1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 17-9-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 680 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 31 gennaio 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 agosto 2003) dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra 2 DM S.a.s. di Abrusca Clara &amp; C. e Comune di Roma Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di difesa, sulla funzione giurisdizionale esercitata dai giudici ordinari, sui principi relativi al giusto processo e sul principio di tutela giurisdizionale. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113. (003C0982) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 17-9-2003)

IL TRIBUNALE

Nella causa civile di primo grado iscritta al n. 7462 del ruolo
generale dell'anno 2001, vertente fra 2 DM S.a.s. di Abrusca Clara &amp;
C., in persona del suo legale rappresentante pro tempore sig.
Marcello De Dominicis, elettivamente domiciliata in Roma alla via
Vito Artale n. 7 presso lo studio dell'avv. Nicolino Sciarra, che la
rappresenta e difende per procura a margine dell'atto di citazione
(attore); e Comune di Roma, in persona del commissario straordinario
legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma
alla via del Tempio di Giove n. 21 presso gli uffici dell'Avvocatura
comunale, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Marzolo per
procura generale alle liti per atto notaio Giancarlo Mazza di Roma
del 1° febbraio 2001, rep. 47781 (convenuto); avente per oggetto:
risarcimento del danno da attività illegittima della P.A., ha
pronunciato la seguente ordinanza.
1. - Con atto di citazione notificato in data 26 gennaio 2001 la
società attrice - premesso di essere proprietaria di un locale a
destinazione negozio, sito in Acilia alla via Francesca Lugali n. 72,
acquistato dalla società costruttrice Poggio Verde 89 S.r.l., che lo
aveva realizzato a seguito di rilascio di regolare concessione
edilizia e di versamento degli oneri per le opere di urbanizzazione
primaria e secondaria - espone di aver richiesto al Comune di Roma, e
in più occasioni sollecitato, l'allaccio dell'immobile alla rete
fognaria; avendo avuto le sue istanze esito negativo e non essendo
stata, di conseguenza, autorizzata «l'abitabilità [rectius:
l'agibilità, n.d.e.] dell'edificio», chiede la condanna del Comune
di Roma al risarcimento del danno, consistente nell'impossibilità di
fatto di «utilizzare e commercializzare» l'immobile.
Il convenuto, dopo aver genericamente contestato la domanda
avversaria, con memoria ex art. 183, quinto comma, c.p.c. eccepisce
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, poichè,
trattandosi di controversia afferente la materia urbanistica (diniego
di allaccio in fognatura e omesso rilascio del certificato di
agibilita), sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo al sensi degli artt. 34 e 35 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 80.
Acquisita la documentazione prodotta dalle parti, la causa è
stata trattenuta per la decisione. Nella comparsa conclusionale parte
attrice sollecita l'incidente di costituzionalità dell'art. 34
d.lgs. n. 80/1998 per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 100, 103,
111 e l 13 Cost., peraltro senza alcuna indicazione delle ragioni
poste a sostegno dell'eccezione.
2. - La controversia ha ad oggetto una richiesta di risarcimento
dei danni asseritamente derivati dall'illegittimo esercizio di
pubblici poteri in materia di urbanistica ed edilizia. Invero, posto
che l'attrice si duole del diniego di fruire della rete fognaria
comunale non come preclusione all'accesso al relativo servizio
pubblico, bensì come presupposto del mancato rilascio del
certificato di agibilità del suo immobile, la riconducibilità della
domanda alla materia urbanistica ed edilizia si desume da un duplice
ordine di considerazioni. Da un lato, l'allaccio di un edificio alla
pubblica fognatura incide non solo sulla salubrità e sull'igiene
della costruzione (aspetti che vengono in rilievo all'atto del
rilascio del certificato di agibilita': art. 221 regio decreto 27
luglio 1934, n. 1265), ma anche sulla conformità della costruzione
stessa al progetto approvato e alle eventuali prescrizioni imposte
con la concessione edilizia: dall'altro, com'è noto al soggetto che
effettua attività edilizia è imposto l'assolvimento degli oneri di
urbanizzazione, tra i quali figura proprio quello relativo a
interventi di realizzazione della rete fognaria (art. 4 legge 29
settembre 1964, n. 847).
