1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 settembre 2004
Ordinanza emessa il 27 settembre 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Sardegna sul ricorso proposto da Sipsa Ecologica S.r.l. contro Regione Sardegna ed altri Ambiente (Tutela dell') - Regione Sardegna - Smaltimento di rifiuti - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica e sociale - Contrasto con i principi stabiliti dal legislatore nazionale (legge n. 22 del 1997) - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 281/2000 e 335/2001 - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza della Corte n. 45/2004 di manifesta inammissibilita' per difetto di motivazione della rilevanza. - Legge della Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 41; Statuto della Regione Sardegna artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26. (005C0155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1201/01
proposto da Sipsa Ecologica S.r.l. in persona del legale
rappresentante rappresentata e difesa dagli avv. Mariano Delogu ed
Ovidio Marras ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Cagliari, via Sonnino n. 37;
Contro la Regione autonoma della Sardegna in persona del
presidente rappresentata e difesa dagli avv. Graziano Campus e Gian
Piero Contu ed elettivamente domiciliata presso il proprio Ufficio
legale in Cagliari, viale Trento n. 69, ed il direttore generale e
direttore del servizio gestione rifiuti e bonifica dei siti
inquinanti dell'assessorato regionale alla difesa dell'ambiente;
l'Ufficio circondariale marittimo di Golfo Aranci in persona del
legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato presso i cui uffici in Cagliari, via Dante
n. 63, è per legge domiciliato; e nei confronti di Trenitalia S.p.A.
in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio per
l'annullamento:
1) della determinazione n. 1423/IV in data 15 giugno 2001 del
Direttore del servizio gestione rifiuti e bonifica dei siti
inquinanti dell'Assessorato regionale alla difesa dell'ambiente;
2) dell'atto dell'Ufficio circondariale marittimo di Golfo
Aranci n. 3885 in data 28 maggio 2001, e della presupposta nota di
Trenitalia S.p.A.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione autonoma
della Sardegna in persona del Presidente e dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 23 giugno 2004 il
consigliere Manfredo Atzeni;
Uditi gli avvocati delle parti, come da separato verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con ricorso a questo Tribunale, notificato l'11-12 settembre 2001
e depositato il successivo 28 settembre, Sipsa Ecologica S.p.A. in
persona del legale rappresentante impugna:
1) la determinazione n. 1423/IV in data 15 giugno 2001 con la
quale il direttore del servizio gestione rifiuti e bonifica dei siti
inquinanti dell'Assessorato regionale alla difesa dell'ambiente ha
vincolato l'autorizzazione regionale n. 151 in data 16 febbraio 1999
(rilasciata alla predetta Società per la gestione di rifiuti
sanitari pericolosi nel suo stabilimento di Torregrande nel comune di
Oristano) al rispetto dell'art. 6, comma diciannovesimo della legge
regionale 24 aprile 2001, n. 6;
2) l'atto dell'Ufficio circondariale marittimo di Golfo
Aranci n. 3885 in data 28 maggio 2001 con il quale, ai sensi della
predetta disposizione, sono stati sospesi l'efficacia e l'attuazione
di provvedimenti autorizzatori già rilasciati, e la presupposta nota
di Trenitalia S.p.A.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1) I provvedimenti impugnati non sono stati preceduti da
comunicazione dell'inizio del procedimento e non sono motivati.
2) L'art. 6, comma diciannovesimo della legge regionale
24 aprile 2001, n. 6, è disapplicabile per violazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CEE sui rifiuti d'imballaggio e sugli imballaggi; in subordine,
la stessa risulta contraria alle norme di riforma economica e sociale
di cui al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.
La ricorrente chiede quindi l'annullamento, previa sospensione,
dei provvedimenti impugnati.
Con ordinanza n. 424 in data 10 ottobre 2002 è stata respinta
l'istanza cautelare; il provvedimento è stato riformato dal
Consiglio di Stato, sezione quarta, con ordinanza n. 540 in data
5 febbraio 2002.
Si è costituita in giudizio la Regione autonoma della Sardegna
in persona del presidente chiedendo, con atto di costituzione
depositato il 9 ottobre 2001, il rigetto del ricorso.
Anche l'Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio
chiedendo, con memoria depositata il 24 aprile 2002, che il ricorso
venga dichiarato inammissibile per la parte riguardante atti
dell'Amministrazione Statale.
In data 26 aprile 2002 la ricorrente ha depositato memoria.
Con ordinanza n. 126 in data 7 novembre 2002 il tribunale ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale della Sardegna 24 aprile
2001, n. 6, in relazione agli artt. 3 e 4 dello statuto della Regione
autonoma della Sardegna ed all'art. 41 della costituzione per
violazione dei principi di cui agli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22.
La Corte costituzionale con ordinanza n. 45 in data 27 gennaio
2004 ha dichiarato inammissibile la questione per difetto di
motivazione in ordine alla rilevanza.
A seguito della nuova iscrizione a ruolo della causa, è stata
celebrata nuova pubblica udienza, nella quale i procuratori delle
parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

D i r i t t o

La ricorrente è titolare di un impianto di termodistruzione,
specializzato nella gestione di rifiuti sanitari pericolosi,
localizzato nel territorio della Regione Sarda.
Con il provvedimento impugnato il direttore del servizio gestione
rifiuti inquinanti dell'Assessorato regionale alla difesa
dell'ambiente ha vincolato l'autorizzazione regionale n. 151 in data
16 febbraio 1999, rilasciata alla ricorrente per l'esercizio del
suddetto impianto, al rispetto dell'art. 6, comma diciannovesimo,
della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, il quale vieta il
trasporto, lo stoccaggio, il conferimento, il trattamento e lo
smaltimento nel territorio della Sardegna di rifiuti, comunque
classificati, di origine extraregionale fatti salvi (art. 19-bis) i
rifiuti destinati ad essere utilizzati esclusivamente come materie
prime nei processi produttivi degli impianti industriali ubicanti in
Sardegna, già operanti alla data d'entrata in vigore della legge,
non finalizzati al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti.
L'impugnazione è estesa ai conseguenti atti, con i quali è
stato interdetto il trasporto dei suddetti rifiuti.
In tal modo, l'attività dello stabilimento in questione è stata
limitata alla distruzione di rifiuti prodotti in Sardegna.
La ricorrente, che da tale limitazione subisce una evidente
compressione della propria libertà imprenditoriale, impugna i
provvedimenti, indicati in epigrafe, che hanno dato applicazione alla
sopra riassunta disposizione legislativa, deducendo in primo luogo
l'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento.
Tale censura è stata dichiarata infondata con l'ordinanza n. 126
di cui in narrativa, e le argomentazioni ivi riportate sono condivise
dal collegio oggi chiamato a decidere sulla causa.
Anche questo collegio, infatti, condivide l'orientamento
(espresso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, 22 maggio 2001,
n. 2823) secondo il quale la comunicazione dell'avvio del
procedimento è obbligatoria anche nelle ipotesi in cui
l'amministrazione non faccia uso di poteri discrezionali, a
condizione, peraltro, che la partecipazione del privato possa
apportare un'utilità all'azione dell'amministrazione medesima.
Nel caso di specie, non vi ha dubbio sul fatto che il richiamato
art. 6, diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001,
n. 6, escluda la possibilità di conferire e smaltire in Sardegna
rifiuti d'altre regioni.
Di conseguenza, la ricorrente non avrebbe potuto portare alcun
contributo all'azione dell'amministrazione, la cui scelta è
indiscutibilmente obbligata, salve le contestazioni, in sede
giurisdizionale, aventi specificamente ad oggetto la normativa cui
l'Amministrazione ha dato attuazione nella fattispecie.
La ricorrente sostiene peraltro che la normativa regionale deve
essere disapplicata, in quanto confliggente con la normativa
comunitaria (direttive 91/156/CEE e, 91/689/CEE e 94/62/CEE).
Neanche questa tesi è condivisa dal collegio.
Invero, nemmeno la ricorrente individua nella sopradescritta
normativa comunitaria una disposizione così specifica da impedire al
legislatore nazionale, o regionale, di limitare, in taluni casi, la
libertà di trasporto dei rifiuti.
La ricorrente individua, invece, un contrasto fra la disposizione
regionale in commento ed il d.P.R. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha
dato attuazione alle suddette direttive nell'ordinamento nazionale.
La norma regionale, quindi, non è ritenuta in contrasto con la
disposizione comunitaria, ma con la norma nazionale che ha dato
attuazione al principio dettato dal legislatore sopranazionale.
In tal caso, la norma regionale non è assoggettata al regime di
disapplicabilità proprio dei casi di contrasto fra norma nazionale e
norma comunitaria, ma è assoggettata al regime, di diritto interno,
proprio dei casi di contrasto fra norme regionali e norme statali.
La questione, pertanto, non può essere affrontata in termini di
disapplicazione, ma di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, per la verifica della sua conformità con i principi
che regolano i rapporti fra legislazione nazionale e legislazione
regionale.
Occorre poi precisare come l'interesse della ricorrente sia
limitato alla declaratoria dell'incostituzionalità della norma nella
sola parte in cui vieta, nel territorio della Sardegna, il trasporto
e lo smaltimento di rifiuti pericolosi provenienti da altre regioni,
mentre non ha interesse a sollevare questioni in ordine al divieto di
trasporto di rifiuti ordinari.
La censura sarebbe comunque, in tali termini, manifestamente
infondata, in quanto il divieto di trasporto in Sardegna di rifiuti
ordinari provenienti da altre regioni costituisce applicazione del
principio d'autosufficienza di cui si discuterà in prosieguo.
Il collegio deve, quindi, affrontare la questione, appena
riassunta, relativa al divieto di trasposto di rifiuti pericolosi,
sollevata in ricorso deducendo violazione degli art. 3 e 4 dello
Statuto sardo, nonchè dell'art. 120 della Costituzione, e, sotto
diverso profilo, dell'art. 3 dello stesso Statuto, delibando, in
primo luogo, la sua rilevanza.
Come riferito in narrativa, infatti, il tribunale con l'ordinanza
n. 126 in data 7 novembre 2002 aveva dichiarato la rilevanza della
questione; la Corte costituzionale con ordinanza n. 45 in data
27 gennaio 2004 ha imposto un nuovo esame di tale profilo preliminare
in quanto l'art. 1, primo comma, della legge regionale 24 gennaio
2002, n. 3, ha aggiunto all'art. 6 della legge regionale 24 aprile
2001, n. 6, dopo il diciannovesimo comma (dopo il quale era stato
già aggiunto un comma 19-bis, che ora non interessa) il comma
19-ter, in base al quale fino al 31 dicembre 2002 le disposizioni di
cui al comma 19 non si applicano ai rifiuti sanitari di origine
extraregionale destinati all'incenerimento in impianti ubicati in
Sardegna, regolarmente autorizzati e già operanti alla data di
entrata in vigore della legge regionale n. 3/2002.
Ritiene il collegio che la norma alla quale fa riferimento la
Corte costituzionale non incida, quanto meno alla data odierna, sulla
rilevanza della questione.
Occorre sottolineare come gli effetti della norma alla quale fa
riferimento la Corte costituzionale siano cessati, come disposto
dalla medesima, il 31 dicembre 2002.
La Corte ha imposto di discutere se possa essere sollevata
questione di costituzionalità di una norma durante il periodo nel
quale questa non sia applicabile, in quanto la sua efficacia è stata
temporaneamente sospesa con altra disposizione di pari rango,
nonostante la sospensione abbia un termine finale certo.
Peraltro, tale questione non può essere discussa alla data
odierna, in quanto è venuta meno l'efficacia della sospensione
dell'art. 6, diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile
2001, n. 6 disposta dall'art. 1 della legge regionale 24 gennaio
2002, n. 3; il legislatore non ha prorogato la sospensione; dopo il
31 dicembre 2002 non è ulteriormente intervenuto sulla problematica.
Di conseguenza, la fattispecie è regolata dal più volte citato
art. 6, diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001,
n. 6.
La questione riguardante la costituzionalità della predetta
norma è quindi indispensabile per la decisione della controversia.
Il collegio conferma poi la tesi, espressa con la precedente
ordinanza del tribunale, secondo la quale la stessa non è
manifestamente infondata.
A sostegno di tale affermazione basti osservare che la Corte
costituzionale con sentenza n. 281 in data 14 luglio 2000 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, primo comma,
della legge regionale del Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, la quale
stabiliva il divieto di smaltire, nel territorio di quella regione,
rifiuti di qualsiasi tipologia provenienti da altre regioni.
La Corte ha, infatti ritenuto tale disposizione normativa in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione per violazione dei
principi fondamentali stabiliti, in attuazione della normativa
comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997,
n. 22, i quali prescrivono che lo smaltimento dei rifiuti, realizzato
attraverso un sistema integrato, deve avvenire in uno degli impianti
appropriati più vicini, nonchè con l'art. 3 della Costituzione per
lo sfavorevole trattamento imposto alle imprese di quella Regione.
Con successiva decisione n. 335 in data 19 ottobre 2001 la Corte
ha, poi, dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 29
della legge della Regione Friuli - Venezia Giulia 14 giugno 1996,
n. 22, e 16, comma quarto, della legge della medesima regione
28 novembre 1988, n. 65, limitatamente al divieto di smaltimento
nelle discariche regionali dei rifiuti di provenienza extraregionale
diversi da quelli urbani non pericolosi, adducendo argomentazioni
analoghe a quelle esposte nella precedente pronuncia.
Con sentenza 4 dicembre 2002, n. 505, la Corte ha poi dichiarato
l'incostituzionalità degli artt. 33, commi 3 e 4, della legge della
Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (nuove norme in materia di
gestione dei rifiuti), nella parte in cui dispone che i rifiuti
speciali di provenienza extraregionale possono essere conferiti in
discariche ubicate nel Veneto e già in servizio all'entrata in
vigore della legge regionale, solo entro il limite del quindici per
cento della loro capacità ricettiva residua a quella data esistente.
Le decisioni in questione sono chiaramente indicative
dell'orientamento del giudice delle leggi.
Potrebbe essere obiettato che nei confronti della Regione Sarda,
regione ad autonomia differenziata, non possono essere fatti valere
principi elaborati in relazione all'autonomia legislativa di regioni
a statuto ordinario, ma l'osservazione non è fondata.
Invero, la materia di cui ora si discute non è riconducibile ad
alcuna di quelle, elencate all'art. 3 dello statuto, nelle quali la
Regione dispone di competenza legislativa primaria, potendo essere,
peraltro solo in parte, ricompresa nella materia dell'igiene e
sanità pubblica di cui all'art. 4, lett. i), del medesimo statuto.
Atteso che la regione dispone, in tali ambiti, di competenza
legislativa concorrente, essa è assoggettata anche al rispetto dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Considerata l'importanza che la Corte attribuisce al principio
della circolazione dei rifiuti pericolosi, lo stesso è applicabile
anche nei confronti della Regione Sarda.
È bene precisare, poi, come la modifica all'art. 117 della
Costituzione approvata con legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, sopravvenuta all'entrata in vigore della legge regionale di cui
si discute, non abbia ampliato la sfera di competenza della Regione
Sarda, in quanto la materia di cui ora si discute ha riflessi da una
parte sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e sulla tutela
della concorrenza che il secondo comma, lett. s) ed e) riservano alla
competenza esclusiva dello Stato, e dall'altra sulla tutela della
salute, ricompresa, dal terzo comma dello stesso articolo, nella
competenza concorrente.
Il Collegio deve quindi rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, perchè verifichi la conformità dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, ai
principi stabiliti dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, in relazione ai limiti imposti al legislatore regionale
dal combinato disposto degli artt. 3 e 4 dello Statuto Sardo, nella
parte in cui vieta, nel territorio della Sardegna, il trasporto e lo
smaltimento di rifiuti pericolosi provenienti da altre regioni.
Peraltro, il Collegio deve anche osservare come la problematica
rivesta, in relazione alla Regione Sarda, connotazioni alquanto
differenti da quelle che assume in relazione alle regioni dell'Italia
continentale.
Invero, il giudice delle leggi individua, quale base del sistema,
il principio dell'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi, stabilito dall'art. 5, quinto comma, del
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, precisando che lo stesso decreto
legislativo vieta lo smaltimento di rifiuti urbani non pericolosi in
regioni diverse da quelle in cui questi sono prodotti.
La Corte afferma che tale principio non è applicabile in
relazione ai rifiuti pericolosi, riguardo ai quali è prevalente il
criterio della necessaria individuazione d'impianti appropriati e
specializzati per la loro eliminazione, che non consente di
predeterminare un ambito territoriale di smaltimento ottimale.
Secondo la Corte, pertanto, il criterio dell'autosufficienza deve
essere contemperato, per quanto riguarda i rifiuti pericolosi, con
quello della specializzazione.
Di conseguenza, secondo la Corte, per i rifiuti pericolosi non
può essere attuato il divieto di smaltimento in ambito
extraregionale.
Osserva il Collegio che la situazione geografica della Sardegna
presenta delle peculiarità rispetto a quelle del Piemonte e del
Friuli - Venezia Giulia, in quanto, essendo la Sardegna un'isola, è
ben difficile che il suo territorio possa costituire il più
appropriato luogo per lo smaltimento di rifiuti pericolosi,
provenienti da altre regioni.
In realtà, è difficile vedere un'economicità complessiva del
ciclo produttivo nel quale i rifiuti in questione debbano
attraversare il mare per essere smaltiti correttamente.
In questo caso, è consentito il dubbio se la collocazione
dell'impianto sull'isola non trovi la propria giustificazione
esclusivamente nelle difficoltà economiche di quel territorio, e
quindi alimenti il commercio dei rifiuti fra territori prosperi e
territori economicamente svantaggiati che si è voluto prevenire,
stabilendo il principio dell'autosufficienza.
Tali circostanze potrebbero legittimare la Regione Sarda a
dotarsi di una disciplina diversa da quella vigente nelle regioni
dell'Italia continentale.
Peraltro, la discussione su tale problematica è preclusa al
Collegio, al quale spetta solo la delibazione della non manifesta
infondatezza della questione.
I richiamati precedenti della Corte costituzionale impongono di
ravvisare l'esistenza del predetto presupposto per la rimessione
della causa al giudice delle leggi.
Nel rimettere la questione alla Corte costituzionale, il Collegio
offre, in conclusione, anche gli elementi sopra riassunti alla sua
riflessione.
Deve, pertanto, essere dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, in
relazione agli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, per violazione dei
principi stabiliti dal legislatore nazionale con gli artt. del d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22.
Il Collegio individua, inoltre, d'ufficio un altro parametro
della costituzionalità della norma nell'art. 41 della Costituzione
in quanto, qualora si ritenga l'insussistenza delle condizioni che
legittimerebbero la Regione Sarda ad adottare una legislazione
differente da quelle delle altre regioni, la compressione del diritto
d'iniziativa economica della ricorrente, e delle altre imprese del
settore, resterebbe priva di giustificazione.
Il Collegio, in conclusione, dichiara rilevante per la
definizione della presente controversia e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, in
relazione agli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, per violazione dei
principi stabiliti dal legislatore nazionale con gli artt. 5, 11, 18
e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, ed all'art. 41 della
Costituzione.
Sospende, di conseguenza, il giudizio, e rimette gli atti alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1984,
n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene non
manifestamente infondata e rilevante per la definizione della
controversia la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale della Sardegna 24 aprile
2001, n. 6, in relazione agli artt. 3 e 4 dello Statuto della Regione
autonoma della Sardegna ed all'art. 41 della Costituzione per
violazione dei principi di cui agli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22.
Sospende ogni pronuncia in rito, nel merito e sulle spese e
dispone quindi la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, al Governatore della Regione autonoma della Sardegna ed
alle altre parti in causa, e comunicata al Presidente del Consiglio
regionale della Sardegna, ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 23
giugno 2004 dal Tribunale amministrativo per la Sardegna.
Il Presidente: Turco
Il consigliere estensore: Atzeni 05C0155