1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 ottobre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 ottobre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 3 della legge reg. n. 16 del 2016 - Interventi di attivita' di edilizia libera o subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) - Individuazione degli interventi - Prevalenza sulle disposizioni contenute negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi vigenti, i quali, ove in contrasto, si conformano al contenuto delle disposizioni dell'art. 3 della legge reg. n. 16 del 2016. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 5 della legge reg. n. 16 del 2016 - Interventi subordinati a permesso di costruire - Individuazione. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 10 della legge reg. n. 16 del 2016 - Segnalazione certificata di inizio attivita' e denuncia di inizio attivita' - Interventi relativi a immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004. Paesaggio - Autorizzazione paesaggistica - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 25 della legge reg. n. 16 del 2016 - Procedimento per la regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica per i beni individuati dalle lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 134 del d.lgs. n. 42 del 2004 - Applicazione a condizione che le istanze di concessione siano state presentate al Comune di competenza anteriormente all'apposizione del vincolo. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Modifiche all'art. 28 della legge reg. n. 16 del 2016 - Perizia giurata per le procedure di condono edilizio - Previsione che decorso il termine di 90 giorni dalla data di deposito della perizia, senza che sia stato emesso provvedimento con il quale viene assentito o negato il condono, la perizia acquista efficacia di titolo abilitativo - Possibilita' di far precedere le perizie giurate da comunicazioni asseverate (CILA tardive) e segnalazioni certificate di inizio attivita' (SCIA in sanatoria) per la regolarizzazione di opere minori realizzate all'interno degli immobili oggetto di condono edilizio non definiti, utili per la definizione del condono. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Siciliana - Modifiche alla legge reg. n. 6 del 2010 - Interventi edilizi di ampliamento degli edifici esistenti e per favorire il rinnovamento del patrimonio edilizio esistente - Individuazione degli interventi - Termine di presentazione delle istanze - Abrogazione della previsione che attribuiva ai Comuni, entro un termine perentorio, di escludere o limitare l'applicabilita' delle norme, di cui agli articoli 2 e 3 della legge reg. n. 6 del 2010, ad immobili o zone del proprio territorio o imporre limitazioni e modalita' applicative, sulla base di specifiche ragioni di carattere urbanistico, paesaggistico e ambientale. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni transitorie finalizzate al contrasto dell'emergenza da COVID-19 - Disapplicazione, per un periodo di due anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge reg. n. 23 del 2021, del limite di 50 metri quadrati, di cui all'art. 20 della legge reg. n. 4 del 2003, per la chiusura di spazi interni che costituiscano pertinenze di unita' immobiliari in cui sono legittimamente insediate attivita' di ristorazione. - Legge della Regione Siciliana 6 agosto 2021, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 agosto 2016, n. 16. Disposizioni varie in materia di edilizia ed urbanistica), art. 4, nella parte in cui sostituisce i commi 1, 2 e 7 dell'art. 3 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380); art. 6, nella parte in cui sostituisce la lettera d), numeri 1), 4), 5) e 6), del comma 1 dell'art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016; art. 10; art. 20, comma 1, lettera b), sostitutivo del comma 3 dell'art. 25 della legge regionale, n. 16 del 2016; art. 22; art. 37, comma 1, lettere a), c), numeri 1) e 2), e d); e art. 38. (21C00265) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-2021)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato;
Nei confronti della Regione Sicilia in persona del suo Presidente
per la dichiarazione della illegittimità costituzionale delle
seguenti disposizioni della legge regionale 6 agosto 2021, n. 23,
recante: «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 agosto
2016, n. 16. Disposizioni varie in materia di edilizia ed
urbanistica» (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana (p. I) n. 35 del 13 agosto 2021):
i) art. 4, limitatamente ai nuovi commi 1, 2 e 7 del nuovo
art. 3 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, introdotto dal
predetto art. 4 della legge n. 23 del 2021;
ii) art. 6, limitatamente alla lettera d), punti 1), 4), 5) e
6) del comma 1 del nuovo art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016,
come sostituito dal predetto art. 6 della legge n. 23 del 2021;
iii) art. 10;
iv) art. 20, limitatamente al comma 1, lettera b) che
sostituisce il comma 3 dell'art. 25 della legge regionale 10 agosto
2016, n. 16;
v) art. 22;
vi) art. 37, limitatamente alle lettere a), c), punto 1,
punto 2, e d);
vii) art. 38;

Premessa

L'art. 10 del decreto-legge n. 76/2020, conv. con modificazioni
dalla legge n. 120/20, rubricato: «semplificazioni e altre misure in
materia edilizia», ha modificato diverse disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 (testo unico edilizia, di
seguito, breviter, Trattato sull'Unione europea).
La legge della Regione Sicilia n. 23 del 2021 oggetto del
presente ricorso ex art. 127 Cost. - la quale intenderebbe recepire
le modifiche apportate al testo unico edilizia nazionale (di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/01) dal citato art. 10
del decreto-legge n. 76/20 - presenta profili di illegittimità
costituzionale in relazione agli articoli 4 limitatamente ai nuovi
commi 1, 2 e 7 del nuovo art. 3, della legge regionale 10 agosto
2016, n. 16, introdotto dal predetto art. 4 della legge n. 23 del
2021; 6, limitatamente alla lettera d), punti 1), 4), 5) e 6) del
comma 1 del nuovo art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016, come
sostituito dal predetto art. 6 della legge n. 23 del 2021; 10; 20,
limitatamente al comma 1, lettera b), che sostituisce il comma 3,
dell'art. 25, della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16; 22; 37,
limitatamente alle lettere a), c), punto 1, punto 2, e d); e 38 per i
motivi di seguito specificati.
In via preliminare, si osserva che lo Statuto della Regione
Sicilia approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,
all'art. 14, comma 1, lettera n) e f), contenuto nella sezione I (che
contempla le funzioni dell'assemblea regionale), titolo II (che
elenca le funzioni degli organi regionali) attribuisce alla regione
competenza legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio e
di conservazione delle antichità e delle opere artistiche, nonchè
di urbanistica.
Dette competenze, ai sensi del medesimo art. 14, comma 1, devono,
però, esercitarsi «nei limiti delle leggi costituzionali dello
Stato» e devono, inoltre, rispettare le c.d. «norme di grande riforma
economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio delle proprie
competenze legislative (cfr. ad es., le sentenze Corte costituzionale
n. 385 del 1991 e n. 153 del 1995), tra le quali devono essere
annoverate: il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10, della legge 6
luglio 2002, n. 137), nonchè le norme statali in materia di governo
del territorio recanti principi di grande riforma.
Inoltre, le materie dell'ordinamento penale (art. 117, secondo
comma, lettera l), e dei livelli essenziali delle prestazioni (art.
117, secondo comma, lettera m), restano integralmente sottratte alla
potestà legislativa regionale, la quale deve, comunque, essere
esercitata nel rispetto dei principi posti dagli articoli 3 e 9 della
Costituzione.
Posto ciò, giova, altresì, rammentare che la Corte
costituzionale, con riguardo alla disciplina del governo del
territorio, ha stabilito che «sono principi fondamentali della
materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi,
perchè è in conformità a queste ultime che è disciplinato il
regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli
oneri, nonchè agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali
(così la sentenza n. 309 del 2011), sicchè la definizione delle
diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato (sentenze
n. 102 e n. 139 del 2013)» (così la sentenza n. 259 del 2014).
Pertanto, lo spazio di intervento residuale del legislatore
regionale è quello di «esemplificare gli interventi edilizi che
rientrano nelle definizioni statali», a condizione, però, che tale
esemplificazione sia «coerente con le definizioni contenute nel testo
unico dell'edilizia» (Corte costituzionale sentenza n. 49 del 2016,
sentenza n. 68 del 2018). Si aggiunga, altresì, che la funzione
della salvaguardia ambientale/paesaggistica costituisce elemento
fondamentale e prevalente della gestione del territorio, così come
chiaramente affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale (cfr.
sentenze Corte costituzionale n. 189/2016, Corte costituzionale, n.
182/2006 e n. 183/2006; Corte costituzionale n. 478/2002; Corte
costituzionale n. 345/1997 e Corte costituzionale n. 46/1995 e
ordinanze Corte costituzionale numeri 71/1999, 316/1998, 158/1998,
133/1993) e da quella amministrativa, (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 14
novembre 2019, n. 7839; Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2014, n.
2222).
Tanto premesso, le seguenti disposizioni della legge regionale n.
23 del 2021 sono costituzionalmente illegittime per i seguenti

Motivi

I) L'art. 4 della legge regionale n. 23 del 2021, limitatamente ai
nuovi commi 1, 2 e 7 del nuovo art. 3 della legge regionale 10 agosto
2016, n. 16, introdotto dal predetto art. 4, è costituzionalmente
illegittimo:
(i) quanto ai commi 1 e 2, per violazione dell'art. 14 dello
Statuto della Regione Sicilia approvato con regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2; dell'art. 117, primo comma Cost.; dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. rispetto al quale costituiscono
norme interposte gli articoli 21, 135, 140, 141-bis, 143, 145 e 146
del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; dell'art. 117, secondo comma,
lettera m) Cost.; degli articoli 3, 9, 97 Cost.; per violazione delle
norme di grande riforma economico-sociale contenute nell'art. 6 e
6-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001;
(ii) quanto al comma 7, per violazione dell'art. 14 dello Statuto
speciale; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., rispetto
al quale costituiscono norme interposte gli articoli 45, 135, 143,
145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio; dell'art. 117,
secondo comma, lettera l) e p) Cost.; dell'art. 117, sesto comma
Cost.; degli articoli 3, 5, 9, 97, 114, 118 Cost.; per violazione
delle norme di grande riforma economico-sociale contenute negli
articoli 6, 6-bis e 27 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, e nell'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942
(legge urbanistica).
1. L'art. 4 della legge regionale n. 23 del 2021, intitolato
«Modifiche all'art. 3 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16»,
detta disposizioni per gli interventi di attività edilizia libera o
subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA),
ampliando l'elenco degli interventi assentibili rispetto alla
elencazione contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001 (testo unico dell'edilizia). Vengono in particolare
inseriti tra gli interventi ricompresi nell'attività edilizia libera
e tra quelli sottoposti a CILA alcuni che pongono particolare
criticità rispetto alle esigenze di tutela culturale e
paesaggistica, introducendo semplificazioni edilizie a scapito della
tutela paesaggistica. Numerosi degli interventi previsti assentibili
in via semplificata richiedono, in base al testo unico dell'edilizia,
il permesso di costruire, o la SCIA alternativa al permesso di
costruire: la liberalizzazione regionale viola quindi il principio
posto dal comma 6, dell'art. 6, del Trattato sull'Unione europea.