Ciò posto, l'eccezione di carenza di giurisdizione del giudice
ordinario, sollevata dal convenuto, appare fondata, in quanto secondo
le nuove previsioni normative in materia di riparto delle
giurisdizioni dovrebbe essere il giudice amministrativo, in sede di
giurisdizione esclusiva, a conoscere della controversia in esame.
Invero, l'art. 34 d.lgs. 80/1998, nel testo sostituito dall'art. 7
legge n. 205/00, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto «gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia»
(comma 1), precisando che «agli effetti del presente decreto, la
materia urbanistica concerne tutti gli aspetti del territorio» (comma
2).
Secondo la definizione c.d. allargata che tende a prevalere nella
giurisprudenza (v. Cass. 15641/01; 8506/01; 494/SU/00), la materia
urbanistica non si esaurisce nell'aspetto normativo della disciplina
dell'uso del territorio (id est pianificazione territoriale mediante
l'adozione della strumentazione urbanistica), ma comprende anche il
momento gestionale, vale a dire l'attuazione concreta delle scelte
pianificate attraverso la loro realizzazione, anche mediante semplici
comportamenti, restando esclusa la sola concreta attività
edificatoria, costituente materia edilizia. La presente controversia,
nella quale si discute dei pretesi danni derivati dall'inerzia della
P.A. nel momento c.d. gestionale dell'uso del territorio, rientra
dunque a pieno titolo fra quelle in materia urbanistica ed appartiene
perciò alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
comprensiva della tutela risarcitoria ex art. 35, primo comma, d.lgs.
n. 80/1998. Il risultato non cambia neppure qualora si consideri che
la controversia sia riferibile non tanto al momento gestionale quanto
all'attività edificatoria in senso stretto, poichè in tal caso
verrebbe in considerazione la materia edilizia.
Si dubita però della conformità a Costituzione della norma
(artt. 34, primo comma, d.lgs. n. 80/1998 nel testo sostituito
dall'art. 7 legge n. 205/00) che tale giurisdizione esclusiva prevede
e della quale si dovrebbe fare applicazione nel presente giudizio. Da
qui la rilevanza della questione di legittimità costituzionale, che
si ritiene di sollevare ex officio a prescindere dalla generica
richiesta di parte attrice, atteso che il suo eventuale accoglimento,
radicando la giurisdizione del giudice ordinario adito (il quale è
il giudice del risarcimento del danno derivante dalla lesione di un
interesse rilevante per l'ordinamento, quando non si tratti di
materia espressamente attribuita alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, implicante la tutela risarcitoria: Cass.
5125/02; 2624/02; 15939/01; 15139/01; 10979/01), comporterebbe la
valutazione del merito della controversia, mentre il rigetto
determinerebbe l'epilogo del giudizio con una pronuncia di difetto di
giurisdizione.
3. - Riguardo la non manifesta infondatezza della questione, si
dubita della legittimità della norma richiamata in relazione agli
artt. 3, 24, 102, 103, 111 e l 13 Cost., sotto plurimi profili come
di seguito esposto in dettaglio.
In linea generale si osserva che l'estensione della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo a «blocchi di materie» (tale è
il principio seguito dal legislatore nel 1998 e riproposto con la
legge n. 205/00) comporta l'abbandono del tradizionale criterio di
riparto delle giurisdizioni, tuttora vigente, delineato nella Carta
costituzionale e la contestuale instaurazione di un sistema di
attribuzione della competenza giurisdizionale scarsamente razionale
per diversi aspetti, foriero di contrasti interpretativi che non
potranno essere sanati e ingiustificatamente squilibrato a favore
della P.A., che viene così ad avere un «suo» giudice.
4. - Contrasto con gli artt. 102, primo comma, 103, primo comma,
e 113, primo comma, Cost.
È opinione largamente condivisa che la Costituzione del 1948
abbia recepito il sistema di tutela giurisdizionale del privato nei
confronti della P.A. disciplinato dalla legislazione previgente, in
particolare dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E e dal r.d. 26
giugno 1924, n. 1054, fondato sulla nota dicotomia diritto soggettivo
- interesse legittimo, alla quale corrisponde quella giudice
ordinario - giudice amministrativo. Invero, l'art. 102, primo comma,
stabilisce che «la funzione giurisdizionale è esercitata da
magistrati ordinari»; nell'art. 113, primo comma, viene affermato il
principio fondamentale secondo cui «contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa»; l'art. 103, primo comma,
attribuisce infine al giudice amministrativo «giurisdizione per la
tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei
diritti soggettivi». È dunque chiaro che nel sistema delineato dal
costituente il giudice ordinario è il giudice dei diritti; la sua
giurisdizione viene meno solo nei limitati casi in cui la legge
attribuisce la cognizione al giudice amministrativo di talune
specifiche controversie. La ragione di tale estensione della
giurisdizione amministrativa, di regola avente ad oggetto gli
interessi legittimi, è notoriamente stata individuata
nell'intreccio, in particolari tipologie di controversie (fra le
quali si ricordano quelle attinenti il rapporto di pubblico impiego e
quelle riguardanti i rapporti concessori), di posizioni giuridiche
riconducibili tanto al diritto soggettivo quanto all'interesse
legittimo, sicchè, divenendo arduo se non impossibile individuare
con certezza il giudice munito di giurisdizione, si preferisce
concentrare l'intera materia dinanzi ad un solo giudice.
Tale modello costituzionale di ripartizione della giurisdizione
non risulta essere stato nè abrogato in favore di altro nè
tantomeno modificato. È in relazione ad esso e nel suo pieno
rispetto, perciò, che il legislatore ordinario può innovare
l'ordinamento giuridico. Al riguardo, non si può non ricordare che
la più recente legislazione ha esteso la giurisdizione esclusiva,
originariamente delimitata a poche e ben definite controversie (v.
art. 7, secondo comma, legge 6 dicembre 1971, n. 1034; art. 16 legge
28 gennaio 1977, n. 10), a una serie di materie prescindendo, ma non
del tutto, dalla qualificazione giuridica della situazione vantata
nei confronti della P.A. (a titolo di esempio si ricordano: l'art.
11, comma quinto, legge n. 241/1990 sugli accordi con la P.A.
sostitutivi di provvedimenti; l'art. 33 legge n. 287/1990 e l'art. 7
d.lgs. n. 74/1992 - come modificato dall'art. 5, comma undicesimo,
d.lgs. n. 67/00 - sui provvedimenti dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, in particolare in materia di pubblicità
ingannevole; l'art. 6, comma diciannovesimo, legge n. 537/1993 - come
modificato dall'art. 44 legge n. 724/1994 - sui contratti per la
fornitura di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni; l'art. 4,
comma settimo, legge n. 109/1994 - come modificato dall'art. 9, comma
nono, legge n. 415/1998 - sui provvedimenti dell'Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici; l'art. 2, comma venticinquesimo, legge
n. 481/1995 sui provvedimenti delle Autorità per i servizi di
pubblica utilità; l'art. 1, comma ventiseiesimo, legge n. 249/1997
sui provvedimenti dell'Autorità per le telecomunicazioni). Infatti,
anche in tale produzione legislativa non sembra obliterata la
fondamentale funzione del giudice ordinario quale giudice dei
diritti: invero, l'art. 33, comma secondo, legge n. 287/1990 gli
attribuisce la giurisdizione sulle azioni di nullità e di
risarcimento del danno derivanti dalla violazione delle norme di
settore; l'art. 7, comma tredicesimo, legge n. 74/1992 - nel testo
modificato dall'art. 5 d.lgs. n. 67/00 - fa salva la giurisdizione
ordinaria in materia di concorrenza sleale. Ed anche nell'ambito
delle altre ipotesi di giurisdizione esclusiva appena richiamate,
relative all'impugnazione dei provvedimenti emessi dalle Autorità
indipendenti, non mancano casi in cui è sancita la giurisdizione del
giudice ordinario (v. art. 29 legge n. 675/1996 in materia di
protezione dei dati personali), a dimostrazione del fatto che nè la
natura amministrativa dell'Autorità nè la struttura impugnatoria
del giudizio costituiscono ragioni imprescindibili per attribuire la
giurisdizione al giudice amministrativo. Con riguardo alle
impugnazioni dei provvedimenti sanzionatori di tali Autorità,
peraltro, è da segnalare il vulnus arrecato al sistema disciplinato
dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, che, in applicazione della
previsione di cui all'art. 113, ultimo comma, Cost., secondo cui «la
legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli
atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti
previsti dalla legge stessa», individua nel giudice ordinario il
giudice dell'opposizione.
La legge n. 205/00, invece, risponde ad un criterio affatto
diverso: la controversia spetta alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in ragione della sua rilevanza pubblicistica,
che sussiste non solo e non tanto quando una delle parti sia una
P.A., ma quando vi sia esercizio di una funzione amministrativa,
anche da parte di un soggetto privato (c.d. organo indiretto). Ed
infatti, l'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, nel testo modificato
dall'art. 7 legge n. 205/00, attribuisce alla giurisdizione esclusiva
amministrativa le controversie in materia urbanistica ed edilizia
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti non
solo delle pubbliche amministrazioni, ma anche «dei soggetti alle
stesse equiparati». Tutto questo a prescindere dalla compresenza di
situazioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo nella
controversia: anzi, in quelle risarcitorie in materia di urbanistica
o di edilizia, come quella in esame, nessun dubbio può esservi in
ordine al fatto che la posizione giuridica in discussione sia proprio
quella del diritto soggettivo all'integrità patrimoniale. Non vale a
superare i dubbi di legittimità costituzionale appena espressi la
tesi secondo cui l'art. 103, primo comma, Cost. avrebbe attribuito al
legislatore il potere di assegnare direttamente al giudice
amministrativo la cognizione delle controversie nelle quali si fa
questione di diritti soggettivi, senza che gli stessi coesistano con
situazioni di interesse legittimo. Invero, siffatto potere ha un
carattere indubbiamente eccezionale («in particolari materie indicate
dalla legge, anche dei diritti soggettivi»), rispetto alla regola
costituita dall'individuazione nel giudice ordinario del giudice dei
diritti per tutti i soggetti dell'ordinamento, compresa la P.A.
Attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione su intere
materie, spesso anche di incerta identificazione (con la conseguenza
di aprire il varco ad interpretazioni sempre più estensive),
equivale a capovolgere il rapporto fra regola ed eccezione.
L'abbandono del criterio sotteso alla previsione costituzionale
non potrebbe dunque essere più chiaro. Ma se il sistema
costituzionale di riferimento è (ancora) quello fondato sulla netta
distinzione diritti - interessi e sulle «particolari materie» nelle
quali far operare la giurisdizione esclusiva (come già ricordato
tali materie sono individuabili attraverso l'inscindibile coesistenza
di diritti e interessi nelle controversie che ad esse si
riferiscono), forte è il dubbio che il legislatore ordinario abbia
violato la legge fondamentale.
Riprova di questa affermazione è offerta dall'avvenuta
presentazione, il 28 novembre 2000, della proposta di legge
costituzionale C. 7645, il cui art. 1 riscrive l'art. 103, primo
comma, Cost. stabilendo, fra l'altro, che «... la giurisdizione
amministrativa ha ad oggetto le controversie con la pubblica
amministrazione nelle materie indicate dalla legge. È riservata, in
ogni caso, giurisdizione amministrativa la cognizione delle
controversie riguardanti l'esercizio di poteri amministrativi». Nella
relazione illustrativa si legge che, sfumata la modifica della parte
seconda della Costituzione proposta dalla Commissione bicamerale per
le riforme istituzionali, che prevedeva di affidare ai giudici
amministrativi la giurisdizione «sulla base di materie omogenee
indicate dalla legge, riguardanti l'esercizio di pubblici poteri», ed
entrata nel frattempo in vigore la legge n. 205/00, «che esprime una
decisa volontà del Parlamento nel senso indicato, si rende perciò
necessario riprendere la modifica degli articoli della Costituzione
che disciplinano il riparto delle giurisdizioni». Per i fini che
interessano in questa sede, è irrilevante la circostanza che,
decaduta questa proposta di legge costituzionale per fine legislatura
ed eletto il nuovo Parlamento, non ne risulti presentata una nuova di
analogo contenuto: il valore lato sensu confessorio del contrasto
della legge n. 205/00 con la Costituzione resta immutato.
5. - Sul contrasto con gli artt. 102, secondo comma, e 3, primo
comma, Cost.
La giurisdizione esclusiva ha trovato giustificazione anche nel
particolare grado di peculiarità della controversia nella quale è
parte la P.A.: rilievo, questo, in diretta correlazione con la tesi,
da alcuni sostenuta, dell'esistenza di un principio costituzionale
della pluralità delle giurisdizioni.
A parte la condivisibilità e la fondatezza di simile tesi
(recenti, non isolati contributi dottrinari tendono infatti a
superarla in favore dell'istituzione di una giurisdizione unica), il
grado di peculiarità idoneo a fondare la giurisdizione esclusiva è
sempre stato identificato nella rilevanza pubblicistica degli
interessi dedotti nella controversia e nell'applicazione di una
normativa speciale, di natura amministrativa, derogatoria del diritto
comune. Quando però la controversia ha ad oggetto la dedotta lesione
di una situazione giuridica avente la consistenza del diritto
soggettivo, ad esempio perchè la P.A. ha agito iure privatorum
ovvero ha compiuto un'attività asseritamente illecita, come nel caso
all'esame del giudice rimettente, non c'è peculiarità di sorta che
possa fondare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In una simile controversia dovranno infatti applicarsi le note
categorie giuridiche del danno ingiusto, del nesso di causalità,
della colpevolezza: nulla di più lontano dalla specialità della
normativa amministrativa e, al contempo, di più tipica espressione
del diritto civile. Secondo i parametri costituzionali richiamati al
precedente punto 4 la controversia deve essere attribuita alla
giurisdizione ordinaria. Solo una «decisa volonta» del legislatore di
fare del giudice amministrativo il giudice (naturale) della P.A.,
giustifica l'attribuzione alla sua giurisdizione esclusiva di materie
aventi una pretesa rilevanza pubblicistica.
Se cosi è, non pare possa dubitarsi della violazione del divieto
di istituire giudici speciali, sancito dall'art. 102, secondo comma,
Cost., anche perchè, nel quadro delineato dalla Costituzione, il
giudice amministrativo è «organo... di tutela della giustizia
nell'amministrazione» (art. 100, primo comma) e non
dell'amministrazione.
La stessa composizione del giudice amministrativo, inoltre,
contribuisce non poco ad alimentare il dubbio sulla natura di giudice
speciale, costituito appositamente per la P.A. Va rilevato in
proposito che la legge 27 aprile 1982, n. 186, sull'ordinamento della
giurisdizione amministrativa prevede: a) il conferimento dei posti
nella qualifica di Consigliere di Stato «in ragione di un quarto ...
a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri... con decreto del
Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei
ministri» (art. 19 n. 2); b) la nomina del Presidente del Consiglio
di Stato con decreto del Presidente della Repubblica «su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di
presidenza» (art. 22, primo comma); c) l'incarico di segretario
generale ad un Consigliere di Stato «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio di
Stato, sentito il Consiglio di presidenza» (art. 4, terzo comma); d)
l'attribuzione al Presidente del Consiglio dei ministri del potere di
esercitare «l'alta sorveglianza... su tutti i magistrati»
amministrativi (art. 31, primo comma) e di promuovere il procedimento
disciplinare (art. 33, primo comma); e) l'avvicendamento dei
magistrati del Consiglio di Stato fra sezioni consultive e sezioni
giurisdizionali fra gli obiettivi da perseguire all'atto della
composizione delle due sezioni (art. 2, primo comma); f) «lo
svolgimento di funzioni giuridico-amministrative presso le
amministrazioni dello Stato» da parte dei magistrati amministrativi,
previa deliberazione del Consiglio di presidenza (art. 13, secondo
comma, n. 8 e art. 29, terzo comma).
A tutto ciò deve aggiungersi che devolvere una controversia ad
un giudice speciale solo in funzione della natura pubblica di una
parte o di una pretesa rilevanza pubblicistica degli interessi
contesi, desunta dall'esercizio di una funzione amministrativa, anche
da parte di un soggetto privato (il che tende ad alimentare
incertezze interpretative, attesa la genericità del concetto), è
una scelta che reca in sè il rischio dell'affermazione di un diritto
speciale della P.A., conformato secondo valutazioni dell'interesse
pubblico del tutto incompatibili con la natura squisitamente
civilistica del rapporto controverso. Sorge allora il consistente
dubbio che in tal modo sia stato violato anche il principio di
uguaglianza, stante la non giustificata disparità di trattamento
riservata ai soggetti dell'ordinamento dinanzi alla giurisdizione,
perchè l'individuazione del giudice è fatta dipendere dalla
qualità soggettiva di una delle parti (la P.A.), alla quale la
Costituzione non riconosce alcun privilegio o statuto particolare,
specie quando non agisce iure imperii ovvero si rapporta ai privati
su un piano di parità. Tale disparità di trattamento è acuito
dalla mancanza di elementi normativi sicuri per identificare,
nell'attuale momento storico, il soggetto P.A., attesa la già
ricordata tendenza a valorizzare a questo fine parametri incerti ed
evanescenti quali quello dell'interesse pubblico dell'attività
svolta.
6. - Sul contrasto con gli artt. 3, 111, settimo e ottavo comma,
e 24, primo comma, Cost.
Ulteriori motivi di contrasto con fondamentali principi della
Carta costituzionale vengono in considerazione.
Il quadro normativo delineato dal legislatore del 2000 si
caratterizza per aver istituito un giudice amministrativo munito di
giurisdizione esclusiva in materie e con strumenti processuali (v.
art. 7, nella parte in cui sostituisce l'art. 35 d.lgs. n. 80/1998,
nonchè art. 8 legge n. 205/00) pressochè coincidenti con materie e
strumenti processuali da sempre appartenenti al giudice ordinario. In
sostanza è stato creato un vero e proprio doppione, con conseguente
dispersione del patrimonio delle conoscenze del giudice ordinario
nella risoluzione delle controversie ora attribuite al giudice
amministrativo. A questo proposito non appare superfluo ricordare che
la ragione per la quale il costituente decise di mantenere alcune
delle giurisdizioni speciali preesistenti fu quella di poter
continuare a fruire della specializzazione da esse maturata sino ad
allora. Ad una logica del tutto opposta appare invece ispirarsi il
legislatore del 1998 e del 2000 quando affida materie da sempre
trattate dal giudice ordinario ad un giudice che non solo ha maturato
la sua specializzazione in tutt'altro settore dello scibile
giuridico, ma che con quelle materie non ha avuto quasi mai occasione
di confrontarsi.
Quanto di utile per il cittadino e di razionale sotto il profilo
della linearità del sistema della tutela giurisdizionale vi sia in
ciò è assai arduo cogliere. L'irragionevolezza della scelta
legislativa (art. 3 Cost.) è poi esaltata dal particolare contesto
storico in cui essa è stata operata. È noto che la produzione
legislativa e gli interventi giurisprudenziali dell'ultimo decennio
hanno segnato una recessione del c.d. modello autoritativo nei
rapporti fra cittadino e P.A. a tutto vantaggio del c.d. modello
negoziale: non più un rapporto basato su atti imperativi cui si
contrappone l'interesse al corretto esercizio del potere pubblico, ma
un rapporto fondato sull'accordo con la P.A. e sull'obbligo di
quest'ultima di comportarsi secondo buona fede (a titolo di esempio
basta citare l'art. 11, legge n. 241/1990 e la notissima Cass.
500/SU/1999). L'indubbio mutamento delle coordinate di fondo di
questo rapporto ha segnato il prevalere della categoria relazionale
diritto (del cittadino) - obbligo (della P.A.), che avrebbe dovuto
portare, secondo uno sviluppo normativo coerente con i principi
costituzionali, all'espansione delle competenze del giudice
ordinario, da sempre preposto alla cognizione di controversie il cui
oggetto è costituito da siffatta categoria relazionale.
L'aver attribuito a due plessi giurisdizionali distinti,
unicamente in ragione della natura soggettiva di una delle parti in
causa, la cognizione di controversie sostanzialmente identiche, da
decidere facendo uso di poteri processuali in larghissima misura
coincidenti, ha un'ulteriore conseguenza che si connota di scarsa
razionalità. L'art. 111, settimo ed ottavo comma, Cost. stabilisce
che «contro le sentenze... pronunciat(e) dagli organi giurisdizionali
ordinari o speciali è sempre ammesso ricorso in Cassazione per
violazione di legge. Contro le decisioni del Consiglio di Stato... il
ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione». La limitazione dei casi di impugnativa delle
decisioni del giudice amministrativo alle sole questioni di
giurisdizione ha un senso se le aree di competenza dei due plessi
giurisdizionali sono sufficientemente diversificate fra loro, per cui
i contrasti interpretativi sono piuttosto rari e la funzione
nomofilattica è assicurata dall'organo di vertice di ciascuno dei
due sistemi giurisdizionali. Il quadro disegnato dal legislatore del
2000, stante la coincidenza delle materie (si pensi in particolare a
quella del diritto al risarcimento del danno). è invece destinato a
generare contrasti giurisprudenziali fra giudici ordinari e giudici
amministrativi, che non potranno avere alcuna possibilità di
composizione, poichè le pronunce del Consiglio di Stato non sono
suscettibili del ricorso per Cassazione ex art. 360 n. 3 c.p.c.
(violazione o falsa applicazione di norme di diritto), ma soltanto
per motivi attinenti alla giurisdizione. La mancanza di
ragionevolezza di tale disciplina è stata rilevata da attenta
dottrina, che pone il quesito di quale senso abbia prevedere due
diverse giurisdizioni per questioni sostanzialmente identiche (unica
differenza essendo, si ripete, solo la natura soggettiva di una delle
parti) ed auspica l'avvento di una giurisdizione unica con settori
specializzati per materie (soluzione davvero conforme a Costituzione:
art. 102, secondo comma).
Il rischio di contrasti giurisprudenziali insanabili, frutto
della creazione del mantenimento di due distinte giurisdizioni,
infine, finisce per svuotare di contenuto il diritto
costituzionalmente protetto della difesa in giudizio dei diritti e
degli interessi legittimi. Infatti, se questioni di diritto identiche
sono destinate a ricevere differenti risposte a seconda del plesso
giurisdizionale al quale esse vengono devolute, è davvero difficile
sostenere che il diritto di difesa di cui all'art. 24, primo comma,
Cost. è effettivamente assicurato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge
11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34,
primo comma, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito
dall'art. 7 legge 21 luglio 2000, n. 205, che devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia, per contrasto con gli artt. 3, 24,
102, 103, 111 e 113 Cost.;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica e alle parti.
Roma, addì 31 gennaio 2003
Il giudice: Oddi
03C0982