1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 96 SENTENZA 4 - 18 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Eccezione della Regione Umbria - Genericita' delle censure formulate dal rimettente - Reiezione. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Eccezioni della Regione Umbria e della Comunita' montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte - Asserita inefficacia di una eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma regionale, per l'omessa censura dell'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006 (Disciplina dell'agriturismo), espressione di un principio fondamentale della materia del governo del territorio - Diversita' del contenuto prescrittivo delle due norme - Reiezione. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Eccezione della Regione Umbria - Non coincidenza tra le censure svolte dalla parte e quelle prospettate dal rimettente - Asserita violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato - Reiezione. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Asserita irragionevolezza del limite cronologico - Insussistenza - Attuazione di principio fondamentale nella materia "governo del territorio", volto a promuovere l'attivita' agriturista e nel contempo a prevenire il moltiplicarsi di attivita' puramente turistiche - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, art. 3; legge 20 febbraio 2006, n. 96, art. 3, comma 1. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Asserita lesione del principio di liberta' dell'iniziativa economica - Insussistenza - Limiti volti a preservare razionalmente il territorio, non impeditivi dell'avvio di nuove iniziative o della concorrenza tra imprenditori - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, art. 41, primo comma; legge 20 febbraio 2006, n. 96, art. 3, comma 1. Impresa e imprenditore - Norme della Regione Umbria - Attivita' agrituristica - Fabbricati rurali - Possibilita' di utilizzare soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in vigore della legge - Ipotizzati effetti futuri di spopolamento e abbandono del territorio - Insussistenza - Attualita' e concretezza dell'interesse primario della tutela del paesaggio - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28, art. 3, comma 3. - Costituzione, art. 9, secondo comma; legge 20 febbraio 2006, n. 96, art. 3, comma 1. (T-120096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 3,
della legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28 (Disciplina
delle attività agrituristiche), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria nel procedimento vertente tra la
ditta Conforti Aldo e la Comunità montana
Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte ed altri, con ordinanza del 31
gennaio 2011, iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2011,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 18, prima serie speciale,
dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione della ditta Conforti Aldo, della
Comunità montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte e l'atto di
intervento della Regione Umbria;
udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto per la ditta
Conforti Aldo, Paola Manuali per la Regione Umbria e Roberto Baldoni
per la Comunità montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 31 gennaio 2011, il Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'articolo
3, comma 3, della legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28
(Disciplina delle attività agrituristiche), nella parte in cui
prevede che possono essere utilizzate per l'attività agrituristica
soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in
vigore della legge medesima.
1.1. - Il rimettente è chiamato a decidere sul ricorso,
presentato dalla ditta Conforti Carlo (rectius: Aldo), nei confronti
della Comunità montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte, della
Regione Umbria e del Comune di San Venanzo, per ottenere
l'annullamento di due provvedimenti emessi dal dirigente del Servizio
promozione, agricoltura, lavori e patrimonio della indicata Comunità
montana, nonchè delle note con le quali i predetti provvedimenti
sono stati comunicati, e di ogni altro atto presupposto, connesso o
collegato.
Le determinazioni dirigenziali impugnate (n. 62 e n. 63 del 17
febbraio 2010) hanno ad oggetto, rispettivamente, il «parere negativo
alla richiesta di estensione dell'autorizzazione per l'esercizio
dell'agriturismo alla ditta Conforti Aldo relativamente al fabbricato
costituente ampliamento di una preesistenza», e la mancata estensione
della iscrizione della medesima ditta nell'albo degli operatori
agrituristici per il servizio di alloggio in riferimento al suddetto
fabbricato.
1.2. - Il giudice a quo evidenzia che i provvedimenti di diniego
sono stati adottati in applicazione dell'art. 3, comma 3, della legge
reg. Umbria n. 28 del 1997, giacchè l'immobile da utilizzare a scopo
agrituristico, «ancorchè assentito [...] con permessi di costruire
del Comune di San Venanzo n. 167 dell'8 ottobre 2003 e del 10 maggio
2005», non era esistente alla data del 4 settembre 1997, quando è
entrata in vigore la legge reg. Umbria n. 28 del 1997.
Il rimettente riferisce inoltre che la parte ricorrente ha
formulato censure di eccesso di potere e violazione di legge, ed ha
eccepito, in subordine, l'illegittimità costituzionale della
disposizione regionale citata, per l'asserito contrasto con gli artt.
3, 41 e 97 Cost.
1.3. - Il Tribunale amministrativo dell'Umbria, dopo aver
affermato che «oggetto del contendere sono provvedimenti di natura
per così dire "commerciale"», in quanto non sono in contestazione i
permessi di costruire, espone le ragioni per le quali reputa il
ricorso infondato.
Osserva il rimettente che l'art. 3, comma 3, della legge reg.
Umbria n. 28 del 1997 ha limitato, senza equivoci, l'utilizzo a fini
agrituristici alle sole strutture esistenti nell'azienda prima del 4
settembre 1997. Non sarebbe perciò condivisibile la tesi della parte
ricorrente, secondo cui anche il nuovo edificio, risultante
dall'ampliamento di una costruzione preesistente al 4 settembre 1997,
dovrebbe ritenersi utilizzabile per l'agriturismo. Oltretutto, sempre
secondo il rimettente, la circostanza dell'intervento su di una
struttura antecedente sarebbe priva di adeguata documentazione.
Ad avviso del giudice a quo, il testo della disposizione
regionale non lascerebbe spazio ad interpretazioni estensive: il
riferimento alle "strutture esistenti" alla data indicata varrebbe a
identificare unicamente «gli edifici già fisicamente presenti nel
territorio a quella data, quale pacificamente non è il fabbricato in
questione».
Non emergerebbe, peraltro, la denunciata disarmonia tra questa
interpretazione e la normativa regionale in materia di edilizia: per
un verso, infatti, l'art. 35, comma 1, della legge della Regione
Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di governo del
territorio: pianificazione urbanistica comunale) consente
l'ampliamento degli edifici rurali soltanto se esistenti alla data
del 13 novembre 1997 e, per altro verso, l'art. 32, comma 2, lettera
c), della medesima legge precisa che possono considerarsi esistenti
gli edifici legittimamente presenti nelle zone agricole «purchè
siano stati ultimati i lavori relativi alle strutture alla data del
13 novembre 1997». Ciò dimostrerebbe che, anche ai fini edilizi,
l'esistenza dell'immobile è collegata al completamento delle opere
strutturali.
