattispecie - prevedeva, così, che per il conferimento dell'incarico
ai giornalisti addetti all'Ufficio Stampa era necessario solo che un
giornalista iscritto da almeno tre anni all'Ordine professionale
avesse presentato una domanda alla Regione, che la domanda ottenesse
il parere favorevole della Commissione Legislativa Permanente per le
Questioni Istituzionali presso l'Assemblea Regionale e l'atto
d'assenso della Giunta Regionale, sulla scorta dei quali veniva
emesso il provvedimento di nomina da parte del Presidente della
Regione.
Si tratta, con tutta evidenza, di una procedura che regola il
consenso dell'Amministrazione rispetto ad una richiesta di assunzione
da parte di un giornalista, ma che non prevede in alcun modo
l'effettuazione di una selezione tra più candidati che - informati
della necessità di procedere all'assunzione di un certo numero di
giornalisti addetti all'Ufficio Stampa e dei requisiti per essa
richiesti - avessero presentato domanda di assunzione come
giornalista addetto all'Ufficio Stampa.
Deve dunque ritenersi non manifestamente infondato il dubbio di
costituzionalità della norma dell'art. 11, comma 3, L.R. Regione
Siciliana n. 79/1976 per contrasto con gli artt. 3 e 97, comma 3°,
Cost., per il fatto di prevedere l'assunzione di personale alle
dipendenze di una pubblica amministrazione prescindendo del tutto da
qualsivoglia procedura concorsuale, neppure riservata, senza che vi
sia alcuna esigenza pubblica che possa porsi a sostegno della scelta
del legislatore regionale: ciò di cui si rileva l'illegittimità -
infatti - non è l'avere richiesto il possesso del titolo di
giornalista professionista (iscritto da almeno tre anni all'Ordine
dei Giornalisti), per accedere al posto, ma il non avere previsto tra
coloro che siano in possesso dei titoli richiesti l'espletamento di
alcuna procedura selettiva o concorsuale.
Rilevanza della questione.
La questione è anche rilevante nel presente processo:
l'applicazione alla fattispecie - doverosa ratione temporis,
nonostante l'eventuale sua successiva abrogazione del citato art. 11,
comma 3, L.R. n. 79/1976 - che prevede l'instaurazione di un rapporto
di lavoro pubblico subordinato - (non essendo stato concluso un
contratto a tempo determinato) comporterebbe la qualificazione del
recesso intimato dall'Amministrazione Regionale come licenziamento e
la declaratoria di illegittimità del licenziamento in oggetto,
intimato senza l'indicazione di alcun motivo, senza procedimento
disciplinare e per un fatto - l'assenza di un rapporto di lavoro
dipendente - del tutto insussistente ai sensi dell'art. 18, comma 4°,
St. Lav., come modificato dalla legge n. 92/2012, con conseguente
applicazione della tutela reintegratoria.
La eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della
medesima norma porterebbe ad una pronuncia all'evidenza di segno
diametralmente opposto, essendo legittimo risolvere ad nutum un
rapporto di collaborazione fiduciaria e non potendo formare oggetto
di tutela per illegittimo licenziamento il recesso da un rapporto di
lavoro autonomo.
Ammissibilità.
La sospensione del procedimento conseguente alla proposizione
della questione di legittimità costituzionale non appare
incompatibile con il presente procedimento, ex art. 1, comma 48 e ss.
legge n. 92/2012: anche se si tratta di un procedimento di natura
urgente, esso deve essere definito con un provvedimento suscettibile
di assumere autorità di giudicato applicando le norme di legge e non
può esserlo ove le norme cui il giudice dovrebbe dare applicazione
evidenzino un dubbio di legittimità costituzionale, in
considerazione del fatto che il giudice ordinario non può
sostituirsi alla Corte Costituzionale nel giudizio sulla questione,
in relazione ad una norma di legge successiva all'entrata in vigore
della Carta Costituzionale.

P. Q. M.

1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 97,
comma 3°, della Costituzione, dell'art. 11, comma 3, L.R. Siciliana
n. 79/1976, nelle parti in cui prevede la nomina dei giornalisti
addetti all'Ufficio Stampa della Regione Siciliana e la loro
assunzione con un contratto di lavoro subordinato cui si applica il
trattamento normativo ed economico previsto dal C.C.N.L. giornalisti,
senza l'espletamento di alcuna procedura concorsuale.
2) Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio sino alla decisione della Corte
Costituzionale.
Manda alla Cancelleria per ogni adempimento di competenza.
Palermo, 27 maggio 2013

Il Giudice del lavoro: Marino