1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 104 SENTENZA 22 marzo - 11 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Sistema di ripartizione del Fondo per il finanziamento ordinario - Introduzione del criterio del costo standard unitario di formazione per studenti in corso - Individuazione, con decreto ministeriale, delle percentuali del Fondo da ripartire tra le universita'. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario), art. 5, commi 1, lettera b), e 4, lettera f); decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, recante «Disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5», artt. 8 e 10, comma 1. - (T-170104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli «articoli 5,
comma 1, lett. c e 4 lett. f)» [recte: dell'art. 5, commi 1, lettera
b), e 4, lettera f)], della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in
materia di organizzazione delle università, di personale accademico
e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità
e l'efficienza del sistema universitario), e degli artt. 8 e 10 del
decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, recante «Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5»,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, nel
procedimento vertente tra l'Università degli Studi di Macerata e il
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ed altri,
con ordinanza dell'11 dicembre 2015, iscritta al n. 85 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione dell'Università degli Studi di
Macerata nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2017 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Francesco de Leonardis per l'Università degli
Studi di Macerata e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'11 dicembre 2015 (r.o. n. 85 del 2016), il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-bis,
solleva questioni di legittimità costituzionale «degli articoli 5,
comma 1, lett. c e 4 lett. f)» [recte: dell'art. 5, commi 1, lettera
b), e 4, lettera f)], della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in
materia di organizzazione delle università, di personale accademico
e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità
e l'efficienza del sistema universitario), in riferimento all'art. 76
della Costituzione; nonchè degli artt. 8 e 10 del decreto
legislativo 29 marzo 2012, n. 49, recante «Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5», in
riferimento agli artt. 33, 34, 76 e 97 Cost.
1.1.- Il TAR rimettente espone di essere stato adito
dall'Università degli Studi di Macerata con due ricorsi, per
l'annullamento del decreto 9 dicembre 2014, n. 893 (Determinazione
del costo standard unitario di formazione per studenti in corso, ai
sensi dell'art. 8 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49),
emanato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;
del decreto 4 novembre 2014, n. 815 (Decreto criteri di Ripartizione
del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università per
l'anno 2014), emanato dal Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca; di una nota tecnica recante «Costo standard unitario
di formazione per studente in corso (Decreto Ministeriale n. 893 del
09 dicembre 2014)».
Si tratta degli atti che per la prima volta, nell'anno 2014,
hanno applicato il nuovo sistema di ripartizione del Fondo per il
finanziamento ordinario delle università (FFO), ispirato al criterio
del costo standard per studente in corso. L'Università degli Studi
di Macerata sostiene che il sistema è illegittimo e produrrà
effetti gravemente pregiudizievoli per la ricorrente. Il TAR
riferisce che la ricorrente reputa che tale sistema sarebbe viziato
per l'illegittimità costituzionale delle norme di legge che l'hanno
introdotto: la legge n. 240 del 2010 aveva delegato il Governo a
delineare, con decreto legislativo, i tratti essenziali del nuovo
sistema; ma il d.lgs. n. 49 del 2012 non ha affatto chiarito gli
elementi qualificanti del sistema, dato che manca del tutto la
specificazione della percentuale del FFO da attribuire in base al
nuovo criterio e le modalità di quantificazione del costo standard;
invece, la definizione di tali elementi è stata demandata ad atti
amministrativi, in violazione dell'art. 76 Cost. e della riserva di
legge relativa in materia di ordinamento universitario.
Secondo la ricorrente, «[i] decreti ministeriali impugnati con il
ricorso hanno, conseguentemente, definito il sistema di finanziamento
in modo illegittimo, in primo luogo, per illegittimità
costituzionale delle disposizioni da cui derivano e quindi per vizi
propri sia procedurali che sostanziali».
1.2.- Così descritto l'oggetto del giudizio rimesso alla sua
cognizione, il TAR ritiene rilevanti le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalla ricorrente, poichè gli atti dei quali
si chiede l'annullamento costituiscono applicazione diretta delle
disposizioni del d.lgs. n. 49 del 2012, di cui si assume
l'illegittimità per violazione della legge di delega e dell'art. 76
Cost.
1.3.- Le questioni sarebbero altresì non manifestamente
infondate.
1.3.1.- La legge n. 240 del 2010 delega il Governo a emanare
decreti legislativi finalizzati a riformare il sistema universitario
sotto vari profili, incluso il sistema di finanziamento, nell'ambito,
tra l'altro, dei seguenti principi e criteri direttivi: «introduzione
del costo standard unitario di formazione per studente in corso,
calcolato secondo indici commisurati alle diverse tipologie dei corsi
di studio e ai differenti contesti economici, territoriali e
infrastrutturali in cui opera l'università, cui collegare
l'attribuzione all'università di una percentuale della parte di
fondo di finanziamento ordinario non assegnata ai sensi dell'articolo
2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1; individuazione degli
indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard
unitario di formazione per studente in corso, sentita l'ANVUR» (così
l'art. 5, comma 4, lettera f), della legge n. 240 del 2010; l'alinea
del comma 4 si richiama al precedente comma 1, lettera b), dello
stesso art. 5).
In tal modo, tuttavia, sarebbe definito solo l'ambito oggettivo
della delega (introduzione del costo standard, definizione di indici
e percentuali), non i principi e criteri direttivi pure richiesti
dall'art. 76 Cost.
1.3.2.- In via subordinata, per il caso che la prima questione
sia dichiarata infondata, il TAR ne prospetta un'altra, basata sullo
stesso parametro costituzionale, ma attinente alle disposizioni del
decreto legislativo emanate per l'attuazione della delega predetta.
A tal fine il d.lgs. n. 49 del 2012 avrebbe dovuto definire
direttamente gli indici e gli indicatori per la quantificazione del
costo standard, nonchè la percentuale del FFO da «parametrare» a
questo criterio. A ciò, il decreto legislativo ha dedicato gli artt.
8 e 10.
La prima disposizione, dopo avere definito il costo standard, ha
previsto che esso sia determinato «tenuto conto della tipologia di
corso di studi, delle dimensioni dell'ateneo e dei differenti
contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera
l'universita'». In aggiunta, dando seguito al parere critico di una
commissione parlamentare, l'art. 8 elenca le voci di costo da
considerare per la determinazione del costo standard: «a) attività
didattiche e di ricerca, in termini di dotazione di personale docente
e ricercatore destinato alla formazione dello studente; b) servizi
didattici, organizzativi e strumentali, compresa la dotazione di
personale tecnico amministrativo, finalizzati ad assicurare adeguati
servizi di supporto alla formazione dello studente; c) dotazione
infrastrutturale, di funzionamento e di gestione delle strutture
didattiche, di ricerca e di servizio dei diversi ambiti disciplinari;
d) ulteriori voci di costo finalizzate a qualificare gli standard di
riferimento e commisurate alla tipologia degli ambiti disciplinari».
Queste sarebbero però voci di costo, non indicatori:
stabiliscono «cosa misurare», non «come misurare». L'ultima voce,
poi, risulterebbe oltremodo generica, essendo costruita come puro e
semplice contenitore residuale.
Per contro, «la scelta fondamentale di "come" costruire il costo
standard (e quindi in definitiva di come distribuire le risorse alle
Universita')» sarebbe rimessa ad atti amministrativi, neppure
regolamentari, come il citato decreto ministeriale n. 893 del 2014,
il quale avrebbe disciplinato in modo integrale e specifico la
modalità di distribuzione delle risorse. «Si è dunque prodotto non
solo un abbassamento del livello della fonte normativa, ma una
delegificazione non prevista da alcuna norma di rango primario in un
ambito che investe, sia pure attraverso l'enunciazione di algoritmi e
formule matematiche, scelte altamente politiche in termini di
sviluppo del sistema universitario e di redistribuzione delle risorse
economiche al suo interno».
L'art. 10 demanda a un decreto ministeriale anche la
determinazione delle percentuali del FFO da ripartire in base al
costo standard, senza nemmeno fissare «una forbice o un "range" di
riferimento»: ciò pure comporta una scelta «altamente politica», da
cui dipende il maggiore o minore impatto del criterio nei confronti
delle università.
1.3.3.- Sulle stesse disposizioni del d.lgs. n. 49 del 2012 il
TAR solleva un'ulteriore questione, in riferimento agli artt. 33, 34
e 97 Cost. e alle riserve di legge ivi previste.
In particolare, la riserva prevista dalle prime due disposizioni
costituzionali coprirebbe tutti i profili organizzativi e funzionali
del sistema di istruzione, ivi compreso il finanziamento; sicchè la
materia avrebbe dovuto essere disciplinata non da decreti
ministeriali, ma da leggi o atti aventi forza di legge. È citata al
riguardo, la sentenza della Corte costituzionale n. 383 del 1998, la
quale ha bensì ammesso atti normativi secondari del Governo
integrativi della legge, ma al contempo ha negato che al legislatore
sia consentito «istituire un potere ministeriale, svincolato da
adeguati criteri di esercizio».
Nel caso in esame, invece, il decreto legislativo non ha svolto
la necessaria opera di delimitazione dei poteri dell'amministrazione
e quest'ultima, con i decreti impugnati, «ha effettuato scelte
svincolate da criteri di esercizio "forti" e di natura sostanziale».
2.- Con atto depositato il 24 maggio 2016, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate
inammissibili o infondate.
2.1.- Con riguardo alla prima questione, il Presidente del
Consiglio dei ministri, richiamato il testo dell'art. 5, comma 4,
lettera f), della legge n. 240 del 2010, sostiene che il legislatore
ha demandato al decreto legislativo l'introduzione del criterio del
costo standard e la determinazione non di tale criterio per intero,
ma solo dei parametri («indici per la quantificazione») in base ai
quali, con successivi atti, esso sarebbe stato definito.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei
principi e criteri direttivi non deve eliminare ogni margine di
scelta nell'esercizio del potere delegato, ma solo circoscriverne il
campo, affinchè si possano valutare le particolari situazioni da
disciplinare. L'art. 76 Cost. è soddisfatto qualora la delega non si
limiti a enunciazioni troppo generiche o generali, riferibili ad
ambiti normativi vastissimi, o a enunciazioni di finalità
insufficienti a indirizzare l'attività del legislatore delegato.
Nel caso, la legge n. 240 del 2010, nell'ambito della più ampia
finalità di rilanciare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario, ha dettato precisi obiettivi, tra cui la revisione
della disciplina di contabilità degli atenei, di cui all'art. 5,
comma 1, lettera b), da realizzare secondo i principi e criteri
direttivi enunciati al comma 4, la cui lettera f), a propria volta,
prevede l'introduzione del costo standard unitario di formazione per
studente in corso, al quale collegare l'attribuzione alle università
della parte del FFO non legata ai risultati di qualità. Tale
previsione sarebbe adeguatamente limitativa della discrezionalità
del legislatore delegato.
2.2.- Con riguardo all'art. 8 del d.lgs. n. 49 del 2012, la
difesa statale osserva come esso, dopo avere puntualmente definito la
nozione di costo standard, ne rinvia la determinazione a un decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, «previa
esatta e puntuale definizione dei criteri cui attenersi»: così
facendo, il decreto legislativo si sarebbe adeguato al parere della
VII Commissione permanente del Senato (Istruzione pubblica, beni
culturali), espresso durante l'iter di adozione del decreto stesso,
il quale peraltro aveva criticato non il rinvio al successivo decreto
interministeriale, ma solo la mancata indicazione degli indici per la
quantificazione del costo standard. In tal modo, sarebbe stata
definita «una precisa ed esatta cornice» entro cui i Ministeri
avrebbero potuto procedere a definire il predetto criterio.
L'art 10 del d.lgs. n. 49 del 2012 ha poi devoluto a un decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, da
adottare nell'ambito dell'attività di indirizzo e programmazione del
sistema universitario, la definizione delle percentuali del FFO da
ripartire «in relazione al costo standard per studente, ai risultati
della didattica, della ricerca, delle politiche di reclutamento e
agli interventi perequativi ai sensi della legge 30 dicembre 2010, n.
240».
In proposito, la difesa statale osserva che l'art. 5 della legge
n. 240 del 2010 non include nell'oggetto della delega la precisa
individuazione delle percentuali del FFO da ripartire secondo il
criterio del costo standard, ma si limita a prevedere che a tale
criterio sia ricollegata una percentuale della quota del FFO non
assegnata ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n.
180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la
valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e
della ricerca), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio
2009, n. 1. È ragionevole che tale percentuale sia determinata
periodicamente dal Ministero competente, tenendo conto anche degli
altri indici di cui all'art. 10 del d.lgs. n. 49 del 2012.
2.3.- In merito alla denunciata violazione degli artt. 33 e 34
Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che la
riserva relativa di legge non vieta al legislatore ordinario di
rinviare la disciplina ad altre fonti, ma gli impone di fissare
precetti idonei a vincolare e indirizzare la normazione secondaria o,
comunque, di individuare le linee essenziali della disciplina. Ciò
sarebbe avvenuto nel caso in esame, in cui il legislatore avrebbe
puntualmente indicato i criteri alla luce dei quali provvedere, con
successivo decreto interministeriale, alla definizione del costo
standard per studente in corso.
3.- Con atto depositato il 23 maggio 2016, si è costituita in
giudizio l'Università degli Studi di Macerata, chiedendo che le
questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate fondate.
3.1.- L'Università premette che il finanziamento degli atenei
pubblici si articola in una quota base e in una premiale, legata alle
«performance», di peso inferiore ma comunque significativo, oltre che
crescente. Nel 2014, l'Università degli Studi di Macerata ha
beneficiato di finanziamenti premiali elevati; ma le sue prospettive
sono repentinamente peggiorate, a causa degli atti impugnati dinanzi
al TAR rimettente, con i quali è stato introdotto, come criterio di
riparto della quota base, il costo standard, destinato a soppiantare
la spesa storica. Il nuovo criterio, astrattamente giusto, sarebbe
stato attuato in modo contraddittorio, irragionevole e
discriminatorio, con grave pregiudizio dell'Università ricorrente,
alla quale è stato attribuito il costo per studente più basso in
assoluto, con gravi conseguenze potenziali, qualora il nuovo sistema
dovesse trovare piena attuazione. Ciò, «lungi dal dipendere da
criteri meritocratici, o da una corretta stima dei costi che gli
atenei devono sostenere», sarebbe invece «il frutto, più o meno
casuale, di un sistema cervellotico e assurdamente congegnato dalla
burocrazia ministeriale, nel completo silenzio del legislatore».
Le irragionevolezze e contraddizioni di tale sistema sono state
denunciate nel ricorso al TAR rimettente, ma molte di esse risalgono
«ad un vizio di origine», costituito dalla «assoluta incertezza e
ambiguità concettuale del modello di "costo standard" concepito
dall'amministrazione». In astratto, il costo standard potrebbe essere
inteso in due modi: come costo medio sostenuto dalle università
italiane per formare uno studente; oppure come costo medio che una
determinata università sostiene per formare un proprio studente. Il
legislatore non ha affatto chiarito il concetto di costo standard,
mentre l'amministrazione ha «combinato in modo promiscuo e
complessivamente contraddittorio i due modelli». Ne sarebbe venuto
fuori «un pasticcio, in virtù del quale le Università ricevono un
finanziamento che non è commisurato nè ai propri costi standard,
nè al costo medio standard di tutti gli atenei italiani, bensì ad
una miscela del tutto incomprensibile dell'uno e dell'altro
elemento».
Al di là di tali irragionevolezze e contraddizioni,
esemplificate dall'Università degli Studi di Macerata con alcuni
dati che la riguardano, la difesa dell'ateneo evidenzia che «una
così profonda rivoluzione del sistema di finanziamento pubblico
delle Università italiane è stata approvata con atti
amministrativi, sulla base di atti legislativi adottati in violazione
degli articoli 76, 33, 34 e 97 della Costituzione»: il Parlamento ha
approvato una delega «a maglie larghissime», priva di criteri
direttivi sull'individuazione del costo standard; il decreto
legislativo attuativo ha demandato interamente al livello
amministrativo la definizione degli elementi qualificanti del nuovo
sistema di finanziamento.
3.2.- L'Università, dopo avere riassunto il contenuto delle
norme in questione e i dubbi di legittimità costituzionale del TAR
rimettente, condivide le valutazioni di quest'ultimo in punto di
rilevanza, giacchè gli atti impugnati sono stati adottati in
applicazione delle norme predette.
3.3.- Oltre che rilevanti, tutte le questioni sarebbero fondate.
3.3.1.- La delega legislativa, riconducibile all'art. 5, comma 1,
lettera b), e comma 4, lettera f), della legge n. 240 del 2010, si
limiterebbe a definire l'oggetto del decreto delegato, ma non
fisserebbe principi e criteri direttivi, volti a indirizzare il
Governo nella disciplina della quantificazione del costo standard e
nell'identificazione delle percentuali di finanziamento da
distribuire in base a tale criterio, o quantomeno utilizzerebbe al
riguardo solo formule generali, ampie e, in definitiva, ambigue.
3.3.2.- «Ancor più fondata» sarebbe la seconda questione di
legittimità costituzionale: il potere discrezionale, eccessivamente
ampio, attribuito dal Parlamento al Governo avrebbe dovuto essere
esercitato con un atto di rango legislativo, che stabilisse sia gli
indici e gli indicatori per la quantificazione del costo standard,
sia la percentuale del FFO da agganciare a questo criterio. «In altri
termini, l'adozione delle scelte politico-istituzionali fondamentali
non poteva essere ulteriormente rinviata a fonti secondarie, dovendo
trovare compiuta estrinsecazione a livello primario. La sub-delega a
fonti secondarie, infatti, non può essere ammessa, ogni qual volta
la delega imponga al legislatore delegato di definire con fonte
primaria una determinata materia (o parte di essa)».
In primo luogo, per quanto riguarda gli indici di quantificazione
del costo standard, lo schema di decreto legislativo inizialmente
approvato dal Consiglio dei ministri (nella seduta del 13 gennaio
2012) si limitava addirittura a una mera riproduzione letterale del
criterio di delega (corrispondente al vigente art. 8, comma 1, del
d.lgs. n. 49 del 2012) e alla definizione del procedimento per
l'emanazione del successivo decreto non regolamentare del Ministro.
In occasione dell'esame dello schema, ai fini del parere di
competenza della VII Commissione permanente della Camera dei
deputati, il Servizio Studi della stessa Camera sottolineò che la
mancata individuazione degli indici da parte del decreto delegato
poneva un problema di rispetto della delega. Nel testo
definitivamente approvato, il Governo ha fatto ricorso «ad un
maldestro e posticcio rimedio», inserendo la descrizione delle voci
di costo attualmente elencate al comma 2 del citato art. 8. Si
sarebbe trattato, però, «di un puro esercizio di stile», che si
limita a menzionare ovvie voci di costo, quali il costo per i
professori, i segretari, le aule.
Condividendo il rilievo del TAR, secondo cui il decreto delegato
avrebbe così individuato solo voci, non indicatori di costo,
l'Università soggiunge che la «pochezza dello "spessore" normativo»
del decreto stesso sarebbe manifesta, a paragone della densità ben
maggiore di altri decreti legislativi in materia di costi standard.
In proposito, sono citati il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario) e il decreto
legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province).
«Anche a ritenere che il decreto legislativo non dovesse
necessariamente contenere formule e algoritmi matematici», come pure
avviene di prassi nei corposi allegati tecnici di molti decreti
delegati, almeno le scelte di fondo non avrebbero dovuto essere
omesse. «Occorre infatti tenere bene a mente che non si discute di
tecnicismi, ma di questioni fondamentali per la vita di tutti gli
Atenei nazionali, dense di politicita': scegliere un indicatore
rispetto ad un altro, significa favorire gli atenei piccoli piuttosto
che quelli grandi, quelli con maggiore vocazione umanistica piuttosto
che tecnico-scientifica, quelli di recente fondazione piuttosto che
quelli tradizionali, ecc.».
In secondo luogo, per quanto riguarda la percentuale di
finanziamento da attribuire in base al criterio del costo standard,
l'aggiramento della delega sarebbe persino più patente: su tale
delicato aspetto, dal quale dipende l'impatto del nuovo criterio sui
bilanci delle università, il legislatore delegato si è limitato a
ribadire il principio del collegamento tra costo standard e FFO,
senza indicare una percentuale, o almeno criteri stringenti per la
quantificazione della stessa.
3.3.3.- Fondata sarebbe pure la questione sollevata in
riferimento agli artt. 33, 34 e 97 Cost., alla stregua degli
argomenti esposti nella sentenza n. 383 del 1998.
Tale sentenza ha abbracciato una interpretazione complessiva
degli artt. 33 e 34 Cost. e una lettura unitaria del sistema di
istruzione, in tutti i profili funzionali e organizzativi, compresi
quelli finanziari. La riserva relativa, che sussiste in questa
materia, non esclude l'intervento di fonti secondarie, ma assicura
l'intervento del legislatore sulle scelte qualificanti e pretende che
a tale compito l'autorità normativa primaria non si sottragga.
Invece, il d.lgs. n. 49 del 2012 sarebbe sfuggito a questo compito,
omettendo qualsiasi previsione sulla percentuale di risorse da
assegnare in base al costo standard, e limitandosi a enunciare
criteri generici e insignificanti sulla quantificazione del costo
stesso. Quand'anche poi si ritenesse consentito al legislatore di non
disciplinare direttamente gli aspetti qualificanti del sistema, ma di
demandarli a poteri dell'amministrazione, tali poteri non dovrebbero
comunque essere liberi, bensì inseriti in un contesto di scelte
normative sostanziali predeterminate, secondo limiti e indirizzi
ascrivibili al legislatore: e pure da questo punto di vista il d.lgs.
n. 49 del 2012 apparirebbe difettoso, come osservato dal TAR
rimettente.
4.- In data 1° marzo 2017, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria nella quale insiste per il rigetto
delle questioni di legittimità costituzionale.
4.1.- In merito alla questione concernente l'art. 5 della legge
n. 240 del 2010, osserva che la delega conferita al Governo può
desumersi solo attraverso una lettura d'insieme dell'intero articolo.
Il complesso oggetto della delega è definito, in particolare, dal
comma 1, lettere a), b), c) e d); mentre, per quanto qui interessa, i
principi e i criteri direttivi sono fissati dal successivo comma 4,
di cui fa parte la lettera f), specificamente dedicata al costo
standard.
Peraltro, prosegue la difesa statale, già l'art. 5, comma 3,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica), nell'istituire il FFO, faceva riferimento a una
«quota di riequilibrio, da ripartirsi sulla base di criteri
determinati con decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, [...] relativi a standard dei costi di
produzione per studente [...] tenuto conto delle dimensioni e
condizioni ambientali e strutturali». Il primo modello per la
determinazione del costo standard, ai sensi della disposizione
citata, risale al 1995 (tra i relativi decreti ministeriali sono
citati, a titolo di esempio, il decreto 9 febbraio 1998, n. 107, e il
decreto 5 maggio 1999, n. 228). Lo scopo della legge n. 240 del 2010,
dunque, non sarebbe stato «quello di delegare il Governo a
disciplinare puntualmente, con atto avente valore di legge, uno
strumento già da tempo esistente»; ma invece «quello di rendere il
principio del costo standard parte di un processo più generale»,
finalizzato alla revisione della contabilità degli atenei. Il costo
standard, siccome criterio più equo ed efficiente, dovrebbe
sostituire gradualmente la «cosiddetta "quota o spesa storica"», al
fine di correggere gli squilibri nel sistema di finanziamento
accumulatisi nel corso degli anni.
L'applicazione del costo standard, peraltro, sarebbe «ancorata a
elementi di elevata complessità tecnico-scientifica fra loro molto
differenziati che sono conformi, a loro volta, a principi generali e
ad istituti dell'ordinamento universitario».
Il Presidente del Consiglio fa riferimento, in proposito,
all'art. 1-ter del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni
urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività
culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la
mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti
relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonchè altre
misure urgenti), convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo
2005, n. 43, richiamato altresì dalla legge n. 240 del 2010,
all'art. 2, comma 1, lettere b) ed e). Il citato art. 1-ter individua
nel documento di programmazione triennale - che deve essere coerente
con linee generali di indirizzo definite dal Ministro - il principale
strumento con cui gli organi universitari decidono i corsi di studio
da attivare e il personale da impegnare in essi, osservando
determinati requisiti minimi essenziali, in termini di «risorse
strutturali ed umane», il cui rispetto ha comportato la definizione,
con decreto ministeriale, di appositi standard di docenza per ciascun
corso. A questi requisiti minimi fa riferimento, oltre al d.lgs. n.
49 del 2012, anche il decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 19,
recante «Valorizzazione dell'efficienza delle università e
conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione
di risorse pubbliche sulla base di criteri definiti ex ante anche
mediante la previsione di un sistema di accreditamento periodico
delle università e la valorizzazione della figura dei ricercatori a
tempo indeterminato non confermati al primo anno di attività, a
norma dell'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 30 dicembre
2010, n. 240». È all'intero insieme di questa normativa di settore
che occorre avere riguardo, anche nell'esaminare la parte della
delega riguardante le modalità di calcolo del costo standard.
Infine, la difesa statale osserva che il legislatore delegante ha
bensì demandato al Governo l'introduzione del costo standard cui
collegare una quota del FFO, ma non gli ha prescritto di determinare
tale quota, nè ha disposto alcunchè sulla fonte con cui procedere a
tale determinazione. In mancanza di prescrizioni al riguardo, il
rinvio a fonti ministeriali, «nella misura in cui non è vietato o
vincolato», sarebbe legittimo e conforme all'art. 76 Cost.
4.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri esamina quindi la
questione sollevata in riferimento all'art. 76 Cost. con riguardo
agli artt. 8 e 10 del d.lgs. n. 49 del 2012.
4.2.1.- Il censurato art. 8 avrebbe definito sia il costo
standard, sia gli indici di riferimento per calcolarlo, così
assicurando all'impianto normativo adeguate garanzie di certezza e
stabilità.
La legge delega non avrebbe in alcun modo precluso che «la parte
tipicamente tecnica-operativa» della disciplina potesse essere recata
da fonti subordinate. Secondo la difesa statale, il decreto
ministeriale n. 893 del 9 dicembre 2014 «non ha introdotto principi o
istituti nuovi rispetto a quanto delimitato dalla legge delega, nè
ha operato su un campo lasciato in bianco dalla normativa primaria,
ma si è limitato, piuttosto, alla specificazione puntuale delle voci
di costo introdotte dal D.Lgs. 49 del 2012 e all'introduzione degli
algoritmi necessari per effettuare il calcolo del costo standard
unitario». Per la loro specificità tecnica, queste determinazioni
sono state lasciate alle amministrazioni in possesso delle competenze
e dei dati necessari alla quantificazione con metodo analitico del
costo standard: «[s]i tratta di un modus operandi coerente con lo
stesso concetto di costo standard, laddove, i possibili criteri di
determinazione di tale costo implicano processi di ripartizione di
risorse che devono tenere conto di un equilibrio generale [da] un
lato e della sostanziale congruità tra le risorse assegnate e gli
specifici compiti istituzionali degli atenei dall'altro».
Il Presidente del Consiglio dei ministri procede, quindi, a
spiegare il metodo utilizzato per il calcolo del costo standard.
Rispetto alle «metodologie generalmente proposte», è stato seguito
un approccio misto, in parte «statistico» e in parte
«ingegneristico-aziendale», avendo come riferimento sia principi
specifici del sistema universitario, come quello dei requisiti
minimi, sia la semplicità e neutralità della stima statistica. Le
voci di cui all'art. 8, comma 2, lettere a) e b), del d.lgs. n. 49
del 2012 sono state determinate secondo l'approccio ingegneristico,
considerando gli indicatori per l'accreditamento dei corsi di studio
e, quindi, i già citati requisiti minimi. Queste voci pesano per
circa il 75% del costo standard totale e sono determinate
separatamente per ciascuna classe di corsi. Le voci di cui alla
lettera c), per le quali non si hanno parametri istituzionali di
riferimento, «sono stimate con un modello econometrico, sulla base
della spesa media complessiva per il funzionamento dell'ateneo nel
triennio 2014-2016». Le voci di cui alla lettera d), poi, hanno
considerato determinate tipologie di personale, impiegate in ambiti
specifici, utilizzando ove possibile indicatori già definiti
dall'ANVUR (Agenzia nazionale di valutazione del sistema
universitario e della ricerca).
Determinazioni siffatte non potevano che essere demandate dalla
fonte primaria alle amministrazioni competenti, per ragioni tecniche
e anche per l'opportunità di consentirne l'adeguamento
all'evoluzione dei sistemi informativi e conoscitivi e degli
algoritmi definibili, anche sulla base di analoghe esperienze
internazionali. La stessa ANVUR ha segnalato alcuni punti di
attenzione per successive modifiche del modello, che può essere
rivisto a decorrere dal 2017.
Questa tecnica legislativa, del resto, è diffusa anche in altri
settori dell'ordinamento «considerati molto "sensibili" al tema della
legislazione delegata»: si fa l'esempio della disciplina penale in
materia di stupefacenti, e della giurisprudenza della Corte
costituzionale che ha ritenuto compatibile con l'art. 25 Cost.
l'integrazione dei precetti penali, già sufficientemente specificati
nella legge, da parte di fonti tecniche subordinate (sono citate le
sentenze n. 282 del 1990 e n. 26 del 1966), anche previste in decreti
legislativi. Ai fini del principio di legalità, di cui è corollario
la riserva di legge (assoluta o relativa), ciò che importa, secondo
la difesa statale, è che la fonte subordinata si muova entro un
ambito puntualmente delimitato e definito dalla legge, «anche in
assenza di espresso rinvio alle fonti ministeriali». Se ciò è
consentito in materia penale, a maggior ragione dovrebbe esserlo
nell'ambito oggi in esame, in cui la fonte subordinata si è limitata
allo svolgimento dell'algoritmo per ciascuna delle voci di costo
previste nel decreto delegato, senza aggiungere elementi nuovi.
4.2.2.- Analoghe considerazioni varrebbero a proposito dell'art.
10 del d.lgs. n. 49 del 2012. Ribadito che la legge delega non
richiedeva al Governo di individuare direttamente la percentuale del
FFO da distribuire in base al costo standard, l'art. 10 avrebbe
ragionevolmente demandato tale compito al Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, per l'intima connessione tra il FFO
e la programmazione finanziaria triennale, richiamando al contempo le
porzioni dello stesso fondo da distribuire in base ad altri criteri.
La percentuale in esame, prosegue il Presidente del Consiglio dei
ministri, è un dato dinamico, che deve tenere conto, tra l'altro,
delle risorse complessivamente disponibili, in base a ciascuna
manovra finanziaria, e di fattori di contesto quali, ad esempio, la
contrazione del numero degli studenti nelle aree svantaggiate del
Mezzogiorno. Per questo, la percentuale non può essere
cristallizzata, ma deve essere considerata nell'ambito della
programmazione triennale del sistema universitario: come è avvenuto
con i decreti ministeriali 15 ottobre 2013, n. 827 (Linee generali di
indirizzo della programmazione delle università per il triennio
2013-2015) e n. 815 del 2014, il secondo dei quali ha accentuato la
gradualità dell'introduzione del criterio del costo standard. Gli
stessi principi governano l'applicazione complessiva di tutto il FFO:
l'art. 60, comma 01, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, vieta che la
riduzione della quota di FFO spettante a ciascuna università superi
il 5 per cento rispetto all'anno precedente; il d.m. n. 815 del 2014
(allegato 2) ha contenuto questo valore (somma di quota base, quota
premiale e intervento perequativo) nel 3,5 per cento.
4.3.- Con riguardo alle censure rivolte agli stessi artt. 8 e 10
del d.lgs. n. 49 del 2012 in riferimento agli artt. 33 e 34 Cost.,
come interpretati nella sentenza n. 383 del 1998, il Presidente del
Consiglio dei ministri ritiene che il potere amministrativo si sia
mosso esclusivamente nei termini indicati dal legislatore,
limitandosi a una mera specificazione di quanto stabilito nelle fonti
primarie, senza introdurre nulla che non fosse già ivi richiamato e
delimitato.
Inoltre, nell'interpretare l'art. 33, quarto comma, Cost., la
giurisprudenza amministrativa e costituzionale ha inteso in senso
flessibile la nozione dei limiti che possono essere imposti
all'autonomia universitaria, ammettendo che i contenuti sostanziali
della legge possano essere integrati e svolti in concreto da fonti
secondarie. Nell'esercizio della relativa discrezionalità
legislativa, la legge n. 240 del 2010 avrebbe optato per un modello
di organizzazione e finanziamento orientato verso un esercizio più
efficace e responsabile dell'autonomia universitaria: di questo
modello, la revisione della disciplina della contabilità e il
principio del costo standard sarebbero parti imprescindibili. Lo
stesso Consiglio di Stato (sezione VI, sentenza 17 marzo 2016, n.
1095) avrebbe ammesso che l'autonomia finanziaria delle università
può essere disciplinata da regolamenti di delegificazione, che
rinvengono pur sempre la loro copertura nella legge che ne autorizza
l'emanazione.
Ricordando che la sentenza n. 383 del 1998 aveva riconosciuto
come la riserva relativa di legge potesse essere soddisfatta anche da
norme comunitarie recanti obblighi per gli Stati in materia di
organizzazione universitaria, il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma che «la determinazione del costo standard unitario
di cui all'art. 5, comma 4, lettera f), della l. 240 del 2010 è un
principio che si è andato a saldare prima con l'attuazione in Italia
[del] "Patto di Stabilità e crescita", pilastro della governance
finanziaria dell'Unione europea e, ancor più importante, con la
novella costituzionale dell'art. 81 Cost., tesa a dare attuazione al
trattato di Bruxelles del 2012 c.d. "fiscal compact"». Infatti,
prosegue la difesa statale, «[i]l Programma Nazionale di Riform[a]
2014, deliberato dal Consiglio dei Ministri l'8 aprile 2014,
nell'ambito del Documento di economia e finanza 2014, nel riferirsi
alla parte finanziaria, cita espressamente la premialità del FFO e
l'approvazione della norma che prevede la ripartizione in 3/5 alla
ricerca e 1/5 al reclutamento». Il Consiglio dell'Unione europea, con
raccomandazione dell'8 luglio 2014, avrebbe chiesto, tra l'altro, di
assegnare i finanziamenti pubblici destinati alle università e agli
istituti di ricerca in funzione dei risultati conseguiti nella
ricerca e nell'insegnamento, premiando in modo più congruo la
qualità. In seguito a ciò, «il Programma Nazionale di Riform[a]
2015, deliberato il 10 aprile 2015 dal Consiglio dei Ministri
nell'ambito del Documento di economia e finanza 2015, ha fatto
riferimento al costo standard come misura messa in atto al fine di
rispondere a quanto richiesto dal Consiglio Europeo», sicchè il
Consiglio non ha formulato ulteriori raccomandazioni, mentre la
Commissione europea, nella «Relazione per paese relativa all'Italia
2015» del 18 marzo 2015 (COM(2015) 85 final), ha riconosciuto il
contributo del costo standard.
La paventata illegittimità costituzionale dovrebbe tenere conto
degli impegni così assunti dall'Italia in seno all'Unione europea,
la cui attuazione sarebbe impedita dal venir meno della normativa sul
costo standard. Sul presupposto che le leggi non si dovrebbero
dichiarare costituzionalmente illegittime se non quando è
impossibile darne interpretazioni conformi a Costituzione (è citata
al riguardo la sentenza n. 356 del 1996), la difesa statale conclude
osservando che la normativa in esame «è, oltre che formalmente
conforme alla Costituzione per i motivi sopra esposti, anche
sostanzialmente conforme alla Carta fondamentale, in virtù di una
lettura costituzionalmente (e, si direbbe, "comunitariamente")
orientata di tutti i principi coinvolti dalla disciplina complessiva
della materia».
5.- L'Università degli Studi di Macerata ha depositato una
memoria in data 2 marzo 2017, anticipandola il 1° marzo 2017 tramite
invio all'indirizzo di posta elettronica della Segreteria generale
della Corte costituzionale, effettuato oltre l'orario di apertura al
pubblico della Cancelleria, in cui ribadisce le argomentazioni già
espresse nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza dell'11 dicembre 2015 (r.o. n. 85 del 2016), il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza-bis,
solleva questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5, commi
1, lettera b), e 4, lettera f), della legge 30 dicembre 2010, n. 240
(Norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario), in riferimento
all'art. 76 della Costituzione; nonchè degli artt. 8 e 10 del
decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, recante «Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5», in
riferimento agli artt. 33, 34, 76 e 97 Cost.
1.1.- L'art. 5 della legge n. 240 del 2010 delega il Governo ad
adottare uno o più decreti legislativi per la riforma del sistema
universitario, al fine di conseguire alcuni obiettivi, che includono
(comma 1, lettera b) la «revisione della disciplina concernente la
contabilità, al fine di garantirne coerenza con la programmazione
triennale di ateneo, maggiore trasparenza ed omogeneità, e di
consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale
dell'ateneo e dell'andamento complessivo della gestione» (l'ordinanza
di rimessione fa riferimento alla lettera c) del comma 1, con
evidente lapsus calami).
Il comma 4 dello stesso art. 5 enuncia i principi e i criteri
direttivi cui il Governo doveva attenersi nell'esercizio della delega
predetta, tra i quali il seguente (di cui alla lettera f):
«introduzione del costo standard unitario di formazione per studente
in corso, calcolato secondo indici commisurati alle diverse tipologie
dei corsi di studio e ai differenti contesti economici, territoriali
e infrastrutturali in cui opera l'università, cui collegare
l'attribuzione all'università di una percentuale della parte di
fondo di finanziamento ordinario non assegnata ai sensi dell'articolo
2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1; individuazione degli
indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard
unitario di formazione per studente in corso, sentita l'ANVUR»
(l'ordinanza di rimessione fa riferimento all'art. 4, lettera f),
anzichè al comma 4, lettera f), dell'art. 5, con un altro evidente
lapsus calami).
Le due disposizioni citate, ad avviso del rimettente, violano
l'art. 76 Cost., in quanto definiscono solo l'oggetto della delega -
vale a dire, secondo il TAR, l'introduzione del costo standard, la
definizione di indici per la quantificazione del costo standard, la
definizione della percentuale del Fondo per il finanziamento
ordinario per le università (FFO) da attribuire sulla base di tale
criterio - ma non i principi e i criteri direttivi per l'esercizio
della delega stessa.
1.2.- In via subordinata, il TAR solleva questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 8 e 10 del d.lgs. n. 49 del
2012, ossia delle disposizioni attraverso le quali il Governo ha
attuato la delega di cui sopra.
L'art. 8 definisce il costo standard unitario di formazione per
studente in corso come il costo di riferimento attribuito al singolo
studente iscritto entro la durata normale del corso di studio,
determinato in considerazione della tipologia di corso, delle
dimensioni dell'ateneo e dei differenti contesti economici,
territoriali e infrastrutturali in cui opera ciascuna università
(comma 1). La determinazione del costo standard è definita
attraverso un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, sentita l'ANVUR (Agenzia nazionale di valutazione del
sistema universitario e della ricerca); il decreto deve considerare
voci di costo così definite: «a) attività didattiche e di ricerca,
in termini di dotazione di personale docente e ricercatore destinato
alla formazione dello studente; b) servizi didattici, organizzativi e
strumentali, compresa la dotazione di personale tecnico
amministrativo, finalizzati ad assicurare adeguati servizi di
supporto alla formazione dello studente; c) dotazione
infrastrutturale, di funzionamento e di gestione delle strutture
didattiche, di ricerca e di servizio dei diversi ambiti disciplinari;
d) ulteriori voci di costo finalizzate a qualificare gli standard di
riferimento e commisurate alla tipologia degli ambiti disciplinari»
(comma 2).
L'art. 10 attribuisce al Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, nell'ambito dell'attività di
indirizzo e programmazione del sistema universitario, il potere di
individuare con proprio decreto le percentuali del FFO da ripartire
in relazione al costo standard per studente, oltre che ai risultati
della didattica, della ricerca, delle politiche di reclutamento e
agli interventi perequativi ai sensi della legge n. 240 del 2010.
Gli artt. 8 e 10, ad avviso del Tribunale rimettente, violano
l'art. 76 Cost. (in relazione alle predette disposizioni di delega),
perchè demandano per intero a decreti ministeriali l'individuazione
degli indici in base ai quali determinare il costo standard, nonchè
delle percentuali del FFO destinate a essere ripartite in base a tale
costo standard. Sarebbero altresì disattesi gli artt. 33, 34 e 97
Cost., perchè i censurati artt. 8 e 10 istituirebbero poteri
ministeriali svincolati da adeguati criteri di indirizzo, così
violando le pertinenti riserve relative di legge.
2.- La memoria depositata dall'Università degli Studi di
Macerata in prossimità dell'udienza è fuori termine e non può
essere considerata. Essa è stata inviata il 1° marzo 2017
all'indirizzo di posta elettronica certificata di un ufficio della
Corte diverso dalla Cancelleria, in un orario in cui quest'ultima era
già chiusa al pubblico; mentre è stata depositata nella Cancelleria
in copia cartacea solo il 2 marzo 2017.
Secondo le Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, approvate con delibera del 7 ottobre 2008, ciascuna
parte può depositare nella cancelleria della Corte una memoria
illustrativa, «in un numero di copie sufficiente per le parti, fino
al ventesimo giorno libero prima dell'udienza» (art. 10, comma 1),
curando che le copie siano «scritte in carattere chiaro e leggibile»
(art. 6, comma 2). Pertanto, nel termine predetto, può considerarsi
rituale solo il deposito di memorie in formato cartaceo,
correttamente stampate in un numero sufficiente di copie. Nel caso,
tale deposito è avvenuto dopo lo spirare del termine.
3.- La questione sollevata in riferimento all'art. 76 Cost. e
avente ad oggetto l'art. 5, comma 1, lettera b), e comma 4, lettera
f), della legge n. 240 del 2010 non è fondata.
3.1.- Non v'è dubbio che, ai sensi dell'art. 76 Cost., il
legislatore delegante, nel conferire al Governo l'esercizio di una
porzione della funzione legislativa, è tenuto a circoscriverne
adeguatamente l'ambito, predeterminandone i limiti di oggetto e di
contenuto, oltre che di tempo. A questo scopo, secondo gli
orientamenti costanti di questa Corte, la legge delega, fondamento e
limite del potere legislativo delegato, non deve contenere
enunciazioni troppo generali o comunque inidonee a indirizzare
l'attività normativa del legislatore delegato, ma ben può essere
abbastanza ampia da preservare un margine di discrezionalità, e un
corrispondente spazio, entro il quale il Governo possa agevolmente
svolgere la propria attività di "riempimento" normativo, la quale è
pur sempre esercizio delegato di una funzione "legislativa" (ex
multis, sentenze n. 98 del 2008 e n. 158 del 1985).
I confini del potere legislativo delegato risultano
complessivamente dalla determinazione dell'oggetto e dei principi e
criteri direttivi, unitariamente considerati. A tal fine il contenuto
della delega deve essere identificato tenendo conto, oltre che del
dato testuale, di una lettura sistematica delle disposizioni che la
prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale essa si
inserisce, nonchè della ratio e delle finalità che la ispirano (tra
le molte, sentenze n. 250 del 2016, n. 210 del 2015, n. 229 del
2014). Entro questa cornice unitaria - emergente dalla delega
interpretata in chiave anche sistematica e teleologica - deve essere
inquadrata la discrezionalità del legislatore delegato, il quale è
chiamato a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della
legge di delega.
Ferma questa esigenza di contenere adeguatamente l'ambito del
potere legislativo affidato al Governo nello svolgimento della
funzione legislativa delegata, occorre peraltro ribadire che non è
possibile specificare in astratto ulteriori canoni rigidamente
predeterminati, valevoli per ogni evenienza, che il Parlamento sia
tenuto a rispettare all'atto dell'approvazione di una legge di
delegazione (sentenze n. 98 del 2008 e n. 340 del 2007).
3.2.- Nel caso odierno, le previsioni censurate sono
effettivamente scarne nel delineare lo specifico istituto del costo
standard, ma, come rilevato dalla difesa statale, una loro lettura
nel complessivo contesto delineato dall'art. 5 e dalle altre
disposizioni della legge n. 240 del 2010, nonchè dalle finalità di
quest'ultima, non consente di ravvisare il vizio di illegittimità
costituzionale prospettato dal giudice rimettente.
L'art. 5 contiene una pluralità di previsioni di delega
legislativa, ciascuna contraddistinta da profili di complessità.
Queste previsioni individuano gli aspetti del sistema universitario
da riformare e, per ciascuno di essi, i principi e i criteri
direttivi degli interventi di riforma. In questa prospettiva,
l'introduzione del costo standard è solo una delle direttive di
innovazione che la legge stabilisce in merito alla riforma della
finanza universitaria, orientata, tra l'altro, a conseguire obiettivi
di trasparenza e di coerenza con la programmazione triennale di
ateneo, la quale, a sua volta, abbraccia anche la didattica, ai sensi
dell'art. 1-ter del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni
urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività
culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la
mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti
relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonchè altre
misure urgenti), convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo
2005, n. 43, richiamato dalla difesa statale.
L'art. 5, d'altra parte, si inserisce in un disegno di riforma
ancora più articolato, tra i cui principi ispiratori - che in parte
si riallacciano ad assetti normativi precedenti - figurano la
valorizzazione della responsabilità, assieme all'autonomia, delle
università; la previsione dei poteri, in capo al Ministero
competente, di dettare indirizzi strategici e, tramite l'ANVUR, di
verificare e valutare i risultati conseguiti; il collegamento tra la
distribuzione delle risorse pubbliche, da un lato, e, dall'altro, il
conseguimento degli indirizzi anzidetti e i risultati delle
valutazioni eseguite (art. 1, commi 2, 4 e 5). Attraverso numerose
disposizioni, anche diverse da quelle su cui si è appuntata
l'attenzione del rimettente, la legge n. 240 del 2010 tende a
stabilire, o a rafforzare, le correlazioni tra la distribuzione delle
risorse finanziarie per le università e l'applicazione di parametri
diversi dalla spesa storica, aventi scopi perequativi (art. 11) o
premiali (art. 13).
Pertanto, non può condividersi la lettura riduttiva della delega
offerta dal giudice a quo: essa trascura del tutto il complesso
reticolo di previsioni (istituzionali, programmatiche, incentivanti)
in cui le disposizioni di delega si inseriscono e, così facendo,
pretermette gli elementi sistematici e teleologici che, invece,
concorrono a delineare l'alveo entro il quale può esprimersi la
discrezionalità del legislatore delegato, indubbiamente ampia con
riguardo alla specifica fisionomia del costo standard.
4.- Sulla base di queste stesse premesse, si rivela invece
fondata, nei limiti di seguito precisati, la questione avente ad
oggetto gli artt. 8 e 10 del d.lgs. n. 49 del 2012, per violazione
dell'art. 76 Cost., basata sul rilievo che le disposizioni censurate
si limitano a ripetere i contenuti della delega, e a demandare poi
per intero a decreti ministeriali la determinazione degli indici in
base ai quali calcolare il costo standard, nonchè la precisazione
delle percentuali del FFO destinate a essere ripartite in base a tale
nuovo criterio.
4.1.- A questo proposito, con precipuo riguardo al censurato art.
8, giova ripercorrere alcuni passaggi dell'esame parlamentare
dell'atto governativo (XVI Legislatura, n. 437), poi definitivamente
approvato ed emanato come d.lgs. n. 49 del 2012, svoltosi, a norma
dell'art. 5, comma 7, della legge n. 240 del 2010, presso la VII
Commissione permanente (Istruzione pubblica, beni culturali) del
Senato della Repubblica e presso la VII Commissione permanente
(Cultura, scienza e istruzione) della Camera dei deputati, in sede
consultiva.
4.1.1.- Lo schema di decreto legislativo è stato trasmesso alle
Camere in prossimità dell'originaria scadenza della delega
legislativa, sì da attivare il differimento del termine previsto
dall'ultimo periodo del citato art. 5, comma 7. Lo schema riportava
un articolo 8 sostanzialmente analogo a quello oggetto di censura, ma
ancor più laconico, in quanto privo di qualsiasi riferimento alle
voci di costo da prendere in considerazione per la determinazione del
nuovo criterio di riparto dei finanziamenti tra i vari atenei.
Nel corso dell'esame, sia i documenti predisposti dagli uffici
parlamentari, sia le discussioni in seno alle Commissioni hanno
evidenziato che, così redatta, la disposizione si limitava a
corredare quanto già stabilito nella delega con un mero riferimento
alle dimensioni degli atenei e, così facendo, ometteva di
individuare più concretamente gli indici di quantificazione del
costo standard, affidando questo passaggio a successivi atti
ministeriali.
In particolare, la VII Commissione permanente del Senato (nel
parere approvato nella seduta del 21 marzo 2012, allegato al relativo
resoconto), dopo avere rilevato criticamente che, in tal modo, non
era stata data piena attuazione al principio di delega contenuto
nell'art. 5, comma 4, lettera f), della legge n. 240 del 2010, si
esprimeva in senso favorevole all'approvazione dello schema di
decreto legislativo, ma poneva la seguente condizione: «all'articolo
8, comma 1, vengano espressamente individuati, sentita l'ANVUR, gli
indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard
unitario di formazione per studente in corso, quali: il costo delle
attività didattiche e di ricerca, in termini di dotazione di
personale docente e ricercatore destinato alla formazione dello
studente; il costo dei servizi didattici, organizzativi e
strumentali, compresa la dotazione di personale
tecnico-amministrativo, finalizzati ad assicurare adeguato supporto
alla formazione dello studente; il costo relativo alla dotazione
infrastrutturale, di funzionamento e di gestione delle strutture
didattiche, di ricerca e di servizio dei diversi ambiti disciplinari;
ulteriori voci di costo finalizzate a qualificare gli standard di
riferimento e commisurate alla tipologia degli ambiti disciplinari».
La versione del decreto legislativo poi definitivamente approvata
dal Consiglio dei ministri riprendeva le esemplificazioni suggerite
dalla Commissione del Senato, articolandole come voci di costo da
considerare nell'emanando atto ministeriale.
Effettivamente, il decreto 9 dicembre 2014, n. 893
(Determinazione del costo standard unitario di formazione per
studenti in corso, ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo 29
marzo 2012, n. 49), emanato dal Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, ha definito i parametri per la
quantificazione di queste voci di costo, fissando il contenuto della
voce residuale di cui all'art. 8, comma 2, lettera d), del d.lgs. n.
49 del 2012 e, altresì, aggiungendo un importo di natura
perequativa.
4.1.2.- L'esame delle dinamiche procedimentali che hanno condotto
all'approvazione del censurato art. 8 comprova la fondatezza del
rilievo, condiviso dal TAR rimettente e dalla difesa dell'Università
degli Studi di Macerata, secondo cui il Governo, nell'esercitare la
delega, non ha aggiunto pressochè nulla ai contenuti dei principi e
criteri direttivi già stabiliti nell'art. 5, comma 4, lettera f),
della legge n. 240 del 2010. Limitandosi a riportare testualmente i
suggerimenti enunciati a titolo meramente esemplificativo nel parere
della VII Commissione del Senato in merito alle voci di costo da
tenere in considerazione, il Governo non ha fatto altro che
esplicitare contenuti intrinseci alla nozione di costo standard,
limitandosi a stabilire che il «costo standard unitario di formazione
per studente in corso», previsto dalla delega, deve ricomprendere le
spese per la remunerazione dei docenti e del personale
amministrativo, nonchè per l'allestimento di servizi, spazi e
strumenti per la didattica. Fatta salva questa enunciazione, manca
una più precisa individuazione delle spese da includere nel computo
del costo standard, nonchè i criteri per la ponderazione di ciascuna
voce.
4.2.- Conclusioni analoghe valgono, a maggior ragione, per l'art.
10.
Alla delega, che prescriveva di collegare al costo standard una
percentuale del FFO, diversa dalla cosiddetta quota premiale, il
decreto delegato ha risposto prevedendo soltanto che la suddetta
percentuale fosse da individuare in un decreto ministeriale, emanato
con validità almeno triennale, nell'ambito dell'attività di
indirizzo e programmazione del sistema universitario. A questa
reiterazione pressochè letterale della delega, il decreto
legislativo non aggiunge altre precisazioni in merito alla quota del
FFO da distribuire in base al costo standard, nemmeno nella forma
dell'indicazione di un minimo o un massimo, o nella rappresentazione
di una sua incidenza dinamica, anche solo tendenziale, sul complesso
del finanziamento da distribuire fra gli atenei.
4.3.- Considerati i contenuti delle disposizioni censurate,
occorre verificare se il rinvio da esse disposto a decreti
ministeriali per la determinazione di aspetti qualificanti la riforma
del sistema del finanziamento universitario - quali sono la
determinazione degli indici in base ai quali calcolare le voci di
spesa rientranti nel costo standard e la percentuale del FFO da
ripartire in base ai nuovi criteri - non configuri una forma di
sub-delega, incompatibile con la legge di delega e, in definitiva,
con l'art. 76 Cost.
Questa Corte ha già avuto modo di precisare, in alcune
occasioni, che non integra di per sè una sub-delega dell'esercizio
del potere legislativo, illegittima ai sensi dell'art. 76 Cost., la
circostanza che le norme del decreto delegato, senza attribuire la
potestà di emanare disposizioni con forza di legge all'esecutivo
(sentenza n. 139 del 1976), conferiscano agli organi di tale potere
il compito di emanare normative di tipo regolamentare (sentenza n. 79
del 1966), disposizioni di carattere tecnico (sentenza n. 106 del
1967) o atti amministrativi di esecuzione (ordinanza n. 176 del 1998;
per ulteriori esemplificazioni, sentenze n. 66 del 1965 e n. 103 del
1957).
Con specifico riguardo all'ordinamento universitario, questa
Corte ha già da tempo rilevato che il rinvio a fonti e atti
amministrativi non solo non è vietato, ma è in un certo senso
persino fisiologico: nulla nella Costituzione - ivi comprese le
riserve relative di legge di cui agli artt. 33, 34 e 97 - vieta alla
legge di affidare l'integrazione e lo sviluppo dei propri contenuti
sostanziali ad un'attività normativa secondaria di organi statali,
quando «si versi in aspetti della materia che richiedono
determinazioni bensì unitarie, e quindi non rientranti nelle
autonome responsabilità dei singoli atenei, ma anche tali da dover
essere conformate a circostanze e possibilità materiali varie e
variabili, e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo
generali e stabili previsioni legislative» (sentenza n. 383 del
1998).
Tuttavia, nel caso in esame, il decreto legislativo non si è
limitato ad affidare ad atti amministrativi l'esecuzione di scelte
già delineate nelle loro linee fondamentali negli atti con forza di
legge del Parlamento e del Governo. Esso ha invece lasciato
indeterminati aspetti essenziali della nuova disciplina, dislocando
di fatto l'esercizio della funzione normativa dal Governo, nella sua
collegialità, ai singoli Ministri competenti, e declassando la
relativa disciplina a livello di fonti sub-legislative, con tutte le
conseguenze, anche di natura giurisdizionale, che una tale
ricollocazione comporta sul piano ordinamentale.
Vero è che la legge delega non aveva prescritto che l'intera
disciplina del costo standard trovasse la propria sede nel decreto
legislativo, consentendo implicitamente che la quantificazione fosse
determinata da atti amministrativi in applicazione degli indici
prefissati dal decreto legislativo, sentita l'ANVUR. Tuttavia, al
Governo, in sede di decretazione legislativa, era stato conferito il
compito di individuare quantomeno gli indici per la quantificazione e
di dettare disposizioni in merito alla valorizzazione del costo
standard, ossia al suo collegamento con una parte del FFO. A tale
compito il decreto legislativo si è sottratto, devolvendo tutte le
scelte sostanziali agli atti ministeriali, che vengono emanati con il
concorso di organi amministrativi, ma non di quelli parlamentari,
senza assunzione diretta di responsabilità politica da parte del
Governo (art. 95, secondo comma, Cost.) e al di fuori del termine
previsto per l'esercizio della delega.
4.4.- Non vale a scalfire questa conclusione il rilievo del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui le determinazioni
relative al costo standard dovevano essere lasciate alle
amministrazioni competenti in ragione della natura tecnica delle
valutazioni implicate e anche allo scopo di facilitarne l'adeguamento
ai dati emergenti e il tempestivo aggiornamento nel corso del tempo.
Indubbiamente, è anche per queste ragioni che, come già detto,
può ritenersi fisiologico, pure nell'ordinamento universitario, il
rinvio a fonti e atti amministrativi attuativi della normativa
primaria. Tuttavia, nemmeno questo giustifica l'operazione compiuta,
nel caso in esame, dagli artt. 8 e 10 del d.lgs. n. 49 del 2012, nei
termini ricostruiti sopra.
Anzitutto, era la stessa delega ad affidare determinati compiti
normativi al decreto delegato, sicchè, data l'esistenza di una
riserva di legge in materia di ordinamento universitario (artt. 33 e
34 Cost.), doveva ritenersi necessaria a fortiori una maggiore
precisione del decreto legislativo per la determinazione degli indici
di quantificazione e della valorizzazione del costo standard, a causa
della concomitanza, sul punto, di disposizioni di delega che non
risultano affatto particolareggiate.
Inoltre, per sua natura il decreto legislativo corrisponde a un
tipo di fonte primaria che meglio di altre si presta a disciplinare
materie a contenuto tecnico, tanto da essere stato utilizzato per
disciplinare materie paragonabili a quella oggi in esame, come rileva
l'Università degli Studi di Macerata - che richiama il decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario), con particolare riguardo al Capo IV
(Costi e fabbisogni standard nel settore sanitario), e il decreto
legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province).
Infine, nelle determinazioni relative ai costi standard, i
profili squisitamente tecnici - indubbiamente consistenti, delicati e
mutevoli - sono frammisti ad altri, di natura politica: esulano
dall'ambito meramente tecnico, ad esempio, le decisioni in merito al
ritmo della transizione dal criterio della spesa storica a quello dei
costi standard; o quelle relative all'identificazione e al peso delle
differenze tra i «contesti economici, territoriali e
infrastrutturali» in cui operano le varie università.
5.- Deve dunque essere dichiarata, per le ragioni anzidette e con
assorbimento di ogni altro profilo, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 del d.lgs. n. 49 del 2012, nonchè dell'art. 10 del
medesimo decreto legislativo limitatamente alla parte in cui, al
comma 1, prevede che il Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca individui percentuali del FFO da ripartire in relazione
al costo standard.
Tale declaratoria di illegittimità costituzionale, determinata
esclusivamente da vizi dell'esercizio del potere legislativo
delegato, non impedisce ulteriori interventi in merito del Parlamento
e del Governo, sui quali comunque incombe la responsabilità di
assicurare, con modalità conformi alla Costituzione, la continuità
e l'integrale distribuzione dei finanziamenti per le università
statali, indispensabili per l'effettività dei principi e dei diritti
consacrati negli artt. 33 e 34 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 del
decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, recante «Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma
1, del d.lgs. n. 49 del 2012, limitatamente alle parole «al costo
standard per studente,»;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, commi 1, lettera b), e 4, lettera f),
della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di
organizzazione delle università, di personale accademico e
reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e
l'efficienza del sistema universitario), sollevata, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2017.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA