1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 790 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 ottobre 1993
N. 790 Ordinanza emessa l'8 ottobre 1993 dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Moretti Stefano Processo penale - Indagini preliminari - Limiti temporali - Lamentata mancanza di strumenti volti a garantire la completezza delle indagini - Lesione dei principi di obbligatorieta' dell'azione penale e di legalita'. (C.P.P. 1988, artt. 405, secondo, terzo e quarto comma, 406 e 407). (Cost., artt. 25, secondo comma, e 112). (094C0013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Letti gli atti del procedimento;
Sentite le parti;
I N F A T T O
In data 8 maggio 1993 il procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Roma chiedeva al g.i.p. dello stesso tribunale la
proroga del termine delle indagini preliminari nel procedimento
penale instaurato contro Moretti Stefano per il reato di cui all'art.
73 del d.P.R. n. 309/1990.
Effettuate le prescritte notifiche, il difensore del Moretti nel
termine assegnato chiedeva la reiezione della suddetta richiesta,
deducendo, da un lato, che non era stata indicata dal p.m. la causa
giustificante la proroga del termine delle indagini preliminari e,
dall'altro, che la richiesta medesima era inammissibile, in quanto
proposta successivamente alla scadenza del termine previsto per la
conclusione delle indagini in contrasto con quanto disposto
espressamente dall'art. 406, primo comma, del c.p.p.
I N D I R I T T O
Ritiene questo giudice che deve essere preliminarmente esaminata
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 405, secondo,
terzo e quarto comma, 406 e 407 del c.p.p. per violazione degli artt.
112 e 25, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 405, secondo comma, prima parte, del c.p.p. fissa in sei
mesi dalla data di iscrizione del nome della persona indagata nel
registro delle notizie di reato il termine "ordinario" di durata
delle indagini preliminari per la generalità dei reati.
Nella seconda parte dello stesso comma il suddetto termine è
elevato ad un anno nel caso in cui si procede per taluno dei delitti
indicati nell'art. 407, secondo comma, lett. a).
Il terzo comma dell'art. 405 cit. stabilisce che, quando sono
necessarie talune condizioni di procedibilità (querela, istanza o
richiesta di procedimento), i suddetti termini decorrono dal momento
in cui queste pervengono al pubblico ministero.
Il comma successivo del medesimo articolo dispone che, quando è
necessaria l'autorizzazione a procedere, il decorso dei termini
suindicati resta sospeso dal momento della richiesta a quello in cui
l'autorizzazione perviene al pubblico ministero. L'art. 406 del
codice di rito a sua volta, detta una serie di disposizioni in ordine
al meccanismo per la proroga del termine "ordinario" delle indagini
preliminari ed all'utilizzabilità degli atti di indagine compiuti
dopo la presentazione della richiesta di proroga e prima della
comunicazione del provvedimento del giudice. L'art. 407 del c.p.p.,
nel primo e secondo comma, determina i termini di durata massima
delle indagini preliminari, mentre nel comma successivo pone il
divieto di utilizzabilità degli atti di indagine compiuti dal p.m.
dopo la scadenza del termine stabilito dalla legge o prorogato dal
giudice, qualora l'organo dell'accusa non abbia esercitato l'azione
penale o richiesto l'archiviazione nel termine suddetto.
Così sintetizzata la disciplina dei termini di durata delle
indagini preliminari e del meccanismo previsto dal codice di rito per
la proroga di detti termini, devesi osservare che, come ben è stato
evidenziato dai giudici della Consulta, "fine primario ed ineludibile
del processo penale non può che rimanere quello della ricerca della
verità (in armonia con i principi della Costituzione ..)" (v. Corte
costituzionale, 3 giugno 1992, n. 255, in motivazione).
Con questo fine non sembra coerente la predeterminazione ex lege
del tempo in cui le indagini debbono essere necessariamente concluse,
presupponendo che la verità possa essere scoperta, per così dire, a
termine.
In altre parole, la previsione di termini di durata delle indagini
preliminari, pur preordinata al fine commendevole di contenere entro
tempi ragionevoli la fase procedimentale, può di fatto costringere
l'organo della pubblica accusa ad operare in direzione contraria al
principio dell'obbligatorietà dell'azione penale consacrato
nell'art. 112 della Costituzione. Di vero, ben può accadere che, di
fronte all'impossibilità di portare a compimento le indagini avviate
entro il termine stabilito dall'art. 405 del c.p.p. e, comunque, ove
siano state richieste o concesse proroghe, nei termini massimi
stabiliti dall'art. 407 dello stesso codice, il p.m., non ritenendo
gli elementi già acquisiti sufficienti a sostenere l'accusa in
giudizio, debba richiedere l'archiviazione anche per i reati non
esistenti, non improcedibili o addirittura in relazione ai quali non
sia cessata la permanenza; tutto ciò in contrasto con il preciso
disposto dell'art. 112 della Costituzione. Come è stato esattamente
rilevato, in un sistema quale è il nostro fondato sul principio di
uguaglianza di tutte le persone di fronte alla legge, il principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale rappresenta un necessario
completamento del principio sostanziale di legalità (art. 25,
secondo comma, della Costituzione) in quanto impone una "legalità
nel procedere" (Corte costituzionale, sentenza n. 88/1991). Esso - si
è affermato in altra decisione - costituisce un "elemento che
concorre a garantire da un lato l'indipendenza del pubblico ministero
nell'esercizio della propria funzione e, dall'altro, l'uguaglianza
dei cittadini di fronte alla legge penale", sicchè l'azione è
attribuita a tale organo "senza consentirgli alcun margine di
discrezionalità nell'adempimento di tale doveroso ufficio" (Corte
costituzionale, sentenza n. 84/1979). Ne deriva che l'esercizio
dell'azione penale, in presenza di fattispecie di reato identiche,
non può e non deve dipendere dalla maggiore o minore complessità
delle indagini e, quindi, dal maggiore o minore tempo necessario per
compierle. In applicazione di questi principi, la Corte - cui era
stata sottoposta la questione di legittimità dell'art. 125 delle
disp. att. del c.p.p. - ha ritenuto che l'istituto
dell'archiviazione può essere riferito unicamente ad una accusa
priva di fondamento, in quanto solo in tale caso può legittimarsi il
non esercizio dell'azione penale. Laddove la notitia criminis non
risulti, invece, infondata, il p.m. ha il dovere di compiere "ogni
attività necessaria", ivi compresi gli "accertamenti su fatti e
circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini". Si è,
dunque, stabilito il principio di "completezza" delle indagini
preliminari sotto un duplice profilo: da un lato come completa
individuazione dei mezzi di prova necessari per consentire al p.m. di
esercitare le varie opzioni processuali possibili; dall'altro lato,
come "argine contro eventuali prassi di esercizio apparente"
dell'azione penale che, avviando la verifica giurisdizionale sulla
base di indagini troppo superficiali, lacunose o monche, si
risolverebbero in un ingiustificato aggravio del carico
dibattimentale.
Non risulta, pertanto, compatibile con le disposizioni
costituzionali una normativa che costringa l'organo inquirente ad una
richiesta di archiviazione motivata non dalla infondatezza della
notizia del reato (che anzi viene dal p.m. sostanzialmente negata),
non dalla superfluità del processo (perchè anzi viene ribadita la
necessità di proseguire le investigazioni per giungere ad ulteriori
risultati), ma esclusivamente dalla non completezza delle indagini
per scadenza dei termini di durata delle stesse.
Alla situazione prospettata non può porsi rimedio facendo leva su
alcuno degli istituti previsti dal vigente codice di rito.
Non attraverso l'avocazione da parte del procuratore generale ex
art. 412 del c.p., sia perchè trattasi di attività facoltativa, per
giunta limitata nel tempo a soli trenta giorni, termine questo del
tutto insufficiente per il compimento delle indagini che la
situazione richiederebbe o per la formulazione dell'accusa; sia
perchè la citata disposizione fa riferimento a ipotesi di
inattività del p.m., ovvero ad inadempienza rispetto ai suoi
obblighi: tutte ipotesi ben diverse da quella in esame. Neppure la
situazione può ritenersi sanabile attraverso la possibilità che il
p.m. ha in sede di archiviazione di prospettare al g.i.p. la
necessità di compiere ulteriori indagini (art. 409, quarto comma,
del c.p.p.). Tale astratta possibilità, infatti, non risulta idonea
ad eliminare i suaccennati dubbi di legittimità costituzionale,
posto che nulla assicura che il giudice dell'archiviazione accolga le
indicazioni del p.m.
