1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 356 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 2005
Ordinanza emessa il 7 febbraio 2005 dal tribunale di Torre Annunziata sul ricorso proposto da Sorrentino Clelia contro Societa' Cartolarizzazione dei crediti I.N.P.S. (S.C.C.I.) ed altri Previdenza e assistenza sociale - Crediti previdenziali - Riscossione coattiva mediante ruoli - Ingiustificata previsione di titolo esecutivo senza preventiva delibazione dell'autorita' giudiziaria sulla fondatezza della pretesa creditoria - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 26 febbraio 1992, n. 46, art. 24. - Costituzione, art. 111, secondo comma. (005C0771) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2005)

IL TRIBUNALE

In relazione alla causa iscritta al numero 1448/2001 del Ruolo
generale previdenza, vertente tra Sorrentino Clelia, nata a
Poggiomarino il 22 luglio 1968, elettivamente domiciliata in Gragnano
(Napoli) alla via S. Sebastiano n. 1, presso lo studio
dell'avv. Ferdinando Grammegna che la rappresenta e difende,
opponente, e Società di Cartolarizzazione dei crediti I.N.P.S.
(S.C.C.I.), in persona del legale rappresentante pro tempore con sede
in Roma alla via Gianbattista Vico n. 9, rappresentata e difesa dagli
avvocati Paolo Paolucci e Vincenzo Di Maio, nonchè l'INPS, in
persona del Presidente legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Paolucci e Vincenzo Di
Maio, con cui elettivamente domicilia in Castellammare di Stabia,
alla via Raiola n. 56, presso la sede I.N.P.S. opposti; nonchè
Concessionario del Servizio nazionale di riscossione per la Provincia
di Napoli - Commissario governativo Banco di Napoli S.p.A. - in
persona del suo legale rappresentante pro tempore, domiciliato per la
carica in Napoli, alla via Nazario Sauro n. 17, convenuto contumace.

O s s e r v a

Nell'ambito del presente giudizio, avente ad oggetto
l'opposizione a cartella di pagamento concernente crediti
previdenziali, il procuratore della parte opponente ha sollevato una
serie di eccezioni preliminari relative alla legittimità
costituzionale di alcune norme relative al procedimento di
riscossione coattiva dei crediti degli Enti previdenziali; in
particolare, il predetto procuratore ha dedotto l'illegittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 5, del decreto legislativo n. 46
del 26 febbraio 1999.
Tra le varie questioni prospettate dal difensore della parte
opponente, ad avviso dello scrivente, una in particolare appare non
manifestamente infondata e meritevole di un intervento chiarificatore
da parte della Corte Costituzionale.
Lo scrivente intende riferirsi alla possibilità che l'intero
art. 24 del decreto legislativo succitato sia in contrasto con
l'art. 111, secondo comma, della Costituzione, così come novellato
dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, norma che prevede
che «ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in
condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale».
Si osserva, infatti, che l'art. 24 decreto legislativo n. 46 del
26 febbraio 1999 attribuisce agli Enti previdenziali, tra cui è da
annoverare l'I.N.P.S., parte del presente giudizio, il potere di
riscuotere i propri crediti attraverso un titolo (il ruolo, da cui
scaturisce la successiva cartella di pagamento) che si forma prima e
al di fuori del giudizio, e in forza del quale l'istituto può
conseguire il soddisfacimento della pretesa a prescindere da una
verifica in sede giurisdizionale della sua fondatezza, ed anzi anche
quando essa sia stata contestata.
La possibilità, riconosciuta al debitore dal già citato comma 5
dell'art. 24, di «proporre opposizione al giudice del lavoro entro il
termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di
pagamento» impedisce che la disposizione di legge in parola possa
essere in contrasto con l'art. 24 Cost., ma è anche vero che
probabilmente le posizioni da cui le parti iniziano il giudizio che
si va a instaurare non sono di assoluta parità, così come invece
richiederebbe il novellato art. 111 Cost.
Detto giudizio, infatti, inizia con un soggetto (con riferimento
al caso di specie, l'I.N.P.S., che non è certamente un semplice
«operatore economico al pari di altri», come l'ha definito il
procuratore dell'opponente nel proprio ricorso, ma è comunque una
parte processuale come lo è un qualsiasi cittadino) il quale dispone
già di un titolo esecutivo, formato al di fuori di qualsiasi vaglio
giurisdizionale, di cui il giudice può sospendere l'esecuzione solo
per «gravi motivi» (cfr. art. 24 decreto legislativo n. 46/1999) e
che è di per sè idoneo a permettere l'integrale soddisfacimento
della pretesa creditoria anche prima che ne sia stata dichiarata con
sentenza la fondatezza.
Questo giudicante non ignora le precedenti pronunzie con cui la
Corte costituzionale ha dichiarato legittime le norme relative alla
riscossione coattiva mediante ruoli, evidenziando il carattere
primario dell'attività di recupero dei crediti dello Stato (e degli
Enti pubblici in generale) attraverso un sistema celere ed al
contempo incisivo, diretto a salvaguardare e tutelare i crediti delle
pubbliche amministrazioni; si chiede, tuttavia, se un modello
processuale come quello delineato dall'art. 24 del decreto
legislativo 46/1999 sia compatibile con i principi del giusto
processo introdotti dal novellato art. 111 Cost., attesa la
significativa posizione di squilibrio da cui le parti fanno valere le
rispettive pretese.
È, inoltre, ben presente allo scrivente l'esistenza nel nostro
ordinamento di altre ipotesi in cui un titolo esecutivo viene formato
prima dell'eventuale processo e al fuori di qualsiasi controllo
giurisdizionale, come avviene, ad esempio, nel caso della cambiale.
In tali ipotesi, tuttavia, alla base del titolo esecutivo
stragiudiziale vi è un accordo tra creditore e debitore, mentre nel
caso della riscossione mediante ruoli dei crediti previdenziali la
formazione del titolo avviene in forza di un atto di imperio,
unilaterale, di un soggetto che nell'ambito del processo è parte al
pari di qualsiasi cittadino.
Va altresì sottolineata la differenza esistente tra l'attuale
procedimento di riscossione dei crediti previdenziali e quello
risultante dalla normativa precedentemente vigente, e segnatamente
dagli artt. 444, 633 e segg., 642 c.p.c., nonchè dall'art. 1, comma
13, legge n. 11/1986.
Infatti, anche se l'Istituto di previdenza poteva ottenere
l'emanazione di un decreto ingiuntivo, provvisoriamente esecutivo ex
artt. 642 c.p.c. e 1, comma 13, legge 31 gennaio 1986 n. 11, comunque
la sua pretesa creditotia non era sottratta al vaglio preventivo da
parte del giudice, sia pure nei limiti della cognizione sommaria
propria del procedimento monitorio, con conseguente aumento delle
garanzie del cittadino contribuente.
Pertanto, prima della riforma attuata dall'Esecutivo sulla base
della delega conferitagli con la legge n. 337/1998, vi era comunque
l'emanazione di un provvedimento del giudice, emesso inaudita altera
parte, ma in relazione al quale poteva essere instaurato un
contraddittorio differito.
Nel sistema attualmente vigente, così come delineato dal decreto
legislativo 46/1999 (nonchè dai decreti legislativi 37/1999,
112/1999 e 326/1999, parimenti emanati in attuazione della delega di
cui sopra), l'Istituto previdenziale dispone immediatamente di un
titolo esecutivo che si forma completamente al di fuori di qualsiasi
intervento del giudice, mentre è onere del cittadino proporre
ricorso giurisdizionale avverso tale titolo, nel ristretto termine di
40 giorni (previsto, secondo l'orientamento prevalente, a pena di
decadenza), sulla base delle sole, sintetiche indicazioni contenute
nella cartella di pagamento, senza potersi giovare, per contestare
pretesa creditoria dell'Istituto, della documentazione depositata
unitamente al ricorso per decreto ingiuntivo (come invece poteva fare
prima della riforma), e rischiando, per l'incompletezza dei dati a
sua disposizione, di incorrere nelle rigide preclusioni e decadenze
previste dagli artt. 442 e segg. c.p.c., che richiamano la normativa
dettata per le controversie individuali di lavoro.
Vi è, pertanto, il fondato dubbio che il modello processuale
previsto dall'art. 24 decreto legislativo 46/1999 non assicuri la
parità tra le parti, quanto meno nella fase iniziale del giudizio, e
che tale squilibrio iniziale possa ripercuotersi significativamente
anche sull'andamento complessivo del processo, condizionandone
l'esito a tutto vantaggio dell'Istituto previdenziale.
Si osserva altresì che la questione di cui sopra ha un'indubbia
rilevanza nel processo de quo, atteso che l'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale del citato art. 24 determinerebbe la
caducazione del titolo attraverso cui l'I.N.P.S. ha azionato la
propria pretesa.
Infatti, venendo meno la norma attributiva del potere di
procedete alla riscossione coattiva dei crediti previdenziali
mediante iscrizione a ruolo, la cartella esattoriale emessa proprio a
seguito di tale iscrizione e oggetto dell'opposizione proposta non
potrebbe conservare alcuna validità ed efficacia.
Per tutte le suesposte considerazioni, questo giudice ritiene di
dover sospendere il presente processo, ai sensi dell'art. 23 legge
n. 87/1953, e di dover rimettere gli atti alla Corte costituzionale
perchè valuti la questione sollevata con la presente ordinanza,
avente ad oggetto la possibile illegittimità costituzionale
dell'art. 24 decreto legislativo 26 febbraio 1999 n. 46 per contrasto
con l'art. 111, secondo comma, Cost., così come novellato dalla
legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, ritenendosi tale
questione rilevante nel giudizio de quo e non manifestamente
infondata.

P. Q. M.
1) Solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24 del decreto legislativo n. 46 del 26 febbraio 1999, per
possibile contrasto con l'art. 111, secondo comma, della
Costituzione, così come novellato dalla legge costituzionale 23
novembre 1999, n. 2, ritenuta la suddetta questione rilevante nel
presente giudizio e non manifestamente infondata;
2) Dispone, a norma dell'art. 23 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo
conseguentemente il presente giudizio.
Manda alla cancelleria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Torre Annunziata, addì 31 gennaio 2005
Il giudice del lavoro: Rocco
05C0771