1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 30-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 101 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 dicembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Salute (tutela della) - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attivita' sociali ed economiche della Regione in relazione allo stato di emergenza - Misure per l'esercizio delle attivita' - Esonero dall'obbligo di coprirsi naso e bocca per le persone che per particolari condizioni psicofisiche non tollerino l'utilizzo delle mascherine - Disciplina dello svolgimento dell'attivita' sportiva e dell'attivita' motoria - Disciplina dello svolgimento delle attivita' agricole, della caccia, della pesca e della cura degli animali addomesticati e del bestiame - Deroghe alle disposizioni emergenziali per eventi e manifestazioni determinati con ordinanza del Presidente della Regione, nonche' per eventi ecclesiastici o religiosi, che si svolgono nel rispetto delle norme di sicurezza determinate con ordinanza del Presidente della Regione - Previsione, a condizione del rispetto delle misure di sicurezza stabilite, della riapertura delle attivita' commerciali al dettaglio, della riapertura dei servizi alla persona e degli altri settori dei servizi - Previsione, a condizione del rispetto delle misure di sicurezza stabilite, che i servizi di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande, le attivita' artistiche e culturali, compresi i musei, le biblioteche e i centri giovanili, le strutture ricettive ubicate sul territorio regionale e le attivita' turistiche, e gli impianti a fune ad uso sportivo o turistico-ricreativo possono svolgere regolare attivita' - Disciplina dei servizi educativi per l'infanzia, delle attivita' formative delle scuole dell'infanzia, delle attivita' didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonche' delle istituzioni di formazione superiore, comprese le universita' - Disciplina della programmazione del trasporto pubblico locale erogato dalle aziende da parte dell'assessore regionale competente alla mobilita' e ai trasporti - Poteri di intervento dei sindaci in materia di contenimento del contagio da Covid-19 - Previsione che, qualora a livello nazionale siano previste mitigazioni delle misure di contrasto alla diffusione del virus, queste possono essere recepite con ordinanza del Presidente della Regione - Poteri di intervento del Presidente della Regione - Previsione dello svolgimento delle procedure concorsuali pubbliche e private qualora sia possibile seguire le misure di sicurezza stabilite - Previsione che il mancato rispetto delle misure e' sanzionato secondo l'art. 4 del decreto-legge n. 19 del 2020 - Costituzione di una Unita' di supporto e coordinamento per l'emergenza COVID-19. Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge impugnata. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attivita' sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato di emergenza) e, in particolare, artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 22, 23, 24 e 25; 3, comma 1, lettera a); e 4. (20C00315) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 30-12-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione con istanza di
sospensione ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e
dell'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale del Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui
uffici domicilia in Roma dei Portoghesi, 12;
contro la Regione autonoma della Valle d'Aosta, in persona del
Presidente in carica;
per l'impugnazione della legge della Regione autonoma della Valle
d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11, pubblicata nel Bollettino ufficiale
della regione n. 60 dell'11 dicembre 2020, recante «Misure di
contenimento del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed
economiche della Regione Valle d'Aosta in relazione allo stato di
emergenza».
La legge regionale della Valle d'Aosta n. 11 del 2020 ha la
finalità, enunciata nel suo art. 1, comma 1, di disciplinare «la
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 sul territorio
regionale e introduce misure per la pianificazione della fase di
ripresa e di rilancio dei settori maggiormente colpiti
dall'epidemia».
A questo fine, la legge regionale detta le misure di contenimento
della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed
economiche della regione.
Numerose disposizioni in essa contenute, tuttavia, esulano dalle
competenze attribuite alla Regione Valle d'Aosta dallo Statuto
speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4) e invadono vari ambiti riservati alla legislazione dello Stato.
Esse eccedono, in particolare, dalla competenza di integrazione e
attuazione delle leggi della Repubblica riconosciuta alla regione
dall'art. 3, lettera l) dello Statuto, in materia di «igiene sanità,
assistenza ospedaliera e profilattica», nonchè dalla più ampia
competenza concorrente in materia di «tutela della salute»,
riconosciuta alla regione in virtù dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, poichè si pongono in contrasto con la
disciplina dettata dallo Stato in materia di contenimento e di
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, con il
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, decreto-legge 16 maggio 2020, n.
33, decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125 e decreto-legge 2 dicembre
2020, n. 158 e con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri da ultimo adottato del 3 dicembre 2020.
Tali disposizioni sono illegittime per i seguenti

Motivi

1) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettere q) e m)
violazione della potestà esclusiva statale nelle materie della
«profilassi internazionale» e della «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»; in
relazione all'art. 117, comma terzo, della Costituzione, violazione
dei principi fondamentali in materia della «tutela della salute». In
relazione all'art. 118, comma primo, della Costituzione violazione
dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. In
relazione agli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, violazione
del principio di leale collaborazione.
Merita premettere che il ricorso si dirige nei confronti
dell'intera legge regionale, sulla scorta della consolidata
giurisprudenza della Corte che ritiene l'ammissibilità
dell'impugnazione di una intera legge - e, cioè, di tutte le
disposizioni nelle quali si articola - alla condizione che, tra tali
disposizioni, vi sia omogeneità (si veda, per tutte, la recente
sentenza n. 236 del 2020).
Nella fattispecie, l'omogeneità non va intesa in senso meramente
contenutistico - atteso che la legge regionale contiene, in effetti,
varie disposizioni con oggetti eterogenei - quanto, piuttosto, in
senso funzionale e teleologico, dal momento che tutte le norme
trovano il loro fattore comune e la loro cifra unificante nelle
finalità dell'intervento legislativo, il quale è rivolto, per un
verso, alla gestione dell'emergenza epidemiologica e, per un altro,
alla gestione di quella economica alla prima correlata e conseguente,
nell'ottica del suo progressivo superamento.
La censura dell'intera legge ricomprende anche le norme che
prevedono la ripresa di attività attinenti a materie attribuite alla
competenza primaria della regione.
Se è vero, infatti, che lo Statuto speciale riconosce alla
regione potestà legislativa primaria nelle materie dei «trasporti su
funivie e linee automobilistiche locali» [art. 2, lettera h) Statuto
speciale], «dell'industria alberghiera, turismo e tutela del
paesaggio» e delle «biblioteche e musei degli enti locali» [art. 2,
lettere q) e s)], nonchè competenza integrativa e di attuazione in
materia di «antichità e belle arti» [art. 3, lettera m) Statuto
speciale], tuttavia la potestà legislativa primaria deve essere
esercitata in «armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
(art. 2, primo comma, dello Statuto). Nell'ambito delle norme e dei
principi ai quali la regione deve attenersi rientrano le disposizioni
dettate dallo Stato a difesa del diritto alla salute pubblica in
occasione dell'emergenza da COVID-19, che è stata espressamente
qualificata quale evento pandemico dall'Organizzazione Mondiale della
sanità.
Tali disposizioni, infatti, proprio in quanto dirette a contenere
la diffusione dell'epidemia, recano misure che devono trovare
necessariamente applicazione uniforme sull'intero territorio
nazionale, ai sensi dei principi costituzionali sopra menzionati, e
si impongono, pertanto, sulla potestà della regione, in ordine ai
predetti titoli di competenza.
Occorre inoltre rappresentare che - al momento in cui è stata
adottata la legge regionale e al momento in cui è stato deliberato
il presente ricorso - la Regione Valle d'Aosta, ai sensi
dell'ordinanza del Ministro della salute del 5 dicembre 2020, era
ricompresa tra le regioni che si collocano in uno «scenario di tipo
3» e con un livello di rischio «alto» (c.d. «aree arancioni»),
segnatamente, tra le regioni connotate da una «situazione di
trasmissibilità sostenuta e diffusa con rischi di tenuta del sistema
sanitario nel medio periodo».
Come noto, ai sensi dell'art. 1, comma 16-bis, del decreto-legge
16 maggio 2020, n. 33, convertito dalla legge 14 luglio 2020, n. 74,
spetta al Ministero della salute individuare, con propria ordinanza,
«sentiti i presidenti delle regioni interessate, stilla base dei dati
in possesso ed elaborati dalla Cabina di regia di cui al decreto del
Ministro della salute 30 aprile 2020 in coerenza con il documento di
"Prevenzione e risposta a COV1D-19; evoluzione della strategia e
pianificazione nella fase di transizione per il periodo autunno
invernale", di cui all'allegato 25 al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 3 novembre 2020, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 275 del 4 novembre 2020, sentito altresì sui dati
monitorati il Comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del
Capo del Dipartimento della protezione civile 3 febbraio 2020, una o
più regioni nei cui territori si manifesta un più elevato rischio
epidemiologico e in cui, conseguentemente, si applicano le specifiche
misure individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri tra quelle di cui all'art. 1, comma 2, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
maggio 2020, n. 35, aggiuntive rispetto a quelle applicabili
sull'intero territorio nazionale».
Le ordinanze di classificazione delle regioni nell'una o
nell'altra area di rischio sono efficaci per un periodo minimo di
quindici giorni, salvo che dai risultati del monitoraggio risulti
necessaria l'adozione di misure più rigorose, e vengono comunque
meno allo scadere del termine di efficacia dei decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri sulla cui base sono state adottate, salva
la possibilità di reiterazione.
Nel corso di tale periodo, una eventuale nuova classificazione
può essere disposta solo con nuova ordinanza del Ministro della
salute, in ragione dell'andamento del rischio epidemiologico
certificato dalla Cabina di regia.
Conseguentemente, sull'intero territorio della Regione Valle
d'Aosta, al momento in cui è stata approvata la legge regionale
avrebbero dovuto trovare applicazione le misure più rigorose
stabilite dall'art. 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 3 dicembre 2020.
Ciò premesso, la legge regionale in esame, da un lato, reca una
disciplina che prescinde dalle limitazioni applicabili nella regione
in forza della legge nazionale (che - come detto - classificava la
Regione Valle d'Aosta come area arancione), rivelandosi ben più
permissiva di quella nazionale di cui all'art. 2 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, dall'altro
lato, detta disposizioni che configgono con quelle di carattere
generale valide per l'intero territorio nazionale.
In merito appare opportuno evidenziare quanto segue:
L'art. 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia della «profilassi internazionale». L'art. 117, terzo comma,
attribuisce alla competenza legislativa concorrente dello Stato e
delle regioni e delle province autonome la «tutela della salute».
L'art. 118, primo comma, della Costituzione prevede che le funzioni
amministrative spettino, rispettivamente, allo Stato o alle regioni,
oltre che alle province o città metropolitane (sulla base del c.d.
«parallelismo» rispetto alle competenze legislative), quando
l'attribuzione di tali funzioni a tali enti, e in particolare allo
Stato o alle regioni, sia necessaria «per assicurarne l'esercizio
unitario».
La scelta dell'ente da individuare come competente deve avvenire
basandosi sui principi di sussidiarietà, differenziazione,
adeguatezza.
Il contenimento dell'epidemia da COVID-19 costituisce esercizio
della funzione di garanzia della profilassi internazionale,
considerato il carattere mondiale del fenomeno. Ciò rende
imprescindibile la competenza statale accentrata in materia, alla
luce dei riferimenti costituzionali sopra evidenziati. Il carattere
appena indicato, inoltre, rende evidente che sussiste l'esigenza di
esercizio unitario delle competenze legislative e amministrative
necessarie (in tal senso si è espressa anche la Corte nella sentenza
n. 5 del 2018). In questo ambito, pertanto, ragioni sia logiche sia
giuridiche rendono necessario un intervento del legislatore statale e
le regioni e le province autonome sono vincolate a rispettare ogni
previsione contenuta nella normativa statale, incluse quelle che,
sebbene a contenuto specifico e dettagliato, per la finalità
perseguita si pongono in rapporto di coessenzialità e necessaria
integrazione con i principi di settore (sentenze n. 192 del 2017, n.
301 del 2013, n. 79 del 2012 e n. 108 del 2010).
La competenza di «profilassi internazionale» viene, inoltre, in
rilievo ogni volta che determinate misure di sorveglianza sanitaria
servano a garantire uniformità anche nell'attuazione, in ambito
nazionale, di programmi o raccomandazioni elaborati in sede
internazionale e sovranazionale (come più volte affermato dalla
Corte: sentenze n. 270 del 2016, n. 173 del 2014, n. 406 del 2005, n.
12 del 2004). I provvedimenti in questione, soprattutto laddove
dispongano misure di sorveglianza sanitaria o, comunque, incidano
sull'esercizio di diritti civili e sociali del singolo e
sull'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, non possono
non assicurare la necessaria coerenza con gli indirizzi, i programmi
e le raccomandazioni della comunità scientifica nazionale (e
internazionale).
In altri termini, la gestione dell'emergenza, anche per i
possibili riflessi su altri interessi costituzionalmente rilevanti e
su altri territori, non può essere rimessa all'iniziativa della
singola regione/provincia autonoma, ma deve necessariamente far capo,
in termini complessivi e unitari, allo Stato.
Questa conclusione, peraltro, va ponderata alla luce dei principi
di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza.
In particolare, il principio di sussidiarietà (enunciato per la
prima volta - come principio di carattere generale - dal Trattato di
Maastricht del 1992 e poi recepito, nella sua accezione «verticale»,
prima ancora che dalla riforma costituzionale del 2001, dall'art. 4,
comma 3, della legge n. 59 del 1997 - cd. Bassanini uno) può
definirsi come la regola per cui è competente l'ente «più vicino al
problema», intendendosi per «vicinanza» la maggiore idoneità
relativa a risolverlo.
Nella specie, il carattere globale, e quindi, sicuramente
nazionale, del problema, implica che debba indicarsi nello Stato
l'ente maggiormente in grado di operare le valutazioni complessive,
sia sanitarie che economiche, necessarie a calibrare i provvedimenti
di contenimento dell'emergenza.
In attuazione di tale principio, oltrechè dei principi di
differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118 della
Costituzione, le funzioni e le responsabilità devono essere allocate
a un livello capace di garantirne l'efficace espletamento (cfr. Corte
costituzionale, 1° ottobre 2003, n. 303).
Il radicamento dell'emergenza in particolari aree del territorio
rispetto ad altre, giustifica certamente l'intervento anche della
regione e delle province autonome competenti, ma non attribuisce a
queste, per sussidiarietà, il ruolo primario. Ciò che potrebbe
apparire utile o opportuno per un determinato territorio, sia dal
punto di vista sanitario che dal punto di vista economico, potrebbe
infatti rivelarsi pregiudizievole per il restante territorio
nazionale. L'approccio al problema anche nelle sue differenziazioni
territoriali deve essere in via primaria complessivo, unitario e,
quindi, rimesso allo Stato.
Pertanto, le regioni e le province autonome, quali enti titolari
del servizio sanitario operante nel loro territorio ed enti
esponenziali degli interessi economici radicati nel loro territorio,
dovranno intervenire con misure che si pongano in coerenza con i
provvedimenti statali.
Dovranno, cioè, esercitare i propri poteri in materia sanitaria
in modo da non contraddire il contenuto delle misure statali, se del
caso specificandole a livello operativo.
I decreti-legge e i decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri che si sono succeduti dall'inizio dell'emergenza sanitaria
costituiscono l'esplicazione dei principi costituzionali sopra
riportati, che regolano il riparto delle competenze in materia.
In particolare, i decreti-legge sopra riportati sono frutto
dell'esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di profilassi internazionale, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera q), della Costituzione e della competenza dello Stato,
in ambito di legislazione concorrente, relativa alla fissazione dei
principi fondamentali nella materia della tutela della salute ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, oltre che della
parziale attrazione allo Stato di funzioni amministrative, per la
necessità di garantire l'unitaria gestione della situazione di
emergenza epidemiologica da COVID-19, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118
della Costituzione.
Il carattere globale dell'emergenza impone, infatti, che sia lo
Stato il soggetto maggiormente in grado di operare valutazioni
complessive del fenomeno, sia in termini sanitari sia in termini
economici, adottando i più opportuni e calibrati interventi per
gestire la crisi in atto.
Il sopravvenire di specifiche situazioni di aggravamento del
rischio sanitario giustifica sicuramente l'intervento delle regioni,
ma a queste attribuiscono, in base al principio di sussidiarietà, un
ruolo solo integrativo, mai primario.
La gestione dell'emergenza, anche per i possibili riflessi su
altri interessi costituzionalmente rilevanti e su altri territori,
non può quindi essere rimessa all'iniziativa della singola regione,
ma deve necessariamente far capo, in termini complessivi e unitari,
allo Stato.
In particolare, il decreto-legge n. 19 del 2020 intitolato
«Attuazione delle misure di contenimento», e successive modifiche e
integrazioni, prevede:
all'art. 1 la delega dell'adozione di una serie di misure di
contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 a una tipologia di
atto - il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri -
ascrivibile (con ogni probabilita') alla categoria dottrinale degli
«atti necessitati», la cui adozione - su proposta del Ministro della
salute e sentiti i Ministri competenti per materia - è subordinata
al riscontro di situazioni di pericolo predeterminate dalla stessa
norma attributiva del potere;
all'art. 2, comma 1, che «(l)e misure di cui all'art. 1 sono
adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro
dell'interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell'economia e
delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonchè i
presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino
esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il
Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nel caso in cui riguardino l'intero territorio nazionale. I decreti
di cui al presente comma possono essere altresì adottati su proposta
dei presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino
esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero del
Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nel caso in cui riguardino l'intero territorio nazionale, sentiti il
Ministro della salute, il Ministro dell'interno, il Ministro della
difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri
ministri competenti per materia. Il Presidente del Consiglio dei
ministri o un Ministro da lui delegato illustra preventivamente alle
Camere il contenuto dei provvedimenti da adottare ai sensi del
presente comma, al fine di tenere conto degli eventuali indirizzi
dalle stesse formulati; ove ciò non sia possibile, per ragioni di
urgenza connesse alla natura delle misure da adottare, riferisce alle
Camere ai sensi del comma 5, secondo periodo. Per i profili
tecnico-scientifici e le valutazioni adeguatezza e proporzionalità,
i provvedimenti di cui al presente comma sono adottati sentito, di
norma, il Comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del Capo
del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 32 dell'8 febbraio 2020»;
il medesimo art. 2, al comma 2, prevede che «(n)elle more
dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
di cui al comma 1 e con efficacia limitata fino a tale momento, in
casi di estrema necessità e urgenza per situazioni sopravvenute le
misure di cui all'art. 1 possono essere adottate dal Ministro della
salute ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833»;
l'art. 3 stabilisce, al comma 1, che «(n)elle more
dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
di cui all'art. 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale
momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni
sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel
loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure
ulteriormente restrittive rispetto a quelle attualmente vigenti, tra
quelle di cui all'art. 1, comma 2, esclusivamente nell'ambito delle
attività di loro competenza e senza incisione delle attività
produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia
nazionale» e al comma 3 che «(l)e disposizioni di cui al presente
articolo si applicano altresì agli atti posti in essere per ragioni
di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di
legge previgente».
Inoltre, come noto, è stato successivamente adottato il
decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito con modificazioni
dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, che ha posto ulteriore ordine nei
rapporti tra Stato e regioni ai fini della gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, con particolare riguardo alla fase di
riavvio della attività economiche e produttive.
In particolare, l'art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del
2020, come da ultimo integrato e modificato dal decreto-legge n. 125
del 2020, ha previsto che «(p)er garantire lo svolgimento in
condizioni di sicurezza delle attività economiche, produttive e
sociali, le regioni monitorano con cadenza giornaliera l'andamento
della situazione epidemiologica nei propri territori e, in relazione
a tale andamento, le condizioni di adeguatezza del sistema sanitario
regionale. I dati del monitoraggio sono comunicati giornalmente dalle
regioni al Ministero della salute, all'Istituto superiore di sanità
e al Comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del Capo del
dipartimento della protezione civile del 3 febbraio 2020, n. 630, e
successive modificazioni. In relazione all'andamento della situazione
epidemiologica sul territorio, accertato secondo i criteri stabiliti
con decreto del Ministro della salute 30 aprile 2020, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 2 maggio 2020, e sue eventuali
modificazioni, nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 19
del 2020, la regione, informando contestualmente il Ministro della
salute, può introdurre misure derogatorie restrittive rispetto a
quelle disposte ai sensi del medesimo art. 2, ovvero, nei soli casi e
nel rispetto dei criteri previsti dai citati decreti e d'intesa con
il Ministro della salute, anche ampliative».
La suindicata normativa, come è evidente, risponde alla
fondamentale esigenza di unitaria gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, che vede lo Stato quale soggetto
maggiormente in grado di operare valutazioni complessive del
fenomeno, sia in termini sanitari sia in termini economici, adottando
i più opportuni e calibrati interventi per gestire la crisi in atto.
Alle regioni è invece demandato, in base al principio di
sussidiarietà, un ruolo solo integrativo, mai primario, per la
gestione di specifiche situazioni di aggravamento del rischio
sanitario a livello regionale o infra regionale.
I decreti-legge n. 19 del 2020, n. 33 del 2020 e n. 125 del 2020
e n. 158 del 2020 sono stati, infatti, adottati, è bene ricordare,
nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di profilassi internazionale (art. 117, secondo comma,
lettera q), della Costituzione) e di determinazione dei livelli
essenziali dei diritti civili e sociali da garantire su tutto il
territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione), nonchè della competenza dello Stato, in ambito di
legislazione concorrente, relativa alla fissazione dei principi
fondamentali nella materia della tutela della salute ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, a cui infine si
aggiunge, a chiusura del sistema, l'attrazione allo Stato delle
funzioni amministrative occorrenti per la gestione unitaria della
situazione di emergenza epidemiologica da COVID-19 sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione.
Inoltre, è da evidenziare che dalle norme sopra riportate emerge
come tale disciplina abbia attratto allo strumento del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, ascrivibile alla categoria
dottrinale degli «atti necessitati» - nel rispetto, tuttavia, del
procedimento di cui al comma 1 dell'art. 2 del decreto-legge n. 19
del 2020 - la competenza all'adozione delle misure di contenimento
dell'emergenza epidemiologica in atto, subordinata al riscontro di
situazioni di pericolo predeterminate dalla stessa norma attributiva
del potere. Competenza che trova la propria giustificazione nell'art.
118, primo comma, della Costituzione: «il principio di sussidiarietà
impone infatti che, trattandosi di emergenza a carattere
internazionale, l'individuazione delle misure precauzionali sia
operata al livello amministrativo unitario» (così, nella
giurisprudenza amministrativa, Tribunale amministrativo regionale
Calabria, Sez. I, sentenza del 9 maggio 2020, n. 457).
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre
2020 - atto che la legge regionale viola direttamente - è stato
adottato proprio in attuazione dell'art. 2 del decreto-legge n. 19
del 2020, conv. dalla legge n. 35 del 2020, e dell'art. 1 del
decreto-legge n. 33 del 2020, conv. dalla legge n. 74 del 2020,
adottati a loro volta nell'esercizio della competenza esclusiva dello
Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali dei diritti
civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale (art.
117, comma secondo, lettera m), della Costituzione) e di profilassi
internazionale (art. 117, secondo comma, lettera q), della
Costituzione), nonchè nel rispetto della competenza statale,
relativamente alla fissazione dei principi fondamentali, nella
materia della tutela della salute ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in forza della quale lo Stato può
determinare standard uniformi e vincolanti per le regioni e le
province autonome. Inoltre, tale decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri è stato adottato dopo aver sentito il Presidente della
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome.
Tale momento partecipativo è espressione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, in quanto volto a consentire - in
coerenza con l'art. 118 della Costituzione - la presa in
considerazione delle istanze e delle esigenze del livello di governo
regionale nella fase di adozione del provvedimento statale, che è
finalizzato, come detto, a garantire la coerente e unitaria gestione
dell'emergenza sanitaria in corso.
Alla responsabilità delle regioni e delle province autonome
resta affidata l'adozione di eventuali misure interinali e di
ulteriore profilassi, giustificate da «specifiche situazioni
sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario» a livello locale,
da esercitare in via di urgenza e nelle more dell'adozione di un
nuovo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (che, come si
appena visto, è strumento che la legge destina anche alla previsione
di misure dirette a operare su «specifiche parti del territorio
nazionale»).
In altre parole, la legittimità di simili interventi da parte di
singole regioni è subordinata al ricorrere, cumulativo, delle
seguenti condizioni:
che si tratti di interventi «interinali», ossia destinati a
operare nelle more dell'adozione di un (nuovo) decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri;
che si tratti di interventi giustificati da «situazioni
sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario», le quali siano
anche «specifiche», ossia proprie della singola regione interessata e
tali da differenziare la situazione del territorio regionale (o di
una parte di esso) rispetto a quello di altre regioni;
che, conseguentemente, si tratti di misure «ulteriormente
restrittive» delle attività sociali e produttive esercitabili nella
regione sulla base della normativa emergenziale statale vigente alla
data dell'intervento regionale, e non certo tali da consentirne un
più libero svolgimento.
Si è visto, infatti, che, ai sensi del comma 16, dell'art. 1,
del decreto-legge n. 33 del 2020, il presidente di regione -
informando contestualmente il Ministro della salute - potrebbe
introdurre misure derogatorie rispetto a quelle dettate con i decreti
del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 2 del
decreto-legge n. 19 del 2020, soltanto «restrittive rispetto a quelle
disposte ai sensi del medesimo art. 2», ovvero, «nei soli casi e nel
rispetto dei criteri previsti dai citati decreti e d'intesa con il
Ministro della salute, anche ampliative» e comunque in relazione
all'andamento della situazione epidemiologica sul territorio,
accertato secondo i criteri stabiliti con il citato decreto del
Ministro della salute 30 aprile 2020.
Ogni intervento sia statale sia regionale sia provinciale dovrà
comunque ispirarsi al principio costituzionale di leale
collaborazione. Per quanto riguarda l'intervento statale, ciò è
espressamente previsto dall'art. 2, comma 1, del citato decreto-legge
n. 19 del 2020, allorchè consente che i decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri siano adottati a condizione che siano
«sentiti» i presidenti delle regioni interessate, al fine di prendere
in considerazione le istanze e le esigenze del livello di governo
regionale/provinciale nella fase di adozione del provvedimento
statale, finalizzato, come detto, a garantire la coerente e unitaria
gestione dell'emergenza sanitaria in corso. E ciò vale,
reciprocamente, anche per gli interventi regionali.
Nel momento in cui l'esercizio di tali poteri venga a
intrecciarsi con indiscutibili competenze statali, in virtù della
costante giurisprudenza della Corte, diviene obbligo della stessa
regione attenersi al principio di leale cooperazione, e condividere
con lo Stato gli interventi che intenda adottare.
Inoltre, non è superfluo rammentare, anche alla luce delle
considerazioni sopra addotte, che non si rinviene nello Statuto di
autonomia la competenza legislativa a emanare una legge regionale in
deroga alla normativa statale vigente «emergenziale» sopra richiamata
nè, tantomeno, si rinviene nella norma di attuazione, adottata
all'esito dello speciale procedimento e con la particolare forza
normativa prevista dallo Statuto medesimo, che prevede espressamente
che resta in capo allo Stato la competenza in materia di «profilassi
internazionale», come di seguito riportato.
La legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Valle d'Aosta.) prevede, infatti all'art. 35
che «(f)ermo restando quanto disposto dal decreto-legge 8 luglio
1974, n. 264, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio
1974, n. 386, tutte le finzioni amministrative già di competenza
degli organi centrali o periferici dello Stato in materia di igiene,
sanità, assistenza ospedaliera e assistenza profilattica,
concernenti il territorio della Valle d'Aosta, sono esercitate - in
attuazione dell'art. 4, comma primo, della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4, in relazione all'art. 3, lettera l), della legge
costituzionale medesima - dalla Regione Valle d'Aosta. A tal fine, le
funzioni anzidette, ancora esercitate da organi statali, sono
trasferite alla Regione Valle d'Aosta, con le sole eccezioni di cui
all'articolo seguente» e, all'articolo seguente (art. 36), che
«(r)estano ferme le competenze degli organi statali in ordine: 1) ai
rapporti internazionali in materia di assistenza sanitaria e
ospedaliera, ivi compresa la profilassi internazionale».
Nessuna possibilità di deroga può, dunque, essere fatta
risalire all'autonomia speciale riconosciuta alla Regione Valle
d'Aosta, dovendosi piuttosto affermare la sicura prevalenza delle
disposizioni contenute nei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri adottati ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n.
19 del 2020, i cui effetti non potevano essere incidi da previsioni
di leggi della Regione Valle d'Aosta.
Con il provvedimento in esame, invece, la Regione Valle d'Aosta
cristallizza con legge, in deroga alla citata disciplina statale, una
situazione che, in caso di aumento del contagio, non potrebbe essere
modificata neanche dal legislatore statale - unico soggetto
legittimato, per i motivi sopra esposti, a disciplinare la materia in
esame - in ragione della specialità della legge regionale che, nelle
intenzioni della regione, resterebbe comunque, nel territorio
valdostano, la fonte regolatrice dei rapporti che ne formano oggetto.
La legge regionale eccede, pertanto, manifestamente dalle
competenze attribuite alla regione e invade ambiti riservati alla
potestà legislativa dello Stato.
Non si intende negare, con ciò, ogni possibilità per la regione
di intervenire mediante proprie misure, ma occorre ribadire che tale
intervento, in difetto di un titolo di competenza legislativa, può
avvenire esclusivamente in via amministrativa, negli ambiti e con le
modalità appositamente stabiliti dalla disciplina primaria statale.
Al riguardo, non è irrilevante rimarcare ancora una volta che
l'azione del Governo è stata improntata, nella gestione
dell'emergenza sanitaria, ad assicurare il dialogo interistituzionale
e la partecipazione delle regioni e delle province autonome nella
definizione delle misure. È stato inoltre allocato al livello dei
predetti Enti l'esercizio di fondamentali competenze amministrative,
da assumere però nella cornice della disciplina nazionale.
Significative, in questo senso, come già evidenziato, le previsioni
dell'art. 2, del decreto-legge n. 19 del 2020, che prevede il
coinvolgimento delle regioni in vista dell'adozione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri finalizzati all'attuazione
delle misure di contenimento, nonchè la riserva alle regioni o alla
Conferenza delle regioni e delle province autonome dell'adozione - in
via amministrativa - dei «protocolli o linee guida idonei a prevenire
o ridurre il rischio di contagio nelle attività economiche,
produttive e sociali» (v. art. 1, comma 14, del decreto-legge n. 33
del 2020).
Con la promulgazione della legge in esame, invece, la Regione
Valle d'Aosta, anticipando la ripresa graduale di varie attività (e
cristallizzandone la disciplina anche a fronte di futuri, e in
ipotesi più restrittivi, interventi statali), interviene in totale
autonomia, prescindendo dalla necessaria collaborazione
interistituzionale.
In altre parole, utilizzando lo strumento giuridico della legge
regionale, la regione detta unilateralmente, con un provvedimento che
ha efficacia prolungata nel tempo e che può essere modificato solo
mediante l'emanazione di una successiva legge regionale, le misure
volte alla ripresa delle varie attività, ponendosi in tal modo in
contrasto con la disciplina statale vigente alla data di entrata in
vigore della legge regionale - decreto-legge n. 19 del 2020,
decreto-legge n. 33 del 2020, decreto-legge n. 125 del 2020 e
decreto-legge n. 158 del 2020 e decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 3 dicembre 2020 - che costituiscono l'esplicazione dei
principi costituzionali sopra riportati, e che consentono alle
regioni e alle province autonome di intervenire in materia solo con
provvedimenti amministrativi, al ricorrere di determinate condizioni
e nelle more di un successivo intervento statale.
Quanto sin qui esposto in ordine alla distribuzione delle
competenze assume, evidentemente, rilievo decisivo e assorbente.
È però opportuno di seguito indicare, alla luce delle
considerazioni sopra esposte, i profili di contrasto - ciascuno
suscettibile anche di autonoma considerazione - tra le singole
disposizioni della legge regionale in esame e i principi
costituzionali sopra elencati, le prescrizioni dei decreti legge n.
19 del 2020, n. 33 del 2020, n. 125 del 2020, n. 158 del 2020 e
quelle del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3
dicembre 2020, finalizzati, come detto, a garantire la coerente e
unitaria gestione dell'emergenza sanitaria in corso, completando e
attuando, come previsto dal menzionato decreto-legge n. 19 del 2020,
in base al principio di sussidiarietà, le misure volte a
fronteggiare l'emergenza COVID-19.
Per le motivazioni sopra addotte, sono in particolare da
censurare - anche, quindi, per i profili sostanziali, oltre che per
l'invasione di competenze statali - le seguenti specifiche
disposizioni:
1) l'art. 2, comma 4, che esonera dall'obbligo di utilizzare
dispositivi di protezione individuale le persone «che si trovino in
particolari condizioni psicofisiche». Trattasi, a ben vedere, di una
formulazione particolarmente ampia, non in linea con quanto previsto
dall'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, che - nel disporre l'esonero
dall'obbligo di cui trattasi - fa specifico e circostanziato
riferimento ai soggetti con patologie o disabilità incompatibili con
l'uso della mascherina, nonchè a coloro che per interagire con i
predetti versino nella stessa incompatibilità. Lo stesso comma,
inoltre, quando stabilisce che «restano ferme le misure previste dai
protocolli vigenti in materia, modificabili dalla Giunta regionale in
ragione dell'andanzento epidemiologico» si pone in contrasto con la
normativa statale vigente sopra richiamata;
2) i commi 6 e 7 dell'art. 2, che omettono di precisare che
le attività in questione possono svolgersi nel rispetto dei limiti
«spaziali» definiti dall'art. 2, comma 4, lettera b) del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, il quale, per
la zona «arancione», dispone il divieto di ogni spostamento con mezzi
di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso da quello di
residenza, domicilio o abitazione, salvo che per comprovate esigenze
lavorative, di studio, per motivi di salute, per situazioni di
necessità o per svolgere attività o usufruire di servizi non
sospesi e non disponibili in tale comune. Lo stesso comma, inoltre,
quando stabilisce che «(f)anno eccezione gli eventi e le
manifestazioni determinati con ordinanza del Presidente della
regione» si pone in contrasto con la normativa statale vigente sopra
richiamata;
3) il comma 9 del medesimo art. 2, laddove prevede che «(p)er
tutto il periodo dello stato di emergenza, relativamente ad eventi o
manifestazioni pubbliche, si seguono le disposizioni emergenziali.
Fanno eccezione gli eventi e le manifestazioni determinati con
ordinanza del Presidente della regione, nonchè gli eventi
ecclesiastici o religiosi, che si svolgono nel rispetto delle norme
di sicurezza determinate con ordinanza del Presidente della regione»,
risultando così non in linea con quanto sul punto previsto dalla
lettera n) dell'art. 1, comma 10, del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, che vieta, senza eccezioni,
le sagre, le fiere di qualunque genere e gli altri analoghi eventi,
con la lettera o) del medesimo comma, che analogamente prevede la
sospensione di convegni, congressi e altri eventi, a eccezione di
quelli che si svolgono con modalità a distanza, nonchè con le
lettere p) e q), che nell'imporre il rispetto di puntuali misure per
l'accesso ai luoghi di culto e l'esercizio delle funzioni religiose
con la partecipazione di persone, non prevedono la possibilità che
siano disposte particolari eccezioni con ordinanze regionali. Lo
stesso comma, inoltre, quando stabilisce che «(f)anno eccezione gli
eventi e le manifestazioni determinati con ordinanza del Presidente
della regione» si pone in contrasto con la normativa statale vigente
sopra richiamata;
4) il comma 11 dello stesso art. 2, che dispone la totale
riapertura delle attività commerciali al dettaglio alla sola
condizione che «che sia possibile garantire il rispetto delle misure
di sicurezza di cui al comma 10» ossia la distanza interpersonale.
Tale disposizione si pone in contrasto con l'art. 1, comma 10,
lettera ff), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3
dicembre 2020, il quale richiede condizioni ulteriori rispetto al
mantenimento della distanza interpersonale, dovendosi assicurarsi che
gli ingressi avvengano in modo dilazionato e che venga impedito di
sostare all'interno dei locali più del tempo necessario all'acquisto
dei beni. Inoltre, le attività aperte devono rispettare i protocolli
o le linee guida idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio
nel settore di riferimento o in ambiti analoghi, comprese le misure
di cui agli allegati 9 e 11 del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, relativi rispettivamente al «Commercio al dettaglio» e
alle «Misure per gli esercizi commerciali». Peraltro, il comma in
esame, nel disporre la piena riapertura delle attività di cui
trattasi omette di specificare che, nelle giornate festive e
prefestive, sono chiusi gli esercizi commerciali presenti all'interno
di mercati e centri commerciali, gallerie commerciali, parchi
commerciali e altre strutture ad essi assimilabili, a eccezione delle
farmacie, parafarmacie, presidi sanitari, punti vendita di generi
alimentari, di prodotti agricoli e florovivaistici, tabacchi ed
edicole;
5) ancora, il comma 12 dell'art. 2, che, nel disporre la
riapertura dei servizi alla persona e agli altri settori dei servizi,
richiama come unica condizione il rispetto delle misure di sicurezza
della distanza interpersonale, omette il rinvio alle regole di igiene
e prevenzione dettate nei protocolli nazionali, in contrasto con
l'art. 1, comma 10, lettera ii) del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020 e nella misura in cui si
ritengano ricomprese nella disposizione anche palestre e piscine si
pone in contrasto con l'art. 1, comma 10, lettera f) del citato
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che dispone la
sospensione delle «attività di palestre, piscine, centri natatori,
centri benessere, centri termali»;
6) l'art. 2, comma 13, che stabilisce che «(a) decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge i servizi di
ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande possono
svolgere regolare attività, a condizione che sia possibile garantire
il rispetto delle misure di sicurezza di cui al comma 10». Tale
disposizione si pone in contrasto con la disposizione dell'art. 2,
comma 4, lettera c) del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 3 dicembre 2020, la quale stabilisce che «sono sospese le
attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti,
gelaterie, pasticcerie), a esclusione delle mense e del catering
continuativo su base contrattuale a condizione che vengano rispettati
i protocolli o le linee guida diretti a prevenire o contenere il
contagio. Resta consentita la sola ristorazione con consegna a
domicilio nel rispetto delle norme igienico sanitarie sia per
l'attività di confezionamento che di trasporto, nonchè fino alle
ore 22,00 la ristorazione con asporto, con divieto di consumazione
sul posto o nelle adiacenze. Restano comunque aperti gli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande siti nelle aree di servizio e
rifornimento carburante situate lungo le autostrade, gli itinerari
europei E45 e E55, negli ospedali, negli aeroporti, nei porti e negli
interporti, con obbligo di assicurare in ogni caso il rispetto della
distanza interpersonale di almeno un metro»;
7) l'art. 2, comma 14, poichè prevede che «(a) decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge le attività
artistiche e culturali, compresi i musei, le biblioteche e i centri
giovanili, possono svolgere regolare attività, a condizione che sia
possibile garantire il rispetto delle misure di sicurezza di cui al
comma 10», ponendosi così in contrasto con la disposizione dell'art.
1, comma 10, lettera r) del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 3 dicembre 2020, la quale stabilisce che «(s)ono sospesi le
mostre e i servizi di apertura al pubblico dei musei e degli altri
istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del codice dei
beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, ad eccezione delle biblioteche dove i relativi
servizi sono offerti su prenotazione e degli archivi, fermo restando
il rispetto delle misure di contenimento dell'emergenza epidemica». A
tale riguardo, vale evidenziare che l'art. 1, comma 2, lettera a),
della legge 12 giugno 1990, n. 146, qualifica espressamente come
servizio pubblico essenziale «l'apertura al pubblico regolamentata di
musei e altri istituti e luoghi della cultura, di cui all'art. 101,
comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». Rientra,
conseguentemente, nella potestà legislativa esclusiva dello Stato
anche la potestà di dettare le scelte fondamentali inerenti
all'erogazione del predetto servizio pubblico essenziale, inclusa la
relativa sospensione, in una situazione di emergenza sanitaria estesa
all'intero territorio nazionale;
8) l'art. 2, comma 15, che prevede che «(a) decorrere dalla
data di entrata in vigore della presente legge le strutture ricettive
ubicate sul territorio regionale e le attività turistiche possono
svolgere regolare attività, a condizione che sia possibile garantire
il rispetto delle misure di sicurezza di cui al comma 10» e
contrasta, pertanto, con l'art. 1, comma 10, lettera pp), decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, in quanto
omette di richiamare il rispetto dei protocolli e delle linee guida
adottati dalle regioni o dalla Conferenza delle regioni e delle
province autonome, idonei a prevenire o ridurre il rischio di
contagio;
9) l'art. 2, comma 16, il quale stabilisce che «(a) decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge possono svolgere
regolare attività gli impianti a fune ad uso sportivo o
turistico-ricreativo, a condizione che sia possibile garantire il
rispetto delle misure di sicurezza di cui ai protocolli di sicurezza
vigenti». Tale norma si pone in contrasto con l'art. 1, comma 10,
lettera oo), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3
dicembre 2020, che dispone «(s)ono chiusi gli impianti nei
comprensori sciistici; gli stessi possono essere utilizzati solo da
parte di atleti professionisti e non professionisti, riconosciuti di
interesse nazionale dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI),
dal Comitato italiano paralimpico (CIP) e/o dalle rispettive
federazioni per permettere la preparazione finalizzata allo
svolgimento di competizioni sportive nazionali e internazionali o lo
svolgimento di tali competizioni. A partire dal 7 gennaio 2021, gli
impianti sono aperti agli sciatori amatoriali solo subordinatamente
all'adozione di apposite linee guida da parte della Conferenza delle
regioni e delle province autonome e validate dal Comitato
tecnico-scientifico, rivolte a evitare aggregazioni di persone e, in
genere, assembramenti». La ratio sottesa alla chiusura degli
«impianti nei comprensori sciistici», ai sensi del citato art. 1,
comma 10, lettera oo), del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 3 dicembre 2020 è, infatti, quella di evitare che vi siano
luoghi, come gli impianti di sci, caratterizzati, soprattutto con
l'inizio della stagione invernale, da eccezionale aggregazione di
persone e potenziali occasioni di assembramento, foriere della
diffusione del virus Sars-Cov-2. Peraltro, la riapertura, a partire
dal 7 gennaio 2021, dei suddetti impianti agli sciatori amatoriali,
come previsto dal decreto-legge n. 125 del 2020, è condizionata
all'adozione di linee guida da parte della Conferenza delle regioni e
delle province autonome, validate dal Comitato tecnico-scientifico.
Pertanto, il predetto art. 2, comma 16, nel consentire il regolare
svolgimento delle attività degli impianti a fune anteriormente al 7
gennaio 2020, necessariamente non può tener in debito conto dei
contenuti delle predette linee guida con conseguente violazione del
principio di leale collaborazione, principio interpretativo generale
delle norme sul riparto di competenza e delle relazioni istituzionali
fra Stato e regioni (così, Corte costituzionale sentenze n. 341 del
1996 e n. 242 del 1997);
10) l'art. 2, comma 18, che prevede che «(p)er i servizi
educativi per l'infanzia, le attività formative delle scuole
dell'infanzia, le attività didattiche delle scuole di ogni ordine e
grado, nonchè le istituzioni di formazione superiore, comprese le
università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e
coreutica, i corsi professionali, master, corsi per le professioni
sanitarie e le università per anziani, nonchè i corsi professionali
e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche
territoriali e locali e da soggetti privati, o altri analoghi corsi,
attività formative o prove di esame, e per i viaggi d'istruzione, le
iniziative di scambio o gemellaggio, le visite guidate e le uscite
didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni
scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia
all'estero, si applica la normativa statale emergenziale in vigore,
fatti salvi ulteriori interventi normativi regionali». Tale
disposizione contrasta con l'art. 1, comma 10, lettera s) del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, che
disciplina la materia nella parte in cui demanda a «ulteriori
interventi normativi regionali» la disciplina della stessa, sembrando
ammettersi una deroga anche «ampliativa» alle disposizioni statali
vigenti in materia di servizi educativi per l'infanzia, scuola e
università;
11) l'art. 2, comma 20, il quale prevede che «l'assessore
regionale competente alla mobilità e ai trasporti può disporre la
programmazione del servizio erogato dalle aziende del trasporto
pubblico locale, anche non di linea, finalizzata alla modulazione dei
servizi in relazione agli interventi sanitari necessari per contenere
l'emergenza SARS-COV-2 sulla base delle effettive esigenze e al solo
fine di assicurare i servizi minimi essenziali, la cui erogazione
deve, comunque, essere modulata in modo tale da evitare il
sovraffollamento dei mezzi di trasporto nelle fasce orarie della
giornata in cui si registra la maggiore presenza di utenti. Per le
misure in materia di trasporto pubblico di linea si applica la
normativa statale emergenziale in vigore e le eventuali prescrizioni
ulteriori fissate dal Presidente della regione, di concerto con
l'assessore regionale competente alla mobilità e ai trasporti». Tale
disposizione contrasta con l'art 1, comma 10, lettera mm) del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020 che
disciplina la materia e - nella parte in cui demanda a «eventuali
prescrizioni ulteriori fissate dal Presidente della regione, di
concerto con l'assessore regionale competente alla mobilità e ai
trasporti» - non rispetta le disposizioni di cui all'art. 3, comma 1,
del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e all'art. 1, commi 16 e
16-bis del decreto-legge n. 33 del 2020, che permettono alle regioni
di introdurre soltanto misure più restrittive nelle more
dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
(adottati ai sensi degli articoli 1 e 2 del decreto-legge n. 19 del
2020) o ampliative ma nei soli casi e con i criteri previsti dai
citati decreti e previa intesa con il Ministro della salute;
12) l'art. 2, comma 21, laddove dispone che «in relazione
alle misure previste dalla presente legge i sindaci, nell'ambito
delle proprie competenze, possono adottare misure ulteriori e più
restrittive, in ragione delle situazioni di rischio rilevate. I
sindaci individuano nel territorio di loro competenza i luoghi di
potenziali assembramenti e predispongono adeguate misure per
evitarli». La formulazione della disposizione appare eccessivamente
generica e suscettibile di essere interpretata nel senso della
attribuzione ai sindaci di un generale potere di deroga della
normativa, statale e regionale, in materia di contenimento del
contagio da COVID-19, in contrasto con quanto previsto, in
particolare, dall'art. 3 del decreto-legge n. 19/2020. Una siffatta
lettura del testo condurrebbe a ritenerne la illegittimità per
violazione:
della competenza statale in materia di profilassi
internazionale e di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettere m) e q), e
terzo comma della Costituzione;
dei principi di sussidiarietà e adeguatezza di cui
all'art. 118, primo comma della Costituzione;
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni.
Considerato che, a fronte della cennata competenza esclusiva
dello Stato in materia di profilassi internazionale, l'autonomia
speciale della Regione Valle d'Aosta in materia sanitaria deve
considerarsi cedevole (cfr. Corte costituzionale, 15 dicembre 2016,
n. 270), il potere d'intervento dei sindaci non può che essere
circoscritto all'ambito loro assegnato dalla vigente normativa
nazionale, compatibilmente con le specifiche disposizioni eccezionali
dettate per l'emergenza epidemiologica da COVID-19;
13) il comma 22 dell'art. 2, - stabilendo che «(q)ualora a
livello nazionale siano previste mitigazioni delle misure di
contrasto alla diffusione del virus, queste possono essere recepite
con ordinanza del presidente della regione» - e l'art. 4, rubricato
«Gestione dell'emergenza sul territorio regionale», introducono un
sistema di gestione dell'epidemia parallelo a quello delineato dalle
norme statali, e pertanto, contrastano con gli articoli 1, 2 e 3 del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e art. 1, commi 16 e 16-bis del
decreto-legge n. 33 del 2020, che - come si è visto - permettono
alle regioni di introdurre soltanto misure più restrittive nelle
more dell'adozione dei decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri (adottati ai sensi degli articoli 1 e 2 del decreto-legge n.
19 del 2020) o ampliative ma nei soli casi e con i criteri previsti
dai citati decreti e previa intesa con il Ministro della salute;
14) l'art. 2, comma 24, che attribuisce al presidente della
regione, in caso di necessità inerenti l'andamento dell'emergenza
sanitaria, la competenza a sospendere le attività di cui ai commi da
11 a 19 del medesimo articolo e tra queste sono ricomprese sia lo
svolgimento dell'attività degli impianti a fune (comma 16), sia lo
svolgimento degli esami di idoneità per la patente di guida teorici
e pratici (comma 19) di cui all'art. 121 del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285. Al riguardo, va evidenziato che l'art. 1, comma
10, lettera s) del citato decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 3 dicembre 2020 disciplina l'espletamento delle prove
teoriche e pratiche da parte degli uffici della motorizzazione civile
e delle autoscuole per il conseguimento e la revisione delle patenti
di guida, consentendole. Il successivo art. 3, comma 4, lettera l)
del suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
prevede la sospensione esclusivamente delle prove di verifica delle
capacità e dei comportamenti (prove pratiche) e non anche di quelle
teoriche per il conseguimento delle patenti di categoria B, B96 e BE
nelle aree caratterizzate da uno scenario di massima gravità e da un
livello di rischio alto (zone rosse). Tale disposizione, in maniera
difforme dalla regolamentazione delle attività stabilite dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 dicembre 2020,
consente lo svolgimento degli esami sia pure «nel rispetto delle
distanze di sicurezza interpersonali di almeno un nzetro e previa
copertura di naso e bocca» (comma 19 dell'art. 2 della legge
regionale in esame), demandando al presidente della regione
l'adozione di eventuale provvedimenti di sospensione delle attività,
in caso di necessità inerenti all'andamento dell'emergenza
sanitaria;
15) L'art. 2, comma 25, che prevede che «le procedure
concorsuali pubbliche e private si svolgono qualora sia possibile
garantire la distanza di sicurezza interpersonale di abneno un metro
e con obbligo di coprirsi naso e bocca». La disposizione si pone in
contrasto con la disposizione dell'art. 1, comma 10, lettera z) del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3 dicembre 2020, la
quale dispone che «(e') sospeso lo svolgimento delle prove
preselettive e scritte delle procedure concorsuali pubbliche e
private e di quelle di abilitazione all'esercizio delle professioni,
a esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati sia
effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero in modalità
telematica, nonchè ad esclusione dei concorsi per il personale del
servizio sanitario nazionale, ivi compresi, ove richiesti, gli esami
di Stato e di abilitazione all'esercizio della professione di medico
chirurgo e di quelli per il personale della protezione civile, ferma
restando l'osservanza delle disposizioni di cui alla direttiva del
Ministro per la pubblica amministrazione n. 1 del 25 febbraio 2020 e
degli ulteriori aggiornamenti. Resta ferma la possibilità per le
commissioni di procedere alla correzione delle prove scritte con
collegamento da remoto».
2) Violazione dell'art. 25, comma secondo, della Costituzione.
L'art. 2, comma 23, della legge regionale stabilisce che «il
mancato rispetto delle misure di cui alla presente legge è
sanzionato secondo quanto previsto dall'art. 4 del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19 (Misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19)».
Il citato art. 4 del decreto-legge n. 19 del 2020 presenta una
formulazione composita, atteso che contempla sia sanzioni
amministrative pecuniarie (comma 1), sia sanzioni accessorie (comma
2: chiusura dell'esercizio o dell'attività commerciale), sia misure
a carattere precauzionale (comma 4: chiusura dell'esercizio
commerciale nell'immediatezza dell'accertamento). Al comma 8 è,
altresì, prevista la depenalizzazione di fattispecie prima
considerate reato.
La legge regionale avrebbe, dunque, dovuto perimetrare con
sufficiente determinatezza l'ambito delle condotte sanzionate,
individuando specificatamente le disposizioni della legge regionale,
la cui violazione comporta l'applicazione delle sanzioni, a loro
volta individuate, secondo l'esatta tipologia.
Pertanto, la disposizione regionale in esame appare in contrasto
- oltre che i parametri di costituzionalità già indicati nel
superiore mezzo di ricorso - anche con il principio di legalità di
cui all'art. 1 della legge n. 689/1981, con violazione dell'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, pacificamente applicabile alla
materia dell'illecito amministrativo (cfr. Corte costituzionale, 7
giugno 2018, n. 121; Cassazione Civ., Sez. II, 25 febbraio 2020, n.
4962);
3) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera h) violazione
della potestà esclusiva statale nella materia «ordine pubblico e
sicurezza» l'art. 3, comma 1, lettera a), della legge regionale
impugnata interferisce con la materia «ordine pubblico e sicurezza»,
riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera h) della Costituzione.
In virtù della cennata disposizione è, infatti, costituita, con
decreto del presidente della regione, una «Unità di supporto e
coordinamento per l'emergenza COVID-19», cui spetta, tra gli altri,
il compito di «promuovere il migliore raccordo e le migliori sinergie
tra tutti i soggetti interni ed esterni alla regione, quali gli enti
locali, le Forze dell'Ordine ed eventuali portatori di interessi».
Sul punto si osserva che, a norma dell'art. 44 dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta, di cui alla legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4, spetta al presidente della regione, per
delegazione del Governo della Repubblica, provvedere «al mantenimento
dell'ordine pubblico, secondo le disposizioni del Governo, verso il
quale è responsabile, mediante reparti di polizia dello Stato e di
polizia locale». È il presidente della regione, infatti, in qualità
di Autorità provinciale di pubblica sicurezza, a coordinare ai sensi
dell'articolo della legge 1° aprile 1981, n. 121, l'operato delle
Forze di polizia, avvalendosi del Comitato provinciale per l'ordine e
la sicurezza pubblica.
Con tale disposizione si andrebbe a incidere sulle competenze
riservate in via esclusiva al presidente della regione, atteso che il
compito di promuovere il raccordo e le sinergie con le Forze
dell'ordine verrebbe a essere posto in capo alla summenzionata Unità
di supporto e coordinamento.

Istanza di sospensione

Quanto ai fondamento del ricorso, si rinvia alle superiori
considerazioni, che descrivono l'introduzione di misure ampliative e
derogatorie rispetto al quadro regolatorio nazionale, in un contesto
di grave e preoccupante innalzamento della curva del contagio, con
inevitabile rischio di esternalità negative per l'intero sistema
sanitario nazionale.
Le esigenze cautelari emergono, con particolare urgenza, ove si
consideri che le disposizioni della legge regionale incidono
immediatamente e direttamente su interessi fondamentali, creando un
evidente pericolo di pregiudizio grave e irreparabile per i diritti
dei cittadini, oltre che per l'ordinamento giuridico della
Repubblica: rischi, questi, al ricorrere dei quali l'art. 35 della
legge n. 87 del 1953 giustifica l'esercizio, da parte della Corte,
del pur eccezionale potere di sospensione cautelare degli effetti
della legge.
La legge regionale della Valle d'Aosta n. 11 del 2020 sta già
attualmente determinando gravi rischi per la salute pubblica -
facendo sì che, nella regione, trovino applicazione misure di
contenimento della pandemia diverse e più lievi di quella stabilite
dello Stato (cui, invece, spetta inequivocabilmente di stabilirle, in
forza dei richiamati titoli competenziali) - e ancor più gravi è
suscettibile di determinarne, nella misura in cui le disposizioni da
essa previste sono idonee a fare da argine all'applicazione di nuove
misure statali che si rendessero necessarie nei prossimi giorni o
nelle prossime settimane e che fossero introdotte con nuovi decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri o ordinanze ministeriali
ovvero anche con legge statale.
Si consideri, al riguardo, che in base a una prima - e sia pur
controvertibile - lettura del giudice amministrativo, la perdurante
efficacia della legge regionale, ove questa non sia sospesa dalla
Corte, preclude la tutela cautelare, quanto meno nella forma urgente
e monocratica prevista dall'art. 56 del codice del processo
amministrativo, anche nei confronti degli atti attuativi della legge
regionale (a meno che le autorità valdostane non vadano addirittura
oltre quanto consentito dalla legge regionale).
Ci si riferisce al recentissimo decreto del Presidente del
Tribunale amministrativo regionale per la Valle d'Aosta, n. 41 del 18
dicembre 2020, che ha appunto respinto una domanda di tutela
cautelare urgente avverso l'ordinanza n. 552/2020 del Presidente
della Valle d'Aosta, con le seguenti motivazioni:
«(...) Atteso che, in caso di ricorso alla Corte
costituzionale, non fa difetto un rimedio cautelare esperibile in
quella sede;
Atteso che l'ordinanza impugnata prescrive limitazioni più
stringenti della normativa, verosimilmente di dubbia
costituzionalità, di fatto in vigore nella regione;
Atteso il rischio che la sospensione dell'ordinanza gravata
ripristini la più ampia e liberale disciplina dettata dalla
menzionata legge;
Atteso, infine, che un'eccessiva instabilità di disposizioni in
ordine a minute attività di bar e ristoranti cagionerebbe non solo
negli esercenti ma anche nella cittadinanza situazioni di crescente
sconcerto e disordine nelle quotidiane attività per un periodo del
resto brevissimo;
Si reputa non sussistente il presupposto dell'art. 56 c.p.a.
nella presente vicenda processuale».
Si vede, quindi, come lo strumento della legge regionale consenta
- soprattutto in ragione dei tempi minimi di risposta che richiedono
i rimedi giurisdizionali, anche avverso gli atti attuativi della
legge - che misure derogatorie e meno rigorose di quelle nazionali
conservino efficacia per periodi anche non brevissimi, e comunque
certamente idonei a incidere sull'andamento dell'epidemia.
Eventualità, questa, che - nell'assenza di un'efficace e pronta
risposta - rischia inoltre di suscitare analoghe iniziative anche da
parte di altre regioni, con inevitabile pregiudizio, come detto, per
l'integrità dell'ordinamento giuridico della Repubblica e ancor
maggiore pericolo di danno alla salute pubblica.

P. Q. M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità della legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta n. 11 del 2020, previa sospensione in via
urgente della sua efficacia.
Si produrrà copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 18 dicembre 2020, con l'allegata relazione.
Roma, 21 dicembre 2020

Gli Avvocati dello Stato: Colelli - Fiorentino - Galluzzo