Senza considerare poi, che la relativa decisione sul punto è,
comunque, inoppugnabile.
D'altra parte, se interpretato come correttivo alla rigidità del
meccanismo della proroga dei termini per le indagini preliminari,
l'istituto delle indagini coatte previsto dalla disposizione testè
richiamata determinerebbe uno stravolgimento dei ruoli dei soggetti
del processo incompatibile con il dettato costituzionale. Non
sarebbe, cioè, più il giudice ad effettuare un controllo
giurisdizionale sull'operato del p.m., ma sarebbe piuttosto l'organo
dell'accusa a servirsi del giudice per attuare la propria strategia
di investigazione sino al punto di indicare esso stesso al g.i.p.
quali sono gli ulteriori atti di indagine che questo dovrà
ordinargli di compiere. Ben si è osservato, a tale riguardo che non
può ritenersi assolto l'obbligo di esercitare l'azione penale -
obbligo che la Costituzione pone direttamente in capo al p.m. -
scaricando sul giudice delle indagini preliminari il compito di
ovviare ai limiti che lo stesso sistema determina.
Ancora i dubbi di legittimità costituzionale sollevati non
possono essere superati neppure mediante il richiamo all'istituto
dell'attività integrativa di indagine (art. 430 del c.p.p.).
Per vero, i poteri investigativi del p.m. previsti in tale norma
presuppongono che l'organo dell'accusa sia già in possesso di
elementi idonei a sostenere l'accusa e miri soltanto ad integrarli in
funzione delle richieste che dovrà rivolgere al giudice del
dibattimento. Questi poteri di indagine possono essere esercitati
solo dopo l'emissione da parte del g.i.p. del decreto che dispone il
giudizio e sono, inoltre, limitati agli atti per i quali non è
prevista la partecipazione dell'imputato o del difensore. A
sgombrare il campo dai dubbi in parola non appare idoneo neanche il
richiamo all'istituto della riapertura delle indagini (art. 414 del
c.p.p.), posto che pure questa va autorizzata dal giudice (il cui
potere, peraltro, non risultava vincolato alla ricorrenza di
particolari elementi di fatto tipizzati e non discrezionalmente
apprezzabili).
D'altro canto, l'istituto de quo presuppone che la necessità di
nuove investigazioni sia emersa successivamente alla richiesta di
archiviazione.
Troppo facile sarebbe altrimenti aggirare il rigido disposto
dell'art. 407 del c.p.p. e la sanzione di inutilizzabilità ivi
prevista. Basterebbe, infatti, che il p.m., magari rimasto
colpevolmente inattivo, richiedesse al g.i.p. dapprima
l'archiviazione e poi la riapertura delle indagini per svolgere
quelle stesse investigazioni che avrebbe potuto e dovuto svolgere in
precedenza. È da osservare, infine, che i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati non rimangono superati neppure nel caso in
cui si acceda alla tesi che ammette la ricorribilità per cassazione
del provvedimento reiettivo della richiesta di proroga (tesi ora
accolta da Cass., sezione prima, 6 luglio 1992, Barbaro), posto, da
un lato, che questa può venire in rilievo solo per quello che
attiene appunto ai profili di legittimità costituzionale della
"proroga", ma non anche per ciò che concerne la predeterminazione
dei termini insuperabili fissati nell'art. 407 del c.p.p., e,
dall'altro, che i ben noti limiti connaturati al controllo di
legittimità della Suprema Corte impedirebbero, comunque, alla stessa
di contrastare validamente la discrezionalità della valutazione del
g.i.p.
Quanto alla rilevanza delle questioni sollevate, è sufficiente
osserva che la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
artt. 405, secondo, terzo e quarto comma, 406 e 407 del c.p.p.
consentirebbe al p.m. di proseguire nelle indagini preliminari senza
dover richiedere ed ottenere dal g.i.p. alcuna proroga e senza
prefissazione di termini di durata massima per la conclusione delle
indagini stesse.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e segg. della Costituzione e 23, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 405, secondo, terzo e quarto comma, 406 e
407 del c.p.p. per contrasto con gli artt. 25, secondo comma, e 112
della Costituzione;
Sospende il presente procedimento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Roma, addì 8 ottobre 1993
Il giudice per le indagini preliminari: PACIONI

94C0013