1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 19 - 28 novembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Proprieta' - Norme della Regione Piemonte - Ristrutturazione dell'Ordine Mauriziano - Scissione nell'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (ASOM) e nella Fondazione Ordine Mauriziano (FOM) - Trasferimento alla ASOM dei beni mobili e immobili connessi all'esercizio della attivita' sanitaria dei due presidi ospedalieri dell'Umberto I di Torino e dell'IRCC di Candiolo - Lamentata costituzione della dotazione patrimoniale della ASOM in danno della FOM - Asserita violazione della garanzia costituzionale relativa all'unitarieta' dell'Ordine, allo svolgimento delle sue originarie finalita' ed alla tutela del patrimonio destinato alla realizzazione di queste - Asserita violazione delle garanzie a tutela della proprieta' - Asserita irragionevolezza - Censura di norme inconferenti - Aberratio ictus - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Piemonte 24 dicembre 2004, n. 39, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 41, 42, e XIV disposizione finale. Proprieta' - Ristrutturazione dell'Ordine Mauriziano - Scissione nell'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (ASOM) e nella Fondazione Ordine Mauriziano (FOM) - Trasferimento alla ASOM dei beni mobili e immobili connessi all'esercizio della attivita' sanitaria dei due presidi ospedalieri dell'Umberto I di Torino e dell'IRCC di Candiolo - Lamentata costituzione della dotazione patrimoniale della ASOM in danno della FOM - Asserita violazione della garanzia costituzionale relativa all'unitarieta' dell'Ordine, allo svolgimento delle sue originarie finalita' ed alla tutela del patrimonio destinato alla realizzazione di queste - Asserita violazione delle garanzie connesse alla procedura espropriativa - Asserita irragionevolezza - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 19 novembre 2004, n. 277 (convertito nella legge 21 gennaio 2005, n. 4), artt. 1 e 2; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1350. - Costituzione, artt. 3, 41, 42, e XIV disposizione finale; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, primo protocollo, art. 1. (T-120263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2,
comma 2, del decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (Interventi
straordinari per il riordino e il risanamento economico dell'Ente
Ordine Mauriziano di Torino), convertito, con modificazioni, nella
legge 21 gennaio 2005, n. 4; degli articoli 1 e 2 della legge della
Regione Piemonte 24 dicembre 2004, n. 39 (Costituzione dell'Azienda
Sanitaria Ospedaliera "Ordine Mauriziano di Torino"); dell'articolo
1, comma 1350, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2007), promosso dal Tribunale ordinario di Torino nel
procedimento vertente tra la Fondazione Ordine Mauriziano e l'Azienda
ospedaliera Ordine Mauriziano ed altra, con ordinanza del 31 maggio
2011, iscritta al n. 230 del registro ordinanze 2011 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie
speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione della Fondazione Ordine
Mauriziano, della Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano e della
Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 18 settembre 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Mario Sanino e Riccardo Montanaro per la
Fondazione Ordine Mauriziano, Paolo Scaparone per l'Azienda
Ospedaliera Ordine Mauriziano e Giovanna Scollo per la Regione
Piemonte.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Torino, con ordinanza depositata il
31 maggio 2011, ha sollevato, nel corso di un giudizio avente ad
oggetto la richiesta di indennizzo per l'indebito utilizzo di un
immobile, questione di legittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni normative: a) articoli 1 e 2, comma 2, del decreto-legge
19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per il riordino e
il risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4; b)
articoli 1 e 2 della legge della Regione Piemonte 24 dicembre 2004,
n. 39 (Costituzione dell'Azienda Sanitaria Ospedaliera "Ordine
Mauriziano di Torino"); c) articolo 1, comma 1350, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007).
1.1.- Il rimettente, nel descrivere i tratti del giudizio a quo,
riferisce che la Fondazione Ordine Mauriziano (di seguito FOM) ha
chiesto la condanna della Regione Piemonte e della Azienda
Ospedaliera Ordine Mauriziano (di seguito ASOM) al pagamento di un
indennizzo per l'indebito utilizzo da parte di quest'ultima
dell'immobile nel quale ha sede l'Ospedale Umberto I di Torino.
Precisa il rimettente che la attribuzione della proprietà di tale
edificio alla FOM (e quindi il diritto di quest'ultima di essere
indennizzata per l'utilizzo senza titolo del medesimo da parte della
ASOM) deriverebbe dall'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale delle norme, di fonte statale e regionale, dianzi
richiamate.
Aggiunge ancora il rimettente che la Regione Piemonte e la ASOM,
nel costituirsi nel giudizio a quo, hanno chiesto il rigetto della
domanda, stante la infondatezza della questione di legittimità
costituzionale prospettata dalla FOM.
1.2.- Ritiene, viceversa, il rimettente che la questione di
legittimità costituzionale prospettata da parte attrice sia
rilevante e non manifestamente infondata.
1.2.1.- In particolare, quanto alla rilevanza, il Tribunale di
Torino osserva che l'accoglimento della pretesa indennitaria
formulata dalla FOM si basa sul presupposto - che conseguirebbe
all'accoglimento della questione di legittimità costituzionale - che
la proprietà del complesso immobiliare ove ha sede l'Ospedale
Umberto I sia della FOM.
1.2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza il rimettente -
illustrato il contenuto delle disposizioni censurate e premessa la
garanzia costituzionale apprestata dalla XIV disposizione finale
della Costituzione all'Ordine Mauriziano quanto allo svolgimento
delle sue finalità in ambito ospedaliero, preservate dalla legge 5
novembre 1962, n. 1596 (Nuovo ordinamento dell'Ordine Mauriziano in
attuazione della quattordicesima disposizione finale della
Costituzione), comprensive anche degli scopi di beneficenza,
istruzione e culto - rileva che le disposizioni legislative
censurate, attuando la scissione dell'Ente Ordine Mauriziano in due
soggetti distinti - l'ASOM e la FOM - dotati di propri patrimoni
funzionalmente connessi ai compiti svolti da ciascuno di essi,
sarebbero incompatibili con la citata XIV disposizione finale della
Costituzione, non essendo stata rispettata l'unitarietà dell'Ordine
ed il complesso delle finalità da esso ab origine perseguite.
In particolare, il rimettente segnala che mentre all'ASOM è
attribuito l'esercizio dell'attività ospedaliera, alla FOM è
demandato il compito di procedere al risanamento finanziario
dell'Ente e di procedere alla conservazione e valorizzazione del
patrimonio culturale a questo appartenente. Nulla, invece, è detto
quanto ai residui compiti attinenti alla beneficenza, istruzione e
culto. Sul punto il rimettente osserva anche che lo stesso
decreto-legge n. 277 del 2004, a tenore del quale i predetti compiti
residui dell'Ordine Mauriziano non risultano trasferiti alla FOM,
nell'affidare alla legge regionale la disciplina della natura e delle
modalità di inserimento dell'ASOM nell'ordinamento sanitario
regionale, aveva espressamente richiamato il «rispetto della
disposizione costituzionale».
1.2.3.- Ad avviso del Tribunale di Torino le disposizioni
censurate si porrebbero, altresì, in contrasto con l'art. 42 della
Costituzione, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848, in
quanto, prevedendo l'assegnazione all'ASOM dei beni mobili ed
immobili funzionalmente connessi allo svolgimento della attività
ospedaliera, dette disposizioni avrebbero sottratto alla FOM una
parte rilevante del patrimonio dell'Ordine Mauriziano senza ricorrere
allo strumento espropriativo, in assenza di qualsivoglia indennizzo e
delle garanzie procedimentali connesse all'utilizzo di tale
strumento.
1.2.4.- Infine, il rimettente ritiene che, le disposizioni
censurate, nel realizzare la scissione dell'Ordine Mauriziano in due
soggetti distinti, ciascuno dei quali avente sue proprie finalità,
violerebbero gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, apparendo in
contrasto col canone della ragionevolezza per un verso attribuire
alla FOM lo scopo di valorizzare e conservare il patrimonio di sua
proprietà e di procedere al risanamento della situazione finanziaria
del cessato Ordine Mauriziano, privandola, per altro verso, di tutti
i beni attribuiti alla ASOM e connotando la gran parte di quelli
attribuitile col carattere della indisponibilità.
2.- Si è costituita nel giudizio dinnanzi alla Corte
costituzionale la ASOM, chiedendo che la questione sollevata sia
dichiarata infondata.
2.1.- Illustrata la normativa censurata, la ASOM osserva che
essa, tramite la scissione dell'Ordine Mauriziano in due distinti
soggetti e l'attribuzione alla neocostituita FOM di tutti i beni
estranei ai presidi ospedalieri, ha lo scopo di salvaguardare dal
dissesto finanziario le tradizionali attività ospedaliere svolte
dall'Ordine.
Con particolare riferimento alla questione sollevata in relazione
alla XIV disposizione finale della Costituzione, l'ASOM osserva che
la interpretazione che di questa è data nell'ordinanza di rimessione
è errata, in quanto la tutela di rango costituzionale da essa
apprestata riguarda esclusivamente l'attività ospedaliera svolta
dall'Ordine Mauriziano; pertanto, diversamente da quanto ritenuto dal
rimettente, la norma costituzionale vieta solo che il legislatore
sottragga all'Ente lo svolgimento dell'attività di assistenza
ospedaliera, restando, invece, consentiti interventi legislativi
relativi agli altri compiti svolti dall'Ordine, già a suo tempo
oggetto di regolamentazione tramite la legge n. 1596 del 1962.
Poichè le norme, statali e regionali, censurate hanno conservato
la funzione sanitaria già svolta dall'Ordine Mauriziano, non è dato
riscontrare in esse alcuna violazione della XIV disposizione finale
della Costituzione.
2.2.- Secondo l'ASOM neppure sarebbe fondata la questione di
legittimità costituzionale costruita sulla violazione dell'art. 42
della Costituzione in relazione all'art. 1 del Primo protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Osservato, infatti, che il richiamo alla sentenza n. 173 del 2006
di questa Corte non sarebbe pertinente, in quanto allora si affermò
che il legislatore regionale piemontese, nell'attribuire alle Aziende
sanitarie territorialmente competenti la proprietà dei presidi
ospedalieri di Lanzo Torinese e di Valenza, aveva sconfinato oltre i
limiti della propria competenza legislativa, invadendo l'ambito
dell'ordinamento civile, riservato alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, mentre ora fonte della censurata attribuzione
patrimoniale è una legge statale, l'ASOM rileva, d'altra parte, che,
in base alla giurisprudenza di questa Corte, la disposizione
legislativa che trasferisca un bene immobile da un ente pubblico ad
un altro ente pubblico non dispone un'espropriazione, bensì il
mutamento di destinazione del bene stesso, afferendo, pertanto, alla
materia della organizzazione amministrativa ed esulando dalla
disciplina dell'art. 42 della Costituzione. Poichè, nel caso che
interessa, non sarebbe dubbia la natura pubblicistica degli enti
interessati dal trasferimento immobiliare, risulterebbe infondato il
sollevato dubbio di costituzionalità. Al riguardo l'ASOM aggiunge
che dalla natura pubblicistica degli enti in questione e
dall'appartenenza alla categoria dei beni patrimoniali indisponibili
del complesso immobiliare Umberto I, discende l'inapplicabilità
dell'art. 42 della Costituzione alle vicende che lo concernono,
essendo la particolare protezione assicurata da tale disposizione
relativa alla sottrazione al proprietario dei beni soggetti alla
disciplina sulla proprietà privata.
2.3.- Infine, con riferimento alla pretesa irragionevolezza delle
disposizioni che, pur attribuendo alla FOM il compito di procedere al
risanamento del dissesto finanziario dell'Ordine Mauriziano, la
privano di parte del patrimonio di questo e gliene attribuiscono
un'altra parte gravata da vincoli di indisponibilità, rileva la
difesa dell'ASOM che l'attribuzione ad essa di parte dei beni già
appartenenti all'Ordine, lungi dall'essere incostituzionale, è
funzionale alla preservazione, costituzionalmente imposta, delle
finalità ospedaliere dell'Ente, mentre il carattere di
indisponibilità di parte del patrimonio della FOM non deriva dalla
norme censurate ma, secondo quanto prescrive l'art. 830 del codice
civile, dalla destinazione di un bene appartenente ad un ente
pubblico allo svolgimento di un servizio pubblico.
3.- Si è costituita di fronte a questa Corte anche la FOM,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale di Torino.
La difesa della Fondazione, quanto ai dubbi di legittimità
costituzionale sollevati dal rimettente, osserva che
l'interpretazione, svolta secondo l'intentio del legislatore,
dell'art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277 del 2004, nella parte
in cui prevede il trasferimento di tutto il patrimonio dell'Ente
Ordine Mauriziano alla costituita FOM, con esclusione dei presidi
ospedalieri Umberto I di Torino e IRCC di Candiolo, dovrebbe condurre
a ritenere che si intendesse solo escludere che alla FOM fosse
trasferito l'esercizio della attività sanitaria.
Coerentemente, pertanto, con l'avvenuto trasferimento alla FOM di
tutte le passività dell'Ordine Mauriziano - prodottesi segnatamente
per effetto dello svolgimento dei suoi compiti sanitari - alle quali
si sarebbe dovuto fare fronte attraverso la liquidazione del
patrimonio disponibile trasferito, non poteva che essere oggetto di
trasferimento alla FOM anche l'intero patrimonio già appartenente
all'Ordine.
Conferma di ciò è ricavabile dall'art. 1, comma 3, del
decreto-legge 23 novembre 2006, n. 283 (Interventi per completare il
risanamento economico della Fondazione Ordine Mauriziano), il quale
prevedeva che l'intero patrimonio dell'Ordine Mauriziano era da
intendersi attribuito, ai sensi dell'art. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 277 del 2004, alla FOM, con la sola esclusione «dei
beni mobili funzionalmente connessi allo svolgimento delle attività
istituzionali dei presidi ospedalieri Umberto I di Torino» e IRCC di
Candiolo.
Tale disposizione, però, non è stata oggetto di conversione in
legge, avendo il legislatore, nel frattempo, escluso, col comma 1350
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, di attribuire alla FOM non i
soli beni mobili funzionalmente connessi allo svolgimento delle
attività sanitarie, ma anche quelli immobili, compresa la sede
dell'Ospedale Umberto I.
3.1.- Così ricostruito il quadro normativo, la difesa della FOM
rileva che la scelta del legislatore di scindere l'Ordine creando due
distinti soggetti contrasta con quanto disposto dalla XIV
disposizione finale della Costituzione, volta a salvaguardare
l'Ordine Mauriziano nella sua unitarietà e nell'interdipendenza dei
suoi beni patrimoniali integralmente volti alla attuazione di quegli
scopi che la Costituzione ha inteso salvaguardare. Peraltro, aggiunge
la difesa della FOM, un ulteriore profilo di contrasto con la testè
citata disposizione costituzionale è dato ravvisare nel fatto che la
trasformazione dell'Ente ospedaliero in Azienda sanitaria è stata
effettuata tramite una legge regionale, la n. 39 del 2004, laddove la
riserva di legge contenuta nella disposizione di rango costituzionale
deve intendersi riferita a legge dello Stato e non solo a fonte di
rango primario.
Ritiene, peraltro, la FOM che sia violato anche l'art. 42 della
Costituzione, in relazione all'art. 1 del primo protocollo della
CEDU, in quanto, non essendo dubbia la natura espropriativa del
mancato trasferimento ad essa di una rilevante parte del patrimonio
già dell'Ordine, questo è stato realizzato in assenza di
indennizzo.
Torna in rilievo - secondo la FOM - quanto questa Corte ha
stabilito, con la sentenza n. 173 del 2006, pronunziata a seguito di
ricorso governativo, dichiarativa della illegittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge regionale n. 39 del 2004, nella parte in cui
aveva disposto il trasferimento alla gestione regionale degli
Ospedali mauriziani di Lanzo e Valenza. Sebbene in quell'occasione la
Corte avesse dichiarato la illegittimità costituzionale delle
disposizione regionale in quanto essa aveva violato il limite
competenziale dell'ordinamento civile, è degno di nota che nè la
disposizione allora all'esame della Corte nè quelle ora in questione
richiamino le ragioni d'interesse generale che, invece, dovrebbero
essere alla base del provvedimento ablativo.
Quanto alla dedotta violazione del principio di ragionevolezza -
argomentata dalla difesa della FOM in relazione, oltre che agli artt.
41 e 42 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 24 e 35
della Costituzione, non menzionati dal rimettente - essa risiederebbe
nel fatto che, attribuito alla FOM il compito di risanare le
passività dell'Ordine Mauriziano, si è poi previsto di sottrarre ad
essa una cospicua parte del patrimonio disponibile, senza neppure
porsi il problema di un eventuale corrispettivo.
4.- Si è costituita nel giudizio anche la Regione Piemonte, in
persona del Presidente della Giunta regionale, concludendo per
l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza della questione
sollevata dal Tribunale subalpino, ad eccezione del profilo avente ad
oggetto la irragionevolezza delle disposizioni censurate.
4.1.- Riguardo al contrasto con la XIV disposizione finale della
Costituzione, la difesa regionale, riportandosi alla sentenza della
Corte costituzionale n. 355 del 2006, ritiene che il parametro
costituzionale evocato non tuteli la unitarietà complessiva
dell'Ordine Mauriziano, ma solamente renda intangibili le sue
originarie finalità ospedaliere.
Quanto alla violazione dell'art. 42 della Costituzione, in
relazione all'art. 1 del primo protocollo della CEDU, la Regione
ritiene la questione inammissibile in quanto il rimettente omette di
esaminare le norme censurate nella loro integralità e non considera
che essa non solo ha versato alla FOM la somma di cinquanta milioni
di euro quale contributo volto alla definizione dei pregressi
rapporti di natura economica fra la Regione medesima e l'Ordine
Mauriziano ma ha anche provveduto ad acquistare dalla FOM diversi
immobili facenti parte del patrimonio disponibile di questa,
corrispondendo, quale controvalore, la somma di altri ottanta milioni
di euro. Ciò, afferma la Regione, è riferito onde dimostrare che la
acquisizione alla ASOM del complesso immobiliare dell'Ospedale
Umberto I si inserisce in un contesto normativo volto, per un verso,
a garantire la prosecuzione dell'attività sanitaria, e, per altro
verso, a coprire il disavanzo finanziario dell'Ordine Mauriziano,
garantendo la sopravvivenza della FOM. Tali compiti non spettano solo
alla Regione, la quale si è comunque fatta carico di finanziarie
direttamente la neo istituita ASOM, assumendo anche gli oneri della
manutenzione del presidio ospedaliero conteso nel giudizio a quo.
Relativamente alla dedotta irragionevolezza delle disposizioni
censurate, la Regione, rammentato che analoga censura era stata
svolta dalla medesima nella propria comparsa di costituzione nel
giudizio a quo, ne chiede l'accoglimento nei limiti allora
evidenziati.
Afferma, infatti, la Regione che la scelta governativa di
soddisfare solo parzialmente i creditori dell'Ordine Mauriziano
istituendo, per il risanamento della situazione debitoria del
medesimo, una Fondazione priva di risorse sufficienti ha già
prodotto, a causa dei giudizi promossi dai creditori dell'Ordine
Mauriziano direttamente contro la Regione, effetti finanziari
"perniciosi" per questa, aggravandone il già pesante debito
sanitario.
5.- La difesa della FOM ha depositato, in prossimità della
discussione della questione di legittimità costituzionale, una
memoria illustrativa nella quale, ampiamente illustrati i termini,
normativi, processuali e sostanziali, della questione come emergenti
dalla ordinanza di rimessione, osserva, quanto alle singole censure
formulate dal Tribunale di Torino, che: a) la violazione della XIV
disposizione finale della Costituzione consisterebbe non solo
nell'avvenuto scorporo dell'originario Ente Ordine Mauriziano in due
distinti soggetti, nessuno dei quali investito del compito di curare
le funzioni ulteriori a quelle ospedaliere già svolte dall'Ente e
ciascuno attributario solo di una parte dell'intero patrimonio, ma
anche nel fatto che l'attuazione concreta della scissione in due
soggetti dell'Ente è demandata ad una legge regionale mentre il
dettato costituzionale conterrebbe una riserva di legge da intendersi
esclusivamente riferita alla legge statale; b) la violazione degli
artt. 41 e 42 della Costituzione emergerebbe, per i motivi già
illustrati sia nella ordinanza di rimessione che nella memoria di
costituzione; c) la violazione del principio di ragionevolezza
deriverebbe dal fatto che alla FOM viene attribuito un compito,
risanare cioè il dissesto finanziario dell'Ente, ma poi non le
vengono assegnati i mezzi materiali e patrimoniali per potere
perseguire efficacemente questo fine, essendo stati quelli, invece,
suddivisi fra FOM ed ASOM.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Torino dubita della legittimità
costituzionale delle diverse disposizioni legislative con le quali si
è provveduto, secondo la ricostruzione del rimettente, alla
ristrutturazione dell'Ordine Mauriziano, attraverso la scissione di
esso in due soggetti giuridici - cioè l'Ente Ordine Mauriziano di
Torino (a sua volta, successivamente trasformatosi in Azienda
Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, di seguito ASOM) e
la Fondazione Ordine Mauriziano (di seguito FOM) - ed alla dotazione
patrimoniale dei due soggetti in tal modo creati, in particolare con
riguardo alla avvenuta assegnazione all'Ente Ordine Mauriziano di
Torino dell'immobile ove è allocato il presidio ospedaliero Umberto
I di Torino.
Le disposizioni in ordine alla cui legittimità costituzionale il
rimettente solleva questione sono: a) gli articoli 1 e 2, comma 2,
del decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari
per il riordino e il risanamento economico dell'Ente Ordine
Mauriziano di Torino); b) gli articoli 1 e 2 delle legge della
Regione Piemonte 24 dicembre 2004, n. 39 (Costituzione dell'Azienda
Sanitaria Ospedaliera "Ordine Mauriziano di Torino"); c) l'articolo
1, comma 1350, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2007).
1.1.- Ad avviso del rimettente, le predette disposizioni
legislative sarebbero in contrasto con la XIV disposizione finale
della Costituzione nella parte in cui, appunto, realizzando la
scissione dell'Ordine Mauriziano in due distinte entità, ASOM e FOM,
ognuna dotata di proprio patrimonio, funzionalmente connesso allo
svolgimento dei compiti assegnati a ciascuna di esse, violerebbero la
garanzia costituzionale relativa alla unitarietà dell'Ordine, allo
svolgimento delle sue originarie finalità ed alla tutela del
patrimonio destinato alla realizzazione di queste.
Esse violerebbero altresì l'art. 42 della Costituzione, in
relazione anche all'art. 1 del Primo protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato
e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955 n. 848, in quanto avrebbero
determinato la sottrazione alla FOM di una parte rilevante del
patrimonio già appartenente all'Ente Ordine Mauriziano - vale a dire
dei beni mobili ed immobili attribuiti alla ASOM e connessi allo
svolgimento dell'attività ospedaliera di questa - in assenza di
qualsivoglia provvedimento espropriativo e, pertanto, senza le
relative garanzie procedimentali e senza la corresponsione di alcun
indennizzo.
Infine, le medesime disposizioni violerebbero l'art. 3 della
Costituzione, espressivo del principio di ragionevolezza, in
relazione agli artt. 41 e 42 della Costituzione, in quanto,
attribuito alla FOM lo scopo di conservare e valorizzare il
patrimonio culturale di sua proprietà e di procedere al risanamento
della situazione di dissesto finanziario in cui si era trovato l'Ente
Ordine Mauriziano, privano la Fondazione medesima dei beni, invece,
assegnati alla ASOM e connotano la gran parte di quelli attribuiti
alla Fondazione del carattere della indisponibilità, pregiudicandone
in tal modo lo scopo di risanamento finanziario.
2.- Prima di valutare le censure sollevate dal Tribunale
ordinario di Torino è il caso di illustrare, brevemente, il
contenuto delle disposizioni censurate, ed il contesto normativo in
cui esse si inseriscono.
Come è noto, allorchè il legislatore costituzionale, in
conformità coi valori fondanti della Costituzione repubblicana,
dispose la irrilevanza giuridica dei titoli nobiliari prevedendo,
altresì, la soppressione della Consulta araldica, fece salvo
l'antico ordine cavalleresco denominato Ordine Mauriziano,
conservandolo, però, quale ente ospedaliero funzionante "nei modi
stabiliti dalla legge"; "modi" che furono successivamente determinati
con legge 5 novembre 1962, n. 1596 (Nuovo ordinamento dell'Ordine
Mauriziano in attuazione della quattordicesima disposizione finale
della Costituzione).
L'art. 1 di detta legge prevedeva che: «L'Ordine Mauriziano è
conservato come ente ospedaliero, con gli altri suoi compiti in
materia di beneficenza, di istruzione e di culto, da esercitarsi in
conformità della presente legge».
Solo a seguito di una profonda crisi finanziaria che aveva
colpito l'Ente, con decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277
(Interventi straordinari per il riordino ed il risanamento economico
dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4, dalla originaria
struttura di questo vennero fatte germinare due diverse soggettività
giuridiche, l'una - destinata ad essere inserita tramite legge della
Regione Piemonte nell'ordinamento sanitario della Regione -
conservata come ente ospedaliero e costituita dai presidi ospedalieri
Umberto I di Torino e Istituto per la ricerca e la cura del cancro
(IRCC) di Candiolo (art. 1), l'altra, eretta sotto la denominazione
di Fondazione Ordine Mauriziano, con lo scopo di gestire il
patrimonio ed i beni già dell'Ente ad essa trasferiti - cioè di
tutto il patrimonio mobiliare ed immobiliare dell'Ente ad esclusione
dei due presidi ospedalieri dianzi indicati - nonchè di operare,
anche tramite la dismissione dei beni disponibili, per il risanamento
del dissesto finanziario dell'Ente maturato alla data di entrata in
vigore del citato decreto-legge n. 277 del 2004. Ulteriore compito
della Fondazione era quello di conservare e valorizzare il patrimonio
culturale a lei trasferito (art. 2).
In attuazione di quanto previsto dal ricordato art. 1 del
decreto-legge n. 277 del 2004, convertito nella legge n. 4 del 2005,
la Regione Piemonte ha adottato la legge 24 dicembre 2004, n. 39
(Costituzione dell'Azienda Sanitaria Ospedaliera "Ordine Mauriziano
di Torino"), con la quale, per quanto ora interessa, onde inserire
nell'ordinamento giuridico sanitario regionale l'Ente Ospedaliero
Ordine Mauriziano di Torino, è stata costituita la Azienda Sanitaria
Ospedaliera denominata Ordine Mauriziano di Torino.
Successivamente, dopo che il decreto-legge 23 novembre 2006, n.
283 (Interventi per completare il risanamento economico della
Fondazione Ordine Mauriziano di Torino) - il cui art. 1, comma 3,
prevedeva, fra l'altro, che: «La proprietà dei beni mobili ed
immobili già appartenenti all'Ente Ordine Mauriziano di Torino è da
intendersi attribuita, ai sensi dell'articolo 2, comma 2, del
decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4, alla Fondazione
Ordine Mauriziano con sede in Torino, con esclusione dei beni mobili
funzionalmente connessi allo svolgimento delle attività
istituzionali dei presidi ospedalieri Umberto I di Torino e Istituto
per la ricerca e la cura del cancro (IRCC) di Candiolo» - era
decaduto per mancata conversione in legge entro il termine stabilito,
è nuovamente intervenuto il legislatore statale. Questi, al comma
1350 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge finanziaria 2007), ha previsto, con disposizione dal contenuto
significativamente modificativo rispetto a quello che caratterizzava
la disposizione contenuta nel citato decreto-legge n. 283, non
convertito, che: «La proprietà dei beni mobili ed immobili già
appartenenti all'Ente Ordine Mauriziano di Torino è da intendersi
attribuita, ai sensi dell'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 19
novembre 2004, n. 277, convertito, con modificazioni, nella legge 21
gennaio 2005, n. 4, alla Fondazione Ordine Mauriziano con sede in
Torino, con esclusione dei beni immobili e mobili funzionalmente
connessi allo svolgimento delle attività istituzionali dei presidi
ospedalieri Umberto I di Torino e Istituto per la ricerca e la cura
del cancro (IRCC) di Candiolo».
Infine, a conclusione di questa articolata serie di disposizioni,
con decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222,
è stato previsto, con finalità liquidatorie, il commissariamento
della FOM, nonchè la inammissibilità o improcedibilità delle
azioni individuali, esecutive o cautelari, in danno della Fondazione
(art. 30).
3.- Ricostruito il quadro normativo di riferimento, questa Corte
rileva che le censure mosse dal Tribunale ordinario di Torino alle
disposizioni normative sottoposte a scrutinio sono in parte
inammissibili ed in parte non fondate.
3.1.- Sono, infatti, inammissibili le censure rivolte nei
confronti degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Piemonte n. 39
del 2004.
Invero, il rimettente si duole, sotto diversi profili, del fatto
che l'originario, ed unitario, Ente Ordine Mauriziano sia stato
scisso in due soggetti, essendo stata operata detta scissione: a)
senza il rispetto delle originarie finalità dell'Ente, ulteriori
rispetto a quelle ospedaliere; b) senza che la destinazione del
patrimonio dell'Ente abbia seguito le procedure della espropriazione
e senza la corresponsione di alcuna indennità espropriativa; c)
senza che, nella dotazione patrimoniale della FOM, soggetto destinato
a provvedere al risanamento del dissesto finanziario in cui si era
trovato l'originario Ente, si sia tenuto conto delle effettive
esigenze economiche di tale Fondazione.
Orbene, come è agevole riscontrare attraverso la piana lettura
delle disposizioni di fonte regionale oggetto della questione di
legittimità costituzionale, nessuna di esse ha come effetto nè la
scissione dell'Ente Ordine Mauriziano, nè la procedura attraverso la
quale è stata disposta la dotazione patrimoniale dei due soggetti in
tal modo creati, nè, infine, la determinazione dei beni destinati a
costituire siffatta dotazione patrimoniale.
Sul punto, la ordinanza di rimessione incorre nell'errore che
viene definito con l'espressione aberratio ictus, in quanto essa si
propone di sollecitare il sindacato di legittimità costituzionale di
disposizioni, gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Piemonte n.
39 del 2004, il cui effetto non è quello lamentato come indice di
incostituzionalità dallo stesso rimettente.
In realtà, l'unica disposizione della legge regionale n. 39 del
2004 il cui effetto era quello di incidere, nel senso lamentato
dall'attuale rimettente, sulla situazione patrimoniale della FOM e
della ASOM, in particolare in danno della prima ed in favore della
seconda, era l'art. 4, attraverso il quale era realizzato il
trasferimento alla ASOM dei beni, mobili ed immobili, funzionalmente
connessi all'esercizio della attività sanitaria di due altri presidi
ospedalieri, ulteriori rispetto all'Umberto I di Torino ed all'IRCC
di Candiolo, invece spettanti, in base alla legislazione statale, al
patrimonio della FOM.
Ma detta disposizione legislativa regionale, in quanto esulante
dall'ambito della competenza legislativa regionale, afferendo,
invece, alla materia del diritto privato di esclusiva pertinenza
statale, già è stata dichiarata costituzionalmente illegittima, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, con la sentenza di questa Corte n. 173 del 2006.
3.2.- Passando ad esaminare le censure mosse dal rimettente alle
disposizioni di fonte statale, deve rilevarsene la non fondatezza.
3.2.1.- Quanto alla dedotta violazione della XIV disposizione
finale della Costituzione, questa Corte rileva che la garanzia di
rango costituzionale da essa apprestata all'Ordine Mauriziano ha ad
oggetto esclusivamente la sua attività quale ente ospedaliero, che,
pertanto, come tale, non è suscettibile di essere vanificata tramite
disposizioni legislative di rango ordinario, alle quali compete solo
di disciplinarne il funzionamento.
Tanto rilevato, è bene precisare che non vi è motivo di
esaminare, sia in quanto non evocato dal rimettente, ma solamente
adombrato dalla Fondazione nei suoi scritti difensivi, sia in quanto,
come sopra detto, è di per sè irrilevante, ai fini di questo
giudizio, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e
2 della legge della Regione Piemonte n. 39 del 2004 sotto il profilo
di una presunta illegittimità costituzionale dovuta alla adozione di
una fonte primaria regionale, invece che statale, per dettare la
disciplina applicabile allo svolgimento della attività ospedaliera
dell'Ordine Mauriziano. Ritiene, pertanto, questa Corte che, il
legislatore, lungi dal violare la XIV disposizione finale della
Costituzione, con l'avvenuta scissione dell'originario Ente in due
nuovi soggetti, l'uno volto alla gestione delle pregresse passività
finanziarie, l'altro destinato alla prosecuzione dell'attività
ospedaliera - prosecuzione, come detto, ineludibile per espresso
dettato costituzionale - abbia predisposto, invece, un doveroso
strumento per il rispetto del precetto costituzionale dettato dalla
norma che, viceversa, si assume, erroneamente, essere stata violata:
si è, infatti, in tal modo resa possibile, pur nella situazione di
dissesto finanziario, la continuazione dell'attività dell'ente
ospedaliero.
3.2.2.- Riguardo alla asserita violazione dell'art. 42 della
Costituzione, in relazione all'art. 1 del primo protocollo della
CEDU, determinata dalla lamentata sottrazione alla FOM e dalla
assegnazione, invece, alla ASOM, di una parte rilevante dei beni già
di proprietà dell'Ente Ordine Mauriziano, realizzata senza le
garanzie connesse alla procedura espropriativa e senza la
corresponsione di alcun indennizzo, questa Corte, per un verso,
osserva che i beni attribuiti alla ASOM, cioè quelli mobili ed
immobili funzionalmente connessi alla attività sanitaria svolta
presso i presidi ospedalieri Umberto I di Torino ed IRCC di Candiolo,
essendo necessari per la prosecuzione della attività dell'Azienda,
sono strumentalmente finalizzati al rispetto di quanto imposto dalla
ricordata XIV disposizione finale della Costituzione, cioè alla
garanzia di mantenimento dei compiti ospedalieri dell'originario
Ente. Per altro verso, questa Corte riscontra, come già rilevato in
altre passate occasioni, la non pertinenza dell'invocazione delle
disposizioni costituzionali evocate quale parametro violato.
Infatti, è fenomeno del tutto estraneo alla ipotesi
espropriativa, e quindi all'art. 42 della Costituzione,
l'attribuzione dei beni pubblici, già appartenenti ad un soggetto
investito di una determinata funzione, ad altro soggetto, parimenti
connotato dei requisiti propri dell'ente pubblico, che, a seguito
della scomparsa del primo, ne viene ad esercitare i compiti. Detta
estraneità, comporta, ovviamente, anche la inconferenza del richiamo
alla disciplina relativa alla indennità di esproprio (sentenze n.
313 del 1988 e n. 68 del 1959).
3.2.3.- Infine, quanto alla asserita irragionevolezza delle
disposizioni statali censurate, nella parte in cui esse
determinerebbero - sia qualitativamente, dato il vincolo di
indisponibilità, sia quantitativamente, data la contestuale
attribuzione al patrimonio della ASOM - la dotazione patrimoniale
della Fondazione in misura inidonea al perseguimento degli scopi
assegnati alla medesima, rileva questa Corte che essa, quanto al
primo aspetto, è frutto di una petizione di principio, risultando,
invece, dalle non smentite allegazioni della Regione Piemonte, che
una consistente parte del patrimonio della Fondazione è stato
dismesso, con cospicui controvalori finanziari, tramite cessione in
favore della detta Regione, mentre, quanto al secondo aspetto, come
dianzi già rilevato, la destinazione di taluni beni, già di
proprietà dell'Ente, alla ASOM - la cui consistenza rientra nella
discrezionalità del legislatore che, nel caso in oggetto, non
trasmoda in scelte irragionevoli - è stata resa necessaria dalla
esigenza, garantita a livello costituzionale, di rendere possibile la
prosecuzione dell'attività da questa svolta quale ente ospedaliero.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge della Regione
Piemonte 24 dicembre 2004, n. 39 (Costituzione dell'Azienda Sanitaria
Ospedaliera "Ordine Mauriziano di Torino"), sollevata, in riferimento
agli articoli 3, 41 e 42 della Costituzione nonchè in relazione alla
XIV disposizione finale della Costituzione, dal Tribunale ordinario
di Torino con l'ordinanza in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 del decreto-legge 19 novembre
2004, n. 277 (Interventi straordinari per il riordino e il
risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 1, e
dell'articolo 1, comma 1350, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2007), sollevata, in riferimento ai
medesimi parametri, dal Tribunale ordinario di Torino con la stessa
ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 novembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI