1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 305 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile 2010
Ordinanza del 7 aprile 2010 emessa dalla Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da Ferrara Livia contro Comune di Salerno . Espropriazione per pubblica utilita' - Aree esterne ed interne ai centri edificati, di cui all'art. 18 - Indennita' di espropriazione - Determinazione con riferimento rispettivamente al valore agricolo medio e al valore agricolo medio della coltura piu' redditizia tra quelle che, nella regione agraria in cui ricade l'area da espropriare, coprono una superficie superiore al 5 per cento di quella coltivata della regione agraria stessa - Conseguente determinazione dell'indennita' stessa in misura irrisoria o comunque molto inferiore al valore di mercato del bene - Irrazionalita' - Violazione del principio del giusto indennizzo - Lesione dei vincoli derivanti dalla CEDU nell'interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. - Decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 4, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359; legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 16, commi quinto e sesto, come sostituiti dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10. - Costituzione, artt. 3, 42, comma terzo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione europea diritti dell'uomo. (010C0716) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-2010)

LA CORTE D'APPELLO

Ha pronunciato, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n. 2787
del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2005 avente ad
oggetto: opposizione alla stima, tra Ferrara Livia, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Giorgio Stella Richter e Danno Marzano e con essi
elettivamente domiciliata in Napoli via Solimene, 155 presso l'avv.
Gianpiero Profeta, come da procura in calce all'atto di riassunzione
e alla comparsa del 2 maggio 2008, attrice e Comune di Salerno in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Edilberto Ricciardi e con lui elettivamente domiciliato in
Napoli via Giordano Bruno, 142 presso l'avv. Ernesto Alfredo
Ricciardi, come da procura a margine della comparsa di costituzione,
convenuto.

Rilevato in fatto

La Corte di appello di Salerno con sentenza 5 settembre 2001 ha
determinato in L. 10.778.315.029 l'indennità dovuta a Livia Ferrara
per l'espropriazione (con decreti del 10 febbraio 1998 e 22 giugno
1999) di alcuni terreni di sua proprietà da parte del Comune di
Salerno per la realizzazione del Parco del Mercatello riportati in
catasto al fol.36, part. 955, 135, 957, 956, 662, 946, 947, 663, 664,
665, 973, 974, 975, 976, 977, 1158, 1169, 50, 654, 944, 945, 1172,
653, 655, 652,656) e in L. 634.416.885 l'indennità di occupazione
temporanea, osservando:
a) che gli immobili già inclusi dal P.R.G. di quel Comune,
approvato, con d.P.R. 4 febbraio 1965. in zona intensiva C a
formazione lineare e semiaperta (con esclusione delle parti destinate
a strade ed a verde) a seguito di variante definitivamente approvata
con decreto del Presidente della Giunta Reg. Campana, del 13 luglio
1994, facevano parte di una zona (Pastena) classificata 8 B già
satura, destinata a standard urbanistici, e cioè a pubblici
riservati ad attività collettive, al verde pubblico, a parcheggi, a
servizi pubblici o attrezzature pubbliche di interesse generico;
b) che, trattandosi di declassamento attuato per esigenze
discrezionali pubblicistiche, del relativo vincolo destinato
all'espropriazione non doveva tenersi conto nella stima
dell'indennità; e d'altra parte la variante laddove consentiva
soltanto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di
risanamento conservativo, si riferiva necessariamente alle aree già
edificate, mentre per quelle che non lo erano veniva prevista una
vasta zona rivolta a rendere più fruibile l'uso del patrimonio
edilizio;
c) che per la valutazione delle aree, perciò da classificarsi
edificabili, il loro valore, applicando il metodo
sintetico-comparativo, poteva ricavarsi da altra sentenza della
stessa Corte del 1986, nonchè da due precedenti atti del comune con
cui erano stati determinati altrettanti indennizzi in materia
espropriativa mediando i relativi prezzi ed adeguandoli mediante
indici ISTAT all'epoca dei decreti ablativi: così ottenendosi quello
di L. 475.000 mq., mentre per la zona destinata a strada di piano il
valore doveva restare quello di L. 140.000 mq., attribuito dal comune
alle aree destinate a standard;
d) che non era applicabile la decurtazione del 40% prevista dal
1° comma dell'art. 5 della legge n. 359 del 1992 per la sproporzione
esistente tra l'indennità offerta dal Comune, assolutamente
inadeguata all'effettivo valore delle aree, e quella e come accertata
dalla consulenza tecnica.
