1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 6 SENTENZA 23 novembre 2016- 11 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Approvazione dei bilanci di previsione per il 2016 e pluriennale per gli anni 2016/2018 - Disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario - Modalita' di copertura. - Legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018), art. 3. - (T-170006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio
di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni
2016-2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 13-16 giugno 2016, depositato in cancelleria il
21 giugno 2016 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, notificato il 13 -16 giugno 2016 e depositato il
21 giugno 2016, iscritto al reg. ric. n. 33 del 2016 il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione autonoma
Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di previsione per l'anno 2016
e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018), in riferimento
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione in relazione all'art. 3,
comma 13, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42).
Il ricorrente sostiene che l'art. 3 della citata legge regionale
sia costituzionalmente illegittimo per contrasto con l'art. 81, terzo
comma, Cost.
La norma censurata disporrebbe che la differenza tra il totale
delle entrate ed il totale delle spese di competenza dell'esercizio
2016 costituisca un «disavanzo tecnico da riaccertamento
straordinario» e la Regione, in applicazione dell'art. 3, comma 13,
del d.lgs. n. 118 del 2011, rinvii la copertura di detto disavanzo
«nei bilanci degli esercizi successivi con i residui attivi
reimputati a tali esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui
passivi reimputati e del fondo pluriennale vincolato di entrata».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato la norma impugnata, pur
rispettando formalmente il disposto dell'art. 3, comma 13, del d.lgs.
n. 118 del 2011, ometterebbe tuttavia di darvi concretamente
attuazione, in quanto la copertura avrebbe dovuto essere disposta
all'interno della stessa legge regionale, che ha ad oggetto appunto
«Bilancio di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per
gli anni 2016-2018».
In tal modo, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto
con l'art. 81, terzo comma, Cost., in base al quale ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
2.- La Regione autonoma Sardegna non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 3 della legge della
Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di
previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni
2016-2018), in riferimento all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione ed in relazione all'art. 3, comma 13, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
La norma impugnata stabilisce che: «1. È approvato in euro
8.884.339.515,84 in termini di competenza e in euro 8.515.821.189,22
in termini di cassa, dal 1° gennaio al 31 dicembre, il totale della
spesa della Regione per l'anno 2016. La differenza tra il totale
dell'entrata di cui all'articolo 2, comma 6, e il totale della spesa,
pari a euro - 31.553.438,75, costituisce, ai sensi dell'articolo 3,
comma 13, del decreto legislativo n. 118 del 2001, e successive
modifiche ed integrazioni, disavanzo tecnico da coprirsi, nei bilanci
degli esercizi successivi con i residui attivi reimputati a tali
esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui passivi reimputati
e del fondo pluriennale vincolato di entrata. 2. Sono autorizzati gli
impegni e le liquidazioni delle spese, per l'anno 2016, 2017 e 2018,
dal 1° gennaio al 31 dicembre di ciascun anno, secondo lo stato di
previsione della spesa annesso alla presente legge entro il limite di
stanziamento di competenza e per l'anno 2016 sono autorizzati i
pagamenti nei limiti degli stanziamenti di cassa».
L'articolo 2, comma 6, richiamato nel contesto normativo appena
menzionato dispone che «È approvato in euro 8.852.786.077,09 in
termini di competenza e in euro 8.515.821.189,22 in termini di cassa,
dal 1° gennaio al 31 dicembre, il totale dell'entrata della Regione
per l'anno 2016».
Dal combinato delle due disposizioni si evince che il bilancio
della Regione è stato approvato con una differenza tra entrate e
spese di competenza di euro 31.553.438,75, pari al preteso disavanzo
tecnico da riaccertamento straordinario.
Secondo il Presidente del Consiglio sarebbe stato applicato in
modo non corretto il principio contabile contenuto nell'art. 3, comma
13, del d.lgs. n. 118 del 2011 e tale pratica avrebbe comportato
l'utilizzazione dell'istituto del disavanzo tecnico in senso elusivo
del precetto costituzionale di copertura della spesa di cui
all'evocato art. 81 Cost.
L'art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 118 del 2011 dispone che «nel
caso in cui a seguito del riaccertamento straordinario di cui al
comma 7, i residui passivi reimputati ad un esercizio sono di importo
superiore alla somma del fondo pluriennale vincolato stanziato in
entrata e dei residui attivi reimputati al medesimo esercizio, tale
differenza può essere finanziata con le risorse dell'esercizio o
costituire un disavanzo tecnico da coprirsi, nei bilanci degli
esercizi successivi con i residui attivi reimputati a tali esercizi
eccedenti rispetto alla somma dei residui passivi reimputati e del
fondo pluriennale vincolato di entrata. Gli esercizi per i quali si
è determinato il disavanzo tecnico possono essere approvati in
disavanzo di competenza, per un importo non superiore al disavanzo
tecnico».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato la norma impugnata, pur
rispettando formalmente il disposto del comma 13 dell'art. 3 del
d.lgs. n. 118 del 2011, ometterebbe tuttavia di darvi concretamente
attuazione, in quanto la copertura avrebbe dovuto essere disposta
all'interno della stessa legge regionale, che ha ad oggetto appunto
«Bilancio di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per
gli anni 2016-2018».
La disposizione impugnata si porrebbe comunque in diretto
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., in base al quale ogni
legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte.
2.- Sebbene il Presidente del Consiglio dei ministri abbia
invocato come parametro costituzionale solo l'art. 81, terzo comma,
Cost., pur avendo sviluppato alcune censure anche in relazione ai
principi contabili contenuti nell'art. 13 del d.lgs. n. 118 del 2011,
tali censure sono ammissibili.
Il d.lgs. n. 118 del 2011 è stato emanato ai fini
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, materia attribuita in via
esclusiva allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
per cui un esame meramente formale di tali censure condurrebbe ad una
loro intrinseca incoerenza in relazione all'accostamento tra
parametro costituzionale e norma interposta. L'aporia è solo
apparente: questa Corte, infatti, ha chiarito che esistono alcuni
complessi normativi i quali «non integrano una vera e propria
materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono» (sentenza n. 303 del 2003). Per quel che riguarda il
particolare ambito dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, i
principi contabili di cui al d.lgs. n. 118 del 2011 sono al centro di
un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali in
una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» (sentenza n. 184
del 2016) afferente ai parametri costituzionali posti a presidio
degli interessi finanziari, cosicchè il d.lgs. n. 118 del 2011 non
contiene disposizioni ispirate soltanto all'armonizzazione dei
bilanci. Dette disposizioni riguardano anche altri parametri quali,
nel caso di specie, il principio dell'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 81 Cost.
Dunque, l'armonizzazione si colloca contemporaneamente in
posizione autonoma e strumentale rispetto al principio
dell'equilibrio del bilancio ex art. 81 Cost. Ciò comporta che le
censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri debbano
essere prese in considerazione sia con riferimento diretto all'art.
81, terzo comma, Cost., sia in relazione alle norme contenute nel
d.lgs. n. 118 del 2011.
3.- Venendo al merito, è opportuno individuare preliminarmente
il thema decidendum e la ratio della disciplina del cosiddetto
"disavanzo tecnico".
Quanto al primo, le questioni sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri afferiscono alla legittimità costituzionale
della richiamata previsione in disavanzo del bilancio 2016 senza una
correlata successiva copertura all'interno della stessa legge
regionale cui appartiene la norma impugnata.
Quanto al cosiddetto "disavanzo tecnico", l'esame della relativa
disciplina e la definizione della natura dell'istituto devono essere
previamente inquadrate nell'ambito della riforma della contabilità
degli enti territoriali contenuta nel d.lgs. n. 118 del 2011 e
successive modifiche ed integrazioni. Quest'ultimo, com'è noto, è
finalizzato all'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi
di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi.
Ai fini della presente decisione, nel vastissimo ed articolato
ordito normativo contenuto nel richiamato d.lgs. n. 118 del 2011,
occorre concentrare l'attenzione sul principio della "competenza
finanziaria potenziata", sull'istituto del "fondo pluriennale
vincolato" e sull'impatto di tali innovazioni sulle tecniche di
copertura della spesa. È in tale prospettiva, infatti, che va
inquadrato il contestato disavanzo tecnico, applicato dalla Regione
autonoma Sardegna.
I caratteri fondamentali della competenza finanziaria potenziata
possono essere così sintetizzati: a) rilevanza contabile e giuridica
della dimensione temporale delle obbligazioni attive e passive
inerenti ai singoli esercizi finanziari; b) natura autorizzatoria,
non solo del bilancio annuale ma anche di quello triennale, i quali
sono stati riuniti in un unico documento; c) obbligo della copertura
finanziaria a prescindere dall'esercizio di imputazione della spesa;
d) imputazione dell'accertamento e dell'impegno alle scritture di un
esercizio sulla base della scadenza della relativa obbligazione e
della sua esigibilità; e) residui attivi e passivi costituiti solo
da obbligazioni giuridicamente perfezionate ed esigibili.
Dalla scelta del legislatore di applicare il principio della
competenza finanziaria potenziata deriva la necessità di istituire
il fondo pluriennale vincolato, il quale serve a garantire gli
equilibri del bilancio nei periodi intercorrenti tra l'acquisizione
delle risorse ed il loro impiego. Detto fondo è costituito da
risorse accertate, destinate al finanziamento di obbligazioni passive
dell'ente già impegnate, ed esigibili in esercizi successivi a
quello in cui è accertata l'entrata (Allegato 4/1, punto 9.8, del
d.lgs. n. 118 del 2011).
Nell'ambito del percorso giuridico-contabile delineato dalla
riforma si è avvertita l'esigenza di porre in evidenza, e di
eliminare, il disavanzo sommerso che tradizionalmente si annidava
nella gestione dei residui e nella loro applicazione al risultato di
amministrazione. Conseguentemente sono state fissate nuove regole per
le amministrazioni territoriali interessate all'emersione e alla
rimozione del fenomeno.
In tale contesto è stata introdotta la procedura di
riaccertamento straordinario dei residui, prevista dall'art. 3, comma
7, del d.lgs. n. 118 del 2011, la quale è finalizzata a verificare
il complesso dei residui attivi e passivi al 1° gennaio 2015, in modo
da rendere veritiere le risultanze delle passate gestioni ed
iscriverle in bilancio coerentemente con il principio della
competenza finanziaria potenziata.
Secondo la richiamata disposizione, il riaccertamento
straordinario dei residui deve essere effettuato, con riferimento al
1° gennaio 2015, in un'unica soluzione, contestualmente
all'approvazione del rendiconto 2014, individuando i residui non
sorretti da alcuna obbligazione giuridica, destinati ad essere
definitivamente cancellati, e quelli corrispondenti ad obbligazioni
perfezionate, ripartiti secondo l'esercizio di scadenza
dell'obbligazione.
Alla luce di quanto premesso circa la competenza finanziaria
potenziata, il fondo pluriennale vincolato ed il riaccertamento
straordinario dei residui, la logica del nuovo sistema, introdotto
dal d.lgs. n. 118 del 2011, è quella di dare evidenza contabile e
rilevanza giuridica ad alcune diacronie intercorrenti tra la
realizzazione delle entrate e l'erogazione delle spese.
Attraverso una necessaria sintesi e semplificazione delle
criticità che caratterizzano la regolazione e la gestione
finanziaria, può dirsi che le minacce più sensibili all'equilibrio
dei bilanci pubblici, ed in particolare a quello dei bilanci degli
enti territoriali, vengono dalle problematiche giuridiche,
estimatorie ed organizzative afferenti ai crediti e ai debiti,
nonchè dalla sovrastima - in sede previsionale - dei flussi
finanziari di entrata.
I due fenomeni sono strettamente collegati poichè, se i crediti
vengono sovrastimati e le entrate non vengono puntualmente accertate
e riscosse, si crea uno sbilanciamento dei flussi finanziari con
conseguente necessario ricorso alle anticipazioni di cassa e con
produzione - in prospettiva pluriennale - di rilevanti disavanzi di
amministrazione.
A ben vedere, i richiamati fenomeni di sovrastima e di mancata
riscossione delle entrate appartengono alla categoria delle gravi
patologie finanziario-contabili alle quali il riaccertamento
straordinario di cui all'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011
cerca di porre rimedio. Ma l'interazione di tale norma con la
competenza finanziaria potenziata ha generato la soluzione - che
dovrebbe essere assolutamente transitoria - di dare evidenza
giuridica alla diacronia tra riscossioni e pagamenti, quando la
scadenza dei crediti risulta successiva a quella delle obbligazioni
passive e l'incognita della solvibilità dei debitori incide in modo
rilevante sull'equilibrio dei flussi finanziari nel corso di un solo
esercizio.
Tale soluzione consiste nel consentire il disavanzo tecnico per
il periodo intercorrente tra l'esercizio interessato alla diacronia e
quelli successivi in cui la sua copertura diviene, al contrario,
indefettibile.
Dall'interdipendenza dei citati istituti innovativi nasce la
problematica del contestato disavanzo tecnico e della pretesa sua
distorta utilizzazione da parte della Regione autonoma Sardegna.
Ai fini della presente decisione, le questioni all'esame possono
essere dunque riassunte secondo il seguente ordine logico: a) se la
complessa trama normativa disegnata in materia dal d.lgs. n. 118 del
2011 sia essa stessa - con riguardo all'istituto del disavanzo
tecnico - conforme all'art. 81, terzo comma, Cost.; b) se la Regione
si sia effettivamente discostata dalla norma interposta invocata; c)
se l'eventuale scostamento abbia comportato una lesione del
richiamato art. 81, terzo comma, Cost.
4.- Tanto premesso, le questioni sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost. ed in relazione all'art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 118 del
2011, sono fondate nei termini di seguito precisati.
4.1.- Quanto alla questione sub a), inerente alla conformità
della disciplina del disavanzo tecnico all'art. 81, terzo comma,
Cost., essa può essere risolta in senso positivo solo attraverso una
stretta interpretazione della norma interposta invocata dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
La regola contenuta nel comma 13 dell'art. 3 del d.lgs. n. 118
del 2011 - secondo cui «Nel caso in cui a seguito del riaccertamento
straordinario [...] i residui passivi reimputati ad un esercizio sono
di importo superiore alla somma del fondo pluriennale vincolato
stanziato in entrata e dei residui attivi reimputati al medesimo
esercizio, tale differenza può essere finanziata con le risorse
dell'esercizio o costituire un disavanzo tecnico da coprirsi, nei
bilanci degli esercizi successivi con i residui attivi reimputati a
tali esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui passivi
reimputati e del fondo pluriennale vincolato di entrata» - va intesa
non come un mero raffronto numerico tra componenti contabili, bensì
come un documento analiticamente corredato dall'elenco delle singole
poste interessate, dalle relative ragioni giuridiche e dalla scadenza
delle singole obbligazioni. In particolare, l'applicazione del
disavanzo tecnico deve essere intesa come una facoltà comportante un
vero e proprio risultato economico-finanziario di carattere negativo,
sia pure circoscritto al periodo delimitato dalle scadenze delle
obbligazioni diacronicamente coinvolte. Un mero richiamo all'istituto
del disavanzo tecnico ed una previsione di spesa sbilanciata in
eccesso rispetto alle risorse disponibili - elementi caratterizzanti
la norma impugnata - prendono le mosse da un'interpretazione
dell'art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 118 del 2011 non conforme
all'art. 81, terzo comma, Cost.
In altre parole, il disavanzo tecnico, per il periodo
intercorrente tra l'esercizio di applicazione in bilancio e quello di
copertura, è un vero e proprio disavanzo e - senza una corretta,
nominativa ed analitica individuazione dei creditori e dei debitori
coinvolti nel calcolo delle operazioni finalizzate all'ammissibilità
del disavanzo stesso e senza un'appropriata determinazione del fondo
pluriennale vincolato - risulta non conforme a Costituzione perchè
mina l'equilibrio del bilancio, sia in prospettiva annuale che
pluriennale.
La norma sul disavanzo tecnico deve essere pertanto interpretata
in modo costituzionalmente orientato, dal momento che «per i principi
contabili vale la regola dell'interpretazione conforme a
Costituzione, secondo la quale, in presenza di ambiguità o
anfibologie del relativo contenuto, occorre dar loro il significato
compatibile con i parametri costituzionali» (sentenza n. 279 del
2016). Ove fosse possibile solo l'ipotesi ermeneutica estensiva della
regola adottata dalla Regione autonoma Sardegna, ciò determinerebbe
l'illegittimità costituzionale dello stesso principio contabile, dal
momento che, così interpretato, esso diventerebbe un veicolo per un
indebito allargamento - in contrasto con l'art. 81 Cost. - della
spesa di enti già gravati dal ripiano pluriennale di disavanzi di
amministrazione pregressi (in tal senso, sentenza n. 279 del 2016).
In quanto eccezione al principio generale dell'equilibrio del
bilancio, la disciplina del disavanzo tecnico è comunque di stretta
interpretazione e deve essere circoscritta alla sola irripetibile
ipotesi normativa del riaccertamento straordinario dei residui
nell'ambito della prima applicazione del principio della competenza
finanziaria potenziata, in ragione delle particolari contingenze che
hanno caratterizzato la situazione di alcuni enti territoriali.
4.2.- Per quel che concerne l'erronea applicazione dell'art. 3,
comma 13, del d.lgs. n. 118 del 2011 da parte della Regione autonoma
Sardegna, essa non costituisce un mero vizio formale dell'esposizione
contabile, ma risulta strumentale ad una manovra elusiva della
salvaguardia degli equilibri del bilancio regionale presidiati
dall'art. 81, terzo comma, Cost. Infatti la Regione, dopo aver
ignorato l'assenza dei presupposti normativi (dimostrazione della
eccedenza dei residui reimputati - corredati dalla prova di esistenza
del credito e della scadenza - rispetto alla somma dei residui
passivi e del fondo pluriennale vincolato) per l'applicazione del
disavanzo tecnico, ha rinviato ad imprecisati esercizi successivi la
copertura dello stesso, facendo riferimento - con generica
espressione - a residui «eccedenti». Ciò, tra l'altro, senza
individuare gli estremi dei pretesi crediti e delle relative ragioni
giuridiche e temporali in grado di giustificarne l'impiego
diacronico.
In una precedente fattispecie di copertura con rinvio ad esercizi
futuri, questa Corte - sempre con riguardo alla Regione autonoma
Sardegna - ha affermato che «l'obbligo di copertura deve essere
osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che
incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli
oneri già gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991).
[...] È per questo che l'art. 81, quarto [ora terzo] comma, della
Costituzione, pone il principio fondamentale della copertura delle
spese, richiedendo la contestualità tanto dei presupposti che
giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a
fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura
finanziaria delle prime. In questo quadro è evidente che la
copertura di spese mediante crediti futuri, lede il suddetto
principio costituzionale [...]. Un siffatto sistema di copertura
mediante crediti non ancora venuti a scadenza contraddice peraltro la
stessa definizione di "accertamento dell'entrata", poichè è tale
quella che si prevede di aver diritto di percepire nell'esercizio
finanziario di riferimento e non in un esercizio futuro» (sentenza n.
213 del 2008).
4.3.- Infine, la norma impugnata risulta costituzionalmente
illegittima anche in riferimento diretto all'art. 81, terzo comma,
Cost., indipendentemente dalla violazione della norma interposta
precedentemente esaminata. La violazione consiste nell'aver
consentito di impegnare le spese in misura superiore al complesso
delle entrate relative all'esercizio 2016. In proposito, questa Corte
ha già affermato che «la "forza espansiva dell'art. 81, quarto [ora
terzo] comma, Cost. nei riguardi delle fonti di spesa di carattere
pluriennale, aventi componenti variabili e complesse" [...]
costituisce una clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi di carattere finanziario con essa collidenti»
(sentenza n. 279 del 2016; nello stesso senso, in precedenza,
sentenza n. 70 del 2012).
Nella fattispecie, la manovra di bilancio della legge regionale
impugnata ha consentito l'autorizzazione, non solo nel bilancio
annuale, ma anche in quello pluriennale, di spese in assenza della
prescritta copertura finanziaria, non tenendo conto che le operazioni
di copertura non possono essere mai disgiunte dai profili giuridici
delle componenti attive e passive (esatta individuazione non solo dei
flussi finanziari ma anche dei crediti e dei debiti coinvolti nel
necessario bilanciamento economico-finanziario) che sono alla base
della sua verifica.
5.- In definitiva, occorre ribadire che l'istituto del disavanzo
tecnico costituisce una tassativa eccezione alla regola del pareggio
di bilancio ed, in quanto tale, risulta di strettissima
interpretazione ed applicazione.
Tale istituto si collega inscindibilmente ed indefettibilmente
alla pregressa diacronia, per lo più patologica, delle transazioni
finanziarie in rapporto alla tempistica del pagamento dei debiti e
della riscossione dei crediti. Infatti, la fisiologia del rapporto
tra transazioni attive e passive di un ente territoriale è nel senso
di una sostanziale compensazione delle relative diacronie nel corso
di un intero anno finanziario: è vero che può «esistere, come è
ovvio, una discrasia [...] tra l'esercizio in cui matura
giuridicamente l'esigibilità del credito, rilevante ai fini
dell'accertamento, e l'esercizio in cui si incassa, in tutto o in
parte, il relativo importo» (sentenza n. 213 del 2008), ma è
altresì vero che tale fenomeno riguarda sia la gestione delle spese
che delle entrate, di tal che i due dialettici fenomeni tendono a
compensarsi. Al contrario, uno sbilanciamento così grave da
legittimare la chiusura in passivo del primo bilancio di previsione
successivo al riaccertamento straordinario è quasi sempre
eziologicamente collegato all'incapacità mostrata in passato
dall'ente territoriale nella riscossione delle proprie entrate.
Avere riguardo a tale fenomeno patologico e consentire questa
ulteriore facoltà di disavanzo - oltre a quelle decennali (art. 9,
comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante
«Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali») e trentennali (art. 3, comma 16, del d.lgs.
n. 118 del 2011), nonchè alle anticipazioni di liquidità per debiti
inevasi (da restituire anch'esse in un trentennio: artt. 2 e 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante «Disposizioni urgenti per
il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per
il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in
materia di versamento di tributi degli enti locali») - costituisce
certamente una dimostrazione di fiducia del legislatore statale nei
confronti degli enti territoriali; dimostrazione di fiducia
sicuramente corredata dall'aspettativa che la sua utilizzazione sia
una tantum e non ingeneri la convinzione, negli stessi enti
destinatari, che possano ripetersi e perpetuarsi le disfunzioni
amministrative nella riscossione delle entrate e nella copertura
delle spese, magari confidando in nuovi eccezionali provvedimenti
legislativi di dilazione delle passività.
Ferma restando la discrezionalità del legislatore nello
scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di
emergenza finanziaria come quelle afferenti ai disavanzi sommersi,
non può non essere sottolineata la problematicità di soluzioni
normative, mutevoli e variegate come quelle precedentemente
descritte, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in
archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di
bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini
di equità intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del
2016).
6.- In considerazione dell'inscindibile connessione esistente tra
la norma impugnata e la struttura dei bilanci annuale e pluriennale,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 deve estendersi in via
consequenziale all'intera legge reg. Sardegna n. 6 del 2016, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), nelle
parti in cui: applica al bilancio 2016 l'istituto del disavanzo
tecnico; consente di impegnare somme eccedenti per euro 31.553.438,75
rispetto alle risorse effettivamente disponibili; non prevede
l'individuazione specifica ed analitica dei crediti e delle relative
scadenze che dovrebbero compensare tali operazioni (in senso
conforme, sul riflesso invalidante di singole poste nei confronti
dell'intero bilancio, sentenze n. 279 del 2016, n. 266 e n. 250 del
2013).
In base al principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio, il
quale «consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 250 del 2013),
la Regione autonoma Sardegna dovrà assumere appropriati
provvedimenti di carattere finanziario, in ordine alla cui concreta
configurazione la perdurante discrezionalità del legislatore
regionale sarà limitata dalla priorità dell'impiego delle risorse
disponibili per il riequilibrio del bilancio 2016 e del successivo
biennio, nei termini precedentemente individuati (in senso conforme,
sentenze nn. 266 e 250 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio
di previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni
2016-2018);
2) dichiara, in via consequenziale, in applicazione dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale della legge reg. Sardegna n. 6 del 2016 nei sensi di
cui in motivazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA