1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 536 SENTENZA 30 novembre - 11 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Adozione - Adozione internazionale di minori ordinaria o consensuale - Definitiva sua sostituzione con l'adozione ad effetto legittimante - Consenso della famiglia straniera Provvedimento di omologazione - Contrasto con i principi pubblicistici e solidaristici della normativa italiana Eventuale apertura della procedura per la dichiarazione dello stato di abbandono - Irrilevanza della questione Inammissibilita' - Contestazione della costruzione ermeneutica della Cassazione - Discrezionalita' legislativa - Salvaguardia del preminente interesse del minore straniero all'acquisizione dello status di figlio legittimo - Ragionevolezza - Sufficienti le garanzie offerte dall'idoneita' all'adozione e dal periodo di affidamento preadottivo - Richiamo alla sentenza n. 11/1981 Non fondatezza. (Legge 4 maggio 1983, n. 184, artt. 32, lett. c), 33, ultimo comma, e 37). (Cost., artt. 2, 3 e 10). (089C1293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 32, lettera
c), 33 e 37 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina
dell'adozione e dell'affidamento dei minori), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 9 gennaio 1989 dal Tribunale per i
minorenni di Roma nel procedimento di delibazione promosso da Marsili
Pasquale ed altra, iscritta al n. 185 del registro ordinanze 1989 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima
serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 12 gennaio 1989 dal Tribunale per i
minorenni di Roma nel procedimento di delibazione promosso da Fiacchi
Alfredo ed altra, iscritta al n. 199 del registro ordinanze 1989 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima
serie speciale, dell'anno 1989;
Udito nella camera di consiglio del 25 ottobre 1989 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
Con due ordinanze di identico tenore emesse il 9 ed il 12 gennaio
1989 nel corso di altrettanti procedimenti per la dichiarazione di
efficacia di sentenze di adozione ordinaria di minori dominicani,
pronunciate in favore di coniugi italiani dalla competente autorità
giudiziaria della Repubblica di Santo Domingo, il Tribunale dei
minorenni di Roma ha sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt.
2, 3 e 10, primo comma, Cost., questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 32, lettera c), 33 e 37 della legge 4
maggio 1983, n. 184, recante la "Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori".
Il Tribunale muove dalla considerazione che adozioni quali quelle
sottoposte al suo esame - fondate sul consenso espresso davanti ad un
notaio dai genitori naturali in favore di una determinata coppia di
coniugi italiani ed omologato dall'autorità giudiziaria - dovrebbero
essere rese efficaci nello Stato alla stregua del costante
orientamento della Corte di cassazione, la quale esclude che nel
provvedimento straniero di adozione consensuale sia ravvisabile quel
contrasto coi "principi fondamentali che regolano nello Stato il
diritto di famiglia e dei minori" che, ai sensi del citato art. 32,
lettera c), ne preclude la declaratoria di efficacia.
Ad avviso del Tribunale rimettente la norma, se interpretata in
tal senso, contrasta con l'art. 3 Cost. sotto il profilo del difetto
di ragionevolezza, in quanto si pone in contrasto con i fondamentali
principi ispiratori della medesima legge n. 184 del 1983. Richiamando
la relazione all'originario disegno di legge (Senato, d.d.l. n. 170)
nonchè la sentenza n. 182 del 1988 di questa Corte, il giudice a quo
sottolinea che la nuova normativa ha abolito - salvo eccezioni che
non contraddicono l'ispirazione di fondo - l'adozione ordinaria o
consensuale, considerata come istituto storicamente superato e
contraddittorio rispetto alla marcata connotazione pubblicistica
conferita all'adozione legittimante, fondata sul perseguimento
dell'esclusivo interesse del minore.
Il legislatore ha cioè, da un lato inteso sottrarre costui alla
preminenza dell'interesse degli adulti, considerando non meritevole
di tutela l'esigenza delle coppie sterili di avere un bambino, che è
fondamentalmente perseguita con l'adozione ordinaria; dall'altro, ha
mirato a stroncare il crescente "mercato" dei bambini - basato sul
ricatto economico ed affettivo cui sono sottoposti genitori naturali
indigenti - ed a creare le premesse per un'evoluzione del costume che
si caratterizzi come impegno di solidarietà della collettività
nazionale verso le famiglie in difficoltà.
Un effettivo stato di abbandono, desunto da elementi che lo
facciano ritenere irreversibile ed oggettivamente accertato
dall'autorità, dovrebbe perciò essere incluso tra i principi
fondamentali di cui all'art. 32, lettera c), quale presupposto
imprescindibile per il definitivo e totale sradicamento dalla
famiglia di origine cui si perviene con la dichiarazione di
efficacia, alla quale segue, nella vigente disciplina, un'adozione
con effetto legittimante.
Al riguardo, il Tribunale rimettente nega che il consenso della
famiglia straniera possa essere considerato, come a suo avviso
ritiene la Cassazione, un vero e proprio atto di abbandono. Si
tratterebbe, infatti, di un consenso che, anche se dato in incertam
personam, può solo essere o illecito, in quanto determinato dal
desiderio di disfarsi di un figlio indesiderato o incomodo, o
immorale, perchè frutto di violenza psichica determinata dalla
povertà o da condizioni analoghe, che spingono i genitori naturali a
privarsi del figlio per assicurargli un avvenire migliore. E, data la
ricordata evoluzione in senso pubblicistico e solidaristico della
normativa italiana, tali vizi del consenso non sarebbero sanabili col
provvedimento di omologazione dell'autorità straniera.
Il giudice a quo contesta, inoltre, che la dichiarazione di
efficacia dell'adozione consensuale sia - come ritiene la Cassazione
- imposta dall'esigenza di coordinamento con le varie legislazioni
che la prevedono e giustificata dalla circostanza che il consenso dei
privati ha rilievo alla stregua sia della stessa legge n. 184 (art.
44), sia della Convenzione europea in materia di adozione dei minori,
adottata a Strasburgo il 24 aprile 1967 e resa esecutiva in Italia
con legge 22 maggio 1974, n. 357. Le citate esigenze di coordinamento
dovrebbero invece cedere rispetto ai principi di ordine pubblico
interno, e la previsione della legge italiana sarebbe irrilevante in
quanto relativa ad ipotesi residuali. La Convenzione di Strasburgo,
poi, oltre a non ostare all'irrilevanza del consenso (art. 5, n. 2),
sarebbe inadeguata rispetto al rilievo assunto attualmente dal
mercato dei minori.
La Corte di cassazione - osserva ancora il giudice a quo - esclude
il contrasto con i "principi fondamentali" osservando che ciò che
conta, ai fini della dichiarazione di efficacia, non è il consenso
come atto meramente privatistico, ma il provvedimento di
autorizzazione preventiva o omologazione successiva dell'autorità
straniera competente; e che, inoltre, tale provvedimento, nella
disciplina vigente, non viene dichiarato efficace quanto al suo vero
contenuto, ma come presupposto di un iter (affidamento preadottivo di
un anno; pareri del P.M. e del tutore italiani; decreto di adozione)
che è solo ed esclusivamente italiano.
Quanto al primo di tali rilievi, il Tribunale rimettente osserva
che anche nella previgente disciplina italiana l'adozione consensuale
era soggetta ad omologazione, sicchè il consentire la dichiarazione
di efficacia conduce a far rientrare per altra via nell'ordinamento
ciò che con la riforma si era inteso espungere. Quanto al secondo,
assume che il degradare il provvedimento straniero a mero
presupposto, da un lato sarebbe smentito dalla lettera della legge -
analoga a quella della delibazione di cui all'art. 796 del codice di
procedura civile -; dall'altro violerebbe l'art. 10 Cost.,
contrastando con la norma di diritto internazionale unanimemente
riconosciuta del rispetto della sovranità degli altri Stati, la
quale a suo avviso richiede che le decisioni straniere, se conformi
ai principi di diritto interno, siano rispettate nella loro portata
ed efficacia integrale e non utilizzate per quanto di opportunità.
Ciò varrebbe in particolare nel caso di specie, dato che
l'ordinamento di Santo Domingo conosce un tipo di adozione
(privilegiata) analoga all'adozione legittimante, sicchè il
trasformare in questa un'adozione all'origine ordinaria comporterebbe
"un'inammissibile ingerenza nella 'politicà sociale e giudiziaria"
di tale Stato.
Ulteriori profili di incostituzionalità dell'impugnato art. 32,
lettera c) - per come interpretato dalla Corte di cassazione - sono
altresì ravvisati dal giudice a quo, innanzitutto
nell'ingiustificata condizione di privilegio (art. 3 Cost.) di cui
godrebbero - quanto a possibilità di avere figli adottivi - le
coppie italiane in grado di sborsare le non esigue somme notoriamente
richieste per le adozioni consensuali straniere. In secondo luogo,
nella violazione del diritto dei minori stranieri - tutelato
dall'art. 2 Cost. - a non essere oggetto di "mercato" ed a mantenere
i legami con la famiglia di origine se non versino in stato di
abbandono effettivo ed oggettivamente accertato. Infine, e
conseguentemente, nell'ingiustificata limitazione del favor minoris -
censurabile ex art. 3 Cost. - ai soli minori di cittadinanza
italiana.
In riferimento, poi, all'ipotesi di declatoria di non efficacia
del provvedimento straniero, il Tribunale rimettente censura anche
gli artt. 33, ultimo comma e 37 della medesima legge, i quali
prevedono in tal caso l'apertura di ufficio della procedura per la
dichiarazione dello stato di abbandono del minore straniero (onde poi
darlo in affidamento preadottivo ad una coppia scelta dal Tribunale
tra altre idonee: art. 22, secondo comma, legge n. 184) "dandone
comunicazione, per il tramite del Ministero degli affari esteri, allo
Stato di appartenenza del minore". L'apertura automatica di detta
procedura, senza che via sia o il preventivo benestare o la mancata
richiesta di rimpatrio da parte dello Stato cui il minore appartiene,
sarebbe invero lesiva della sovranità di questo e dell'autorità
delle decisioni dei suoi organi legittimi, e comporterebbe perciò
una violazione dell'art. 10 Cost.
Considerato in diritto
1. - Poichè le due ordinanze di rimessione hanno identico tenore,
va disposta la riunione dei relativi procedimenti.
2. - All'esame delle questioni sollevate dal Tribunale dei
minorenni di Roma va premessa una breve disamina - per la parte che
qui interessa - della disciplina dell'adozione di minori stranieri,
contenuta nel capo I del titolo III della legge 4 maggio 1983, n.
184, dedicato all'adozione internazionale.
La relativa procedura prevede innanzitutto che i coniugi italiani
che intendono adottare un minore straniero devono previamente
ottenere dal Tribunale dei minorenni competente una dichiarazione di
idoneità all'adozione (art. 30), la quale presuppone che sia
accertata nei loro confronti la sussistenza dei requisiti richiesti
per gli adottanti ai fini dell'adozione nazionale (art. 6). Essi, una
volta che abbiano ottenuto da un'autorità straniera un provvedimento
di adozione o di affidamento preadottivo, ovvero "altro provvedimento
in materia di tutela e degli altri istituti di protezione dei minori"
- di cui l'autorità consolare attesti la conformità alla
legislazione del Paese estero - possono far entrare il minore in
Italia (art. 31). Il Tribunale dei minorenni, accertata la
sussistenza dei predetti requisiti (dichiarazione di idoneità,
conformità del provvedimento alla legislazione dello Stato che lo ha
emesso) provvede (art. 32) a dichiarare l'efficacia in Italia di
detto provvedimento "con gli effetti dell'adozione" legittimante di
cui all'art. 27, semprechè ritenga che esso "non è contrario ai
principi fondamentali che regolano nello Stato il diritto di famiglia
e dei minori" (art. 32, lettera c). Ciò, però, solo se risulta
comprovata la sussistenza di un periodo di affidamento preadottivo di
almeno un anno: altrimenti, il provvedimento è dichiarato efficace
come affidamento preadottivo, e solo dopo il positivo decorso di tale
periodo di esperimento viene pronunciata l'adozione legittimante
(art. 33, primo e secondo comma).
Nell'ipotesi, poi, in cui il provvedimento straniero "non possa
essere dichiarato efficace con gli effetti dell'adozione", ovvero in
caso di esito negativo dell'affidamento preadottivo, il minore
straniero è considerato in stato di abbandono e si applica nei suoi
confronti la legge italiana in materia di adozione, di affidamento e
di provvedimenti necessari in caso di urgenza, dandone comunicazione,
per il tramite del Ministero degli affari esteri, allo Stato di
appartenenza del minore (art. 33, terzo comma, che richiama il
successivo art. 37).
3. - Delle predette disposizioni, il Tribunale rimettente impugna
da un lato l'art. 32, lettera c) - in riferimento agli artt. 2, 3 e
10, primo comma, Cost. - dall'altro l'art. 33, terzo comma, in
collegamento con l'art. 37 da esso richiamato, in riferimento al
medesimo art. 10. Motivando sulla rilevanza di quest'ultima
impugnativa, il Tribunale afferma che essa sussisterebbe
"nell'eventualità di non declaratoria di efficacia del provvedimento
straniero e cioè di rigetto della istanza introduttiva del presente
procedimento". Ma proprio da siffatta prospettazione emerge
all'evidenza che la questione è, viceversa, irrilevante. Essa,
invero, è stata sollevata nell'ambito del procedimento per la
declaratoria di efficacia del provvedimento straniero, che si
conclude con una pronuncia di accoglimento o rigetto e rispetto al
quale sono rilevanti solo le questioni concernenti le disposizioni
che lo regolano. La norma impugnata, viceversa, si colloca in una
fase procedimentale successiva, che - nel presupposto dello stato di
abbandono conseguente al rigetto - si apre con la dichiarazione di
adottabilità disciplinata negli artt. 8 e segg.. Trattasi, quindi,
di questione meramente eventuale - in quanto presuppone un'ipotetica
pronuncia di rigetto - concernente una disposizione della quale può
farsi applicazione nell'ambito di un procedimento diverso da quello
in cui è stata sollevata. Di conseguenza, essa va dichiarata
inammissibile.
4. - L'art. 32, lettera c) è impugnato in quanto interpretato
dalla Corte di cassazione nel senso che possono essere dichiarati
efficaci, perchè non contrari ai "principi fondamentali che regolano
nello Stato il diritto di famiglia e dei minori" i provvedimenti
esteri di adozione ordinaria o consensuale di minori stranieri da
parte di coniugi italiani.
Sotto un primo e più generale profilo, il Tribunale rimettente
contesta la costruzione ermeneutica fatta propria dalla Corte di
cassazione, secondo la quale la declaratoria di efficacia di cui
all'art. 32 non è assimilabile all'ordinaria delibazione
disciplinata dagli artt. 797 e 801 del codice di procedura civile: e
ciò perchè al provvedimento straniero a contenuto adottivo non è
attribuita l'efficacia che gli è propria nell'ordinamento del Paese
in cui è stato emanato, ma esso è assunto solo come presupposto
indispensabile per l'instaurazione di una procedura che sfocia in
un'adozione (piena, e legittimante) interamente regolata dalla legge
italiana. In ciò, il giudice a quo ravvisa una violazione dell'art.
10, primo comma, Cost., assumendo che sarebbe lesa la norma di
diritto internazionale, universalmente riconosciuta, del rispetto
della sovranità degli altri Stati: essa imporrebbe che le decisioni
dei loro organi legittimi, se conformi ai principi del diritto
interno - quali quelli di cui all'art. 32 lettera c) - siano recepite
nella loro portata ed efficacia integrale, e non utilizzate "per
quanto di opportunita'".
5. - La questione non è fondata.
Sul piano interpretativo, la suesposta tesi della Corte di
cassazione - condivisa dalla giurisprudenza e dalla dottrina quasi
unanime - non appare contestabile, dato che essa corrisponde ad una
inequivoca scelta legislativa.
Dettando l'organica regolamentazione contenuta nella legge n. 184,
il legislatore del 1983 ha inteso far fronte alle discriminazioni in
danno di minori stranieri ed ai fenomeni di introduzione di questi in
modo irregolare e di elusione dalla legge (cfr. sentenza n. 214 del
1983) che la precedente disciplina si era rivelata inidonea a
contenere, anche perchè prevedeva in materia competenze e procedure
diverse in relazione a diversi modelli di adozione.
Tale intervento legislativo era reso necessario dal crescente
incremento delle adozioni di minori stranieri - soprattutto
provenienti dai Paesi in via di sviluppo - che è poi proseguito fino
ad attingere livelli pari o superiori a quelli dell'adozione
nazionale.
Ispirandosi a criteri solidaristici ed equalitari, il legislatore
ha inteso "realizzare al massimo, nella specialità della materia, la
parità di garanzie per il minore straniero rispetto al minore
cittadino italiano" (Relazione al Senato sul testo predisposto in
sede referente dalla Commissione giustizia), evitando in danno del
primo discriminazioni ed abusi. E, coerentemente con la scelta in
favore dell'adozione legittimante, ha inteso assicurare anche al
minore straniero lo status di figlio legittimo della coppia italiana
adottante e garantirgli il più possibile - pur nella specificità
dell'adozione internazionale - l'inserimento in una famiglia
sostitutiva che, anche a seguito di congrua sperimentazione, si
riveli idonea alla sua educazione ed istruzione. Ciò ha comportato
che si desse preminenza alla lex fori, assegnando alle disposizioni
italiane il carattere di norme di applicazione necessaria.
Certo, la circostanza che al provvedimento straniero se ne
sovrapponga uno italiano che ne modifica gli effetti non può essere
sottovalutata, specie ove si consideri che il passaggio da adozione
ordinaria ad adozione legittimante comporta il mutamento di cognome
del minore e, soprattutto, la cessazione dei suoi rapporti con la
famiglia di origine. Ciò può indubbiamente dar luogo a seri
inconvenienti sul piano delle relazioni internazionali, cui
occorrerebbe tentare di porre rimedio - nella salvaguardia di
irrinunziabili principi di rilievo costituzionale - anche con
l'incentivazione di opportuni accordi.
Sul piano delle valutazioni di legittimità costituzionale, però,
non va in primo luogo trascurato che la modificazione degli effetti
presuppone pur sempre un provvedimento straniero a contenuto
adottivo, che cioè comporti almeno - come ha chiarito la Corte di
cassazione - il conferimento alla coppia italiana dei poteri-doveri
che normalmente spettano ai genitori per un tempo potenzialmente
indefinito ed esprima il consenso al trasferimento del minore al di
fuori della comunità d'origine. Inoltre, e soprattutto, occorre come
si specificherà più oltre - che sussista uno stato di effettivo
abbandono del minore straniero.
Sulla base di tali presupposti, la scelta legislativa in favore
dell'adozione legittimante anche per il minore straniero si appalesa
coerente con i principi costituzionali: sia perchè risponde
all'esigenza di favorire lo sviluppo della sua personalità (art. 2)
e gli assicura parità di trattamento nei confronti del minore
italiano (art. 3 Cost.); sia perchè - conformemente alle direttive
espresse negli artt. 30, secondo comma e 31, terzo comma, Cost.) gli
garantisce il diritto ad avere un'unica famiglia, ove risulti
necessario sostituirne una nuova a quella di origine, e soddisfa il
suo preminente interesse all'acquisizione dello status di figlio
legittimo pleno iure (sentenza n. 197 del 1986). La prevalenza
dell'interesse del minore - che questa Corte ha costantemente
ribadito - comporta quindi che ad esso debba soggiacere quello dei
genitori naturali, allorchè sia loro venuta meno l'effettiva
possibilità e capacità di assolvere i propri compiti (sentenza n.
11 del 1981). La necessità di rispettare tali principi costituisce
il limite entro il quale il provvedimento straniero può produrre
effetti nel nostro ordinamento e ne legittima quindi la modificazione
necessaria ad adattarlo a tali principi.
Non può, d'altra parte, dirsi che vi sia una norma di diritto
internazionale generalmente riconosciuta che imponga, invece, che il
provvedimento straniero sia rispettato nel suo integrale contenuto.
Il giudice a quo ne afferma l'esistenza, ma senza fornire il benchè
minimo cenno di dimostrazione; nè chiarisce in qual senso una
siffatta norma deriverebbe dal principio della sovranità statuale,
laddove è proprio su questo che in ultima analisi si fonda la
legittimità dell'adattamento. D'altra parte, proprio nella materia
del riconoscimento di sentenze straniere di adozione si riscontra una
grande eterogeneità di soluzioni: la quale si collega alla varietà
dei tipi e modelli di adozione presenti nei vari Paesi e dipende, in
definitiva, dalla diffusa esigenza di assicurare il rispetto delle
concezioni nazionali inerenti alla famiglia, che è all'origine, a
sua volta, della constatata difficoltà di pervenire in tale campo ad
ottenere ampie adesioni a convenzioni internazionali (come nel caso
della Convenzione dell'Aja del 5 novembre 1965).
6. - Sotto altro e più complesso profilo, il Tribunale rimettente
impugna l'art. 32, lettera c), in quanto, secondo l'interpretazione
della Corte di cassazione, permette che siano ritenuti non contrari
ai principi fondamentali del diritto di famiglia e dei minori, e
perciò dichiarati efficaci, i provvedimenti stranieri fondati sul
consenso dei genitori biologici all'adozione. Così intesa, la norma,
secondo il Tribunale, confliggerebbe, innanzitutto, con l'art. 3
Cost. sotto il profilo del difetto di ragionevolezza, in quanto si
porrebbe in contrasto con i principi informatori, le finalità ed i
contenuti della stessa legge n. 184 del 1983: la quale avrebbe
ripudiato, salvo ipotesi marginali, tale modello di adozione ad
evitare un possibile "mercato" dei minori ed avrebbe fondato
l'istituto sull'oggettivo accertamento dello stato di abbandono e
sulla scelta giudiziale delle coppie idonee.
La norma confliggerebbe, inoltre, con l'art. 2 Cost., in quanto
sarebbe violato il diritto dei minori stranieri a non essere oggetto
di cessione ed a mantenere i legami con la famiglia di origine se non
vi è un effettivo stato di abbandono; ciò che ridonderebbe in
ulteriore violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
dell'ingiustificata limitazione del favor minoris al solo minore di
cittadinanza italiana.
L'art. 3, infine, sarebbe violato anche in ragione
dell'ingiustificato privilegio accordato alle coppie italiane in
grado di disporre delle somme necessarie per le adozioni consensuali
di minori stranieri, in danno degli aspiranti all'adozione sprovvisti
di tali mezzi.
7. - L'esame della prima delle censure prospettate, fondata
sull'asserito contrasto tra i principi ispiratori della legge n. 184
e la declaratoria di efficacia di adozioni ispirate al modello
consensuale, comporta innanzitutto che si accerti se la tesi della
Corte di cassazione tradisca o meno le intenzioni del legislatore del
1983; così indirettamente violando il principio di ragionevolezza -
inteso come coerenza intrinseca della legge - tratto dall'art. 3
Cost.
La risposta negativa a tale quesito si evince, non tanto dal fatto
che il preesistente modello consensuale è stato in taluni casi
particolari mantenuto per l'adozione nazionale (art. 44); quanto,
piuttosto, dalla latitudine della formula usata nell'art. 31 per
definire i provvedimenti stranieri a contenuto adottivo suscettibili
di considerazione ai fini della declaratoria di efficacia in Italia
(adozione, affidamento preadottivo, altro provvedimento in materia di
tutela e degli altri istituti di protezione dei minori). Tale
formula, di per sè, è idonea a ricomprendere qualsiasi modello di
adozione: la qual cosa è coerente con le esigenze che - a
prescindere da ogni valutazione di merito - il legislatore ha
indubbiamente inteso soddisfare. Data la varietà dei modelli di
adozione accolti dalle diverse legislazioni e la molteplicità delle
relative discipline, si è infatti voluto che l'adozione dei minori
stranieri - nel rispetto di irrinunziabili garanzie e in presenza di
provvedimenti a contenuto effettivamente adottivo - potesse operare
con ampiezza; e ciò al fine di realizzare concreti obiettivi di
solidarietà e di collaborazione, che l'adozione internazionale - ove
rettamente intesa ed attuata - può conseguire specie rispetto alle
situazioni di gravi difficoltà in cui versa parte della popolazione
infantile in non pochi Paesi.
Non poteva ovviamente non tenersi conto, in quest'ottica, del
fatto che il modello consensuale - o in via esclusiva, o in
alternativa all'adozione legittimante - è senz'altro il più
diffuso, anche nei Paesi europei: sicchè il rifiutarlo a priori
avrebbe significato contraddire alla predetta esigenza, rendendo
praticamente inoperante l'adozione di minori stranieri. Del resto, se
tale preclusione aprioristica fosse ipotizzabile, non si spiegherebbe
la perdurante adesione dell'Italia alla Convenzione europea in
materia di adozione dei minori (firmata a Strasburgo il 24 aprile
1967 e ratificata con legge 22 maggio 1974, n. 357), che all'art. 5
prevede come obbligatorio il consenso dei genitori del minore e
consente di prescinderne solo in casi eccezionali.
Tanto basta a mettere in rilievo la specificità dell'adozione
internazionale, la cui disciplina non può perciò consistere in una
mera trasposizione di quella dell'adozione nazionale: non a caso il
legislatore richiede la conformità del provvedimento straniero ai
"principi fondamentali", e non alle norme in materia di famiglia e
dei minori. La disposizione impugnata non può quindi dirsi in
contrasto con i principi ispiratori della legge, dato che tra questi
rientrano le sopraevidenziate esigenze di solidarietà.
8. - Oggetto della valutazione di non contrarietà ai principi
fondamentali è, nella logica dell'art. 32, non l'eventuale atto
convenzionale tra le parti private in ordine all'affidamento del
minore, bensì il provvedimento dell'autorità (giurisdizionale o
amministrativa) con il quale la procedura adottiva straniera si
conclude. Non possono perciò essere considerati a tal fine - come
sottolinea la Corte di cassazione - nè la mera convenzione privata,
sia pure recepita in atto notarile, nè il provvedimento che si
limiti ad una mera convalida di essa. È essenziale, invece, che il
provvedimento esprima un'autonoma valutazione dell'autorità
straniera circa la rispondenza dell'adozione all'interesse del
minore.
Al riguardo, questa Corte deve ancora una volta ribadire che
l'istituto dell'adozione è preordinato alla tutela dell'esclusivo
interesse del minore, alla stregua degli artt. 2 e 30 Cost.; e che il
fine primario, additato da tali norme, della promozione e sviluppo
della personalità del bambino - anche attraverso la sua educazione
ed istruzione - va perseguito in primissima istanza nell'ambiente
più idoneo, vale a dire nella famiglia di origine. Pertanto solo se
questa sia incapace di far fronte ai propri compiti, lo Stato - cui
spetta di predisporre gli interventi più efficaci per sopperirvi -
deve provvedere all'adempimento di quel fine attraverso l'inserimento
del minore in un'idonea famiglia sostitutiva (cfr., in particolare,
la sentenza n. 11 del 1981).
A tali direttive costituzionali il legislatore del 1983 si è
attenuto, rafforzando la connotazione pubblicistica dell'istituto
dell'adozione (sentenze nn. 197 del 1986 e 182 del 1988) e
proclamando, all'art. 1, il principio - ormai "maturo nella coscienza
comune e nella cultura" (cfr. Relazione cit.) - secondo cui "il
minore ha diritto di essere educato nell'ambito della propria
famiglia".
Tale principio, per la valenza generale delle disposizioni
costituzionali cui si ispira e per il dettato della stessa legge
(cfr. art. 1, secondo comma), è valido anche per l'adozione
internazionale; ed esso comporta che pure l'adozione di minori
stranieri, per essere efficace nel nostro ordinamento, non può
fondarsi sulla mera prospettiva di miglioramenti materiali ed
economici per il bambino, ma presuppone quelle mancanze di cura e
custodia, di essenziale sostegno materiale e di affetto che sole
possono giustificare il ricorso alla famiglia sostitutiva. In altri
termini, lo stato di abbandono, così come è presupposto necessario
per l'adozione legittimante nazionale (cfr. sentenza n. 182 del
1988), altrettanto lo è per quell'adozione legittimante cui si
perviene con l'adozione internazionale: e ciò anche al fine di
assicurare quella parità di trattamento tra minore italiano e minore
straniero, che comporta anche per costui il diritto alla formazione
della personalità nell'ambito della famiglia di origine.
Su tali principi - contrariamente a quanto sembra ritenere il
giudice a quo - concorda pure la Corte di cassazione la quale
infatti, proprio ai fini del rispetto di tale parità, ritiene che
l'efficacia in Italia di un provvedimento "a contenuto adottivo
potrà essere pronunciata solo quando risulti che quel bambino sia
davvero in stato di abbandono; chè, altrimenti, se gli si desse una
nuova famiglia quando quella d'origine era ancora esistente, valida
ed idonea, si violerebbe proprio il diritto di quel bambino sancito
così vigorosamente dall'art. 1, legge n. 184 del 1983" (sez. I civ.,
sentenza n. 3904 del 1986). Inoltre, proprio nelle sentenze citate
dal giudice a quo la Corte di cassazione ammette bensì che sia
dichiarato efficace il provvedimento straniero che tenga conto di
convenzioni private, ma richiede poi che "siano fatti salvi i
principi (questi sì fondamentali) ai quali è informato
l'ordinamento interno, e cioè l'interesse del minore in stato di
effettivo abbandono ad acquisire una famiglia idonea, sotto il
controllo dell'autorità competente ad assistere l'infanzia
abbandonata" (sez. I civ., sentenze nn. 7531 e 8506 del 1987).
Quanto ai modi di accertamento dello stato di abbandono, la Corte
di cassazione precisa ulteriormente che il tribunale dei minorenni
dovrà al riguardo compiere "un'opera di interpretazione del
provvedimento straniero e della situazione quale appare dal
provvedimento stesso nonchè dalla documentazione che sta a base" di
esso (sentenza n. 3904 cit.): il che significa che - anche se nel
provvedimento manca al riguardo una pronuncia formale, che può non
essere richiesta dalla legislazione locale - dovranno pur sempre
esservi elementi che inducano a ritenere la sussistenza di tale
stato. Se, poi, questi non appaiano sufficienti, spetta al giudice
italiano svolgere ulteriori indagini, avvalendosi o dell'autorità
consolare (cfr. art. 33, secondo comma, d.P.R. 5 gennaio 1967, n.
200) ovvero degli Enti autorizzati di cui all'art. 38 legge n. 184
del 1983 (cfr. art. 13 decreto ministeriale 28 giugno 1985, in
Gazzetta Ufficiale n. 229 del 1985).
Nel quadro di tali accertamenti assume di norma rilievo il
consenso all'adozione da parte del (o dei) genitori biologici, specie
ove risulti la loro consapevolezza non solo del prossimo espatrio del
minore, ma anche degli effetti legittimanti dell'adozione italiana
(cfr., al riguardo, i compiti di informazione demandati agli Enti
autorizzati dall'art. 8 del citato decreto ministeriale). Peraltro lo
stato di abbandono, dovendo essere effettivo, non può presumersi:
esso non può essere dedotto in modo automatico dal consenso, ma va
valutato in un quadro di risultanze obiettive che dia sufficienti
garanzie.
Alla stregua di tali precisazioni, le censure prospettate dal
giudice a quo, sotto il profilo esaminato, in riferimento agli artt.
2 e 3 Cost., devono ritenersi non fondate.
9. - La produttività di effetti dell'adozione consensuale
straniera è contestata dal Tribunale rimettente anche in quanto
comporta che la scelta degli adottanti sia rimessa ai genitori
biologici anzichè al giudice, come è per l'adozione nazionale: il
chè si risolverebbe in difetto di coerenza ed attribuzione di minori
garanzie al bambino straniero.
Che l'individuazione della famiglia sostitutiva debba rivestire
caratteri di "adeguatezza" e debba perciò avvenire cercando la
soluzione ottimale "in concreto" per l'interesse del minore è
principio che questa Corte - occupandosi dell'adozione nazionale - ha
più volte ricavato dagli artt. 2 e 30, primo e secondo comma, Cost.
(cfr. sentenze nn. 11 del 1981 e 198 del 1986). Esso è valido anche
per l'adozione di minori stranieri, il chè non significa che debba
necessariamente essere realizzato con il medesimo strumento che il
legislatore ha ritenuto più congruo per l'adozione nazionale, vale a
dire con la riserva al giudice della scelta degli adottanti
attraverso i meccanismi della comparazione e dell'abbinamento, che la
specifica struttura dell'adozione internazionale non consente di
impiegare. Ciò che rileva, come ha affermato la Corte di cassazione
(sentenza n.5589 del 1987), è che, sia pure per diverse strade,
venga tutelato in modo sufficiente l'interesse - essenziale sotto il
profilo costituzionale - che al minore sia data una famiglia nuova
che sia davvero idonea.
Per salvaguardare il suddetto principio, il legislatore del 1983
ha fatto ricorso ad un duplice mezzo: da un lato, imponendo una
previa valutazione dell'idoneità all'adozione degli aspiranti
adottanti (art. 30); dall'altro, prescrivendo che la valutazione
sulla rispondenza dell'adozione all'interesse del minore contenuta
nel provvedimento straniero sia confortata da un'adeguata
sperimentazione realizzata con un congruo periodo (un anno) di
affidamento preadottivo (art. 33).
Questa Corte ritiene che con tali strumenti si siano apprestate
garanzie sufficienti, se rettamente intese. Non può invero a priori
escludersi che il (o i) genitori biologici possano dare un positivo
contributo alla scelta della famiglia sostitutiva idonea, scelta
peraltro soggetta al controllo dell'autorità straniera. Ma ciò che
più conta è che tale valutazione è assistita da un controllo
preventivo e corroborata da un controllo successivo del giudice
italiano. Senza contare che l'astrattezza dell'apprezzamento
preventivo di questo giudice può essere temperata se la
dichiarazione d'idoneità viene correttamente rapportata alla
problematica specifica dell'adozione internazionale, cioè se viene
intesa - secondo l'orientamento prevalente della giurisprudenza come
implicante un'approfondita valutazione attitudinaria riferita alla
capacità di provvedere all'educazione di minori stranieri. Poichè
questi quasi sempre provengono da comunità profondamente diverse per
cultura, etnia, lingua e modi di vita, il loro adeguato inserimento
richiede atteggiamenti e sensibilità culturali ed umane che devono
costituire oggetto di attenta valutazione. Ciò è tanto più
necessario, in quanto il successivo controllo sullo svolgimento
dell'affidamento preadottivo non potrà prescindere dall'esigenza di
evitare al minore i traumi di ulteriori sradicamenti ed incertezze
circa la propria sorte, cosicchè finirà fatalmente per condurre ad
un giudizio negativo solo nei casi più gravi di incompatibilità.
10. - La preoccupazione sostanziale sulla quale il Tribunale
rimettente sollecita l'attenzione di questa Corte sta nel fatto che
l'adozione consensuale può sottendere illecite trattative e
cessioni, essere cioè il veicolo attraverso il quale viene a
realizzarsi quel "mercato" dei minori che dà luogo ad una gravissima
violazione dei diritti umani di costoro.
Questa Corte ha già espresso - e qui ribadisce - la più ferma
condanna di tale triste fenomeno, "cui si oppongono non soltanto lo
spirito e la lettera della nostra disciplina costituzionale e
ordinaria ma il comune sentire dei cittadini" (sentenza n. 11 del
1981); ed il legislatore del 1983 ha tradotto in apposite norme tale
condanna, comminando sanzioni penali sia contro i responsabili della
cessione, sia contro chi introduce a tale scopo dei minori in Italia
(artt. 72 e 73).
Non può però condividersi la prospettiva del giudice a quo
secondo cui il consenso sottende in ogni caso un "mercato" ed è
comunque sempre illecito o immorale, in quanto fondato sul ricatto
economico cui sono soggetti i genitori naturali se indigenti.
Se di immoralità - sia pure impropriamente - si può parlare, non
è certo qualificabile come tale il gesto lacerante di genitori in
grave stato di indigenza che - al di fuori di ogni patteggiamento e
in mancanza di qualsiasi altra alternativa o pubblico sostegno -
vogliono salvaguardare le prospettive di educazione, la salute e
talora la stessa possibilità di sopravvivenza del proprio bambino.
È immorale piuttosto che enormi squilibri e disuguaglianze nello
sviluppo dei popoli e diffuse indifferenze li conducano a scelte
così dolorose.
È ben vero che - in questo quadro - l'adozione consensuale può
in concreto mascherare illecite cessioni, di vario tipo, stimolando
la creazione di vere e proprie situazioni di "mercato" che - ove si
determinino - snaturano e inquinano profondamente l'approccio degli
adottanti ai minori. Ma la constatazione della esistenza di questo
fenomeno - che, secondo denunzie che promanano da vari organismi e
sedi anche internazionali, avrebbe assunto dimensioni preoccupanti -
non può di per sè condurre questa Corte a ritenere fondata una
questione che poggia su generalizzazioni indimostrate. Non può in
particolare presumersi che le autorità straniere omettano di
esercitare un controllo adeguato ad evitare il commercio dei bambini:
ed è anzi significativo che nell'ambito della Convenzione
interamericana di La Paz del 24 maggio 1984 sia stata approvata una
risoluzione che impegna gli Stati aderenti a considerare come grave
reato il promuovere adozioni di minori a scopo di lucro o di vantaggi
di altra natura.
Ciò non vuol dire che, di fronte al rischio di violazioni dei
diritti del minore, sia possibile una acquiescenza facendo esclusivo
riferimento ad eventuali controlli altrui: tanto meno è possibile
ignorare o sottovalutare la difficoltà del giudice italiano di
accertare - una volta che il minore sia giunto in Italia - che un
illecito commercio vi è stato. La doverosa salvaguardia dei principi
costituzionali impone, invece, che da parte del legislatore e delle
autorità preposte siano adottate tutte le più opportune iniziative
idonee ad impedire la diffusione di abusi e di illeciti commerci.
Su questo piano spetta al legislatore rafforzare e rendere più
incisivo il ruolo degli enti ed organizzazioni autorizzate allo
svolgimento di pratiche inerenti alla adozione, secondo la previsione
dell'art. 38; è inoltre auspicabile che si addivenga alla stipula di
convenzioni internazionali sollecitate già durante l'elaborazione
della legge n. 184 del 1983, anche in relazione alle iniziative
assunte dall'O.N.U. sui diritti del bambino ed agli impegni che ne
discenderanno. Nei predetti sensi, le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. vanno dichiarate non fondate.
11. - Non fondata è, infine, la questione sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost. dal Tribunale rimettente sotto il
profilo della discriminazione che l'accesso alle adozioni cosiddette
consensuali comporterebbe tra gli aspiranti adottanti che hanno le
potenzialità economiche per avvalersene e coloro che per motivi
economici non possono ricorrervi. Tale questione muove, invero, dal
medesimo presupposto di fatto su cui si radica la questione dianzi
esaminata. Anche a questo riguardo valgono le ragioni addotte in
senso contratrio alla fondatezza.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 32, lettera c), della legge
4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento
dei minori) sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 3, primo comma,
della Costituzione, dal Tribunale dei minorenni di Roma con ordinanze
del 9 e 12 gennaio 1989 (r.o. nn. 185 e 199/89);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della predetta norma sollevata, in riferimento all'art. 10 Cost., con
le medesime ordinanze;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 33, ultimo comma e 37 della citata legge, sollevata, in
riferimento all'art. 10 Cost., con le medesime ordinanze.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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