1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 8-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 482 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1993
N. 482 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1993 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra la S.r.l. "Impresa Borghi" e il Ministero delle finanze ed altro. Tributi in genere - Canoni o proventi per la utilizzazione di beni immobili del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato - Determinazione demandata ad un regolamento ministeriale senza l'indicazione di criteri idonei a delimitare l'ambito di discrezionalita' della p.a. - Prevista efficacia retroattiva dei nuovi canoni cosi' rideterminati - Prospettata violazione del principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte con incidenza sul principio della capacita' contributiva. (D.L. 27 aprile 1990, n. 90, art. 12, quinto comma, convertito in legge 26 giugno 1990, n. 165). (Cost., artt. 23 e 53). (093C0929) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 8-9-1993)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 19
del ruolo dell'anno 1992, promossa dalla società "Impresa Borghi
S.r.l.", con sede in Mantova, in persona del sig. Giorgio Borghi,
rappresentata e difesa in giudizio dagli avv.ti Valerio Onida, Cesare
Nicolini e Alberto Accordi e domiciliata in Roma, largo della Gancia,
1, presso lo studio dell'avvocato Gualtiero Rueca, contro i Ministeri
delle finanze e dei lavori pubblici, in giudizio con l'avvocatura
generale dello Stato, per l'annullamento:
1) del decreto 19 gennaio 1991, n. 32105, del magistrato del Po,
ufficio operativo di Mantova;
2) del decreto 10 settembre 1991 n. 32109 dello stesso ufficio;
3) degli avvisi di liquidazione emessi il 25 novembre 1991
dall'ufficio del registro di Mantova in conseguenza dei decreti sopra
indicati;
4) del decreto del Ministro delle finanze 20 luglio 1990,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10 ottobre 1990, n. 237, nella
parte in cui stabilisce i criteri per la rideterminazione dei canoni
di concessione per l'estrazione di materiali dall'alveo di corsi
d'acqua;
5) delle autorizzazioni provvisorie rilasciate dal magistrato
del Po il 13 settembre 1988, il 12 aprile 1989
e l'8 febbraio 1990, nella parte in cui si fa riserva di determinare
un canone demaniale per il materiale estratto.
IN FATTO ED IN DIRITTO
In data odierna il tribunale superiore delle acque pubbliche, ha
reso, fra le parti in epigrafe indicate, la sentenza che qui di
seguito integralmente si trascrive.
"F A T T O
La società ricorrente estrae materiale limo-sabbioso dal greto
del fiume Po dal 1988 in forza di concessioni onerose, le quali
vengono rilasciate dal magistrato del Po dapprima sotto forma di
'autorizzazioni provvisoriè per un quantitativo massimo, e poi, una
volta conosciuti sia il quantitativo estratto nell'anno solare, sia
la determinazione unitaria del corrispettivo di concessione
effettuata dall'amministrazione finanziaria, sotto forma di
'concessione a sanatorià con determinazione definitiva del
corrispettivo dovuto. Per l'anno 1989, il corrispettivo era stato
determinato in L. 1300 al metro cubo; per l'anno 1990, la ricorrente
è stata autorizzata ad estrarre fino a 120.000 metri cubi di
materiale limo sabbioso nei comuni di Ostiglia e Pieve di Coriano con
autorizzazione provvisoria 8 febbraio 1990, n. 746, dell'ufficio
operativo di Mantova del magistrato del Po; individuata poi la
quantità di materiale estratto, il corrispettivo è stato
determianto con decreti 19 marzo 1991, n. 32109, e 10 settembre 1991,
n. 32109, rispettivamente il L. 441.600.000 (L. 4.800 al metro cubo
per 92.000 metri cubi) per il periodo gennaio-luglio, e in L.
333.600.000 (L. 4.800 al metro cubo per 69.500 metri cubi). Era,
infatti, intervenuto il decreto dei Ministri delle finanze e del
tesoro 20 luglio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10 ottobre
1990, n. 237, il cui art. 2 aveva determinato, con decorrenza dall'1
gennaio 1990, i canoni 'annuì per l'estrazione di materiali
dall'alveo di corsi d'acqua, fissando un minimo di L. 4.800 per metro
cubo di materiale estratto. Il decreto ministeriale, a sua volta, è
stato emanato in forza dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27
aprile 1990, n. 900 (in Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1990, n. 99),
convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165 (in Gazzetta Ufficiale
28 giugno 1990, n. 149), del seguente tenore: 'Con decreto del
Ministro delle finanze di concerto con il Ministro del tesoro, da
emanare entro settanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, sono stabiliti i criteri per la rideterminazione, a
decorrere dall'anno 1990, dei canoni, proventi, diritti erariali ed
indennizzi comunque dovuti per l'utilizzazione dei beni immobili del
demanio o del patrimonio indisponibile e disponibile dello Stato al
fine di aumentarli fino al sestuplo, se derivanti dall'applicazione
di tariffe o misure stabilite in virtù di leggi anteriori al 1
gennaio 1982 o da atti e situazioni di fatto posti in essere prima di
tale data, ovvero al fine di aumentarli fino al quadruplo se riferiti
a date successivè.
La società Borghi, che ha avuto notizia dei suddetti
provvedimenti di determinazione definitiva del corrispettivo dagli
avvisi di liquidazione emessi dall'ufficio del registro di Mantova
sulla base dei provvedimenti stessi e notificabile il 25 novembre
1991, li ha impugnati con il presente ricorso, notificato il 23
gennaio 1992 e contenente citazione per l'udienza del 9 marzo 1992,
per i seguenti motivi:
1) (riferito ai provvedimenti del magistrato del Po) violazione
e falsa applicazione degli artt. 93 e 97, (primo comma, lett. m), del
r.d. 25 luglio 1904, n. 523, che subordinano l'estrazione di sabbia o
altri materiali dall'alveo di fiumi, torrenti, rivi, scolatori e
canali demaniali solamente ad un 'permessò dell'autorità
amministrativa, senza far cenno alla imposizione di prestazioni
economiche ai privati interessati;
2) (riferito all'art. 2 del d.m. 20 luglio 1990) violazione e
falsa applicazione degli artt. 12, quinto comma, del d.l. 27 aprile
1990, n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165, e
violazione dell'art. 23 della Costituzione, in quanto la
determinazione dei canoni, effettuata dalla disposizione
regolamentare, non trova fondamento nella citata disposizione di
legge, che si limita a prevedere che con decreto ministeriale siano
fissati, in via generale, 'i criteri per la rideterminazione, a
decorrere dall'anno 1990, dei canoni, proventi ecc.'; il che
significa che deve sussistere, in base ad altra diversa e precedente
fonte normativa, il potere dell'autorità amministrativa di
determinare essa stessa il canone o il diritto in questione;
3) (riferimento all'art. 2 del decreto ministeriale) ancora
violazione e falsa applicazione dell'art. 12, quinto comma, del d.l.
27 aprile 1990, n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165,
e violazione dell'art. 23 della Costituzione, in quanto il Ministro
non si è limitato a stabilire i criteri per la rideterminazione dei
canoni, ma ha operato direttamente aumenti in misura fissa, in
particolare con il secondo comma, che, al di fuori di ogni previsione
di legge, ha fissato un canone minimo per ogni metro cubo di
materiale estratto;
4) (riferito all'art. 2 del decreto ministeriale) eccesso di
potere per illogicità, ingiustizia manifesta e difetto assoluto di
motivazione, in quanto la determinazione degli aumenti automatici, in
misura fissa, per ogni bene rientrante nella categoria, elimina ogni
possibilità di graduazione dei canoni in regime delle specifiche
caratteristiche dei singoli beni concessi in godimento);
5) (riferito al decreto ministeriale) ancora violazione
dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27 aprile 1990, n. 90,
convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165, e degli artt. 3 e 53
della Costituzione, nonchè eccesso di potere per illogicità ed
ingiustizia manifesta, in quanto viene disposto un aumento
retroattivo dal 1 gennaio 1990, relativamente, quindi, a materiali
già estratti e commercializzati (sulla base dei 'canonì demaniali
precedentemente richiesti); laddove l'indicazione legislativa della
decorrenza 'a partire dal 1990', senza ulteriore specificazione,
andava intesa nel senso che gli aumenti avrebbero dovuto essere
richiesti dalla data di adozione dei provvedimenti applicativi da
emanare nel corso dell'anno 1990, e quindi per il futuro.
La ricorrente ha poi eccepito, per il caso che si ritenga la
retroattività consentia dall'art. 12 del d.l. citato,
l'illegittimità costituzionale della stessa disposizione di legge,
per violazione degli artt. 3 e 53 della costituzione.