Infine, secondo il rimettente, nemmeno sussisterebbe l'asserito
deficit motivazionale dei provvedimenti di diniego oggetto di
impugnazione, essendo sufficiente il richiamo alla disciplina
prevista dall'art. 3, comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del
1997, per effetto della quale «i provvedimenti in questione si
connotano come vincolati».
Il rimettente ritiene invece condivisibili, «seppur per
considerazioni in larga parte diverse», e in riferimento a parametri
parzialmente differenti, i dubbi di costituzionalità prospettati
dalla parte ricorrente.
1.4. - Secondo il Tribunale amministrativo dell'Umbria la
disposizione regionale violerebbe l'art. 3 Cost. per «irrazionalità
intrinseca». Essa avrebbe infatti «congelato» l'esercizio
dell'attività di agriturismo nel territorio regionale alla data del
4 settembre 1997, così impedendo «il flessibile utilizzo delle
aziende agricole in relazione all'andamento del mercato ed alla
necessità di favorire la permanenza sul territorio degli operatori
agricoli, con i correlati benefici per l'economia e, segnatamente,
per l'ambiente». Ciò si porrebbe in aperto conflitto con le
finalità dichiarate dall'art. 1 della medesima legge reg. Umbria n.
28 del 1997, tra le quali, in particolare, quelle di agevolare la
permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali; di permettere
il miglioramento delle condizioni sociali ed economiche degli
operatori del settore, secondo il principio della multifunzionalità
dell'impresa agricola; di contribuire allo sviluppo ed al
riequilibrio tra le diverse realtà del territorio.
1.5. - La disposizione regionale violerebbe inoltre l'art. 41,
primo comma, Cost., avendo introdotto un impedimento ingiustificato
all'iniziativa economica.
A parere del rimettente il limite all'ampliamento dell'attività
agrituristica avrebbe creato, di fatto, «una sorta di oligopolio a
favore degli agriturismi esistenti alla data del 4 settembre 1997»,
in palese contrasto con i principi in materia di libertà economica,
i quali implicano, nell'attuale contesto comunitario, lo sviluppo
dell'attività economica e della concorrenza.
1.6. - Sono illustrate, infine, le ragioni dell'asserito
contrasto della norma censurata con l'art. 9, secondo comma, Cost.
Il rimettente muove dalla considerazione che l'attività agricola
non sia oggi sufficientemente redditizia, soprattutto nelle zone
collinari e montane, che sono anche, di regola, le zone di maggiore
interesse turistico ed ambientale.
In tale prospettiva sarebbe evidente come la norma regionale
censurata, che impedisce alle imprese agricole l'utilizzo
agrituristico delle strutture realizzate dopo il 1997, finisca per
agevolare il fenomeno della «marginalizzazione» ed il conseguente,
progressivo abbandono delle campagne, vale a dire l'effetto che
l'art. 1 della stessa legge reg. Umbria n. 28 del 1997 si propone di
contrastare, nella parte in cui individua le finalità della
disciplina dell'agriturismo.
All'abbandono delle campagne, assume ancora il rimettente,
seguirà necessariamente il deterioramento del territorio e degli
edifici agricoli, ciò che contrasta con la tutela del paesaggio e
del patrimonio edilizio rurale, valori entrambi garantiti dall'art.
9, secondo comma, Cost.
1.7. - In punto di rilevanza delle questioni, il giudice a quo
afferma che i provvedimenti oggetto di impugnazione risultano immuni
da vizi, essendo meramente applicativi della norma regionale
censurata.
2. - Con atto depositato il 17 maggio 2011, si è costituita la
ditta Conforti Aldo, ricorrente nel giudizio principale, per chiedere
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale.
2.1. - La parte privata svolge argomenti a sostegno delle
prospettate questioni a partire dalla ricostruzione del quadro
normativo nel quale si colloca la disposizione censurata, avuto
riguardo sia al riparto di competenze Stato-Regioni sia alla ratio
della disciplina statale e di quella regionale in materia di
agriturismo.
La definizione dell'attività agrituristica è dettata dall'art.
2 della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell'agriturismo),
secondo il quale per attività agrituristiche si devono intendere
quelle di ricezione e di ospitalità esercitate dagli imprenditori
agricoli «attraverso l'utilizzazione della propria azienda in
rapporto di connessione rispetto all'attività di coltivazione del
fondo, di silvicoltura e di allevamento di animali».
Sul piano del riparto di competenze, la Corte costituzionale,
nella sentenza n. 339 del 2007, ha affermato che l'attività
agrituristica è riconducibile in via immediata alle materie
dell'agricoltura e del turismo le quali, a seguito della riforma del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, sono attribuite alla
competenza residuale delle Regioni. La Corte ha peraltro precisato
come le Regioni debbano altresì uniformare la disciplina
dell'agriturismo ai principi fondamentali dettati dal legislatore
statale in relazione agli ambiti materiali di potestà legislativa
concorrente.
Ciò posto, la disciplina statale e regionale della materia in
esame, secondo la parte privata, sarebbe volta principalmente a
favorire l'attività di agriturismo, «in quanto funzionale alla
prevenzione dell'abbandono delle campagne».
La legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo),
indicava tra le finalità anche la tutela ambientale, la salvaguardia
del territorio e del paesaggio rurale, attraverso una migliore
utilizzazione del patrimonio naturale.
La successiva e vigente legge n. 96 del 2006 non si sarebbe
discostata nei contenuti dalla legge n. 730 del 1985, rafforzando la
promozione di forme di turismo rurale, finalizzate a valorizzare le
risorse di ciascun territorio, il mantenimento di attività
remunerative nelle aree rurali, il recupero e la valorizzazione del
patrimonio edilizio rurale.
La legge della Regione Umbria n. 28 del 1997, di cui è censurato
l'art. 3, comma 3, sarebbe a sua volta in linea con la normativa
statale, come si ricaverebbe dall'art. 1 della medesima legge, che
indica le finalità generali, ponendo accanto all'obiettivo
economico, quello ambientale e quello socio-culturale.
2.2. - Procedendo all'esame delle singole questioni, la parte
privata ne rileva la pertinenza al dato della soglia temporale
introdotta dalla norma censurata, in forza della quale l'attività
agrituristica è consentita esclusivamente mediante gli immobili
esistenti nell'azienda prima della data di entrata in vigore della
legge regionale n. 28 del 1997.
Tale limite temporale, non rinvenibile nè nella legislazione
statale nè in quella di altre Regioni, comporterebbe che soltanto in
Umbria sia vietato l'esercizio di attività agrituristica sugli
immobili edificati successivamente alla predetta data.
Sarebbe dunque di tutta evidenza l'irragionevolezza della norma
censurata, la quale, «di fatto, cristallizza l'esercizio
dell'attività agrituristica su fabbricati esistenti, non già al
momento dell'istanza autorizzatoria, quanto piuttosto ad una data
arbitrariamente definita». È richiamata giurisprudenza
costituzionale che, secondo la parte, avrebbe rilevato lo sviamento
strumentale della funzione legislativa, con violazione dell'art. 3
Cost., nei casi di contrasto tra il fine perseguito dal legislatore
ed il mezzo utilizzato (sentenze n. 102 del 1991 e n. 198 del 1986).
Sul tema del sindacato di ragionevolezza, quale «apprezzamento di
conformità tra la regola introdotta e la "causa" normativa che la
deve assistere», sono richiamate le sentenze n. 245 del 2007 e n. 89
del 1996.
La difesa della parte privata sottolinea anche l'effetto
discriminatorio che discenderebbe della censurata soglia temporale:
il trattamento riservato agli operatori del settore nella Regione
Umbria risulterebbe significativamente deteriore rispetto a quello
degli omologhi che svolgono la propria attività nel resto del
territorio nazionale.
2.3. - La disposizione regionale censurata, sempre secondo la
parte costituita, contrasterebbe con gli artt. 3 e 41, primo comma,
Cost. in quanto precluderebbe l'iniziativa economica ai privati i
quali intendano esercitare l'attività agrituristica utilizzando
edifici legittimamente realizzati sul fondo in epoca successiva al 4
settembre 1997, creando, inoltre, una evidente disparità di
trattamento tra gli operatori interessati.
Come evidenziato anche dal giudice a quo, si sarebbe creato un
oligopolio a favore delle imprese di agriturismo già esistenti nel
1997, giacchè solo ad esse è consentito, di fatto, l'esercizio
della predetta attività. Tale situazione si porrebbe in aperto
contrasto con il principio della libera concorrenza, a sua volta
espressione del principio della libertà d'iniziativa economica che
è declinato dalla giurisprudenza costituzionale come «principio di
non discriminazione tra imprese che agiscono sullo stesso mercato in
rapporto di concorrenza» (sono citate le sentenze n. 64 del 2007 e n.
443 del 1997).
2.4. - A sostegno della censura prospettata in riferimento
all'art. 9, secondo comma, Cost., la parte privata propone argomenti
sostanzialmente coincidenti con quelli svolti dal rimettente.
3. - Con atto depositato il 17 maggio 2011, si è costituita nel
giudizio incidentale la Comunità montana
Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte, ed ha chiesto che le questioni
siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
3.1. - La difesa della Comunità montana osserva innanzitutto che
la disciplina dell'agriturismo rientra pacificamente tra quelle
attribuite alla competenza concorrente dall'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione alle quali spetta alle Regioni legiferare nel
quadro dei principi fondamentali fissati dallo Stato.
La normativa statale vigente al momento dell'emanazione della
norma regionale censurata, e cioè la legge n. 730 del 1985, indicava
tra le proprie finalità il migliore utilizzo del patrimonio rurale
naturale ed edilizio (art. 1). La stessa legge prevedeva: all'art. 3,
primo comma, l'utilizzabilità per l'attività agrituristica dei
«locali siti nell'abitazione dell'imprenditore agricolo ubicata nel
fondo, nonchè gli edifici o parte di essi esistenti nel fondo e non
più necessari alla conduzione dello stesso»; all'art. 3, terzo
comma, che «le leggi regionali disciplinano gli interventi per il
recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso dell'imprenditore
agricolo ai fini dell'esercizio di attività agrituristiche»;
all'art. 3, quarto comma, che «il restauro deve essere eseguito nel
rispetto delle caratteristiche tipologiche ed architettoniche degli
edifici esistenti e nel rispetto delle caratteristiche ambientali
delle zone interessate». Infine, ai sensi dell'art. 10, quarto comma,
lettera c), della medesima legge n. 730 del 1985, spettava alle
Regioni «la sintetica indicazione del patrimonio di edilizia rurale
esistente suscettibile di utilizzazione agrituristica».
In sostanza, prosegue la Comunità montana, è lo stesso
legislatore statale ad avere previsto che l'attività agrituristica
possa essere esercitata utilizzando esclusivamente il patrimonio
edilizio esistente, e non anche ricorrendo a nuove edificazioni. Ciò
emergerebbe sia dalle disposizioni che direttamente fanno riferimento
al patrimonio edilizio esistente ad un dato momento, sia da quelle
che circoscrivono al solo recupero gli interventi attuabili sugli
immobili da destinare all'attività in oggetto.
Sarebbe stato fissato così, fin dal 1985, un principio
fondamentale della materia, in base al quale occorre evitare che
siano realizzate ex novo strutture destinate all'esercizio
dell'attività agrituristica, dovendo quest'ultima rappresentare uno
dei modi di riqualificazione del patrimonio di edilizia rurale
esistente.
La disciplina statale attualmente vigente è contenuta nella
legge n. 96 del 2006, che ha abrogato la legge n. 730 del 1985, senza
peraltro discostarsi, per quanto qui interessa, dall'impostazione di
quest'ultima.
Tra le finalità dichiarate all'art. 1 della nuova legge vi è
quella di recuperare il patrimonio edilizio rurale, tutelando le
peculiarità paesaggistiche; all'art. 3, comma 1, è previsto che
«possono essere utilizzati per le attività agrituristiche gli
edifici o parti di essi già esistenti nel fondo»; ancora all'art. 3,
comma 2, è previsto che «le regioni disciplinano gli interventi per
il recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso
dell'imprenditore agricolo ai fini dell'esercizio di attività
agrituristiche, nel rispetto delle specifiche caratteristiche
tipologiche e architettoniche nonchè delle caratteristiche
paesaggistico-ambientali dei luoghi».
