1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 450 SENTENZA 12 - 15 dicembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego Pubblico - Dipendenti regionali - Previdenza e assistenza - Norme della Regione Abruzzo - Sanatoria contributiva ai fini previdenziali del personale immesso nei ruoli regionali ai sensi della legge della Regione Abruzzo n. 64/76 con assunzione a carico della stessa regione dei relativi oneri - Sanatoria riguardante dipendenti regionali assunti a contratto per i periodi di servizio prestato antecedentemente all'inquadramento in ruolo - Ricorso dello Stato - Denunciata invasione della competenza esclusiva statale in materia di previdenza sociale - Violazione destinata a produrre effetti sulla disciplina previdenziale applicata dall'INPDAP e, pertanto, al di fuori della competenza regionale concorrente in materia di previdenza complementare integrativa - Impugnativa priva di adeguata motivazione ed omessa considerazione del complessivo quadro normativo di riferimento in cui si inscrive la legge impugnata - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Abruzzo 12 ottobre 2004, n. 35. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera o), e terzo comma. (005C1215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo 12 ottobre 2004, n. 35 (Sanatoria contributiva ai fini
previdenziali del personale immesso nei ruoli regionali ai sensi
della legge regionale 25 novembre 1976, n. 64), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4 gennaio
2005, depositato in cancelleria l'11 gennaio 2005 ed iscritto al n. 6
del registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Gabriele D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la
Regione Abruzzo;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 gennaio 2005 e depositato il
successivo 11 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato la legge della Regione Abruzzo 12 ottobre 2004, n. 35
(Sanatoria contributiva ai fini previdenziali del personale immesso
nei ruoli regionali ai sensi della legge regionale 25 novembre 1976,
n. 64), denunciandone il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera o), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la legge regionale 25 novembre 1976,
n. 64 (Inquadramento nel ruolo regionale di personale in servizio
presso gli Uffici regionali alla data del 30 aprile 1975) provvide ad
inquadrare nel ruolo regionale, a domanda e in presenza di
determinati requisiti, il personale che era in servizio, con
contratto a termine, presso gli uffici regionali alla data del
30 aprile 1975; successivamente, con la legge regionale 6
giugno 1984, n. 38 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
n. 58 del 1978, recante norme in materia di trattamento di quiescenza
del personale regionale), vennero posti a carico del bilancio della
Regione gli oneri derivanti dalla valutazione, agli effetti
pensionistici, dei servizi prestati dal predetto personale alle
dipendenze della Regione medesima.
Con la presente legge, osserva ancora il Governo, si è inteso
sanare la posizione contributiva «ai fini previdenziali» in favore
dello stesso personale inquadrato in ruolo in forza della legge
regionale n. 64 del 1976, stabilendo che, a tale scopo, gli
interessati presentino domanda entro 180 giorni dall'entrata in
vigore della legge e che i relativi oneri siano carico della Regione.
Ad avviso del ricorrente, la legge impugnata, che consta di un
solo articolo, contrasterebbe innanzitutto con l'art. 117, secondo
comma, lettera o), della Costituzione, che riserva allo Stato la
competenza esclusiva in materia di previdenza sociale, giacchè, nel
sanare la posizione contributiva del personale che ha beneficiato
degli effetti della legge regionale n. 64 del 1976 in relazione al
servizio prestato presso la Regione Abruzzo antecedentemente
all'inquadramento, riconosce, a fini previdenziali, «periodi
lavorativi non utili ai sensi delle disposizioni statali vigenti» e
come tale è «destinata a produrre effetti modificativi sugli
ordinamenti previdenziali dell'INPDAP».
Peraltro, soggiunge la difesa erariale, la legge denunciata
contrasterebbe anche con il terzo comma dell'art. 117 Cost., che
attribuisce alle Regioni una competenza concorrente in materia di
«previdenza complementare e integrativa»; competenza «che peraltro
non attiene all'ipotesi in questione e che comunque deve essere
esercitata pur sempre entro i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi statali».
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Abruzzo, concludendo
per la declaratoria di infondatezza della sollevata questione.
La Regione osserva che la norma denunciata si inserisce
nell'ambito della regolamentazione e gestione del trattamento
previdenziale dei dipendenti regionali, in applicazione della legge
regionale 31 agosto 1978, n. 57 (Trattamento assistenziale e
previdenziale dei dipendenti), successivamente oggetto di
integrazioni e modificazioni. In siffatto contesto, la legge
regionale 8 novembre 1988, n. 90 (Indennità di buonuscita del
personale regionale), ha istituito il «fondo autonomo di previdenza
del personale della Regione Abruzzo», il quale, alimentato con
contributi a carico della Regione e dei dipendenti, è destinato ad
erogare, in favore del personale di ruolo e non di ruolo, i
trattamenti previdenziali e di fine servizio.
Ad avviso della resistente, la legge denunciata, «di natura
prettamente provvedimentale», è volta a sanare la posizione
contributiva, per il trattamento previdenziale, «di alcune unità di
personale che erano rimaste escluse da analoghe sanatorie già
adottate in passato per dipendenti immessi nei ruoli regionali sempre
con provvedimenti adottati dalla Regione stessa» e, in tal senso,
deporrebbe pure l'esiguo ammontare delle risorse necessarie a
soddisfare l'onere derivante dalla disposizione, pari a soli Euro
1.100,00.
Sicchè, non vi sarebbe, secondo la Regione, alcun effetto sulla
disciplina previdenziale INPDAP, perchè la legge regionale n. 35 del
2004 disciplina un trattamento di buonuscita che è erogato per
dipendenti regionali da un fondo autonomo «del tutto distinto da
quello dell'Istituto nazionale, che pertanto rimane estraneo
all'intervento normativo regionale».
Peraltro, conclude la difesa regionale, nessuna censura ha
sollevato lo Stato per violazione della sua potestà legislativa in
materia di previdenza sociale allorchè, in passato, la Regione
Abruzzo ha dettato norme sul trattamento di buonuscita del proprio
personale (legge regionale 22 novembre 2001, n. 61, recante «Nuove
disposizioni sul trattamento previdenziale del personale regionale»)
e tale circostanza confermerebbe la legittimità dell'intervento
legislativo ora denunciato.
3. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria con la quale, nel ribadire le
argomentazioni spese nel ricorso, insiste per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo n. 35
del 2004.

Considerato in diritto

1. - Viene all'esame di questa Corte la questione di legittimità
costituzionale, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
della legge della Regione Abruzzo 12 ottobre 2004, n. 35 (Sanatoria
contributiva ai fini previdenziali del personale immesso nei ruoli
regionali ai sensi della legge regionale 25 novembre 1976, n. 64).
L'art. 1, e unico, della predetta legge regionale dispone, al
comma 1, che ai dipendenti immessi nei ruoli regionali ai sensi della
legge regionale 25 novembre 1976, n. 64 (Norme in materia di
inquadramento nel ruolo regionale di personale in servizio presso gli
uffici regionali alla data del 30 aprile 1975) «è riconosciuto,
previo versamento dei corrispondenti contributi, il diritto alla
sanatoria della posizione contributiva ai fini previdenziali per i
periodi di servizio prestati presso la Regione Abruzzo
antecedentemente all'inquadramento e già riconosciuti ai fini
pensionistici con provvedimento del Ministero del Tesoro - CPDEL». A
tal fine, il comma 2 dello stesso art. 1 denunciato pone in capo agli
interessati l'onere di «produrre domanda entro 180 giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge», mentre il successivo
comma 3 stima, presuntivamente, in Euro 1.100,00 il «maggiore onere
relativo alla quota della contribuzione a carico
dell'Amministrazione» ed indica a quali risorse del bilancio
regionale si debba far riferimento per «la necessaria copertura
finanziaria».
Ad avviso del ricorrente, la legge impugnata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera o), della Costituzione - che
riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di previdenza
sociale - giacchè, nel sanare la posizione contributiva del
personale che ha beneficiato degli effetti della legge regionale
n. 64 del 1976 in relazione al servizio prestato presso la Regione
Abruzzo antecedentemente all'inquadramento, riconosce, a fini
previdenziali, «periodi lavorativi non utili ai sensi delle
disposizioni statali vigenti» e come tale è «destinata a produrre
effetti modificativi sugli ordinamenti previdenziali dell'INPDAP».
Sarebbe, inoltre, leso l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto nella materia concorrente della «previdenza
complementare e integrativa» - che peraltro, come si precisa in
ricorso, «non attiene all'ipotesi in questione» - la potestà
legislativa regionale «deve essere esercitata pur sempre entro i
principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali».
2. - La questione, così come prospettata, è inammissibile.
È principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte
quello per cui il ricorso in via principale non solo «deve
identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi»,
indicando «le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del
cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce
l'oggetto della questione di costituzionalita» (ex plurimis, sentenze
n. 360 del 2005, n. 213 del 2003 e n. 384 del 1999), ma deve,
altresì, «contenere una seppur sintetica argomentazione di merito, a
sostegno della richiesta declaratoria d'incostituzionalità della
legge» (si vedano, oltre alle pronunce già citate, anche le sentenze
n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990). Ed invero, l'esigenza di una
adeguata motivazione a sostegno della impugnativa si pone - come
precisato dalla sentenza n. 384 del 1999 - «in termini perfino più
pregnanti nei giudizi diretti che non in quelli incidentali, nei
quali il giudice rimettente non assume propriamente il ruolo di un
ricorrente e al quale si richiede, quanto al merito della questione
di costituzionalità che esso solleva, una valutazione limitata alla
«non manifesta infondatezza».
2.1. - Nella specie, il ricorso introduttivo del presente
giudizio, sebbene identifichi le disposizioni della legge regionale
impugnata e le norme costituzionali presuntivamente vulnerate, è
generico nel motivare le ragioni per cui si chiede la declaratoria di
incostituzionalità, tralasciando, segnatamente, ogni considerazione
sul complessivo quadro normativo di riferimento in cui si inscrive la
legge impugnata.
Il ricorrente, infatti, nel lamentare la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera o), della Costituzione, che
attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di
previdenza sociale, si limita ad addurre che la legge della Regione
Abruzzo n. 35 del 2004, per sanare la posizione contributiva del
personale beneficiario degli effetti della legge regionale n. 64 del
1976 in relazione al servizio prestato presso la Regione
antecedentemente all'inquadramento, riconoscerebbe, a fini
previdenziali, «periodi lavorativi non utili ai sensi delle
disposizioni statali vigenti» e come tale è «destinata a produrre
effetti modificativi sugli ordinamenti previdenziali dell'INPDAP».
Tuttavia, anche a voler prescindere dal rilievo che la suddetta
competenza statale è rivendicata in modo del tutto assertivo, il
ricorso non menziona affatto quali siano le disposizioni della legge
statale violate in riferimento alla valutazione dei «periodi
lavorativi non utili», incorrendo in un'omissione tanto più grave
giacchè non si fornisce alcuna spiegazione di come il prospettato
vulnus possa realizzarsi a fronte della circostanza che è proprio la
legge statale 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia
previdenziale per il personale degli Enti locali) a stabilire, in
linea di principio e a decorrere dalla sua entrata in vigore, che
anche il personale non di ruolo sia obbligatoriamente iscritto
all'INADEL (attualmente INPDAP) «ai fini del trattamento di
previdenza» (art. 1).
Parimenti, risulta priva di ogni supporto argomentativo anche la
deduzione che lamenta l'incidenza pregiudizievole della legge
denunciata «sugli ordinamenti previdenziali dell'INPDAP». Invero, la
censura non tiene in alcuna considerazione che le prestazioni
previdenziali dei dipendenti regionali di ruolo e non di ruolo
vengono, non solo assunte in «gestione diretta» dalla Regione stessa,
nel rispetto delle «disposizioni legislative e regolamentari che
disciplinano l'ordinamento e l'attivita» dell'INADEL (art. 4 della
legge della Regione Abruzzo 31 agosto 1978, n. 57, recante
«Trattamento assistenziale e previdenziale dei dipendenti»), ma anche
erogate da un fondo di previdenza appositamente istituito, il quale
è alimentato «dai contributi a carico dell'amministrazione e dei
dipendenti, il cui importo è determinato in analogia alle norme
vigenti per il personale iscritto all'I.N.A.D.E.L.» (art. 4 della
legge della Regione Abruzzo 8 novembre 1988, n. 90, recante
«Indennità di buonuscita del personale regionale»). E nel ricorso si
tace del tutto su tale complessivo assetto normativo, non assumendosi
quindi alcuna posizione sul fatto che è appunto in esso che si
inserisce ed opera la sanatoria contributiva a fini previdenziali
disposta dalla legge regionale n. 35 del 2004.
Infine, analoga genericità vizia anche l'ulteriore censura
statale che evoca, senza nessuna indicazione, «i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi statali» nella materia, di
potestà concorrente, della «previdenza complementare e integrativa»
(art. 117, terzo comma, Cost.). In ogni caso, la denuncia è sorretta
da una prospettazione del tutto ipotetica, se non proprio
contraddittoria, giacchè nello stesso ricorso si afferma che la
suddetta materia «non attiene all'ipotesi in questione».
Alla luce delle evidenziate carenze strutturali del ricorso, deve
quindi dichiararsi l'inammissibilità della questione sollevata con
il medesimo atto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 12 ottobre 2004,
n. 35 (Sanatoria contributiva ai fini previdenziali del personale
immesso nei ruoli regionali ai sensi della legge regionale
25 novembre 1976, n. 64), sollevata, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera o), e terzo comma, della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe
indicato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1215