1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 febbraio 1999
N. 9 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 febbraio 1999 (della regione Lombardia) Stupefacenti e sostenze psicotrope - Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga - Criteri e modalita' di ripartizione delle risorse per gli esercizi finanziari 1997-98 - Fissazione di percentuali di ripartizione degli stanziamenti per "settori" - Determinazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, della ripartizione, per regione, della quota del Fondo da assegnare ai comuni - Indicazione delle priorita' cui devono attenersi le amministazioni statali, le regioni e i comuni nella predisposizione dei progetti da presentare per il finanziamento - Prevista istruzione di tali progetti a cura di apposita Commissione, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, previa valutazione da parte delle regioni dei progetti dei comuni - Approvazione, con decreto del Ministro per la solidarieta' sociale, dei progetti stessi, sentita la Conferenza unificata - Lamentata, mancata acquisizione del parere della Conferenza Stato-regioni nella procedura per l'emanazione del decreto impugnato e nella procedura per l'approvazione dei progetti - Asserita irragionevolezza nella fissazione di percentuali di riparto delle risorse disponibili - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Lesione delle competenze regionali della Lombardia in materia di beneficenza pubblica, assistenza sanitaria e ospedaliera, di assistenza socio-sanitaria, prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di tossicodipendenza - Incidenza sull'autonomia amministrativa e finanziaria della medesima regione, anche in relazione all'avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato - Violazione del principio di buon andamento della p.a. (D.P.C.M. 19 ottobre 1998, artt. 7, 6, 4, 2 e 1). (D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281; 31 marzo 1998, n. 112; Cost., artt. 3, 5, 32, 97, 117, 118 e 119; d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, art. 127, comma 3). (099C0156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-1999)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del Presidente pro-tempore della giunta regionale, on. dott.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa come da mandato a margine
del presente atto, ed in virtù di deliberazione di autorizzazione a
stare in giudizio di G.R. del 29 gennaio 1999 di cui all'allegato 1,
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per
l'effetto del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 19
ottobre 1998, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 4 dicembre 1998, n.
284, Serie generale, recante "Definizione dei criteri e delle
modalità di ripartizione delle risorse del Fondo nazionale di
intervento per la lotta alla droga per gli esercizi finanziari 1997 e
1998" (all. 2).
1. - La materia "beneficenza pubblica e assistenza sanitaria ed
ospedaliera", come organicamente definita dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 616/1977, è assegnata - come è noto - alle
regioni ordinarie dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Essa rientra nel settore organico dei cosiddetti "servizi sociali"
su cui si imperniava il trasferimento di funzioni disciplinato dal
citato d.P.R. n. 616.
La nozione di "servizi sociali" è stata poi recentemente
ridefinita dal d.lgs. n. 112/1998: pertanto oggi essa non indica più
una mera categoria sistematica, comprensiva di una serie di materie,
bensì una vera e propria materia, comprensiva dei "servizi alla
persona e alla comunita'". In questa prospettiva, l'espressione
"servizi sociali" include oggi normativamente ciò che in passato si
indicava tanto con le espressioni "assistenza sociale" e "assistenza
privata", quanto con l'espressione "beneficenza pubblica".
La programmazione e la gestione dei servizi socio-assistenziali
sono state sempre affidate alle competenze legislative ed
amministrative delle Regioni, già per effetto dei dd.P.R. 14 gennaio
1972, n. 4 e 15 gennaio 1972, n. 9, ribaditi prima dal titolo III,
capi III e IV, del d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n. 833/1978 di
riforma sanitaria (art. 11) e poi, da ultimo, dal d.lgs. n. 502/1992.
Quest'ultimo decreto, in particolare, all'art. 2 ha testualmente
affermato che "spettano ... alle Regioni la determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attività destinata
alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle Unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, le attività di
indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette
Unità sanitarie locali ed aziende, anche in relazione al controllo
di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni
sanitarie", ed all'art. 3, comma 3, ha aggiunto che "l'Unità
sanitaria locale può assumere la gestione di attività o servizi
socio-assistenziali su delega dei singoli enti locali...".
Per quanto attiene specificamente alle funzioni di prevenzione ed
intervento contro l'uso di sostanze stupefacenti e psicotrope, già
la legge n. 685/1975 e la legge n. 162/1990, poi coordinate nel testo
unico approvato con d.P.R. n. 309/1990, confermavano e ribadivano la
competenza delle Regioni, con il solo limite rappresentato
dall'applicazione dei criteri di indirizzo e coordinamento
provenienti dall'Amministrazione dello Stato, ovviamente adottati nel
rispetto dei principi elaborati da codesta Ecc.ma Corte. L'art. 113
del testo unico, segnatamente, affidava ai servizi pubblici per
l'assistenza sanitaria ai tossicodipendenti, istituiti presso le
unità sanitarie locali, compiti di diagnosi, cura e riabilitazione
dei tossicodipendenti, nonchè funzioni di progettazione ed
esecuzione in forma diretta o indiretta di interventi di informazione
e prevenzione.
L'art. 127 dello stesso d.P.R. n. 309/1990 ha previsto
l'istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un
fondo, denominato "Fondo nazionale di intervento per la lotta alla
droga", per il finanziamento di progetti finalizzati agli obiettivi
enunciati dal testo unico e presentati tanto dai Ministeri
dell'interno, di grazia e giustizia, della difesa, della pubblica
istruzione e della sanità, quanto da comuni e regioni.
Con la legge n. 449/1997, collegata alla finanziaria per il 1998,
le risorse costituenti il suddetto fondo sono state fatte confluire
nel Fondo per le politiche sociali (poi rinominato dal d.lgs. n.
112/1998 "Fondo nazionale per le politiche sociali"), tra le cui
finalità si indicavano anche quella della "promozione di interventi
per la realizzazione di standard essenziali ed uniformi di
prestazioni sociali su tutto il territorio dello Stato concernenti la
prevenzione ed il trattamento delle tossicodipendenze", nonchè
quella del "sostegno a progetti sperimentali attivati dalle regioni e
dagli enti locali". Alla ripartizione annuale delle risorse
confluite nel Fondo, ai sensi dell'art. 59, comma 46, 1egge n.
449/1997, come modificato dal d.lgs. n. 112/1998, si sarebbe
provveduto con apposito decreto del Ministro per la solidarietà
sociale, da emanarsi sentiti i Ministri interessati e la conferenza
unificata di cui al d.lgs. n. 281/1997.
In attuazione delle norme contenute nel capo I della legge n.
59/1997, infine, il legislatore delegato, al fine di completare il
quadro dei conferimenti nella materia dei servizi sociali, ha emanato
una serie di disposizioni, contenute nel d.lgs. n. 112/1998, agli
artt. 128-134, incidenti in modo sostanziale sul riparto delle
competenze tra lo Stato e le regioni ed enti locali. Proprio alle
regioni ed agli enti locali l'art. 131, comma 1 ha conferito tutte le
funzioni relative ai servizi sociali, facendo eccezione solo per
quanto previsto dagli artt. 129 e 130. È stato, quindi, ribadito il
potere regionale - nè poteva essere altrimenti - di disciplina
dell'esercizio delle predette funzioni, secondo il principio per cui
i compiti di erogazione dei servizi e di realizzazione della rete
spettano ai comuni. Alla regione, ex art. 132, comma 1, è stato poi
demandato l'obbligo di individuare puntualmente con legge i compiti e
le funzioni amministrative da conferire ai comuni nei singoli
settori. Infine, l'art. 132, comma 2, ha trasferito alle regioni -
che poi provvederanno al successivo conferimento agli enti locali -
funzioni e compiti di promozione e coordinamento operativo degli
"attori dei servizi sociali".
2. - Nell'ambito del quadro normativo così sommariamente
descritto, ed in pretesa applicazione degli artt. 129, comma 1, lett.
e), d.lgs. n. 112/1998, e 59, comma 46, legge n. 449/1997, che
riservano allo Stato, e per esso al Ministro per la solidarietà
sociale, la determinazione dei criteri per la ripartizione del Fondo
nazionale per le politiche sociali, si inserisce il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 19 ottobre 1998, recante
"Definizione dei criteri e delle modalità di ripartizione delle
risorse del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga per
gli esercizi 1997 e 1998".
Tale decreto si richiama in premessa praticamente a tutte le
disposizioni citate nella ricostruzione normativa che precede, per
tentare di fondarvi un improbabile quadro normativo a supporto delle
proprie prescrizioni. In realtà esso, operando una illegittima
invasione delle competenze regionali in materia di "beneficenza
pubblica e assistenza sanitaria e ospedaliera", risulta gravemente
violativo delle prerogative costituzionali della ricorrente regione
Lombardia, e si configura conseguentemente illegittimo per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto al decreto nella sua interezza: Violazione del d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281 e del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112 in
riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Difetto di consultazione.
La lesione delle prerogative costituzionali che le regioni vantano
nella materia oggetto del d.P.C.M. 19.10.1998 si è concretata già
nella fase di elaborazione del decreto stesso. Come si legge nelle
premesse del testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 284 del 4.12.1998, risulta che sia stato acquisito il parere della
Conferenza Stato-città ed autonomie locali, espresso in data 30
luglio 1998.
Ai sensi dell'art. 8, d.lgs. n. 281/1997, detta Conferenza,
presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri, conta tra i
suoi membri: il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, il Ministro delle finanze, il Ministro dei
lavori pubblici, il Ministro della Sanità, il Presidente dell'ANCI,
il Presidente dell'UPI, il Presidente dell'UNCEM, 14 sindaci e 6
presidenti di provincia.
Nessun rappresentante delle regioni partecipa di diritto alla
Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Come codesta ecc.ma
Corte ha chiarito con la sent. 14 dicembre 1998, n. 408, tra la
Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali non vi è nè coincidenza nè fungibilità, e anzi le
rappresentanze delle regioni e degli enti locali restano ben
differenziate anche in seno alla Conferenza unificata. Il parere
della Conferenza Stato-città non soddisfa in alcun modo, dunque,
quella esigenza di consultazione con le regioni che anche in tale
ultima pronuncia codesta ecc.ma Corte costituzionale ha avuto modo di
valorizzare.
Nella fase preparatoria del d.P.C.M. che qui si contesta, dunque,
non risulta siano state coinvolte nelle debite forme le regioni.
Ciò nonostante che la materia - rientrante nel settore "beneficenza
pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera" -sia espressamente
riservata dagli artt. 117 e 118 della Costituzione alle competenze
legislative ed amministrative regionali; che, successivamente, l'art.
131, d.lgs. n. 112/1998 abbia ribadito il conferimento alle regioni
delle funzioni e dei compiti nella materia dei servizi sociali; che,
ai sensi dell'art. 132 del medesimo decreto delegato, si debba
attendere l'emanazione di una legge regionale per il conferimento ai
comuni ed agli altri enti locali delle funzioni e compiti
amministrativi concernenti i servizi sociali relativi a
tossicodipendenti ed alcooldipendenti; che l'art. 133 del d.lgs. n.
112/1998 prescriva di sentire la Conferenza unificata in sede di
ripartizione delle risorse disponibili sul Fondo nazionale per le
politiche sociali; e che, infine, l'art. 2, comma 3, d.lgs. n.
281/1997 stabilisca che "la Conferenza Stato-regioni è
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e
di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di
competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e di
Bolzano".
Delle due, invero, l'una: o il decreto impugnato si configura quale
atto di indirizzo e coordinamento, nel qual caso la sua
illegittimità deriverebbe dall'essere stato adottato con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, senza che peraltro sia stata
consultata la Conferenza Stato-Regioni, come prescrive l'art. 2,
comma 3, d.lgs. n. 281/1997; ovvero esso non è atto di indirizzo e
coordinamento, nel qual caso è comunque illegittimo per i motivi
esposti più oltre, sub 4.
Il livello di notevole analiticità delle prescrizioni contestate,
di gran lunga esorbitante i ridotti compiti mantenuti allo Stato
dall'art. 129, d.lgs. n. 112/1998, violando il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., ridonda del pari in lesione delle
competenze costituzionalmente riservate alle regioni.
Se è vero che la determinazione dei criteri di ripartizione del
Fondo appartiene allo Stato, in ogni caso, in considerazione del
fatto che ne è coinvolta la programmazione regionale, tali criteri
avrebbero dovuto essere stabiliti soltanto dopo avere formalmente
acquisito il parere delle regioni e delle province autonome, espresso
nella sede appropriata (cfr., in tal senso, Corte costituzionale,
sent. 10 dicembre 1998, n. 398; cfr. anche sent. 28 dicembre 1995, n.
520, in "Giur. cost.", 1995, 4361).
Codesta ecc.ma Corte, inoltre, ha già da tempo illustrato e
reiterato l'insegnamento per cui un regolamento, pur configurato in
pretesa esecuzione di leggi statali, non può porre norme intese a
limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie ad esse
attribuite; e ciò sia in omaggio alle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti, sia per espressa disposizione dell'art. 17,
comma 1, lett. b) e c), e comma 3 della legge n. 400/1988 (cfr.
Corte cost., sent. 6 febbraio 991, n. 49, in "regioni", 1992, 231;
sent. 13 maggio 1991, n. 204, in "Giur. cost.", 1991, 1853; sent. 31
ottobre 1991, n. 391, in "Cons. St.", 1991, II, 1654; sent. 19
novembre 1992, n. 461, in "Giur. cost.", 1992, 4152).
Anche sotto questo profilo, dunque, si conferma l'esorbitanza del
decreto impugnato dalla sfera di attribuzioni riservate allo Stato.
2. - Quanto al decreto nella sua interezza ed in particolare
all'art. 1: Violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119 Cost., anche
in riferimento all'art. 127 comma 3, d.P.R. n. 309/1990; violazione
dell'art. 32 della Costituzione in correlazione con gli artt. 3 e 97
Cost. Violazione del principio di leale collaborazione. Manifesta
irragionevolezza del riparto delle risorse.
L'art. 1 dell'impugnato decreto fissa una serie di percentuali
assai rigide di ripartizione per "settori" delle risorse disponibili
sugli stanziamenti per la lotta alla droga confluiti nel Fondo
nazionale per le politiche sociali: 25% per il finanziamento di
progetti presentati dai Ministeri, 68% per il finanziamento di
progetti presentati dai comuni, singoli o associati, e 7% per il
finanziamento di progetti regionali.
L' irragionevolezza di tale aprioristico riparto è manifesta, ove
solo si consideri che esso non tiene neppure conto di criteri quali
la qualità e l'effettiva rilevanza dei progetti elaborati nelle
diverse sedi.
La disposizione in esame non contempla tra l'altro in nessun modo
eventuali progetti elaborati dalle aziende sanitarie locali
nell'ambito delle loro competenze, così come riconosciute anche
dalla legislazione in materia di assistenza socio-sanitaria.
È chiaro che esorbita dalle competenze mantenute in capo
all'Amministrazione statale la fissazione di percentuali rigide di
ripartizione delle risorse come quelle indicate nell'articolo in
esame, determinate peraltro in misura del tutto arbitraria, senza
l'esplicitazione dei criteri adottati e senza il coinvolgimento e la
consultazione delle regioni. L'astrattezza della fissazione a priori
di percentuali di riparto fra le categorie di enti territoriali
interessati delle risorse disponibili, invero, impedisce il
necessario apprezzamento dell'effettiva utilità e meritevolezza dei
progetti presentati, che ovviamente può essere compiuto solo a
posteriori in sede di raffronto tra le varie iniziative di
intervento.
Non si può ritenere che un elemento di flessibilizzazione del
sistema sia dato dall'art. 3, a tenore del quale "Le somme che
eventualmente residuino all'interno di ciascuno dei settori di cui
all' art. 1 del presente decreto sono nuovamente ripartite tra gli
altri settori". La possibilità che si determinino residui non
deriva, infatti, da un raffronto "incrociato" tra i progetti
presentati nei vari settori (che non è affatto previsto), ma
soltanto dall'ipotesi che tutti o alcuni dei progetti di un settore
non osservino le priorità indicate dall'art. 4. Se tali priorità
sono rispettate, infatti, all'interno di ciascun settore i progetti
vanno necessariamente finanziati, anche se sono comparativamente meno
utili ed efficaci di quelli presentati in settori diversi.
Conseguentemente, è evidente, le risorse ai progetti vengono
assegnate secondo la rispettiva meritevolezza solo all'interno di
ciascun settore, ma non vi è alcun raffronto tra progetti di settori
diversi. Nonostante l'art. 3, l'ammontare delle risorse destinate
all'uno o all'altro settore resta dunque astrattamente
predeterminato, con il risultato di ridurre la protezione del
fondamentale diritto alla salute dei cittadini e di violare il non
meno fondamentale principio del buon andamento dell'attività
amministrativa (sul quale, da ultimo, codesta ecc.ma Corte
costituzionale è tornata con la sent. n. 1 del 1999). La violazione
di quel diritto e di quel principio determina un diretto pregiudizio
delle attribuzioni costituzionalmente riservate alle regioni (e
quindi alla ricorrente), poichè su di esse grava - come si è visto
- il dovere costituzionale di provvedere (nel modo più efficace)
all'assistenza sanitaria dei cittadini.
A tutto questo non varrebbe replicare che la rigidità delle quote
deriverebbe dall'art. 127, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.
309, a tenor del quale "una quota almeno pari al 7 per cento degli
stanziamenti di cui al comma lì è destinata al finanziamento di
progetti di iniziativa delle regioni volti alla formazione integrata
degli operatori dei servizi pubblici e privati convenzionati per
l'assistenza socio-sanitaria alle tossicodipendenze, anche con
riguardo alle problematiche derivanti dal trattamento di
tossicodipendenti sieropositivi". Infatti: a) la citata previsione
legislativa fa riferimento solo a detta percentuale, e non menziona
affatto le altre arbitrariamente previste dall'atto impugnato; b) il
7% identifica una soglia minima ("almeno ..".), e non una percentuale
rigida; c) quella percentuale riguarda solo i progetti, fra quelli
presentati dalle regioni, che hanno le finalità ivi indicate, ma non
fa alcun riferimento ai progetti regionali con finalità diverse, che
vanno dunque finanziati oltre quella percentuale. Nè potrebbe
ritenersi che le finalità indicate dall'art. 127, comma 3, del
d.P.R. n. 309 del 1990 siano le sole che i progetti regionali possano
perseguire: è evidente che le regioni hanno, in materia, competenza
(costituzionalmente garantita) generale, che non potrebbe essere
circoscritta dalle leggi ordinarie dello Stato. Ove fosse altrimenti,
la disposizione menzionata dovrebbe ritenersi costituzionalmente
illegittima, ma il principio dell'interpretazione conforme a
Costituzione impone di interpretarla nel senso qui prospettato.
Stando così le cose, però, l'atto impugnato risulta violativo
degli artt. 5, 117, 118 e 119 della Costituzione anche in riferimento
all'art. 127, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, che - come
dimostrato - impone al Governo di provvedere al finanziamento dei
progetti regionali nella percentuale (minima|) del 7% per le
finalità ivi previste, salva la necessità di finanziamento oltre
tale soglia dei progetti aventi finalità diversa.
3. - Quanto al decreto nella sua interezza, ed in particolare
all'art. 2: Violazione degli artt. 3, 5, 32, 97, 117 e 118 della
Costituzione sotto ulteriori profili; difetto di consultazione:
violazione del principio di leale collaborazione.
L'art. 2 del d.P.C.M. 19 ottobre 1998 stabilisce che con decreto
del Presidente del Consiglio si provveda alla ripartizione per
regioni della quota del fondo da assegnare ai comuni, e ciò sulla
base dei seguenti dati: la popolazione giovanile residente
individuata in base ai dati ISTAT; il livello di diffusione delle
tossicodipendenze; il numero delle strutture pubbliche e del privato
sociale; il rapporto fra rete di servizi pubblici e privati esistente
e livello dei bisogni.
La ripartizione per regioni avviene, quindi, ai sensi della citata
norma, esclusivamente sulla base di dati disponibili a livello
nazionale, senza tenere conto di dati sulle tossicodipendenze
raccolti a livello locale e regionale, nè di indicazioni provenienti
dalle regioni medesime.
Oltre alla manifesta irragionevolezza ed illogicità del riparto,
dunque, si deve rilevare come esso sia viziato anche sotto il profilo
del difetto di consultazione e della lesione delle competenze
programmatorie (e gestionali) regionali, ove solo si consideri che
non è prevista alcuna forma di coinvolgimento delle regioni, nè
nella raccolta dei dati sulla base dei quali operare il riparto, nè
tantomeno in sede di ripartizione delle risorse. È parimenti violato
il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, elaborato
negli anni da codesta ecc.ma Corte (sent. 14 dicembre 1998, n. 408;
sent. 10 dicembre 1998, n. 398; sent. 10 febbraio 1997, n. 19, in
"Giur. cost.", 1997, 142; sent. 18 luglio 1997, n. 242, in "Cons.
St.", 1997, II, 1099; sent. 23 dicembre 1994, n. 444, in "Giur.
cost.", 1994, 3876; sent. 10 novembre 1992, n. 427, in "Giur. cost.",
1992, 3980).
4. - Quanto al decreto nella sua interezza, ed in particolare
all'art. 4: Violazione degli artt. 3, 32, 97, 117 e 118 Cost., sotto
ulteriori profili.
L'art. 4 del d.P.C.M. 19 ottobre 1998 indica le priorità a cui
devono attenersi le Amministrazioni statali, le regioni ed i comuni
nella predisposizione dei progetti da presentare per il
finanziamento.
Con ciò, di fatto, si è esercitata una funzione di indirizzo e
coordinamento in materia riservata alla competenza regionale, che non
può tuttavia, come in più occasioni ribadito da codesta ecc.ma
Corte (cfr., ad es., sent. 14 dicembre 1998, n. 408; sent. 18 luglio
1991, n. 359, in "Cons. St.", 1991, II, 1306; sent. 7 aprile 994, n.
124, in "Giur. cost.", 1994, 1038; sent. 29 luglio 1992, n. 384, in
"Cons. St.", 1992, II, 1165), legittimamente esplicarsi nell'adozione
di un regolamento quale quello che ne occupa, mancando nella
fattispecie tanto il prescritto requisito formale, rappresentato
dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri, quanto quello
sostanziale, rappresentato da un'idonea base legislativa che
definisca principi e criteri normativi tali da orientare e delimitare
la discrezionalità del Governo.
Si pretende, poi, con la disposizione in esame, di determinare,
attraverso l'indicazione delle finalità prioritarie a cui devono
tendere i progetti, anche le funzioni ed i compiti in concreto
spettanti ai comuni nella materia de qua, mentre - come indicato
anche dall'art. 132, d.lgs. n. 112/1998 - è prerogativa delle
regioni individuare nello specifico tali compiti con legge.
Nel merito, inoltre, l'art. 4 del contestato decreto, per quanto
attiene ai progetti regionali, fa riferimento esclusivamente alla
"formazione integrata degli operatori dei servizi pubblici e privati
convenzionati per l'assistenza socio-sanitaria alle
tossicodipendenze" ed alla "formazione per il trasferimento dei dati
fra amministrazioni pubbliche regionali, fra amministrazioni
regionali e centrali, fra amministrazioni regionali ed altri soggetti
che operano nel settore delle tossicodipendenze a livello regionale".
Non si considerano, viceversa, ulteriori finalità fondamentali a
cui dovrebbero essere tesi i progetti elaborati dalle regioni, in
rapporto con le competenze che costituzionalmente ad esse spettano.
Si pensi, esemplificativamente, alle funzioni di prevenzione ed
informazione che anche il testo unico del 1990 riconosceva alle
Regioni, e che invece il d.P.C.M. 19. ottobre 1998 indica tra le
finalità prioritarie dei progetti elaborati dalle Amministrazioni
dello Stato.
Sono dunque violati gli artt. 117 e 118 Cost., con riferimento alle
norme interposte rappresentate dalle disposizioni dettate in materia
di assistenza socio-sanitaria e di prevenzione, cura e riabilitazione
degli stati di tossicodipendenza dai dd.P.R. nn. 4/1972 (artt. 1 e
2), 616/1977 (artt. 22, 27 e 32) e 309/1990 (artt. 113 e 127) e dal
d.lgs.n. 112/1998 (artt. 131 e 132).
5. - Quanto al decreto nella sua interezza ed in particolare
all'art. 6: Violazione degli artt. 3, 5, 32, 97, 117, 118 e 119
Cost., sotto ulteriori profili.
Ai sensi dell'art. 6, d.P.C.M. 19 ottobre 1998, i progetti
presentati per il finanziamento sono istruiti da un'apposita
commissione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri. In ordine ai progetti elaborati dai comuni, si prevede che
le regioni effettuino una valutazione preliminare di essi, le cui
risultanze devono essere quindi sottoposte all'esame della predetta
commissione istruttoria. In questo modo, poichè l'assegnazione dei
fondi è mantenuta alla esclusiva competenza dello Stato, si ha - a
prescindere dalle etichette - un fenomeno di sostanziale avvalimento
degli uffici regionali da parte dello Stato medesimo, che si serve di
essi allo scopo di gestire la fase di istruzione (e preliminare
valutazione) dei progetti. È noto, però, che l'avvalimento è
legittimo solo se si assicura "il rispetto necessario dell'autonomia
delle regioni, anche sotto il profilo della provvista dei mezzi
finanziari necessari per fronteggiare nuovi oneri" (così, da ultimo,
sent. n. 408 del 1998, punto 10 del Considerato in diritto). Nella
specie, invece, nessuna provvista di ulteriori mezzi finanziari è
prevista. In tal modo, aggravando gli oneri sulle spalle delle
regioni, si compromette irragionevolmente il raggiungimento degli
obiettivi perseguiti (in violazione degli artt. 32 e 97 Cost., in
riferimento agli artt. 3, 5, 117, 118 e 119 Cost.), e si incide
direttamente (e illegittimamente) sull'autonomia amministrativa e
finanziaria delle regioni stesse.
6. - Quanto al decreto nella sua interezza ed in particolare
all'art. 7: Violazione del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 in
riferimento agli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost..
L'art. 7 del contestato decreto prescrive che l'approvazione dei
progetti sia disposta con decreto ministeriale, sentiti il Comitato
nazionale di coordinamento per l'azione antidroga di cui all'art. 1,
d.P.R. n. 309/1990, e la Conferenza unificata di cui all'art. 8,
comma 1, d.lgs. n. 281/1997.
Ai sensi della disposizione da ultimo citata, la Conferenza
Statocittà ed autonomie locali è unificata, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni
e delle comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni.
Orbene, non è dato comprendere la ragione che giustificherebbe la
necessità di sentire sempre la Conferenza unificata, in particolare
quando si tratti di approvare progetti presentati dalle regioni.
Risponderebbe a logica, oltre che ai principi di buon andamento, che
in tale ipotesi venisse sentita la Conferenza Stato-regioni, non
sussistendo alcun interesse in merito in capo a comuni e province.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei
Ministri, di disciplinare i criteri e le modalità di ripartizione
delle risorse del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla
droga per i profili illustrati nel presente ricorso, e per l'effetto
annullare l'atto qui impugnato nella sua interezza, e comunque per
quanto concerne gli artt. 1, 2, 4, 6 e 7.
Milano-Roma, addì 29 gennaio 1999.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
99C0156