1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 2-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 luglio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 luglio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni della legge provinciale sul personale n. 7 del 1997 - Concorsi per l'accesso alla dirigenza di ruolo della Provincia - Previsione per i concorsi, per esami e titoli, di un esame, un eventuale percorso formativo e un'eventuale verifica finale, che puo' tenere conto anche dell'esito del percorso formativo, se attivato. Edilizia e urbanistica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Procedura semplificata per l'installazione di plateatici e di altre strutture leggere da parte di esercizi pubblici anche mediante occupazione di suolo pubblico - Previsione che, fino al 31 dicembre 2021, gli esercizi pubblici, i rifugi alpini ed escursionistici e le strutture ricettive anche all'aperto possono installare, in deroga alle previsioni urbanistiche, al regolamento urbanistico-edilizio provinciale e ai regolamenti edilizi comunali, plateatici e relative coperture o altre strutture leggere di protezione degli spazi di pertinenza - Previsione che per l'installazione di basamenti o pedane non cementizie semplicemente in appoggio, di delimitazioni perimetrali costituite da elementi a verde con carattere ornamentale nonche' per la collocazione di sedie, tavolini e ombrelloni, non sono necessarie le autorizzazioni della soprintendenza per i beni culturali di cui agli artt. 21 e 106, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 42 del 2004 - Previsione che la Provincia, d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali, puo' definire linee guida necessarie per l'installazione delle strutture sopradette che consentono di non richiedere le autorizzazioni della struttura competente per la tutela dei beni culturali previste dagli artt. 21 e 106 del decreto legislativo n. 42 del 2004. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 - Procedura di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Previsione che, per tutta la durata dello stato di emergenza sul territorio nazionale, le amministrazioni aggiudicatrici procedono all'affidamento di lavori pubblici, di incarichi tecnico-professionali e di servizi e forniture di importo pari o superiore alla soglia europea mediante la procedura negoziata prevista dall'art. 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici) - Previsione che negli affidamenti di lavori pubblici il responsabile del procedimento seleziona almeno dieci operatori economici se sussistono in tale numero soggetti idonei - Definizione con regolamento dei criteri e modalita' di applicazione. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 - Procedura di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Criteri di aggiudicazione degli appalti sulla base di determinati elementi di natura quantitativa o tabellare - Valutazione dell'offerta sulla base del rapporto tra l'impegno da parte del concorrente di affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione e la qualita' organizzativa delle risorse impiegate. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 - Procedura di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Affidamento di servizi e forniture - Elementi di valutazione dell'offerta - Impegni da parte del concorrente. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 - Procedura di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Previsione che la componente del prezzo viene valutata con ricorso a formule matematiche basate sulla riduzione del differenziale di punteggio all'aumentare dei ribassi. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 - Procedura di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Previsione con regolamento di attuazione dei criteri per la valutazione delle offerte anomale per i casi di aggiudicazione di lavori con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa. Appalti - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Modificazioni della legge provinciale n. 2 del 2020 - Disposizioni per la semplificazione e l'accelerazione delle realizzazione di lavori pubblici - Previsione che per ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 3 del 2020 la realizzazione di opere pubbliche puo' essere effettuata mediante affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo e chiedendo in sede di gara l'offerta di migliorie tecniche - Modalita' di attuazione con regolamento provinciale. - Legge della Provincia autonoma di Trento 13 maggio 2020, n. 3 (Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2020-2022), artt. 37; 43, commi 1, 6 e 9; 52, commi 2, 3, 4, lettera c), 6, 7 e 8; e 57, comma 1. (20C00186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 2-9-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, (codice fiscale della Presidenza del
Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, codice fiscale 80224030587,
presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato
(indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
Contro la Provincia autonoma di Trento, in persona del presidente
in carica per l'impugnazione della legge della Provincia autonoma di
Trento del 13 maggio 2020, n. 3, recante «Ulteriori misure di
sostegno per le famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al
bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022», pubblicata nel B.U.R. 13 maggio 2020,
in relazione ai suoi articoli 37, 43, commi 1, 6 e 9, 52, commi 2, 3,
4, lettera c), 6, 7 e 8 e 57, comma 1.
La legge della Provincia autonoma di Trento 13 maggio 2020, n. 3,
recante «Ulteriori misure di sostegno per le famiglie, i lavoratori e
i settori economici connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19
e conseguente variazione al bilancio di previsione della Provincia
autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2020-2022», pubblicata
nel B.U.R. 13 maggio 2020, ai suoi articoli 37, 43, commi 1, 6 e 9,
52, commi 2, 3, 4, lettera c), 6, 7 e 8, e 57, comma 1, dispone:
l'art. 37, recante «Modificazioni della legge provinciale 3
aprile 1997, n. 7 (legge sul personale della provincia 1997)»,
prevede:
«...
2. Al comma 2 dell'art. 22-bis della legge sul personale
della provincia 1997 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) l'alinea è sostituito dal seguente:
"2. I concorsi, per esami e titoli, prevedono un esame, un eventuale
percorso formativo e un'eventuale verifica finale, che può tenere
conto anche dell'esito del percorso formativo, se attivato. In
particolare: ...";
b) nella lettera b) le parole: "il percorso formativo obbligatorio è
finalizzato" sono sostituite dalle seguenti: "il percorso formativo,
se previsto dal bando di concorso, è finalizzato";
c) la lettera c) è sostituita dalla seguente:
"c) l'eventuale verifica finale accerta infine, attraverso un
colloquio, le conoscenze e le attitudini personali dei candidati,
anche tenendo conto dell'apprendimento acquisito nel percorso
formativo, se attivato."
3. Nel comma 4 dell'art. 22-bis della legge sul personale
della provincia 1997 le parole: "la durata del percorso formativo"
sono sostituite dalle seguenti: "la durata dell'eventuale percorso
formativo".
...».
l'art. 43, recante «Procedura semplificata per
l'installazione di plateatici e di altre strutture leggere da parte
di esercizi pubblici anche mediante occupazione di suolo pubblico»,
ai commi 1, 6 e 9, prevede:
«1. In ragione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e
della necessità di rispettare le misure di distanziamento sociale
nella somministrazione di alimenti o bevande, fino al 31 dicembre
2021, gli esercizi pubblici, i rifugi alpini ed escursionistici e le
strutture ricettive anche all'aperto possono installare, in deroga
alle previsioni urbanistiche, al regolamento urbanistico-edilizio
provinciale e ai regolamenti edilizi comunali; plateatici e relative
coperture o altre strutture leggere di protezione degli spazi di
pertinenza, anche occupando il suolo pubblico. A tal fine il comune
territorialmente competente autorizza l'installazione delle predette
strutture entro venti giorni dalla presentazione della domanda, alla
quale sono allegati:
a) planimetria con evidenza della localizzazione della struttura
progettata, redatta da un tecnico abilitato alla professione, con
relativa documentazione fotografica; schema di massima della
struttura con indicazione dei materiali; individuazione delle
porzioni di proprietà pubbliche o private interessate
dall'intervento;
b) assenso del privato proprietario delle aree su cui è effettuata
l'installazione;
c) dichiarazione sostitutiva relativa ai titoli per l'esercizio di
somministrazione di alimenti e bevande cui la struttura progettata si
riferisce;
d) se l'installazione è soggetta alle autorizzazioni di cui ai commi
4 e 5, la documentazione richiesta dalla normativa in materia;
e) l'impegno alla rimessa in pristino dei luoghi al termine del
periodo emergenziale di cui al comma 1.
...
6. Per l'installazione di basamenti o pedane non cementizie
semplicemente in appoggio, di delimitazioni perimetrali costituite da
elementi a verde con carattere ornamentale nonchè per la
collocazione di sedie, tavolini e ombrelloni, non sono necessarie le
autorizzazioni della soprintendenza per i beni culturali di cui agli
articoli 21 e 106, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 42 del
2004.
...
9. In considerazione della valorizzazione delle specifiche
caratteristiche territoriali, il Consiglio delle autonomie locali
può elaborare linee guida per ambiti territoriali comprensivi di due
o più comuni. Per agevolare il rilascio delle autorizzazioni
previste dal comma 5, la provincia, d'intesa con il Consiglio delle
autonomie locali, può definire linee guida necessarie per
l'installazione delle strutture previste dal comma 1, che consentono
di non richiedere le autorizzazioni della struttura competente per la
tutela dei beni culturali previste dagli articoli 21 e 106 del
decreto legislativo n. 42 del 2004. Il protocollo prevede l'impegno
per i comuni di trasmettere alla soprintendenza le autorizzazioni
concesse per il successivo controllo a campione».
l'art. 52, recante «Modificazioni dell'art. 2 della legge
provinciale n. 2 del 2020», ai commi 2, 3, 4, lettera c), 6, 7 e 8,
prevede:
«2. Il comma 1 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del
2020 è sostituito dal seguente:
"1. Per tutta la durata dello stato di emergenza sul territorio
nazionale dichiarato in conseguenza del rischio sanitario connesso
all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili,
e comunque fino al termine dell'ulteriore proroga della durata dello
stato di emergenza, le amministrazioni aggiudicatrici procedono
all'affidamento di lavori pubblici, all'affidamento di incarichi
tecnico professionali e all'affidamento di servizi e forniture di
importo pari o superiore alla soglia europea mediante la procedura
negoziata prevista dall'art. 63 del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50 (codice dei contratti pubblici); negli affidamenti di
lavori pubblici il responsabile del procedimento seleziona almeno
dieci operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti
idonei. Con regolamento sono definiti i criteri e le modalità per
l'applicazione di questo comma."
3. Il comma 2 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 è
sostituito dal seguente:
"2. In ogni caso, anche in alternativa a quanto previsto dal comma 1,
al fine di fronteggiare la crisi economica dovuta alla situazione di
emergenza sanitaria in atto, le amministrazioni aggiudicatrici
procedono all'affidamento di contratti pubblici di importo pari o
superiore alla soglia europea utilizzando le procedure di affidamento
previste dall'ordinamento vigente".
4. Al comma 3 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 sono
apportate le seguenti modificazioni:
...
c) la lettera a) è sostituita dalla seguente:
"a) il rapporto tra l'impegno da parte del concorrente di affidare in
subappalto l'esecuzione di parte della prestazione a microimprese,
piccole e medie imprese locali, specificando per ogni subcontratto le
prestazioni affidate, i nominativi dei singoli subappaltatori e la
qualità organizzativa delle risorse impiegate da tutte le imprese
esecutrici nell'esecuzione del contratto, tenuto conto di quanto
previsto dall'art. 17, comma 5, lettere l) ed n), della legge
provinciale 9 marzo 2016, n. 2 (legge provinciale di recepimento
delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016); resta
fermo il divieto di frazionare fra più operatori economici il
subappalto di una medesima lavorazione o prestazione omogenea, come
individuata nel progetto messo in gara, anche tramite lo strumento
delle work breakdown structures (WBS);".
6. Dopo il comma 5 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020
è inserito il seguente:
"5-bis. Fermo restando quanto previsto dall'art. 16, comma 4, della
legge provinciale di recepimento delle direttive europee in materia
di contratti pubblici 2016, per l'affidamento di servizi e forniture
le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare gli elementi di
valutazione previsti dal comma 3, in ragione della natura, oggetto e
caratteristiche del contratto. Le amministrazioni aggiudicatrici
possono utilizzare criteri diversi da quelli del comma 3, anche di
natura discrezionale. Quando l'amministrazione aggiudicatrice ricorre
a elementi di valutazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa esclusivamente di natura quantitativa o tabellare non
nomina la commissione tecnica."
7. Dopo il comma 6 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020
è inserito il seguente:
"6-bis. La componente del prezzo viene valutata con ricorso a formule
matematiche basate sulla riduzione del differenziale di punteggio
all'aumentare dei ribassi, individuate nel regolamento di attuazione
della legge provinciale di recepimento delle direttive europee in
materia di contratti pubblici 2016."
8. Il comma 8 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020 è
sostituito dal seguente:
"8. Con regolamento di attuazione possono essere stabiliti criteri
per la valutazione delle offerte anomale, conformi a quanto previsto
dall'art. 40 della legge provinciale sui lavori pubblici 1993,
solamente nel caso di ricorso ai criteri di cui al comma 3".
l'art. 57, recante «Inserimento dell'art. 7-bis nella legge
provinciale n. 2 del 2020», al comma 1 prevede:
«1. Dopo l'art. 7 della legge provinciale n. 2 del 2020 è
inserito il seguente:
"Art. 7-bis Disposizioni per la semplificazione e l'accelerazione
della realizzazione di lavori pubblici
1. In ragione della situazione venutasi a creare in conseguenza
dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, per ventiquattro mesi
dalla data di entrata in vigore di questa legge, la realizzazione di
opere pubbliche può essere effettuata mediante affidamento congiunto
della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, ponendo a base di
gara il progetto preliminare o il progetto definitivo e chiedendo in
sede di gara l'offerta di migliorie tecniche. Con regolamento sono
disciplinate le modalità di attuazione di questo comma".
Le norme appena riportate sono illegittime per i seguenti

Motivi

1) Quanto all'art. 37: Violazione dell'art. 97 della Costituzione e
degli artt. 4 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto-Adige».
L'art. 37 della legge provinciale impugnata apporta modifiche
alla legge sul personale della provincia del 3 aprile 1997, n. 7.
In particolare i commi 2 e 3 dell'articolo in esame, nel
modificare l'art. 22-bis della citata legge n. 7 del 1997 in materia
di concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza di ruolo della
provincia, rendono, nell'ambito dei concorsi per esami e titoli
rendono solo eventuale il percorso formativo e altrettanto eventuale
la conseguente verifica finale, che, viceversa, in base alla
disciplina previgente, erano obbligatori.
Tale modifica contrasta con l'art. 97 della Costituzione, di cui
costituisce attuazione il decreto legislativo n. 165/2001, il cui
art. 1, per quanto di interesse, stabilisce che:
«Le disposizioni del presente decreto disciplinano
l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle
autonomie locali e di quelle delle regioni e delle province autonome,
nel rispetto dell'art. 97, comma primo, della Costituzione
...
2. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di
ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le
province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e
associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi
case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le
aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le
Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino
alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni
di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.
3. Le disposizioni del presente decreto costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le
regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono
altresì, per le regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
Tra i principi di cui all'art. 2 della legge n. 421/1992, al cui
rispetto sono tenute anche le province autonome, vi e': «prevedere
una disciplina uniforme per i procedimenti di accesso alle qualifiche
dirigenziali di primo livello» (comma 1, lettera f).
Dunque, l'uniformità dei criteri di selezione del personale
dirigenziale costituisce una norma di riforma economico sociale cui
anche la Provincia autonoma di Trento è tenuta ad adeguarsi.
In tal senso la giurisprudenza di codesta Corte, che, ancora di
recente, ha ribadito che:
«quanto al riparto delle competenze tra Stato e regioni, la
disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione, come rivisitato dal decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), rientra nella materia
"ordinamento civile", riservata alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato (sentenze n. 175 e n. 160 del 2017). Con riferimento alla
Regione autonoma Sardegna, si deve tener conto della competenza
legislativa primaria in tema di "stato giuridico ed economico del
personale" di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto di
autonomia, competenza che, per espressa previsione statutaria, deve
essere esercitata nel "rispetto ... delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica" (sentenza n. 154 del
2019)» (Corte costituzionale n. 43/2020).
Anche la Provincia autonoma di Trento, pur avendo, ai sensi
dell'art. 8, comma 1, dello Statuto potestà legislativa esclusiva in
materia di «1) ordinamento degli uffici provinciali e del personale
ad essi addetto», ai sensi dell'art. 4 del medesimo statuto deve
esercitare tale potestà nel rispetto «delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica», quali sono, ai sensi del
combinato disposto dell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165/2001 e dell'art. 2 della legge n. 421/1992, quelle riguardanti le
modalità di reclutamento del personale dirigenziale, declinate nello
stesso decreto legislativo n. 165/2001.
Posto che, come detto, tale ultimo decreto legislativo
costituisce attuazione ed espressione dell'art. 97 della
Costituzione, ne deriva che la disposizione impugnata, discostandosi
dalle modalità generali da esso previste per il reclutamento del
personale dirigenziale, viola i parametri indicati in rubrica.
2) Quanto all'art. 43, commi 1, 6 e 9: Violazione degli articoli 9 e
117, comma 2, lettera m) e s) della Costituzione e degli articoli 4 e
8 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige».
L'art. 43 disciplina la «Procedura semplificata per
l'installazione di plateatici e di altre strutture leggere da parte
di esercizi pubblici anche mediante occupazione di suolo pubblico».
In particolare, il comma 1, in ragione dell'emergenza
epidemiologica da Covid-19 e della necessità di rispettare le misure
di distanziamento sociale, prevede che per le strutture ricettive
anche all'aperto si possano installare coperture o altre strutture
leggere di protezione degli spazi di pertinenza, in deroga alle
previsioni urbanistiche, al regolamento urbanistico-edilizio
provinciale e ai regolamenti edilizi comunali.
Al comma 6 si specifica, poi, quali interventi non richiedono le
autorizzazioni di cui agli articoli art. 21 e 106 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42.
Il comma 9 dello stesso art. 43 prevede inoltre che la provincia,
d'intesa con il Consiglio delle autonomie locali, può definire linee
guida necessarie per l'installazione delle strutture previste dal
comma 1, che consentono di non richiedere le autorizzazioni della
struttura competente per la tutela dei beni culturali previste dagli
articoli 21 e 106 del decreto legislativo n. 42 del 2004.
La disciplina regionale stabilisce quale data ultima di rimozione
delle opere il 31 dicembre 2021, ponendosi, così, in contrasto con
la normativa nazionale in materia, che ha introdotto bensì misure di
semplificazione in relazione alle domande di nuove concessioni per
l'occupazione di suolo pubblico, ovvero di ampliamento delle
superfici già concesse, ma ha previsto soltanto fino al 31 ottobre
2020 l'esonero dal titolo autorizzativo di cui all'art. 21 del Codice
di settore per la posa in opera temporanea di strutture amovibili in
luoghi aperti al pubblico di possibile interesse culturale (cfr. art.
181 del decreto-legge n. 34 del 2020).
I predetti commi 1, 6 e 9 dell'art. 43 della legge provinciale
contrastano, pertanto, con i limiti alla potestà legislativa
provinciale posti dall'art. 8 dello statuto speciale, in combinato
disposto con l'art. 4 del medesimo statuto, e dagli articoli 9 e art.
117, secondo comma, lettera s) e m), della Costituzione, in quanto
prevedono ipotesi di interventi sottratti alle autorizzazioni
previste dagli articoli 21 e 106, comma 2-bis, del decreto
legislativo n. 42 del 2004, invadendo così la competenza dello Stato
in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio (art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione), nonchè la potestà
esclusiva dello Stato di determinare i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione).
L'art. 8 dello statuto, infatti, richiede, mediante il richiamo
al precedente art. 4, che l'esercizio delle competenze legislative
provinciali in materia di «tutela e conservazione del patrimonio
storico artistico e popolare» avvenga «In armonia con la Costituzione
e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il
rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali -
tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze
linguistiche locali - nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica». E, secondo l'insegnamento di
codesta Corte, la disciplina statale costituisce in tali ambiti un
limite minimo di tutela non derogabile dalle regioni, ordinarie o a
statuto speciale, e dalle province autonome (sentenze n. 101 del
2010, n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007).
Codesta Corte anche di recente (sentenza n. 201 del 2018), in
armonia con i propri precedenti, (sentenze n. 189 del 2016, n. 308,
n. 238 del 2013, n. 101 del 2010), ha ribadito che «il legislatore
statale conserva il potere di vincolare la potestà legislativa
primaria degli enti ad autonomia speciale attraverso l'emanazione di
norme qualificabili come "grandi riforme economico-sociali", anche
sulla base del titolo di competenza legislativa in materia di "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione».
Conseguentemente, le disposizioni del Codice dei beni culturali e
del paesaggio, quali norme di grande riforma economico-sociale, si
impongono alla Provincia autonoma di Trento nell'esercizio di tutte
le competenze primarie ad essa attribuite dallo statuto. Codesta
Corte ha inoltre sottolineato la rilevanza dell'ulteriore limite
degli «interessi nazionali» alla potestà legislativa primaria delle
Provincie autonome di cui al citato art. 4 dello statuto,
rappresentando che «Si tratta di un'espressione che può avere
molteplici significati, tra i quali va sicuramente ricondotto (in
quanto è la disposizione costituzionale stessa che, nell'inciso,
riconoscendo un fondamentale diritto della popolazione, evidenzia che
il riferimento è anche rivolto allo "Stato comunita'") quello che
tutti i destinatari delle leggi della Repubblica hanno il diritto di
fruire, in condizioni di parità sull'intero territorio nazionale, di
una procedura uniforme nell'esame di loro istanze volte ad ottenere
un provvedimento amministrativo» (Corte costituzionale n. 207 del
2012).
In questa ottica, si configura quindi anche la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in
materia di livelli essenziali delle prestazioni, che vanno garantiti
a tutti i cittadini in maniera uniforme nell'intero territorio
nazionale, atteso che nell'ambito di tali prestazioni rientra anche
l'individuazione della portata applicativa dei titoli autorizzatori
previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (cfr. ancora
Corte costituzionale n. 207 del 2012).
È violato, infine, anche l'art. 9 della Costituzione, che
attribuisce rilevanza primaria alla tutela del patrimonio storico e
artistico della Nazione, atteso che la legge provinciale determina un
significativo abbassamento del livello della tutela dei beni
culturali.
Alla luce di tali considerazioni, emerge la contrarietà
dell'art. 43, commi 1, 6 e 9, della legge provinciale n. 3 del 2020
agli articoli 4 e 8 dello statuto speciale e agli articoli 9 e 117,
secondo comma, lettera s) e m), della Costituzione, rispetto al quale
costituiscono norme interposte gli articoli 21 e 106 del decreto
legislativo n. 42 del 2004.
Premessa sul Capo VIII della legge impugnata: i rapporti con la
L.P. 2/2020 e la relativa impugnazione dinnanzi a codesta Corte.
Il Capo VIII della legge che si impugna contiene disposizioni
modificative di alcune previsioni della legge provinciale n. 2 del 23
marzo 2020 che sono state impugnate innanzi alla Corte costituzionale
(delibera del Consiglio dei ministri del 21 maggio 2020 - R.G.
50/2020) per violazione dell'art. 117, comma 1, e comma 2, lettera e)
e l) della Costituzione.
In particolare della legge provinciale 2/2020 sono state
impugnati:
a) l'art. 2, comma 1, che, in deroga al codice degli appalti,
prevede il ricorso alla procedura negoziata senza previa
pubblicazione del bando di gara a prescindere dalla condizione di cui
alla lettera c) dell'art. 63, comma 2, del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50;
b) l'art. 2, commi 3, 4 e 7 e 8, che disciplina i criteri di
aggiudicazione e le modalità di calcolo per l'individuazione della
soglia di anomalia, contrasta con alcune norme del codice dei
contratti pubblici, e in particolare con gli articoli, 95, comma 6,
che prevede criteri oggettivi per la valutazione delle offerte, e con
l'art. 97, commi 2, 2-bis, 2-ter e 3, che prevede le modalità di
calcolo per l'individuazione della soglia di anomalia stabilite dallo
Stato;
c) l'art. 3, che reca disposizioni su procedure di appalto
dei lavori pubblici di importo inferiore alla soglia europea;
d) l'art. 4, che reca disposizioni sulle procedure di
affidamento, consentendo la partecipazione degli operatori economici
a prescindere sia dalla dichiarazione da parte degli stessi
dell'assenza di motivi di esclusione sia dalla verifica dell'assenza
di tali motivi;
e) l'art. 6, che reca disposizioni su affidamenti di
incarichi tecnici tale da determinare disomogeneità di comportamenti
all'interno del territorio nazionale e pertanto reca previsioni
riservate alla legislazione statale.
