1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 luglio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 luglio 2013 (del Presidente del Consiglio dei Ministri). Commercio - Norme della Regione Veneto - Esercizio del commercio in forma itinerante nelle aree demaniali marittime - Previsione che il Comune determini ogni anno il numero dei titolari di autorizzazione per l'esercizio di tale forma di commercio e stabilisca la durata temporale dei nulla osta, comunque non inferiore a sette anni e non superiore a dodici - Applicazione, nei procedimenti di selezione e in caso di pluralita' di domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste, dei criteri dell'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica - Applicazione, tra i criteri di selezione, del criterio della professionalita' connessa alle presenze pregresse - Ricorso del Governo - Denunciata non congruita' del richiamo all'Intesa sui posteggi su area pubblica - Denunciato carattere discriminatorio del criterio della professionalita' - Inconferenza del criterio delle presenze pregresse - Non conformita' ai principi della direttiva n. 2006/123/CE - Violazione dei principi di tutela della concorrenza e del mercato. - Legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 8, art. 5, modificativo dell'art. 48-bis della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (in particolare considerando n. 62, e art. 12). (13C00294) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la Regione Veneto,
in persona del Presidente in carica per l'impugnazione della legge
regionale del Veneto n. 8 del 14 maggio 2013, pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Veneto n. 42 del 17 maggio 2013,
recante «Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche.
Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in
materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e
della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi
regionali in materia di turismo" e successive modificazioni»,
nell'art. 5.
La legge regionale del Veneto n. 8/2013 contiene disposizioni in
materia di commercio su aree pubbliche.
L'art. 5, modificando l'art. 48-bis, legge regionale 4 novembre
2002, n. 33, prevede quanto segue:
«All'articolo 48-bis della legge regionale 4 novembre 2002, n.
33, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 sono aggiunte alle fine le seguenti parole:
", comunque non inferiore a sette anni e non superiore a
dodici. Nei procedimenti di selezione e in caso di pluralità di
domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste,
dopo la fase transitoria di cui al comma 5, si applicano ai fini
della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2) dell'Intesa
della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 75
del 4 aprile 2013 per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e
la priorità della maggiore professionalità è connessa al maggior
numero di presenze pregresse.";
b) il comma 4-bis è soppresso».
La disposizione si pone in contrasto con i principi e le norme
del diritto dell'Unione Europea in tema di libertà di tutela della
concorrenza e del mercato e segnatamente della direttiva n.
123/2006/CE, e determina un ostacolo all'accesso e all'esercizio di
attività economiche, in violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione e dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione,
per i seguenti

Motivi

L'art. 5 della legge regionale Veneto n. 8/2013 introduce
modifiche sostanziali alla previgente disciplina del commercio in
forma itinerante sulle aree demaniali marittime, incidendo, come
detto, sull'art. 48-bis, legge regionale n. 33/2002.
L'art. 48-bis, al primo comma, stabilisce, in linea di principio,
che «l'esercizio del commercio in forma itinerante sulle aree
demaniali marittime è soggetto a nulla osta da parte del comune
competente che stabilisce le condizioni e le modalità per l'accesso
alle aree predette, nel rispetto delle disposizioni relative alla
libera prestazione di servizi previste dalla direttiva 2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa
ai servizi nel mercato interno, e successive modifiche e
integrazioni».
Il secondo comma - modificato dalla lettera a) dell'art. 5, legge
regionale n. 8/2013 -, dispone nel dettaglio:
a) che «entro il 31 gennaio di ciascun anno il comune,
sentite le rappresentanze locali delle associazioni degli operatori
del commercio su aree pubbliche e delle organizzazioni dei
consumatori maggiormente rappresentative a livello regionale,
determina e rende noto, tramite idonee forme di pubblicità, il
numero dei titolari di autorizzazioni per il commercio su area
pubblica da ammettere all'esercizio del commercio itinerante su area
demaniale, suddivisi per tipologie merceologiche»;
b) che «il comune stabilisce la durata temporale dei nulla
osta con riferimento delle diverse tipologie merceologiche in
funzione dell'ammortamento degli investimenti e della remunerazione
dei capitali investiti».
Le modifiche normative introdotte dalla legge regionale n. 8/2013
si traducono nelle seguenti, ulteriori prescrizioni:
1) la durata dei nulla osta deve essere «comunque non
inferiore a sette anni e non superiore a dodici»;
2) «nei procedimenti di selezione e in caso di pluralità di
domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste,
dopo la fase transitoria di cui al comma 5, si applicano ai fini
della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2) dell'Intesa
della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 75
del 4 aprile (1) per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e
la priorità della maggiore professionalità è connessa al maggior
numero di presenze pregresse».
Tali modificazioni paiono determinate con eccessiva onerosità se
non un impedimento assoluto all'esercizio delle attività itineranti
di commercio su aree pubbliche, in violazione dei principi di tutela
della concorrenza e del mercato.
In primo luogo, vi è un richiamo del legislatore regionale, che
pare non congruo, all'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio
2012, relativa all'assegnazione dei posteggi su area pubblica.
Si finisce, infatti, per incidere sui criteri di selezione per
l'assegnazione dei nulla osta per il commercio itinerante utilizzando
parametri propri dell'assegnazione dei posteggi, ossia di attività
diverse, dal momento che per definizione il commercio itinerante non
presuppone l'assegnazione di posteggi, e anzi deve essere svolto in
modo tale da differenziarsi dal commercio su aree pubbliche con
posteggi.
L'applicazione dei criteri determinati in base all'ottenimento di
posteggi e lo stesso termine minimo e massimo di durata delle
concessioni (ripreso ugualmente dalla citata Intesa al punto 1:
ovvero sette e dodici anni determinati in ragione della specifica
necessità di tutelare la concorrenza e garantire l'ammortamento
degli investimenti) rischiano di rendere particolarmente oneroso se
non impossibile l'esercizio dell'attività itinerante in questione.
Il punto 2) dell'Intesa richiamato dalla legge regionale n.
8/2013 indica tra i criteri di selezione la professionalità
acquisita connessa alle presenze pregresse.
Ma il criterio della maggiore professionalità acquisita non è
accompagnato dall'indicazione delle modalità con cui la stessa viene
determinata, così integrando un requisito tendenzialmente
discriminatorio perchè non sorretto da parametri prestabiliti (come
ad esempio la data di iscrizione nel registro delle imprese).
Quanto al criterio delle presenze pregresse, esso appare
inconferente con l'attività esercitata in forma itinerante, senza
l'utilizzo di posteggio, in quanto non quantificabile in mancanza di
un riferimento al posto occupato.
Il criterio appare peraltro non conforme ai principi della
Direttiva n. 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 e in particolare al
considerando n. 62 (2) e all'art. 12 della medesima, in forza di
quali, nel caso di «autorizzazioni» il cui numero sia limitato, non
sono applicabili criteri selettivi che stabiliscono vantaggi nei
confronti dei prestatori uscenti (v., al riguardo Corte Cost., 4
luglio 2013, n. 171).
L'art. 12 della Direttiva n. 2006/123/CE precisa infatti che
«qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata
attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali
o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano
una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti
garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo
svolgimento e completamento», e che «l'autorizzazione è rilasciata
per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di
rinnovo automatico nè accordare altri vantaggi al prestatore uscente
o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami».
L'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012, tenendo
conto delle implicazioni di ordine sociale e degli investimenti
materiali e immateriali connessi all'attività disciplinata,
riconosce un vantaggio fondato sulle presenze pregresse nel
posteggio: ma dette esigenze e finalità non sono trasferibili
nell'ambito dell'attività itinerante oggetto della legislazione
regionale qui impugnata.
La norma censurata viola pertanto i principi di tutela della
concorrenza e del mercato, dal momento che finisce per ostacolare
l'accesso e l'esercizio di attività economiche, ponendo vincoli non
strettamente necessari o proporzionati agli interessi pubblici.
Si configura dunque una violazione dell'art. 117, commi 1 e 2,
lettera e) della Costituzione, secondo l'orientamento costante di
codesta Ecc.ma Corte (v. Corte Cost., n. 171/2013; Corte Cost., n.
291/2012).

(1) 2013L'intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 è
stata in realtà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 79 (e non
n. 75) del 4.4.2013

(2) Il considerando n. 62 della direttiva 2006/123/CE così recita:
«Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una
determinata attività sia limitato per via della scarsità delle
risorse naturali o delle capacità tecniche, è opportuno
prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati
potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza,
la qualità e le condizioni di offerta di servizi a disposizione
degli utenti. Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di
trasparenza e di imparzialità e l'autorizzazione così
rilasciata non dovrebbe avere una durata eccessiva, non dovrebbe
poter essere rinnovata automaticamente o conferire vantaggi al
prestatore uscente. In particolare, la durata dell'autorizzazione
concessa dovrebbe essere fissata in modo da non restringere o
limitare la libera concorrenza al di là di quanto è necessario
per garantire l'ammortamento degli investimenti e la
remunerazione equa dei capitali investiti. La presente
disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri limitino
il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla scarsità
delle risorse naturali o delle capacità tecniche. Le
autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle
altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di
autorizzazione».

P.Q.M.

Si confida che codesta Ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'art. 5 della legge regionale del Veneto n. 8
del 14 maggio 2013.
Roma, 15 luglio 2013

L'avvocato dello Stato: D'Ascia