1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 febbraio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Enti locali - Norme della Regione Sardegna - Previsione che gli enti locali affidano lo svolgimento dei servizi di interesse generale, ad eccezione del servizio di distribuzione dell'energia elettrica, del servizio di distribuzione del gas naturale e dei servizi aperti ad un'effettiva concorrenza del mercato, dei servizi strumentali connessi alla loro attivita' o all'esercizio delle funzioni amministrative e fondamentali ad essi conferite ai sensi degli artt. 117, comma secondo, lett. p), e 118 della Costituzione, nonche' di ogni altra attivita' di interesse pubblico regionale e locale, mediante procedura di evidenza pubblica o, in alternativa, ad organismi a partecipazione mista pubblica privata o a totale partecipazione pubblica, nel rispetto della normativa comunitaria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale, per violazione degli obblighi internazionali derivanti dal diritto comunitario che prescrive nel caso de quo una selezione con gara a "doppio oggetto" del socio privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012, nonche' alla giurisprudenza della Corte di giustizia. - Legge della Regione Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25, art. 6, comma 1. - Costituzione, art. 117, primo comma; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 4. Energia - Norme della regione Sardegna - Previsione che la realizzazione di nuovi impianti eolici o di ampliamenti di impianti esistenti e' consentita, oltre la fascia dei 300 metri, anche negli ambiti di paesaggio costieri, purche' non ricadenti in beni paesaggistici e ricompresi nelle aree specificamente individuate dalla legge stessa - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di legislazione concorrente regionale in materia di produzione e distribuzione dell'energia elettrica, per contrasto con la normativa statale (legge n. 387 del 2003, art. 12, nonche' d.m. 10 settembre 2010, contenente le "linee guida" per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili che prevedono l'indicazione da parte delle Regioni soltanto delle aree e dei siti non idonei, ma non l'individuazione dei criteri per il corretto inserimento degli impianti, spettante esclusivamente allo Stato). - Legge della Regione Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25, art. 8, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; Statuto della Regione Sardegna, art. 4, lett. e). Sanita' pubblica - Norme della Regione Sardegna - Recepimento degli artt. da 9 a 16 del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 che disciplina il riordino degli istituti zooprofilattici sperimentali ed abrogazione della precedente legge sull'organizzazione ed il funzionamento dell'IZS - Ricorso del Governo - Denunciato generico recepimento della normativa statale senza dettare una disciplina effettiva dei profili indicati dalla stessa, attesa anche la mancata adozione, da parte della Regione, delle norme di dettaglio disciplinanti l'organizzazione ed il funzionamento degli organi istituzionali dell'ente, come previsto dallo stesso decreto legislativo n. 106/2012 - Denunciata creazione di un vuoto normativo - Conseguente contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale nella materia concernente la "tutela della salute" - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25, art. 13. - Costituzione, artt. 97 e 117, comma terzo. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Sardegna - Previsione della proroga autorizzativa fino al 30 giugno 2013 dei titoli di indagine, permesso di ricerca di minerali di I categoria e delle autorizzazione e dei permessi di cava, per i quali sia stata presentata da parte degli esercenti, prima della scadenza del titolo minerario, l'istanza tesa alla proroga e/o al rinnovo del titolo medesimo, il cui procedimento non sia stato concluso da tutte le amministrazioni aventi competenza concorrente per motivi indipendenti dagli obblighi attribuiti agli istanti - Previsione che la proroga e' ammessa esclusivamente per la prosecuzione dei lavori precedentemente autorizzati e non ancora conclusi, previa verifica di validita' della polizza di fideiussione a garanzia della esecuzione dei lavori di messa in sicurezza e ripristino ambientale, nel rispetto delle norme vigenti in materia di attivita' estrattive - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, per la sottrazione alla procedura di VIA prevista dalla normativa statale - Denunciata eccedenza della competenza statutaria in materia di industria, commercio ed esercizio industriale delle miniere, cave e saline. - Legge della Regione Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25, art. 18. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); Statuto della Regione Sardegna, art. 4, lett. a). (013C0090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente in carica per l'impugnazione della legge regionale della
Sardegna n. 25 del 17 dicembre 2012, pubblicata sul Bollettino
ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n. 55 del 20 dicembre
2012 recante «Disposizioni urgenti in materia di enti locali e
settori diversi», in relazione ai suoi articoli 6 comma 1, 8 comma 2,
13 e 18.
La legge della Regione Autonoma della Sardegna n. 25 del 2012
viene impugnata nella parte sopra richiamata giusta delibera del
Consiglio dei Ministri nella seduta dell'8 febbraio 2013.
Con la legge regionale in esame, rubricata «Disposizioni urgenti
in materia di enti locali e settori diversi», la Regione Sardegna
intende intervenire in una serie di settori nei quali è stata
riscontrata la necessità di adottare disposizioni urgenti.
L'articolo 6 della legge regionale, rubricato «Servizi di
interesse generale», dispone al comma 1:
«1. Gli enti locali affidano lo svolgimento dei servizi di
interesse generale, ad eccezione del servizio di distribuzione di
energia elettrica, del servizio di distribuzione di gas naturale e
dei servizi aperti ad una effettiva concorrenza nel mercato, dei
servizi strumentali connessi alla loro attività o all'esercizio
delle funzioni amministrative e fondamentali ad essi conferite ai
sensi degli articoli 117, comma 2, lettera p), e 118 della
Costituzione, nonchè di ogni altra attività d'interesse pubblico
regionale e locale, mediante procedure di evidenza pubblica o, in
alternativa, ad organismi a partecipazione mista pubblica privata o a
totale partecipazione pubblica, nel rispetto della normativa
comunitaria.».
L'articolo 8 della legge regionale, intitolato «Modifiche agli
articoli 5 e 6 della legge regionale n. 3 del 2009», stabilisce al
comma 2:
«2. Dopo il comma 7 dell'articolo 6 della legge regionale n. 3
del 2009 è introdotto il seguente:
«7-bis. La realizzazione di nuovi impianti eolici o di
ampliamenti di impianti esistenti è consentita, oltre la fascia dei
300 metri, anche negli ambiti di paesaggio costieri, purchè non
ricadenti in beni paesaggistici e ricompresi:
all'interno degli agglomerati industriali gestiti dai
consorzi industriali provinciali di cui alla tabella A, e delle aree
industriali e ZIIR di cui alla tabella B della legge regionale 25
luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in materia di aree
industriali), e successive modifiche ed integrazioni, nonchè
all'interno delle aree circoscritte da una fascia di pertinenza pari
a 4 km dal perimetro degli stessi;
nelle aree relative a tutti i piani per gli insediamenti
produttivi (PIP) del territorio regionale;
nelle aree PIP di superficie complessiva superiore ai 20
ettari e la relativa fascia di pertinenza pari a 4 km, computabile
anche come aggregazione di singoli PIP contermini;
all'interno delle aziende agricole, su strutture
appositamente realizzate, nelle aree immediatamente prospicienti le
strutture al servizio delle attività produttive, e aventi potenza
fino a 200 kW da parte degli imprenditori di cui all'articolo 1 del
decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, e alla legge regionale n.
15 del 2010.»».
L'articolo 13 della legge regionale («Adeguamento della legge
regionale n. 12 del 2008 al decreto legislativo n. 106 del 2012»),
poi, prevede:
«1. Sono recepite le disposizioni di cui agli articoli da 9 a
16 del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione
degli enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo
2 della legge 4 novembre 2010, n. 183). Sono abrogate le disposizioni
contrastanti contenute nella legge regionale 4 agosto 2008, n. 12
(Riordino dell'Istituto zoo profilattico sperimentale della Sardegna
«Giuseppe Pegreffi», ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 1993,
n. 270, e abrogazione della legge regionale 22 gennaio 1986, n. 15)».
L'articolo 18 della legge regionale («Proroga di titoli minerari
e di permessi di cava»), infine, prevede:
«1. I titoli minerari di autorizzazione di indagine,
concessione, permesso di ricerca di minerali di I categoria e le
autorizzazioni e i permessi di cava, per i quali sia stata presentata
da parte degli esercenti, prima della scadenza del titolo minerario,
l'istanza tesa alla proroga e/o al rinnovo del titolo medesimo, il
cui procedimento non sia stato concluso da tutte le amministrazioni
aventi competenza concorrente per motivi indipendenti dagli obblighi
attribuiti agli istanti, sono automaticamente prorogati sino al 30
giugno 2013.
2. La proroga è ammessa esclusivamente per la prosecuzione dei
lavori precedentemente autorizzati e non ancora conclusi, previa
verifica di validità delle polizze di fideiussione a garanzia
dell'esecuzione dei lavori di messa in sicurezza e ripristino
ambientale, nel rispetto delle norme vigenti in materia di attività
estrattive.».
Si tratta di norme illegittime per i seguenti

Motivi

L'articolo 6, comma 1, presenta profili di contrasto con
l'ordinamento comunitario di cui all'articolo 117, comma 1 Cost.,
eccedendo dalle competenze statutarie di cui agli art. 3 e 4 dello
statuto nella parte in cui esclude il ricorso a procedure competitive
di evidenza pubblica («Gli enti locali affidano lo svolgimento dei
servizi di interesse generale [...] mediante procedure di evidenza
pubblica o, in alternativa») per l'affidamento di servizi di
interesse generale non solo a società «a totale partecipazione
pubblica» ma anche a «società a partecipazione mista pubblica
privata», ponendosi in contrasto con l'ordinamento comunitario che
prescrive nel caso de quo una selezione con gara «a doppio oggetto»
del socio privato.
La sentenza n. 199/ 2012 della Corte costituzionale, che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 del d.l. n.
138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 148 del
2011, recante disposizioni per l'«Adeguamento della disciplina dei
servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa
dell'Unione europea», determina l'applicazione immediata
nell'ordinamento nazionale della normativa comunitaria sulle regole
concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per
l'affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza
economica (indubbiamente ricompresi nei «Servizi di interesse
generale» di cui all'art. 6 della legge in esame).
La Corte di Giustizia dell'Unione europea ha rilevato che
l'affidamento diretto di un servizio (dunque senza gara di evidenza
pubblica volta all'attuazione dei principi di libera concorrenza)
può avvenire in favore delle società in house, che sono solo
quelle: a) il cui capitale è interamente pubblico; b) sulle quali
l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale pubblico esercitino
un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; c) che
realizzano la parte più importante della loro attività con l'ente o
con gli enti pubblici che le controllano.
Il requisito della «totale partecipazione pubblica», definito
dalla giurisprudenza comunitaria più recente, si giustifica con la
circostanza che non può essere considerato un organismo appartenente
all'organizzazione della pubblica amministrazione una società al cui
capitale partecipino soci privati. L'affidamento diretto di un
pubblico servizio a una società in house può, invero, ammettersi
solo se non vi sia il coinvolgimento degli operatori economici
(ancorchè in modesta percentuale) nell'esercizio del servizio, posto
che, diversamente, dovrebbero trovare applicazione le regole della
concorrenza previste dal diritto comunitario e da quello interno da
esso derivato.
Come ha stabilito la stessa Corte di giustizia con la sentenza 11
gennaio 2005, in C 26/03, Stadt Halle, la partecipazione, anche
minoritaria, di un'impresa privata al capitale di una società alla
quale partecipa anche l'amministrazione aggiudicatrice, esclude in
ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla detta
società un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri
servizi: l'influenza, per quanto penetrante, non corrisponderebbe mai
a quella esistente nell'ambito dei rapporti interorganici della
stessa amministrazione.
Anche alla luce dell'interpretazione meno rigorosa dei richiamati
principi comunitari adottata dal Consiglio di Stato deve ritenersi
pertanto che perchè l'affidamento diretto possa dirsi legittimo in
chiave comunitaria devono sussistere i seguenti requisiti: a) che
esista un'apposita norma speciale che consenta il ricorso alla
società mista; b) che con la gara indetta per la scelta del socio
privato sia realizzato anche l'affidamento dell'attività operativa
della società al privato; c) che siano adeguatamente delimitate le
finalità della società mista cui affidare il servizio senza gara;
d) che sia motivato in modo approfondito il perchè di questa scelta
organizzativa; e) che sia stabilito un limite temporale ragionevole
alla durata del rapporto sociale al quale si accompagni la previsione
espressa della «scadenza del periodo di affidamento», evitando così
che il socio divenga socio stabile della società mista,
possibilmente prevedendo che sia dagli atti di gara per la selezione
del socio privato siano chiarite le modalità per l'uscita del socio
stesso (con liquidazione della sua posizione), per il caso in cui
all'esito della successiva gara egli risulti non più aggiudicatario.
