1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 514 SENTENZA 14 - 22 dicembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzione in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Abruzzo - Organizzazione e funzionamento dei servizi veterinari nelle unita' locali socio-sanitarie - Assegnazione dei posti di veterinario dirigente di area A e B - Utilizzabilita' di graduatorie per anni due dalla data di pubblicazione della legge per coprire tutti i posti vacanti - Disciplina riservata alla legislazione statale per esigenze di uniformita' coessenziali alla riforma sanitaria - Violazione del principio della consorsualita' pubblica per titoli e per esami - Normativa non derogabile ad opera di quella regionale di mera attuazione - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13, art. 1) (095C1608) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge
regionale 9 settembre 1986, n. 47, recante modifiche alla legge
regionale 14 agosto 1981, n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei
servizi veterinari nelle unità locali socio-sanitarie"), promosso
con ordinanza emessa il 6 ottobre 1994 dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo, sez. staccata di Pescara, sul ricorso
proposto dal dott. Domenico Borrelli contro la Unità sanitaria
locale n. 7 di Lanciano ed altro, iscritta al n. 324 del registro
ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione del dott. Domenico Borrelli;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Udito l'avv. Giuseppe Bolognini per il dott. Domenico Borrelli.
Ritenuto in fatto
1. - Il dott. Domenico Borrelli, veterinario dirigente dell'area
funzionale "A" (sanità animale) in servizio presso la Unità locale
socio-sanitaria RM 11 di Roma, ha proposto ricorso innanzi al
Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di
Pescara, per l'annullamento della delibera del 20 agosto 1990, con la
quale la Unità locale socio-sanitaria n. 7 di Lanciano aveva
provveduto all'assegnazione dei posti di veterinario dirigente di
Area "A" e "B" mediante la utilizzazione delle graduatorie
concorsuali regionali temporanee, di cui all'art. 69 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761, in applicazione dell'art. 1 della legge della
Regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge
regionale 9 settembre 1986, n. 47, recante modifiche alla legge
regionale 14 agosto 1981, n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei
servizi veterinari nelle unità locali socio-sanitarie").
L'adito Tribunale amministrativo regionale, con ordinanza emessa in
data 6 ottobre-12 novembre 1994, pervenuta alla Corte costituzionale
il 15 maggio 1995 (R.O. n. 324 del 1995), ha sollevato, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della citata legge regionale,
che stabilisce la utilizzabilità delle predette graduatorie per due
anni dalla data di pubblicazione della legge per coprire tutti i
posti vacanti di veterinario dirigente.
Ha osservato il Collegio rimettente che la materia relativa al
personale delle unità sanitarie locali è riservata alla
legislazione statale, in ragione delle esigenze unitarie espresse
dagli artt. 47, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
e 17 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
Pertanto, l'Ente Regione non potrebbe interferire, con l'emanazione
di proprie norme, nella legislazione statale che disciplina lo stato
giuridico dei dipendenti in questione, in particolare allorchè si
intenda derogare alla regola del pubblico concorso.
La norma impugnata avrebbe, invece, a distanza di dieci anni,
riesumato le graduatorie dei concorsi riservati e per titoli di cui
all'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, che in sede di prima
applicazione aveva previsto il conferimento dei posti di dirigente
dei servizi di assistenza sanitaria di base previo concorso per
titoli, e dei posti di veterinario dirigente con criteri di stretta
analogia, da emanare con provvedimenti regionali. In tal modo, il
legislatore regionale avrebbe prolungato una soluzione normativa del
tutto transitoria, e giustificata dalla esigenza di dare una
immediata copertura ai posti apicali delle unità sanitarie locali in
sede di prima applicazione della nuova normativa, in attesa di una
compiuta organizzazione funzionale e strutturale delle stesse.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il dott.
Borrelli, che ha concluso per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma censurata, con argomentazioni analoghe a
quelle svolte nella ordinanza di rimessione, sottolineando, in
particolare, il carattere del tutto eccezionale e di stretta natura
transitoria dell'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, nonchè il
divieto, per le Regioni, di emanare nella materia norme difformi da
quelle statali sui concorsi per l'assunzione di personale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione
staccata di Pescara, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 8
febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge regionale 9 settembre
1986, n. 47, recante modifiche alla legge regionale 14 agosto 1981,
n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei servizi veterinari nelle
unità locali socio-sanitarie").
Ad avviso del collegio rimettente, detta disposizione, nel
prevedere, per la copertura dei posti di veterinario dirigente presso
le unità sanitarie locali, la utilizzabilità, nei due anni dalla
data di pubblicazione della legge stessa, delle graduatorie dei
concorsi riservati per titoli di cui all'art. 69 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761, violerebbe l'art 117 della Costituzione,
ponendosi in contrasto con le norme statali che stabiliscono il
principio del concorso pubblico per titoli ed esami per l'assunzione
presso le unità sanitarie locali.
2. - La questione è fondata.
Questa Corte ha già ritenuto rispondente al riparto costituzionale
delle competenze tra Stato e Regione la riserva alla legislazione
statale, disposta con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, della
disciplina del personale addetto al Servizio sanitario nazionale.
Riserva che trae giustificazione dalle evidenti esigenze di
uniformità, coessenziali alla riforma sanitaria attuata con la
citata legge n. 833 del 1978 (sentenze n. 192 del 1994; n. 447, n.
359 e n. 266 del 1993; n. 342, n. 181 e n. 122 del 1990; n. 1127, n.
1061 e n. 610 del 1988).
Legittimamente, dunque, lo status giuridico del personale di cui si
tratta sfugge alla competenza concorrente attribuita in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera alle Regioni, cui è, invece,
riconosciuto unicamente il potere di emanare, ai sensi dell'art.
117, ultimo comma, della Costituzione, norme di attuazione della
legislazione statale (art. 47, quarto comma, della citata legge di
riforma sanitaria).
È alla luce di siffatta premessa che va correttamente inquadrato
il rapporto nel quale ogni previsione normativa regionale concernente
il personale delle unità sanitarie locali deve trovarsi con la
normativa statale in materia.
Il carattere meramente attuativo della potestà spettante al
legislatore regionale esclude, infatti, la facoltà in capo ad esso
di apportare deroghe o modificazioni alla relativa legislazione
statale.
3. - Ciò posto, l'esame della questione sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo deve muovere dalle regole
fissate con il d.P.R. n. 761 del 1979, che - in applicazione del
principio generale di cui all'art. 97 della Costituzione, nonchè dei
criteri direttivi stabiliti nella delega legislativa di cui all'art.
47 della legge n. 833 del 1978 - ha affermato in via generale la
necessità del pubblico concorso per titoli ed esami in ordine sia
all'ammissione all'impiego presso le unità sanitarie locali (art.
12), sia all'accesso a specifiche posizioni funzionali nei diversi
ruoli (artt. 17 e seguenti): in particolare, quanto alla posizione di
veterinario dirigente, che in questa sede rileva, l'art. 19 dispone
che ad essa si accede mediante concorsi pubblici per titoli ed esami,
cui sono ammessi coloro che siano in possesso dell'idoneità nella
relativa disciplina, conseguita mediante l'esame di cui al successivo
art. 20.
Lo stesso d.P.R. ha bensì previsto (artt. 67 e seguenti) una serie
di deroghe al sistema di copertura dei posti nelle unità sanitarie
locali così delineato: si tratta, tuttavia, in tali ipotesi, solo di
una disciplina transitoria e di passaggio al nuovo ordinamento. In
particolare, per quanto qui interessa, l'art. 69 dispone, al primo
comma, che, "nella prima applicazione" del decreto, i posti di
posizione apicale previsti per la direzione dei servizi di assistenza
sanitaria di base nelle piante organiche delle unità sanitarie
locali sono conferiti, previo concorso per titoli, ai titolari di
condotte che abbiano un'anzianità complessiva di servizio, nella
qualifica di medico condotto, di almeno dieci anni alla data di
entrata in vigore del decreto; e, al terzo comma, demanda ad un
provvedimento regionale - vincolato all'osservanza di criteri di
"stretta analogia" con la citata norma transitoria per l'accesso alla
posizione funzionale di dirigente dei servizi di assistenza sanitaria
di base - l'assegnazione dei posti di posizione apicale nei servizi
veterinari.
Le ragioni di siffatta previsione del concorso riservato per soli
titoli, in luogo del criterio più generale - e conforme al buon
andamento dell'amministrazione - della procedura selettiva basata sul
concorso pubblico per titoli ed esami, risiedevano, com'è di tutta
evidenza, nella necessità, presente all'epoca dell'entrata in vigore
del d.P.R. n. 761, di provvedere con urgenza alla copertura dei posti
di posizione apicale delle unità sanitarie locali in relazione al
nuovo assetto ordinamentale.
La transitorietà di tale regime, del resto, emerge in modo univoco
dal tenore letterale della disposizione di cui all'art. 69, che
espressamente, come sopra precisato, ne limita l'operatività alla
fase di "prima applicazione" del decreto in esame.
4. - E proprio dal rilevato carattere esclusivamente transitorio
della previsione del conferimento di posti attraverso concorsi
riservati discende la illegittimità della norma di cui all'art. 1
della legge della Regione Abruzzo n. 13 del 1989, che dispone - a
distanza di vari anni dalla "prima applicazione" e quando si erano
ormai completamente esauriti gli effetti della fase transitoria - la
copertura di tutti i posti di veterinario dirigente vacanti all'epoca
della legge stessa nelle unità locali socio-sanitarie e nei presidii
multizonali di igiene e profilassi, con esclusione di quelli per i
quali siano state attivate le procedure concorsuali, attraverso la
utilizzazione delle graduatorie dei concorsi riservati di cui
all'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, per un periodo di due anni
dalla data di pubblicazione della legge regionale.
Tale previsione, che riguarda anche posti non previsti all'epoca
del d.P.R. n. 761 del 1979, si pone, infatti, in aperto contrasto con
la disciplina statale che, come sopra chiarito, ha fissato in via
generale la regola del pubblico concorso per titoli e per esami per
l'accesso alla posizione funzionale di veterinario dirigente. Regola
che, se può subire eccezioni, legislativamente disposte, per singoli
casi (razionalmente giustificati, per di più collegati al passaggio
ad un nuovo ordinamento), non è certamente derogabile ad opera della
normativa regionale di mera attuazione.
Nè può sottacersi che la reviviscenza, a distanza di vari anni,
delle preesistenti graduatorie dei concorsi formate ai sensi del
predetto art. 69, e dopo che esse erano state utilizzate per coprire
tutti i posti all'epoca previsti, recherebbe grave pregiudizio
all'interesse pubblico ad una procedura selettiva (concorsuale
pubblica, cioè aperta a tutti i soggetti in possesso dei requisiti
predeterminati con riferimento alla data della procedura, come voluta
in via permanente dal d.P.R. n. 761 del 1979), intesa all'effettiva
verifica dell'attuale idoneità dei candidati a ricoprire i posti in
questione, ed escluderebbe il riconoscimento della possibilità, in
favore di tutti coloro che vi siano in atto interessati e che negli
anni successivi abbiano maturato i requisiti, di partecipazione alla
selezione.
In realtà, trattasi di graduatorie obsolete, in quanto non più
rispondenti, a distanza di anni, alle esigenze di verifiche
attitudinali sulla base di requisiti di ammissione e titoli
concernenti situazioni e legittimazioni a partecipare del tutto
diverse da quelle attuali, e che certamente il legislatore statale
del 1979 (con gli artt. 12 e seguenti e con l'art. 69 del d.P.R. n.
761) non aveva voluto che potessero essere utilizzate al di fuori del
periodo transitorio di prima attuazione. Per il periodo successivo a
questo, ed, ovviamente, per i nuovi posti dirigenziali di successiva
creazione, e così per la copertura di tutti i posti resisi liberi
successivamente, in via normale, dovevano, invece, essere utilizzati
pubblici concorsi aperti a coloro che ne avessero i requisiti e
titoli con riferimento alla data di scadenza del nuovo bando.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge
regionale 9 settembre 1986, n. 47, recante modifiche alla legge
regionale 14 agosto 1981, n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei
servizi veterinari nelle unità sanitarie locali socio-sanitarie").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 dicembre 1995.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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