1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 27-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 155 SENTENZA 14 - 21 aprile 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Comune - Stato di dissesto - Assoggettamento a procedura esecutiva collettiva di tipo concorsuale - Inidoneita' della stessa ad assicurare una compiuta tutela dei diritti dei creditori esecutanti - Arresto delle azioni esecutive individuali - Tipologia del provvedimento finale e relativa disciplina dell'impugnazione- Intenzione del legislatore intesa ad evitare la concorrente pendenza di due distinte procedure, individuale e concorsuale, dirette al soddisfacimento del credito - Difetto di rilevanza - Non fondatezza e inammissibilita' nelle parti indicate in motivazione. (D.-L. 18 gennaio 1993, n. 8, art. 21, convertito in legge 19 marzo 1993, n. 68). (Cost., artt. 2, 3, 24, 28, 41 e 113). (094C0451) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 27-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 del decreto
legge 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di
finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito in legge 19
marzo 1993, n. 68, promossi con n. 3 ordinanze emesse il 26 maggio
1993 dal Pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, iscritte
ai nn. 430, 433 e 434 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e di Malara Filippo;
Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice
relatore Renato Granata.
Ritenuto in fatto
1.1. - A seguito di sentenza di condanna del Comune di Procida al
pagamento di una somma di danaro il creditore Dinacci Filippo
assoggettava a pignoramento, con atto del 29 gennaio 1991, le somme
appartenenti al Comune suddetto ed in possesso del Banco di Napoli,
in qualità di tesoriere. Nel corso della relativa procedura
esecutiva il Pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli, -
rilevato che all'udienza fissata per la comparizione delle parti il
terzo aveva dedotto lo stato di dissesto del Comune ed aveva reso una
dichiarazione di quantità (da interpretarsi come positiva), mentre
il Comune debitore era comparso senza però comunicare se avesse, o
meno, inserito, previo riconoscimento, il debito nel piano di
estinzione - ha sollevato, con ordinanza del 26 maggio 1993,
questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 21
d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8, convertito in legge 19 marzo 1993 n. 68,
per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 28, 41 e 113 Cost. Premesso che
l'art. 21 citato imporrebbe di definire il giudizio con una mera
pronunzia (di rito) di estinzione del processo, seppure in mancanza
di opposizione o anche di semplici istanze al riguardo, il pretore
rimettente muove plurime e variamente articolate censure di
illegittimità costituzionale.
1.2. - Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 2, 3, comma 2, e 41
Cost. (per sospetta violazione dei diritti inviolabili, del principio
di eguaglianza sostanziale e del diritto di iniziativa economica)
sotto il (radicale ed assorbente) profilo che la P.A. non può, pur
trovandosi in uno stato di definitiva impotenza patrimoniale ad
adempiere integralmente ed immediatamente le proprie obbligazioni,
essere assoggettata ad una esecuzione collettiva e, meno che mai, ad
uno procedura di tipo concorsuale. La posizione istituzionale della
P.A. non le consente di sottrarsi alle conseguenze del suo
inadempimento, frustrando l'interesse dei creditori insoddisfatti;
essa non può fallire o essere assoggettata a qualsivoglia procedura
di liquidazione. Invece la norma censurata, nel prevedere la speciale
procedura di liquidazione ( ex art. 21 cit.) conseguente alla
deliberazione dello stato di dissesto, di fatto assimila
(ingiustificatamente e, per di più, con una serie di privilegi) la
posizione della P.A. a quella di un imprenditore privato debitore.
1.3. - Sotto altro profilo poi il giudice rimettente ritiene
violati gli artt. 2, 24, 28 e 113 Cost.. Osserva che la norma
censurata delinea una procedura concorsuale del tutto atipica perchè
sotto più profili diversa da quella del fallimento o della
liquidazione coatta amministrativa. Infatti da una parte si prevede
la delibera dello stato di dissesto, l'esclusione della
capitalizzazione di somme per interessi ed accessori,
l'inammissibilità delle azioni esecutive individuali, il riparto
"nei limiti della massa attiva" (con ciò ipotizzandosi
l'incapienza), l'inammissibilità di richieste di crediti di data
anteriore all'approvazione del piano di estinzione; tutte previsioni
tipiche delle procedure concorsuali. D'altra parte però per altri
versi la procedura di dissesto ha sue connotazioni proprie: lo stato
di dissesto non viene dichiarato ad istanza del creditore, ma dalla
stessa P.A. debitrice senza peraltro che si determini alcuno degli
effetti personali che la normativa fallimentare collega, in danno del
debitore o degli amministratori, alla dichiarazione di fallimento o
all'accertamento dello stato di insolvenza; il commissario ha titolo
a transigere vertenze in atto o pretese in corso senza che sia
assicurato ai creditori alcun controllo sull'attività di
predisposizione della massa passiva; nè è garantito l'accertamento,
con indagine giudiziale e con efficacia definitiva, della consistenza
e dell'entità della massa passiva, nonchè dell'ammontare e della
natura di ciascun credito; non è prescritto che siano liquidati
tutti i beni dell'ente assoggettato alla procedura; nè gli è
sottratta la disponibilità e l'amministrazione degli stessi mediante
il conferimento del potere di conservazione, di amministrazione e di
liquidazione agli organi della procedura; non è neppure previsto che
i beni (disponibili), in ipotesi, già "sottratti" vengano (o possano
essere) acquisiti alla massa attiva, attraverso procedimenti di
revoca degli atti compiuti dal debitore; non è poi consentito ai
creditori alcun controllo in sede di riparto, nè è chiara la sorte
dei crediti parzialmente insoddisfatti in sede di riparto ovvero non
inclusi nella massa passiva.
Tutte tali evidenziate differenze portano a concludere - secondo
il giudice rimettente - che la singolare procedura, disciplinata
dall'art. 21, non costituisce una forma di tutela del creditore
giuridicamente apprezzabile nel momento in cui viene parallelamente
prevista l'inammissibilità delle azioni esecutive individuali, in
danno della P.A. dissestata, e l'obbligo della declaratoria di
estinzione da parte del giudice delle procedure esecutive pendenti,
risultando quindi soprattutto vulnerato il diritto di difesa di cui
all'art. 24 Cost. nella parte in cui la norma censurata frappone
limiti alla pretesa del creditore di conseguire a mezzo dell'azione
esecutiva l'oggetto del suo diritto.
L'art. 21 cit. è pertanto censurato nella parte in cui prevede
che "in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di
deliberazione di dissesto .. sono dichiarate estinte dal giudice,
previa liquidazione dell'importo dovuto per capitale, accessori e
spese, le procedure esecutive pendenti".
1.4. - Il Pretore rimettente muove poi ulteriori censure di
portata più limitata perchè centrate su specifici aspetti della
disciplina positiva.
Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 3 e 24 Cost. sotto il
profilo che la norma censurata - pur apparendo funzionale
all'inserimento del debito nel piano di estinzione - non garantisce
in realtà tale inserimento, nè appresta mezzi al creditore per far
valere il suo diritto all'inserimento, in tutti i casi di
inadempimento della P.A., sicchè di fatto risulterebbero
avvantaggiati alcuni dei creditori (quelli inseriti nella massa
passiva) in danno di altri.
La medesima disposizione inoltre prevede (con violazione degli
artt. 2 e 24 Cost.) la declaratoria di estinzione delle procedure
esecutive pendenti da parte del giudice dell'esecuzione anzichè
quella di mera improseguibilità delle stesse, senza peraltro
approntare adeguate garanzie al creditore perchè il suo credito,
nella misura quantificata dal giudice dell'esecuzione, venga inserito
nella massa passiva.
Osserva ancora il pretore rimettente che per effetto della
estinzione delle procedure esecutive gli atti esecutivi compiuti
risultano inefficaci e quindi i beni pignorati ritornano nella
disponibilità dell'ente locale esecutato invece di essere riversati
nell'esecuzione collettiva; l'art. 21 cit. si appalesa quindi
illegittimo (per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.) nella parte in
cui prescrive l'estinzione delle procedure esecutive, senza prevedere
che i beni pignorati non vadano restituiti all'ente esecutato, ma
confluiscano nella massa passiva.
Infine - osserva ancora il giudice rimettente - la norma
irrazionalmente non prevede mezzi di tutela per reclamare avverso il
provvedimento del giudice dell'esecuzione di liquidazione delle somme
dovute dall'ente esecutato e di estinzione della procedure esecutiva;
l'art. 21 cit,. è quindi sospettato di illegittimità nella parte in
cui non estende, all'ordinanza del giudice dell'esecuzione
dichiarativa dell'estinzione del processo esecutivo e di liquidazione
delle somme, il reclamo previsto dall'art. 630, comma ultimo, c.p.c.
o qualsiasi altro mezzo di tutela.
2.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che questa Corte dichiari la manifesta infondatezza di
tutte le censure mosse dal pretore rimettente.
Con ampia e diffusa memoria l'Avvocatura contesta la fondatezza di
tutte le singole censure così come articolate nell'ordinanza di
rimessione.
2.2. - In particolare, con riferimento alla prima censura, rileva
che se è legittimo dal punto di vista costituzionale assoggettare
una Pubblica Amministrazione alla esecuzione forzata da parte dei
singoli creditori, non vi è alcun ragionevole motivo per escludere
una qualsiasi forma di esecuzione collettiva nei confronti della
stessa allorquando la sua situazione finanziaria ed economica abbia
raggiunto il punto critico del dissesto che manifesta la incapacità
di soddisfare in maniera totale i creditori e, ancora più grave, di
garantire l'adempimento delle proprie funzioni. D'altra parte -
osserva l'Avvocatura - le garanzie dei creditori a vedere soddisfatti
i propri interessi sarebbero senz'altro minori nel caso in cui questi
ultimi ricorressero alle ordinarie procedure esecutive individuali.
