1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 maggio 1990
N. 15 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 maggio 1990 (della regione Toscana) Agricoltura - Disposizioni di adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del Consiglio delle Comunita' europee n. 797/1985 - Finanziamenti ed aiuti finalizzati al ritiro dei seminativi dalla produzione - Domande per la concessione dei contributi - Istruttoria e controlli - Introduzione di un nuovo ruolo di intervento diretto dei Ministeri dell'agricoltura e del tesoro - Asserito contrasto con la precedente normativa incentrata sul ruolo regionale. (Decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste n. 35 dell'8 febbraio 1990, artt. 1, 8 e 9). (Cost., artt. 117 e 118, in relazione all'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977, all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752; alle deliberazioni del CIPE in ordine alla definizione e al coordinamento - ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 183/1987 - del programma degli interventi finanziari da effettuarsi nell'anno 1990; all'art. 11 della legge n. 183/1977 e all'art. 4, settimo e ottavo comma, della legge n. 86/1989). (090C0552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, sig.
Gianfranco Bartolini, autorizzato con deliberazione g.r. n. 3391 del
17 aprile 1990, rappresentato e difeso dal prof. avv. Mario P. Chiti,
ed elettivamente domiciliato in Roma, via G.B. Vico, 29, presso lo
studio dell'avv. Piero D'Amelio, come da delega in calce al presente
atto contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in
relazione al decreto del Ministero dell'agricoltura e foreste 8
febbraio 1990, n. 35, recante "Regolamento recante disposizioni di
adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro
di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del
consiglio delle Comunità europee n. 797/1985", pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, supplemento ordinario, n. 14 del 27 febbraio
1990, ed in particolare agli artt. 1, 8 e 9.
PREMESSE ISTITUZIONALI E DI FATTO
1. - Con il decreto del Ministero dell'agricoltura e foreste 8
febbraio 1990, n. 35, si è approvato il "Regolamento recante
disposizioni di adattamento alla realtà nazionale del regime di
aiuti per il ritiro di seminativi dalla produzione di cui al
regolamento CEE del consiglio delle Comunità europee n. 797/1985".
Come è precisato all'art. 1 del citato d.m. n. 35/1990, la nuova
disciplina viene assunta allo "scopo di adattare alla realtà
nazionale le disposizioni contenute nel regolamento CEE n. 797/1985
del consiglio delle Comunità europee, limitatamente al previsto
regime di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione".
Merita notare fin d'ora che le innovazioni modificano profondamente
il quadro delle disposizioni nazionali di attuazione del regolamento
CEE n. 797/1985, di cui ai decreti ministeriali 12 e 26 settembre
1985, 26 marzo 1986 e n. 34 del 16 gennaio 1989. Quest'ultimo, in
particolare, viene sostituito con l'impugnato decreto n. 35/1990 "per
tener conto - come si sostiene in premessa - dell'esperienza
acquisita durante la prima campagna di applicazione del regime di
aiuti e delle modifiche, nonchè dei chiarimenti relativi alla
normativa comunitaria". La rilevanza delle modifiche è oltremodo
significativa in riferimento al nuovo quadro delle competenze, che
alla regione Toscana appare incostituzionale, come di seguito sarà
meglio evidenziato.
2. - Il d.m. n. 35/1990 interviene nel contesto della disciplina,
essenzialmente comunitaria, rivolta al miglioramento dell'efficienza
delle strutture agricole. Norme base in materia sono, oltre al già
citato regolamento CEE n. 797/1985, il regolamento del consiglio n.
1094/1988, ed i regolamenti della commissione nn. 1272 e 1273 del
1988.
Sinora, gli interventi di attuazione della disciplina comunitaria
sono stati correttamente attribuiti nel rispetto delle competenze
istituzionali, previste dall'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977 (che
trasferisce alle regioni le funzioni amministrative relative
all'applicazione dei regolamenti delle Comunità europee, nelle
materie di loro competenza) e dall'art. 5 della legge 8 novembre
1986, n. 752, recante "Legge pluriennale per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura" (in riferimento specifico agli
interventi previsti dal regolamento CEE n. 797/1985).
