1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 10-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1047 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 agosto 2003
Ordinanza emessa il 30 agosto 2003 dal giudice di pace di Montepulciano nel procedimento civile vertente tra Talozzi Fabrizio e Polizia municipale del comune di Torrita di Siena Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Violazione del principio di uguaglianza - Limitazione del diritto ad ottenere tutela giurisdizionale dinanzi al giudice naturale precostituito per legge - Disparita' di trattamento rispetto ad altre azioni giurisdizionali - Obbligatoria anticipazione del pagamento della sanzione - Lesione della presunzione di non colpevolezza - Possibilita' che la cauzione da versare sia maggiore della sanzione in concreto irrogata - Compressione dei diritti dei non abbienti - Trattamento sperequato tra ricorso amministrativo (reso piu' agevole) e ricorso giurisdizionale (reso piu' difficile) - Richiamo alle sentenze nn. 67/1990 [recte: 67/1960] e 21/1961 della Corte costituzionale. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, comma 3 [introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni nella legge 1° agosto 2003, n. 214]. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma e 25, primo comma. (003C1279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 10-12-2003)

IL GIUDICE DI PACE

1. - Letto il ricorso depositato presso la Cancelleria di questo
ufficio in data 25 agosto 2003, recante il n. 345/03 R.G.C.O., con il
quale Talozzi Fabrizio (elettivamente domiciliato in Chiusi Scalo
(Siena), via Trieste n. 71, presso lo studio dell'avv. Giovanni
Cupelli del Foro di Montepulciano, che lo rappresenta e difende per
procura a margine dell'atto introduttivo del giudizio) ricorre
avverso l'«accertamento di violazione alle norme di circolazione
stradale» n. 209/02, elevato nei suoi confronti dalla Polizia
municipale di Torrita di Siena per l'asserita violazione degli
artt. 146 e 148 c.d.s. (in quanto il giorno 9 novembre 2002, in
Torrita di Siena, a bordo dell'autovettura tg. AZ 225 WH, «effettuava
il sorpasso di altro veicolo oltrepassando la linea longitudinale
continua, in tratto di strada ad unica carreggiata, non sussistendo
le condizioni generali di sicurezza trattandosi di centro abitato e
presenza di distributore con uscita di altri veicoli, anzi:
l'accertatore si trovava a bordo del veicolo sorpassato ed era
impossibilitato a dare il segnale di alt»), e con il quale gli veniva
irrogata una sanzione economica di complessivi euro 74,95;
2. - Rilevato che il ricorrente chiedeva l'integrale annullamento
dell'atto impugnato, previa sospensione della sua esecuzione, per le
seguenti ragioni: A) «nullita/inesistenza della notificazione» (non
essendo stato rispettato il termine di cui all'art. 201, comma 1,
c.d.s. per la notifica del verbale e per la totale assenza di una
relata di notifica, con conseguente applicazione degli artt. 201,
comma 5, c.d.s. e 160 c.p.c.); B) «invalidità delle modalità di
accertamento» (avendo l'Agente accertatore «agito fuori
dall'esercizio delle sue funzioni», in quanto trovantesi all'interno
di veicolo non riconoscibile come appartenente alle Forze
dell'ordine, e non avendo egli provveduto a segnalare la presunta
infrazione agli organi in servizio, «i quali avrebbero dovuto
procedere a notificare gli estremi della violazione entro i 90 giorni
previsti, osservando tutte le disposizioni che la legge detta al
riguardo»);
3. - Rilevato che il ricorrente non ha allegato al ricorso la
prova dell'avvenuto versamento, da parte sua, della cauzione di cui
all'art. 204-bis c.d.s., di recente introduzione nell'ordinamento da
parte della legge 1° agosto 2003, n. 214 (che ha convertito, con
modifiche, il d.l. 27 giugno 2003, n. 151, recante «modifiche ed
integrazioni al Codice della strada»), di talchè si deve ritenere
che il ricorrente non abbia provveduto al versamento della prescritta
cauzione;
4. - Rilevato che, a norma del comma 3 del predetto art. 204-bis
c.d.s., il ricorso de quo andrebbe conseguentemente dichiarato
inammissibile;
5. - Ritenuto peraltro che appaiono configurarsi, a carico di
tale ultima norma, profili di illegittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 3, 24 e 25 Cost.
E infatti.
I
Gli obiettivi e gli scopi del legislatore sono, giustamente e
doverosamente, quelli di assicurare una generalizzata osservanza
delle regole del c.d.s. da parte dell'intera collettività, e ciò
per evidenti e superiori ragioni di carattere etico-sociale.
Sorge peraltro il dubbio se i «paletti» introdotti in materia di
ricorsi giurisdizionali dalla legge n. 214/2003 siano effettivamente
funzionali al conseguimento dei predetti scopi.
Tralasciando le valutazioni di carattere «politico», precluse
allo scrivente, e rimanendo su di un piano più strettamente
tecnico-giuridico, non può non osservarsi il contrasto (evidente, ad
avviso di questo giudice) del nuovo art. 204-bis, comma 3, c.d.s.,
con i principi di uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla
legge e di libero accesso alla tutela giurisdizionale dei propri
diritti, davanti al giudice naturale precostituito per legge
(artt. 3, 24 comma 1 e 25 comma 1 Cost.).
L'art. 204-bis, comma 3, c.d.s., della cui legittimità
costituzionale lo scrivente dubita, nel prevedere l'obbligatorietà
di una cauzione addirittura per poter accedere alla tutela
giurisdizionale nei confronti delle sanzioni amministrative relative
alle violazioni delle norme del c.d.s., introduce una inedita (e, a
parere di questo giudice, inaccettabile) doppia discrasia: una, da un
lato, tra azioni esperibili in via giurisdizionale e azioni
esperibili in via amministrativa (in subjecta materia), e un'altra,
dall'altro lato, all'interno della stessa categoria delle azioni di
carattere giurisdizionale.
Iniziando l'esame a partire da queste ultime, balza
immediatamente all'occhio come per nessuna azione di carattere
giurisdizionale l'ordinamento preveda l'obbligo di prestare
preventivamente cauzione.
E se è vero che l'istituto della cauzione è ben conosciuto
dalle norme processuali, è anche vero che queste lo prevedono non
come sbarramento iniziale per l'accesso al giudice, ma solo a
giudizio ormai pendente, e a discrezione del giudice (v. art. 119
c.p.c.).
E risultano d'altronde di difficile comprensione le ragioni per
le quali un ricorso al giudice di pace in materia di contravvenzioni
stradali possa essere introdotto solo previo versamento di una
cauzione, mentre al contrario un'ordinaria azione di cognizione che
abbia un oggetto (del tutto diverso, ma) di identico valore possa
essere iniziata davanti allo stesso giudice senza alcun tipo di onere
preventivo; per non parlare poi della differenza tra un ricorso al
giudice di pace contro una sanzione amministrativa per divieto di
sosta (ad esempio) - obbligatoriamente sottoposto, a pena di
inammissibilità, a cauzione preventiva - ed una causa civile, magari
proposta dalla stessa persona, davanti al medesimo giudice di pace,
per risarcimento danni da incidente stradale, del valore di 15.000
euro (che si dice potrebbero diventare 25.000 con la prossima riforma
del processo civile), la quale non è invece sottoposta ad alcuno
sbarramento iniziale (salvo ovviamente il versamento del contributo
unificato, il quale però è tutto fuorchè una cauzione).
II
Evidente e innegabile appare quindi la diversità di trattamento,
che trascende in disparità tra le suddette fattispecie, la cui ratio
si fatica ancor di più a cogliere se si considera che la natura
della cauzione è quella di un deposito di somme di denaro a garanzia
di un determinato comportamento futuro da parte di colui al quale si
chiede (nel nostro caso, si pretende) la cauzione medesima.
Se ne dovrebbe dedurre, a rigor di logica, che lo Stato teme per
la solvibilità del ricorrente in materia di contravvenzioni
stradali.
Ma analogo timore lo Stato dovrebbe allora provare anche nei
confronti di chiunque altro dia impulso ad un'azione di carattere
giurisdizionale, perchè il principio deve valere per tutti coloro
che si rivolgono alla Giustizia, o per nessuno: in base a quali
parametri, infatti, il ricorrente ex art. 204-bis c.d.s. deve essere
aprioristicamente considerato non solvibile, e l'attore ex art. 316
c.p.c. invece no?
Ma in realtà il concetto di «cauzione» in senso proprio è, ad
avviso dello scrivente, totalmente estraneo allo schema seguito dal
legislatore della novella.
La verita è che la cauzione ex art. 204-bis c.d.s. altro non è
se non un'inammissibile anticipazione della sanzione, perchè al
ricorrente si chiede di versare subito - obbligatoriamente, e per il
solo fatto di chiedere giustizia - ciò che solo il giudizio di
merito potrà eventualmente accertare essere da lui dovuto.
E che di anticipazione della sanzione si tratti appare palese dal
successivo comma 5 del medesimo art. 204-bis c.d.s., il quale,
all'ultimo periodo, dice testualmente che in caso di rigetto del
ricorso «l'eventuale somma residua è restituita al ricorrente».
Qui il legislatore mostra chiarissimamente (non si sa quanto
inconsapevolmente o meno, ma non importa), il vero significato della
novella: per il solo fatto di essere stato sanzionato dalle Forze
dell'ordine, tu cittadino sei colpevole e devi pagare.
Vuol fare ricorso al giudice di pace? Liberissimo, ma intanto
paghi. Subito, «salato» e «cash».
Alla fine il ricorrente è risultato soccombente?
Poco male per lui, tanto la sanzione l'ha già pagata,
restituiamogli pure la somma versata in eccesso.....
Evidente quindi, lampante, il rovesciamento di prospettiva.
l'inammissibile lesione della presunzione di non colpevolezza,
perchè il ricorrente viene ritenuto colpevole della violazione
contestatagli, a prescindere e a priori.
E così, mentre in materia penale l'anticipazione della pena (che
di fatto si ha: basti pensare alla custodla cautelare in carcere) è
prevista solo in casi particolari e residuali, è sottoposta a
vincoli stringenti ed è applicata solo in base ad un meditato (e
motivato) provvedimento del giudice, nella materia che ci occupa (che
pure è ai confini della materia penale) essa diventa ex abrupto ed
automaticamente, la regola.
Non si può non cogliere (a sommesso avviso dello scrivente) la
disparità di trattamento introdotta dalla norma in oggetto.
III
E le considerazioni che precedono appaiono tanto più evidenti se
si considera che nella materia di cui si discute le cauzioni, dovendo
essere di importo pari alla metà del massimo delle sanzioni edittali
previste dalle norme del c.d.s. che si assumono violate, risulteranno
essere, in massima parte, ben superiori alle sanzioni irrogate in
concreto dagli organi accertatori, i quali, com'è esperienza comune,
si limitano (certo non sempre, ma - come detto - nella maggior parte
dei casi) ad irrogare il minimo edittale.
Di talchè si avrà, in molti casi, una sanzione non soltanto
anticipata, ma addirittura superiore a quella che il giudice
irrogherà poi all'esito dell'eventuale soccombenza del ricorrente!!!
Con il risultato di scoraggiare in maniera ingiustificatamente
vessatoria, il diritto inalienabile del cittadino a richiedere
giustizia, e a richiederla al suo giudice naturale precostituito per
legge (cioè al giudice di pace), frustrandolo tramite la previsione
di un versamento iniziale dl importo spesso superiore a quello della
sanzione concretamente irrogata.
Da ciò l'ingiustificata coartazione della volontà del
cittadino, svuotando - di fatto - di significato l'indefettibile e
inviolabile diritto di difesa davanti al giudice.
E con l'ulteriore risultato che, per tale via, e proprio a causa
della predetta frustrazione (che in molti casi spingerà
prevedibilmente il cittadino a rinunciare alla proposizione del
ricorso), diverranno definitivi - inutile nascondersi dietro un dito
- molti verbali di contravvenzione che invece meriterebbero di essere
annullati (o le cui sanzioni meriterebbero di essere ridotte) in
quanto affetti da vizi di varia natura.
Il tutto poi in spregio - non va dimenticato - dei diritti dei
non abbienti (vi potrebbero infatti essere dei cittadini costretti a
rinunciare al ricorso per non essere in grado di sostenere gli oneri
della cauzione), che pure sono anch'essi costituzionalmente
garantiti.
IV
Con la norma de qua il legislatore appare in definitiva aver
compresso senza ragione il diritto dei cittadini alla tutela
giurisdizionale, con ciò violando nuovamente quegli stessi principi
che portarono la Corte costituzionale, in anni ormai lontani, a
dichiarare costituzionalmente illegittimo l'art. 98 c.p.c. (sentenza
n. 67/1990), che prevedeva il potere del giudice di imporre una
cauzione alla parte, con conseguente estinzione del giudizio in caso
di mancato versamento, nonchè (sentenza n. 21/61) la c.d. clausola
del solve et repete, in virtù della quale sussisteva comunque
l'obbligo di pagare i tributi richiesti dall'amministrazione
finanziaria per poter agire in giudizio.
Compressione che appare tanto più grave se si considera che
contemporaneamente il legislatore della novella ha, al contrario,
ulteriormente facilitato (con la previsione di cui al comma 1-bis
dell'art. 203 c.d.s.) il ricorso al prefetto, che può ora essere
adito anche direttamente, mediante una semplice raccomandata a.r.
Di talchè (ecco la seconda discrasia cui prima si faceva
riferimento) l'attuale quadro dei ricorsi in materia di sanzioni
amministrative conseguenti a violazioni di norme del c.d.s., per come
emerge a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 214/2003 si
configura da un lato una procedura defatigante e frustrante per
richiedere giustizia all'autorità giudiziaria e accedere alla
pronuncia del giudice terzo precostituito per legge, e, dall'altro
lato, invece, una procedura priva di ostacoli - resa anzi ancor più
semplice e lineare - per ricorrere all'autorità amministrativa.
Il tutto in assoluto contrasto con il principio di
parita/alternatività tra i due rimedi (amministrativo e
giurisdizionale), ormai da tempo pacificamente riconosciuto
dall'insegnamento delle magistrature superiori.
Per tacere infine del fatto che per tale via, con lo scoraggiare
il ricorso all'Autorità giudiziaria, cui seguisse, come inevitabile
conseguenza, il massiccio ricorso all'Autorità amministrativa,
potrebbe perfino addivenirsi all'introduzione de facto
nell'ordinamento di un principio di riserva di amministrazione, del
tutto incompatibile col sistema costituzionale (artt. 24, 103 e 113
Cost. - v. per tutte Cass. civ. sezioni unite 21 dicembre 2001,
n. 16181). Palese pertanto appare, anche da tale angolo visuale, la
violazione dei sopra indicati artt. 3, 24 e 25 Cost.
6. - Ritenuto pertanto che la questione appare, per quanto sopra
argomentato, rilevante: infatti, la norma di cui questo giudice
sospetta l'incostituzionalità è di necessaria applicazione
nell'ambito del giudizio originario (Talozzi Fabrizio contro Polizia
municipale di Torrita di Siena), ed è dall'interpretazione che di
essa darà la Corte costituzionale che discenderà la sorte del
giudizio medesimo: esso infatti potrà seguire il suo normale iter
fino alla pronuncia di merito ovvero, alternativamente, dovrà essere
dichiarato inammissibile, e ciò a seconda delle statuizioni del
giudice delle leggi; ne discende che il ricorso di cui in epigrafe
non può essere definito nel merito (che potrebbe in astratto anche
rivelarsi fondato) indipendentemente dalla risoluzione della
prospettata questione di legittimità costituzionale;
7. - Ritenuto altresì che la questione appare non manifestamente
infondata, sussistendo prima facie, per tutto quanto sopra
argomentato, un consistente dubbio in ordine alla legittimità
costituzionale della norma di cui si discute;
8. - Ritenuto in definitiva che si rende necessaria una pronuncia
sul punto da parte del giudice delle leggi;
9. - Visto l'art. 23, comma 3, legge 11 marzo 1957, n. 83;
Solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 204-bis, comma 3, codice della strada, per contrasto con
gli artt. 3, 24, comma 1, e 25, comma 1, Cost. (per le ragioni tutte
esposte al punto n. 5 della presente ordinanza);
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale in Roma;
Sospende altresì (conseguentemente e conformemente alle ragioni
che hanno spinto lo scrivente a sollevare la questione di
legittimità costituzionale) l'esecuzione dell'atto impugnato dal
ricorrente Talozzi Fabrizio (verbale di «accertamento di violazione
alle norme di circolazione stradale» n. 209/02, elevato nei suoi
confronti dalla Polizia municipale di Torrita di Siena), in attesa
della decisione della Corte costituzionale;
10. - Visto l'art. 23, comma 4, legge 11 marzo 1957, n. 83;

P. Q. M.
Ordina alla cancelleria di notificare con urgenza la presente
ordinanza alle parti in causa e al sig. Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè di comunicarla al sig. Presidente del Senato della
Repubblica e al sig. Presidente della Camera dei deputati.
Montepulciano, addì 30 agosto 2003
Il giudice di pace: Fanelli
03C1279