Pertanto, l'affidamento diretto costituisce sempre un'eccezione di
stretta interpretazione al sistema delle gare.
Ne consegue che l'articolo 6, comma 1, della legge regionale in
esame presenta profili di illegittimità comunitaria nella parte in
cui esclude il ricorso a procedure competitive di evidenza pubblica
(«Gli enti locali affidano lo svolgimento dei servizi di interesse
generale [...] mediante procedure di evidenza pubblica o, in
alternativa») per l'affidamento di servizi di interesse generale non
solo a società «a totale partecipazione pubblica» (nozione
quest'ultima da interpretare secondo la definizione di società in
house vigente nel diritto dell'Unione europea) ma anche a «società a
partecipazione mista pubblica privata» in contrasto con l'ordinamento
comunitario che prescrive nel caso de quo una selezione con gara «a
doppio oggetto» del socio privato.
L'articolo 8, comma 2, della legge in esame inserisce il comma
7-bis all'art. 6 della 1. r. n. 3 del 2009.
Quest'ultimo disciplina la possibile localizzazione degli
impianti eolici «on shore» stabilendo che: «La realizzazione di nuovi
impianti eolici o di ampliamenti di impianti esistenti è consentita,
oltre la fascia dei 300 metri, anche negli ambiti di paesaggio
costieri, purchè non ricadenti in beni paesaggistici e ricompresi:
all'interno degli agglomerati industriali .........e delle
aree industriali e ZIIR .... nonchè all'interno delle aree
circoscritte da una fascia di pertinenza pari a 4 km dal perimetro
degli stessi;
nelle aree relative a tutti i piani per gli insediamenti
produttivi (PIP) del territorio regionale;
nelle aree PIP .....e la relativa fascia di pertinenza.....;
all'interno delle aziende agricole, su strutture
appositamente realizzate, nelle aree immediatamente prospicienti le
strutture al servizio delle attività produttive, e aventi potenza
fino a 200 KW.......».
A tal proposito, si evidenzia che in base all'art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003 nonchè al paragrafo 17 dell'allegato III delle
«Linee guida per l' autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili» di cui al D.M. 10 settembre 2010, e come confermato
dalla recente giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte
Costituzionale, sentenza n. 224 dell'11 ottobre 2012), le regioni
possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti, ma non possono
provvedere autonomamente alla individuazione dei criteri per il
corretto inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
funzione quest'ultima che spetta unicamente alle Linee guida
nazionali.
La disposizione, così costruita, induce a ritenere che la
Regione Sardegna, invece di indicare i siti «non idonei»
all'installazione d'impianti eolici, così come viene prescritto dal
comma 10, dell'articolo 12, del decreto legislativo n. 387/2003, e
poi disciplinato al paragrafo 17 e dall'Allegato 3 delle citate Linee
guida nazionali, avrebbe indicato, su tutto il territorio regionale
(anche quello costiero oltre la fascia dei 300 metri), i siti
«idonei» alla installazione degli impianti.
La disposizione in esame pertanto contiene previsioni contrarie
ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato ed eccede dalla
competenza statutaria concorrente della regione prevista
dall'articolo 4, lett. e) dello Statuto di autonomia.
Quest'ultima disposizione, alla lettera e), attribuisce alla
Regione Sardegna la potestà legislativa concorrente in materia di
«produzione e distribuzione dell'energia elettrica», prevedendo che
la Regione possa emanare norme legislative nei limiti del precedente
articolo 3 («in armonia con la Costituzione, con i principi fissati
dall'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali nonchè delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale») e nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi
dello Stato.
Pertanto, la previsione regionale è illegittima poichè
contraria a quanto previsto dall'articolo 12, comma 10, del citato
decreto legislativo n. 387/2003, il quale stabilisce che le Regioni,
in attuazione delle linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili (DM 10 settembre 2010), possano
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti, ma non possono
provvedere autonomamente alla individuazione dei criteri per il
corretto inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
funzione quest'ultima che spetta unicamente alle Linee guida
nazionali. In effetti sono proprio le Linee Guida a indicare i
criteri per l'individuazione di aree non idonee (all. III, paragrafo
17). Infatti il DM 10 settembre 2010 chiarisce anche la ratio sottesa
a tale individuazione stabilendo che l'individuazione delle aree e
dei siti non idonei mira non già a rallentare la realizzazione degli
impianti, bensì ad offrire agli operatori un quadro certo e chiaro
di riferimento e orientamento per la localizzazione dei progetti.