Tale quadro normativo ed operativo è stato ribadito e meglio
precisato a seguito dell'entrata in vigore della legge 16 aprile
1983, n. 183, concernente il coordinamento delle politiche
riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. È
stato infatti istituito il fondo di rotazione per l'attuazione delle
politiche comunitarie (la cui organizzazione e le cui procedure sono
ora regolate con il d.P.R. 29 dicembre 1988, n. 568) ed il CIPE ha
determinato il programma degli interventi finanziari da effettuarsi
mediante il concorso comunitario.
In particolare, il CIPE ha deliberato in data 12 settembre 1989 il
fabbisogno finanziario, statale e regionale, connesso all'attuazione
delle politiche comunitarie; e di recente con deliberazione 15 marzo
1990 - ovvero di pochi giorni successivo al decreto impugnato - ha
definito le linee di intervento ed i collegati volumi finanziari per
il settore "agricoltura".
La legge n. 183/1987 e, più organicamente, la legge 9 marzo 1989,
n. 86 (recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli
abblighi comunitari"), hanno poi esteso le competenze delle regioni
sia speciali che ordinarie per l'attuazione delle direttive
comunitarie e per l'attuazione degli atti normativi comunitari in via
amministrativa (rispettivamente art. 9 della legge n. 86/1989; e art.
11 della legge n. 183/1987 e art. 4, settimo e ottavo comma, della
legge n. 86/1989).
3. - Dal richiamato quadro normativo risulta:
a) la competenza regionale in ordine all'applicazione dei
regolamenti comunitai; nel caso, in materia di agricoltura;
b) la specifica responsabilità regionale per l'attuazione del
regolamento CEE n. 797/1985, ivi compresi gli interventi finanziari;
c) le modalità dei trasferimenti finanziari alle regioni
attraverso il fondo di rotazione citato;
d) l'insussistenza di alcune delle situazioni previste all'art.
71 del d.P.R. n. 616/1977, che possono giustificare il permanere
delle competenze statali; ed in particolare l'insussistenza della
situazione ivi definita "interventi di interesse nazionale per la
regolazione del mercato agricolo".
Svolgendo più analiticamente questi punti, è ben noto - anche
alla luce della copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale -
l'ampio margine riconosciuto agli interventi regionali. Come è
scritto nella sentenza n. 433/1987: "la materia 'agricolturà assume
un autonomo e distinto rilievo rispetto alla 'politica (o
regolazione) dei prezzi e dei mercatì in quanto riguarda
direttamente la produzione e le strutture produttive (programmazione
della produzione, interventi sulle dimensioni produttive,
riconversioni, ecc.). Ciò significa che, contrariamente a quel che
suppone l'avvocatura dello Stato, ai fini della ripartizione delle
competenze tra Stato e regioni (o province autonome), gli interventi
diretti sulla struttura degli operatori economici o delle unità
produttive, anche se questi ultimi si collocano ovviamente sul lato
dell'offerta dei prodotti, non possono essere confusi con quelli sul
mercato, vale a dire con gli interventi immediatamente incidentali
sullo sbocco finale di una determinata produzione e, come tali,
direttamente attinenti all'incontro tra domanda e offerta, oltrechè
ai relativi termini e prezzi (costi di produzione, prezzi finali,
ecc.)".
Alla luce di questi principi, il regolamento CEE n. 797/1985 e la
connessa altra normativa sono finalizzati ad interventi strutturali,
che non possono in alcun modo essere confusi con interventi relativi
a prezzi e termini del mercato agricolo.
La Corte è ben attenta a tenere distinti i due problemi perchè
altrimenti si rischierebbe di arrivare "a definizioni della materia
in grado di vanificare del tutto la competenza regionale in
agricoltura, per il semplice fatto che ogni attività agricola è in
definitiva strumentale rispetto al mercato" (sentenza n. 433/1987
cit.). Così come è attenta a riconoscere elementi di
procedimentalizzazione dell'interesse nazionale (sentenza n.
994/1988), nel caso del tutto assente.
Per quanto riguarda poi specificamente l'attuazione delregolamento
CEE n. 797/1985 e successive modificazioni ed integrazioni, il ruolo
regionale è stato sinora primario ed incontestato.
Come già richiamato, l'art. 5 della legge n. 752/1986 prevede che
le regioni e le province autonome siano i soggetti attuatori di
questa politica comunitaria relativa la miglioramento dell'efficienza
delle strutture agrarie.
Le deliberazioni CIPE del 12 settembre 1989 e del 15 marzo 1990
confermano tale assunto, riconoscendo per il 1990 alle regioni un
ruolo assolutamente predominante nell'attuazione dei regolamenti CEE.
Ad esse spettano per l'anno in corso 661,800 miliardi, di cui 403 per
l'attuazione del solo regolamento CEE n. 797/1985; nel mentre al
Ministero dell'agricoltura ed all'A.I.M.A. spettano - per la
realizzazione di particolari interventi orizzontali o interregionali
- solo 83 miliardi complessivi e 10 per il citato regolamento; così
come il Fondo di rotazione provvederà direttamente per complessivi
155 miliardi, di cui 75 per il medesimo regolamento.
Proprio nella specifica materia considerata - aiuti per il ritiro
di seminativi dalla produzione - lo stesso Ministero dell'agricoltura
aveva,del resto, sempre riconosciuto la competenza in materia delle
regioni e delle province autonome. Così, anche nel citato decreto
ministeriale 16 gennaio 1989, n. 34, sul medesimo tema ed ora
sostituito, è scritto esplicitamente (art. 1, secondo comma) che
"l'intervento è attuato dalle regioni a statuto ordinario, dalle
regioni a statuto speciale e dalle province autonome di Trento e
Bolzano". In conseguenza, l'intera procedura - istruzione, decisione,
controllo sulle aziende - era affidata alle regioni.
4. - Con il decreto ministeriale 8 febbraio 1990, n. 35, qui
impugnato, il Ministero dell'agricoltura modifica inopinatamente il
qudro normativo delle competenze relativamente al regime degli aiuti
per il ritiro dei seminativi dalla produzione. Nessun mutamento nella
regolamentazione comunitaria e nazionale è di recente intervenuto,
sì che appare ingiustificabile l'appropriazione di competenze da
parte del Ministero dell'agricoltura in spregio ai richiamati
principi sull'applicazione dei regolamenti comunitari e sulla
specifica materia del miglioramento dell'efficienza delle strutture
agricole.
Ad unica motivazione - invero del tutto generica e comunque tale
da non poter alterare l'ordine istituzionale delle competenze - la
premessa del decreto riporta la criptica frase: "Considerata la
necessità di sostituirlo (il d.m. n. 34/1989) con il presente
provvedimento a valere dalla compagna 1989/90 per tener conto
dell'esperienza acquisita durante la prima campagna di applicazione
del regime di aiuti). Nonchè, un vago riferimento a non meglio
precisati "chiarimenti relativi alla normativa comunitaria" ( sic).
Una prospettiva, come si può vedere, più consona ad un rapporto
di gerarchia in cui il superiore, considerato il preteso cattivo
funzionamento degli organi sottordinati, avoca a sè le relative
competenze. Configurazione che, già recessiva nell'ambito di una
medesima amministrazione, è ovviamente del tutto inconferente nei
rapporti Stato-regioni.
5. - Pur se l'intero d.m. 8 febbraio 1990, n. 35, appare ispirato
ad un modello organizzativo e procedimentale non conforme a
Costituzione, tre appaiono i punti maggiormente criticabili. Si
tratta di quanto previsto agli artt. 1, 8 e 9, che saranno dunque
presi in considerazione analiticamente per dimostrarne
l'illegittimità.
I. - Illegittimità dell'art. 1, secondo comma, del d.m. 8
febbraio 1990, n. 35, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in riferimento all'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977;
all'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n. 752; alle deliberazioni
del CIPE in ordine alla definizione e coordinamento - ai sensi
dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 183/1987 - del programma
degli interventi finanziari da effettuarsi, nel corso del 1190, con
il concorso comunitario; nonchè ai nuovi principi (art. 11 legge n.
183/1977 e art. 4, settimo e ottavo comma, della legge n. 86/1989)
sull'attuazione degli atti normativi comunitari in via amministrativa
da parte delle regioni.
Alle regioni ordinarie sono attribuite le funzioni amministrative
relative all'applicazione dei regolamenti della Comunità economica
europea, nelle materie di loro competenza (art. 6 del d.P.R. n.
616/1977). La più recente normativa nazionale in materia comunitaria
ha poi esteso tale competenza, riconoscendo alle regioni ampie
possibilità di attuare direttamente in via amministrativa gli atti
normativi comunitari (art. 11 della legge n. 183/1987 e art. 4,
settimo ed ottavo comma, della legge n. 86/1989).
In riferimento specifico all'attuazione del regolamento CEE n.
797/1985, la competenza regionale è stata costantemente confermata
dalla legislazione nazionale (legge 8 novembre 1986, n. 752, art. 5);
dalle delibere CIPE in occasione delle deliberazioni per la
definizione e coordinamento dei programmi degli interventi finanziari
da effettuarsi nel corso del 1990, con il concorso comunitario (le
più recenti sono la delibera 12 settembre 1989 e la delibera 15
marzo 1990); e dagli stessi decreti del Ministero dell'agricoltura,
fino a quello impugnato (cfr. tra gli altri i decreti ministeriali 12
e 26 settembre 1985 e 16 gennaio 1989, n. 34).
Su queste circostanze ci si è dilungati nelle premesse, sì che
possiamo senz'altro considerarle acquisite.
L'art. 1, secondo comma, dell'impugnato d.m. n. 35/1990 rompe
l'ordine legittimo delle competenze prevedendo che "l'intervento è
attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero
del tesoro, dalle regioni a statuto ordinario, delle regioni a
statuto speciale, dalla provincia autonoma di Bolzano e
dall'A.I.M.A.".
Rispetto al sistema precedente (sul tema specifico degli aiuti al
ritiro dei seminativi dalla produzione, ribadito dal d.m. 16 gennaio
1989, n. 34, ora sostituito), affidato all'esclusiva competenza delle
regioni e delle province autonome, il d.m. n. 35/1990, introduce un
nuovo ruolo di intervento diretto del Ministero dell'agricoltura, del
Ministero del tesoro e dell'A.I.M.A., in contrasto evidente con la
richiamata normativa.
Il sistema dei finanziamenti e degli aiuti finalizzati al
miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie, ed alle altre
finalità di politica agricola strutturale si è sempre incentrato
sul ruolo regionale, rispetto al quale il Ministero e, più di
recente, il fondo regionale ex legge n. 183/1987 hanno svolto
attività meramente integrative. Basti pensare all'ammontare degli
interventi finanziari per l'attuazione del regolamento n. 797/1985
affidati dalla delibera CIPE del 15 marzo 1990 alle regioni e quelli,
ben più modesti globalmente e finalizzati a problemi particolari,
riconosciuti al Ministero ed al fondo di rotazione.
In particolare, la delibera CIPE, più volte richiamata, del 15
marzo 1990 per la definizione del programma degli interventi
finanziari da effettuarsi nel 1990 con il concorso comunitario, è da
intendersi come riassunto e conferma del sistema delle competenze di
interventi infrastrutturali e strutturali in agricoltura discendenti
dalla normativa comunitaria, ed in particolare dal regolamento CEE n.
797/1985.
È allora evidente che il d.m. impugnato altera del tutto
illegittimamente il sistema delle competenze in materia, attribuendo
uno specifico ruolo al Ministero dell'atricoltura, al Ministero del
tesoro e all'A.I.M.A., non giustificato nè giustificabile.
II. - Illegittimità degli artt. 8 e 9 del d.m. 8 febbraio 1990,
n. 35, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
riferimento all'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977; all'art. 5 della legge
8 novembre 1986, n. 752; alle deliberazioni del CIPE in ordine alla
definizione e coordinamento - ai sensi dell'art. 3, secondo comma,
della legge n. 183/1987 - del programma degli interventi finanziari
da effettuarsi, nel corso del 1990, con il concorso comunitario;
nonchè ai nuovi principi (art. 11 della legge n. 183/1977 e art. 4,
settimo ed ottavo comma, della legge n. 86/1989) sull'attuazione
degli atti normativi comunitari in via amministrativa da parte delle
regioni.
Il disegno istituzionale sotteso al d.m. n. 35/1990 impugnato
ulteriormente si chiarisce nella sua incostituzionalità in
riferimento anche al disposto degli artt. 8 e 9, rispettivamente
riguardanti le domande di aiuto, l'istruttoria delle domande ed i
controlli.
Sviluppando il principio generale di cui all'art. 1, secondo
comma, che affida anche allo Stato e all'A.I.M.A. la responsabilità
dell'intervento (cfr. motivo precedente), l'art. 8 prevede che le
domande per ottenere la concessione dei contributi siano indirizzate
dagli interessati sia al Ministero che alle regioni. Il Ministero e
le regioni determineranno la data di scadenza annuale per la
presentazione delle domande, che comunque per la campagna 1989-90
viene direttamente fissata dal Ministero al 31 marzo 1990.
Anche per quanto riguarda l'istruttoria delle domande,
l'erogazione dei contributi ed i controlli, l'art. 9 del d.m.
impugnato modifica il precedente sistema, mantenendo alle regioni
solo il ruolo di ente responsabile per la fase istruttoria. Per di
più sotto un'inedita forma di controllo del Ministero (art. 9,
secondo comma), che la eserciterà anche avvalendosi del corpo
forestale dello Stato.
Per apprezzare appieno l'illegittimità delle nuove disposizioni
è opportuno ricordare che il precedente d.m. 16 gennaio 1989, n.
34, ora sostituito dal d.m. qui impugnato, prevedeva che le domande
di contributo fossero presentate esclusivamente alle regioni, le
quali provvedevano poi anche all'istruttoria e all'emissione
dell'atto di liquidazione dell'importo degli aiuti. Ancora le
regioni, in modo esclusivo, avevano il potere di controllo sulle
aziende beneficiarie. Allo Stato veniva unicamente riconosciuto di
essere tenuto informato sull'attività svolta dalle regioni, sui
problemi da loro incontrati e sugli eventuali casi di accertate,
gravi irregolarità per gli adempimenti previsti in sede comunitaria.
Contrariamente a questo corretto modello, il nuovo d.m. n. 35/1990
vanifica completamente il principio che le regioni sono i soggetti
responsabili per l'attuazione delle politiche comunitarie, ed in
particolare del regolamento CEE n. 797/1985. Il ruolo principale
viene adesso assunto dal Ministero dell'agricoltura - con l'apporto,
nelle rispettive sfere, dell'A.I.M.A. e del corpo forestale dello
Stato - rispetto al quale le regioni risultano solo gli enti cui è
demandato un mero potere istruttorio, per di più controllato
annualmente ancora dagli organi dello Stato.
Non essendo tali interventi previsti dalle specifiche procedure
del regolamento CEE n. 797/1985 e successive modificazioni ed
integrazioni, nè consentiti dalla normativa italiana in materia, è
facile concludere per l'illegittimità del d.m. n. 35/1990 nelle
parti summenzionate.
Il carattere assorbente dei sopraesposti rilievi rende superfluo
approfondire altri motivi connessi all'improprio avvalimento del
corpo forestale delle foreste da parte del Ministero
dell'agricoltura, in spregio al principio che il C.F.S. è alle
dipendenze funzionali delle regioni; così come all'aggravio delle
procedure e dei costi relativi posti a carico delle regioni
dall'impugnato decreto, non compensati da correlativi trasferimenti
finanziari e di personale. La ecc.ma Corte costituzionale ha avuto
modo di verificare la questione dell'avvalimento da parte dello Stato
di uffici amministrativi vari in materia di agricoltura, ma nel
riconoscere la legittimità di talune concrete fattispecie sottoposte
al suo esame ha tenuto a precisare che ciò è possibile "ogni
qualvolta l'avvalimento non comporti per gli uffici regionali un
apprezzabile modificazione delle funzioni originariamente esplicate
da tali uffici" (sentenza n. 996/1988), come invece si è determinato
nel caso in esame.

P. Q. M.
Si chiede e si conclude che l'ecc.ma Corte costituzionale, previa
dichiarazione di illegittimità e annullamento delle disposizioni del
decreto ministeriale impugnate, dichiari il difetto di attribuzione
dello Stato ed affermi corrispondentemente l'appartenenza alla
regione delle competenze in ordine agli oggetti di cui agli artt. 1,
8 e 9 del d.m.
8 febbraio 1990, n. 35.
Prof. avv. Mario P. CHITI

90C0552