1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 260 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 1994- 21 aprile 1995
N. 260 Ordinanza emessa il 6 aprile 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 aprile 1995) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce sul ricorso proposto dal Coccioli Gianfranco ed altri contro il Ministero di grazia e giustizia ed altro. Impiego pubblico - Divieto di allineamento stipendiale - Efficacia retroattiva attribuita con norma qualificata di lnterpretazione autentica - Conseguente rigetto, nella specie, della richiesta di allineamento avanzata da magistrati ordinari allo stato con stipendio inferiore rispetto a colleghi promossi nella medesima qualifica in tempi piu' recenti e quindi con anzianita' uguale o inferiore alla loro - Violazione dei principi di eguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del principio di irretroattivita' della legge, nonche' del principio della differenziazione dei magistrati tra di loro solo per diversita' di funzioni - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 6/1994 di non fondatezza di analoga questione non condivisa dal giudice a quo. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438; d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 2, quarto comma, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 97 e 107). (095C0535) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1024 del 1993
proposto da Coccioli Gianfranco, Genoviva Pietro, Viesti Eugenio,
Argentino Pietro, Diotaiuti Marcello e Scisci Ettore, rappresentati e
difesi dall'avv. Alberto Coccioli, unitamente al quale sono
elettivamente domiciliati in Lecce, via B. Mazzarella n. 8 (presso lo
studio dell'avv. Fabio Vitale), contro il Ministero di grazia e
giustizia ed il Ministero del tesoro, in persona dei Ministri pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, per
l'accertamento del diritto soggettivo al pagamento delle differenze
tra il trattamento economico in godimento a ciascun ricorrente e
quello più elevato attribuito al dott. Massimo Terzi, attualmente
magistrato ordinario, con provvedimento del 22 settembre 1989,
registrato il 20 febbraio 1990 e con decorrenza dal 19 settembre
1988; diritto da riconoscere in base al cd. allineamento stipendiale
di cui agli artt. 4, comma 3, del d.-l. n. 681/1982 e 1 della legge
n. 265/1991; previo annullamento (ove occorra) per violazione delle
norme citate, del diniego della Ragioneria centrale dello Stato
presso il Ministero di grazia e giustizia datato 29 luglio 1992, e
per la condanna del Ministero di grazia e giustizia al pagamento in
favore di ciascun ricorrente della somma corrispondente alla
differenza tra il trattamento economico goduto ed in godimento e
quello corrisposto al dott. Massimo Terzi, a far data dal 19
settembre 1988, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi
legali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 6 aprile il relatore dott. Carlo
Testori e uditi, altresì, l'avv. Coccioli per i ricorrenti e l'avv.
dello Stato Gustapane per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, magistrati ordinari, hanno proposto l'azione di
accertamento di cui in epigrafe rivendicando parità di trattamento
economico rispetto al dott. Massimo Terzi, collega avente pari o
minore anzianità. Questi, nominato uditore giudiziario con d.m. 13
maggio 1981 e transitato successivamente nei ruoli dei referendari
dei tt.aa.rr., è stato infine riammesso nella magistratura ordinaria
con d.P.R. 18 luglio 1988, mantenendo, con decorrenza dal 19
settembre 1988, un trattamento economico più favorevole rispetto a
quello attribuito ai ricorrenti. Con decreti del maggio 1992 il
Ministero di grazia e giustizia aveva riconosciuto in favore dei
predetti (e di molti altri colleghi) l'allineamento stipendiale alle
posizioni economiche del dott. Terzi; tali provvedimenti, peraltro,
furono restituiti al predetto Ministero, con preghiera di riesame,
dalla competente Ragioneria centrale dello Stato, che non ritenne
applicabili nella specie le disposizioni di cui agli artt. 4 del
d.-l. n. 681/1982 ed 1 della legge n. 265/1991. A seguito di ciò
l'iter dei suindicati decreti non ha avuto ulteriore corso.
Al fine di ottenere l'accertamento del diritto di cui in epigrafe
e la conseguente condanna dell'Amministrazione al pagamento di quanto
dovuto, i ricorrenti hanno dedotto:
1) violazione degli artt. 4 del d.-l. n. 681/1982 ed 1 della
legge n. 265/1991;
2) illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 36
e 97 della Costituzione, dell'art. 1 della legge n. 265/1991, nonchè
dell'art. 7, comma 7, del d.-l. n. 384/1992 (l'allineamento
stipendiale è istituto di carattere generale, applicabile anche alle
situazioni concretatesi anteriormente all'entrata in vigore della
legge 8 agosto 1991, n. 265: contrariamente a quanto ritenuto dalla
Ragioneria centrale, l'art. 1 della legge citata non ha, sotto il
profilo considerato, portata innovativa; se si privilegiasse una
diversa lettura della norma, essa risulterebbe contrastante con le
previsioni costituzionali epigrafate, comportando per la posizione
giuridica dei ricorrenti un trattamento deteriore rispetto a quello
riservato, in epoca precedente l'entrata in vigore della legge n.
265/1991, a situazioni analoghe e sorte nel medesimo arco temporale,
ma più tempestivamente affrontate e risolte dall'Amministrazione; ad
identiche conclusioni si dovrebbe poi giungere per quanto concerne
l'art. 7, comma 7, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, ove si
ritenesse retroattivamente operante nei confronti dei ricorrenti,
destinatari di provvedimenti di allineamento già adottati,
l'abrogazione, ex art. 2, comma 4, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
delle disposizioni su cui si fonda il cd. galleggiamento).
In data 26 marzo 1994 la difesa dei ricorrenti ha depositato
memoria conclusiva.
Si sono costituite le amministrazioni intimate chiedendo il
rigetto del gravame.
All'udienza del 6 aprile 1994 la causa è stata ritenuta per la
decisione.
D I R I T T O
La pretesa dei magistrati ricorrenti di ottenere l'allineamento
stipendiale alla posizione di un collega è fondata su presupposti di
fatto (la pari o minore anzianità di quest'ultimo, che beneficia di
un migliore trattamento economico conseguente alla sua provenienza
dal ruolo dei magistrati dei tt.aa.rr.) che risultano indiscussi (si
vedano i provvedimenti al riguardo già predisposti
dall'Amministrazionedi grazia e giustizia e non eseguiti). Detta
pretesa viene peraltro contestata dalla difesa erariale facendo
principalmente riferimento alla natura asseritamente innovativa
dell'art. 1 della legge 8 agosto 1991, n. 265. Si sostiene,
richiamandosi anche alla deliberazione n. 67/92 della sezione del
controllo della Corte dei conti: che l'art. 1 citato ha introdotto ex
novo per il personale di magistratura il diritto all'allineamento,
delimitandone l'applicabilità; che la suddetta previsione, non
avendo valenza interpretativa, opera solo per il futuro e non è
perciò applicabile in relazione a fattispecie i cui presupposti si
sono concretati anteriormente all'entrata in vigore della legge
citata; che il principio dell'allineamento,quale originariamente
configurato dall'art. 4, comma 3, del d.-l. n. 681/1982, era
esclusivamente volto a correggere gli effetti sperequativi che si
potevano produrre, al conseguimento di una promozione o di una
superiore classe di stipendio, a causa del cd. trascinamento
dell'anzianità, cioè del recupero di parte dell'anzianità maturata
nella qualifica o classe inferiore (cd. allineamento interno) e non
operava invece in caso di mantenimento di più favorevoli trattamenti
economici maturati in carriere diverse da quella di appartenenza (cd.
allineamento esterno).
Le tesi dell'Amministrazione non risultano condivisibili, ove si
consideri che, come riconosciuto dalla giurisprudenza (cfr. in
particolare T.A.R. Lazio I, sez. 24 maggio 1991, n. 739; T.R.G.A.
Trento 3 settembre 1992, n. 321), nell'art. 4, comma 3, seconda
parte, del d.-l. 27 settembre 1982, n. 681, è dato ravvisare
l'affermazione in via generalissima del principio secondo cui non è
giustificabile alcuna differenza stipendiale a parità di funzioni e
di anzianità nella stessa qualifica: il che vale ad estendere il
principio de quo a tutto il pubblico impiego (non escluso quindi il
personale di magistratura) ed a tutte le situazioni in cui ad un
dipendente venga attribuito un trattamento retributivo deteriore
rispetto a quello riconosciuto ad appartenenti al medesimo ruolo, in
posizione pari o inferiore. In tale quadro normativo l'intervento
dell'art. 1 della legge n. 265/1991 risulta preordinato non
all'introduzione del suddetto principio per il personale
magistratuale, bensì alla disciplina della sua applicazione mediante
l'individuazione di più puntuali e ristretti limiti. In sostanza
l'art. 1 citato ha implicitamente confermato la vigenza
dell'istituto, circoscrivendone però la portata; esclusivamente in
tali, limitati ambiti la norma si configura come effettivamente
innovativa (e non interpretativa).
Si deve perciò concludere che la situazione a cui fanno
riferimento i ricorrenti per affermare la loro pretesa, ancorchè
venuta in essere prima dell'entrata in vigore della legge n.
265/1991, ben poteva costituire presupposto per l'applicazione, in
loro favore, dell'allineamento stipendiale.
Ciò sino a quando l'art. 2, comma 4, del d.-l. 11 luglio 1992, n.
333, non ha disposto la soppressione delle previsioni normative su
cui si fondava l'istituto predetto (e, in primis, del secondo periodo
del terzo comma dell'art. 4 del d.-l. n. 681/1982). Tale
disposizione, in base a quanto poi stabilito dall'art. 7, comma 7,
del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, opera nel senso che dalla data
di entrata in vigore del d.-l. n. 333/1992 " ..n on possono essere
più adottati provvedienti di allineamento stipendiale, ancorchè
aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
I ricorrenti ritengono che la loro posizione giuridica, agli
effetti dell'allineamento rivendicato, non possa risultare incisa
dalle citate previsioni abrogatrici: ciò in quanto l'art. 7, comma
7, del d.-l. n. 384/1992, riferendosi espressamente e puntualmente
alla "adozione" di ulteriori provvedimenti, non sarebbe applicabile
al caso di specie, caratterizzato dall'esistenza di provvedimenti
adottati anteriormente all'11 luglio 1992, benchè non
successivamente eseguiti.
In effetti dagli atti acquisiti al giudizio risulta che il
Ministero di grazia e giustizia aveva predisposto nel maggio 1992, in
data 9 (poer i ricorrenti Coccioli, Genoviva e Viesti), 12 (per
Argentino e Diotaiuti) e 16 (per Scisci), decreti di allineamento
stipendiale alla posizione del collega Terzi che furono poi bloccati
dai rilievi della Ragioneria centrale e che non sono mai stati
sottoposti al vaglio della Corte dei conti. Cionostante il Collegio
ritiene che simili circostanze non valgano a sottrarre la posizione
dei ricorrenti alla disciplina abrogatrice di cui alle citate
disposizioni del 1992. È vero infatti che l'art. 7, comma 7, del
d.-l. n. 384/1992 fa specifico riferimento al divieto di "adottare"
provvedimenti di allineamento dopo l'11 luglio 1992, ma tale elemento
testuale non appare determinante ai fini dell'interpretazione della
norma, attese le finalità che essa (unitamente all'art. 2, comma 4,
del d.-l. n. 333/1992) persegue. Nella sentenza 14-26 gennaio 1994,
n. 6, con cui si è pronunciata in ordine alla legittimità, sotto
molteplici profili, delle suindicate norme, la Corte costituzionale
ha individuato tali finalità nell'esigenza di impedire, con il
massimo di efficacia, l'ulteriore applicazione di un istituto che
aveva determinato inconvenienti e distorsioni maggiori di quelli a
cui intendeva porre rimedio, evidenziando altresì come la
sopravvivenza dell'istituto stesso, sebbene limitata alle sole
situazioni maturate prima dell'11 luglio 1992, fosse comunque
incompatibile con l'esigenza predetta. Ad avviso del Collegio le
ragioni di rigore e di urgenza a cui la Corte ha fatto riferimento
inducono a concludere che l'unica lettura coerente e logica del
divieto imposto dagli artt. 2, comma 4, e 7, comma 7, citati è
quella che ne estende la portata non solo agli atti da adottare, ma
anche a quelli adottati e non eseguiti o, comunque, mai divenuti
efficaci. Alla luce delle suindicate esigenze risulterebbe infatti
irragionevole differenziare le posizioni di chi aspirava
all'allineamento stipendiale in base alla circostanza che il relativo
procedimento fosse o meno giunto, alla data dell'11 luglio 1992, alla
adozione dei conseguenti provvedimenti; ciò soprattutto quando
questi ultimi, non avendo superato o non essendo stati assoggettati
al controllo, non siano mai divenuti idonei a produrre effetti
giuridici e siano rimasti nella piena disponibilità
dell'Amministrazione.
Se la suindicata interpretazione dell'art. 7, comma 7, del d.-l.
n. 384/1992 si configura, ad avviso del Collegio, come logico
sviluppo di quanto argomentato nella sentenza della Corte
costituzionale 14-26 gennaio 1994, n. 6, nondimeno la singolarità
della situazione in cui sono venuti a trovarsi i ricorrenti
(potenziali destinatari di provvedimenti di allineamento già
formalizzati, ma inoperanti) induce a ritenere meritevole di
ulteriore approfondimento (e quindi di riproposizione) la questione
di legittimità della norma citata in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione, già esaminata negativamente dalla Corte nella
menzionata decisione. Al riguardo si premette che in vigenza del
d.-l. n. 681/1982 e della legge n. 265/1991 l'allineamento aveva
natura di diritto soggettivo; i relativi provvedimenti
dell'Amministrazione erano qualificabili come "paritetici",
espressivi di attività non discrezionale, ma meramente accertativa.
Sicchè, una volta concretatisi i presupposti dell'allineamento, il
dipendente aveva diritto a goderne e l'Amministrazione era tenuta a
provvedere in tal senso. Si può ragionevolmente affermare che la
materiale fruizione o meno del beneficio de quo da parte degli aventi
titolo sia dipesa per lo più da circostanze casuali, legate in
particolar modo alle lentezze burocratiche e della stessa giustizia
amministrativa. Ne consegue che l'oggettiva disparità di trattamento
che, dopo l'entrata in vigore dell'art. 7, comma 7, del d.-l. n.
384/1992, si è determinata tra chi ha concretamente goduto gli
effetti dell'allineamento e chi, vantando il medesimo diritto,
comunque maturato prima dell'11 luglio 1992, ancora vi aspirava, è
da ricondurre a fattori fortuiti e non giuridicamente apprezzabili.
In tale quadro appare difficile giustificare la scelta
discriminatoria del legislatore sotto i profili della ragionevolezza
e dell'imparzialità di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Sullo specifico punto il giudice delle leggi si è già
negativamente pronunciato nella sentenza n. 6/1994 (par. 9),
sostenendo che tale disparità non potrebbe " ..giustificare la
sopravvivenza, sia pure limitata, di un istituto che si è voluto
espungere radicalmente dall'ordinamento proprio in relazione alla sua
intrinseca irrazionalità ed agli effetti sperequativi che andava
determinando". Si può ritenere che la valutazione della Corte
costituzionale si sia incentrata sul confronto tra due situazioni
giuridiche entrambe produttive di effetti distorti ed ingiusti: gli
uni conseguenti ad una applicazione ormai incontrollata ed
incontrollabile (specie sotto il profilo finanziario)
dell'allineamento, gli altri determinati da una scelta legislativa
che introduce una discriminazione temporale fondata su circostanze
pressocchè esclusivamente casuali. La Corte non ha ravvisato i
denunciati profili di illegittimità in tale scelta; peraltro il
Collegio ritiene di sottoporre nuovamente la questione, alla luce
delle ulteriori argomentazioni svolte ed in relazione alla
situazione, invero assai singolare ed emblematica, che interessa i
ricorrenti.
Il Collegio ritiene altresì non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 7, del
d.-l. 19 settembre 1992 e dell'art. 2, comma 4, del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333, in riferimento all'art. 107 della Costituzione, che al
terzo comma dispone che i magistrati possono essere distinti soltanto
per diversità di funzioni. Da tale disposizione potrebbe desumersi
che disparità di trattamento economico legate a condizioni
soggettive degli interessati non possano essere ammesse qualora non
collegabili al profilo funzionale. La stessa Corte costituzionale,
pronunciandosi in ordine all'art. 7 della legge 20 dicembre 1973, n.
831 (sentenza 10 maggio 1982, n. 86), ne ha escluso
l'illegittimita'nella parte in cui prevede l'attribuzione del
trattamento economico di magistrato di cassazione a magistrati di
appello provvisti di una certa anzianità sulla base di una
valutazione di idoneità, a prescindere dallo svolgimento delle rela-
tive funzioni. In altre parole tale idoneità a ricoprire posti di
magistrato di cassazione rappresenterebbe un sufficiente nesso fra
funzione e trattamento economico.
Nel caso in esame, invece, è evidente che la diversità di
retribuzione tra i ricorrenti ed il collega Terzi è del tutto priva
di correlazione con l'attività lavorativa e le funzioni svolte:
perciò censurabile sotto il considerato profilo di legittimità
costituzionale.
Ciò premesso, attesa la rilevanza, ai fini del presente giudizio,
delle questioni prospettate (in quanto l'attuale impossibilità di
riconoscere ai ricorrenti il preteso allineamento stipendiale deriva
esclusivamente dalle disposizioni normative della cui legittimità
costituzionale si dubita) e ritenuta la loro non manifesta
infondatezza, si deve disporre l'immediata trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti del giudizio, dichiarandone, nelle more, la
sospensione.

P. Q. M.
Ritiene rilevanti e non manifestamente infondate:
a) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 7, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito dalla legge
14 novembre 1992, n. 438, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
b) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 4, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, e dell'art. 7, comma 7, del d.-l. 19 settembre
1992, n. 384, convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, con
riferimento all'art. 107 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Disponde che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del 6 aprile 1994.
Il presidente: PAPIANO
L'estensore: TESTORI
95C0535