Al riguardo, si segnala che la questione concernente
l'indicazione da parte della Regione Sardegna delle aree non
destinabili all'installazione di impianti eolici, peraltro, è stata
già oggetto di pronuncia della Corte costituzionale, la quale ha
dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 18 della l.r. n. 2/2007
(energia rinnovabile - eolico) di contenuto sovrapponibile a quello
oggi in commento (sent. Corte cost. 11 ottobre 2012 n. 224).
Con tale sentenza la Corte ha affermato che l'art. 12, comma 10,
del d.lgs. n. 387 del 2003 contiene un principio fondamentale.
«Poichè la disciplina relativa alla localizzazione degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili ricade negli ambiti di
diverse competenze legislative, nazionali e regionali, questa Corte
ha ulteriormente precisato che «l'armonizzazione profilata nell'art.
12 del d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e
provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle
competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella
realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili». Ciò sul
presupposto che, pur rivolgendosi il d.lgs. n. 387, nella sua
interezza, soltanto alle Regioni ordinarie - in base alla «clausola
di salvezza» contenuta nell'art. 19 del medesimo decreto - la
competenza legislativa delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome «deve tuttavia coesistere con la competenza statale
in materia di tutela dell'ambiente e con quella concorrente in
materia di energia» (sentenza n. 275 del 2011).» ....«La norma
statale infatti stabilisce che «le regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche
tipologie di impianti». La competenza primaria attribuita ad una
Regione speciale o ad una Provincia autonoma in materia di tutela del
paesaggio rende inapplicabili alle suddette autonomie speciali le
linee guida nella loro interezza, ma non esonera le medesime
dall'osservanza delle disposizioni a carattere generale contenute
nelle linee guida. In ogni caso, non sono ammissibili nei confronti
delle autonomie speciali «vincoli puntuali e concreti» (sentenza n.
275 del 2011). Che le linee guida siano, con i limiti ora precisati,
applicabili anche alle Regioni a statuto speciale lo ha stabilito la
sentenza n. 168 del 2010, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione di legge della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, perchè emanata prima dell'adozione delle
stesse. La ratio ispiratrice del criterio residuale d'indicazione
delle aree non destinabili alla installazione di impianti eolici deve
essere individuata nel principio di massima diffusione delle fonti di
energia rinnovabili, derivante dalla normativa europea richiamata al
paragrafo 4.1. Quest'ultimo trova attuazione nella generale
utilizzabilità di tutti i terreni per l'inserimento di tali
impianti, con le eccezioni, stabilite dalle Regioni, ispirate alla
tutela di altri interessi costituzionalmente protetti nell'ambito
delle materie di competenza delle Regioni stesse.
Ove la scelta debba essere operata da Regioni speciali, che
possiedono una competenza legislativa primaria in alcune materie,
nell'ambito delle quali si possono ipotizzare particolari limitazioni
alla diffusione dei suddetti impianti, l'ampiezza e la portata delle
esclusioni deve essere valutata non alla stregua dei criteri generali
validi per tutte le Regioni, ma in considerazione dell'esigenza di
dare idonea tutela agli interessi sottesi alla competenza legislativa
statutariamente attribuita.
Nel caso oggetto del presente giudizio, bene avrebbe potuto la
Regione Sardegna individuare le aree non idonee all'inserimento di
impianti eolici con riferimento specifico alla propria competenza
primaria in materia paesistica, differenziandosi così dalle Regioni
cui tale competenza non è attribuita. Non appartiene invece alla
competenza legislativa della stessa Regione la modifica, anzi il
rovesciamento, del principio generale contenuto nell'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003. Con tale inversione del criterio di
scelta, la Regione Sardegna ha superato i limiti della tutela del
paesaggio, per approdare ad una rilevante incisione di un principio
fondamentale in materia di «energia», afferente alla localizzazione
degli impianti, la cui formulazione, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., spetta in via esclusiva allo Stato, come ripetutamente
affermato dalla sopra citata giurisprudenza di questa Corte.».
