Serie Generale n. 55 del 7-3-1988
SUPPLEMENTI ORDINARI
MINISTERO DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
MINISTERO DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
COMUNICATO
Schema di piano forestale nazionale, approvato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica - CIPE, il 2 dicembre 1987, in applicazione dell'art. 2, comma 3, della legge 8 novembre 1986, n. 752, recante: "Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura". (GU Serie Generale n.55 del 07-03-1988 - Suppl. Ordinario n. 16)

Politica forestale e programmazione
1. La ripresa della programmazione, come sistema coordinato di scelte
amministrative e come regola di spesa in un arco di medio periodo, ha
rappresentato l'elemento saliente della politica recentemente seguita
dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste. Si sono avuti
dapprima il programma quadro del Piano Agricolo Nazionale (agosto
1985), quindi la legge 752 (Legge Pluriennale per l'attuazione di
interventi programmati in agricoltura: novembre 1986). Quest'ultima
rappresenta non solo la maggiore e più significativa ricaduta del
Piano in materia di allocazione e ordinamento della spesa, ma anche e
soprattutto l'atto che conferisce sanzione legislativa agli obiettivi
e alle procedure della programmazione in agricoltura.
2. La legge 752 estende direttamente al settore forestale i principi
e la disciplina applicativa dettati per il settore propriamente
agricolo (articolo 1); prevede espressamente l'adozione del Piano
Forestale Nazionale (articolo 2); destina 500 miliardi al
finanziamento delle azioni del Piano (articolo 6); prescrive, sia per
l'approvazione del Piano sia per le decisioni di spesa, la stessa
procedura CIPE stabilita per le determinazioni programmatorie e per
gli interventi di spesa concernenti il settore agricolo. La legge 752
rappresenta perciò, in qualche modo, un elemento unificante e un
quadro di accordo tra politica agricola e politica forestale.
Quest'ultima si potrà giovare, ai fini di una più rapida
operatività, della preesistenza della legge di spesa.
3. Sotto il profilo di una ordinata ed efficace programmazione nel
settore forestale, si riafferma il convincimento che rappresenti un
progresso sulla situazione precedente (legge 984 del 1977, la
cosidetta legge Quadrifoglio, e Piano Agricolo Nazionale approvato
dal CIPAA nel dicembre 1979) l'aver tenuto distinto il Piano Agricolo
Nazionale dal Piano Forestale Nazionale.
Mantenendo validità le osservazioni contenute nel paragrafo 21, dal
Piano Agricolo Nazionale: "Alla base di questa scelta sta la
considerazione che il settore forestale ha una specifica rilevanza
autonoma e sue proprie peculiarietà. La sua inclusione in un piano
agricolo comporterebbe di fatto una qualche marginalità per un
settore che non può essere considerato nè comparto di quello
agricolo nè una sua appendice residuale. Il settore forestale merita
un suo Piano, che tenga conto del carattere marcatamente
interdisciplinare delle azioni destinate a coprire l'ampio ventaglio
che va dagli aspetti ecologici a quelli della forestazione
produttiva, a quelli della forestazione industriale".
4. Il presente documento, rispetta, nella successione delle sue
parti, una sequenza che può considerarsi consueta a testi consimili.
Precede una parte cognitiva della situazione forestale e a livello
mondiale e a livello nazionale. Naturalmente l'analisi è condotta
tenendo conto del carattere multifunzionale dell'ecosistema
forestale. Segue l'individuazione degli obiettivi, di quelli generali
e di quelli specifici, essendo questi secondi oggetto più diretto
delle indicazioni operative. Segue infine la parte dedicata alle
azioni, con le relative indicazioni di carattere finanziario. Si
tratta della parte più significativa e rilevante su cui si misurerà
la reale portata del Piano Forestale Nazionale.
5. Il quadro attuale in cui si inserisce il Piano è però anche
assai denso di importanti elementi ereditati dal passato, più o meno
lontano, dell'intervento pubblico sulle foreste.
6. La politica forestale italiana si è sviluppata, nel corso dei
decenni, secondo linee evolutive molteplici. Mentre le foreste come
"bene naturale" hanno ricevuto da tempo una attenzione legislativa
specifica che ha conferito ad esse evidenti caratteri di patrimonio
collettivo e quindi di "proprietà speciale", per le foreste come
settore dell'economia ha sempre stentato ad emergere un
riconoscimento specifico. La quasi completa "sovrapposizione" che si
evidenzia tra i pricipali fattori produttivi dell'agricoltura e delle
foreste è stata, al riguardo, determinante. Il diverso grado di
identità riconosciuto nell'intervento pubblico ai vari aspetti delle
foreste le ha condotte ad essere contemporaneamete oggetto, sia come
parte principale che accessoria, di politica del territorio, di
politica dell'ambiente, di politica agricola, di politica sociale e,
in parte, di politica industriale.
7. Di ancor grande rilevanza attuale, è il nucleo originario della
politica forestale italiana, costituito dai vari provvedimenti
legislativi degli anni '20 e '30, tra i quali spicca la "legge
forestale" del 1923 (r.d.l. n. 3267). All'epoca piuttosto avanzata
nel panorama internazionale, essa risente ora dell'aver risposta ad
una situazione ormai superata di espansione delle attività umane in
montagna e collina, in cui si facevano forti i pericoli di erosione
delle risorse forestali. Di essa rimane perciò vitale soprattutto il
forte contenuto protettivo, espresso dalla generalizzazione del
vincolo idrogeologico tuttora in vigore; ma sono tuttavia operanti le
norme di pianificazione, le Aziende speciali e i Consorzi forestali
ed altro ancora.
8. Vitali rimangono per le foreste alcune delle numerose e complesse
linee di intervento sui problemi della montagna che, originatesi con
la "legge per la montagna" del 195 (n. 991), hanno dato luogo tra
l'altro, con le "nuove norme per lo sviluppo della montagna" (legge
n. 1102/71), alla costituzione del
le Comunità Montane oggi delegate in varie Regioni ad operare
l'intervento forestale.
9. Mentre è ancora attuale la "diversita'" di alcune regioni
meridionali sotto il profilo forestale, che può essere ricondotta
allo sviluppo dell'intervento per il Mezzogiorno negli anni '50,
l'elemento che caratterizza in modo più marcato il quadro attuale
della politica forestale è tuttavia l'avvenuta realizzazione
dell'ordinamento regionale, che, in un difficile processo protrattosi
per buona parte degli anni '70, ha portato al trasferimento alle
regioni delle competenze in materia forestale.
10. Oggi il quadro dell'intervento regionale è piuttosto composito.
Abbondante è stata la produzione legislativa riguardante in vario
modo le foreste, seppure con forti asimmetrie tra Regioni. Varie
differenze emergono nelle linee di politica forestale impostate, che
non sempre hanno riferimento in programmi coordinati e pluriennali.
Le Regioni si sono dotate inoltre di organismi forestali interni
assai diversi, inquadrandovi in modo diverso anche i preesistenti
ispettorati Regionali, Ripartimentali e distrettuali. Alcune Regioni
hanno istituito Aziende regionali delle foreste, altri appositi
uffici all'interno di assessorati. La maggior parte delle Regioni ha
utilizzato sul piano operativo lo strumento della delega nei
confronti delle Provincie, delle Comunità Montane, dei comuni anche
consorziati.
11. Da un quadro così complesso, dinamcio e multidimensionale della
politica nazionale, regionale e comunitaria, emerge evidente la
necessità di un comune riferimento programmatorio della politica
forestale nazionale che ne tracci le finalità e le linee guida.
12. Ciò può prendere avvio oggi dalla nuova, più certa e completa
conoscenza delle risorse forestali italiane derivante dall'Inventario
Forestale Nazionale. Sulla base giuridica fornita dalla legge
"Quadrifoglio", le rivelazioni dell'Inventario sono state condotte
tra la fine del 1983 e l'inizio del 1985 con la partecipazione di 550
persone tra Ispettori, Sottufficiali, guardie forestali e tecnici.
L'operazione di rilevazione è risultata, per la metodologia adottata
di campionamento sistematico in unica fase, poco costosa non
superando la spesa di 3,5 miliardi al netto delle spese per il
personale.
13. Il momento in cui si colloca lo sviluppo della programmazione
forestale attraverso il Piano, è certamente un momento dinamico.
L'esaurirsi della "Quadrifoglio", del Regolamento CEE n. 269/79
sull'azione forestale nelle regioni mediterranee e la mutata
configuarazione degli Organismi per l'intervento nel Mezzogiorno, che
tuttavia non dovrebbe spezzare la continuità operativa del Progetto
Speciale n. 24 per la forestazione produttiva, trova immediato
seguito nello sviluppo dei "Programmi Integrati Mediterranei", del
Regolamento CEE n. 797/85 sull'agricoltura di montagna e le misure
forestali per le aziende agricole; trova inoltre una continua
vivacità di iniziative legislative regionali.
14. La formulazione del Piano Forestale Nazionale dovrebbe segnare e
guidare una decisa svolta verso una ricomposizione di un unico e
coerente quadro di riferimento per le linee di intervento sul sistema
forestale italiano. La scelta di uno strumento completo di
programmazione settoriale specifica, quale è il Piano, dovrebbe
permettere di valorizzare i molteplici ruoli delle foreste come loro
elmento di identità senza rischi di subordinazione e marginalità
rispetto ad altre politiche che in tale identità sono impliciti. Con
il Piano Forestale Nazionale dovrebbero inoltre ricomporsi quelle
linee di coordinamento ed indirizzo che competono all'Amministrazione
centrale, in un quadro istituzionale che vede le Regioni protagoniste
dell'azione di politica forestale.
15. La razionalità della scelta già ricordata, di una distinzione
tra programmazione forestale e programmazione agricola, è confermata
dalle profonde differenze tecniche ed economiche che intercorrono tra
attività agricole e forestali. All'elevata specificita delle
tecniche selvicolturali, si associano infatti per le foreste
orizzonti temporali lunghi o lunghissimi e mercati dei prodotti che
sono in prevalenza non alimentari. Tuttavia, la distinzione tra le
due politiche non può implicare in alcun modo la rinuncia ad un loro
coordinamento. La comunanza dei fattori di produzione dei due settori
è infatti solo un aspetto dei loro forti legami, che si esplicano al
massimo grado nei problemi della montagna e delle aree interne del
paese. Nuovi legami si originano, inoltre dall'evoluzione della
Politica Agricola Comune e dell'avvio di una azione comunitaria nel
settore forestale. Politica forestale e politica agricola vanno
perciò condotte con strumenti programmatori distinti ma l'una alla
luce dell'altra.
16. Questo testo ha carattere di schema, sul quale si eserciterà la
riflessione e il giudizio di una molteplicità di soggetti
interessati. Rilevanza tutta speciale acquisita naturalmente il
parere che sarà espresso dalle Regioni, anche alla luce delle
procedure stabilite dalla legge 752, in quanto soggetti istituzionali
pubblici con competenza primaria nella materia. Nella sua versione
finale il documento sarà sottoposto al Ministro dell'Agricoltura al
CIPE, a cui compete da un lato l'approvazione del Piano e dall'altro
l'adozione delle determinazioni di spesa previste dall'articolo 6
della legge 752.
IL QUADRO INTERNAZIONALE
17. Rilevanti mutamenti investono, nel mondo, le foreste, il loro
ruolo, le attività che intorno ad esse si sviluppano. Storicamente
perdenti nei conflitti per l'occupazione degli spazi territoriali,
incontrano oggi traiettorie "secolari" più favorevoli ad una più
forte comprensione della loro importanza come strumento equilibratore
del sistema globale di utilizzo della natura. È un processo per vari
aspetti graduale, per altri rapido e comunque ricco di
contraddizioni. Permangono conflitti e nuove minacce, alle quali si
affiancano tuttavia fattori propulsivi nuovi, come l'evoluzione
nell'utilizzo delle risorse da parte delle attività agricola. Ne
emerge un quadro che, su scala globale, vede crescere, pur con
accentuazioni diverse realta economiche e ambientali, le
preoccupazioni e gli interventi di rafforzamento dei sistemi
forestali.
La foresta come ecosistema multifunzionale
18. Allo stato attuale, gran parte degli ecosistemi forestali
mondiali si presentano come fortemente plasmati dall'uomo.
L'"interferenza", oltre che attraverso la deforestazione e la
creazione di vaste foreste artificiali, si esplica sulle foreste
esistenti attraverso le pratiche selvicolturali, l'esercizio del
pascolo, il "carico" determinato delle varie modalità di presenza.
19. Si determinano generalmente con ciò "semplificazioni" e
situazioni di incompletezza dell'ecosistema foresta caratterizzato,
invece, allo stato naturale, da straordinaria complessità e
ricchezza di interazioni tra fattori fisici - terra, clima - e
fattori biologici - vegetali, animali, microorganismi - oltrechè da
capacità di autosostentamento. L'interazine tra gli alberi, al cui
livello di realizza la più intensa attività di sintesi
clorofilliana, e varie forme di vegetali ed animali del suolo
forestale, che producono humus e sostanze nutritive, contribuisce
alla creazione e alla vitalità del terreno e a regolare la
circolazione dell'aria e dell'acqua. Altre componenti vegetali ed
animali, seppure non essenziali all'autoperpetuazione del ciclo, lo
rendono più complesso e ricco.
20. L'adozione umana di modellamento risponde generalmente e
storicamente alle scelte sulla importanza relativa attribuita alle
numerose funzioni del bosco, che associa "in natura" in modo
indistinto la produzione di legno a quella di prodotti non legnosi e
alla capacità di protezione del suolo, di regimazione delle acque,
di produzione di ossigeno, di protezione delle specie animali e
vegetali. Qualunque sia la finalità prevalente, l'intervento umano
può tuttavia, se condotto razionalmente, preservare gran parte dei
tratti ecosistemici, non intaccando nè le riserve di fertilità, nè
il potere di regimazione idrica nè la capacità di produzione di
ossigeno, quindi mantenendo un elevato grado di multifunzionalità.
Assai più problematica è invece la ricostruzione da parte dell'uomo
di ecosistemi forestali su terreni da tempo disboscati o investiti ex
novo a foresta. I tempi necessari possono essere secolari e la
tendenza dei rimboschimenti a divenire "foresta complessa" e
multifunzionale risulta comunque subordinata alle finalità per cui
vengono realizzati.
21. Molto della difficile interazione tra attività umane e foresta
si focalizza quindi nei modi dell'intervento e nelle scelte umane
sull'importanza delle diverse funzioni dell'ecosistema foresta. Ciò
da luogo a sinergie e conflitti, squilibri e processi di riequilibrio
che seguono nel mondo una evoluzione continua e problematica.
Le tensioni sulle risorse forestali
22. L'estensione complessiva delle foreste mondiali è stabile da
alcuni decenni intorno a 40 milioni di chilometri quadrati. Tuttavia,
la forte dinamica demografica ha fatto si che l'attuale superficie
forestale pro capite, poco meno di un ettaro a livello mondiale, sia
circa la metà di quella di cinquant'anni fa. Stime FAO prevedono
che, pure in presenza di un rallentato tasso di incremento della
popolazione, la superficie pro capite si riduca a solo mezzo ettaro
alla fine del secolo. Emerge inoltre, da almeno un trentennio, una
netta divaricazione delle risorse forestali nelle diverse aree
geografiche, a riprova di uno stretto collegamento fra tali processi
e le fasi dello sviluppo economico.
23. Le foreste tropicali, soggette nei secoli ad una erosione
relativamente ridotta, stimata intorno al 12% circa della superficie
originaria, sono state invece investite nel dopoguerra da imponenti
fenomeni di deforestazione. La coscienza di questo gravissimo
problema è maturata in tempi relativamente recenti. Lo testimoniano
anche le incertezza di valutazione sull'entità del fenomeno. Le
stime variano tra 80.000 e 150.000 chilometri quadrati l'anno di
superfici deforestate. I più colpiti sono i paesi in via di sviluppo
dell'Africa, dell'Asia e dell'America Latina. La copertura forestale
è passata, ad esempio, da 115 a 71 milioni di ettari in America
Centrale, da 901 a 690 milioni di ettari in Africa. I tassi di
deforestazione sono stati nelle aree tropicali da 10 a 20 volte
superiore a quelli di riforestazione. Le previsioni per la fine del
secolo, sulla base delle attuali tendenze, vanno da una riduzione
totale netta delle superfici del 12% ad una del 40. In quest'ultimo
caso le conseguenze sarebbero di totale sconvolgimento dell'ambiente
su scala planetaria. Anche nelle ipotesi meno pessimistiche, i danni
ambientali sono fin d'ora pesanti e riguardano l'erosione dei suoli,
la desertificazione, gli effetti negativi sulla agricoltura, la
perdita definitiva di specie vegetali ed animali, le modificazioni
del clima. Si accentua in altri termini la tipica instabilità
ecologica delle aree tropicali. La foresta è in esse, d'altro canto,
un ecosistema ricchissimo e indispensabile ma estremamente fragile e
quasi mai ricostruibile.
24. Nel determinare i fenomeni di deforestazione, si associano l'uso
massiccio del legno come fonte di energia, il pascolo nomade, ed un
ancora elevato tasso di insediamento agricolo. Si stima che
nell'ultimo decennio circa 10-12 milioni di ettari di foreste
tropicali abbiano fatto posto ogni anno a coltivazioni agricole,
spesso su terreni totalmente inadatti ed estremamente impoveriti. Lo
sfruttamento industriale e commerciale del legno ha assunto d'altro
canto un importante ruolo per lo sviluppo economico dei paesi
tropicali, contribuendo tuttavia ad intaccarne in vari casi le
risorse forestali. Dagli anni '60 ad oggi i prelevamenti annui di
legname tropicale per solo uso industriale sono aumentati del 100%.
25. Nettamente diversa è stata l'evoluzione dei fenomeni nelle Zone
temperate. Dopo intensi processi di insediamento agricolo e urbano e
di sfruttamento industriale, che avevano condotto ad una riduzione di
un terzo delle foreste originarie, nei paesi della fascia temperata
si è avuta una netta interruzione dei processi di erosione. Le
superfici forestali dei paesi OCSE in complesso sono aumentate
nell'ultimo trentennio di circa il 15%, seppure con differenze
notevoli nei vari paesi dell'area. Anche le masse legnose sono
cresciute notevolmente nel dopoguerra nella maggior parte dei paesi
sviluppati, con accrescimenti medi unitari via via più consistenti.
La facilità di accesso alle risorse tropicali ha condotto d'altro
canto, nell'ultimo trentennio, ad un aumento di circa 16 volte del
consumo di legno tropicale nei paesi industriali: questi ultimi hanno
contribuito anche per questa via alla stabilità di talune delle
proprie risorse interne. Le prospettive, pur nel quadro di questa
generale stabilità sono per un leggero decremento delle aree
forestali americane e per una continua, anche se graduale, espansione
delle foreste europee.
26. I prelevamenti annui di legnami da lavoro e da ardere sono
cresciuti nei paesi industriali dell'11% soltanto, dagli anni '60 ad
oggi, contro aumenti del 50% nei paesi in via di sviluppo.
Nell'Europa in complesso i prelevamenti sono cresciuti di circa il
16% negli ultimi trent'anni per la quasi totalità nei Paesi Nordici,
nell'Europa Centrale e in quella dell'Est. La CEE ha evidenziato una
sostanziale invarianza nei volumi di legname estratti. Nonostante
l'elevato tasso di sfruttamento delle risorse complessive europee,
pari ogni anno al 2,2% dello stock, quest'ultimo continua ad
arricchirsi a causa di accrescimenti mediamente più elevati dei
prelievi.
27. A queste dinamiche quantitativamente soddisfacenti fanno
riscontro, per il continente europeo, minacce senza precedenti allo
stadio di salute delle foreste. Una combinazione letale di agenti
inquinanti, stress naturali, fattori antropici e climatici avversi
determinano estesi fenomeni di moria del bosco. Circa 6,9 milioni di
ettari di foresta ne sono investiti, in vario grado una decina di
paesi, tra i quali Germania Federale, Austria, Cecoslovacchia,
Polonia, Jugoslavia, Svizzera. La prevalenza è di danni lievi.
Tuttavia con estrema rapidità, in pochissimi anni, le foreste
tedesche ne sono state investite per il 50%, quelle svizzere per il
34, quelle cecoslovacche per il 16, quelle austriache per il 10. Il
fenomeno tocca in varia misura tutti i paesi europei, Italia inclusa,
oltrechè il Nord America ed il Giappone.
28. I fattori di inquinamento atmosferico, che danno luogo al
fenomeno delle piogge acide, appaiono tra i principali responsabili.
Essi si innestano tuttavia in un quadro poco confortante di foreste
dallo stato di salute già in parte degradato. Tra i fattori
predisponenti si segnalano: scelte non sempre felici nei
rimboschimenti, invecchiamenti ed infoltimenti, scarse cure
colturali. Tali fattori preesistevano a dimostrazione del fatto che
le modalità di ricostituzione delle risorse forestali europee, in
termini di superfici e di masse, non sempre sono state ottimali.
29. Le regioni mediterranee, e tra queste l'Italia, hanno visto negli
anni '70 aumentare il numero e l'estensione degli incendi boschivi.
Recenti stime FAO indicano in 3,5 milioni di ettari le superfici
colpite in nove paesi del bacino del Mediterraneo dal 1978 al 1983.
Le cause umane rappresentano il 97% di quelle conosciute.
30. Anche nei paesi dell'area industriale e sviluppata, le foreste
sono quindi sottoposte ad una pressione umana conflittuale, che non
si esercita attraverso la deforestazione per l'insediamento agricolo
o per l'intenso sfruttamento del legno, ma piuttosto attraverso
fenomeni di degrado complessivo dell'ambiente naturale e dei
comportamenti umani, ed in vari casi, attraverso l'abbandono
colturale delle risorse forestali.
I mutamenti dei mercati del legno
31. I mercati mondiali dei prodotti legnosi sono da tempo soggetti a
processi di mutamento strutturale.
32. La distribuzione dei consumi mondiali di legno industriale grezzo
e dei principali semilavorati a bassa trasformazione presenta forti
asimmetrie rispetto alla dotazione di risorse forestali. I paesi
"sviluppati", seconda la definizione FAO, possiedono meno della metà
dello stock mondiale di legno in foresta, ma trasformano e consumano
l'80% dei segati, l'86 dei pannelli, l'88 della carta e cartone, il
93 delle paste di legno. Vi è tuttavia all'interno dei paesi
sviluppati una concentrazione della produzione di legno ad uso
industriale - per oltre il 50% Stati Uniti, Canada e Unione Sovietica
- molto più forte dei consumi.
33. Ne derivano scambi commerciali consistenti, pari, in equivalente
di tondo, ad oltre il 30% del legname industriale estratto, per un
valore compreso negli ultimi anni tra i 50 e i 60 miliardi di
dollari, inferiore quindi tra i prodotti di base solo a quello dei
prodotti petroliferi ed agro-alimentari. Pur nell'estrema
complessità del mercato mondiale, le direzioni di scambio dominanti
procedono dai paesi in via di sviluppo ai paesi sviluppati, e per una
quota molto elevata degli scambi mondiali totali, oltre l'80% in
quantità, tra gli stessi paesi sviluppati. Alcuni di questi sono
infatti grandi produttori ed esportatori, come Stati Uniti, Canada,
URSS, mentre il Giappone e vari paesi della Comunità, in particolare
Gran Bretagna, Italia e Francia, costituiscono le aree deficitarie di
maggior assorbimento netto di materie prime legnose. I paesi europei,
esclusa la Scandinavia, presentano un deficit legnoso in quantità di
oltre 120 milioni di metri cubi in equivalente di tondo,
confrontabile con scambi mondiali di quasi 500 milioni di metri cubi.
Sono in grado di attivare da soli oltre il 40% del commercio mondiale
di legno grezzo, semilavorati e carta, ed il 30% anche escludendo il
commercio interno all'area.
34. Il commercio mondiale ha manifestato e vede rafforzata una chiara
tendenza a mutare di composizione verso i prodotti più trasformati.
Il volume complessivo degli scambi è aumentato nello scorso decennio
molto più dei consumi, circa il 36% rispetto al 18, ma con una
riduzione degli scambi di legno grezzo in rapporto alla produzione.
Sono contemporaneamente aumentate rispetto a quanto prodotto le
quantità commerciate a livello internazionale di segati, pannelli,
paste per carta, carta e cartone. Gli aumenti degli scambi sono stati
ad esempio del 62% per i pannelli in soli dieci anni.
35. Tali tendenze, generalizzate a tutti i flussi di commercio tra le
varie aree, sono molto evidenti negli scambi con i paesi tropicali.
L'Europa escludendo l'Unione Sovietica, ha accresciuto di circa il
37% negli anni 70 le proprie importazioni di legno tropicale.
Tuttavia, mentre l'import di tronchi è diminuito del 9%, quello dei
segati è raddoppiato e quello di pannelli è aumentato del 150%.
36. Si sono progressivamente accentuate nel tempo le tendenze dei
paesi esportatori netti alla valorizzazione industriale delle risorse
interne. La generale propensione a sviluppare in loco la
trasformazione è molto evidente per le prime lavorazioni, ma tende
ad interessare anche le produzioni finali. Il processo può risultare
agevole nel settore cartario, meno agevole, ma con tentativi già in
atto, per i prodotti finiti del legno-mobilio. È inoltre una
tendenza che non riguarda solo i paesi più dotati di risorse
"originarie", ma anche quelli che hanno da tempo intrapreso programmi
di riforestazione. Lo provano l'espansione dell'offerta sui mercati
cartari di prodotti brasiliani derivanti per lo più dai corposi
rimboschimenti di eucalitto, e la crescita del grado di
autosufficienza e della capacità di esportazione della Spagna e del
Portogallo, sostenuta da un ampliamento delle risorse interne
intrapreso nel dopoguerra.
37. In questo quadro evolutivo si accentuano nel commercio mondiale
le posizioni di forza relativa dei paesi ricchi di risorse e di
debolezza dell'area comunitaria e del Giappone, forti consumatori ma
dalle risorse forestali in molti casi ridotte e soprattutto
scarsamente sfruttabili. Nello scorso decennio, l'export netto di
prodotti forestali in tondo equivalente del Nord America è aumentato
del 50% e quello dei paesi scandinavi del 9. L'Europa comunitaria e
centrale ha aumentato invece la sua dipendenza netta del 8,7% ed il
Giappone del 36% nello stesso periodo. La Comunità a nove in
particolare ha così sperimentato negli anni '70 una diminuzione del
grado di autoapprovvigionamento per tutte le materie prime legnose,
più accentuata in quei paesi, come l'Italia, dove la domanda
industriale e di consumo finale è aumentata maggiormente.
38. Certamente in discussione appare la capacità delle aree
deficitarie di mantenere l'offerta proveniente dalle lavorazioni
interne in linea con il continuo, seppur graduale, aumento dei
consumi interni fino alla fine del secolo, su cui concordano gli
studi previsionali a medio e lungo periodo condotti dagli organismi
della FAO. Le possibilità di tensioni sulla capacità di
approvvigionamento esterno appaiono in generale ridotte. Le analisi
previsionali evidenziano infatti un quadro tranquillizzante delle
future disponibilità complessive di materie prime su scala globale.
Le possibilità di tensione appaiono circoscritte ai paesi in via di
sviluppo. La stretta connessione tra crescita economica e consumi di
legno fa prevedere, infatti, per essi uno scenario di crescenti
fabbisogni interni a cui si associa una ulteriore crescita prevista
per i consumi di legna da ardere.
39. Per il futuro, la risposta dei paesi deficitari alla crescente
pressione concorrenziale sui settori di trasformazione del legno che
in Europa sono già stati soggetti ad ampi processi di
ristrutturazione, concentrazione ed ammodernamento delle capacità
produttive - si è avviata lungo la strada dell'ottimizzazione degli
imput e dell'innovazione degli output: specializzazione e
diversificazione dei prodotti intermedi e finali, risparmio e
sostituzione di materiali attraverso processi innovativi, sviluppo
del recupero dei materiali legnosi, e infine, ma in modo certamente
agevole, sviluppo delle risorse forestali interne.
Le politiche delle risorse forestali nel mondo
40. I problemi di erosione delle risorse, il mutamento del commercio
mondiale, la crescita intensa e generalizzata della domanda di
conservazione ambientale, le dinamiche dell'agricoltura, conducono
nel mondo ad una attenzione senza precedenti nei confronti delle
foreste.
41. Rispetto ad un passato recente, dove il peso delle foreste nella
determinazione delle azioni e dei finanziamenti è stato basso
rispetto ad altri settori, le principali Organizzazioni di
cooperazione internazionale, come FAO e Banca Mondiale, operano in
modo più intenso intorno ai problemi della deforestazione tropicale.
L'avvio di più corrette ed efficaci linee di cooperazione con i
paesi in via di sviluppo sui problemi forestali, è nelle
preoccupazioni dei governi occidentali e della Comunità, sotto la
doppia esigenza di salvaguardare risorse di rilevanza economica ed
ecologica mondiale e di veder rassicurati rapporti commerciali
indispensabili ma soggetti ad un intrinseca instabilità nelle
dimensioni, nella composizione e nelle direzioni geografiche.
42. La moria del bosco nei paesi industrializzati contribuisce a
porre in discussione, divenendone uno degli elementi di maggior
stimolo, l'intera politica dell'ambiente nei suoi rapporti con lo
sviluppo economico. Difficilmente curabile nei suoi effetti, richiede
infatti una decisa rimozione delle cause, che risiedono per la
maggior parte fuori della foresta.
Il fenomeno è recente ed in rapida evoluzione. Ancora in discussione
ne sono le cause scientifiche. Si sviluppa l'azione di studio e
monitoraggio in tutti i paesi, coordinata in ambito comunitario
attraverso il recente Regolamento n. 3528/86, e si tenta inoltre di
valutarne l'impatto sui mercati del legno e sulle attività
economiche. Le linee di azione preventiva dei governi si stanno
concentrando sul contenimento delle emissioni tossiche. Limitatissime
sono tuttavia le possibilità di previsione delle conseguenze e delle
capacità di soluzione sia a breve che a lungo termine.
43. Si accentuano contemporaneamente le azioni e le strategie di
conservazione della natura a livello globale. Esse toccano in buona
parte le foreste, come sede della maggiore e più diversificata
varietà di forme di vita e come regolatore universalmente
riconosciuto della qualità dell'ambiente. Oltre alle azioni
generali, ha preso un poderoso impulso nel mondo la creazione di aree
protette dalle caratteristiche diversissime e molteplici, sia sul
piano funzionale che della loro componente forestale. La crescita in
estensione delle aree protette a livello mondiale è stata
esponenziale, soprattutto nell'ultimo quindicennnio L'Unione
Internazionale per la Conservazione della Natura stima che le aree
definibili a vario titolo "protette" coprano nel mondo circa 400
milioni di ettari, una estensione tripla rispetto a quella dei primi
anni '70 e cresciuta soprattutto al di fuori dell'area OCSE.
Nei paesi industriali tuttavia si potevano contare già nel 1980,
1.160 principali aree protette per una estensione di 114 milioni di
ettari, pari al 2,8% della superficie totale dei paesi OCSE. Le aree
dotate dello "status" di aree protette sono cresciute di quattro
volte nel dopoguerra. Si ritiene che le aree boscate europee con
accentuate funzioni conservative della natura, ammontino a 33 milioni
di ettari, pari al 23% delle foreste "dense" totali.
44. Sono stati avviati nel mondo, da parte dei governi nazionali e
con l'apporto delle organizzazioni internazionali, rilevanti processi
di potenziamento ed estensione degli ecosistemi originari: spesso
elevano il grado di "artificializzazione" dei sistemi forestali; ma
assumono comunque valenze molteplici ed importanti sul piano
economico ed ecologico.
45. Le esperienze di riforestazione sono diversissime e sono state
avviate in tempi diversi e secondo diverse finalità e programmi. Si
stima che all'inizio degli anni 80 il ritmo delle riforestazioni nel
mondo fosse di 14,5 milioni di ettari l'anno.
Tutavia, se si esclude la Cina, la cui azione è poderosa, i paesi in
via di sviluppo tropicali in complesso riforestano a ritmi di 1,1
milioni di ettari l'anno, molto inferiori a quanto deforestato.
Anche se non sempre dà luogo ad incrementi netti di superficie,
intensa è invece la riforestazione nei paesi industriali: 1,8
milioni di ettari l'anno negli Stati Uniti, 720.000 ettari in Canada,
240.000 ettari in Giappone.
46. Assai complessa e variegata è l'azione di potenziamento
forestale in Europa, dove la riforestazione trova quasi sempre spazio
all'interno di più ampi programmi di difesa e valorizzazione delle
foreste esistenti. Quasi sempre presente è l'accento sulle funzioni
multiple della foresta, anche se gli elevati fabbisogni di legno
hanno condotto spesso a dare risalto agli aspetti produttivi.
Francia, Gran Bretagna, Irlanda, Spagna e Portogallo sono state tra
le nazioni più attive nel dopoguerra. Dalla molteplicità delle
strumentazioni adottate e dei problemi incontrati, emergono evidenti
le difficoltà di impostazione e di perseguimento delle politiche
forestali in Europa, specie in quella mediterranea.
47. Le potenzialità per sviluppare nel mondo una politica delle
risorse forestali trovano un forte elemento di amplificazione nelle
dinamiche storie dell'occupazione del territorio da parte
dell'agricoltura. L'insediamento agricolo è ancora molto elevato nei
paesi in via di sviluppo, sospinto da una ancora forte dinamica
demografica.
Tuttavia nell'ultimo ventennio l'estensione delle terre agricole
coltivate è aumentata nel mondo del 5,7%, soltanto, mentre le
principali produzioni agricole raddoppiavano come nel caso dei
cereali, o quintuplicavano, come nel caso dei semi oleosi.
48. L'innovazione in agricoltura è stata, ed è un elemento
dirompente per la combinazione dei fattori produttivi. I forti
aumenti di produttività si sono sviluppati in parte come frutto
della meccanizzazione ed in parte come frutto delle innovazioni
"biologiche", e quindi con una diversa intensità di risparmio del
fattore terra. La linea che conduce attualmente verso un ulteriore e
forte sviluppo della produttività biologica fa ritenere, per il
futuro, che il fabbisogno di terra a parità di risultati produttivi
diminuirà ulteriormente, accentuando gli effetti determinati,
soprattutto nelle aree sviluppate, dalla progressiva saturazione dei
consumi.
49. La riallocazione della risorsa terra verso le foreste non appare
solo una possibilita': può divenire una necessità in quelle aree in
cui al "risparmio" del fattore terra si associa un suo abbandono ed
un distacco da essa della popolazione, fenomeno già molto accentuato
nei paesi industriali.
Lo sviluppo di risorse rinnovabili come le foreste, capaci di
mantenere i legami tra attività umane e territorio, ricreando
contemporaneamente equilibri ecologici in gran parte devastati, può
evitare il paradossale spreco di risorse costituito dalle terre non
utilizzate e in degrado, contribuendo inoltre ad attenuare il
problema della disoccupazione.
50. La CEE è investita in pieno dagli ampi mutamenti e problemi del
sistema forestale mondiale. Ne è anzi al centro come uno dei
principali protagonisti.
Gli indirizzi comunitari
51. Tra le grandi aree economiche la Comunità a dodici è quella con
la più bassa superficie forestale per abitante, circa 0,2 ettari, ed
i paesi comunitari sono i più colpiti dal fenomeno della moria del
bosco. La CEE costituisce l'area maggiormente deficitaria per il
legno, ed è seconda solo al Giappone per la dipendenza dalle
forniture dei paesi tropicali. Il deficit commerciale per il legno e
i prodotti di prima lavorazione toccava nel 1984, secondo stime Gatt,
i 18,8 miliardi di ECU, pari ad 1,5 volte quello giapponese.
52. Ad una situazione delle foreste e del legno decisamente critica
fa riscontro una dimensione del settore agricolo ormai di grande
rilievo mondiale, ma afflitta da crescenti problemi di offerta
eccedentaria strutturalmente; e ciò nonostante la superficie
agricola utilizzata si sia ridotta nell'ultimo quindicennio ad un
ritmo dello 0,2% annuo, e la popolazione attiva in agricoltura si sia
ridotta di circa il 60% dagli anni '60 ad oggi.
53. La possibilità e l'opportunità di un riequilibrio tra le
attività che si sviluppano sulle risorse del territorio, sono di per
sè evidenti. Si assiste in ambito comunitario ad una progressiva
presa di coscienza in questa direzione.
54. Gli indirizzi di riforma della PAC che dovrebbero prevalere nel
medio e lungo periodo, chiaramente individuati dal "Libro Verde" del
1985 e dalle azioni avviate prima e dopo di esso, vedono associata
una graduale riduzione della produzione nei settori eccedentari,
specialmente nelle grandi aree continentali, ed una diversificazione
degli indirizzi colturali verso i prodotti con potenzialità di
mercato interno ed internazionale.
Ciò tuttavia non sostituisce la necessità di sostenere l'attività
agricola dove essa è indispensabile per l'assetto territoriale, il
mantenimento degli equilibri sociali, la salvaguardia dell'ambiente.
Lo stesso "Libro Verde" indica nelle attività forestali uno degli
strumenti capaci di adattarsi alle priorità indicate.
55. L'adozione di una specifica Politica Forestale Comune non è mai
riuscita a prevalere, nonostante i numerosi tentativi e proposte che
risalgono ai primissimi anni di vita della Comunità. Le ragioni sono
varie e complesse. Tuttavia la Comunità ha condotto in modo
crescente negli ultimi anni una azione forestale "ombra" all'interno
di altre politiche, e principalmente di quella agricola.
56. Azioni forestali sono state finanziate attraverso il FERS, FSE, e
la BEI, ma soprattutto attraverso il FEOGA in applicazione a
regolamenti relativi alla politica delle strutture.
Tra il 1980 ed il 1984 gli stanziamenti così allocati ad azioni
forestali sono stati di circa 496 milioni di ECU, dei quali 274
mediante il FEOGA, in gran parte destinati alla azione forestale
nelle regioni mediterranee della Francia e dell'Italia, in attuazione
del Regolamento n. 269/1979.
Altre iniziative sono state intraprese nel 1985, attraverso il
Regolamento n. 797/1985 riguardante l'imboschimento delle aziende
agrarie e l'avvio di azioni forestali nelle zone a svantaggio
strutturale. I Programmi Integrati Mediterranei si inseriscono,
sviluppandole, nelle linee del Regolamento n. 269/1979 "esaurito" nel
1984.
57. L'azione comunitaria tende inoltre a divenire più sensibile ai
problemi di tutela delle foreste. Sotto la spinta del nuovo fenomeno
delle piogge acide e di quello, non nuovo, degli incendi nelle
regioni mediterranee, sono stati approvati nel novembre 1986 il
Regolamento n. 3528, concernente azioni di inventariamento,
monitoraggio e studio degli effetti dell'inquinamento atmosferico
sulle foreste della Comunità, ed il Regolamento n. 3529 che prevede
misure ed incentivi per la creazione di infrastrutture contro gli
incendi.
Entrambe le azioni, di durata quinquennale, si avvarranno di un
Comitato per la protezione delle foreste e prevedono un impegno
finanziario della Comunità per 30 milioni di ECU in complesso. La
cifra è modesta. Molto è lasciato agli interventi e alla finanza
degli Stati membri.
58. I segni di una crescente propensione della comunità per una
azione forestale più ampia ed organica sono quindi evidenti, anche
se mantengono un carattere oscillante e richiamano un ampio processo
di verifica all'interno degli Stati membri e tra le organizzazioni
economiche interessate. Da documenti come il Memorandum del febbraio
1986 sull'azione della Comunità nel settore forestale, emerge
comunque un disegno complessivo di azione diretta e di coordinamento
delle politiche nazionali, che può essere intrapreso aggirando lo
scoglio dell'adozione di una vera e propria Politica Forestale
Comune. Il disegno ha caratteristiche indubbie di organicità,
comprendendo obiettivi ed azioni di protezione, valorizzazione e
sviluppo delle foreste.
L'accento sulla riconversione a foresta di risorse produttive
agricole è esplicito; il processo appare facilitato, sul piano delle
strutture, dall'elevata componente di aree boscate che appartiene
alle aziende agrarie della Comunità.
59. Quale ne sia l'effettiva portata operativa e temporale, questa
ridefinizione congiunta della politica agricola e di quella forestale
in ambito comunitario rafforza gli impulsi già presenti per un più
adeguato sviluppo delle politiche forestali nazionali.
Il quadro nazionale
60. La situazione del sistema forestale italiano si presenta oggi
profondamente segnata da radicate e strutturali insufficienze. Esse
attengono sia il livello sia i modi del suo sviluppo. La capacità di
risposta alle esigenze dell'economia e della vita sociale appare
ancor più inadeguata, se misurata rispetto alla crescente dimensione
e complessità delle "domande" che tendono a rivolgersi verso il
sistema. Tali "domande" investono l'intero arco delle funzioni
produttive, protettive e ricreative proprie delle foreste. La loro
intensità è nel nostro paese, per condizioni territoriali e d i
raggiunto sviluppo economico, assai forte.
61. Il divario tra lo sviluppo stimato necessario e lo sviluppo
effettivo del sistema forestale trova solo in parte giustificazione
in fattori di ordine naturale, inerenti ai fattori climatici e alla
difficile conformazione del territorio. Nè si può ritenere che il
concentrarsi di "domande" produttive, protettive e ricreative troppo
diverse su di una risorsa non adeguatamente dimensionata, sia stato e
sia il fattore determinante di freno allo sviluppo.
Piuttosto cha da uno sfruttamento troppo intenso, molti dei problemi
attuali derivano invece da un diminuito grado di "gestione" delle
foreste. I fattori frenanti vanno perciò ricercati nella sfera delle
dinamiche economiche e sociali indotte dalle tendenze di sviluppo del
paese, e negli scarsi successi della politica forestale.
62. La fragilità delle strutture settoriali, amplificata, sul piano
delle motivazioni economiche, dai tempi lunghi o lunghissimi delle
attività forestali, la frammentarietà delle situazioni nelle
diverse aree del paese, la dispersione dei soggetti interessat, hanno
esposto il sistema forestale ad una progressiva compressione e
all'incapacità di avviare stabili processi di crescita spontanea.
63. L'esperienza più recente della politica forestale, pur nella
crescente ricchezza di iniziative degli anni '70, è stata segnata
dal protrarsi di un processo di ridefinizione delle competenze
pubbliche rivelatosi difficile e complesso.
Inferiore a quanto avrebbe dovuto essere è stato perciò l'apporto
di linee organiche e finalizzate di sviluppo che compete alla
politica forestale. Il superamento di quella fase e i livelli di
chiarezza ormai raggiunti appaiono certamente positivi per le
prospettive dell'intero sistema.
Il settore forestale nella economia nazionale
64. Notevoli difficoltà si incontrano nel caratterizzare, sotto il
profilo quantitativo, il rilievo del settore forestale nella economia
italiana. A causa delle particolari caratteristiche delle attività
forestali, appaiono a tal fine non del tutto significativi i fenomeni
su cui esiste informazione statistica ufficiale e sistematica;
incerta è quindi l'immagine che da essi si può trarre.
65. dal punto di vista dei conti economici nazionali, il contributo
della "selvicoltura" alla formazione del reddito appare decisamente
marginale. Il valore aggiunto ai prezzi di mercato è stato nel 1986
di 559 miliardi, a fronte dei 1645 miliardi della pesca e dei 36.265
miliardi dell'agricoltura.
66. Mancano rilevazioni periodiche ufficiali dell'occupazione nelle
attività forestali, ma assai più numerosi risultano gli occupati
definiti "forestali" nelle sole regioni dell'Italia meridionale.
Le difficoltà di esatta classificazione, derivanti
dall'eterogeneità delle attività, dalla varietà dei soggetti che
le svolgono e delle forme in cui erogano lavoro, rendono d'altro
canto poco significativi i dati sull'occupazione.
67. Le foreste costituiscono in ogni caso un elemento patrimoniale,
oltrechè fonte di reddito e costi, per un elevato e diversificato
numero di soggetti economici ed istituzionali. Le proprietà private
sono stimabili in oltre 1.200.000, il numero delle proprietà
comunali e di altri enti pubblici a rilevanza locale, si aggira sulle
14.500. A queste vanno aggiunte le proprietà statali e regionali.
68. Un ulteriore indicatore indiretto del rilievo economico delle
foreste risiede nelle attività di trasformazione industriale ed
artigianale del legno. Sebbene nella realtà italiana tali attività,
molto sviluppate, si rivolgano prevalentemente all'estero per
l'acquisizione di materia prima legno, alcuni comparti dell'industria
presentano legami molto stretti con l'offerta interna; su di essa
sono sorti e ad essa è condizionata la loro sopravvivenza
produttiva.
69. Le foreste assumono, d'altro canto, una forte rilevanza come
patrimonio collettivo, determinando benefici sull'assetto
idrogeologico, sull'agricoltura, sulla salute pubblica, sulla
valorizzazione ricreativa e turistica dei luoghi, anche privati.
Sebbene siano quasi mai quantificabili e spesso senza mercato, tali
servizi generano evidenti e rilevanti economie esterne.
Assumono particolare importanza in un paese come l'Italia
geologicamente instabile, densamente popolato, a forte presenza
turistica, soggetto a rilevanti tensioni sulla qualità
dell'ambiente. La presenza di politiche pubbliche di incentivo alle
attività forestali e di limitazioni d'uso dei boschi, riflette
chiaramente l'esistenza di tali benefici e risulta da essi
legittimata.
L'inventario Forestale Nazionale e la situazione delle risorse
70. Da sempre soggetta a dubbi e rilevanti insufficienze, la
conoscenza delle risorse forestali italiane ha trovato un nuovo e
più ampio quadro di riferimento nel I Inventario Forestale
Nazionale.
La metodologia adottata, basata sul campionamento sistematico in
unica fase al pari di quanto avviene in paesi di grande tradizione
forestale come Austria, Finlandia e Svezia, unisce affidabilità ed
economicità. La permanenza sul terreno della "rete" di rilevazione
inventariale, costituita dalla suddivisione del territorio in maglie
di 900 ettari ciascuna, consentirà revisioni e aggiornamenti
all'Inventario, "infittimenti" nell'ambito degli inventari
regionanli. Del resto ha già consentito la indagine sulle piogge
acide.
Si dispone ora quindi di uno strumento irrinunciabile di monitoraggio
delle risorse e di programmazione del sistema forestale che
contribuisce a colmare ritardi storici e a guidare le scelte del
Piano Forestale Nazionale.
71. Il quadro conoscitivo emerso dall'Inventario presenta varie
conferme ma anche rilevanti novità circa le esatte caratteristiche
quantitative e qualitative delle foreste italiane.
La coscienza, parziale ma già diffusa, di disporre di una risorsa
tutt'altro che esigua ma in condizioni insoddisfacenti, emerge
notevolmente rafforzata e "certificata" delle indagini inventariali.
72. Rispetto ai 6,403 milioni di ettari di superficie forestale
nazionale indicati dalle più recenti statistiche ufficiali,
l'Inventario ha rilevato superfici a ceduo e fustaia per 6,436
milioni di ettari e, 2,240 milioni di ettari di "altre informazioni"
che portano la superficie totale a 8,675 milioni di ettari. I criteri
di rilevazioni adottati hanno permesso quindi di mettere in luce la
presenza di vaste superfici, oltre 2 milioni di ettari, di formazioni
forestali "minori" - arbusteti, macchia mediterranea, riparie ed
altro - che pure sono ovunque parte integrante dei patrimoni
forestali e come tali hanno, da tempo, un riconoscimento ufficiale
nelle statistiche internazionali.
73. Le foreste ricoprono il 28,8 per cento del territorio italiano,
una quota superiore a quella della CEE a dodici, pri al 25% circa, e
molto più prossima al 29,1 per cento della Germania Federale che al
27,4 della Francia. In termini di superficie forestale pro-capite,
0,15 ettari, l'Italia risulta in linea con la media della Comunità a
dieci anche se non con quella della CEE a dodici (0,18 ettari
pro-capite).
I dati dell'Inventario mettono invece ancor più in evidenza le
differenze della situazione italiana rispetto alle medie europee in
termini di forme di governo e specie presenti. I cedui ricoprono
3,858 milioni di ettari, una superficie più estesa di quanto
rilevato dalle statistiche precedenti, mentre la superficie a fustaia
è di soli 2,577 milioni di ettari.
Le latifoglie dominano, conn l'80% della superficie, rispetto alla
conifere, pari soltanto al 16 per cento del totale.
74. Consistente è il volume della massa legnosa presente. La
provvigione complessiva stimata dall'Inventario è prossima al
miliardo di metri cubi. Ciò avvicina l'Italia ai livelli della
Germania, 1,062 miliardi di metri cubi, secondo le stime ECE/FAO che
risultano nella CEE a dodici inferiori solo a quelli della Francia,
1,639 miliardi di metri cubi.
Adeguata ricchezza di provvigione unitaria, 163 metri cubi per
ettaro, presentano in media le fustaie, che dispongono di una massa
legnosa complessiva di 419,61 milioni di metri cubi. Meno ricchi i
boschi cedui con una massa complessiva di 337,86 milioni di metri
cubi per una provvigione unitaria di 88 metri cubi ad ettaro.
75. La diminuzione dei ritmi di sfruttamento intervenuta nel periodo
postbellico ha quindi determinato un notevole arricchimento dello
"spessore" quantitativo delle foreste italiane.
La situazione delle risorse appare tuttavia meno confortante in
termini di localizzazione, struttura, produttiva e, soprattutto,
stato delle cure colturali.
76. La prevalente localizzazione montana e collinare, oltre il 95%
della superficie totale, differenzia notevolmente la situazione
italiana da quella degli altri paesi della Comunità, dove molto
estese sono le formazioni boschive di pianura. Rilevanti sono le
conseguenze di ordine economico e funzionale.
Emerge evidentissimo il ruolo protettivo dei suoli e di regolatore
idrico svolto dalle foreste italiane; emergono inoltre le strette
connessioni tra i problemi del sistema forestale e quelli
dell'agricoltura e della zootecnica di montagna e di collina.
Negative appaiono le conseguenze per la valorizzazione economica.
Sebbene le indagini inventariali abbiano messo in luce uno stato
complessivo di buona accessibilità infrastrutturale, la quasi
totalità dei boschi è posta su terreni con pendenze superiori al
20-25%, con notevole amplificazione rispetto ad altre realtà
nazionali, dei costi connessi alle cure colturali e alle
utilizzazioni boschive e con evidenti ostacoli ad una maggiore
meccanizzazione.
77. La produttività legnosa delle foreste italiane risulta bassa.
Dall'Inventario emergono accrescimenti correnti superiori in media ai
3 metri cubi/ettaro/anno, maggiori quindi delle precedenti stime di
2-2,5 metri cubi ad ettaro. L'Italia conserva tuttavia sotto questo
profilo, una delle posizioni meno favorevoli nella CEE a dodici. Le
foreste francesi e tedesche presentano produttività medie
rispettivamente di 4,0 e 5,6 metri cubi/ettaro/anno. La stessa Gran
Bretagna, tra i paesi meno dotati della CEE sotto il profilo delle
risorse, presenta una produttività di 5,4 metri cubi/ettaro/anno.
Altri paesi mediterranei come la Spagna ed il Portogallo superano i 4
metri cubi/ettaro/anno.
La posizione relativa dell'Italia non muta anche guardando agli
incrementi in termini percentuali, che sono valutati in circa il 3
per cento dello stock e che pure corrispondono ad una produzione
annua di massa legnosa di tutto rilievo, circa 30 milioni di metri
cubi.
78. Il dato sulla produttività complessiva appare condizionato dai
caratteri strutturali e dalle condizioni di salute delle foreste
italiane. Mentre le fustaie, in particolare quelle di conifere delle
Alpi Orientali ed alcune formazioni di latifoglie, associano adeguate
provvigioni legnose e buone condizioni vegetative, realizzando gran
parte dell'incremennto legnoso complessivo, il resto delle foreste
italiane (soprattutto i cedui) versa in condizioni non buone,
soggetto ad invecchiamento, infoltimento eccessivo, attacchi
parassitari.
79. La forte presenza delle forme di governo a ceduo, estese per il
44,5% della superficie totale e per il 60% se si escludono le "altre
informazioni", costituisce un elemento di estremo rilievo per
l'intero sistema forestale italiano. Rappresenta, sotto il profilo
economico-sociale, l'espressione dei comportamenti nei confronti del
bosco prevalsi in passato nelle aree rurali collinare e montane. Il
ceduo associa infatti riproduzione naturale, turni brevi e bassi
requisiti gestionali, alla produzione di assortimenti legnosi adatti
alla combustione e a taluni impieghi agricoli, capaci quindi di
contribuire in passato all'autonomia delle strutture agrarie montane
e all'ottenimento di redditi integrativi. Benchè le possibilità di
rivalutazione economica dei cedui siano da tempo oggetto di
attenzione alla luce dello sviluppo tecnologico delle industrie dei
pannelli e delle paste per carta, l'evoluzione delle strutture
agrarie e dei mercati dei prodotti legnosi ha reso questa forma di
gestione estremamente povera.
Si stima che solo un terzo dell'attuale superficie a ceduo sia
sottoposta come tale a regolare utilizzazione. Alcune delle restanti
superfici sono in via di conversione a fustaia, ma la gran parte dei
boschi cedui versa in condizioni di abbandono più o meno
pronunciato.
80. La diminuzione, e in taluni casi, la totale cessazione delle cure
colturali, investe varie altre formazioni boschive e si può ritenere
fenomeno generale. Vi è stata nel tempo, insieme alla caduta delle
utilizzazioni boschive, una diminuzione continua, per la media del
sistema forestale, dei diradamenti, delle pulizie e di tutte quelle
attività colturali che mantengono efficienti le risorse. Ciò
comporta gravi conseguenze non solo per le potenzialità produttive
legnose e sui risultati economici corrispondenti, ma anche sullo
stato vegetativo e la capacità di assolvere le funzioni protettive,
conservative e ricreative.
81. Alla perdita di valore economico e funzionale di gran parte del
patrimonio si aggiunge una tendenza declinante delle attività di
rimboschimento e di estensione "programmata" delle superfici
forestali. I ritmi attuali di rimboschimento vengono indicati dalla
statistica ufficiale in 5-10 mila ettari/anno, probabilmente
inferiori alla realtà ma comunque meno dinamici di quelli degli ani
'50 e '60. La precisa conoscenza quantitativa delle attività di
rimboschimento è inadeguata. Gli ettari complessivamente rimboschiti
nel dopoguerra sono stimabili in oltre 800.000 dei quali almeno
150.000 nella sola Calabria. Tali dimensioni costituiscono comunque
la sommatoria di valori tendenzialmente decrescenti, anche se le
attività si sono vivacizzate negli ultimi anni con l'operare del
Progetto Speciale n. 24 della ex-Cassa per il Mezzogiorno.
Anche nel caso dei rimboschimenti tuttavia, le attività di cura
colturale appaiono assai ridotte o assenti, con grave pregiudizio per
i risultati.
82. Motivo strutturale di ulteriore preoccupazione per la salute
delle risorse forestali italiane è costituito dagli incendi. Ad un
anno pessimo come il 1985, con oltre 76.000 ettari di bosco percorsi
da incendi, ha fatto seguito nel 1986 un numero di incendi ancora
elevato, ma con una superficie interessata di soli 26.600 ettari. Dal
1980 la superficie colpita è stata comunque di quasi 400.000 ettari,
per una massa legnosa distrutta o danneggiata che i dati ufficiali
indicano in oltre 10 milioni di metri cubi. Sebbene difficili da
valutare, specie per quanto attiene alla perdita dei servizi del
bosco, le perdite monetarie sono valutabili intorno ai 200 miliardi
l'anno. La gestione dei mezzi e delle attrezzature di repressione
costa allo Stato e alle Regioni circa 100 miliardi l'anno.
Il prevalere della cause "volontarie", "involontarie" e non "non
classificabili", rispetto a quelle "naturali", indica come il
fenomeno sia frutto di patologie comportamentali nei confronti del
bosco, ma soprattutto della sua troppo bassa importanza economica e
del crearsi in vari casi di una vera e propria "industria degli
incendi".
83. L'Italia è stata toccata finora in modo non drammatico dalle
piogge acide. Tuttavia le indagini del MAF rivelano che il fenomeno
è in movimento e si è passati in un anno da una percentuale del 5%
di alberi danneggiati ad una del 7%. Molto forte è la preoccupazione
per il futuro.
84. La ricchezza ecologica e produttiva ormai raggiunta da varie
formazioni forestali italiane non appare quindi sufficiente a
riequilibrare lo stato di efficienza complessivo di un sistema di
risorse con parti assai deboli, soggetto ad una tendeziale
peggioramento sotto il profilo della gestione ed investito da
abbandono e disattenzione.
Riassuntivamente, emerge un quadro della realta attuale che conduce
ad affermare che l'Italia non è un paese povero di boschi, ma un
paese ricco di boschi poveri.
I problemi economici della proprietà e le relazioni con
l'agricoltura
. La situazione attuale delle risorse e della loro gestione riflette
un articolato isieme di fattori che si connette alla evoluzione
strutturale e territoriale delle attività agricole, all'evoluzione
dei mercati dei prodotti legnosi e alla caduta di redditività delle
attività forestali. Questi processi si sono combinati nel loro
svolgersi con ua accentuata precarietà delle strutture economiche
del sistema forestale, contribuedo ad un loro ulteriore, progressivo
indebolimento.
86. L'estrema frammentazione della proprietà privata, che occupa per
il 66% della superficie totale e la cui estensione media è stimata
in 3 ettari circa, è uno degli elementi strutturali di debolezza del
sistema. Esso preclude il raggiungimento di economie di scala
tecniche e gestionali rilevantissime per le foreste. I problemi di
gestione appaiono accentuati dalla scarsa specializzazione silvicola
delle aziende. I boschi sono collocati in gran parte all'interno
delle aziende agricole, occupandone il 24% della superficie totale,
un livello molto più elevato di qualunque altro paese della
Comunità. I dati del Censimento dell'agricoltura idicavano in quasi
843.000 le aziende agricole che comprendevano boschi.
Frammentazione e scarsa specializzazione limitano le possibilità di
attribuire al bosco un ruolo economico specifico all'interno della
proprietà, e favoriscono perciò, la "non gestione" del patrimoio
quando la sua efficienza richiede investimenti e costi che non
trovano scarsi corrispettivi.
87. Sul piano dei grandi mutamenti dell'economia, il carattere
prevalentemente agro-silvicolo delle aziende connette strettamente,
oggi come in passato, le vicende delle foreste a quelle
dell'agricoltura, seppure con modalità assai diverse nelle aree
montane ed in quelle di pianura.
88. La forte espansione delle attività agricole e zootecniche nei
territori collinari e montani avvenuta fino alla seconda Guerra
Modiale, ha determinato, da un lato, ingenti erosioni del patrimonio
forestale e, dall'altro, l'inclusione delle foreste, in posizione
subordinata ma con un certo grado di equilibrio, all'interno degli
ordinamenti produttivi aziendali.
La continua riduzione della pressione demografica, i mutamenti
strutturali dell'agricoltura che hanno marginalizzato o fatto
scomparire molte aziende agrarie di collina e montagna nel periodo
postbellico, hanno successivamente condotto ad un progressivo
deterioramento di questo equilibrio. L'abbandono delle terre ha
comportato anche l'abbandono dei boschi, mentre i boschi hanno
riguadagnato, ma spesso in modo totalmente spontaneo, parte dei
territori che occupavano anticamente. La quasi totalità
dell'incremento delle superfici forestali nazionali avvenuto dal 1970
ad oggi ha riguardato territori collinari e montani, ma con una
estensione, circa 240.000 ettari sulla base dei dati ufficiali,
nettamente inferiore alla diminuzione della superficie agricola
utilizzata, stimata dal Censimento dell'agricoltura in circa 1,5
milioni di ettari nello stesso periodo.
89. Al ruolo declinante dei boschi, ed in particolare del ceduo,
nell'economia delle aziende agricole collinari e montane ha
contribuito pesantemente la caduta di redditività collegata al forte
declino degli assorbimenti di legna da ardere da parte del mercato e
alla lievitazione dei costi delle cure e lavorazioni boschive. Anche
a prescindere dall'esistenza di numerose formazioni boschive a prezzo
di macchiatico negativo, i redditi attualmente ottenibili dallo
sfruttamento della maggior parte dei boschi italiani sono
assolutamente non comparabili con quelli ottenibili da colture
agricole o da attività economiche ed impieghi occupazionali
alternativi.
Gli investimenti necessari alla ristrutturazione e alla
valorizzazione produttiva dei boschi risultano quindi proibitivi in
relazioni ai ritorni attesi.
90. Aassai diverso à il ruolo assunto dai boschi, ed in particolare
dalla pioppicultura, nella dinamica dell'agricoltura padana.
Considerata talvolta coltura agraria piuttosto che forestale, la
pioppicultura appare la forma più avanzata di arboricoltura
praticata in Italia ed assume posizioni di particolare rilievo
nell'offerta di legno all'industria. Ha trovato da tempo collocazione
negli ordinamenti produttivi delle aziende agricole padane, in virtù
della tecnica colturale molto prossima a quella agraria, della
brevità del turno, degli elevati redditi che può fornire.
91. Le fasi cicliche attraversate dalla pioppicultura a partire dal
periodo di forte espansione degli anni '50 e '60, riflettono, oltre
che le fasi dell'industria utlizzatrice, anche il carattere
"reddittuale", di attività subordinata all'andamento di prezzi e
costi, che ad essa viene attribuito.
Nelle decisioni di piantagione da parte degli agricoltori, in
particolare nei terreni non golenali, assumono rilevo anche le
aspettative sulla redditività relativa della pioppicoltura e delle
colture annuali. In alcune fasi del passato si sono verificate
situazioni di concorrenzialita tra pioppo e frumento, mais, riso.
Attualmente ci si trova in una fase di eccesso di offerta, e quindi
di piantagioni a ritmo ridotto anche a causa della lievitazione dei
costi colturali.
Le Foreste pubbliche
92. Mentre la quota complessiva della superficie forestale occupata
dalle proprietà pubbliche è in Italia in linea con la media
comunitaria, ne differisce per l'elevata componente di proprietà
comunali, pari ad oltre il 73% delle proprietà pubbliche in
complesso e ad un quarto della superficie totale. Particolarmente
ridotta, anche rispetto agli altri paesi, è la componente di
proprietà statali, specie dopo il trasferimento alle Regioni della
maggior parte del demanio forestale
93. Le proprietà comunali, che raggiungono una significativa
diffusione in alcune regioni dell'arco alpino ed in varie regioni
meridionali, differiscono molto, sotto il profilo gestionale, nelle
varie realtà territoriali. Sono sottoposte a piani di assestamento
per il 44% circa della superficie, una percentuale pari a qulle delle
proprietà pubbliche in complesso, che tuttavia in base alla "legge
forestale" del 1923 dovrebbero esserne dotate per la totalità.
94. Nell'adozione di questo strumento prevalgono i comuni delle
regioni alpine e del Trentino in particolare, che da solo conta il
50% di tutte le superfici assestate italiane. La gestione dei
patrimoni pubblici con strumenti razionali di pianificazione è
motivata in queste regioni dalle radicate tradizioni forestali
connesse all'importanza economica delle foreste, e dalla necessità
di trovare, soprattutto negli ultimi anni, un buon equilibrio con lo
sviluppo delle attività turistiche.
95. Assai conflittuale è invece il rapporto tra foreste e altre
attività, pascolo in particolare, in molte aree dell'Appennino
centro-meridionale, dove sulle proprietà pubbliche si esplicano
intensamente le attività dell'impresa pastorale senza terra.
L'esercizio dell'uso civico che grava su gran parte dei terreni
pubblici centro-meridionali ha contribuito a questo intenso
sfruttamento del bosco pubblico con effetti spesso devastanti sulle
condizioni vegetative del bosco. Sebbene le norme limitative
esistano, la loro mancanza di operatività ed efficacia costituisce
un limite importante alla valorizzazione forestale.
96. In generale, seppure con rilevanti eccezioni, si è manifestato
nel tempo un diminuito interesse dei proprietari pubblici per
l'utilizzazione e, spesso, per le cure del proprio patrimonio. Il
decrescente rilievo relativo dei proventi del bosco, l'aumento dei
costi di gestione, l'accresciuta rilevanza delle attività
turistiche, con l'allocazione ad esse di risorse e strutture, unite
alle diffcoltà finanziarie di molti Enti locali italiani, hanno
mutato notevolmente i ruoli attribuiti al bosco nella proprietà
pubblica.
I servizi delle foreste per il territorio e l'ambiente
97. Le precarie condizioni idrogeologiche del paese caratterizzano in
modo assai netto la straordinaria importanza delle foreste italiane
per l'equilibrato assetto fisico del territorio.
Come gli altri paesi della regione mediterranea, l'Italia presenta
infatti forte predisposizione al dissesto a causa del combinarsi di
formazioni geologiche giovani e instabili, orografia caratterizzata
da forti pendenze e, soprattutto al Sud, clima mediterraneo con
piogge improvvise su terreni inariditi.
A ciò si aggiunge il contributo dei fattori antropici del dissesto,
collegati alla elevata intensità di presenza umana, che si sono
esplicati nel tempo attraverso tecniche agricole non idonee sui
terreni fragili della collina, opere infrastrutturali ed insediamenti
non rispettosi delle caratteristiche del suolo.
98. La copertura forestale costituisce uno strumento estremamente
efficace per contrastare e contenere i fenomeni di dissesto. Ha
infatti una forte capacità di trattenere l'acqua piovana, fattore
climatico dominante di erosione, diminuendo, rallentando e
redistribuiendo il deflusso sia attraverso l'azione delle
chiome che attraverso il suolo forestale. Si stima che il deflusso
superficiale in percentuale dell'acqua piovana passi da meno del 10%
per i boschi in efficienza al 50-100% per i coltivi abbandonati.
Viceversa, la quantità d'acqua che il bosco riesce ad infiltrare nel
sottosuolo è molto più elevata di quella infiltrata dalle altre
coperture vegetali. Si determina quindi anche una riduzione
notevolissima dall'asportazione di materiali solidi dal terreno e dei
fenomeni di torrenzialità che assumono rilevanti dimensioni in
Italia e contribuiscono ogni anno alla perdita di milioni di metri
cubi di terreno fertile.
L'azione regimante del suolo forestale viene inoltre ritenuta assai
più elevata di quella dei terreni soggetti a lavorazioni periodiche
o a copertura erbacea permanente.
99. La preoccupazione protettiva del suolo ha dominato un lungo
periodo dell'intervento pubblico nei confronti delle foreste. Il
vincolo idrogeologico, istituito dalla "legge forestale" del 1923,
interessa tuttora oltre l'89% dei boschi italiani, ed ha svolto
certamente un ruolo di rilievo nel proteggere le foreste, i suoli e
le acque.
Con l'evoluzione storica dell'agricoltura profondi mutamenti sono
tuttavia intevenuti nella gestione del suolo. Il regresso delle
attività agricole e della presenza umana in montagna e collina ha
comportato, insieme all'estensione degli incolti, anche la diminuita
manutenzione e spesso il degrado di quelle opere idraulico-agrarie e
costruttive che avevano surrogato il bosco nelle funzioni protettive,
dopo averlo eliminato per far posto alle coltivazioni agrarie. Dove
il bosco non ha riguadagnato il territorio sono quindi venuti a
cadere importanti fattori di protezione.
100. Buona parte del territorio italiano si trova oggi in condizioni
idrogeologiche disastrose. I dati sul dissesto sono in generale poco
aggiornati. Alcuni elementi conoscitivi dal MAF in base alla quale il
38% della superficie classificata montana per una estensione pari al
20% del territorio nazionale, risultava soggetta a dissesto
idrogeologico elevato o medo. Alcune stime dei danni nazionali
derivanti da dissesto li indicavano in 2-3.000 miliardi l'anno.
Queste cifre sono tuttavia solo indicative di una situazione assai
più grave.
101. È quindi ovvia, e confermata dall'esperienza, la constatazione
che nel rapporto foreste-assetto idrogeologico, una politica di
natura prevalentemente vincolistica non è sufficiente, e va
affiancata invece da una politica attiva di potenziamento delle
foreste.
Rispetto alle opere costruttive e ingegneristiche, con le quali
tendono generalmente a combinarsi nella sistemazione
idraulico-forestale, i boschi presentano in molti casi vantaggi di
efficienza e specialmente di minori requisiti gestionali e di un
maggior grado di perpetuità. Ma perchè tali vantaggi si manifestino
è tuttavia indispensabile l'efficienza ecologica del bosco. Poichè
nella massima produttività biologica e nel pieno stato di salute
delle foreste tendono ad essere ottimali anche le capacità
protettive del territorio, i problemi idrogeologici del paese
richiedono, sotto il profilo forestale, risorse più ricche e sane di
quelle attuali ed ulteriori estensioni delle superfici a bosco.
102. Si assiste in Italia ad una formidabile accelerazione della
domanda di conservazione e miglioramento dell'ambiente. Essa appare
giustificata dalle forti tensioni connesse ai modi dello sviluppo
economico, dalla reazione a colpevoli e dannose disattenzioni, da una
decisa maturazione culturale.
103. Tra i beni naturali a cui tali esigenze si indirizzano, le
foreste assumono un ruolo peculiare per la capacità di offrire
servizi multipli ed essenziali. Accanto alla protezione del suolo e
delle acque esplicano infatti una rilevante azione di miglioramento
dell'aria e del clima. Si stima che le foreste italiane siano in
grado di consumare circa 25 miliardi di metri cubi di anidride
carbonica l'anno, con una produzione giornaliera di circa 35 milioni
di metricubi di ossigeno. Le specie animali e vegetali presenti
nell'ambiente italiano raggiungono inoltre massima ricchezza e
varietà all'interno degli ecosistemi forestali, e non solo in quelli
specificamente designati a finalità conservative.
I boschi, in ogni loro forma e grado di "bellezza", sono parte
integrante del paesaggio, patrimonio collettivo dai molteplici
connotati culturali ed economici, la cui dinamica naturale è stata
soggetta in Italia a modificazioni umane spesso stravolgenti. Da ciò
originano le recenti normative sul vincolo e sui piani paesaggistici
contenute nella legge n. 431/85 e che investono tutti i boschi
indipendentemente dal vincolo idrogeologico.
104. Alla rivalutazione, cui è soggetto in Italia il bosco sotto il
profilo ambientale e conservativo, non fanno riscontro una adeguata
disponibilità di risorse sane ed ecologicamente efficienti. Ciò
accade anche di fronte alla aumentata domanda di fruizione collettiva
delle foreste attraverso l'esercizio di attività ricreative e
turistiche.
Sotto questo profilo si sono tuttavia generate situazioni
contraddittorie. Nelle parti più ricche delle foreste italiane,
accanto a sitauzioni di corretto sviluppo della ricreazione in bosco,
si è assistito a fenomeni di sfruttamento distruttivo da parte degli
insediamenti turistici di carattere abitativo ed impiantistico, nè
si può ritenere che le tensioni speculative siano cessate. Danni
derivano inoltre dal semplice eccesso di carico umano che si verifica
soprattutto sulle fasce costiere.
Il problema è quindi duplice: squilibri nei modi di fruizione,
specie nelle aree forestali "ricche", e mancato sviluppo delle
capacità ricettive delle foreste meno ricche, con perdita di
possibili vantaggi economici e con un contributo alla caduta di
interesse per la cura delle risorse da parte dei possessori. La
situazione complessiva appare quindi lontana da un adeguato
equilibrio.
105. Negli ultimi anni vi è stato un forte impulso, soprattutto da
parte delle Regioni, alla creazione di parchi ed aree protette. Con
una certa varietà di tipologie, generalmente riconducibili a quella
del parco naturale a funzione multipla conservativa e ricreativa, le
aree protette create dalle Regioni dal 1974 sono pari ad oltre
500.000 ettari. Insieme ai cinque parchi nazionali e alle riserve
naturali statali gestite dal MAF come parte del demanio forestale,
esse concorrono a costituire un "sistema" nazionale di aree protette
a varia componenete forestale, che si estende su oltre 950.000
ettari, pari a circa il 3% del territorio.
Nonostante questa accelerazione recente, a cui fa riscontro una
accresciuta frequentazione nelle areee aperte al pubblico, l'Italia
rimane ancora a livelli inferiori rispetto altri paesi europei ad
ampia superficie. Pure nell'eterogeneità delle classificazione che
rende le comparazioni non del tutto significative, in Francia la
quota "protetta" del territorio supera il 5%, in Germania è del 22
circa, in Gran Bretagna del 20. In termini di superfici protette pro
capite l'Italia si colloca solo al sesto posto nella Comunità; ma
non sempre le forme di protezione sono comparabili.
I prodotti non legnosi
106. Una estrema varietà di prodotti diversi dal legno proviene
dalle foreste italiane. Estratti tannici, piante officinali, sughero,
frutti del sottobosco, tartufi ed altri prodotti, danno luogo ad
attività di raccolta, commercializzazione e trasformazione dai
notevoli valori economici e assai importanti in specifiche realtà
locali.
107. I dati ufficiali sulla raccolta sono molto oscillanti di anno in
anno, sia per la sensibilità della produzione all'andamento
climatico che per la parzialità delle rilevazioni. Indicano tuttavia
per i frutti del bosco, del sottobosco e per il sughero, un valore
complessivo della raccolta che si aggira sui 90-100 miliardi negli
ultimi anni.
Castagne, pinoli, funghi, tartufi, muschi e sottobosco ornamentale
rappresentanto nelle rilevazioni ufficiali la componenete più
cospicua dei valori complessivi. In specifiche situazioni i ricavi
ottenibili dai prodotti non legnosi tendono a superare quelli del
legno al taglio. Le effettive dimensioni di mercato e le
potenzialità di sviluppo dei molti prodotti spontanei e semi
spontanei del sottobosco sono tuttavia poco note, a causa della forte
componente di autoconsumo e delle diffuse attività di raccolta e
scambio non rilevabili.
108. Per i prodotti non legnosi più tradizionali si sono avuti, nei
periodi di maggior esodo dalle "aree interne", fenomeni di crisi.
Tipico il caso della castanicoltura da frutto, settore dalle
problematiche assai complesse, un tempo fiorentissima e poi soggetta
ad una progressiva contrazione con un forte depauperamento del
patrimonio arboreo fruttante. Nonostante il progressivo calo delle
disponibilità di produzione nazionale, l'Italia mantiene posizioni
di primissimo piano sul mercato internazionale con oltre 19.000
tonnellate di castagne esportate nel 1985 per un valore di circa 47
miliardi.
Una pesante situazione di crisi si mantiene per la subericoltura. Le
buone potenzialità produttive, seppure circoscritte a poche regioni
italiane, non trovano adeguati esiti di mercato in presenza di
abbandono della raccolta e di forte concorrenza da parte della
produzione spagnola e portoghese. Le importazioni di sughero,
principalmente turaccioli, ha superato nel 1985 i 46 miliardi, con
esportazioni trascurabili.
109. La vivacità delle situazioni di mercato venutasi a creare negli
ultimi anni, con l'evoluzione "qualitativa" dei consumi, per prodotti
anche tradizionali come i funghi e i piccoli frutti, e lo sviluppo di
innovazioni quali le piante tatufigene, fanno ritenere che esistano
per i prodotti non legnosi forti potenzialità ancora da sfruttare e
da sviluppare.
Emergono al riguardo rilevanti necessità di dare impulso in varie
forme alla promozione dei prodotti e delle attività collegate. Oltre
che redditi di adeguato livello e occasioni di occupazione,
risulterebbero stimolati la buona gestione e la conservazione del
bosco.
L'offerta di materia prima legno
110. L'attuale situazione dell'offerta di legno proveniente dalle
foreste italiane riflette, in modo assai problematico, i caratteri
delle risorse, l'evoluzione dei mercati ed i condizionamenti generati
dalle difficoltà in cui versano le strutture del sistema forestale.
L'estrazione del legno dalle foreste italiane ha subito un calo
drastico nell'ultimo trentennio. Dagli oltre 13 milioni di metri cubi
dei primi anni '50 si è passati agli 8 milioni circa attuali, quasi
interamente a causa della ridotta produzione di legna da ardere.
L'andamento dei prelevamenti di legname da lavoro ha d'altronde
evidenziato forti limitazioni di ordine tecnico ed economico delle
capacità di offerta. Per tutto l'ultimo trentennio i prelevamenti
sono rimasti compresi, con oscillazioni molto graduali, tra i 3 e i 4
milioni di metri cubi, mentre nello stesso periodo il fabbisogno
interno di legno ad uso industriale è quasi quadruplicato. Il grado
di autosufficienza per il legname da lavoro si è così drasticamente
ridotto dal circa 60% dei primi anni '50 ad un livello attuale di
circa il 17%.
111. Il tasso di utilizzazione nettamente inferiore agli
accrescimenti naturali, circa un metro cubo su tre, riscontrabile
anche nelle fustaie più ricche che possono offrire ottimi
assortimenti di legname da lavoro, è in taluni casi motivato da
ragioni selvicolturali di ulteriori ricostituzione delle masse
legnose e di raggiungimento dello stato di "normalita'" produttiva.
Tuttavia, per il complesso del sistema, la ridotta utilizzazione
rispetto alle potenzialità deriva soprattutto dal notevole divario
venutosi a creare tra domanda di mercato e composizione, qualità,
costo, capacità di commercializzazione dei prodotti ottenibili dalle
foreste italiane
Si sono con ciò consolidati processi di rinuncia allo sfruttamento
economico dei prodotti legnosi.
112. Per il legname da lavoro la base produttiva forestale in grado
di fornire prodotti competitivi o comunque accettati dal mercato è
di fatto ridottissimo.
Le fustaie di conifere e di latifoglie che coprono secondo
l'Inventario meno del 30% della superficie forestale, forniscono
quasi l'80% del legname di lavoro.
Il 58% di quello di latifoglie proviene tuttavia dalla sola
pioppicoltura.
Quest'ultima, su una quota irrisoria della superficie forestale
totale, copre il 38% dell'intera produzione italiana di legname da
opera.
Altrettanto significativa è la forte concentrazione delle
provenienze geografiche del legno per l'industria. La pioppicoltura
è localizzata in termini di superfici, per circa il 70% nella sola
pianura lombarda e piemontese.
Inoltre, sei regioni dell'Arco Alpino, forniscono quasi il 70% del
legname da lavoro totale, del quale il 17% circa proviene dalle sole
fustaie di conifere del Trentino Alto Adige.
113. Alla ristretta base geografica dell'offerta di legname da
lavoro, non è estranea la prevalente localizzazione settentrionale
dell'industria di lavorazione del legno, fattore che, in presenza di
un elevato livello dei costi di trasporto del legno grezzo, può
essere considerato una delle cause di mancata valorizzazione delle
risorse forestali delle regioni meridionali, in molti casi abbondanti
e adatte a varie trasformazioni industriali.
La gran parte delle foreste meridionali dista dai centri di
trasformazione del Nord più di molte aree forestali di paesi
confinanti come Australia, Jugoslavia e Francia, paesi che sono
d'altro canto in grado di assicurare forniture molto più regolari ed
efficienti. Lo sviluppo delle industrie meridionali di prima
lavorazione appare del tutto inadeguato.
114. La produzione di legna da ardere costituisce tuttora oltre il
50% del legno complessivamente estratto. Soggetta ad una forte caduta
tendenziale di lungo periodo, è aumentata in corrispondenza delle
crisi energetiche degli anni '70, manifestando ancora segni di
ripresa nei primi anni '80 vi sono tuttavia elementi di difficile
interpretazione del mercato della legna da ardere.
L'Italia è il principale importatore mondiale seppure in un mercato
internazionale praticamente inesistente, con un esborso di oltre 31
miliardi nel 1985, ed è il principale consumatore di tutta l'Europa,
esclusa l'Unione Sovietica. È d'altro canto opinione diffusa che
notevoli quantitativi di legna classificata "da ardere" all'import o
alla produzione interna sia destinata all'industria dei pannelli e
della carta.
Le lavorazioni forestali ed il collegamento foresta-mercati
115. All'esigua capacità di offerta interna di legno contribuiscono
le strutture di collegamento tra foresta e mercati dei prodotti
legnosi, uno degli elementi più deboli del sistema forestale
italiano. Una posizione ad un ruolo particolare assumono, nell'ambito
di questo livello della "filiera" foresta-legno, le imprese di
lavorazione boschiva, che svolgono le attività connesse al taglio e
all'esbosco dei prodotti legnosi.
116. Modellato ed "adattato" dal tempo su di un sistema di proprietà
forestali frammentale, investito dal calo dell'interesse economico
produttivo per le foreste, l'insieme delle imprese di lavorazione
costituisce un universo dalla fisionomia tecnica organizzativa e
produttiva difficilmente identificabile.
Il numero di tali imprese viene valutato in circa 2500. Molto varie
sono le forme organizzative e le fasi di lavorazione svolte: dal solo
taglio ed esbosco, alla prima commercializzazione e anche fino alla
segagione. Caratteristiche prevalenti sono le piccole dimensioni, la
ridotta meccanizzazione, il ristretto ambito operativo territoriale.
117. La produttività media di queste imprese viene stimata in 2
metri cubi di prodotto legnoso estratto per giornata lavorativa, con
livelli più bassi nei cedui e più elevati nelle fustaie e nei
pioppeti specializzati, dove può arrivare agli 8 metri cubi al
giorno. La bassa produttività, derivante dalla insufficienza
tecnologica ed organizzativa, determina una amplificazione dei costi
delle lavorazioni forestali, resi già notevolmente elevati in Italia
dagli svantaggi di localizzazione dei boschi. Contribuisce anche alla
difficoltà di accrescere, nel sistema italiano, il grado di
integrazione verticale tra operazioni forestali, commercializzazione,
prima trasformazione.
La scarsa meccanizzazione mantiene inoltre gravoso il lavoro in
foresta e determina forme di disaffezione e di rarefazione della
offerta di lavoro che ha ulteriori effetti di lievitazione dei costi.
118. La concorrenza a cui sono sottoposti i prodotti legnosi, sia da
parte dell'offerta internazionale che da quella nazionale meglio
localizzata, fa si che gli elevati costi delle lavorazioni in foresta
pongano fuori mercato la parte più povera, per localizzazione,
qualità, assortimenti ricavabili, delle risorse forestali italiane.
Si determina inoltre un generale abbassamento dei redditi ottenibili
dai proprietari.
Il costo orario di un operaio forestale è aumentato nell'ultimo
trentennio di circa 66 volte, mentre il prezzo di un quintale di
legna da ardere di sole 11 volte circa. La riduzione dei tempi di
lavorazione per unità di prodotto, circa il 60% nello stesso
periodo, non è ovviamente in grado di colmare l'enorme divario tra
le dinamiche dei prezzi e dei costi. Un forte innalzamento hanno
quindi subito anche i costi delle operazioni colturali periodiche.
L'effetto è quello di rafforzare la già rilevante caduta
dell'interesse economico per le foreste, che porta ad una diminuzione
delle utilizzazioni dei boschi a maturità, delle cure colturali, ed
incide inoltre sulle aspettative di medio e lungo periodo che sono
alla base dei rimboschimenti.
119. Le carenze delle imprese di lavorazione forestale contribuiscono
quindi da tempo al pesante circolo vizioso innescato dall'evoluzione
dei mercati. Gli svantaggi economici derivanti dalla struttura fisica
e dal ridotto grado di gestione delle foreste rendono scarsamente
competitivi i prodotti legnosi nazionali e di scarso rilievo i
proventi da essi ricavabili. Gli elevati costi delle lavorazioni
forestali riducono ulteriormente la competitività dei prodotti e le
convenienze economiche degli investimenti. Le cure colturali delle
risorse perdono di significato e si pregiudica lo stato di efficienza
ecologica e la capacità produttiva per il futuro.
La domanda delle industrie del legno
120. Il legno costituisce una delle principali materie prime per un
insieme estremamente articolato e complesso di attività industriali
ed artigianali, che occupano posizioni di grande rilievo
nell'economica nazionale.
Nel 1985 il valore aggiunto del settore "legno e mobili", è stato di
13.048 miliardi, pari al 7,3% del totale di "prodotti della
trasformazione industriale". Di 10.255 miliardi è stato quello della
carta e cartotecnica che negli aggregati di contabilità nazionale
comprende tuttavia anche l'editoria.
Dai dati ufficiali e da quelli delle organizzazioni del settore, che
nel caso del mobile presenta una elevata componente di unità
artigianali, l'insieme dei settori legno-mobili-carta dà lavoro a
circa 600.000 persone.
121. Sviluppatasi negli anni '50 e '60 con orientamento al mercato
interno, l'industria del legno e del mobile ha vissuto nello scorso
decennio un periodo di forte espansione, risultando tra i comparti
più dinamici in assoluto del settore manifatturiero. Un rilievo
crescente della componente estera della domanda, ha portato l'Italia
ad essere, fin dai primi anni '80, il principale esportatore mondiale
di mobili con circa un quarto del commercio mondiale in valore.
122. La crescita economica, unita allo sviluppo della vita culturale
del paese, e all'incremento della componente dei servizi nelle
attività ha determinato inoltre un forte aumento dei consumi
italiani di carta e cartoni. Il consumo apparente pro-capite è
aumentato di oltre otto volte tra il 1950 ed il 1984.
Si tratta delle dinamiche in assoluto più forti registrate
all'interno della Comunità, anche se i livelli attuali dei consumi
pro-capite italiani rimangono tra i più bassi in assoluto, essendo
circa tre quarti di quelli francesi ed inglesi, e poco più della
metà di quelli tedeschi, olandesi e danesi.
123. Stime condotte da studiosi italiani indicano in circa 30 milioni
di metri cubi in equivalente di tondo i consumi di legno industriale
negli ultimi anni, il che colloca l'Italia al terzo posto nella CEE a
dieci.
Sulla base dei dati FAO, gli unici da cui si possono ottenere
indicazioni anche sulle produzioni e sui consumi in qualità dei vari
semilavorati, la stima di consumo globale delle industrie finali è
tuttavia più elevata, circa 32-33 milioni di metri cubi. In base a
tali dati, gli input dell'industria cartaria coprirebbero il 48%
circa dei consumi di legno grezzo, mentre il consumo apparente di
segati costituisce il 35% e quello di pannelli il 14% del consumo
totale in equivalente di tondo.
124. Gli evidenti limiti di velocità dell'offerta interna hanno
condotto nel tempo ad una poderosa crescita dell'approvvigionamento
all'estero di legname da lavoro.
Il deficit per il legno industriale in quantità dell'Italia, pari ad
oltre l'80% dei fabbisogni, è nella Comunità a dieci secondo solo a
quello ingese e copre circa un quarto di quello complessivo
comunitario. L'Italia è inoltre il primo importatore di tutto il
continente europeo per i tronchi di latifoglie e di conifere, e di
paste chimiche.
125. Ne derivano pesanti conseguenze per il commercio estero,
alleviate dall'export di alcuni prodotti finiti. Nel settore
legno-mobile, il legno grezzo e i semilavorati hanno avuto nel 1985
un saldo negativo per 2028 miliardi, più che compensato da un saldo
attivo dei prodotti semifiniti e dei soli mobili in legno di 3228
miliardi, riprova del carattere fortemente "trasformatore" che questo
settore assume nella realtà italiana. Nel settore cellulosa-carta,
il deficit complessivo è stato di 1734 miliardi, con le sole paste
per carta responsabili di circa 1270 miliardi di deficit.
I comparti più critici per la dipendenza esterna, sia in quantità
che in valore, appaiono quello dei segati, dove le quantità
importate sono pari ad oltre il 70% del totale delle paste consumate
in Italia.
126. La situazione si è andata progressivamente deteriorato nel
tempo, non solo per l'aumento dei volumi importati e dall'esborso, ma
anche per il grado di trasformazione più elevato dei prodotti
importati, mutati di composizione verso i semilavorati. Il forzato e
prolungato affidamento sulle fonti esterne di materia prima,
combinato con le accentuate tendenze a trasformare in loco il
prodotto grezzo nei paesi fornitori, ha in effetti determinato
fenomeni di preoccupante penetrazione delle importazioni.
Tra i primi anni '70 ed il 1984 la quota importata del consumo
apparente è passata dal 64 al 71% per i segati; da livelli irrisori
del 3-6% a livelli superiori al 20% per tranciati, compensati,
pannelli di particelle; dal 12 a quasi il 20% per le paste
meccaniche; dal 90 al 95% per le paste chimiche.
127. I settori sono stati interessati dal fenomeno per cause e con
modalità diverse, anche in relazione alle diverse possibilità di
approvvigionamento di materie prime interne.
128. Nel comparto della segazione, la diminuita disponibilità di
tronchi grezzi, specie tropicali, sui mercati internazionali ed il
corrispondente aumento della disponibilità di semilavorati
concorrenziali, ha ulteriormente indebolito un settore tuttora
estrememente frammentato, composto, secondo dati FAO, da 4135
imprese, delle quali 3240 con meno di 5 adetti e solo 39 con più di
50 addetti.
La presenza di rapporti commerciali molto efficienti e consolidati
per la importazione di segati con alcuni paesi limitrofi, come
l'Austria e la Jugoslavia, che peraltro, insieme a Francia e
Svizzera, forniscono una elevata quota anche dei tronchi destinati
alla stessa industria di segazione italiana, costituisce un forte
fattore concorrenziale di compressione del settore.
129. Il settore delle paste e carta è stato quello che ha subito
maggiormente gli effetti di penetrazione dei prodotti importanti e di
"disintegrazione" verticale, a causa della evidente incapacità delle
produzioni nazionali nelle diverse fasi della filiera di tenere il
passo con la forte dinamica del consumo di prodotti finiti. I costi
di approvvigionamento estero del settore sono ritenuti attualmente i
più alti rispetto a tutti i paesi europei.
In presenza di una struttura dell'industria cartaria anomala rispetto
al resto della CEE, con un numero elevato di unità produttive dalle
dimensioni medie basse, si è verifcato infatti un progressivo
aumento della componente importata di prodotti cartari finiti, un
aumento delle importazioni di paste chimiche, un calo della
produzione interna di paste meccaniche.
La scarsa disponibilità di materia prima interna ad adeguate
condizioni di competitività, è uno dei limiti più notevoli
incontrati dall'industria delle paste, sempre "integrata" all'interno
degli stabilimenti cartari. Quella delle paste mecccaniche, che
rappresentano oltre il 70% delle paste prodotte internamente, impiega
di fatto solo per il 25% circa materie legnose nazionali, per la
quasi totalità pioppo.
Nel complesso, le materie prime nazionali impiegate in Italia per la
produzione di paste sono meno del 40% del totale e sono costituite
per circa la metà da pioppo, per un altro 40% da altri tipi di
latifoglie e per una quota minima da conifere. Al momento non
esistono possibilità e progetti espansivi per il settore.
130. Le difficoltà di sviluppo delle fonti interne di materie prime
legnose ha dato notevole impulso in Italia al recupero della carta da
macero, che tuttora inferiore alla potenzialità, si aggira su un
tasso del 25% del consumo apparente di carta e cartone. Il consumo
apparente di carta da macero è pari a circa il 43% della produzione
nazionale di carta e cartone. Forti sono tuttavia le correnti di
importazione di carta da macero, pari al 35% del consumo, per un
esborso di oltre 150 miliardi nel 1985.
Un forte incremento dell'impiego della carta da riciclo dovrebbe
verificarsi negli anni '90 con l'entrata in vigore delle normative,
in via di perfezionamento sui confezionamenti dei prodotti di consumo
e sui tipi di carta da impiegare nella Pubblica Amministrazione.
131. La coscienza della gravità dei problemi di dipendenza estera
per i prodotti intermedi e per le materie prime legnose ha condotto
l'industria cartaria, fin dal suo sorgere, a porsi come fautrice
della forestazione industriale in Italia. Ha condotto anche ad
iniziative aziendali di integrazione a monte attraverso piantagioni
di specie a rapida rotazione, ma con esiti non particolarmente felici
a causa del rapido mutamento dei mercati internazionali delle paste.
L'avvio della pioppicoltura costituisce, sul piano storico, l'unico
esito di rilievo indotto da questi tentativi, anche se a determinare
il vero e proprio decollo della pioppicultura, e a garantirne
attualmente il valore economico, è stato lo sviluppo dell'industria
dei pannelli, la cui domanda è repidamente cresciuta nel tempo, in
modo accentuato nell'ultimo quindicennio per quelli di particelle.
132. Industria dei pannelli e pioppicoltura si configurano di fatto
come un sistema altamente "integrato" sia sul piano produttivo che
della localizzazione. All'inizio degli anni '80 la industria
compensatiera che pure con dimensioni assolute ridotte è la terza
dell'Europa Occidentale dopo quella finlandese e francese, impiega
pipppo oltre l'85% dei fabbisogni. L'industria dei pannelli di
particelle impiega pioppo per il 50% degli input, oltre a residui di
conifere per un 32% circa e latifoglie, anche da ceduo, per il 18%
circa. La produzione pioppicola è attualmente, d'altra parte,
destinata per circa il 70% all'industria dei pannelli, con altri
impieghi negli imballaggi e nella carta.
La dipendenza estera del settore pannelli per la materia prima è
ancora molto bassa e per converso la quota importata dei consumi
italiani di pannelli è tuttora tra le più basse dell'Europa
Occidentale, sebbene la forte crescita della domanda per questi
prodotti abbia determinato una progressiva penetrazione delle
importazioni.
La forte integrazione di questi settori con la pioppicoltura, in
presenza di una diversa lunghezza dei cicli di mercato industriali e
di quelli produttivi pioppicoli, è all'origine di ampie fluttuazioni
pluriennali dei prezzi, e quindi delle piantagioni di pioppo, con
l'alternarsi di lunghe fasi di eccesso di offerta e di domanda. Ciò
costituisce uno dei maggiori problemi dell'economia pioppicola per i
coltivatori e, per converso, dell'industria utilizzatrice, venendosi
a costituire come elemento di debolezza del "sistema" che ha
stimolato varie proposte di sviluppare accordi di mercato.
133. Emerge in complesso, all'interno dei settori industriali del
sistema legno-mobili-carta, una chiara divaricazione tra le posizioni
di forza delle industrie di prodotti finiti, e la debolezza relativa
di quelle che producono semilavorati, impossibilitate ad avviare
processi di sviluppo basati sulle risorse forestali interne,
oltrechè sul legno grezzo importato, ed esposte ad una concorrenza
internazionale forte che fa perno proprio sui "vantaggi comparati"
derivati dalle dotazioni di risorse forestali.
134. Ne deriva un quadro di forte preoccupazione. Una eventuale
contrazione strutturale, o scomparsa, delle prime trasformazioni del
legno in Italia, oltre che dannosa in sè sull'occupazione e sul
reddito, non sarebbe priva di conseguenze nè sui settori dei
prodotti finiti, costretti ad una totale dipendenza dall'estero per
gli input, nè sul sistema forestale interno, per il quale verrebbero
a cadere gli elementi di interesse economico, con un possibile
effetto negativo anche per le altre funzioni delle foreste.
Le prospettive della domanda e dell'approvvigionamento all'estero
135. Recenti analisi previsionali sui consumi di legno nel medio
lungo periodo, condotte in sede ECE/FAO, indicano per l'Italia una
graduale crescita dei consumi fino al 2000. In base ai vari scenari e
ai modelli impiegati, i tassi di crescita medi annui previsti variano
da un minimo dello 0,2 ad un massimo del 2% per i segati, dall'1,3 al
3,6% per i pannelli, dall'1,8 al 3,7% per la carta, dall'1,3 al 2,4%
per la legna da ardere.
Sebbene la semplicità dei modelli adottati, adeguati a previsioni di
tendenza per ampie aree geografiche conferisca valore puramente
indicativo a tali previsioni, esse si tradurrebbero in un forte
incremento del fabbisongno di legno grezzo, compreso tra i 5 e gli
oltre 10 milioni di metri cubi. L'ampia gamma delle possibilità
dipende dalla complessità dei fattori che guidano l'espansione dei
settori finali di impiego del legno e dalle difficoltà di
caratterizzare i processi di sostituzione tra i vari semilavorati in
legno, oltrechè tra questi ed i materiali metallici, le plastiche e
gli altri materiali.
136. Il settore cartario viene individuato dalle previsioni come
quello soggetto agli incrementi più sostenuti dei consumi. È il
settore che assorbe la maggior quota delle materie prime legnose
complessivamente consumate oltrechè quello più debole dal lato
dell'approvvigianamento interno.
Le prospettive di crescita appaiono positive per il settore del
mobilio che, sebbene esposto alle fluttuazioni del reddito sul
mercato interno e su quelli esteri, non dovrebbe veder minacciata per
lungo tempo la posizione di forza acquisita sulla scena
internazionale. Sostenute risultano quindi, oltre che per i segati
anche le dinamiche previste per i consumi di pannelli, le cui
industrie in Italia si approvvigionano di materia prima ancora
prevalentemente all'interno. Elemento determinante per la possibile
dinamica futura delle industrie del legno è costituito
dall'andamento dell'attività edilizia. Afflitta da una crisi
prolungata e tuttora profonda, essa costituisce un settore in grado
di assorbire direttamente, e indirettamente tramite il mobilio, una
grande quantità di prodotti legnosi. Una ripresa del settore
costituirebbe un volano straordinario per tutte le industrie del
legno.
137. Si impongono seri interrogativi sulla capacità delle industrie
nazionali cartarie, dei pannelli, della segagione e dei vari
semilavorati, di tenere il passo con le tendenze della domanda
finale. La mancanza di un adeguato supporto dell'offerta interna di
legno si combina in ciò con la evoluzione attesa, secondo le linee
già evidenziate, dei mercati di approvvigionamento estero.
138. I mercati mondiali del legno presentano attualmente come dato di
fondo ridotti pericoli di scarsità quantitativa delle disponibilità
future. Tuttavia, fortemente condizionata appare la possibilità
dinamica futura della composizione dell'import italiano per gradi di
lavorazione.
139. Nel 1985 il 60% delle quantità importate di legno grezzo
proveniva da soli cinque paesi vicini a buona struttura forestale,
Austria, Francia, Germania, Svizzera, Juogoslavia; questi stessi
paesi fornivano tuttavia anche l'89% dei pannelli ricostituiti ed il
67% della carta da macero importati, e due di essi, Austria e
Jugoslavia, il 55% dei segati. Ciò permette di giovarsi di costi di
trasporto bassi ed ha portato nel tempo a relazioni di scambio molto
efficienti e solide, ma crea una stretta connessione tra
l'approvvigionamento italiano e le politiche delle risorse interne e
dell'export adottate dagli altri paesi eruopei. Le condizioni del
mercato mondiale non permettono di muovere l'acquisto di legno grezzo
verso aree diverse e più lontane, a causa di una offerta di tronchi
ormai rarefatta e a causa dei costi di trasporto. Da ciò può
derivare, come è già avvenuto, l'accettazione ad importare prodotti
a più elevato grado di trasformazione. Forte è quindi l'esposizione
concorrenziale a cui sono sottoposte le prime lavorazioni interne.
140. I mutamenti possibili e già in atto nelle politiche dei paesi
europei grandi fornitori si sommano in ciò con la forte pressione
concorrenziale extraeruopea sia per i semilavorati del legno-mobilio,
come i pannelli, sia nel settore cartario dove giunge ad investire
anche i prodotti finiti.
I principali fornitori europei dell'italia sono inoltre tutti colpiti
in varia misura dalle piogge acide. Poco prevedibili sono gli effetti
sull'offerta di legno, sia nel breve che nel medio-lungo periodo, e
sulle politiche di ripristino delle risorse.
Un elemento di incertezza è con ciò tuttavia presente.
141. Il quadro prospettico che emerge è quindi quello di un
possibile progressivo indebolimento delle prime lavorazioni interne
del legno, quelle più "prossime" alle foreste nazionali. Si avrebbe
perciò una ulteriore divaricazione tra la loro evoluzione e quella,
più positiva, delle industrie finali, accompagnata da una
accentuazione del deficit commerciale per le materie prime.
Ciò è di diretta rilevanza per la politica forestale nazionale.
Le potenzialità di sviluppo delle risorse forestali interne
142. Il prolungato "riposo" garantito nel tempo alle risorse
forestali italiane ha condotto ad accresciute consistenze e capacità
produttive legnose. Accanto a ciò emerge, sia dall'Inventario che
dagli altri elementi di conoscenza, che ancora nettamente inferiore
alle potenzialità è lo sviluppo delle risorse sia sotto il profilo
della "qualita'" che della dimensione complessiva. A ciò è
connesso, pur presentando altri e specifici problemi, uno sviluppo
delle funzioni produttive ed ecologiche anch'esso inferiore alle
potenzialità.
143. L'inadeguata struttura e qualità delle risorse è il risultato
di una evoluzione sociale ed economica non favorevole alle foreste.
Come tale è certamente reversibile.
Per le possibilità di ulteeriore estensione delle foreste, molto
ampie risultano le disponibilità di territorio, in prevalenza
ex-agricolo, al quale è urgente dare una destinazione che eviti il
degrado.
144. Lasciato a sè stesso, il sistema non appare certamente in grado
di realizzare tali potenzialità nè di migliorare lo sviluppo delle
funzioni sia produttive che ambientali. Molto ampie appaiono invece
le necessità di intervento e stimolo sia sulle risorse che sulle
altre componenti del sistema.
145. Sebbene rimangano, anche dopo l'Inventario, varie carenze
conoscitive le possibili azioni di miglioramento delle risorse
esistenti sono da tempo note. Riguardano principalmente gli
interventi sul bosco ceduo, la ripresa delle cure colturali e della
gestione economica di tutte le formazioni forestali.
Tali azioni hanno sempre molteplici effetti: fornire nell'immediato
prodotti legnosi dalle operazioni, preparare per il futuro una
offerta maggiore di legno proveniente da boschi, più ricchi,
migiorare l'assetto ecologico del bosco e quindi le altre funzioni
che svolge. Questi interventi presuppongono tuttavia la rimozione di
vari ostacoli col lato delle motivazioni e delle strutture
economiche, delle infrastrutture, dei mercati.
146. La valorizzazione degli attuali prodotti legnosi del bosco
ceduo, ad esempio, che potrebbe dar luogo ad una ripresa delle cure
colturali e delle utilizzazioni su circa 1 milione di ettari, appare
per lo più legata a innovazioni tecnologiche di prodotto e di
processo che possano ridurre i costi di impiego nelle industrie dei
pennelli e della carta, oltrechè a tecniche innovative
nell'utilizzazione energetica del legno. Un altro fattore
determinante appare la localizzazione della imprese utilizzatrici,
che non potrebbero affrontare il trasporto di prodotti poveri e
voluminosi su grandi distanze.
Ancora più ampi e "di sistema" sono i requisiti che stanno alla base
di una possibile ripresa degli interventi di cura colturale necessari
su gran parte dei boschi, poichè richiedono un nuovo equilibrio di
economicità delle attività forestali, infrastrutture e collegamenti
più efficienti con il mercato.
147. Molti di questi requisiti sono rilevanti anche per le
possibilità di estendere le foreste sul territorio. Tale indirizzo
di sviluppo presenta tuttavia problematiche proprie, in profonda
connessione con il fattore terra e con l'evoluzione delle attività
agricole.
148. I limiti conoscitivi sulle potenzialità estensive appaiono
rilevanti, a causa delle insufficienze della statistica sul
territorio, sulla dinamica d'uso e sulla qualità dei suoli.
Tuttavia, le risorse territoriali rese nel tempo disponibili dalla
contrazione delle aree agricole sembrano assumere dimensioni di tutto
rilievo. La suscettibilità di recupero "produttivo" viene attribuita
da alcune stime a 2,5 milioni di ettari di territorio.
Le possibilità di indirizzo forestale risultano rafforzate da due
elementi. Innanzitutto la difficoltà di un esteso "ritorno" delle
colture agrarie, per il carattere "definitivo" dei mutamenti avvenuti
nel rapporto tra agricoltura e fattore terra.
Il secondo elemento è che la riduzione della superfici agricole
utilizzate ha riguardato in modo pressochè eslusivo territori
montani e collinari. L'esposizione all'erosione e all'accentuazione
complessiva del dissesto idrogeologico risulta evidente. Più che
potenziale, il recupero di tali territori appare quindi
indispensabile, e la forestazione è uno degli strumenti più
adeguati.
149. L'estensione delle specie a rapido accrescimento (conifere
esotiche ed indigene), è soggetta ad alcuni requisiti tecnici,
essendo tali specie "selettive" sotto il profilo della qualità dei
suoli e delle condizioni climatiche. Da ciò deriva la prudenzialità
di alcune valutazioni che indicano in circa 150.000 ettari soltanto
le potenzialità ottimali di ulteriore espansione di questa specie,
escludendo il pioppo.
La pioppicoltura, che ha accolto i maggiori successi tra le specie a
rapido accrescimento, ha ulteriori possibilità di estensione
permanente nell'ambito delle pertinenze idrauliche demaniali ed in
generale nelle aree golenali pianeggianti.
L'indagine del MAF ha messo in evidenza la disponibilità di circa
75.000-120.000 ettari di pertinenze idrauliche, in parte adatte a
pioppo, in parte ad altre specie. Per rendersi conto dei possibili
esiti produttivi si può osservare che l'attuale produzione di legno
di pioppo deriva dal taglio di superfici inferiori ai 10.000 ettari
anno.
150. Le specie a rapido accrescimento ricevono riferimenti di
privilegio nelle indicazioni politico programmatiche che accompagnano
i grandi mutamenti della PAC e lo sviluppo dell'Azione forestale
comunitaria.
Più in generale, dal Regolamento n. 797/85 e dalle recenti sue
modifiche, la politica di imboschimento delle terre ex agricole
appare la più immediata e concreta linea di sviluppo dell' azione
comunitaria nel settore forestale.
151. Il sistema forestale italiano domanda una politica risolutamente
orientata allo sviluppo.
La situazione di pesantezza che il sistema evidenzia, nel suo
complesso ed in alcune specifiche componenti, testimonia di un
preoccupante ritardo rispetto all'evoluzione desiderabile e rispetto
a quanto possibile in base all'attuale disponibilità di risorse
forestali e territoriali inattive. La necessità di avviare un
profondo cambiamento della situazione forestale italiana è
rafforzata dalla rapida evoluzione del quadro internazionale e dalle
prospettive indotte dai nuovi indirizzi comunitari. La politica
forestale ed il Piano che ne è atto programmatico di riferimento
devono perciò stimolare e guidare nel tempo un processo, certo
difficile ma possibile, che conduca il sistema forestale a più
elevate capacità di risposta.
Gli obiettivi
152. Gli indirizzi percorribili dalla politica forestale devono
essere articolati, in relazione ai risultati desiderati, con realismo
e avendo ben presenti l'ampiezza e la complessità dei problemi
attuali e la lunghezza dei tempi propri delle foreste.
153. Il Piano deve individuare pertanto un insieme di obiettivi a
varia dimensione programmativa e variamente interrelati:
- un "obiettivo guida", di carattere generale, valido per la politica
forestale italiana nella sua globalità ed in tutte le sue
determinazioni;
- un "pevequisito" relativo alla tutela delle risorse, di diretta
rilevanza per l'obiettivo guida e di carattere preliminare agli
indirizzi operativi del Piano;
- un "obiettivo operativo", coerente con quello generale, che esprima
una priorità di approccio al problema forestale in Italia e che
rappresenti il punto focale per il Piano stesso;
- alcuni obiettivi più specifici e più determinati nel loro
riferimento ai problemi e ai comparti del sistema forestale,
collegati all'obiettio operativo.
L'obiettivo guida: lo sviluppo multifunzionale del sistema forestale
154. Lo sviluppo, massimo nella qualità ed equilibrio nella
composizione, dei prodotti e dei servizi ottenibili dalle foreste
italiane deve essere assunto come obiettivo guida della politica
forestale. Ciò risponde alla crescente necessità di fruire delle
molteplici funzioni che le foreste possono assolvere per l'economia e
per l'equilibrio ambientale. Lo sviluppo di tali funzioni produzione
di legno, di prodotti non legnosi, di energia, stabilità
idrogeologica e climatica, miglioramento dell'aria, salute pubblica,
turismo, conservazione della natura ed altro - deve essere reso il
più elevato possibile in relazione ai vincoli imposti dalle risorse
forestali e territoriali disponibili.
Si dovrà perseguire un adeguato equilibrio tra l'erogazione dei
diversi beni e servizi. Nel corretto sviluppo della salute e della
produttività delle foreste, l'equilibrio di funzioni è già
parzialmente implicito. Massime potenzialità produttive, protettive,
ambientali e ricreative tendono generalmente a coincidere. E'
tuttavia un equilibrio che va comunque guidato, piuttosto che atteso
come risultato automatico.
Non necessariamente deve riguardare ogni singoal formazione boschiva.
Vocazioni funzionali esistono e da esse non si può prescindere. E'
quindi un equilibrio che deve riguardare il sistema forestale nel suo
complesso.
155. È un obiettivo in linea con quelli presenti, seppure con vario
accento ed articolazione, nella generalità delle politiche forestali
e con quelli che emergono a livello comunitario. Non è quindi in sè
innovativo, neppure rispetto agli intenti più volte emersi in Italia
nel passata. Nè può esserlo. Discende infatti dalla ampiezza dei
bisogni attuali e futuri, e dalle funzioni universalmente assolte
dalle foreste.
156. Nuovi e specifici ne devono invece essere l'interpretazione, le
implicazioni e i modi di perseguimento.
157. L'obiettivo guida ha il carattere di un riferimento a cui
improntare costantemente tutti gli atti della politica forestale
italiana.
Compito principale del Piano è quello di mettere in moto e
coordinare un insieme di sviluppi del sistema e della politica
forestale tali da colmare l'ampio divario tra la situazione attuale e
quella prefigurata dall'obiettivo guida.
158. L'obiettivo guida riguarda lo sviluppo delle funzioni delle
foreste. Non circoscrive quindi la politica forestale al solo
sviluppo delle risorse. È perciò un obiettivo di efficienza
complessiva dell'intero sistema forestale, connessa in modo
inscindibile sia alla salute ecologica delle foreste sia
all'efficienza operativa di quelle attività che ne rendono fruibili
i prodotti e i servizi.
159. L'obiettivo guida deve inoltre essere perseguito con nuove
modalità. Le molte funzioni produttive ed ambientali delle foreste
hanno condotto spesso in Italia, dove sono tutte simultaneamente
importanti, ad azione "spurie" e scarsamente definite in vari atti di
politica delle foreste, dispersi su troppi fronti oppure originatisi
all'interno di politiche industriali, territoriali, ambientali,
agricole.
Sebbene sia evidente la portata multipla - produttiva, protettiva e
ambientale - dell'azione forestale, essa può raggiungere il massimo
grado di sinergia operando in via prioritaria e più specifica sul
sistema forestale. La "centralita'" delle foreste, connessa ad una
identità precisa ed ormai riconosciuta, deve costituire quindi un
principo permanente.
Il prerequisito: la tutela delle risorse
160. Condizione preliminare per qualsiasi processo di sviluppo del
sistema forestale è che venga assicurato un adeguato frado di tutela
delle risorse.
È una condizione di diretta rilevanza per l'obiettivo guida, ed è
un fondamentale elemento di "contorno" per gli obiettivi più
direttamente operativi del Piano.
161. Alla tutela delle risorse forestali contribuisce un insieme
articolato di elementi.
Alcuni, di carattere generale e che associano spesso inseparabilmente
contenuti di tutela e contenuti di sviluppo, riguardano la
valorizzazione economica delle risorse ed il quadro normativo ed
istituzionale del sistema forestale. Altri elementi più specifici
concernono interventi continuativi e coordinati contro determinati
fattori di degrado ed erosione delle risorse.
162. La situazione italiana evedenzia che non gli interessi economici
collegati al legno, ma la mancanza di cure, l'abbandono e gli
attacchi distruttivi alle foreste che ostacolano attività più
redditizie, rappresentano da tempo i pericoli maggiori per la
consistenza e la salute delle risorse.
Uno dei maggiori elementi preventivi ed attivi nella tutela delle
foreste è sicuramente costituito dal perseguimento di una politica
di valorizzazione economica e funzionale delle foreste che assume
rilevanza centrale per il Piano.
Risorse di maggior valore, quanto ad erogazione di beni e servizi,
sono infatti nell'attuale realtà più facilmente difendibili ed
hanno in se già un fattore intrinseco di protezione. Tale politica,
"implicita" ed indiretta, anche se di grande rilievo per un
atteggiamento attivo di protezione, non è di per sè sufficiente.
163. È indispensabile poter disporre di un quadro normativo adeguato
e moderno, in grado di tenere conto dei fattori attuali di conflitto
nei confronti delle foreste e di costituire un riferimento certo per
l'operare del sistema e della politica forestale.
164. È fortemente sentita l'esigenza di guingere quanto prima ad
avviare un processo di riordino, aggiornamento e definitiva
sistemazione complessiva delle attuali normative concernenti in modo
specifico le foreste oltrechè le loro relazioni con il territorio e
l'ambiente. La legislazione forestale italiana, tuttora imperniata
sulla "legge forestale" del 1923, deve essere soggetta ad un profondo
adattamento a nuove condizioni. Ciò in virtù del mutato quadro
sociale, economico e di competenze istituzionali, e delle tendenze
che ne derivano a nuove interpretazioni del vincolo nell'ambito della
politica urbanistica e del territorio. La determinazione di indici
minimi di boscosità per bacino e l'unicità dell'autorità regionale
a cui attribuire le competenze in materia forestale potranno
costituire due principi guida di tale prcesso di adattamento.
165. Ulteriori necessità di aggiornamento del quadro normativo,
sotto il profilo della tutela, riguardano l'operatività ed il
rafforzamento della regolamentazione delle attività pastorali sui
boschi pubblici, anche nell'ambito di un ormai inderogabile
adeguamento dell'istituto stesso dell'uso civico.
Deve essere inoltre data soluzione al problema della legge quadro
sui parchi e le riserve anche alla luce dell'istituzione del
Ministero dell'Ambiente. È questo l'indispensabile elemento
regolamentare di una più generale politica di riconoscimento di
valenze funzionali specifiche e di salvaguardia dei valori
naturalistici dei territori forestali.
166. Una fondamentale componente della politica di tutela attiene
agli aspetti istituzionali. Il Corpo Forestale dello Stato è uno
strumento indispensabile della politica di protezione oltre che della
politica forestale nel suo complesso. Ciò in virtù dell'ampio
spettro di competenze, della qualificazione professionale, della
particolare continuità operativa che può assicurare.
La fortunata scelta del mantenimento della sua unità, al momento del
passaggio delle competenze e del demanio forestale alle regioni più
recentemente al momento della costituzione del Ministero
dell'Ambiente, si è tuttavia scontrata con note difficoltà di
adattamento alle nuove realtà istituzionali che hanno indotto
tensioni disgregative e disorientamento operativo. Ciò ha
amplificato la difficoltà già implicita nella molteplicità delle
dipendenze a cui è soggetto a livello di Amministrazione centrale.
È evidente la necessità di giungere ad una sistemazione definitiva
dell'inquadramento del CFS nei rapporti tra competenze miniteriali e
in quelli tra MAF e regioni.
167. Il potenziamento sia dal lato degli organici sia da quello della
disponibilità di mezzi e attrezzature sia infine sotto il profilo
della professionalità, costituisce obiettivo intrinsecamente
coerente con le finalità del Piano Forestale.
168. Il Corpo Forestale dello Stato può contare attualmente su un
organico complessivo pari a 7809 unità. Di queste, 6829 unità sono
costituite da personale con qualifiche di Pubblica Sicurezza (788
ispettori ufficiali e 6041 sottufficiali e guardie incluse 900 unità
assunte in base alla legge 444/85) e 980 da personale di supporto
tecnico ed impiegati, tecnici, amministrativi e operai.
Un recente disegno di legge, decaduto per la fine della legislatura,
prevedeva un incremento di organico per 1800 unità.
Il provvedimento, dovrà essere ripreso per porre rimedio a una
situazione di carenza che comporta attualmente la chiusura di
numerose Stazioni forestali e la presenza di un elemento in buona
parte restanti.
169. Le disponibilità finanziarie e i meccanismi applicativi recate
per il periodo fino al 1990 dalla legge 752 (articolo 4) consentono
di sostenere e in un certo modo di potenziare le dotazioni,
attrezzature e attività del CFS relativamente ai suoi compiti di
istituto, inclusi i costosi apprestamenti per la lotta contro gli
incendi boschivi.
Nell'ambito dell'operatività e delle risorse del Piano Forestale
sostegno ulteriore dovrà essere garantito al CFS in ragione delle
sue peculiari funzioni.
170. Sul piano dei rapporti tra i diversi soggetti istituzionali
pubblici, è importante definire in maniera univoca i rapporti fra
Stato e Regioni circa l'impiego del CFS per lo svolgimento delle
funzioni amministrative trasferite alle Regioni in materia di
foreste, vincolo idrogeologico, protezione della natura, difesa dei
boschi contro gli incendi.
Tali rapporti sono stati definiti sulla base di autonome e bilaterali
convenzioni tra Ministero dell'Agricoltura e Foreste e singole
Regioni. Le convenzioni esistenti sono nove. Altre sono in corso di
predisposizione.
Per effetto della legge 8 luglio 1986, n. 349, il CFS è impiegato
dal Ministero dell'Ambiente per la vigilanza prevenzione e
repressione delle violazioni di legge ai danni dell'ambiente e del
patrimonio naturalistico nazionale.
Le modalità di tale impiego sono state appropriamente definite
mediante apposito protocollo d'intesa fra i due Ministeri firmato il
24 aprile 1987.
171. Le politiche specifiche di protezione contro vecchi e nuovi
fattori di attacco e di danno alle foreste vanno inoltre proseguite e
rafforzate.
172. La lotta agli incendi deve rimanere un punto fermo della
politica forestale italiana. Essa ha riassorbito in passato ingenti
risorse, con buoni successi nell'opera di contenimento e repressione,
come evidenzia la diminuzione delle superfici percosse in rapporto al
numero dei punti di fuoco. Sul piano legislativo, ai provvedimenti
susseguitisi dopo la legge n. 47/1975 fino alla recente legge n.
752/1987, si è aggiunto il Regolamento CEE n. 3529/86 concernente la
realizzazione di opere e infrasrutture di lotta.
Per l'opera di repressione, mezzi tecnici e abilità operativi
dovranno essere ampliati sia nell'ambito del Corpo Forestale che
degli organismi competenti.
L'estensione delle dotazioni di strumenti di avvistamento ed allarme
può contribuire a rendere più rapido l'intervento. Carattere
preventivo assumono le opere di decespugliamento e di pulizia delle
formazioni meno curate e soggette ad accumulo al suolo di legnami di
piccole dimensioni.
173. La direzione principale in cui deve muovere la lotta agli
incendi è tuttavia quella, attiva, delle autotutele da parte dei
proprietari. Devono essere ideati strumenti di stimolo anche
economico affinchè risultino ridotte e contrastate le convenienze
tavolta implicite nell'incendio e nel ripristino del bosco.
174. La necessità di contrastare i fenomeni di pioggia acida e di
moria del bosco ha già dato luogo ad una ampia azione di
monitoraggio da parte del Corpo Forestale dello Stato, anche in
collaborazione con l'Enel in base ad una recente convenzione. È una
azione che va proseguita in modo sistemato nel tempo e nello spazio
in virtù del carattere dinamico del fenomeno.
Il primo indispensabile strumento per impostare qualsiasi azione è
infatti quello conoscitivo. Essa può inquadrarsi ora negli strumenti
di coordinamento sovranazionali introdotti dal Regolamento CEE n.
3528/86. L'azione preventiva passa necessariamente attraverso la
politica globale dell'ambiente, sia a livello nazionale che
internazionale.
Un'azione comune e coordinata dalle varie competenze ministeriali è
quindi indispensabile in tema di osservazione dei danni e di
sensibilizzazione dell'opinione pubblica, insieme ad una pronta
adozione delle direttive comunitarie concernenti la riduzione delle
emissioni inquinanti.
175. La protezione fitosanitaria dei boschi costituisce un ulteriore
indirizzo di politica protettiva a cui devono essere destinate
risorse. Trova il suo primo elemento nello sviluppo di programmi
complessivi di ricerca su determinate malattie, a cui sono soggette
le formazioni forestali italiane, e sui metodi di prevenzione di
lotta. Va affiancata dall'introduzione di sistemi di ispezione che
permettano di limitare la propagazione delle fitopatie su ampie
superfici e dai trattamenti antiparassitari.
L'obiettivo operativo: lo sviluppo economico del sistema forestale
176. L'attivazione degli strumenti del Piano, e in particolare la
azioni in esso completate, deveno ricevere un adeguato grado di
finalizzazione e derivare da scelte di priorità. Il Piano deve
operare pertanto con maggior forza su ben identificati "punti di
leva" del problema forestale italiano, che per la loro rilevanza
possono generare sequenze positive di effetti coerenti con
l'obiettivo guida estese a tutto il sistema e protratte nel tempo.
177. L'esame dello scenario italiano fa chiaramente emergere come i
problemi di ordine economico siano alla base di numerosi fattori di
crisi del sistema forestale e come gli stessi problemi costituiscono
tuttora il maggior condizionamento ad uno sviluppo maggiore e più
recente.
Sono in gran parte di origine economica i processi che hanno condotto
ad un diminuito interesse della proprietà per la cura delle risorse
e per adeguati investimenti di miglioramento, di estensione, di
concentrazione, di sviluppo.
Sono inoltre gli interessi fattori a determinare gran parte dei
fenomeni distruttivi e a precludere collegamenti efficienti tra le
foreste e mercati potenzialmente amplissimi. Ad essi sono quindi
collegati molte delle carenze funzionali riscontrabili per le foreste
italiane. A questi problemi va data priorità di soluzione, perchè
capaci di condizionare l'intero sistema nel funzionamento e nella
crescita.
178. Obiettivo prioritario sul piano operativo deve essere perciò
quello di contribuire all'avvio di un processo di potenziamento
economico del sistema forestale italiano.
È obiettivo finalizzato a quello, più complesso, di sviluppo delle
funzioni che è posto a guida della politica forestale. Rispetto ad
esso costituisce, alla luce dei problemi attuali, l'unico realistico
punto di partenza possibile. È infatti quello a cui sono connessi
gli effetti "moltiplicativi" più ampi, quello che può dare
stabilità allo sviluppo forestale, conferendo al settore un ruolo
non equivoco e non ignorabile nell'economia italiana. Il tradizionale
scarso peso politico delle foreste è legato al loro scarso peso
economico.
È questo un condizionamento da rimuovere, al fine dello sviluppo
complessivo e multifunzionale del sistema forestale.
179. La necessità di rivitalizzare gli interessi e le attività
economiche del sistema forestale appare confermata e rafforzata dalla
proponderante presenza della proprietà privata. La capacità di
attrazione per gli investimenti, i capitali e le attività dei
privati, risulta quindi un fattore cruciale di sviluppo.
Inoltre, sebbene i soggetti pubblici proprietari rispondono a stimoli
ed obiettivi spesso più ampi e compositi di quelli rilevanti per i
privati, l'importanza economica delle foreste, sia diretta che
indiretta, attraverso i benefici sul territorio, sull'agricoltura,
sull'occupazione, risulta un fattore non secondario di impulso ad una
corretta gestione.
180. L'obiettivo di sviluppo del sistema forestale centrale per il
Piano, deve inoltre rispondere a nuovi indirizzi di fondo nel suo
riferimento alle risorse. È questo uno snodo cruciale dell'intera
architettura del piano.
Sempre elevato è stato in passato il grado di identificazione tra
scelta programmatica di sviluppo economico e politica di
imboschimento. I risultati dell'inventario danno invece sostegno e
certezza di validità a una diversa scelta, che si propone venga
assunta come propria del piano.
181. La validità dell'imboschimento come strumento di sviluppo per
il medio e lungo periodo, resta immutata. Tuttavia, operare in via
prioritaria su di una risorsa già quantitativamente rilevante può
offrire nemerosi vantaggi di ordine economico diretto ed indiretto.
Permette di conseguire risultati multipli in termini di aumento delle
capacità funzionali produttive ed ambientali ed il problema dei
tempi di attesa e dei rischi di fallimento può essere assai
inferiore rispetto all'imboschimento. Vengono evitati i problemi di
reperimento dei terreni adatti e dei proprietari disponibili, che
hanno costituito un forte freno alle recenti esperienze di politica
di imboschimento.
Più elevati risultano inoltre i "coefficienti" di attivazione
dell'occupazione intellettuale e manuale, alla quale è richiesto,
nella cura delle foreste, una attività continua e prolungata nel
tempo.
Gli obiettivi specifici
182. L'obiettivo operativo può ricevere più precisa fisionomia
attraverso alcuni obiettivi specifici.
Il potenziamento delle condizioni di validità economica del sistema
forestale passa attraverso un maggiore e più efficiente collegamento
con alcuni grandi settori dell'economia e della vita sociale, dai
quali dipendono in modo determinante sia la gestione delle risorse
forestali che la loro destinazione d'uso.
Tali settori costituiti da territorio e avente, agricoltura ed
industria.
Foreste e territorio
183. Il primo obiettivo specifico è quello di sviluppare un maggior
volume di investimenti forestali pubblici con funzioni protettive del
territorio e conservative dei beni naturali.
184. L'attuale struttura del sistema forestale evidenzia che buona
parte delle attività di protezione e conservazione, implicite nella
gestione delle foreste e ricche di conseguenze economiche indirette,
viene condotta dai privati. Vincoli ed incentivi sono quindi gli
strumenti che dovrebbero mantenere in "equilibrio" un sistema dove
consistente è l'erogazione privata di benefici collettivi. Dove
tuttavia le funzioni protettive e conservative delle foreste private
si rivelano negativamente condizionanti per i redditi e conducono ad
un eccessivo carico di vincoli d'uso, il sistema degli incentivi
rappresenta spesso una compensazione inadeguata per mantenere
l'interesse e la cura delle foreste da parte dei proprietari. Ciò
vale a maggior ragione per le possibilità di nuovi investimenti di
forestazione di terreni abbandonati dove è oggettiva la prevalenza
di finalità protettive.
185. Nella urgente necessità di contenere i fenomeni di degrado a
cui sono soggetti il territorio e parte delle risorse forestali con
più spiccate funzioni ambientali, l'azione diretta degli enti
pubblici deve quindi supplire in massimo grado alle situazioni di
disinteresse economico privato per le iniziative forestali con
prevalenti benefici collettivi.
L'acquisizione in varia forma di foreste degradate e di terreni
abbandonati da forestare deve divenire uno strumento primario di
politica territoriale e ambientale degli Enti pubblici, ricco di
implicazioni economiche dirette ed indirette per l'agricoltura, il
turismo e le economie locali. Questo indirizzo è in parte recepito
nel decreto legge n. 167 del 2 maggio 1987, che rinverdisce la
tradizione legislativa iniziata con la legge 991 del 1952.
Allo strumento dell'intervento diretto, gli Enti pubblici dovrebbero
inoltre associare azioni che facilitino la valorizzazione dei boschi
privati sotto il profilo turistico o dello sviluppo dei prodotti del
sottobosco, con l'obiettivo di amplificare le possibilità di
permanenza privata anche nelle gestioni forestali che non presentano
rilevanti componenti di reddito per i prodotti legnosi.
186. L'obiettivo è quindi di giungere ad una maggiore corrispondenza
tra presenza pubblica diretta e foreste a prevalenti funzioni
conservative, idrogeologiche e comunque generanti forti economie
esterne. Coerentemente, devono essere perseguite azioni che
permettano di fornire maggiori sostegni alle attività forestali
private che persentano un rilevante squilibrio tra costi privati e
benefici collettivi.
Foreste e agricoltura
187. Il secondo obiettivo specifico del Piano è quello di favorire
un maggiore e più equilibrato sviluppo delle relazioni tra
agricoltura e sistema forestale. Esso trova giustificazione nella
prevalenza di strutture forestali interne o strettamente contigue a
quelle agricole e nella complessa evoluzione dell'agricoltura e della
Politica Agricola Comune che prefigura contrazioni della base
produttiva territoriale, diminuita redditività delle colture
tradizionali ed eccedentarie, necessità di diversificazioni
colturali.
Sebbene le foreste difficilmente possono costituire una alternativa
colturale integrale e specializzate per le aziende agricole,
l'obiettivo deve essere quello di condurre la cura dei boschi
esistenti e l'investimento forestale a divenire una valida
possibilità di diversificazione "parziale", ed un elemento di
sviluppo "integrato" delle aree dove già è prevalsa o tende a
prevalere una progressiva espulsione delle risorse agricole, umane e
territoriali del sistema produttivo.
188. Nelle aree agricole montane e collinari, dove tradizionalmente
più forte, ma progressivamente indebolita, è risultata
l'integrazione tra attività agricole e forestali, queste ultime
devono rientrare in posizione non marginale, in un contesto di
redditi multipli e con una molteplice valorizzazione delle funzioni
delle foreste.
Assume in ciò un rilevante ruolo l'azione degli Enti pubblici. Vanno
ricercati spazi di "sostituzione" forestale negli ordinamenti
produttivi di quelle aziende agricole che presentano gli stessi
indirizzi dell'agricoltura di pianura ma su terreni meno produttivi.
Va ricercato inoltre un maggior equilibrio tra pascolo e foreste.
189. Per condizioni di partenza e potenzialità, le diverse aree
agricole montane e collinari presentano elevati caratteri di
specificità. Diverso è ad esempio il ruolo che in esse possono
assumere la valorizzazione turistica dei boschi, o lo sviluppo dei
prodotti del sottobosco, già importante integrazione di reddito in
alcune aree, bisognosa di azioni promozionali in altre. Diverse sono
infine le necessità di investimenti pubblici che completino
l'integrazione fisica del bosco nel territorio e quindi la sua
integrazione economica. Adatta a tali condizioni specifiche deve
essere quindi l'azione in ogni area montana e collinare, seppure
secondo principi generali omogenei.
190. La scelta forestale può trovare spazi maggiori anche
nell'ambito dell'agricoltura di pianura, come forma di adattamento
delle scelte produttive all'evoluzione delle condizioni di mercato.
Le scelte da arboricoltura da legno ed il pioppo in particolare
appaiono le più facilmente inseribili, poichè presentano minori
problemi di reddito dilazionato ed incerto caratteri di piena
reversibilità a fine turno e quindi di alternanza con le colture
annuali.
Va perseguita a tal fine una più corretta trasmissione dei "segnali"
di mercato che possa ridurre l'instabilità delle decisioni di
piantagione.
191. L'innalzamento della redditività relativa rispetto ad altre
scelte aziendali, o rispetto alle occasioni di lavoro e di
investimento esterne, appare un elemento condizionante della
possibilità per le foreste di assumere un maggior ruolo
nell'economia agricola. Una situazione di vantaggio comparato può
essere generata nel breve termine, da dinamiche sfavorevoli dei
prezzi agricoli o dall'azione pubblica di incentivo.
Una situazione stabilmente interessante può venire solo dal mercato.
È questa la direzione verso cui gradualmente ci si deve muovere.
Un ulteriore requisito per lo sviluppo dell'integrazione è perciò
un maggior supporto tecnico alle attività forestali delle aziende
agricole, quando queste non sono in grado di provvedere da sole o
quando non hanno dimensioni adeguate per farlo. Gestioni associative,
partecipazioni gestionali esterne, pubbliche o private, possono
inoltre contribuire a rendere più efficiente redditizio e stabile lo
sviluppo delle attività forestali all'interno dell'agricoltura.
Foreste e industria
192. Il terzo obiettivo specifico del piano è quello di contribuire
allo sviluppo delle relazioni tra foreste ed industria del legno.
Esso implica il rafforzamento delle capacità di offerta di materia
prima di legno. Non implica programmi esclusivi di "forestazione
industriale".
193. Questo obiettivo trova la sua piena giustificazione negli ampi
fabbisogni interni di legno e negli ampi flussi di importazioni. E'
prospettiva giustificato dalle aspettative di ulteriori aumenti dei
consumi da parte delle industrie del legno, del mobile e della carta,
e dalle crescenti difficoltà operative dei comparti di prima
trasformazione del legno, la cui presenza costituisce invece un
costante elemento di impulso per lo sviluppo delle foreste.
194. Due appaiono essere i principi requisti di ordine generale: il
raggiungimento di un maggior grado di competitività dei prodotti
legnosi interni, e lo stabile rafforzamento della base produttiva
forestale.
Si tratta di necessità interdipendenti.
L'ampliamento dell'offerta legnosa è impensabile senza una maggiore
competitività; quest'ultima contribuisce scarsamente all'obiettivo
se non vi è un ampliamento dell'offerta potenziale, poichè tutti i
processi di trasformazione e commercializzazione hanno scale
operative adeguate da rispettare.
195. I fattori di competitività su cui operare sono molteplici e di
diversa natura.
Attengono agli standard qualitativi e tecnologici del legno, ai costi
delle lavorazioni forestali, alla continuità delle possibilità
estrattive, che si riflette anch'essa sui costi oltrechè sui
collegamenti commerciali.
Alcuni di questi fattori sono migliorabili nel luogo periodo, essendo
connessi alle caratteristiche delle risorse, altri richiedono
mutamenti delle strutture di gestione e lavorazione forestale, una
meccanizzazione ed un apparato infrastrutturale più adeguato.
196. L'ampliamento della base produttiva può trovare risorse
forestali già disponibili. Le potenzialità più immediate appaiono
connesse all'utilizzazione dei rimboschimenti effettuati in passato e
già a maturità, che non trovano per la maggior parte sbocchi di
mercato. Un maggiore impulso dovrebbe inoltre ricevere lo
sfruttamento industriale del legno dei cedui, il più abbondante,
nell'industria dei pannelli e della carta, le più bisognose.
Gli adattamenti di "struttura" dalle foreste, e soprattutto la
conversazione a fustaia di ampie superfici a ceduo, possono
determinare offerta immediata di prodotti legnosi anche ad uso
industriale e preparare una offerta futura più in linea con le
esigenze del mercato.
197. La continuità nel medio e lungo periodo, delle potenzialità di
offerta potrà essere perseguita attraverso una adeguata
"pianificazione colturale" e attraverso l'opera di rimboschimento.
Quest'ultima dovrà muoversi essenzialmente in due direzioni:
introduzione di specie a rapido accrescimento dove tecnicamente
possibile, e sviluppo dei rimboschimenti con specie pregiate, capaci
di ricostruire un prezioso capitale ecologico e legnoso.
Per la sua importanza produttiva la pioppicoltura deve essere oggetto
di una specifica politica di "salvaguardia" che, a partire dal già
adeguato sviluppo di base, permetta di eliminare le difficoltà di
funzionamento del mercato e di estendere ulteriormente quanto più
possibile l'arboricoltura da legno.
Le azioni
198. Il Piano si propone di perseguire i propri obiettivi attraverso
un insieme di azioni, che presentano vari gradi di interrelazione e
di complementarietà fra di loro, volte a: potenziare l'uso foresale
del territorio, sviluppare le infrastrutture, i servizi e la ricerca,
sviluppare specifici settori e specie forestali, raccordare gli
interventi in particolari ambiti territoriali.
Il carattere delle azioni è differenziato, sia nella natura che nei
tempi di attuazione. Gli interventi di natura finanziaria, più
specificatamente, siano essi affidati ad una gestione centrale, ad
una gestione regionale o ad una cogestione Stato-Regioni, risultano
in generale implementabili da subito in base alla legge 752. Gli
interventi di natura non finanziaria, relativi ad aspetti normativi,
ad aspetti istituzionali e ad aspetti fiscali, richiedono tempi di
maturazione e di gestazione più lunghi: essi potranno essere
implementati, di conseguenza, progressivamente lungo l'arco temporale
di vita del piano.
Andrà comunque tenuta presente, ai fini di un corretto coordinamento
programmatorio, la necessità che gli interventi riguardanti il
settore derivanti da direttive e regolamenti comunitari, dal Fondo
Investimenti Occupazione (FIO) e dall'intervento straordinario per il
Mezzogiorno, siano collegati in modo uniforme e sistematico con gli
obiettivi e le azioni del Piano.
199. Le azioni del Piano possono essere aggregate in due grandi
classi: la politica per il potenziamento delle imprese del sistema
forestale e la politica per il potenziamento delle infrastrutture
(materiali ed immateriali).
200. Nell'ambito della politica per il potenziamento delle imprese
del sistema forestale (che ha come soggetti interessati le imprese
forestali e operanti nella "filiera" forestale) il Piano definisce
tre categorie di interventi finanziari, cui potranno aggiungersene
altre durante l'arco di vita del Piano stesso: le azioni per il
miglioramento della gestione forstale, le azioni per lo sviluppo
tecnologico, le azioni per la manutenzione e lo sviluppo della
foresta.
Anche nell'ambito della politica per il potenziamento delle
infrastrutture (a carattere più mercatamente "orizzontale",
strettamente complementare alla precedente nel breve-medio termine e
destinante nel contempo a creare le condizioni per una crescita di
interventi finanziari: le azioni per la ricerca, le azioni per
l'informazione, le azioni per la promozione e il mercato.
201. La politica per il potenziamento delle imprese del sistema
forestale e la politica per il potenziamento delle infrastrutture
tengono conto, al loro interno, di due aspetti "trasversali" di
grande rilievo: la necessità di operare in modo selettivo rispetto
ai settori e alle specie forestali e la necessità di raccordare gli
interventi su scala territoriale.
202. L'obiettivo dello sviluppo dell'uso forestale del territorio è
pure perseguito dal Piano attraverso una terza classe di interventi,
la politica per il verde urbano.
"Nuova" nell'ambito delle politiche forestali, essa risponde
all'esigenza di soddisfare, in modo non convenzionale, la crescente
sensibilità ambientale e ricreativa e lo stesso fabbisogno di
vivibilità delle popolazioni urbane.
Una politica per il potenziamento delle imprese del sistema forestale
203. I benefici ambientali "esterni" e il contributo dato, attraverso
l'offerta di materie prime, alla riduzione del vincolo di bilancia
dei pagamenti connessi con il potenziamento dell'uso forestale del
territorio non trovano, in larghissima parte dei casi, una
corrispondenza a livello microeconomico: agli alti costi della
gesione forestale e del rimboschimento, infatti, si contrappongono
ricavi, per le singole imprese, spesso ridotti, dilazionati ed
incerti.
204. La ricostituzione di un miglior equilibrio a livello
microeconomico, attraverso il rafforzamento delle imprese forestali e
delle imprese operanti nella "filiera" forestale, rappresenta uno
strumento necessario per il perseguimento dell'obiettivo guida
indicato in precedenza. Per questa via, infatti, si ottiene non solo
un ovvio miglioramento in funzione economica dei boschi, ma anche,
attraverso la salvaguardia dell'attività forestale, un miglioramento
nelle funzioni ambientali e ricreativa.
205. Esiste già un sistema di incentivi finanziari e fiscali molto
ampio, per gli investimenti di rimboschimento e di valorizzazione dei
boschi, nella legislazione nazionale e regionale e negli interventi
per il Mezzogiorno.
L'articolazione risulta però complessa e di non facile lettura e
valutazione; sono presenti, inoltre, profonde difformità a livello
territoriale, solo in piccola parte giustificata dalla peculiarità
delle situazioni locali.
206. Appare di conseguenza necessario, innanzitutto, ai fini di una
più elevata razionalità e coerenza dell'intervento pubblico,
raggiungere un maggior grado di uniformità degli incentivi sul
territorio nazionale, pur con il necessario privilegio accordato al
Mezzogiorno. Dovranno a tale scopo essere studiate con le regioni
alcune linee guida, che permettano una maggior uniformità nei
livelli e nelle condizioni di incentivazione accordati a investimenti
forestali del medisimo tipo.
Dovrà essere, inoltre, raccordata con gli obiettivi del Piano la
graduazione degli incentivi, per soggetti destinatari e per tipo di
investimenti, privilegiando le situazioni di esistenza di vincoli sui
terreni (pubblici e privati) e di rilevanza per la difesa
idrogeologica da un lato e le iniziative (soprattutto private) per
l'espansione forestale "produttiva", dall'altro.
207. Il riordino della struttura e dei modi di erogazione del sistema
di incentivazione attuale da condurre in modo coordinato con le
regioni, deve essere accompagnato da un processo di ripensamento e di
innovazione degli stessi strumenti di incentivo. Specificatamente,
alle prevalenti forme adottate, contributi in conto capitale ed
agevolazioni creditizie, appare opportuno affiancare forme di
incentivazione a carattere più "continuo" e non limitato alla fase
iniziale dell'investimento, nell'ottica di superare gli svantaggi e
le "diversita'" che le foreste presentano nel profilo temporale dei
costi e dei ricavi e nell'ottica di favorire la regolarità di
svolgimento delle operazioni di cura degli impianti forestali,
essenziali per le capacità funzionali degli impianti stessi, ma
spesso trascurate per ragioni economiche.
Il Piano risponde a questa importantissima esigenza attraverso le
azioni per la manutenzione e lo sviluppo della foresta.
208. Alternativamente, o in via complementare, possono essere messe
allo studio, come strumento per alleviare gli svantaggi e i
disincentivi connessi ai tempi dell'investimento forestale, forme
paracreditizie di anticipazione dei redditi attesi.
Tali forme, determinando una posizione debitoria nei confronti
dell'ente erogatore, potrebbero anch'esse favorire una cura maggiore
e più continua degli impianti forestali, finalizzata all'ottenimento
di una produzione legnosa quantitativamente e qualitativamente
superiore.
209. Al fine di ovviare ai fenomeni di "non gestione" può essere
anche valutata l'opportunità di adottare modelli di gestione
congiunta pubblico-privato, che ripropongano in forma estesa il
"rimboschimento obbligatorio" attraverso l'occupazione temporanea di
terreni privati prevista, per fini idrogeologici dalla legge del
1923, che ricalchino il modello francese dei "prestiti in lavoro".
Misure di questo tipo, però, risultano di notevole impegno per
l'ente pubblico (nel modello francese, ad esempio, è previsto un
intervento diretto nella gestione del rimboschimento e nel
miglioramento boschivo fino alla maturità, con una successiva
spartizione dei proventi fra i contraenti fino al rimborso dei costi
sostenuti): esse risultano attuabili, quindi, solo in presenza di
strutture di erogazione molto stabili e di "certezza" della
continuità di finanzamento.
210. La creazione di un Fondo Forestale Nazionale, di modello
francese o simile a quello già istituito dal secondo Piano Verde,
potrebbe costituire uno strumento razionale di coordinamento e di
guida delle politiche di incentivazione finanziaria.
Fondamentale potrebbe risultare una gestione congiunta del Fondo, fra
Stato e Regioni. I principi di azioni cofinanziate sta rivelandosi
elemento chiave nell'applicazione delle politiche (azioni
"orizzontali" come strumenti di una politica dei fattori) previste
dell'articolo 4 della legge n. 752 in attuazione del Piano Agricolo
Nazionale.
211. L'accentuazione delle esenzioni fiscali può costituire un
importante complemento degli incentivi finanziari.
Il regime attuale, nonostante il gettito ridottissimo garantito
all'erario, può risultare in molti casi distorsivo e disincentivante
alla luce della esiguità e della discontinuità del reddito.
Ci si riferisce soprattutto al regime delle successioni, che, al pari
di quanto avvenuto in altri paesi, è causa di eccessiva
frammentazione delle proprietà, agendo in senso contrario rispetto
alle necessità di un dimensionamento efficiente ai fini gestionali.
Si potrebbe, ad esempio, prevedere l'esenzione totale nel caso in cui
gli eredi diano luogo alla costituzione di una società per la
gestione unitaria del patrimonio (costituzione che potrebbe essere
resa addirittura obbligatoria nel caso in cui siano in corso
attività soggette ad incentivo pubblico e nel caso di successione
relativamente a terreni comunque rimboschiti).
Si potrebbe altresi prevedere l'estensione delle agevolazioni
fiscali, contenute negli artt. 8 e 9 del D.P.R. 29-9-1973, n. 601, e
successive modificazioni ed integrazioni, alle attività di gestione,
conservazione, miglioramento realizzate nell'ambito del Piano.
212. La grave situazione di difficoltà venutasi a creare in questi
anni nei mercati agricoli internazionali e comunitari potrebbe
consigliare, nel futuro prossimo, di accentuare il trasferimento alla
forestazione di risorse territoriali e aziendali attualmente allocate
in attività agricole scarsamente produttive. Si renderebbero
necessarie, in questo caso, politiche di incentivazione "ad hoc"
basate su strumenti più simili a quelli impiegati nelle politiche
agricole, che conferiscano carattere il più "indolore" alle
diversificazioni in direzione forestale.
Il sostegno alle aziende agro-forestali che conducono anche attività
faunistiche e allevamenti di selvaggina stanziale, può essere
considerato a pieno titolo come parte di una politica per il
potenziamento delle imprese del sistema forestale. Componente
rilevantissima dell'ecosistema bosco, la fauna può consentire
aumenti di ricchezza ecologica ed insieme integrazioni di reddito per
le aziende, facilitando così le già citate diversificazioni
forestali dell'agricoltura montano-collinare, anche in un'ottica di
sviluppo e agrituristico.
213. Accanto agli strumenti di incentivazione finanziaria diretta, la
politica per il potenziamento dell'uso forestale del territorio deve
perseguire un diffuso processo di riassetto gestionale e tecnologico
delle strutture di impresa che operano nel sistema forestale.
I soggetti interessati sono, prioritariamente, le proprietà
forestali e le imprese di "utilizzazione" e di prima
commercializzazione dei prodotti legnosi.
Deve essere favorita l'aggregazione e la creazione di modelli di
impresa più moderni e più efficienti ai due livelli della "filiera"
del legno; deve essere promosso un grado più elevato di integrazione
verticale fra le imprese (usualmente distinte nella realtà attuale)
dei due livelli e fra queste e le fasi di lavorazione e
commercializzazione più a valle.
La strumentazione che può essere attivata per un tale processo
appare molto ampia e articolata, investendo le forme contrattuali e i
rapporti giuridici, gli incentivi finanziari e gli incentivi fiscali.
214. Dal punto di vista gestionale il Piano prevede, attraverso le
azioni per il miglioramento della gestione forestale, l'adozione su
ampia scala di forme aggregative, al pari di quanto intrapreso in
altre realtà nazionali dalle condizioni simili a quelle italiane.
L'adozione di forme aggregative, in luogo della formazione di
proprietà comuni, nasce dalle difficoltà di dar luogo a profondi
mutamenti delle strutture fondiarie, già evidenziate dal settore
agricolo.
Essa permette, d'altra parte, la conservazione di spazi più ampi per
l'entrata di aziende agricole in cui le attività forestali, già
presenti o da svilupparsi, assumano carattere fortemente
complementare, contribuendo all'obiettivo di una più estesa e
migliore integrazione tra agricoltura e foreste.
Essa può dare spazio alla creazione di società miste in cui siano
presenti gli enti pubblici e alla creazione di società con apporti,
da parte di alcuni soci, di capitale invece che di boschi.
215. Dal punto di vista tecnologico il Piano interviene, attraverso
le azioni per lo sviluppo tecnologico, promuovendo l'innovazione nei
processi di lavorazione, indispensabile per migliorare la posizione
di mercato dell'offerta interna di legno e per rendere conveniente
l'utilizzo produttivo stesso in boschi più "poveri".
Le azioni per lo sviluppo teconolgico, rivolte al sistema delle
imprese, trovano poi un loro importantissimo complemento nella
politica infrastrutturale, e in particolare nelle azioni per la
ricerca e la sperimentazione.
Le azioni per il miglioramento della gestione forestale.
216. Il sistema delle imprese forestali e agro-forestali risulta
estrememente disperso; esistono, viceversa, molteplici attività che
necessitano di scale dimensionali più adeguate.
In primo luogo la predisposizione di piani di assestamento forestale
e di gestione, obbligatori per i boschi pubblici ed altamente
consigliabili per i boschi privati, che risultano tanto più
significativi quanto più l'area considerata è ampia e ad alto grado
di contiguità.
In secondo luogo le cure colturali e le operazioni di raccolta, con i
connessi problemi di meccanizzazione.
In terzo luogo il collegamento con il mercato.
217. Risulta tra gli obiettivi del Piano, di conseguenza, la
promozione di consorzi di gestione forestale, con forma giuridica da
definire, formati fra proprietari privati, fra propretari privati e
proprietari pubblici (Stato, Regioni, Comuni, Aziende Regionali delle
Foreste, ecc.) ed eventualmente fra proprietari ed imprese di
utilizzazione e di prima lavorazione del legno, soddisfacenti a
requisiti minimi in termini di area forestale (500/1000 ettari) e di
contiguità.
218. La strumentazione proposta è di duplice natura.
Da un lato, all'interno delle azioni qui considerate, essa consiste
in:
(a) un contributo finanziario "una tantum" alla nascita dei consorzi
(dimensionato in relazione all'area forestale coperta);
(b) un contributo finanziario alla predisposizione e
all'aggiornamento dei piani di assestamento e di gestione forestale
dei consorzi stessi. Dall'altro, essa consiste in un riconoscimento
di priorità per l'accesso alle provvidenze previste nell'ambito di
altre azioni del Piano.
Il supporto ai consorzi di gestione forestale offre ideale terreno a
forme di cofinanziamento Stato-Regioni.
Le azioni per lo sviluppo tecnologico
219. La competitività dei prodotti forestali italiani e, in
connessione, lo sfruttamento delle risorse disponibili e la cura del
patrimonio forestale sono strettamente dipendenti dal livello
tecnologico delle diverse attività nella filiera.
Ad incrementi del livello tecnologico, infatti, corrispondono cali
nei costi di lavorazione e/o miglioramenti nella qualità dei
prodotti ottenibili. Essi non solo permettono una maggior
redditività delle attività forestali, ma possono addirittura
contribuire, in diversi casi, all'uscita dall'"area dei prezzi di
macchiatico negativi", con conseguente interesse ad uno sfruttamento
razionale del bosco e ad un suo mantenimento in efficenza da parte
dei proprietari.
220. Una analisi del livello tecnologico del sistema forestale
italiano evidenzia molte, anche se non uniformi, carenze.
Si pone il problema di aumentare il grado di meccanizzazione
complessivo, riducendo anche la fatica fisica del lavoro,
relatvamente alle operazioni di taglio, movimentazione, caricamento e
trasporto, allestimento, scortecciatura, cippatura, esbosco,
potatura, trattamenti antiparassitari ecc.; si pone il problema, più
in generale, di elevare l'efficienza complessiva delle imprese di
lavorazione forestale e delle piccole imprese di trasformazione del
legname.
Deve essere svecchiato il parco attuale, procedendo ad una
progressiva sostituzione con macchine e utensili che "incorporino" le
innvoazioni più avanzate e che abbiano carattere "non distruttivo"
per le foreste; deve essere favorita una più estesa realizzazione
direttamente in foresta delle prime operazioni di preparazione e
trasformazione del legno; deve essere favorito un processo continuo
di aggiornamento e formazione degli addetti forestali.
221. Le priorità delle proposte del Piano, nell'ambito delle azioni
per lo sviluppo tecnologico, sono le seguenti:
(a) diffusione di macchine utensili e tecnologie complete ad alto
grado di innovazione (con contributi in conto capitale e in conto
interessi sugli investimenti)
(b) sostituzione di macchine utensili e attrezzature obsolete (con
meccanismo analogo a quello previsto dal Piano agricolo);
(c) formazione degli addetti forestali ad un corretto uso, dal punto
di vista tecnico, economico ed ambientale delle tecnologie.
222. Si prevedono come destinatari delle azioni per lo sviluppo
tecnologico, per quanto concerne le priorità (a) e (b), i consorzi
di gestione forestale in primo luogo, i proprietari di boschi
pubblici e privati, le imprese di lavorazione forestale, private e
cooperative, che svolgono in conto terzi le attività di cura, di
taglio, di esbosco, di trasporto e di prima commercializzazione; per
quanto concerne le priorità (c), le Aziende Regionali delle Foreste.
Le azioni saranno inquadrate in un programma nazionale a carattere
pluriennale con un significativo coinvolgimento delle regioni.
Le azioni per la manutenzione e lo sviluppo della foresta.
223. Il diverso stato di salute delle foreste italiane e la
necessità di un loro mantenimento, miglioramento ed ampliamento, in
funzione delle molteplici finalità (ambientali, produttive,
ricreative) cui devono assolvere, impone una serie articolata di
azioni, volte ai seguenti obiettivi:
- mantenere e migliorare i boschi esistenti, dal punto di vista delle
condizioni ecologiche e vegetative, del paesaggio, della capacità di
difesa dell'assetto idrogeologico, della riduzione dei rischi di
incendio (derivanti da materiali di accumulo) della produttività e
delle caratteristiche tecnologiche dei prodotti legnosi disponibili:
- promuovere una corretta opera di rimboschimento, privilegiando, ove
possibile, le specie indigene pregiate soggette ad intensa
utilizzazione nel passato ed aventi lunghi cicli di maturazione
- favorire il consolidamento e lo sviluppo, nelle aree vocate, di una
efficiente arboricoltura da legno (pioppo, castagno e sughera,
nonchè altre specie a rapido accrescimento compatibili con
l'ambiente).
224. Le priorità del Piano, in questo contesto sono tre:
(a) contributi ai costi colturali per il miglioramento dei boschi
"poveri" esistenti e per il corretto avviamento dei rimboschimenti
(b) contributi ai costi colturali per il miglioramento e
l'ampliamento della arboricoltura produttiva (pioppo, castagno,
sughera);
(c) contributi al rimboschimento con specie pregiate.
225. Per quanto concerne la priorità (a), l'attenzione è rivolta ai
cosiddetti boschi "poveri", che rappresentano la componente
prevalente del patrimonio forestale del paese.
Sono considerati, a questo fine, boschi "poveri"; tutti i boschi
cedui; le fustaie in riconoscibile stato di degrado e abbandono
colturale; i boschi soggetti ad attacchi parassitari o danneggiamenti
da eventi climatici. Risultano comunque escluse le colture forestali
di cui alla priorità (b).
L'attenzione è rivolta anche ai rimboschimenti nuovi fino all'età
di 30 anni, con l'eccezione dei pioppeti - di cui alla priorità (b)
- e delle specie pregiate - di cui alla priorità (c). Le azioni
previste consistono nelle concessioni di contributi, in base ad un
progetto e ad un successivo collaudo, ad operazioni quali i tagli di
diradamento, le pulizie del suolo, le conversioni dei cedui ad alto
fusto ed altre più connesse alla tecnica colturale delle singole
specie considerate.
Tra le attività a cui rivolgere tali azioni vanno considerate anche
le operazioni di manutenzione delle opere già esistenti di
viabilità forestale (comprese le fasce frangifuoco) che abbiano come
fine il ripristino e l'efficienza e non comportino alterazioni delle
strutture e delle funzioni originarie.
I destinatari dei contributi sono i proprietari, con una preferenza
(ed una eventuale maggiorazione dei contributi stessi) per i consorzi
di gestione forestale.
La gestione delle azioni avverrà a livello regionale, in base a
linee-guida definite a livello nazionale. Di grandissima rilevanza ed
efficacia, anche come garanzia e presidio di buona concertazione,
risulterà l'adozione del regime di co-finanziamento Stato-Regioni.
Condizioni di particolare favore nella erogazione dei contributi per
il miglioramento dei boschi poveri e per nuovi rimboschimenti saranno
previste per i piccoli proprietari boschivi presenti in aziende e per
le aziende agro-silvo-pastorali a conduzione diretta, ancorchè non
consorziati.
226. A differenza delle azioni previste per la priorità (a), che
vedono nel potenziamento della produzione legnosa una finalità
importante, ma strumentale alla sopravvivenza dei boschi, la
priorità (b) concerne direttamente l'arboricultura produttiva e,
più specificatamente, il pioppo, il castagno. la sughera. Gli
interventi previsti, rivolti sia agli impianti esistenti che a quelli
nuovi, riguardano essenzialmente l'erogazione di contributi, in base
a "piani di coltivazione" relativi all'intero turno e a successivi
collaudi, per i trattamenti parassitari, le potature le arature ed
altre cure da realizzare nel periodo di turno stesso; essi hanno come
destinatari i proprietari, siano essi privati o imprese integrate
verticalmente (per cui potrebbe essere studiata un maggiorazione dei
contributi, a fini di incentivazione dell'integrazione stessa).
Gli interventi sono altresì finalizzati ad invertire il segno
negativo che caratterizza l'evoluzione delle piantagioni della
pioppicultura, attraverso il miglioramento della redditività e/o il
miglioramento del legno ottenibile e la riduzione del rischi di
fallimento della piantagione a causa di fattori patogeni (legati alla
realizzazione dei trattamenti e delle cure, talvolta carenti per
motivi economici); essi possono comportare, in orizzonti temporali
relativamente brevi, un incremento quantitativo e qualitativo
dell'offerta nazionale di legno per l'industria.
Gli interventi sono altresi finalizzati a cogliere le notevoli
opportunità non sfruttate e prospettiche della castanicoltura da
legno nell'ambito delle industrie nazionali di trasformazione, e
mirano ad un rilancio della subericoltura italiana nell'ambito di
mercati in crescita ma caratterizzati da forte competizione
internazionale.
La gestione delle azioni averrà a livello regionale, in base a
linee-guida definite a livello nazionale. Anche in questo caso si
prevede il regime di cofinanziamento Stato-Regioni.
227. Per quanto concerne la priorità (c), a carattere
prevalentemente ambientale e con implicazioni produttive di
lunghissimo periodo, le azioni risultano finalizzate a ricostruire i
boschi di specie indigene a lungo ciclo di maturazione (che sono
stati soggetti ad una utilizzazione molto intensa nel passato anche
recente), contribuendo a mantenere una corretta struttura ecologica
dei boschi stessi e a ripristinare, per le generazioni future, una
offerta di legno con elevati pregi estetici e teconologici.
Gli interventi previsti consistenti in contributi in conto capitale o
in conto interessi sulla base di progetti e successivi collaudi,
riguardano:
- il rimboschimento ex-novo di terreni già forestati o comunque
riconosciuti adatti ad ospitare le specie idonee;
- l'introduzione, tra le specie presenti in boschi cedui o in fustaie
degradate, di ciliegio, noce, acero ed altre essenze pregiate,
nonchè di piante tartufigene o in grado di favorire la produzione di
funghi o di altri prodotti del sottobosco;
- la graduale sostituzione di specie estranee all'ambiente ed il
paesaggio. I destinatari dei contributi sono i proprietari, con unaa
preferenza (ed una eventuale maggiorazione dei contributi stessi) per
i consorzi di gestione forestale. La gestione delle azioni avverrà a
livello regionale, in base a linee-guida definite a livello
nazionale. Verrà il regime di cofinanziamento Stato-Regioni.
Una politica per il potenziamento delle infrastrutture
228. La politica di supporto diretto al sistema delle imprese deve
essere affiancata da una politica "orizzontale" di potenziamento
delle infrastrutture, materiali e soprattutto immateriali, di natura
prevalentemente pubblica e di carattere esterno.
Esistono, sotto questo profilo, necessità molto ampie e diffuse di
intervento, a causa della scarsa dinamicità evidenziata nel tempo
dallo sviluppo dell'apparato infrastrutturale e dei servizi.
229. Nell'ambito delle infrastrutture fisiche, l'accessibilità ai
boschi è una delle condizioni fondamentali per svolgere qualsiasi
tipo di attività produttiva, colturale, di protezione del bosco e di
fruizione ricreativa.
I risultati dell'Inventario mettono in evidenza che una quota
preponderante delle foreste italiane, circa l'80%, si trova in
condizioni di accessibilità buona o accettabile.
La politica di viabilità forestale, favorita da tempo in gran parte
dagli schemi di incentivo regionali, nazionali e comunitari, non
sembra quindi necessitare di forte e uniforme impulso. Essa va
condotta piuttosto, ove necessario, con criteri non casuali selettivi
di pianificazione razionale a carattere non distruttivo e con
appropriata manutenzione delle strade esistenti, spesso abbandonate.
230. Nell'ambito delle infrastrutture immateriali, i servizii
specialistici alle imprese forestali costituiscono un elemento
indispensabile per la corretta conduzione delle imprese stesse. La
difficoltà di uno sviluppo adeguato in proprio rende l'acquisizione
all'esterno, da parte delle imprese, di numerosi servizi una via
obbligata e razionale, anche se costosa.
Appare opportuno, di conseguenza, puntare ad una moltiplicazione
delle
possibilità di usufruire dei servizi esterni stessi, sia attraverso
un loro maggior sviluppo, sia contribuendo a ridurne il costo per gli
utilizzatori.
Il Piano opera già in questa direzione, indirettamente, attraverso
varie azioni di supporto alle imprese. Si possono porre allo studio,
però altre linee di azione più dirette.
Tra queste di rilievo appare il perseguimento dello svilupo, anche
attraverso convenzioni con società private di servizi, di una rete
di assistenza, a carattere integrato nazionale e regionale, in grado
di aiutare i selvicoltori e le imprese di utilizzazione nella
soluzione dei problemi di tecnica colturale, nella cura delle
malattie, nella pianificazione gestionale ed economica dei boschi,
nello sviluppo delle tecniche di lavorazione in foresta.
231. Sempre nell'ambito delle infrastrutture immateriali il Piano
assegna un grosso rilievo alle azioni par la ricerca.
Ricerca e sperimentazione, infatti, determinati per l'evoluzione
futura del patrimonio forestale italiano soffrono attualmente di
dispersione e di scarsa finalizzazione.
Manca, inoltre, una rete di trasferimento dei risultati e di
applicazione degli stessi da parte degli utilizzatori finali,
nell'ambito della politica dei servizi "reali" alle imprese.
232. Il Piano assegna un notevole rilievo anche alle azioni per
l'informazione. Alla luce delle forti insufficienze attuali,
l'intervento in questo ambito deve essere condotto sotto due
principali profili: rafforzamento della base informativa per la
politica forestale e maggiore diffusione dell'informazione presso gli
operatori.
La politica forestale necessita di una conoscenza assai estesa di
molti fenomeni e molto resta da fare, anche dopo l'importante
realizzazione dell'Inventario Forestale Nazionale, per integrare e
completare gli strumenti essenziali della programmazione; in
particolare dovranno essere rimosse le carenze conoscitive riguardo
ai comportamenti dei soggetti economici e istituzionali e quelle
relative al territorio e alle sue "vocazioni".
L'informazione dovrà inoltre essere sviluppata in direzione degli
operatori, in congiunzine con la politica dei servizi "reali".
233. Anche il problema della formazione proessionale deve ricevere un
nuovo impulso, in vista sia di una migliore gestione delle imprese
che dello sviluppo di "terziario" forestale, in grado di attirare
occupazione intellettuale in questo settore dalle caratteristiche
così "specialistiche".
Il Piano interviene già in questo ambito attraverso i programmi di
formazione degli operatori forestali previsti nell'ambito delle
azioni per lo sviluppo tecnologico.
L'attività di formazione sarà svolta principalmente attraverso la
collaborazione tra Regioni, orgamismi idonei, Corpo Forestale dello
Stato sulla base di linee guida predisposte dal Ministero.
Saranno previsti livelli diversi di formazione con diverse tipologie
di corsi.
Altri interventi possono essere posti allo studio, che integrino e
complementino quelli effettuati a livello regionale e che valorizzino
la recente creazione di facoltà e corsi universitari volte
all'istruzione superiore forestale.
234. Si pone infine l'esigenza di divulgare estesamente
l'informazione culturale generale sulle foreste, completando su un
piano tecnico il formarsi già evidente di una sensibilità più
spiccata verso i beni ambientali e contribuendo ad una miglior
fruizione dei servizi offerti dai boschi; si pone altresì l'esigenza
di promuovere, oltre ai servizi, anche i prodotti del bosco e del
sottobosco, in energia con le azioni di rafforzamento del sistema
delle imprese. A queste esigenze il Piano offre una risposta
attraverso le azioni per la promozione e per il mercato.
Le azioni per la ricerca
235. La ricerca deve assumere, nel settore forestale, il ruolo
strategico che essa riveste in larghissima parte degli altri settori
dell'economia.
Deve essere rivolta agli aspetti tecnico-gestionali, ma ache
congiuntamente, agli aspetti ambientali e agli aspetti
economico-normativi.
Deve operare lungo le "frontiere" della conoscenza, nella sua
componente più di base, ma deve essere anche finalizzata, nella sua
componente applicata, ai soddisfacimento in orizzonti temporali
differenziati, delle nuove esigenze che il contesto generale
progressivamente pone.
236. L'analisi dello stato della ricerca forestale in Italia vede
soddisfatti solo in parte gli obiettivi sopra enunciati, per cui si
impone l'esigenza di un riorientamento delle attività di ricerca
stessa, con l'avvio di una serie di progetti a carattere innovativo,
e di maggiore coordinamento.
Il tutto in un quadro di legami crescenti con la ricerca forestale
internazionale.
237. La ricerca deve riguardare, innanzitutto, gli aspetti
tecnologico-gestionali. Si possono individuare, in questo ambito,
quattro sottoaree di intervento, in parte interagenti:
(a) innovazione silvicola in senso stretto (biogenetica e
biotecnologie, selezione dei materiali di propagazione, malattie
ecc.)
(b) innovazione nelle tecniche colturali (nuova meccanizzazione
ecc.);
(c) innovazione nelle tecniche di pianificazione forestale e di
sistemazione idraulico-forestale (in presenza di vincoli sul
paesaggio e in funzione di piani generali di bacino);
(d) innovazione nelle tecnologie di filiera (sia per la messa a punto
di processi più efficienti nell'ammbito degl utilizzi esistenti, che
pr l'individuazione di utilizzi nuovi chimici ed energetici) e nelle
tecnologie che favoriscano l'impiego del legname e del sughero
nazionali.
Tra le varie linee di finalizzazione applicativa delle sottoaree di
ricerca individuate, si possono indicare fin d'ora: per la sottoarea
a) lo sviluppo del settore vivaistico (già regolato dalla legge n.
269/1973), la tutela dei boschi da seme inclusi nell'apposito "Libro
Nazionale", la creazione degli arboreti da seme; per la sottoarea b),
il collegamento con le "azioni per lo sviluppo teconologico" già
esaminate e, più in generale, con gli indirizzi applicati della
cosidettà "selvicoltura maturalistica".
238. La ricerca deve riguardare, in secondo luogo, gli aspetti
ambientali.
Si devono valutare, individuando le possibilità di sviluppo, le
capacità delle foreste di fornire, su scala nazionale e locale,
servizi di protezione del suolo, di ricezione ricreativa e di
protezione di particolari valori naturalistici (paesaggio, fauna,
flora ecc.).
Un tema di particolare interesse, relativamente ai servizi di
ricezione ricreativa, è quello riguardante la possibilità di
introdurre una "carte verde" per il miglioramento dei modi di
frequenza del pubblico nei boschi (tale carta, di validità annua,
dovrebbe garantire, a fronte del pagamento di una piccola cifra per
l'acquisto, l'accesso ai boschi privati in tutta Italia e la
possibilità di raccolta di prodotti del sottobosco, nonchè una
forma assicurativa per i rischi connessi con la permanenza nei boschi
stessi). Si tratta di calcolare e controllare la "portanza"
ricreativa dei boschi più delicati.
239. La ricerca deve riguardare, infine, gli aspetti economici e
normativi. L'area delle indagini applicate che dovrebbero essere
sviluppate, come strumento conoscitivo di supporto alle decisioni
pubbliche e private, è ampia. Essa comprende gli studi di mercato,
relativi ai prodotti del bosco e del sottobosco, con l'utilizzo di
metodologie differenti (modelli econometrici del settore forestale
ecc.); la valutazione economica dei servizi protettivi, ricreativi e
ambientali possibili di sviluppo; lo studio degli effetti economici
delle normative, della fiscalità e degli incentivi; lo studio della
legislazione comparata italiana ed estera.
240. I soggetti destinatari dei fondi possono essere a priori
deversi; gli istituti del MAF, i gruppi di ricerca universitari e del
CNR, i gruppi di ricerca facenti capo sia alle Regioni che ad Enti
dell'area pubblica (ad esempio l'ENEA, nell'ambito degli utilizzi non
convenzionali del legno, in particolare per gli usi energetici), le
imprese e i centri privati di maggiore qualificazione specifica.
L'obiettivo di produttività dei fondi erogati impone, al di là
della natura dei soggetti, di concentrare le risorse e di fnalizzarne
la destinazione, con meccanismi non burocratici, ma sostanziali, di
monitoraggio dei risultati raggiunti.
In questa ottica, nel disegno di legge di adeguamento del Ministero
dell'Agricoltura e delle Foreste un punto chiave è rappresentato da
un forte potenziamento dei servizi ministeriali, come organi di
indirizzo, di propulsione, di collegamento con le altre unità e con
gli altri soggetti che operano nel settore della ricerca. In questo
ambito si dovrà ampliare e coordinare, attraverso il Corpo Forestale
dello Stato, la ricerca forestale.
Le azioni per l'informazione
241. L'informazione va assumendo, in tutti i settori e in tutti i
paesi avanzati, una importanza basilare, come elemento di
razionalizzazione dei processi di presa delle decisioni degli attori
economici pubblici e privati.
Anche nell comparto forestale essa è destinata ad un ruolo
crescente, come peraltro in quello agricolo, per l'estrema
dispersione del sistema delle imprese e per l'ampiezza del domino
decisionale dei pubblici poteri.
La recente costruzione dell'Inventario Forestale Nazionale (I.F.N.),
d'altra parte, costituisce un importante segnale della nuova
sensibilità al problema.
242. Gli obiettivi che le azioni per l'informazione si devono porre
sono molteplici e derivano dalla constatazione dell'attuale
insufficienza di informazioni su molti aspetti concernenti le foreste
e, più in generale, il sistema forestale.
Essi possono essere riassunti, sinteticamente, nel modo seguente:
- sviluppare ulteriormente e unificare le conoscenze sulle risorse,
rendendole disponibili a fini di ricerca e a fini di supporto alle
decisioni;
- organizzare una raccolta sistematica dei dati concernenti i mercati
dei prodotti del bosco e del sottobosco, nazionali ed esteri
rendendoli disponibili "in tempo reale" agli operatori;
- migliorare, più in generale, la qualità delle statistiche
forestali in Italia, rendendole compatibili con le statistiche
internazionali
- diffondere l'informazione tecnica e l'informazione sugli incentivi
e sui servizi disponibili, oltre all'informazione statistica, agli
operatori.
243. Per quanto concerne l'obiettivo di sviluppo delle conoscenze
sulle risorse, si indicano le seguenti priorita':
(a) realizzazione della Carta Forestale Nazionale
(b) realizzazione di rilevazioni su aspetti specifici di particolare
interesse da parte degli organismi nazionali e regionali delle
Foreste.
Nell'ambito della priorità di cui alle lettera (b), potranno essere
cofinanziate attività inventariali e informative realizzate dalle
Regioni purchè compatibili e integrative rispetto alle iniziative
nazionali.
Per quanto concerne l'organizzazione di una raccolta sistematica dei
dati relativi ai mercati:
(c) costituzione di un Osservatorio Nazionale Foreste e Legno.
L'esigenza di un inquadramento razionale dei dati e di una loro
continua disponibilità, in funzione degli obiettivi sopra visti,
impone una ulteriore priorita':
(d) connessione con il SIAN (Sistema Informativo Agricolo Nazionale),
per l'"incorporamento" dei dati dell'Inventario Nazionale, degli
inventari regionali, delle indagini specifiche, della Carta Forestale
dell'Osservatorio.
244. I soggetti destinatari dei fondi sono il CFS e le Aziende
Regionali delle Foreste, per le realizzazioni della Carta e delle
indagini specifiche, con la possibilita di un meccanismo di
confinanziamento Stato-Regioni; il CFS o una struttura ad hoc (in
eventuale cooperazione con organismi esistenti, pubblici e privati,
aventi competenze specifiche) per l'Osservatorio; la struttura
incaricata della gestione del SIAN per l'"incorporazione" dei dati
nel stistema informativo nazionale; il CFS e le Aziende Regionali,
con l'eventuale supporto di altre istituzioni pubbliche o private,
per la diffusione presso gli operatori.
Le azioni per la promozione e per il mercato
245. La conservazione e lo sviluppo delle nostre foreste richiede un
insieme di azioni volte alla promozione e al mercato.
La nozione di "mercato" risulta più ampia e più articolata nel
settore forestale rispetto ad altri settori dell'economia, proprio
per la molteplicità di funzioni che le foreste soddisfano.
Devono essere promossi i prodotti, sia del bosco che del sottobosco;
devono essere promossi i servizi; deve essere promosso, più in
generale, il bosco in quanto tale, rafforandone l'"immagine pubblica"
di bene di valore collettivo e creando una sensibilità ai diversi
problemi in linea con quella diffusa nei paesi ad economia più
avanzata.
246. La strumentazione che può essere utilizzata è articolata.
L'obiettivo di incremento dell'"immagine" è perseguibile attraverso
il sostegno ad organizzazioni che abbiano come finalità attività
culturali e promozionali del bosco, visto sia come componente
essenziale dell'ambiente che come importante sorgente di risorse
rinnovabili.
L'obiettivo di promozione più strettamente economica è
perseguibile, a sua volta, attraverso il supporto a convegni di
rilevanza nazionale e internazionale, ed attività espositive e
fieristiche in Italia ed all'estero, a campagne di informazione
relative al legno italiano e ai prodotti del sottobosco (funghi,
tartufi ecc.); per questi ultimi, che hanno come destinatario il
consumatore finale, può essere posto allo studio il sostegno alla
promozione di un marchio di qualità.
Un'azione promozionale specifica merita l'impiego dei legni italiani
nell'arredo, nel mobilio e negli altri impieghi. Tale azione può
trovare già un indirizzo specifico in riferimento al castagno e al
sughero.
247. I soggetti destinatari dei fondi sono, per il primo obiettivo,
le organizzazioni ambientalistiche, da un lato e organismi
promozionali quali la Consulta Nazionale per le Foreste e per il
Legno, dall'altro; per il secondo obiettivo le associazioni di
categoria, le strutture cooperative, gli enti fieristici, l'ICE. La
gestione delle azioni per la promozione e per il mercato sarà
affidata ai servizi ministeriali competenti.
Una politica per il verde urbano
248. Completamente separata dalle problematiche forestali nel
passato, la tematica dello sviluppo del verde urbano e periurbano si
presenta sempre più come uno degli aspetti che un piano forestale
deve contribuire a risolvere, in cooperazione con gli enti più
direttamente preposti, nell'ottica del soddisfacimento delle
finalità ambientali e ricreative.
249. Lo stato dei parchi a presenza boschiva e dei boschi nelle
grandi aree metropolitane e, più in generale, nelle città capoluogo
di provincia e nei comuni non rurali ad elevata densità abitativa
(oltre 10 mila abitanti), per cui sono previsti parametri minimi di
verde urbano per abitante dal D.M. 2 aprile 1968 (Limiti inderogabili
di densità edilizia ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967,
n. 765) risulta nella maggior parte dei casi, del tutto
insoddisfacente.
Ancora meno rispettati, in generale, sono i vincoli imposti dalle
leggi regionali. In Lombardia, ad esempio, dove la legge 15 aprile
1975, n. 51 fissa un limite inferiore di 15 mq/abitante di parchi
pubblici e verde (a fronte dei 9 imposti dalla legge nazionale), si
ritiene che il verde urbano complessivo nei capoluoghi di provincia
non superi i 5,5 mq/abitante, corrispondenti a circa 10.000 ha
globali, con un "deficit" rispetto allo standard di 17.000 circa.
Le azioni per il verde urbano
250. Il piano prevede di conseguenza, di promuovere la creazione di
parchi a presenza boschiva e di boschi, nelle zone indicate dal D.M.
di cui sopra, favorendo il miglioramento dell'estetica e
dell'ambiente di vita urbano e le possibilità di ricreazione a brevi
distanze dai luoghi di abitazione e di lavoro. Lo strumento
individuato è quello del confinanziamento con le Regioni ed i Comuni
interessati, con una possibile forma di intervento creditizio
attraverso la Cassa Depositi e Prestiti.
Ipotesi finanziarie
La spesa nel quinquennio
251. La legge 752 destina alle azioni del Piano Forestale la somma di
lire 100 miliardi per ciascuno dei cinque esercizi dal 1986 al 1990.
La stessa legge assegna al settore forestale, per interventi di
carattere specifico di competenze ministeriale, una somma annualmente
determinata dal CIPE a valere sulle disponibilità recate
dall'articolo 4.
Tale articolo, al comma 3), lettera e), così classifica le azioni
finanziabili:
"interventi nel settore delle foreste e delle aree protette
attribuiti alla competenza del Ministero dell'Agricoltura e delle
Foreste; prevenzione e lotta contro gli incendi boschivi attraverso
mezzi e servizi aerei".
Nelle sue due prime deliberazioni, il CIPE ha destinato agli
interventi sopra indicati 55 e 45 miliardi, rispettivamente per
l'esercizio 1986 e per l'esercizio 1987. Lo stanziamento complessivo
di 500 miliardi è dunque al netto delle somme a valere sull'articolo
4, come delle somme impiegate dalle Regioni all'interno delle
attribuzioni annuali stabilite dall'articolo 3.
252. Lo stanziamento di 500 miliardi dev'essere inoltre rapportato
all'arco temporale di effettiva operatività del Piano in termini di
flussi di spesa.
Se si considera che l'entrata in vigore della legge è intervenuta in
prossimità della fine del primo esercizio finanziario; se si tiene
conto dei tempi connessi alla elaborazione ed approvazione del Piano
e di quelli ulteriormente richiesti dalle determinazioni applicative
a partire dalla delibera CIPE, si deve concludere realisticamente che
il piano avrà una piena operatività, anche di spesa, limitata al
triennio 1988-1990.
253. Questo dato può sembrare non in linea con una regola di formale
coerenza sistematica. Non altera tuttavia la sostanza del piano, in
una logica di programmazione necessariamente scorrevole.
In termini di disponibilità finanziaria ne risulta una
concentrazione della somma di 500 miliardi su tre esercizi. Almeno in
senso relativo, si ha una parziale attenuazione del vincolo
costituito da una certa limitatezza dei mezzi finanziari stanziati
dalla legge.
Una volta avviate le azioni del Piano si potrà meglio verificare
l'adeguatezza delle risorse disponibili ed integrarle, ove occorra,
come previsto, con norma di valore programmatico, dall'articolo 1
della legge 752.
254. Si pone il problema della ripartizione dei fondi tra le diverse
azioni delineate nei paragrafi precedenti.
Il carattere di "schema", proprio del presente documento, consiglia
di presentare ipotesi e di non formulare una proposta chiusa. Dopo le
consultazioni e i passaggi procedurali previsti dall'articolo 2 della

legge 752, il documento del Piano scioglierà le opzioni e conterrà
le scelte da sottoporre alle decisioni del CIPE. Si sottolinea che il
dettato legislativo della legge 752, analogamente a quanto dispone
per il settore propriamente agricolo, affida al CIPE in materia
forestale il duplice compito di deliberare sulle azioni del Piano,
definendolo e disciplinandolo, e di ripartire tra esse i fondi
disponibili.
Le determinazioni del Piano si tradurranno perciò, attraverso le
decisioni del CIPE, in disposizioni attuative incluse quelle di
carattere finanziario.
255. Nel capitolo precedente sono state identificate ed illustrate
nella loro tipologia nove azioni che insieme compongono la
configurazione operativa del Piano. Ai fini di una ipotesi di
ripartizione delle risorse finanziarie, le azioni indicate si possono
ricondurre sotto i quattro gruppi seguenti:
a) miglioramento della gestione forestale;
b) manutenzione e sviluppo: boschi poveri;
manutenzione e sviluppo: pioppicoltura e arboricoltura produttiva;
manutenzione e sviluppo: specie pregiate;
c) ricerca
informazione
promozione e mercato
d) verde urbano.
I raggruppamenti tengono conto di un certo rado di affinità tra le
singole azioni e, quindi, della flessibilità nell'allocazione delle
risorse tra azioni appartenenti al medesimo gruppo.
Assunzioni ed ipotesi di riparto
256. Sulla base delle considerazioni fatte circa l'effettivo arco di
tempo triennale in cui si dislocherà la spesa e tenendo anche conto,
alla luce dell'esperienza, dei tempi amministrativi e tecnici che
caratterizzano le fasi di avvio, è ragionevole prendere a
riferimento, per ciascuno degli anni dal 1988 al 1990, una cifra di
lire 166 miliardi come somma disponibile per il riparto tra le
diverse azioni. Si tratta, è bene ripeterlo, di una assunzione di
massima.
Su questa base un'ipotesi plausibile potrebbe essere quella di
concentrare le risorse finanziarie sui primi due gruppi di azioni,
dato il forte rilievo ai fini di interventi che si collocano nel
cuore della politica forestale delineata nel Piano. Si potrebbe così
avere la seguente ripartizione, riferita ai quattro gruppi di azioni
indicati al paragrafo precedente:
- azioni lettera a): 45 miliardi
- azioni lettera b): 90 miliardi
- azioni lettera c): 21 miliardi
- azioni lettera d): 13 miliardi.
All'interno di ciascun gruppo di azioni sono naturalmente possibili
diverse ipotesi di sottoripartizione. Si determinano interessanti
margini per una gestione flessibile del Piano, attraverso le
determinazioni affidate al CIPE.
257. Le ipotesi finanziarie sopra indicate si combinano variamente
con ipotesi concrete di possibili meccanismi applicabili che si
indicano qui di seguito. Non si danno cifre sui risultati in termini
di superficie, per azioni, come quelle sotto la lettera c), i cui
risultati non sono direttamente quantificabili.
258. Per quanto concerne il miglioramento della gestione forestale,
che potrebbe indicativamente assorbire i due terzi della cifra
attribuita alle azioni della lettera a), si possono prevedere due
tipi di contribuzioni: una contribuzione "una tantum" come incentivo
alla formazione dei consorzi e una contribuzione corrente.
Se si ipotizza una cifra di 200.000 L/ha come contributo "una tantum"
e una cifra 50.000 L/ha come contributo corrente annuo, si potrebbe
attivare, complessivamente, forme consortili su 120/140.000 ettari
nel triennio.
Potrà essere previsto inoltre un contributo alla redazione dei piani
di assestamento.
Nell'ambito dei fondi destinati alle azioni per lo sviluppo
tecnologico sarà previsto anche il cofinanziamento della attività
di formazione professionale.
259. Per quanto concerne le azioni indicate sotto la lettera b),
cioè quelle indirizzate alla manutenzione ed allo sviluppo delle
foreste esistenti, si fanno le seguenti ipotesi per le tre distinte
tipologie di intervento: boschi poveri, pioppicoltura, specie
pregiate.
260. Boschi poveri. È questo l'intervento di maggior rilievo e
merita di avere una parte importante, sino a due terzi delle
disponibilità ipotizzate per il gruppo di azioni qui considerato.
Si può prevedere un contributo annuo sino a 500.000 L/ha (contributo
medio: 400.000 L/ha). In tale caso si potrebbe intervenire su una
superficie di 100.000 ha nella ipotesi di spesa di 40 miliardi e di
150.000 ha nella ipotesi di 60 miliardi. Data la situazione
estremamente variegata del nostro patrimonio boschivo in termini di
assetto eonomico, si potrebbe ipotizzare contributi articolati con
conseguenze e superfici interessate.
I contributi in esame, data la natura delle operazioni colturali a
cui si riferiscono, possono essere cumulabili con altre provvidenze
finanziarie già in essere, anche concernenti diradamenti e
conversioni di cedui, purchè non si ecceda il costo degli
interventi.
261. Pioppicoltura e arboricoltura produttiva (castagno, sughero).
Ipotizzando un contributo annuo di 300.000 L/ha, si potrebbe
intervenire, rispettivamente con 18, 21 e 24 miliardi di spesa, su
una superficie di 60.000, 70.000 e 80.000 ettari.
Tali superfici sono da raffrontare, ad esempio, con quella
complessiva a pioppo, forma di arboricoltura da legno attualmente
sviluppata, che è valutabile in circa 120-130.000 ha. Sempre
guardando al pioppo, se si considera che la produzione nazionale in
complesso offre un reddito lordo annuo stimabile in 65-70 miliardi,
l'aumento di reddito aggregato derivante dai minori costi per cure
(nel caso che queste vengano già realizzate) o dal miglior accesso
al mercato (nel caso che queste vengano già realizzate) o dal
miglior accesso al mercato (nel caso che le cure siano stimolate dai
finanziamenti), risulterebbe piuttosto consistente, e capace di
generare, quando assicurato su un arco temporale lungo, una spinta
all'aumento della superficie forestata.
Anche in questo caso i contributi indicati devono considerarsi
cumulabili con altri finanziamenti già previsti nell'ambito della
legislazione nazionale e regionale, purchè non si ecceda il costo
dell'intervento.
262. Specie pregiate. Ipotizzando un contributo "una tantum" di
1.000.000 L/ha, si potrebbe intervenire su una superficie di 10.000
ha all'anno, per complessivi 30.000 ha nell'arco del triennio.
A titolo di confronto, anche se solo parzialmente pertinente, si
osserva che l'attuale ritmo di rimboschimento è stimabile in
5-10.000 ha all'anno.
Poichè la finalità perseguita attraverso le azioni per il
rimboschimento con specie pregiate è quella di creare motivi di
"preferenza" da parte degli operatori, i contributi indicati sono
comulabili con ogni forma già in essere di incentivo alle attività
di rimboschimento, purchè non si ecceda il costo dell'intervento.
163. Per quanto concerne il verde urbano, ipotizzando un contributo
di 5.000.000 L/ha "una tantum", si potrebbe attivare un processo
riguardante annualmente 6600, 5000 e 2600 ha, rispettivamente, nelle
tre ipotesi di spesa (19.800, 15.000 e 7800 ha, rispettivamente
nell'arco del triennio). Il calcolo ha un valore puramente
indicativo. L'ipotesi plausibile di fare ricorso a mutui con la Cassa
Depositi e Prestiti comporta ovviamente una diversa modulazione di
effetti, a parità di esborsi netti di finanza pubblica.
Elementi statistici
Si ritiene utile accompagnare il testo con alcuni elementi
statistici.
Gli elementi presentati costituiscono corredo al testo proposto,
senza alcuna pretesa di completezza.
SUPERFICI E MASSE LEGNOSE DEI BOSCHI ITALIANI
Superficie Massa legnosa Massa legnosa
(ettari) presente per ettaro
(metri cubi) (metri cubi/
ettaro)
Boschi cedui 3.858.300 337.859.684 88
Fustaie 2.557.600 419.610.101 163
Altre formazioni
(arbustei, macchia
mediterranea,
riparie, altro) 2.239.200 - -
TOTALE 8.657.100 - -
Fonte: Inventario Forestale Nazionale

----&gt; Vedere Immagini da Pag. 75 a Pag. 80 della G.U. &lt;----