1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 14-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 247 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 27 gennaio 2003 dal tribunale di Bolzano sul ricorso proposto da Fondazione Canonici Agostiniani di Novacella contro Comune di Bolzano Espropriazione per pubblica utilita' - Provincia di Bolzano - Terreni sui quali siano state realizzate opere pubbliche da piu' di venti anni - Previsione della possibilita' di emanazione del decreto di espropriazione intavolabile prescindendo dalla procedura di espropriazione e dal pagamento della indennita' di esproprio - Violazione del diritto all'indennizzo - Incidenza sul principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge prov. Bolzano 14 aprile 1991, n. 10, art. 32, aggiunto dall'art. 36 della legge prov. Bolzano 9 agosto 1999, n. 7. - Costituzione, artt. 42, commi secondo e terzo, e 97; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. (003C0454) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 14-5-2003)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 229 del registro ricorsi 2002 presentato da Fondazione Canonici
Agostiniani di Novacella, in persona del procuratore delegato dott.
Urban von Klebelsberg, rappresentata e difesa dall'avv. Hanns Egger,
con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, via
Argentieri n. 2, giusta delega a margine del ricorso, ricorrente;
contro Comune di Bolzano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso in forza della deliberazione della Giunta
comunale n. 783 dd. 20 agosto 2002 dagli avvocati Manfred Natzler,
Salvatore Giambò e Bianca Maria Giudiceandrea, giusta delega in
calce alla copia notificata del ricorso, con domicilio eletto
nell'Avvocatura del Comune di Bolzano in vicolo Gumer 7 a Bolzano;
resistente, per l'annullamento del decreto di esproprio reg.
n. 6.7/1001/2002 dd. 30 aprile 2002, nonchè di ogni atto prodromo
non notificato.
Visto il ricorso, notificato il 25 luglio 2002 e presentato il 31
luglio 2002 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Bolzano
dd. 23 agosto 2002;
Viste le memorie delle parti;
Vista la propria ordinanza n. 152 dd. 27 agosto 2002, con la
quale è stata accolta la domanda di sospensione dell'esecutività
del provvedimento impugnato;
Visti gli atti tutti della causa;
Sentiti alla pubblica udienza del 18 dicembre 2002 l'avv. H.
Cora, in sostituzione dell'avv. H. Egger, per il ricorrente e l'avv.
M. Cappello, in sostituzione dell'avv. Natzler, per il comune di
Bolzano, relatore era il consigliere Hugo Demattio;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F a t t o

È impugnato il decreto di esproprio del Comune di Bolzano di
data 30 aprile 2002, emesso ai sensi dell'art. 32 della L.P. 15
aprile 1991 n. 10, con il quale è stata espropriata - senza il
pagamento di un'indennità - la p.f. 2203/12 in P.T. 78/II
dell'estensione di mq 458, di proprietà della ricorrente Fondazione.
Il ricorso si basa sui seguenti motivi:
1) Contraddittorietà del provvedimento, violazione
dell'art. 32-bis della L.P. 15 aprile 1991 n. 10.
2) Violazione dell'art. 3 della L.P. 15 aprile 1991 n. 10,
degli artt. 3, 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241 e degli
artt. 11, 12, 13 e seguenti della L.R. 31 luglio 1993 n. 13.
3) Violazione dei principi della normativa sulle
espropriazioni (legge n. 359 dell'8 agosto 1992 e n. 2359/1865)
trattandosi di una occupazione usurpativa.
4) Illegittimità del provvedimento per litispendenza.
In subordine viene sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32 della L.P. 15 aprile 1991 n. 10 per
violazione degli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione.
Si è costituito il comune di Bolzano ed ha chiesto il rigetto
del ricorso siccome infondato.
All'udienza del 18 dicembre 2002 il ricorso è stato trattenuto
per la decisione.

D i r i t t o

Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 della
L.P. 15 aprile 1991 n. 10.
Va premesso:
Nel corso dell'urbanizzazione del, quartiere nella zona via
Roma in Bolzano negli anni 1936-1950, è stata occupata la p.f.
2203/12 ( distaccata dalla p.f. 2203, vigneto), di proprietà della
Fondazione ricorrente, senza avvio di procedura di esproprio, e
quindi senza dichiarazione di pubblica utilità, per la realizzazione
di un tratto del sedime stradale della via Roma - quindi per la
realizzazione di un'opera pubblica.
Con il decreto qui impugnato il comune di Bolzano, basandosi
sull'art. 32 della L.P. n. 10 del 15 aprile 1991 e dopo avere
accertato «che la via Roma si configura a tutti gli effetti come
opera pubblica e che esiste da più di vent'anni e che pertanto si
prescinde dal pagamento delle indennita», ha espropriato la suddetta
particella dell'estensione di mq 458.
Orbene, il citato art. 32 è stato aggiunto alla legge
sull'esproprio n. 10/1991 con l'art. 36 della L.P. 9 agosto 1999 n. 7
(legge finanziaria), ed ha, sotto la rubrica «Regolazione tavolate di
vecchie pendenze», il seguente letterale tenore:
«1. - È autorizzata l'emanazione del decreto di
espropriazione o di asservimento di immobili sui quali sono state
realizzate opere pubbliche, a prescindere dalla procedura prevista
dalla presente legge e dal pagamento dell'indennità, qualora dette
opere esistano da più di vent'anni ovvero siano state realizzate in
esecuzione della procedura espropriativa avviata, e non ancora
conclusa, ai sensi di leggi anteriori a questa legge. I provvedimenti
così emanati non pregiudicano i diritti riconosciuti dall'autorità
giudiziaria.
2. - Il decreto di cui al comma 1 costituisce titolo ad ogni
effetto per l'intavolazione del relativo diritto.».
Avverso detta norma la Fondazione ricorrente solleva la questione
di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo che in base a detto art. 32 della L.P.
n. 10/1991 il proprietario soggetto ad un'occupazione acquisitiva
godrebbe di un trattamento migliore (pagamento dell'indennita) che il
proprietario esposto ad un'occupazione usurpativa, nel quali caso si
prescinde dal pagamento di un'indennità.
Inoltre, sussisterebbe una violazione dell'art. 42 della
Costituzione, in quanto non sarebbe conciliabile con la tutela
costituzionalmente garantita del diritto di proprietà che lo stesso
venisse sacrificato, senza indennità, in base ad una situazione
contra ius, creata dalla stessa amministrazione.
Infine, una procedura di tal fatta contrasterebbe con i principi
di buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.
Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del predetto art. 32 alla
stregua delle considerazioni che seguono, che vengono sollevate
d'ufficio, e nei limiti delle precisazioni qui di seguito esposte.
Sotto il profilo della rilevanza della questione per la decisione
del ricorso l'esame dell'art. 32 va limitato a quella parte, nella
quale è previsto che in ordine ad immobili, sui quali sono state
realizzate opere pubbliche e queste esistono da più di vent'anni,
può essere emesso un decreto di esproprio intavolabile e che in tali
casi si può prescindere dalla procedura prevista dalla legge
(compresa la dichiarazione di pubblica utilità in conformità
all'art. 5 o l'obbligo di notiziari i proprietari in conformità
all'art. 3) e si può prescindere dal pagamento dell'indennità.
Evidentemente, il legislatore provinciale, con la norma in esame,
ha voluto regolare la fattispecie, che dalla giurisprudenza (Cass.,
Sez. I, 18 febbraio 2000 n. 1814 e 12 dicembre 2001 n. 15710, Cons.
di Stato, IV, 14 giugno 2001 n. 3169) viene definita come
«occupazione usurpativa» e si ha nel caso in cui si attua
l'occupazione di un fondo privato da parte della p.a. senza
dichiarazione di pubblica utilità (o la stessa è annullata con
sentenza passata in giudicato) e lo stesso è stato trasformato, in
modo irreversibile, con la realizzazione di un'opera pubblica.
Secondo la giurisprudenza citata in questi casi sussiste una
situazione illecita permanente che non permette una sorta di
reiterazione della procedura espropriativa, che obbliga
l'amministrazione ad un risarcimento pieno o, addirittura, alla
restituzione dell'immobile, se materialmente possibile (Cons. Stato,
IV, 28 gennaio 2002 n. 450).
Secondo la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti
dell'uomo (sentenze del 30 maggio 2000, soc. Belvedere alberghiera e
Carbonara e Ventura c. Governo italiano) l'istituto, di elaborazione
giurisprudenziale, dell' «occupazione acquisitiva» (definita dalla.
Corte come «expropriation indirecte») viola il principio, sanzionato
dall'art. 1 del protocollo n. 1 della convenzione europea dei diritti
dell'uomo («nul ne peut eªtre privè de sa proprietè que pour cause
d'utilitè publique et dans le conditions prevues par la loi et les
principes generaux du droit international.») della tutela efficace
del diritto di proprietà nonchè il principio di legalità,
enunciato nella norma, e ciò anche sotto il profilo che non è
previsto che il risarcimento del danno venga corrisposto in via
automatica, ma debba essere richiesto dall'interessato nel termine di
prescrizione di cinque anni dal completamento dell'opera pubblica.
Ciò non costituirebbe, una tutela, ad un livello adeguato, del
diritto di proprietà che, in sostanza, verrebbe ridotta a zero (
«reduite à neant»).
Le considerazioni appena esposte varrebbero tanto più per
l'ipotesi della «occupazione usurpativa», verificatasi nel caso in
esame.
In sostanza i principi enunciati nell'art. 1 del protocollo n. 1
della Convenzione (tutela del diritto di proprietà sulla base di un
rigoroso principio di legalità, garanzia del pagamento
dell'indennità nel caso di un esproprio necessario per pubblica
utilita) corrispondono ai principi contenuti nell'art. 42, commi 2 e
3 della Costituzione.
Alla luce della giurisprudenza qui citata e, in particolare,
sotto gli specifici profili che verranno esposti qui di seguito,
nascono forti perplessità in ordine alla legittimità costituzionale
della norma provinciale in esame:
1. - Ai sensi dell'art. 32 L.P. n. 10/1991 la proprietà
privata può essere acquisita da parte della p.a. senza dichiarazione
di pubblica utilità e senza pagamento dell'indennità, il che
costituisce una manifesta violazione dell'art. 42, comma 3 della
Costituzione, a norma del quale, per principio, l'espropriazione è
ammissibile esclusivamente per motivi di interesse generale e salvo
indennizzo. Il riferimento della norma costituzionale ai «casi
previsti dalla legge» induce a ritenere, senza ombra di dubbio, che
la pubblica utilità debba essere accertata e dichiarata formalmente
e non possa essere soltanto presunta.
2. - L'art. 32 in questione prevede un nuovo e particolare
modo di acquisto della proprietà attraverso una usucapione
semplificata, per la quale è sufficiente l'esistenza, per un
determinato periodo, di un'opera pubblica, a prescindere dai normali
presupposti e le normali condizioni necessarie per l'acquisto del
diritto di proprietà per usucapione (artt. 1158 e seguenti
cod.civ.).
Ai sensi dell'art. 42, comma 2 della Costituzione, i modi di
acquisto della proprietà sono determinati dalla legge.
È vero che il legislatore provinciale in conformità all'art. 8,
n. 22 dello Statuto di autonomia ha competenza legislativa primaria
in materia di espropriazione per pubblica utilità, tuttavia tale
potestà deve esplicarsi entro i principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico statale (art. 4 dello Statuto).
È fuori dubbio che la tutela del diritto di proprietà (e,
pertanto, il suo acquisto e la sua perdita) appartiene ai principi
fondamentali dell'ordinamento giuridico, la cui regolamentazione è
riservata alla competenza legislativa primaria dello Stato.
Pertanto la norma dell'art. 32 della L.P. n. 10/1991 di cui
trattasi sembra violare gli artt. 8 e 4 dello Statuto di autonomia
(decreto del Presidente della Repubblica del 31 agosto 1972 n. 670),
anche in relazione all'art. 117 della Costituzione.
3. - Per quanto questa procedura di esproprio, come prevista
dall'art. 32 (abbreviata ed eseguita dopo l'occupazione), possa
reggere ad un vaglio di costituzionalità, il passaggio della norma
in cui si dice di prescindere «dalla procedura prevista dalla
presente legge» (quindi dai presupposti e dalle condizioni della
procedura espropirativa come regolata dalla L.P. n. 10/1991) in ogni
caso appare essere in contrasto con il principio del buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).
(In tal modo l'inosservanza della procedura significa p.es., in
concreto, che non necessita una comunicazione ai proprietari (art. 3)
e la dichiarazione di pubblica utilità (art. 5)).
4. - Per quanto i diritti fondamentali, come stabiliti dalla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 4 novembre 1950 abbiano
rango di norme costituzionali (anche in base all'art. 10 della
Costituzione), il citato art. 32 appare essere in contrasto con
l'art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione, il quale -
nell'interpretazione da parte della Corte europea dei diritti
dell'uomo in base ad una rigorosa interpretazione del principio di
legalità in funzione della tutela del diritto di proprietà - sembra
escludere la prescrizione (e quindi anche l'usucapione ) del diritto
di proprietà in seguito ad una situazione illecita tuttora
perdurante, creata dalla stessa amministrazione.
L'art. 32 della L.P. n. 10/1991 di cui trattasi costituisce
l'unico fondamento giuridico del provvedimento impugnato, per cui la
questione di costituzionalità appare rilevante dal momento che la
decisione della controversia dipende unicamente dalla validità della
norma in esame.
Non c'è, inoltre, spazio per una interpretazione
costituzionalmente conforme della norma, atteso il suo significato
letterale univoco.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge il marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante ai fini della decisione e non manifestamente infondata, in
riferimento all'art. 42, comma 3, della Costituzione, agli artt. 4 e
8 dello Statuto di autonomia (decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972 n. 670) in relazione all'art. 42, comma 2, della
Costituzione ed in riferimento all'art. 97 Cost. nonchè all'art. 1
del Protocollo n. 1 della Convenzione europea per i diritti
dell'uomo, qualora a tale norma possa essere attribuito il rango di
norma costituzionale, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 15
aprile 1991 n. 10, inserito dall'art. 36 della L.P. 9 agosto 1999
n. 7, limitatamente alla parte in cui prevede, per i beni immobili
sui quali sono state realizzate opere pubbliche che esistono da più
di 20 anni, la possibilità di emanare un decreto di esproprio
intavolabile e di prescindere dalla procedura e dal pagamento
dell'indennizzo.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e la
comunicazione della medesima ai Presidenti di Camera e Senato della
Repubblica.
Così deciso in Bolzano, in camera di consiglio nella seduta del
18 dicembre 2002.
Il Presidente: Widmair
Il relatore: Demattio
03C0454