1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 9-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 luglio 2020
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 20 luglio 2020 (della Regione Veneto) . Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure destinate in favore degli enti territoriali introdotte dall'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 - Avviso di rettifica "Comunicato relativo al decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, del 20 maggio 2020, n. 129, nella parte in cui, all'art. 112, sopprime, nella rubrica, le parole "e comuni dichiarati zona rossa" e, al comma 1, primo periodo, le parole "nonche' i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi". - Avviso di rettifica "Comunicato relativo al decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19»", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, del 20 maggio 2020, n. 129, nella parte che attiene all'art. 112. (20C00184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 9-9-2020)

Ricorso (ex art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87) della
Regione del Veneto (c.f. 80007580279), in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, Luca Zaia, rappresentata e
difesa, ai sensi della delibera della Giunta regionale del 9 luglio
2020, giusta procura a margine del presente atto, dagli avv.ti prof.
Mario Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I) del foro di Padova; Franco
Botteon (c.f. BTTFNC61L01M089S) dell'Avvocatura regionale; nonchè
dall'avv. Andrea Manzi (c.f. MNZNDR64T26I804V) del foro di Roma,
presso il quale è domiciliata in Roma, via F. Confalonieri, n. 5
(fax: 06.3211370; pec abilitata: andreamanzi@ordineavvocatiroma.org),
contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato ex
lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, in via dei Portoghesi,
n. 12 - 00186 Roma.
Per conflitto di attribuzioni riguardante l'avviso di rettifica
relativo al decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure
urgenti in materia di salute sostegno a lavoro e all'economia,
nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza epimedeologica da
COVID 19» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del
20 maggio 2020, n. 129, nella parte che attiene all'art. 112.
Per violazione dell'art. 77 Cost. e degli articoli 3, 5, 97, 114,
118, e 119 Cost.

Fatto

1. - Come è noto, alcune Regioni, più di altre, sono state
interessate dalla pandemia da coronavirus: denominata, pure,
-emergenza epidemiologica Covid-19. Incerti il tempo e il luogo
d'ingresso, ed anche i caratteri del virus, mentre ricerche in atto
tendono a far risalire a fine 2019 la prima diffusione del malanno in
Italia, quel che è certo è che «l'Organizzazione mondiale della
sanità il 30 gennaio 2020 ha dichiarato l'epidemia da Covid-19
un'emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale», mentre
con «delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (...) è
stato dichiarato, per sei mesi, lo stato di emergenza sul territorio
nazionale relativo al rischio sanitario connesso all'insorgenza di
patologie derivanti da agenti virali trasmissibili» (così, nelle
premesse del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
marzo 2020, assunto ex decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, a
proposito del quale, e non solo, v., ad es., G.M. Salerno, Diritto
«emergenziale»: un opportuno riordino per ristabilire i principi, in
Guida al Diritto, n. 17/2020, 25 ss.; M. Clarich - G. Fonderico, Il
legislatore cerca di riportare al "centro" i poteri di ordinanza,
ivi, 29 ss., nonchè M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto
alla prova dell'emergenza, in Rivista A.I.C., n. 2/2020, e A.
Celotto, Necessitas non habet legem? Prime riflessioni sulla gestione
costituzionale dell'emergenza coronavirus, Mucchi Editore, Modena,
2020).
Viste le incertezze incombenti e, quindi, «in conseguenza del
perdurare delle straordinarie esigenze connesse allo stato di
emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri in data 31 gennaio
2020, per l'anno 2020» (primo comma), «I termini di scadenza degli
stati di emergenza (...), in scadenza entro il 31 luglio 2020 e non
più prorogabili ai sensi della vigente normativa, sono prorogati per
ulteriori sei mesi» (quarto comma): così, l'art. 14 del
decreto-legge 19 marzo 2020, n. 34, cosiddetto Rilancio.
2. - Il carattere particolarmente aggressivo del virus,
largamente diffusosi in alcuni territori del Nord d'Italia, ha
costretto il Governo e le Regioni interessate ad adottare misure
particolarmente restrittive di talune essenziali liberta': a
cominciare da quella di circolazione e soggiorno, di cui all'art. 16
Cost. Non a caso, si è parlato, in proposito, di blocco totale di
ogni attività, con conseguenze metaforicamente riconducibili agli
arresti domiciliari di massa, imposti dalla gravità degli eventi. È
evidente che una simile situazione ha avuto pesantissime ricadute sul
piano economico e sociale, tant'è vero che ha indotto il Governo a
intervenire con provvidenze ad hoc.
3. - Di esse si occupa, tra l'altro, l'art. 112 del citato
decreto-legge n. 34/2020, la cui rubrica è Fondo comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza e comuni dichiarati zona rossa. Il testo pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128, è il seguente: «1. In
considerazione della particolare gravità dell'emergenza sanitaria da
Covid-19 che ha interessato i comuni delle Province di cui al comma 6
dell'art. 18 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, nonchè i comuni
dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi, è istituito presso il Ministero dell'interno un fondo
con una dotazione di 200 milioni di euro per l'anno 2020, in favore
dei predetti Comuni. Con decreto del Ministero dell'interno, da
adottarsi entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, è disposto il riparto del contributo di cui al
primo periodo sulla base della popolazione residente. I comuni
beneficiari devono destinare le risorse di cui al periodo precedente
ad interventi di sostegno di carattere economico e sociale connessi
con l'emergenza sanitaria da Covid-19. All'onere derivante dal
presente articolo, pari a 200 milioni di euro per l'anno 2020, si
provvede ai sensi dell'art. 265».
Ma nella Gazzetta Ufficiale del giorno successivo, il 20 maggio,
n. 129, compare un avviso di rettifica così concepito: «Nel
decreto-legge citato in epigrafe, pubblicato nel sopra indicato
supplemento ordinario: - alla pagina 111, all'art. 112: nella rubrica
le parole: «e comuni dichiarati zona rossa» sono soppresse; al comma
1, primo periodo, le parole: «nonchè i comuni dichiarati zona rossa,
sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio
2020 per almeno trenta giorni consecutivi,...» sono soppresse».
Che cosa è accaduto? Come si preciserà tra breve, la rimozione
- conseguente alla citata soppressione di incisi - dei comuni delle
Province di Padova, Treviso e Venezia dal novero degli enti, che
hanno subito le note mutilazioni inferte ai territori qualificati
come zone rosse (oggi, se ne parla anche per eventuali risvolti di
carattere penale: v., ad es., P. Russo, Industrie aperte in Val
Seriana: nuova inchiesta, in il mattino di Padova, 15 giugno 2020, 5,
e F. Ratto Trabucco, Fra omissioni, contraddizioni e riduzionismo: le
responsabilità degli organi deputati alla sanità pubblica italiana
nella prevenzione della pandemia Covid-19, in corso di
pubblicazione), ha comportato una sicura lesione di molteplici
parametri costituzionali: in particolare, degli articoli 3, 5, 114,
118 e 119, per una evidenza a dir poco solare, che trova il suo più
generale fondamento nell'antico precetto, secondo cui Ubi eadem legis
ratio, ibi eadem legis dispositio. Come, del resto, il Consiglio dei
ministri aveva deciso - salvo la dubbia rettifica -, essendo evidente
che il suo Presidente ne conosce il significato: che è di «Principio
giuridico rilevante in tema di interpretazione della legge, in virtù
del quale si ritiene che casi simili debbano essere regolati da norme
di legge ispirate dalla stessa ratio legis: si tratta di
un'applicazione specifica del principio della parità di trattamento,
per il quale a casi simili devono corrispondere norme simili» (F. del
Giudice, Dizionario giuridico romano, Esselibri, Napoli, 2010, 515).
4. - Del resto, per convincersi della bontà di questo rilievo -
che è, al tempo stesso, conclusione e premessa - è sufficiente
prendere in esame il dettato normativa, frutto dell'emergenza
sanitaria. Si tratta di fatti a tutti noti, non contestabili:
a) Come ognuno ricorderà, dopo molte incertezze - dipese dal
diffondersi di notizie contrastanti, nebulose nei loro significati e
insuscettibili di costituire la base di provvedimenti consapevoli -,
il Governo ha approvato il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13
(abrogato, in parte, dall'art. 5 del decreto-legge 25 marzo 2020, n.
19). È l'atto avente forza di legge-base, che ha suscitato non poche
perplessità sul piano costituzionale, data l'indeterminatezza, in
particolare, dell'enunciato dell'art. 1, primo comma, il cui inciso
finale è il seguente: «le autorità competenti sono tenute ad
adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e
proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica». Il
secondo comma elenca talune misure tipiche, mentre l'art. 2 consente
l'adozione di ulteriori misure atipiche. A sua volta, l'art. 3
afferma che «Le misure (...) sono adottate (...) con uno o più
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della salute, sentito il Ministro dell'interno, il Ministro
della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri
Ministri competenti per materia, nonchè i Presidenti delle Regioni
competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola
Regione o alcune specifiche Regioni, ovvero il Presidente della
Conferenza dei presidenti delle Regioni, nel caso in cui riguardino
il territorio nazionale» (in proposito, ad es., G.M. Salerno).
Un federalismo malato incapace di assicurare la tenuta dei
principi, in Guida al Diritto, n. 14/2020, 8 ss., e A. Celotto,
Necessitas non habet legem?, cit., 9 ss. e 43 ss.).
b) «Preso atto dell'evolversi della situazione
epidemiologica, del carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia
e dell'incremento dei casi anche sul territorio nazionale; Preso atto
che sul territorio nazionale e, segnatamente, nella Regione Lombardia
e nella Regione Veneto, vi sono diversi comuni nei quali ricorrono i
presupposti di cui all'art. 1, comma 1, del richiamato decreto-legge»
n. 6/2020 (v. sub a), il Presidente del Consiglio dei ministri decide
di intervenire con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 23 febbraio 2020 (in pari data), il cui art. 1 reca questa
significativa rubrica: «Misure urgenti di contenimento del contagio
nei comuni delle Regioni Lombardia e Veneto».
Due sono le Regioni interessate, all'origine: Lombardia e Veneto.
I comuni indicati nell'allegato 1 ricomprendono, quanto al Veneto, il
Comune di Vò, ed è ad essi che si applicano le più drastiche
limitazioni, come si ricava dalla lettura di questi disposti: «a)
divieto di allontanamento dai comuni di cui all'allegato 1, da parte
di tutti gli individui comunque presenti negli stessi; b) divieto di
accesso nei comuni di cui all'allegato 1» (art. 1, primo comma).
Seguono ulteriori limitazioni, destinate ad essere estese all'intero
territorio nazionale.
c) «Visto che si sono verificati finora 25 casi nel
territorio della Regione del Veneto nei Comuni di Vò (PD) e di Mira
(VE) (...). Preso atto dell'evolversi della situazione epidemiologica
globale (...). Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri,
adottata nella riunione del 22 febbraio 2020, e ai sensi dell'art. 32
della legge n. 833/1978 (...)», è assunta l'ordinanza 23 febbraio
2020, sottoscritta dal Ministro della salute e dal Presidente della
Regione del Veneto. L'oggetto e': «Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19.
Regione Veneto».
d) Le limitazioni più restrittive - sono stati denominati i
relativi ambiti territoriali dalla vulgata zone rosse - sono state
confermate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1º
marzo 2020, che ha ampliato il numero degli enti territoriali
interessati (allegati 1, 2 e 3). Atto normativo, che ha anticipato il
ben più importante e significativo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, di ulteriore ampliamento della
zona de qua (Allargata la «zona rossa» e inasprite le azioni di
contenimento dell'infezione, in Guida al Diritto, n. 14/2020, 46
ss.).
Ai fini del presente giudizio, pare sufficiente richiamare
qualche essenziale disposto, il quale consente, fin d'ora, di
chiarire quali sono stati gli enti territoriali colpiti da singolari
limiti restrittivi e di che trattasi.
