1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 ORDINANZA 19 - 30 settembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Norme della Regione Marche - Disciplina delle procedure di impatto ambientale - Previsione (per il periodo antecedente all'abrogazione della norma) che la mancata pronuncia dell'autorita' competente nel termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'annuncio sul B.U.R. comporti l'esclusione del progetto dalla procedura di V.I.A. - Lamentata violazione dei principi di tutela del paesaggio, di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione - Asserita violazione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela ambientale - Questione formulata in modo perplesso e contraddittorio - Assente o insufficiente motivazione circa la pertinenza degli evocati parametri - Erronea ricostruzione del quadro normativo - Manifesta inammissibilita'. - Legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7, art. 6, comma 9. - Costituzione, artt. 9, 97 e 117, secondo comma, lett. s). (011C0622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 9,
della legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7 (Disciplina
della procedura di valutazione di impatto ambientale), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale delle Marche nel procedimento
vertente tra l'Idrotermica 2006 s.r.l. e la Regione Marche ed altra,
con ordinanza del 26 marzo 2010, iscritta al n. 193 del registro
ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
udito l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale delle Marche,
con ordinanza del 26 marzo 2010 (reg. ord. n. 193 del 2010) - nel
corso di un giudizio di impugnazione del decreto del dirigente della
posizione di funzione, valutazioni ed autorizzazioni ambientali n.
20/VAA-08 del 27 febbraio 2009, mediante il quale la Regione Marche
ha disposto di assoggettare alla procedura di valutazione di impatto
ambientale (c.d. VIA) il progetto di una centrale idroelettrica sul
fiume Potenza, presentato dalla Idrotermica 2006 s.r.l., e di negare
l'autorizzazione paesaggistica - ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 9, della legge della
Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7 (Disciplina della procedura di
valutazione di impatto ambientale), in riferimento agli artt. 9, 97 e
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione;
che il giudice a quo riferisce che l'opera in questione
rientra nella previsione di cui all'allegato B1, punto 2, della legge
regionale n. 7 del 2004, per cui, in caso di esito negativo del c.d.
screening preliminare, il relativo progetto va sottoposto alla VIA e
che la relativa competenza è della Regione;
che, in punto di fatto, il giudice rimettente espone che la
domanda di rilascio dell'autorizzazione unica è stata presentata il
6 ottobre 2006, con successiva produzione della documentazione
integrativa richiesta e con espressione del parere favorevole del
Comune di Castelraimondo, della Provincia di Macerata e dell'Agenzia
regionale per la protezione ambientale delle Marche (ARPAM);
che, secondo il tribunale, il provvedimento impugnato sarebbe
illegittimo in quanto alla data del 18 giugno 2007 si era formato il
silenzio-assenso ex art. 6, comma 9, della legge regionale n. 7 del
2004, nella versione previgente all'abrogazione di tale norma
disposta dall'art. 5 della legge della Regione Marche 12 giugno 2007,
n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 14 aprile 2004, n. 7, alla
L.R. 5 agosto 1992, n. 34, alla L.R. 28 ottobre 1999, n. 28, alla
L.R. 23 febbraio 2005, n. 16 e alla L.R. 17 maggio 1999, n. 10 -
Disposizioni in materia ambientale e rete natura 2000);
che, poichè la citata legge n. 6 del 2007 è stata
pubblicata nel B.U.R.M. del 21 giugno ed è entrata in vigore il 18
giugno 2007 (computando quale dies a quo il 18 aprile 2007, ossia la
data nella quale il ricorrente ha integrato la documentazione
carente) si era ormai avverata la fattispecie autorizzativa implicita
prevista dal citato art. 6, comma 9;
che, in punto di rilevanza, il rimettente assume che
l'abrogazione dell'art. 6, comma 9, secondo cui "la mancata pronuncia
dell'autorità competente, nel termine di cui al comma 7 comporta
l'esclusione del progetto dalla procedura di VIA", è intervenuta il
6 luglio 2007, quando ormai il silenzio-assenso si era formato, senza
che possa sostenersi che il provvedimento impugnato abbia rimosso, in
via di autotutela, l'atto di autorizzazione implicito, in quanto
l'atto in questione non fa alcun riferimento all'esercizio dello ius
poenitendi della p.a.;
che, ciò premesso, il TAR rimettente ritiene che la
definizione della controversia non possa prescindere da una pronuncia
di incostituzionalità della norma impugnata, non potendosi nè
invocare la disapplicazione della stessa per contrasto con la
direttiva comunitaria 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, nè sostenere la
sua implicita abrogazione ad opera dell'art. 20, comma 4, della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi);
che, circa la non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo richiama la giurisprudenza costituzionale per la quale
il silenzio della p.a. non potrebbe assumere il valore di assenso,
sussistendo la necessità di una pronuncia esplicita, nonchè i
principi desumibili dalla legislazione statale dopo la riforma del
Titolo V della Costituzione, concludendo per la declaratoria di
incostituzionalità della norma;
che si è costituita la Regione Marche facendo presente di
avere già sostenuto, in sede di giudizio di merito, che gli uffici
regionali non avevano fatto applicazione del citato art. 6, comma 9,
sia per il contrasto con la direttiva comunitaria n. 85/337/CEE, e
delle relative pronunce della Corte di giustizia, sia per il
contrasto con la legislazione statale in tema di ambiente;
che la tesi della inapplicabilità della direttiva
comunitaria sarebbe intrinsecamente contraddittoria;
che sarebbe poi evidente il contrasto con la disciplina
comunitaria della norma sul silenzio-assenso, dal momento che il
tenore testuale della direttiva (art. 4, par. 2, 3 e 4), si pone in
termini di evidente incompatibilità con qualunque ipotesi di
silenzio-assenso;
che l'inapplicabilità della norma censurata alla
fattispecie, la piena legittimità del provvedimento adottato dalla
Regione, nonchè il difetto di rilevanza della questione sollevata,
risultano anche dalla considerazione del rapporto tra la suddetta
norma regionale e la disciplina statale vigente all'epoca dei fatti
di causa;
che, solo in via subordinata, e cioè nell'ipotesi in cui la
Corte dovesse ritenere la norma impugnata applicabile alla
fattispecie, la Regione Marche conclude per la fondatezza della
questione;
che, nell'imminenza della udienza di discussione, la Regione
ha depositato memoria con la quale insiste negli argomenti
prospettati nell'atto di costituzione.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale delle
Marche dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 9,
della legge della Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7 (Disciplina
della procedura di valutazione di impatto ambientale) in riferimento
agli artt. 9, 97 e 117 della Costituzione;
che, secondo la norma citata, nella versione previgente
all'abrogazione disposta dall'art. 5 della legge della Regione Marche
12 giugno 2007, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 14 aprile
2004, n. 7, alla L.R. 5 agosto 1992, n. 34, alla L.R. 28 ottobre
1999, n. 28, alla L.R. 23 febbraio 2005, n. 16 e alla L.R. 17 maggio
1999, n. 10 - Disposizioni in materia ambientale e rete natura 2000),
prescriveva che la mancata pronuncia dell'autorità competente, nel
termine di giorni 60, sulla domanda relativa ad un progetto da
assoggettare alla procedura di impatto ambientale (VIA), comportava
l'esclusione del progetto dalla stessa procedura;
che la questione è stata sollevata nell'ambito di un
giudizio di impugnazione, da parte del proponente un progetto per la
costruzione di una centrale idroelettrica, avverso la delibera
regionale di assoggettamento alla procedura di VIA (e del conseguente
rigetto dell'autorizzazione paesaggistica);
che, secondo il ricorrente, sulla sua domanda di
autorizzazione alla realizzazione dell'impianto si sarebbe formato il
silenzio-assenso, in base alla normativa regionale all'epoca vigente;
che il rimettente - constatando che l'opera in questione
rientra nella previsione di cui all'allegato B1, punto 2, della
citata legge regionale n. 7 del 2004, per cui, in caso di mancato
superamento della procedura di verifica di assoggettabilità (c.d.
screening preliminare), il relativo progetto va sottoposto alla VIA -
riferisce, che a seguito dell'abrogazione del comma 9 dell'art. 6,
della cui illegittimità si discute, il silenzio osservato
dall'amministrazione equivale ora a inadempimento;
che, ciò premesso, lo stesso rimettente dubita, però, che
la norma citata, nel periodo in cui è stata in vigore, e grazie alla
quale sarebbe maturato il silenzio-assenso sulla domanda del privato,
sia conforme: a) all'art. 9 Cost., oltre che all'art. 97 Cost., per
essere l'atto autorizzativo implicito validamente utilizzabile nei
procedimenti in cui l'amministrazione deve solo verificare la
conformità dell'istanza del privato rispetto ad uno schema normativo
predeterminato, e non in materia ambientale, in cui sono necessarie
valutazioni di compatibilità con la tutela ambientale; b) e all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., per essere il
silenzio-assenso, previsto dalla disposizione regionale, in contrasto
con i principi dettati dallo Stato in materia nella quale è
configurabile la competenza esclusiva (art. 32 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale);
che l'ordinanza di rimessione è in sè contraddittoria, e
ingenera il dubbio di una non completa comprensione del funzionamento
dell'istituto della VIA;
che la formulazione della questione in modo perplesso e
contraddittorio è ragione di manifesta inammissibilità (ordinanze
n. 90 del 2009, n. 252 e n. 433 del 2008);
che l'argomentazione del giudice a quo non è congruente alle
finalità della procedura preliminare di screening, che ha lo scopo
di verificare l'assoggettabilità di un'opera alla procedura di VIA,
nel senso che, ove l'opera abbia un'astratta rilevanza nel contesto
ambientale, per essere ricompresa negli elenchi allegati alla legge,
la verifica preliminare vale ad incanalare un progetto verso la
valutazione vera e propria dell'impatto ambientale, o diversamente,
ove l'opera risulti priva di rilevanza, di esentarlo dalla VIA;
che il rimettente, da un lato, mostra di ritenere l'impianto
progettato privo della rilevanza necessaria a sottoporlo alla
verifica preliminare, mentre poi, sorprendentemente, dall'altro,
afferma che «pur avendo esso un impatto sull'ambiente, che sarà
oggetto di valutazione in sede di procedura di VIA (...) non per
questo autorizzabile senza ulteriori verifiche circa la sua
compatibilità con l'ecosistema»;
che è evidente che, qualora la norma della cui legittimità
si dubita dovesse essere interpretata nel senso che l'esclusione del
progetto dalla verifica preliminare comporta ugualmente il successivo
assoggettamento alla VIA, verrebbe meno la rilevanza della questione
nel giudizio a quo, in cui oggetto dell'impugnazione è proprio la
delibera regionale di assoggettamento del progetto alla VIA;
che, nella stessa supposizione che il progetto dell'opera
oggetto del giudizio in corso non sia soggetto a verifica, perchè
privo di "rilevante" impatto, il giudice, che pure si dichiara
titolare di un sindacato "debole" o "estrinseco", oltre a compiere
una valutazione di merito che è estranea ai presupposti di
applicabilità della procedura, è convinto di non poter disapplicare
la norma, ritenendone il contrasto con la disciplina comunitaria
posta dalla direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del
Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati);
che, nei giudizi di costituzionalità in via incidentale, ove
il diritto comunitario sia immediatamente applicabile, in modo da
indurre alla non applicazione di una norma interna, viene meno la
rilevanza della questione (ex plurimis sentenze nn. 288 e 227 del
2010, nn. 125 e 100 del 2009, n. 284 del 2007; ordinanze n. 415 del
2008 e n. 454 del 2006);
che l'astratta riconducibilità di un progetto alla tipologia
enucleata dalla normativa europea e da quella interna applicativa (lo
stesso rimettente dà atto che il progetto per cui è causa rientra
nella tipologia prevista dall'allegato B1, punto 2, della legge della
Regione Marche n. 7 del 2004), rende obbligatoria la verifica
preventiva, tant'è che lo stesso ricorrente in causa aveva ritenuto
di doverne inoltrare domanda, salvo poi assumere su di essa il
silenzio-assenso;
che, con riguardo alla direttiva comunitaria concernente la
valutazione dell'impatto ambientale, è indubitabile che la regola
della necessaria verifica di sottoponibilità dei progetti
testualmente individuati (anche nella integrazione delle discipline
nazionali) alla valutazione ambientale costituisce previsione
immediatamente precettiva, come riconosciuto dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia (così la sentenza 10 giugno 2004, in causa
C-87/02), e dalla stessa giurisprudenza amministrativa, che ha
ritenuto di disapplicare la normativa regionale sul silenzio-assenso
in materia ambientale (tra le altre, sentenze del Consiglio di Stato,
sez. V, n. 5169 del 2001 e n. 4058 del 2008; sez. VI, n. 3913 del
2005);
che ulteriori ragioni di inammissibilità riguardano la
pertinenza dei parametri evocati;
che il rimettente prospetta in primo luogo il contrasto con
l'art. 9 Cost., ma sotto tale profilo l'ordinanza è del tutto priva
di motivazione (ordinanze n. 61 del 2010, n. 171 del 2009, n. 206 del
2008), restando il collegamento alla tutela dell'ambiente solo
intuitivo, in base all'argomentazione sviluppata in riferimento agli
altri due parametri;
che, riguardo al prospettato contrasto con l'art. 97 Cost.,
alla luce del quale, secondo il giudice a quo, l'atto autorizzativo
implicito può essere validamente utilizzabile nei procedimenti in
cui l'amministrazione deve solo verificare la conformità
dell'istanza del privato rispetto ad uno schema normativo
predeterminato, va ricordato che, in linea di principio, al
legislatore non è affatto preclusa, sul piano costituzionale, la
qualificazione in termini di silenzio-assenso del decorso del tempo
entro il quale l'amministrazione competente deve concludere il
procedimento e adottare il provvedimento;
che, allo stesso modo, non è preclusa nel suddetto settore
la previsione di ulteriori istituti di semplificazione
amministrativa, restandone affidata la scelta a valutazioni rimesse
alla discrezionalità legislativa, nell'obiettivo di tempestività ed
efficienza dell'azione amministrativa e quindi di buon andamento
(sentenza n. 404 del 1997);
che non appropriatamente richiamato è l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., che attribuisce la competenza legislativa
esclusiva allo Stato, in materia ambientale;
che è pur vero che la disciplina della VIA attiene alla
tutela dell'ambiente (sentenze n. 1 del 2010 e nn. 234 e 225 del
2009), ma deve ritenersi che nella norma della cui illegittimità si
discute non può in alcun modo verificarsi uno sconfinamento della
Regione dalle proprie prerogative legislative, posto che, da un lato,
la regolamentazione si riferisce alle opere per le quali è la
Regione a dover compiere la verifica di compatibilità ambientale, e
dall'altro, la previsione del silenzio-assenso di cui all'art. 6,
comma 9, della legge della Regione Marche n. 7 del 2004 non faceva
che applicare il principio sancito, a livello di normativa statale,
dall'art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 12
aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione
dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale), con formulazione quasi identica al dettato normativo di
cui si discute («trascorso il termine suddetto, in caso di silenzio
dell'autorità competente, il progetto si intende escluso dalla
procedura»);
che ulteriore ragione di manifesta inammissibilità è
costituita dalla erronea ricostruzione del quadro normativo (in tal
senso le ordinanze n. 334 del 2007 e n. 358 del 2004) da parte del
rimettente, dal momento che il Tar Marche non opera una ricognizione
esatta del sistema legislativo, ai fini di una corretta applicazione
al caso di specie, che, come detto, si sviluppa tra il 18 aprile e il
18 giugno 2007, con la pretesa maturazione del silenzio-assenso;
che il rimettente, pur consapevole dell'incompatibilità di
certi istituti di semplificazione amministrativa con alcune materie
"sensibili", come l'ambiente, afferma di non poter ritenere
l'abrogazione implicita della norma regionale in esame per effetto
dell'entrata in vigore dell'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), che appunto, al comma 4,
anche nella formulazione vigente all'epoca dei fatti, prevede la
necessità di provvedimento amministrativo formale in dette materie,
ed il valore del silenzio serbato dall'amministrazione competente
come inadempimento;
che, secondo il Tar rimettente, la norma citata non
equivarrebbe al divieto di prevedere ipotesi speciali di
silenzio-assenso anche in materia ambientale, l'unico limite essendo
rappresentato dalle norme costituzionali e dai principi del diritto
comunitario;
che, in tal modo, però, lo stesso rimettente si
contraddice, nel momento in cui si dichiara consapevole del contrasto
tra il principio del silenzio-assenso in materia ambientale e la
normativa comunitaria, oltre che, ovviamente, con i parametri
costituzionali evocati;
che, sotto un diverso profilo, il rimettente omette di
considerare che con l'entrata in vigore del c.d. Codice
dell'ambiente, di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), viene sancito il principio del valore
negativo del silenzio sulla domanda di verifica di assoggettabilità
alla VIA (art. 32) e viene abrogato (art. 48, comma 1, lettera c) il
d.P.R. 12 aprile 1996 («Atto di indirizzo e coordinamento per
l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n.
146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale»), che all'art. 10, comma 2, conteneva la disposizione sul
silenzio-assenso poi recepita dalla legislazione regionale;
che è pur vero che l'entrata in vigore sia dell'art. 32
che dell'art. 48 del Codice dell'ambiente, originariamente prevista
entro centoventi giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
(avvenuta sul n. 88 del 14 aprile 2006), è stata prima prorogata al
31 gennaio 2007 dall'art. 1-septies del decreto-legge 12 maggio 2006,
n. 173 (Proroga di termini per l'emanazione di atti di natura
regolamentare e legislativa), convertito, con modificazioni, dalla
legge 12 luglio 2006, n. 228, e successivamente al 31 luglio 2007
dall'art. 5 del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 117;
che peraltro l'art. 50 del Codice dell'ambiente, che
prevedeva per le Regioni l'obbligo di adeguamento ai nuovi principi,
e, in mancanza, la diretta applicazione di questi (ivi compreso
l'art. 32 sul valore di inadempimento del silenzio osservato sulla
domanda di verifica di assoggettabilità alla VIA), fissava in giorni
centoventi il termine per l'adeguamento;
che questo termine, a differenza di quello previsto per
l'attuazione della parte seconda del Codice dell'ambiente, non è
stato prorogato, ed è scaduto il 12 agosto 2006;
che da ciò consegue che è legittimamente predicabile che al
momento di presentazione della domanda (recte, di integrazione della
documentazione, ovvero al 18 aprile 2007), in ambito regionale, il
silenzio sulla domanda di verifica di assoggettabilità alla VIA non
aveva più valore di assenso;
che, pertanto, la questione è sotto i plurimi profili
indicati manifestamente inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 9, della legge della
Regione Marche 14 aprile 2004, n. 7 (Disciplina della procedura di
valutazione di impatto ambientale), sollevata, in riferimento agli
artt. 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale delle Marche con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 settembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 30 settembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti