1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 9 - 18 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Riconoscimento della "Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la ricerca medica e di sanita' pubblica" quale ente di diritto pubblico - Inquadramento del personale, gia' assunto dalla Fondazione, nei ruoli del servizio sanitario regionale a seguito della trasformazione dell'ente in soggetto di diritto pubblico, previo superamento di concorso riservato, in assenza di procedura selettiva pubblica - Violazione del principio del pubblico concorso quale regola generale per l'accesso all'impiego presso pubbliche amministrazioni - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 29 dicembre 2009, n. 85, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (011C0115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 6, comma 2,
della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2009, n. 85
(Riconoscimento della «Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la
ricerca medica e di sanità pubblica» come ente di diritto pubblico),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 4-9 marzo 2010, depositato in cancelleria il 10 marzo
2010 ed iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lucia Bora per la Regione
Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 marzo 2010 e depositato presso
la cancelleria di questa Corte il successivo 10 marzo (reg. ric. n.
40 del 2010), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 6, comma 2,
della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2009, n. 85
(Riconoscimento della «Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la
ricerca medica e di sanità pubblica» come ente di diritto pubblico),
nella parte in cui prevede l'espletamento di un concorso riservato
per l'accertamento della idoneità e per l'inquadramento nei ruoli
del servizio sanitario regionale a favore del personale della
Fondazione di diritto privato Gabriele Monasterio che non sia stato
assunto con procedura selettiva pubblica.
Tale disposizione, nella quale peraltro - osserva il ricorrente -
non viene specificata la tipologia di personale interessata, si
porrebbe in contrasto con i principi di uguaglianza, buon andamento e
imparzialità della pubblica amministrazione, nonchè con il
principio del pubblico concorso, di cui agli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Al riguardo - si afferma nel ricorso - la giurisprudenza della
Corte costituzionale ha evidenziato che il principio del pubblico
concorso costituisce la regola per l'accesso all'impiego alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni e che le deroghe a tale
principio possono essere giustificate soltanto da peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico: principio, codesto,
ribadito proprio nella materia in esame e, più precisamente, con
riferimento all'accesso tramite concorso pubblico alla dirigenza
sanitaria del servizio sanitario.
La norma in questione pone una evidente deroga al suindicato
principio, senza individuare - ritiene il ricorrente - le ragioni di
interesse pubblico poste a suo fondamento. Sarebbe, pertanto,
evidente l'incostituzionalità della norma sotto i profili
considerati.
2. - Si è costituita nel giudizio la Regione Toscana concludendo
per la infondatezza della questione.
Premesso che la Fondazione Gabriele Monasterio, istituita - con
legge della Regione Toscana 21 giugno 2006, n. 25 (Istituzione della
Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la ricerca medica e di
sanità pubblica) - come fondazione di diritto privato, è stata
sostanzialmente equiparata già dalla stessa legge ai soggetti
pubblici che costituiscono il servizio sanitario regionale, come poi
espressamente confermato, con disposizione meramente dichiarativa,
dalla legge regionale n. 85 del 2009, la Regione assume che la
Fondazione ha operato dapprima avvalendosi di personale proveniente
essenzialmente dall'Azienda USL 1 di Massa Carrara, dall'Azienda
ospedaliera pisana e dal C.N.R., collocato in posizione di comando,
provvedendo, poi, all'assunzione diretta di alcune unità di
personale. Pertanto - rileva la Regione - la Fondazione, avendo
acquisito, ai sensi della legge regionale n. 85 del 2009,
personalità giuridica di diritto pubblico, dovrà dotarsi di
personale appartenente ai ruoli del Servizio sanitario regionale. Il
personale pubblico dipendente delle aziende sanitarie in posizione di
comando potrà essere trasferito, previa opzione, nel ruolo della
Fondazione, e quello dipendente del C.N.R., sempre in posizione di
comando, in possesso dei titoli per l'accesso al Servizio sanitario
nazionale, potrà godere della medesima facoltà di opzione, mentre
il restante personale assunto dalla Fondazione che ha in corso un
rapporto di diritto privato non potrà transitare con le medesime
modalità, nè potrà essere licenziato dalla Fondazione, essendo i
relativi contratti di lavoro a tempo indeterminato.
Conseguentemente, la Fondazione si troverebbe ad essere titolare
di due diverse tipologie di rapporto di lavoro nei confronti del
personale appartenente al proprio organico ed impegnato nelle
medesime attività, con ripercussioni sulla efficienza organizzativa
e funzionale della Fondazione e sul diritto dei dipendenti alla
parità di trattamento nella evoluzione del rapporto di lavoro. Per
tali ragioni è stata emanata la norma in questione, in quanto il
concorso riservato persegue l'obiettivo di procedere ad una
trasformazione del rapporto di lavoro di una parte del personale, a
trattamento giuridico ed economico invariato, facendo in ogni caso
salvo il principio della procedura selettiva di cui all'art. 97 Cost.
Peraltro - aggiunge la Regione - il ricorso a tale procedura
riservata assume un carattere del tutto residuale, in quanto la
maggior parte del personale della Fondazione già appartiene al
Servizio sanitario regionale o al C.N.R., oppure ha superato
un'apposita procedura selettiva pubblica.
In definitiva, secondo la Regione Toscana, le previsione di cui
alla norma censurata sarebbe intesa a tutelare peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico, consistenti nella
necessità di garantire, attraverso un modello organizzativo
funzionale, il buon andamento e la continuità dei servizi sanitari,
altamente specialistici, assicurati dall'Ente in questione, evitando
che personale adibito a medesimi compiti abbia formalmente posizioni
non uguali. Del resto, la indizione di un concorso pubblico con
riserva di posti per il personale con rapporto di lavoro privato
sarebbe stata impossibile ad organico invariato, essendo attualmente
coperti tutti i posti, mentre un aumento dell'organico sarebbe stato
in contrasto con il fabbisogno della Fondazione, e ne avrebbe
pregiudicato l'equilibrio finanziario. Inoltre, la mancata previsione
del concorso riservato avrebbe comportato il rischio concreto di una
diffusa conflittualità all'interno della Fondazione.
Ciò posto, secondo la Regione Toscana, il ricorso sarebbe
infondato alla luce della giurisprudenza costituzionale, che,
nell'affermare la regola generale del concorso pubblico quale forma
di reclutamento nel pubblico impiego, ha rilevato la possibilità di
deroghe ad essa in presenza di particolari ragioni giustificatrici,
esistenti nel caso di specie per quanto sopra evidenziato.
3. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con la
quale ribadisce le conclusioni già rassegnate, insistendo per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.
In particolare, si esclude nella memoria la validità delle ragioni
addotte dalla Regione Toscana a giustificazione della deroga
apportata con la norma censurata alla regola del pubblico concorso.
Infatti - si osserva - se la stessa norma afferma che lo scopo del
concorso riservato è quello di accertare l'idoneità di coloro che
sono stati assunti alle dipendenze della Fondazione in assenza di una
procedura selettiva, questa può essere valutata anche a seguito di
concorso pubblico, in quanto, in caso di espletamento di procedura
riservata, i soggetti dei quali non venisse accertata la idoneità si
troverebbero nella stessa situazione di coloro che in una procedura
pubblica risultassero non vincitori, a meno di non ritenere che, in
caso di concorso riservato, tutti i candidati risultino, alla fine,
in possesso dei requisiti richiesti.
Quanto alla disparità di trattamento tra dipendenti della
Fondazione paventata dalla Regione, si rileva nella memoria che la
perequazione tra le posizioni dei dipendenti avrebbe l'effetto di
determinare una più grave disparità a favore di coloro che sono
stati assunti in assenza di una procedura pubblica rispetto a coloro
che hanno avuto accesso alle medesime qualifiche a seguito del
superamento di un concorso.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge della
Regione Toscana 29 dicembre 2009, n. 85 (Riconoscimento della
«Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la ricerca medica e di
sanità pubblica» come ente di diritto pubblico), nella parte in cui
prevede l'espletamento di un concorso riservato per l'accertamento
della idoneità e per l'inquadramento nei ruoli del servizio
sanitario regionale a favore del personale della Fondazione Gabriele
Monasterio che non sia stato assunto con procedura selettiva
pubblica, per violazione dei principi di uguaglianza, buon andamento
e imparzialità della pubblica amministrazione e della regola del
pubblico concorso per l'accesso all'impiego alle dipendenze di
pubbliche amministrazioni (articoli 3 e 97 della Costituzione).
1.1. - Il ricorrente premette alcune considerazioni sulla detta
Fondazione.
La Fondazione era stata istituita dalla stessa Regione Toscana
con la legge regionale 24 febbraio 2006, n. 25 (Istituzione della
Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la ricerca medica e di
sanità pubblica), poi abrogata dall'art. 7 della legge regionale n.
85 del 2009, come ente di diritto privato, anche se, per certi
aspetti, il relativo regime (approvazione dello statuto da parte del
Consiglio regionale, su proposta della giunta regionale secondo le
indicazioni contenute nel piano sanitario regionale 2005-2007: art.
2; funzioni di indirizzo e controllo esercitate dalla Regione: art.
3; concorso della Regione alla costituzione del fondo di dotazione
iniziale della fondazione e contributo annuo di gestione da parte
della stessa Regione: art. 4; partecipazione della Fondazione alle
attività del servizio sanitario regionale come presidio ospedaliero
specialistico, remunerazione delle attività assistenziali svolte a
favore del servizio sanitario regionale secondo la disciplina
prevista per il finanziamento delle aziende
ospedaliero-universitarie: art. 3-bis) e le stesse finalità della
Fondazione di potenziare i rapporti tra il servizio sanitario
regionale e il C.N.R. e l'Università degli studi, per la gestione e
lo sviluppo delle attività di assistenza sanitaria e di ricerca
(art. 1), in qualche misura anticipavano i caratteri della natura
giuridica pubblica dell'ente quale poi riconosciuta dalla legge n. 85
del 2009. E proprio tale rilievo pubblicistico, come espressamente
affermato nel preambolo della legge da ultimo citata, ha reso
necessario l'adeguamento della sua natura giuridica, operato
dall'art. 1 della legge regionale n. 85 del 2009, che riconosce la
fondazione come ente di diritto pubblico. Il successivo art. 2
inquadra la Fondazione nell'ambito del servizio sanitario regionale,
mentre gli artt. 3 e 4 prevedono rispettivamente l'adeguamento dello
statuto e gli adempimenti conseguenti al riconoscimento della
Fondazione come ente di diritto pubblico. L'art. 5 disciplina poi il
trattamento giuridico ed economico del personale dipendente della
Fondazione, estendendo ad esso quello previsto per i dipendenti del
servizio sanitario regionale, mentre l'art. 6 detta le disposizioni
di prima applicazione per tale personale. In particolare, il comma 1
del citato art. 6 stabilisce che il personale che, alla data di
entrata in vigore della legge, è dipendente della Fondazione con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato viene inquadrato nei ruoli
del servizio sanitario regionale purchè sia in possesso dei titoli
previsti per l'accesso e sia stato assunto a seguito di apposita
procedura selettiva pubblica. Il censurato comma 2 dispone che, in
assenza di procedura selettiva pubblica di assunzione, detto
personale è inquadrato nei ruoli del servizio sanitario regionale
previo superamento di concorso riservato per l'accertamento della
idoneità, da espletarsi secondo la normativa concorsuale vigente.
Sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri che la norma
censurata, dianzi illustrata, si porrebbe in contrasto con i principi
di uguaglianza, buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione, nonchè con il principio del pubblico concorso, di
cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione, derogabile solo per
ragioni di interesse pubblico, nella specie non individuabili.
1.2. - La Regione Toscana ha fatto presente che la Fondazione ha
operato, prima del riconoscimento quale ente di diritto pubblico,
avvalendosi di personale proveniente essenzialmente dall'Azienda USL
1 di Massa Carrara, dall'Azienda ospedaliera pisana e dal C.N.R.,
collocato in posizione di comando, provvedendo, poi, all'assunzione
diretta di alcune unità di personale. Oggi, dopo che, a seguito
dell'acquisizione della personalità giuridica di diritto pubblico,
essa è tenuta a dotarsi di personale appartenente ai ruoli del
Servizio sanitario regionale, il personale pubblico dipendente delle
aziende sanitarie in posizione di comando potrà essere trasferito,
previa opzione, nel ruolo della Fondazione, e quello dipendente del
C.N.R., sempre in posizione di comando, in possesso dei titoli per
l'accesso al Servizio sanitario nazionale, potrà godere della
medesima facoltà di opzione, mentre il restante personale assunto
dalla Fondazione, che ha in corso un rapporto di diritto privato, non
potrà transitare con le medesime modalità, nè potrà essere
licenziato dalla Fondazione, trattandosi di contratti di lavoro a
tempo indeterminato.
Conseguentemente, il personale appartenente all'organico della
Fondazione, impegnato nelle medesime attività, sarebbe legato alla
stessa da diversi tipi di rapporto di lavoro, con ricadute sulla
efficienza organizzativa e funzionale della Fondazione e sul diritto
dei dipendenti alla parità di trattamento nella evoluzione del
rapporto di lavoro, e con rischio di elevata conflittualità.
In definitiva, secondo la Regione Toscana, le peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico che presiedono alla
scelta del legislatore regionale censurata dal ricorrente
consisterebbero nella necessità di garantire, attraverso un modello
organizzativo funzionale, il buon andamento e la continuità dei
servizi sanitari, altamente specialistici, assicurati dall'Ente,
evitando che personale adibito a medesimi compiti abbia formalmente
posizioni non uguali.
2. - La questione è fondata.
2.1. - L'esame della censura deve necessariamente muovere dalla
individuazione della portata della regola del concorso pubblico per
l'accesso all'impiego alle dipendenze di pubbliche amministrazioni
(art. 97 Cost.).
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente
affermato che la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al
principio del concorso pubblico deve essere delimitata in modo
rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo
quando siano funzionali esse stesse al buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis:
sentenze n. 195, n. 150 e n. 100 del 2010, n. 293 del 2009).
In tale quadro, questa Corte ha altresì escluso la legittimità
di arbitrarie restrizioni alla partecipazione alle procedure
selettive, chiarendo che al concorso pubblico deve riconoscersi un
ambito di applicazione ampio, tale da non includere soltanto le
ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle
pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di
dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di rapporti
non di ruolo, e non instaurati ab origine mediante concorso, in
rapporti di ruolo (sentenze. n. 150 del 2010, n. 293 del 2009, n. 205
del 2004).
Si è sottolineato, insomma, nella giurisprudenza costituzionale,
che il principio del pubblico concorso, pur non essendo
incompatibile, nella logica dell'agevolazione del buon andamento
della pubblica amministrazione, con la previsione per legge di
condizioni di accesso intese a consentire il consolidamento di
pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa
amministrazione, tuttavia non tollera, salvo circostanze del tutto
eccezionali, la riserva integrale dei posti disponibili in favore di
personale interno.
È stata, in particolare, ritenuta insufficiente a giustificare
la deroga la semplice circostanza che determinate categorie di
dipendenti abbiano prestato attività a tempo determinato presso
l'amministrazione (sentenza n. 205 del 2006), come pure la personale
aspettativa degli aspiranti ad una misura di stabilizzazione
(sentenza n. 81 del 2006).
Selezioni caratterizzate da una arbitraria forma di restrizione
dei soggetti legittimati a parteciparvi sono state ritenute in
contrasto con il principio costituzionale di cui si tratta anche in
caso di trasformazione di un rapporto contrattuale a tempo
indeterminato in rapporto di ruolo (sentenze n. 190 del 2005, n. 205
del 2004). In definitiva, è stato affermato che l'estensione del
regime giuridico proprio dell'impiego di ruolo a coloro che erano,
precedentemente all'inquadramento, legati con l'amministrazione da un
rapporto di diritto privato, nonchè l'equiparazione a tutti gli
effetti del servizio reso in tale veste a quello prestato nell'ambito
di un rapporto di pubblico impiego, risulta in contrasto con il
principio di imparzialità, risolvendosi in un ingiustificato
privilegio, rispetto alla posizione di coloro che siano stati assunti
dall'origine a seguito di regolare concorso pubblico.
Le argomentazioni addotte dalla Regione Toscana non forniscono
una valida ragione della deroga, disposta dal legislatore regionale,
al principio del pubblico concorso quale regola generale per
l'accesso all'impiego alle dipendenze di pubbliche amministrazioni.
Esse appaiono, piuttosto, orientate all'interesse del singolo
soggetto, già assunto a tempo indeterminato dalla Fondazione,
all'epoca ente di diritto privato, con contratto privatistico, alla
stabilizzazione alle dipendenze dell'ente trasformatosi in ente di
diritto pubblico. Ma un siffatto interesse non appare idoneo ad
assurgere, alla stregua della richiamata giurisprudenza
costituzionale in materia, al rango di «peculiare e straordinaria
ragione di interesse pubblico» tale da legittimare la deroga alla
regola del pubblico concorso per l'accesso all'impiego pubblico.
Del resto, la stessa norma censurata afferma espressamente che il
concorso riservato è finalizzato ad accertare l'idoneità di coloro
che sono stati assunti alle dipendenze della Fondazione in assenza di
una procedura selettiva. Ebbene, a meno di non ritenere - come rileva
il ricorrente - che, in caso di concorso riservato, tutti i candidati
debbano comunque risultare, alla fine, in possesso dei requisiti
richiesti, la situazione nella quale i soggetti già alle dipendenze
della Fondazione verrebbero a trovarsi in caso di espletamento di
procedura riservata non è dissimile da quella che si determinerebbe
per effetto di un concorso pubblico, potendo essi anche nel primo
caso risultare non idonei: con la differenza che, nella seconda
ipotesi, risulta garantito l'interesse pubblico ad una selezione dei
candidati migliori.
Sulla base degli esposti principi deve, quindi, affermarsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge
della Regione Toscana, n. 85 del 2009, per violazione degli articoli
3 e 97 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2009, n. 85
(Riconoscimento della «Fondazione Toscana Gabriele Monasterio per la
ricerca medica e di sanità pubblica» come ente di diritto pubblico).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2011.

Il cancelliere: Fruscella