Le amministrazioni delle finanze e dei lavori pubblici si sono
costituite in giudizio eccependo la carenza di giurisdizione in
quanto la controversia, relativa a canoni di concessione di beni
pubblici, apparterrebbe, ai sensi dell'art. 5, secondo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sui tribunali amministrativi
regionali, alla cognizione del tribunale regionale delle acque
pubbliche.
L'udienza di discussione, fissata per il 26 ottobre 1992, è stata
rinviata, per impedimento dell'ufficio, al 1 febbraio 1993.
D I R I T T O
L'eccezione di difetto di giurisdizione, formulata dalle
amministrazioni resistenti è infondata, in quanto la controversia
non concerne i canoni di concessione di un bene pubblico in sè
considerati, bensì i provvedimenti amministrativi di determinazione
dei canoni per l'uso di beni del demanio idrico, e rietra quindi
nella giurisdizione amministrativa del tribunale superiore delle
acque pubbliche in unico grado, ai sensi dell'art. 143, primo comma,
lett. a) del testo unico delle leggi sulle acque e sugli impianti
elettrici approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775.
Con il primo motivo di ricorso, vengono censurati i provvedimenti
del magistrato del Po che, nel concedere il permesso per l'estrazione
di sabbia dall'alveo del fiume Po, avrebbe imposto un canone
concessionario al di fuori di ogni previsione normativa. La stessa
ricorrente peraltro, con i successivi motivi di ricorso, riconosce
che l'onerosità dell'estrazione dei materiali in questione è
prevista dal decreto ministeriale impugnato, sicchè la censura,
riferita ai provvedimenti del magistrato del Po, che appunto trovano
fondamento ormai nell'art. 2, secondo comma, del decreto dei Ministri
delle finanze e dei lavori pubblici 20 luglio 1990, oggetto
d'impugnazione non è fondata.
Anche il secondo motivo, che è riferito alla disposizione del
regolamento ministeriale impugnato, non è fondata; sostiene la
ricorrente che non sarebbe consentito all'autorità amministrativa di
subordinare il permesso di estrazione di materiali dall'alveo dei
fiumi al pagamento di un corrispettivo, non essendo, quest'ultimo,
previsto da nessuna disposizione di legge. Senonchè l'onerosità
dell'uso speciale di beni pubblici, consistente in una utilità dello
stesso concessionario, il quale, nella specie, è un imprenditore che
destina i beni prelevati alla proprietà attività d'impresa (è un
principio generale, del quale l'art. 12, quinto comma, del d.l. 27
aprile 1990, n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165
(che si riferisce proprio ai casi in cui e i canoni per l'uso di beni
demaniali non siano previsti direttamente dalla legge) costituisce
ricognizione; più generalmente ancora, la concessione di uso
speciale dei beni demaniali nell'interesse del concessionario
costituisce un negozio sinallagmatico, per cui è del tutto naturale
che l'autorità amministrativa, preposta alla gestione dei beni,
richieda un corrispettivo; semmai la ricorrente avrebbe motivo di
dolersi del sistema di determinazione ex post del corrispettivo
stesso, ma non della corrispettività in se stessa considerata.
L'esame degli altri motivi impinge, in due questioni di
costituzionalià, che verranno rilevate con separata ordinanza;
questa comporta la sospensione del giudizio e, pertanto, la
statuizione sui rimanenti motivi di impugnazione dell'atto
amministrativo e quella sulle spese vanno rimesse al giudizio
definitivo.

P. Q. M.
Il tribunale superiore pronunciando soltanto sulla giurisdizione e
sui primi due motivi del ricorso afferma la propria giurisdizione e
respinge i due motivi considerati;
Dispone con separata ordinanza per l'ulteriore svolgimento del
processo e rimette al definitivo la pronuncia sugli altri motivi di
impugnazione e sulle spese del giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 1 febbraio 1993".
Con la presente ordinanza e prima di procedere all'esame degli
altri motivi il collegio osserva che il corrispettivo per l'uso
speciale di beni demaniali (per "uso" intendendo qui, genericamente,
la utilizzazione; in effetti, l'uso speciale di un bene considerato
come genere, come la sabbia o la ghiaia, si concreta nella
approvazione delle quantità specificate; dette distinzioni,
peraltro, non vengono qui in considerazione se non, trattando della
determinazione del corrispettivo, per l'applicazione analogica delle
norme sulla compravendita) costituisce una "prestazione
patrimoniale"), ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, quante
volte sia imposto da un atto dell'autorità in modo indipendente
dalla volontà dell'onerato, senza che abbia rilievo il carattere
privatistico, e più in generale sinallagmatico, del rapporto nel
quale la prestazione si inserisce (Corte costituzionale, 26 gennaio
1957, n. 4 e n. 30, 8 luglio 1957, n. 122, 27 giugno 1959, n. 36, 6
luglio 1960, n. 51, 16 dicembre 1960, n. 70, 30 gennaio 1962, n. 2,
26 giugno 1962, n. 65, 9 aprile 1969, n. 72, 2 febbraio 1988, n.
127); in particolare, si deve quindi ritenere che il corrispettivo in
questione viene ad atteggiarsi come prestazione patrimoniale quando
venga mutato unilateralmente dalla pubblica autorità in un rapporto
già in corso, ovvero quando, come nel caso in esame, l'importo, non
previamente estabilito, venga fissato unilateralmente in misura
superiore a quella che si debba presumere accettata dall'onerato
(art. 1474 del codice civile; nella specie è evidente che il
concessionario si attendeva una determinazione del corrispettivo per
metro cubo all'incirca uguale a quella fissata per l'anno precedente)
per l'intervento di un atto normativo che si imponga all'osservanza
dell'autorità amministrativa, controparte nel rapporto
sinallagmatico instaurato con la concessione onerosa.
Ciò premesso, la ricorrente, con i motivi n. 3 e n. 4,
sostanzialmente uguali e che vanno insieme esaminti, censura la
disposizione regolamentare impugnata in quanto i criteri di aumento
sarebbero illogici ovvero in quanto si tratterebbe, appunto, di
aumenti in misura fissa e non di criteri di aumento. Può osservarsi
che la disposizione regolamentare, prevedendo aumenti in misure
scaglionate a seconda della data di inizio dei rapporti concessori,
con un minimo assoluto, si contiene nell'ampia formula legislativa
che genericamente domanda al regolamento di stabilire i criteri per
la rideterminazione dei corrispettivi, stabilendo solo due multipli
massimi in relazione a un determianto discrimine temporale; quanto
alla censura di intrinseca irrazionalità delle determinazioni,
potrebbe ritenersi che la ricorrente non abbia offerta quegli
specifici elementi di valutazione che, in una materia così
discrezionale come quella della determinazione degli importi di
corrispettivi di beni fuor di commercio, debbono sorreggere una
censura di incongruità.
Anche considerando infondata la censura di illegittimità
dell'atto normativo amministrativo, il collegio deve però sollevare,
d'ufficio, questione di legittimità costituzionale della stessa
fonte legislativa, ossia dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27
aprile 1990, n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165,
per insufficiente determinazione della prestazione patrimoniale. La
non manifesta infondatezza della questione emerge da ciò che la
risera di legge prevista dall'art. 23 della costituzione ("in base
alla legge") in tema di prestazioni imposte, esige che la legge fissi
con adeguata determinatezza il contenuto della prestazione e i
criteri idonei a regolare qualche eventuale margine di
discrezionalità che sia consentito alla pubblica amministrazione
(Corte costituzionale, 28 luglio 1987, n. 290); mentre nella specie
la legge demanda testualmente al regolamento ministeriale (neppure a
un regolamento governativo, quale occorre per l'esecuzione e
l'integrazione di leggi, ai sensi dell'art. 17, primo e secondo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400), testualmente, di
stabilire i criteri per la determinazione delle prestazioni
patrimoniali in questione - che essa stessa dovrebbe stabilire - con
una formulazione che, come si è detto nel respingere la censura di
illegittimità della disposizione regolamentare, autorizza qualsiasi
determinazione entro il solo limite di un multiplo massimo del canone
(o altro corrispettivo) in atto. Quanto alla rilevanza della
questione, essa segue dal fatto che la caduzione della disposizione
legislativa legittimante comporterebbe l'accoglimento della
corrispondente censura di illegittimità della fonte regolamentare
amministrativa (censura che la ricorrente ha formulato anche,
appunto, come carenza di fondamento legislativo).
Con il quinto motivo la ricorrente si duole della retroattività
dell'aumento imposto, formulando la doglianza alternativamente come
censura di illegittimità della disposizione regolamentare o come
questione di legittimità costituzionale della più volte indicata
disposizione di legge.
Ora, se la legge avesse inteso che gli aumenti avrebbero dovuto
decorrere da un momento successivo a quello della rideterminazione,
non avrebbe avuto necessità di specificare "a decorrere dal 1990";
la specificazione di per sè costituisce una previsione di
retroattività, perchè, come che si riguardi la questione, ha senso
soltanto in vista di una divisata retroattività; inoltre, "a
decorrere dal 1990" significa "dal 1 gennaio 1990" e non, come
ipotizza la ricorrente, "da un qualsiasi giorno (successivo alla
rideterminazione) dell'anno 1990"; e si può infine aggiungere che
una imprecisione così inconsueta in materia di date e di decorrenza
manifesta la volontà del legislatore, tanto consapevole quanto
elusivamente espressa (perchè è insostenibile la ricorrenza di un
caso straordinario di necessità e d'urgenza di praticare aumenti
retroattivi, di entità neppure determinata) di istituire aumenti
retroattivi. In conclusione, il Ministro emanante, di fronte
all'inequivoco disposto normativo relativo alla decorrenza degli
aumenti, altro non avrebbe potuto fare che fissarla, ancor più
chiaramente, dal 1 gennaio 1990.
L'esame della doglianza va, di conseguenza, spostato sulla
questione di legittimità costituzionale - logicamente subordinata
rispetto a quella già sollevata - della disposizione del citato art.
12, quinto comma, nella parte in cui prevede aumenti retroattivi. La
questione stessa non è manifestamente infondata: vero è che l'art.
23 della Costituzione, come del resto lo stesso art. 53
specificamente relativo alle prestazioni tributarie, di per sè non
preclude la retroattività di disposizioni impositive; ma, come la
retroattività di disposizioni tributarie è preclusa dall'art. 53
quando essa finisca per gravare il soggetto d'imposta per una
capacità contributiva non più esistente al momento dell'imposizione
(Corte costituzionale, 16 giugno 1964, n. 45, 23 maggio 1966, n. 44,
22 aprile 1980, n. 54, 27 luglio 1982, n. 143, ord. 21 gennaio 1988
n. 51), così sembra che si debba ritenere preclusa la retroattività
di una prestazione patrimoniale sinallagmatica la cui prestazione
corrispettiva sia già stata ricevuta dal soggetto onerato, perchè
ciò snatura la stessa corrispettività del rapporto, non essendo
più possibile all'onerato, evidentemente, di modificare le scelte
passate in considerazione del corrispettivo successivamente imposto;
a siffatta retroattività, impositiva di un corrispettivo su quanto
già ricevuto e consumato o definitivamente immesso nelle
trasformazioni economiche del patrimonio del soggetto, osta, prima
ancora che l'equità e i principi generali del diritto (enucleabili,
a titolo esemplificativo, dagli artt. 1258, 1286, 1373, secondo
comma, 1458, secondo comma, del codice civile), la ragion naturale.
Deve conseguentemente sollevarsi anche al questione della
legittimità costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del d.l. n.
90/1990, con riferimento agli artt. 23 e 53 della Costituzione, in
via subordinata rispetto alla questione di legittimità
precedentemente trattata, anche nella parte in cui la disposizione di
legge prevede aumenti retroattivi, anzichè decorrenti dai vari
possibili momenti gradatamente non anteriori all'entrata in vigore
del d.l. n. 90/1990.
P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27 aprile 1990,
n. 90, convertito in legge 26 giugno 1990, n. 165, con riferimento
agli artt. 23 e 53, primo comma, della Costituzione, nelle parti in
cui:
a) demanda ad un regolamento ministeriale di stabilire i
criteri per la rideterminazione di canoni, proventi, diritti erariali
ed indennizzi comunque dovuti per l'utilizzazione dei beni immobili
del demanio e del patrimonio indisponibile e disponibile dello Stato;
b) dispone che la rideterminazione dei canoni e proventi
suddetti abbia effetto "a decorrere dall'anno 1990" anziche': 1) da
un congruo termine successivo alla pubblicazione del decreto
ministeriale, ovvero 2) dalla data di entrata in vigore del decreto
ministeriale, ovvero 3) dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del decreto-legge, ovvero 4) dalla data di entrata in
vigore del decreto-legge;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Presidenti delle
Camere parlamentari.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 1 febbraio 1993.
Il presidente: PALAZZOLO
Depositata in cancelleria addì 31 maggio 1993.
Il collaboratore di cancelleria: COPPARI

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