L'articolo 13 della legge in esame dispone, al primo periodo, che
«sono recepite le disposizioni di cui agli articoli da 9 a 16 del
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli
enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2
della legge 4 novembre 2010, n. 183)».
Occorre preliminarmente evidenziare come tale norma regionale,
che intende disporre il recepimento degli articoli da 9 a 16 del
richiamato d.lgs. n. 106/2012 (i quali disciplinano il riordino degli
Istituti zooprofilattici sperimentali), appaia, per la sua
genericità, del tutto inadeguata e priva di effettivo valore
giuridico.
Infatti, l'articolo 10 del citato decreto legislativo impone alle
regioni di adottare, con disciplina specifica e di dettaglio, le
modalità gestionali, organizzative e di funzionamento degli
Istituti, nonchè l'esercizio delle funzioni di sorveglianza e i
criteri di valutazione dei costi, dei rendimenti e di verifica
dell'utilizzazione delle risorse. La medesima disposizione statale,
inoltre, detta i principi cui le regioni debbono attenersi
nell'emanare le norme di dettaglio, richiamando, in parte, i principi
di cui al d.lgs. n. 502/1992 e, in parte, dettandone di nuovi e
specifici, come di seguito riportati:
«a) semplificazione e snellimento dell'organizzazione e della
struttura amministrativa, adeguandole ai principi di efficacia,
efficienza ed economicità dell'attività amministrativa;
b) razionalizzazione ed ottimizzazione delle spese e dei
costi di funzionamento, previa riorganizzazione dei relativi centri
di spesa e mediante adeguamento dell'organizzazione e della struttura
amministrativa degli Istituti attraverso:
1) la riorganizzazione degli uffici dirigenziali,
procedendo alla loro riduzione in misura pari o inferiore a quelli
determinati in applicazione dell'articolo 1, comma 404, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 e dell'articolo 1, comma 3, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, nonchè alla eliminazione
delle duplicazioni organizzative esistenti;
2) la gestione unitaria del personale e dei servizi comuni
anche mediante strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica;
3) la riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive
e di controllo;
4) la riduzione degli organismi di analisi, consulenza e
studio di elevata specializzazione;
5) la razionalizzazione delle dotazioni organiche in modo
da assicurare che il personale utilizzato per funzioni relative alla
gestione delle risorse umane, ai sistemi informativi, ai servizi
manutentivi e logistici, agli affari generali, provveditorati e
contabilità non ecceda comunque il 15 per cento delle risorse umane
complessivamente utilizzate».
Alla luce della normativa statale richiamata, non può, quindi,
ritenersi accettabile la norma di cui all'articolo 13 della legge
regionale in esame, la quale si limita a disporre il generico
recepimento della legge statale, senza in realtà dettare una vera
disciplina attuativa dei profili indicati dalla medesima, attesa
anche la mancata adozione, da parte della regione, delle norme di
dettaglio disciplinanti l'organizzazione e il funzionamento degli
organi istituzionali dell'ente, come previsto dallo stesso decreto
legislativo n. 106/2012.
Occorre rilevare come il mero e generico recepimento di norme
statali che, in realtà, abbisognano di norme regionali attuative, è
suscettibile di determinare una situazione di incertezza giuridica e
di possibile paralisi degli organi e del funzionamento degli istituti
zooprofilattici sperimentali, con possibile pregiudizio per la tutela
della salute.
Tale considerazione è, peraltro, rafforzata dal fatto che il
secondo periodo dell'articolo 13 della legge regionale in esame
prevede che «sono abrogate le disposizioni contrastanti contenute
nella legge regionale 4 agosto 2008, n. 12 (Riordino dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sardegna «Giuseppe Pegreffi», ai
sensi del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270, e abrogazione
della legge regionale 22 gennaio 1986, n. 15)».
Tale disposizione, che fa decorrere l'effetto abrogativo della
precedente legge regionale n. 12/2008 (recante il riordino
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sardegna),
dall'entrata in vigore della legge ora in esame, contrasta con
l'articolo 16 del più volte citato d.lgs. n. 106/2012, che invece fa
decorrere l'abrogazione del d.lgs. n. 270/1993 (decreto che reca la
disciplina degli IZS precedente a quella di riordino dettata dal
medesimo d.lgs. n. 106/2012), dall'entrata in vigore dello statuto e
dei regolamenti degli istituti zooprofilattici sperimentali (statuto
e regolamenti che devono essere emanati, peraltro, nel rispetto delle
leggi regionali chiamate a dare attuazione al citato articolo 10 del
d.lgs. n. 106/2012).
Il comma 2 dello stesso articolo 16, poi, dispone espressamente
che «fino alla data di entrata in vigore dello statuto e dei
regolamenti di cui all'articolo 12, rimangono in vigore le attuali
norme sul funzionamento e sull'organizzazione degli Istituti nei
limiti della loro compatibilità con le disposizioni del presente
decreto legislativo».
La ratio della disposizione da ultimo citata, evidentemente, è
quella di garantire la continuità del funzionamento degli istituti
in questione, nelle more dell'adozione dei provvedimenti attuativi
delle norme di riordino di cui al d.lgs. n. 106/2012.
La legge regionale in esame, invece, prevedendo l'abrogazione
della precedente legge regionale sull'organizzazione e sul
funzionamento dell'IZS, a decorrere dalla entrata in vigore della
nuova legge (quindi da un momento antecedente all'adozione dei nuovi
statuti e regolamenti dell'IZS), determina un vuoto normativo
suscettibile, come detto, di paralizzare l'attività dell'IZS stesso
o, comunque, di determinare una situazione di pericolosa incertezza
giuridica, tanto più che molte norme contenute negli articoli da 9 a
16 del d.lgs. n. 106/2012, di cui l'articolo 13 della legge regionale
in esame si limita a disporre il generico recepimento, non possono
considerarsi, per i motivi prima illustrati, direttamente
applicabili, necessitando, invece, di successivi atti regionali
attuativi.
Per queste ragioni è da ritenere che l'articolo 13 della legge
regionale in esame contrasti con la disciplina di cui al d.lgs. n.
106/2012, e in particolare con gli articoli 10 e 16, violando,
conseguentemente, l'articolo 117, comma 3 della Costituzione, in
quanto contrastante con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di «tutela della salute».
In ragione della incertezza giuridica che va a determinare,
nonchè del rischio di ostacolare la continuità del funzionamento
dell'IZS, l'articolo 13 della legge regionale in esame, inoltre,
viola il principio di buon andamento della pubblica amministrazione,
di cui all'articolo 97 Cost.
L'art. 18 («Proroga di titoli minerari e di permessi di cava»),
prevede che:
«1. I titoli minerari di autorizzazione di indagine,
concessione, permesso di ricerca di minerali di I categoria e le
autorizzazioni e i permessi di cava, per i quali sia stata presentata
da parte degli esercenti, prima della scadenza del titolo minerario,
l'istanza tesa alla proroga e/o al rinnovo del titolo medesimo, il
cui procedimento non sia stato concluso da tutte le amministrazioni
aventi competenza concorrente per motivi indipendenti dagli obblighi
attribuiti agli istanti, sono automaticamente prorogati sino al 30
giugno 2013.
2. La proroga è ammessa esclusivamente per la prosecuzione dei
lavori precedentemente autorizzati e non ancora conclusi, previa
verifica di validità delle polizze di fideiussione a garanzia
dell'esecuzione dei lavori di messa in sicurezza e ripristino
ambientale, nel rispetto delle norme vigenti in materia di attività
estrattive.».
Con le citate disposizioni, la legge regionale in esame consente
che le autorizzazioni già scadute o in scadenza vengano di fatto
rinnovate «di diritto», senza alcuna condizione, verifica o procedura
di natura ambientale.
La normativa statale vigente ammette un simile rinnovo solo per
quei progetti che siano già stati sottoposti alla procedura di VIA o
alla procedura di verifica di assoggettabilità a VIA entro gli
ultimi cinque anni, (termine stabilito a pena di decadenza dall'art.
26, comma 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale) mentre lo esclude per quei progetti che
in precedenza non siano mai stati sottoposti a procedure di VIA o di
verifica di assoggettabilità a VIA.
La normativa regionale, pertanto, sottraendo tali progetti dalle
procedure di VIA, viola le disposizioni degli articoli da 20 a 28 e
degli Allegati III, lettere b), s) ed u) e IV, punti 2, lettere b) ed
h), 7, lettera o) ed 8, lettera i), dello stesso d.lgs. n. 152/06.
Infatti, poichè la durata di ogni singola autorizzazione
costituisce una delle condizioni fondamentali del provvedimento
autorizzativo, alla sua scadenza è diritto-dovere della
amministrazione titolare del potere concessorio verificare sia
l'eventuale mutamento delle condizioni territoriali ed ambientali sia
gli aggiornamenti intervenuti sul quadro normativo di riferimento,
prima di potere assumere una qualsiasi decisione liberatoria, sia
pure in termini prescrittivi o, in alternativa, interdittiva.
È indubbio che il limite temporale di una autorizzazione ne
costituisce il nucleo e la natura fondamentale, sicchè modificare,
ovvero prorogare il termine di una autorizzazione, o comunque
rinnovare la stessa autorizzazione definendone un nuovo termine,
costituisce una evidente modifica della «sostanza» della
autorizzazione medesima, che, per la direttiva VIA, secondo la
giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, deve essere
considerata come una vera e propria nuova autorizzazione ed essere
pertanto sottoposta conseguentemente alle procedure in materia di VIA
stabilite dalla direttiva medesima (cfr. Corte di Giustizia Europea,
causa C-201/02, sentenza 7 gennaio 2004 (c.d. Delena-Wells), punti
44-47).
Pertanto, la procedura di rinnovo automatico di cui alla legge
regionale in esame determina una evidente e rilevante modifica delle
previgenti autorizzazioni, e come tale deve essere sottoposta alle
procedure in materia di VIA (VIA propriamente detta o,
rispettivamente, verifica di assoggettabilità a VIA) stabilite dalla
direttiva 85/337/CEE, Allegato I, punto 22, ed Allegato II, punto 13,
primo trattino (ora direttiva 2011/92/UE - testo di codificazione,
Allegato I, punto 24, ed Allegato II, punto 13.a).
Al riguardo si ricorda che, nel rispetto di tali principi, si
sono espressi sia il Consiglio di Stato (Sezione IV, Sentenza 31
agosto 2004, n. 5715) sia la stessa Corte costituzionale (sentenza
n.1 dell'11 gennaio 2010 e sentenza n. 67 del 22 febbraio 2010),
affermando che è ammissibile sottrarre alla procedura VIA quei
rinnovi di autorizzazione per progetti estrattivi autorizzati sulla
base di una previa valutazione di impatto ambientale o di una
verifica di assoggettabilità a VIA (tenendo comunque presente il
termine di decadenza quinquennale stabilito dall'art. 26, comma 6 del
d.lgs. n. 152/2006), mentre ciò non può valere per il rinnovo o
proroga di quelle autorizzazioni di progetti la cui compatibilità
ambientale non sia stata previamente accertata in sede di
autorizzazione.
Pertanto, in tali casi, è necessario individuare il momento in
cui, entrata in vigore la disciplina in materia di VIA concernente le
attività relative ai «titoli minerari di autorizzazione di indagine,
concessione, permesso di ricerca di minerali di I categoria e le
autorizzazioni e i permessi di cava» di cui al comma 1 dell'art. 18
della legge regionale in esame, si debba procedere per una prima
volta all'assoggettamento alla VIA dell'attività medesima.
In conclusione, la normativa regionale in oggetto deve prevedere
che quella verifica ovvero valutazione dell'impatto ambientale, non
effettuata in sede di prima autorizzazione, debba obbligatoriamente
precedere il rinnovo della prima autorizzazione successiva
all'entrata in vigore della normativa VIA.
Per le considerazioni sopra esposte, la norma eccede dalla
competenza statutaria di cui all'art. 4, lettera a) dello statuto in
materia di «industria, commercio ed esercizio industriale delle
miniere, cave e saline», ponendosi in contrasto con l'articolo 117,
comma 2, lett. s) che attribuisce allo Stato la legislazione
esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali».

P.Q.M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 6 comma 1, 8 comma 2,
13 e 18 della legge regionale della Sardegna n. 25 del 17 dicembre
2012, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Autonoma
della Sardegna n. 55 del 20 dicembre 2012 recante «Disposizioni
urgenti in materia di enti locali e settori diversi».
Roma, 15 febbraio 2013

L'Avvocato dello Stato: Tortora