1.1 Con riferimento ai profili di particolare criticità rispetto
alle esigenze di tutela culturale e paesaggistica, tra gli interventi
compresi dalla regione nell'attività edilizia libera si segnalano i
seguenti: (i) gli interventi volti all'eliminazione di barriere
architettoniche, categoria nella quale il legislatore regionale
comprende anche «la realizzazione di rampe o di ascensori esterni» se
realizzati su aree private non prospicienti vie e piazze pubbliche
(cfr. comma 1, lettera b), mentre il legislatore statale ha
espressamente escluso proprio la realizzazione degli ascensori
esterni o di altri manufatti in grado di alterare la sagoma
dell'edificio (cfr. art. 6, comma 1, lettera b, del testo unico
dell'edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 - di seguito anche: Trattato sull'Unione
europea); (ii) l'installazione di impianti per la produzione di
energia da fonti rinnovabili, al di fuori dei centri storici (cfr.
comma 1, lettera aa), che il legislatore statale ha limitato ai soli
pannelli solari e fotovoltaici a servizio degli edifici (cfr. art. 6,
comma 1, lettera e-quater, del Trattato sull'Unione europea); (iii)
le piscine pertinenziali prefabbricate fuori terra di dimensioni non
superiori al 20 per cento del volume dell'edificio e appoggiate su
battuti cementizi non strutturali (cfr. comma 1, lettera af).
Nonostante il legislatore statale richieda per la realizzazione di
piscine il permesso di costruire, la Regione inserisce le piscine
fuori terra tra le attività a edilizia libera, e, benchè ne venga
limitata la dimensione al 20% del volume di cui costituiscono
pertinenza, il rapporto con il volume degli edifici, per casi di
cubature elevate, potrebbe anche portare a superfici di notevole
estensione; si tratta, inoltre, di manufatti che, per le loro
caratteristiche (opere prefabbricate poggianti su battuti cementizi)
determinano una significativa alterazione dello stato dei luoghi,
nonchè incidenza sulle matrici ambientali (consumo di suolo, oltre
che di acqua).
Il legislatore regionale inserisce, tra gli interventi soggetti a
CILA i sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da fonti
rinnovabili a servizio degli edifici, da realizzare all'interno della
zona A di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e nelle zone
sottoposte a vincolo paesaggistico, che non comportino pregiudizio
alla tutela del contesto storico, ambientale e naturale, in relazione
alle linee guida impartite dall'Assessore regionale per i beni
culturali e l'identità siciliana (cfr. comma 2, lettera p).
In particolare, la lettera p) del secondo comma prevede: «i
sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da fonti
rinnovabili a servizio degli edifici, da realizzare all'interno della
zona A di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968, e nelle zone
sottoposte a vincolo paesaggistico, che non comportino pregiudizio
alla tutela del contesto storico, ambientale e naturale, in relazione
alle linee guida impartite dall'Assessore regionale per i beni
culturali e l'identità siciliana».
Il rinvio alle linee guida costituisce, quindi, una vistosa
deroga alle previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che prevedono
il rilascio di specifiche autorizzazioni (cfr. art. 21 e 146) per gli
interventi che ricadono nei contesti tutelati. Oltretutto, il
rispetto delle linee guida sarebbe auto-certificato con la CILA da
chi presenta la comunicazione, così trascurando del tutto
l'intervento nel procedimento degli uffici preposti alla tutela.
Inoltre, la valutazione di compatibilità con il contesto tutelato
viene parametrata sulla base di uno strumento (Linee guida
assessoriali) estraneo alla normativa di tutela nazionale, e non,
sotto il profilo paesaggistico, sulla base della disciplina d'uso
contenuta nei provvedimenti di vincolo e nel piano paesaggistico,
come invece imposto dagli articoli 135, 140, 141-bis e 143 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio. Pertanto, sono violate le
richiamate previsioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
costituenti altrettante norme di grande riforma economico-sociale.
La Corte ha infatti messo in luce come «la giurisprudenza
costituzionale ha più volte affermato che, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., non si può discutere di
materia in senso tecnico, perchè la tutela ambientale è da
intendere come valore costituzionalmente protetto, che in quanto tale
delinea una sorta di «materia trasversale», in ordine alla quale si
manifestano competenze diverse, anche regionali, fermo restando che
allo Stato spettano le determinazioni rispondenti ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale,
con la conseguenza che l'intervento regionale possibile soltanto in
quanto introduca una disciplina idonea a realizzare un ampliamento
dei livelli di tutela e non derogatoria in senso peggiorativo (Corte
cost. n. 171 del 2012 che richiama, ex multis, le sentenze n. 235 del
2011, n. 225 e n. 12 del 2009).
Occorre sottolineare che benchè l'art. 146, comma 4, del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, attribuisca all'autorizzazione
paesaggistica un ruolo indipendente rispetto al titolo edilizio,
configurando un atto «autonomo e presupposto», si tratta tuttavia di
due titoli necessariamente connessi.
Gli strumenti urbanistici sono, del resto, subordinati al piano
paesaggistico, al quale si devono conformare e le cui disposizioni
sono cogenti e immediatamente prevalenti su quelle di ogni altro
piano.
Tali criticità emergono, come si vedrà oltre, anche alla luce
di quanto disposto dal comma 7 del nuovo art. 3, che, diversamente da
quanto stabilito dal legislatore statale, dichiara la disciplina
regionale prevalente sugli strumenti urbanistici.
1.2 Le norme regionali si pongono anche come lesive del valore
primario e assoluto del paesaggio, implicando un abbassamento del
livello di tutela e perciò contrastando con l'art. 9 Cost.
1.3 Occorre evidenziare ulteriori profili di illegittimità
costituzionale nella scelta del legislatore siciliano di ampliare a
dismisura gli interventi «liberi» o soggetti a semplice CILA. Il
Trattato sull'Unione europea prevede un regime di liberalizzazione
per gli interventi minori, o meno impattanti, sul territorio, via via
aumentando il regime di controllo, attraverso la necessità di titoli
edilizi più severi, fino a riservare il permesso di costruire per
gli interventi più radicali, come le nuove costruzioni. Pertanto,
benchè, in linea di principio, il regime liberalizzato possa essere
esteso dalle regioni anche a interventi edilizi «ulteriori» ai sensi
dell'art. 6, comma 6, del Trattato sull'Unione europea, tale
possibilità non può spingersi fino a includere interventi
comportanti una radicale trasformazione del territorio, tanto che il
legislatore statale esclude tale possibilità per gli interventi
soggetti a permesso di costruire o SCIA alternativa al permesso di
costruire (cfr. Corte costituzionale n. 282 del 2016).
La Regione Siciliana, invece, ha deciso di liberalizzare
interventi anche molto impattanti sul territorio, sottraendoli a ogni
tipo di controllo, gran parte dei quali è invece soggetta, nel resto
d'Italia, al permesso di costruire, proprio per la loro rilevanza. In
particolare, si fa riferimento agli interventi previsti dal nuovo
art. 3, comma 1, lettere: b) - ascensori esterni; h) - strade
poderali; l) - strutture murarie per la sistemazione dei suoli
agricoli; m) - vasconi in terra battuta per usi irrigui; p) - muri a
secco con altezza massima di 1,5 m; s) - opere per lo smaltimento dei
reflui provenienti da immobili destinati a civile abitazione, fosse
tipo Imhoff o a tenuta, sistemi di fitodepurazione; af) - piscine
pertinenziali. Nonchè agli interventi previsti dal comma 2, lettere:
g) - strade interpoderali; h) - opere murarie di recinzione con
altezza massima di 2 m; i) - muri a secco con altezza compresa tra
1,5 e 1,7 m; l) - opere per lo smaltimento dei reflui per immobili
con destinazione turistico-ricettiva, produttiva e direzionale,
commerciale e rurale.
I suddetti interventi, sono classificabili come «nuova
costruzione», ossia trasformazioni edilizie e urbanistiche del
territorio di cui alla lettera e) del comma 1 dell'art. 3 del
Trattato sull'Unione europea, per le quali è richiesto come titolo
edilizio il permesso di costruire (o la SCIA alternativa al permesso
di costruire). Secondo il Trattato sull'Unione europea, tali
interventi richiedono il permesso di costruire, o la SCIA alternativa
al permesso di costruire, mentre il legislatore regionale ha invece
liberalizzato tali interventi, in tal modo violando il principio
posto dal comma 6 dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea.
Più volte, la Corte costituzionale è intervenuta in materia di
titoli edilizi, affermando che il potere estensivo regionale non può
spingersi fino a «differenziarne il regime giuridico, dislocando
diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate»
(Corte cost. n. 282 del 2016). In tale occasione la Corte ha
evidenziato come le norme che disciplinano le forme di controllo
sulle costruzioni, e in genere il regime dei titoli abilitativi
edilizi, hanno natura di principio fondamentale della materia del
«governo del territorio», in quanto ispirate «alla tutela di
interessi unitari dell'ordinamento e funzionale a garantire un
assetto coerente su tutto il territorio nazionale, limitando le
differenziazioni delle legislazioni regionali» (richiamando anche la
precedente sentenza n. 231 del 2016).
La Corte, ha spiegato, per esempio, che «... l'art. 6, comma 2,
lettera e), del Trattato sull'Unione europea, deve essere
interpretato nel senso di escludere dal suo ambito applicativo, sia
gli interventi volti alla creazione di nuove volumetrie (ad esempio:
spogliatoi e docce), sia la costruzione di piscine, in quanto opere
comportanti l'effettuazione di scavi e, come tali, del tutto estranee
alla nozione di edilizia libera» (sentenza n. 282 cit.). Come
rilevato dalla Corte nella sentenza più volte citata, «Non è
perciò pensabile che il legislatore statale abbia reso cedevole
l'intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito,
proprio del legislatore dei principi fondamentali della materia, di
determinare quali trasformazioni del territorio siano così
significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo
spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare
secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che
sorreggono, secondo le previsioni dell'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di
sottrazione al titolo abilitativo» (sentenza n. 139 del 2013). Il
limite assegnato al legislatore regionale dall'art. 6, comma 6,
lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 sta, dunque, nella possibilità di estendere «i casi di
attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma
«ulteriori», ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli
interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6» (ancora
sentenza n. 139 del 2013)».
Pertanto, tali limiti si applicano necessariamente anche al
legislatore siciliano, ai sensi dell'art. 14 dello Statuto di
autonomia, e rendono le singole ipotesi previste illegittime ogni
volta che lo stesso non si sia mantenuto nei limiti di quanto gli è
consentito.
1.4 Sotto questo profilo, la disposizione regionale qui censurata
è anche lesiva dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti
civili e sociali che devono essere garantiti, in modo uniforme, su
tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m).
1.5 La normativa regionale in esame risulta anche contraria ai
canoni di ragionevolezza e proporzionalità, liberalizzando
interventi classificati nel Trattato sull'Unione europea nella
categoria «nuova costruzione» violando gli articoli 3 e 97 Cost.
1.6 Diversamente dalla normativa statale, la normativa regionale,
prevede inoltre, al comma 7 del nuovo art. 3 della legge regionale 10
agosto 2016, n. 16: «Le disposizioni di cui al presente articolo
prevalgono su quelle contenute negli strumenti urbanistici e nei
regolamenti edilizi vigenti, i quali, ove in contrasto, si conformano
al contenuto delle disposizioni del presente articolo.». Il
legislatore regionale contraddice poi tale previsione, replicando il
previgente comma 6 dell'art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016,
che viene addirittura riformulato con l'aggiunta dell'ultima
locuzione «i quali, ove in contrasto, si conformano al contenuto
delle disposizioni del presente articolo».
Il nuovo art. 3 della legge regionale n. 16 del 2016, al comma 1,
mette in salvo, oltre alle normative di settore, tra le quali le
disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, anche le
«prescrizioni degli strumenti urbanistici» (così come previsto dal
Trattato sull'Unione europea, articoli 6, comma 1, e 6-bis, comma 1).
Tuttavia, il legislatore regionale contraddice poi tale
previsione, replicando il previgente comma 6 dell'art. 3 della legge
regionale n. 16 del 2016, che viene addirittura riformulato con
l'aggiunta dell'ultima locuzione «i quali, ove in contrasto, si
conformano al contenuto delle disposizioni del presente articolo».
Pertanto, viene, chiaramente fissato il principio secondo il
quale gli interventi assoggettati al regime l'attività edilizia
libera dalla legge regionale sono realizzabili in ogni contesto,
anche in contrasto con gli strumenti urbanistici.
Il predetto comma 7, pertanto, si pone in contrasto con la
salvezza delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, a meno di
non volere mantenere la richiamata salvezza nei limiti ristrettissimi
di quelle disposizioni recanti prescrizioni in ordine alla (sola)
modalità di realizzazione, comunque sempre assentita, degli
interventi de quibus.
In ogni caso la previsione appare manifestamente contraddittoria
e irragionevole, oltre che illegittima sotto plurimi profili.
1.6.1 Sotto un primo profilo, la normativa contrasta con la norma
statale (articoli 6, comma 1 e 6-bis, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001) che subordina
l'attività a edilizia libera o soggetta a CILA alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici, con ciò sancendo la prevalenza di
queste ultime rispetto alla stessa attività edilizia libera o
soggetta a CILA (che potrebbero, quindi, se del caso, anche vietare
alcune tipologie di interventi, o consentirle solo in determinate
zone del territorio comunale). Tale regola di prevalenza non può che
rappresentare una norma di grande riforma economico-sociale, che
anche le Autonomie speciali sono tenute a rispettare. La previsione
regionale, inoltre, pone nel nulla l'attività di vigilanza
sull'attività urbanistico-edilizia, disciplinata dall'art. 27,
Trattato sull'Unione europea, che presuppone la violazione delle
prescrizioni degli strumenti urbanistici, consentendo in modo
generalizzato sul territorio comunale interventi in contrasto con gli
strumenti urbanistici, che ordinariamente sarebbero oggetto di
demolizione ai sensi del medesimo art. 27.
1.6.2 Sotto un altro profilo, la norma regionale, imponendosi ai
Comuni, diminuisce l'autonomia agli stessi riconosciuta e garantita
dalla Costituzione, soppiantando così la funzione pianificatoria
comunale in materia urbanistica. La Corte, con riferimento alle
funzioni assegnate agli enti locali all'interno del «sistema della
pianificazione», ha evidenziato l'esigenza di procedere a una
«verifica dell'esistenza di esigenze generali che possano
ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative
delle funzioni già assegnate agli enti locali» attraverso un
giudizio di proporzionalità, che «deve perciò svolgersi, dapprima,
in astratto sulla legittimità dello scopo perseguito dal legislatore
regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessità, alla
adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti»
(Corte cost. n. 119 del 2020). Tale giudizio di proporzionalità deve
necessariamente svolgersi qualora sia dedotta la compressione
dell'autonomia comunale, autonomia che appare derogabile soltanto ad
opera di interventi finalizzati alla tutela di interessi di rilievo
costituzionale primario e, inoltre, «quantitativamente,
qualitativamente e temporalmente circoscritti». Sotto questo profilo
la normativa regionale si pone in contrasto con gli articoli 5, 97,
114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e
118 Cost., nonchè con i limiti alla potestà legislativa regionale
di cui all'art. 14 dello Statuto di autonomia.
1.7 La consistente mole di interventi, di ingente impatto sul
territorio, realizzabili in deroga alla pianificazione urbanistica,
viola ancora la norma di grande riforma economico-sociale costituita
dal principio della pianificazione urbanistica, di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, in
base al quale tutto il territorio comunale deve essere pianificato.
1.8 Inoltre, anche nella Regione Siciliana - dotata di potestà
legislativa esclusiva in materia di «tutela del paesaggio», ai sensi
dell'art. 14, lettera n), dello Statuto di autonomia - il piano
paesaggistico assume carattere necessariamente sovraordinato agli
altri strumenti di pianificazione territoriale, in applicazione degli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, aventi carattere di norme di grande riforma
economico-sociale. In particolare, l'art. 145 del Codice stabilisce
il principio della necessaria prevalenza del suddetto piano rispetto
a ogni altro strumento di pianificazione e la sua inderogabilità da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico. La prevalenza della normativa regionale sugli
strumenti urbanistici, adeguati al piano paesaggistico, può tradursi
in una deroga a quest'ultimo, con elusione del principio di cui
all'art. 145 sopra richiamato.
1.9 La disposizione regionale si pone inoltre in contrasto anche
con il regime di tutela indiretta, disciplinato dal Codice agli
articoli 45 e seguenti. Infatti l'art. 45, comma 2, ultimo periodo
stabilisce: «Gli enti pubblici territoriali interessati recepiscono
le prescrizioni medesime nei regolamenti edilizi e negli strumenti
urbanistici».
La disposta prevalenza della normativa regionale, volta ad
assentire ex ante ed ex lege interventi che potrebbero invece essere
vietati dagli strumenti urbanistici, può tradursi, pertanto, anche
in una lesione delle prescrizioni di tutela indiretta, che dettano
distanze, misure e altre norme finalizzate a evitare che sia messa in
pericolo l'integrità di beni culturali immobili, ne sia danneggiata
la prospettiva o la luce, o ne siano alterate le condizioni di
ambiente e di decoro, che devono essere recepite negli strumenti
urbanistici, proprio al fine di assicurarne il rispetto.
1.10 Le previsioni regionali, infine, invadono la competenza
statale in materia di ordinamento penale, di cui alla lettera l),
dell'art. 117, secondo comma, Cost., in quanto, liberalizzando
interventi edilizi soggetti a permesso di costruire, o subordinandone
alcuni alla semplice CILA, sottraggono la realizzazione di tali
interventi alle conseguenze sanzionatorie e penali legate alla
realizzazione di tali interventi in assenza o in difformità del
titolo edilizio, «depenalizzando», sostanzialmente, le relative
fattispecie di reato (che restano tali nel resto d'Italia).
Pertanto, viene invasa anche la competenza in materia di
ordinamento penale, riservata allo Stato ai sensi della lettera l),
dell'art. 117, secondo comma, Cost.
1.11 Infine, si precisa, che nonostante la previsione de qua sia,
come detto, in parte ripetitiva di analoga previsione regionale già
presente nel testo previgente dell'art. 3, il consolidato
orientamento giurisprudenziale ritiene ammissibile l'impugnativa di
una norma regionale che ripeta il contenuto di una norma regionale
previgente anche se non impugnata, trattandosi di una autonoma
disposizione che rinnova la lesione al riparto costituzionale di
competenze, come delineato dalla Costituzione e dallo Statuto di
autonomia della Regione Siciliana, ed essendo inapplicabile
all'impugnativa di leggi regionali da parte dello Stato l'istituto
dell'acquiescenza (cfr. sentenza Corte costituzionale n. 56 del 2020,
che richiama le precedenti sentenze n. 41 del 2017, n. 231 e n. 39
del 2016).
II) L'art. 6 della legge regionale n. 23 del 2021, limitatamente alla
lettera d), punti 1), 4), 5) e 6) del comma 1 del nuovo art. 5 della
legge n. 16 del 2016, come sostituito dal predetto art. 6, è
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 14 dello
Statuto siciliano; degli articoli 3, 9 e 97 Cost.; dell'art. 117,
primo comma, Cost., alla luce della legge n. 14 del 2006 di
recepimento della Convenzione europea del paesaggio; dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), di cui costituiscono parametri interposti
gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè per violazione delle norme di grande riforma
economico sociale recate dall'art. 41-quinquies della legge e 1150
del 1942 e dall'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 40 nonchè dal decreto-legge n. 112 del 2008 (c.d. Piano casa), e
dalla relativa Intesa Stato-Regioni.
2. L'art. 6 della legge regionale in esame sostituisce l'art. 5
della legge regionale n. 16 del 2016. In particolare, il comma 1,
lettere a), b) e c), ripete il comma 1 dell'art. 10 del Trattato
sull'Unione europea. La successiva lettera d), invece, contiene
l'elenco degli ulteriori interventi subordinati a permesso di
costruire («opere di recupero volumetrico ai fini abitativi e per il
contenimento del consumo di nuovo territorio, come di seguito
definite»), in apparente attuazione dell'art. 10, comma 3, del
Trattato sull'Unione europea. L'elencazione regionale è in molti
casi illegittima, in quanto non si limita a individuare ulteriori
interventi edilizi, rientranti nella categoria delle opere indicate
nella lettera d), la cui realizzazione, «in relazione all'incidenza
sul territorio e sul carico urbanistico» richiede il permesso di
costruire - misura che, in questi termini, rientrerebbe senz'altro
nelle attribuzioni della Regione - ma sostanzialmente introduce a
regime la legittimazione al recupero a fini abitativi ex post di
sottotetti, pertinenze, verande, locali interrati etc.
La Regione Siciliana, contemporaneamente, abroga la precedente
normativa che consentiva il recupero a fini abitativi dei sottotetti
legittimamente realizzati fino alla data di entrata in vigore della
normativa stessa nell'aprile del 2003 (cfr. art. 18 legge regionale
n. 4 del 2003, abrogato dall'art. 23, comma 1, lettera b), della
legge n. 23 del 2021, il quale, all'art. 30 della legge regionale n.
16 del 2016, intitolato «Abrogazione di norme», ha aggiunto,
nell'elenco delle disposizioni abrogate, alla lettera b)-septies,
l'art. 18 della legge regionale n. 4 del 2003).
A seguito di tali modificazioni, viene quindi consentito il
recupero generalizzato, senza alcun limite temporale e in deroga alla
pianificazione urbanistica in qualunque tempo emanata, di
qualsivoglia sottotetto, locale interrato etc, anche se realizzato, a
rigore, addirittura dopo l'entrata in vigore della norma de qua,
attribuendo premialità volumetriche ulteriori e distinte rispetto a
quelle consentite dalla disciplina urbanistico-edilizia, e ciò anche
nei centri storici. Sono inoltre compresi anche gli immobili
regolarizzati attraverso sanatorie edilizie e SCIA in sanatoria,
contrariamente alla normativa sul c.d. piano casa che, per come
esplicitata nell'Intesa Stato-Regioni del 2009, esclude dal campo di
applicazione delle «premialita'» gli immobili nati come illegittimi,
se pur successivamente sanati.
Al riguardo, occorre in via preliminare osservare che il
legislatore nazionale, al di fuori delle normative eccezionali per
finalità abitative, di riqualificazione ed efficientamento
energetico (c.d. piano casa, di cui al decreto-legge n. 112 del 2008,
conv. con modificazioni in legge n. 133 del 2008 e al decreto-legge
n. 70 del 2011) non ha disciplinato il recupero abitativo di opere
quali quelle sopra elencate, come i sottotetti et alia, che pur si
pone come derogatorio al principio di ordinato sviluppo del
territorio nel rispetto degli strumenti e degli standard urbanistici.
A tale proposito, la Corte costituzionale, con riferimento a
norme regionali volte a consentire il recupero a fini abitativi dei
sottotetti già esistenti, ha evidenziato la peculiarità della
fattispecie, ritenendola legittima «a condizione che fossero
rispettati tutti i limiti fissati dal legislatore statale in tema di
distanze, tutela del paesaggio, igiene e salubrita'» (Corte cost. n.
208 del 2019, che richiama le precedenti sentenze n. 282 e n. 11 del
2016).
Pertanto, secondo le indicazioni della Corte, possono richiamarsi
anche in questo caso i principi e i limiti entro i quali il
legislatore nazionale ha circoscritto le premialità volumetriche a
fini abitativi e di contenimento dell'uso del suolo in occasione del
c.d. piano casa, frutto di normative eccezionali. In particolare,
tali interventi non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei
centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta. Inoltre, il
legislatore statale ha mantenuto fermo il rispetto degli standard
urbanistici nonchè delle altre normative di settore aventi incidenza
sulla disciplina dell'attività edilizia e in particolare delle norme
antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di
quelle relative all'efficienza energetica, di quelle relative alla
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè delle disposizioni
contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
La Corte costituzionale, anche di recente, ha sottolineato la
necessità di tutelare i centri storici quali beni unitari,
affermando: «si desume dalle norme del codice dei beni culturali il
principio secondo cui i centri storici, in quanto beni paesaggistici
«unitari» e di notevole interesse pubblico, meritano una specifica
tutela. L'art. 136 del detto codice, infatti, qualifica oggi
espressamente i centri e i nuclei storici come aree di notevole
interesse pubblico. In considerazione dell'evoluzione della
concezione del centro storico, da considerarsi non solamente una
«zona urbanistica», ma appunto un bene dall'alto valore culturale e
ambientale, occorre che i soggetti responsabili della sua protezione
si dotino di strumenti idonei a coniugare l'esigenza di sviluppo del
centro urbano con quella di conservazione e valorizzazione dei beni
immobili ivi presenti. Il centro storico è tutelato, dunque, come
«unità complessa», a prescindere dalla circostanza che al suo
interno vi siano beni immobili vincolati ai sensi della Parte II cod.
beni culturali» (cfr. sentenza n. 130 del 2020). Sotto questo
profilo, la Corte ha enfatizzato il ruolo cooperativo dello Stato e
delle Regioni, che «nell'ambito delle competenze in materia di
Governo del territorio o urbanistica» devono cercare «di superare la
visione parcellizzata degli interventi edilizi per privilegiare la
considerazione unitaria dei nuclei storici».
Diversamente, il legislatore regionale siciliano, permette: il
recupero volumetrico a fini abitativi delle opere anzidette senza
alcun limite temporale, ossia «a regime», comprese quelle realizzate
su immobili regolarizzati a seguito di sanatoria (punto 1 della
lettera d dell'art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016, come
sostituito dall'art. 6 della legge regionale n. 23 del 2021); il
recupero abitativo delle pertinenze, dei locali accessori, degli
interrati e dei seminterrati e degli ammezzati «in deroga alle norme
vigenti» (punto 4 della lettera d dell'art. 5 della legge regionale
n. 16 del 2016, come sostituito dall'art. 6 della legge regionale n.
23 del 2021), mantenute invece ferme, come si è detto, dal
legislatore statale nell'ambito del piano casa (cfr. Corte
costituzionale n. 217 del 2020); l'apertura di finestre, lucernari e
terrazzi, opere in grado di modificare permanentemente lo sky line
urbano, senza inquadrare tali interventi all'interno del piano
paesaggistico, strumento di vertice deputato alla pianificazione
territoriale, e ciò anche nei centri storici (esclusi invece dalla
normativa sul piano casa), prevedendo (al punto 5 della lettera d
dell'art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016, come sostituito
dall'art. 6 della legge regionale n. 23 del 2021) che: «gli
interventi edilizi finalizzati al recupero dei sottotetti, delle
pertinenze e dei locali accessori avvengono senza alcuna
modificazione delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di
pendenza delle falde. Tale recupero può avvenire anche mediante la
previsione di apertura di «finestre, lucernari e terrazzi
esclusivamente per assicurare l'osservanza dei requisiti di
aero-illuminazione. Per gli interventi da effettuare nelle zone
territoriali omogenee A di cui all'art. 2 del decreto ministeriale 2
aprile 1968, n. 1444, ovvero negli immobili sottoposti ai vincoli del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni
anche nei centri storici se disciplinati dai piani regolatori
comunali, ovvero su immobili ricadenti all'interno di parchi e
riserve naturali, o in aree protette da norme nazionali o regionali,
e in assenza di piani attuativi, i comuni adottano, acquisito il
parere della Soprintendenza per i beni culturali e ambientali, ovvero
di concerto con gli enti territoriali competenti alla gestione di
suddetti parchi e riserve naturali o aree protette, una variante al
vigente regolamento edilizio comunale, entro il termine di
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge. Detta variante individua anche gli ambiti nei quali, per gli
interventi ammessi dalla presente legge, non è applicabile la
segnalazione certificata di inizio attività. È fatto salvo
l'obbligo delle autorizzazioni previste dal decreto legislativo n.
42/2004 e successive modificazioni». Al riguardo, si chiede il
rispetto delle prescrizioni tecniche edilizie contenute nei
regolamenti vigenti nonchè delle normative in materia di impianti
tecnologici e contenimento dei costi, «fatte salve le deroghe di cui
ai punti precedenti» e nelle aree soggette a tutela (punto 6 della
lettera d dell'art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016, come
sostituito dall'art. 6 della legge regionale n. 23 del 2021).
In ordine ai singoli profili di illegittimità si precisa quanto
segue.
2.1. La normativa regionale, sancendo la regola della ordinaria
trasformabilità a fini abitativi di manufatti edificati quali spazi
non abitabili, si pone in contrasto con il principio urbanistico
dell'ordinato sviluppo del territorio, nonchè con la necessità di
considerare unitariamente i centri storici.
La normativa regionale sostituisce la normativa speciale
previgente, concernente gli edifici realizzati fino al 2003 (cfr.
art. 18, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2003, che fa
riferimento agli «edifici esistenti e regolarmente realizzati alla
data di approvazione della presente legge»), in quanto attuativa dei
principi di contenimento del consumo di suolo e di efficientamento
energetico, estendendola a tutti gli edifici, anche dì più recente
realizzazione, con ciò contravvenendo al principio fondamentale in
materia di governo del territorio - sotteso all'intero impianto della
legge urbanistica n. 1150 del 1942, in particolare a seguito delle
modifiche apportatevi dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale
gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica sono
consentiti soltanto nel quadro della pianificazione urbanistica, che
esercita una funzione di disciplina degli usi del territorio
necessaria e insostituibile, in quanto idonea a fare sintesi dei
molteplici interessi, anche di rilievo costituzionale, che
afferiscono a ciascun ambito territoriale.
Costituiscono infatti principi fondamentali in materia di governo
del territorio, che si impongono anche alla potestà legislativa
primaria spettante alle regioni ad autonomia speciale, quelli posti
dall'art. 41-quinquies della legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150; articolo aggiunto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n.
765, tra i quali il necessario rispetto degli standard urbanistici.
Il «recupero» a fini abitativi generalizzato e senza alcun limite nè
oggettivo nè temporale, previsto dalla norma regionale qui
impugnata, è per forza di cose destinato a stravolgere gli standard
legati al carico insediativo e alla densità abitativa, relativi ai
fabbisogni delle dotazioni territoriali di un determinato
insediamento e del tutto autonomi rispetto al mero standard delle
distanze.
Appare chiaro infatti che la sommatoria di «recuperi» a fini
abitativi, anche in caso di non incremento di volume fisico (ma solo
di volumetria urbanistica) o di superficie utile, è destinata a
incidere sul livello sostenibile di popolazione insediabile
compatibile con un certo tessuto abitativo e perciò,
inevitabilmente, sugli standard urbanistici, intesi quali rapporti
fra insediamenti e spazi pubblici o per attività di interesse
generale, e sugli standard edilizi, quali limiti inderogabili di
densità edilizia (fatta eccezione per le altezze/distanze ove
mantenute ferme), comportandone di fatto la deroga.
In nessun caso la disciplina del primo o del secondo piano casa -
per sua natura di stretta interpretazione - consente alle regioni di
derogare ai c.d. standard urbanistici previsti dalla normativa
statale, ma solamente, e solo temporaneamente, agli strumenti
urbanistici.
La Corte costituzionale ha ribadito la necessità, per il
legislatore regionale, di rispettare sempre e comunque i limiti
fissati dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968, che trova il
proprio fondamento nell'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (cfr. sentenza n. 217 del 2020).
Pertanto, è costituzionalmente illegittima una normativa
regionale volta a introdurre deroghe generalizzate ex lege alla
pianificazione urbanistica e agli standard urbanistici di cui al
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, tanto più laddove tali
deroghe generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale
opzione normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione
propria della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a
livello statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del
territorio.
Viene, peraltro, violato anche il principio di cui all'art. 14
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, ove, al
primo comma, si prevede che la realizzazione di interventi in deroga
alla pianificazione urbanistica può essere assentita solo sulla base
di una valutazione fatta caso per caso da parte del consiglio
comunale, sulla base di una ponderazione di interessi riferita alla
fattispecie concreta.
Inoltre, poichè la normativa ha ad oggetto anche edifici oggetto
di sanatoria, si pone in contrasto col principio che vieta
premialità edilizie in caso di immobili abusivi oggetto di
sanatoria, esplicitato nell'Intesa del 2009 sul c.d. primo piano
casa.
La normativa regionale, sotto questo profilo, si pone perciò in
contrasto con i limiti fissati dall'art. 14 dello Statuto di
autonomia.
2.2. La normativa regionale, inoltre, destinata a incidere sul
patrimonio culturale e sui centri storici, e in generale sul
paesaggio urbano, vincolato o meno, si pone in contrasto con i
principi dettati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio che
rimettono al piano paesaggistico, quale strumento di vertice di
pianificazione del territorio, la regolamentazione delle
trasformazioni in grado di incidere sul paesaggio.
Non appare sufficiente, al riguardo, richiedere il parere della
Soprintendenza sulle varianti ai regolamenti comunali, nonchè
mantenere ferme le autorizzazioni caso per caso previste dal Codice.
Il recupero generalizzato, come prefigurato dal legislatore
regionale, svincolato dalle previsioni di pianificazione, rischia di
trasformarsi in un fenomeno del tutto incontrollabile da un punto di
vista complessivo, trattandosi di un insieme parcellizzato di
interventi non disciplinato a monte e perciò in grado di incidere
massicciamente sul paesaggio urbano senza che possano prevedersi gli
effetti finali complessivi delle singole trasformazioni assentite.
La disciplina regionale non si sottrae espressamente alla
disciplina d'uso del piano paesaggistico, alla quale in ogni caso
nemmeno rinvia, ma tale circostanza non è sufficiente ad escludere
che la disposizione censurata si ponga in contrasto con il principio
di prevalenza della pianificazione paesaggistica, o rechi a esso una
deroga.
La Corte ha rimarcato che il «principio di prevalenza della
tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al
legislatore regionale è impedito [...] adottare normative che
deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono
obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto»
(sentenza n. 141 del 2021, che richiama le sentenze numeri 29, 54, 74
e 101 del 2021).
Al riguardo, deve sottolinearsi che nei casi in cui le leggi
regionali rechino una disciplina d'uso del territorio, esse svolgono
una funzione pianificatoria che inevitabilmente fuoriesce dai confini
della materia «governo dal territorio» e, anche laddove riguardi il
paesaggio non vincolato, viene a impingere nella materia della tutela
del paesaggio, la cui disciplina, che si impone anche alle regioni
speciali in quanto di grande riforma economico-sociale, pone in capo
alle regioni un vero e proprio obbligo (e non la mera facolta') di
pianificare l'intero territorio regionale mediante i piani
paesaggistici (art. 135 del Codice).
Le Regioni pertanto che, in assenza di una specifica disposizione
statale (come avviene per esempio nell'ipotesi del c.d. piano casa),
disciplinano il territorio regionale mediante legge eludono l'obbligo
di pianificazione del territorio mediante l'unico strumento deputato
a contenere la normativa d'uso del territorio, ossia il piano
paesaggistico, esercitando la funzione di disciplina del paesaggio e
dei beni paesaggistici in contrasto e in deroga con il principio di
prevalenza della pianificazione paesaggistica.
2.3. Comportando un generale abbassamento del livello di tutela,
la normativa regionale appare anche contraria all'art. 9 Cost., ai
sensi del quale il paesaggio è valore primario e assoluto (Corte
cost. n. 367 del 2007).
2.4. La normativa regionale contrasta inoltre con l'obbligo di
pianificazione, posto in capo alle regioni (cfr. art. 135 del Codice)
con riferimento all'intero territorio regionale.
È indubbio che la disciplina derogatoria operi, oltre che in
relazione ai beni paesaggistici, anche in relazione al paesaggio non
vincolato, costituente comunque oggetto di tutela ai sensi della
Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20
ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n.
14. Anche con riferimento al paesaggio non vincolato le regioni sono
tenute alla pianificazione paesaggistica, secondo la previsione
dell'art. 135 del Codice.
La Convenzione prevede infatti, all'art. 1, lettera a), che il
termine «paesaggio» «designa una determinata parte di territorio,
cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva
dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro
interrelazioni». Oggetto della protezione assicurata dalla
Convenzione sono, quindi, tutti i paesaggi, e non solo i beni
soggetti a vincolo paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'art. 5, che «Ogni Parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio.».
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni Parte si impegna a:
a) i identificare i propri paesaggi, sull'insieme del proprio
territorio;
ii analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e le
pressioni che li modificano;
iii seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; (...)».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi».
L'adempimento degli impegni assunti mediante la sottoscrizione
della Convenzione richiede che tutto il territorio sia oggetto di
pianificazione e di specifica considerazione dei relativi valori
paesaggistici, anche per le parti che non siano oggetto di tutela
quali beni paesaggistici. Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce
nei precetti contenuti all'art. 135 del Codice di settore, il cui
testo è stato integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63
del 2008, a seguito del recepimento della Convenzione europea del
paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: «piani
paesaggistici». L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico.
Fermo restando che il principio di co-pianificazione è attuato,
nella Regione Siciliana, conformemente all'autonomia speciale, in
ogni caso, anche con riferimento al paesaggio non vincolato, tutte le
regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica, la quale deve
prevalere su ogni altro strumento pianificatorio e deve essere basata
su una valutazione in concreto dello stato dei luoghi.
Pertanto, tale pianificazione non può essere legittimamente
sostituita da previsioni normative che consentano in modo
generalizzato determinate trasformazioni del territorio, senza alcuna
considerazione del singolo contesto.
2.5. Le disposizioni regionali in esame sono manifestamente
irragionevoli e sproporzionate. Le stesse, infatti, ledono il
principio dell'ordinato assetto del territorio, tutelato mediante la
pianificazione urbanistica comunale, di cui al richiamato art.
41-quinquies della legge n. 1150 del 1941, principio, anch'esso, da
ritenere derogabile soltanto ad opera di interventi finalizzati alla
tutela di interessi di rilievo costituzionale primario e, inoltre,
«quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritti».
La disciplina regionale appare fortemente irragionevole, posto
che la novella ammette gli interventi in deroga anche su edifici di
recentissima realizzazione o addirittura di futura edificazione,
senza che possano venire in gioco, quindi, interessi pubblici
rilevanti quali il contenimento dell'uso di suolo, l'efficientamento
energetico, o la rigenerazione urbana, che stanno alla base della
normativa di recupero dei sottotetti o dei piani interrati.
Inoltre, il recupero viene irragionevolmente esteso anche agli
edifici oggetto di sanatoria, nonostante gli stessi siano esclusi,
per esempio, dal piano casa nazionale. Tali previsioni risultano
perciò anche manifestamente arbitrarie e irragionevoli, nonchè
contrarie al principio del buon andamento dell'amministrazione (artt.
3 e 97 della Costituzione).
III) L'art. 10 della legge regionale n. 23 del 2021 è
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 14 dello
Statuto speciale di autonomia; dell'art. 9 e dell'art. 117, secondo
comma, lettere l), m) e s) Cost.; nonchè delle norme di grande
riforma economico-sociale recate dagli articoli 3 e 10 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
L'art. 10 della legge regionale n. 23 del 2021 sostituisce l'art.
10 della legge regionale n. 16 del 2016, rubricato «Recepimento con
modifiche dell'art. 22 «Segnalazione certificata di inizio attività
e denuncia di inizio attivita'» e dell'art. 23 «Interventi
subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in
alternativa al permesso di costruire» del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
In particolare, il nuovo comma 10 prevede: «Previa segnalazione
certificata di inizio attività, con riferimento agli immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004 e
successive modificazioni sono consentiti nel medesimo lotto gli
interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di
ripristino di edifici crollati, nel rispetto della volumetria
esistente, per motivi di sicurezza o di rispetto di distanze previste
negli strumenti urbanistici vigenti alla data dell'intervento previo
parere e autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza competente
per territorio».
Tale disposizione che disciplina la SCIA, Segnalazione
certificata di inizio attività, e la DIA denuncia di inizio
attività, contrasta con la definizione degli interventi edilizi e in
specie con la clausola di salvaguardia a favore dei beni tutelati ai
sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, stabilita
dall'ultimo periodo dell'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, che recita:
d) «interventi di ristrutturazione edilizia», gli interventi
rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme
sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono
il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi
dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi
elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di
demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche,
con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa
antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità,
per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento
energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi
espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti
urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere
interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre
ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di
edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti,
attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la
preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli
immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e
del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
nonchè, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti
urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto
del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone
a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani
urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli
ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli
interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di
ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di
ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di
volumetria».
La clausola di salvaguardia, per i beni vincolati o situati in
aree vincolate, prevede, infatti, il mantenimento contemporaneamente
di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e
tipologiche dell'edificio preesistente, oltre alla mancanza di nuove
volumetrie, per poter qualificare le demo-ricostruzioni, o gli
interventi di ripristino come «ristrutturazione edilizia». Ove tali
requisiti non siano tutti rispettati, gli interventi rientrano nella
«nuova costruzione» e sono perciò assoggettati a permesso di
costruire. L'art. 10, comma 1, lettera c) del Trattato sull'Unione
europea precisa, inoltre, che siffatti interventi sono subordinati a
permesso di costruire.
La disposizione regionale censurata, invece, sottopone a SCIA,
anzichè a permesso di costruire, taluni interventi di
demo-ricostruzione o ricostruzione di immobili tutelati; pertanto,
essa viola l'art. 14 dello Statuto speciale di autonomia; l'art. 9 e
l'art. 117, secondo comma, lettere l), m) e s) Cost.; l'art. 117,
primo comma, Cost. e le norme di grande riforma economico-sociale
recate dagli articoli 3 e 10 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001.
L'art. 10, comma 1, lettera c) del Trattato sull'Unione europea
precisa inoltre che «gli interventi che comportino modificazioni
della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei
prospetti dì immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei
beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42» costituiscono «interventi di trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso
di costruire».
Invece, la disposizione regionale, pur richiamando il rispetto
della volumetria esistente, sottopone a SCIA, anzichè a permesso di
costruire, gli interventi di demo-ricostruzione o ricostruzione di
immobili tutelati per il solo fatto che tali interventi si collochino
sullo stesso lotto e sussistano motivi di sicurezza o di rispetto di
distanze previste negli strumenti urbanistici vigenti, requisiti
introdotti dal legislatore regionale e che si differenziano dai
requisiti inderogabilmente richiesti dal legislatore statale.
I sopraddetti requisiti, sono finalizzati direttamente alla
tutela del patrimonio culturale e del paesaggio e, pertanto,
risultano dettati dallo Stato nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s)
e rientrano tra le norme di grande riforma economico-sociale che si
impongono anche alle Regioni a statuto speciale. Di ciò non può
dubitarsi, ove si consideri che l'assoggettamento degli interventi su
beni vincolati a permesso di costruire comporta anche l'applicazione
del corrispondente regime sanzionatorio amministrativo e penale. Di
conseguenza, la scelta operata dal legislatore statale in tema di
individuazione del titolo edilizio necessario in relazione ai beni
vincolati è direttamente finalizzata alla cura degli interessi
primari posti dall'art. 9 della Costituzione.
Pertanto, è certamente esclusa la possibilità per la regione di
individuare un titolo edilizio differente, atteso che ciò incide
anche sui livelli essenziali delle prestazioni che devono essere
assicurati uniformemente sull'intero territorio nazionale - tra i
quali vanno annoverati i titoli necessari per intervenire sui beni
tutelati - nonchè sulla potestà legislativa dello Stato in materia
di individuazione delle fattispecie di reato per la lesione dei
predetti interessi (art. 117, secondo comma, lettera m e l, Cost..
Peraltro, la Corte costituzionale, ha già sottolineato che i
livelli essenziali delle prestazioni non costituiscono una materia in
senso stretto, «quanto di una competenza del legislatore statale
idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il
legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti,
senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle»
(Corte cost. n. 207 del 2012, riferita a una norma della Provincia di
Trento, che richiama le precedenti sentenze n. 322 del 2009 e n. 282
del 2002).
In tale senso, la Corte ha spiegato che le esigenze di
uniformità sono rinvenibili anche «in tema di autorizzazione
paesaggistica su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare
- grazie al citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.) - che si impongano anche all'autonomia legislativa delle
regioni».
La Corte costituzionale, inoltre, si è più volte pronunciata
sulla inderogabilità, da parte del legislatore regionale, oltre che
delle disposizioni relative ai titoli edilizi anche di quelle
afferenti alle categorie di interventi: «Questa Corte ha già
ricondotto nell'ambito della normativa di principio in materia di
governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i
titoli abilitativi per gli interventi edilizi (sentenza n. 303 del
2003, punto 11.2 del Considerato in diritto): a fortiori sono
principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono
le categorie di interventi, perchè è in conformità a queste ultime
che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al
procedimento e agli oneri, nonchè agli abusi e alle relative
sanzioni, anche penali. L'intero corpus normativo statale in ambito
edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con
particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di
ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di
ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le
ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri
interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione
straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro. La definizione
delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo
Stato» (cfr. sentenza n. 309 del 2011).
La Corte, nella sentenza citata, ha peraltro precisato «La linea
di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli
altri interventi edilizi, d'altronde, non può non essere dettata in
modo uniforme sull'intero territorio nazionale, la cui «morfologia»
identifica il paesaggio, considerato questo come «la rappresentazione
materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici
particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i
suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo
suolo, quali si sono firmati e son pervenuti a noi attraverso la
lenta successione dei secoli» (Relazione illustrativa della legge 11
giugno 1922, n. 778 «Per la tutela delle bellezze naturali e degli
immobili di particolare interesse storico», Atti parlamentari,
Legislatura XXV, Senato del Regno, Tornata del 25 settembre 1920).
Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» - tra gli
altri - «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla
conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n.
367 del 2007, punto 7.1 del Considerato in diritto). Fermo restando
che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono
necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa
statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova
costruzione e quelle degli altri interventi edilizi. Se il
legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale
linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le
varie regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio [...]
della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio,
per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per
sè un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua
tutela».
IV) L' art. 20 della legge regionale n. 23 del 2021, limitatamente al
comma 1, lettera b) che sostituisce il comma 3 dell'art. 25 della
legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, è costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 14 dello Statuto speciale;
dell'art. 117 secondo comma, lettera s) Cost., per violazione delle
norme di grande riforma economico sociale di cui agli articoli 142,
146, 167, 181 e 182 del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
dell'art. 117, secondo comma, lettera l) e m) Cost. e degli articoli
9, 3 e 97 Cost..
L'art. 20 della legge regionale n. 23 del 2021 modifica l'art. 25
della legge regionale n. 16 del 2016, concernente la «Compatibilità
paesaggistica delle costruzioni realizzate in zone sottoposte a
vincolo e regolarizzazione di autorizzazioni edilizie in assenza di
autorizzazione paesaggistica».
In particolare, il comma 1, lettera b), sostituisce il comma 3
del predetto art. 25 con il seguente: «La procedura di cui ai commi 1
e 2 si applica anche per la regolarizzazione di concessioni edilizie
rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica per i beni
individuati dalle lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 134 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive
modificazioni, sempre che le relative istanze di concessione siano
state presentate al Comune di competenza prima dell'apposizione del
vincolo.».
Il comma 3 previgente recitava: «La procedura di cui ai commi 1 e
2 si applica anche per la regolarizzazione di concessioni edilizie
rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica, sempre che le
relative istanze di concessione siano state presentate al Comune di
competenza prima della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana del decreto istitutivo del vincolo di cui all'art.
140 del decreto legislativo n. 42/2004 e successive modifiche ed
integrazioni».
La novella ammette la possibilità di una sanatoria ex post,
prima ristretta ai soli casi di vincolo paesaggistico istituito con
dichiarazione di notevole interesse pubblico, anche per le aree
vincolate paesaggisticamente ope legis, a far data dalla legge c.d.
Galasso (legge n. 431 del 1985), per il solo fatto che sia stata
presentata istanza di concessione edilizia prima dell'apposizione del
vincolo, circostanza che diventa unica condizione legittimante.
L'estensione della disposizione, già di per sè illegittima in
quanto contraria al principio di sanatoria ex post introdotto dal
Codice, si evince:
(i) dall'introduzione, nella norma, del riferimento ai «beni
individuati dalle lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 134» del
Codice, che sono, rispettivamente, i beni dichiarati di notevole
interesse pubblico con decreto (lettera a) e le aree tutelate ai
sensi dell'art. 142 del Codice, ossia le aree c.d. «Galasso» (lettera
b);
(ii) dalla riformulazione dell'ultima parte del comma, che ha
sostituito il previgente riferimento alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale del decreto istitutivo di vincolo (riferibile sono
ai beni paesaggistici individuati mediante dichiarazione di notevole
interesse pubblico) con il più generico riferimento all'apposizione
del vincolo.
Il legislatore regionale interviene peraltro a distanza di oltre
quarant'anni dall'imposizione del vincolo ope legis, e a oltre
quindici anni dall'entrata in vigore del divieto di sanatoria ex
post, fissato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio ai sensi
del combinato disposto dell'art. 146, comma 4, e 167, commi 4 e 5.
L'art. 146, comma 4, del Codice, dispone infatti, innovando
rispetto al precedente regime normativo, che: «Fuori dai casi di cui
all'art. 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere
rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche
parziale, degli interventi». L'art. 167, comma 4, delimita i
ristrettissimi casi, di natura eccezionale, in cui la sanatoria
paesaggistica ex post resta possibile. L'art. 182, comma 3-bis,
contiene la disciplina transitoria, stabilendo il termine finale,
ormai ampiamente scaduto, entro il quale l'amministrazione è tenuta
a dar corso alle domande di sanatoria, anche laddove dichiarate
improcedibili a causa del sopravvenuto (rispetto alla realizzazione
dell'opera) divieto di sanatoria ex post.
Il Giudice amministrativo ha peraltro rimarcato, anche di
recente, che le istanze di sanatoria presentate tardivamente, anche
per opere realizzate prima del divieto introdotto dal Codice, non
sono meritevoli di affidamento, in quanto tale affidamento «potrebbe
porsi in realtà soltanto per coloro che non per loro colpa abbiano
visto esaminare in ritardo la loro posizione amministrativa» (cfr.
Consiglio di Stato, sentenza n. 5245 del 2018).
Il legislatore siciliano non solo non ha attuato, all'interno
della regione, il nuovo principio di divieto di sanatoria ex post
stabilito dal Codice, ma interviene addirittura in senso contrario al
principio stesso, aumentando le ipotesi in cui consentire il giudizio
di compatibilità paesaggistica «ora per allora» a tutte le aree c.d.
Galasso, in contrasto anche con i livelli essenziali delle
prestazioni che devono essere garantiti con uniformità nel
territorio nazionale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m).
La Corte ha già censurato una norma della Regione Valle d'Aosta
che, pur dotata di autonomia speciale in materia di paesaggio,
interveniva sul procedimento eccezionale di sanatoria di cui all'art.
167, comma 4 del Codice, in quanto essa «ponendosi in contrasto con
il consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza costituzionale,
secondo cui «l'autorizzazione paesaggistica [...], deve essere
annoverata «tra gli istituti di protezione ambientale uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 101 del 2010 e
n. 232 del 2008) risulta costituzionalmente illegittima là dove
prevede che la Commissione regionale per il paesaggio e non la sola
soprintendenza possa esprimere parere «vincolante» in merito alle
istanze relative a provvedimenti riguardanti l'applicazione di
sanzioni demolitorie per abusi edilizi e per la conversione delle
demolizioni in indennità o sanzioni pecuniarie» (Corte cost.
sentenza n. 238 del 2013). La norma era perciò ritenuta illegittima,
«in quanto - discostandosi da quanto previsto da norme del decreto
legislativo n. 42 del 2004 in tema di tutela paesaggistica,
qualificabili come «norme di grande riforma economico-sociale» - non
rispettano i limiti posti dallo Statuto speciale all'esercizio della
competenza legislativa primaria della Regione autonoma».
La normativa regionale, comportando un abbassamento di tutela e
in assoluta violazione della logica «incrementale» della tutela
avvalorata dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 141 del
2021), si pone in contrasto con l'art. 9 della Costituzione.
Inoltre, incidendo nell'applicazione delle sanzioni penali di cui
all'art. 181 del Codice dei bei culturali e del paesaggio, invade la
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera 1), Cost. Ancora, riaprendo sostanzialmente i termini della
sanatoria dopo quarant'anni, appare anche irragionevole e
sproporzionata, e quindi in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost.
La Corte ha infatti più volte dichiarato che l'operatività
retroattiva delle disposizioni, sia nazionali che regionali, «deve,
tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni
che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente
tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso
della norma adottata» (sentenza n. 170 del 2013, richiamata da Corte
costituzionale n. 73 del 2017).
V) L' art. 22 della legge regionale n. 23 del 2021, è
costituzionalmente illegittimo per per violazione dell'art. 14 dello
Statuto siciliano, degli articoli 3, 9 e 97 Cost., dell'art. 117
secondo comma, lettere l), m), ed s) Cost., di cui costituiscono
parametri interposti gli articoli 167 e 181 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, nonchè le norme di grande riforma
economico-sociale recate dalla normativa statale sul condono (artt.
31 ss. della legge n. 47 del 1985, art. 39 della legge n. 724 del
1994, art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003) e il comma 2-bis
dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990.
5. L'art. 22 della legge regionale n. 23 del 2021 modifica il
comma 3 dell'art. 28 della legge regionale n. 16 del 2016. Per
effetto della novella, il comma 3 è così riformulato: «Trascorso il
termine di novanta giorni dalla data di deposito della perizia, senza
che sia stato emesso provvedimento con il quale viene assentito o
negato il condono, la perizia acquista efficacia di titolo
abilitativo. Le perizie giurate possono essere precedute da
comunicazioni asseverate (CILA tardive) e segnalazioni certificate di
inizio attività (SCIA in sanatoria) per la regolarizzazione di opere
minori realizzate all'interno degli immobili oggetto di condono
edilizio non definiti, utili per la definizione del condono».
La perizia, cui fa riferimento il comma 3, è prevista dal comma
1 del predetto art. 28 della legge regionale n. 16/2016, ai sensi del
quale «I titolari degli immobili, che hanno presentato istanza di
condono edilizio, possono depositare dalla data di entrata in vigore
della presente legge una perizia giurata di un tecnico abilitato
all'esercizio della professione, iscritto in un albo professionale,
attestante il pagamento delle somme versate per l'oblazione e per gli
oneri di urbanizzazione nonchè il rispetto di tutti i requisiti
necessari per ottenere la concessione in sanatoria, oltre la copia
dell'istanza di condono presentata nei termini previsti dalla legge
28 febbraio 1985, n. 47, dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724 e dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326. Gli interessati, inoltre, per il
periodo 2008-2013, allegano, ove previste, le ricevute di versamento
delle imposte comunali sugli immobili e quelle per lo smaltimento dei
rifiuti solidi urbani».
5.1. La disposizione regionale interviene nella materia del
condono edilizio al fine di estenderne la portata applicativa,
prevedendo in primo luogo, che la perizia depositata al fine di
attestare il possesso dei requisiti stabiliti dal legislatore
regionale per usufruire del condono, in caso di silenzio-assenso
protratto per novanta giorni valga come condono stesso. Viene
introdotto, perciò, una sorta di silenzio-assenso in materia di
condono, sia pure mediato dal deposito di una perizia tecnica di
parte, che si discosta notevolmente dalla fattispecie prevista dal
legislatore statale, prevedendo, anzichè un biennio, un termine
molto più breve per la formazione del titolo e includendo
nell'ambito applicativo della fattispecie anche gli immobili
vincolati. Ciò in totale spregio dei capisaldi posti dal legislatore
statale in tema di condono, come di seguito richiamati:
(i) «Per consolidata giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 8
novembre 2011, n. 5894 e 3 novembre 2010, n. 7770; Sez. IV, 16
febbraio 2011, n. 1005 e 30 giugno 2010, n. 4174) il silenzio assenso
non si perfeziona per il solo fatto dell'inutile decorso del termine
perentorio a far data dalla presentazione della domanda di sanatoria
e del pagamento dell'oblazione, se non sopravviene la verifica del
comune circa la ricorrenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi
stabiliti dalle specifiche disposizioni di settore, da verificarsi
all'interno del relativo procedimento. La formazione del silenzio -
assenso richiede, quale presupposto essenziale, oltre al completo
pagamento delle somme dovute a titolo di oblazione, che siano stati
integralmente dimostrati gli ulteriori requisiti sostanziali, che
nella specie non ricorrono» (Cons. Stato, Sez. IV, 31 marzo 2015, n.
1675);
(ii) il biennio assegnato al Comune per provvedere (trascorso
il quale si forma il silenzio-assenso) decorre dalla presentazione di
un'istanza debitamente documentata (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV,
28 novembre 2013, n. 5703; Consiglio di Stato sez. IV, 30 giugno 2010
n. 4174; 23 luglio 2009, n. 4671; sez. V, 21 settembre 2005 n. 4946;
sez. II, 13 giugno 2007 n. 1797/2007);
(iii) la formazione del condono per silenzio-assenso è
pacificamente esclusa con riferimento agli abusi su immobili
vincolati (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2015, n.
4749).
L'effetto concreto della previsione introdotta dalla Regione
Siciliana è che le pratiche di condono ad oggi ancora incomplete (e
sulle quali non ha quindi preso a decorrere il termine di due anni
per la formazione del silenzio-assenso) vengano completate (o
asseritamente completate), presentando contestualmente la perizia
giurata prevista dalla legge regionale. Da quel momento inizierà a
decorrere il termine di soli novanta giorni (e non di due anni) per
la verifica da parte del Comune. Inoltre, il titolo in sanatoria si
formerà anche laddove la perizia risulti errata e la pratica sia in
realtà ancora incompleta. Infine, il titolo si formerà persino in
presenza di immobili vincolati.
Si evidenzia, inoltre, che il legislatore statale, recentemente,
è intervenuto in materia di silenzio-assenso, introducendo il nuovo
comma 2-bis nell'art. 20 della legge n. 241 del 1990, mediante il
decreto-legge n. 77 del 2021, prevedendo il rilascio, su richiesta
dell'interessato, da parte dell'amministrazione, di un'attestazione
sul decorso dei termini del procedimento e sull'accoglimento tacito
della domanda. La previsione regionale, perciò, si rivela non
necessaria al fine di dare certezza al privato e contrasta anche con
il principio introdotto dalla disposizione ora richiamata, e quindi
con i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m).
5.2. In secondo luogo, la norma regionale qui censurata prefigura
una nuova ipotesi di «condono minore», nelle more del condono
principale, tramite CILA o SCIA postume, sconosciuta all'ordinamento.
Eventuali interventi abusivi, ancorchè minori, su un immobile già a
sua volta abusivo, sebbene nelle more della procedura di condono,
costituiscono a loro volta illeciti edilizi, che accedono
all'illegittimità dell'opera principale, e non possono certamente
essere sanati mediante la procedura peculiare prefigurata dal
legislatore regionale quando ancora non è sanato l'immobile
principale.
Pertanto, la norma regionale contrasta con i principi in tema di
condono ripetutamente ribaditi dalla Corte costituzionale, nonchè
affermati dal Giudice penale. Ne deriva che la disciplina censurata
si pone in contrasto con i limiti alla potestà legislativa regionale
sanciti dall'art. 14 dello Statuto speciale e invade la sfera di
competenza statale.
Infatti, la Corte ha più volte affermato che «esula, infatti,
dalla potestà legislativa concorrente delle Regioni il potere di
"ampliare i limiti applicativi della sanatoria" (sentenza n. 290 del
2009) oppure, ancora, di "allargare l'area del condono edilizio
rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato" (sentenza n. 117
del 2015). A maggior ragione, esula dalla potestà legislativa
regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria
straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n. 233 del
2015)» (cfr. Corte n. 73 del 2017 cit.).
Occorre peraltro evidenziare che l'intera disciplina del condono
riveste carattere eccezionale ed è connotata dal carattere di grande
riforma economico sociale.
La norma regionale ha una evidente ricaduta anche sul piano
dell'ordinamento penale, parimenti riservato alla potestà
legislativa statale, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera 1), Cost. e dell'art. 14 dello Statuto
speciale.
Sono inoltre violati i livelli essenziali delle prestazioni che
devono essere garantiti uniformemente su tutto il territorio
nazionale ai sensi dell'art 117, secondo comma, lettera m).
Come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 196
del 2004, quanto alle Regioni ad autonomia speciale, opera infatti il
limite della «materia penale» (comprensivo delle connesse fasi
procedimentali) e quanto è immediatamente riferibile ai principi di
questo intervento eccezionale di «grande riforma», quali il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria e la determinazione massima dei
fenomeni condonabili (nello stesso senso le sentenze n. 70 e n. 71
del 2005; cfr. anche le sentenze n. 54 del 2009 e 290 del 2009).
La norma è anche manifestamente irragionevole, in quanto
consente «condoni intermedi» nelle more del perfezionamento del
condono principale, che potrebbe anche essere negato.
VI) L' art. 37 della legge regionale n. 23 del 2021, limitatamente
alle lettere a), c), punto 1, punto 2, e d), è costituzionalmente
illegittimo:
(i) le lettere a) e d) per violazione dell'art. 14 dello Statuto
speciale, nonchè degli articoli 3, 9 e 97, 117, primo comma, Cost. -
alla luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio - 117, secondo comma lettera s),
della Costituzione, di cui costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 146 e 167 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, e per violazione delle norme di grande riforma economico
sociale costituite dai principi di cui all'art. 41-quinquies, ottavo
e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, dall'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, nonchè dall'art.
11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, in relazione
all'Intesa sul piano casa del 2009;
(ii) la lettera c) punto 1) per violazione dell'art. 14 dello
Statuto speciale, nonchè degli articoli 3, 9 e 97, 117, primo comma
- alla luce della legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio - 117, secondo comma lettera s),
della Costituzione, di cui costituisce norma interposta l'art. 135
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e per violazione delle
norme di grande riforma economico sociale costituite dai principi di
cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150
del 1942, dall'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, nonchè dall'art. 11, comma 5, del decreto-legge n. 112
del 2008, in relazione all'Intesa sul piano casa del 2009;
(iii) la lettera c), punto 2) per violazione dell'art. 14 dello
Statuto speciale, nonchè degli articoli 3, 5, 9, 97, 114, secondo
comma, 117, primo comma, Cost. - alla luce della legge n. 14 del
2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio - 117,
secondo comma lettera p), 117, secondo comma, lettera s), Cost. di
cui costituisce norma interposta l'art. 135 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, l'art. 117, sesto comma e 118 della
Costituzione, per violazione delle norme di grande riforma economico
sociale costituite dai principi di cui all'art. 41-quinquies, ottavo
e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, dall'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, nonchè dall'art.
11, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, in relazione
all'Intesa sul piano casa del 2009.
6. L'art. 37 della legge regionale n. 23 del 2021 apporta
modifiche alla legge regionale n. 6 del 2010, c.d. piano casa
siciliano.
Nel dettaglio, il comma 1, lettera a), sostituisce il comma 4
dell'art. 2, allo scopo di estendere l'operatività del c.d. piano
casa anche agli edifici «condonati», precedentemente esclusi e,
parallelamente, la lettera d) sopprime il limite di applicazione agli
«immobili oggetto di condono edilizio». La lettera c), inoltre,
modifica l'art. 6 della legge sul piano casa, sopprimendo il limite
di quarantotto mesi per la presentazione delle istanze (punto 1)
nonchè la previsione in base alla quale i Comuni potevano
motivatamente escludere o limitare l'applicabilità del piano casa
(punto 2).
6.1. In particolare, le novelle di cui alle lettere a) e d) hanno
l'effetto dirompente di capovolgere il principio statale, posto alla
base del c.d. piano casa, in base al quale gli abusi edilizi, benchè
oggetto di sanatoria, non sono mai computabili ai fini di ottenere
premialità edilizie su quei volumi, pur sempre frutto di attività
illecita e, inoltre, spesso incoerenti rispetto alla destinazione
urbanistica dell'area nella quale si collocano (ragione per la quale
le opere erano state originariamente realizzate senza titolo). Ciò
risulta espressamente nell'Intesa del 2009 sul c.d. piano casa, nella
quale si prevede che «Tali interventi edilizi non possono riferirsi
ad edifici abusivi o nei centri storici o in aree di inedificabilità
assoluta».
La disposizione regionale ha anche come effetto l'evidente
incremento dell'edificazione anche in aree vincolate
paesaggisticamente, per le quali, a far data dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, è stato stabilito il principio c.d. del
«divieto di sanatoria ex post» (salvi i limitatissimi casi previsti
dall'art. 167, comma 4, del Codice).
Le novelle, concedendo la possibilità di realizzare gli
interventi del c.d. primo piano casa anche in relazione a immobili
condonati, violano lo specifico divieto contenuto nell'Intesa del
2009 e pervengono così anche a esiti contrari ai principi di
proporzionalità e ragionevolezza.
6.2. La novella di cui alla lettera c), punto 1, modifica il
comma 2 dell'art. 6 della legge sul piano casa, sopprimendo il
termine di quarantotto mesi dal termine fissato al comma 4 (pari a
centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge) al quale erano
subordinate le istanze di interventi edilizi di ampliamento degli
edifici esistenti nonchè di interventi per favorire il rinnovamento
del patrimonio edilizio esistente.
Anche in questo caso, la novella ha un effetto dirompente:
infatti, non solo la stessa converte le istanze «tardive»,
eventualmente già presentate, in istanze «tempestive», ma riapre
sine die i termini del piano casa siciliano consentendo la
presentazione di nuove domande senza alcun limite temporale.
Al riguardo, occorre sottolineare che la finalità della
normativa sul c.d. piano casa era originariamente quella di
consentire interventi «straordinari», per un periodo temporalmente
limitato, su edifici abitativi. Dato, questo, puntualmente
evidenziato dalla Corte costituzionale, la quale non ha mancato di
rilevare come il c.d. piano casa fosse una «misura straordinaria di
rilancio del mercato edilizio predisposta nel 2008 dal legislatore
statale, contenuta nell'art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133» (Corte cost. n. 70
del 2020; cfr. anche Corte costituzionale n. 217 del 2020).
Questa originaria finalità appare essere stata completamente
snaturata dalla Regione Sicilia con la novella in esame, che consente
di determinare la sostanziale «stabilizzazione» delle deroghe
consentite dalla legge regionale del 2009 (attuativa dell'intesa in
Conferenza unificata).
Si deve evidenziare che l'Intesa del 2009 sul c.d. piano casa
prevedeva espressamente che:
«Le regioni si impegnano ad approvare entro e non oltre
novanta giorni proprie leggi ispirate preferibilmente ai seguenti
obiettivi:
a) regolamentare interventi - che possono realizzarsi
attraverso piani/programmi definiti tra Regioni e Comuni - al fine di
migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica degli
edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente di edifici
residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore
ai 1000 metri cubi, per un incremento complessivo massimo di 200
metri cubi, fatte salve diverse determinazioni regionali che possono
promuovere ulteriori forme di incentivazione volumetrica;
b) disciplinare interventi straordinari di demolizione e
ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale
entro il limite del 35% della volumetria esistente, con finalità di
miglioramento della qualità architettonica, dell'efficienza
energetica ed utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e secondo
criteri di sostenibilità ambientale, ferma restando l'autonomia
legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di
intervento;
c) introdurre firme semplificate e celeri per l'attuazione
degli interventi edilizi di cui alla lettera a) e b) in coerenza con
i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della
pianificazione comunale.
Tali interventi edilizi non possono riferirsi ad edifici abusivi
o nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta.
Le leggi regionali possono individuare gli ambiti nei quali gli
interventi di cui alle lettere a) e b) sono esclusi o limitati, con
particolare riferimento ai beni culturali e alle aree di pregio
ambientale e paesaggistico, nonchè gli ambiti nei quali i medesimi
interventi sono favoriti con opportune incentivazioni e premialità
finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate.
La disciplina introdotta dalle suddette leggi regionali avrà
validità temporalmente definita, comunque non superiore a diciotto
mesi dalla loro entrata in vigore, salvo diverse determinazioni delle
singole Regioni». Pertanto, appare evidente che in sede di Intesa
sono stati previsti precisi limiti per gli interventi realizzabili
«in deroga», sia volumetrici, sia temporali, che benchè non siano
configurabili come indicazioni tassative, assumono comunque valore di
regole di riferimento, rispetto alle quali lo ius variandi della
Regione è contenuto e deve attenersi alla ratio delle previsioni
concordate. Da ciò consegue che necessariamente - poichè una
diversa interpretazione porterebbe a vanificare completamente
l'efficacia della predetta Intesa - le norme regionali, in senso
ampliativo rispetto ai limiti previsti nell'Intesa, sono ammissibili
solo se rispondono a canoni di proporzionalità e ragionevolezza. In
particolare, la espressa previsione di un termine, peraltro di soli
diciotto mesi, non consente di ipotizzare, legittimamente, una «messa
a regime», da parte delle regioni, di una normativa eccezionale e
derogatoria alla pianificazione urbanistica, nè tanto meno
l'ampliamento progressivo della portata di tale normativa. Al
riguardo, va evidenziato che il Giudice amministrativo ha sempre
rimarcato il carattere temporaneo del c.d. piano casa, il quale,
riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati nel
settore dell'edilizia, «è una disciplina che possiede natura
eccezionale in merito a specifici interventi. In particolare, la
normativa de qua è destinata ad operare per un arco temporalmente
limitato» (cfr. Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli,
Sez. II, 10 giugno 2020, n. 2304).
Non è quindi consentito alle Regioni - al di fuori della
normativa straordinaria e temporanea del c.d. piano casa, avente
copertura a livello statale - introdurre deroghe generalizzate ex
lege alla pianificazione urbanistica. Tale lettura si impone,
nell'ambito di un'interpretazione costituzionalmente orientata,
perchè - in forza della norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 1, comma 271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 - le
agevolazioni incentivanti ivi previste «prevalgono sulle normative di
piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o
attuativi, fermi i limiti di cui all'art. 5, comma 11, secondo
periodo, del citato decreto-legge n. 20 del 2011». La deroga della
pianificazione urbanistica deve, infatti, considerarsi ammissibile
per un tempo necessariamente limitato e non è ipotizzabile a regime,
pena la destrutturazione dell'ordinato assetto del territorio, con
conseguenze irragionevoli e contrarie al principio del buon
andamento. Anche recentemente il Giudice amministrativo ha rimarcato
che l'art. 5 del decreto-legge c.d. «Sviluppo» «è disposizione di
carattere eccezionale e derogatoria e pertanto di stretta
interpretazione» e che «i benefici da esso previsti sono ammessi solo
se rivolti alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente o
a promuovere o agevolare la riqualificazione di aree urbane
degradate» (Cons. Stato, Sez. IV, 19 aprile 2017, n. 1828).
Invece, secondo le previsioni regionali: «Gli interventi sono
ammessi in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici
comunali, purchè nel rispetto delle distanze minime stabilite da
norme legislative vigenti ed in conformità alla normativa
antisismica» (cfr. articoli 2, comma 3, e 3, comma 4) e ciò, a
seguito della novella de qua, al di fuori di qualsivoglia limite
temprale, stante la riapertura dei termini per la presentazione delle
relative istanze. Contrariamente ai principi sopra richiamati e messi
in luce dalla Corte costituzionale, non tutti gli standard
urbanistici sono perciò fatti salvi dalla regione.
Il risultato delle novelle legislative adottate dalla Regione
Siciliana, e consistenti nella, sostanza, nella riapertura dei
termini per presentare le istanze del c.d. piano casa, è, dunque,
quello di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli
interventi consentiti ex lege, al di fuori di qualsivoglia
valutazione del singolo contesto territoriale, scardinando così il
principio fondamentale in materia di governo del territorio secondo
il quale gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica sono
consentiti soltanto nel quadro della pianificazione urbanistica.
La sostanziale stabilizzazione delle normative eccezionali del
c.d. piano casa contrasta anche con il principio fondamentale,
costituente norma di grande riforma economico-sociale, di
temporaneità del relativo regime. La novella risulta, perciò, anche
manifestamente arbitraria e irragionevole, nonchè contraria al
principio del buon andamento dell'amministrazione (articoli 3 e 97
della Costituzione) in quanto, ponendo nel nulla le previsioni degli
strumenti urbanistici, comporta che le trasformazioni sul territorio
non siano previste sulla base di una valutazione riferita ai singoli
contesti, bensì in base a un disegno generale e astratto operato una
volta per tutte dalla legge.
In questo modo, viene violato l'obbligo costituzionale di
disciplinare in modo diversificato situazioni tra loro non
assimilabili, quali tipicamente sono i contesti territoriali, che per
loro natura richiedono valutazioni specifiche e differenziate.
6.3. Il numero 2) della lettera c) del comma 1 dell'art. 37
abroga il comma 4 dell'art. 6 della legge n. 6 del 2010, che
prevedeva: «I comuni, con delibera consiliare, entro il termine
perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, possono motivatamente escludere o limitare
l'applicabilità delle norme di cui agli articoli 2 e 3 ad immobili o
zone del proprio territorio o imporre limitazioni e modalità
applicative, sulla base di specifiche ragioni dì carattere
urbanistico, paesaggistico e ambientale».
L'abrogazione della disposizione richiamata elimina la
possibilità, per i comuni, di limitare gli effetti del piano casa
sul proprio territorio, sulla base di motivazioni di carattere
urbanistico, paesaggistico e ambientale. È, perciò, violata anche
l'autonomia dei comuni, per le medesime ragioni già espresse al §
1.6.2. del presente ricorso, al quale si rinvia.
L'intervenuta abrogazione appare irragionevole e sproporzionata,
in quanto tale previsione costituiva un punto di caduta necessario
tra le opposte esigenze della riqualificazione abitativa e del
principio di ordinato sviluppo del territorio di piena pertinenza
dell'autorità comunale.
L'irragionevolezza è amplificata dalla contemporanea riapertura
sine die dei termini per le relative istanze.
Sotto questo profilo la normativa regionale si pone in contrasto
con gli articoli 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), e sesto comma, e 118 Cost., nonchè dei limiti alla
potestà legislativa regionale di cui all'art. 14 dello Statuto di
autonomia.
6.4. Benchè il piano casa siciliano non si applichi, ai sensi
dell'art. 11 della legge n. 6 del 2010, agli immobili tutelati ai
sensi della Parte II del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
ai centri storici, le disposizioni richiamate si pongono in contrasto
con l'obbligo di pianificare tutto il territorio regionale
discendente dalla Convenzione europea del paesaggio recepita mediante
la legge n. 14 del 2006, e concretamente attuata mediante le
previsioni dell'art. 135 Codice dei beni culturali e del paesaggio.
VII) L'art. 38 della legge regionale n. 23 del 2021 è
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 14 dello
Statuto di autonomia, degli articoli 3 e 97 Cost, nonchè della norma
di grande riforma economico sociale di cui all'art. 41-quinquies
della legge 1150 del 1942.
L'art. 38 reca: «Al fine di contrastare l'emergenza Covid-19 per
un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, il limite di mq 50 di cui all'art. 20 della legge regionale 16
aprile 2003, n. 4 e successive modificazioni non si applica per la
chiusura di spazi interni ove questi costituiscano pertinenze di
unità immobiliari in cui sono legittimamente insediate attività di
ristorazione». La norma regionale disapplica il limite di mq 50
previsto dall'art. 20 della legge regionale n. 4 del 2003, il cui
comma 1 prevede: «In deroga ad ogni altra disposizione di legge, non
sono soggetti a concessioni e/o autorizzazioni nè sono considerati
aumento di superficie utile o di volume nè modifica della sagoma
della costruzione la chiusura di terrazze di collegamento oppure di
terrazze non superiori a metri quadrati 50 e/o la copertura di spazi
interni con strutture precarie, fermo restando l'acquisizione
preventiva del nulla-osta da parte della Soprintendenza dei beni
culturali ed ambientali nel caso di immobili soggetti a vincolo».
La norma è, inoltre, estesa alla chiusura di verande o balconi
con strutture precarie (cfr. comma 3). Si precisa inoltre che sono da
considerare strutture precarie tutte quelle realizzate in modo tale
da essere suscettibili di facile rimozione (cfr. comma 4).
La norma qui censurata, atteso che la finalità è
dichiaratamente connessa all'emergenza pandemica, appare
manifestamente arbitraria e irragionevole, posto che prevede un
termine di applicazione pari a due anni, nonostante il termine finale
dell'emergenza sia fissato al 31 dicembre 2021; d'altro canto, gli
effetti della norma non sono parametrati all'emergenza pandemica,
essendo destinati a protrarsi molto più a lungo, non essendo
previsto un termine oltre al quale procedere alla rimozione delle
opere. Peraltro, pur trattandosi di opere precarie, le medesime
incidono sul principio di ordinato sviluppo del territorio,
derogandovi, posto che il Trattato sull'Unione europea non distingue
gli interventi sulla base di un criterio strutturale (la più o meno
agevole rimozione), ma funzionale (la destinazione a esigenze
temporanee o permanenti), ed essendo tali opere comunque finalizzate
alla formazione di spazi chiusi destinati alla permanenza di persone,
che lo stesso Trattato sull'Unione europea annovera tra gli
interventi di nuova costruzione.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 4, limitatamente ai nuovi commi
1, 2 e 7 del nuovo art. 3 della legge regionale 10 agosto 2016, n.
16, introdotto dal predetto art. 4 della legge n. 23 del 2021; 6,
limitatamente alla lettera d), punti 1), 4), 5) e 6) del comma 1 del
nuovo art. 5 della legge regionale n. 16 del 2016, come sostituito
dal predetto art. 6 della legge n. 23 del 2021; 10; 20, limitatamente
al comma 1, lettera b) che sostituisce il comma 3 dell'art. 25 della
legge regionale 10 agosto 2016, n. 16; 22; 37, limitatamente alle
lettere a), c), punto 1, punto 2, e d); e 38 della legge regionale 6
agosto 2021, n. 23, recante: «Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 10 agosto 2016, n. 16. Disposizioni varie in materia di
edilizi ed urbanistica», siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 7
ottobre 2021;
relazione, allegata alla medesima delibera, della Presidenza
del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali e
le autonomie;
legge regionale n. 23/2021.
Roma, 11 ottobre 2021

L'avvocato dello Stato: Palatiello