1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni in materia di sistema integrato del pubblico impiego regionale e locale - Conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti non inseriti nel ruolo - Ipotesi di risoluzione dei relativi contratti - Norme per favorire l'inserimento lavorativo (patto generazionale) - Riduzione dell'orario di lavoro a tempo pieno - Contributi di previdenza e quiescenza. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 dicembre 2016, n. 18 (Disposizioni in materia di sistema integrato del pubblico impiego regionale e locale), artt. 12, comma 6, e 21. (17C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Friuli-Venezia
Giulia, in persona del suo Presidente pro tempore, per la
declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
6 e dell'art. 21 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n.
18 del 9 dicembre 2016, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 55 del 14 dicembre 2016, come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 2 febbraio 2017.

Fatto

In data 14 dicembre 2016 è stata pubblicata, nel n. 55 del
Bollettino Ufficiale della Regione Friuli-Venezia Giulia, la legge
regionale n. 18 del 9 dicembre 2016, recante «Disposizioni in materia
di sistema integrato del pubblico impiego regionale e locale».
Due delle disposizioni contenute nella detta legge, come meglio
si andrà a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze
regionali e sono violative di previsioni statutarie e costituzionali,
nonchè illegittimamente invasive delle competenze dello Stato; si
deve pertanto procedere con il presente atto alla loro impugnazione,
affinchè ne sia dichiarata la illegittimità costituzionale, con
conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in
punto di

Diritto

1.1. La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 9
dicembre 2016 «Disposizioni in materia di sistema integrato del
pubblico impiego regionale e locale» ha tra l'altro istituito, per
quanto qui interessa, al titolo II, capo I, il ruolo dei diligenti
del comparto unico.
Passando (capo II) a disciplinare il conferimento degli incarichi
dirigenziali a soggetti non inseriti nel ruolo, il legislatore
regionale ha previsto che:
«1. Le amministrazioni del comparto unico, ferme restando le
disposizioni di cui all'art. 3, comma 1 (1) , possono conferire, a
seguito della comunicazione di cui all'art. 11, comma 3 (2) , quinto
periodo, mediante procedure selettive e comparative, incarichi con
contratti di lavoro a tempo determinato anche di diritto privato, a
soggetti non inseriti nel ruolo che siano in possesso dei requisiti
previsti dall'art. 19, comma 6 del decreto legislativo n. 165/2001.
2. Le amministrazioni del Comparto unico, ferme restando le
disposizioni di cui all'art. 3, comma 1, possono, altresì, conferire
gli incarichi dirigenziali di cui al comma 1, in deroga alla
procedura di cui all'art. 11 e anche a fronte della presenza di
dirigenti in disponibilità, sentito il Comitato di indirizzo e con
adeguata motivazione.
3. Qualora gli incarichi di cui ai commi 1 e 2 siano conferiti a
dipendenti delle amministrazioni del Comparto unico, i medesimi sono
collocati in aspettativa senza assegni per tutta la durata
dell'incarico con riconoscimento dell'anzianità di servizio.
4. Negli enti locali del Comparto unico è, altresì, fatta salva
la facoltà di conferire incarichi dirigenziali extra dotazione
organica secondo quanto previsto dall'art. 110, comma 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali).
5. I conferimenti di cui ai commi 1 e 2 avvengono previa
selezione pubblica, sulla base dei criteri definiti con regolamento
dalla Regione, su proposta dell'assessore regionale competente in
materia di funzione pubblica.
6. Le amministrazioni definiscono gli elementi negoziali dei
contratti di cui ai commi 1 e 2, ivi comprese le clausole di
risoluzione dei contratti medesimi, sulla base del modello definito
dall'Ufficio unico del sistema integrato di Comparto, sentito il
Comitato di indirizzo; il contratto è, in ogni caso, risolto di
diritto nel caso in cui l'amministrazione che ha conferito l'incarico
dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni
strutturalmente deficitarie.
7. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche
con riferimento al conferimento dell'incarico di direttore dell'UTI
di cui all'art. 18 della legge regionale n. 26/2014.
8. Gli incarichi di cui al presente articolo, a eccezione di
quelli di cui al comma 4, non possono avere durata superiore a cinque
anni; agli stessi si applicano le diposizioni di cui all'art. 10,
comma 1, secondo periodo, fatta salva la possibilità di rinnovo a
completamento del termine massimo quinquennale».
1.2. Orbene, appare evidente dalla stessa sua titolazione che la
disposizione ora richiamata attiene alla materia del pubblico
impiego.
Tale materia trova la sua regolamentazione primaria nello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge
costituzionale n. 1/1963.
La norma statutaria, disciplinando all'art. 4, n. 1 la potestà
legislativa esclusiva della regione, devolve all'ente territoriale la
disciplina dell'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi
addetto». La detta potestà deve essere esercitata, si precisa, «in
armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre Regioni».
1.3. Come visto, il comma 6 dell'art. 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18/2016, stabilisce che l'Ufficio
unico del sistema integrato di Comparto debba definire a mezzo di
appositi modelli gli elementi negoziali - ivi incluse le clausole di
risoluzione - per i contratti che si andranno a stipulare nell'ambito
regionale ai fini del conferimento degli incarichi dirigenziali
contemplati dalla norma. Prevede, quindi, alcune ipotesi di
risoluzione di diritto del contratto stesso (dichiarazione di
dissesto o situazione «strutturalmente deficitaria»
dell'Amministrazione che ha conferito l'incarico).
Tali ultime previsioni appaiono però - come qui di seguito si
illustrerà - in evidente contrasto con i principi generali
dell'ordinamento giuridico in materia di rapporto di lavoro in
generale, e di pubblico impiego e di risoluzione dello stesso in
particolare, e con norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica.
Esse sono pertanto violative del richiamato art. 4 dello statuto,
oltre che dell'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, che
devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile.
1.4. È ben noto, per essere stato anche più volte riaffermato
da codesta ecc.ma Corte (cfr., ad esempio Corte cost. n. 151/2010)
che la disciplina del rapporto di lavoro del dipendente pubblico,
anche regionale - ora contrattualizzato - rientra appunto nella
materia dell'«ordinamento civile». Detta disciplina, ad evitare
ingiustificate disparità di trattamento tra i dipendenti di diversi
soggetti pubblici datoriali, deve essere «uniforme sul territorio
nazionale e imporsi anche alle regioni a statuto speciale» (Corte
cost., sentenza citata).
A tale esigenza di uniformità si ispira evidentemente la
espressa previsione contenuta nell' art. 1, comma 3 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo la quale i principi
desumibili dalla legge di delega al Governo per la razionalizzazione
e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale (legge 23 ottobre
1992, n. 421, art. 2, comma 1, lettera d) (3) e comma 2 (4)
«costituiscono ..., per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
1.5. Orbene, nel regolare con le modalità «automatiche» sopra
illustrate lo scioglimento dell'incarico dirigenziale conferito ai
soggetti non inseriti nel ruolo dirigenziale del Comparto unico,
giungendo cioè ad una sanzione eccezionale, la più radicale in
quanto risolutiva del rapporto, l' art. 12, comma 6 della legge
regionale n. 18/2016, che oggi si censura si pone in contrasto con i
principi fondamentali dell'ordinamento e le ora menzionate «norme
fondamentali»:
trovando la propria operatività sulla base di circostanze
assolutamente non imputabili al dipendente;
ponendo una disciplina che non è assistita dalla necessaria
uniformità sull'intero territorio nazionale;
palesemente collidendo con i principi del diritto civile
comune e della normativa sulla dirigenza pubblica in relazione alla
estinzione del rapporto di lavoro.
1.6. In particolare, anche quali norme interposte, non possono
non essere qui richiamate: la ratio posta evidentemente a base della
previsione contenute nell' art. 2119 del codice civile (che nega che
possano mai costituire motivo di recesso per giusta causa nel
rapporto di lavoro le difficoltà economiche del datore di lavoro);
le modalità di revoca generalmente previste per le funzioni
dirigenziali dall'art. 19, comma 1-ter del decreto legislativo n.
165/2001 («gli incarichi dirigenziali possono essere revocati
esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all'art. 21, comma
1, secondo periodo», e cioè in gravi casi di mancato raggiungimento
degli obiettivi prefissati o di inosservanza di direttive).
1.7. Conclusivamente, il comma 6 dell'art. 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 9 dicembre 2016, sopra
riportato e che qui si impugna, dovrà essere dichiarato
incostituzionale in quanto violativo della previsione dell'art. 4
dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge
costituzionale n. 1/1963), dei principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali, nonchè dell'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione.
2.1. La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 9
dicembre 2016 «Disposizioni in materia di sistema integrato del
pubblico impiego regionale e locale» ha inoltre posto, all' art. 21,
norme per favorire l'inserimento lavorativo (patto generazionale),
prevedendo che:
«1. Al fine di promuovere il ricambio generazionale le
amministrazioni del Comparto unico, possono concedere, negli ultimi
tre anni di servizio del personale in procinto di essere collocato a
riposo e su domanda del dipendente, la riduzione da un minimo del 35
per cento a un massimo del 70 per cento dell'orario di lavoro a tempo
pieno; contestualmente l'amministrazione di appartenenza provvede,
per tale personale e per il corrispondente periodo, al versamento dei
contributi di previdenza e quiescenza riferiti al rapporto di lavoro
a tempo pieno.
2. I risparmi di spesa effettivi derivanti complessivamente dalle
misure di cui al comma 1, sono impiegati, dall'amministrazione che
intenda avvalersi di tale facoltà, per l'assunzione in servizio di
personale con rapporto di lavoro a tempo parziale con riferimento
alle unità oggetto di riduzione della prestazione lavorativa; alla
data di pensionamento del personale di cui al comma 1, l'assunzione
può essere trasformata a tempo pieno nel rispetto delle facoltà
assunzionali e di spesa.
3. La domanda del dipendente di cui al comma 1 è irrevocabile
salvo il caso di modifica della normativa pensionistica incidente sui
requisiti e sul trattamento economico del personale interessato o
soltanto su uno di essi; in tal caso la trasformazione a tempo pieno
è subordinata alla verifica del rispetto del budget assunzionale.
4. Il ricambio generazionale di cui al presente articolo non
deve, comunque, determinare nuovi o maggiori oneri a carico degli
enti previdenziali e delle amministrazioni del Comparto unico».
2.2. Le disposizioni ora esaminate, nel prevedere per taluni
dipendenti in età prossima al pensionamento la riduzione dell'orario
di lavoro, fermo restando l'integrale versamento dei contributi di
previdenza e quiescenza da parte dell'Amministrazione-datrice di
lavoro, attengono evidentemente alla materia assistenziale e
previdenziale.
Lo statuto posto con la già richiamata legge costituzionale n.
1/1963 prevede, tuttavia, all'art. 6, la possibilità per la regione
solamente di «adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni
delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione e di
attuazione nelle seguenti materie: ... 2) lavoro, previdenza e
assistenza sociale»; non prevede per contro in alcun modo che siano
poste in materia da parte dell'ente territoriale disposizioni
radicalmente innovative o in contrasto con la previsione contenuta
nella normativa statale (anche qui, per evidenti necessarie esigenze
di uniformità su tutto il territorio nazionale).
È dunque pacifico che in materia, in difetto di formazione
regionale esclusiva e prevalente, operi la competenza statale
esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera o) («Previdenza
sociale»).
2.3. Sennonchè la normativa statale non contempla alcun
meccanismo assimilabile a quello ora illustrato, di tal che il
Legislatore regionale ha invaso la competenza statale, non
limitandosi, come avrebbe dovuto, ad emanare norme meramente
integrative.
Esso Legislatore ha infatti dato vita con piena evidenza ad un
istituto del tutto innovativo (sconosciuto alla legislazione
nazionale) che prevede in buona sostanza a carico dell'ente una sorta
di contribuzione «figurativa», non corrispondente a prestazione
lavorativa (e al versamento di contributi) da parte del lavoratore;
ciò, dunque, con conseguente aggravio della finanza pubblica, e
violazione anche dei principi di cui all'art. 81 Cost. in tema di
equilibrio di bilancio e di mancata previsione di entrate idonee a
far fronte ai maggiori oneri in tal modo provocati.
2.4. Inoltre, i costi derivanti dal persistente obbligo
contributivo a carico del datore di lavoro che viene così affermato
non solo non corrispondono ad una prestazione lavorativa e ai
correlativi versamenti da parte del lavoratore, ma non sono in alcuna
misura quantificati.
Nè, per far fronte ai maggiori oneri, si è prevista una
contribuzione da parte di altri soggetti esterni in via sostitutiva;
nè, infine, quei costi sono compensati da assunzioni, anche a tempo
parziale, che permettano di garantire l'equilibrio del bilancio
regionale.
È pertanto evidente che la disposizione oggi impugnata, l'art.
21 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 9
dicembre 2016, in assenza di una qualsiasi competenza regionale sul
punto, si pone in contrasto con l'art. 6 dello statuto regionale
(legge costituzionale n. 1/1963), e con gli articoli 81 e 117, comma
2, lettera o) della Costituzione in tema, rispettivamente, di
equilibrio di bilancio e di previdenza sociale.
Anch'essa, dunque, è viziata, e dovrà essere dichiarata
incostituzionale.

(1) Art. 3 - Fabbisogni e immissioni nel ruolo: «1. La giunta
regionale, su proposta dell'assessore competente in materia di
funzione pubblica, definisce periodicamente, e comunque con
cadenza almeno triennale, i fabbisogni professionali del ruolo
nel rispetto dei principi sul contenimento della spesa e sulla
base delle esigenze manifestate dalle singole amministrazioni in
relazione alla necessità di conferimento di incarichi
dirigenziali, nonchè definisce il numero massimo complessivo
degli incarichi dirigenziali conferibili ai sensi dell'art. 12,
commi 1 e 2, comunque non superiore al 20 per cento della
consistenza della dotazione organica della qualifica dì
dirigente delle singole amministrazioni con arrotondamento
all'unità superiore e, comunque, per almeno una unità, nel
rispetto della consistenza delle strutture organizzative di
livello direzionale delle singole amministrazioni come
rideterminate ai sensi dell'art. 56, comma 7».

(2) Art. 11 - Conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti
inseriti nel ruolo: «1. Le amministrazioni del Comparto unico che
presentino la necessità di conferire incarichi dirigenziali
attingono prioritariamente alle professionalità presenti nel
ruolo. 2. Nelle amministrazioni che stabiliscono, nell'ambito dei
regolamenti di organizzazione, la graduazione funzionale tra
incarichi dirigenziali, gli incarichi apicali possono essere
conferiti ai dirigenti che hanno maturato un'anzianità di
servizio nella qualifica di almeno cinque anni e conseguito
nell'ultimo triennio una valutazione positiva. Le amministrazioni
definiscono, con la medesima disciplina regolamentare, le
modalità di conferimento dell'incarico di sostituzione dei
dirigenti. 3. L'inserimento nel ruolo implica la qualificazione
allo svolgimento di qualsivoglia incarico dirigenziale, fermi
restando i requisiti per specifiche professionalità.
L'amministrazione interessata ad acquisire figure dirigenziali
trasmette all'Ufficio unico del sistema integrato di Comparto
richiesta di predisposizione di apposito interpello indicando la
tipologia dell'incarico che si intende conferire, con descrizione
dettagliata della posizione dirigenziale e delle competenze a
essa correlate e indicazione del relativo trattamento economico.
L'Ufficio unico predispone e pubblica, sull'apposita sezione del
sito della Regione, l'interpello. I dirigenti in disponibilità
partecipano all'interpello qualora in possesso dei requisiti
richiesti dal medesimo; in caso di volontaria mancata
partecipazione il periodo di messa in disponibilità è ridotto
di due mesi per ogni mancata partecipazione. L'Ufficio unico, in
caso di assenza di personale in disponibilità ovvero in assenza
di istanze, ne dà comunicazione all'amministrazione interessata
che può, quindi, procedere ai sensi dell'art. 12. Ai fini del
conferimento di ciascun incarico l'amministrazione interessata
tiene conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche
degli obiettivi prefissati e alla complessità della struttura
interessata, delle attitudini e delle capacità professionali del
singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza presso
le amministrazioni in cui ha ricoperto incarichi e della relativa
valutazione e delle specifiche competenze organizzative
possedute; della scelta effettuata è data comunicazione al
Comitato di cui all'art. 5. 4. Fermo restando quanto previsto
agli articoli 13 e 56, comma 11, il conferimento di altri
incarichi aventi natura fiduciaria può avvenire anche senza
ricorrere alla procedura dì interpello di cui al comma 3. 5. Gli
avvisi possono indicare un periodo minimo di permanenza
nell'incarico, non superiore a due anni, durante il quale
l'assunzione di un successivo incarico da parte del dirigente è
subordinata al consenso dell'amministrazione che ha conferito il
precedente incarico. 6. Le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano anche con riferimento al conferimento
dell'incarico di direttore delle UTI di cui all'art. 18 della
legge regionale n. 26/2014». 3. L'inserimento nel ruolo implica
la qualificazione allo svolgimento di qualsivoglia incarico
dirigenziale, fermi restando i requisiti per specifiche
professionalità. L'amministrazione interessata ad acquisire
figure dirigenziali trasmette all'Ufficio unico del sistema
integrato di comparto richiesta di predisposizione di apposito
interpello indicando la tipologia dell'incarico che si intende
conferire, con descrizione dettagliata della posizione
dirigenziale e delle competenze a essa correlate e indicazione
del relativo trattamento economico. L'Ufficio unico predispone e
pubblica, sull'apposita sezione del sito della regione,
l'interpello. I dirigenti in disponibilità partecipano
all'interpello qualora in possesso dei requisiti richiesti dal
medesimo; in caso di volontaria mancata partecipazione il periodo
di messa in disponibilità è ridotto di due mesi per ogni
mancata partecipazione. L'Ufficio unico, in caso di assenza di
personale in disponibilità ovvero in assenza di istanze, ne dà
comunicazione all'amministrazione interessata che può, quindi,
procedere ai sensi dell'art. 12. Ai fini del conferimento di
ciascun incarico l'amministrazione interessata tiene conto, in
relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi
prefissati e alla complessità della struttura interessata, delle
attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente,
dei risultati conseguiti in precedenza presso le amministrazioni
in cui ha ricoperto incarichi e della relativa valutazione e
delle specifiche competenze organizzative possedute; della scelta
effettuata è data comunicazione al Comitato di cui all'art. 5.

(3) Secondo il quale il Governo è autorizzato a «prevedere che le
pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici di cui alla lettera
a) garantiscano ai propri dipendenti parità di trattamenti
contrattuali e comunque trattamenti non inferiori a quelli
prescritti dai contratti collettivi».

(4) Le disposizioni del presente articolo e dei decreti legislativi
in esso previsti costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione. I principi desumibili dalle
disposizioni del presente articolo costituiscono altresì per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e
di Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, gli articoli 12, comma 6,
e 21 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 9
dicembre 2016, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 55 del 14 dicembre 2016, come da delibera
del Consiglio dei ministri in data 2 febbraio 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 2
febbraio 2017;
2) copia della legge regionale impugnata;
3) rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.

Roma, 10 febbraio 2017

L'Avvocato dello Stato: Salvatorelli