1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 714 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2000
Ordinanza emessa il 30 novembre 1999 dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da ITALTRIEST S.n.c. ed altre contro A.N.A.S. Strade e autostrade - Regione Umbria - Divieto di installazione di cartelloni e/o di impianti pubblicitari sulle strade statali e regionali - Incidenza su diritto fondamentale e sui principi di uguaglianza e di liberta' di iniziativa economica privata - Eccesso di delega - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale. - Legge Regione Umbria 27 dicembre 1983, n. 52, art. 17, ultimo comma, e tab. allegata (in relazione all'art. 82, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). - Costituzione, artt. 2, 3, 41, 77, 117 e 118. (000C1248) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello
riuniti, proposti:
il n.r.g. 4425/85 dalla Italtriest S.n.c. e dalla Clamor
Publital S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentate e difese dagli avv. Massimo Severo
Giannini e Mario Sanino, presso il quale ultimo sono elettivamente
domiciliate in Roma, viale Parioli n. 180;
il n.r.g. 4427/85, dalla Allestimenti Pubblicitari S.r.l., in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e
difesa dagli avv. Massimo Severo Giannini, Ruggero Frascaroli e
Mario Sanino, presso il quale ultimo è elettivamente domiciliata
in Roma, viale Parioli n. 180;
Contro l'A.N.A.S. - Azienda Nazionale Autonoma delle Strade, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domicilia
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento delle
sentenze del Tribunale amministrativo regionale Umbria,
12 settembre 1985, n. 411 e n. 413.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte;
Vista la decisione interlocutoria della Sezione 22 ottobre 1996,
n. 1143;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, all'udienza del 30 novembre 1999, il consig1iere
Ermanno de Francisco;
Uditi altresì, per le parti costituite e da questi
rappresentate, gli avv. Sanino e Frascaroli;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Vengono in decisione gli appelli avverso le sentenze indicate in
epigrafe, dei quali è già stata disposta la riunione con la
decisione interlocutoria di questa Sezione 22 ottobre 1996,
n. 1143.
Con la sentenza n. 413/1985 il Tribunale amministrativo regionale
Umbria ha respinto il ricorso proposto dalla società Arsnova
Astrea ed altri contro il provvedimento del 20 ottobre 1994,
n. 21281, con cui il direttore del compartimento ANAS dell'Umbria
aveva sostanzialmente negato il rinnovo di autorizzazione
all'installazione di cartelloni pubblicitari sulle strade di grande
comunicazione della regione.
A sostegno della propria decisione il giudice aveva addotto la
manifesta infondatezza delle varie questioni di costituzionalità
sollevate dai ricorrenti in ordine alla legge regionale 27 dicembre
1983, n. 52, sul disposto del cui art. 17, ultimo comma,
l'impugnato diniego aveva trovato fondamento.
Con la sentenza n. 411/1985 lo stesso Tribunale amministrativo
regionale aveva respinto analogo ricorso, proposto dalla S.r.l.
Allestimenti Pubblicitari, contro il provvedimento 18 maggio 1984,
n. 10278, con cui il Direttore del medesimo compartimento aveva
rigettato un'istanza di installazione di cartelli pubblicitari.
A sostegno della propria decisione il giudice aveva addotto, come
nell'altra sentenza, la manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalità sollevate dalle ricorrenti in ordine alla legge
regionale 27 dicembre 1983, n. 52, sul disposto del cui art. 17,
ultimo comma, anche l'impugnato rigetto si fondava; ed aveva
altresì ritenuto l'infondatezza dell'unica censura di merito, pure
articolata in primo grado.
Avverso la seconda di tali sentenze proponevano appello (n.r.g.
4425) la ltaltriest e la Clamor Publital, entrambe comprese tra le
ricorrenti in primo grado, e soccombenti, mentre avverso la prima
proponeva appello (n.r.g. 4427) la Allestimenti Pubblicitari, pure
rimasta soccombente.
In entrambi gli appelli venivano riproposte, sostanzialmente, le
medesime questioni di costituzionalità sollevate in primo grado.
La Sezione, con decisione interlocutoria del 22 ottobre 1996,
n. 1143, riuniva gli appelli ed ordinava all'A.N.A.S., in via
istruttoria, di fornire chiarimenti documentati sull'intera
vicenda, precisando quali fossero le autorizzazioni precedentemente
rilasciate alle attuali appellanti e delle quali era stato negato
sostanzialmente il rinnovo con atto generale del 20 ottobre 1984,
n. 21281; indicando l'esatta ubicazione dei relativi cartelli in
ordine alle strade di cui al piano urbanistico territoriale
approvato con legge regionale 27 dicembre 1983, n. 52; illustrando
la vicenda istruttoria che ha preceduto il diniego poi impugnato;
nonchè precisando le ragioni del comportamento apparentemente
contraddittorio, denunciato in ricorso.
