1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 1995
N. 150 Ordinanza emessa il 26 ottobre 1995 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Gatto Umberto contro la Regione Veneto ed altra Sanita' pubblica - Previsione, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge impugnato, dell'obbligo della Commissione unica del farmarco di provvedere all'identificazione dei farmaci necessari al trattamento di particolari patologie da dispensarsi gratuitamente dal S.S.N. - Inattuazione di detta procedura per effetto della mancata conversione in legge del decreto-legge in questione successivamente reiterato - Conseguente impossibilita' di ottenere gratuitamente farmaci essenziali e costosi (nella specie: interferone per la cura della sclerosi multipla) - Incidenza sui diritti alla salute, alla difesa in giudizio e alla tutela giurisdizionale. (D.-L. 28 agosto 1995, n. 362, art. 3, quarto comma). (Cost., artt. 24, 32 e 113). (096C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2811/1995,
proposto da Gatto Umberto, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Bertacche, domiciliato presso la segreteria del T.A.R. ai sensi
dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924 n. 1054; contro la regione
Veneto, in persona del presidente della Giunta Regionale,
costituitosi in giudizio e rappresentato e difeso dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege, giusta
delibera di g.r. n. 1240 del 12 marzo 1985, in Venezia-San Marco, 63;
l'U.L.S.S. n. 8, in persona del presidente pro-tempore, costituitosi
in giudizio e rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Garofalo, con
domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, p.le Roma n. 461;
per l'annullamento del parere della Commissione regionale per
l'erogazione dei farmaci di fascia "c" del 13 giugno 1995, con cui è
stata negata la prosecuzione dell'erogazione gratuita del farmaco
Roferon A per la terapia della sclerosi multipla e della nota
dell'unità sanitaria locale competente dd. 7 luglio 1995, n. 5266/P,
che l'ha comunicato al ricorrente;
Visto il ricorso, notificato il 20 e 22 settembre 1995 e depositato
il successivo giorno 27 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per la Regione Veneto e dell'U.L.S.S. n. 8;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa ed in partcolare la rinuncia alla
decisione sulla domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti
impugnati resa alla Camera di Consiglio del 12 ottobre 1995;
Uditi, alla pubblica udienza del 26 ottobre 1995 (relatore il
Consigliere Mauro Springolo), l'avv. Bertacche, per il ricorrente,
l'Avv. dello Stato Botta per la Regione e l'avv. Cervesato in
sostituzione dell'avv. Garofalo, per l'unità sanitaria locale;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Al ricorrente sig. Umberto Gatto, venne a suo tempo diagnosticata
una forma di sclerosi multipla. In relazione a questa patologia è
stata recentemente ipotizzata l'efficacia della sostanza denominata
interferone. I farmaci da essa derivati, peraltro, risultano
classificati, in relazione alla patologia in parola, fra i medicinali
di fascia "c" per i quali, a tenore del decimo comma dell'art. 8,
legge 24 dicembre 1993, n. 537, l'assunzione è a totale carico
dell'assistito, salvo giudizio di essenzialità per la salute del
paziente, da formularsi, su istanza del medico curante. In caso di
esito positivo di tale valutazione, ai sensi del XIV comma
dell'articolo ora citato, il prodotto farmaceutico viene ascritto tra
quelli totalmente a carico del Servizio sanitario nazionale.
Le suddette modalità di erogazione, che erano state fissate dal
decreto-legge 30 giugno 1994, n. 419 mai convertito, bensì reiterato
senza modificazioni da successivi decreti-legge fino al 30 giugno
1995, prevedevano la competenza dell'U.S.L. in ordine al predetto
giudizio di essenzialità. Alla stregua di tale normativa, il medico
curante del sig. Gatto indirizzò all'U.L.S.S. n. 8 un'istanza per
ottenere l'erogazione gratuita del medicinale Roferon A, in quanto
classificato nella fascia "c" come derivato dall'interferone e
l'autorità sanitaria l'accolse, autorizzando a due riprese, ciascuna
per sessanta giorni di terapia, la dispensazione gratuita del
farmaco.
A seguito del provvedimento 28 novembre 1994, entrato in vigore il
15 febbraio 1995 con il quale la Commissione unica per il farmaco
aveva demandato alla Regione la competenza a formulare il giudizio di
essenzialità terapeutica, la competente commissione regionale
ritenne di respingere un'ulteriore istanza dell'assistito. Con il
ricorso in esame il Gatto impugnò detto provvedimento, nonchè la
relativa presa d'atto dell'U.L.S.S. n. 8, deducendo sotto diversi
profili i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
Si sono costituite in giudizio tanto la Regione Veneto che
l'U.L.S.S. n. 8: quest'ultima, in particolare, ha precisato come, a
seguito della normativa nel frattempo intervenuta, anche in caso di
accoglimento dell'istanza cautelare di sospensione dei provvedimenti
impugnati, non sarebbe stato possibile erogare gratuitamente il
farmaco richiesto. Infatti il decreto legge 30 giugno 1995, n. 261,
reiterato dal successivo 28 agosto 1995, n. 362, a sua volta ribadito
negli stessi termini dal d.-l. 30 ottobre 1995, n. 448, ha attribuito
alla Commissione unica nazionale la competenza a provvedere "Entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto alla identificazione dei farmaci
necessari al trattamento di particolari patologie nonchè alla
identificazione delle patologie stesse". Evidente, dunque,
risulterebbe l'inammissibilità del gravame per difetto d'interesse
ad una qualsivoglia decisione. In sede cautelare il ricorrente ha
rinunciato all'istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati,
chiedendo, d'accordo con le altre parti, un'immediata fissazione
della trattazione della causa nel merito.
All'udienza pubblica del 26 ottobre 1995, tutte le parti hanno
sottolineato come il decreto legislativo in vigore, rinviando ad un
momento di fatto divenuto assolutamente incerto l'indicazione delle
patologie e dei relativi farmaci, viola sostanzialmente il diritto
del cittadino alla tutela della salute.
Il ricorso è stato, quindi, spedito in decisione.
D I R I T T O
La controversia attiene al diritto del cittadino di continuare ad
accedere all'erogazione gratuita di farmaci anche se classificati
nella fascia "c" nel periodo in cui, per effetto di un vuoto
normativo, non sono attivabili in concreto i procedimenti a tale
scopo previsti astrattamente dall'ordinamento.
Il Collegio ritiene che debba essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale del d.-l. 28 agosto 1995, n. 362, e delle
successive reiterazioni, non solo in relazione all'art. 32 della
Costituzione, come sostenuto dalle parti, ma anche in relazione agli
artt. 24 e 113. L'atto normativo in questione, infatti, suscita gravi
dubbi di violazione dei principi costituzionali fissati dagli
articoli sopra indicati, in quanto l'art. 3, quarto comma, ha
escluso, fino allo scadere di un termine divenuto nella prassi
incertus quando, la vigenza di qualsivoglia procedura
ammininistrativa idonea a consentire al paziente di ottenere la
prosecuzione dell'erogazione gratuita di farmaci di fascia "c", di
cui pure gli era già stata riconosciuta l'essenzialità terapeutica,
e che comportano una spesa assolutamente insostenibile dalla
stragrande maggioranza dei cittadini.
La norma in esame infatti testualmente dispone: "Entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, la Commissione unica del farmaco di cui all'art. 7
del decreto lcgislativo 30 giugno 1993, n. 266, provvede alla
identificazione dei farmaci necessari al trattamento di particolari
patologie nonchè alla identificazione delle patologie stesse".
La rilevanza della questione nel presente giudizio non è
revocabile in dubbio qualora si consideri che l'Amministrazione
sanitaria si troverebbe nell'impossibilità materiale di dispensare
gratuitamente il farmaco anche in caso di accoglimento del ricorso,
essendo venuti meno, per effetto della normativa sopra indicata, gli
strumenti amministrativi che avrebbero consentito la valutazione
della singola fattispecie, pur disponendo la norma, in astratto, il
permanere della facoltà di assimilare, sotto il profilo del
rimborso, taluni farmaci di fascia "c" a quelli di fascia "a".
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della questione
sopra enunciata, occorre ricordare che dal luglio 1994 (d.-l. n. 419
del 30 giugno) e per circa un'anno i precedenti decreti erano stati
reiterati senza modificazioni, per la parte che qui interessa, salvo
lo spostamento di competenza per la valutazione del caso singolo,
dalle UU.SS.LL. ad un'apposita commissione regionale.
In tale situazione, che comunque garantiva un'apposita procedura
per il riconoscimento dell'essenzialità farmaceutica del farmaco
erogabile gratuitamente, sono intervenuti il d.-l. 30 giugno 1995 n.
261 reiterato dal d.-l. 28 agosto 1995, n. 362, ribadito dal d.-l.
30 ottobre 1995, n. 488, che hanno introdotto la norma censurata, la
quale prevede un'anomala pausa della funzione amministrativa che di
fatto lede, sotto diversi profili, costituzionalmente rilevanti, i
diritti dei cittadini.
Ritiene, innanzitutto, il Collegio che la norma in esame debba
essere contestata per violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, atteso che lo iato nella funzione amministrativa
rappresentato dalla temporanea mancanza di ogni procedimento diretto
ad ottenere la dispensazione gratuita dei prodotti farmaceutici di
fascia "c" fino alla conversione in legge del decreto in parola, lede
il diritto alla difesa del cittadino nei confronti della pubblica
amministrazione. Va infatti ricordato come precedentemente affermato
in tema di rilevanza, che non avendo l'amministrazione alcun
strumento per dare esecuzione ad una eventuale sentenza di
accoglimento del gravame, la stessa funzione giurisdizionale sarebbe
paralizzata, non potendo il giudice che adottare una declaratoria di
inammissibilità del ricorso per carenza d'interesse, nonostante lo
stesso legislatore abbia previsto a regime la tutelabilità della
medesima situazione giuridica soggettiva.
La norma in questione va censurata, altresì, per violazione
dell'art. 32 della Costituzione.
A questo riguardo è appena il caso di precisare che la pausa della
funzione amministrativa viene ad incidere su situazioni, che,
incidono sulle modalità di accesso alla erogazione gratuita del
farmaco in ipotesi nelle quali, per il costo estremamente elevato di
taluni prodotti farmaceutici, l'esclusione dalla dispensazione
equivale ad una esclusione dalla possibilità di accedere ad un
farmaco essenziale. Appare evidente come il legislatore, noto tanto
attraverso un'eventuale diniego dell'assistenza gratuita per tali
situazioni, quanto, piuttosto, mediante un rinvio solo apparentemente
certo del termine concernente l'attivazione di un determinato
procedimento leda direttamente il diritto alla salute di coloro i
quali abbiano assoluto bisogno dell'erogazione gratuita dei farmaci
in questione.
Le prestazioni sanitarie, infatti, ove non fornite tempestivamente,
non possono certo essere recuperate ora per allora; tanto più ciò
vale nella fattispecie all'esame, ove la tutela della salute, se non
assistita economicamente, appare elusa, a causa dell'abnorme costo
per la generalità dei cittadini, di talune specialità medicinali,
peraltro già ritenute essenziali per specifiche patologie nella
vigenza dei precedenti decreti-legge non convertiti.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
in relazione agli artt. 24, 32 e 113, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, quarto comma, del decreto-legge 28 agosto
1995, n. 362, e delle successive reiterazioni;
Sospende, per l'effetto, il giudizio in corso per la rimessione
della questione alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria della sezione, la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e la notifica della presente ordinanza alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri nonchè la sua comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 26 ottobre
1995.
Il presidente: Trotta
L'estensore: Springolo
96C0227