Contro la decisione il Comune di Salerno ha proposto ricorso per
Cassazione sulla base di tre motivi, denunciando, con il primo di
essi, la violazione degli art. 5-bis della legge n. 359 del 1992, gli
articoli 7, 10, 40 e 41 della legge n. 1150 del 1942 e l'art. 3 del
D.M. n. 1444 del 1968. Ha osservato in particolare che la sentenza
abbia qualificato la variante del 1994 vincolo preordinato
all'esproprio e dichiarato il terreno edificabile, senza considerare:
1) che occorreva accertare se la stessa avesse funzione di
zonizzazione del territorio ovvero di localizzazione dell'opera
implicante la traslazione dei beni all'ente pubblico, essendo, invece
del irrilevante che il declassamento della zona fosse avvenuto per
esigenze discrezionali pubblicistiche;
2) che la destinazione a standard urbanistici delle aree
espropriate era generica e non finalizzata alla realizzazione di una
specifica opera pubblica, peraltro deliberata dopo 8 anni; e comunque
successiva alla riclassificazione in zona B in cui secondo l'art. 7
del provvedimento di variante sono ammissibili soltanto interventi di
manutenzione, risanamento e ristrutturazione;
3) che riferendo questa riclassificazione solo alle aree già
edificate e non anche a quelle ancora libere ove doveva operare la
destinazione a standard, la sentenza aveva sostanzialmente ritenuto
la illegittimità della zonizzazione e della determinazione degli
standard, pur in assenza di una domanda al riguardo di controparte;
4) che, d'altra parte, la destinazione suddetta costituisce
proprio un provvedimento attuativo della zonizzazione; e la variante
lo strumento urbanistico per la modifica del P.R.G. che nel caso era
addirittura obbligatoria onde consentire l'osservanza delle
proporzioni imposte dall'art. 41 della legge urbanistica;
5) che l'inclusione dei terreni in zona C in luogo di quella
B in cui li aveva compresi detta variante comportava, dunque, una
palese violazione dell'art. 4 della 2248 del 1865 All.E; e non poteva
giustificarsi neppure al lume della sentenza 12/1992 del Consiglio di
Stato che aveva ritenuto la zona edificabile, essendo stata resa con
riguardo alla situazione antecedente alla variante.
La Corte suprema, con la sentenza n. 10265/04 del 28 maggio 2004,
accogliendo il predetto motivo, ha rigettato il primo motivo del
ricorso incidentale della Ferrara e, ritenuti assorbiti gli altri
motivi, ha cassato la sentenza in relazione al motivo accolto
rinviando a questa Corte per una nuova determinazione delle
indennità attenendosi ai principi esposti nonchè per la
liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
Ha affermato in sostanza la Corte suprema - nell'accogliere il
primo motivo del ricorso principale - che nell'accertamento della
qualità edificatoria di un'area ai fini della determinazione
dell'indennità di esproprio, in presenza di variante al piano
regolatore generale il carattere conformativo di essa (che soltanto
consente di tenerne conto ai fini indennitari) e non ablatorio, non
discende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti
urbanistici, e neppure dalla tipologia delle destinazioni
individuate, ma dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e
struttura, che presentano i vincoli in essa contenuti. Tale carattere
è dunque configurabile ove tali vincoli mirino ad una (nuova)
zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì
da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una
pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della
destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione
delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto (per lo più
spaziale) con un'opera pubblica; per converso, se la variante non
abbia una tal natura generale, ma imponga un vincolo particolare
incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale
destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica,
la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata,
il vincolo che la stessa contiene deve essere qualificato come
preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque,
prescindersi nella qualificazione dell'area, pur quando la variante
abbia mutato la classificazione urbanistica di quest'ultima, con la
conseguenza che soltanto in tal caso deve farsi riferimento alla
previgente destinazione del piano regolatore generale.
Alla riassunzione davanti a questa Corte di rinvio ha provveduto
la Ferrara con atto del 26 maggio 2005 chiedendo le seguenti
pronunce:
«previa ammissione, occorrendo, di c.t.u. diretta. sia ad una
ricostruzione genetica e storica della strumentazione urbanistica
generale del Comune di Salerno che ad una migliore determinazione del
valore venale dell'area espropriata anche in relazione al suo
ulteriore incremento nelle more del presente giudizio - disattesa
ogni contraria istanza e ragione, in accoglimento dell'opposizione
alla stima a) in via preliminare in forza dell'eccezione qui
proposta, dichiarare che vi è giudicato (esterno) in ordine alla
natura di vincolo non generalizzato ma particolare imposto dalla
variante relativamente al terreno per cui è causa, subordinatamente
accertando comunque tale natura; b) conseguentemente dichiarare
ingiusta e contra legem la misura dell'indennità depositata dal
Comune di Salerno; c) dichiarare che nella fattispecie in esame il
criterio estimativo applicabile è quello indicato dall'art. 5-bis,
legge n. 359/92 per i suoli edificabili; d) dichiarare, altresì, che
nel caso di specie non è applicabile la riduzione del 40% prevista
per l'ipotesi di mancata accettazione dell'indennità offerta in
quanto l'espropriando non è stato posto nelle condizioni di poter
convenire la cessione volontaria ai sensi dell'art. 5-bis legge n.
359/92; e) in ogni caso, determinare in misura non inferiore a
5.556.535,15 (L. 10.778.315.029) l'ammontare della giusta indennità
di esproprio dovuta all'attrice tenendo anche conto del danno alle
parti residue del terreno che, in seguito all'espropriazione, non
saranno più suscettibili di utile destinazione, condannando al
pagamento diretto ovvero ordinandone il deposito nelle forme di legge
delle somme integrative; f) determinare, inoltre, in misura non
inferiore a € 327.648,97 (L. 634.416.885) o in quell'altra ritenuta
di giustizia l'indennità di occupazione provvisoria. Il tutto oltre
rivalutazione ed interessi, anche anatocistici; g) con vittoria delle
spese dell'intero giudizio, con attribuzione».
Il Comune di Salerno, costituitosi nel giudizio di rinvio con
comparsa del 29 luglio 2005, ha chiesto alla Corte di dichiarare
inammissibili, improponibili e comunque infondate le domande attrici,
con vittoria di spese anche relativamente al giudizio di cassazione.
Con sentenza non definitiva emessa in data odierna il Collegio ha
accertato:
che il suolo era incluso dall'originario Piano Regolatore
Generale del Comune di Salerno approvato con decreto del Presidente
della Giunta Regionale 4 febbraio 1965 in zona intensiva c tipologia
9 a formazione lineare e semiaperta; e che una successiva variante
adottata con delibera della stessa amministrazione n. 71 del 18
dicembre 1989, definitivamente approvata dal Presidente della Giunta
Regionale Campania n. 7265 del 13 luglio 1994, aveva individuato una
zona 13 (Pastena) omogenea già satura in cui l'aveva inclusa, con
destinazione a standard urbanistici consistenti in spazi pubblici o
riservati ad attività collettive, al verde pubblico, a parcheggi, a
servizi pubblici, o attrezzature pubbliche di interesse generico;
che sulla base dei criteri enunciati dalla suprema Corte
(pag. 13 della sentenza n. 10265 del 2004 relativa al caso di specie,
ma anche Cass. s.u. 22 ottobre 2008, n. 28051; cass. 21 gennaio 2005,
n. 1336) e cioè dall'esame dei requisiti oggettivi, di natura e
struttura, che presentano i vincoli contenuti nella variante, deve
ritenersi senz'altro sussistente il carattere conformativo di essa
(che consente di tenerne conto ai fini indennitari);
la natura inedificabile del suolo emerge con chiarezza
proprio dal disposto dell'art. 7 ultimo comma della variante (....
Tutte le aree attualmente libere ricadenti nelle zone omogenee B
anche se comprese nei piani di recupero, a servizio o pertinenze
(cortili, giardini e comunque spazi liberi a qualsiasi uso destinati)
di fabbricati o gruppi di fabbricati sono assolutamente inedificabili
anche in sede di recupero, ristrutturazione o ricostruzione di
manufatti esistenti»).

Ritenuto in diritto

Come già esposto nella sentenza non definitiva, a rigore,
dovrebbe applicarsi, per la determinazione dell'indennità di
espropriazione (e di quella di occupazione temporanea) il criterio
del valore agricolo medio ai sensi dell'articolo 16 della legge 22
ottobre 1971, n. 865, (cfr. art. 5-bis comma 4 del d.l 11 luglio
1992, n. 333 convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992,
n. 359 che richiama appunto, per le aree agricole, le norme di cui al
titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865).
Questa Corte, però, dubita della legittimità costituzionale
del comma 4 dell' art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto n. 359 -
applicabile ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della
legge che lo ha introdotto - secondo il quale «per le aree agricole e
per quelle che.... non sono classificabili come edificabili, si
applicano le norme di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971,
n. 865 e successive modificazioni e integrazioni», nonchè della
legittimità costituzionale dei commi 5 e 6 dell'art. 16 di tale
ultima legge, così come sostituiti dall'art. 14 della legge 28
gennaio 1977, n. 10 (che, secondo il diritto vivente, sono tuttora in
vigore esclusivamente con riguardo alle aree non aventi destinazione
edilizia) che a loro volta prevedono che «l'indennità di
espropriazione ....per le aree esterne ai centri edificati, è
commisurata al valore agricolo medio... corrispondente al tipo di
coltura in atto nell'area da espropriare» e che «nelle aree comprese
nei centri edificati, l'indennità è commisurata al valore agricolo
medio della coltura più redditizia tra quelle che, nella regione
agraria da espropriare, coprono una superficie superiore al 5% di
quella coltivata nella regione stessa».
Le predette disposizioni normative, che all'evidenza non appaiono
suscettibili di un'interpretazione diversa da quella letterale,
stabiliscono un criterio di determinazione delle indennità dei suoli
agricoli e dei suoli non edificabili del tutto disancorato dal loro
effettivo valore di mercato.
Invero, ancorchè non possa escludersi che valore di mercato e
valore agricolo medio (cd. V.A.M.) di tali categorie di immobili
siano talvolta, in concreto, coincidenti, non v'è dubbio che assai
spesso il primo valore risulti (anche notevolmente) superiore al
secondo, in quanto l'appetibilità di un terreno sul mercato non
dipende solo dalla sua edificabilità, ma da molteplici altri
fattori, come ad esempio la sua posizione e le concrete possibilità
di sfruttamento per fini diversi dalla coltivazione. Così, ad
esempio, un suolo agricolo può costituire area di pertinenza
(adibita a giardino o ad orto) di una villa in zona turistica o
costituire area sulla quale insiste un c.d. «comodo rurale» del quale
è consentita la ristrutturazione; oppure (sempre un suolo agricolo)
può essere acquistato per incrementare la volumetria dell'immobile
da realizzare sull'annessa area edificabile; analogamente, un suolo
non edificabile sito all'interno di un centro abitato può essere
adibito a giardino pertinenziale, a parcheggio scoperto, o può
essere sfruttato per il completamento di un'area edificabile: in
tutti questi casi (e nei molteplici altri che si potrebbero
ipotizzare), in una libera contrattazione fra parti private il suolo
verrebbe venduto ad un prezzo non solo assai maggiore del suo
ipotetico «valore agricolo medio», ma addirittura ad un prezzo
stabilito prescindendo del tutto da tale valore.
La questione è rilevante nel presente giudizio.
Con sentenza non definitiva emessa in data odierna, la Corte ha
accertato la natura non edificabile del suolo e il valore agricolo
medio per le colture prevalenti (agrumeto e frutteto) riportate nei
dati catastali (attesa la genericità della descrizione contenuta nel
verbale di consistenza del 24 aprile 1997, in cui si fa riferimento
alla presenza di «piantumazione» senza alcuna specificazione del tipo
di coltura: cfr. atti nonchè rel. CTU pag. 18) sul terreno negli
anni 1998 e 1999 (data dei decreti di esproprio) era, per il
frutteto, di L. 86.700.000 per ettaro cioè di appena lire
8.670,00/mq e, per l'agrumeto, per l'anno 1998, di L. 137.700.000 per
ettaro cioè di appena lire 13.770,00/mq, ridottosi a lire
120.000.000 per ettaro per l'anno 1999, cioè di appena lire
12.000/mq (e l'agrumeto, come si evince dai Bollettini Ufficiali
della Regione Campania n. 18 del 6 aprile 1998 e n. 22 del 10 maggio
1999, è anche tra le colture più redditizie nella Regione Agraria
n. 13, Colline Litoranee di Salerno, in cui si trova il fondo).
Deve pertanto concludersi che, essendo il giudizio sorto dopo
l'entrata in vigore della legge n. 359/92, l'indennità di esproprio
andrebbe liquidata alla stregua dei criteri dettati dalle norme della
cui legittimità costituzionale si dubita, con la conseguenza che la
somma spettante alla opponente Ferrara per tale titolo risulterebbe
irrisoria, se rapportata al valore di mercato del suolo come
emergente dagli atti di comparazione acquisiti dal CTU (solo per fare
qualche esempio, in una compravendita del 1996 per notaio Buonocore
viene indicato un prezzo di lire 59.524 al mq, e in un atto di
chiusura espropriativa del 1997 per notaio Giuseppe Monica di Salerno
viene calcolato un prezzo unitario di lire 188.580 al mq: cfr. rel.
CTU pag. 24 e 26).
Non appare, allora, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale delle norme in esame per violazione
dell'art. 117 primo comma Cost., nel testo introdotto dalla legge
cost. 18 ottobre 2001 n. 3, per il loro contrasto con le norme
internazionali convenzionali ed, in particolare, con l'art. 1 del
Primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificato,
unitamente alla Convenzione, con legge. n. 848/55.
Come ampiamente chiarito dalla Corte costituzionale nelle due
sentenze nn. 348 e 349 del 2006, il giudice comune non può procedere
alla diretta disapplicazione della norma interna in contrasto con la
norma CEDU. Le norme CEDU, in quanto di origine pattizia, sono
infatti escluse dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo comma
Cost. che con l'espressione «norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute» si riferisce soltanto alle norme
consuetudinarie, disponendo l'adattamento automatico alle stesse
dell'ordinamento giuridico italiano, sicchè non possono di per sè
stesse essere assunte quali parametri del giudizio di legittimità
costituzionale (C. cost. sentenza n. 188/80) ovvero come norme
interposte ex art. 10 Cost.(Corte cost. ordinanza n. 143 del 1993), e
non rientrano neppure fra le norme che, come quelle comunitarie,
hanno piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione nello
Stato, senza necessità di leggi di ricezione e adattamento, in
considerazione delle limitazioni alla sovranità nazionale che l'art.
11 Cost. consente quando siano necessarie per promuovere e favorire
le organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la pace e la
giustizia fra le nazioni (Corte cost. sentenza n. 188/80 cit.).
In sostanza, la CEDU non crea un ordinamento giuridico
sovranazionale e non produce quindi norme direttamente applicabili
negli, Stati contraenti, ma è configurabile come un trattato
.internazionale multilaterale da cui derivano obblighi per gli Stati
contraenti, ma non l'incorporazione dell'ordinamento giuridico
italiano in un sistema più vasto, dai cui organi deliberativi
possano promanare norme vincolanti - omisso medio - per tutte le
autorità interne degli Stati (C. cost. sent.. n. 348/06 cit.).
L'art. 117, primo comma Cost. condiziona però l'esercizio della
potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto degli
obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli
derivanti dalla CEDU.
Vanno qui brevemente richiamati i principi interpretativi
enunciati nella sentenza n. 348/06 cit:
l) È escluso che l'articolo sia operante solo nei rapporti
interni fra Stato e Regioni, in quanto il dovere di rispettare gli
obblighi internazionali incide globalmente e univocamente sul
contenuto della legge statale, la cui validità non può mutare a
seconda che la si consideri ai fini della delimitazione delle sfere
di competenza legislativa di Stato e Regioni o che invece la si
prenda in esame nella sua potenzialità normativa generale: la legge
è sempre la stessa e deve ricevere un'interpretazione uniforme, nei
limiti in cui gli strumenti istituzionali predisposti per
l'applicazione del diritto consentono di raggiungere tale obiettivo.
2) Anche se si restringesse la portata normativa dell'art.
117, primo comma Cost. esclusivamente all'interno del sistema dei
rapporti fra potestà legislativa statale e regionale configurato dal
titolo V della parte seconda della Costituzione, non si potrebbe
negare che esso vale comunque a vincolare la potestà legislativa
dello Stato sia nelle materie indicate dal comma 2 del medesimo
articolo, di esclusiva competenza statale, sia in quelle indicate dal
comma 3, di competenza concorrente.
3) La struttura della norma costituzionale in esame è simile
a quella di altre norme della Carta fondamentale, che sviluppano la
loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con
altre norme, di rango subcostituzionale, destinate a dare contenuti
ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una
qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere: si deve
cioè riconoscere che il parametro di cui all'art. 117, primo comma
Cost. diventa concretamente operativo solo se vengono determinati gli
«obblighi internazionali» che vincolano la potestà legislativa dello
Stato e delle regioni.
4) Fra tali obblighi rientra quello assunto dall'Italia, con
la sottoscrizione e la ratifica. della CEDU, di adeguare la propria
legislazione alle norme di tale trattato.
5) Poichè la CEDU presenta, rispetto agli altri trattati
internazionali, la caratteristica peculiare di aver istituito un
organo giurisdizionale, la Corte europea dei diritti dell'uomo, cui
è affidata la funzione di interpretare le norme della convenzione
stessa, la legislazione italiana va adeguata alle predette norme nel
significato loro attribuito dalla Corte.
6) Le norme CEDU, nell'interpretazione che viene loro data
dalla Corte di Strasburgo, per poter integrare il parametro di
costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma Cost. devono
superare il vaglio della loro compatibilità con l'ordinamento
costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti
esterne se non nei limiti indicati dall'art. 111 Cost.
L'art. 1 del Primo protocollo addizionale della CEDU stabilisce
che «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi
beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per
causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e
da principi generali del diritto internazionale».
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha interpretato tale norma
in numerose sentenze, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, formatesi anche in processi concernenti la disciplina
ordinaria dell'indennità di espropriazione, secondo il quale una
misura che costituisce un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni
di una persona fisica o giuridica deve realizzare «un giusto
equilibrio» tra le esigenze di interesse generale della comunità ed
il principio della salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali.
La necessità di assicurare siffatto equilibrio, secondo la
Corte, concerne tutto il contenuto dell'art. 1 del primo Protocollo:
anche la disposizione che prevede che nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale va pertanto letta alla luce del primo principio
(CEDU., sez. I, 9 marzo 2006, n. 10162).
Al fine di stabilire se le misure adottate da uno Stato
nell'interesse generale garantiscono un giusto equilibrio e non
riversano sul proprietario un peso sproporzionato, occorre prendere
in considerazione le modalità di indennizzo previste dalla leggi
interne.
A questo proposito la Corte di Strasburgo ha osservato che, senza
il versamento di una somma ragionevole in rapporto al valore del
bene, la privazione della proprietà che si realizza attraverso
l'esproprio costituisce normalmente un'ingerenza eccessiva e viola
l'art. 1 del Primo protocollo e che, in caso di espropriazione
isolata di un terreno, soltanto un indennizzo integrale può essere
considerato ragionevole, mentre la mancanza di un indennizzo
integrale, ai sensi dell'art. l del Protocollo n. 1, può
giustificarsi soltanto in presenza di obiettivi legittimi di pubblica
utilità che perseguono misure di riforma economica o di giustizia
sociale (C. eur. sez. I, 29 luglio 2004 nonchè n. 10162 cit.).
Ad avviso di questo Collegio remittente, l'art. 5-bis, comma 4
della legge n. 359/92 e l'art. 16 commi 4 e 5 della legge n. 865/71 -
prevedendo per la determinazione dell'indennità di esproprio dei
suoli agricoli e di quelli non edificabili un criterio astratto e
predeterminato (quale è quello del valore agricolo medio della
coltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria di
appartenenza dell'area da espropriare), criterio che è del tutto
svincolato dalla considerazione dell'effettivo valore di mercato dei
suoli medesimi e che, per quanto sopra si è detto, non assicura il
versamento all'avente diritto di un indennizzo integrale o quantomeno
«ragionevole» - si pongono, ad avviso di questo Collegio, in evidente
contrasto con l'art. 1 del Primo Protocollo Addizionale
nell'interpretazione datane dalla Corte CEDU.
Va escluso, poi, che tale interpretazione confligga con la tutela
di interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli
della Costituzione, posto che anche l'art. 42 terzo comma è stato
costantemente interpretato dalla Corte costituzionale nel senso che,
pur non essendo il legislatore tenuto ad individuare un unico
criterio di determinazione dell'indennità, valido in ogni
fattispecie espropriativa o ad assicurare l'integrale riparazione
della perdita subita dal proprietario espropriato, 1'indennità
medesima non può mai essere meramente simbolica o irrisoria, ma deve
rappresentare un serio ristoro (cfr. Corte cost. n. 5/1980).
Vero è che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 261 del
1997, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art 5-bis comma 4 della legge n.
359/92 e dell'art 16, commi 4 e 5 della legge n. 865/71, sollevata in
riferimento agli artt. 42, terzo comma, 24 e 1, terzo comma Cost. La
questione era stata però affrontata dai giudici remittenti in base
ai diversi rilievi dell'ingiustificata equiparazione, ai fini della
determinazione delle indennità, fra terreni agricoli (per i quali si
presupponeva la correttezza del criterio tabellare previsto dalle
norme censurate e terreni non edificabili, sostenendosi, in pratica,
la necessità di introduzione di un tertium genus fra le due
categorie di suoli individuate dal legislatore, e dell'altrettanto
ingiustificato affidamento della quantificazione degli indennizzi
all'insindacabile determinazione della P.A., cui spetta, attraverso
apposite commissioni, stabilire i V.A.M. dei diversi tipi di coltura
nell'ambito di ciascuna regione agraria.
La Corte costituzionale si limitò allora ad osservare che la
soluzione adottata dal legislatore per semplificare il calcolo
indennitario, ancorchè non obbligata, non presentava caratteri di
irragionevolezza o di arbitrarietà tali da far riscontrare un vizio
sotto il profilo denunciato, in quanto di per sè non pregiudicava il
serio ed effettivo ristoro del proprietario espropriato, tenuto conto
che anche nell'ambito delle aree la cui indennità andava commisurata
al V.A.M. operavano meccanismi differenziati che a loro volta
tenevano conto di una serie di fattori e che, in ogni caso, le
tabelle formate dalle commissioni amministrative e le relative
applicazioni non restavano sottratte al sindacato giurisdizionale
sugli atti dell'amministrazione.
In questa sede, invece, si vuole sottolineare come, alla luce
dell'interpretazione data dalla Corte di Strasburgo all'art. 1 del
Primo Protocollo Addizionale, non possa ritenersi ragionevole
qualsivoglia criterio di determinazione dell'indennità che prescinda
dal dato di partenza del valore di mercato del bene espropriato, non
dovendosi più valutare se la norma interna di per sè «non
pregiudichi» il serio ed effettivo ristoro della perdita del bene ma,
piuttosto, se essa sia in grado di assicurare tale ristoro in ogni
fattispecie in cui debba trovare applicazione e non solo in via
occasionale, in virtù di fattori casuali e contingenti, legati alla
specifica situazione del terreno ablato.
In tale ottica, è la stessa dicotomia immaginata dal legislatore
al fine di semplificare il calcolo dell'indennizzo - e non già la
mancata previsione di una terza tipologia di aree, intermedia fra
quelle agricole e quelle edificabili - che appare priva di
giustificazione.
La considerazione, del resto, risulta in linea con ciò che è
stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 5/80
cit. e ribadito nella sentenza n. 348/07 cit., nel senso che, perchè
possa realizzarsi un serio ristoro, «occorre far riferimento, per la
determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle
sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica di esso, secondo legge» e che «il principio
dei serio ristoro è violato quando per la determinazione non si
considerino le caratteristiche del bene da espropriare, ma si adotti
un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».
I suddetti principi, ancorchè enunciati dalla Corte
costituzionale solo con riguardo ai terreni edificabili, dovrebbero
logicamente - ad avviso di questa Corte remittente - ritenersi validi
ed operanti anche in relazione ai terreni agricoli ed, a maggior
ragione, a quelli privi di possibilità legali ed effettive di
edificazione ad essi equiparati dalla legge n. 352/92, posto che
nell'attuale contesto storico, economico e finanziario (in cui si è
assistito alla progressiva scomparsa del latifondo privato e dei
contratti agrari, alla parcellizzazione dei suoli, all'allargamento
delle aree urbane in danno delle campagne, anche attraverso fenomeni
di abusivismo sempre tollerati dalle amministrazioni locali e spesso
condonati in via legislativa, e, per converso, alla valorizzazione
delle zone scarsamente edificate, con l'istituzione di parchi
nazionali e regionali volti alla salvaguardia del territorio,
all'interno dei quali è peraltro molto sviluppata l'attività
turistica ed ampiamente autorizzata la ristrutturazione di comodi
rurali e l'apertura di aziende agrituristiche) l'interesse del
privato all'acquisto di tali categorie di terreni è determinato
dalle possibilità di sfruttarli economicamente per fini diversi da
quello mero di impiantarvi una coltivazione, sicchè non è più
predicabile una corrispondenza fra il loro valore agricolo medio ed
il loro valore di mercato.
Per le medesime ragioni, non appare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme censurate per
violazione dell'art. 42, terzo comma Cost.
Non appare, infine, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art 5-bis, comma 4 della legge n.
359/92 e dell'art. 16, comma 5 e 6 della legge 22 ottobre 1971, n.
865 per violazione dell'art. 3 Cost.
Con la più volte citata sentenza n. 348/07, la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, commi 1 e 2 del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto n. 359,
nonchè, in via consequenziale, dell'art. 37, commi 1 e 2 del d.P.R.
8 giugno 2001, n. 327.
A seguito di tale pronuncia risultano definitivamente espunte
dall'ordinamento le disposizioni che prevedevano che l'indennità di
esproprio dei terreni edificabili andasse determinata in misura pari
alla media fra il loro valore venale ed il reddito dominicale
rivalutato degli ultimi dieci anni.
Per le espropriazioni ancora in corso (e per quelle future) è
poi intervenuto l'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il cui
comma 89, lettera a) ha sostituito l'art. 37, comma 1, del d.P.R. n.
327/2001, stabilendo che l'indennità di espropriazione di un'area
edificabile è determinata in misura pari al valore venale del bene e
che quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi
diriforma economico-sociale l'indennità è ridotta del 25%.
Per i giudizi ancora in corso in cui è in contestazione la
misura dell'indennità di esproprio trova invece applicazione il
criterio del valore venale del bene previsto dall'ari 39 della legge
n. 2359 del 1865 (cfr. cass. n. 8731/09).
In sostanza, fatta salva l'ipotesi di espropriazione finalizzata
all'attuazione di interventi di riforma economico-sociale (per i
quali è comunque prevista una riduzione dell'indennità del solo
25%) l'indennità di esproprio per i suoli edificabili è oggi
corrispondente al valore di mercato del bene.
L'adozione del diverso criterio - astratto e predeterminato -
dettato, per i suoli agricoli e per i suoli non edificabili, dalle
norme della cui legittimità costituzionale si dubita crea allora
un'ingiustificata disparità di trattamento fra proprietari, non
scorgendosi alcuna plausibile ragione in base alla quale il diritto a
percepire un indennizzo commisurato al valore venale dell'area ablata
non debba essere riconosciuto anche a coloro che possiedono un
terreno privo di vocazione edilizia.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 117, primo comma, 42, terzo comma
e 3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359 e
dell'art. 16, commi 4 e 5 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così
come sostituiti dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera
dei deputati ed alle parti del presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale degli
atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento
delle prescritte comunicazioni e notificazioni;
Sospende il giudizio.
Napoli, addì 24 marzo 2010

Il Presidente: Dacomo


Il consigliere est.: Orilia