1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 3 - 7 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Imprese agricole situate in zone montane o svantaggiate - Riduzione dei contributi previdenziali e assistenziali - Non cumulabilita' con il beneficio della fiscalizzazione del contributo di malattia - Previsione con norma di interpretazione autentica - Lamentata incidenza sulla funzione giurisdizionale e violazione dei principi della certezza del diritto e dell'affidamento, nonche' di quelli relativi alla formazione della legge - Opzione del legislatore per una delle possibili letture della norma interpretata - Non incidenza della disposizione censurata sulla funzione giurisdizionale - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 settembre 2003, n. 269 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326), art. 44, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 72, 101, 102, 104 e 108. (006C0604) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 1, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 24 novembre 2003, n. 326, promossi con ordinanze del 9 febbraio
2004 dal Tribunale di Siena, del 17 febbraio 2004 dal Tribunale di
Lecco, del 16 dicembre 2004 dalla Corte d'appello di Ancona e
dell'8 settembre 2004 dal Tribunale di Catanzaro, rispettivamente
iscritte ai numeri 390 e 550 del registro ordinanze 2004 e ai numeri
145 e 157 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 20 e 24, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004 e n. 12, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Storiche Cantine - Radda in
Chianti s.c.r.l., dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) e della Azienda agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani
Pasquale, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2006 il giudice relatore
Franco Bile;
Uditi gli avvocati Federico Favilli e Stefano Coen per le
Storiche Cantine - Radda in Chianti s.c.r.l., Fabrizio Correra e
Antonietta Coretti per l'INPS, Pietro Michienzi per l'Azienda
agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale e l'avvocato dello
Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 9 febbraio 2004, il Tribunale di Siena -
in una controversia promossa contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) da un'azienda agricola per ottenere il
rimborso di contributi previdenziali erroneamente versati senza tener
conto del diritto a cumulare lo sgravio contributivo spettante alle
aziende operanti in zone svantaggiate (art. 9, comma 5, della legge
11 marzo 1988, n. 67) con la fiscalizzazione del contributo di
malattia (art. 1, comma 6, del decreto-legge 30 dicembre 1987,
n. 536, convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48) - ha
dichiarato non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3,
72 e 102 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44, comma 1, del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326,
secondo il quale l'art. 9, comma 6, della legge 11 marzo 1988, n. 67,
si interpreta nel senso che le agevolazioni di cui al comma 5 dello
stesso art. 9 non sono cumulabili con i benefici di cui al comma 1
dell'art. 14 della legge 1° marzo 1986, n. 64, e al comma 6
dell'art. 1 del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 48 del 1988.
Secondo il Tribunale - poichè, prima della censurata
disposizione di interpretazione autentica, la giurisprudenza di
legittimità (Cass. n. 14227 del 2000) aveva ritenuto ammissibile il
cumulo fra i benefici citati - il legislatore ha inteso non tanto
interpretare autenticamente il testo originario, quanto piuttosto
eliminare il cumulo dei benefici. In realtà, secondo il rimettente,
il presupposto per l'interpretazione autentica - ossia l'integrazione
della norma interpretata con la norma di interpretazione, sì da
formare un'unica disposizione univoca e coerente - non ricorre
quando, come nella specie, la norma originaria abbia
un'interpretazione univoca e la legge di interpretazione autentica
aggiunga a quella originaria un nuovo elemento che ne muti
radicalmente il significato. Ove invece la norma originaria non
necessiti oggettivamente di interpretazione autentica, l'adozione di
tale strumento da parte del legislatore lede il potere
giurisdizionale, in quanto si risolve nell'imposizione di
un'interpretazione contraria al dettato normativo originario.
1.1. - Si sono costituiti sia la ricorrente società Storiche
Cantine Radda in Chianti s.r.l., che ha aderito all'ordinanza di
rimessione chiedendo che la disposizione censurata sia dichiarata
incostituzionale, sia l'INPS che ha concluso per l'inammissibilità o
l'infondatezza della questione di costituzionalità.
1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha
concluso parimenti per l'inammissibilità o l'infondatezza della
questione di costituzionalità.
L'Avvocatura rileva che la controversia pendente innanzi al
giudice rimettente concerne non la misura dei contributi assicurativi
ordinari, ma la misura dei due benefici contributivi in riferimento
ad un eventuale cumulo. E sottolinea che l'istituto previdenziale si
è sempre opposto al cumulo, onde deve escludersi la natura
innovativa della norma in contestazione: essa, mirando a chiarire il
senso di una disposizione preesistente dal contenuto non univoco,
deve considerarsi norma di interpretazione autentica, con conseguente
effetto retroattivo.
La disposizione censurata, quindi, risponde al criterio di
ragionevolezza e non è lesiva di eventuali giudicati già formatisi.
2. - Con ordinanza del 12 febbraio 2004, il Tribunale di Lecco,
in una controversia analoga a quella prima ricordata, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione
di legge, in riferimento agli artt. 101 e 104 della Costituzione.
Secondo il rimettente, il legislatore non può ricorrere a leggi
di interpretazione autentica per introdurre norme in realtà
innovative dotate di efficacia retroattiva.
La disposizione censurata, apparentemente di interpretazione
autentica, ha l'effetto di frustrare un'aspettativa dei fruitori del
beneficio previdenziale in questione per consentire un risparmio
patrimoniale alla finanza pubblica. Essa inoltre, per un verso,
sottrae la funzione di interpretazione delle norme giuridiche
all'ordine giudiziario, e, per altro verso, estingue controversie in
corso attraverso una norma che non esamina il rapporto tra i due
benefici, ma - retroattivamente - disciplina la situazione delle
imprese che svolgono attività agricola in zone svantaggiate.
2.1. - Si è costituito l'INPS ed è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo entrambi per l'inammissibilità o
l'infondatezza della questione di costituzionalità.
3. - Con ordinanza del 16 dicembre 2004, la Corte d'appello di
Ancona - in una controversia tra un'azienda agricola e l'INPS,
pendente in grado d'appello contro la pronuncia di primo grado che
aveva riconosciuto la cumulabilità dei benefici in esame - ha
sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale della
medesima norma.
Secondo la Corte rimettente, il legislatore, pur potendo emanare
norme interpretative, come tali provviste di efficacia retroattiva,
tuttavia non deve violare il principio di ragionevolezza o altri
precetti costituzionalmente garantiti. In particolare, non può
utilizzare tale potere per mascherare norme effettivamente innovative
dotate di efficacia retroattiva, in quanto così facendo la legge
interpretativa tradirebbe la funzione che le è propria. Nè la
retroattività di una disposizione legislativa può trasmodare in un
regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza pubblica, che
costituisce elemento fondamentale ed indispensabile dello Stato di
diritto. La legge interpretativa viola poi - secondo la Corte
rimettente - gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione, quando sia
intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in corso, o quando,
oltrepassando i limiti di ragionevolezza, definisca interpretativa
una norma avente invece natura innovativa.
3.1. - Si è costituita la parte privata (Azienda agricola
Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale) aderendo alle argomentazioni
dell'ordinanza di rimessione e chiedendo la declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione censurata.
Si è costituito l'INPS ed è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o
l'infondatezza della sollevata questione di costituzionalità, con
argomentazioni analoghe a quelle esposte in riferimento ai precedenti
giudizi incidentali.
4. - Con ordinanza del 9 settembre 2004, il Tribunale di
Catanzaro, in una controversia pendente tra un'azienda agricola e
l'INPS, ha sollevato la medesima questione.
Ricostruito il quadro normativo e richiamato la citata sentenza
n. 14227 del 2000 della Corte di cassazione, il rimettente osserva
che il ricorso a norme di interpretazione autentica da parte del
legislatore è costituzionalmente compatibile solo quando la scelta
imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del
testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla
norma anteriore. Nella specie, invece, l'interpretazione operata dal
legislatore non era riscontrabile in alcun modo nel dato normativo
preesistente. Sia il tenore letterale delle norme, sia la loro ratio,
inducevano a ritenere la piena cumulabilità dei benefici
previdenziali.
Sono così violati il principio di ragionevolezza ed uguaglianza
di cui all'art. 3 della Costituzione, nonchè quello dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti destinatari del beneficio
previdenziale.
4.1. - Si è costituito l'INPS concludendo per l'inammissibilità
o l'infondatezza della sollevata questione di costituzionalità, con
argomentazioni analoghe a quelle già esposte in riferimento ai
precedenti giudizi incidentali.
5. - In prossimità dell'udienza, l'Azienda agricola Saltarelli e
Migiani, la società Storiche Cantine Radda in Chianti e l'INPS hanno
presentato memorie insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale proposta dai
giudici indicati in epigrafe riguarda l'art. 44, comma 1, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 24 novembre 2003, n. 326, secondo il quale l'art. 9, comma 6,
della legge 11 marzo 1988, n. 67, si interpreta nel senso che le
agevolazioni di cui al comma quinto del medesimo art. 9, come
sostituito dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, non
sono cumulabili con i benefici di cui al comma 1 dell'art. 14 della
legge 1° marzo 1986, n. 64, e al comma 6 dell'art. 1 del
decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito con modificazioni,
dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48.
I rimettenti sospettano la violazione degli artt. 3, 72, 101,
102, 104 e 108 della Costituzione, ritenendo che la disposizione
censurata, pur qualificandosi come norma di interpretazione
autentica, abbia in realtà un contenuto innovativo e comporti la
revoca, con efficacia retroattiva, del cumulo dei citati benefici,
già ammesso dalla giurisprudenza di legittimità. In particolare,
deducono l'intrinseca irragionevolezza della norma, la cui
retroattività trasmoda in una disciplina arbitrariamente lesiva di
situazioni sostanziali sorte in conformità alle leggi allora
vigenti, violando l'affidamento nella stabilità dell'ordinamento e
interferendo illegittimamente sull'attività della giurisprudenza,
orientata invece nel senso della cumulabilità.
2. - I quattro giudizi, riguardando la stessa norma di legge,
devono essere riuniti.
3. - La questione non è fondata.
La norma censurata, dichiaratamente di interpretazione autentica,
regola il rapporto tra distinti benefici: a) lo sgravio contributivo
in favore delle imprese agricole del Mezzogiorno, consistente in una
riduzione dell'aliquota per il calcolo dei contributi agricoli
unificati, previsto dall'art. 14 della legge n. 64 del 1986,
modificato dal quinto comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 536 del
1987, convertito dalla legge n. 48 del 1988, e poi ulteriormente
modificato; b) la fiscalizzazione del contributo di malattia per il
finanziamento del Servizio sanitario nazionale, mediante una
riduzione, in cifra fissa per ogni dipendente, riconosciuta in favore
delle imprese agricole dal sesto comma del medesimo art. 1 del citato
decreto-legge; c) lo sgravio contributivo, consistente in una
riduzione dell'aliquota dei contributi previdenziali ed assistenziali
previsto, in favore delle imprese agricole site in territori montani
o in «zone agricole svantaggiate», dal quinto comma dell'art. 9 della
legge n. 67 del 1988.
Il problema del concorso dei primi due benefici è stato
espressamente risolto dal medesimo sesto comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 536 del 1987, il quale - disponendo che dalla
fiscalizzazione del contributo di malattia (sopra, sub b) «sono
esclusi i datori di lavoro del settore agricolo operanti nei
territori di cui all'art. 1 del testo unico delle leggi sugli
interventi nel Mezzogiorno» (sopra, sub a) - pone un chiaro divieto
di cumulo.
Per quanto riguarda invece il possibile concorso tra l'ultimo
beneficio ed i primi due, il sesto comma dell'art. 9 della legge
n. 67 del 1988 prevede che per i calcoli delle agevolazioni di cui al
comma 5 (sgravi in favore delle imprese agricole site in territori
montani o in zone agricole svantaggiate: sopra, sub c) - «non si
tiene conto delle fiscalizzazioni» di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 1
del decreto-legge n. 536 del 1987 (sgravio contributivo di cui sopra,
sub a); vera e propria fiscalizzazione di cui sopra, sub b).
4. - I giudizi all'esame dei giudici rimettenti riguardano, in
particolare, l'ammissibilità del cumulo tra la fiscalizzazione del
contributo di malattia e i ricordati sgravi contributivi.
La tesi della non cumulabilità è stata sostenuta dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) fin dalla circolare n. 160
del 1988, nel senso che alle aziende agricole beneficiarie di uno di
tali sgravi non potesse spettare anche l'ulteriore agevolazione della
fiscalizzazione del contributo di malattia.
Peraltro, dopo oltre dieci anni, la Corte di cassazione (sentenza
n. 14227 del 2000) - diversamente interpretando il citato sesto comma
dell'art. 9 della legge n. 67 del 1988 - ha da esso ricavato la
regola per cui il beneficio della fiscalizzazione del contributo di
malattia è cumulabile con ciascuno degli indicati sgravi
contributivi. Ne è conseguita per le aziende agricole la
possibilità di chiedere all'INPS - come nei giudizi promossi dinanzi
ai rimettenti - la ripetizione delle somme versate a titolo di
contributi senza tener conto del cumulo.
5. - In questa situazione di incertezza tra una costante prassi
amministrativa ed un sopravvenuto orientamento giurisprudenziale, il
legislatore è intervenuto nel 2003 con la norma impugnata,
interpretando l'art. 9, comma 6, della legge n. 67 del 1988 nel senso
che le agevolazioni di cui al comma quinto del medesimo art. 9
(sgravi contributivi per le imprese agricole site nei territori
montani o in «zone agricole svantaggiate») non sono cumulabili con i
benefici di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 1 del decreto-legge n. 536
del 1987, convertito dalla legge n. 48 del 1988 (rispettivamente,
sgravio contributivo in favore delle imprese agricole nel
Mezzogiorno, e fiscalizzazione del contributo di malattia in favore
delle imprese agricole tout court). È stato così esplicitato uno
specifico criterio di divieto di cumulo, che si è affiancato a
quello già contenuto nel citato sesto comma dell'art. 1 (sopra,
n. 2).
6. - Questa Corte (sentenza n. 374 del 2002) ha già affermato -
con riferimento ad altra legge di interpretazione autentica nella
stessa materia degli sgravi contributivi, di contenuto non dissimile
da quella in esame - che «non è decisivo verificare se la norma
censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia
perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva.
Infatti, il divieto di retroattività della legge - pur costituendo
fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale
dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio
attenersi - non è stato elevato a dignità costituzionale, salva per
la materia penale la previsione dell'art. 25 della Costituzione».
Quindi il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare
sia disposizioni di «interpretazione autentica», che determinano -
chiarendola - la portata precettiva della norma interpretata
fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa,
sia norme innovative con efficacia retroattiva, purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti. Ed è, quindi, proprio sotto l'aspetto
del controllo di ragionevolezza che rilevano, simmetricamente, la
funzione di «interpretazione autentica», che una disposizione sia in
ipotesi chiamata a svolgere, ovvero l'idoneità di una disposizione
innovativa a disciplinare con efficacia retroattiva anche situazioni
pregresse in deroga al principio per cui la legge non dispone che per
l'avvenire. In particolare, la norma che deriva dalla legge di
«interpretazione autentica» non può ritenersi irragionevole (art. 3,
primo comma, Cost.) ove si limiti ad assegnare alla disposizione
interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile
come «una delle possibili letture del testo originario» (sentenze
n. 39 e n. 135 del 2006, n. 291 del 2003 e n. 374 del 2002).
Questo accade nella fattispecie in esame, poichè nella norma
interpretata (sesto comma dell'art. 9 della legge n. 67 del 1988) -
secondo quanto si è detto - il divieto di cumulabilità delle
ricordate agevolazioni contributive era appunto, fin dall'inizio,
«una delle possibili letture», coonestata subito dall'INPS e
contrastata, oltre dieci anni dopo, dall'opposta interpretazione,
parimenti non implausibile, della Corte di cassazione. Ricorreva
quindi una situazione di «incertezza» del dato normativo che rendeva
non irragionevole il ricorso alla «interpretazione autentica».
Quanto agli altri parametri evocati dai rimettenti, nella norma
impugnata non si ravvisa alcuna compromissione dell'esercizio della
funzione giurisdizionale, che opera su un piano diverso rispetto a
quello del potere legislativo di interpretazione autentica (sentenze
numeri 341 e 26 del 2003).
7. - In conclusione, la questione di costituzionalità deve
essere dichiarata non fondata, in riferimento a tutti i parametri
evocati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 44, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 72, 101, 102, 104 e 108 della
Costituzione, dai Tribunali di Siena, di Lecco e di Catanzaro e dalla
Corte d'appello di Ancona con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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