Infatti con il ricorso alla esecuzione forzata i creditori potrebbero
trovare soddisfazione sui beni dell'ente locale debitore che siano
reperibili (ad eccezione di quelli che per specifica destinazione
sono inseriti nel patrimonio indisponibile e quindi impignorabili).
Invece nella procedura ex art. 21 la molteplicità dei creditori
dell'ente che si dichiara dissestato ha la probabilità di essere
soddisfatta con maggiore certezza giacchè concorrono non solo sui
beni degli enti locali, ma addirittura possono concorrere anche sul
contributo erariale concesso dallo Stato.
2.3. - Con riferimento alla seconda censura l'Avvocatura osserva
che, ancorchè la procedura ex art. 21 si discosti da quelle previste
dalla legge fallimentare, non di meno - tenendo conto anche della
disciplina regolamentare posta con d.P.R. 24 agosto 1993 n. 378 - è
fatto salvo il diritto alla tutela giurisdizionale dei creditori. Ed
infatti è privo di alcun rilievo la circostanza che lo stato di
dissesto sia dichiarato dallo stesso ente locale, anzichè dalla
autorità giudiziaria, atteso che l'art. 21 ne disciplina i
presupposti senza lasciare discrezionalità alcuna all'ente stesso
che è obbligato a procedere a tale declaratoria. D'altra parte
sussiste la possibilità di controllo da parte dei creditori della
formazione della massa passiva; questi, infatti, nel caso in cui
ravvisino una qualunque lesione dei propri interessi, possono
ricorrere ai normali mezzi di impugnazione degli atti posti in essere
dall'organo straordinario di liquidazione e nei confronti del decreto
ministeriale di approvazione del piano di estinzione.
Neppure è esatto - ritiene ancora l'Avvocatura - che l'art. 21
cit. non imponga che siano liquidati tutti i beni dell'ente in
dissesto come emerge dalla complessa attività di realizzo demandata
al Commissario liquidatore.
La salvaguardia della posizione dei creditori è poi assicurata
anche in relazione agli atti di riparto avverso i quali possono
essere esperiti i normali mezzi di tutela nel caso di lesione di loro
interessi. Mentre la mancata previsione di azioni revocatorie è poi
giustificata dal fatto che l'ente locale non opera discrezionalmente,
ma sulla base di normative che scandiscono la sua attività e che
rendono obbligatori e necessari determinati comportamenti.
2.4. - Con riferimento infine alle altre censure (sopra indicate
al par. 1.4.) osserva l'Avvocatura che:
a) nei confronti dei provvedimenti del commissario liquidatore
e del decreto ministeriale che approva il piano di estinzione sono
ammessi i normali mezzi di tutela giurisdizionale ed amministrativa;
b) che non vi è alcuna lesione dei creditori per il fatto che
l'art. 21 prevede l'estinzione delle procedure esecutive in corso
perchè il credito per cui pende l'azione esecutiva viene inserito
nella massa passiva e partecipa al riparto della massa attiva;
d) che l'organo straordinario di liquidazione ha la totale
disponibilità dei beni dell'ente e quindi anche di quelli restituiti
in seguito all'estinzione della procedura esecutiva;
e) che la mancata previsione di alcuna specifica forma di
tutela avverso il provvedimento di estinzione del giudice della
esecuzione non impedisce all'interessato di ricorrere all'art. 630
c.p.c. che offre la possibilità di effettuare il reclamo contro
l'ordinanza del giudice che dichiara l'estinzione.
4. - Con atto di intervento fuori termine si è costituito l'avv.
Filippo Malara, quale procuratore di sè stesso, chiedendo la
dichiarazione di incostituzionalità della norma censurata (oltre
che, in via conseguenziale, dell'art. 11, commi 1- bis e 4- bis,
d.-l. n. 8/93 cit.).
5. - In altre due analoghe procedure esecutive, entrambe promosse
dalla società Ciro Musella Import contro il Comune di Pozzuoli, il
Pretore di Napoli ha sollevato identiche questioni di
costituzionalità con ordinanze emesse in pari data.
6. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
manifestamente infondate per le ragioni già illustrate.
Considerato in diritto
1. - Riuniti i giudizi per identità di oggetto, va
pregiudizialmente dichiarato inammissibile l'intervento espletato
fuori termine dell'avv. Filippo Malara (che peraltro non era parte
nel giudizio a quo).
