1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 ottobre 1996
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 ottobre 1996 (della regione Lazio) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle Associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9, legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Adozione di tale normativa in seguito ad apertura di procedura di infrazione, con lettera 20 maggio 1996 della Commissione CEE, per inottemperanza alle modifiche al regime di "prelievo supplementare" disposte con il regolamento CEE n. 3950/1992 - Predisposizione del decreto-legge senza alcuna partecipazione delle regioni, ancorche' fortemente interessate al problema, neppure nella forma minimale dell'intervento della Conferenza Stato-Regioni, in contrasto, fra l'altro, con il principio di leale cooperazione - Penalizzazione, aggravata, per il periodo 1995-1996, dalla retroattivita' della norma, per le produzioni programmate in base alla abrogata disciplina, in contrasto, fra l'altro, con il principio di leale cooperazione e per le regioni, come il Lazio, dove, a differenza di quelle con forte eccedenza di produzione lattiera, non si sono superate complessivamente le quote concesse, in contrasto, fra l'altro, con i principi posti dagli artt. 38 e segg. del trattato di Roma del 25 marzo 1957 riguardo alla essenziale finalita' di ovviare nella politica agricola comune alle diversita' srutturali e naturali delle singole regioni - Mancato esercizio, da parte del Governo, con conseguente eccesso di potere legislativo, della facolta', accordatagli dal regolamento CEE n. 3950/1992, di optare, in alternativa all'adottato meccanismo di compensazione a livello nazionale, per quello di compensazione a livello di singolo acquirente, in tal modo evitando le rilevate violazioni - Richiamo alle sentenze nn. 520/1995, 338/1994 e 286/1986. (D.-L. 8 agosto 1996, n. 440, art. 11, commi 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 5, 11, 97, 116, 117 e 118; legge 23 agosto 1998, n. 400, art. 12; d.P.R. 24 luglio 1977, artt. 3 e 50; legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 3; regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950, artt. 2, par. 1, comma 2; regolamento CEE 31 marzo 1984 n. 856 art. 5-quater, comma 2). (096C1625) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

Ricorso per la regione Lazio, in persona del presidente della
giunta regionale dott. Pietro Badaloni, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Achille Chiappetti ed elettivamente domiciliata presso il
suo studio in Roma, alla via Paolo Emilio n. 7, come da procura
speciale a margine del presente ricorso contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 26 agosto 1996 e
portante "Differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale".
F a t t o
Per avere contezza della evidente illegittimità costituzionale
delle disposizioni impugnate, deve essere tenuto presente quanto
segue.
1. - Con la legge 26 novembre 1992, n. 468, portante "Misure
urgenti nel settore lattiero-caseario", lo Stato italiano ha
formulato alcune disposizioni relative alle modalità per
l'attuazione del c.d. "prelievo supplementare" introdotto dalla
Comunità europea a carico dei produttori o degli acquirenti di
latte.
Detto prelievo è stato previsto dall'art. 5-quater del Regolamento
CEE 856/1984 del 31 marzo 1984 con lo scopo di mantenere sotto
controllo la crescita della produzione lattiera e si applica ai
predetti operatori di settore che superino il proprio quantitativo di
riferimento.
Lo stesso regolamento n. 856/1984 ha pure previsto che "il regime
del prelievo è attuato in ciascuna Regione del territorio degli
Stati membri...".
Su tale normativa e su quella del regolamento n. 857/1984, di pari
data del precedente, si è fondato il legislatore italiano che ha,
appunto, previsto all'art. 5 della legge n. 468 del 1992 il regime
per il prelievo supplementare organizzato su base regionale.
Nello stesso art. 5 (commi V, VI, VII, VIII e IX) il legislatore
italiano ha previsto un meccanismo di compensazione interno alle
Associazioni di produttori del latte, riconosciute (e volute) dal
Regolamento CEE, n. 1360/1978 e ribadita dall'art. 12, lett. c, del
Regolamento CEE n. 857/1984 del 31 marzo 1984.
2. - Sulla base di tale normativa nazionale si è svolto "il
periodo" (o campagna produttiva) 1995-1996.
Tant'è che sono intervenute per tale "periodo" le Associazioni di
produttori che avevano tempo fino al 31 luglio 1996 per
l'effettuazione delle compensazioni tra associati prevista dal V
comma dell'art. 5 della legge n. 468/1992.
Di talchè ne è conseguito che, per tale "periodo", gli
splafonamenti individuali che si sono verificati nell'intera Regione
Lazio e che non sono stati assorbiti nonostante tale meccanismo di
compensazione, ammontano soltanto a 105.500 quintali (pari ad "un
prelievo supplementare" di circa 8 miliardi di lire) a fronte di una
produzione complessiva di 4 milioni 900 mila quintali circa.
Ciò mentre in alcune altre Regioni i produttori hanno enormemente
sfondato il complesso delle quote assegnate.
3. - È però avvenuto che le disposizioni del Regolamento
comunitario n. 857/1984, cui ha fatto riferimento il legislatore
nazionale nel dettare la legge n. 468 del 1992, sono state
rielaborate, con effetto dal 1 aprile 1993, dal successivo
regolamento CEE n. 3950/1992 del 28 dicembre 1992.
Quest'ultima fonte comunitaria ha modificato il regime del
"prelievo supplementare", prevedendo all'art. 2, paragrafo 1, II
comma, che "a seconda della decisione dello Stato membro, il
contributo dei produttori al pagamento del prelievo dovuto è
stabilito, previa riassegnazione o meno dei quantitativi di
riferimento inutilizzati, a livello dell'acquirente in base al
superamento sussistente dopo la ripartizione, proporzionale ai
quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore, dei
quantitativi di riferimento inutilizzati oppure a livello nazionale
in base al superamento del quantitativo di riferimento a disposizione
di ciascun produttore".
Poichè, praticamente fino ad oggi, il regime vigente in Italia per
il "prelievo supplementare" è rimasto fermo alle disposizioni
dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, è avvenuto che la
Commissione europea ha ritenuto con lettera D/771 del 20 maggio 1996
(e quindi a "periodo" 1 aprile 1995/31 marzo 1996 ampiamente
concluso) di aprire una procedura di infrazione nei confronti
dell'Italia.
Detta procedura è stata aperta perchè la Commissione considera
non più ammessa dall'ordinamento europeo la compensazione degli
esuberi, e quindi del prelievo supplementare, a livello delle
associazioni di produttori.
La Commissione ha pure richiamato l'attenzione sulla circostanza
che la vigente normativa comunitaria prevederebbe, ai sensi dell'art.
2 del Regolamento n. 3950/1992, che "la compensazione delle consegne
può essere operata esclusivamente a livello dell'acquirente o a
livello nazionale" e che, pertanto, "la sfera di discrezionalità
lasciata agli Stati membri ... è chiaramente circoscritta e consiste
nella scelta tra i due suddetti modelli di compensazione.
4. - Di fronte all'ingiustizia ed infondatezza dei richiami
formulati dalla Commissione, il Governo italiano, invece di
contrastare nelle opportune sedi comunitarie, anche giudiziarie, le
argomentazioni poste a fondamento della diffida, ha adottato il d.-l.
8 agosto 1996, n. 440, credendo, in tale modo, di risolvere la
procedura di infrazione comunitaria.
Infatti, l'art. 11 del menzionato decreto-legge ha previsto che
"con effetto dal periodo 1995-1996 di regolamentazione della
produzione lattiera, cessa l'applicazione della procedura di
compensazione prevista dall'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9, della legge
26 novembre 1992, n. 468 e gli adempimenti già svolti ai sensi delle
predette disposizioni non hanno effetto" (I comma).
Detto art. 11 stabilisce altresì che "i versamenti e le
restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a titolo di
prelievo supplementare, previsti dalla legge 26 novembre 1992, n. 468
e successive modificazioni, sono effettuati a seguito
dell'espletamento delle procedure di compensazione nazionale da parte
dell'AIMA. Sulle somme residue spettanti ai produttori restano dovuti
gli interessi calcolati al tasso legale" (II comma) e che "gli
acquirenti che hanno già disposto la restituzione delle somme ai
produttori ai sensi dell'art. 5, ottavo comma, della legge n. 468 del
1992, procedono a nuove trattenute nei confronti dei produttori
interessati, pari all'ammontare delle somme restituite. Ove ciò non
fosse possibile, si applicano le disposizioni di cui all'art. 7
della suddetta legge n. 468 del 1992" (III comma).
Tale atto legislativo è palesemente illegittimo per i seguenti
M o t i v i
Violazione degli artt. 5, 11, 97, 117, e 118 della Costituzione
anche con riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n.
400.
Violazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e le
Regioni.
1. - In primo luogo va rilevato che l'art. 2, paragrafo 1, II
comma, del regolamento CEE n. 3950 del Consiglio del 28 dicembre
1992, lascia allo Stato membro una scelta discrezionale nell'ambito
della riassegnazione dei quantitativi di latte inutilizzato,
consentendo di scegliere il livello - "livello dell'acquirente"
oppure "livello nazionale" - in cui operare la compensazione fra le
maggiori o minori produzioni consegnate e, quindi, stabilire il
contributo dei produttori al pagamento del "prelievo supplementare"
dovuto.
Inoltre, lo stesso art. 2 non esclude assolutamente forme
organizzative per operare la compensazione a "livello nazionale" con
l'esclusione della partecipazione regionale. Partecipazione
regionale, peraltro, che risulta perfino prevista se non imposta
dalla legislazione comunitaria laddove, all'art. 5-quater, I comma,
del Regolamento n. 804/1968, come modificato dal Regolamento n.
856/1984, non abrogato, sancisce che "il regime del prelievo è
attuato in ciascuna regione del territorio degli Stati membri..."
La discrezionalità demandata al legislatore nazionale, attenendo
ad indirizzi di politica generale suscettibili di incidere in una
materia attribuita alla competenza regionale dagli artt. 117 e 118
della Costituzione, avrebbe dovuto essere utilizzata coinvolgendo le
Regioni - titolari di poteri propri, costituzionalmente garantiti -
di programmazione e vigilanza nel settore lattiero-caseario, secondo
quanto previsto dall'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Del
resto, la stessa normativa comunitaria, nel disciplinare il regime di
"prelievo supplementare" a carico dei produttori o degli acquirenti
di latte, fa riferimento alle singole Regioni del territorio degli
Stati membri (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 520 del 15-28
dicembre 1995).
Appare dunque costituzionalmente illegittimo l'estemporaneo e
scarno II comma dell'art. 11 impugnato che si limita a prevedere lo
"espletamento delle procedure di compensazione nazionale da parte
dell'AIMA".
Il non avere previsto in questa procedura la necessaria
partecipazione delle Regioni comporta che il Governo ha del tutto
obliterato il ruolo e le competenze costituzionalmente garantite
delle Regioni, non prevedendo la loro partecipazione al procedimento
neppure nella forma minimale del parere della Conferenza
Stato-Regioni.
Per il vero, il procedimento avrebbe dovuto comportare (in una
materia così delicata e nella quale sorgono necessariamente netti
contrasti tra le varie Regioni: si pensi che alcune Regioni
settentrionali hanno avuto un'enorme eccedenza di produzione
lattearia e si contrappongono alle altre Regioni, quali il Lazio, che
non hanno superato complessivamente le quote concesse) la
partecipazione al procedimento di tutte le singole Regioni.
Risulta, pertanto, evidente, anche per questa ragione, la
violazione del principio di leale cooperazione nei rapporti tra lo
Stato e le Regioni che rende necessario, ai fini del rispetto del
riparto delle competenze tra Stato e Regioni, il coinvolgimento
paritario dei due livelli di governo per la gestione dei settori di
comune competenza (Corte costituzionale 25 luglio 1994, n. 338).
2. - Va d'altra parte tenuto presente il contenuto provvedimentale
insito dell'art. 11 medesimo nelle parti in cui determina
l'automatica caducazione di tutte le operazioni compiute nel
"periodo" 1995-1996 ("gli adempimenti già svolti ... non hanno
effetto").
Tale circostanza evidenzia vieppiù che le Regioni avrebbero dovuto
essere quantomeno sentite anche nel procedimento per l'adozione del
decreto-legge impugnato.
Non essendo stato acquisito il parere della Conferenza per i
rapporti tra Stato e Regioni deve ritenersi che il decreto-legge
impugnato sia - pure per questa ragione - costituzionalmente
illegittimo per violazione delle disposizioni costituzionali indicate
nell'epigrafe del presente motivo, nonchè dell'art. 2 della legge n.
400/1988.
II
Violazione degli artt. 3, 5, 116, 117, 118 e 97 della Costituzione.
Violazione degli artt. 3 e 50 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Violazione art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142.
1. - Deve essere pure denunciata l'assoluta incongruità ed
illogicità del meccanismo di compensazione a livello nazionale
previsto dal II comma del l'art. 11 del decreto-legge n. 440/1996.
La compensazione effettuata dall'AIMA a livello nazionale penalizza
fortissimamente, ingiustamente ed illogicamente proprio le Regioni
più meritevoli, ripartendo con esse il surplus causato da altre
Regioni.
In altre parole, vengono sacrificati i produttori lattieri di
quelle Regioni che hanno svolto - nell'ambito delle loro attribuzioni
istituzionali in materia agricola e di sviluppo economico - programmi
di razionalizzazione e di ristrutturazione delle aziende di settore.
Programmi ed interventi che restano sostanzialmente privi di effetti
o comunque sono in buona parte vanificati, per quanto attiene al
prelievo supplementare, in quanto la compensazione nazionale come
prevista dal decreto-legge impugnato ripartisce tale prelievo in modo
paritetico tra le varie Regioni.
2. - Il meccanismo "secco" della compensazione dei prelievi a
livello nazionale, determina altresì una grave disparità di
trattamento dei singoli produttori di latte, laddove essi si vengono
a trovare artificiosamente "parificati" in un coacervo complessivo
nazionale di compensazione. Ciò mentre sarebbe bastato, ad esempio,
applicare il meccanismo della compensazione a "livello
dell'acquirente", previsto espressamente dal Regolamento CEE n.
3950/1992 per evitare la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
III
Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, nonchè
dell'art. 11 della Costituzione per violazione dell'art. 2, paragrafo
1, II comma, del regolamento CEE n. 3950/1992 del 28 dicembre 1992
nonchè dell'art. 5-quater, paragrafo 1, II comma, del regolamento
CEE n. 856/1984 del 31 marzo 1984.
Il meccanismo di compensazione a livello nazionale affrettatamente
introdotto dal decreto-legge n. 440/1996 non rispetta, in realtà,
neppure la voluntas espressa dal legislatore comunitario come
evidenziata, in particolare, nelle disposizioni indicate in epigrafe.
In effetti, la normativa comunitaria ha sempre ritenuto
preferenziale la valorizzazione della dimensione regionale come
unità operativa degli interventi dettati allo Stato nello specifico
settore.
Tale preferenza ha ricevuto per lo specifico ambito del "prelievo
supplementare" l'espresso riconoscimento di cui all'art. 5-quater,
paragrafo 1 del Regolamento n. 856/1984, che è tutt'oggi in vigore.
Ciò significa che la previsione normativa comunitaria di un
"ivello nazionale" di compensazione non esclude, anzi, dà per
scontato che il meccanismo stesso debba tenere presente la
ripartizione del territorio statale in regioni, potendo queste ultime
valere come bacini da tenere presenti nella complessiva ponderazione
a livello nazionale.
Numerose regioni italiane hanno fatto presente al Governo
l'assoluta necessità di prevedere una siffatta strutturazione del
meccanismo di compensazione a livello nazionale, che si articoli in
primo luogo sulla base di bacini regionali, derivanti dalla
sommatoria delle quote individuali assegnate ai produttori delle
singole regioni.
Di talchè l'affrettata e pertanto errata scelta governativa che
configura il sistema di compensazione a "livello nazionale" con un
bacino unico e non differenziato "cancella totalmente" la
configurazione regionale dello Stato italiano e viola perfino le
disposizioni comunitarie indicate in epigrafe.
IV
Violazione dell'art. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione.
Particolarmente irrazionale ed illegittima si denota la portata
retroattiva della disposizione impugnata che lede le posizioni
soggettive piene consolidate acquisite dai produttori, siano essi
associati che singoli.
Nel contempo viene pure vanificata la programmazione regionale nel
settore.
Il decreto-legge, emanato l'8 agosto 1996, dà infatti disposizioni
da applicare in relazione alla campagna di produzione 1995/1996,
chiusa il 31 marzo 1996. Da sottolineare infatti che le aziende
agricole hanno fatto conto, per determinare il livello da raggiungere
con la propria produzione lattiera, sulle indicazioni previsionali
date dalle proprie associazioni che, in vigenza dei commi dell'art. 5
della legge n. 468/1992 la cui applicabilità è stata fatta cessare
dal decreto (compensazioni per associazione), potevano valutare
anticipatamente, anche in virtù dei compiti e degli obblighi
operativi sanciti dal Regolamento CEE n. 1360/1978, il monte quote
non utilizzato da trasferire in compensazione. In sintesi, in virtù
della propria retroattività, il decreto interviene in maniera
fortemente peggiorativa su decisioni attuate sulla base di norme
vigenti al momento dell'assunzione di dette decisioni, ledendo in
maniera sostanziale il principio di libera imprenditorialità.
V
Violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto altro profilo.
1. - Il provvedimento legislativo impugnato è pure evidentemente
viziato per sviamento di potere legislativo, irrazionalità ed
incongruità con i fini esplicitamente perseguiti dal legislatore.
Deve, infatti, essere tenuto presente che il provvedimento
legislativo, adottato d'urgenza dal Governo, è stato palesemente
mirato - per quanto concerne l'art. 11 impugnato - a superare la
procedura di infrazione recentemente avviata dalla Commissione
europea in ragione della pretesa illegittimità (dal punto di vista
comunitario) del procedimento di compensazione previsto dalla parte
dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992 che è stata inopinatamente
abrogata.
Orbene, non sembra proprio che il decreto-legge - nella sua
illegittima formulazione - sia il necessario e logico strumento per
superare la contestazione europea.
In effetti la pretesa lesione del regolamento n. 3950/1992, ove mai
sussistente, pendeva sin dalla data di decorrenza del vigore del
regolamento stesso, ossia dal 1 marzo 1993.
L'intervento correttivo apportato oggi dal Governo è comunque
tardivo.
Tale circostanza non solo denota l'assoluta irrilevanza di un
eventuale richiamo all'urgenza per giustificare la lesione dei
principi costituzionali denunciata nei motivi che precedono, ma
dimostra come l'adozione, sin dal "periodo" 1995-1996,
dell'affrettato ed incongruo decreto-legge - provvedimento sia, in
realtà, inutile.
Sarebbe infatti bastata l'approvazione di un decreto-legge, ben
più meditato e anche con decorrenza sin dal prossimo periodo
1996-1997 per presentare alla Comunità europea l'accettazione delle
sue contestazioni e per transigere l'insorgente contenzioso.
2. - D'altra parte l'intempestiva formulazione dell'art. 11
contestata, va ben al di là delle richieste comunitarie che non
hanno mai imposto il solo "livello nazionale" per la compensazione e
tanto meno un "livello nazionale" che sacrifichi il ruolo delle
regioni italiane e le loro attribuzioni costituzionalmente garantite.
Il decreto-legge n. 440/1996 contrasta non solo con il regolamento
n. 3950/1992 del Consiglio, laddove, al secondo considerando,
evidenzia che la nuova regolamentazione intende "rispettare esigenze
di semplicità e chiarezza atte a garantire la certezza giuridica dei
produttori e degli altri operatori economici", ma soprattutto
contrasta (e in tal senso la competenza a sindacare è di certo della
Corte costituzionale - sentenza C.C. n. 286/1986) con i principi
fondamentali dell'ordinamento comunitario che, agli articoli 38 e
seguenti del Trattato di Roma del 25 marzo 1957, come successivamente
modificato, delineano le finalità e le modalità della politica
agricola comune.
La prima finalità della politica agricola comune è di
"incrementare la produttività dell'agricoltura ... assicurando lo
sviluppo razionale della produzione agricola", mentre l'elaborazione
della stessa politica dovrà considerare le "disparità strutturali"
e naturali fra le diverse regioni agricole e "la necessità di
operare gradatamente gli opportuni adattamenti" (v. art. 39 Trattato
di Roma, come modificato). È evidente che la normativa retroattiva
del decreto-legge penalizza ogni sviluppo razionale perseguito dalle
aziende agricole e penalizza altresì la dimensione regionale delle
attività produttive agricole.
D'altra parte il meccanismo introdotto dall'art. 11, II comma,
impugnato, non risolve ed anzi aggrava il paventato ritardo dei
versamenti del prelievo straordinario al FEAOG.
2. - Ne deve mancarsi di osservare come del tutto illogicamente il
Governo italiano abbia improvvisamente ed immotivatamente rinunciato
a fare valere le proprie ragioni, contestando nelle opportune sedi
comunitarie le osservazioni della Commissione europea e sacrificando
senz'altra motivazione le attribuzioni delle proprie ragioni e le
posizioni dei singoli produttori italiani.
Ciò mentre, per addivenire ad un accordo in sede comunitaria,
sarebbe bastato - oltre alla introduzione di correttivi alla legge n.
468 del 1992 per i futuri "periodi" - sanare le attività finora
svolte per il periodo 1995-1996 in base a tale legge, eliminando
buona parte dei rischi paventati dalla Commissione europea (sarebbe
bastato ad esempio lo svolgimento di una verifica per garantire la
trasparenza delle compensazioni all'interno delle Associazioni di
produttori e l'accelerazione delle procedure per il versamento del
"prelievo supplementare" al FEAOG).
3. - Nè, infine, va tralasciato che la normativa comunitaria
consente anche la scelta degli Stati membri per la compensazione a
"livello dei produttori" una scelta questa che non comporterebbe la
lesione delle prerogative regionali.
È quindi palese lo sviamento di potere legislativo denunciato.

Conclusioni
Si chiede l'accoglimento del ricorso con ogni conseguente
statuizione anche in ordine ed onorari dispese di giudizio.
Roma, addì 25 settembre 1996
Prof. avv. Achille Chiappetti
96C1625