1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 7 novembre - 20 dicembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Assestamento al bilancio di previsione per gli anni finanziari 2016-2018 - Determinazione di una quota libera di avanzo di amministrazione, impiegata per alimentare l'accantonamento nel Fondo crediti di dubbia esigibilita' per l'anno 2016. - Legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), art. 6; legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale dell'amministrazione della Regione Liguria per l'esercizio finanziario 2015). - (T-170274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al
bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari
2016-2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 7-11 gennaio 2017, depositato in cancelleria il
10 gennaio 2017 ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luca Antonini per la Regione
Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 7-11 gennaio 2017 e depositato il 10 gennaio 2017 (reg.
ric. n. 2 del 2017), ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione Liguria 2
novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della
Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), in riferimento
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Espone il ricorrente che l'art. 6 della legge reg. Liguria n. 26
del 2016 prevede l'applicazione al bilancio di una quota libera di
avanzo di amministrazione pari ad euro 3.509.506,73, riferita alla
missione n. 20 (Fondi e accantonamenti) - Programma 2 (Fondo crediti
di dubbia esigibilita'), impiegata per incrementare l'accantonamento
al Fondo crediti di dubbia esigibilità per l'anno 2016, come
indicato nella Nota integrativa all'assestamento al bilancio di
previsione 2016-2018 (pag. 74 degli allegati al bilancio).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la suddetta
quota di avanzo libero sarebbe stata tuttavia impropriamente
determinata in quanto il risultato di amministrazione disponibile al
31 dicembre 2015 risulterebbe negativo, essendo pari ad euro
-254.607.931,79, come risulterebbe dal Prospetto dimostrativo del
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2015, a pag. 36 degli
allegati al bilancio.
A tale proposito il Presidente del Consiglio dei ministri
rammenta che l'art. 42, comma 1, terzo periodo, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) prevede che, nel
caso in cui il risultato di amministrazione non presenti un importo
sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate ed
accantonate, la differenza è iscritta nel primo esercizio
considerato nel bilancio di previsione, prima di tutte le spese, come
disavanzo da recuperare.
Più precisamente, l'anzidetta quota "libera" di euro
3.509.506,73 - da ritenersi, secondo il ricorrente, in realtà
inesistente, stante il risultato di amministrazione negativo -
sarebbe stata fittiziamente creata e contabilmente ricavata per
detrazione dal maggior importo di euro 117.666.638,03 indicato, quale
disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto, nella già citata
nota integrativa (pag. 72 degli allegati al bilancio).
Ed infatti, si prosegue, il risultato negativo di amministrazione
della Regione Liguria - pari ad euro -254.607.931,79 -
corrisponderebbe esattamente alla somma dell'importo residuo del
disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto -pari ad euro
114.157.131,30, importo risultante dalla sottrazione dall'importo
originario di euro 117.666.638,03 della somma di euro 3.509.506,73 -
e degli importi delle ulteriori componenti negative, ammontanti ad
euro 140.450.800,49, per un totale complessivo di euro
254.607.931,79.
Osserva al riguardo che, se è vero che le Regioni hanno la
facoltà di impiegare l'eventuale quota del risultato di
amministrazione "svincolata" dopo l'approvazione del rendiconto per
finanziare lo stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità
dell'esercizio successivo a quello cui il rendiconto si riferisce,
sulla base di quanto al riguardo previsto dal principio contabile
applicato concernente la contabilità finanziaria (è richiamato
l'allegato n. 4/2, punto 3.3, del d.lgs. n. 118 del 2011), sarebbe
tuttavia altrettanto vero che la Regione Liguria non avrebbe
dimostrato nè l'esistenza nè l'ammontare delle risorse svincolate
dopo l'approvazione del rendiconto e, come tali, disponibili per il
finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Da tanto, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
conseguirebbe il contrasto della norma impugnata con l'obbligo di
copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, Cost., nella
misura in cui, da un lato, si prevede una variazione in aumento
dell'avanzo di amministrazione, specificamente destinata
all'incremento dell'accantonamento al Fondo crediti di dubbia
esigibilità, cui non corrisponderebbe in realtà un correlato
risultato positivo di amministrazione e, dall'altro, si finanzia lo
stanziamento del suddetto Fondo senza dare evidenza contabile delle
risorse economiche svincolate dopo l'approvazione del rendiconto e,
come tali, a quel fine disponibili.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, deducendo
l'inammissibilità e comunque l'infondatezza della questione di
legittimità costituzionale promossa dallo Stato.
Preliminarmente, precisa la Regione che la quota di avanzo libero
di euro 3.509.506,73, non sarebbe stata "inventata" dalla legge
regionale di assestamento al bilancio di previsione, ma sarebbe
frutto del definitivo accertamento dell'avanzo di amministrazione
operato con la legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20
(Rendiconto generale dell'amministrazione della Regione Liguria per
l'esercizio finanziario 2015), con la quale è stato accertato dalla
Regione un risultato positivo di amministrazione, al 31 dicembre
2015, pari ad euro 124.704.879,50 e che avrebbe anche accertato la
quota di avanzo libero, di euro 3.509.506,73, derivante dalla
capienza dell'avanzo di amministrazione, dopo la specifica
considerazione contabile della componente negativa per mutui
autorizzati e non contratti e del Fondo anticipazioni liquidità
previsto dall'art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 novembre 2015, n.
179 (Disposizioni urgenti in materia di contabilità e di concorso
all'equilibrio della finanza pubblica delle Regioni).
La Regione in tal modo avrebbe fatto applicazione delle
disposizioni di cui all'art. 1, commi 698 e seguenti, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», per quanto riguarda il Fondo anticipazioni liquidità; e
degli artt. 40, comma 2, del d.lgs. 118 del 2011 e l, comma 688-bis,
della medesima legge n. 208 del 2015, per quanto riguarda il mutuo
autorizzato e non contratto, rispetto alle quote vincolate, destinate
e accantonate. Tanto si ricaverebbe dalla nota 6 posta in calce al
Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione, pubblicato
alle pagg. 464 e 465 del Bollettino ufficiale della Regione Liguria
11 agosto 2016, n. 16, dove risulta:
Componente negativa per mutuo autorizzato e non contratto
117.666.638,03
Fondo anticipazioni liquidità di cui al D.L. 179/2015
140.450.800,49
Disavanzo autorizzato 258.117.438,52
Risultato "Totale parte disponibile" -254.607.931,79
Avanzo libero disponibile 3.509.506,73
Evidenzia la Regione resistente che tale legge regionale di
approvazione del rendiconto generale della Regione Liguria per
l'esercizio 2015, debitamente corredata dal parere del Collegio dei
revisori, non sarebbe stata oggetto di impugnativa da parte dello
Stato, come deliberato in data 4 ottobre 2016 dal Consiglio dei
Ministri e pertanto la Regione Liguria con l'art. 6 della legge reg.
n. 26 del 2016 avrebbe legittimamente fatto riferimento al dato
accertato in sede di rendiconto.
Contesta inoltre la genericità del riferimento fatto dallo Stato
all'allegato n. 4/2, punto 3.3, o ad altra disposizione normativa o
principio contabile del d.lgs. n. 118 del 2011, rendendo quindi
impossibile intendere da quali norme il ricorrente faccia desumere il
rispetto dei principi evocati.
Secondo la Regione Liguria, anche la stessa pretesa violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost., esposta alla fine del ricorso
statale, sarebbe motivata in modo del tutto generico e inconferente
in quanto, contrariamente all'assunto dello Stato, la Regione avrebbe
fornito l'evidenza contabile nella sede a ciò deputata, ovvero nella
propria legge n. 20 del 2016, e in particolare alla nota 6 posta in
calce al prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione.
Da quanto sopra ne deriverebbe innanzitutto l'inammissibilità
del ricorso statale per insufficiente motivazione, nonchè per
assoluta genericità e apoditticità della stessa.
In ogni caso, secondo la Regione Liguria, tale censura sarebbe
comunque infondata.
La Regione richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 184 del 2016, secondo la quale «una tipizzazione
della struttura del bilancio regionale, che sia conciliabile e
rispettosa dei limiti esterni e non sia in contrasto con gli standard
provenienti dall'armonizzazione, dal coordinamento, dal rispetto dei
vincoli europei e degli equilibri di bilancio è funzionale dunque
alla valorizzazione della democrazia rappresentativa, nell'ambito
della quale deve essere assicurata ai membri della collettività la
cognizione delle modalità con le quali le risorse vengono prelevate,
chieste in prestito, destinate, autorizzate in bilancio ed infine
spese».
3.- Con ulteriore memoria depositata in vista dell'udienza
pubblica, la Regione Liguria ha ulteriormente insistito per la
declaratoria di inammissibilità o infondatezza del ricorso.
Evidenzia che il risultato di amministrazione, pari ad euro
124.704.879,50, è stato così determinato dall'art. 10 della legge
regionale n. 20 del 2016 e sarebbe quindi un risultato positivo, dal
quale devono essere dedotte le quote accantonate e vincolate, così
come previsto dal citato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 e come
riportato nella seconda parte del prospetto dimostrativo del
risultato di amministrazione al rendiconto regionale per l'esercizio
2015.
La quota delle risorse accantonate e vincolate per l'esercizio
2015 ammonta ad un totale di 238.862.010,80 euro (al netto del Fondo
anticipazioni liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015, la cui
consistenza al 31 dicembre 2015 è pari ad euro 140.450.800,49).
Se al risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50 si
sommano le entrate non accertate per la mancata contrazione del mutuo
autorizzato con il bilancio 2015 (e pari ad euro 117.666.638,03) si
ottiene l'importo di euro 242.371.517,53, che sarebbe più che
sufficiente alla copertura degli accantonamenti al netto del Fondo
anticipazioni liquidità. E, prosegue la Regione Liguria, proprio dal
confronto tra il risultato di amministrazione (pari ad euro
242.371.517,53) e la quota delle risorse accantonate e vincolate per
l'esercizio 2015, ammontante ad un totale di 238.862.010,80 euro,
deriverebbe l'avanzo esposto a rendiconto per un totale di euro
3.509.506,73.
Evidenzia che al risultato negativo complessivo di
amministrazione pari a euro 254.607.931,79, concorrono sia il citato
accantonamento di euro 140.450.800,49, relativo al Fondo
anticipazioni liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015, che il
disavanzo derivante dal debito autorizzato e non contratto di cui
all'art 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, pari ad euro
117.666.638,03.
Osserva in proposito la Regione Liguria che entrambe queste
componenti costituirebbero voci "speciali" contenute all'interno del
risultato complessivo di amministrazione e sarebbero regolate, per le
Regioni, da specifiche disposizioni (rispettivamente: art. 1, commi
698 e seguenti, della legge n. 208 del 2015 ed art. 40, comma 2, del
d.lgs. n. 118 del 2011) inerenti, rispettivamente, alle modalità di
ripiano per il primo e la copertura del relativo debito per il
secondo. Si tratterebbe, quindi, di "disavanzi autorizzati per legge"
e non derivanti dalla gestione del bilancio di previsione.
In particolare, il mancato accertamento del mutuo autorizzato e
non contratto sarebbe del tutto temporaneo e reversibile, in quanto
attraverso l'effettiva contrazione del prestito, che può avvenire in
momenti successivi all'autorizzazione, il relativo disavanzo è
assorbito dal bilancio a seguito della contabilizzazione delle poste
di entrata.
Evidenzia inoltre che tale componente costituirebbe una posta
specifica e speciale del sistema contabile delle Regioni,
disciplinata già dall'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281
(Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto
ordinario), nel tempo confermata con continuità dall'art. 23 del
decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e
norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni, in attuazione dell'art. 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999,
n. 208), ed infine dall'art. 62 del d.lgs. n. 118 del 2011, fino
all'ultima proroga intervenuta con l'art. 688-bis della legge n. 208
del 2015.
Precisa ulteriormente la Regione Liguria che la possibilità di
stanziare spesa di investimento coperta da autorizzazione di mutuo,
rinviandone ad esercizi successivi l'effettiva contrazione in
relazione alle effettive esigenze di cassa nel limite degli impegni
assunti, sarebbe pienamente conforme all'art. 40, comma 2, del d.lgs.
n. 118 del 2011, secondo il quale «A decorrere dal 2016, il disavanzo
di amministrazione derivante dal debito autorizzato e non contratto
per finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015,
può essere coperto con il ricorso al debito che può essere
contratto solo per far fronte ad effettive esigenze di cassa».
Stante quanto sopra, il risultato di amministrazione di euro
124.704.879,50 si appaleserebbe pienamente sufficiente alla copertura
del totale degli accantonamenti sopra calcolati, in quanto lo stesso
sarebbe stato determinato al netto delle entrate non accertate per la
mancata contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015,
ricalcolato nel limite degli importi effettivamente impegnati al 31
dicembre 2015, sui capitoli di spesa di investimento finanziati da
detta entrata, ai sensi dell'art 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del
2011.
4.- Ha depositato memoria anche il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Il ricorrente, richiamato il dettato dell'art. 42, commi 1, 3, 4,
e 5, del d.lgs. n. 118 del 2011, evidenzia che la facoltà di
impiegare una quota del risultato di amministrazione per finanziare
lo stanziamento relativo al Fondo crediti di dubbia esigibilità del
bilancio di previsione dell'esercizio successivo a quello cui il
rendiconto si riferisce, potrebbe riguardare unicamente l'eventuale
quota del risultato di amministrazione "svincolata". Tale quota,
dunque, dovrebbe afferire a fondi liberi da vincoli di bilancio, vale
a dire a fondi "svincolati" e, come tali, liberamente disponibili,
diversi perciò dai fondi accantonati, da quelli destinati agli
investimenti e da quelli vincolati; ma, ancor prima, si prosegue,
l'esercizio di quella facoltà presupporrebbe un avanzo di
amministrazione, vale a dire un risultato positivo di gestione
suscettibile di essere impiegato per finanziare, incrementandolo, lo
stanziamento (originario) del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe
pertanto evidente che in presenza di un disavanzo di amministrazione,
vale a dire di un risultato negativo di gestione, la facoltà «di
impiegare l'eventuale quota del risultato di amministrazione
"svincolata"» prevista dall'art. 42, comma 7, del d.lgs. n. 118 del
2011 non sia in concreto esercitabile, non esistendo fondi liberi e,
quindi, risorse "svincolate", da destinare al finanziamento del Fondo
crediti di dubbia esigibilità. Si osserva inoltre che, in tal caso,
tra l'altro, laddove l'amministrazione intendesse mutare la
destinazione di risorse destinate ad altri fini ma non ancora
impegnate - come appunto quelle afferenti a mutui autorizzati ma non
contratti - esse dovrebbero essere prioritariamente destinate, in
ossequio a quanto disposto dal comma 1 dell'art. 42 citato e comunque
in vista del pareggio di bilancio imposto dall'art. 81, primo comma,
Cost., al ripiano del "disavanzo da recuperare".
In definitiva, la contestuale esistenza di un disavanzo di
amministrazione e di un avanzo (libero) di amministrazione sarebbe
una vera e propria contraddizione in termini.
Tanto premesso, evidenzia il Presidente del Consiglio dei
ministri che dai documenti di bilancio emergerebbe chiaramente che al
31 dicembre 2015 la Regione Liguria non disponeva di alcuna quota di
risultato di amministrazione "svincolata", libera e disponibile,
destinabile, come tale, al finanziamento dello stanziamento del Fondo
crediti di dubbia esigibilità per l'anno 2016.
Infatti, dal prospetto dimostrativo del risultato di
amministrazione e relativa composizione, alla data del 31 dicembre
2015 risulterebbe che il risultato di amministrazione della Regione
Liguria era, al netto delle quote accantonate e vincolate, negativo
per euro 254.607.931,79.
Tale risultato, se da un lato costituiva disavanzo da ripianare,
da iscrivere, come tale, tra le spese del bilancio di previsione a
mente dell'art. 42, comma 1, terzo periodo, del d.lgs. n. 118 del
2011, dall'altro escluderebbe di per sè l'esistenza di un avanzo
libero disponibile suscettibile di essere destinato all'incremento
dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità dell'anno
successivo.
Osserva, piuttosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, che
il richiamo alla legge di approvazione del rendiconto generale
avrebbe contribuito a chiarire il percorso attraverso il quale la
Regione Liguria era pervenuta alla creazione del fittizio "avanzo
libero disponibile" di euro 3.509.506,73 destinato all'incremento del
finanziamento dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia
esigibilità.
Infatti, come risulta dagli allegati alla legge di approvazione
del rendiconto (pag. 465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016), per provvedere
a ciò la Regione Liguria avrebbe reperito le relative risorse, per
complessivi euro 3.509.506,73, stornandole dal "disavanzo
autorizzato", di ammontare pari a complessivi euro 258.117.438,52 e
costituito dalla "componente negativa per mutuo autorizzato e non
contratto" (euro 117.666.638,03) nonchè dal "Fondo anticipazioni
liquidità di cui al D.L. 119/2015" (euro 140.450.800,49).
Più precisamente, si prosegue, la "creazione" dell'"avanzo
libero disponibile" di euro 3.509.506,73 sarebbe avvenuta detraendo
dal "disavanzo autorizzato" di cui sopra (pari ad euro
258.117.438,52) il "disavanzo da ripianare", risultante dal
rendiconto generale ed iscritto nel bilancio di previsione,
corrispondente ad euro 254.607.931,79.
In definitiva, si evidenzia che il reperimento di risorse da
destinare all'incremento del Fondo crediti di dubbia esigibilità
sarebbe stato realizzato non già mediante l'impiego di fondi
effettivamente liberi e disponibili - come previsto e consentito dal
comma 7 dell'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 -, bensì attraverso
lo storno di risorse già destinate ad altri fini, quali il rimborso
di mutui o di anticipazioni di liquidità.
In ogni caso, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia
che, anche in ossequio al principio costituzionale del pareggio di
bilancio di cui all'art. 81, primo comma, Cost., l'importo di euro
3.509.506,73 - risultante dalla differenza tra il "disavanzo
autorizzato" e il "disavanzo da ripianare" - avrebbe dovuto essere
correttamente impiegato per la riduzione del disavanzo da recuperare
accertato con l'approvazione del rendiconto della gestione
dell'esercizio 2015, disavanzo comprensivo anche della quota
riferibile al "disavanzo da debito autorizzato e non contratto": se
ciò fosse avvenuto, l'ammontare di tale componente del disavanzo
complessivo della Regione Liguria si sarebbe ridotto di un pari
importo, contribuendo di conseguenza ad un più celere ripiano del
disavanzo accertato dell'ente territoriale.
Osserva, inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri, che
la mancata impugnazione della legge regionale di approvazione del
rendiconto non potrebbe comportare la preclusione dell'odierna
contestazione della legittimità costituzionale della legge di
assestamento del bilancio di previsione, sia in quanto la
determinazione del cosiddetto "avanzo libero disponibile" sarebbe
estranea al contenuto precettivo e vincolante di quella legge, sia
perchè tra atti aventi forza di legge non sarebbe configurabile quel
rapporto di giuridica presupposizione ravvisabile invece tra atti
amministrativi, sia infine perchè il potere della Corte
costituzionale di dichiarare quali sono le altre disposizioni
legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla
decisione adottata in ordine a quelle direttamente impugnate (art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale»), dimostrerebbe che la
mancata impugnazione della legge "presupposta" non esplicherebbe
alcun effetto preclusivo della successiva impugnazione della legge
emanata sul "presupposto" di quella.
Pertanto, in applicazione della disposizione testè citata, il
ricorrente ritiene che la Corte costituzionale, qualora dovesse
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
reg. Liguria n. 26 del 2016, ben potrebbe altresì dichiarare
l'illegittimità costituzionale derivata della legge reg. Liguria n.
20 del 2016, nella parte in cui essa determina, nei modi indicati, il
(presunto) avanzo libero disponibile di amministrazione, in seguito
assunto dall'art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016 a base
dell'incremento dello stanziamento destinato al finanziamento del
Fondo crediti di dubbia esigibilità.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l'art. 6 della legge della Regione Liguria 2
novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della
Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost.
1.1.- Il ricorrente espone che l'art. 6 prevede l'applicazione al
bilancio di una quota libera di avanzo di amministrazione, pari a
euro 3.509.506,73, impiegata per incrementare l'accantonamento nel
Fondo crediti di dubbia esigibilità per l'anno 2016, come indicato
nella nota integrativa all'assestamento del bilancio di previsione
2016-2018. Tale previsione pertanto sarebbe in contrasto con l'art.
81, terzo comma, Cost., trattandosi di posta fittiziamente creata, in
realtà inesistente, alla quale non corrisponderebbe un correlato
risultato positivo di amministrazione riferito all'esercizio
finanziario 2015.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la suddetta
quota di avanzo libero sarebbe stata impropriamente determinata in
quanto il risultato di amministrazione disponibile al 31 dicembre
2015 risulterebbe negativo per euro 254.607.931,79, come risulterebbe
aggregando correttamente i dati del prospetto dimostrativo del
risultato di amministrazione.
Più precisamente, l'anzidetta quota "libera" di euro
3.509.506,73 sarebbe stata fittiziamente creata per detrazione dal
maggior importo di euro 117.666.638,03, quale disavanzo da mutuo
autorizzato e non contratto, indicato nella citata nota integrativa.
Vi sarebbe al contrario un risultato negativo di amministrazione
della Regione Liguria pari a euro 254.607.931,79, che
corrisponderebbe alla somma dell'ammontare residuo del disavanzo da
mutuo autorizzato e non contratto - euro 114.157.131,30, risultante
dalla sottrazione dall'importo originario di euro 117.666.638,03
della somma di euro 3.509.506,73 - e dell'importo del "Fondo
anticipazioni liquidità di cui al D.L 119/2015" - euro
140.450.800,49.
Il ricorrente osserva che, se è vero che le Regioni hanno la
facoltà di impiegare l'eventuale quota del risultato di
amministrazione "svincolata" dopo l'approvazione del rendiconto per
finanziare lo stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità
dell'esercizio successivo a quello cui il rendiconto si riferisce,
sulla base di quanto al riguardo previsto dal principio contabile
applicato, concernente la contabilità finanziaria (art. 42, comma 7,
e allegato n. 4/2, punto 3.3, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42»), la Regione Liguria non avrebbe tuttavia
dimostrato nè l'esistenza, nè l'ammontare delle risorse svincolate
dopo l'approvazione del rendiconto e, come tali, disponibili per il
finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Secondo il ricorrente, sarebbe pertanto evidente che, in presenza
di un disavanzo di amministrazione, vale a dire di un risultato
negativo di gestione, la facoltà prevista dal comma 7 dell'art. 42
del d.lgs. n. 118 del 2011 non sia in concreto esercitabile, non
esistendo fondi liberi e, quindi, risorse "svincolate", da destinare
al finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità. Le risorse
destinate ad altri fini ma non ancora impegnate - come, appunto,
quelle afferenti a mutui autorizzati ma non contratti - ove
l'amministrazione intendesse mutarne la destinazione, dovrebbero
essere prioritariamente destinate, in ossequio a quanto disposto dal
comma 1 dell'art. 42 citato, e comunque nella prospettiva del
pareggio di bilancio imposto dall'art. 81, primo comma, Cost., al
ripiano del "disavanzo da recuperare".
