1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 2015
Ordinanza del 30 giugno 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Marina di Punta Ala Spa contro il Comune di Castiglione della Pescaia ed altri. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Strutture dedicate alla nautica da diporto - Rideterminazione del canone per la realizzazione e la gestione - Applicazione anche ai canoni concessori in corso - Violazione del principio di uguaglianza per l'irragionevole eguale trattamento di situazioni non omogenee e per lesione del principio di legittimo affidamento - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 302 del 2010. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 252. - Costituzione, artt. 3 e 41. (15C00338) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA


Sezione Terza

Ha pronunciato la presente

Ordinanza

sul ricorso numero di registro generale 570 del 2015, proposto
da: Marina di Punta Ala s.p.a., in persona del legale rappresentante
in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Filippo Donati ed
Edoardo Brusco, con domicilio eletto presso Filippo Donati in
Firenze, via dei Servi, 49;
contro Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del
Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Daniele
Falagiani, con domicilio eletto presso Simone Nocentini in Firenze,
via dei Rondinelli 2; Regione Toscana, in Persona del Presidente in
carica; Agenzia del Demanio, in Persona del Direttore in carica;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del
Ministro in carica, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Firenze, ivi domiciliataria in via degli
Arazzieri 4;

per l'annullamento

previa sospensiva e previa eventuale rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità dell'art. 1, comma
252, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
della nota del Comune di Castiglion della Pescaia prot. n. 1519
del 21 gennaio 2015 con relativi allegati, trasmessa a mezzo pec in
data 21 gennaio 2015 ed avente ad oggetto: «Richiesta di pagamenti: -
canone demaniale marittimo anno 2015 - imposta regionale sulle
concessioni dei beni del demanio marittimo», di ogni altro atto
presupposto, connesso, collegato e/o comunque consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di
Castiglion della Pescaia, dell'Agenzia del Demanio e del Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2015 la
dott.ssa Rosalia Messina e uditi per le parti i difensori avvocati P.
Milazzo, delegato dall'avv. F. Donati, e D. Iaria, delegato dall'avv.
D. Falagiani;
1. Con il ricorso in esame la società Marina di Punta Ala s.p.a.
impugna la nota, di estremi specificati in epigrafe, con la quale
Comune di Castiglione della Pescaia ha ricordato alla predetta
società di provvedere al versamento dei canoni e dell'imposta
regionale relativa alla concessione demaniale per la costruzione e la
gestione di un porto turistico rilasciata il 16 aprile 1976 dalla
Capitaneria di Porto di Livorno.
Con il primo motivo di censura la società ricorrente deduce
l'illegittimità della nota impugnata derivata dall'illegittimità
costituzionale della normativa applicata (art. 1, commi 251 e 252
della legge n. 296/2006) per violazione degli artt. 3, 41, 53, 3 e
117 Cost. Parte ricorrente deduce con ulteriori motivi altri profili
di illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, che
attengono o ad aspetti formali e procedimentali (terzo e quarto
motivo di ricorso: difetto di partecipazione e carenza di
motivazione), ovvero all'inapplicabilità alla fattispecie della
disciplina contestata, ratione temporis (secondo motivo di ricorso).
Si sono costituiti in resistenza il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, l'Agenzia del Demanio e il Comune di
Castiglione della Pescaia, contestando le deduzioni avversarie.
Alla camera di consiglio del 21 aprile 2015 è stata disposta
l'acquisizione di documentazione riguardante il riequilibrio del
piano economico - finanziario richiamata nel ricorso; l'ulteriore
trattazione della lite cautelare è stata rinviata alla camera di
consiglio del 3 giugno 2015.
2. Si precisa, in fatto, che la concessione n. 4232 del 16 aprile
1976 ha per oggetto l'occupazione da parte della società Marina di
Punta Ala di un'area demaniale marittima e specchio acqueo di
complessivi 168.243 mq. Con atto suppletivo n. 467 del 6 luglio 2006,
intervenuto tra la Capitaneria di Porto di Livorno e la società
predetta la durata del rapporto concessorio, originariamente
stabilita in cinquant'anni, veniva prolungata di dieci anni.
Ancora in fatto, si rammenta che la ricorrente ha proposto in
precedenza dinanzi a questo Tribunale il ricorso n. 1984/2012 e
successivi motivi aggiunti, aventi per oggetto la misura dei canoni
demaniali dovuti dal 2007 al 2014; il giudizio è tuttora pendente.
3. Come si è accennato nel paragrafo 1), la questione che
innanzitutto la ricorrente sottopone al vaglio del Tar è quella
della legittimità costituzionale della normativa applicata dal
Comune di Castiglion della Pescaia nella rideterminazione dei canoni
concessori.
Con il primo motivo di ricorso, infatti, la società Marina di
Punta Ala richiama l'ordinanza della VI Sezione del Consiglio di
Stato n. 2810/2012, con la quale la questione è stata già sollevata
(si veda, per una ricognizione della giurisprudenza in materia di
costituzionalità dell'art. 1, comma 252 della legge n. 296/2006, il
paragrafo successivo).
Le altre censure dedotte, come pure si è detto, attengono o ad
aspetti formali e procedimentali (terzo e quarto motivo di ricorso:
difetto di partecipazione e carenza di motivazione), ovvero
all'inapplicabilità ratione temporis della disciplina contestata
alla fattispecie, (secondo motivo di ricorso); la stessa ricorrente,
tuttavia, ricorda che con sentenza n. 852/2011 questa Sezione ha già
ritenuto solo limitatamente inapplicabile alla concessioni rilasciate
in data anteriore al 31 dicembre 1997, ovvero con riguardo alla sola
applicazione retroattiva dell'aggiornamento ISTAT (art. 10, comma
primo, legge n. 449/1997, lasciato in vita dalla legge finanziaria
del 2007).
È quindi evidente l'interesse della ricorrente alla disamina
immediata del primo motivo di ricorso e, pertanto, della dedotta
questione di illegittimità costituzionale, poichè la piena tutela
delle situazioni giuridiche azionate dinanzi a questo Tribunale può
essere conseguita dall'interessata solo nel caso in cui la disciplina
applicata venga ritenuta dalla Corte costituzionale in contrasto con
le disposizioni costituzionali invocate; tanto più che la medesima
questione è stata già sollevata, di recente, dalla VI Sezione del
Consiglio di Stato, con ordinanza n. 454 del 13 gennaio 2015, e da
questa Sezione del Tar Toscana con ordinanza n. 751 del 14 maggio
2015; deve anche tenersi conto del fatto che, come osservato dalla
difesa erariale (memoria depositata il 15 aprile 2015), la
disposizione di legge in forza della quale si quantifica il canone
concessorio indica in modo la misura del parametro numerico da
applicare alle superfici oggetto di concessione, senza che in capo
all'amministrazione residui alcuna discrezionalità e quindi alcun
potere di scegliere il criterio di calcolo da applicare. In altri
termini, anche per la natura assolutamente vincolata dei
provvedimenti che l'amministrazione adotta in materia, l'interesse
principale della ricorrente è diretto a contestare la legittimità
costituzionale della norma che ha introdotto il criterio di calcolo,
sicchè la definizione della lite impone al Collegio di esaminare
prioritariamente la sussistenza dei presupposti (rilevanza e non
manifesta infondatezza) per sottoporre la questione al vaglio della
Corte costituzionale.
4. A tal fine, appare opportuno premettere una sintetica
ricognizione delle precedenti pronunce della Corte costituzionale in
materia di canoni di concessione dei beni pubblici.
Nel 2010 la Corte, con sentenza n. 302, aveva dichiarato
l'infondatezza della questione di legittimità della norma della
finanziaria del 2006 sollevata dal Tribunale di Sanremo con ordinanza
del 5 gennaio 2009 in relazione agli artt. 3, 53 e 97 della
Costituzione;
la fattispecie esaminata riguardava le cosiddette pertinenze
demaniali.
La Corte aveva richiamato il proprio orientamento circa la
lesione dell'affidamento dei privati nei rapporti di durata, già
espresso con sentenza n. 264 del 2005 (in senso conforme, tra molte,
le sentenze n. 236 e n. 206 del 2009), in cui si era statuito che
«nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi pedetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive,
il limite imposto in materia penale dall'att. 25, secondo comma,
della Costituzione). Unica condizione essenziale è che tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto».
La Corte ha quindi proseguito affermando che «la variazione dei
criteri di calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni
demaniali, in particolare di beni appartenenti al demanio marittimo,
non è frutto di una decisione improvvisa ed arbitraria del
legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutiva della
disciplina dell'utilizzazione dei beni demaniali. Alla vecchia
concezione, statica e legata ad una valutazione tabellare e astratta
del valore del bene, si è progressivamente sostituita un'altra,
tendente ad avvicinare i valori di tali beni a quelli - di mercato,
sulla base cioè delle potenzialità degli stessi di produrre reddito
in un contesto specifico.»
La Corte ha precisato che tale processo evolutivo «è in corso da
diversi decenni ed ha indotto questa Corte ad osservare che gli
interventi legislativi, volti ad adeguare i canoni di godimento dei
beni pubblici, hanno lo scopo, conforme agli art. 3 e 97 Cost., di
consentire allo Stato una maggiorane delle entrate e di rendere i
canoni più equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di
locatori privati (sentenza n. 88 del 1997).
Del resto, un consistente aumenta dei canoni in questione era
già stato disposto dall'art. 32, commi 21, 22 e 23, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni «genti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 24 novembre 2003, n. 326. La concreta applicazione degli
aumenti disposti dalle norme citate è stata successivamente rinviata
sino a quando la legge finanziaria del 2007 (art. 1, comma 256) ha
disposto la loro abrogazione, mentre contestualmente introduceva i
nuovi criteri di calcolo. Questi ultimi hanno sostituito gli aumenti
generalizzati dei canoni annui per concessioni demaniali marittime,
disposti con il citato d.l. n. 269 del 2003, con un nuovo meccanismo,
che incide soprattutto sulle aree maggiormente produttive di reddito,
cioè quelle su cui insistono pertinenze destinate ad attività
commerciali, terziario - direzionali e di produzione di beni e
servizi.
Non si può dire pertanto che l'aumento dei canoni, disposto
dalla previsione legislativa censurata, sia giunto inaspettato,
giacchè esso si è sostituito ad un precedente aumento, di notevole
entità, non applicato per effetto di successive proroghe, ma rimasto
tuttavia in vigore sino ad essere rimosso, a favore di quello
vigente, dalla norma oggetto di censura. Nè l'incremento può essere
considerato filato di irragionevole arbitrio del legislatore, tale da
indurre questa Corte a sindacare una scelta di indirizzo politico -
economico, che sfugge, in via generale, ad una valutazione di
legittimita- costituzionale. Si tratta infatti di una linea di
valorizzazione dei beni pubblici, che mira ad una loro maggiore
redditività per lo Stato, vale a dire per la generalità dei
cittadini, diminuendo proporzionalmente i vantaggi dei soggetti
particolari che assumono la veste di concessionari.
Si deve ricordare in proposito la giurisprudenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea, laddove sottolinea che una mutazione
dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli
stessi «in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo
perseguito dal legislatore ne imponesse l'intervento (sentenza 29
aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02). Per i motivi illustrati
sopra, l'intervento del legislatore non è stato nè improvviso e
imprevedibile, nè ingiustificato rispetto allo scopo perseguito di
assicurare maggiori entrate all'erano e di perequare le situazioni
dei soggetti che svolgono attività commerciali, avvalendosi di beni
pubblici, e quelle di altri soggetti che svolgono le identiche
attività, ma assoggettati ai prezzi di mercato relativi
all'utilizzazione di beni di proprietà privata.»
Con riguardo alla discriminazione tra utilizzatori di pertinenze
demaniali marittime e soggetti locatari di aree dì proprietà
privata la Corte ha ritenuto che non solo non vi è discriminazione
nel tendenziale- avvicinamento delle due situazioni, dal punto di
vista del costo dell'utilizzazione, «ma si deve riconoscere che
l'intervenuto aumento dei canoni riduce l'ingiustificata posizione di
vantaggio di chi possa, nel medesimo contesto territoriale, usufruire
di concessioni demaniali rispetto a chi, invece, sia costretto a
rivolgersi al mercato immobiliare.»
La Corte sminuisce anche l'argomentazione che sul concessionario
pesano alcuni oneri che non gravano sui locatari privati, rilevando
che la norma censurata prevede un metodo di calcolo dei canoni che
non fa coincidere, puramente e semplicemente, i canoni stessi e i
prezzi praticati nel mercato. Infatti - osserva la Corte - il canone
è determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto
per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati
dall'Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento,
concludendo: «L'importo ottenuto è moltiplicato per un coefficiente
pari a 6,5.
Il canone annuo così ottenuto è ulteriormente ridotto in misura
inversamente proporzionale alla superficie del manidatto. Le due
situazioni sono da ritenersi pertanto equilibrate; anzi, può dirsi
che viene posto rimedio ad un precedente squilibrio, senza tuttavia
arrivare ad una completa parificazione.»
Infine, la Corte ha respinto ulteriori profili di
incostituzionalità, così motivando:
«3.3. - Non è condivisibile neppure l'osservazione,
formulata dal rimettente e dalla parte privata, che vi sarebbe una
discriminazione tra concessionari di pertinenze demaniali marittime
destinate ad attività commerciali, terziario - direzionali e di
produzione di beni e servizi e concessionari di beni pubblici dello
stesso tipo destinati ad altre utilizzazioni, ad esempio abitative.
La dfferenza di trattamento trova giustificazione nella
diversa attitudine dei beni pubblici a produrre reddito per i
concessionari, che certamente è maggiore se gli stessi vengono
destinati alle attività considerate dalla norma censurata, piuttosto
che a destinazioni diverse, che ne implicano il mero godimento, senza
un attivo sfruttamento economico.
3.4. - Occorre infine rimarcare che la determinazione del
canone per le pertinenze demaniali marittime è affidata alle stime
dell'Osservatorio del mercato immobiliare, organismo tecnico, gestito
dall'Agenzia del territorio, ai sensi dell'art. 64, comma 3, del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma - dell'art. 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), che offre le necessarie garanzie di
obiettività. 3.4. - Occorre infine rimarcare che la determinazione
del canone per le pertinenze demaniali marittime è affidata alle
stime dell'Osservatorio del mercato immobiliare, organismo tecnico,
gestito dallAgenzia del territorio, ai sensi dell'ari. 64, comma 3,
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge 15
marzo 1997, n. 59), che offre le necessarie garanzie di obiettività.
4. - La censura riferita all'art. 53 Cost., contenuta sia
nell'atto introduttivo del giudizio, sia nella memoria della parte
privata interveniente, è del tutto infindata, giacchè i canoni
demaniali marittimi non hanno natura tributaria, ma sono
corrispettivi dell'uso di un bene di proprietà dello Stato e
costituiscono quindi un prezzo pubblico calcolato in base a criteri
stabiliti dalla legge (ex plurimis, sentenze n. 174 del 1998 e n. 311
del 1995).»
Ma tutte le predette considerazioni non possono essere
automaticamente applicate a qualsivoglia tipo di concessione di beni
demaniali: Come meglio si dirà in seguito, lo stesso legislatore,
prima della legge finanziaria del 2007, aveva sempre differenziato il
regime delle concessioni di beni demaniali destinate alla
realizzazione e gestione delle infrastrutture per la nautica da
diporto.
In ragione delle peculiari caratteristiche di siffatte
concessioni, la questione di legittimità costituzionale della
normativa del 2006 era già stata proposta dalla VI Sezione del
Consiglio di Stato (ordinanza n. 2810/2012) ed è stata dichiarata
inammissibile per omessa dimostrazione della specifica rilevanza
della questione nel caso concreto.
La questione è stata di recente riproposta dalla medesima VI
Sezione, con ordinanza n. 454 del 30 gennaio 2015, nell'ambito del
giudizio d'appello proposto da una società nei confronti della
sentenza di questo Tar n. 3856/2009, in relazione alla determinazione
dei canoni relativi a una concessione demaniale marittima per la
costruzione e la gestione per cinquant'anni di un porto turistico.
La predetta decisione di prime cure aveva ritenuto infondato il
ricorso sulla base della natura vincolata del provvedimento
impugnato, applicativo della normativa vigente, giudicata non
illegittima costituzionalmente in quanto la determinazione dei
parametri di calcolo dei canoni concessori, rientrerebbe nella
discrezionalità del legislatore e tale discrezionalità nella specie
sarebbe stata esercitata in modo non irragionevole.
Sospesa in appello l'esecutività della sentenza su menzionata,
la VI Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dedotta
dall'appellante.
Sotto il primo profilo, l'ordinanza n. 454 del 30 gennaio 2015 ha
accertato che l'aumento degli importi dei canoni, applicato negli
anni 2007 - 2048, renderebbe il margine negativo, pari a € 8.124.134,
che, dato il conseguente aumento dell'imposta regionale, risulterebbe
pari a € 12.578.872.
Sotto il secondo profilo, la VI Sezione del Consiglio di Stato ha
richiamato la precedente ordinanza n. 2810 del 2012 e le
argomentazioni in essa contenute, riguardanti:
la sostanziale diversità fra le concessioni di cui al comma
251 dell'art. 1 della legge n. 296/2006, aventi finalità turistico -
ricreative, e quelle di cui al successivo comma 252, con finalità di
realizzazione e gestione di strutture per la nautica da diporto; in
particolare, è stato posto l'accento sulla modesta entità degli
investimenti richiesti dalle prime, a fronte degli ingenti
investimenti richiesti dalle seconde, caratterizzate anche da
notevole impegno gestionale e dalla necessità di un piano di
equilibrio economico - finanziario di lungo periodo, nell'ambito del
quale l'importo del canone, come individuato nell'atto di
concessione, costituisce elemento determinante definito alla stregua
della rilevanza degli investimenti;
la violazione, sulla base delle premesse appena esposte,
dell'art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo del trattamento
uguale di situazioni diseguali, sia sotto il profilo della lesione
del legittimo affidamento delle imprese;
la normativa previgente, ispirata a un chiaro favore, per
ragioni di incentivazione, nei confronti del secondo tipo di
concessioni (quelle di cui al comma 252 già richiamato);
l'affidamento ingenerato nei concessionari sulla stabilità
dell'equilibrio economico - finanziario di lungo periodo impostato da
tempo per le concessioni di cui trattasi, tenuto conto del fatto che
l'aumento dei canoni disposto con i commi 21, 22 e 23 del d.l. n.
69/2003, convertito in legge n. 326/2003 e rinviato fino alla più
volte citata legge finanziaria del 2007, era stato disposto solo nei
confronti delle concessioni con finalità turistico - ricreative;
l'analogia con la pur diversa materia dei compensi da
corrispondere ai custodi dei veicoli sequestrati, oggetto della
pronuncia della Corte costituzionale n. 92/2013, che ha riconosciuto
la lesione del principio di affidamento «in un fascio di situazioni
giuridiche ed economiche) iscritte in un rapporto convenzionale»;
l'ordinanza n. 454/2015 sottolinea l'analogia della fattispecie
oggetto di detta decisione della Corte con il regolamento dei
rapporti concessori di beni pubblici, improntato alla paritarietà
delle posizioni del privato e del potere pubblico, salva l'autotutela
spettante alla p.a.;
la violazione dell'art. 41 della Cost., sotto il profilo
dell'irragionevole frustrazione delle scelte imprenditoriali
attraverso la modificazione degli elementi costitutivi dei rapporti
contrattuali già costituiti.
5. Prima di approfondire l'aspetto della non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità della normativa
applicata alla fattispecie controversa (per violazione degli artt. 3
e 41 della Carta, nei termini che saranno successivamente meglio
illustrati), il Collegio deve indagare sulla rilevanza, nel presente
giudizio, della questione medesima.
Dall'esame degli atti di causa emerge che la società ricorrente
ha realizzato, in forza della concessione n. 423/1976 rilasciata
dalla Capitaneria di Porto di Livorno, tre bacini protetti da una
diga foranea e da due dighe sotto flutto, con 13 pontili e banchine
per un'estensione di 1.200 metri, 893 posti di ormeggio e servizi
necessari alla gestione del porto turistico (stazione carburanti,
cantiere navale, direzione, torre di controllo etc.).
La concessione verrà a scadenza il 15 giugno 2033.
Nell'atto di concessione e negli atti integrativi di esso la
società Marina di Punta Ala e l'autorità concedente hanno stabilito
una misura dei canoni concessori idonea a garantire al concessionario
il recupero degli investimenti effettuati; proprio per assicurare
tale finalità la società ha ottenuto il prolungamento
dell'originario termine di durata del rapporto, che era di
cinquant'anni ed è stato prolungato, come sì è detto nel paragrafo
2), di ulteriori dieci anni. Ciò per consentire l'ammortamento degli
ulteriori investimenti necessari a garantire la corretta gestione e
la riqualificazione del bene demaniale di cui trattasi.
L'art. 4 della concessione del 1976 prevedeva un corrispettivo
annuo, a carico della società concessionaria, di 2.500.000; l'art. 5
il versamento di una cauzione di 49.000.000 a garanzia degli obblighi
assunti.
L'art. 16 della concessione prevede che, alla scadenza del
rapporto ovvero in caso di decadenza ai sensi dell'art. 47 del codice
della navigazione o di rinuncia da parte del concessionario, le opere
realizzate, con accessori e pertinenze fisse e in buono stato di
manutenzione, resteranno in proprietà assoluta dello Stato; al
concessionario nulla sarà dovuto e l'amministrazione potrà decidere
di demolire le opere e rimettere in pristino stato i luoghi a cura e
spese del concessionario senza per ciò corrispondergli alcunchè,
mentre, in caso di revoca della concessione, è riconosciuto un
indennizzo al concessionario secondo i criteri stabiliti nel medesimo
articolo; infine, ove le opere destinate a rimanere in proprietà
dello Stato fossero in cattivo stato di manutenzione, la
concessionaria, previa diffida con fissazione del termine da parte
dell'amministrazione, dovrà rimettere le opere in efficienza. La
concessionaria è pure tenuta ad assicurare i beni per i danni presso
una compagnia assicurativa gradita all'amministrazione.
Come attestato nella relazione del Direttore generale del
Ministero Infrastrutture e Trasporti - SIIT Servizio integrato
Infrastrutture e Trasporti Toscana e Umbria prot. n. 294 del 13
gennaio 2006, sulla base della perizia giurata depositata presso il
Tribunale di Bergamo il 20 febbraio 1978, il valore complessivo delle
opere alla data della perizia veniva stimato in 13.877.290.000, pari
a € 7.167.022,16.
L'autorità predetta riteneva congruo il valore, attualizzato con
gli indici ISTAT in € 42.156.424,35. L'ammontare degli interventi di
miglioramento qualitativo e di adeguamento alle normative
sopraggiunte veniva quantificato, in valore attualizzato, in €
5.517.521, 70. Complessivamente, quindi, le opere realizzate dalla
società concessionaria sono state quantificate dal SIIT Toscana e
Umbria in € 47.673.946,05.
L'applicazione della nuova misura dei canoni concessori, come
prevista dalla legge finanziaria del 2007, ha comportato un aumento
di € 1.783.182,61 (da € 549.443,10 a € 2.332.625,71) delle somme a
tale titolo dovute dalla società Marina di Punta Ala.
L'incremento testè descritto ha inciso in modo repentino sui
piani finanziari della società, squilibrandolo. Come osserva parte
ricorrente, nella parificazione operata dalla legge finanziaria del
2007, sotto il profilo dei canoni, tra concessioni per strutture
turistico - ricettive e concessioni per la realizzazione e la
gestione di porti turistici, non si è tenuto conto della rilevanza
degli investimenti necessari per la realizzazione di tali porti. La
questione sarà approfondita al paragrafo successivo, ai fini della
valutazione circa la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità di cui trattasi; con riguardo alla rilevanza di
tale questione nel presente giudizio, il Collegio ritiene che dagli
atti di causa emerga con sufficiente chiarezza l'alterazione
dell'equilibrici economico - finanziario che la società ricorrente
subisce a causa dell'applicazione dei criteri di calcolo dei canoni
concessori di cui all'art. 1, comma 252, della legge finanziaria del
2007.
6. Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità che il Collegio intende sollevare, occorre
prendere le mosse dalla considerazione, cui più volte s'è fatto
cenno, della diversa misura che prima del 2007 i canoni concessori
hanno avuto per le concessione di beni demaniali destinate alla
realizzazione e gestione di infrastrutture per la nautica da diporto
rispetto a quelle con finalità turistico - ricreative, va subito
rilevato che i due tipi di concessione presentano alcune rilevanti
differenze, che con la già richiamata ordinanza n. 454/2015 la VI
Sezione del Consiglio di Stato ha messo in luce: le prime sono
caratterizzate dall'immediata redditività dei minori investimenti
richiesti rispetto al più complesso quadro di lungo periodo per il
calcolo di convenienza finanziaria proprio delle seconde, destinate a
durare decenni, non solo per la rilevanza degli investimenti ma anche
per l'impegno gestionale, sicchè le imprese devono approntare un
quadro economico - finanziario «nel cui ambito il criterio di
fissazione dell'importo del canone, individuato all'atto della
concessione, è elemento determinante definito tenendo conto della
avanza degli investimenti.»
Ma un'ulteriore considerazione va fatta. Evitare che le imprese
concessionarie di beni demaniali operino in condizioni di sofferenza
economico - finanziaria risponde pure a importanti esigenze di
rilievo pubblicistico, poichè esse devono anche affrontare spese
rilevanti di manutenzione e innovazione tecnologica, e ciò a
salvaguardia della sicurezza della navigazione e dell'incolumità
pubblica.
Di tali differenze aveva tenuto conto il legislatore prima della
legge finanziaria del 2007, tanto è vero che erano previsti canoni
di minore entità per le iniziative comportanti investimenti per la
realizzazione di opere di difficile rimozione, con fissazione del
canone a metro quadrato in misura inversa alla maggiore rilevanza
delle opere stesse (art. 10, comma quarto, della legge n. 449 del
1997, e art. 1, commi primo e terzo, del D.M. n. 343 del 1998). Nella
disciplina introdotta con la legge n. 296 del 2006 la tendenza si è
invertita, con previsione di una maggiore misura del canone per le
opere di difficile rimozione, proprie delle concessioni per la
nautica da diporto più che di quelle per finalità turistico -
ricreative.
Ciò, come rilevato già dalla VI Sezione del Consiglio di Stato,
in violazione dell'art. 3 della Costituzione, innanzitutto sotto il
profilo dell'uguale irragionevole trattamento di situazioni, come si
è detto, diseguali.
Ma l'art. 3 della Carta costituzionale appare violato anche sotto
il profilo del principio della sicurezza giuridica costitutivo di
legittimo affidamento, proprio per l'imprevista e imprevedibile
inversione di tendenza della normativa in materia di canoni
concessori, prima, come s'è appena detto, ispirata da finalità
incentivanti per le imprese operanti nel settore della nautica da
diporto, mentre con la legge finanziaria del 2007 i canoni vennero
d'improvviso notevolmente aumentati e per di più applicati alle
concessioni demaniali già in essere. Ciò veniva a sconvolgere le
previsioni di stabilità dell'equilibrio economico - finanziario
pianificato anticipatamente e per il lungo periodo nella giustificata
aspettativa di un appropriato tempo di ammortamento degli
investimenti effettuati; come osservato dall'ordinanza n. 454/2015,
«questo equilibrio è infatti sostanzialmente modificato nel momento
in cui la nuova normativa viene ad incidere su concessioni già
rilasciate, in corro e di lunga durata nel futuro, disponendo il
rilevante e repentino aumento dell'importo dei canoni (l'aumento dei
canoni disposto nel frattempo con i commi 21, 22 e 23 del
decreto-legge n. 269 del 2003, convertito in legge n. 326 del 2003,
rinviato fino alla legge finanziaria 2007, aveva riguardato le
concessioni per finalità turistico - ricreative), nonchè la loro
maggiore misura per le opere di difficile rimozione.»
Negli accordi che accompagnano la concessione il privato ha
tenuto conto di una certa situazione di equilibrio economico -
finanziario e, alla luce di essa, ha aderito a una regolamentazione
convenzionale dei propri diritti e dei propri obblighi;
l'irragionevole equiparazione delle concessioni in corso alle nuove
espone repentinamente i titolari di concessioni rilasciate in epoca
anteriore al 2007 agli effetti di una normativa fortemente incidente
sui calcoli di convenienza calibrati su una diversa disciplina dei
canoni, mentre gli imprenditori richiedenti concessioni dopo- il 2007
possono, al contrario, adeguatamente ponderare tali effetti.
La normativa considerata, come già ritenuto dal Consiglio di
Stato con la citata ordinanza n. 454/2015 (e ancor prima con
l'ordinanza n. 2810/2012), appare altresì contrastante con l'art. 41
Cost. e con il principio di libera iniziativa economica, poichè, in
quanto applicata alle concessioni rilasciate prima del 2007, produce
l'effetto irragionevole di frustrare le scelte -imprenditoriali
modificando gli elementi costitutivi dei relativi rapporti
contrattuali in essere.
Pertanto, ritenuti rilevanti per il giudizio in esame e non
manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità relativi
all'applicazione del comma 252 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006 alle concessioni demaniali per la realizzazione e la gestione
delle infrastrutture destinate alla nautica da diporto in corso alla
data di entrata in vigore della legge, il Collegio sospende il
giudizio cautelare e di merito per la rimessione della questione di
costituzionalità sopra illustrata all'esame della Corte
costituzionale e dispone che, a cura della Segreteria, sia trasmessa
alla Corte la presente ordinanza unitamente agli atti di causa e che
la presente ordinanza venga notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Ogni statuizione in rito, in merito e sulle spese è riservata
alla decisione definitiva, che sarà assunta a seguito della
fissazione dell'udienza di trattazione successiva alla decisione
della Corte costituzionale sulla predetta questione di
costituzionalità.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione
Terza) con pronuncia non definitiva sul ricorso in epigrafe così
statuisce:
a) visti gli artt. 134 Cost., 1 l.c. n. 1/1948, 23 legge n.
87/1953, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 252,
della legge n. 296/2006, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost., nella
parte in cui si applica alle concessioni per la realizzazione e la
gestione delle infrastrutture per la nautica da diporto già
rilasciate alla data della sua entrata in vigore, nei sensi precisati
in parte motiva;
b) dispone la sospensione del presente giudizio cautelare e
di merito;
c) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
d) dispone che la Segreteria della Sezione curi la notifica
della presente ordinanza alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio Ministri e la comunicazione della stessa ordinanza ai
Presidenti della Camera e del Senato;
e) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, merito e sulle spese.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3
giugno 2015 con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Rosalia Messina, Consigliere, Estensore
Raffaello Gisondi, Primo Referendario.

Il Presidente: Nicolosi


L'Estensore: Messina