1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 27-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 2011
Ordinanza del 16 febbraio 2011 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Bresso Mercedes ed altra contro Regione Piemonte ed altri. Giustizia amministrativa - Giudizi in materia elettorale - Preclusione per il giudice amministrativo di accertare incidentalmente eventuali falsita' di atti del procedimento elettorale - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Eccesso di delega - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento dell'azione amministrativa - Incidenza sulle funzioni giurisdizionali - Lesione del principio di ragionevole durata del processo - Violazione del principio di tutela giurisdizionale - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 8, comma 2, 77, 126, 127, 128, 129, 130 e 131; regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2840, art. 7; regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, artt. 41 e 43; regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 28, comma 3, e 30, comma 2; legge 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 7, comma 3, ultima parte, e 8. - Costituzione artt. 24, 76 (in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69), 97, 103, 111, 113 e 117, primo comma, in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (011C0256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 27-4-2011)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza, sul ricorso numero di
registro generale n. 7579 del 2010, proposto da: Mercedes Bresso e
Luigina Staunovo Polacco, rappresentate e difese dagli avv. Nicolò
Paoletti, Enrico Piovano, Sabrina Molinar Min, Gianluigi Pellegrino,
con domicilio eletto presso Nicolò Paoletti in Roma, via Barnaba
Tortolini, 34;
Contro Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avv. Angelo
Clarizia, Luca Procacci, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia
in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
Roberto Cota;
Associazione Italiana World Wide Fund For Nature (Wwf) Onlus Ong;
Ministero dell'interno; Ufficio centrale regionale presso la
Corte di appello di Torino, Ufficio centrale circoscrizionale presso
il Tribunale di Alessandria, Ufficio centrale circoscrizionale presso
il Tribunale di Cuneo, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Asti, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Novara, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Vercelli, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Torino, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Biella, Ufficio centrale circoscrizionale presso il
Tribunale di Verbania, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Nei confronti di:
Barbara Bonino, Franco Maria Botta, Marco Botta, Angelo
Burzi, Cristiano Bussola, Daniele Cantore, Valerio Cattaneo, Fabrizio
Comba, Ugo Cavallera, Alberto Cirio, Michele Coppola, Alberto
Cortopassi, Raffaele Costa, Rosa Anna Costa, Caterina Ferrero,
Lorenzo Leardi, Angiolino Mastrullo, Augusta Montaruli, Massimiliano
Motta, Luca Pedrale, Claudia Porchietto, Roberto Ravello, Carla
Spagnuolo, Alfredo Roberto Tentoni, Pietro Francesco Toselli, Rosanna
Valle, Gian Luca Vignale, rappresentati e difesi dagli avv. Alberto
Romano, Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso Alberto Romano in
Roma, Lungotevere Sanzio, 1;
Michele Giovine e Sara Franchino, rappresentati e difesi
dall'avv. Stefano Vinti, con domicilio eletto presso Stefano Vinti in
Roma, via Emilia n. 88;
Antonello Angeleri, Mario Carossa, Roberto De Magistris,
Massimo Giordano, Federico Gregorio, Maurizio Lupi, Elena Maccanti,
Michele Marinello, Riccardo Molinari, Gianfranco Novero, Claudio
Sacchetto, Paolo Tiramani, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo
Forno, con domicilio eletto presso Segreteria Consiglio di Stato in
Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
Gianluca Bonanno, Eleonora Artesio, Fabrizio Biolè, Antonino
Boeti, Davide Bono, Andrea Buquicchio, Mauro Laus, Stefano Lepri,
Giuliana Manica, Angela Motta, Rocchino Muliere, Giovanni Negro,
Giovanna Pentenero, Roberto Placido, Tullio Ponso, Aldo Reschigna,
Gianni VVilmer Ronzani, Andrea Stara, Giacomino Taricco;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Piemonte - Torino:
Sezione I n. 03196/2010, resa tra le parti, concernente verbale
proclamazione degli eletti relativo alle elezioni per il Consiglio
Regione Piemonte 28/29 marzo 2010;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Piemonte e
di Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di Torino e
di Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di Biella e
di Ufficio centrale circoscrizionale presso il Tribunale di Verbania
e di Barbara Bonino e di Franco Maria Botta e di Marco Botta e di
Angelo Burzi e di Cristiano Bussola e di Daniele Cantore e di Valerio
Cattaneo e di Fabrizio Comba e di Ugo Cavailera e di Alberto Cirio e
di Michele Coppola e di Alberto Cortopassi e di Raffaele Costa e di
Rosa Anna Costa e di Caterina Ferrero e di Lorenzo Leardi e di
Angiolino Mastrullo e di Augusta Montaruli e di Massimiliano Motta e
di Luca Pedrale e di Claudia Porchietto e di Roberto Ravello e di
Carla Spagnuolo e di Alfredo Roberto Tentoni e di Pietro Francesco
Toselli e di Rosanna Valle e di Gian Luca Vignale e di Michele
Giovine e di Sara Franchino e di Antonello Angeleri e di Mario
Carossa e di Roberto De Magistris e di Massimo Giordano e di Federico
Gregorio e di Maurizio Lupi e di Elena Maccanti e di Michele
Marinello e di Riccardo Molinari e di Gianfranco Novero e di Claudio
Sacchetto e di Paolo Tiramani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2011 il
Cons. Roberto Chieppa e uditi per le parti gli avvocati Paoletti,
Piovano, Molinar, Pellegrino, Clarizia, Procacci, 1'avv. dello Stato
Meloncelli, Romano, Forno e Barbieri, su delega dell'avv. Vinti;

F a t t o e d i r i t t o

1. Mercedes Bresso, in proprio e n. q. di candidato presidente
della coalizione di centro sinistra alle elezioni regionali del
Piemonte del 28/29 marzo 2010 e di candidata capolista del listino
regionale «Uniti per Bresso» e Luigina Staunovo Polacco, in proprio e
n. q. di coordinatrice del partito «Pensionati e invalidi»,
impugnavano - con ricorso e successivo atto di motivi aggiunti -
l'atto di proclamazione degli eletti adottato in esito alle elezioni
del Consiglio regionale e del Presidente della giunta regionale del
Piemonte, celebratesi nei giorni 28 e 29 marzo 2010, nonchè i
provvedimenti di ammissione della lista «Pensionati per Cota»
collegata con il candidato alla carica di Presidente della giunta
regionale Roberto Cota.
Le ricorrenti deducevano la falsità delle dichiarazioni di
accettazione delle candidature alla carica di consigliere regionale e
delle relative sottoscrizioni della lista «Pensionati per Cota».
Secondo le ricorrenti sarebbero state false, oltre che le
sottoscrizioni di accettazione delle candidature, anche le
attestazioni di autenticazione effettuate da vari consiglieri
comunali, che avrebbero (falsamente) attestato di aver autenticato le
sottoscrizioni nel comune nel quale rivestono la carica di
consigliere.
Con il ricorso veniva chiesto - in via principale - che il
giudice amministrativo accertasse autonomamente i fatti penalmente
rilevanti emersi, dichiarando l'illegittimità della ammissione della
lista «Pensionati per Cota», che aveva raccolto un numero di voti
(oltre 27.000), superiore alla differenza tra la coalizione vincente
e quella di centro sinistra (differenza pari a 9.372 voti).
In via subordinata, le ricorrenti formulavano espressa riserva di
querela di falso nel termine eventualmente assegnato dal T.a.r.
Con sentenza 6 agosto 2010 n. 3196 il T.a.r. Piemonte, dopo aver
respinto una serie di eccezioni preliminari e aver ritenuto
ammissibile il ricorso, riteneva priva di fondamento la tesi avanzata
in via principale circa la possibilità di diretto accertamento delle
dedotte falsità da parte del giudice amministrativo e assegnava alla
parte ricorrente il termine di sessanta giorni dalla data di
comunicazione o notificazione, se anteriore, della sentenza per
consentire la proposizione, dinanzi al competente tribunale, della
querela di falso, relativamente all'autenticità delle dichiarazioni
di accettazione delle candidature della lista «Pensionati per Cota»,
e delle autenticazioni delle relative sottoscrizioni, ai sensi
dell'art. 41 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 e degli artt. 221 e ss.
c.p.c.
Mercedes Bresso e Luigina Staunovo Polacco hanno proposto ricorso
in appello avverso tale sentenza, chiedendo l'accoglimento della
propria originaria domanda principale al fine dell'accertamento
diretto da parte del g.a. della falsità dei predetti atti.
Secondo le appellanti, la documentazione probatoria prodotta
dimostrerebbe in modo in equivoco che sono state falsificate le firme
apposte sui moduli di presentazione dei candidati e che i consiglieri
comunali che hanno autenticato le firme non erano neppure nei comuni,
sede di esercizio delle loro funzioni.
Alcuno ostacolo vi sarebbe per accertare nel processo
amministrativo tali falsità con i conseguenti effetti sull'esito
della competizione elettorale.
La Regione Piemonte si è costituita in giudizio, chiedendo la
reiezione del ricorso ed eccependone in via preliminare
l'inammissibilità per essere stato proposto avverso una decisione
del T.a.r. meramente istruttoria.
Alcuni dei soggetti contro interessati, indicati in epigrafe, si
sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso in
appello o la declaratoria della sua inammissibilità.
Michele Giovine, eletto consigliere regionale nella lista
«Pensionati per Cota» e Sara Franchino, candidata della stessa lista,
si sono costituiti proponendo due autonomi ricorsi in appello
incidentale, aventi ad oggetto una serie di questioni.
Il Ministero dell'interno e gli uffici elettorali anche si sono
costituiti in giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato.
All'udienza pubblica del 19 ottobre 2010 il ricorso è stato
discusso e con ordinanza n. 364/2010 questa sezione ha «ritenuto
necessario, ai fini del decidere, disporre l'acquisizione delle prove
delle avvenute notificazioni del ricorso in appello principale e dei
ricorsi in appello incidentale, disponendo che gli appellanti
incidentali notifichino i propri ricorsi a tutte le parti, anche non
costituite, del giudizio di primo grado» e ha così ordinato «agli
appellanti principali e agli appellanti incidentali di rinnovare le
notificazioni per le quali non siano in grado di fornire la prova del
perfezionamento della notifica», riservandosi «la valutazione di ogni
ulteriore profilo, compreso l'esame dei documenti depositati dagli
appellanti principali in data odierna dopo la chiusura della
discussione, che in alcun modo possono essere presi in considerazione
dal collegio in assenza di contraddittorio».
Fornita la prova delle notificazioni, la causa è stata chiamata
per la discussione all'odierna udienza.
In sede di istanze preliminari, il collegio ha prospettato alle
parti, ai sensi dell'art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la questione
dell'inammissibilità dell'appello incidentale in quanto non firmato
dall'Avv. Vinti e firmato da avvocati che non risultano iscritti
all'albo dei Cassazionisti; al riguardo, l'avv. Piovano, difensore
delle appellanti, ha depositato documentazione estratta dal sito del
Consiglio Nazionale Forense, attestante la non iscrizione all'albo
degli avvocati abilitati presso le giurisdizioni superiori dei
difensori di Giovine e Franchino.
Richiamato il ricorso per la discussione, l'avv. Barbieri, su
delega dell'avv. Vinti, ha depositato nuovo atto di costituzione per
i signori Michele Giovine e Sara Franchino, ammettendo che l'appello
incidentale non è stato firmato da alcun avvocato abilitato davanti
alle giurisdizioni superiori e dichiarando di rimettersi su tale
questione al collegio, opponendosi alla richiesta di rinvio.
I difensori delle appellanti hanno, infatti, chiesto un rinvio
dell'udienza di discussione, fondato sulla rappresentata esigenza di
attendere l'esito della prossima udienza del procedimento penale
pendente sui medesimi fatti.
Dopo aver respinto la richiesta di rinvio, il collegio ha
prospettato alle parti, sempre ai sensi dell'art. 73, comma 3, cod.
proc. amm., che, qualora fosse fondata la tesi degli appellati, si
potrebbe valutare un dubbio di costituzionalità in ordine alle
disposizioni che impongono la sospensione del giudizio amministrativo
in caso di querela di falso e che precludono in materia elettorale al
giudice amministrativo di accertare incidentalmente eventuali
falsità di atti del procedimento elettorale.
Il collegio ha rappresentato che la questione, pur essendo già
stata accennata dagli appellanti alla scorsa udienza, è rilevabile
d'ufficio e come tale è stata indicata alle parti ex art. 73, comma
3, cod. proc. amm.
Dopo la discussione del ricorso, in cui tutte le parti hanno
dedotto anche in merito alla questione di costituzionalità, la causa
è stata trattenuta in decisione.
Con sentenza non definitiva, pronunciata in data odierna, questa
sezione ha dichiarato inammissibili i ricorsi in appello incidentale,
proposti da Michele Giovine e Sara Franchino; ha respinto le
eccezioni preliminari proposte dalle parti appellate e ha disposto la
sospensione del giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, come da separata ordinanza.
2. Il collegio ritiene che la questione di costituzionalità
della vigente disciplina, che preclude in materia elettorale al
giudice amministrativo di accertare incidentalmente eventuali
falsità di atti del procedimento elettorale, sia rilevante e non
manifestamente infondata.
Con riferimento alla rilevanza, si osserva che l'oggetto del
presente giudizio è costituito dalla contestazione da parte di
Mercedes Bresso, candidato presidente della coalizione di centro
sinistra alle elezioni regionali del Piemonte del 28/29 marzo 2010 e
candidato capolista del listino regionale «Uniti per Bresso» e di
Luigina Staunovo Polacco, coordinatrice del partito «Pensionati e
invalidi», dell'esito delle predette elezioni regionali, che sarebbe
viziato per effetto della illegittima ammissione della lista
«Pensionati per Cota», collegata con il candidato alla carica di
Presidente della giunta regionale Roberto Cota.
L'ammissione della predetta lista sarebbe viziata per effetto
della dedotta falsità delle sottoscrizioni di accettazione delle
candidature della lista «Pensionati per Cota» e del fatto che i
consiglieri comunali Michele Giovine e Carlo Giovine avrebbero
falsamente attestato di aver proceduto all'autentica delle firme nei
comuni, dove svolgono il loro servizio, mentre in quelle giornate gli
stessi non si erano mossi da Torino.
Le appellanti richiamano la documentazione probatoria acquisita
nel giudizio penale e, in particolare:
a) la perizia attestante la falsità di 18 su 19
sottoscrizioni di accettazione delle candidature della lista
«Pensionati per Gota»;
b) gli accertamenti inerenti l'attivazione delle «celle» dei
cellulari di Michele Giovine e Carlo Giovine nelle giornate in cui
gli stessi hanno attestato di aver autenticato le firme nei comuni di
Gurro e Miasino (accertamenti da cui risulterebbe la loro presenza a
Torino per l'intera giornata);
c) la contraddittorietà delle dichiarazioni rese dalle
persone candidate nella suddetta lista.
Aggiungono che già nel passato i Giovine sono stati coinvolti in
procedimenti aventi ad oggetto falsità in materia elettorale.
Con la sentenza non definitiva, pronunciata in data odierna, è
stata esclusa la fondatezza della tesi delle appellanti, secondo cui
gli atti in contestazione non sarebbero assistiti da fede
privilegiata, essendo state le firme autenticate al di fuori
dell'ambito territoriale in cui i due consiglieri svolgono le
funzioni di consiglieri comunali.
Con tale sentenza è stato ritenuto che il luogo dove è avvenuta
l'autenticazione delle firme non costituisce un elemento esterno
all'atto compiuto, ma rappresenta anzi un elemento essenziale
dell'atto, con la conseguenza che l'attestazione di data e luogo di
autenticazione delle firme rientra nel contenuto dell'atto assistito
da fede privilegiata.
Di conseguenza, non rientrando in ipotesi di nullità dell'atto,
la disciplina vigente preclude al giudice amministrativo
l'accertamento, anche incidentale, della veridicità di quanto
attestato dal pubblico ufficiale autenticante.
Infatti, ai sensi dell'art. 8, comma 2, cod. proc. amm., «restano
riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni
pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone,
salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la
risoluzione dell'incidente di falso» (la norma riproduce testualmente
i previgenti art. 7, comma 3, ultima parte della l. T.a.r. e artt.
28, comma 3 e 30, comma 2 T.U. Cons. Stato; inoltre, l'art. 8 della
stessa L. T.a.r. disponeva che «La risoluzione dell'incidente di
falso e le questioni concernenti lo stato e la capacità dei privati
individui restano di esclusiva competenza dell'autorità giudiziaria
ordinaria, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio»;
ancora prima v. l'art. 7 del r.d. n. 2840/ 1923).
L'art. 77 cod. proc. amm. disciplina, invece, la sospensione del
giudizio amministrativo in seguito alla proposizione della querela di
falso (anche in questo caso in modo analogo alle previgenti
disposizioni, di cui agli artt. 41 - 43 del r.d. n. 642/1907).
Fin dalle origini del processo amministrativo, dunque, il
legislatore ha inteso riservare al solo giudice ordinario
l'accertamento della falsità degli atti pubblici, cui l'art. 2700
c.c. riconosce fede privilegiata fino a querela di falso.
Le sopra riportate norme precludono al giudice amministrativo
anche l'accertamento incidentale della falsità dei documenti e, nel
caso di specie, risulta evidente come tali disposizioni siano di
ostacolo alla tesi delle appellanti, che hanno chiesto che fosse il
giudice amministrativo, anche tramite Ctu, ad accertare la falsità
degli atti.
È, quindi, evidente la rilevanza della questione di
costituzionalità di tali disposizioni nella parte in cui non
consentono al giudice amministrativo di accertare nelle controversie
elettorali l'eventuale falsità degli atti del procedimento
elettorale.
3. La questione non è manifestamente infondata.
Le disposizioni richiamate in precedenza appaiono porsi in
contrasto con gli articoli 24, 76, 97, 103, 111, 113 e 117 della
Costituzione.
Si deve tenere presente che la riserva al giudice ordinario dei
giudizi di accertamento della falsità di atti pubblici attraverso la
speciale procedura della querela di falso e la preclusione per il
giudice amministrativo dell'accertamento, anche solo incidentale, di
tali falsità trae origine in un periodo storico, in cui le parti del
processo amministrativo e lo stesso g.a. non avevano a disposizione
strumenti probatori idonei per siffatti accertamenti.
Tale limitazione si è progressivamente attenuata e l'evoluzione
del processo amministrativo ha condotto al riconoscimento di sempre
maggiori poteri istruttori al giudice amministrativo, soprattutto a
seguito dell'approvazione della legge n. 205/2000, che ha modificato
l'art. 44, comma 1, T.U. Cons. Stato con la previsione
dell'ammissibilità del ricorso alla Ctu (art. 16) e l'art. 35, comma
3, del d.lgs. n. 80/1998 con il riconoscimento dell'ammissibilità
nelle materie di giurisdizione esclusiva di tutti i mezzi di prova
previsti dal c.p.c., esclusi l'interrogatorio formale e il
giuramento.
Il suddetto processo evolutivo ha trovato ora pieno compimento
con l'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, i cui
artt. 63 e ss. e disciplinano i mezzi di prova, ammettendo anche
nella giurisdizione di legittimità tutti i mezzi di prova previsti
dal c.p.c., sempre con l'esclusione di interrogatorio formale e
giuramento, che mal si attagliano alla specificità del processo
amministrativo.
La attuale pienezza dei poteri istruttori del giudice
amministrativo non giustifica più la permanenza di preclusioni
soprattutto in quei giudizi, quali il contenzioso elettorale,
caratterizzati da una esigenza «rafforzata» di garantire il principio
della ragionevole durata del processo.
Nel Codice del processo amministrativo, la disciplina del rito
elettorale (artt. 126 - 132) è caratterizzata, oltre che
dall'attribuzione di pieni poteri di merito al g.a. (art. 7, comma 6
e art. 134, comma 1, lett. b), da una tempistica estremamente
serrata, diretta a garantire un processo celere, che giunga a
conclusione quando ancora gli effetti della pronuncia siano utili per
la parte vittoriosa.
Nella nuova disciplina permangono degli elementi di criticità,
connessi ad alcune limitazioni alla impugnazione degli atti
preparatori del procedimento elettorale (art. 129), anche rispetto a
quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
236/2010; tuttavia, tali aspetti non assumono rilevanza nel giudizio
in esame, instaurato prima dell'entrata in vigore del codice e in cui
ogni questione inerente la ricevibilità e ammissibilità del ricorso
di primo grado è già stata esaminata con la sentenza non
definitiva, pronunciata in data odierna.
La necessaria rapidità del giudizio elettorale trova un ostacolo
nella già descritta preclusione per il giudice amministrativo di
accertare, anche solo incidentalmente, l'eventuale falsità degli
atti del procedimento elettorale.
Tale limitazione pone dei problemi di costituzionalità in primo
luogo in riferimento agli artt. 24 e 113 Cost., in quanto la
necessaria devoluzione al giudice ordinario dell'accertamento della
falsità degli atti pubblici del procedimento elettorale comprime
fortemente l'effettività della tutela giurisdizionale.
Come affermato da Corte cost. n. 236/2010, in tali giudizi deve
essere garantita «la possibilità di una tutela giurisdizionale
efficace e tempestiva delle situazioni soggettive immediatamente
lese»; al contrario, la necessaria sospensione del giudizio
amministrativo e l'obbligo di proporre querela di falso priva il
ricorrente della possibilità di ottenere tutela non solo prima dello
svolgimento delle elezioni, ma talora addirittura prima della fine
della legislatura.
Tra tutti i precedenti a titolo di esempio si può richiamare la
vicenda esaminata dalla recente sentenza dell'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato 2 dicembre 2010, n. 3, in cui un giudizio,
attinente ad elezioni comunali svoltesi nel 2002 e sospeso a seguito
della proposizione di querela di falso (relativa sempre ad alcune
firme), è poi proseguito dopo il passaggio in giudicato della
sentenza del giudice ordinario, che ha accertato la falsità delle
sottoscrizioni, quando però ormai si era conclusa la consiliatura e
si erano da tempo svolte nuove elezioni.
Il problema che si intende sollevare non è la durata del
processo civile di accertamento del falso (che è un elemento di
fatto inidoneo ad essere valutato in un giudizio di
costituzionalita'), ma la preclusione per il giudice amministrativo
di garantire una tutela effettiva, accertando incidentalmente la
falsità di atti pubblici del procedimento elettorale.
Peraltro, tale sistema preclude in radice la possibilità di
tutela cautelare in contrasto con quanto affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 236/2010, in cui è stato
valorizzato il potere di sospensione dell'esecuzione dell'atto
amministrativo come «elemento connaturale di un sistema di tutela
giurisdizionale» (un ricorso in materia elettorale, affidato
esclusivamente a censure inerenti la falsità di atti nella
presentazione di una lista, vede oggi preclusa la tutela cautelare,
non potendo il giudice amministrativo vagliare, neanche in sede
cautelare, le denunciate falsità, rimesse alla esclusiva cognizione
del giudice ordinario).
Tale sistema contrasta anche con l'art. 111 Cost., in quanto la
necessaria sospensione del giudizio amministrativo non assicura la
ragionevole durata del processo per le ragioni appena esposte. Il
contrasto è esteso anche all'art. 117, primo comma, Cost. con
riguardo alla violazione degli artt. 6 e 13 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n.
848, i quali - come evidenziato sempre da Corte cost. n. 236/2010 -
riconoscono, tra l'altro, un diritto ad un ricorso effettivo, che è
vanificato dalla preclusione per il giudice amministrativo di
accertare, anche solo incidentalmente, la falsità degli atti
pubblici del procedimento elettorale.
Tale preclusione comprime anche la tutela degli interessi
legittimi, assicurata dal giudice amministrativo e garantita dagli
artt. 103 e 113 Cost., introducendo una limitazione della tutela,
costituzionalmente non compatibile.
Limiti alla tutela giurisdizionale finiscono poi per incidere
sullo stesso buon andamento dell'amministrazione, che cura il
procedimento elettorale e che vede accertata solo a distanza di anni
la legittimità o illegittimità del suo operato, con violazione
anche dell'art. 97 Cost., non potendo essere coerente con il
principio del buon andamento un procedimento, quale quello
elettorale, in cui anche in presenza di evidenti falsità di atti
pubblici gli organi preposti alla procedura elettorale non possono
accertare tali falsità (nè vi è alcuna possibilità di tutela
immediata, come già chiarito).
Tali dubbi di costituzionalità riguardano sia le disposizioni
del codice del processo amministrativo, sia quelle previgenti, tenuto
conto che il presente giudizio è stato instaurato prima dell'entrata
in vigore del codice e deciso in sede di appello dopo tale entrata in
vigore.
Un ultima questione di costituzionalità riguarda, invece, solo
le norme del codice del processo amministrativo e, in particolare,
gli artt. 8, secondo comma, 77 e da 126 a 131 per violazione
dell'art. 76 Cost., non essendo stati rispettati i criteri fissati
dalla legge delega, di cui all'art. 44 della legge n. 69/2009.
Infatti, tra tali criteri vi era in generale quello di
«assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della
tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del
processo» e, con riguardo ai giudizi elettorali, di «razionalizzare e
unificare le norme vigenti per il processo amministrativo sul
contenzioso elettorale, prevedendo il dimezzamento, rispetto a quelli
ordinari, di tutti i termini processuali, il deposito preventivo del
ricorso e la successiva notificazione in entrambi i gradi».
La concentrazione della tutela e la rapidità del contenzioso
elettorale erano quindi criteri di delega, che sono stati mal
esercitati attraverso la conferma di un sistema che, anche in materia
elettorale, preclude al giudice amministrativo l'accertamento della
falsità di atti del procedimento elettorale, "sdoppiando" la tutela,
anzichè concentrandola.
Alcun ostacolo vi poteva essere con riguardo alla modifica di
norme, inerenti anche il riparto di giurisdizione, in quanto altro
criterio di delega era costituito dalla necessità di riordinare «le
norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni».
Si fa, infine, presente che l'invocata possibilità di
accertamento, anche solo incidentale, della falsità degli atti
pubblici viene riferita ai soli atti pubblici del procedimento
elettorale, e non anche ad altri atti pubblici, meramente attinenti a
tale procedimento e che tale possibilità in alcun modo
equiparerebbe, come sostenuto dalle parti appellate all'odierna
discussione, atti privati e atti pubblici, ma consentirebbe solamente
che la falsità dei secondi venga accertata nel giudizio
amministrativo in materia elettorale con il dovuto rigore, derivante
dalla fede privilegiata di tali atti, anche grazie a pieni strumenti
probatori di cui oggi dispone il giudice amministrativo.
Un elemento di fondamentale importanza va posto in rilievo ed è
comune a tutti i dubbi di costituzionalita': gli atti pubblici del
procedimento elettorale hanno esclusiva rilevanza ed effetti nel solo
procedimento elettorale, con la conseguenza che non vi è alcuna
esigenza di un accertamento con effetti generali ed erga omnes, quale
l'accertamento del falso in sede civile.
Tale differenza non giustifica il mantenimento della preclusione
di accertare la falsità degli atti pubblici «endoprocedimentali» nel
contenzioso elettorale davanti al giudice amministrativo e dimostra
come una eventuale pronuncia di incostituzionalità non metterebbe a
rischio il sistema generale delineato dal legislatore per
l'accertamento del falso in atti pubblici e anzi consentirebbe di
rendere effettiva una tutela, che lo stesso legislatore ha rimesso
alla cognizione, estesa anche al merito con pieni poteri sostitutivi,
del giudice amministrativo.
4. Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 8,
comma 2, 77 e da 126 a 131 del codice del processo amministrativo e
delle previgenti disposizioni di cui agli artt. 7 del r.d. n.
2840/1923; 41-43 del r.d. n. 642/1907; 28, comma 3 e 30, comma 2,
r.d. n. 1054/1934 (r.u. Cons. Stato); 7, comma 3, ultima parte e 8
della legge n. 1034/1971 (l. T.a.r.); 2700 cod. civ., in relazione
agli articoli 24, 76, 97, 103, 111, 113 e 117 della Costituzione (la
questione ex art. 76 Cost. viene posta solo con riferimento alle
norme del codice del processo amministrativo).
Per l'effetto, vanno trasmessi alla Corte costituzionale gli atti
del giudizio sospeso con sentenza non definitiva pronunciata in data
odierna.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti gli artt. 134 della
Costituzione; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 24, 76, 97, 103,
111, 113 e 117 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale di cui in parte motiva.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25
gennaio 2011.

Il Presidente: Trovato


L'estensore: Chieppa