1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 5 - 19 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Testo unico delle leggi per l'elezione alla Camera dei deputati - Decisioni dell'Ufficio elettorale centrale nazionale concernenti l'esclusione di candidati o liste dal procedimento elettorale - Impugnabilita' dinanzi al giudice amministrativo - Mancata previsione - Denunciata irragionevolezza nonche' lesione dei diritti di azione e difesa in giudizio e di elettorato passivo e del principio di tutela giurisdizionale, incidenza sul potere degli organi di giustizia amministrativa, violazione dei vincoli derivanti dalla CEDU - Prospettazione di una mera controversia interpretativa e non di un problema di costituzionalita'; richiesta di pronuncia additiva a contenuto non costituzionalmente obbligato - Inammissibilita' della questione. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, artt. 23 e 87. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 51, primo comma, 103, primo comma, 113 e 117; CEDU, art. 6. (009C0631) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 23 e 87 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), promosso dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nel procedimento
vertente tra R.M.S.C. e l'Ufficio elettorale centrale nazionale per
l'elezione della Camera dei deputati per l'anno 2006, con ordinanza
del 29 maggio 2008, iscritta al n. 282 del registro ordinanze 2008 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Udito nella Camera di consiglio del 23 settembre 2009 il giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza depositata il 29 maggio 2008 il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione
giurisdizionale, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 23 e 87 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
«nella parte in cui non prevedono l'impugnabilità davanti al giudice
amministrativo delle decisioni emesse dall'Ufficio elettorale
centrale nazionale, aventi, per effetto, l'arresto della procedura, a
causa della definitiva esclusione del candidato o della lista dal
procedimento elettorale», per violazione degli artt. 3, 24, primo
comma, 51, primo comma, 103, primo comma, 113 e 117 della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva con
la legge 4 agosto 1955, n. 848.
1.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
in appello proposto dal sig. R.M.S.C. contro l'Ufficio elettorale
centrale nazionale per l'elezione della Camera dei deputati per
l'anno 2006, insediato presso la Corte di cassazione, in persona del
Presidente, e contro l'Ufficio centrale circoscrizionale per
l'elezione della Camera dei deputati per l'anno 2006, circoscrizione
11ª Emilia-Romagna, insediato presso la Corte di appello di Bologna,
in persona del Presidente, per la riforma della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di
Catania, sez. I, 10 novembre 2006, n. 2178.
Il giudice a quo riferisce che, con la sentenza impugnata, il
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha dichiarato
inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto dal
sig. R.M.S.C. per l'annullamento: a) del provvedimento del 7 marzo
2006, con il quale l'Ufficio centrale circoscrizionale per l'elezione
della Camera dei deputati per l'anno 2006, circoscrizione 11ª
Emilia-Romagna, ha disposto la cancellazione del candidato R.M.S.C.
dalla lista Forza Italia, in ragione della mancata presentazione del
documento contenente la dichiarazione di accettazione della
candidatura; b) del provvedimento dell'8 marzo 2006, con cui lo
stesso Ufficio centrale circoscrizionale ha confermato la
cancellazione del candidato in questione dalla lista Forza Italia; c)
del provvedimento del 12 marzo 2006, con cui l'Ufficio elettorale
centrale nazionale per l'elezione della Camera dei deputati per
l'anno 2006, insediato presso la Corte di cassazione, ha rigettato il
ricorso proposto dal delegato della lista Forza Italia avverso la
cancellazione del candidato di cui sopra; d) di ogni altro atto
antecedente, susseguente, consequenziale o comunque connesso a quelli
espressamente impugnati.
Secondo il giudice di primo grado - precisa il rimettente -
sarebbe rinvenibile, nel sistema delineato dal d.P.R. n. 361 del
1957, un esplicito riparto delle attribuzioni tra l'Ufficio centrale
nazionale (al quale sarebbe riservato il giudizio sull'ammissione
delle liste e dei candidati) e le Camere chiamate a pronunciarsi sui
reclami relativi alla fase dello scrutinio (art. 87), riconoscendo al
primo natura di sezione specializzata del giudice ordinario, chiamata
a pronunciarsi su «"posizioni giuridiche fondamentali [...] che hanno
rilievo nella fase preparatoria delle elezioni" analogamente al
giudizio dell'Ufficio centrale per il referendum istituito presso la
Corte di cassazione dalla legge n. 352 del 1970 (cui è riconosciuta
dalla dottrina prevalente, natura giurisdizionale)».
Sulla base di detta argomentazione, il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia ha escluso «l'appartenenza della questione
alla cognizione del giudice amministrativo» e l'esistenza, nella
materia in oggetto, di «un vuoto di tutela giurisdizionale».
Con i motivi di appello il ricorrente ha contestato le
conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado in merito alla
natura «"paragiurisdizionale" (o ibrida)» del procedimento svolto
davanti all'Ufficio elettorale centrale nazionale, nonchè l'asserita
insussistenza di un vuoto di tutela giurisdizionale, ricordando che
la Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, nella seduta del
13 dicembre 2006, proprio con riferimento al ricorso dell'odierno
appellante, ha negato la propria competenza su una questione relativa
ad atti preliminari del procedimento elettorale, concernente soggetti
esclusi dalle liste elettorali.
L'appellante ha chiesto inoltre che venisse sollevata questione
di legittimità costituzionale degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 361
del 1957, per violazione degli artt. 3, 24, primo comma, 25, primo
comma, e 113 Cost., ed ha riproposto, nel merito, il complesso delle
censure dedotte in primo grado.
Nel giudizio di appello ha svolto intervento ad adiuvandum
l'associazione politica «La Sinistra L'Arcobaleno», in persona dei
legali rappresentanti, i quali hanno dichiarato di intervenire anche
in proprio, e si sono costituiti gli Uffici elettorali appellati.
Chiamata alla pubblica udienza del 2 aprile 2008, la causa è stata
trattenuta in decisione.
1.2. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ritiene pregiudiziale ed assorbente il problema della
giurisdizione nella materia sottoposta al suo giudizio. In proposito,
il rimettente non condivide il procedimento logico attraverso cui il
giudice di prime cure è pervenuto alle proprie conclusioni, in
particolare per quanto attiene alla natura dell'Ufficio elettorale
centrale nazionale e dei relativi provvedimenti decisori.
Secondo il giudice a quo, occorre in primo luogo «prendere atto
della linea interpretativa della Corte Suprema di cassazione sulla
materia e, nel contempo, della definizione restrittiva dei poteri
assegnati - in tale ambito - dall'art. 66 Cost. e dall'art. 87 t.u.
delle elezioni della Camera, assunta di recente, in più riprese
dalla Giunta delle elezioni presso la Camera dei deputati e
dall'omologo organo presso il Senato».
Muovendo da siffatti orientamenti, il rimettente ritiene che le
norme di cui agli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, «nella
parte in cui non assicurano nessuna tutela giurisdizionale (quanto
meno, con connotati di effettivita') delle posizioni soggettive lese
dai provvedimenti di esclusione dal procedimento elettorale, emessi
dall'Ufficio elettorale centrale nazionale», non si sottraggano al
sospetto di legittimità costituzionale sollevato dall'appellante. In
particolare, come si è detto, sarebbero violati gli artt. 3, 51,
primo comma, 24, primo comma, 103, primo comma, 113 e 117 Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
1.3. - Il Consiglio di giustizia amministrativa sottolinea,
inoltre, come la suddetta questione di legittimità costituzionale
assuma rilievo nel giudizio a quo «per via della natura
dell'interesse di cui è lamentata lesione», che deve annoverarsi fra
le posizioni di interesse legittimo, secondo i criteri di riparto
individuati dalla Corte di cassazione nell'ambito delle elezioni
amministrative.
Il rimettente reputa irrilevante, ai fini della sussistenza
dell'interesse all'impugnazione, l'avvenuto scioglimento delle Camere
e la conseguente indizione dei nuovi comizi elettorali, in quanto la
sollevata questione attiene «alla effettività della tutela» e la
sfera degli interessi legittimi è «suscettibile di riparazione,
quanto meno sotto il profilo del risarcimento del danno ingiusto,
indipendentemente dalla circostanza che la relativa domanda sia stata
o meno azionata nel presente giudizio».
1.4. - In ordine alla presunta natura «paragiurisdizionale»
dell'Ufficio elettorale centrale nazionale e dei relativi
provvedimenti, il Consiglio di giustizia amministrativa contesta
l'assimilazione, operata dal giudice di primo grado, dei
provvedimenti del suddetto Ufficio elettorale a quelli di volontaria
giurisdizione, rilevando che quest'ultima presuppone la sussistenza
«a livello ordinamentale» della «strutturazione giurisdizionale della
funzione assegnata», mentre non è sufficiente che il soggetto o i
soggetti chiamati a costituire l'organo appartengano all'ordine
giudiziario.
Secondo il rimettente, «al di fuori di tale investitura»,
l'Ufficio elettorale centrale svolge «funzioni amministrative e gli
atti da esso posti in essere non possono qualificarsi altrimenti
(neppure sub specie di atti di volontaria giurisdizione)». D'altra
parte - aggiunge il giudice a quo - è questo l'orientamento della
Corte di cassazione, la quale fonda le sue affermazioni, in merito al
difetto assoluto di giurisdizione, sull'autodichia delle Camere e
sull'interpretazione estensiva dell'art. 87 del d.P.R. n. 361 del
1957.
Il Consiglio di giustizia amministrativa ritiene che
l'accostamento ai provvedimenti di volontaria giurisdizione, operato
dal giudice di primo grado, sia dettato dall'esigenza di trovare
valide argomentazioni a sostegno dell'asserita «chiusura del
sistema», «a fronte di un complesso normativo che solo una
interpretazione fortemente espansiva può indurre a ritenere
applicabile anche alla fase preparatoria del procedimento
elettorale».
In proposito, il giudice a quo ricorda come la Giunta delle
elezioni della Camera dei deputati e la Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari del Senato della Repubblica abbiano, ancora di
recente, «denegato ogni cognizione sui provvedimenti di arresto
procedimentale». In particolare, la richiamata Giunta del Senato, nel
dichiarare il proprio difetto di competenza sulle questioni relative
alla fase preparatoria del procedimento elettorale, per la parte in
cui investono posizioni di soggetti (o liste) esclusi, avrebbe
individuato il fondamento di tali argomentazioni nella natura
giurisdizionale dell'Ufficio elettorale centrale nazionale.
Il rimettente osserva che nè la sentenza impugnata del Tribunale
amministrativo regionale nè le decisioni delle suddette Giunte di
Camera e Senato contengono argomenti convincenti per avallare la
natura giurisdizionale (o paragiurisdizionale) dell'Ufficio in
questione e dei suoi atti. D'altra parte, come già detto, la Corte
di cassazione è «ferma nel ritenere la natura amministrativa degli
atti e dell'Ufficio e nel negare che questo sia sezione specializzata
della Cassazione civile, piuttosto qualificandolo quale "organo delle
future Camere", di identica natura degli Uffici elettorali centrali
circoscrizionali».
Inoltre, riconoscendo natura giurisdizionale (o
paragiurisdizionale) all'Ufficio elettorale centrale nazionale, il
giudice di primo grado - sempre secondo il rimettente - avrebbe
«perso di vista» la difficoltà di configurare, da un punto di vista
organizzativo, l'Ufficio stesso quale sezione specializzata della
Corte di cassazione e non avrebbe considerato il disposto dell'art.
102, secondo comma, Cost., che vieta l'istituzione di giudici
speciali.
In definitiva, il Consiglio di giustizia amministrativa ritiene
che gli atti dell'Ufficio elettorale centrale nazionale abbiano
natura amministrativa, «e ciò, tanto che riguardino il procedimento
in senso stretto quanto che si risolvano, nella fase preparatoria, in
un arresto procedimentale, senza che sul punto possa avere efficacia
vincolante il differente opinamento della Giunta del Senato
(espresso, peraltro, in forma dubitativa)».
1.5. - Il giudice a quo si interroga altresì sull'efficacia
vincolante delle decisioni con le quali le Giunte delle elezioni
delle due Camere si sono spogliate di ogni cognizione sugli atti
preparatori da cui è derivata l'esclusione di un candidato o di una
lista dal procedimento.
Dopo aver ricordato alcune argomentazioni utilizzate dalle due
Giunte, il rimettente conclude rilevando che le suddette decisioni
sono vincolanti per l'interprete «certamente, in punto di fatto», dal
momento che la reiterazione, da parte della Corte di cassazione,
dell'affermazione relativa al difetto assoluto di giurisdizione
(sull'argomento della sostanziale tutela delle posizioni soggettive
rimessa alle stesse Camere, attraverso le rispettive Giunte delle
elezioni), «è destinata a rimanere mera petizione di principio, che
evidenzia, ma non risolve il problema della irrimediabilità (per
assoluta mancanza di tutela) della lesione di posizioni soggettive
costituzionalmente garantite, in una fase che, esterna al
procedimento in senso stretto, vede muoversi un organo amministrativo
[...], senza controllo alcuno sulla legittimità dei suoi atti, nè
da parte degli organi di giustizia amministrativa (deputati, per
legge, al controllo di legittimita'), nè da parte dei rami del
Parlamento di cui (per costruzione teorica) sarebbe organo».
1.6. - Per quanto sopra detto, il Consiglio di giustizia
amministrativa ritiene che, nel caso di specie, assuma particolare
rilievo l'orientamento già espresso dal medesimo Consiglio con
l'ordinanza cautelare 6 aprile 2006, n. 218 (emessa su appello
avverso il provvedimento che, proprio nel giudizio a quo, aveva
pronunciato il giudice di primo grado denegando la giurisdizione).
Con l'ordinanza richiamata, è stata riconosciuta la natura
amministrativa del provvedimento di esclusione dal procedimento
elettorale nazionale ed è stata affermata la giurisdizione, in
materia, del giudice amministrativo.
Tuttavia, è lo stesso rimettente a ricordare che il suddetto
arresto, in punto di giurisdizione, non ha avuto fin qui alcun
seguito (fatta eccezione per una recente decisione del Consiglio di
Stato, sez. V, ordinanza 1° aprile 2008, n. 1744) e che
l'orientamento della Corte di cassazione rimane «univoco ed
irremovibile». Il giudice a quo dichiara dunque di voler aderire alle
indicazioni della Suprema Corte, ma conclude nel senso
dell'impossibilità di rinvenire, nel sistema delineato dagli artt.
23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, «una disposizione, anche
implicita, che assicuri, al candidato escluso dal procedimento
elettorale, un'azione a tutela della posizione giuridica lesa dal
provvedimento dell'Ufficio elettorale centrale nazionale».
In particolare, il Consiglio di giustizia amministrativa, pur
riconoscendo come non possa escludersi un mutamento della posizione
interpretativa delle Giunte delle elezioni, prende atto dell'estrema
improbabilità che ciò avvenga e dell'inesistenza di un giudice che
possa risolvere il problema, poichè, «quale che sia la tipologia di
conflitto che, per tale verso, viene a determinarsi, fra Cassazione e
Giunte, non sembra che la Corte costituzionale sia in qualche modo
intenzionata a risolverlo» (è citata, al riguardo, l'ordinanza n.
117 del 2006). Di conseguenza, secondo il rimettente, «le
indicazioni» della Corte di cassazione sono «destinate a rimanere
lettera morta» ed emerge, «nella sua reale consistenza, il vuoto di
tutela giurisdizionale nelle ipotesi, come quella in esame, in cui il
candidato incorra in un arresto procedimentale che gli preclude la
partecipazione alla competizione elettorale».
Tutto ciò, a detta del giudice a quo, avvalora il dubbio di
illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361
del 1957, in quanto lesivi del diritto di elettorato passivo (art.
51, primo comma, Cost.), in relazione all'art. 24 Cost.
L'asserita lesione sarebbe «irragionevole ed immotivata» a fronte
della natura amministrativa dell'organo cui è rimesso il potere di
determinare l'arresto procedimentale e della differente posizione
nella quale vengono a trovarsi gli aspiranti a cariche elettive,
nell'ambito delle elezioni amministrative, con violazione degli artt.
3, 103 e 113 Cost., dal momento che le norme censurate «sottraggono
al giudice naturale il controllo sulla legittimità della lesione
dell'interesse legittimo senza che di ciò si rinvenga
giustificazione nella formula dell'art. 66 Cost., la quale non
ricomprende, nel proprio ambito, il controllo sulle posizioni di
soggetti esclusi per motivi procedimentali».
Gli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, inoltre,
risulterebbero in contrasto anche con l'art. 117 Cost., in relazione
all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, «che imprime valore
costituzionale all'esigenza di effettività della tutela
giurisdizionale».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in
giudizio, prospettando l'inammissibilità e l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale.
2.1. - Preliminarmente, la difesa erariale ricorda come il tema
della giurisdizione nella materia in oggetto sia stato ripetutamente
affrontato dai giudici ordinari e amministrativi, «con la formazione
di un orientamento giurisprudenziale pressochè consolidato».
Secondo l'interveniente, anche a voler prescindere da tale
orientamento, occorre considerare che «nel procedimento elettorale
l'Amministrazione non dispone di alcuna discrezionalità per cui,
assumendo la posizione degli interessati (per es. dei candidati o
aspiranti tali) consistenza di diritto soggettivo, sarebbe comunque
da escludere la giurisdizione del giudice amministrativo invocata
dall'ordinanza di rinvio». Del resto, non si rinviene
nell'ordinamento «una clausola attributiva in modo specifico della
giurisdizione esclusiva al riguardo».
Il Presidente del Consiglio rileva inoltre come la Corte di
cassazione abbia più volte affermato che il giudizio sui titoli di
ammissione, compiuto da ciascuna Camera ai sensi dell'art. 66 Cost.,
«non può non comprendere, come presupposto indispensabile, anche
l'accertamento della regolarità delle operazioni elettorali e del
possesso dei requisiti di eleggibilita».
Muovendo da tale rilievo, la difesa erariale contesta la tesi
secondo cui il procedimento elettorale andrebbe scisso in due fasi
tra loro del tutto autonome (quella di presentazione e ammissione
delle liste e quella, successiva all'insediamento delle sezioni
elettorali, riguardante le vere e proprie operazioni di voto): la
prima soggetta all'ordinario sindacato del giudice amministrativo, la
seconda riservata agli organi interni delle Assemblee parlamentari.
Al contrario, «le due fasi sono in rapporto di logica
presupposizione, nel senso che la prima condiziona la seconda e, di
conseguenza, agli organi interni delle Assemblee Parlamentari non
può che competere ex art. 66 Cost. la verifica dell'intero
procedimento a partire dalla convocazione dei comizi elettorali;
diversamente opinando, il giudice amministrativo inciderebbe con le
proprie decisioni sui soggetti partecipanti alla competizione
elettorale, e quindi sulla stessa composizione delle Assemblee
parlamentari».
In definitiva, l'interveniente ritiene che l'art. 87 del d.P.R.
n. 361 del 1957 si riferisca «a tutte le possibili questioni insorte
durante il procedimento elettorale e non soltanto a quelle relative
alla sussistenza in capo agli eletti dei requisiti soggettivi
richiesti dalla normativa vigente in materia di eleggibilità e di
incompatibilità dei parlamentari».
2.2. - La difesa erariale non condivide l'ulteriore assunto del
rimettente secondo cui le più recenti decisioni delle Giunte delle
elezioni della Camera e del Senato, unitamente all'ordinanza n. 117
del 2006 della Corte costituzionale, avrebbero determinato un vuoto
di tutela giurisdizionale. In proposito, si sottolinea come la Corte
costituzionale, nella citata pronunzia, abbia espressamente
riconosciuto alla Giunta la natura di organo avente natura
giurisdizionale e come la Corte di cassazione, da ultimo con le
sentenze 8 aprile 2008, n. 9151, n. 9152 e n. 9153, abbia
ripetutamente affermato il difetto assoluto di giurisdizione con
riferimento alle controversie relative agli atti degli Uffici
elettorali circoscrizionali e centrali, ribadendo la natura
giurisdizionale della funzione di autodichia svolta dalle Camere.
In particolare, rileva il Presidente del Consiglio, con le
decisioni da ultimo citate la Corte di cassazione ha affermato che la
circostanza per cui la tutela giurisdizionale compete «ad un organo
speciale, come la Giunta parlamentare, non implica un inammissibile
vuoto di tutela, comportando il differimento della tutela a un
momento successivo alla conclusione della competizione elettorale, in
coerenza con le esigenze del procedimento elettorale enunciate
dall'art. 61 della Costituzione».
2.3. - La difesa erariale conclude sostenendo che le norme
censurate «appaiono conformi ai principi costituzionali», in quanto
«assicurano al procedimento elettorale preparatorio strumenti di
tutela delle posizioni soggettive dei candidati e delle liste,
attraverso l'opposizione ed i ricorsi all'Ufficio centrale elettorale
nazionale, le cui decisioni devono definirsi "provvisorie", in quanto
ogni determinazione definitiva spetta alla giunta parlamentare in
veste di organo giurisdizionale».
In questo modo sarebbe assicurato un «equilibrato
contemperamento» tra i diritti dei candidati e l'esigenza di
assicurare la celerità del procedimento elettorale e la stabilità
del suo esito.
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza depositata il 29 maggio 2008 il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione
giurisdizionale, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 23 e 87 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
«nella parte in cui non prevedono l'impugnabilità davanti al giudice
amministrativo delle decisioni emesse dall'Ufficio elettorale
centrale nazionale, aventi, per effetto, l'arresto della procedura, a
causa della definitiva esclusione del candidato o della lista dal
procedimento elettorale», per violazione degli artt. 3, 24, primo
comma, 51, primo comma, 103, primo comma, 113 e 117 della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva con
la legge 4 agosto 1955, n. 848.
2. - La questione è inammissibile.
2.1. - Gli artt. 23 e 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 configurano
un sistema di tutela delle situazioni giuridiche dei candidati
all'elezione della Camera dei deputati (ma uguale disciplina vale
anche per quella del Senato della Repubblica) articolato in due
momenti fondamentali: il primo, di natura amministrativa, consiste
nel diritto del candidato di ricorrere, contro le decisioni
dell'Ufficio centrale circoscrizionale, all'Ufficio centrale
nazionale; il secondo, di natura giurisdizionale, nel quale spetta
alla stessa Camera il «giudizio definitivo sulle contestazioni, le
proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati agli Uffici
delle singole sezioni elettorali o all'Ufficio centrale durante la
loro attività o posteriormente».
2.2. - La natura amministrativa dei controlli effettuati
dall'Ufficio circoscrizionale e da quello centrale è stata affermata
da questa Corte con giurisprudenza univoca, sul rilievo che la
collocazione di detti organi presso le Corti d'appello e la Corte di
cassazione «non comporta che i collegi medesimi siano inseriti
nell'apparato giudiziario, evidente risultando la carenza, sia sotto
il profilo funzionale sia sotto quello strutturale, di un nesso
organico di compenetrazione istituzionale che consenta di ritenere
che essi costituiscano sezioni specializzate degli uffici giudiziari
presso cui sono costituiti» (sentenza n. 387 del 1996; conformi, ex
plurimis, sentenze n. 29 del 2003, n. 104 del 2006, n. 164 del 2008).
La natura giurisdizionale del controllo sui titoli di ammissione
dei suoi componenti, attribuito in via esclusiva, con riferimento ai
parlamentari, a ciascuna Camera ai sensi dell'art. 66 Cost., è
pacificamente riconosciuta, nelle ipotesi di contestazioni, dalla
dottrina e dalla giurisprudenza, «quale unica eccezione al sistema
generale di tutela giurisdizionale in materia di elezioni» (sentenza
n. 113 del 1993).
2.3. - Una giurisprudenza costante e uniforme della Corte di
cassazione ha escluso la giurisdizione del giudice ordinario, come di
ogni altro giudice, anche sul procedimento elettorale preparatorio,
ritenendo gli uffici elettorali di cui sopra «organi straordinari,
temporanei e decentrati, di quelle stesse Camere legislative alla cui
formazione concorrono, svolgendo una funzione contingente e
strumentale, destinata ad essere controllata o assorbita da quella
delle stesse Camere, una volta queste costituite» (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 31 luglio 1967, n. 2036;
conformi, ex plurimis, sezioni unite civili, sentenze 9 giugno 1997,
n. 5135; 22 marzo 1999, n. 172; 6 aprile 2006, n. 8118 e n. 8119; 8
aprile 2008, n. 9151, n. 9152 e n. 9153).
2.4. - A partire dalla XIII Legislatura, la Camera dei deputati
ha negato la propria competenza a conoscere i ricorsi riguardanti
atti del procedimento elettorale preparatorio, dichiarando gli stessi
(tra cui quello del ricorrente nel processo principale, che ha dato
origine alla presente questione) inammissibili, sulla base della
considerazione che «la verifica dei titoli di ammissione degli eletti
esclude per definizione che nella stessa possa ritenersi ricompreso
anche il controllo sulle posizioni giuridiche soggettive di coloro i
quali (singoli o intere liste) non hanno affatto partecipato alla
competizione elettorale» (Giunta delle elezioni della Camera dei
deputati, seduta del 13 dicembre 2006).
3. - Dal quadro normativo e giurisprudenziale esposto non deriva
la conclusione, cui è giunto invece il rimettente, che vi sia
nell'ordinamento un vuoto di tutela delle situazioni giuridiche
soggettive nel procedimento elettorale preparatorio delle elezioni
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il giudice
competente in materia è stato, infatti, individuato nello stesso
organo parlamentare dal giudice supremo del riparto delle
giurisdizioni, che, a norma della Costituzione (art. 111, ottavo
comma) e delle leggi vigenti, è la Corte di cassazione.
La circostanza che la Camera dei deputati abbia, a sua volta,
negato la propria giurisdizione sulle controversie riguardanti atti
del procedimento elettorale preparatorio, implica che sulla questione
possa sorgere un conflitto di giurisdizione, che non spetta a questa
Corte risolvere (ordinanza n. 117 del 2006), oppure, qualora
ricorrano i presupposti soggettivi ed oggettivi, un conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato. Priva di fondamento è peraltro
l'osservazione del rimettente secondo cui questa Corte «non sembra
[...] intenzionata» a risolvere un eventuale conflitto in materia tra
Corte di cassazione e Camere, giacchè la pronuncia su cui lo stesso
basa la propria «previsione» è la citata ordinanza n. 117 del 2006,
che si riferisce invece soltanto ai conflitti di giurisdizione.
L'attuale situazione di incertezza sul giudice competente a
conoscere dei ricorsi avverso gli atti degli Uffici elettorali deriva
da una divergenza interpretativa delle disposizioni vigenti, che può
e deve essere risolta con gli strumenti giurisdizionali, comuni e
costituzionali, esistenti. Nè la Corte di cassazione, nè la Camera
dei deputati hanno affermato che non esiste un giudice competente;
dalle citate pronunce, d'altra parte, non si può evincere il vuoto
di tutela denunciato dal rimettente. Gli stessi organi hanno dato
divergenti interpretazioni dell'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957 e
dell'art. 66 Cost., in esito a ciascuna delle quali varia
l'individuazione della giurisdizione cui devolvere le controversie
sorte nel procedimento elettorale preparatorio. Si tratta, come già
detto, di contrasti che possono dar luogo ad un regolamento di
giurisdizione o ad un conflitto di attribuzioni tra poteri dello
Stato, dal primo dei quali discende il riparto della giurisdizione in
base alla legge ordinaria, dal secondo la delimitazione delle sfere
di competenza costituzionalmente sancite, qualora il problema si
incentri sull'interpretazione dell'art. 66 Cost.
In definitiva, non siamo in presenza di un vuoto di tutela
dipendente da una carenza normativa incolmabile con gli ordinari
strumenti ermeneutici e processuali, ma di una controversia
interpretativa, che può essere considerata una circostanza
contingente e accidentale non riferibile alla norma in sè e che,
pertanto, non dà luogo ad un problema di costituzionalità (tra le
pronunce recenti, ordinanza n. 385 del 2008).
4. - Non si può condividere, d'altra parte, la prospettazione
del rimettente, che qualifica interessi legittimi - la cui tutela
spetta, in linea di principio, alla giurisdizione amministrativa - le
situazioni giuridiche soggettive che vengono in rilievo nel
procedimento elettorale preparatorio.
Lo stesso giudice dichiara che le norme censurate lederebbero il
diritto di elettorato passivo (art. 51, primo comma, Cost.) e quindi
esplicitamente riconosce che le questioni attinenti le candidature,
che vengono ammesse o respinte dagli uffici competenti, nel
procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto
soggettivo, tutelato per di più da una norma costituzionale, come
tale rientrante, in linea di principio, nella giurisdizione del
giudice ordinario. In tal senso si è orientata la giurisprudenza di
legittimità, che ha statuito appartenere alla giurisdizione
ordinaria la cognizione delle controversie che, pur sorte nel
procedimento elettorale preparatorio, coinvolgono il diritto a
prendere parte al procedimento medesimo (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 22 gennaio 2002, n. 717).
Da quanto sopra rilevato segue, come logica conseguenza, che la
cognizione delle controversie che abbiano ad oggetto il diritto di un
candidato a partecipare ad una competizione elettorale potrebbe
essere attribuita al giudice amministrativo solo a titolo di
giurisdizione esclusiva. E difatti l'art. 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile) ha delegato il Governo ad introdurre, entro un anno dalla
data di entrata in vigore della legge stessa, «la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti
atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il
rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio
che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con
gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la
data di svolgimento delle elezioni».
Se quindi l'introduzione di un nuovo caso di giurisdizione
esclusiva può essere effettuata solo da una legge - come prescrive
l'art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei principi e dei
limiti fissati dalla sentenza n. 204 del 2004 di questa Corte -
risulta inammissibile il petitum posto dal giudice rimettente, che si
risolve nella sostanza, per le ragioni illustrate prima, nella
richiesta a questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza
additiva, tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una
scelta legislativa non costituzionalmente obbligata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 23 e 87 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
sollevata - in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 51, primo
comma, 103, primo comma, 113 e 117 della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 -
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana,
sezione giurisdizionale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola