1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 17-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 - 18 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 ottobre 2008 (della Regione Puglia) Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica e sociale - Piano Casa per la localizzazione e la realizzazione degli interventi - Finanziamento degli interventi mediante la costituzione di un fondo ministeriale, alimentato anche con i proventi delle alienazioni di immobili - Definizione degli interventi con accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture, previa delibera del CIPE e d'intesa con la Conferenza Unificata non piu' necessaria decorsi novanta giorni - Misure premiali in favore dei promotori di interventi di incremento del patrimonio abitativo e di dotazione di spazi e servizi pubblici e di miglioramento della qualita' urbana, in variante agli strumenti regolatori - Possibilita' di adottare la procedura alternativa dettata per gli interventi strategici di preminente interesse nazionale - Lamentata compressione della potesta' regionale in materia di edilizia residenziale pubblica e sociale a beneficio di una gestione totalmente accentrata degli interventi in capo allo Stato, carenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni, istituzione di fondo statale con vincoli di destinazione in ambito proprio delle Regioni e alimentato con somme di spettanza regionale - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della potesta' legislativa e regolamentare della Regione nella materia concorrente del governo del territorio nonche' nella materia residuale della gestione dei beni di enti strumentali delle Regioni, esorbitanza dello Stato dal suo potere di definire i livelli minimi essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali validi su tutto il territorio nazionale, lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione e dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, 118, e 119. Edilizia e urbanistica - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Edilizia residenziale pubblica - Semplificazione delle procedure per la vendita degli immobili di proprieta' degli IACP - Preventiva stipula di accordi tra i competenti Ministri, in sede di Conferenza unificata, con Regioni ed enti locali - Individuazione di criteri dettagliati per la stipula degli accordi, fra cui la destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo - Facolta' per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con societa' di settore per le attivita' strumentali alla vendita dei singoli immobili - Costituzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri di un Fondo speciale di garanzia per l'acquisto della prima casa da parte delle giovani coppie - Lamentata compressione della potesta' regionale in materia di edilizia residenziale pubblica, asserita riproposizione di norme gia' dichiarate incostituzionali con la sent. n. 94 del 2007, istituzione di fondo statale con vincoli di destinazione in ambito proprio delle Regioni e alimentato con somme di spettanza regionale - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della potesta' legislativa e regolamentare della Regione nella materia residuale della gestione degli alloggi di edilizia popolare ed economica, lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 13, commi 1, 2, 3, e 3-bis. - Costituzione, artt. 117, commi quarto e sesto, e 119. (008C0870) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 17-12-2008)

Ricorso per la Regione Puglia, in persona del Presidente della
Giunta regionale, dott. Nicola Vendola, legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Nino Matassa, in virtù di
procura a margine del presente atto e di delibera di G.R. n. 1911 del
14 ottobre 2008, con lui domiciliato in Roma, via Cosseria n. 2
(presso il dott. Alfredo Placidi);
Contro il Presidente pro tempore del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per la
declaratoria dell'illegittimità costituzionale degli artt. 11 e 13,
commi 1, 2, 3 e 3-bis della legge n. 133 del 6 agosto 2008,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 195
del 21 agosto 2008.
F a t t o
Con la legge n. 133 del 6 agosto 2008, di conversione (con
modificazioni) del d.-l. 25 giugno 2008, n. 112, il Parlamento ha
varato una eterogenea serie di misure finalizzate allo sviluppo
economico, alla semplificazione, alla competitività, alla
stabilizzazione della finanza pubblica ed alla perequazione
tributaria.
Nella congerie di norme che fanno parte del provvedimento ve ne
sono due (gli artt. 11 e 13) che incidono profondamente sulla materia
dell'edilizia residenziale pubblica e sociale.
L'art. 11, titolato «Piano Casa», si propone di «garantire su
tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana». A
tal fine, viene prevista una complessa procedura per la realizzazione
di nuove costruzioni e per il recupero del patrimonio edilizio
esistente da destinare prioritariamente (dunque, non esclusivamente)
a prima casa per categorie sociali svantaggiate (nuclei familiari e
giovani coppie a basso reddito, anziani, studenti fuori sede,
soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio, nuclei
familiari in locazione con familiari ultrassessantacinquenni, malati
terminali o portatori di handicap grave, immigrati regolari a basso
reddito).
L'impalcatura del «Piano casa», che viene approvato con un
d.P.C.m. previa delibera del CIPE, si regge sui seguenti principi:
il finanziamento degli interventi avviene mediante la
costituzione di un fondo nello stato di previsione del Ministero
delle infrastrutture (art. 11, comma 12) nel quale confluiscono (tra
l'altro) le risorse che precedenti norme avevano già attribuito alle
regioni per il finanziamento degli interventi di edilizia
residenziale pubblica (l'art. 1, comma 1154 della legge n. 296/2006 e
gli artt. 21, 21-bis e 41 della legge n. 222/2007). Altra fonte di
finanziamento discende dalle risorse derivanti dall'alienazione di
alloggi di edilizia pubblica, con le modalità previste dal
successivo art. 13 (art. 11, comma 3, lettera b).
l'individuazione e la definizione degli interventi da finanziare
avviene a seguito di appositi accordi di programma promossi
esclusivamente dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(art. 11, comma 4), avendo riguardo alla «effettiva richiesta
abitativa dei singoli contesti», previa delibera del CIPE e d'intesa
con la Conferenza unificata Stato-città ed autonomie locali. Decorsi
novanta giorni senza che sia stata raggiunta l'intesa, il Presidente
del Consiglio dei ministri può comunque approvare gli accordi di
programma;
gli interventi edificatori sono attuati (tra l'altro) anche
mediante trasferimento o cessione di diritti edificatori in favore
dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo
e l'incremento premiale di diritti edificatori finalizzati alla
dotazione di servizi e spazi pubblici e di miglioramento della
qualità urbana (art. 11, comma 5). Le misure premiali sono indicate
in linea del tutto generale, lasciando amplissimo spazio al
successivo d.P.C.m. di approvazione del Piano Casa l'indicazione
delle concrete modalità attuative;
l'attuazione del Piano Casa può avvenire, in alternativa alla
procedura dell'accordo di programma previsto dal comma 4, con le
modalità dettate per gli interventi strategici di preminente
interesse nazionale (ex lege n. 443/2001).
L'art. 13 della legge n. 133/2008 ha specifico riguardo
all'edilizia residenziale pubblica. La norma ricalca pressochè
testualmente i commi 597, 598, 599 e 600 dell'art. 1, legge
n. 266/2005, già dichiarati incostituzionali dalla sentenza n. 94
del 21 marzo 2007 di codesta Corte.
Sinteticamente, la norma prevede «misure di valorizzazione» degli
immobili di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari,
mediante la semplificazione delle procedure per la vendita degli
immobili di proprietà, previa stipula di accordi con regioni ed enti
locali.
Tali accordi dovranno informarsi ad alcuni criteri, tra i quali
quello della determinazione del prezzo di vendita in proporzione al
canone di locazione e del riconoscimento del diritto di opzione
all'acquisto in favore dell'assegnatario non moroso o suoi congiunti.
I proventi delle alienazioni vanno destinati ad interventi volti ad
alleviare il disagio abitativo (art. 13, commi 1 e 2).
Il comma 3 dello stesso articolo detta alcune norme per consentire
anche alle amministrazioni locali (in aggiunta a quelle regionali)
operazioni di cartolarizzazione degli immobili; il comma 3-bis,
infine, costituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri
un Fondo Speciale di Garanzia per l'acquisto della prima casa da
parte delle giovani coppie.
Le menzionate disposizioni della legge n. 133/2008 sono
palesemente invasive della potestà che la Carta costituzionale
riconosce alle regioni in materia di edilizia in generale e, più
specificamente, di edilizia residenziale pubblica e/o sociale,
operando un'indebita compressione delle potestà medesime a beneficio
di una gestione totalmente accentrata di tali interventi in capo allo
Stato.
Si chiede pertanto che venga dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle norme citate per le seguenti ragioni in
D i r i t t o
A) Illegittimità costituzionale dell'art. 11, legge n. 133/2008.
Come rapidamente rilevato in fatto, il Piano Casa previsto dalla
norma rubricata accentra, esclusivamente, in capo allo Stato i poteri
e le funzioni finalizzati alla localizzazione e realizzazione degli
interventi di edilizia abitativa, prioritariamente (e dunque non
esclusivamente) di carattere sociale, concentrando in un unico fondo
tutte le somme che la normativa previgente aveva destinato alle
regioni per la realizzazione di interventi di edilizia sociale. Nel
medesimo fondo sembrerebbero destinate a confluire anche le somme
derivanti dall'alienazione di alloggi di edilizia pubblica, ancorchè
non appartenenti allo Stato (art. 11, comma 3, lettera b).
L'utilizzo di tale fondo e la destinazione delle somme in favore
di un intervento piuttosto che di un altro avviene a seguito di un
procedimento il cui impulso è attribuito esclusivamente al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, mediante la stipula di Accordi
di Programma con gli enti (anche privati) promotori degli interventi
costruttivi. Tali accordi sono perseguiti all'interno della
Conferenza unificata Stato-città ed autonomie locali; tuttavia, in
difetto di intesa entro 90 giorni, il Presidente del Consiglio dei
ministri può comunque approvare l'accordo di programma.
L'effetto che discende dall'approvazione dei programmi medesimi
incide direttamente sull'assetto urbanistico della zona individuata
per ospitarlo: ai soggetti attuatori possono essere, infatti,
riconosciuti diritti edificatori e incrementi premiali di diritti
edificatori, evidentemente in variante agli strumenti regolatori. In
ogni caso, il ricorso allo strumento dell'Accordo di Programma
consente di attribuire allo stesso efficacia di variante agli
strumenti urbanistici locali e sovracomunali. Ad ulteriore conferma
della natura derogatoria della pianificazione territoriale
riconosciuta al Piano Casa, vi è la circostanza che, a norma del
comma 9, la sua attuazione può essere perseguita con le modalità
previste dagli artt. 161 sgg. d.lgs. n. 163/2006 per la realizzazione
delle opere strategiche (modalità che, com'è noto, sono ampiamente
derogatorie delle norme che disciplinano sia la materia urbanistica
che quella degli appalti pubblici).
Così delineato il disegno del Legislatore statale, è agevole
verificare la profonda contrarietà dell'art. 11 della legge
n. 133/2008 ai precetti costituzionali sotto molteplici profili.
1) Violazione dell'art. 117, terzo comma Cost.
Viene in preminente rilievo la palese violazione della competenza
legislativa delle regioni ad opera della norma impugnata.
Con il «Piano Casa» lo Stato intende localizzare e realizzare
interventi di edilizia residenziale pubblica e sociale.
Se non vi sono dubbi sulla riconducibilità della materia edilizia
alla potestà legislativa concorrente delle regioni (cfr. ex plur.
sentenza n. 343 del 29 luglio 2005: «La materia edilizia rientra nel
governo del territorio, come prima rientrava nell'urbanistica, ed è
quindi oggetto di legislazione concorrente»), ad analoghe conclusioni
occorre giungere per la materia dell'edilizia residenziale pubblica
e/o sociale, con le precisazioni che seguono.
La materia dell'edilizia residenziale pubblica è stata
organicamente disciplinata con d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, che
definiva la relativa nozione con riguardo agli alloggi sovvenzionati
dallo Stato. Il d.P.R. n. 1036 emesso nella medesima data precisava
che «la realizzazione unitaria degli obiettivi stabiliti nei
programmi di interventi di edilizia abitativa pubblica e di edilizia
sociale di cui all'art. 1 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è
affidata al Ministro per i lavori pubblici e alle regioni in
conformità con gli indirizzi del CIPE e con le modalità stabilite
dal presente decreto».
Dal 1975 in poi si è sviluppato e razionalizzato l'ambito dei
poteri di competenza regionale non più per materie analiticamente
elencate, ma per «settori organici».
In relazione a tale complessa normativa, prima della riforma del
Titolo V della Costituzione, la giurisprudenza costituzionale aveva
delineato una «triplice fase» nella quale si articola la materia
dell'edilizia residenziale pubblica: «la prima, avente carattere di
presupposto rispetto alle altre, propriamente urbanistica; la
seconda, di programmazione e realizzazione delle costruzioni,
concettualmente riconducibile ai ''lavori pubblici'' […]; la
terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del servizio
della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi, in locazione
od in proprietà, ecc.), limitatamente all'edilizia residenziale
pubblica in senso stretto» (sentenza della Corte costituzionale
n. 221/1975).
La giurisprudenza ha quindi ravvisato nell'edilizia residenziale
pubblica una «nuova materia» con carattere trasversale rispetto alle
norme che delineavano la competenza dello Stato e delle regioni;
veniva quindi individuata «una ''nuova'' materia di competenza
regionale al di là della ricostruzione iniziale operata con la
sentenza n. 221 del 1975 - l'edilizia residenziale pubblica appunto -
avente una sua consistenza indipendentemente dal riferimento
all'urbanistica e ai lavori pubblici» (sentenza Corte n. 27/1996).
Le medesime conclusioni restano valide anche all'indomani della
riforma del Titolo V, con riferimento al nuovo riparto di competenze
legislative voluto dalla Riforma.
La verifica della compatibilità della precedente sistematica al
nuovo quadro costituzionale è stata puntualmente effettuata da
codesta Corte con la sentenza n. 94 del 21 marzo 2007: con questa, il
Giudice delle leggi ha precisato che «La ''nuova materia'' continua
ad esistere come corpus normativo» e, più precisamente, come corpus
dalla portata trasversale rispetto ai vari ambiti di normazione.
Sicchè, ai tre livelli dell'e.r.p. corrispondono altrettanti
livelli di potestà legislativa: «Il primo riguarda la determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti. In tale determinazione - che, qualora esercitata,
rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m) cost. - si inserisce la fissazione di
principi che valgano a garantire l'uniformità dei criteri di
assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto
prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello
normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia
residenziale pubblica, che ricade nella materia ''governo del
territorio'', ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., come
precisato di recente da questa Corte con la sentenza n. 451 del 2006.
Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell'art. 117
Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le
case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti
ad opera della legislazione regionale».
Alla luce di tali consolidati principi, non può dubitarsi che la
previsione di un potere statale che decida, anche in assenza di
consenso delle regioni, ogni più minuto dettaglio in ordine agli
interventi di edilizia residenziale pubblica, configga drasticamente
con la regola sancita dall'art. 117, terzo comma Cost.
È pacifico, in proposito, che la programmazione e la
localizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica o
sociale rientri nella competenza legislativa concorrente delle
regioni, in quanto ascrivibile alla materia «governo del territorio»
elencata al terzo comma dell'art. 117 Cost.: «gli interventi che
investono il settore dell'edilizia, attengono, sotto tale profilo,
alla materia del ''governo del territorio'', attribuita alla
competenza legislativa concorrente (ad. 117 terzo comma Cost.)»
(Corte cost., sentenza n. 451 del 2006).
In tale materia, pertanto, lo Stato può dettare soltanto principi
fondamentali. Tale non può essere, evidentemente, una norma che
consente allo Stato di localizzare, individuare e finanziare, in
maniera unilaterale ed in assenza di assenso regionale, i singoli
progetti costruttivi da realizzare nel territorio delle singole
regioni.
La normativa contenuta nell'art. 11 della legge n. 133/2008,
infatti, non fissa (come sarà innanzi precisato), criteri generali
in materia di localizzazione o assegnazione di alloggi popolari. La
stessa si risolve, invece, in un'attribuzione incondizionata al
Governo del potere di procedere alla localizzazione, esecuzione
(mediante individuazione del soggetto attuatone) e gestione degli
interventi di edilizia residenziale pubblica e sociale, utilizzando
fondi (e competenze) di pertinenza regionale.
La norma impugnata, che istituisce il «Piano Casa», in definitiva,
lungi dal porre un qualunque principio fondamentale alla normazione
regionale, attribuisce allo Stato il potere di intervenire in maniera
diretta e onnicomprensiva nella materia dell'edilizia residenziale,
in spregio alle prerogative che la Carta fondamentale garantisce
all'autonomia regionale.
Si tratta, a ben vedere, di norma di gestione diretta di
interventi costruttivi anzichè di individuazione di generali
principi fondamentali. Unica eccezione è costituita dal comma 7, il
quale pone il principio che «l'alloggio sociale, in quanto servizio
economico generale, è identificato, ai fini dell'esenzione
dall'obbligo della notifica degli aiuti di Stato, di cui agli
articoli 87 e 88 del Trattato che istituisce la Comunità europea,
come parte essenziale e integrante della più complessiva offerta di
edilizia residenziale sociale, che costituisce nel suo insieme
servizio abitativo finalizzato al soddisfacimento di esigenze
primarie».
La norma impugnata è quindi illegittima per contrasto con l'art.
117 della Costituzione.
2) Violazione dell'art. 117, terzo comma Cost. sotto ulteriore
profilo.
La norma impugnata si apre con la (asserita) individuazione del
titolo che legittima lo Stato a ledere la potestà legislativa
concorrente regionale: «Al fine di garantire su tutto il territorio
nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il
pieno sviluppo della persona umana…».
Il richiamo è alla lettera m) del primo comma dell'art. 117
Cost., il quale ascrive alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernente i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
Ma è evidente che l'art. 11 della legge n. 133/2008 non ha alcun
legame con tale previsione in quanto, come visto al numero
precedente, non stabilisce in alcun modo quali siano i livelli minimi
essenziali del fabbisogno abitativo: nessun comma del complesso
articolato, difatti, indica i requisiti minimi per l'accesso al bene
casa o i livelli minimi di tale servizio sociale, validi su tutto il
territorio nazionale.
La norma si dilunga invece esclusivamente nella previsione e
disciplina degli strumenti di attuazione del «Piano Casa» che si
risolvono nella attribuzione allo Stato del potere di procedere alla
approvazione diretta degli interventi di edilizia residenziale
pubblica, anche in mancanza di accordo regionale.
Come codesta Corte ha avuto modo di precisare, «il potere di
predeterminare eventualmente i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, anche nelle materie che la
Costituzione affida alla competenza legislativa delle regioni, (non
puo') trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e
gestire direttamente queste materie, escludendo il ruolo delle
regioni» (sentenza n. 248 del 2006).
Sicchè, l'aspirazione a raggiungere un «livello minimo» di
prestazioni sociali, se consente allo Stato di predeterminare
generali standard quali/quantitativi da raggiungere da parte della
normazione regionale, non può, al contrario, consentire la gestione
diretta dei servizi necessari al raggiungimento di tali standard,
peraltro, nella specie neppure enunciati).
Va osservato che, come chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale, la definizione dei livelli minimi essenziali non
costituisce una materia in senso stretto ma individua una competenza
del legislatore idonea ad investire tutte le materie, «rispetto alle
quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per
assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti,
senza che il legislatore regionale possa limitarle o condizionarle»
(sentenza n. 282 del 2002).
La norma impugnata, invece, non definisce alcun livello minimo di
prestazione, cioè non fissa alcuno standard generale nella materia
dell'edilizia sociale, limitandosi esclusivamente a creare i
presupposti per consentire allo Stato la totalizzante (e solitaria)
gestione degli interventi di edilizia sociale sull'intero territorio
nazionale.
Codesta Corte ha già recentemente affrontato una questione
analoga a quella che ci occupa, inerente la legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 285 della Finanziaria 2006, col
quale veniva direttamente disposto in ordine alla destinazione delle
somme per edilizia ospedaliera attribuite alla regioni.
Con la sentenza n. 105 del 2007 la Corte ha osservato: «Con
riferimento all'evocata competenza statale sulla fissazione dei
livelli essenziali di assistenza (LEA), si deve Osservare che la
norma censurata disciplina la destinazione delle risorse residue
finalizzate all'edilizia sanitaria (…). Un intervento statale
teso a fissare, nella materia dell'edilizia sanitaria, un limite
indiretto all'autonomia regionale, giustificato dall'esigenza di
fornire il servizio sanitario mediante strutture di dimensioni
previste da norme nazionali, mal si concilia con il carattere
residuale delle risorse cui la norma censurata si riferisce e si pone
in contrasto con la necessaria generalità di una previsione di LEA
ai sensi dell'ad. 117, secondo comma, lettera m).». Nell'esaminare
altra norma connessa alla precedente, la Corte ha ribadito: «La norma
censurata impone invece, in contrasto con la disciplina vigente nel
recente passato, un vincolo di destinazione sull'intero ammontare
delle risorse residue, che non lascia alle regioni alcun margine di
autonomia sia per determinare le proprie scelte sia per negoziare
eventuali intese con lo Stato. Tale costrizione non costituisce
esplicazione della potestà statale di determinazione dei LEA, ma
indebita ingerenza nell'autonomia finanziaria regionale, in quanto
sottrae del tutto alle regioni la possibilità di utilizzare, secondo
propri orientamenti, le risorse disponibili in materia di edilizia
sanitaria, rientrante nella potestà legislativa concorrente».
L'art. 117 Cost. risulta, dunque, violato anche sotto tale profilo
dalla norma gravata.
3) Violazione dell'art. 118 cost. Violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regione, nonchè dei principi di
sussidiarietà ed adeguatezza. Violazione dell'art. 117 Cost. sotto
ulteriore profilo.
L'Accordo di programma finalizzato alla realizzazione degli
interventi costruttivi è promosso esclusivamente dal Ministero il
quale, ove non raggiunga l'accordo con le regioni (e gli altri enti)
in seno alla ConferenzauUnificata Stato-città ed autonomie locali,
può ugualmente procedere chiedendo l'approvazione al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Il ruolo delle regioni scolora così a mero apporto consultivo,
liberamente disattendibile da parte dell'organo ministeriale,
nonostante l'evidente impatto che l'Accordo medesimo produce sul
territorio della regione destinata ad ospitare l'intervento
costruttivo.
L'accordo di programma, difatti, costituisce deroga alla
pianificazione urbanistica locale e sovralocale; tale effetto è
amplificato dalle previsioni premiali di diritti edificatori a favore
dei soggetti attuatori del programma di edilizia residenziale, le
quali possono consentire la trasformazione di ambiti territoriali
più o meno estesi in contrasto con le norme di piano e con gli
stessi indirizzi per la pianificazione dettati a livello regionale.
In altri termini, l'accordo tra Governo e soggetto attuatore
dell'intervento costruttivo è idoneo ad obliterare totalmente ogni
spazio di autonomia regionale incidendo direttamente sull'assetto
urbanistico del suo territorio.
Evidente la violazione sia del principio di leale collaborazione
tra Stato e regione che delle previsioni contenute nell'art. 118
Cost.
In proposito, giova richiamare la ricostruzione del meccanismo di
interazione tra i due principi operata dalla sentenza n. 313 del 2003
di codesta Corte, emessa proprio in relazione alla legge-obiettivo
n. 443/2001 (espressamente ritenuta applicabile alle fattispecie che
ci occupano dall'art. 11, comma 9).
Osserva la Corte: «Una volta stabilito che, nelle materie di
competenza statale esclusiva o concorrente, in virtù dell'art. 118,
primo comma, la legge può attribuire allo Stato funzioni
amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti
dello Stato di diritto, essa è anche abilitata a organizzarle e
regolarle, al fine di renderne l'esercizio permanentemente
raffrontabile a un parametro legale, resta da chiarire che i principi
di sussidiarietà e di adeguatezza convivono con il normale riparto
di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono
giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la
regione interessata. Che dal congiunto disposto degli artt. 117 e
118, primo comma, sia desumibile anche il principio dell'intesa
consegue alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarietà, che
si discosta in parte da quella già conosciuta nel nostro diritto di
fonte legale (…). l'esigenza di esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'" (sentenza
Corte cost. n. 313 del 2003).
La conclusione è che «Per giudicare se una legge statale che
occupi questo spazio (quello della potestà legislativa concorrente,
n.d.r.) sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca
invece applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza
diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra
lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia subordinata
l'operatività della disciplina (…) l'attrazione allo Stato di
funzioni amministrative da regolare con legge non è giustificabile
solo invocando l'interesse a un esercizio centralizzato di esse, ma
è necessario un procedimento attraverso il quale l'istanza unitaria
venga saggiata nella sua reale consistenza e quindi commisurata
all'esigenza di coinvolgere i soggetti titolari delle attribuzioni
attratte, salvaguardandone la posizione costituzionale. Ben può
darsi, infatti, che nell'articolarsi del procedimento, al riscontro
concreto delle caratteristiche oggettive dell'opera e
dell'organizzazione di persone e mezzi che essa richiede per essere
realizzata, la pretesa statale di attrarre in sussidiarietà le
funzioni amministrative ad essa relative risulti vanificata, perchè
l'interesse sottostante, quale che ne sia la dimensione, possa essere
interamente soddisfatto dalla regione, la quale, nel contraddittorio,
ispirato al canone di leale collaborazione, che deve instaurarsi con
lo Stato, non solo alleghi, ma argomenti e dimostri la propria
adeguatezza e la propria capacità di svolgere in tutto o in parte la
funzione. (In definitiva) la Costituzione impone, a salvaguardia
delle competenze regionali, che una intesa vi sia…» (sentenza
Corte cost. n. 313 del 2003).
Evidente, nel caso di specie, la lesione di tali principi, atteso
che il Governo resta totalmente libero di approvare i programmi
costruttivi anche allorchè l'intesa in seno alla Conferenza
unificata non venga raggiunta.
La norma gravata riproduce in sostanza la previsione contenuta
nell'art. 1, comma 3-bis della legge n. 443/2001, dichiarata
incostituzionale con la menzionata sentenza n. 313 del 2003 «per il
fatto che alle regioni viene riservato un ruolo meramente consultivo
nella fase di approvazione dei progetti definitivi delle opere
individuate nel programma governativo. La disposizione denunciata
consente che tale approvazione (…) avvenga con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Per questa procedura
alternativa è previsto che il decreto del Presidente del Consiglio
sia adottato previa deliberazione del CIPE integrato dai Presidenti
delle regioni o delle province autonome interessate, sentita la
Conferenza unificata e previo parere delle competenti commissioni
parlamentari. Dalla degradazione della posizione del CIPE da organo
di amministrazione attiva (nel procedimento ordinario) ad organo che
svolge funzioni preparatorie (nel procedimento ''alternativo'')
discende che la partecipazione in esso delle regioni interessate non
costituisce più una garanzia sufficiente, tanto più se si considera
che non è previsto, nel procedimento alternativo, alcun ruolo delle
regioni interessate nella fase preordinata al superamento del loro
eventuale dissenso».
Analoghi principi ha espresso codesta Corte allorchè ha giudicato
delle disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema
elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica
(la legge n. 290/2003) che prevede l'individuazione da parte dello
Stato degli impianti e delle infrastrutture di produzione di energia
elettrica da localizzare in ambito regionale. Le relative norme sono
state dichiarate incostituzionali dalla sentenza n. 383 del 2005 in
quanto «la chiamata in sussidiarietà da parte dello Stato dei poteri
amministrativi di determinazione delle linee generali di sviluppo
della rete di trasmissione nazionale dell'energia elettrica (non
prevede) idonei moduli collaborativi nella forma dell'intesa in senso
forte fra gli organi statali e la Conferenza unificata,
rappresentativa dell'intera pluralità degli enti regionali e locali»
(sentenza Corte cost. n. 383 del 2005).
Le previsioni contenute nell'art. 11 della legge n. 113/2008 sono
dunque incostituzionali per una duplice ragione: in primo luogo,
perchè lo Stato può procedere ugualmente alla approvazione
dell'accordo di programma anche in mancanza dell'intesa; in secondo
luogo, perchè la norma prevede l'intesa in seno alla Conferenza
unificata e non, come dovrebbe essere in ossequio alle previsioni
costituzionali, con la singola regione interessata dal concreto
intervento approvato.
Non si vede, difatti, come possa essere ritenuta conforme a
Costituzione una norma di legge che consente allo Stato di approvare
la localizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica
e di modificare direttamente le previsioni urbanistiche in vigore,
senza una necessaria intesa con la singola regione interessata.
Inoltre, risultano violati i principi di sussidieratà,
adeguatezza e leale collaborazione: non vi è alcuna necessità che
lo Stato individui a livello centrale quali programmi di edilizia
residenziale vadano realizzati e la relativa localizzazione. Gli
interventi costruttivi di tal genere non assolvono, infatti, ad
alcuna esigenza unitaria (quale può essere quella rappresentata
dalle grandi opere infrastrutturali, di trasporto energetico, di
telecomunicazione, ecc.), risolvendosi in interventi puntuali tesi ad
alleviare il disagio abitativo in determinate zone del Paese.
L'attività assunta dallo Stato si pone, pertanto, in manifesta
distonia con i principi dettati dall'art. 118 Cost.
Il livello decisionale centrale dovrebbe, invece, esplicarsi
esclusivamente nella quantificazione delle risorse da assegnare per
programmi di edilizia residenziale e nella loro assegnazione alle
regioni in sede di Conferenza unificata, restando estranei tutti gli
ulteriori aspetti di carattere gestorio: dalla localizzazione degli
interventi nei singoli contesti territoriale, alla gestione della
fase di scelta del contraente, dall'individuazione delle tipologie
d'intervento, alla concreta esecuzione dell'intervento medesimo.
Palese è pertanto la incostituzionalità delle norme impugnate.
4) Violazione dell'art. 117, sesto comma Cost.
La assoluta indeterminatezza delle norme dettate dall'art. 11
della legge n. 133/2008 comporta che la normazione secondaria che
dovrà darvi attuazione avrà la necessità di dettare la necessaria
normativa di dettaglio.
L'ascrizione della materia dell'edilizia alla potestà legislativa
concorrente delle regioni, impedisce tuttavia allo Stato di dettare
norme a mezzo di fonti diverse da quella legislativa, pena la
violazione dell'art. 117, sesto comma Cost., che attribuisce potestà
regolamentare all'Amministrazione centrale soltanto nelle materie di
legislazione esclusiva.
Il principio era già stato affermato dalla Adunanza generale del
Consiglio di Stato che, con parere del 17 ottobre 2002, nel ribadire
l'efficacia immediatamente precettiva del citato comma dell'art. 117
Cost., ha evidenziato che «è precluso al legislatore statale, dopo
la modifica del Titolo V, dar vita a nuove competenze regolamentari
statali al di là delle aree attribuite alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Spetta, invece, in tali ambiti, alla legge
regionale (in sede di competenza concorrente o esclusiva) procedere
alla gestione normativa della materia, decidendo, con norme di
carattere generale o di volta in volta, se alla disciplina della
materia debba provvedere direttamente la legge regionale stessa o, in
tutto o in parte, anche la normativa regolamentare».
Il principio è stato ampiamente ribadito dalla giurisprudenza
costituzionale. Oltre a quanto affermato dalla già citata sentenza
n. 94 del 2007 (sulla quale si ritornerà sub B), va segnalata la
sentenza n. 328 del 2006, secondo la quale «è precluso allo Stato,
ai sensi dell'ad. 117, sesto comma Cost., adottare regolamenti in
materie (nella specie provinciali) di competenza residuale e/o
concorrente».
La norma impugnata è dunque illegittima anche sotto tale profilo.
5) Violazione dell'art. 119 e dell'art. 117, quarto comma Cost.
La pacifica iscrizione alla potestà legislativa concorrente della
materia dell'edilizia residenziale pubblica rende inoltre
pacificamente illegittima la costituzione di un fondo con finalità
di finanziamento degli interventi definiti dal Piano Casa, in ragione
del contrasto con l'art. 119 Cost.
L'appena citata sentenza della Corte n. 105 del 2007 rammenta che
«questa Corte ha stabilito, con giurisprudenza univoca e costante,
che la legittimità della destinazione di fondi a finalità
specifiche, operata da leggi dello Stato, è condizionata dalla
finalizzazione dei finanziamenti ad opere o servizi di competenza
statale. Al riguardo la Corte ha affermato: ''La finalizzazione a
scopi rientranti in materia di competenza residuale delle regioni o
anche di competenza concorrente comporta la illegittimità
costituzionale delle norme statali'' (sentenza n. 231 del 2005; in
senso conforme, ex plurimis, sentenza n. 118 del 2006, n. 424 del
2004, n. 370 del 2003). I vincoli di destinazione previsti dalla
norma censurata sono specifici e dettagliati e presenterebbero
pertanto, secondo le prospettazioni delle ricorrenti, le
caratteristiche delineate da questa Corte per individuare gli
interventi legislativi statali lesivi della sfera di autonomia
garantita alle regioni dagli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.»
(sentenza della Corte n. 105 del 2007).
Con specifico riferimento alla costituzione di un fondo per
consentire a determinate fasce sociali «deboli» la contrazione di
mutui per la prima casa (questione evidentemente del tutto affine a
quelle in esame), la sentenza n. 137 del 2007 ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 336, comma 1 della
Finanziaria 2006 in riferimento agli artt. 117, quarto comma, 118 e
119 Cost.
Ribadendo quanto già affermato con la sentenza n. 118 del 2006,
la Corte ha confermato «il proprio giudizio di illegittimità
costituzionale delle norme, inserite in varie leggi finanziarie, che
prevedono l'istituzione di fondi speciali in materie riservate alla
competenza residuale o concorrente delle regioni (ex plurimis,
sentenza n. 118 del 2006, n. 231 del 2005, n. 423 del 2004)
(…) la finalità sociale della norma impugnata non vale a
rendere ammissibile la costituzione di un fondo speciale, mediante
''disposizioni che non trovano la loro fonte legittimatrice in alcuna
delle materie di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, della Costituzione. Pertanto, poichè si verte in
materie nelle quali non è individuabile una specifica competenza
statale, deve ritenersi sussistente la competenza della regione''
(sentenza n. 118 del 2006)».
Va aggiunto che, in virtù dell'art. 11, comma. 2, lettera b),
della legge n. 133/2008, nel fondo costituito presso il Ministero per
il finanziamento del Piano Casa sembrerebbero confluire anche i
proventi derivanti dalla alienazione degli alloggi in favore degli
assegnatari degli stessi. Orbene, è macroscopica la illegittimità
della norma con cui lo Stato si appropri delle somme derivanti dalla
alienazione di immobili di proprietà della regione o di suoi enti
strumentali.
Ciò costituisce palese violazione dell'art. 117, quarto comma
della Costituzione, in quanto la gestione degli alloggi di edilizia
popolare rientra, come più sopra visto, nel «terzo livello» degli
ambiti di legislazione in materia, ascritto alla potestà normativa
residuale esclusiva della regione. La già citata sentenza n. 94 del
2007 osserva che la norma che attribuisce allo Stato competenze nella
alienazione degli alloggi di e.r.p. (su cui si veda sub B) «viola
l'art. 117, commi quarto e sesto, Cost., in quanto interviene nella
gestione degli alloggi di proprietà degli lacp, ossia di enti
strumentali delle regioni, determinando così un'ingerenza in una
materia ricompresa nella potestà legislativa residuale delle regioni
ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost., materia nella quale la
prevista fonte regolamentare non può operare, a ciò ostando l'art.
117, sesto comma, Cost.»
Viene, infine, ulteriormente violato l'art. 119 cost. in quanto lo
Stato, in virtù della previsione legislativa impugnata, finisce per
utilizzare per fini propri somme di spettanza regionale, perchè
rivenienti dall'alienazione di beni propri e perchè incidenti, come
sopra rilevato, in materia di legislazione residuale.
Risulta dunque evidente la illegittimità costituzionale dell'art.
11 della legge n. 133/2008 per i molteplici profili sin qui
evidenziati.
B) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2, 3 e 3-bis,
legge n. 133/2008.
1) Violazione dell'art. 117, commi quarto e sesto Cost. da parte
dei commi 1 2 e 3.
La norma rubricata detta misure per «valorizzare» il patrimonio
residenziale pubblico.
Come già accennato in fatto, i commi 1, 2 e 3 dell'art. 13 della
legge n. 133/2008 ricalcano quasi testualmente i commi 597, 598, 599
e 600 dell'art. 1, legge n. 266/2005, già dichiarati
incostituzionali dalla sentenza n. 94 del 21 marzo 2007 di codesta
Corte.
Le norme in esame prevedono la stipula di accordi tra Ministero,
regioni e autonomie locali, in sede di Conferenza unificata
Stato-città ed autonomie locali tesi alla semplificazione delle
procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli Istituti
Autonomi per le case popolari. Tali accordi vengono stipulati in sede
di Conferenza unificata disciplinata dall'art. 8, d.lgs. n. 281/1997
e devono essere informati ai principi previsti dal comma 2
dell'articolo: determinazione del prezzo di vendita in proporzione al
canone di locazione, del riconoscimento del diritto di opzione
all'acquisto in favore dell'assegnatario non moroso o suoi congiunti,
destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di
interventi volti ad alleviare il disagio abitativo (art. 12, commi 1
e 2).
Norme analoghe erano previste dai commi 597sgg. dell'art. 1, legge
n. 266/2005.
In particolare, il comma 597 prevedeva: «Ai fini della
valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono
semplificate le norme in materia di alienazione degli immobili di
proprietà degli Istituti medesimi. Il decreto, da emanare previo
accordo tra Governo e regioni, è predisposto sulla base della
proposta dei Ministri del lavoro e delle politiche sociali,
dell'economia e delle finanze, delle infrastrutture e dei trasporti
da presentare in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano».
Il comma 1 dell'art. 13 della legge n. 133/2008 costituisce,
pertanto, trasposizione pressochè testuale di quella norma. Unica
differenza rispetto alla norma dichiarata incostituzionale è che gli
accordi tra Stato e regioni vanno stipulati in sede di Conferenza
unificata e che l'atto terminale del procedimento è, per l'appunto,
l'accordo e non un d.P.C.m.
In pratica la differenza tra le due disposizioni sta nel fatto che
la prima dettava i principi cui doveva uniformarsi l'accordo tra
Governo e regioni, preliminare al d.P.C.m. che avrebbe stabilito le
norme semplificate per l'alienazione degli alloggi; la norma attuale,
invece, fissa i criteri (esattamente uguali ai principi del
precedente comma 598) in base ai quali dovranno essere stipulati gli
accordi tra Stato, regioni ed enti locali aventi ad oggetto la
semplificazione delle normative per l'alienazione dei beni in esame.
La nuova previsione, dunque, è negli aspetti sostanziali identica
alla precedente: il legislatore nazionale ha stabilito dei criteri
che devono essere seguiti nella normativa semplificata e per
quest'ultima si rinvia ad un accordo Stato-regioni. La norma
dichiarata incostituzionale prevedeva, in più rispetto all'attuale,
un d.P.C.m. che, posto a valle dell'accordo, ne recepisse i
contenuti.
Il comma 598, a sua volta, disponeva: «I principi fissati
dall'accordo tra Governo e regioni e regolati dal decreto di cui al
comma 597 devono consentire che: a) il prezzo di vendita delle unità
immobiliari sia determinato in proporzione al canone dovuto e
computato ai sensi delle vigenti leggi regionali, ovvero, laddove non
ancora approvate, ai sensi della legge 8 agosto 1977, n. 513; b) per
le unità ad uso residenziale sia riconosciuto il diritto
all'esercizio del diritto di opzione all'acquisto per l'assegnatario
unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione
dei beni; che, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario,
subentrino, con facoltà di rinunzia, nel diritto all'acquisto,
nell'ordine: il coniuge in regime di separazione dei beni, il
convivente more uxorio purchè la convivenza duri da almeno cinque
anni, i figli conviventi, i figli non conviventi; c) i proventi delle
alienazioni siano destinati alla realizzazione di nuovi alloggi, al
contenimento degli oneri dei mutui sottoscritti da giovani coppie per
l'acquisto della prima casa, a promuovere il recupero sociale dei
quartieri degradati e per azioni in favore di famiglie in particolare
stato di bisogno».
A parte la più ampia finalità nella destinazione dei proventi
derivanti dalle alienazioni prevista dalla norma già dichiarata
incostituzionale, la formulazione del comma 2 dell'art. 13 della
legge n. 133/2008 è assolutamente identica al comma 598 appena
riportato.
Il comma 3 dell'art. 13 impugnato prevede, infine, che negli
accordi di cui al comma 1 «può essere prevista la facoltà per le
amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con
società di settore per lo svolgimento delle attività strumentali
alla vendita dei singoli beni immobili». La norma si differenzia ben
poco dai commi 599 e 600 dell'art. 1, legge n. 266/2005; il primo
prevedeva la possibilità di cartolarizzare gli immobili di
proprietà pubblica; il secondo attribuiva tale possibilità ai
singoli enti proprietari, affidando «a società di comprovata
professionalità ed esperienza in materia immobiliare e con
specifiche competenze nell'edilizia residenziale pubblica, la
gestione delle attività necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli beni immobili».
Come ampiamente osservato sub A), la gestione degli alloggi di
edilizia popolare ed economica è materia ascritta alla competenza
normativa esclusiva delle regioni, ex art. 117, quarto comma Cost. Si
tratta del cosiddetto «terzo livello» normativo in subiecta materia.
Pertanto, la legislazione statale non può dettare norme che incidano
sulla materia, trattandosi di ambiti coperti dalla potestà
legislativa residuale regionale (si rinvia in proposito a quanto
rilevato sub 4 della precedente lettera A).
La pressochè assoluta identità tra le norme dichiarate
incostituzionali e quelle oggetto del presente scrutinio di
costituzionalità consente di invocare le medesime statuizioni che
codesta Corte ha espresso nella sentenza n. 94 del 21 aprile 2007
allorchè ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dei citati
commi dell'art. 1 della legge n. 266/2005, in applicazione del
riparto di competenze legislative in subiecta materia delineato sub
A).
In tale occasione la Corte ha statuito: «Il comma 597 dell'art. 1
della finanziaria 2006 si pone l'obiettivo «della valorizzazione
degli immobili costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per
le case popolari, comunque denominati». Tale valorizzazione deve
essere ottenuta, a tenore del comma impugnato, mediante la
semplificazione delle procedure in materia di alienazione degli
immobili di proprietà degli Istituti medesimi. La specificazione
delle modalità di semplificazione è demandata ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi nel termine di sei
mesi dall'entrata in vigore della legge finanziaria. Il fine della
disposizione in esame non è quello di dettare una disciplina
generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato, secondo quanto
prima argomentato con riferimento alla sentenza di questa Corte
n. 486 del 1995, bensì quello di regolare le procedure
amministrative e organizzative per arrivare ad una più rapida e
conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un
intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di
proprietà degli I.A.C.P. (o di altri enti o strutture sostitutivi di
questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con
finalità di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non
appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle regioni. Si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost. Di conseguenza - come rilevato in
uno dei ricorsi - la fonte regolamentare, destinata dalla
disposizione impugnata a disciplinare le procedure di alienazione
degli immobili, è stata prevista in una materia non di competenza
esclusiva dello Stato, in violazione del sesto comma del medesimo
art. 117» (sentenza della Corte n. 94 del 21 aprile 2007).
È appena il caso di precisare che la modifica che la norma
attuale prevede rispetto a quella dichiarata incostituzionale
(l'eliminazione del d.P.C.m. a valle dell'accordo Stato-regione) è
del tutto inidonea a superare i profili di incostituzionalità
accertati nella citata sentenza n. 94 del 2007, attesa la accertata
devoluzione della materia costituita dall'edilizia residenziale alla
potestà legislativa residuale regionale. Con la conseguenza che è
rimessa alle regioni la relativa disciplina, nè è ammissibile
vincolare l'esercizio della stessa potestà legislativa regionale ad
accordi con lo Stato, perchè ciò viola l'autonomia legislativa
costituzionalmente garantita alle Regioni, la quale non può essere
condizionata da assensi esterni non previsti in Costituzione.
Con specifico riferimento al tema dell'accordo, previsto
nuovamente dalla norma oggi impugnata, la Corte ha sancito quanto
segue: «Il comma 598 è una logica conseguenza del comma precedente,
giacchè fissa alcuni obiettivi al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri da emanarsi successivamente e si riferisce ad
un ''accordo'' tra Stato e regioni, che deve precedere l'emanazione
del suddetto regolamento. Non si tratta pertanto di principi generali
volti a stabilire criteri uniformi di assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica in relazione alla soddisfazione del
diritto sociale all'abitazione, ma di indirizzi e limiti volti a
circoscrivere l'esercizio della potestà regolamentare del Governo in
un campo nel quale la stessa non può essere esercitata ratione
materiae. Nè varrebbe richiamare il principio di leale
collaborazione, giacchè, nella specie, si versa in ambito materiale
riservato esclusivamente alle regioni: non vengono in rilevo,
infatti, profili programmatori o progettuali idonei ad avere un
qualsiasi impatto con il territorio. Non è, d'altra parte,
condivisibile l'assunto dell'Avvocatura dello Stato, che fa rientrare
la norma impugnata nella materia ''ordinamento civile'', poichè si
tratta di criteri destinati ad incidere sulle procedure
amministrative inerenti all'alienazione degli immobili di proprietà
di enti regionali e non già a regolare rapporti giuridici di natura
privatistica. La competenza regionale in materia è stata già
riconosciuta dalla giurisprudenza di questa Corte (si veda, ad
esempio, la sentenza n. 486 de11995) e non v'è spazio, pertanto, per
una normativa statale che si sostituisca o si sovrapponga a quella
delle regioni, tuttora in vigore. Se l'alienazione degli alloggi deve
essere considerata, come s'è visto, ''indissolubilmente connessa con
l'assegnazione degli stessi'' (sentenza n. 486 del 1992), e se la
''disciplina organica dell'assegnazione e cessione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica [...] costituisce, in linea di
principio, espressione della competenza spettante alla regione in
questa materia'' (ordinanza n. 104 del 2004), la disciplina delle
procedure amministrative tendenti all'alienazione non rientra
nell'ordinamento civile, ma deve essere ricondotta al potere di
gestione dei propri beni e del proprio patrimonio, appartenente in
via esclusiva alle regioni ed ai loro enti strumentali» (sentenza
della Corte n. 94 del 21 aprile 2007).
È quindi evidente che le norme oggi impugnate sono viziate dalle
medesime ragioni di incostituzionalita': non può lo Stato imporre
unilateralmente i principi cui dovranno attenersi le regioni nel
raggiungere «intese» sulla disciplina da seguire per la alienazione
del patrimonio regionale.
Infine, con riferimento alle norme sulla cartolarizzazione
contenute nei commi 599 e 600 e riprodotti nel comma 3 dell'art. 13,
legge n. 133/2006, codesta Corte ha osservato: «Il comma 599 prevede
che le norme statali sulla cartolarizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico, dettate dal decreto-legge 25 settembre 2001,
n. 351 (…), si applicano agli I.A.C.P. che ne facciano
richiesta tramite le regioni. A tal proposito, si deve mettere in
rilievo che la facoltà delle regioni di avvalersi della suddetta
normativa statale è prevista dall'art. 1, comma 6 del decreto-legge
prima citato. L'attribuzione della medesima facoltà anche ad enti
strumentali della regione o è priva di autonomo contenuto normativo
o assegna loro la possibilità di esercitare la facoltà in parola
anche contro, in ipotesi, il volere della regione di riferimento, la
quale diventerebbe, pertanto, un mero tramite burocratico per
l'esercizio di un potere direttamente attribuito dallo Stato a tali
enti, con evidente lesione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita delle regioni.
5.4. - Analoghe considerazioni valgono per il comma 600, che
conferisce direttamente agli enti proprietari la facoltà di
rivolgersi a società specializzate per il censimento, la
regolarizzazione e la vendita dei singoli beni immobili. Vengono in
tal modo scavalcate le possibili scelte gestionali della Regione, i
cui enti strumentali potrebbero invocare un titolo giuridico autonomo
che li autorizzi ad agire in contrasto con le linee direttive
regionali» (sentenza della Corte n. 94 del 21 aprile 2007).
Identiche previsioni sono contenute nel comma 3 dell'art.
n. 133/2008, con la sola precisazione che il nuovo testo dispone, in
maniera più «secca» rispetto al precedente, che la facoltà di
cartolarizzare gli immobili può essere attribuita alle
amministrazioni «locali», oltre che a quelle regionali, così
reiterando l'illegittima scelta statale di consentire anche ad enti
sub-regionali di effettuare scelte gestionali in contrasto con
differenti indirizzi da parte della regione. Tali previsioni sono
quindi incostituzionali per le ragioni già evidenziate nella citata
sentenza della Corte.
In definitiva, alla luce della citata recente pronuncia della
Corte su disposizioni pressochè identiche, è del tutto evidente la
incostituzionalità della previsioni impugnate.
2) Violazione dell'art. 119 Cost. da parte del comma 3-bis.
Va, infine, denunciata anche l'incostituzionalità del comma 3-bis
dell'art. 13, col quale viene istituito un fondo per l'acquisto della
prima casa.
La norma viola l'art. 119 per le ragioni già espresse al n. 5
della precedente lettera A), non essendo ammissibile la costituzione
di fondi da gestire a livello centrale per ambiti materiali di
normazione concorrente o addirittura esclusiva regionale.
Peraltro, pressochè analoga previsione è già stata dichiarata
incostituzionale da codesta Corte con la sentenza n. 137 del 2007,
ampiamente citata al predetto n. 5 lettera A).

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte Costituzionale, in accoglimento del
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale degli artt. 11 e
13, commi 1, 2, 3 e 3-bis della legge n. 133 del 6 agosto 2008,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 195
del 21 agosto 2008 per contrasto con gli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi di sussidiarietà,
leale collaborazione e adeguatezza, per tutte le ragioni innanzi
evidenziate.
Bari-Roma, addì 18 ottobre 2008
Avv. Nino Matassa