1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 28-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 9 del 2017 - Responsabile sanitario - Previsione che il limite di eta' massimo previsto per lo svolgimento della relativa funzione e' quello previsto dalla vigente normativa nazionale di riferimento, fatta eccezione per gli ambulatori specialistici non accreditati. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 9 del 2017 - Procedure di accreditamento - Previsione che le strutture pubbliche e private, tra le altre, possono richiedere con unica istanza il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento istituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Disposizioni in materia di fabbisogno di RMN grandi macchine e RMN a basso campo "dedicate" o "open di nuova generazione" - Modifiche alla legge regionale n. 9 del 2017 - Accreditamento istituzionale e obbligatorieta' del possesso dei requisiti - Previsione di ipotesi in cui l'autorizzazione all'esercizio produce effetti vincolanti ai fini della procedura di accreditamento istituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Norme in materia di incarichi a tempo determinato - Personale gia' titolare di contratto, ovvero di incarico a tempo indeterminato, presso aziende o enti del Servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo determinato, alla data del 31 dicembre 2019, presso una azienda o ente del Servizio sanitario della Regione Puglia - Prevista conferma nei ruoli di quest'ultima a tempo indeterminato. - Legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 18 (Misure di semplificazione amministrativa in materia sanitaria), art. 1, commi 11 e 13; 9; e 10, comma 1. (20C00246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 28-10-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione il Presidente
del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (fax 06/96514000 - pec
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, nella sua sede in Bari, lungomare Nazario
Sauro 31;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale degli
articoli 1, comma 11 e 13, art. 9 e art. 10, comma 1 della legge
regionale 7 luglio 2020, n. 18, pubblicato nel B.U.R. n. 99 del 9
luglio 2020, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 7 agosto 2020.

Premesse di fatto

Sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99 del 9 luglio
2020, è stata pubblicata la legge regionale n. 18 del 7 luglio 2020,
recante «Misure di semplificazione amministrativa in materia
sanitaria» che presenta i seguenti profili di illegittimità
costituzionale.
La legge in esame introduce modifiche ed integrazioni ad alcuni
procedimenti amministrativi attinenti al settore sanitario, in
un'ottica di semplificazione, con particolare riferimento alle leggi
regionali n. 9/2017 e n. 53/2017 e alla disciplina regolamentare in
materia di autorizzazione all'esercizio e accreditamento delle
strutture socio-sanitarie.
Ciò premesso, alcune norme contrastano con i principi
fondamentali posti dal legislatore statale in materia di tutela della
salute, in violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Un'altra disposizione invece viola il principio del pubblico
concorso per l'accesso alla pubblica amministrazione, stabilito
nell'art. 97, comma 4, della Costituzione, e, ponendosi in contrasto
con la normativa statale concernente le stabilizzazioni, invade la
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), della
Costituzione.
Pertanto, le suddette disposizioni vengono oggi impugnate con il
presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

1) Contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore
statale in materia di «tutela della salute» contenuti nelle norme del
decreto legislativo n. 502 del 1992 - Violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
A) L'art. l, comma 11, L.R. 18/2020, nel sostituire il comma 8
dell'art. 12 della citata L.R. 9/2017, riguardante i requisiti del
responsabile sanitario, dispone che «Il limite di età massimo
previsto per lo svolgimento della finzione di responsabile sanitario
è quello previsto dalla normativa nazionale vigente in materia di
permanenza in servizio dei dirigenti medici e del ruolo sanitario del
servizio sanitario nazionale, fatta eccezione per gli ambulatori
specialistici non accreditati».
Tale previsione presenta profili di illegittimità laddove
introduce un'eccezione a favore dei dirigenti medici degli ambulatori
specialistici non accreditati: innanzitutto non è chiara la ratio
dell'eccezione concernente il limite di età del responsabile
sanitario che lavora in detti ambulatori, che sembra comportare la
compressione del principio di parità di trattamento nonchè del
principio di proporzionalità, in quanto si inserisce un elemento di
differenziazione tra gli ambulatori specialistici e tutti gli altri
tipi di strutture sanitarie in assenza di indicazioni che potrebbero
astrattamente giustificarla.
Inoltre non è agevole comprendere i motivi e valutare le
conseguenze di tale diversità di trattamento, in quanto la norma
regionale non precisa neppure il regime applicabile a tali strutture,
nè tale eccezione trova un fondamento nella normativa statale dì
riferimento: nessun riferimento a tale diversa regola è infatti
contenuto nella legge 30 dicembre 1991, n. 412, che, all'art. 4,
comma 2, ultimo periodo, nel prevedere che le regioni possano
stipulare convenzioni con istituzioni sanitarie private, si limita a
stabilire la obbligatorietà della nomina di «un direttore sanitario
o tecnico, che risponde personalmente dell'organizzazione tecnica e
funzionale dei servizi...», e altrettanto è a dirsi per la
successiva normativa di settore, nonchè per il decreto legislativo
n. 502/1992 che detta i principi fondamentali in materia.
Pertanto, poichè codesta Ecc.ma Corte, con sentenza n. 181 del
2006, ha ritenuto che la disciplina del rapporto di lavoro e
dell'attività professionale del dirigente sanitario, attiene alla
materia della «tutela della salute», (dal momento che «rileva la
stretta inerenza che tutte le norme de quibus presentano con
l'organizzazione del servizio sanitario regionale e, in definitiva,
con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese all'utenza,
essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla
capacità, dalla professionalità e dall'impegno di tutti i sanitari
addetti ai servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una
posizione apicale»), la norma regionale in esame, che si discosta da
tale disciplina, si pone in evidente contrasto con i principi
fondamentali in materia di tutela della salute in essa contenuti, in
aperta violazione del terzo comma dell'art. 117 della Costituzione.
B) L'art. 1, comma 13, L.R. 18/2020 appare anch'esso in contrasto
con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di
tutela della salute. La norma regionale, nel sostituire il comma 2
dell'art. 24 della citata L.R. n. 9/2017, concernente le procedure di
accreditamento delle strutture sanitarie e sociosanitarie, prevede
che «Le strutture pubbliche e private, gli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico (IRCCS) privati e gli enti ecclesiastici
possono richiedere con unica istanza il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio e dell'accreditamento istituzionale».
Tale disposizione regionale, che accorpa in un'unica istanza sia
la richiesta di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio sia quella
concernente l'accreditamento istituzionale, non tiene nella dovuta
considerazione la circostanza che i due istituti sono orientati a
perseguire finalità ben distinte.
Come è noto, infatti, l'accreditamento è il provvedimento con
cui si riconosce alle strutture pubbliche e private, che sono già
state precedentemente autorizzate all'esercizio dell'attività
sanitaria, lo status di potenziali erogatori di prestazioni sanitarie
nell'ambito e per conto del Servizio sanitario nazionale.
In particolare, ai sensi dell'art. 8-quater del decreto
legislativo n. 502/1992, l'accreditamento viene concesso ai soggetti
già in possesso dell'autorizzazione, subordinatamente alla
sussistenza delle seguenti ulteriori condizioni: coerenza delle
funzioni svolte con gli indirizzi della programmazione regionale;
rispondenza ai requisiti ulteriori rispetto a quelli richiesti ai
fini dell'autorizzazione; verifica positiva dell'attività svolta e
dei risultati ottenuti.
Infine, la previsione regionale non risulta in linea con quanto
previsto dalle intese raggiunte in Conferenza Stato-Regioni il 20
dicembre 2012 e 19 febbraio 2015, in merito alle attività di
verifica spettanti all'organismo tecnicamente accreditante.
Pertanto la disposizione regionale in parola, ponendosi in
contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale
in materia di «tutela della salute» con la norma del decreto
legislativo n. 502 del 1992 sopra richiamata, configura una chiara
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
C) L'art. 9 L.R. 18/2020, in materia di fabbisogno di RMN
(Risonanza magnetica nucleare) grandi macchine e RMN a basso campo
c.d. «dedicate» o «open di nuova generazione», presenta analoghi
rilievi di illegittimità per contrasto con i principi fissati nella
normativa statale sopracitata.
La norma sostituisce l'ultimo periodo del comma 3 dell'art. 19
della citata L.R. 9/2017 con il seguente: «Ferma restando la
necessità di verificare la sussistenza dei requisiti di
accreditamento, nelle soprariportate ipotesi l'autorizzazione
all'esercizio produce effetti vincolanti ai fini della procedura di
accreditamento istituzionale».
Al riguardo va innanzitutto rilevato che l'art. 19, comma 3,
della legge n. 9/2017 era già stato modificato dall'art. 49 della
legge regionale n. 52/2019, che è stato a sua volta impugnato
davanti a codesta Corte, con delibera del Consiglio dei ministri del
20 gennaio 2020, in quanto ha introdotto tre fattispecie (relative
proprio all'autorizzazione all'esercizio per l'attività di alta
diagnostica sopra indicata) derogatorie al principio secondo il quale
l'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle strutture
sanitarie e socio-sanitarie non produce effetti vincolanti ai fini
della procedura di accreditamento istituzionale, che si fonda sul
criterio di funzionalità rispetto alla programmazione regionale.
Inoltre, in merito all'autorizzazione all'esercizio, codesta
Corte costituzionale ha più volte evidenziato il fatto che gli
articoli 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del citato decreto legislativo
n. 502/1992, che stabiliscono i requisiti minimi di sicurezza e
qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie, rappresentano
principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale, che le
regioni devono rispettare indipendentemente dal fatto che la
struttura intenda o meno chiedere l'accreditamento (sentenze numeri
245 e 150 del 2010 e n. 292/2012).
È stato, altresì, chiarito che per l'«accreditamento» occorrono
«requisiti ulteriori» (rispetto a quelli necessari
all'autorizzazione), ai sensi dell'art. 8-quater del decreto
legislativo n. 502 del 1992; quest'ultima disposizione reca,
parimenti, principi fondamentali che le regioni sono tenute a
rispettare, non potendosi attribuire l'accreditamento ope legis a
determinate strutture, la cui regolarità sia meramente presunta e
non effettivamente l'ondata sul possesso effettivo dei requisiti
prescritti (sentenza n. 361 del 2008).
Premesso quanto sopra, la modifica introdotta dall'art. 9 della
legge in esame, a differenza della norma impugnata, fa salva la
verifica dei requisiti per l'accreditamento: ciononostante resta
sempre da chiarire quali possano essere gli «effetti vincolanti»
scaturenti dall'autorizzazione, posto che l'accreditamento non si
configura quale atto vincolato e deve essere, tra l'altro, coerente
rispetto alla programmazione nazionale e regionale.
Alla luce di quanto rappresentato e del quadro normativo statale
richiamato, deriva che le disposizioni regionali in esame, ponendosi
in contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore
statale in materia di «tutela della salute» contenuti nelle norme del
decreto legislativo n. 502 del 1992 sopra richiamate, configurano una
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2) Violazione del principio del pubblico concorso, fissato dall'art.
97 della Costituzione, e contrasto con le normative statali in
materia di superamento del precariato, in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Art. 10, comma 1 L.R. 18/2020.
Emergono inoltre profili di violazione del principio del pubblico
concorso, fissato dall'art. 97 della Costituzione, e di contrasto con
le normative statali in materia di superamento del precariato, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, con riferimento all'art. 10, comma l della legge
regionale in esame, «Norma in materia di incarichi a tempo
determinato». La norma dispone che «nel limite dei posti vacanti
nella dotazione organica e nel rispetto della spesa sanitaria
derivante dalle norme vigenti, il personale già titolare di
contratto, ovvero di incarico a tempo indeterminato, presso aziende o
enti del servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo
determinato alla data del 31 dicembre 2019, presso una azienda o ente
del servizio sanitario della Regione Puglia è confermato nei ruoli
di quest'ultima a tempo indeterminato, previa presentazione, entro
sessanta giorni dalla data in vigore della presente legge, di
apposita domanda di mobilita'».
Va innanzitutto rilevato che la norma regionale, come formulata,
presenta inesattezze terminologiche e dubbi interpretativi nella
parte in cui limita al solo personale «già titolare di contratto,
ovvero di incarico a tempo indeterminato presso aziende o enti del
servizio sanitario nazionale e in servizio a tempo determinato alla
data del 31 dicembre 2019» la possibilità di essere confermato nei
ruoli dell'Amministrazione in cui presta servizio.
Non risulta, infatti, comprensibile la nozione di «incarico a
tempo indeterminato», dato che, per sua natura, l'incarico si
configura necessariamente a tempo determinato, ai sensi del decreto
legislativo n. 502 del 1992, già citato, e del decreto legislativo
n. 165 del 2001.
D'altra parte, il riferimento al personale «già titolare di
contratto», non contenendo la specificazione dell'esatta tipologia,
dovrebbe invera interpretarsi nel senso di contratto a termine o a
tempo determinato. Ciò premesso, la previsione regionale introduce
un meccanismo di stabilizzazione del personale precario in possesso
del requisito ivi specificato, eludendo il principio
costituzionalmente garantito del concorso quale regola generale di
accesso al pubblico impiego di cui all'art. 97, comma 3, della
Costituzione, a norma del quale «agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti
dalla legge».
Secondo codesta Corte (sentenza n. 363/2006), «il concorso
pubblico - quale meccanismo imparziale di selezione tecnica e
neutrale dei più capaci sulla base del criterio del merito -
costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le
pubbliche amministrazioni, esso è posto a presidio delle esigenze di
imparzialità e di efficienza dell'azione amministrativa».
Le eccezioni a tale regola consentite dall'art. 97 della
Costituzione, purchè disposte con legge, debbono rispondere a
«peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» (sentenza
n. 81/2006), per evitare che la deroga si risolva in un privilegio a
favore di categorie più o meno ampie di persone (sentenza n.
205/2006).
In altri termini, l'area delle eccezioni va delimitata in modo
rigoroso e nel caso in esame non si evincono le condizioni per
riconoscere come legittima la deroga prevista.
Sebbene la ratio della disposizione de qua sembra essere quella
di superare il precariato nel settore sanitario, la disposizione
regionale non risulta in linea con i principi fissati dalla normativa
statale vigente, in particolare dai commi 1 e 2 dell'art. 20 del
decreto legislativo n. 75 del 2017 (in materia di superamento del
precariato nelle pubbliche amministrazioni) nonchè dai commi 11 e
11-bis del medesimo articolo, che introducono i requisiti che il
lavoratore deve possedere cumulativamente ai fini della
stabilizzazione immediata, subordinandoli comunque all'espletamento
delle procedure concorsuali.
In particolare, per il personale del SSN, i commi 11 e 11-bis del
citato art. 20 dispongono:
«11. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano al
personale, dirigenziale e non, di cui al comma 1 nonchè al personale
delle amministrazioni finanziate dal Fondo ordinario per gli enti e
le istituzioni di ricerca, anche ove lo stesso abbia maturato il
periodo di tre anni di lavoro negli ultimi otto anni rispettivamente
presso diverse amministrazioni del Servizio sanitario nazionale o
presso diversi enti e istituzioni di ricerca»;
«11-bis. Allo scopo di fronteggiare la grave carenza di
personale e superare il precariato, nonchè per garantire la
continuità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, per
il personale medico, tecnico-professionale e infermieristico,
dirigenziale e non, del Servizio sanitario nazionale, le disposizioni
di cui ai commi 1 e 2 si applicano fino al 31 dicembre 2022. Ai fini
del presente comma il termine per il requisito di cui al comma 1,
lettera c), e al comma 2, lettera b), è stabilito alla data del 31
dicembre 2019».
Più recentemente, il legislatore statale è intervenuto per far
fronte alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla
diffusione del COVID-19, e garantire i livelli essenziali di
assistenza sul territorio nazionale, con il decreto-legge n. 18/2020,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020, che, fino al
perdurare dello stato di emergenza di cui alla delibera del Consiglio
dei ministri del 31 gennaio 2020, consente alle aziende e gli enti
del Servizio sanitario nazionale di attivare procedure di
reclutamento del personale aventi i requisiti e con le modalità di
cui all'art. 2-bis (contratti di lavoro autonomo) e di conferire, ai
sensi dell'art. 2-ter, incarichi individuali a tempo determinato,
previo avviso pubblico e previa selezione per titoli, colloquio e
procedura comparative in forma semplificata, al personale delle
professioni sanitarie e agli operatori socio-sanitari.
Per i motivi suesposti l'art. 10 della legge in esame, che non
risulta in linea con le disposizioni statali sopra menzionate, viola
il principio costituzionale del pubblico concorso e di buon andamento
della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione
e il riparto di competenze legislative tra lo Stato e le regioni,
sancito dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
in materia di ordinamento civile.
Per i motivi esposti le norme regionali sopra indicate si pongono
in evidente contrasto con l'art. 97, 117, comma 2, lettera l) e comma
3 della Costituzione e, per tali ragioni, dovranno essere annullate.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittime, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, gli articoli 1, commi 11 e 13, l'art. 9 e
l'art. 10, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 18/2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei Ministri nella riunione del giorno 7 agosto 2020, della
determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia 7 luglio
2020, n. 18 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 99, suppl. del 9 luglio
2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 2 settembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Del Vecchio