1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 30-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 1996
N. 217 Ordinanza emessa il 24 giugno 1996 e 25 novembre 1996 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Ulisse Gianfrancesco contro il Ministero del bilancio e della programmazione economica ed altri. Impiego pubblico - Dipendenti dell'Agensud gia' transitati nell'amministrazione statale - Fissazione, con decorrenza retroattiva dal 10 giugno 1994, del limite massimo dell'assegno personale (destinato a colmare la differenza tra il trattamento economico in godimento precedentemente e la nuova retribuzione) a L. 1.500.000 - Conseguente notevole riduzione del trattamento economico e di quiescenza di detti dipendenti - Irrazionale ed arbitraria disciplina retroattiva di un rapporto di durata - Incidenza sui principi di proporzionalita' e adeguatezza della retribuzione (anche differita) e sulla garanzia previdenziale. (D.Lgs. 3 aprile 1993, n. 96, art. 14-bis, commi 1, lettera b), e 4; d-l. 8 febbraio 1995, n. 32, art. 9, convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104, unico comma). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (097C0391) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 30-4-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 94/13625
proposto da Ulisse Gianfrancesco, rappresentato e difeso dall'avv.to
Maria Stella Vegna ed elettivamente domiciliato presso la stessa in
Roma, via Nomentana n. 13;
contro il Ministero del bilancio e della programmazione economica,
in persona del Ministro pro-tempore; il Ministero dei lavori
pubblici, in persona del Ministro pro-tempore; il Ministero del
tesoro, in persona del Ministro pro-tempore; il commissario
liquidatore dell'Agenzia per la promozione dello sviluppo nel
Mezzogiorno; tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
per l'accertamento del diritto del ricorrente all'integralità del
trattamento stipendiale e della posizione previdenziale maturati e
per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti del Ministero del
bilancio di esecuzione dei decreti legge n. 354/1994 e n. 491/1994,
con cui è stato ridotto il trattamento stipendiale del ricorrente ed
è stata incisa la sua posizione previdenziale;
nonchè sul ricorso n. 964/1996, proposto dal medesimo ricorrente,
come sopra rappresentato e difeso, contro il Ministero del Bilancio e
della programmazione economica, in persona del Ministro pro-tempore;
il Ministero dei lavori pubblici, in persona del Ministro
pro-tempore; entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
per l'annullamento dei decreti del Ministero del Bilancio e della
programmazione economica n. 386 in data 3 giugno 1994 e n. 831 in
data 8 settembre 1994, concernenti il trattamento economico del
personale della disciolta agenzia per il Mezzogiorno;
e per l'accertamento del diritto del ricorrente al mantenimento del
trattamento economico non inferiore a quello in godimento presso la
soppressa agenzia e presso l'amministrazione statale di assegnazione
nei primi 4 mesi di servizio, con conseguente rideterminazione del
trattamento economico e del trattamento previdenziale pensionistico,
con interessi e rivalutazione monetaria.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti delle cause;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 24 giugno 1996 il
consigliere Anna Leoni;
Sentiti, per le parti, i difensori indicati nel verbale d'udienza;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
1. - Il dott. Gianfrancesco Ulisse, già dirigente di ruolo della
Agenzia per la promozione dello sviluppo nel Mezzogiorno e collocato
a riposo dal 29 agosto 1994, a seguito della cessazione
dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno e della soppressione
dei relativi organi, venne dapprima inserito nell'apposito ruolo
presso il Ministero del bilancio e, poi, assegnato al Ministero dei
lavori pubblici per effetto
delle disposizioni succedutesi nel tempo a modifica del decreto
legislativo n. 96/1993.
1.1. - Con il primo dei ricorsi all'esame del collegio (n.
94/13625) egli ha impugnato i provvedimenti con cui il Ministero del
Bilancio ha rideterminato in senso riduttivo il suo trattamento
economico, incidendo così anchè sulla maturata posizione
previdenziale, ai sensi dei decreti-legge nn. 355 e 491 del 1994,
chiedendo nel contempo il riconoscimento del diritto al godimento
presso l'amministrazione statale di appartenenza del medesimo
trattamento stipendiale già maturato nel periodo di appartenenza
alla cessata agenzia.
2. - Avverso gli atti impugnati sono stati dedotti i seguenti
motivi di ricorso:
2.1. - Violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione e
violazione del divieto di reformatio in pejus del trattamento
economico. Violazione dell'art. 202 del testo unico n. 3/1957.
Illegittimità costituzionale dell'art. 14-bis comma 1, lett. b) del
decreto legislativo n. 96/1993 e dei decreti-legge nn. 355 e 491 del
1994 per la violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione per
quanto comportano la riduzione del 50% dello stipendio.
Illegittimità derivata degli atti che a detti decreti-legge hanno
dato attuazione.
Si sostiene che la normativa citata, nell'affermare la piena
continuità del rapporto di lavoro del personale della disciolta
Agenzia per il Mezzogiorno assegnato all'amministrazione statale,
avrebbe del tutto disatteso i principi in tema di conservazione del
trattamento economico acquisito: infatti, la fissazione di un tetto
massimo di L. 1.500.000 per l'assegno personale pensionabile
costituente il differenziale rispetto al trattamento economico
precedente ha mediamente prodotto un taglio del 50% delle
retribuzioni, in spregio ai principi del nostro ordinamento in tema
di divieto di reformatio in pejus del trattamento economico acquisito
dai pubblici dipendenti.
Ciò configurerebbe, secondo il ricorrente, la violazione da parte
degli indicati decreti-legge degli artt. 3 e 36 della Costituzione,
nonchè del principio di ragionevolezza operata dall'art. 14-bis
comma 1, lett. b) del decreto legislativo n. 96/1993.
Come pure violerebbe l'art. 3 della Costituzione per
irragionevolezza e illogicità, nonchè l'art. 36 della Costituzione
per violazione del principio della giusta retribuzione, la
statuizione contenuta nell'art. 14 cit. di un tetto massimo di L.
1.500.000 per l'assegno pensionabile, indifferenziato per tutti,
incidendo sul tenore di vita dei dipendenti, a parità di prestazioni
richieste.
2.2.-Violazione dell'art. 38, dell'art. 3 e dell'art. 97 della
Costituzione per quanto riguarda il trattamento pensionistico ed
illegittimità delle norme e dei provvedimenti indicati sub 2.1.
Si sostiene che la riduzione del trattamento economico incide su
quello pensionistico, calcolato sulla base della retribuzione da
ultimo percepita, con ciò violando l'art. 38 della Costituzione.,
nè a ciò può rimediarsi con la prevista restituzione dei
contributi versati dalla stessa amministrazione statale dal 13
ottobre 1993 al giugno 1994, art. 14-bis, comma 4, cit.).
Inoltre, la norma avrebbe comportato disparità di trattamento tra
i pensionati dell'agenzia, a seconda dell'epoca del loro collocamento
a riposo.
Ove, poi, i provvedimenti censurati dovessero ritenersi attuativi
dei decreti-legge succedutisi, viene sollevata questione di
legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 36, 38 e 97
della Costituzione.
3. - Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate
eccependo, con memoria unica per i due ricorsi, la sopravvenuta
carenza d'interesse sul primo di essi, in quanto gli atti col
medesimo impugnati, di natura transitoria, sarebbero stati superati
dagli atti definitivi successivamente impugnati col secondo e,
comunque, la infondatezza delle proposte censure.
4. - Con il secondo ricorso (n. 964/1996) vengono impugnati i
decreti del Ministero del Bilancio n. 386 del 4 giugno 1994 e n. 831
dell'8 settembre 1994, concernenti l'attribuzione del trattamento
economico al personale della disciolta agenzia per il Mezzogiorno
transitato nelle amministrazioni statali nella parte in cui viene
attribuito al ricorrente un trattamento economico pressochè
dimezzato rispetto a quello in godimento presso l'Agensud e presso la
stessa amministrazione di assegnazione nei primi quattro mesi di
servizio, nonchè degli atti presupposti, connessi e conseguenti.
Si chiede, altresì, l'accertamento del diritto del ricorrente al
mantenimento del trattamento economico non inferiore a quello in
precedenza in godimento presso l'Agensud e nella stessa
amministrazione statale di prima assegnazione, con condanna delle
amministrazioni resistenti alla corresponsione delle differenze
dovute, con rivalutazione monetaria ed interessi, nonchè conseguente
regolarizzazione contributiva e rideterminazione del trattamento
pensionistico provvisorio erogato dal mese di settembre 1995, con
rivalutazione ed interessi.
Si sostiene che con il primo dei decreti impugnati (n. 386/1994)
viene riconosciuto il trattamento economico goduto presso l'Agensud
in misura inferiore all'effettivo di un quarto per omessa valutazione
dell'intera anzianità di servizio; con il secondo, invece, (n.
831/1994) a fronte di un nuovo ed esatto accertamento del trattamento
economico acquisito presso l'Agensud, viene attribuito un trattamento
minore, per effetto dell'art. 14-bis comma 1, lett. b) decreto
legislativo n. 96/1993, introdotto dall'art. 8 decreto-legge n.
355/1994 e successivamente reiterato da ultimo con il decreto-legge
n. 32/1995, convertito con legge n. 104/1995.
Sulla base di tale minore trattamento stipendiale sono stati
attribuiti i successivi stipendi da giugno fino al 29 agosto 1994 e,
quindi, determinato il trattamento pensionistico provvisorio.
5. - Avverso gli atti impugnati vengono dedotti i seguenti motivi
di ricorso:
5.1.- Violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione e violazione
del principio di reformatio in pejus del trattamento retributivo.
Violazione dell'art. 202 testo unico n. 3/1957 e dell'art. 12 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 1079/70. Illegittimità
costituzionale dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) del decreto-legge
n. 96/1993, introdotto dal decreto-legge n. 355/1994 art. 8,
successivamente sostituito dal decreto-legge n. 491/1994 art. 8, n.
570/1994 art. 9, n. 675/1994 art. 9, n. 570/1994 art. 9, n. 675/1994
art. 9 ed infine dal decreto-legge n. 32/1995 art. 9, convertito in
legge n. 104 del 1995 articolo unico, per violazione degli stessi
artt. 3 e 36 della Costituzione per quanto comportano la riduzione
dello stipendio del 50%. Illegittimità dei provvedimenti impugnati
sia derivata sia per violazione diretta delle norme costituzionali
citate.
Si sostiene che il regime normativo introdotto per la
determinazione del trattamento economico spettante ai dipendenti
della soppressa Agensud transitati nell'amministrazione ministeriale,
quale delineato dall'art. 14-bis comma 1, lett. b) decreto
legislativo n. 96/1993,
introdotto dai ricordati decreti-legge determinerebbe una palese
violazione del principio generale del divieto di reformatio in pejus.
Principio che ha trovato affermazione nel nostro ordinamento (art.
202 testo unico n. 3/1957 e art. 12 decreto del Presidente della
Repubblica n. 1079/1970) e conferma da parte della giurisprudenza
amministrativa, anche nei casi di passaggio di personale nell'ambito
non solo del comparto ministeri, ma nel più vasto ambito del c.d.
Stato-ordinamento. E tale principio ha sempre informato le normative
che hanno disciplinato sinora il riassetto delle funzioni dei vari
Enti pubblici ed il trasferimento del relativo personale ad altri
enti.
Tale principio sarebbe, invece, stato disatteso per la disciolta
Agensud.
Da qui la denunciata violazione, nella fattispecie, degli artt. 3
e 36 della Costituzione, atteso che il nuovo trattamento economico si
presenta pressochè dimezzato rispetto a quello precedentemente
fruito dal ricorrente, nonchè del principio dell'affidamento.
5.2. - Violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione.
Illegittiimità costituzionale dell'art. 14-bis comma 1, lett. b) e
comma 4 del decreto legislativo n. 96/1993 introdotto dal
decreto-legge n. 355/1994, art. 8 e successive modificazioni, per
violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione per quanto
comportano la lesione dell'integrale maturato previdenziale.
Illegittimità dei provvedimenti impugnati sia derivata sia per
violazione diretta delle norme costituzionali citate.
Il dimezzamento operato sul trattamento economico di servizio del
ricorrente ha inciso sul suo trattamento pensionistico attualmente
erogato, in quanto determinato provvisoriamente sulla base
dell'ultima retribuzione percepita. Da qui la denunciata violazione
dell'art. 38 della Costituzione per violazione della garanzia di
conservazione del maturato previdenziale, che non può ritenersi
sanata dalla previsione di restituzione dei contributi previdenziali
di cui al comma 4 dell'art. 14-bis del decreto legislativo n.
96/1993.
Il provvedimento provvisorio di trattamento pensionistico sarebbe,
quindi, illegittimo sia perchè in contrasto con il trattamento di
servizio acquisito presso l'Agensud, sia perchè differenziato
rispetto a quello dei colleghi del ricorrente collocati in quiescenza
in epoca precedente, in base a decreti-legge meno punitivi.
6. - In via subordinata, ove i provvedimenti impugnati venissero
considerati attuativi dei decreti-legge succedutisi e non si
ritenessero direttamente applicabili le norme costituzionali
invocate, si solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e art. 14-bis, comma 4 del
decreto legislativo n. 96/1993, introdotto con decreto-legge n. 355
del 10 giugno 1994, art. 8 e successivamente reiterato, da ultimo con
decreto-legge 8 febbraio 1995 n. 32 art. 9, convertito in legge 7
aprile 1995, n. 104, per violazione degli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione.
7. - Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate,
contestando con diffusa memoria le doglianze del ricorrente.
8. - Parte ricorrente ha confermato le proprie ragioni con un'unica
memoria difensiva.
9. - All'udienza di discussione del 24 giugno 1996 i difensori
delle parti hanno insistito nelle rispettive richieste.
D i r i t t o
1. - Attesi gli evidenti motivi di connessione, i due ricorsi
vengono riuniti ai fini di un'unica pronuncia.
2. - Con i ricorsi in epigrafe il ricorrente, già dirigente della
soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno,
transitato in data 13 ottobre 1993 - in continuità del rapporto di
lavoro - nei ruoli delle amministrazioni ministeriali dove ha
prestato servizio fino al collocamento in quiescenza in data 29
agosto 1994, reclama in sede giurisdizionale la tutela
dell'integralità del trattamento economico maturato e
l'intangibilità della posizione previdenziale acquisita, nonchè
l'annullamento dei provvedimenti impugnati (decreti Ministero del
Bilancio n. 386 del 4 giugno 1994 e n. 831 dell'8 settembre 1994),
con i quali è stato rideterminato, in senso peggiorativo, il
trattamento retributivo già in godimento sia presso l'Agensud, sia
presso la stessa amministrazione statale nei primi mesi di servizio,
con la conseguente lesione della posizione previdenziale maturata.
Detti provvedimenti sono stati resi validi dall'art. 1, comma 2
della predetta legge n. 104/1995 che ha anche fatto espressamente
salvi gli effetti ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei
dd.-ll. 4 gennaio 1994 n. 4, 8 marzo 1994 n. 155 e 6 maggio 1994 n.
270, recanti disposizioni urgenti per l'avvio dell'intervento
straordinario nelle aree depresse del territoio nazionale, nonchè
dei dd.-ll. 9 agosto 1993, n. 285, 9 ottobre 1993 n. 403, 7 dicembre
1993 n. 506, 7 febbraio 1994 n. 95, 9 aprile 1994, n. 228, 10 giugno
1994 n. 355, 8 agosto 1994 n. 491, 7 ottobre 1994 n. 570 e 9 dicembre
1994 n. 675.
Fra di essi, il d.-l. 9 ottobre 1993 n. 403, all'art. 5, aveva
salvaguardato l'integralità del trattamento economico dei dipendenti
dell'ex agenzia per il Mezzogiorno all'atto del passaggio
nell'amministrazione statale statuendo in loro favore la
corresponsione di un assegno personale per colmare la intera
differenza tra lo stipendio statale e la retribuzione già in
godimento.
Il ricorrente eccepisce, quindi, la illegittimità costituzionale
della sopravvenuta normativa di cui all'art. 14-bis, comma 1, lett.
b), decreto legislativo 96/1993, introdotto a partire dal 10 giugno
1994 n. 355 art. 8 e reiterato con successivi decreti legge fino
all'ultimo decreto-legge 32/1995 art. 9 convertito con la legge 7
aprile 1995 n. 104, nella parte in cui stabilisce un limite
indifferenziato all'assegno personale già in godimento. La censurata
normativa ha, invero, consentito all'amministrazione con gli
impugnati provvedimenti attuativi, il dimezzamento del trattamento
economico già in godimento sia presso la cessata Agensud, sia anche
presso la stessa ammininistrazione statale di assegnazione in forza
della legislazione allora vigente, con conseguente lesione del
maturato previdenziale.
Si eccepisce altresì la illegittimità costituzionale dell'art.
14-bis, comma 4, decreto legislativo n. 96/1993 (introdotta col
citato decreto-legge 355/1994 art. 8, poi reiterato fino al
decreto-legge n. 32/1995 art. 9 convertito nella legge n. 104/1995)
con cui si prevede che il personale cessato dal servizio dopo la data
del 13 ottobre 1993 e prima dell'entrata in vigore del d.-l. 8
febbraio 1995, n. 32, che non abbia optato per il mantenimento della
posizione pensionistica di provenienza, possa chiedere la
restituzione dei contributi versati, se non computati ai fini della
ricongiunzione dei periodi previdenziali.
3. - La vicenda sottoposta all'esame della sezione trae origine
dalla decisione del legislatore di sopprimere gli enti cui era
demandata l'attuazione dell'intervento straordinario statuale nel
Mezzogiorno.
Invero, con la legge 19 dicembre 1992, n. 488, il Governo veniva
delegato ad emanare entro il 30 aprile 1993 un decreto legislativo
per disciplinare il trasferimento delle competenze dell'Agensud sulla
base di principi e criteri che - per quanto riguarda il personale -
all'art. 3, lett. c, prescrivevano "l'utilizzazione del personale
... prioritariamente per i compiti previsti dalla presente legge".
Il decreto legislativo n. 96 emanato in data 3 aprile 1993
disponeva con l'art. 14 un meccanismo in base al quale il personale
della soppressa Agensud cessava dal servizio decorsi 180 giorni dalla
data del 15 aprile 1993 con facoltà, per lo stesso personale, di
presentare domanda per l'assunzione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri e presso le pubbliche amministrazioni cui
erano state attribuite le competenze dell'Agensud. Ancora l'art. 14
citato, con i commi 3, 4, e 5, definiva le procedure per le nuove
assunzioni previste solo nella posizione iniziale delle qualifiche,
nonchè le modalità di definizione del trattamento economico da
determinarsi computando l'anzianità pregressa maturata.
Successivamente il Governo con reiterati decreti-legge, a partire
dal d.-l. 9 agosto 1993 n. 285, apportava profonde modifiche al
citato art. 14 del decreto legislativo 96/1993 e la conservazione dei
trattamenti stipendiali acquisiti era garantita fino al mese di
gennaio 1994.
Infatti, da tale momento le spettanze retributive sono state
rideterminate - per ciascun dipendente - ai sensi del nuovo testo
dell'art. 14, comma 5, del decreto legislativo 96/1993 come
sostituito dall'art. 7 del decreto legislativo 95/1994 reiterato dal
decreto-legge 228/1994. L'applicazione di tale disciplina normativa
ha comportato la riduzione dello stipendio dei dipendenti dell'ex
Agensud per effetto del disconoscimento della totalità degli scatti
di anzianità, venendo con la suddetta normativa riconosciuti solo
quelli conseguiti nell'ultima qualifica rivestita.
(Avverso tale riduzione stipendiale l'attuale ricorrente ha
proposto ricorso avanti a questo tribunale, (il n. 7803/1994), per
l'accertamento del diritto all'integralità del trattamento economico
acquisito e della posizione previdenziale maturata).
Successivamente, la normativa per la definizione del trattamento
economico del personale della cessata Agensud è stata ulteriormente
innovata.
Infatti - in sede di reiterazione dei decreti-legge suindicati -
con l'art. 8 del d.-l. 10 giugno 1994, n. 355, riprodotto con
successivo d.-l. 8 agosto 1994, n. 491, è stato introdotto al
decreto legislativo 96/1993 l'art. 14-bis comma 1, che faculta il
personale della cessata Agensud a optare alternativamente per la
cessazione del rapporto di impiego con l'Agensud alla data del 12
ottobre 1993 e per la contestuale instaurazione di nuovo rapporto di
servizio con le amministrazioni statali, oppure per il
ricongiungimento del servizio prestato presso l'Agensud col servizio
prestato presso l'amministrazione statale di assegnazione - con piena
continuità del rapporto di impiego - ma statuendosi in tale ipotesi
il riconoscimento dei soli scatti di anzianità conseguiti
nell'ultima qualifica rivestita, nonchè un limite alla misura
massima dell'assegno personale pensionabile - destinato a colmare la
differenza col precedente trattamento goduto (comunque non superiore
a L. 1.500.000 lorde mensili).
I successivi decreti-legge n. 491 dell'8 agosto 1994, art. 8, n.
570 del 7 ottobre 1994, art. 9, n. 675 del 9 dicembre 1994, art. 9 e
n. 32 dell'8 febbraio 1995 art. 9 hanno reiterato senza sostanziali
modificazioni le descritte norme sul trattamento economico del
personale dell'Agensud di cui all'art. 14-bis, comma 1 decreto
legislativo 96/1993.
Si è così giunti alla legge 7 aprile 1995, n. 104 che ha
convertito, senza modificazioni, l'ultimo decreto-legge n. 32 dell'8
febbraio 1995, dichiarando con l'art. 1 comma 2 validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e salvi i rapporti giuridici sorti sulla base
di tutti i suindicati decreti-legge.
4. - L'applicazione dell'art. 1 comma 2 legge 104/1995, secondo la
prospettazione offerta dal ricorrente, ha comportato:
a) la sua immissione nei ruoli dell'amministrazione statale in
data 13 ottobre 1993 col riconoscimento della piena conservazione del
trattamento retributivo in godimento presso l'Agensud mediante la
corresponsione di un assegno perequativo in misura pari alla
differenza tra la retribuzione già in godimento e lo stipendio
statale ai sensi dell'art. 5 d.-l. 9 ottobre 1993, n. 403, i cui
effetti ed i rapporti giuridici sorti in base alle norme in esso
contenute sono stati fatti salvi dall'art. 1 comma 2 legge 7 aprile
1995, n. 104. La conservazione piena del trattamento economico
sarebbe anche garantita dal successivo d.-l. 7 dicembre 1993, n. 506
art. 7, i cui effetti sono stati parimenti fatti salvi dalla citata
legge 104/1995 art. 1 comma 2;
b) la riduzione, con decorrenza dal 10 giugno 1994 - per effetto
del d.-l. 355/1994 - della retribuzione mediante l'imposizione di un
limite all'assegno personale nella misura massima di L: 1.500.000, a
parità di funzioni e di lavoro;
c) la riduzione del suo trattamento di quiescenza, successivo al
10 giugno 1994, rispetto al trattamento dei colleghi di pari o minore
anzianità e grado collocati in quiescenza in epoca precedente a tale
data, giacchè fino a tale data la stessa legge 104/1995 garantirebbe
la conservazione dei trattamenti stipendiali goduti, facendo salvi
gli effetti dei decreti legge pregressi.
Ritiene, quindi, il ricorrente che le censurate norme di cui
all'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 4 decreto legislativo
96/1993 si pongano in palese contrasto con i precetti di cui agli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione.
5. - La fattispecie ripropone il problema dell'applicabilità del
divieto di reformatio in pejus (artt. 202 testo unico n. 3 del 1957 e
n. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1079 del 1970)
nel caso di accesso ai ruoli statali di personale proveniente da
ruoli non statali.
Non è controverso che il ricorrente, proveniente dalla disciolta
agenzia per il Mezzogiorno, sia stato immesso nei ruoli statali in
data 13 ottobre 1993, in vigenza del d.-l. n. 403 del 9 ottobre 1993
che, all'art. 5, gli garantiva l'integrale conservazione del
trattamento economico in godimento presso l'Agensud mediante
l'attribuzione di un assegno personale di importo pari alla
differenza tra lo stipendio statale della qualifica rivestita e la
retribuzione sino ad allora goduta.
È altresì, incontestato che di tale disposizione, riprodotta con
il d.-l. 7 dicembre 1993, n. 506 sia stata data applicazione da parte
dell'amministrazione statale di assegnazione, che in tale periodo ha
corrisposto al ricorrente un trattamento economico pari a quello
percepito presso l'Agensud.
Come pure è incontestato che i rapporti giuridici sorti sulla base
dei predetti decreti-legge e gli effetti prodottisi sono stati
definitivamente fatti salvi dalla legge 7 aprile 1995, n. 194, art.
1 comma 2.
La censurata sopravvenuta riduzione stipendiale (e conseguentemente
pensionistica) operata con la riduzione dell'assegno personale
avvenuta in applicazione dell'art. 14-bis comma 1, lett. b) del
decreto legislativo n. 96/1993, quale introdotto a seguito della
approvazione, da ultimo, della ricordata legge n. 104/1995, è
pertanto intervenuta sulla retribuzione già goduta come impiegato
statale, a seguito del passaggio dall'agenzia del Mezzogiorno, a
parità di quantità e qualità di prestazioni lavorative richieste.
Deve, quindi, ritenersi che la indicata modifica stipendiale sia
intervenuta in un contesto giuridico in cui trovavano applicabilità
sia l'art. 202 testo unico n. 3 del 1957 sia l'art. 12 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 1079 del 1970 già citati.
D'altra parte, anche a volersi considerare come momento rilevante
per la fattispecie quello del passaggio dall'agenzia del Mezzogiorno
alle amministrazioni statali di assegnazione, in ogni caso dette
norme avrebbero potuto trovare ingresso, nella considerazione che la
Cassa per il Mezzogiorno, in quanto istituita per realizzare
esclusivamente fini propri dello Stato, in quanto priva di patrimonio
autonomo ma operante con l'impiego di fondi provenienti dallo Stato,
ed in quanto destinataria di oneri che in base alla legislazione
vigente sarebbero a carico dello Stato, va considerata come organo
straordinario dell'amministrazione statale, pur se dotata di distinta
personalità giuridica (cfr. T.A.R. Lazio, III sez., 9 giugno 1986,
n. 2119).
Le ricordate disposizioni come chiarito dalla giurisprudenza
amministrativa in molteplici occasioni (cfr. Cons. Stato, IV sez. 24
luglio 1989 n. 499, 26 febbraio 1985, n. 64; VI sez. 20 febbraio
1987, n. 70) mirano a consentire la mobilità del lavoro, sia
nell'interesse del dipendente sia in quello dell'amministrazione e
costituiscono espressione di un principio generale che tende ad
espandersi nel pubblico impiego come nel settore lavorativo privato.
Il meccanismo previsto da tali norme è stato perciò ritenuto
applicabile anche al di fuori dello Stato-amministrazione in senso
stretto, inteso come unitario soggetto di diritto al cui interno si
articolano più branche riconducibili al medesimo centro di
imputazione.
In altri termini, è stato ritenuto (cfr. Cons. Stato n. 499/1989
cit.) che se gli artt. 202 e 12 in discorso non possono trovare
indiscriminata applicazione nel generico ambito del pubblico impiego,
gli stessi comunque possano operare con riferimento a quelle
fattispecie in cui la distinta soggettività dell'apparato
organizzatorio considerato non sia volta a realizzare un puro e
semplice fenomeno di decentramento cd. autarchico o istituzionale
(che costituisce la vicenda normalmente sottesa alla creazione di
enti pubblici), ma inerisca ad una più articolata, e per certi versi
più limitata, vicenda istituzionale. In questi ultimi casi il
conferimento di soggettività autonoma acquista una valenza
eminentemente tecnico-giuridica; ma il diverso apparato
organizzatorio resta inserito, sotto il profilo funzionale,
nell'ordinamento dello Stato; e cioè nell'ambito del cd.
Stato-ordinamento, anzichè in quello più ristretto di
Stato-amministrazione.
Ciò premesso, va tuttavia preso atto che l'intera normativa che ha
disciplinato il passaggio del personale dei disciolti organi
dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno alla amministrazione
statale ha evidentemente natura di disciplina speciale, derogatoria
degli ordinari criteri di assunzione ai pubblici uffici o di transito
da una amministrazione pubblica ad un'altra, con i conseguenti
riflessi sul profilo del trattamento economico dei dipendenti
interessati da tale passaggio. La rideterminazione in senso
peggiorativo del loro livello stipendiale e conseguentemente della
piattaforma su cui calcolare il trattamento
previdenziale-pensionistico) è, dunque, conseguenza di una precisa
volontà del legislatore, venutasi progressivamente a consolidare in
senso riduttivo attraverso i diversi provvedimenti di decretazione
d'urgenza, finalmente approdati a conversione, da ultimo con la legge
n. 104 del 1995. Alla luce della normativa vigente, i due ricorsi in
esame non potrebbe ro, pertanto, trovare accoglimento. Diventano,
quindi, rilevanti, ai fini della soluzione della controvers ia, le
censure di costituzionalità proposte con i ricorsi in esame.
6. - Il Collegio condivide, anzitutto, le ragioni per le quali il
ricorrente ha ritenuto la incostituzionalità, per contrasto con gli
artt. 3 e 36 della Costituzione, dell'art. 14-bis comma 1, lett. b),
del decreto legislativo n. 96/1993, quale introdotto, da ultimo, con
la legge n. 104 del 1995.
6.1. - Invero, la sopravvenuta riduzione stipendiale operata per
effetto della fissazione di un limite massimo indifferenziato
all'assegno personale spettante quale differenza fra il precedente e
il nuovo trattamento economico dei dipendenti dell'Agensud transitati
alle amministrazioni statali appare, oltrechè irragionevole,
altresì lesiva del principio di uguaglianza, atteso che in tale modo
si è operata una indistinta omologazione, sotto lo stesso livello
stipendiale, di personale con qualifiche ed anzianità diverse, senza
possibilità di tener conto delle differenti funzioni svolte da
ciascuno e dei differenti apporti di ciascuno alla attività
dell'amministrazione di provenienza.
Ciò, peraltro, ha comportato violazione del diritto di uguaglianza
anche per ciò che attiene al trattamento pensionistico, in quanto,
per effetto di disposizioni contenute in provvedimenti d'urgenza, poi
fatte salve in sede di conversione dell'ultimo decreto-legge (art. 1
comma 2 legge n. 104/1995, di conversione del d.-l. 8 febbraio 1995
n. 32), i dipendenti provenienti dall'Agensud hanno avuto trattamenti
pensionistici diversi a seconda del momento del loro pensionamento
(se precedente o successivo alla data della riduzione stipendiale di
cui trattasi e cioè il 10 giugno 1994). Il che appare al collegio
non solo immotivato ma irragionevole. Ove, poi, volesse farsi
risalire la ragione della disposta riduzione stipendiale a motivi di
necessaria omogeneizzazione col trattamento economico dei dipendenti
delle amministrazioni di nuova destinazione, andrebbe osservato che
per tale omogeneizzazione è stato comunque usato uno strumento
lesivo del principio di uguaglianza, in quanto indifferentemente
riduttivo del trattamento stipendiale dei dipendenti, a prescindere
da qualunque indicata proporzione rispetto ai trattamenti retributivi
di comparazione. D'altra parte, la ritenuta omogeneizzazione dei
regimi retributivi non può ritenersi operante a senso unico,
sicchè, l'assimilabilità nella materia in esame delle due categorie
di dipendenti avrebbe dovuto comportare l'applicazione anche ai
dipendenti dell'Agensud transitati alle amministrazioni statali delle
norme sul divieto della reformatio in pejus del trattamento
economico.
6.2. - Quanto, poi, alla ritenuta violazione dei principi
costituzionali in tema di diritto del lavoratore ad una retribuzione
adeguata, il collegio non ignora che la Corte costituzionale ha in
più occasioni affermato che dalla disciplina costituzionale in
vigore non è dato desumere, per i diritti di natura economica
connessi al rapporto di pubblico impiego, una particolare protezione
contro l'eventualità di norme retroattive, di talchè, su questo
piano, il vero limite nei confronti di norme di tale natura non può
essere ricercato altro che nell'esigenza del rispetto del principio
generale di ragionevolezza e che dette norme non si pongano in
contrasto con altri principi o valori costituzionali specificamente
protetti, così da evitare che la disposizione retroattiva possa
"trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti"
(cfr. Corte cost. sentt. n. 6 del 1994; n. 822 del 1988 e 349 del
1985).
Ma proprio in tale ottica, il collegio ritiene che l'art. 14-bis
comma 1 lett. b) del decreto legislativo n. 93/1996 abbia
irragionevolmente operato una riduzione del trattamento economico dei
dipendenti della disciolta agenzia per lo sviluppo del Mezzogiorno,
sia per l'entità della riduzione operata sia per la scelta dello
strumento di riduzione (fissazione di un indifferenziato tetto
massimo all'assegno personale), sia per la mancata considerazione che
il dipendente aveva, incontestatamente, svolto le stesse funzioni e
prestazioni lavorative prima e dopo la riduzione stipendiale. In tal
modo l'operata riduzione assume più il sapore di misura "punitiva"
nei confronti di una categoria di dipendenti pubblici che non quello
di misura razionalizzatrice, tanto più grave ove si rammenti, come
già esposto sub 6.1. che tale riduzione non ha operato su tutti i
dipendenti provenienti dall'Agensud, ma solo su quelli rimasti in
servizio dopo una certa data.
6.3. - La riduzione appare, altresì irragionevole in quanto,
comportando l'abbassamento della base retributiva su cui viene
calcolato il trattamento pensionistico e previdenziale del
dipendente, comporta la violazione dell'art. 38 della Costituzione.
Si rammenta, al riguardo, quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sent. n. 822 del 1988 e nella sent. n. 349 del 1985. Nelle
citate decisioni si riafferma che nel nostro sistema costituzion ale
il legislatore può emanare disposizioni che modifichino
sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il
loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo,
quando si tratti di disposizioni retroattive, il limite
costituzionalmente vigente per la materia penale (art. 25, secondo
comma, Cost.). Dette disposizioni, però, al pari di qualsiasi
precetto legislativo, non possono trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche
l'affidamento del cittadino nella sicurezza pubblica che costituisce
elemento fondamentale ed indispensabile dello Stato di diritto (v.
sentt. nn. 36 del 1985 e 210 del 1971).
Anche se deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che
modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni - ha affermato
la Corte costituzionale nella richiamata sent. n. 822 del 1988 - non
può però ammettersi che detto intervento sia assolutamente
discrezionale.
In particolare, non può dirsi consentita una modificazione
legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata del rapporto di
lavoro oppure quando sia già subentrato lo stato di quiescenza,
peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura notevole ed
in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza
spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione delle
aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attività lavorativa. Nella
fattispecie, il trattamento pensionistico che, in base alla
precedente legge, sarebbe spettato al ricorrente si è
irrimediabilmente ridotto di circa la metà. L'inderogabile esigenza
giustificatrice della riduzione del trattament o retributivo e, di
conseguenza, di quello pensionistico, ormai prossimo a maturazione
per il ricorrente, che infatti è stato collocato a riposo il 29
agosto 1994, non può, ad avviso del Collegio, concretarsi nelle
ragioni che hanno determinato la introduzione in via legislativa
della disposizione di cui trattasi. L'esigenza di omogeneizzazione
con le categorie statali di destinazion e e la necessità di
contenimento della spesa previdenziale pensionistica non
costituiscono ragioni idonee a giustificare la decurtazione della
retribuzione e conseguentemente della pensione in danno di quei
lavoratori che hanno versato contributi a loro carico, per l'intero o
in parte, nella legittima aspettativa di conseguire un trattamento
pensionistico adeguato.
Valgono per costoro - come ha affermato la Corte costituzionale
nella sopraricordata decisione - il principio della garanzia della
sicurezza sociale, che è anch'esso di ordine costituzionale (art.
38), oltre che le innegabili ragioni di giustizia sociale e di
equità per cui non possono effettuarsi riforme o conseguire
risultati a danno di lavoratori in genere ed in specie di quelli che
sono prossimi alla pensione o sono già in pensione.
Nè può valere, a contrario, la previsione di restituzione dei
contributi versati in eccedenza, contenuta nell'art. 14-bis. comma 4
decreto legislativo n. 96/1993, tenuto conto che detta previsione non
consente al lavoratore la conservazione, nella posizione di
pensionato, di quel tenore di vita nella cui prospettiva aveva
prestato la propria opera lavorativa, ponendosi, pertanto, ad avviso
del Collegio anch'essa in contrasto con l'art. 38 della Costituzione.
7. - In conclusione, il collegio ritiene rilevante ai fini del
decidere e non manifestamente infondata la questione se con i
principi della Carta costituzionale sopra ricordati sia conciliabile
il disposto dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e quarto comma del
d.lgs. 3 aprile 1933, n. 96, così coma introdotto dal d.-l. n. 355
del 10 giugno 1994 art. 8, successivamente reiterato, da ultimo con
il d.-l. 8 febbraio 1995 n. 32 art. 9, convertito in legge 7 aprile
1995, n. 104 articolo unico, per violazione degli artt. 3, 36 e 38
della Costituzione. L'esame di tale questione deve essere, quindi,
rimessa al vaglio del giudice delle leggi.

P. Q .M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-bis,
deferisce alla Costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e quarto comma
del decreto legislativo n. 96/1993, nel testo da ultimo introdotto
dall'art. 9 del decreto-legge n. 32 del 1995, convertito dalla legge
n. 104 del 1995, articolo unico, in relazione agli artt. 3, 36 e 38
della Costituzione ed al principio di ragionevolezza;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio e al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 24 giugno e del
25 novembre 1996.
Il presidente f.f.: Corasaniti
Il consigliere est.: Leoni
97C0391