1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 4-8-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 giugno 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 giugno 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Abruzzo - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Sospensione, nelle more dell'individuazione in sede amministrativa delle aree e dei siti inidonei, delle installazioni non ancora autorizzate di specifici impianti alimentati da fonti rinnovabili, nelle zone agricole caratterizzate da produzioni agroalimentari di qualita' e/o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale - Previsione che la Giunta regionale e' tenuta a proporre al Consiglio regionale lo strumento di pianificazione entro e non oltre il 31 dicembre 2021. - Legge della Regione Abruzzo 23 aprile 2021, n. 8 (Esternalizzazione del servizio gestione degli archivi dei Geni Civili regionali e ulteriori disposizioni), art. 4. (21C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 4-8-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587),
per il ricevimento degli atti fax 06-96514000 e pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici in Roma, alla
via dei Portoghesi n. 12, domicilia;
Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del presidente
p.t. per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale 23 aprile 2021, n. 8, art. 4, pubblicata nel BLTR n.
90 del 23 aprile 2021, giusta delibera consiliare del 17 giugno 2021.
La legge regionale epigrafata, che reca norme per la
esternalizzazione del servizio gestione degli archivi dei geni civili
regionali, nonchè ulteriori disposizioni, è censurabile in quanto
la disposizione contenuta nell'art. 4 risulta, per i motivi di
seguito specificati, in contrasto con gli articoli 41, 97 e 117,
commi primo e terzo, della Costituzione.
Detta norma regionale è costituzionalmente illegittima in quanto
contrastante con la potestà legislativa concorrente in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», i cui
principi fondamentali, per costante giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale, non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale (da ultimo, Corte costituzionale sentenza n. 126/2020), nel
cui ambito i principi fondamentali sono dettati dal decreto
legislativo 28 dicembre 2003, n. 387, recante «Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'», che, è notorio, costituisce parametro statale
interposto.

In particolare, si rileva quanto segue

L'art. 4 della legge regionale de qua, sotto la rubrica
«Disposizioni urgenti per individuazione aree inidonee
all'installazione di impianti da fonti rinnovabili», dispone che
«Nelle more dell'individuazione in via amministrativa delle aree e
dei siti inidonei all'installazione di specifici impianti da fonti
rinnovabili, così come previsto dal decreto ministeriale 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili), sono sospese le installazioni non
ancora autorizzate di impianti di produzione di energia eolica di
ogni tipologia, le grandi installazioni di fotovoltaico posizionato a
terra e di impianti per il trattamento dei rifiuti, inclusi quelli
soggetti ad edilizia libera, nelle zone agricole caratterizzate da
produzioni agroalimentari di qualità (produzioni biologiche,
produzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., produzioni
tradizionali) e/o di particolare pregio rispetto al contesto
paesaggistico-culturale, al fine di non compromettere o interferire
negativamente con la valorizzazione delle tradizioni agroalimentari
locali e del paesaggio rurale» (comma 1).
Il comma 2, del citato art. 4, fissa, altresì, al 31 dicembre
2021 il termine entro il quale la giunta regionale è tenuta a
proporre al consiglio regionale lo strumento di pianificazione di cui
al comma 1. Il successivo comma 3, prevede, infine, che le
sospensioni disposte ai sensi del comma 1 cessino qualora la Giunta
non adempia a quanto stabilito al comma 2.
Attraverso l'anzidetta disposizione, il legislatore regionale ha
stabilito una sospensione dei procedimenti autorizzativi per la
costruzione ed esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili
ivi indicati (c.d. «moratoria») sino all'adozione dello strumento di
pianificazione teso alla individuazione delle aree inidonee
all'installazione degli impianti medesimi e comunque sino al 31
dicembre 2021.
A tal riguardo, occorre in limine evidenziare che la disposizione
in esame, nel disciplinare le procedure autorizzative per la
costruzione ed esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili,
è da ritenersi, in quanto tale, riconducibile alla materia
(attribuita alla potestà legislativa concorrente ex art. 117, comma
3 della Costituzione) «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», nel cui ambito i principi fondamentali sono
dettati dal decreto legislativo n. 387 del 2003 (recante «Attuazione
della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita'») e, in specie, nell'ambito previsionale di
cui all' art. 12, norma interposta alla stregua dell'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte costituzionale (decisioni n. 166/2014 e n.
298/2013).
Detta norma, al comma 4, nel prevedere che l' autorizzazione alla
costruzione ed esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili è rilasciata nell'ambito
di un procedimento unico cui partecipano tutte le amministrazioni
interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione,
dispone che «( ...) il termine massimo per la conclusione del
procedimento unico non può essere superiore a novanta giorni, al
netto dei tempi previsti dall'art. 26 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per il provvedimento
di valutazione di impatto ambientale».
Ciò premesso, giova rilevare che l'indicazione del termine di
conclusione del procedimento autorizzativo, di cui al citato art. 12,
comma 4, assurge, secondo il costante orientamento della Corte
costituzionale, a principio fondamentale della materia, dettato dal
legislatore statale a salvaguardia delle esigenze di semplificazione,
celerità nonchè di omogeneità sull'intero territorio nazionale ed
è pertanto inderogabile da parte delle regioni (Corte costituzionale
sentenza n. 189 del 2014).
Nel regolare, difatti, l'installazione di detti impianti
attraverso un procedimento che si conclude con il rilascio di
un'autorizzazione unica (commi 3 e 4), la citata norma interposta
reca un principio fondamentale vincolante per il legislatore
regionale (sentenze n. 224 del 2012, n. 192 del 2011, n. 124 del 2010
e n. 282 del 2009), essendo, inoltre, «ispirata a canoni di
semplificazione» ed, in quanto tale «finalizzata a rendere più
rapida la costruzione degli impianti di produzione di energia
alternativa» (Corte costituzionale sentenza n. 344 del 2010).
La medesima natura di «principi fondamentali» è stata, inoltre,
riconosciuta anche alle linee guida previste dall'art. 12, comma 10,
del decreto legislativo n. 387 del 2003 emanate con il decreto
ministeriale 10 settembre 2010, per lo svolgimento del procedimento
autorizzativo unico, in quanto esse costituiscono «necessaria
integrazione delle previsioni contenute nell'art. 12» del medesimo
decreto legislativo (Corte costituzionale sentenza n. 275 del 2012) e
la loro adozione «è informata al principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni» (Corte costituzionale sentenza n. 308 del 2011).
Ebbene, l'art. 4 della legge regionale impugnata, nell'implicare
la sospensione del rilascio delle autorizzazioni degli impianti a
fonti rinnovabili nel territorio regionale, si traduce in un effetto
di procrastinazione che contravviene al principio fondamentale
espresso dall'art. 12, comma 4 del decreto legislativo n. 387 del
2003, con conseguente illegittimità per violazione dei limiti della
competenza della regione in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», ex art. 117, comma 3, della
Costituzione.
A tal riguardo giova richiamare la sentenza n. 364 del 2006 - la
prima intervenuta sul tema - afferente alla legge della Regione
Puglia 11 agosto 2005, n. 9, con la quale il giudice delle leggi ha
affermato, per i profili che qui rilevano:
«È illegittimo l'art. 1, comma 1 della legge regionale 11 agosto
2005, n. 9, Puglia (Moratoria per le procedure di valutazione
d'impatto ambientale e per le procedure autorizzative in materia di
impianti di energia eolica). La suddetta legge regionale nel
disciplinare le procedure autorizzative in materia di impianti di
energia eolica, incide sulla materia "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" rientrante nella competenza
legislativa concorrente delle regioni, ai sensi dell'art. 117, comma
3 della Costituzione.
I principi fondamentali in materia si ricavano dalla legislazione
statale e, attualmente, dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') (...). L'indicazione del termine,
contenuto nell'art. 12, comma 4, deve qualificarsi quale principio
fondamentale in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia", in quanto tale disposizione risulta ispirata
alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità
garantendo, in modo uniforme sull'intero territorio nazionale, la
conclusione entro un termine definito del procedimento
autorizzativo».
Occorre aggiungere che il richiamato principio fondamentale
sancito dall'art. 12, comma 4 del decreto legislativo n. 387 del
2003, attuativo dell'art. 13 della direttiva n. 2009/28/CE, secondo
cui «[g]li Stati membri assicurano che le norme nazionali in materia
di procedure di autorizzazione [...] applicabili agli impianti [...]
per la produzione di elettricità [...] a partire da fonti
energetiche rinnovabili ... siano proporzionate e necessarie. Gli
Stati membri prendono in particolare le misure appropriate per
assicurare che: [...] c) le procedure amministrative siano
semplificate e accelerate al livello amministrativo adeguato [...]»,
risulta ora ripreso dall'art. 15 della direttiva 2018/2001/UE a
tenore del quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure
appropriate per assicurare che siano previste procedure di
autorizzazione semplificate e meno gravose per la produzione e lo
stoccaggio di energia da fonti rinnovabili, con la conseguenza che la
disposizione regionale qui censurata risulta collidere anche con
detta disposizione sovranazionale e, suo tramite, con l'art. 117,
primo comma, della Costituzione che impone alle regioni di esercitare
la potestà legislativa anche nel rispetto dei vincoli comunitari.
Si sottolinea, infine, l'ulteriore contrasto della disposizione
regionale in esame, con gli articoli 97 e 41 della Costituzione,
nella misura in cui la sospensione del potere autorizzativo relativo
a un'attività non solo consentita, ma anche promossa e incentivata
dall'ordinamento nazionale ed europeo, costituirebbe un grave
ostacolo all'iniziativa economica nel campo della produzione
energetica da fonti rinnovabili.
In tale contesto, si richiama la sentenza del 26 luglio 2018, n.
177, con cui codesta ecc.ma Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità dell'art. 15, comma 3 della legge Regione Campania
n. 6/2016.
Nell'ambito della citata pronuncia la Corte, nel rilevare il
contrasto della norma impugnata con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione - anche per il sostanziale contrasto con la prescrizione
dell'art. 13 della direttiva 2009/28/CE - rileva, altresì, che «la
normativa comunitaria promuove [...] il maggiore ricorso all'energia
da fonti rinnovabili, espressamente collegandolo alla necessità di
ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, e dunque anche al
rispetto del protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle
Nazioni unite sui cambiamenti climatici, in una prospettiva di
modifica radicale della politica energetica dell'Unione. [...]. In
una diversa, non meno importante, direzione, la normativa comunitaria
ha richiesto agli Stati membri di semplificare i procedimenti
autorizzatori» (sentenza n. 275 del 2012).
Il percorso di regolamentazione settoriale a carattere
eurounitario avviato dalla menzionata direttiva 2001/77/CE, cui è
stata data attuazione con il decreto legislativo n. 387 del 2003, si
è poi ulteriormente sviluppato ed ampliato attraverso la direttiva
2009/28/CE, sostitutiva della precedente, che ha ricevuto attuazione
con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
L'anzidetta normativa europea, come strutturata, da un lato esige
che la procedura amministrativa si ispiri a canoni di semplificazione
e rapidità - esigenza cui risponde il procedimento di autorizzazione
unica - e, dall'altro, richiede che in tale contesto confluiscano,
per essere ponderati, gli interessi correlati alla tipologia di
impianto, quale, nel caso di impianti energetici da fonte eolica,
quello, potenzialmente confliggente, della tutela del territorio
nella dimensione paesaggistica.
La sospensione disposta in via generale dalla disposizione
censurata collide con le norme di principio della legge nazionale in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e con le ricordate norme europee che, per i termini in
cui sono formulate, mostrano chiaramente di non tollerare
condizionamenti anche se giustificati da un'asserita esigenza di
tutela dell'ambiente.
La moratoria prevista s'inserisce, dunque, in una cornice
normativa interna e sovranazionale connotata dalla presenza degli
evidenziati principi e criteri direttivi che impediscono l'arresto
dei procedimenti autorizzatori in nome della salvaguardia di
interessi ulteriori, i quali possono comunque trovare considerazione
nel contesto procedimentale unificato, attraverso una concreta
ponderazione della fattispecie in sede amministrativa.
Con la sospensione del rilascio di nuove autorizzazioni la
regione ha, pertanto, alterato il contesto normativo esistente al
momento della presentazione della richiesta di autorizzazione unica,
caratterizzato da una tempistica certa e celere, in coerenza con il
particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili
dalla disciplina interna e sovranazionale.
Ne deriva che, sotto tale profilo, la norma in esame della
Regione Abruzzo colpisce l'interesse del richiedente alla tempestiva
disamina dell'istanza, che concorre a influenzare la relativa scelta
di sfruttamento imprenditoriale, la cui posizione non consiste in un
diritto al rilascio dell'autorizzazione, bensì in un interesse
qualificato all'esame dell'istanza a legislazione vigente, secondo il
procedimento valutativo integrato in precedenza descritto.
Per dette ragioni si evidenzia dunque la fondatezza della censura
posta in riferimento all'art. 97 della Costituzione.
In merito alla disciplina degli impianti da fonte di energia
rinnovabile, la stessa giurisprudenza costituzionale ha evidenziato
che «[e'] nella sede procedimentale [...] che può e deve avvenire la
valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con
ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunità, e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibile l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonchè la pubblicità e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi): efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.
Viene in tal modo garantita, in primo luogo, l'imparzialità della
scelta, alla stregua dell'art. 97 della Costituzione, ma poi anche il
perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace, dell'interesse
primario, in attuazione del principio del buon andamento
dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 della Costituzione»
(sentenza n. 69 del 2018).
La scelta della norma censurata, quindi, di sospendere il
rilascio dell'autorizzazione unica non solo trascura completamente le
istanze recate dalle normative europea e nazionale precedentemente
richiamate, ma paralizza - seppur momentaneamente - la stessa sede in
cui tutti gli interessi coinvolti debbono confluire per trovare
adeguato contemperamento onde garantire il buon andamento dell'azione
amministrativa.
Con riferimento, poi, al rilevato contrasto con l'art. 41 della
Costituzione, come da codesta ecc.ma Corte rilevato nella sentenza n.
177 del 2018, la norma regionale che si contesta, prevedendo la
sospensione del rilascio di nuove autorizzazioni per impianti eolici,
ha alterato il contesto normativo esistente al momento della
presentazione della richiesta di autorizzazione unica, caratterizzato
da una tempistica certa e celere, in coerenza con il particolare
favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla
disciplina interna e sovranazionale.
Sotto tale profilo essa sacrifica l'interesse del richiedente
alla tempestiva disamina dell'istanza, che concorre a influenzare la
scelta di sfruttamento imprenditoriale. Occorre al riguardo precisare
che la posizione del richiedente non consiste in un diritto al
rilascio dell'autorizzazione, bensì in un interesse qualificato
all'esame dell'istanza a legislazione vigente, secondo il
procedimento valutativo integrato precedentemente descritto.
Dunque, «il legislatore regionale ha inserito una norma non
coordinata, sotto il profilo [...] temporale, con l'esigenza di
concentrare [i] tempi [...] degli accertamenti confluenti
nell'autorizzazione finale. Il risultato di tale operazione non
conforme al dettato costituzionale è quello di penalizzare,
attraverso non ordinati "schermi burocratici" [...] le strategie
industriali di settore, che non possono prescindere dal fattore
tempo» (sentenza n. 267 del 2016).
Nè la moratoria può essere giustificata con diverso e
qualificato interesse d'ordine generale poichè, alla luce di quanto
in precedenza evidenziato, l'interesse alla tutela del territorio
nella dimensione paesaggistica trova adeguata valorizzazione
all'interno degli schemi procedimentali tipizzati dal legislatore
competente.
Alla luce dei suesposti indirizzi interpretativi, si conclude nel
senso della illegittimità della disposizione censurata riguardo ai
parametri evocati, atteso che la ivi disposta moratoria non appare
giustificabile in considerazione della circostanza che siffatti
impianti siano da ubicarsi in zone agricole caratterizzate da
produzioni agro-alimentari di qualità (produzioni biologiche,
produzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., produzioni
tradizionali) e/o di particolare pregio rispetto al contesto
paesaggistico-culturale.
Al riguardo è sufficiente osservare che la destinazione agricola
di un'area non costituisce, in linea generale ed aprioristica,
elemento ostativo all'installazione di impianti a fonti rinnovabili,
richiamandosi in tal senso l'art. 12, comma 7 del più volte
menzionato decreto legislativo n. 387 del 2003 prevedente, appunto,
che «gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all'art.
2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone
classificate agricole dai vigenti piani urbanistici. Nell'ubicazione
si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel
settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione
delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della
biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio
rurale (...)».
Come a tal riguardo precisato dalla giurisprudenza del Consiglio
di Stato «Appare evidente come il legislatore, nel rendere possibile
l'ubicazione di impianti di produzione di energia anche in zone
classificate agricole, non intende consentire, in via generalizzata,
la possibilità di ubicare impianti, per così dire "a discrezione
del privato", derogando alle destinazioni impresse al territorio
dagli strumenti urbanistici. La disposizione in esame, infatti,
contiene una "possibilita'", offerta alla regione in sede di rilascio
di autorizzazione unica regionale di consentire l'ubicazione anche in
zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici regionali, ed
a tal fine indica alla medesima regione una serie di elementi dei
quali la stessa deve tener conto, laddove intenda determinarsi a tale
scelta. In definitiva, l'art. 12, comma 7 non prevede affatto una
immediata possibilità di deroga alla zonizzazione comunale, ma si
limita a non impedire che ciò possa avvenire qualora - nel
bilanciamento degli interessi pubblici presenti e tenuto conto degli
elementi indicati dal legislatore - si ritenga che la ubicazione in
zona agricola risulti ragionevole ed opportuna» (cfr. sez. IV,
sentenza 22 marzo 2017, n. 1298). Quanto precede, trova, altresì,
puntuale conferma nell'ambito delle anzidette linee guida nazionali
per l'autorizzazione degli impianti in esame, approvate con decreto
ministeriale 10 settembre 2010, che, al paragrafo 17 («Aree non
idonee»), dispongono che le regioni possano individuare «aree e siti
non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti»,
secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei
criteri di cui all'allegato 3.
L'individuazione della non idoneità dell'area è operata dalle
regioni attraverso un'apposita istruttoria avente ad oggetto la
ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale,
che identificano obiettivi di protezione non compatibili con
l'insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto,
un'elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede
di autorizzazione.
Occorre, infine, porre in rilievo che, sulla base di quanto
disposto dal citato allegato 3 (Criteri per l'individuazione di aree
non idonee, lettera c): «ai sensi dell'art. 12, comma 7, le zone
classificate agricole dai vigenti piani urbanistici non possono
essere genericamente considerate aree e siti non idonei».

P. Q. M.

Si chiede che la ecc.ma Corte costituzionale voglia accogliere il
presente ricorso statuendo l'incostituzionalità dell'art. 4 della
legge regionale n. 8/2021.
Si deposita l'attestazione del deliberato consiliare del 17
giugno 2021.
Roma, 21 giugno 2021

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Figliolia