1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 3-10-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 ORDINANZA 26 settembre 2007
Giudizio di ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Segreto di Stato - Indagini della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano sul sequestro di persona di Nasr Osama Mustafa Hassan, alias Abu Omar, svolte nei confronti di funzionari del SISMI e di agenti di un Servizio straniero - Note del Presidente del Consiglio dei ministri nonche' dell'Ufficio Stampa e del Portavoce della Presidenza del Consiglio riguardanti l'esistenza di documenti coperti da segreto di Stato - Ricorso per conflitto tra poteri dello Stato sollevato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano - Lamentata utilizzazione del segreto di Stato in relazione a fatti eversivi dell'ordine costituzionale - Denunciato eccesso di potere e falsita' dei presupposti - Dedotta mancata esplicitazione delle ragioni essenziali dell'apposizione del segreto - Lamentata violazione del principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale e quindi delle attribuzioni costituzionali del pubblico ministero - Sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi - Ammissibilita' del conflitto - Comunicazioni e notificazioni conseguenti. - Nota del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 luglio 2006, prot. n. USG/2.SP/813/50/347; nota del Presidente del Consiglio dei ministri dell'11 novembre 2005, prot. n. USG/2.SP/1318/50/347; nota dell'Ufficio Stampa e del Portavoce del Presidente del Consiglio dei ministri per la stampa del 5 giugno 2007; direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 30 luglio 1985, n. 2001.5/707. - Costituzione, art. 112; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37. (007C1168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 3-10-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sollevato dal Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Milano nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione alla nota (prot. n. USG/2.SP/19813/50/347) del
26 luglio 2006 a firma del Presidente del Consiglio dei ministri,
on. Romano Prodi; alla nota (prot. n. USG/2.SP/1318/50/347)
dell'11 novembre 2005 a firma del Presidente del Consiglio dei
ministri, on. Silvio Berlusconi; alla nota per la stampa del 5
giugno 2007 dell'Ufficio stampa e del portavoce del Presidente del
Consiglio dei ministri, on. Romano Prodi, ed alla direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri del 30 luglio 1985,
n. 2001.5/707, in materia di tutela del segreto di Stato nel settore
degli Organismi di informazione e di sicurezza, promosso con ricorso
depositato in cancelleria il 12 giugno 2007 ed iscritto al n. 6 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2007, fase di
ammissibilità.
Udito nella Camera di consiglio del 26 settembre 2007 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 12 giugno 2007, la
«Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, in persona
del Procuratore della Repubblica», ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del «Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore», in relazione alla nota
n. USG/2.SP/19813/50/347 del 26 luglio 2006, con la quale - con
riferimento alla vicenda del sequestro di persona di Nasr Osama
Mustafa Hassan, alias Abu Omar, avvenuto in Milano il 17 febbraio
2003 - l'attuale Presidente del Consiglio dei ministri, on. Romano
Prodi, comunicava alla Procura della Repubblica di Milano che su
tutti i «fatti concernenti il sequestro», sulle vicende «che lo hanno
preceduto» e «in generale [su] tutti i documenti, informative o atti
relativi alla pratica delle c.d. "renditions"» era stato apposto il
segreto di Stato da parte del precedente Presidente del Consiglio,
on. Silvio Berlusconi, e che tale segreto era stato «successivamente
confermato dallo scrivente»; nonchè in relazione alla nota
n. USG/2.SP/1318/50/347 dell'11 novembre 2005 del Presidente del
Consiglio dei ministri, on. Silvio Berlusconi; ed in relazione alla
Nota per la stampa del 5 giugno 2007 dell'Ufficio Stampa e del
Portavoce del Presidente del Consiglio, on. Romano Prodi, e, «per
quanto possa occorrere», alla direttiva del Presidente del Consiglio
dei ministri 30 luglio 1985 n. 2001.5/707;
che il ricorrente ricostruisce le circostanze di fatto da cui
origina il conflitto evidenziando, in particolare, che la Procura
della Repubblica di Milano - nel corso delle indagini preliminari
svolte in relazione al citato sequestro di persona - aveva richiesto
ai direttori del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare
(SISMI) e del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica
(SISDE) di comunicare se, in base ad accordi con la CIA, questa fosse
tenuta a comunicare ai servizi italiani la presenza nel territorio
nazionale di personale dipendente e se i Servizi stessi avessero
intrattenuto rapporti, con riferimento al suddetto sequestro, con
personale dipendente della CIA presente in Italia;
che, con la citata nota dell'11 novembre 2005, l'allora
Presidente del Consiglio, on. Silvio Berlusconi, aveva affermato, tra
l'altro, di voler accogliere la richiesta di «fornire gli elementi di
informazione richiesti nella misura in cui gli stessi risultavano
partecipabili all'autorità giudiziaria», ribadendo, tuttavia,
l'«indefettibile dovere istituzionale [di] salvaguardare, nei modi e
nelle forme normativamente previsti, la riservatezza di atti,
documenti, notizie e ogni altra cosa sia idonea a recar danno agli
interessi protetti» dall'art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801
(Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la
sicurezza e disciplina del segreto di Stato);
che nello svolgimento di ulteriori attività di indagine -
quali l'esame di persone informate dei fatti e le intercettazioni
telefoniche - non era stato mai opposto il segreto di Stato;
che la Procura milanese aveva disposto una perquisizione
negli uffici del SISMI, siti nella via Nazionale, n. 230, di Roma, in
uso ad un funzionario di tale Servizio - eseguita il 5 luglio 2006 e
conclusasi con il sequestro di materiale informatico e di
documentazione - e che neppure in questo caso era stato opposto alcun
segreto di Stato: ed anzi, con missiva dell'11 luglio 2006, il
direttore del SISMI aveva confermato l'inesistenza dell'apposizione
del segreto di Stato ai fatti relativi al sequestro di persona di Abu
Omar;
che, tuttavia, il medesimo Direttore del SISMI,
successivamente sottoposto ad interrogatorio in qualità di indagato,
aveva confermato che la vicenda de qua non era coperta da segreto di
Stato, ma che, ciò nonostante, gli risultava impossibile fornire la
prova della propria estraneità ai fatti oggetto della contestazione
senza il riferimento a documenti, non ulteriormente precisati,
coperti da segreto di Stato;
che, in esito a tale dichiarazione, la Procura della
Repubblica di Milano aveva quindi richiesto al Ministro della difesa,
con missiva del 18 luglio 2006, la trasmissione di tutti i documenti,
informative o atti relativi al sequestro di persona in oggetto e,
più in generale, alla pratica delle cosiddette renditions, vale a
dire dei sequestri e trasferimenti di sospetti terroristi al di fuori
delle procedure legali, e, con altra missiva in pari data, aveva
richiesto al Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
all'effettiva esistenza di tali atti e alla loro secretazione, di
«valutare l'opportunita» di revocare l'apposizione del segreto
medesimo;
che, con nota del 26 luglio 2006, il Presidente del Consiglio
dei ministri aveva rilevato che, in ordine alla documentazione
richiesta, «risulta effettivamente apposto il segreto di Stato dal
precedente Presidente del Consiglio dei ministri»; che il segreto
stesso «è stato successivamente confermato dallo scrivente»; e che
non «sussistono, nell'attuale contesto, le condizioni per rimuovere
il segreto di Stato da detta documentazione»;
che, a sua volta, il Ministro della difesa, con missiva del
27 luglio 2006, si era adeguato alla risposta del Presidente del
Consiglio, dichiarandosi vincolato al segreto di Stato;
che il ricorrente afferma ancora che la Procura della
Repubblica di Milano, a fronte delle citate comunicazioni, «non
formulava alcun interpello ai sensi dell'art. 202 del codice di
procedura penale o dell'art. 256 dello stesso codice, ritenendo gli
elementi eventualmente acquisibili non essenziali per la definizione
del processo, ed avendo già raccolto elementi di prova ritenuti
sufficienti per esercitare l'azione penale»; tale azione era stata
esercitata con la richiesta di rinvio a giudizio, cui era seguito, in
esito all'udienza preliminare, il decreto che disponeva il giudizio
per tutti gli imputati, in data 16 febbraio 2007;
che, successivamente, il Presidente del Consiglio dei
ministri aveva proposto conflitto nei confronti della Procura della
Repubblica di Milano (conflitto dichiarato ammissibile con
l'ordinanza n. 124 del 2007) ed, al riguardo, l'odierno ricorrente
evidenzia come, già nella memoria di costituzione in giudizio, si
fosse ritenuta la menzionata nota del 26 luglio 2006 doppiamente
lesiva delle attribuzioni costituzionali della Procura: in primo
luogo, perchè tale documento farebbe retroagire «il segreto sui
fatti di causa all'11 novembre 2005 o ad altra data anteriore
ancorchè sconosciuta», così pretendendo di «incidere sulla
celebrazione e/o sull'esito del processo» in corso; in secondo luogo,
perchè l'apposizione del segreto di Stato da parte del Presidente
del Consiglio sui fatti concernenti il sequestro di Abu Omar e su
tutti i documenti, informative o atti relativi alle cosiddette
extraordinary renditions, renderebbe comunque più difficoltosa
«l'effettuazione di ulteriori indagini della Procura di Milano» su
tali fatti;
che, infine, l'Ufficio stampa e del portavoce della
Presidenza del Consiglio dei ministri, in data 5 giugno del 2007,
aveva diffuso una nota nella quale per un verso, in palese contrasto
con quanto contenuto nella nota del 26 luglio 2006, si affermava che
«sul fatto "rapimento Abu Omar" del 17 febbraio 2003 non esiste agli
atti del SISMI nessun documento quindi nessun segreto di Stato»; per
altro verso, si precisava come la nota dell'11 novembre 2005 andasse
intesa nel senso che il segreto di Stato veniva apposto «su tutti i
documenti riguardanti la politica di difesa contro il terrorismo dopo
l'11 settembre 2001», così comprendendo «ovviamente, anche il
delicato capitolo riguardante il rapporto con gli alleati»;
che - ciò premesso in fatto - la Procura ricorrente rileva,
quanto all'ammissibilità del ricorso sotto il profilo soggettivo,
come per giurisprudenza costituzionale consolidata, sia da ritenersi
pacifica tanto la legittimazione attiva del Procuratore della
Repubblica, quanto quella passiva del Presidente del Consiglio dei
ministri;
che, con riferimento all'ammissibilità sotto il profilo
oggettivo, il ricorrente assume che - quale che sia la possibile
interpretazione della missiva del Presidente del Consiglio del
26 luglio 2006 - in ogni caso «verrebbe genericamente impedita al
pubblico ministero l'acquisizione e l'utilizzazione di tutte le
informazioni e di tutti i documenti anche quando non vi sia
un'esplicita apposizione ed opposizione di segreto»; con conseguente
menomazione delle attribuzioni costituzionali del pubblico ministero;
che, nel merito, il ricorrente denuncia, con un primo motivo
di ricorso, la violazione, negli atti contestati, del divieto di
coprire con il segreto di Stato fatti eversivi dell'ordine
costituzionale, in contrasto con l'art. 12, secondo comma, della
legge n. 801 del 1977;
che tale sarebbe, infatti, la configurazione dei gravissimi
reati oggetto del procedimento penale (che si iscrivono nel più
ampio fenomeno delle cosiddette extraordinary renditions), in quanto
contrari ai principi supremi dell'ordinamento e, tra questi, alle
norme che garantiscono i diritti inviolabili dell'uomo e, in
particolare, a quelle che preservano da «ogni violenza fisica o
morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà
personale», secondo il disposto dell'art. 13, quarto comma, Cost.;
che, con un secondo motivo, il ricorrente denunzia -
adducendo il vizio di «eccesso di potere per errore o falsità dei
presupposti» - l'illegittimità della missiva del 26 luglio 2006 del
Presidente del Consiglio «perchè falsamente afferma che il segreto
di Stato sui fatti connessi al rapimento di Abu Omar sarebbe stato
apposto dal suo predecessore»: invero, nella nota dell'11 novembre
2005, il Presidente del Consiglio dell'epoca, on. Silvio Berlusconi,
non aveva affatto inteso «coprire con il segreto di Stato i fatti
preparatori, connessi e conseguenti al sequestro di Abu Omar» e sotto
tale profilo la successiva nota del 26 luglio 2006 sarebbe appunto
illegittima «in quanto in essa si afferma una cosa che non risponde a
verita»;
che nondimeno - prosegue il ricorrente - se la nota del
Presidente Berlusconi dovesse essere intesa come appositiva del
segreto, essa risulterebbe «illegittima ed inefficace» e, comunque,
mai comunicata all'autorità giudiziaria; con la conseguenza che «il
Presidente Prodi avrebbe fatto assai male a confermarla, coinvolgendo
la sua responsabilità politica»;
che, con un terzo motivo di ricorso, assumendo la violazione
dell'art. 16 della legge n. 801 del 1977, il ricorrente si duole
della mancata enunciazione delle ragioni essenziali dell'apposizione
del segreto di Stato in entrambe le note della Presidenza del
Consiglio (dell'11 novembre 2005 e del 26 luglio 2006);
che il ricorrente evidenzia, infatti, come non solo sia
incerta, per le ragioni esposte, l'apposizione del segreto sulla
vicenda del sequestro di Abu Omar, ma sarebbe in ogni caso dubbia -
qualora si ritenesse avvenuta tale apposizione - l'individuazione dei
soggetti che vi avevano provveduto e delle relative modalità;
che in ogni caso - prosegue il ricorrente, enunciando il
quarto motivo delle proprie censure - l'apposizione del segreto non
potrebbe avere valore retroattivo «qualora si pretenda che
l'apposizione del segreto del 26 luglio 2006 costituisca la conferma
di una precedente segretazione, effettuata il 25 novembre 2005
[recte: 11 novembre 2005] o comunque in altra data»;
che infatti, secondo il ricorrente, la missiva del 26 luglio
2006 non fa alcun riferimento alla documentazione sequestrata presso
l'ufficio del SISMI di via Nazionale, riferendosi esclusivamente alla
documentazione richiesta al Ministro della difesa: nondimeno -
sostenendosi da parte del Presidente del Consiglio la tesi della
precedente apposizione, con la nota dell'11 novembre 2005, del
segreto medesimo e della successiva conferma - esso estenderebbe la
secretazione, retroattivamente, «a tutti i documenti e a tutte le
notizie già acquisite dal p.m. relativi al sequestro Abu Omar e, in
generale, alla pratica delle c.d. renditions»;
che, infine, nel ricorso si assume - quale quinto ed ultimo
motivo di doglianza - la violazione del principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale, posto che dalla pretesa del
Presidente del Consiglio dei ministri di coprire con il segreto di
Stato, giustificato sulla base dei «rapporti con gli alleati», tutte
le vicende connesse al rapimento di Abu Omar, deriverebbe una
menomazione delle attribuzioni costituzionali del pubblico ministero,
incidendosi sull'esercizio della funzione dell'organo dell'accusa e,
dunque, sul principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112
Cost.);
che, alla luce di tali censure, il ricorrente ha concluso
chiedendo, in via istruttoria, che venga ordinata al Presidente del
Consiglio dei ministri l'esibizione della direttiva 30 luglio 1985,
n. 2001.5/707, e «di ogni altro atto con cui il segreto in questione
sarebbe stato apposto» e, nel merito, che la Corte dichiari che non
spetta al Presidente del Consiglio dei ministri - con riferimento al
sequestro di persona di Nasr Osama Mustafa Hassan, alias Abu Omar,
avvenuto in Milano il 17 febbraio 2003 - «disporre la segretazione di
atti e notizie riguardanti le modalità progettuali, organizzative ed
esecutive del suo rapimento, in quanto esse costituiscono "fatti
eversivi dell'ordine costituzionale"»; e che, comunque, non spetta al
Presidente del Consiglio «segretare notizie e documenti sia
genericamente, sia immotivatamente, sia retroattivamente»; con
conseguente richiesta di annullamento in parte qua delle note
dell'11 novembre 2005 e del 26 luglio 2006 «e, se del caso,» della
direttiva del Presidente del Consiglio 30 luglio 1985, n. 2001.5/707,
nonchè della Nota per la stampa del 5 giugno 2007 dell'Ufficio
stampa e del portavoce del Presidente del Consiglio, Romano Prodi.
Considerato che in questa fase del giudizio, a norma
dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
la Corte costituzionale è chiamata a delibare senza contraddittorio
in ordine all'ammissibilità del conflitto di attribuzione, sotto il
profilo della sussistenza della «materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza»;
che, quanto alla sussistenza dei requisiti soggettivi, il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano è
legittimato a sollevare conflitto, in conformità alla costante
giurisprudenza di questa Corte che riconosce al pubblico ministero la
legittimazione ad essere parte di conflitti di attribuzione tra
poteri, in quanto, ai sensi dell'art. 112 della Costituzione,
titolare diretto ed esclusivo dell'attività di indagine finalizzata
all'esercizio obbligatorio dell'azione penale (da ultimo, ordinanze
n. 124 del 2007, n. 73 del 2006 e n. 404 del 2005);
che deve essere affermata anche la legittimazione a resistere
nel conflitto del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto
organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere
cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e
conferma del segreto di Stato alla stregua delle norme costituzionali
che ne definiscono le attribuzioni e della legge 24 ottobre 1977,
n. 801 (da ultimo, ordinanze n. 124 e n. 125 del 2007, n. 404 del
2005);
che, con riferimento ai presupposti oggettivi, il ricorso è
indirizzato a garanzia della sfera di attribuzioni determinata da
norme costituzionali, lamentando il ricorrente Procuratore della
Repubblica la lesione di funzioni riconducibili all'art. 112 della
Costituzione (da ultimo, ordinanze n. 73 del 2006 e n. 404 del 2005
sopra richiamate);
che questa preliminare valutazione, adottata prima facie ed
in assenza di contraddittorio, lascia impregiudicata ogni ulteriore e
diversa determinazione relativamente anche ai profili attinenti alla
stessa ammissibilità del ricorso, avuto riguardo, fra l'altro, alla
specifica natura delle lesioni prospettate dal ricorrente e degli
atti impugnati;
che pertanto, allo stato, va dichiarata l'ammissibilità del
ricorso, tanto sotto il profilo oggettivo, che sotto quello
soggettivo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, con
il ricorso in epigrafe;
Dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza al ricorrente Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Milano;
b) che, a cura del ricorrente, il ricorso e la presente
ordinanza siano notificati al Presidente del Consiglio dei ministri
entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al
punto a), per essere successivamente depositati nella cancelleria di
questa Corte entro il termine di venti giorni dalla notificazione, a
norma dell'art. 26, comma 3, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 settembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
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