In definitiva, la contestuale esistenza di un disavanzo di
amministrazione e di un avanzo (libero) di amministrazione sarebbe
una vera e propria contraddizione in termini.
Tanto premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia che dai documenti di bilancio risulterebbe che al 31
dicembre 2015 la Regione Liguria non disponeva di alcuna quota di
risultato di amministrazione "svincolata", libera e disponibile,
destinabile, come tale, al finanziamento dello stanziamento del Fondo
crediti di dubbia esigibilità per l'anno 2016.
Infatti, dal «prospetto dimostrativo del risultato di
amministrazione e relativa composizione» al 31 dicembre 2015 (di cui
a pag. 36 delle Tabelle allegate alla legge impugnata, pubblicata
alla pag. 64 del Bollettino ufficiale della Regione Liguria n. 20 del
2016) - prospetto peraltro identico a quello allegato alla legge di
approvazione del Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2015
(pag. 68 delle relative Tabelle pubblicate alle pagg. 464-465 del
B.U.R.L. n. 16 del 2016) - deriverebbe che il risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2015 della Regione Liguria era, al
netto delle quote accantonate e vincolate, negativo per euro
254.607.931,79.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che, come si
evincerebbe dagli allegati alla legge di approvazione del rendiconto
(pag. 465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016), la Regione Liguria avrebbe
reperito le relative risorse - per complessivi euro 3.509.506,73 -
stornandole dal «disavanzo autorizzato», di ammontare pari a
complessivi euro 258.117.438,52 e costituito dalla «componente
negativa per mutuo autorizzato e non contratto» (euro
117.666.638,03), nonchè dal «Fondo anticipazioni liquidità di cui
al D.L. 179/2015» (euro 140.450.800,49).
Più precisamente, la "creazione" dell'«avanzo libero
disponibile» di euro 3.509.506,73 sarebbe avvenuta detraendo dal
«disavanzo autorizzato» di cui sopra - euro 258.117.438,52 - il
«disavanzo da ripianare» risultante dal rendiconto generale e
iscritto nel bilancio di previsione - euro 254.607.931,79 - (euro
258.117.438,52 - euro 254.607.931,79 = euro 3.509.506,73).
In definitiva, il reperimento di risorse da destinare
all'incremento del Fondo crediti di dubbia esigibilità sarebbe stato
realizzato non già mediante l'impiego di fondi - effettivamente -
liberi e disponibili, come previsto e consentito dall'art. 42, comma
7, del d.lgs. n. 118 del 2011, bensì attraverso lo storno di risorse
già destinate ad altri fini, quali il rimborso di mutui o di
anticipazioni di liquidità.
In altri termini, l'importo di euro 3.509.506,73 - risultante
dalla differenza tra il «disavanzo autorizzato» e il «disavanzo da
ripianare» - avrebbe dovuto essere correttamente impiegato per la
riduzione del disavanzo da recuperare accertato con l'approvazione
del rendiconto della gestione dell'esercizio 2015, disavanzo
comprensivo anche della quota riferibile al «disavanzo da debito
autorizzato e non contratto»: se ciò fosse avvenuto, l'ammontare di
tale componente del disavanzo complessivo della Regione Liguria si
sarebbe ridotto di un pari importo - scendendo da euro 117.666.638,03
a euro 114.157.131,30 - contribuendo di conseguenza a un più celere
rientro dal disavanzo accertato dell'ente territoriale.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva, con
successiva memoria, che la mancata impugnazione della legge reg.
Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale
dell'amministrazione della regione Liguria per l'esercizio
finanziario 2015), di approvazione del rendiconto, non potrebbe
comportare la preclusione dell'odierna contestazione della
legittimità costituzionale della legge di assestamento del bilancio
di previsione, sia perchè la determinazione del cosiddetto "avanzo
libero disponibile" sarebbe estranea al contenuto precettivo e
vincolante di quella legge, sia perchè la mancata impugnazione della
legge "presupposta" non esplicherebbe alcun effetto preclusivo della
successiva impugnazione della legge emanata sul "presupposto" di
quella.
Il ricorrente ritiene pertanto che questa Corte, qualora
dichiarasse l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
reg. Liguria n. 26 del 2016, ben potrebbe altresì dichiarare
l'illegittimità costituzionale derivata della legge reg. Liguria n.
20 del 2016, nella parte in cui determina, nei modi ivi indicati, il
(presunto) avanzo libero disponibile di amministrazione
successivamente assunto dall'impugnato art. 6 a base dell'incremento
dello stanziamento destinato al finanziamento del Fondo crediti di
dubbia esigibilità.
1.2.- Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, deducendo
l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della questione
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la Regione Liguria la quota di avanzo libero di euro
3.509.506,73 non sarebbe stata "inventata" dalla legge regionale di
assestamento del bilancio di previsione, ma sarebbe frutto del
definitivo accertamento dell'avanzo di amministrazione attraverso la
legge reg. n. 20 del 2016 di approvazione del rendiconto, con la
quale sarebbe stato accertato dalla Regione un risultato positivo di
amministrazione al 31 dicembre 2015, pari a euro 124.704.879,50. La
suddetta quota di avanzo libero, di euro 3.509.506,73, deriverebbe
quindi dalla capienza dell'avanzo di amministrazione, dopo la
specifica considerazione contabile delle suddette voci e si
ricaverebbe dalla nota 6 posta in calce al «prospetto dimostrativo
del risultato di amministrazione alla fine dell'esercizio»,
pubblicato alle pagg. 464-465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016.
La Regione Liguria evidenzia che la legge regionale di
approvazione del rendiconto per l'esercizio 2015, debitamente
corredata dal parere del Collegio dei revisori, non sarebbe stata
oggetto di impugnativa da parte dello Stato, come deliberato in data
4 ottobre 2016 dal Consiglio dei ministri. Pertanto, con l'art. 6
della legge reg. n. 26 del 2016 si sarebbe legittimamente fatto
riferimento al dato accertato in sede di rendiconto.
Al risultato negativo complessivo di amministrazione pari a euro
254.607.931,79, concorrerebbero: a) il citato accantonamento di euro
140.450.800,49, relativo al Fondo anticipazioni liquidità di cui al
decreto-legge 13 novembre 2015, n. 179 (Disposizioni urgenti in
materia di contabilità e di concorso all'equilibrio della finanza
pubblica delle Regioni); b) il «disavanzo derivante dal debito
autorizzato e non contratto di cui all'art 40 comma 2 del d.lgs. n.
118 del 2011», pari a euro 117.666.638,03.
La Regione Liguria osserva che entrambe queste componenti
costituirebbero voci "speciali" contenute all'interno del risultato
complessivo di amministrazione e sarebbero regolate, per le Regioni,
da specifiche norme - art. 1, commi 698 e seguenti, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)» e art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011 - inerenti,
rispettivamente, alle modalità di ripiano per il primo e alla
copertura del relativo debito per il secondo. Si tratterebbe, quindi,
di "disavanzi autorizzati per legge" e non derivanti dalla gestione
del bilancio di previsione.
In particolare, il mancato accertamento del mutuo autorizzato e
non contratto sarebbe del tutto temporaneo e reversibile, in quanto
attraverso l'effettiva contrazione del prestito, che può avvenire in
momenti successivi all'autorizzazione, il relativo disavanzo sarebbe
assorbito dal bilancio a seguito della contabilizzazione delle poste
di entrata.
La Regione evidenzia inoltre che tale componente costituirebbe
una posta specifica e speciale del sistema contabile delle Regioni,
disciplinata già dall'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281
(Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto
ordinario), e, nel tempo, confermata con continuità dall'art. 23 del
decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e
norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25
giugno 1999, n. 208), e, infine, dall'art. 62 del d.lgs. n. 118 del
2011, fino all'ultima proroga intervenuta con l'art. 688-bis della
legge n. 208 del 2015.
Stante quanto sopra, il risultato di amministrazione di euro
124.704.879,50 risulterebbe sufficiente alla copertura del totale
degli accantonamenti sopra calcolati, in quanto lo stesso sarebbe
stato determinato al netto delle entrate non accertate per la mancata
contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015, ricalcolato
nel limite degli importi effettivamente impegnati al 31 dicembre
2015, sui capitoli di spesa di investimento finanziati da detta
entrata ai sensi dell'art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011.
La resistente precisa che il risultato apparentemente negativo
rilevabile dal prospetto dimostrativo del risultato di
amministrazione deriverebbe dalla modalità di esposizione imposta
dal modello di cui all'allegato 10 al d.lgs. n. 118 del 2011, modello
standard per tutti gli enti territoriali, che, in ogni caso, prevede,
laddove la voce «totale parte disponibile» sia negativa, questa
specifica annotazione per le Regioni: «in caso di risultato negativo,
le regioni indicano in nota la quota del disavanzo corrispondente al
debito autorizzato e non contratto distintamente da quella derivante
dalla gestione ordinaria».
Con successiva memoria la Regione Liguria ha ribadito che il
risultato di amministrazione del proprio rendiconto al 31 dicembre
2015 sarebbe pari a euro 124.704.879,50, e sarebbe così determinato
in conformità a quanto stabilito dall'art. 42, comma 1, del d.lgs.
n. 118 del 2011.
Tale risultato di amministrazione sarebbe quindi positivo, e da
esso dovrebbero essere dedotte le quote accantonate e vincolate così
come previsto dal citato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 e come
riportato nella seconda parte del prospetto dimostrativo del
risultato di amministrazione al rendiconto regionale per l'esercizio
2015.
La Regione Liguria evidenzia che la quota delle risorse
accantonate e vincolate per l'esercizio 2015 ammonterebbe a un totale
di euro 238.862.010,80 (al netto del Fondo anticipazioni liquidità
di cui al d.l. n. 179 del 2015, la cui consistenza al 31 dicembre
2015 è pari a euro 140.450.800,49).
Se al risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50
venissero sommate le entrate non accertate per la mancata contrazione
del mutuo autorizzato con il bilancio 2015 (e pari a euro
117.666.638,03) si otterrebbe l'importo di euro 242.371.517,53,
sufficiente alla copertura degli accantonamenti al netto del Fondo
anticipazioni liquidità.
2.- Preliminarmente devono essere respinte le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla Regione Liguria. Il ricorso
individua con chiarezza le disposizioni impugnate e il parametro
costituzionale di cui si assume la violazione e contiene adeguate
argomentazioni in merito al dedotto vizio di legittimità inerente
alle poste considerate dalla legge di assestamento del bilancio 2016,
nonchè alla disciplina statale ad esse applicabile, con particolare
riferimento anche al d.lgs. n. 118 del 2011.
3.- Occorre premettere che la questione sorge in occasione
dell'applicazione delle nuove regole contabili introdotte dal d.lgs.
n. 118 del 2011 nella fase di transizione dalle disposizioni
previgenti a quelle nuove. Ciò per effetto della particolare
interpretazione che la Regione Liguria ha inteso dare ad alcune di
tali regole.
A decorrere dal 1° gennaio 2015, ai sensi dell'art. 1, secondo
periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011, è entrata in vigore la nuova
disciplina sull'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi
di bilancio delle Regioni, con conseguente cessazione di efficacia
delle disposizioni legislative regionali incompatibili con il decreto
medesimo. Per quanto concerne il risultato di amministrazione, la
nuova disciplina prevede una separata evidenza per le quote vincolate
e accantonate (art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011): tali partite,
infatti, necessitano di essere garantite da adeguate risorse loro
specificamente destinate in conformità ai principi della copertura
economica. Si tratta, in altre parole, di risorse che non possono
essere assolutamente distratte per essere diversamente impiegate; da
tanto deriva l'indisponibilità delle corrispondenti fonti di
finanziamento.
Il risultato finale ottenuto dalla Regione Liguria per il
rendiconto 2015 è il frutto di un procedimento complesso compiuto in
più fasi ed esposto nella legge reg. Liguria n. 20 del 2016 di
approvazione del rendiconto generale.
La tabella riassuntiva, dimostrativa del risultato di
amministrazione, evidenziava - a fronte di un risultato di
amministrazione "positivo" di euro 124.704.879,50 (prima parte della
tabella) - la presenza di quote accantonate pari complessivamente a
euro 243.288.570,21 (delle quali euro 140.450.800,49 erano dovuti al
Fondo per anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 179 del
2015), nonchè di quote vincolate pari complessivamente a euro
132.024.241,08: tanto conduceva quindi a un risultato negativo di
euro 254.607.931,79 (seconda parte della tabella).
Una parte di questo disavanzo era rappresentato dalla componente
negativa per «mutui autorizzati e non contratti» per un ammontare di
euro 117.666.638,03.
Proprio su queste due componenti (il Fondo anticipazioni di
liquidità e i mutui autorizzati e non contratti) si fronteggiano le
argomentazioni e le repliche delle parti.
È necessario quindi valutare se effettivamente la Regione
Liguria possa vantare una differenza "positiva" e disponibile di euro
3.509.506,73 rispetto al predetto risultato di amministrazione
(negativo) - e, in quanto tale, applicabile al bilancio d'esercizio
come voce d'entrata, come poi avvenuto con la legge reg. di
assestamento al bilancio n. 26 del 2016, oggetto di impugnazione -
oppure se tale soluzione normativa sia costituzionalmente illegittima
perchè lesiva dell'equilibrio di bilancio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che a fronte di
un risultato di amministrazione negativo per oltre 254 milioni di
euro non sarebbe possibile riscontrare alcun avanzo disponibile e
tale da poter essere utilizzato come fonte di copertura per altri
impieghi, come invece avrebbe fatto la Regione Liguria con la
censurata legge di assestamento del bilancio n. 26 del 2016.
La resistente eccepisce che dal predetto risultato negativo di
amministrazione debba essere considerato a parte il cosiddetto
"debito autorizzato", che sarebbe costituito dal Fondo per
anticipazioni di liquidità e dai mutui autorizzati e non contratti.
Tale operazione sarebbe conforme a specifiche previsioni legislative.
La somma delle suddette voci (euro 117.666.638,03 e euro
140.450.800,49) - ammontante a euro 258.117.438,52 - sarebbe
superiore al risultato negativo di amministrazione (pari a euro
254.607.931,79) e, secondo la Regione Liguria, la differenza (di euro
3.509.506,73) sarebbe liberamente impiegabile come "parte
disponibile" (e nella specie utilizzabile, come avvenuto con l'art. 6
della legge reg. Liguria n. 26 del 2016) per alimentare il Fondo
crediti di dubbia esigibilità. Nella memoria la Regione offre anche
un diverso metodo di calcolo che conduce peraltro al medesimo
risultato.
In merito all'avanzo di amministrazione, questa Corte ha
affermato più volte che esso può essere utilizzato solamente in
seguito al definitivo accertamento mediante approvazione del
rendiconto e che tale risultato deve essere coerente con i profili
giuridici inerenti alle partite creditorie e debitorie. Sotto tale
profilo la complessa articolazione dell'art. 42 del d.lgs. n. 118 del
2011, introducendo nella definizione dell'avanzo la distinzione in
fondi liberi, accantonati, destinati agli investimenti e vincolati,
non fa altro che conferire codificazione a principi enunciati da
questa Corte (ex multis, sentenza n. 70 del 2012), senza intaccare la
natura "mista", finanziaria e giuridica, delle componenti del
risultato di amministrazione.
Tale natura non viene scalfita ma semmai raffinata
dall'introduzione di alcuni istituti come il Fondo pluriennale
vincolato e il Fondo dei crediti di dubbia esigibilità, finalizzati
ad assicurare appropriate garanzie - sotto il profilo della prudenza
- al perseguimento e alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
4.- Alla luce di tali premesse le censure formulate dal
Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 81,
terzo comma, Cost., sono fondate.
L'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 stabilisce, infatti, che «Il
risultato di amministrazione, distinto in fondi liberi, fondi
accantonati, fondi destinati agli investimenti e fondi vincolati, è
accertato con l'approvazione del rendiconto della gestione
dell'ultimo esercizio chiuso, ed è pari al fondo di cassa aumentato
dei residui attivi e diminuito dei residui passivi».
In tale contesto i calcoli prodotti dalla Regione appaiono un
errato rimaneggiamento di grandezze negative, le quali sono
completamente diverse dalle componenti previste dalla richiamata
disposizione per il calcolo del risultato di amministrazione.
Tutte le operazioni contabili proposte dalla Regione scontano
l'evidente errore di considerare quali componenti attive del
risultato di amministrazione due voci, il Fondo di anticipazione di
liquidità e il complesso dei mutui autorizzati e non contratti per
investimenti che, invece, ineriscono a profili debitori o addirittura
si concretano in cespiti inesistenti. A quest'ultima categoria
appartengono i mutui autorizzati e non stipulati, mentre le
anticipazioni di liquidità costituiscono elemento influente sulla
sola cassa e non un cespite utilizzabile nella parte attiva del
bilancio.
La loro contabilizzazione in entrata amplia artificiosamente le
risorse disponibili consentendo spese oltre il limite del naturale
equilibrio ed esonera, per di più, l'amministrazione dal porre
doveroso rimedio al disavanzo effettivo oscurato dall'eccentrica
operazione contabile. Ne deriva, tra l'altro, la mancata copertura
delle spese per l'insussistenza dei cespiti in entrata e il
conseguente squilibrio del bilancio di competenza, con conseguente
aggravio per i risultati di amministrazione negativi provenienti dai
precedenti esercizi.
È bene ricordare, infatti, che copertura economica delle spese
ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal
momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento programmato
sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse:
nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed
equilibrio integrano «una clausola generale in grado di operare pure
in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con le
disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti "la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile" (sentenza n.
192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016).
La complessità della legislazione in materia contabile e
finanziaria esige tuttavia un analitico esame delle eccezioni poste
dalla Regione convenuta.
4.1.- La prima riguarda il preteso consolidamento del risultato
di amministrazione dell'esercizio 2015 a seguito della sua
intervenuta approvazione mediante la legge reg. Liguria n. 20 del
2016. In realtà detta legge presenta - come precedentemente rilevato
- risultanze finanziarie alquanto contraddittorie, le quali non
consentono la lettura offerta dalla Regione resistente.
In ogni caso una situazione finanziaria così matematicamente
anomala non potrebbe comunque costituire un fermo punto di partenza
degli esercizi successivi perchè sarebbe in patente contrasto con il
principio di continuità degli esercizi finanziari «per effetto del
quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione
si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta così
coinvolto in modo durevole l'equilibrio del bilancio: quest'ultimo,
considerato nella sua prospettiva dinamica, la quale "consiste nella
continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra
risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle
finalità pubbliche" (sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme,
sentenza n. 250 del 2013), esige che la base di tale ricerca sia
salda e non condizionata da perturbanti potenzialità di
indeterminazione [derivanti nel caso in esame dalle contraddittorie
risultanze della legge reg. Liguria n. 20 del 2016]. Proprio la
costanza e la continuità di tale ricerca ne spiegano l'operatività
nell'arco di più esercizi finanziari; al contrario, prendere le
mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze economiche e
patrimoniali provoca un effetto "domino" nei sopravvenienti esercizi,
pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento»
(sentenza n. 89 del 2017), come quella rivendicata dalla Regione
Liguria attraverso la legge di variazione del bilancio.
In proposito, non può essere sottaciuto che già in sede di
parifica del rendiconto 2015 la Corte dei conti, sezione di controllo
della Regione Liguria, con delibera n. 74/2016/PARIFICA, non aveva
validato alcune partite di bilancio del rendiconto regionale senza
che la successiva legge di approvazione del rendiconto ne avesse
preso atto ai fini della rideterminazione del risultato di
amministrazione. Ulteriore sintomo dell'illegittima contabilizzazione
della posta relativa al «debito autorizzato e non contratto» - di cui
si dirà più analiticamente in prosieguo - si rinviene nell'analisi
condotta dalla Corte dei conti, sezione di controllo della Regione
Liguria, nella relazione allegata alla decisione di parifica del
rendiconto generale della Regione Liguria per l'esercizio finanziario
2016 (udienza 21 luglio 2017). La Corte dei conti in quella sede -
successiva alla contestata legge di variazione di bilancio, ma
inerente a operazioni finanziarie a essa antecedenti e quindi
pertinenti - ha verificato le spese sostenute dalla Regione negli
esercizi 2009-2014-2015-2016, finanziate da mutui autorizzati e non
contratti rilevando che «[...] l'esame degli impegni finanziati da
mutui autorizzati e non contratti ha evidenziato come le spese
[soggette ad analisi a campione] non possano essere qualificate come
spese di investimento, bensì come spese correnti. Motivo per cui
l'autorizzazione a contrarre mutui, per ciascun esercizio di
riferimento, deve essere ridotta per un ammontare pari alle spese
correnti che hanno contribuito a determinare il disavanzo finanziario
di ciascun esercizio finanziario (2014-2015-2016). Diversamente, la
copertura fornita a tali spese si porrebbe in contrasto con l'art.
119 della Costituzione. La Regione, nel corso del contraddittorio ha
condiviso le osservazioni della Sezione relativamente alla natura
corrente di determinate spese ed ha ritenuto le stesse non
finanziabili con ricorso all'indebitamento».
In sostanza, non può essere condiviso l'assunto della Regione
secondo cui un incongruo risultato di amministrazione possa
costituire solida base di partenza per i successivi esercizi poichè,
a esso sovrapponendosi, le norme censurate ripetono e aggravano
fenomeni distorsivi della finanza regionale già parzialmente oggetto
di sindacato negativo da parte della Corte dei conti in sede di
parifica. In tal modo le disposizioni impugnate inerenti alla legge
di assestamento del bilancio finiscono per alterare le risultanze
degli esercizi precedenti attraverso l'applicazione di partite attive
inappropriate o inesistenti.
4.2.- Non può essere condivisa neppure la tesi della Regione
secondo cui costituirebbe valida forma di copertura economica
l'impiego di mutui autorizzati in sede di bilancio di previsione ma
non contratti.
4.2.1.- L'istituto dei "mutui autorizzati e non contratti" è una
peculiarità originata da un'eccentrica prassi della gestione
finanziaria delle Regioni, che erroneamente la convenuta fa risalire
all'art. 10 della legge n. 281 del 1970, il quale non la contemplava
affatto: detta prassi consisteva nell'autorizzare spese
d'investimento determinandone la copertura con prestiti inseriti
nella legge di bilancio regionale, senza vincoli di previo
perfezionamento degli stessi.
Il perfezionamento avveniva solo nel caso di impossibilità di
finanziare gli investimenti con la liquidità presente in tesoreria.
Tanto veniva giustificato con la finalità di risparmiare in termini
di interessi sui prestiti, finalità che peraltro si sarebbe potuta
raggiungere in modo più corretto attraverso l'accertamento - ove
sussistente - dell'avanzo di amministrazione, unico strumento certo
di "copertura giuridica", dal momento che la mera disponibilità di
cassa non costituisce cespite di sicuro affidamento.
A lungo andare - e tenuto conto delle congiunture economiche non
favorevoli alle Regioni - un simile modo di sostenere spese di
investimento, senza una copertura reale ma mediante il ricorso al
fondo cassa regionale, si è rivelato fonte di progressivi incrementi
del disavanzo finanziario.
È di palmare evidenza, poi, come un simile meccanismo giuridico
fosse in problematico rapporto con il principio dell'equilibrio del
bilancio di cui all'art. 81 Cost. e con lo stesso art. 119, sesto
comma, Cost., il quale contempla la "regola aurea" secondo cui
l'indebitamento può servire solo alla promozione di investimenti e
non alla sanatoria di spese per investimenti non coperti.
Il progressivo peggioramento dei risultati di esercizio delle
Regioni ha comportato uno stillicidio di "autorizzazioni a
consuntivo" per mutui, sovente disallineati dallo stesso costo
dell'investimento in ragione della stipulazione parziale (rispetto al
preventivato) e dell'anomala diacronia rispetto alle spese già
erogate. In sostanza, l'uso distorto di tali prestiti finiva per
trasformarli in una sorta di "mutui a pareggio bilancio", istituti
proibiti agli enti locali fin dal decreto-legge 17 gennaio 1977, n. 2
(Consolidamento delle esposizioni bancarie a breve termine di comuni
e province) - cosiddetto decreto "Stammati" - convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 marzo 1977, n. 62.
L'entrata in vigore della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), l'inasprirsi della crisi finanziaria e il
peggioramento della situazione economica degli enti territoriali
hanno indotto il legislatore statale a interdire inequivocabilmente
tale pratica. Attualmente i mutui autorizzati devono essere stipulati
nell'anno di autorizzazione e tale stipulazione deve necessariamente
precedere, secondo i principi generali, l'avvio di qualsiasi
procedura di spesa con essi finanziata.
Si è dovuto tuttavia prendere atto dei dissesti pregressi,
consentendo il recupero dei prestiti già autorizzati in passato ma
non perfezionati e ciò solo fino alla fine dell'esercizio 2016. In
questo senso è intervenuto l'art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del
2011 - comma aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera aa) del decreto
legislativo 10 agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42) - il quale dispone: «2. A decorrere dal 2016, il disavanzo di
amministrazione derivante dal debito autorizzato e non contratto per
finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015,
può essere coperto con il ricorso al debito che può essere
contratto solo per far fronte ad effettive esigenze di cassa».
Successivamente, tale facoltà, con ulteriori limitazioni, è stata
prorogata a tutto il 2016 dall'art. 1, comma 688-bis, della legge n.
208 del 2015, introdotto dall'art. 10, comma 3, del decreto-legge 24
giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti
territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, dalla
legge 7 agosto 2016, n. 160.
Si tratta di un intervento straordinario per la messa in
sicurezza dei conti regionali gravemente pregiudicati dalla descritta
prassi: in definitiva l'eccezionale misura legislativa denota, come
in analoghe occasioni, «l'esigenza dello Stato di fronteggiare un
problema non circoscritto alla sola Regione [...]. L'indirizzo della
subentrata legislazione statale [...] prende in sostanza le mosse dal
presupposto che in una fase di complesse operazioni di
riaccertamento» della reale situazione finanziaria delle Regioni, «i
disavanzi emersi non possano essere riassorbiti in un solo ciclo di
bilancio ma richiedano inevitabilmente misure di più ampio respiro
temporale» (sentenza n. 107 del 2016). Ciò ha consentito, ove
possibile, associare a spese di investimento non adeguatamente
coperte nel passato la stipulazione dei mutui nei casi in cui la non
corretta prassi regionale perpetuatasi oltre la legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), avesse contemporaneamente prodotto un disavanzo
economico e un deficit di liquidità. La normativa, infatti,
contempla un duplice vincolo: a) quello del previo riscontro delle
esigenze effettive di cassa; b) quello secondo il quale deve essere
rigorosamente mantenuta la destinazione a programmi di investimento
già autorizzati ma non finanziati negli esercizi precedenti.
4.2.2.- Nel caso della Regione Liguria l'ammontare dei mutui
autorizzati e non contratti risulta pari ad oltre 117 milioni di euro
e riguarda la somma dei mutui autorizzati risalenti agli esercizi
finanziari 2008, 2009, 2014 e 2015.
Non può essere condivisa la tesi della Regione secondo cui
sarebbe stato possibile avvalersi della facoltà di autorizzare nuovi
mutui senza contrarli anche nel 2016, in virtù di quanto previsto
dall'art. 1, comma 688-bis, della legge n. 208 del 2015. La Regione
Liguria legge tale disposizione come una generale proroga del
predetto istituto. Essa afferma che «[...] il mancato accertamento
del mutuo autorizzato e non contratto, è del tutto temporaneo e
reversibile, in quanto attraverso l'effettiva contrazione del
prestito, che può avvenire in momenti successivi all'autorizzazione,
il relativo disavanzo è assorbito dal bilancio a seguito della
contabilizzazione delle poste di entrata».
L'art. 1, comma 688-bis, della legge n. 208 del 2015 stabilisce
che «anche per l'esercizio 2016, per le sole regioni che nell'anno
2015 abbiano registrato indicatori annuali di tempestività dei
pagamenti, calcolati e pubblicati secondo le modalità stabilite dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 settembre 2014,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2014,
tenendo conto di quanto disposto dall'articolo 4, comma 4, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, con un valore inferiore rispetto
ai tempi di pagamento di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9
ottobre 2002, n. 231, e successive modificazioni, sono valide le
disposizioni di cui al comma 2, dell'articolo 40, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, con riferimento alla copertura
degli investimenti autorizzati».
La formulazione letterale della norma e il suo collegamento con
le disposizioni a regime contenute nel d.lgs. n. 118 del 2011
consentono di smentire la tesi regionale secondo cui il mancato
accertamento dei mutui negli esercizi precedenti sarebbe temporaneo e
reversibile. Infatti, l'ulteriore ricorso all'indebitamento - sia
pure nell'ambito delle precedenti autorizzazioni - è strettamente
limitato, anche dalle disposizioni richiamate dalla Regione, alla
ricorrenza delle situazioni previste dal citato art. 40, comma 2, del
d.lgs. n. 118 del 2011, e non potrebbe essere attivato ad nutum per
altre finalità. Se tali particolari situazioni non ricorrono, e
soprattutto se non riguardano fattispecie antecedenti al 2016,
trovano pienamente applicazione le nuove previsioni contenute
nell'art. 62 del d.lgs. n. 118 del 2011, che limitano il ricorso al
debito e lo vincolano strettamente alla soddisfazione di esigenze per
spese di investimento.
In proposito l'esplicita formulazione del comma 4 di tale
articolo - il quale stabilisce che «Le entrate derivanti da
operazioni di debito sono immediatamente accertate a seguito del
perfezionamento delle relative obbligazioni, anche se non sono
riscosse, e sono imputate agli esercizi in cui è prevista
l'effettiva erogazione del finanziamento. Contestualmente è
impegnata la spesa complessiva riguardante il rimborso dei prestiti,
con imputazione agli esercizi secondo il piano di ammortamento,
distintamente per la quota interessi e la quota capitale» - esclude
tassativamente che si possa avviare qualsiasi operazione di
investimento prima del perfezionamento del contratto di prestito.
La possibilità - prorogata al 2016 - di ricorrere effettivamente
al debito, nei limiti di quello già autorizzato, è espressamente
ristretta dalla norma alla sola necessità di fronteggiare effettive
esigenze di cassa, e tali esigenze debbono essere altresì correlate
al sostegno di spese per investimenti già in precedenza realizzati.
L'art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, quindi, tende a
rendere possibile l'ulteriore ricorso al debito solamente per
"sanare" e sorreggere quelle situazioni pregresse di spese di
investimento già deliberate (o in alcuni casi ancora in corso di
esecuzione) finanziate con mutui mai in concreto contratti (in tutto
o in parte) anteriormente a tale sanatoria. Peraltro il sistema
finanziario delle autonomie territoriali ha sempre imposto di farsi
carico nell'esercizio successivo dei disavanzi derivanti dagli
esercizi precedenti, provvedendo immediatamente al loro ripiano. Ne
consegue che la tesi proposta dalla Regione è priva di addentellato
positivo e contrasta anzi sia con la lettera che con lo spirito
complessivo del sistema.
4.2.3.- In definitiva, la normativa statale di carattere
temporaneo, originata dall'esigenza di mettere ordine in prassi
regionali risalenti ma non più in linea con la regola aurea
precedentemente menzionata con gli altri precetti costituzionali di
natura finanziaria, costituisce un intervento eccezionale.
Priva di pregio è la tesi regionale secondo cui il mancato
accertamento (recte: perfezionamento) del mutuo autorizzato e non
contratto sarebbe temporaneo e reversibile. Al contrario, tale
operazione è temporalmente circoscritta, nei termini sopra
specificati, e subordinata alla precisa e analitica indicazione di
tutte le spese di investimento - e della loro collocazione nei
bilanci precedenti - realizzate negli esercizi anteriori al 2015. Il
perfezionamento di tale sanatoria può avvenire solo con la
contrazione dei relativi mutui e alle tassative condizioni previste
dall'art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011. Ogni ulteriore
ipotesi di sanatoria normativa sarebbe in evidente contrasto - per i
motivi già esposti - sia con l'art. 81 Cost., sia con l'art. 119,
sesto comma, Cost., il quale consente l'indebitamento di scopo per lo
sviluppo e non per sanare spese a suo tempo non conformi al principio
della previa copertura economica.
4.3.- Neppure il Fondo anticipazioni di liquidità può essere
inserito - al contrario di quanto ritenuto dalla Regione Liguria -
tra le partite attive ai fini della determinazione del risultato di
amministrazione.
Tale Fondo, da restituire in un arco temporale esteso sino a
trenta anni, è stato istituito in base agli artt. 2 e 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia
di versamento di tributi degli enti locali), che consentivano alle
Regioni di ottenere dallo Stato anticipazioni per pagare debiti
scaduti e non onorati.
A seguito della sentenza di questa Corte n. 181 del 2015, il d.l.
n. 179 del 2015 stabiliva, all'art. 1, le modalità per rappresentare
correttamente in bilancio le anticipazioni incassate nel 2013 e 2014
e a decorrere dal 2015, in modo da sterilizzarne completamente gli
effetti economici. Infine, la disciplina recata dal d.l. n. 179 del
2015, vigente pro tempore (cioè relativa all'esercizio finanziario
2015, oggetto del rendiconto approvato con la legge reg. Liguria n.
20 del 2016), è stata abrogata dall'art. 1, comma 705, della legge
n. 208 del 2015, a decorrere dal 1° gennaio 2016 e sostituita con
quella dettata dall'art. 1, commi da 692 a 701, della medesima legge
n. 208 del 2015.
Questa Corte con la sentenza n. 181 del 2015 nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale di analoghe disposizioni regionali,
aveva posto in evidenza come le anticipazioni di liquidità dovessero
essere neutralizzate sul piano della competenza, dovendosene limitare
l'impiego per il pagamento di debiti, già presenti in bilancio ma
scaduti e non onorati. In sostanza esse devono operare in termini di
sola cassa per fronteggiare la carenza di liquidità e gli
adempimenti conseguenti alla normativa nazionale ed europea.
Ne consegue che l'anticipazione di liquidità, per il suo
carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell'ente, deve
essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti
relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di
precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del
risultato di amministrazione.
4.4.- Un'ulteriore eccezione della resistente riguarda la
complessità e l'articolazione degli allegati dai quali deriverebbe
il calcolo contestato dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Questa Corte non ignora la complessità tecnica delle regole di
redazione dei bilanci degli enti territoriali e in particolare della
redazione degli allegati schemi, caratterizzati da un alto grado di
analiticità e, talvolta, da un rilevante deficit di chiarezza. In
proposito è stato già affermato che tali regole devono essere
assoggettate a interpretazione adeguatrice quando un loro potenziale
significato possa entrare in collisione con i fondamentali principi
di copertura della spesa e di equilibrio del bilancio contenuti
nell'art. 81 Cost. e con gli altri precetti finanziari di rango
costituzionale.
Ove ciò non sia possibile siffatte regole risulterebbero
costituzionalmente illegittime.
Nel caso in esame, le pur complesse regole della legislazione
statale, di cui è stata precedentemente richiamata la ratio, e gli
allegati schemi dimostrativi non superano - alla luce di quanto
rappresentato dalle parti in giudizio - il perimetro fissato dai
precetti finanziari di rango costituzionale, mentre ciò avviene per
il collegamento tra gli allegati di bilancio e la norma impugnata e
tra i suddetti allegati e la precedente legge di approvazione del
rendiconto 2015.
È bene comunque ribadire, con particolare riguardo all'elevata
tecnicità degli allegati di bilancio e al conseguente deficit in
termini di chiarezza, che la loro sofisticata articolazione deve
essere necessariamente compensata - nel testo della legge di
approvazione del rendiconto - da una trasparente, corretta, univoca,
sintetica e inequivocabile indicazione del risultato di
amministrazione e delle relative componenti di legge.
Tali caratteri non si riscontrano nella legge della Regione
Liguria di approvazione del rendiconto 2015 - in ordine al cui
rapporto di connessione e consequenzialità con la norma impugnata si
disporrà in prosieguo - che presenta una struttura normativamente e
logicamente incongrua.
5.- Deve essere peraltro precisato che la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Liguria n.
26 del 2016 non produce effetti invalidanti nei confronti del Fondo
crediti di dubbia esigibilità, il quale - come è noto - è un fondo
rischi finalizzato a evitare l'utilizzo di entrate di dubbia e
difficile esazione, in ragione del fatto che alla sua determinazione
non sono intrinsecamente collegate la dimensione delle anticipazioni
di liquidità e quella dei mutui autorizzati e non perfezionati.
Non di meno, tale Fondo - per effetto della presente declaratoria
di illegittimità costituzionale - dovrà essere alimentato
attraverso risorse alternative. Viene in questo caso in rilievo il
principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio, «precetto
dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del
2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), [il quale] consiste nella
continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra
risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle
finalità pubbliche» (sentenza n. 250 del 2013). Anche per la Regione
Liguria vale dunque - considerato il difetto genetico relativo
all'impostazione della legge di assestamento del bilancio - la
doverosità «dell'adozione di [ulteriori] appropriate variazioni del
bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione
permane la discrezionalità dell'amministrazione [ma] nel rispetto
del principio di priorità dell'impiego delle risorse disponibili per
le spese obbligatorie [e, comunque, per le partite di spesa
finanziariamente necessarie come il Fondo crediti di dubbia
esigibilita']» (sentenza n. 250 del 2013; in senso conforme, sentenza
n. 266 del 2013).
6.- In considerazione dell'inscindibile connessione genetica
esistente con la norma impugnata e dell'indefettibile principio di
continuità tra le risultanze dei bilanci che si succedono nel tempo,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Liguria
n. 26 del 2016 deve estendersi in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
all'intera legge reg. Liguria n. 20 del 2016 di approvazione del
rendiconto 2015.
L'evidente correlazione con la norma impugnata comporta infatti
un rapporto di chiara consequenzialità con la decisione assunta in
ordine alla stessa (in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 266 e
n. 250 del 2013). Infatti, l'assenza di un risultato univoco di
amministrazione, l'incongruità degli elementi aggregati per il suo
calcolo e l'inderogabile principio di continuità tra gli esercizi
finanziari - che richiede il collegamento genetico tra i bilanci
secondo la loro sequenza temporale - coinvolgono la legge di
approvazione del rendiconto 2015 nella sua interezza, non essendo
utilmente scindibili gli elementi che ne compongono la struttura.
L'efficacia di diritto sostanziale che il rendiconto riveste in
riferimento ai risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria
successiva e l'invalidità delle partite destinate, attraverso la
necessaria aggregazione, a determinarne le risultanze, pregiudicano
irrimediabilmente l'armonia logica e matematica che caratterizza
funzionalmente il perseguimento dell'equilibrio del bilancio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al
bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari
2016-2018);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20
(Rendiconto generale dell'amministrazione della Regione Liguria per
l'esercizio finanziario 2015).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA