1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2016
Ordinanza del 20 dicembre 2016 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Fares Guido Antonio contro Ministero dell'economia e delle finanze. Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Termine decadenziale di sei mesi per la proposizione della domanda - Decorrenza dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento e' divenuta definitiva. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 4, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lett. d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134. (17C00110) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta sezione civile - 2

composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Luigi Giovanni Lombardo - rel. consigliere;
dott. Elisa Picaroni - consigliere;
dott. Milena Falaschi - consigliere;
dott. Luigi Abete - consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
16402-2015 proposto da:
Fares Guido Antonio, elettivamente domiciliato in Roma, viale
Parioli, 2, presso lo studio dell'avvocato Guerino Massimo Oscar
Fares, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Andrea
Saccucci giusta procura speciale in calce al ricorso; ricorrente;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Dei
Portoghesi 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che lo
rappresenta e difende ope legis; controricorrente;
avverso l'ordinanza della Corte d'appello di Lecce, emessa il 1°
dicembre 2014 e depositata l'11 dicembre 2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
5 ottobre 2016 dal consigliere relatore dott. Luigi Giovanni
Lombardo;
udito l'Avvocato Andrea Saccucci, per il ricorrente, che si
riporta agli scritti.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 27 dicembre 2013, Fares Guido
Antonio chiese alla Corte di appello di Lecce la condanna del
Ministero dell'economia e delle finanze a corrispondergli l'equa
riparazione per il danno non patrimoniale derivatogli dalla
irragionevole durata di un giudizio instaurato dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale Puglia in data 17 ottobre 2001 e definito
dal Consiglio di Stato con sentenza del 16 maggio 2013.
La domanda fu rigettata dal consigliere designato della adita
Corte territoriale, con decreto del 18 febbraio 2014.
2. - Avverso tale decisione, il Fares propose opposizione, ai
sensi dell'art. 5-ter della legge n. 89 del 2001; ma l'opposizione fu
respinta dalla stessa Corte di appello di Lecce in composizione
collegiale con ordinanza dell'11 dicembre 2014. Rilevò la Corte
territoriale che, quando era stato proposto il ricorso introduttivo
(27 dicembre 2013), la sentenza del Consiglio di Stato non era ancora
passata in giudicato, non essendo scaduto il termine per proporre
ricorso per cassazione decorrente dalla data di pubblicazione della
sentenza (16 maggio 2013); conseguentemente, non ricorreva la
condizione dell'avvenuta definizione del procedimento presupposto,
richiesta dall'art. 4 della legge n. 89 del 2001 ai fini della
proponibilità della domanda di equa riparazione. Essendo stata la
domanda proposta anzitempo, il ricorso doveva essere rigettato.
3. - Per La Cassazione del decreto che ha deciso sull'opposizione
ricorre Fares Guido sulla base di due motivi.
Resiste con controricorso il Ministero dell'economia e delle
finanze.
Il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 codice di
procedura civile.

Considerato in diritto

1. - Col primo motivo di ricorso, si deduce - ai sensi dell'art.
360 n. 5 codice di procedura civile - l'omesso esame di un fatto
decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le
parti, per non avere la Corte di appello tenuto conto della
certificazione rilasciata dalla cancelleria del Consiglio di Stato
attestante che la sentenza di appello era passata in giudicato il 27
dicembre 2013, giorno della proposizione del ricorso.
Col secondo motivo, si deduce poi - ai sensi dell'art. 360 n. 3
cod. proc. civ. - la violazione e la falsa applicazione dell'art. 4
della legge n. 89 del 2001, per avere la Corte territoriale ritenuto
non accoglibile la domanda di equa riparazione proposta prima del
passaggio in giudicato della sentenza che aveva definito il giudizio
presupposto; si deduce anche l'illegittimità costituzionale della
norma di cui al detto art. 4 della legge n. 89 del 2001 per
violazione degli articoli 3, 24, 11 e 117 Cost. e degli articoli 6 e
13 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, ove interpretata nel senso che essa non
consente la proposizione della domanda prima che sia disceso il
giudicato sulla sentenza che ha definito il giudizio presupposto.
2. - Le censure sono fondate nei termini che seguono.
Va premesso che i giudici di merito hanno esattamente ritenuto
che le sentenze del Consiglio di Stato divengono definitive, agli
effetti dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001 (nel testo introdotto
dal decreto-legge n. 83 del 2012, convertito in legge n. 134 del
2102), solo dal momento in cui scadono i termini per proporre ricorso
per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, rientrando
tra tali motivi anche il c.d. eccesso di potere giurisdizionale,
vizio che può emergere solo con la pubblicazione della decisione
(Sez. 6 - 2, Sentenza n. 25714 del 21 dicembre 2015, Rv. 638074). E
d'altra parte, la conclusione della Corte territoriale, secondo cui -
quando nella specie fu proposta la domanda di equa riparazione - non
erano ancora scaduti i termini per proporre ricorso per cassazione
avverso la sentenza del Consiglio di Stato che ha definito il
giudizio presupposto, non è stata neppure oggetto di puntuale
censura da parte del ricorrente.
Nel ritenere poi che la proponibilità della domanda di equa
riparazione è esclusa prima del passaggio in giudicato della
sentenza che ha definito il giudizio presupposto, la Corte
territoriale si è parimenti conformata alla giurisprudenza di questa
Suprema Corte.
Sul punto, vale la pena di ricordare che l'originario tessuto
normativo della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) ha subito
significative modifiche ad opera dell'art. 55 del decreto-legge n. 83
del 2012, che ha - tra l'altro - sostituito proprio l'art. 4 della
legge n. 89 del 2001.
Infatti, mentre l'originario testo di tale ultima disposizione
prevedeva che «La domanda di riparazione può essere proposta durante
la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume
verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento
in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è
divenuta definitiva», ora - a seguito della riforma del 2012 - l'art.
4 della legge Pinto stabilisce che «La domanda di riparazione può
essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in
cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta
definitiva».
Seppure sul piano puramente letterale il nuovo testo non esclude
espressamente la proponibilità della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del giudizio presupposto, tuttavia alla
esclusione di tale proponibilità si è pervenuti a seguito di
un'interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull'intenzione
del legislatore; valorizzando il fatto che la riforma del 2012 ha
condizionato l'an e il quantum del diritto all'indennizzo alla
definizione del giudizio, prevedendo anche una serie di ipotesi di
esclusione del diritto all'indennizzo dipendenti dalla condotta
processuale della parte e financo dall'esito del giudizio (condanna
del soccombente a norma dell'art. 96 codice di procedura civile).
Si è così affermato, nella giurisprudenza di questa Corte
suprema costituente ormai «diritto vivente», che, in tema di equa
riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del
processo, nel regime introdotto dal decreto-legge 22 giugno 2012 n.
83, conv. in legge 7 agosto 2012 n. 134, la proponibilità della
domanda di indennizzo è preclusa dalla pendenza del giudizio
presupposto (Sez. 2, Sentenza n. 19479 del 16 settembre 2014, Rv.
632159), dovendo ritenersi che il dies a quo, da cui computare il
termine di sei mesi previsto a pena di decadenza per la proposizione
della relativa domanda, è segnato dalla definitività del
provvedimento conclusivo del procedimento nell'ambito del quale la
violazione si assume consumata, definitività che va collocata al
momento della scadenza del termine previsto per proporre
l'impugnazione ordinaria (Sez. 6 - 1, Sentenza n. 13324 del 26 luglio
2012, Rv. 623537; Sez. 6 - 2, Sentenza n. 21859 del 5 dicembre 2012,
Rv. 624426) ovvero al momento del deposito della decisione della
Corte di cassazione che rigetta o dichiara l'inammissibilità del
ricorso, determinando così il passaggio in giudicato della sentenza
impugnata (Sez. 6 - 2, Sentenza n. 21863 del 5 dicembre 2012, Rv.
624239).
La conclusione secondo cui la proponibilità della domanda di
indennizzo è preclusa durante la pendenza del giudizio nel cui
ambito la violazione della ragionevole durata del processo si assume
essersi verificata è stata condivisa dalla Corte costituzionale con
la sentenza 25 febbraio 2014 n. 30.
Il giudice delle leggi, nel vagliare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55, comma 1 lettera d) del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 7 agosto 2012, n. 134) in riferimento agli articoli 3,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ha ritenuto sussistente il denunciato vulnus delle
norme costituzionali, come integrate dalle norme della CEDU in forza
del parametro costituzionale di cui all'art. 117 Cost. (nella parte
in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali), ritenendo che il
differimento della esperibilità del ricorso alla definizione del
procedimento in cui il ritardo è maturato ne pregiudichi
l'effettività anche alla stregua del parametro di cui all'art. 13
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali. Ha tuttavia ritenuto che l'intervento additivo
invocato dal rimettente - consistente sostanzialmente in
un'estensione della fattispecie relativa all'indennizzo conseguente
al processo tardivamente concluso a quella caratterizzata dalla
pendenza del giudizio - non fosse ammissibile, «sia per l'inidoneità
dell'eventuale estensione a garantire l'indennizzo della violazione
verificatasi in assenza della pronuncia irrevocabile, sia perchè la
modalità dell'indennizzo non potrebbe essere definita «a rime
obbligate» a causa della pluralità di soluzioni normative in
astratto ipotizzabili a tutela del principio della ragionevole durata
del processo».
La Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 30 del
2014, ha pertanto invitato il legislatore ad intervenire per
risolvere, nell'esercizio della discrezionalità che gli compete, il
vulnus costituzionale riscontrato, concludendo tuttavia che «non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine al problema individuato nella presente pronuncia».
A seguito di tale pronuncia, questa Suprema Corte ha prima
affermato che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001 - laddove subordina
la proponibilità della domanda di equa riparazione per
l'irragionevole durata di un processo alla condizione della sua
preventiva definizione - non può essere disapplicato dal giudice in
forza della sentenza costituzionale n. 30 del 2014, da questa
evincendosi che la norma resta legittima, sia pure ad tempus, in
attesa della sua riscrittura da parte del legislatore (Sez. 6 -2,
Sentenza n. 20463 del 12 ottobre 2015, Rv. 636597); successivamente,
ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001, ritenendo che
il legislatore, con la legge 28 dicembre 2015 n. 208 (art. 1, comma
777), introducendo un sistema di rimedi preventivi diretti a impedire
la stessa formazione del ritardo processuale (articoli 1-bis e 1-ter
della legge Pinto), avesse aderito all'invito rivoltogli dalla Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 30 del 2014 (Sez. 6 - 2,
Sentenza n. 13556 del 1° luglio 2016, Rv. 640328).
Orbene, il Collegio dissente da tale ultima decisione e ritiene -
invece - che, con la legge n. 208 del 2015, il legislatore non abbia
risolto il problema oggetto del monito rivoltogli dalla Corte
costituzionale.
Infatti, il sistema di rimedi preventivi introdotto dalla recente
legge del 2015 è volto a prevenire la irragionevole durata del
processo; esso, tuttavia, non sfiora il problema della effettività
della tutela indennitaria una volta che l'irragionevole durata del
procedimento si sia verificata, come è evidenziato dal fatto che la
nuova normativa ha lasciato inalterato il testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 (come sostituito dell'art. 55, comma 1, lettera
d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83), che detta i termini di
proponibilità della domanda di equa riparazione.
In particolare, il Collegio ritiene che, anche a seguito della
legge n. 208 del 2015, è rimasto irrisolto il problema del
differimento dell'esperibilità del ricorso alla definizione del
procedimento presupposto; problema che presenta perduranti profili di
illegittimità costituzionale del vigente testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 - in rapporto agli articoli 3, 24, 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione - nel momento in cui si
risolve nella definitiva inammissibilità della domanda proposta
durante la pendenza del procedimento presupposto, pur quando, nelle
more, il provvedimento che ha definito quest'ultimo sia passato in
cosa giudicata.
Sul punto, non va sottaciuto che l'adeguamento dell'impianto
normativo della legge Pinto alle norme costituzionali e a quelle
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali non implica necessariamente la messa in
discussione del principio - posto a base della detta legge - per cui
l'equa riparazione può essere riconosciuta solo a seguito della
conclusione del procedimento presupposto.
Anzi, può rilevarsi come risultano del tutto ragionevoli e, per
certi versi, costituzionalmente obbligate le scelte del legislatore
di prevedere ipotesi di esclusione dell'indennizzo (art. 2, comma
2-quinquies) collegate alla colpevole condotta della parte, come tali
verificabili solo avuto riguardo all'esito definitivo del
procedimento; e d'altra parte, sarebbe difficile non intravedere una
lesione del parametro costituzionale della ragionevole durata del
processo (art. 111, comma 2, Cost.) ove la normativa relativa
all'equo indennizzo dovesse consentire la proposizione di plurime
domande in corrispondenza del numero dei gradi o delle fasi del
medesimo procedimento presupposto, con un effetto di moltiplicazione
delle controversie che potrebbe sfociare persino in quel deprecabile
fenomeno che la dottrina definisce «abuso del processo».
Ciò, tuttavia, non può significare che la proposizione della
domanda di equo indennizzo in pendenza del giudizio presupposto
comporti la definitiva inaccoglibilità della pretesa indennitaria;
essendo in tal caso evidente come l'art. 4 della legge n. 89 del
2001, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera d), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, come interpretato nel diritto
vivente, risulti difficilmente compatibile con gli articoli 3, 24,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
In altre parole, la previsione che la domanda di equo indennizzo
possa validamente proporsi solo dopo il passaggio in giudicato del
provvedimento che ha definito il giudizio presupposto non può
tradursi - sul piano della legittimità costituzionale - nella
definitiva inammissibilità della domanda erroneamente proposta prima
di tale passaggio in giudicato.
Nella specie, il ricorrente, avendo proposto domanda di equo
indennizzo prima che passasse il giudicato la sentenza del Consiglio
di Stato, si è visto precludere del tutto l'accesso alla tutela
indennitaria.
Risulta perciò sussistente l'evidenziato vulnus costituzionale e
risulta rilevante la relativa questione di legittimità
costituzionale, che va nuovamente sottoposta al giudice delle leggi,
stante il perdurante inadempimento del legislatore al monito
impartito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 30 del 2014.
3. - In definitiva, va dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001 n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, in
riferimento agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6,
paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione visti gli articoli 134 Cost., e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1,
e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001 n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta
sezione civile - Sottosezione seconda, addì 5 ottobre 2016.

Il Presidente: Petitti