Con atti depositati 13 febbraio 1997, la difesa erariale
produceva i documenti necessari a dare ottemperanza alla decisione
interlocutoria. Con decisione parziale deliberata in pari data
rispetto alla presente ordinanza, è stato respinto l'unico motivo
di appello non involgente questioni di costituzionalilà di leggi
statali o regionali.

D i r i t t o

È stata dunque riproposta - nel ricorso n.r.g. 4425/1985 - la
censura, disattesa dal Tribunale amministrativo regionale, di
illegittimità dei provvedimenti impugnati, derivata
dall'illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge
regionale dell'Umbria 27 dicembre 1983, n. 52, in relazione agli
art. 117 e 41 della Costituzione.
Può ricordarsi che l'art. 17, ultimo comma, della legge
regionale dell'Umbria 27 dicembre 1983, n. 52, così dispone:
"Sulle strade dei gruppi 1 e 2" - di cui all'art. 16, e cioe': 1)
autostrade e raccordi autostradali; strade di grande comunicazione
internazionale; strade di grande comunicazione nazionale; 2) strade
primarie di interesse interregionale e regionale; - "è fatto
divieto di rilasciare nuove concessioni per l'installazione di
cartelloni ed insegne pubblicitarie o comunque di rinnovare le
concessioni in atto".
Nel secondo ricorso, n.r.g. 4427/1985, oltre al medesimo motivo
di appello (in subordine prospettandosi altresì l'illegittimità
derivata del citato art. 17 nonchè della tabella B allegata alla
stessa legge regionale, da quella dell'art. 82 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977, per contrasto con gli
artt. 77, 117 e 118 della Costituzione, ove la norma primaria da
ultima citata fosse ritenuta la base della contestata norma
regionale), veniva riproposta la censura di violazione e falsa
applicazione degli artt. 2, 7 e 8 del testo unico 8 dicembre 1933,
n. 1740, e dell'art. 11 del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, in
relazione all'art. 360, nn. 3 e 4, del codice di procedura civile.
Tale censura, di cui al primo motivo del secondo appello (n.r.g.
4427/1985) è stata respinta con decisione parziale deliberata in
pari data. Da ciò deriva, con piena evidenza, la rilevanza, ai
fini dell' accoglimento ovvero della reiezione degli appelli, delle
questioni di costituzionalità cui si è sopra accennato, posto che
nel caso le stesse vengano dichiarate fondate ambo i gravami
dovranno essere accolti, e rigettati nel caso opposto.
Per quanto riguarda il merito delle cennate questioni di
costituzionalità, le parti appellanti hanno in proposito rilevato
- nella memoria depositata in data 23 febbraio 1996 - quanto segue:
A. - La legge regionale Umbria recante norme relative
all'approvazione del p.u.t. (legge regionale n. 52/1983) - Piano
urbanistico territoriale - all'art. 17 ultimo comma relativo a
distanza dalle strade e ferrovie prevede una arbitraria limitazione
della facoltà di installazione di cartelloni e/o impianti
pubblicitari nelle strade di cui all'art. 16, gruppo 1 e 2 (strade
regionali e statali).
La collocazione sistematica che si evince dal testo legislativo
chiaramente appalesa l'intento del legislatore regionale di
inserire la materia della cartellonistica pubblicitaria nell'ambito
precipuo della materia urbanistica.
Siffatta materia non rientra in nessuno degli ambiti di
competenza trasferite alle regioni ai sensi dell'art. 117 Cost.
Infatti l'art. 82 del decreto del presidente della Repubblica
616/1977 [che] al secondo comma lett. d) prevede espressamente la
delega delle sole funzioni amministrative concernenti "la fase in
opera di cartelli o altri mezzi di pubblicita'".
Nessun pregio merita pertanto l'apodittica asserzione del primo
giudice secondo cui la "cartellonistica" è assorbita ratione
materiae nell'ambito dell'urbanistica e/o della viabilità di cui
all'art. 117 Cost..
Ciò in quanto la materia urbanistica è nozione completamente
diversa dalla materia paesaggistica nella quale rientra per
espressa previsione normativa (art. 82 cit.) la materia
cartellonistica.
"Infatti, anche dopo l'entrata in vigore del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, che con l'art. 80 ha
trasferito alle regioni le funzioni amministrative relative alla
materia urbanistica, intesa come nozione rispondente ad esigenze di
considerazione integrale del territorio e di globale disciplina
dell'uso e delle trasformazioni di questo, la tutela del paesaggio
è materia distinta dall'urbanistica e le relative attribuzioni
sono soltanto delegate alle regioni a norma dell art. 82 decreto
citato (Corte cost., 21 dicembre 1985, n. 359).
Ed inoltre la materia del paesaggio appartiene allo Stato ed è
soltanto delegata alle regioni con l'art. 1, legge 1985, n. 431, in
attuazione dell'art. 82, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, senza
incidere sulla materia propriamente regionale dell'urbanistica.
Pertanto anche se le zone vincolate paesisticamente possano essere
tutelate con strumenti urbanistici come i piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesistici, giusta l'art. 1-bis, stessa legge n. 431, è vicenda
questa che non determina commistione di materie, ma soltanto
problemi di coordinamento nell'esercizio di competenze relative a
materie distinte (Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez.
II, 10 febbraio 1987, n. 235).
Per cui la competenza in materia paesaggistica non è assorbita
da quella urbanistica e spetta ancora allo Stato, a norma
dell'art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Da ciò consegue inevitabilmente che la materia dei beni
ambientali, disciplinata dall'art. 82, d.P.R. n. 616 del 1977, è
caratterizzata dalla compresenza di poteri regionali e di poteri
statali, i quali ultimi sono previsti in funzione di supremazia, al
fine di assicurare più intensamente la tutela del vincolo
paesaggistico. Conseguentemente, non è configurabile in subiecta
materia il conflitto di attribuzione tra Stato e regione mancando
una competenza regionale costituzionalmente garantita (Corte
costituzionale 20 dicembre 1988, n. 1112).
Nel caso di specie la legge Regione Umbria con l'adozione
dell'art. 17 viene a porsi in evidente contrasto con il disposto
normativo di cui agli artt. 117 della Costituzione e 82 d.P.R.
617/1977 laddove inserisce la materia della cartellonistica
pubblicitaria in quella urbanistica.
B - Non può nemmeno ritenersi costituzionalmente legittima la
legge regionale de [qua] sotto il profilo della riserva di legge
posta dall'art. 118 secondo comma della Costituzione che concerne
la delega alle regioni dell'esercizio di "altre funzioni
amministrative" cioè attinenti a materie diverse da quelle
elencate nel precitato art. 117 Cost..
Nell'attribuzione (devoluzione di competenze amministrative)
l'art. 82, secondo comma del d.P.R. 616/1977, operando solo una
delega non traslativa di funzioni amministrative in materia di
protezione delle bellezze naturali, conserva allo [Stato] delegante
il concorrente potere amministrativo di intervento (cfr. in tal
senso Tribunale amministrativo regionale Marche, 17 agosto 1987,
n. 359).
Per cui l'art. 118, secondo comma, della Costituzione va
integrato, nel senso che le attribuzioni di funzioni amministrative
rappresentano una integrazione "necessaria" che si va a saldare con
le funzioni amministrative nelle materie delegate ex art. 117 della
Costituzione.
Pertanto non può determinarsi con l'art. 118, secondo comma,
della Costituzione una estensione delle funzioni delegate alle
regioni determinandosi una attrazione alla sfera costituzionalmente
garantita da interessi che sono totalmente tra loro diversi (cfr.
Corte costituzionale dec. n. 559/1988). Ciò in quanto deve essere
rispettato il principio della "dimensionalita'" delle funzioni e
degli interessi pubblici da tutelare.
Pertanto ove nell'inconcessa ipotesi si volesse attribuire una
funzione forzatamente estensiva all'art. 118 secondo comma della
Costituzione nel senso di identificare aree di interessi non
complementari bensì totalmente diversi da quelli di cui
all'art. 117 della Costituzione, attribuendo quindi all'istituto
della delega delle funzioni amministrative una valenza quindi non
limitata al potere di organizzazione di servizi e attribuzioni di
funzioni integrative complementari, l'art. 82 del d.P.R. 616/1977
viene a porsi in contrasto con i principi di cui agli artt. 76 e 77
della Costituzione che consentono la delegazione di funzioni
legislative al governo nei rispetto di precisi limiti temporali di
oggetto e di criteri direttivi (cfr. in tal senso Tribunale
amministrativo regionale Piemonte 4 maggio 1982 n. 214).
Ed infatti la legge delega n. 382/1975 all'art. 1, lett. c),
nell'identificare i criteri direttivi che il governo dovrà seguire
nell'adottare il successivo d.P.R. 616/1977 opta per la soluzione
del trasferimento per settori organici di materia, abbandonando
quindi il vetusto criterio adottato nel 1970 del ritaglio di
competenza per Ministeri (cioè in relazione alle competenze
ministeriali).
Ciò ancora più se si considera che la legge 382/1975 sopra
citata, nel delegare al governo la emanazione di decreti aventi
valore di legge ordinaria per il completamento dell'ordinamento
regionale dispone che essi debbano:
1) completare il trasferimento delle funzioni amministrative,
considerate per settori organici, inerenti alle materie indicate
nell'art. 117 della Costituzione ecc.;
2) trasferire le funzioni inerenti a tali materie che siano
esercitate da enti pubblici nazionali ed interregionali;
3) delegate a norma dell'art. 118, secondo comma, Cost., le
funzioni amministrative necessarie per rendere possibile
l'esercizio organico da parte della regione delle funzioni
trasferite o già delegate.
La materia pubblicitaria ed in particolare quella attinente alla
predisposizione dei mezzi di pubblicità non rientra nelle
previsioni sub 1)e 2) in quanto non è prevista nella elencazione
dell'art. 117 Cost. Sotto tale profilo risulta pertanto evidente la
violazione dell'art 77 della Costituzione per eccesso di delega
rispetto alla legge 382/1975 operata dall'art. 82 d.P.R.
n. 616/1977.
C - Inoltre la legge regionale in questione ed in particolare
l'art. 17, ultimo comma, ponendo un'arbitraria ed indiscriminata
preclusione all'installazione di impianti pubblicitari sulle strade
statali e regionali, comporta una irragionevole compressione
all'esercizio di facoltà e poteri connessi al diritto alla libera
applicazione dell'attività economica privata la quale è
costituzionalmente garantita dall'art. 41 Cost., il quale peraltro
prevede solo due limiti interni al contenuto e all'oggetto del
diritto derivanti dalla "utilità sociale o dalla necessità di
evitare danni alla sicurezza, libertà o dignità umana" principio
e/o limiti che nel caso di specie non sono violati dal consentire
l'installazione, previa concessione, degli impianti de quibus.
Per cui non trova giustificazione alcuna l'adozione di siffatta
normativa regionale che prescindendo da qualsivoglia ponderazione
tra gli interessi pubblici e privati contrapposti, propenda per un
divieto assoluto ad installare cartelli pubblicitari, ponendosi
quindi in contrasto con i principi costituzionali di cui agli
artt. 2, 3 e 41 Cost.
D. - La legge regionale Umbria inoltre viene a porsi in contrasto
con l'ordinato principio di separazione dalle competenze tra Stato
e regione in subiecta materia quale disegnato nella Carta
costituzionale e nel d.P.R. 616/1977, laddove non vieta la
installazione di impianti pubblicitari de quibus solo sulle strade
regionali bensì anche sulle strade statali.
Competenza questa esclusivamente riservata allo Stato che in
funzione di supremazia è l'unico legittimato a porre vincoli su
tali beni (cfr. art. 87 d.P.R. 616/1977).
In relazione ai predetti rilievi di incostituzionalità, la
Sezione - tenuti presenti i limiti del sindacato di legittimità
costituzionale da parte del giudice a quo - non ritiene di poter
dichiarare manifestamente infondate tali questioni, che pertanto,
con la presente ordinanza, vengono rimesse al vaglio della
competente Corte costituzionale.
Il giudizio rimane sospeso fino alla pronuncia della Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, ultimo comma, della legge
regionale dell'Umbria 27 dicembre 1983, n. 52, e della relativa
tabella allegata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, sotto i profili di cui in motivazione; nonchè la
questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 17,
ultimo comma, della legge regionale citata, e della relativa
tabella allegata, in relazione all'illegittimità costituzionale
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, in riferimento agli artt. 77,
117 e 118 della Costituzione, parimenti sotto i profili di cui in
motivazione; ed infine la questione di legittimità costituzionale
del medesimo art. 17, ultimo comma, della predetta legge regionale,
e della relativa tabella allegata, in riferimento agli artt. 2, 3 e
41 della Costituzione, sempre sotto i profili di cui in
motivazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 30 novembre 1999.
Il Presidente: Pezzana
Il consigliere-estensore: de Francisco
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