Ebbene, «Ritenuto necessario procedere a una rimodulazione delle
aree nonchè individuare ulteriori misure a carattere nazionale», il
Presidente del Consiglio dei ministri decreta - per il tramite
dell'art. 1, primo comma - che «Allo scopo di contrastare e di
contenere il diffondersi del virus Covid-19 nella Regione Lombardia e
nelle Province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell'Ernia, Rimini,
Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola,
Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti
misure», tra le quali si segnalano - ma l'elenco è lungo - quelle
destinate: a «a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in
entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo,
nonchè all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni
di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute, è consentito
il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza»; a
porre un «c) divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o
dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero
risultati positivi al virus» (a puro titolo esemplificativo delle
limitazioni di talune essenziali libertà, costituzionalmente
previste e tutelate, v., ad es., T. Padovani, Lotta al Coronavirus:
le norme penali in «collisione» con la Costituzione, in Guida al
Diritto, n. 23, 23 maggio 2020, 8 ss., ed E. Fragasso jr, Il processo
penale a distanza, la Costituzione ed i provvedimenti emergenziali
contro la Covid-19, in dis Crimen, 22 giugno 2020, con ampie
riflessioni sul sistema delle fonti).
Si è notato, in proposito, che «Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, individua zone geografiche
diverse e misure ad hoc in base al livello di 'rischiò
corrispondente. Sono previste: misure di contenimento del contagio
nella 'zona rossà; misure per il contrasto e il contenimento nel
territorio nazionale; misure di informazione e prevenzione
sull'intero territorio nazionale; un piano di monitoraggio» (G.
Buffone, Chiusi musei e locali per evitare interazioni in tutto il
territorio, in Guida al Diritto, n. 14, 21 marzo 2020, 54-55). In
forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 marzo
2020, «Tutta l'Italia diventa cosiddetta 'zona rossa'» (ivi, 55). In
ogni caso, rimane fermo che le «prime 'zone rossè (lombarde e
veneta)» sono state «istituite col decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2020, attuativo del coevo
decreto-legge n. 6/2020» (A. Natalini, In fuga dal virus: cosa
rischia chi viola la «zona rossa», in Guida al Diritto, n. 14, 21
marzo 2020, 69, il quale dà conto delle «misure tipiche attuate
inizialmente per la sola 'zona rossà, lombarda e veneta»: ivi, 70).
e) Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
aprile 2020 - recante «Ulteriori disposizioni attuative del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 maggio 2020, n. 35 - ha stabilito che «le disposizioni
del presente decreto producono effetto dalla data del 14 aprile 2020
e sono efficaci fino al 3 maggio 2020» (art. 8, primo comma - dal 4
maggio ha inizio la cosiddetta fase 2). Inoltre, che «Dalla data di
efficacia delle disposizioni del presente decreto cessano di produrre
effetti il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo
2020 (...)» (secondo comma); mentre, «Si continuano ad applicare le
misure di contenimento più restrittive adottate dalle Regioni, anche
d'intesa con il Ministro della salute, relative a specifiche aree del
territorio regionale» (terzo comma).
In breve, stando alla normativa statale, la Regione Veneto è
stata interessata dalle zone rosse a partire dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 febbraio 2020 (v. sub b). Il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 è
rimasto in vigore fino al 13 aprile 2020, per un periodo di tempo
superiore ai «trenta giorni consecutivi (di cui parla l'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020). Tuttavia, la Regione Veneto, per parte
sua, ha provveduto con ordinanze, rimaste in vigore fino alla
chiusura della fase 1, vale a dire fino a domenica 3 maggio 2020:
rese possibili da specifiche disposizioni facoltizzanti «misure
ulteriormente restrittive» (art. 3, primo comma, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, nonchè art. 8, terzo comma, decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 10 aprile 2020, poc'anzi
citato).
f) Già si è richiamato il testo dell'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020 (v. sub 3). In ragione del rinvio disposto
all'art. 18, sesto comma, del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, ai
fini dell'individuazione dei «Comuni delle Province» interessate,
esse sono quelle di «Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza»
(sono indicate nel testo del citato sesto comma e nella rubrica
dell'art. 112). Rientrano, inoltre, nel novero dei beneficiari «i
comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi».
In particolare, ai sensi dell'art. 1 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, sono considerate zone rosse
anche le Province di Padova, Treviso e Venezia. Pure ad esse si
riferisce l'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020, nel testo
pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della Gazzetta Ufficiale
del 19 maggio 2020, 128. Senonchè, come accennato (sub. 3), con una
determinazione, denominata formalmente Avviso di rettifica, si è
espunto dalla rubrica dell'art. 112 e dal suo testo ogni riferimento
ai «Comuni dichiarati zona rossa», con la conseguenza che,
beneficiari delle provvidenze saranno soltanto i «Comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza» e non, anche, delle «Province di Padova, Treviso e
Venezia», in evidente contrasto con il noto brocardo ceteris paribus.
Con un autonomo ricorso, la Regione Veneto ha impugnato l'art.
112 del decreto-legge n. 34/2020, sul presupposto che l'Avviso di
rettifica indicato in epigrafe sia conforme a legge, e ha dedotto la
violazione degli articoli 3, 5, 114, 118 e 119 Cost. In questa sede,
invece, intende sollevare conflitto di attribuzioni, dal momento che
l'atto de quo appare caratterizzato da difetti tali -rispetto a quel
che una rettifica rappresenta: «Modifica volta all'eliminazione di
errori» (Il Piccolo Rizzoli Larousse, Milano, 2004, ad vocem) - da
farlo apparire, ed essere, esorbitante, ove si considerino le
attribuzioni spettanti allo Stato ed alle Regioni, che possono agire
anche ai sensi dell'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Diritto

I) Violazione dell'art. 77 Cost.
1) Se è vero, sotto molteplici aspetti, che nihil sub sole novi,
è vero, altresì, che è largamente condivisa l'opinione, secondo
cui la pandemia, di fronte alla quale si è venuto a trovare il
Paese, non replica alcunchè, perchè rappresenta un fenomeno del
tutto singolare. È certo, poi, che non si è diffuso ovunque con la
medesima intensità, tant'è vero che contagi e lutti si sono
abbattuti in maggior misura su alcune Regioni che su altre, con
conseguenze scontate sul piano sanitario, economico e sociale. Il che
ha determinato un ineguale sforzo, da parte dei vari sistemi sanitari
regionali, ed un comparativamente ineguale ricorso a disponibilità
finanziarie. Da qui una lapalissiana conseguenza: quella di
intervenire, attraverso un Fondo specifico, «con una dotazione di 200
milioni di euro per l'anno 2020, in favore dei predetti Comuni»: ivi
compresi quelli facenti parte delle Province di Padova, Treviso e
Venezia, inclusi nelle zone rosse. Questo era stabilito - come si è
visto - dall'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, Supplemento ordinario n. 21, del 19 maggio 2020,
n. 128.
Nella Gazzetta Ufficiale del 20 maggio 2020, n. 129, è comparso,
però, un «Comunicato relativo al decreto-legge 19 maggio 2020, n.
34», contenente un Avviso di rettifica, il quale non ha prodotto gli
effetti propri di una rettifica, rispetto all'enunciato rettificato,
sebbene una evidente alterazione del decisum: vale a dire, della
«deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione
del 13 maggio 2020» (come si legge nelle premesse del citato
decreto-legge), sei giorni prima.
2) Da tempo, il sistema delle fonti è stato deturpato da prassi
(denominate, normalmente, cosi'), che nulla hanno a che fare con il
dettato costituzionale. Recentemente, sono divenuti incerti,
addirittura, i luoghi e i tempi, in cui sono state formate ed assunte
le deliberazioni. L'espressione «salvo intese» documenta una crisi,
che incide sulla sostanza della forma di Governo, di cui si discute
quotidianamente, sorpresi ed inorriditi.
Il che non sfugge, affatto, all'opinione pubblica, la quale è
messa nelle condizioni di leggere questo resoconto: «Un decreto
inafferrabile e mutante come una creatura esoterica. Viene
annunciato, ma fino a sera non esisteva. O meglio, è assemblato un
mattoncino alla volta, come il Lego. E sarà diverso -integrato,
cucito e ricucito - da quello descritto a grandi linee, molto a
grandi linee, dal Presidente del Consiglio sabato a mezzanotte nella
più bizzarra delle comunicazioni» (S. Folli, Il destino comune che
ci manca, in la Repubblica, 23 marzo 2020, 1).
Non si tratta che di un esempio - banalissimo -, ma
significativo, là dove si parla di «decreto inafferrabile e
mutante», che suscita, a dir poco, imbarazzo, per quanto se ne
possano spiegare le ragioni, riconducibili a una incerta, non
definita e non rigorosa funzione di indirizzo politico. Le
disfunzioni di tal genere si sono già ripercosse, in passato, sulle
istituzioni. E codesta Ecc.ma Corte ha dovuto intervenire, quando
anche l'ultimo dei moniti è andato deluso: con la notissima sentenza
n. 360/1996. Questa è una vicenda, per molti aspetti, esemplare,
perchè ne ha sottolineato la gravità un'autorevole dottrina, i cui
rilievi valgono anche per il tempo presente.
Ebbene, a suo tempo, si è scritto che «sia nel senso
quantitativo che nel senso qualitativo, la decretazione legislativa
d'urgenza rappresenta ormai - per eccellenza - il punto saliente del
distacco riscontrabile fra la realtà delle fonti normative e il
modello immaginato o presupposto dai costituenti». Si è aggiunto,
poi, che «Nel corso degli anni (...) si sono formate interpretazioni
e applicazioni assai lassiste, sia da parte del Governo, del
Parlamento e dello stesso Presidente della Repubblica, sia nella
letteratura costituzionalistica». Per non dire, infine, del fatto che
«la decretazione legislativa d'urgenza rappresenta un fattore di
profonda incertezza del diritto» (L. Paladin, Le fonti del diritto
italiano, il Mulino, Bologna, 1996, 241, 242 e 251).
Pure oggi, abbiamo a che fare con una serie alluvionale di questi
atti aventi forza di legge (per non dire dei dpcm), i cui ritmi
convulsi di elaborazione ed approvazione non possono discostarsi, a
tal punto, dalla legge fondamentale, da apparire, rispetto ad essa,
avulsi. Ed è appena il caso di ricordare che i decreti-legge sono
adottati dal Governo «sotto la sua responsabilita'» (art. 77, secondo
comma, Cost.): che è sia di carattere politico, sia di carattere
giuridico. Per questo, ne deve essere chiara la matrice, limpido il
percorso, indiscutibile la riferibilità dell'atto a chi ne è e deve
essere - Costituzione alla mano - l'autore, collegiahnente.
3) Non a caso, il legislatore ha dettato una disciplina rigorosa,
in tema di «Rettifiche di errori e di omissioni», con l'art. 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, il
cui secondo comma precisa che «Gli errori e le omissioni vengono
rettificati nei casi e secondo le modalità previsti dal regolamento
di esecuzione del presente testo unico».
A sua volta, con decreto del Presidente della Repubblica 14 marzo
1986, n. 217, è stato emanato il regolamento. L'art. 14 si occupa
degli «Errori di stampa influenti sul contenuto normativo degli atti
pubblicati». In questo caso, «Qualora il testo di un atto normativo
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale presenti difformità, rispetto al
relativo originale, tali da determinare l'apparente entrata in vigore
di norme da esso non previste oppure la mancata entrata in vigore di
norme da esso previste, il Guardasigilli ne ordina la pubblicazione
(...)». A sua volta, l'art. 15 dispone circa gli «Errori occorsi
nella promulgazione delle leggi o nella emanazione dei decreti del
Presidente della Repubblica». Deve trattarsi di «difformità nel
testo effettivamente approvato dal Parlamento o dal Consiglio dei
ministri» ed è richiesto che «tale difformità influisca sul
contenuto normativo dell'atto»: se così è, «si provvede alla
correzione», la quale è escluso che possa assumere un rilievo
sostanziale, riguardante la statuizione dell'organo competente, che
ha deliberato.
È quel che si desume, a lume di buon senso, dai citati disposti,
dalle più elementari nozioni attinenti la forma di Governo, dall'id
quod plerumque accidit.
4) Dell'argomento, si è occupata, in altra occasione, codesta
Ecc.ma Corte, con osservazioni lineari, di cui qui si dà qualche
cenno.
I più felici chiarimenti sono offerti, ad esempio, dalla lettura
della sent. n. 152/1994. Il caso era il seguente: Tizio è imputato
dei reati previsti dagli articoli 13 e 14 della legge n. 615/1966
(Provvedimenti contro l'inquinamento atmosferico) per fatti commessi
prima dell'entrata in vigore del nuovo Codice della strada (di cui al
decreto legislativo n. 285/1992). La disposizione oggetto del
giudizio è l'art. 231, cui è stato riferito un avviso di rettifica,
il quale ha inserito l'inciso «limitatamente al Capo VI», all'interno
della formula di abrogazione, che, altrimenti, avrebbe coinvolto
l'intera legge 13 luglio 1966, n. 615».
Per parte sua, «Il giudice a quo, nel ricordare che a seguito del
citato avviso di rettifica la legge n. 615 del 1966 risulta abrogata,
non più in toto, ma (...) nel solo Capo VI (...), rileva (...) che
l'inconveniente causato dall'errata formulazione dell'art. 231
avrebbe dovuto essere eliminato attraverso l'adozione di un altro
atto dotato di forza di legge, e non già attraverso un avviso di
rettifica privo di forza di legge, di data, di partenità e di
sottoscrizione. Quest'ultimo atto, sottolinea il giudice a quo, deve
essere impiegato solo per correggere veri e propri errori materiali
occorsi nella redazione del testo di una legge, e non già, come
sembra sia avvenuto nel caso, quando il testo di legge riveli
incongruenze di contenuto» (n. 1 del Ritenuto in fatto).
Quel che segue rileva sotto un duplice punto di vista. Da un
lato, l'Avvocatura generale dello Stato concorda con la tesi
sostenuta dal remittente circa la nozione di avviso di rettifica, dal
momento che «(...) con l'avviso di rettifica censurato non si è
apportata alcuna innovazione nell'ordinamento, nè si è inteso
correggere un'incongruenza legislativa, ma si è semplicemente voluto
rettificare un mero errore materiale connesso all'omissione di
determinate parole» (n. 2 del Ritenuto in fatto). Ma v'è di più e
di senz'altro decisivo: «A riprova di ciò (...), vale il rilievo che
quel che si è introdotto con tale rettifica era già implicito nella
norma corretta ed era desumibile dalla stessa attraverso
un'interpretazione sistematica. Infatti, considerato che l'art. 231
è contenuto nel Codice della strada, l'abrogazione della legge n.
615 del 1966 non avrebbe potuto riguardare altro che l'inquinamento
connesso alla circolazione dei veicoli a motore» (ivi).
D'altro lato, la Corte osserva che, così posta, la questione non
riguarda la legittimità costituzionale del decreto legislativo,
poichè «(...) è in realtà quest'ultimo avviso l'effettivo oggetto
del giudizio promosso dal medesimo giudice rimettente»; avviso
(comunicato), «il quale è frutto di un'operazione rientrante fra le
attività imputate alla responsabilità del Presidente del Consiglio
dei ministri, attività che in nessun caso si conclude con atti
qualificabili come aventi valore di legge, anche ai soli fini del
radicamento presso questa Corte del giudizio di legittimità
costituzionale» (n. 2 del Considerato in diritto). Aggiunge la Corte,
che l'essere, quella erroneamente indicata, «un'abrogazione
'apparentè, lo si sarebbe potuto «dedurre in via interpretativa» dai
criteri direttivi fissati nella legge di delega 13 giugno 1991, n.
190 (ivi). Il che induce ad affermare - poste simili premesse - che
«(...) non si può in alcun modo dubitare che l'errore si è
verificato, non nel momento della formazione dell'atto legislativo,
ma in quello successivo della sua comunicazione (...)» (ivi).
Se così è, la questione sollevata in via incidentale è
inammissibile, perchè non concerne una legge o un atto avente forza
di legge, fermo restando -nota conclusivamente la Corte - che «(...)
il sindacato della Corte costituzionale può essere attivato dai
titolari del potere legislativo soltanto nelle evenienze suscettive
di configurare ipotesi di conflitto di attribuzione» (ivi). quel che
accade nell'odierno giudizio.
Ad altro, ma significativo proposito, con la sentenza n. 5/2014
si è ribadito che la rettifica non può avere ad oggetto
«incongruenze di contenuto» (sent. n. 152/1994). Infatti, «In
proposito è importante ricordare che, in un comunicato del 22
ottobre 2010 del Ministero della difesa, il Ministro aveva reso noto
che l'inserimento del decreto legislativo n. 43 del 1948 tra le norme
da abrogare elencate nell'art. 2268 del decreto legislativo n. 66 del
2010 era erroneo. Conseguentemente, l'Ufficio legislativo del
Ministero della difesa ne aveva 'proposto la correzione con procedura
di rettifica di errore materiale da pubblicare nella Gazzetta
Ufficiale, ma questa soluzione non era stata condivisa dall'Ufficio
legislativo del Dipartimento per la semplificazione normativa,
co-proponente del Codice» (sent. n. 5/2014, n. 6.3. del Considerato
in diritto).
Nella Gazzetta Ufficiale, 3ª Serie speciale - n. 18, del 6 maggio
2017, si legge - in merito all'avviso di rettifica della legge
regionale 25 ottobre 2016, n. 19, del Piemonte - che, «A seguito di
mero errore materiale (...), è stato erroneamente riportato il
riferimento al comma 2 anzichè al comma 3». Per un principio di
prova della fondatezza del conflitto.
5) Se ne desume, a chiare lettere, tra l'altro:
che un avviso di rettifica non può correggere la
formulazione errata di un disposto, quando la medesima riguarda il
contenuto di un atto nommtivo;
in tal caso, è indispensabile intervenga una deliberazione
ad hoc dell'organo competente: Governo o Parlamento;
infatti, con l'avviso di rettifica si possono correggere
soltanto errori materiali, che hanno travisato la volontà del
deliberante;
ci si trova di fronte a una mera rettifica e non a
incongruenze di contenuto, allorchè la stessa è riconducibile a un
enunciato esistente (ricavato o attraverso l'interpretazione
sistematica o perchè contenuto in una delega legislativa, ad
esempio) e vigente, già posto dal legislatore: il che esclude ogni
innovazione dell'ordinamento;
ove l'impugnativa attenga a un avviso di rettifica - che non
è atto legislativo, ma del Guardasigilli (art. 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 217/1986) o del Presidente del
Consiglio dei ministri (art. 15) -, essa può essere proposta
attraverso un conflitto di attribuzioni.
6) A parere della Regione Veneto, l'Avviso di rettifica - di cui
al Comunicato apparso nella Gazzetta Ufficiale del 20 maggio 2020, n.
129 - non possiede i caratteri che sia la relativa disciplina
giuridica (art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1092/1985 e articoli 14 e 15 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 217/1986), sia la giurisprudenza costituzionale hanno
limpidamente delineato.
Infatti, nulla è dato sapere circa la data, la paternità e la
sottoscrizione del nuovo enunciato (volendo esprimersi con le parole
del giudice rimettente, nella causa decisa con la sentenza n.
152/1994).
In secondo luogo, se di errore materiale si tratta - ma non è,
all'evidenza, così, per quel che si dirà tra un istante -, c'è da
osservare che tra la deliberazione del Consiglio dei ministri (del 13
maggio 2020) e la rettifica (del 20 maggio 2020) è trascorso un
tempo non breve, per verificare se i comuni de quibus dovessero
essere ammessi oppure no a godere delle risorse stanziate dall'art.
112 del decreto-legge n. 34/2020. Si trattava e si tratta - come i
fatti hanno dimostrato - di una questione politicamente rilevante, ad
alta tensione.
In terzo luogo, il citato Avviso contiene due ulteriori
rettifiche, che non hanno nulla di innovativo: nel senso che all'art.
226, l' comma, si indicano le procedure, cui far ricorso,
relativamente al «Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD)
2014-2020», che concerne il decisum, la cui omissione può essere
dipesa da un'imprecisione puramente tecnica; mentre all'art.
249, primo comma, si sostituisce il rinvio all'art. 250 con il rinvio
all'art. 247.
In quarto luogo, la modifica in questione - di cui qui si discute
e di cui si mette in dubbio la legittimità - è di ben altra natura,
come si ricava dalla più piana e lineare lettura del testo
dell'Avviso di rettifica.
In quinto luogo, il testo originario dell'art. 112 è coerente
con quanto in precedenza stabilito dallo Stato: in particolare, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 (v. sub 4 del fatto).
In sesto luogo, l'Avviso di rettifica non è tale - perchè non
corregge un errore materiale -, in quanto la scelta operata è priva
di motivazione, che avrebbe dovuto essere resa esplicita, allo scopo
di rendere palesi le ragioni di quello che è apparso ed è una sorta
di stralcio sanzionatorio.
In settimo luogo, non è azzardato supporre che la rettifica sia
avvenuta senza che la stessa sia stata sottoposta, a conferma di
quanto stabilito effettivamente dal Consiglio dei ministri, al
Presidente del Consiglio (giurista di professione) e al Ministro per
le Regioni, entrambi ben consapevoli di quanto per l'innanzi da essi
stessi deciso in merito alle zone rosse.
In ottavo luogo, se l'estromissione dei comuni ricadenti nelle
zone rosse delle Province di Padova, Treviso e Venezia fosse stata
deliberata il giorno della seduta del Consiglio dei ministri (il 13
maggio 2020), c'è da credere che la notizia, nel frattempo (fino al
19 maggio 2020), sarebbe trapelata: ma così non è stato.
Infine, non è possibile desumere da altro testo normativo
vigente (anzi, da quelli vigenti si evince l'esatto contrario) o in
forza di un'interpretazione sistematica quel che la rettifica
dispone. Appunto, dispone diversamente, sul piano sostanziale,
rispetto al testo rettificato.
7) Sulla base delle considerazioni svolte, la Regione Veneto
ritiene che l'Avviso di rettifica (relativo al decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale del 20 maggio 2020, n. 129, violi l'art. 77 Cost., dal
momento che ha introdotto una modifica dell'enunciato dell'art. 112
del decreto-legge n. 34/2020 in forma non legislativa.
A questo profilo di illegittimità, che riguarda la forma
dell'atto, altri se ne collegano, tutti connessi a lesioni
sostanziali della legge fondamentale.
II. Violazione dell'art. 3 Cost.
La vicenda descritta deve essere valutata, in primo luogo, alla
luce del paramentro costituzionale fissato dall'art. 3, primo comma.
a) La Regione Veneto è consapevole della circostanza che la
censura «non» deve assumere «autonomo rilievo rispetto alle altre»,
ma deve essere tale da rendere manifesto «un vulnus alla sfera di
competenza» sua propria, che - nel caso di specie - riguarda, tra
l'altro, l'autonomia amministrativa e finanziaria, di cui agli
articoli 118 e 119 Cost. (le citazioni sono riprese dalla sentenza n.
155/2006, n. 4 del Considerato in diritto). Si tratta di una
giurisprudenza consolidata, ripetutamente ribadita: infatti, «nei
giudizi in via principale le Regioni sono legittimate a denunciare la
violazione dei parametri riguardanti il riparto di competenze tra
esse e lo Stato e possono evocarne altri soltanto ove la loro
violazione comporti una compromissione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite» (sent. n. 6/2019, n. 3 del Considerato
in diritto). Quanto ai conflitti di attribuzione, v., ad esempio,
sentenza n. 103/2004.
È richiesto, poi, che «le stesse Regioni motivino
sufficientemente in ordine ai profili di una possibile ridondanza
della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo
all'onere di operare la necessaria indicazione della specifica
competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di
tale lesione» (sent. n. 56/2020, in Guida al Diritto, n. 19, 25
aprile 2020, 104, n. 6.2. del Considerato in diritto).
Nel caso in esame, lo Stato ha deciso di erogare provvidenze
fmanziarie a favore di Comuni, colpiti in maniera particolarmente
virulenta da Covid-19. Sono state messe a dura prova le strutture
sanitarie interessate e il personale sanitario, e non solo, coinvolto
(medici, infermieri, amministrativi, volontari...). Tutto ciò ha
comportato l'erogazione di prestazioni e servizi, che hanno implicato
acquisti rilevanti, ad esempio, di beni; la riapertura di strutture
chiuse, a motivo della cosiddetta razionalizzazione della rete
ospedaliera; l'assunzione di personale, in base alle disposizioni
legislative facoltizzanti stabilite dal legislatore statale (v., ad
es., l'art. 1 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27). Le comunità
locali hanno subito danni gravissimi sul piano economico e sociale.
Alla Regione sono attribuite - oltre che una potestà legislativa
concorrente, ex art. 117, 3° comma, Cost. - una potestà
amministrativa (art. 118 Cost.) ed una finanziaria (art. 119 Cost.).
È fuori discussione che, ove i Comuni, ricompresi nella cosiddetta
zona rossa delle Province di Padova, Treviso e Venezia fossero
ammessi ad usufruire dei benefici, di cui all'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020, questi diverrebbero risorsa da includere in
una posta di bilancio, in entrata e in uscita, alla voce -
presumibilmente - «interventi di sostegno di carattere economico e
sociale connessi con l'ernergenza sanitaria Covid-19» (ex art. 112,
cit.). Dall'esclusione, consegue l'evidente menomazione di competenze
attinenti l'amministrazione e la fmanza, che la Regione Veneto fa
valere, anche ai sensi dell'art. 32, secondo comma, della legge n.
87/1953, con specifico riferimento alla sfera di autonomia - oltre
che propria - degli enti locali (v., ad es., Corte costituzionale,
sentenza n. 298/2009). Tra l'altro, l'assenza di queste
disponibilità da parte dei Comuni, l'obbligherà ad intervenire,
sottraendo, in tal modo, risorse, oggetto di proprie autonome
determinazioni, destinate a fronteggiare urgenze dell'intera
comunità regionale.
b) Con specifico riferimento al caso in esame - vale a dire, alla
questione di merito -, l'esclusione operata attraverso l'Avviso di
rettifica configura la più classica violazione dell'art. 3, primo
comma, Cost., dal momento che l'esclusione dei comuni ricadenti in
zona rossa delle Province di Padova, Treviso e Venezia (qualificate
come tali dalla normativa statale: v. sub 4 del fatto) risulta,
proprio con riferimento alle scelte operate dallo Stato,
irragionevole. Tutto ciò, ove si considerino - in linea generale -
la portata e le implicazioni del tertium comparationis, che consente
di far emergere, appunto, «la ragionevolezza delle classificazioni
legislative: ragionevolezza che non si risolve (...) nell'intrinseca
bontà delle scelte effettuate dal Parlamento, ma riguarda piuttosto
la coerenza delle differenziazioni (o delle assimilazioni) in esame,
valutata nel rapporto con il trattamento che le leggi riservino ad
altre categorie o ad altre fattispecie, comparabili con quella
contestata» (L. Paladin, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1998,
168).
Ciò che qui si lamenta è l'effetto generato dall'esclusione (o,
se si preferisce, dalla mancata inclusione) di enti, che versano
nelle medesime condizioni degli enti inclusi tra i destinatari delle
risorse assegnate al fondo contemplato dall'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020: il trattamento avrebbe dovuto essere
identico, come, del resto, era previsto dall'enunciato normativo
rettificato (inutile diffondersi in richiami di una giurisprudenza
costituzionale vastissima: v., ad es., sentenza n. 68 e n. 236/2012,
nonchè, per la puntualità delle riprese, A. Ruggeri - A. Spadaro,
Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino, 2019,
140 ss.).
III. Violazione degli articoli 5, 97, 114, 118 e 119 Cost.
Si è sostenuto, con indiscutibile autorevolezza in sede
dottrinale (ci si riferisce, in particolare, a G. Berti, art. 5, in
AA.VV., Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca,
Zanichelli-I1 Foro Italiano, Bologna-Roma, 1975, 277 ss.), che da una
aggiornata lettura della Costituzione si ricava l'«annuncio (...) di
un ordine dove l'unità statale non ha più valore come unità
giuridico anuninistrativa ma acquista valore nell'unità di una
società che, obbedendo a comuni regole di condotta e di linguaggio,
si amministra mediante strutture adatte ai vari livelli e ai vari
gruppi sociali». Da ciò un corollario: tra i vari enti, le relative
comunità e gli apparati serventi esiste un continuum, destinato ad
inverarsi in presenza di situazioni comuni, che comportano
l'applicazione del principio di solidarietà, oltre che
dell'eguaglianza (ex articoli 2 e 3 Cost.).
a) Il mancato rispetto oppure la declinazione scorretta di queste
regole essenziali implica che si finisca per ledere, anzitutto, quel
che stabilisce l'art. 5 Cost., là dove il medesimo impone di
coordinare fra loro il principio autonomistico (e pluralistico) e il
principio unitario. Nel caso in esame, il vulnus è indiscutibile,
dal momento che l'esclusione dal Fondo - a parità di condizioni -
produce il singolare effetto di beneficare due volte le comunità
territoriali ammesse: per la parte spettante e per quella, non
spettante, acquisita a carico dei beneficiari illegittimamente
esclusi; di discriminare le relative popolazioni; di obbligare la
Regione ad attivarsi per, quantomeno, ridurre lo svantaggio derivante
da quel che è illegittimamente stabilito dall'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020. Il che comporta - a parere della Regione
Veneto - una lesione - proprio da parte dello Stato, garante
dell'unità della Repubblica - del relativo principio, perchè
riserva trattamenti differenziati a centri di autonomia, che versano
nelle medesime condizioni. E l'impoverimento economico-finanziario,
determinato da una irragionevole sottrazione di risorse, comporta,
paradossalmente, che venga disattesa l'uniformità di regime
giuridico, quando essa è essenziale. È un rilievo, che pare
scontato a lume di buon senso; fondato, peraltro, su una
articolatissima giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che ha
sistematicamente ricavato, dalle singole fattispecie concrete, una
lettura dinamica e aggiornata dell'art. 5 Cost. [v., ad es., F.
Benelli, Art. 5, in AA.VV., Commentarlo breve alla Costituzione, a
cura di S. Bartole e R. Bin, Cedam, Padova, 2008, spec. 51, nonchè
Corte costituzionale, sentenza n. 171/2018, ove si valorizza, se in
presenza di fattispecie diseguali, l'apporto collaborativo delle
Regioni. Infatti, ferme restando le «linee di indirizzo e
coordinamento tracciate a livello centrale (...). Quanto affermato,
nondimeno, non esclude che, al fine di assicurare la partecipazione
dei diversi livelli di Governo coinvolti, l'esercizio delle funzioni
amministrative sia improntato al rispetto del principio di leale
collaborazione (sentenza n. 58 del 2007). Le esigenze di una
disciplina unitaria, d'altronde, in un ordinamento a struttura
regionalista fondato sui principi di cui all'art. 5 Cost., non
possono ignorare la tutela delle autonomie territoriali, attraverso
strumenti idonei a fornire risposte pragmatiche e sufficientemente
flessibili, specie nei casi nei quali lo Stato, pur nell'esercizio di
sue competenze esclusive, interferisce con materie attribuite alle
Regioni (sentenza n. 61 del 2018)»: n. 7.3.2. del Considerato in
diritto, quale sorta di prova a contrario].
b) È leso, quindi, l'art. 97 Cost., che ha ad oggetto il buon
Governo e la buona amministrazione, cui attende la legge n. 241/1990,
ove seriamente intesa. Riguarda, inoltre, l'imparzialità,
platealmente disattesa dall'Avviso di rettifica, che disciplina
qualunque funzione amministrativa.
c) A questi fondamentali disposti si ricollega l'intero Titolo V
della Parte II della Costituzione. In primo luogo, l'art. 114, il
quale ha ad oggetto la Repubblica e le sue articolazioni essenziali.
Ove le si discrimini irragionevolmente, viene meno il necessario
coordinamento imparziale delle competenze, le quali saranno
esercitate dagli enti territoriali interessati (nel caso concreto,
dal continuum rappresentato dai comuni ricadenti nelle zone rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia, da un lato, e dalla
Regione Veneto, dall'altro) in condizioni comparativamente degradate;
tuttavia, ingiustificate, essendo noto che - come ha stabilito il
Giudice delle leggi - l'art. 114 Cost. non comporta, affatto, una
totale equiparazione fra enti. Equiparazione indispensabile, quando
identiche sono le condizioni di fatto e allorchè il discorso cade su
enti della medesima specie: nel caso, su Comuni.
d) Sotto quest'ultimo aspetto, ne soffre, pure, l'art. 118 Cost.,
in quanto non sono rispettati i «principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza». L'interferenza nell'esercizio delle
funzioni amministrative locali incide sul fatto che «Il comune deve
perciò essere considerato prioritariamente rispetto ad ogni altro
ente, nel momento in cui si tratta di decidere dell'allocazione delle
funzioni amministrative, comportando ogni diversa soluzione un
particolare onere di motivazione in capo al legislatore (...)» (L.
Coen, art. 118, in AA.VV., Commentario breve alla Costituzione, cit.,
1066, con richiami di dottrina e giurisprudenza, che paiono tuttora
esemplari). Innegabile, nel caso concreto, la menomazione di questa
potestà, che ha ad oggetto - come si è visto - «interventi di
sostegno di carattere economico e sociale» spettanti - ai sensi
dell'art. 112 cit. - ai Comuni.
e) Infine, è violato I'art. 119 Cost. Infatti, in gioco ci sono
dotazioni finanziarie, che non transiteranno nei bilanci dei Comuni,
inclusi nelle zone rosse delle Province di Padova, Treviso e Venezia.
Se così è, non è affatto vero, per una certa misura -
corrispondente al mancato beneficio -, che «I comuni (...) hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa». Inutile dire, poi, come
si è rilevato (v. sub 1), che questa sopravvenuta carenza dovrà
verosimilmente essere, almeno in parte, rimediata dalla Regione
Veneto, la quale subirà una illegittima compressione dell'autonomia
fmanziaria propria. A motivo di una perversa attuazione - pare di
poter dire - del principio dei vasi comunicanti.

P.Q.M.

La Regione Veneto chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale
dichiari che non spetta allo Stato modificare un atto avente forza di
legge attraverso il ricorso a uno strumento non legislativo, quale è
l'Avviso di rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - del 20 maggio 2020, n. 129, di pretesa modifica dell'art.
112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34; e che, pertanto, lo
annulli, per violazione dell'art. 77 Cost., nonchè degli articoli 3,
5, 97, 114, 118 e 119 Cost.
Con l'originale del ricorso si depositano i seguenti atti e
documenti:
1. copia conforme all'originale della delibera della Giunta
regionale del Veneto di autorizzazione all'impugnazione;
2. copia dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n.
34, pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della Gazzetta
Ufficiale, 19 maggio 2020, 128;
3. copia dell'Avviso di rettifica, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 20 maggio 2020, n. 129.
Padova - Roma, 9 luglio 2020

avv. prof. Bertolissi - avv. Botteon - avv. Manzi