1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 gennaio 1996
N. 226 Ordinanza emessa l'8 gennaio 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Prato nel procedimento penale a carico di Pugi Paolo Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza dei presupposti costituzionali di necessita' ed urgenza. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172; legge 10 maggio 1976, n. 319, art. 21, terzo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 9, secondo comma, 25, secondo comma, 32 e 77, secondo comma). (096C0324) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza vista la richiesta formulata
dal p.m., dott. Francesco Filocamo con cui si chiede l'archiviazione
del procedimento penale a carico di Pugi Paolo per il reato di cui
all'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976;
Rilevato che il p.m. ha altresì formulato istanza di proposizione
di questione di legittimità costituzionale delle norme applicabili
nel caso di specie;
Premesso che il procedimento (al quale sono stati riuniti due
distinti procedimenti relativi a reati connessi ex art. 12 c.p.p.) ha
ad oggetto il superamento dei limiti previsti dalla tab. A allegata
alla legge n. 319/1976 per i parametri COD, solidi sedimentabili,
solidi sospesi, colore e tensioattivi da parte dell'impianto di
depurazione a servizio delle fognature del comune di Vaiano;
Considerato che tale impianto, al quale confluiscono reflui di
origine mista (industriale e civile, come risulta dai verbali di
campionamento in atti) deve considerarsi, ai sensi della l.r. Toscana
n. 5/86, quale fognatura di classe B, soggetta ex art. 8, comma
seconda, l.r. citata ai limiti di cui alla tabella A allegata alla
legge n. 319/1976;
Rilevato che risulta dagli atti (verbali di campionamento e referti
di analisi) che gli scarichi provenienti dal depuratore in questione
nelle date del 20 giugno 1995, 8 settembre 1995, 11 settembre 1995
non risultavano conformi ai limiti previsti dalla citata tabella A (e
quindi dalla disciplina regionale sopra ricordata) quanto ai
parametri specificati in premessa;
Ritenuto che in base al testo originario dell'art. 21 della legge
n. 319/1976, così come interpretato dalla giurisprudenza prevalente
(quanto meno a partire dalla sentenza delle Sezioni Uniti penali
della Cassazione 12 febbraio 1993, Tognetti) il superamento dei
limiti stabiliti dalle regioni per le pubbliche fognature era
penalmente sanzionato dall'art. 21 terzo comma;
Considerato che il testo dell'art. 21 citato è stato modificato
dalla legge n. 172/1995, che ha convertito il d.-l. n. 79/1995 (nono
di una lunga serie di decreti susseguitisi nel tempo attraverso
continue reiterazioni), e che l'attuale dettato normativo ha previsto
espressamente l'ipotesi di inosservanza dei limiti di accettabilità
stabiliti dalle regioni ai sensi dell'art. 14 della legge n.
319/1976, sottoponendola a sanzione amministrativa (somma da L.
3.000.000 a L. 30.000.000);
Rilevato che, allo stato della legislazione, le fattispecie
concrete oggetto del presente procedimento non risultano più
previste come reato e pertanto per tale ragione il p.m. ha richiesto
l'archiviazione ai sensi degli artt. 411 e 554 c.p.p.;
Rilevato che contestualmente ha sottoposto al giudice i vari
profili di incostituzionalità, qui di seguito ripresi e fatti propri
da questo giudice che viziano la legge n. 172/1995 nel suo complesso
e nelle parti che specificamente modificano l'art. 21, terzo comma,
della legge n. 319/1976, affinchè il giudice investa della
questione, previa verifica della non manifesta infondatezza e della
rilevanza della stessa, la Corte costituzionale;
O s s e r v a
A) Quanto alla non manifesta infondatezza.
1. - Incostituzionalità dell'art. 1 della legge n. 172/1995 (nella
parte in cui converte in legge l'art. 3 del d.-l. n. 79/1995) e
dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 come modificato
dalle predette norme per violazione dell'art. 3, comma primo, della
Costituzione.
Il nuovo testo dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976,
come modificato dalla legge n. 172/1995, distingue, sotto il profilo
sanzionatorio, due fattispecie: la prima, qualificata come illecito
amministrativo e quindi meno gravemente sanzionata, concerne
"l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi dell'art. 14 secondo comma", la secondo, qualificata come
contravvenzione e quindi più gravemente sanzionata (arresto o
ammenda), concerne il superamento "per gli scarichi da insediamenti
produttivi ... dei limiti di accettabilità delle tabelle allegate
alla presente legge e, se recapitano in pubbliche fognature, di
quelli fissati ai sensi del numero 2) del primo comma dell'art. 12".
A sua volta l'art. 14, secondo comma, (anch'esso modificato dalla
legge n. 172/1995) rimette alle regioni "la disciplina degli scarichi
delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti pubblici di
depurazione, e quella degli insediamenti civili che non recapitano in
pubbliche fognature".
È dunque evidente come la modifica apportata all'art. 21, terzo
comma, dalla legge n. 172/1995 accomuni nel trattamento sanzionatorio
(il superamento dei limiti di accettabilità da parte di) scarichi da
insediamenti civili e scarichi di pubbliche fognature, sia nel caso
in cui queste ultime convoglino esclusivamente reflui di origine
civile, sia nel caso in cui esse convoglino esclusivamente reflui
provenienti da insediamenti produttivi, sia nel caso in cui trovino
recapito in fognatura reflui di origine mista, civile e produttiva.
Ed altrettanto evidente è come la suddetta modifica differenzi sotto
il profilo sanzionatorio (il superamento dei limiti di accettabilità
da parte di) scarichi provenienti direttamente da insediamenti
produttivi e scarichi di pubbliche fognature, anche nel caso in cui
queste ultime convoglino reflui provenienti da insediamenti
produttivi (ed a prescindere dalla esistenza e dal funzionamento di
un impianto di depurazione a servizio della pubblica fognatura).
Orbene, se è agevole ravvisare, nell'oggettiva diversità
qualitativa e nella conseguente differenza di capacità inquinante,
le ragioni del trattamento differenziato e più favorevole riservato
dal legislatore agli scarichi degli insediamenti civili (e delle
pubbliche fognature convoglianti esclusivamente reflui di origine
civile) rispetto agli scarichi aventi invece origine produttiva, non
è invece in alcun modo giustificabile razionalmente il trattamento
differenziato degli scarichi aventi ad oggetto reflui provenienti da
insediamenti produttivi, sulla base della circostanza (del tutto
ininfluente di per se stessa sulle caratteristiche qualitative e
sulla capacità inquinante dello scarico) che i reflui pervengano
direttamente in uno dei corpi recettori elencati nell'art. 1, lett.
a), legge n. 319/1976 o che essi vi giungano invece tramite una
pubblica fognatura del cui scarico costituiscano parte.
Quest'ultimo è infatti il risultato a cui conduce inevitabilmente
l'applicazione delle modifiche normative introdotte dalla legge n.
172/1995 che sottopongono a diverso regime sanzionatorio gli scarichi
"da insediamenti produttivi" e quelli "delle pubbliche fognature" che
convoglino (anche o solo) reflui provenienti da insediamenti
produttivi.
Si tratta - come è evidente - di scarichi che hanno origini e
caratteristiche oggettive analoghe, composizioni qualitative simili e
potenzialità inquinanti identiche, di scarichi cioè che pongono in
pericolo o offendono nello stesso modo l'ambiente, che è il bene
giuridico tutelato dalle norme in questione. Tuttavia, a fronte di
situazioni di fatto identiche il legislatore ha adottato soluzioni
sanzionatorie ingiustificatamente differenziate, e quindi
irrazionali, in violazione del fondamentale principio di eguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. come interpretato costantemente dalla
Corte costituzionale.
2. - Incostituzionalità dell'art. 1 della legge n. 172/1995 (nella
parte in cui converte in legge l'art. 3 del d.-l. n. 79/1995) e
dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 come modificato
dalle predette norme per violazione degli artt. 9, secondo comma, e
32, primo comma, Costituzione.
L'introduzione del regime sanzionatorio differenziato in relazione
a scarichi aventi le medesime caratteristiche qualitative e le
medesime potenzialità inquinanti, tenuto conto della minore
efficacia sia preventiva che repressiva delle sanzioni amminsitrative
alle quali restano sottoposti gli scarichi delle pubbliche fognature,
si traduce inevitabilmente in una riduzione della complessiva tutela
accordata dall'ordinamento al paesaggio (inteso - conformemente alla
interpretazione datane dalla giurisprudenza costituzionale - quale
ambiente naturale nel suo complesso) ed alla salute individuale e
collettiva (nel suo significato più pregnante di diritto ad un
ambiente naturale ed urbano salubre), beni la cui tutela è imposta
dalle richiamate norme costituzionale.
È infatti evidente come la modifica dell'art. 21, terzo comma,
della legge n. 319/1976 determini l'impossibilità - da parte
dell'ordinamento - di contrastare in modo effettivo le lesioni
all'ambiente e alla salute che deriveranno dall'effettuazione, da
parte di pubbliche fognature, di scarichi eccedenti i relativi limiti
di accettabilità e conseguentemente di prevenire, in modo congruo e
dissuasivo, simili lesioni a beni costituzionalmente protetti.
Una simile "perdita" di tutela non trova alcuna giustificazione in
esigenze riconnettiblli all'esigenza di dare prevalente tutela a beni
costituzionalmente privilegiati rispetto all'ambiente ed alla salute
e le norme che la determinano devono pertanto essere valutate come
costituzionalmente illegittime.
3. - Incostituzionalità della legge n. 172/1995 di conversione del
d.-l. n, 79/1995 e dall'art. 21, terzo comma, della legge n.
319/1976 come modificato dalle predette norme per violazione degli
artt. 25, secondo comma, e 77, secondo comma, della Costituzione.
Costituisce principio costituzionale fondamentale il principio
della riserva assoluta di legge in materia penale: è cioè
attribuita - come noto - alla competenza esclusiva del legislatore
ordinario la potestà normativa in materia penale, con esclusione di
altre fonti primarie o comunque con il controllo diretto delle Camere
sulle stesse, o in sede di delega dal potere normativo (art. 76
Cost.) o all'atto del controllo e delle recezione di norme precarie
- giustificabili solo dalla effettiva e concreta (e come tale
motivata) sussitenza di "casi straordinari" di necessità ed urgenza"
- e soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77 della
Costituzione).
Non è possibile apprezzare se sussistano e quali siano le ragioni
di straordinarie necessità ed urgenza che abbiano giustificato
l'adozione del d.-l. n. 79/1995 e che abbiano giustificato la
conversione in legge del medesimo. Nel preambolo del decreto-legge
in parola, infatti, la straordinaria necessità ed urgenza è
meramente enunciata, ma non esplicitata. Nè appare altrove
rinvenibile una qualsiasi ragione che giustificasse l'adozione dello
strumento prescelto.
Basterà in proposito evidenziare come il d.-l. n. 79/1995
rappresenti il nono di una lunga serie di decreti-legge reiterati a
partire dal d.-l. 15 novembre 1993, n. 454 (per l'elenco completo si
rinvia alla lettura dell'art. 2, della legge n. 172/1995) e come sia
difficile anche solo ipotizzare ragioni di necessità e di urgenza
che si protraggano per un periodo di circa un anno e mezzo senza
l'intervento di alcuna legge di conversione.
Si ricorda infine la recente sentenza n. 29/1995 con la quale la
Corte costituzionale ha riconosciuto la possibilità di valutare la
sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza anche dopo
l'approvazione della legge di conversione.
B) Quanto alla rilevanza.
È agevole evidenziare come l'applicazione dell'attuale disposto
dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 determinerebbe
l'accoglimento della richiesta di archiviazione del procedimento con
trasmissione degli atti all'autorità amministrativa per
l'irrogazione delle sanzioni di sua competenza.
Dipendono dalla questione di costituzionalità della norma, e dalle
decisioni che la Corte prenderà, le successive scelte procedimentali
di questo giudice, in particolare le ragioni della disponenda
archiviazione, cioè per infondatezza della notizia di reato perchè
il fatto è sanzionato in via amminsitrativa, in ipotesi di rigetto,
ovvero l'archiviazione dei fatti pregressi, in applicazione dell'art.
2, comma 1, c.p., con possibilità di disporre l'accertamento, in
caso di accoglimento, della permanenza del fatto illecito in quanto
penalmente rilevante e perseguibile a far data dalla pronuncia della
sentenza della Corte. Resta per conto esclusa ad avviso di questo
giudice la possibilità, prospettata dal p.m., in caso di
accoglimento, di disporre l'esercizio dell'azione penale per i fatti
pregressi.
Si rileva a tal proposito come, sotto il profilo della rilevanza e
della ammissiblità della questione, non possa avere rilievo la
circostanza che la norma sospettata di incostituzionalità sia una
norma penale di favore. Vale a tal proposito il richiamo alla
sentenza della Corte costituzionale 3 giugno 1983, n. 148 che ha
ammesso la rilevanza del sindacato costituzionale sulle norme penali
di favore potendo l'eventuale accoglimento incidere sulle formule di
proscioglimento e modificare la ratio decisoria.
Peraltro in più occasioni la Corte costituzionale ha già
dichiarato la incostituzionalità di norme di questa natura ed in
particolare di norme regionali che escludevano obblighi penalmente
sanzionati da norme di legge statali (si vedano, ad esempio, le
sentenze n. 370/1989 e n. 43/1990).

P. Q. M.
Visto ed applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della legge 17
maggio 1995, n. 172, dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79
convertito dalla legge predetta e dell'art. 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976 come modificato dalla predetta disposizione, per
contrasto con gli artt. 3, comma primo, 9, comma secondo, 32, 25,
comma secondo e 77, comma secondo, della Costituzione;
Sospende il procedimento in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al p.m.,
all'indagato e al difensore e comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato.
Prato, addì 8 gennaio 1996
Il giudice per le indagini preliminari: Governatori
96C0324