2. - L'art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito
nella legge 19 marzo 1993 n. 68, è stato investito da censure di
costituzionalità sotto più profili ed in riferimento a più
parametri. In particolare possono distinguersi:
a) una censura più radicale che, in riferimento agli artt. 2,
3, comma 2, e 41 Cost., dubita che una Pubblica Amministrazione (e
segnatamente un Comune) che versi in stato di dissesto possa essere
assoggettata ad una procedura esecutiva collettiva di tipo
concorsuale, procedura in principio neppure ipotizzabile per un ente
pubblico;
b) una censura (logicamente subordinata alla non fondatezza
della prima) che, in riferimento agli artt. 3, 24, 28 e 113 Cost., si
focalizza sulle connotazioni essenziali della procedura medesima che,
raffrontate con quelle delle ordinarie procedure concorsuali,
rivelerebbero l'inidoneità della stessa ad assicurare una compiuta
tutela dei diritti dei creditori esecutanti sicchè sarebbe
illegittimo l'arresto ex lege delle procedure esecutive individuali
in quanto non bilanciato da un'adeguata tutela alternativa
nell'ambito della procedura concorsuale;
c) una censura di dettaglio che (in via ulteriormente
subordinata e quindi nella prospettiva della ritenuta legittimità
dell'arresto della procedura esecutiva individuale) riguarda, in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., la tipologia del provvedimento
con il quale viene conseguito tale effetto;
d) infine alcune censure che - abbandonando l'ancoraggio del
provvedimento che il giudice rimettente è chiamato ad emettere - si
proiettano oltre attenendo all'impugnativa dell'(emanando)
provvedimento ovvero a distinti e specifici aspetti della disciplina
positiva della procedura di liquidazione.
3.1. - Tutte le censure mosse dal giudice rimettente - così
ordinate in sequenza logica - investono l'art. 21 cit. (e
segnatamente il suo terzo comma) che, nel più ampio contesto di un
intervento legislativo diretto al risanamento degli enti locali
"dissestati" (come sono definiti dall'art. 21, in rubrica e nel comma
9- bis, quelli che abbiano adottato la deliberazione di dissesto)
disegna una inedita procedura amministrativa di liquidazione dei
debiti dell'ente medesimo, le cui caratteristiche essenziali, per
quanto rileva ai fini della valutazione delle censure di
costituzionalità che si andrà ad esaminare, possono così
riassumersi: a) ove l'ente locale non sia in condizione di garantire
l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero
esistano nei suoi confronti crediti liquidi ed esigibili di terzi ai
quali non sia stato fatto validamente fronte nell'ambito della
procedura del riconoscimento dei debiti fuori bilancio (di cui
all'art. 24 d.-l. 2 marzo 1989 n. 66, conv. con legge 24 aprile 1989
n. 144) ovvero adottando le misure (di cui all'art. 1- bis d.-l. 1
luglio 1986 n. 318, conv. con legge 9 agosto 1986 n. 488) dirette a
conseguire il pareggio finanziario, il consiglio dell'ente medesimo
(ovvero eventualmente il commissario nominato ex art. 39, comma 3,
legge n. 142 del 1990) è tenuto ("obbligatoriamente") ad adottare la
deliberazione di dissesto di cui all'articolo 25 d.-l. n. 66/89 cit.
che (non diversamente dall'accertamento dello stato di insolvenza
nelle procedure concursuali) attiva la speciale procedura di
liquidazione disciplinata dalla norma censurata. L'art. 1 del
regolamento (d.P.R. 24 agosto 1993 n. 378) ha poi meglio identificato
gli elementi essenziali dello stato di dissesto che si riassumono in
una grave situazione debitoria (denunciata anche dall'impossibilità
per l'ente di assicurare il pareggio economico del bilancio di
competenza) con il concreto rischio di condannare l'ente stesso alla
paralisi; b) il Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'interno nomina un commissario straordinario liquidatore ( ovvero
una commissione straordinaria di liquidazione composta di tre membri
ove si tratti di comuni con più di 5.000 abitanti o di province); a
tale organo della procedura compete l'amministrazione della gestione
e dell'indebitamento pregressi e l'adozione di tutti i provvedimenti
per l'estinzione dei debiti; c) in particolare il commissario, o la
commissione, provvedono all'accertamento della situazione debitoria
dell'ente (ossia - mutuando la terminologia delle procedure
concorsuali - a formare lo stato passivo); ammettono i debiti che
possono far parte della massa passiva (ossia le categorie
singolarmente specificate dall'art. 6 del regolamento, tra cui sono
espressamente previsti i debiti provenienti da procedure esecutive in
corso); comunicano agli interessati l'eventuale esclusione (art. 9
reg.) e quindi elaborano la proposta di un piano di estinzione dei
debiti ammessi; piano poi istruito dall'apposita commissione di
ricerca per la finanza locale, che a sua volta ne propone
l'approvazione (con eventuali modifiche o integrazioni) al Ministro
dell'interno; d) contestualmente il commissario, o la commissione,
individuano l'attivo della liquidazione. A tal fine da una parte
pongono in essere una complessa attività di realizzo: accertano i
residui attivi da riscuotere, gli interessi attivi sul conto di
cassa, gli eventuali avanzi di gestione, i ratei di mutuo disponibili
ed ogni attività non indispensabile da alienare; acquisiscono le
entrate relative alla gestione pregressa; alienano (sulla base dei
valori di mercato) beni mobili ed immobili del patrimonio
disponibile; transigono vertenze in atto o pretese in corso;
provvedono ad approvare i ruoli delle imposte e delle tasse non
riscosse, a richiedere il versamento dei canoni patrimoniali e a
compiere tutti gli atti necessari alla riscossione dei crediti nei
tempi più brevi possibili. D'altra parte - ed è questo un aspetto
del tutto peculiare della procedura - assumono (a nome dell'ente
locale) un mutuo presso la Cassa depositi e prestiti con onere a
carico dello Stato (in una misura prederminata). Peraltro la
riferibilità ex lege dell'attività del commissario all'ente,
ancorchè prevista espressamente soltanto per l'ipotesi di accensione
del mutuo, è in realtà più generale e riguarda ogni attività
(quali transazioni, alienazioni) che egli è autorizzato a compiere e
che incida nella sfera di soggettività dell'ente, sicchè - pur non
essendoci un vera e propria perdita di capacità del debitore
assoggettato alla liquidazione come nelle procedure concursuali -
c'è però la previsione di un (eccezionale) potere di agire del
commissario che realizza in concreto un effetto similare; e) in sede
di riparto il commissario, o la commissione, provvedono a liquidare i
debiti inseriti nel piano di estinzione "nei limiti della massa
attiva disponibile" (in caso di sua insufficienza - recita l'art. 6,
comma 7, d.P.R n. 378/93 - vi è il riparto proporzionale alla massa
passiva) e quindi a deliberare il rendiconto della gestione
(sottoposto all'esame del comitato regionale di controllo); f)
parallelamente alla procedura di liquidazione il consiglio dell'ente
locale presenta al Ministro dell'interno un'ipotesi di bilancio di
previsione stabilmente riequilibrato (con l'adozione dei
provvedimenti prescritti dall'articolo 25 d.-l. n. 66/89), che - dopo
essere stato istruito (al pari del piano di estinzione) dalla
Commissione di ricerca per la finanza locale - è approvato con
decreto del Ministro dell'interno.
3.2. - Come risulta evidente dalla pur sommaria analisi della
complessa struttura in cui essa si articola, il risultato ultimo
dell'intera procedura è quello di restituire l'ente all'espletamento
delle sue funzioni istituzionali in una situazione di ripristinato
equilibrio finanziario.
4. - L'interferenza della procedura di liquidazione e risanamento
con le (eventuali) procedure esecutive individuali (che costituisce
lo snodo più delicato al fine della valutazione delle censure di
costituzionalita') è risolta dall'art. 21 privilegiando lo
svolgimento della prima secondo un'opzione che (in termini più
estesi) si ritrova anche nell'art. 51 legge fall.; infatti l'art. 21
prevede che in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di
deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono più
interessi, rivalutazioni monetarie od altro; inoltre, sono dichiarate
estinte dal giudice, previa liquidazione dell'importo dovuto per
capitale, accessori e spese, le procedure esecutive pendenti e non
possono essere promosse nuove azioni esecutive. In particolare poi
l'art. 5 del regolamento prevede l'inserimento "d'ufficio" nella
massa passiva dei debiti provenienti da procedure esecutive in corso
al momento della deliberazione di dissesto; analogamente il
successivo art. 6 include tali debiti tra quelli che legittimamente
possono far parte della massa passiva.
La finalità del legislatore appare chiaramente essere stata
quella di deviare il soddisfacimento forzoso del credito dalla
(ordinaria) esecuzione individuale verso una (speciale) procedura
concorsuale di liquidazione ispirata (tra l'altro) al principio della
par condicio creditorum.
5. - In questo contesto normativo va innanzi tutto esaminata la
prima, più radicale, censura espressa dal giudice rimettente.
Pur se sommaria ed ellittica, la allegazione dei parametri
costituzionali evocati (artt. 2, 3, comma 2, e 41 Cost.) consente di
cogliere il contenuto essenziale della censura diretta a contestare
in radice l'assoggettabilità dell'ente locale alla procedura di
liquidazione di cui all'art. 21 cit. Peraltro, per coglierne la
infondatezza, è sufficiente rilevare, da una parte, che non c'è
contraddizione con la natura pubblica e la posizione istituzionale
dell'ente locale e, dall'altra, che la posizione dei creditori (lungi
dall'essere lesa) risulta sostanzialmente avvantaggiata.
Ed invero la evenienza che una esposizione debitoria
particolarmente accentuata comprometta l'espletamento dei servizi
essenziali dell'ente rende piena ragione della predisposizione di una
procedura diretta al risanamento, e quindi alla normalizzazione
finanziaria, dell'ente stesso, che, ancorchè "dissestato", non può
cessare di esistere in quanto espressione di autonomia locale, che
costituisce un valore costituzionalmente tutelato; nè tanto meno
l'ente può essere condannato alla paralisi amministrativa per una
adombrata (dal giudice rimettente), ma in realtà insussistente,
intangibilità delle posizioni dei creditori. I cui diritti e
segnatamente il diritto di iniziativa economica (art. 41 Cost.), non
risultano d'altro canto affatto lesi, se si tiene conto che la
procedura di liquidazione ex art. 21 cit. prevede la formazione della
massa attiva, destinata a soddisfare i creditori, in termini più
favorevoli di una normale procedura esecutiva individuale: vi
rientrano infatti non solo tutto il ricavato della complessa
attività di realizzo posta in essere dal commissario (così come
sopra già indicato), ma anche (e soprattutto) lo speciale mutuo
concesso con onere a carico dello Stato. Quindi complessivamente i
creditori possono contare su disponibilità maggiori di quelle che,
in mancanza della procedura di liquidazione in esame, avrebbero
potuto essere assoggettate a procedure esecutive individuali. Che
poi non di meno i crediti possano essere liquidati (e quindi in
concreto soddisfatti) "nei limiti della massa attiva disponibile" -
come prevede l'art. 21 cit. - è evenienza non affatto diversa da
quella del comune rischio di inadempimento del debitore e di
incapienza di una qualsivoglia procedura esecutiva individuale;
rischio che peraltro, nella procedura ex art. 21 cit., risulta invece
razionalizzato perchè il pagamento avviene non già secondo il
(casuale e contingente) andamento delle singole procedure
individuali, bensì nel rispetto del canone della par condicio
creditorum sicchè il principio di eguaglianza, lungi dall'essere
violato come assume il giudice rimettente, è viceversa maggiormente
attuato; rischio che - deve aggiungersi - per altro verso è in tal
caso bilanciato proprio dall'approntamento di maggiori disponibilità
finanziarie per il soddisfacimento dei crediti stessi (mentre
costituisce mera questione esegetica - rimessa all'interpretazione
della giurisprudenza - quella della sorte della eventuale parte non
soddisfatta dei crediti ammessi).
6. - L'art. 21 cit. è stato poi censurato nella parte in cui -
nel prevedere la suddetta forma di procedura esecutiva - contempla
che il giudice dell'esecuzione dichiari estinte le procedure
esecutive in corso "previa liquidazione dell'importo dovuto per
capitale, accessori e spese" con conseguente violazione del diritto
d'azione del creditore procedente, i cui interessi nella procedura
amministrativa che viene attivata con la dichiarazione di dissesto
non sono garantiti come nelle procedure concorsuali previsti dalla
legge fallimentare.
La censura costituisce uno sviluppo di quella appena esaminata ed
essenzialmente si focalizza sulla evidenziazione, e talora
enfatizzazione, delle connotazioni differenziali della procedura di
liquidazione ex art. 21 cit. rispetto alle procedure concorsuali,
differenze che ridonderebbero soprattutto in violazione del diritto
alla tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.) oltre che degli
altri parametri evocati (artt. 3 e 28 Cost.).
Orbene, una volta riconosciuta (al paragrafo che precede) in via
di principio la possibilità che, nell'ambito di un più complesso
intervento diretto al risanamento dell'ente dissestato, si ponga in
essere una liquidazione concorsuale dei crediti ammessi, l'indagine
richiesta dal giudice rimettente si sposta sullo strumento
tecnico-giuridico approntato a tal fine dal legislatore per
verificarne (essenzialmente) il rispetto del generalissimo principio
della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive, tutela che
va riconosciuta non solo nella fase dell'accertamento giudiziale, ma
anche della concreta attuazione mediante esecuzione forzata. Deve
innanzi tutto ribadirsi che, ove sorga la esigenza di una procedura
concorsuale, non necessariamente questa deve interamente svolgersi
nel contesto di un procedimento giurisdizionale sotto l'immediato e
diretto controllo dell'autorità giudiziaria, come nell'ipotesi del
fallimento, ben potendo invece il legislatore prevedere un
procedimento amministrativo tanto più se sono coinvolti interessi
pubblici, come nella specie quello al risanamento dell'ente locale
dissestato. Ciò di per sè solo non significa negazione della
giustiziabilità delle posizioni soggettive versate nella procedura
di liquidazione e non comporta vulnerazione di quel supremo principio
dell'ordinamento costituzionale (sent. n. 18 del 1982 e n. 392 del
1992) che è il diritto alla tutela giurisdizionale, la quale non
implica un'unica rigida tipologia di procedura concorsuale.
Il nostro ordinamento d'altra parte già conosce ipotesi di
procedure concursuali che si svolgono inizialmente in ambito
amministrativo, quali la liquidazione coatta amministrativa e
l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi. E
questa Corte è già intervenuta affermando, tra l'altro, che dal
fatto che l'accertamento del passivo "si svolga a cura di un
commissario liquidatore, senza l'immediato intervento dell'autorità
giudiziaria, diversamente da quanto previsto per l'ordinaria
procedura fallimentare, e che nel frattempo i singoli creditori
trovino limiti all'esperimento di azioni individuali, non deriva
alcuna sostanziale violazione del precetto costituzionale dell'art.
24, primo comma" (sent. n. 87 del 1969); e successivamente ha
precisato che "l'innegabile carattere amministrativo della
liquidazione e la prevalente considerazione degli interessi generali,
nelle diverse fattispecie di liquidazione coatta amministrativa
disciplinate dalla legge, non comportano una riduzione dei controlli
giurisdizionali tale da abbandonare alla discrezionalità di
apprezzamento del commissario liquidatore e dell'autorità
amministrativa lo svolgimento della procedura" (sent. n. 159 del
1975).
Nella specie, se è vero - come osserva il giudice rimettente -
che l'art. 21 cit. non prevede speciali mezzi di tutela
giurisdizionale, ciò però non significa - nè mai potrebbe
significare - che l'attività dell'organo di liquidazione sia
sottratta alla ordinaria verifica giurisdizionale.
Viceversa rimane ferma la giurisdizione generale del giudice
amministrativo in caso di atti illegittimi oltre che quella del
giudice ordinario in caso di lesione di diritti soggettivi ove
ritenuti configurabili nella procedura instaurata con la
deliberazione dello stato di dissesto. Quindi c'è sempre un giudice
chiamato a verificare la legittimità della procedura di
liquidazione, e la mancata menzione di specifici mezzi processuali di
tutela - mentre, secondo quanto già osservato, non può mai essere
intesa come radicale loro esclusione - potrà - ove intesa come
implicita previsione normativa di una tutela giudicata
contenutisticamente non adeguata delle situazioni soggettive dei
creditori - in ipotesi rilevare, al fine di attivare la verifica di
costituzionalità di tale tutela differenziata e in tesi limitata
alla giurisdizione generale di legittimità davanti al giudice
amministrativo, soltanto in eventuali giudizi promossi davanti
all'una o all'altra giurisdizione ed aventi ad oggetto la
legittimità di singoli atti (compresi quelli di ammissione o di
esclusione di crediti) della procedura (sul punto cfr., sotto profili
diversi, sent. 146/87 e sent. 251/89).
La catalogazione dei singoli punti differenziali della procedura
di liquidazione ex art. 21 rispetto alle altre procedure concursuali
- puntualmente evidenziati dal giudice rimettente - non dà corpo,
per mera sommatoria, ad un autonomo e più radicale sospetto di
illegittimità dell'arresto dell'esecuzione individuale, ma
rappresenta la ricognizione descrittiva (e quasi didascalica) delle
connotazioni caratteristiche dell'una e dell'altra procedura; non è
il solo scostamento della disciplina della procedura di liquidazione
in esame dall'archetipo del fallimento (ripetutamente richiamato dal
giudice rimettente) a concretare un vizio di costituzionalità, come
mostrano se non altro le procedure della liquidazione coatta
amministrativa e della amministrazione straordinaria, della cui
idoneità a comportare l'arresto delle esecuzioni individuali non si
dubita. D'altra parte nella procedura di liquidazione ex art. 21 cit.
è possibile identificare quel nucleo essenziale ed indefettibile
delle procedure concursuali che è costituito dal presupposto dello
stato di insolvenza del debitore (o di altra analoga anomalia
strutturale) e dalla formazione rispettivamente di uno stato passivo
e di una massa attiva per il soddisfacimento proporzionale dei
crediti ammessi nel rispetto della par condicio creditorum, mentre le
più specifiche differenziazioni di disciplina, ove in ipotesi prive
di giustificazione, potrebbero - come già rilevato - radicare
distinte questioni di costituzionalità in quei giudizi nei quali di
tale disciplina occorra fare applicazione. Viceversa nel giudizio a
quo l'art. 21 cit. viene in rilievo unicamente per il provvedimento
di estinzione della procedura esecutiva individuale.
In conclusione l'arresto della procedura esecutiva individuale
(che conseguentemente si estingue) non vulnera i parametri
costituzionali evocati (e soprattutto gli artt. 24 e 113 Cost.)
perchè - essendo previsto in favore dell'accesso ad una procedura di
liquidazione che ha i tratti essenziali di una procedura concorsuale
- sussiste comunque il controllo giurisdizionale della legittimità
di ogni suo atto; mentre - come già si è detto - in questa sede non
rilevano, ai fini della valutazione della costituzionalità della
disposizione che il giudice rimettente è chiamato ad applicare, i
profili differenziali di disciplina rispetto alle altre procedure
concursuali.
7. - In riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. la norma in questione
è poi censurata nella parte in cui - nel prevedere una forma di
procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) di una Pubblica
Amministrazione (e segnatamente di un Comune) che versi in stato di
dissesto - contempla che il giudice dell'esecuzione dichiari
l'estinzione, anzichè la improseguibilità, delle procedure
esecutive in corso.
La questione non è fondata. Non vi è lesione del diritto di
azione perchè la pretesa creditoria all'esecuzione forzata non è
frustrata, ma è meramente deviata da uno strumento di
soddisfacimento individuale verso uno di tipo concorsuale; la già
esaminata esigenza di contestuale liquidazione dei debiti degli enti
locali nel rispetto della par condicio creditorum costituisce ragione
sufficiente di tale meccanismo sostitutorio dello strumento di tutela
approntato dall'ordinamento. Coerentemente a tale premessa il
legislatore ha inteso evitare la concorrente pendenza di due
procedure dirette al soddisfacimento del credito, quella individuale
e quella concorsuale, sicchè non può certo dirsi nemmeno lesiva del
principio di ragionevolezza la previsione della estinzione, anzichè
della mera sospensione, della prima. Che poi nelle ordinarie
procedure concursuali l'arresto delle azioni esecutive individuali ex
art. 51 legge fall. si atteggi ad improseguibilità delle stesse non
costituisce un elemento differenziale utile a svelare una qualche
lesione della tutela dei creditori, atteso anche che comunque il bene
in ipotesi già pignorato nell'ambito della procedura individuale non
può che rifluire nella massa attiva della procedura di liquidazione
in esame.
8. - Con l'ultimo gruppo di censure il giudice rimettente - come
già rilevato - si pone ancora in una prospettiva anticipatoria
avendo di mira profili ulteriori e diversi rispetto a quelli
strettamente connessi al provvedimento (di estinzione della procedura
esecutiva) da adottare.
8.1. - Innanzi tutto, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., è
censurato l'art. 21 nella parte in cui - nel prevedere il
provvedimento con cui il giudice dell'esecuzione dichiara
l'estinzione delle procedure esecutive in corso - non contempla la
possibilità di reclamo di cui all'art. 630 c.p.c. od altro mezzo di
tutela.
La questione è inammissibile per difetto di rilevanza perchè è
soltanto dopo l'emissione del provvedimento che sorge il problema
della sua ricorribilità e (semmai) potrà essere il giudice adito ex
art. 630 cit., il quale ritenga tale norma in realtà non
applicabile, a dubitare della legittimità costituzionale della
(assunta) mancata previsione di tale strumento di tutela.
8.2. - Altre due censure riguardano distinti e specifici aspetti
della disciplina positiva della procedura di liquidazione in
questione.
8.2.1. - Sotto un primo profilo l'art. 21 è censurato, in
riferimento ancora agli artt. 3 e 24 Cost. nella parte in cui - nel
prevedere la declaratoria di estinzione della procedura esecutiva in
corso - non contempla uno specifico strumento di tutela del creditore
procedente per ottenere che il suo credito sia inserito nella massa
passiva.
La questione è inammissibile.
Indipendentemente dal rilievo che i crediti che provengono da
procedure esecutive individuali in corso al momento della
dichiarazione di dissesto sono inserite "d'ufficio" (art. 5, lett e),
reg.) nella massa passiva e che la delibera dell'organo straordinario
della liquidazione di ammissione o non ammissione dei singoli debiti
( ex art. 9, comma 4, reg.) costituisce atto amministrativo
suscettibile - secondo quanto già argomentato - della verifica
giudiziaria di legittimità innanzi al giudice competente, non è
nella sede del giudizio a quo che possa censurarsi l'idoneità di
tale tutela giurisdizionale rispetto ai parametri invocati perchè la
pregiudizialità dell'incidente di costituzionalità sussiste
unicamente in relazione al provvedimento di estinzione e liquidazione
che deve adottare il giudice rimettente e non anche in ordine allo
strumento di reazione approntato dall'ordinamento al creditore che in
ipotesi dovesse non essere ammesso allo stato passivo; contingenza
questa meramente eventuale che non può radicare un'anticipata
verifica di costituzionalità del dedotto profilo di illegittimità
della norma la cui rilevanza si porrà - una volta non ammesso il
credito - in un successivo giudizio volto a far valere
l'illegittimità della delibera dell'organo straordinario della
liquidazione.
8.2.2. - Infine in riferimento ai medesimi parametri (artt. 3 e 24
Cost.) l'art. 21 è ulteriormente censurato nella parte in cui - nel
prevedere l'estinzione delle procedure esecutive in corso - non
prescrive che nella massa passiva confluiscano i beni già pignorati
(che invece ritornano nella disponibilità dell'ente in dissesto).
Ancorchè si sia già incidentalmente rilevato (sotto altro
profilo) che il bene in ipotesi già pignorato nell'ambito della
procedura individuale non può non rifluire nella massa attiva della
procedura di liquidazione in esame, la questione è in realtà -
analogamente a quella da ultimo esaminata - inammissibile per difetto
di rilevanza in quanto nel giudizio a quo non si controverte (nè
sarebbe stato certo possibile in quella sede controvertere) in ordine
alla formazione della massa attiva della procedura di liquidazione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara non fondate, nelle parti indicate in motivazione,
le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21 d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
derivata e di contabilità pubblica), convertito nella legge 19 marzo
1993 n. 68, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 28, 41 e
113 della Costituzione, dal Pretore di Napoli, sez. distaccata di
Pozzuoli, con le ordinanze indicate in epigrafe;
b) dichiara inammissibili, nelle parti indicate in motivazione,
le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21 d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
derivata e di contabilità pubblica), convertito nella legge 19 marzo
1993 n. 68, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, dal Pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli, con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 21 aprile 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0451