Tali disposizioni sono state modificate dagli articoli da 52 e 54
della legge n. 3/2020, in modo tale da non consentire il superamento
delle criticità rilevate nel ricorso avverso la legge n. 2/2020.
a) In merito all'art. 2 della legge provinciale n. 2/2020, come
modificato dall'art. 52 della legge provinciale n. 3/2020 si rileva
che:
la disposizione di cui al comma 1 (impugnato) viene
parzialmente modificata in maniera sostanzialmente insufficiente a
superare il rilievo formulato in sede di impugnazione;
le disposizioni del comma 3 (impugnato) vengono modificate in
maniera non sostanziale e non incidono sui motivi di impugnazione;
la disposizione del comma 4 (impugnato) viene spostata al
nuovo comma 6-bis;
la disposizione del comma 5 (non impugnato) viene modificata
coordinando la stessa con la disposizione di cui al comma 3
(impugnato) e inglobandovi la disposizione contenuta al comma 7
(impugnato), riferendola espressamente ai lavori;
viene aggiunto, altresì, il nuovo comma 5-bis contenente
analoga disposizione per l'affidamento di servizi e le forniture;
la disposizione del comma 8 (impugnato) viene modificata in
maniera non sostanziale, e non incide sui motivi di impugnazione.
Tali disposizioni verranno di seguito singolarmente censurate.
b) La disciplina contenuta nell'art. 3 (impugnato) della legge
provinciale n. 2/2020, come modificata dall'art. 53 della legge
provinciale n. 3/2020 in esame, resta essenzialmente invariata, in
quanto l'intervento modificativo si limita ad aggiornare, al comma 5,
i richiami ai commi dell'art. 2 della legge provinciale n. 2/2020,
variati nella numerazione a seguito delle modifiche ivi introdotte
dal citato art. 52 della legge in esame.
Tale modifica, riguardando solo il disposto del comma 5 sopra
descritto, non richiede autonoma impugnativa, restando immutate le
criticità rilevate nel ricorso avverso l'art. 3 della l.p. 2/2020.
c) Anche le disposizioni dell'art. 4 (impugnato) della legge
provinciale n. 2/2020, come modificate dall'art. 54 della legge
provinciale n. 3/2020, rimangono immutate, limitandosi l'intervento
modificativo ad abrogare il comma 8, ininfluente sulla valutazione di
dette disposizioni.
Per tale ragione, anche tale intervento modificativo non richiede
autonoma impugnativa, restando immutate le criticità rilevate nel
ricorso avverso l'art. 4 della l.p. 2/2020
d) Verrà, invece, impugnato l'art. 57, che inserisce nella legge
provinciale n. 2/2020 l'art. 7-bis.
3) Quanto all'art. 52, commi 2, 3, 4, lettera e), 6, 7 e 8:
Violazione degli articoli 117, primo comma, e secondo comma, lettera
e), della Costituzione, nonchè degli 4 e 8 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 670/72, recante «Testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto Adige».
Gli articoli 52, commi 2, 3, 4, lettera e), 6, 7 e 8, della legge
in oggetto sono illegittimi sotto il profilo della coerenza con il
dettato costituzionale e, segnatamente, con l'art. 117, primo comma,
della Costituzione (nella parte in cui prevede che la legislazione
regionale si esercita nel rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario), nonchè con la competenza esclusiva
attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di tutela della concorrenza.
In via generale va premesso che, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
n. 17 dello statuto speciale, la Provincia autonoma di Trento ha una
potestà legislativa primaria in materia di «lavori pubblici di
interesse provinciale»; tuttavia tale potestà deve esercitarsi entro
i limiti indicati dall'art. 4, comma 1, dello statuto, ossia in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica.
Inoltre, a norma dell'articolo unico del decreto legislativo n.
162/2017 recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige/Sudtirol in materia di contratti
pubblici», «Le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano
con legge provinciale, nel rispetto della normativa dell'Unione
europea e delle norme legislative fondamentali di riforma
economico-sociale, ivi comprese quelle che stabiliscono i livelli
minimi di regolazione richiesti dal diritto dell'Unione europea in
materia di appalti e concessioni, le procedure di aggiudicazione e i
contratti pubblici, compresa la fase della loro esecuzione, relativi
a lavori, servizi e forniture ai sensi dell'art. 8, comma 1, numeri
1) e 17) del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, attenendosi al predetto principio di cui all'art. 32, comma
1, lettera c), della legge 24 dicembre 2012, n. 2342. Con la legge di
cui al comma 1, e nel rispetto degli stessi limiti ivi previsti,
possono essere previsti interventi atti ad agevolare la
partecipazione agli appalti pubblici delle piccole e medie imprese
(PMI), in quanto importanti fonti di competenze imprenditoriali,
d'innovazione e di occupazione».
Con specifico riferimento al riparto delle competenze legislative
tra lo Stato e le regioni a statuto speciale e le province autonome
in ordine alle discipline, dettate dal codice dei contratti pubblici,
della scelta del contraente nelle procedure ad evidenza pubblica e
del perfezionamento del vincolo negoziale e della sua esecuzione,
occorre evidenziare che codesta Corte costituzionale ha affermato che
«È pacifico infatti che le disposizioni del codice dei contratti
pubblici regolanti le procedure di gara sono riconducibili alla
materia della tutela della concorrenza; esse inoltre vanno ascritte
all'area delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali,
nonchè delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione agli
obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea (sentenze n. 263 del 2016, n. 187 e n. 36 del
2013, n. 74 del 2012, n. 328, n. 184 e n. 114 del 2011, n. 221 e n.
45 del 2010). Le disposizioni dello stesso codice che regolano gli
aspetti privatistici della conclusione ed esecuzione del contratto
sono riconducibili all'ordinamento civile (sentenze n. 176 del 2018 e
n. 269 del 2014); esse, poi, recano principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica (sentenze n. 269 del 2014 e n. 187 del
2013) e norme fondamentali di riforma economico-sociale (sentenze n.
74 del 2012, n. 114 del 2011 e n. 221 del 2010). Le considerazioni
che precedono, espresse nella vigenza del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 200411710E e
200411810E), devono essere confermate anche in relazione al decreto
legislativo n. 50 del 2016 (d'ora in avanti: nuovo codice dei
contratti pubblici), che ne ha preso il posto, in attuazione della
legge delega 28 gennaio 2016, n. 11 (Deleghe al Governo per
l'attuazione delle direttive 2014/23UE, 2014/24UE e 2014/25/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali,
nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture)» (sentenza
n. 166 del 2019).
Occorre altresì rilevare che il disposto di cui al previgente
art. 4, comma 5, del decreto legislativo n. 163 del 2006, oggi
riprodotto dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 50/2016
(codice dei contratti pubblici), a mente del quale «le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano adeguano
la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli
statuti e nelle relative norme di attuazione», deve leggersi, secondo
le indicazioni fornite da codesta Corte, nel senso che (esso) «impone
anche alle regioni ad autonomia speciale (in assenza di norme
statutarie attributive di competenze nelle materie cui afferiscono le
norme del Codice dei contratti) di conformare la propria legislazione
in materia di appalti pubblici a quanto stabilito dal codice stesso»
(sentenza n. 411 del 2008, in riferimento allo statuto della Regione
Sardegna, il cui art. 3, lettera e), attribuisce alla medesima una
competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di
interesse regionale, alla quale, quindi, non appartengono le norme
relative alle procedure di gara e all'esecuzione del rapporto
contrattuale: tali settori - per la Corte - sono oggetto delle
disposizioni del citato codice, alle quali, pertanto, il legislatore
regionale avrebbe dovuto adeguarsi). Oltre a ciò, occorre
sottolineare che codesta Corte ha più volte statuito (in
particolare, con sentenza n. 536 del 2002) che, nel caso in cui una
materia attribuita dallo statuto speciale alla potestà primaria
delle regioni a statuto speciale o delle province autonome
interferisca in tutto o in parte con un ambito spettante ai sensi
dell'art. 117, comma 2, della Costituzione, alla potestà legislativa
esclusiva statale, il legislatore nazionale può incidere sulla
materia di competenza regionale/provinciale qualora l'intervento sia
volto a garantire standard minimi e uniformi, trattandosi di limiti
unificanti che rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti
riservati alla competenza esclusiva dello Stato.
Tanto premesso in linea generale, si passerà ora a evidenziare
gli specifici profili di censura relativamente alle singole
disposizioni indicate in epigrafe.