Risulterebbe così confermato il principio fondamentale,
vincolante per la legislazione regionale, secondo cui le attività
agrituristiche possono e devono essere esercitate utilizzando il
patrimonio di edilizia rurale esistente - ciò che non esclude gli
edifici aventi diversa destinazione, come gli annessi, nè la stessa
abitazione dell'imprenditore agricolo -, mentre non può farsi
ricorso a nuove edificazioni.
Secondo la parte, la sintonia tra la disciplina regionale ed i
principi fondamentali dettati dallo Stato avrebbe dovuto indurre il
rimettente a censurare anche le fonti di rango statale. Mancando tali
censure, le questioni sollevate sarebbero inammissibili.
3.2. - Nel merito, la difesa della Comunità montana osserva come
il limite, posto dalla norma regionale censurata, alla indiscriminata
utilizzabilità di edifici rurali a fini agrituristici trovi ragione
e giustificazione nella pluralità di interessi pubblici coinvolti
dalla materia in esame.
Attraverso la «moratoria temporale» si intenderebbe,
innanzitutto, riqualificare il patrimonio edilizio esistente in
ambito rurale, riutilizzando, previe ristrutturazioni e restauri
conservativi, i manufatti esistenti in condizioni di abbandono, o
inutilizzati o, comunque, con destinazione non residenziale.
Ciò non toglie che in futuro, una volta che si sia attinto al
patrimonio rurale esistente, il legislatore regionale possa
nuovamente intervenire per fissare un diverso e più ravvicinato
limite temporale entro il quale dovranno essere stati realizzati i
manufatti agricoli da impiegare a fini agrituristici, con la
conseguenza di una necessaria ridefinizione del concetto di
«patrimonio edilizio esistente», utilizzabile per lo svolgimento
dell'attività agrituristica.
In ogni caso, e diversamente da quanto sottinteso dal rimettente,
l'attività agrituristica non sarebbe configurata nell'ordinamento
come indiscriminatamente libera: l'art. 4, comma 1, della legge n. 96
del 2006 dispone che «le regioni, tenuto conto delle caratteristiche
del territorio regionale o di parti di esso, dettano criteri, limiti
ed obblighi amministrativi per lo svolgimento dell'attività
agrituristica». Tra i limiti in questione, possono figurare anche
quelli diretti a circoscrivere l'utilizzazione del patrimonio
edilizio, ai fini agrituristici, agli immobili già esistenti e
funzionalmente connessi all'esercizio dell'attività agricola in un
dato momento. Quest'ultima limitazione, nella specie, troverebbe
giustificazione nelle peculiari caratteristiche del territorio
regionale, allo scopo sia di evitare l'eccessiva edificazione di
ambiti rurali che sovente presentano caratteristiche di notevole
pregio ambientale, sia di recuperare il patrimonio rurale esistente.
3.3. - Quanto alla infondatezza della censura condotta in
riferimento all'art. 3 Cost., per l'irragionevolezza intrinseca della
disposizione censurata a fronte delle finalità della legge
regionale, la Comunità montana richiama le argomentazioni svolte in
merito alla ratio della disciplina statale e di quella regionale in
materia di agriturismo.
Sarebbe del resto erronea la considerazione del rimettente,
secondo cui il limite temporale fissato dalla norma censurata
«congelerebbe l'esercizio dell'agriturismo al 4 settembre 1997».
L'asserito congelamento, invero, non sarebbe riferibile all'attività
agrituristica in sè, essendo possibile iniziare tale attività o
ampliare quella preesistente destinando allo scopo immobili già
presenti nell'azienda agricola.
Analogamente, risulterebbero erronei i rilievi svolti dal
rimettente a proposito del contrasto tra la disposizione regionale e
l'art. 41, primo comma, Cost., giacchè la limitazione temporale non
riguarderebbe le imprese agrituristiche esistenti alla data del 4
settembre 1997, bensì gli edifici esistenti a quella data, sicchè
non si sarebbe creato alcun oligopolio.
Quanto, infine, al prospettato contrasto con l'art. 9 Cost., la
difesa della Comunità montana ribadisce come il legislatore
regionale sia stato indotto a contingentare - quanto meno fino ad
oggi - l'edificazione del territorio agricolo a fini agrituristici, e
a privilegiare il restauro di manufatti già esistenti, proprio allo
scopo di preservare al meglio i valori che il territorio rurale può
esprimere.
4. - Con atto depositato il 16 maggio 2011, è intervenuta nel
giudizio incidentale la Regione Umbria ed ha chiesto che le questioni
siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
4.1. - La difesa regionale osserva come le questioni non possano
essere affrontate senza il previo esame del contenuto della
legislazione statale in materia di agriturismo, in particolare
dell'art. 3 della legge n. 96 del 2006, riguardante i «locali per
attività agrituristiche». La disposizione citata costituisce
infatti, per le Regioni, principio fondamentale ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto attinente al governo del
territorio (è richiamata la sentenza n. 339 del 2007 della Corte
costituzionale).
La difesa regionale osserva come, dal raffronto tra la disciplina
statale previgente e quella attuale, emerga che anche in base alla
normativa vigente l'abitazione dell'imprenditore agricolo, o meglio
parte di essa, può essere utilizzata per l'attività agrituristica.
La mancanza di qualsiasi riferimento all'abitazione rurale
dell'imprenditore agricolo dimostra che l'offerta agrituristica si è
affrancata dalla originaria dimensione familiare della casa rurale,
in linea con lo sviluppo che il settore ha conosciuto negli ultimi
anni, e tuttavia la formula utilizzata dal legislatore statale del
2006 nell'art. 3, comma 1, è comprensiva di ogni fabbricato sito nel
fondo, e dunque anche dell'abitazione dell'imprenditore agricolo.
Ancora, prosegue la difesa regionale, dall'esame congiunto delle
disposizioni statali succedutesi nel tempo risulta chiaro che sono
utilizzabili per attività agrituristiche gli edifici o parti di essi
«già esistenti nel fondo». Peraltro, ai fini del presente giudizio,
rileva solo il dato per cui gli immobili da destinare all'attività
agrituristica devono trovarsi nell'azienda agricola, essendo escluso
che l'imprenditore possa edificare nuovi fabbricati ad hoc.
Tale interpretazione coincide del resto con uno degli scopi
perseguiti da entrambe le citate leggi statali in materia di
agriturismo, e cioè il miglior utilizzo del patrimonio rurale
naturale ed edilizio (art. 1 della legge n. 730 del 1985), ovvero il
recupero di tale patrimonio, tutelando le peculiarità paesaggistiche
(art. 1, comma 1, lettera e, della legge n. 96 del 2006).
4.2. - La Regione Umbria prosegue l'esame del quadro normativo
sottolineando che la legge regionale n. 28 del 1997, pure emanata
nella vigenza della legge n. 730 del 1985, non è stata modificata
dopo l'entrata in vigore della legge n. 96 del 2006, in quanto
ritenuta conforme ai principi fondamentali contenuti in quest'ultima,
anche con riferimento all'art. 3, comma 3, oggetto di censura.
La disposizione appena citata, infatti, sarebbe perfettamente
adeguata ai principi sopra indicati, nella parte in cui stabilisce
che possono essere utilizzate per attività agrituristiche «le
strutture di cui ai precedenti commi», se esistenti nell'azienda
«prima dell'entrata in vigore della presente legge».
Con riferimento specifico alla fattispecie oggetto del giudizio
principale, la difesa regionale segnala che è lo stesso rimettente a
definire «nuovo» l'immobile della cui utilizzabilità a fini di
agriturismo si discute (punto 5 dell'ordinanza), ciò che del resto
emergerebbe dai documenti in atti. Il primo permesso di costruire
risale all'ottobre del 2003, e nel corso dei lavori è stato
richiesto il permesso di costruire in variante «prima che vi fosse
stata una qualsiasi utilizzazione della porzione di edificio allo
scopo inizialmente ipotizzato».
La situazione contrasterebbe, quindi, non solo con la norma
regionale ma anche con il principio fondamentale posto dall'art. 3
della legge n. 96 del 2006, con la conseguenza che, non avendo il
giudice a quo censurato anche la norma statale, le questioni aventi
ad oggetto soltanto la norma regionale sarebbero inammissibili.
4.3. - Nel merito, la difesa regionale si sofferma nuovamente
sulla disciplina statale dell'attività agrituristica, la cui
finalità primaria, secondo quanto indicato all'art. 1 della legge n.
96 del 2006, è di assicurare sostegno all'agricoltura mediante la
promozione di molteplici misure. Tra queste ultime vi è anche
quella, già evidenziata, di recuperare il patrimonio edilizio
rurale, tutelando le peculiarità paesaggistiche (art. 1, comma 1,
lettera e).
Avuto riguardo poi alla natura dell'attività agrituristica, la
Regione Umbria sottolinea la necessaria connessione con l'attività
agricola, che deve rimanere «prevalente», come sancito sia all'art.
2135, ultimo comma, del codice civile, sia dagli artt. 2, comma 1, e
4, comma 2, della legge n. 96 del 2006. Il regime speciale che
assiste l'attività agrituristica, comprensivo di benefici di natura
fiscale, non può prescindere dalla presenza di requisiti oggettivi e
soggettivi, tra i quali l'esistenza di un'azienda condotta da un
imprenditore agricolo, l'esercizio dell'attività attraverso
l'utilizzazione della stessa azienda, e la prevalenza dell'attività
primaria rispetto a quella di gestione dell'agriturismo.
In realtà, prosegue la difesa regionale, l'agriturismo viene
considerato come una delle forme più significative di gestione
alternativa del territorio, che assicura il rispetto dell'ambiente e,
al contempo, favorisce la crescita economica del settore agricolo. Ma
la presenza nell'attività in esame di interessi diversi, di rilievo
costituzionale, tra i quali è necessario trovare un bilanciamento,
non può non riguardare anche l'individuazione degli immobili da
utilizzare per l'esercizio della attività stessa. Ecco quindi che
se, da un lato, l'edilizia rurale riceve dall'agriturismo una
importante opportunità di recupero e di riqualificazione, dall'altro
lato occorre impedire che lo svolgimento di tale attività comporti
una eccessiva edificazione nelle campagne. Inoltre, la disciplina
dell'agriturismo deve essere conciliata con le problematiche legate
al tema della concorrenza con altre imprese del settore turistico, in
particolare con quelle che svolgono la loro attività in ambito
rurale, e che non godono delle stesse agevolazioni di cui beneficia
l'attività agrituristica.
4.4. - Procedendo all'esame delle censure prospettate dal
rimettente, la Regione Umbria, dopo averne denunciato la genericità,
rileva l'erroneità dell'affermazione secondo cui «la norma in
rassegna congela l'esercizio dell'agriturismo al 4 settembre 1997».
Si tratterebbe solo, ed in effetti, di un vincolo, nell'esercizio
dell'impresa, all'utilizzo di immobili esistenti alla data indicata,
che sarebbe poi tutt'altro che irragionevole, in quanto costituisce
attuazione dell'obiettivo già richiamato di «recuperare il
patrimonio edilizio rurale tutelando le peculiarità paesaggistiche»,
e realizza un giusto contemperamento con gli altri scopi previsti
dalla normativa in materia. Al riguardo la difesa regionale richiama
l'attenzione sulla specificità del paesaggio rurale umbro, che è
disseminato di edifici rurali, i quali ne costituiscono una
componente essenziale da salvaguardare e recuperare.
Anche la prospettata lesione del principio di libertà di
iniziativa economica risulterebbe basata su una erronea
interpretazione della norma regionale censurata. Per un verso,
infatti, gli immobili costruiti ex novo in zona rurale dopo il 1997
possono essere utilizzati per l'esercizio di attività turistica
diversa da quella agrituristica; per altro verso, quest'ultima non
può essere considerata completamente libera, dovendo sottostare ai
limiti derivanti sia dalla sua particolare natura, sia dai fini di
utilità sociale di cui al secondo comma dell'art. 41 Cost., tra i
quali la tutela del paesaggio e la valorizzazione dei beni culturali
ed ambientali di cui esso si compone.
Infine, secondo la Regione Umbria, sarebbe da escludere la
violazione dell'art. 9 Cost., tenuto conto che la limitazione degli
immobili da destinare all'esercizio dell'attività agrituristica
contribuisce a realizzare il giusto equilibrio tra tutti gli
interessi sopra indicati, e quindi, contrariamente all'assunto del
rimettente, anche alla tutela e alla valorizzazione del paesaggio
agricolo rurale.
5. - In prossimità dell'udienza, tutte le parti hanno depositato
memorie, nelle quali sono richiamati gli argomenti svolti nei
rispettivi atti di costituzione, con osservazioni aggiuntive.
5.1. - Con memoria depositata il 28 febbraio 2012 la ricorrente
ditta Conforti Aldo controdeduce sull'eccezione di inammissibilità
delle questioni, formulata dalle difese della Comunità montana e
della Regione Umbria, in relazione alla pretesa necessità che le
censure si estendessero anche alla norma statale di riferimento.
Invero, secondo la parte privata, la normativa statale e quella
regionale sull'agriturismo conterrebbero una disciplina del tutto
differente in relazione agli immobili ad uso agrituristico: in
particolare, nell'art. 3 della legge n. 96 del 2006 la nozione di
esistenza degli edifici non sarebbe collegata ad un riferimento
temporale specifico, potendosi intendere che siano utilizzabili a
fini agrituristici tutti gli immobili che "gia'" insistono sul fondo,
purchè legittimamente realizzati in base alle norme urbanistiche ed
edilizie vigenti.
A nulla rileverebbe, dunque, la data di edificazione degli
edifici ma solo il diverso rilievo per cui «la presenza di un
edificio sul fondo non possa essere ab origine giustificata
esclusivamente da finalità "agrituristiche" (titolo abilitativo non
esistente) ma, evidentemente, per gli scopi connessi all'esercizio e
alla conduzione dell'attività agricola».
Del resto, osserva la difesa della parte privata, se lo Stato
avesse voluto impedire l'utilizzo a fini agrituristici di edifici
realizzati successivamente ad una certa data, lo avrebbe disposto,
mentre così non è, dovendosi escludere che la locuzione contenuta
nell'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006 possa essere
interpretata come se l'esistenza degli edifici nel fondo sia riferita
alla data di entrata in vigore della medesima legge statale.
6. - Nella memoria depositata il 28 febbraio 2012, la Comunità
montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte si riporta alle
argomentazioni svolte nell'atto di costituzione, ed ulteriormente
osserva come la disposizione censurata «concerna propriamente
l'assetto del territorio [...], più che quella particolare attività
recettiva che va sotto la definizione di "attività agrituristica"».
Sarebbe dunque la pianificazione dell'uso del territorio agricolo
ad essere oggetto della indicata norma, con la finalità del
«recupero funzionale del patrimonio edilizio rurale esistente»,
evitando che il territorio agricolo venga sovraccaricato di nuove
volumetrie. In questa prospettiva risulterebbe fuori luogo il
richiamo alla legislazione delle altre Regioni in materia di
agriturismo, atteso il pregio ambientale e paesaggistico del contesto
agricolo del territorio dell'Umbria.
7. - Nella memoria depositata il 28 febbraio 2012, la Regione
Umbria ribadisce le eccezioni di inammissibilità delle questioni per
irrilevanza, oltre che per genericità delle censure, e prospetta
altresì l'inammissibilità delle questioni per violazione del
principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, posto
che il rimettente avrebbe sottoposto alla Corte costituzionale
questioni diverse, per contenuto e parametri evocati, da quelle
prospettate dalla parte ricorrente in via di eccezione nel giudizio
principale.
Avuto riguardo al profilo di inammissibilità delle questioni per
irrilevanza, la difesa regionale osserva come, se l'immobile che la
parte ricorrente vorrebbe utilizzare a fini agrituristici costituisce
una «nuova costruzione», realizzata tra il 2003 e il 2005, secondo
quanto affermato dallo stesso rimettente, ne deriva che, pur dopo
l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
regionale, l'immobile rimarrebbe non utilizzabile a tale scopo,
stante il disposto dell'art. 3 della legge statale n. 96 del 2006,
che prevede l'utilizzo a fini agrituristici di immobili
«preesistenti», nel senso di «già destinati al servizio
dell'attività agricola».
Come affermato più volte dalla giurisprudenza costituzionale, la
questione è irrilevante quando la fattispecie oggetto del giudizio
principale, pur a seguito della declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma censurata, rimanga comunque disciplinata
alla stessa maniera, per effetto di altra disposizione legislativa
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 199 del
1985, n. 1 del 1977 e n. 122 del 1976).
7. 1. - Nel merito, la difesa regionale richiama nuovamente la
disciplina statale dell'agriturismo e quindi esamina le disposizioni
dettate in materia dalle altre Regioni, osservando come, in
riferimento agli immobili da destinare all'attività agrituristica,
le discipline regionali vigenti risultino diversificate, in coerenza
con le peculiarità di ciascun territorio.
Il territorio della Regione Umbria, priva di sbocchi al mare e di
grandi montagne, si caratterizza proprio per il paesaggio rurale,
«ricco di edifici rurali in disuso».
In questo contesto, la «moratoria temporale» introdotta dalla
norma censurata sarebbe finalizzata a riqualificare il patrimonio
edilizio esistente e ad evitare speculazioni e «travisamenti delle
stesse finalità proprie delle leggi sull'agriturismo, attraverso un
eccessivo sfruttamento delle capacità edificatorie del fondo
utilizzato, favorito dalle agevolazioni di cui gode l'esercizio
dell'attività agrituristica».
La difesa regionale ribadisce che, in futuro, la scelta potrà
essere rivista nel senso di consentire l'esercizio dell'attività
agrituristica in immobili di più recente costruzione, pur sempre
edificati a fini di conduzione dell'azienda agricola. Peraltro, e
conclusivamente, la Regione Umbria sottolinea come tale scelta si sia
rivelata non irragionevole, in considerazione del significativo
sviluppo dell'attività agrituristica regionale negli anni successivi
all'entrata in vigore della legge regionale n. 28 del 1997.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dubita, in
riferimento agli articoli 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma,
della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'articolo
3, comma 3, della legge della Regione Umbria 14 agosto 1997, n. 28
(Disciplina delle attività agrituristiche), nella parte in cui
prevede che possono essere utilizzate per l'attività agrituristica
soltanto le strutture esistenti nell'azienda prima dell'entrata in
vigore della legge medesima.
2. - Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità delle questioni, sollevate dalla Regione Umbria e
dalla Comunità montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte.
La Regione Umbria ha eccepito, sin dall'atto di intervento,
l'inammissibilità delle questioni per la genericità delle censure
formulate dal rimettente.
2.1. - L'eccezione è priva di fondamento in quanto il rimettente
ha svolto argomenti specifici a sostegno dell'asserito contrasto tra
la norma regionale censurata ed i parametri evocati.
2.2. - Ancora, la Regione Umbria e la Comunità montana assumono
che il rimettente avrebbe dovuto censurare anche la norma statale
contenuta nell'art. 3, comma 1, della legge 20 febbraio 2006, n. 96
(Disciplina dell'agriturismo), ove è previsto che «possono essere
utilizzati per attività agrituristiche gli edifici o parte di essi
già esistenti nel fondo». La disposizione citata, in quanto
espressione di un principio fondamentale della materia del governo
del territorio, di competenza legislativa concorrente ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., troverebbe applicazione anche
nella Regione Umbria, con la conseguenza che l'eventuale declaratoria
di illegittimità costituzionale della norma regionale non varrebbe a
rendere utilizzabile, a fini di agriturismo, l'immobile di nuova
costruzione, oggetto dei provvedimenti impugnati nel giudizio
principale.
2.3 - L'eccezione non è fondata.
La norma regionale censurata e la norma statale citata al
paragrafo precedente dettano prescrizioni diverse, anche se non
contrastanti, ma anzi dirette ad un unico fine. La norma statale, che
contiene, come sarà specificato in seguito, un principio
fondamentale nella materia «governo del territorio» - attribuita dal
terzo comma dell'art. 117 Cost. alla competenza legislativa
concorrente dello Stato e delle Regioni - limita l'utilizzabilità
degli edifici per attività agrituristiche a quelli «già esistenti»
sul fondo, mentre nella norma regionale è fissato un preciso limite
temporale (la data di entrata in vigore della legge reg. n. 28 del
1997). Il giudice rimettente ritiene, con motivazione non
implausibile, che l'eventuale accoglimento della questione sollevata
inciderebbe, con l'eliminazione del limite temporale, sulla decisione
che lo stesso rimettente è chiamato ad assumere nel giudizio a quo,
in relazione al ricorso presentato da un privato avverso due
provvedimenti della Comunità montana
Orvietano-Narnense-Amerino-Tuderte. È evidente come il Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria debba applicare nel processo
principale la norma regionale censurata, mentre resterebbe comunque a
lui affidata la valutazione circa l'applicabilità e la portata della
norma statale di principio, non censurata nel presente giudizio di
costituzionalità, nell'ipotesi che la questione fosse accolta da
questa Corte.
2.4. - Infine, nella memoria illustrativa, la Regione Umbria ha
ulteriormente eccepito l'inammissibilità delle questioni per
violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il
pronunciato, e dunque dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale). Secondo la difesa regionale il giudice a quo, dopo
avere dichiarato, nell'ordinanza di rimessione, di condividere i
dubbi di costituzionalità prospettati dalla parte ricorrente,
avrebbe dovuto sottoporre alla Corte la questione nei termini in cui
era stata formulata dalla parte stessa, in applicazione della regola
contenuta nell'art. 23, secondo comma, della legge n. 87 del 1953.
L'eccezione è destituita di fondamento, in quanto il giudice a
quo, dopo aver dato atto che la parte ricorrente aveva eccepito
l'illegittimità costituzionale della norma regionale, ha sollevato
d'ufficio le questioni, precisando che le ragioni del dubbio di
costituzionalità si fondano su «considerazioni in larga parte
diverse» da quelle svolte dalla parte a sostegno dell'eccezione, come
confermato dall'evocazione di parametri solo in parte coincidenti.
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del 1997, sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., non è fondata.
3.1. - Questa Corte ha affermato che l'attività agrituristica,
pur rientrando, in via immediata, nelle materie agricoltura e
turismo, di competenza regionale residuale, «interferisce con altre
materie attribuite alla competenza, o esclusiva o concorrente, dello
Stato». Di conseguenza, le Regioni «devono uniformarsi unicamente ai
principi, contenuti nella legge n. 96 del 2006, i quali siano
espressione della potestà legislativa esclusiva o concorrente dello
Stato» (sentenza n. 339 del 2007).
Come già accennato nel paragrafo 2.3, la disposizione censurata
nel presente giudizio è compresa, in modo prevalente, nella materia
«governo del territorio», di competenza legislativa concorrente. I
limiti alla utilizzabilità per fini agrituristici dei fabbricati
rurali sono infatti posti dalla legge per regolare in modo razionale
l'inserimento nei territori agricoli di attività connesse,
esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, destinate alla
ricezione ed all'ospitalità, «mediante l'utilizzazione prevalente di
attrezzature o risorse dell'azienda normalmente impiegate
nell'attività agricola esercitata» (art. 2135 del codice civile).
L'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006 - come pure l'art. 3,
primo comma, della precedente legge 5 dicembre 1985, n. 730
(Disciplina dell'agriturismo) - contiene un principio fondamentale,
la cui ratio è quella di promuovere l'attività agrituristica, senza
tuttavia consentire edificazioni nuove ed estranee allo svolgimento
delle attività agricole in senso stretto, allo scopo di garantire il
mantenimento della natura peculiare del territorio e preservarlo
così dalla proliferazione di fabbricati sorti in vista soltanto
dell'esercizio di attività ricettive in immobili non facenti parte,
ab origine, dell'azienda agricola.
3.2. - La norma statale sopra citata si limita all'enunciazione
di un principio, destinato a trovare specifiche attuazioni nelle
legislazioni delle diverse Regioni, in conformità alle
caratteristiche morfologiche, storiche e culturali di ciascuna di
esse. Tale principio pone un limite rigoroso, escludendo che possano
essere destinati ad attività agrituristiche edifici costruiti ad
hoc, non «già esistenti sul fondo» prima dell'inizio delle attività
medesime. Si vuole in sostanza prevenire il sorgere ed il
moltiplicarsi di attività puramente turistiche, che finiscano con il
prevalere su quelle agricole, in violazione della norma codicistica
prima citata e con l'effetto pratico di uno snaturamento del
territorio, usufruendo peraltro delle agevolazioni fiscali previste
per le vere e proprie attività ricettive connesse al prevalente
esercizio dell'impresa agricola.
3.3. - Le Regioni hanno variamente attuato il principio
fondamentale posto dalla legge statale, che, come già evidenziato,
lascia alle stesse la determinazione delle modalità concrete - da
inserire, come prescrizioni, nelle proprie leggi - volte ad
individuare con precisione il limite temporale imposto, in via
generale, dall'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006.
La modalità attuativa scelta dalla Regione Umbria consiste nella
fissazione di un limite cronologico certo (la data di entrata in
vigore della legge reg. n. 28 del 1997), allo scopo di consentire e
promuovere l'utilizzazione per attività agrituristiche dell'ingente
patrimonio edilizio esistente nelle campagne umbre, in parte
fatiscente e in rovina, il cui recupero viene incentivato in diversi
modi. Il senso dell'indicazione di una data precisa è quello di
bloccare nuove costruzioni, destinate sin dall'inizio a fini
agrituristici, negli stessi territori ove sorgono quelle storiche e
già impiegate nelle attività agricole in senso stretto. La norma è
particolarmente rigorosa, in quanto tende a neutralizzare la
costruzione di complessi edilizi destinati, in tempi relativamente
brevi, alla prestazione prevalente di servizi turistici, che si
inserirebbero pertanto in modo forzato nel contesto territoriale
storico delle campagne umbre.
Alla luce di quanto detto sopra, la norma censurata non è
manifestamente irragionevole, in quanto obbedisce ad una scelta di
politica legislativa di particolare rigidità, compatibile tuttavia
con la finalità di una razionale disciplina del territorio agricolo.
Nè si può dire che la stessa norma produca un "congelamento" delle
attività agrituristiche, giacchè il limite temporale in essa
indicato non si riferisce all'ingresso nel mercato di nuovi soggetti
o all'avvio di nuove iniziative in questo campo. La norma in esame
prescrive, piuttosto, che ogni attività di agriturismo, vecchia o
nuova, si avvalga di fabbricati esistenti sui fondi rustici in data
anteriore all'entrata in vigore della legge regionale. Non è
impedito in tal modo che nuovi soggetti possano avviare attività
agrituristiche, avvalendosi degli edifici di cui sopra, purchè sia
rispettato il criterio di prevalenza dell'attività agricola, ex art.
2135 cod. civ., al quale è strettamente legato il divieto di adibire
ad agriturismo edifici costruiti appositamente per tale scopo.
3.4. - Il trascorrere del tempo può determinare, ad un certo
punto, come segnalato dal rimettente, la necessità di rivedere il
limite, spostandolo eventualmente in avanti. Tale intervento può
essere effettuato però soltanto dallo stesso legislatore regionale,
giacchè per stabilire una nuova data, superando quella oggi fissata,
sarebbe necessaria comunque una valutazione concreta del grado di
utilizzazione delle strutture anteriori e delle condizioni in cui si
trovano i territori agricoli dell'Umbria dopo l'avvio e lo sviluppo
delle numerose iniziative in campo agrituristico registratesi negli
ultimi decenni. Se questa valutazione concreta non fosse necessaria,
sarebbe sufficiente la fissazione di un limite temporale unico su
scala nazionale. L'indirizzo del legislatore statale è stato invece
diverso, in considerazione del fatto che le scelte politiche in
questo settore sono strettamente legate alle caratteristiche delle
diverse parti del territorio nazionale e non possono quindi obbedire
a decisioni centralizzate e forzosamente uniformi.
Se l'uniformità forzata del limite temporale non può essere
frutto di una scelta legislativa nazionale, valida per tutte le
Regioni, a fortiori essa non può discendere da una decisione di
questa Corte, in quanto estranea alla funzione di controllo di
legittimità costituzionale.
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del 1997, proposta con
riferimento all'art. 41, primo comma, Cost., non è fondata.
4.1. - Gli stessi motivi che portano ad escludere la manifesta
irragionevolezza della norma censurata valgono a ritenerla immune dal
denunciato vizio di legittimità costituzionale derivante dalla
violazione dell'art. 41, primo comma, Cost.
L'iniziativa economica privata in campo agrituristico è libera,
in quanto a nessuno è inibito l'accesso a questo settore di
attività imprenditoriale, purchè segua determinate modalità,
uguali per tutti, ritenute dal legislatore nazionale e da quello
regionale indispensabili a mantenere le attività agrituristiche nel
proprio alveo, senza sovrapposizioni prevaricanti sull'attività
agricola o aggiramenti della prescrizione fondamentale contenuta
nell'art. 2135 cod. civ. È ben possibile, ad esempio, acquisire in
proprietà edifici già esistenti nei fondi agricoli prima della data
indicata nella legge regionale, così come è possibile utilizzare
per la prima volta, a fini agrituristici, fabbricati già posseduti
dall'imprenditore agricolo, che voglia avviare, ex novo, l'attività
di cui sopra. Non v'è quindi un limite all'avvio di nuove
iniziative, nè alla concorrenza tra gli imprenditori del settore, ma
solo una restrizione nell'uso di beni immobili, allo scopo di
preservare razionalmente il territorio e di valorizzarne le
caratteristiche specifiche, in coerenza con le finalità perseguite
da tutte le leggi in materia di urbanistica.
5. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del 1997, proposta con
riferimento all'art. 9 Cost., non è fondata.
5.1. - Il rimettente segnala l'ipotetico pericolo che
un'eccessiva restrizione all'uso di fabbricati situati in fondi
rustici - anche costruiti dopo la data indicata dalla norma censurata
- possa determinare l'abbandono degli stessi fondi ed il progressivo
spopolamento delle zone collinari dell'Umbria, che costituiscono gran
parte del territorio di questa Regione, con conseguente
compromissione del suo paesaggio.
Tale preoccupazione non solo è legata ad incerte previsioni
economico-sociali, non verificabili nella sede di un giudizio di
legittimità costituzionale, ma contrappone un rischio futuro
ipotizzato ad una necessità di tutela del paesaggio attuale e
concreta, giustificata dalla comune esperienza. Emerge infatti in
modo evidente l'interesse primario, sia della comunità nazionale,
sia di quella regionale, a che le campagne non diventino luoghi di
edificazioni massicce, che facciano ad esse perdere la loro
intrinseca natura, per trasformarle in parchi turistici, nei quali
l'attività agricola non sarebbe più reale e operante, ma solo
fittizia e subalterna ad attività alberghiere. Ciò determinerebbe
l'alterazione del paesaggio, che deve essere invece tutelato e
mantenuto, pur nella cura e nel rinnovamento delle strutture
esistenti, nella sua essenziale natura agreste.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 3, comma 3, della legge della Regione Umbria 14 agosto
1997 n. 28 (Disciplina delle attività agrituristiche), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 9, secondo comma, e 41, primo comma, della
Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Silvestri


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti