1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 106 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 ottobre 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 ottobre 2006 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Acque e acquedotti - Norme della Regione Lombardia - Servizio idrico integrato - Obbligo di separazione della gestione delle reti dall'attivita' di erogazione dei servizi - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali, in specie quello della unicita' della gestione, della disciplina nazionale e comunitaria, lesione dell'autonomia costituzionale amministrativa e finanziaria garantita ai comuni, alle citta' metropolitane ed alle province. - Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26, art. 49, comma 1, come novellato dall'art. 2 (recte: 4), comma 1, lett. p) della legge della Regione Lombardia 8 agosto 2006, n. 18. - Costituzione, artt. 114, 117, 118, comma secondo, e 119; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 143, 147, 148, 150, 151, 153 e 176; d.lgs.18 agosto 2000, n. 267, art. 113. Acque e acquedotti - Norme della Regione Lombardia - Servizio idrico integrato - Obbligo di affidamento dell'attivita' di erogazione unicamente mediante procedure di gara ad evidenza pubblica con le modalita' di cui alla lettera a) del comma 5 dell'art. 113 del d.lgs. n. 267/2000 - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza con riguardo ai sistemi di affidamento dei servizi pubblici a rilevanza economica, e in materia di funzioni fondamentali di comuni, province e citta' metropolitane, nonche' compressione dell'autonomia degli enti locali. - Legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26, art. 49, comma 4, come novellato dall'art. 2 (recte: 4), comma 1, lett. p) della legge della Regione Lombardia 8 agosto 2006, n. 18. - Costituzione, artt. 114, 117, comma secondo, lett. e) e p), 118 e 119; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 141, comma 2, 147, 148 e 150; d.lgs.18 agosto 2000, n. 267, art. 113. (006C0924) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici domicilia ex lege in Roma alla via dei Portoghesi, 12
contro regione Lombardia, in persona del Presidente della giunta
regionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dei
commi 1 e 4 dell'art. 49 della legge regionale n. 26 del 2003, come
novellato dell'art. 2, comma 1, lett. p) della legge regionale n. 18
dell'8 agosto 2006 recante Conferimento di funzioni agli enti locali
in materia di servizi locali di interesse economico generale.
Modifiche alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina
dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia
di gestione dei rjfiuti, energia, di utilizzo del sottosuolo e di
risorse idriche.» (B.U.R. n. 32 dell'11 agosto 2006).

Si osserva in fatto:
Della legge regionale non è indicata la base costituzionale;
si deve pertanto procedere per ipotesi, per ritornare sull'argomento
quando la regione avrà dispiegato le proprie ragioni.
Si prendono pertanto in esame le possibili basi costituzionali,
per poi verificare se la potestà legislativa, nella ipotesi della
sua sussistenza, sia stata esercitata correttamente.
Il novellato art. 49, comma 1 della legge regionale n. 26 del
2003 stabilisce che «l'Autorità [d'ambito] organizza il servizio
idrico integrato a livello di ambito separando obbligatoriamente
l'attività di gestione delle reti dall'attività di erogazione dei
servizi. Tale obbligo di separazione non si applica all'Autorità
dell'ambito della città di Milano, che organizza il servizio secondo
le modalità gestionali indicate dall'art. 2.».
Sempre il novellato art. 49, comma 4 della legge regionale n.26
del 2003 stabilisce che «L'affidamento dell'erogazione, così come
definita dall'art. 2, comma 5, avviene con le modalità di cui alla
lettera a) del comma 5 dell'art. 113 del d.lgs. n. 267/2000. Nel caso
di cui all'art. 47, comma 2, le Autorità possono procedere ad
affidamenti congiunti per gli interambiti.».
Si osserva:
1 - La nuova formulazione del comma 1 del citato art. 49
prevede che le Autorità d'ambito organizzino il servizio idrico
integrato separando «obbligatoriamente» l'attività di gestione delle
reti da quella di erogazione dei servizi, con l'obbligo di affidare
quest'ultimo mediante procedure di gara ad evidenza pubblica.
L'art. 141 del d.lgs n. 152 del 2006 disciplina il servizio
idrico integrato, per i profili che concernono la tutela
dell'ambiente e della concorrenza, nonchè la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
le relative funzioni fondamentali di comuni, province e città
metropolitane.
L'art 153, d.lgs n. 152 del 2006 nel definire le dotazioni dei
soggetti gestori del servizio idrico, stabilisce che «le
infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi
dell'art. 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per la
durata della gestione, ai gestore del servizio integrato, il quale ne
assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal
relativo disciplinare.».
La disposizione appena richiamata, ragionevolmente stabilisce la
unità della gestione delle reti e del servizio; tale unità è di
fondamentale importanza in quanto l'obbligo, a carico del gestore,
della manutenzione ordinaria e straordinaria delle reti, è posto a
tutela della qualità della risorsa fornita e quindi della salute
pubblica oltre che di ciascun utente, prevenendo qualsiasi ipotesi di
trasferimento della relativa responsabilità dal soggetto obbligato
alla manutenzione, all'ente proprietario della rete; il servizio
idrico deve essere gestito nel rispetto della disciplina nazionale e
comunitaria (art. 141, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006).
La separazione della rete dalla gestione del servizio risulta
anche lesiva della autonomia costituzionale che è garantita ai
comuni, alle città metropolitane ed alle province dagli artt. 114 e
117 della Costituzione; gli enti locali sono titolari di funzioni
amministrative «fondamentali» (art. 117, secondo comma, lett. p),
«proprie» (art. 118, secondo comma della Cost.) o «conferite» con
legge statale o regionale secondo le rispettive competenze (art. 118,
secondo comma Cost.).
Ben note le oscillazioni dottrinali su contenuti ed oggetti della
funzione amministrativa e dei servizi pubblici locali, tuttavia in
questa seconda categoria rientrano pacificamente i servizi pubblici
di acquedotto, fognatura e depurazione; le disposizioni di cui
all'art. 113, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, disciplinanti le modalità di
gestione ed affidamento ditali servizi, sono qualificate come
inderogabili ed integrative delle discipline di settore.
Negli artt. 141-176 del d.lgs. n. 152 del 2006, sono state
trasfuse, sia pure con modificazioni ed integrazioni, le disposizioni
della legge n. 36 del 1994; tali disposizioni permangono tra i
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione richiamato dall'art. 176 d.lgs n. 152 del 2006; lo
stesso art. 141, comma 1, d.lgs n. 152 del 2006, qualifica come
fondamentali le funzioni di comuni, città metropolitane e province
in materia di servizi idrici.
Nel sistema previgente al d.lgs. n. 152 del 2006 le reti e gli
impianti per i servizi idrici integrati rientravano nel patrimonio
indisponibile degli enti locali (art. 826 cod. civ.); gli acquedotti
rientravano nei beni demaniali comunali (artt. 824 ed 822 cod. civ.)
ed in quanto tali inalienabili (art. 823 cod. civ.).
L'art. 143, d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che «gli
acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre
infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di
consegna e o di misurazione, fanno parte del demanio ai sensi
dell'art. 822 e seguenti del codice civile e sono inalienabili se non
nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge». Trattasi di
disposizione che amplia la categoria dei beni demaniali degli enti
locali territoriali rafforzandone la destinazione ad usi di pubblico
generale interesse.
All'Autorità d'ambito spetta la sola tutela di questi beni
demaniali, la cui titolarità residua in capo all'ente locale; sul
punto l'art. 148, d.lgs. n. 152 del 2006 delimita le funzioni
dell'autorità d'ambito all'organizzazione, alla affidamento ed al
controllo della gestione del servizio idrico integrato. Inoltre
l'art. 151, comma 2, lett. m), d.lgs. n. 152 del 2006,
nell'inquadrare i rapporti tra autorità d'ambito e soggetti gestori
del servizio idrico, impone al soggetto gestore la «... restituzione,
alla scadenza dell'affidamento, delle opere, degli impianti e delle
canalizzazioni del servizio idrico integrato in condizioni di
efficienza ed in buono stato di conservazione».
Efficienza e conservazione che derivano dagli obblighi a carico
del gestore di provvedere alla manutenzione delle reti, ordinaria
(art. 151, comma 2, lett.d), d.lgs. n. 152 del 2006) e straordinaria
(art. 151, comma 4, d.lgs. n. 152 del 2006).
Adde, l'art. 119 della Costituzione attribuisce autonomia
finanziaria «di entrata e di spesa» agli enti locali, sia pure entro
limiti definiti.
L'autonomia finanziaria degli enti locali incontra un primo
invalicabile limite nel divieto di ricorrere all'indebitamento per
spese che non siano di investimento (art. 119, sesto comma della
Costituzione), finalizzato a restringere, se non proprio a
precludere, i rischi di insolvenza dell'ente locale; in caso di
dissesto, l'ente locale, risponderebbe con tutto i propri beni, dal
cui novero non possono ragionevolmente escludersi quelli destinati al
soddisfacimento del servizio idrico, se ed in quanto venisse
affermata la propensione ad inglobarli nelle capitalizzazioni.
Inoltre il richiamato art. 49, comma 1 - come novellato - non
salvaguarda la categoria dei comuni con popolazione fino a mille
abitanti ed inclusi nel territorio delle comunità montane, imponendo
loro l'obbligo di separazione della gestione delle reti dalla
attività di erogazione del servizio idrico. In tal modo viene leso
il diritto potestativo ditali enti locali alla gestione diretta o
tramite una società a capitale interamente pubblico, di cui
all'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152 del 2006. Tale salvaguardia è
invece accordata alla sola città capoluogo della regione medesima
dal medesimo art. 49, comma 1, per cui emerge la contraddittoria
irragionevolezza della disposizione censurata.
Dal regime giuridico delle reti del servizio idrico integrato e
dalla tutela dei relativi beni degli enti locali, consegue la
collisione della disposizione della legge regionale impugnata con i
principi della unicità della gestione e con l'autonomia delle
funzioni comunali come desumibili dai parametri costituzionali di cui
agli artt. 114, 117, secondo comma, lett. p), e 119 della
Costituzione e dai principi fondamentali soprarichiamati di cui
all'art. 113, d.lgs. n. 267 del 2000 ed agli artt. 141, 141, comma 5
per i comuni montani fino a mille abitanti, 143, 147, 148, 150, 151,
153 e 176, d.lgs. n. 152 del 2006, norme che, per l'intrinseco
carattere di disposizioni generali, non comprimono l'autonomia
regionale.
2. - Secondo il comma 4 del novellato art. 49 della legge
regionale, l'affidamento dell'erogazione dei servizi può avvenire
con le modalità di cui alla sola lett. a) del comma 5 dell'art. 113
del d.lgs. n. 276/2000.
Il servizio idrico integrato, in specie quando è gestito a
livello di ambito provinciale o sub provinciale, ha imponente
rilevanza economia per cui la disciplina statale sugli affidamenti
della gestione dei servizi va ricondotta alle esigenze di tutela
della libertà di concorrenza.
Le disposizioni statali di carattere generale, che disciplinano
le modalità di gestione e di affidamento dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica, sono attribuite alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di concorrenza (Corte costituzionale
sent. n. 272 del 2004); con riguardo ai sistemi di affidamento dei
servizi pubblici a rilevanza economica, le disposizioni statali
risultano conformi ai principi di adeguatezza e proporzionalità 1)
La previsione della richiamata disposizione regionale limita
l'affidamento della gestione dei servizi idrici alla sola modalità
di cui all'art. l 13, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 267 del 2000,
escludendo che il conferimento del servizio possa essere attribuito
sia a società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio
privato venga prescelto attraverso l'espletamento di gare, con
procedure ad evidenza pubblica (art. 113, comma 5, lett. b) cit), sia
a società a capitale interamente pubblico (art. 113, comma 5, lett.
c) cit).
La soprarichiamata disposizione regionale è invasiva della
competenza statale ponendosi in contrasto con il parametro di cui
all'art. 17, secondo comma, lett. e) della Costituzione che annovera
la tutela della concorrenza nelle materie di legislazione esclusiva
dello Stato.
Anche la legislazione settoriale di cui al d.lgs n. 152 del 2006
stabilisce che l'Autorità d'ambito aggiudica la gestione del
servizio idrico mediante gara in conformità ai criteri di cui
all'art. 113, comma 5, lett. a), b) e c) d.lgs. n. 267 del 2000
(art. 150, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006); inoltre la limitazione
disposta dall'art. 49, commi 4 e 1 come novellati dalla legge
regionale n. 18 del 2006 alla sola gara di cui all'art. 113, comma 5,
lett. a), d.lgs. n. 267 del 2000 costituisce una palese compressione
dell'autonomia degli enti locali, come essa si esprime nell'autorità
d'ambito, laddove viene precluso alla predetta autorità - e per essa
ai comuni che ne fanno obbligatoriamente parte - di prescegliere «...
la forma di gestione fra quelle di cui all'art. 113, comma 5, del
d.lgs 18 agosto 2000 n. 267».
Viene parimenti incisa la facoltà di scelta della gestione
riconosciuta ai comuni fino a mille abitanti ricadenti in comunità
montane, dall'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152 del 2006.
Conclusivamente, la predeterminazione di una unica modalità di
affidamento del servizio, effettuata dalla regione, eccede dalle
competenze regionali, finendo per incidere sulla competenze esclusiva
statale in materia di funzioni fondamentali di comuni, province e
città metropolita, di cui all'art. 117, secondo comma, lett. p)
della Costituzione.
Le richiamate disposizioni di cui al novellato art. 49, commi 4
ed 1 della legge regionale soprarichiamata, per i riflessi sulle
forme di conferimento della gestione del servizio idrico integrato,
risultano in contrasto con quanto previsto dagli artt. 141, comma 2,
147, 148 nonchè 148 comma 5 per i comuni fino a 1000 abitanti
inclusi nel territorio di comunità montane, e 150 del d.lgs. n. 152
del 2006 e collidono con i parametri di cui agli artt. 114, 117, 118
e 119 della Csotituzione.
1) La tutela della concorrenza risulta una
materia-funzione, riservata alla competenza esclusiva dello
Stato, la quale non ha un'estensione rigorosamente
circoscritta e determinata, poichè si intreccia
inestricabilmente con una pluralità di altri interessi -
alcuni dei quali rientranti nella sfera di competenza
concorrente o residuale delle regioni - connessi allo
sviluppo economico-produttivo del Paese, è necessario
basarsi sul criterio di proporzionalità e di adeguatezza
al fine di valutare, nelle diverse ipotesi, se essa
legittimi o meno determinati interventi legislativi dello
Stato; così Corte costituzionale sent. 272 del 2004.

P. Q. M.
Si conclude perchè le norme impugnate siano dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 6 ottobre 2006.
L'Avvocato dello Stato: Francesco Lettera
06C0924