1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 16-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2023
Ordinanza del 24 maggio 2023 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da Nnamdi Edeh Andrew contro Ministero della giustizia.. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicabilita' del termine triennale anche alla durata dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (23C00131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 16-8-2023)

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI


Settima sezione civile

Nella persona del consigliere designato, dott. Michele Magliulo,
nel procedimento iscritto al n. 947/2023 V.G., in materia di equa
riparazione ex legge n. 89/2001, vertente tra Edeh Andrew Nnamdi
(C.F. DHENRW84C19Z335I), rappresentato e difeso dall'avv. Giammarino
Giuseppe ricorrente;
e Ministero della giustizia, (C.F. 97591110586), in persona del
Ministro pro tempore resistente;
letto il ricorso presentato in data 22 aprile 2023 da Edeh Andrew
Nnamdi con il quale viene richiesto l'indennizzo per l'irragionevole
durata del processo di seguito indicato;

Osserva

Il ricorrente, sig. Edeh Andrew Nnamdi, ha chiesto l'indennizzo
per l'irragionevole durata del processo civile svoltosi in primo
grado dinanzi al Tribunale di Napoli - Sezione specializzata in
materia di immigrazione, da lui introdotto con ricorso ex art.
35-bis decreto legislativo n. 25/2008 depositato in data 25 ottobre
2018 e conclusosi il 21 marzo 2022 con il deposito del decreto n.
cron. 2695/2022, che aveva parzialmente accolto - riconoscendo la
protezione speciale ex art. 32 comma 3 decreto legislativo n. 25/08
come decreto-legge n. 130/20 conv. in legge n. 173/20 -
l'impugnazione della decisione della Commissione Territoriale di
Caserta, notificata in data 28 settembre 2018, con la quale era stata
negata al richiedente la protezione internazionale ed il permesso di
soggiorno per motivi umanitari.
Il ricorso è certamente ammissibile ex art. 4 legge n. 89/2011,
in quanto è stato depositato il 24 aprile 2023, quindi, nel rispetto
del termine semestrale previsto per la proposizione del ricorso ex
legge Pinto.
Parte ricorrente ha dedotto che il giudizio presupposto, durato 3
anni, 4 mesi e 24 giorni, ha superato il termine di durata
ragionevole dei procedimenti che, come per quello in questione,
dovrebbe identificarsi in sei mesi, ossia nel termine fissato
dal decreto legislativo n. 150/2011 in 6 mesi per il primo grado di
giudizio. A sostegno dell'assunto del ricorrente si è anche
sostenuto che il termine di quattro mesi fissato per la decisione del
Tribunale dall'art. 35 bis comma 13 decreto legislativo del 28
gennaio 2008 n. 25, modificato dal decreto-legge 17 febbraio 2017
n.13, convertito in legge 13 aprile 2017 n.46, sia da considerarsi
lex specialis rispetto al termine fissato, in via generale, in tre
anni per il primo grado di giudizio dall'art. 2, comma 2-bis, legge
n. 89/2001.
La tesi sostenuta dal ricorrente non risulta condivisibile.
L'art. 2, comma 2-bis legge Pinto stabilisce che «si considera
rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il processo
non eccede la durata di tre anni in primo grado, due in secondo grado
e un anno nel giudizio di legittimita'». Tali disposizioni sono state
introdotte dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n.
83 del 2012, al fine di adottare una disciplina legale uniforme dei
termini entro cui il giudizio deve reputarsi rispettoso del principio
della ragionevole durata del processo, enunciato dall'art. 111,
secondo comma, Cost. e dall'art. 6, paragrafo 1, della CEDU.
Ad avviso di questo giudice, il superamento del termine per la
decisione previsto dalla normativa sopra richiamata, che ha
pacificamente natura ordinatoria, non rileva di per sè ai fini
dell'equo indennizzo, perchè non può ritenersi che tale termine,
avente finalità meramente acceleratoria, possa considerarsi
sostitutivo e derogatorio di quello previsto specificamente dalla
legge in materia di equa riparazione. Vi è, cioè, un'obiettiva
indipendenza dei due termini rispettivamente previsti
dall'ordinamento per la decisione del procedimento de quo e per la
ragionevole durata del processo, di guisa che il superamento del
primo di essi è insufficiente ai fini del riconoscimento del diritto
all'equo indennizzo di cui alla legge n. 89 del 2001. Un ragionamento
analogo a quello appena svolto è pacificamente seguito per il
termine di durata ragionevole dei procedimenti della legge Pinto,
fissato notoriamente in un anno nonostante che l'art. 3 comma 4
preveda che il giudizio debba essere deciso entro trenta giorni dal
deposito del ricorso, e l'art. 5 ter comma 5 che la definizione del
giudizio di opposizione debba avvenire entro quattro mesi dal
deposito del ricorso l'unico termine decisivo resta quello stabilito
dalla legge Pinto, non potendosi dubitare che l'art. 2, comma 2-ter
citato si applichi anche al procedimento in materia di protezione
internazionale perchè esso si estende «ad ogni procedimento civile
per cui non sia disposto diversamente, e non solo al giudizio
ordinario di cognizione; tanto è vero che, per alcune procedure
speciali, come quella esecutiva, e quella concorsuale, la legge ha
previsto termini diversi e specifici» (così Corte costituzionale n.
36 del 19 febbraio 2016).
Ciò posto, vanno, per converso, considerati: la natura
personalissima dei diritti umani coinvolti (riconosciuti dalle
convenzioni internazionali e dalla Costituzione italiana), la
peculiarità del procedimento connotato dalla semplicità delle forme
e da esigenze di snellezza e sommarietà delle indagini (così Cass.
10 settembre 2020, n.18787), la stessa previsione del termine di
quattro mesi per la decisione del giudice (peraltro non reclamabile),
nonchè l'indicazione contenuta nel comma 15 dello stesso art. 35-bis
secondo cui la «controversia è trattata in ogni grado in via di
urgenza»; rilievi dai quali si desume, in modo univoco e convergente,
che la tutela in materia di riconoscimento della protezione
internazionale debba essere certamente soddisfatta con particolare
rapidità e celerità.
Alla stregua di tali considerazioni, non vi è dubbio che la
speciale delicatezza e la notevole rilevanza della materia oggetto
dei procedimenti in esame, inerente il godimento di diritti umani
fondamentali, esigono, nei giudici, un'accentuata diligenza ed una
specifica loro efficienza anche sul piano temporale, con conseguente
riduzione del parametro di ragionevole durata del processo. Non può,
perciò, ritenersi che, anche rispetto a tale procedimento, sia
adeguato e rispettoso dei principi costituzionali il termine
triennale di durata ragionevole previsto in via generale con
riferimento ai procedimenti civili.
Ricapitolando, l'art. 2 comma 2-bis della legge n. 89/2001,
imponendo di considerare ragionevole la durata triennale del
procedimento di primo grado in materia di protezione internazionale,
finisce per equiparare e trattare in modo uniforme procedure del
tutto diverse sotto l'aspetto della congruità della durata
ragionevole dei giudizi, posto che la individuazione di tale durata
ex art. 111 secondo comma Cost. non può prescindere dalle
caratteristiche e dalla natura del procedimento. In tal senso, va
altresì ricordato che, in sede di interpretazione dell'articolo 6
della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, la Corte di
Strasburgo ha sempre tenuto conto, in particolare, della complessità
della causa e della rilevanza della «posta in gioco» al fine della
determinazione del termine ragionevole, e, tra gli esempi di
categorie di cause che, per loro natura, esigono particolare
diligenza e sollecitudine sono fatte rientrare le cause in materia di
stato civile e di capacità personale (cfr. Corte europea diritti
dell'uomo sez. I, 5 dicembre 2019, n. 35516).
Ne consegue che l'art. 2 comma 2-bis citato, nella parte in cui
si applica anche ai procedimenti in materia di protezione
internazionale, appare contrastante sia con l'art. 3, primo comma
della Costituzione, sia con gli artt. 111, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, per violazione degli obblighi
internazionali derivanti dall'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che
stabilisce l'analogo principio del «termine ragionevole».
Nè il giudice potrebbe interpretare l'art. 2, comma 2-bis, in
senso conforme alla Costituzione, derogando alla suddetta previsione
normativa e sostituendo al termine triennale un termine inferiore da
lui individuato, ad esempio, in via analogica, quello annuale
previsto per le procedure di legge Pinto, così come deciso in alcuni
precedenti della Corte di Appello di Napoli. Al riguardo, deve
condividersi l'opinione secondo la quale i commi 2-bis e 2-ter
dell'art. 2, nell'affermare che il termine ivi indicato «Si considera
rispettato», sono univoci e non possono che essere intesi nel senso
che tale termine debba essere ritenuto sempre ragionevole, perchè
considerato dal legislatore insensibile alla natura del procedimento
ed all'eventuale accertamento della maggiore semplicità dello
stesso. Ciò trova conferma nel fatto che questa affermazione si
inserisce nell'ambito di un intervento normativo diretto a sottrarre
alla discrezionalità giudiziaria la determinazione della congruità
del termine, per affidarla invece ad una previsione legale di
carattere generale. In tal senso si è correttamente osservato che
«di fronte all'esplicita previsione normativa, che non prevede durate
diversificate in ragione del diverso grado di complessità dei
giudizi, ogni argomento contrario è recessivo» (cfr. Cass. 6
dicembre 2021, n.38471). Anche nei lavori preparatori al
decreto-legge n. 83/2012, in particolare all'art. 55, si legge che
l'osservanza dei termini di durata dei singoli gradi di giudizio,
introdotti dall'art. 2 comma 2-bis, «fa sì che sia rispettato il
termine ragionevole di durata del procedimento e, quindi, non
permette alcuna domanda di indennizzo».
Significativo, del resto, è che l'individuazione del termine
annuale di durata ragionevole del processo della cd. Legge Pinto non
è il frutto di una operazione interpretativa dell'art. 2 comma 2-bis
della stessa legge, ma è conseguente al necessario intervento
demolitorio della Corte costituzionale che, con sentenza del 19
febbraio 2016, n. 36, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo -
per violazione degli articoli 111 e 117, comma 1, Cost. - il citato
art. 2, comma 2-bis nella parte in cui si applica alla durata del
processo di primo grado previsto dalla legge n. 89 del 2001. Va,
ancora, evidenziato che, nella pronunzia suindicata, la Corte, sulla
base di argomentazioni identiche a quelle sopra illustrate, ha
rigettato l'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato
secondo cui sarebbe stato possibile adottare un'interpretazione
costituzionalmente conforme delle disposizioni impugnate, ed ha,
quindi, disatteso la tesi che il legislatore avrebbe introdotto solo
«un parametro cui il giudice deve attenersi senza esserne vincolato
in termini assoluti», potendone prescindere alla luce della natura
del procedimento.
In conclusione, il carattere vincolante ed inderogabile della
previsione normativa in tema di durata ragionevole del procedimento
esclude la possibilità di adottare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in esame, obbligando il
giudice a sollevare la relativa questione di costituzionalità.
Non si ritiene, poi, compito del giudice a quo indicare quale sia
il termine più adeguato al caso di specie, come pure non può essere
di ostacolo alla denuncia di illegittimità co tituzionale il rilievo
che, una volta rimossa la norma incostituzionale, l'intervento del
legislatore possa ritardare o mancare del tutto, potendo l'interprete
sopperire a tale lacuna utilizzando i principi espressi dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo e della Corte di Cassazione
antecedente alla novella introdotta dal decreto-legge n. 83/2012.
Evidente, infine, è la rilevanza della questione nel
procedimento in esame, dal momento che l'individuazione della durata
ragionevole del processo presupposto, contenuta nelle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si dubita, influisce in modo
determinante sul diritto all'indennizzo richiesto nonchè sulla
misura dello stesso, e, di conseguenza, sulla decisione richiesta dal
ricorrente.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Napoli, settima sezione civile:
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 2-bis della Legge 24
marzo 2001 n. 89, nella parte in cui si applica anche alla durata dei
procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della
protezione internazionale ex art. 35-bis decreto legislativo n.
25/2008;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica.
Napoli, 22 maggio 2023

Il consigliere delegato: Magliulo