L'art. 52, comma 2, apporta modificazioni all'art. 2 della legge
provinciale n. 2 del 2020, sostituendone il comma 1 con il seguente:
«Per tutta la durata dello stato di emergenza sul territorio
nazionale dichiarato in conseguenza del rischio sanitario connesso
all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili,
e comunque fino al termine dell'ulteriore proroga della durata dello
stato di emergenza, le amministrazioni aggiudicatrici procedono
all'affidamento di lavori pubblici, all'affidamento di incarichi
tecnico-professionali e all'affidamento di servizi e forniture di
importo pari o superiore alla soglia europea mediante la procedura
negoziata prevista dall'art. 63 del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici); negli affidamenti di
lavori pubblici il responsabile del procedimento seleziona almeno
dieci operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti
idonei. Con regolamento sono definiti i criteri e le modalità per
l'applicazione di questo comma».
Detta disposizione contrasta con quanto stabilito dagli articoli
32 della direttiva 2014/24/UE e 50 della direttiva 2014/25/UE,
nonchè dagli articoli 63 e 157 del codice dei contratti pubblici,
concernenti quest'ultimi, rispettivamente, l'«uso della procedura
negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara» e gli
«incarichi di progettazione e connessi», eccedendo dalle competenze
statutarie in premessa richiamate e violando la competenza esclusiva
statale di cui all'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
In particolare, l'art. 32, paragrafo 2, della direttiva
2014/24/UE, stabilisce che «Nel caso degli appalti pubblici di
lavori, forniture e servizi, la procedura negoziata senza previa
pubblicazione può essere utilizzata nei casi seguenti: « ... ] c)
nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema
urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall'amministrazione
aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure
ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono
essere rispettati. Le circostanze invocate per giustificare l'estrema
urgenza non sono in alcun caso imputabili alle amministrazioni
aggiudicatrici».
Con disposizione sostanzialmente analoga, l'art. 50 della
direttiva 2014/25/UE, stabilisce che «Gli enti aggiudicatari possono
ricorrere a una procedura negoziata senza previa indizione di gara
nei seguenti casi: [ ... ] d) nella misura strettamente necessaria
quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi
imprevedibili dall'ente aggiudicatone, i termini stabiliti per le
procedure aperte, per le procedure ristrette o per le procedure
negoziate precedute da indizione di gara non possono essere
rispettati. Le circostanze invocate per giustificare l'estrema
urgenza non devono essere in alcun caso imputabili all'ente
aggiudicatore».
Del pari, l'art. 63 del codice degli appalti - che recepisce la
disciplina sull'«uso della procedura negoziata senza previa
pubblicazione», stabilita dalle richiamate disposizioni europee -
fissa il principio secondo cui le amministrazioni aggiudicatrici
possono aggiudicare appalti pubblici mediante detta procedura, dando
conto con adeguata motivazione, nel primo atto della procedura, della
sussistenza dei relativi presupposti, soltanto nei casi e nelle
circostanze specificamente ivi indicati (comma 1): tra questi vi è
la previsione che consente il ricorso a tale procedura nel caso di
appalti pubblici di lavori, forniture e servizi «nella misura
strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza
derivante da eventi imprevedibili dall'amministrazione
aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure
ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono
essere rispettati» (comma 2, lettera e)).
A differenza delle disposizioni delle direttive europee e di
quella statale, che, invero, danno la possibilità alle
amministrazioni aggiudicatrici di affidare gli appalti pubblici
mediante la predetta procedura in presenza delle condizioni in esse
individuate, la norma provinciale stabilisce che a detta procedura si
faccia ricorso generalizzato per gli affidamenti sopra-soglia di
lavori, servizi e forniture, prescindendosi dalla sussistenza delle
condizioni richieste dalle norme europee e da quella nazionale di
recepimento e indipendentemente da esse.
Sotto tal profilo la norma in esame, ponendosi in contrasto con
le previsioni delle citate direttive e della norma nazionale che nel
costituisce attuazione, viola l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nella parte in cui prevede che la legislazione
regionale si esercita nel rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
Tale contrarietà emerge anche in relazione agli orientamenti
sull'utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella
situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19, forniti
dalla Commissione europea con la Comunicazione 2020/C 108 1101 del 1°
aprile 2020. Relativamente all'uso della procedura negoziata senza
previa pubblicazione, rileva la Commissione al punto 2.3. che,
«poichè le amministrazioni aggiudicatrici derogano in questo caso al
principio fondamentale della trasparenza sancito dal trattato, la
Corte di giustizia esige che il ricorso a questa procedura rimanga
eccezionale. Tutte le condizioni devono essere soddisfatte
cumulativamente e interpretate in senso restrittivo (cfr. ad esempio
le cause C-275108, Commissione/Germania, e C-352112, Consiglio
nazionale degli ingegneri). Una «procedura negoziata senza previa
pubblicazione» consente alle amministrazioni aggiudicatrici di
negoziare direttamente con i potenziali contraenti; l'aggiudicazione
diretta a un operatore economico preselezionato rimane l'eccezione ed
è applicabile se solo un'impresa è in grado di fornire i risultati
richiesti nel rispetto dei vincoli tecnici e temporali imposti
dall'estrema urgenza». Ritiene la Commissione, pertanto, che «ogni
amministrazione aggiudicatrice dovrà valutare se siano soddisfatte
le condizioni per il ricorso a tale "procedura negoziata senza previa
pubblicazione" e dovrà giustificare la scelta di detta procedura in
una relazione unica», ossia, secondo quanto disposto dall'art. 84,
paragrafo 1, lettera O della direttiva 2014/24/UE, in forza del
quale, «per ogni appalto od ogni accordo quadro contemplato dalla
presente direttiva e ogniqualvolta sia istituito un sistema dinamico
di acquisizione, l'amministrazione aggiudicatrice redige una
relazione contenente almeno le seguenti informazioni: [ ...]J per
quanto riguarda le procedure negoziate senza previa pubblicazione di
un bando di gara, le circostanze di cui all'art. 32 che giustificano
il ricorso a tali procedure».
La previsione introdotta dalla novella in esame comporta una
diversità di disciplina rispetto a quella stabilita dalla normativa
europea e da quella nazionale di recepimento idonea ad incidere
negativamente sul livello complessivo di tutela della concorrenza nel
particolare segmento di mercato preso in considerazione.
Al riguardo occorre rilevare che, secondo quanto affermato da
codesta Corte, «la competenza statale in materia di tutela della
concorrenza ricomprende anche la disciplina delle procedure
negoziate. La indicazione, infatti, dei rigorosi presupposti che
autorizzano il ricorso a tali procedure si inserisce in un ambito di
disciplina unitario finalizzato ad assicurare un sistema di tutela
uniforme sull'intero territorio nazionale, che consenta la deroga ai
normali metodi di gara soltanto in presenza delle condizioni
puntualmente individuate dal legislatore statale» (sentenza n. 160
del 2009).
Sotto tale profilo la norma in esame non appare in linea con la
competenza esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in materia di tutela della
concorrenza.
Con riferimento agli incarichi tecnico-professionali la norma
provinciale in esame contrasta anche con l'art. 157, comma 2, del
codice dei contratti pubblici.
La norma statale prevede che «Gli incarichi di progettazione, di
coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione
dei lavori, di direzione dell'esecuzione, di coordinamento della
sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo di importo pari o
superiore a 40.000 e inferiore a 100.000 euro possono essere affidati
dalle stazioni appaltanti a cura del responsabile del procedimento,
nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di
trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo la procedura
prevista dall'art. 36, comma 2, lettera b); l'invito è rivolto ad
almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei
nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti. Gli incarichi di
importo pari o superiore a 100.000 euro sono affidati secondo le
modalità di cui alla parte II, titoli III e IV del presente codice».
A differenza del legislatore nazionale - che già per gli
incarichi di importo pari o superiore a 100.000 euro richiede la gara
pubblica - la norma provinciale prevede per gli incarichi
«sopra-soglia» il ricorso alla procedura negoziata senza previa
pubblicazione di un bando di gara. La diversità di procedura
applicabile - il che non può non tradursi in una potenziale
riduzione degli operatori economici abilitati a partecipare alla
competizione (indeterminati, nel caso di gara pubblica, «almeno dieci
operatori economici» nelle previsioni della norma provinciale) -
comporta anche in questa fattispecie una diversità di disciplina non
consentita in base alla giurisprudenza di codesta Corte, che ha
affermato che «la disciplina delle procedure di gara, la
regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti,
delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione, ivi
compresi quelli che devono presiedere all'attività di progettazione,
mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle
regole concorrenziali e dei principi comunitari della libera
circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della
libertà di stabilimento, nonchè dei principi costituzionali di
trasparenza e parità di trattamento (sentenze n. 431, n. 401 del
2007, n. 411 del 2008). Siffatte discipline, in quanto volte a
consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti,
sono riconducibili all'ambito della tutela della concorrenza, di
esclusiva competenza del legislatore statale (sentenze n. 401 del
2007, n. 345 del 2004), che ha titolo pertanto a porre in essere una
disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure
(adottata con il citato decreto legislativo n. 163 del 2006). Questa
Corte ha, infine, affermato che l'affidamento dei servizi tecnici
relativi all'architettura e all'ingegneria, riferibile all'ambito
della legislazione sulle "procedure di affidamento", è suscettibile
di violare la competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 322 del
2008)» (sentenza n. 186/2010).
Anche sotto tale profilo la norma in esame invade con la
competenza esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in materia di tutela della
concorrenza.
L'art. 52, comma 4, lettera c), sostituisce la lettera a) del
comma 3 dell'art. 2 della legge provinciale n. 2/2020 con la
seguente: "a) il rapporto tra l'impegno da parte del concorrente di
affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione a
microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando per ogni
subcontratto le prestazioni affidate, i nominativi dei singoli
subappaltatori e la qualità organizzativa delle risorse impiegate da
tutte le imprese esecutrici nell'esecuzione del contratto, tenuto
conto di quanto previsto dall'art. 17, comma 5, lettere l) ed n),
della legge provinciale 9 marzo 2016, n. 2 (legge provinciale di
recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici
2016); resta fermo il divieto di frazionare fra più operatori
economici il subappalto di una medesima lavorazione o prestazione
omogenea, come individuata nel progetto messo in gara, anche tramite
lo strumento delle work breakdown structures (WBS)».
L'art. 2, comma 3, alinea, della citata LP 2/2020 disponeva che
«Fermo restando quanto previsto dall'art. 16, comma 4, della legge
provinciale 9 marzo 2016, n. 2 (legge provinciale di recepimento
delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016), i
lavori, nonchè i servizi e le forniture, per quanto compatibili,
sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa e l'offerta tecnica è valutata sulla base dei seguenti
elementi da tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare [
... ]».
La nuova previsione di cui alla lettera a) - al pari di quella
che va a sostituire, impugnata dal Consiglio dei ministri con
deliberazione del 21 maggio u.s., unitamente alle previsioni delle
altre lettere del comma 3 - si presenta censurabile sotto il profilo
di compatibilità con il dettato costituzionale relativamente ai
parametri di cui all'art. 117, commi 1 e 2, della Costituzione,
richiamati in premessa.
Al riguardo occorre evidenziare che, in materia di criteri di
aggiudicazione degli appalti, gli articoli 67, paragrafo 2, della
direttiva 2014/24/UE e 82, paragrafo 2, della direttiva 2014/25/UE
stabiliscono che «l'offerta economicamente più vantaggiosa dal punto
di vista dell'amministrazione aggiudicatrice è individuata sulla
base del prezzo o del costo, seguendo un approccio costo/efficacia,
quale il costo del ciclo di vita conformemente all'art. 68, e può
includere il miglior rapporto qualita'/prezzo, valutato sulla base di
criteri, quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali,
connessi all'oggetto dell'appalto pubblico in questione».
Tale scelta normativa risponde all'esigenza che «l'aggiudicazione
dell'appalto dovrebbe essere effettuata applicando criteri obiettivi
che garantiscano il rispetto dei principi di trasparenza, di non
discriminazione e di parità di trattamento per garantire un
raffronto oggettivo del valore relativo delle offerte al fine di
determinare, in condizioni di effettiva concorrenza, quale sia
l'offerta economicamente più vantaggiosa» (considerando 90 della
direttiva 2014/24/UE e 95 della direttiva 2014/25/UE)
L'elemento da tradurre in criteri di natura quantitativa o
tabellare recato dalla novella in esame appare incompatibile con le
previsioni di cui alle richiamate disposizioni europee, in quanto,
contrariamente a esse, comporta che l'offerta sia valutata sulla base
del rapporto basato sull'«impegno da parte del concorrente di
affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione».
Sotto tal profilo la norma in esame, ponendosi in contrasto con
le citate previsioni delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, viola
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui
prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
In particolare, la novella introdotta dalla norma provinciale in
esame, che si limita a sostituire il contenuto della lettera a) del
comma 3 (rapporto tra l'impegno da parte del concorrente di affidare
in subappalto [...] e la qualità organizzativa delle risorse
impiegate da tutte le imprese esecutrici [...] in luogo del
previgente impegno da parte del concorrente di affidare in subappalto
[...]), non muta tuttavia natura rispetto alla originaria previsione,
costituendo - così come testualmente indicato alla alinea della
disposizione - «un elemento da tradurre in criterio di natura
quantitativa o tabellare». Sotto tal profilo la novella non introduce
pertanto un criterio obiettivo, sub specie di aspetto qualitativo,
ambientale o sociale, connesso all'oggetto dell'appalto ma, per
l'appunto, un elemento da tradurre in criterio di natura quantitativa
o tabellare, ponendosi in contrasto con la normativa europea, che
richiede invece che l'offerta debba essere valutata sulla base di
criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o
sociali, connessi all'oggetto dell'appalto.
Sotto altro profilo, parte del rapporto di cui si compone
l'elemento di valutazione introdotto dalla norma, ossia l'impegno da
parte del concorrente di affidare in subappalto l'esecuzione di parte
della prestazione, qualificabile quale atto di assunzione unilaterale
di obbligazioni nei confronti della stazione appaltante, non sembra
prestarsi ad essere debitamente tenuto in considerazione nell'ambito
dell'offerta economicamente più vantaggiosa in quanto non
misurabile, non costituente elemento riferito o riferibile
all'assenza o presenza di una determinata caratteristica (ad es.,
possesso certificazione di qualità, rating di legalità, ecc.),
nonchè concretamente non idoneo a evidenziare le caratteristiche
migliorative delle offerte presentate e a differenziare le stesse in
ragione della rispondenza alle esigenze della stazione appaltante, e,
pertanto, non in grado di garantire quel raffronto oggettivo del
valore relativo delle offerte al fine di determinare, in condizioni
di effettiva concorrenza quale sia l'offerta economicamente più
vantaggiosa, richiesto dal legislatore europeo.
Quanto alla disciplina nazionale di attuazione delle richiamate
disposizioni europee, occorre evidenziare che l'art. 95 del codice
contratti, dispone, al primo comma, che «I criteri di aggiudicazione
non conferiscono alla stazione appaltante un potere di scelta
illimitata dell'offerta. Essi garantiscono la possibilità di una
concorrenza effettiva e sono accompagnati da specifiche che
consentono l'efficace verifica delle informazioni fornite dagli
offerenti al fine di valutare il grado di soddisfacimento dei criteri
di aggiudicazione delle offerte. Le stazioni appaltanti verificano
l'accuratezza delle informazioni e delle prove fornite dagli
offerenti»; il successivo comma 6 stabilisce che «I documenti di gara
stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell'offerta, pertinenti
alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto. In
particolare, l'offerta economicamente più vantaggiosa individuata
sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo, è valutata sulla
base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali
o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto».
Sotto il profilo contenutistico, il predetto impegno del
concorrente non appare neppure sussumibile in alcune delle categorie
esemplificate dall'art. 95, comma 6, codice contratti, che individua
quali aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto
dell'appalto i seguenti: la qualità, che comprende pregio tecnico,
caratteristiche estetiche e funzionali, (lettera a); il possesso di
un marchio di qualità ecologica dell'Unione europea in relazione ai
beni o servizi oggetto del contratto (lettera b); il costo di
utilizzazione e manutenzione (lettera e); la compensazione delle
emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività
dell'azienda (lettera d); l'organizzazione, le qualifiche e
l'esperienza del personale effettivamente utilizzato nell'appalto,
qualora la qualità del personale incaricato possa avere un'influenza
significativa sul livello dell'esecuzione dell'appalto (lettera e);
il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica (lettera O;
le condizioni di consegna (lettera g).
In relazione al secondo dei parametri costituzionali evocati in
premessa occorre evidenziare che «la giurisprudenza costituzionale è
costante nell'affermare che la nozione di concorrenza di cui al
secondo comma, lettera e), dell'art. 117 della Costituzione riflette
quella operante in ambito comunitario e comprende: a) sia gli
interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla
concorrenza, quali: le misure legislative di tutela in senso proprio,
che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e che
ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di
sanzione; b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad
aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese,
rimuovendo, cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio
delle attività economiche» (ex multis, sentenze n. 270 e n. 45 del
2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007). In questa seconda
accezione, attraverso la «tutela della concorrenza», vengono
perseguite finalità di ampliamento dell'area di libera scelta dei
cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a
loro volta, di beni e di servizi (sentenza n. 401 del 2007)» (Corte
costituzionale sentenza n. 299 del 2012). Ed è alla concorrenza «per
il mercato», dunque, all'ambito materiale della «tutela della
concorrenza» che codesta Corte ascrive la disciplina delle procedure
di selezione dei concorrenti e dei criteri di aggiudicazione degli
appalti pubblici (cfr. sentenze n. 52 del 2012, n. 339 e n. 184 dei
2011), ambito in cui si colloca anche la norma provinciale in esame,
che introduce per la valutazione dell'offerta tecnica un elemento, da
tradurre in criterio di natura quantitativa o tabellare, diverso e
ulteriore rispetto alle previsioni della legislazione statale di
recepimento della normativa europea in materia.
L'art. 52, comma 6, inserisce all'art. 2 della LP 2/2020 il comma
5-bis, il quale stabilisce che: «Fermo restando quanto previsto
dall'art. 16, comma 4, della legge provinciale di recepimento delle
direttive europee in materia di contratti pubblici 2016, per
l'affidamento di servizi e forniture le amministrazioni
aggiudicatrici possono utilizzare gli elementi di valutazione
previsti dal comma 3, in ragione della natura, oggetto e
caratteristiche del contratto. Le amministrazioni aggiudicatrici
possono utilizzare criteri diversi da quelli del comma 3, anche di
natura discrezionale. Quando l'amministrazione aggiudicatrice ricorre
a elementi di valutazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa esclusivamente di natura quantitativa o tabellare non
nomina la commissione tecnica».
Il comma 3 dell'art. 2 ivi richiamato individua quali elementi da
tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare, per i lavori
da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa, i seguenti:
«a) il rapporto tra l'impegno da parte del concorrente di
affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione a
microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando per ogni
subcontratto le prestazioni affidate, i nominativi dei singoli
subappaltatori e la qualità organizzativa delle risorse impiegate da
tutte le imprese esecutrici nell'esecuzione del contratto, tenuto
conto di quanto previsto dall'art. 17, comma 5, lettere l) ed n),
della legge provinciale 9 marzo 2016, n. 2 (legge provinciale di
recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici
2016); resta fermo il divieto di frazionare fra più operatori
economici il subappalto di una medesima lavorazione o prestazione
omogenea, come individuata nel progetto messo in gara, anche tramite
lo strumento delle work breakdown structures (WBS);
b) l'impegno da parte del concorrente ad acquisire le
forniture necessarie per l'esecuzione della prestazione da
microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando i
nominativi dei singoli fornitori;
c) per le prestazioni affidate in subappalto, l'impegno del
concorrente a praticare il minor ribasso rispetto all'elenco prezzi
posto a base di gara, alfine di assicurare la qualità
nell'esecuzione del contratto».
Detta disposizione, nella versione non novellata dalla legge
provinciale in esame, è stata - come innanzi evidenziato - già
impugnata dal Consiglio dei ministri con deliberazione del 21 maggio
u.s., in quanto previsione normativa che si discosta dalle norme
statali, secondo cui i criteri di valutazione dell'offerta devono
essere criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o
sociali, connessi all'oggetto dell'appalto.
Al pari di quella impugnata, la novella introdotta dalla norma
provinciale in esame, nella parte in cui rende applicabili quegli
elementi di valutazione basati su impegni da parte del concorrente
agli affidamenti di servizi e forniture, si pone in contrasto con la
disciplina euro-unitaria e, segnatamente, con articoli 67, paragrafo
2, della direttiva 2014/24/UE e 82, paragrafo 2, della direttiva
2014/25/UE, che richiedono invece che il miglior rapporto
qualita'/prezzo debba essere valutato sulla base di criteri, quali
gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto
dell'appalto pubblico in questione.
Sotto tal profilo la norma in esame, ponendosi in contrasto con
le citate previsioni delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE viola
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui
prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
Come in precedenza evidenziato relativamente alla novella
introdotta dall'art. 52, comma 4, lettera c), della LP in esame, gli
«impegni» del concorrente, qualificabili quali atti di assunzione
unilaterale di obbligazioni nei confronti della stazione appaltante,
non sembrano, anche in questo caso, prestarsi ad essere debitamente
tenuti in considerazione nell'ambito dell'offerta economicamente più
vantaggiosa in quanto non misurabili, non costituenti elementi
riferiti o riferibili all'assenza o presenza di una determinata
caratteristica (ad es., possesso certificazione di qualità, rating
di legalità, ecc.), nonchè, concretamente non idonei a evidenziare
le caratteristiche migliorative delle offerte presentate e a
differenziare le stesse in ragione della rispondenza alle esigenze
della stazione appaltante, e, pertanto, non in grado di garantire
quel raffronto oggettivo del valore relativo delle offerte al fine di
determinare, in condizioni di effettiva concorrenza, quale sia
l'offerta economicamente più vantaggiosa, richiesto invece dal
legislatore europeo.
Afferendo, inoltre, a disciplina del codice di contratti relativa
alle procedure di selezione e ai criteri di aggiudicazione,
strumentale a garantire la tutela della concorrenza, detta
disposizione eccede anche dalle competenze provinciali, risultando
invasiva della competenza esclusiva riconosciuta allo Stato dall'art.
117, secondo comma, lettera e) della Costituzione in materia di
tutela della concorrenza.
L'art. 52, comma 7, introduce il comma 6-bis all'art. 2 della
L.P. 2/2020, riproduttivo del precedente comma 4 del medesimo art. 2,
ai sensi del quale: «La componente del prezzo viene valutata con
ricorso a formule matematiche basate sulla riduzione del
differenziale di punteggio all'aumentare dei ribassi, individuate nel
regolamento di attuazione della legge provinciale di recepimento
delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016».
Anche tale disposizione, legiferando nella materia della tutela
della concorrenza, contrasta con l'art. 95, comma 6, decreto
legislativo n. 50/2016 e con l'art. 67 direttiva 24/2014/UE - secondo
i quali i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti alla
natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto - in quanto
introduce un criterio di valutazione che prescinde del tutto dalla
considerazione delle specificità del contratto. Per effetto di tale
disciplina provinciale viene a determinarsi una disomogeneità di
comportamenti all'interno del territorio nazionale.
Anche tale disposizione, quindi, viola l'art. 117, comma 1, e
comma 2, lettera e) della Costituzione.
L'art. 52, comma 8, sostituisce il comma 8 dell'art. 2 della LP
2/2020, con il seguente: «Con regolamento di attuazione possono
essere stabiliti criteri per la valutazione delle offerte anomale,
conformi a quanto previsto dall'art. 40 della legge provinciale sui
lavori pubblici 1993, solamente nel caso di ricorso ai criteri di cui
al comma 3».
L'art. 40 della LP 26/1993 ivi richiamato, rubricato «Offerte
anomale e turbative di gara», stabilisce che «1. L'amministrazione
aggiudicatrice procede alla valutazione delle offerte anomale ed alla
loro esclusione dalla procedura concorsuale secondo le modalità ed i
criteri automatici fissati nel regolamento di attuazione definiti
anche sulla base di elementi specifici di costo diversi dal ribasso
formulato dagli operatori economici. 2. Qualora vi sia fondato motivo
di ritenere sussistenti accordi tra imprese volti a condizionare il
risultato della gara, il presidente della commissione dà avviso al
Presidente della Giunta provinciale per l'attivazione della procedura
di cui all'art. 8, comma 3».
La disposizione provinciale in esame riformula la previsione
contenuta nell'art. 2, comma 8, della LP 2/2020 - comma quest'ultimo
già impugnato dal Consiglio dei Ministri con la predetta
deliberazione del 21 maggio u.s. - demandando in sostanza ad un
regolamento di attuazione la disciplina della valutazione
dell'anomalia delle offerte per i casi di aggiudicazione di lavori
con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa,
nell'ipotesi di ricorso agli elementi specificamente indicati dal
comma 3 del suddetto art. 8 della LP 2/2020; comma quest'ultimo anche
impugnato dal Consiglio dei ministri con la predetta deliberazione.
Al riguardo si osserva che la norma in esame, limitando la
previsione della valutazione dell'anomalia dell'offerta («solamente
nel caso di ricorso a ...») ad una sola ipotesi, ossia quella che
basa l'aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente
più vantaggiosa degli appalti di lavori sugli elementi di
valutazione costituiti dagli impegni del concorrente, contrasta con
gli articoli 69 della direttiva 2014/24/UE e 84 della direttiva
2014/25/UE, i quali stabiliscono, ai rispettivi paragrafi 1, che «le
amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori "impongono agli
operatori economici di fornire spiegazioni sul prezzo o sui costi
proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse rispetto
a lavori, forniture o servizi"; id est indipendentemente da quelli
che sono gli elementi dell'offerta che si è inteso valorizzare.
Sotto tal profilo la norma in esame, ponendosi in contrasto con
le citate previsioni delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, viola
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui
prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
La disposizione in esame contrasta, inoltre, con quanto previsto
a livello statale dall'art. 97, commi 2, 2-bis e 2-ter, codice dei
contratti, incidendo su un ambito di competenza esclusiva dello
Stato, atteso che il legislatore, ai sensi del citato comma 2-ter, ha
attribuito espressamente allo Stato - Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti - la facoltà di «procedere con decreto alla
rideterminazione delle modalità di calcolo per l'individuazione
della soglia di anomalia», al fine di non rendere nel tempo
predeterminatili dagli offerenti i parametri di riferimento per il
calcolo della stessa.
Al riguardo occorre evidenziare che, secondo la giurisprudenza
costituzionale consolidata, la disciplina codicistica relativa alle
procedure di selezione e ai criteri di aggiudicazione è strumentale
a garantire la tutela della concorrenza, con la conseguenza che anche
le autonomie speciali titolari di competenza legislativa primaria
nella materia dei lavori pubblici non possono dettare una disciplina
suscettibile di alterare le regole di funzionamento del mercato. Ciò
vale pure per le norme aventi ad oggetto la valutazione delle offerte
anomale. Come affermato dalla costante giurisprudenza costituzionale
in materia di appalti, gli aspetti relativi alle procedure di
selezione e ai criteri di aggiudicazione, sono riconducibili
nell'ambito della tutela della concorrenza (tra le molte, sentenze n.
45 del 2010; n. 186 dei 2010; n. 221 del 2010; n. 320 del 2008; n.
401 del 2007), di esclusiva competenza del legislatore statale che ha
titolo a porre in essere una disciplina integrale e dettagliata dei
richiamati aspetti, e come tale uniforme su tutto il territorio
nazionale senza che il legislatore delle regioni, anche a statuto
speciale e delle province autonome, possa prevedere in materia una
disciplina difforme da quella statale.
La previsione normativa in esame, dunque, eccede dalle competenze
della provincia autonoma, risultando invasiva della competenza
esclusiva riconosciuta allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione in materia di tutela della
concorrenza.
Peraltro, occorre rilevare che sul tema codesta Corte è già
intervenuta con sentenza n. 263 del 2016, dichiarando illegittima la
previsione di una legge regionale ad autonomia speciale e ribadendo,
al riguardo, che la potestà legislativa regionale esclusiva in
materia di lavori pubblici rimane perimetrata dai limiti derivanti
dalle norme di rango costituzionale, dai principi generali
dell'ordinamento giuridico statale, dalle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica e dagli obiettivi
internazionali, sicchè la tutela della concorrenza ex art. 117,
comma secondo, lettera e), della Costituzione, rende evidente la
natura di parametro interposto delle norme del Codice dei contratti
pubblici riempiendo di contenuto i limiti statutari alla potestà
legislativa regionale in tema di lavori pubblici.
Conclusivamente, gli articoli 52, commi 2, 4, lettera c), 6, 7 e
8, della legge provinciale impugnata, potendo determinare restrizioni
e distorsioni dell'assetto concorrenziale, si pongono in contrasto
con i principi dell'ordinamento euro-unitario, in particolare, con
l'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini
dell'Unione, con l'art. 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, che vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi
all'interno dell'Unione e con il più generale principio della
concorrenza desumibile dagli articoli 3, 101, 102 e 106 Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, nonchè con le previsioni di cui
agli articoli 32, 67 e 69 della direttiva 2014/24/UE, 50, 82 e 84
della direttiva 2014/25/UE e si prestano, quindi, ad essere impugnati
per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione (nella
parte in cui prevede che la legislazione regionale si esercita nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario), nonchè
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, essendo invasa la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di concorrenza, competenza di cui i richiamati
articoli del codice dei contratti costituiscono parametro interposto.
4) Quanto all'art. 57, comma 1: Violazione dell'art. 117, comma 2,
lettera e) e l) della Costituzione e degli articoli 4 e 8 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige».
L'art. 57 inserisce nella legge provinciale n. 2/2020 l'art.
7-bis, che, nell'ambito delle disposizioni per la semplificazione e
l'accelerazione della realizzazione di lavori pubblici, prevede in
particolare, al comma 1, che per ventiquattro mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, la realizzazione di opere pubbliche
può essere effettuata mediante affidamento congiunto della
progettazione e dell'esecuzione dei lavori, ponendo a base di gara il
progetto preliminare o il progetto definitivo, chiedendo in sede di
gara l'offerta di migliorie tecniche, e demandando al regolamento
provinciale la disciplina delle modalità di attuazione.
Al riguardo si evidenzia che l'art. 1, comma 1, lettera b), del
decreto «sblocca cantieri» (decreto-legge n. 32 del 2019, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 55 del 2019) ha sospeso, a titolo
sperimentale, fino al 31 dicembre 2020, l'art. 59, comma 1, quarto
periodo, del codice dei contratti pubblici, nella parte in cui resta
vietato il ricorso all'affidamento congiunto della progettazione e
dell'esecuzione di lavori.
Il legislatore, con la richiamata disposizione, ha inteso
consentire interinalmente un ricorso più ampio all'affidamento
congiunto della progettazione e dell'esecuzione eliminando le
limitazioni e a prescindere, quindi, dal caso in cui l'elemento
tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell'appalto sia
nettamente prevalente rispetto all'importo complessivo dei lavori.
Anche tale disposizione impatta sulla competenza esclusiva dello
Stato in materia di concorrenza e ordinamento civile per la
conclusione ed esecuzione del contratto, materie che non possono che
essere demandate alla legislazione statale al fine di assicurare
uniformità ed omogeneità di comportamenti sull'intero territorio
nazionale e non ad un futuro regolamento della provincia autonoma.
Si richiamano al riguardo le sentenze di codesta Corte
costituzionale n. 166 del 2019 e n. 160/2009 sul riparto delle
competenze legislative tra lo Stato e le regioni a statuto speciale e
le province autonome in ordine alla disciplina dei contratti
pubblici.

P. Q. M

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso, chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
articoli 37, 43, commi 1, 6 e 9, 52, commi 2, 3, 4, lettera c), 6, 7
e 8 e 57, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento del
13 maggio 2020, n. 3, recante «Ulteriori misure di sostegno per le
famiglie, i lavoratori e i settori economici connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e conseguente variazione al bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022», pubblicata nel B.U.R. 13 maggio 2020, per
contrasto con gli articoli 9, 117, primo comma della Costituzione, e
secondo comma, lettere e), l), m) e s), e 97 della Costituzione e
degli articoli 4 e 8 del del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino
Alto-Adige».
Assieme all'originale notificato del presente ricorso si
deposita:
1. originale estratto della determinazione del Consiglio dei
ministri, assunta nella seduta del 13 luglio 2020, e della relazione
allegata al verbale.
Roma, 13 luglio 2020

L'Avvocato dello Stato: Colelli