1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 422 ORDINANZA 9 - 14 novembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Dirigente sanitario - Opzione tra il rapporto esclusivo alle dipendenze dell'ospedale e lo svolgimento della libera professione extra moenia, con perdita della funzione dirigenziale - Termine per l'opzione - Decorrenza dal momento di effettiva predisposizione delle strutture per la libera professione intra moenia - Mancata previsione - Denunciata irragionevolezza e contraddittorieta', lesione dei criteri di equita' e buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' della professionalita' del lavoratore - Sopravvenuto mutamento del complessivo quadro normativo - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 15-quater, 15-quinquies e 15-sexies; d.lgs. 2 marzo 2000, n. 49, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 35 e 97. (005C1144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 15-quater,
15-quinquies e 15-sexies del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 1 del
decreto legislativo 2 marzo 2000, n. 49 (Disposizioni correttive del
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, concernenti il termine di
opzione per il rapporto esclusivo da parte dei dirigenti sanitari),
promosso con ordinanza del 6 ottobre 2003 dal Tribunale di Grosseto,
nel procedimento civile vertente tra Sarnicola Vincenzo e l'Azienda
U.S.L. n. 9 di Grosseto, iscritta al n. 180 del registro ordinanze
2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13,
prima serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Sarnicola Vincenzo, della
Società Oftalmologica Italiana - Associazione Medici Oculisti
Italiani (SOI--AMOI), nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 ottobre 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Ritenuto che il Tribunale di Grosseto, con ordinanza del
6 ottobre 2003, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
- in riferimento agli artt. 3, 35 e 97 della Costituzione - degli
artt. 15-quater, 15-quinquies e 15-sexies del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),
e dell'art. 1 del decreto legislativo 2 marzo 2000, n. 49
(Disposizioni correttive del decreto legislativo 19 giugno 1999,
n. 229, concernenti il termine di opzione per il rapporto esclusivo
da parte dei dirigenti sanitari);
che il Tribunale rimettente premette di essere stato adito,
in funzione di giudice delle controversie individuali di lavoro, per
la conferma del provvedimento ex art. 700 cod. proc. civ. con il
quale erano stati sospesi gli effetti della opzione espressa in data
20 maggio 2000 - a norma dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del
1992 - dal dirigente della divisione oculistica presso l'ospedale di
Grosseto;
che il giudice a quo precisa come il predetto dirigente
sanitario abbia conseguito il provvedimento cautelare in questione
solo dopo aver chiesto al medesimo tribunale, sempre in via
d'urgenza, che gli fosse consentito di evitare l'esercizio della
opzione - prevista dalla norma sopra richiamata - tra il rapporto
esclusivo alle dipendenze dell'ospedale e lo svolgimento della libera
professione extra moenia;
che, difatti, ai sensi del combinato disposto degli
artt. 15-quater, comma 3, e 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502
del 1992 - entrambi introdotti dal decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419) - i dirigenti sanitari già in servizio alla data del
31 dicembre 1998 (tale è la condizione del ricorrente nel giudizio a
quo) risultano tenuti a comunicare - entro un termine originariamente
stabilito nel novantesimo giorno successivo all'entrata in vigore del
suddetto d.lgs. n. 229 del 1999, e poi fissato al 2 marzo 2000
dall'art. 1 del d.lgs. n. 49 del 2000 - l'opzione in ordine al
rapporto esclusivo, ciò che, oltre a costituire condizione
indefettibile per il mantenimento degli incarichi di direzione di
struttura, semplice o complessa, comporta anche la necessità di
limitare l'attività libero-professionale esclusivamente a quella
«intramuraria»;
che l'odierno ricorrente, espone ancora il giudice a quo,
allo scopo di conseguire la sospensione giudiziale di tale obbligo,
aveva già adito in sede cautelare il Tribunale di Grosseto, il quale
aveva sollevato una prima questione di legittimità costituzionale
degli artt. 15-quater, commi 2, 3 e 4, e 15-sexies del d.lgs. n. 502
del 1992, nonchè dell'art. 1 del d.lgs. n. 49 del 2000;
che, in particolare, era stata censurata - già in quella
circostanza - la previsione di un termine eccessivamente ristretto
entro il quale il ricorrente avrebbe dovuto esercitare la scelta in
favore del rapporto di lavoro esclusivo, nonchè la mancata
subordinazione di tale sua opzione alla preventiva predisposizione,
da parte dell'Azienda sanitaria locale, delle strutture occorrenti
per lo svolgimento di quella attività «intramuraria» che costituisce
per i dirigenti sanitari - come detto - la sola modalità di
esercizio della libera professione;
che, prosegue il giudice a quo, all'esito di tale originario
incidente di costituzionalità era intervenuta l'ordinanza di questa
Corte n. 309 del 2002, la quale - sul presupposto dell'avvenuta
soppressione dei «rapporti di lavoro a tempo definito per la
dirigenza sanitaria», disposta da un ius superveniens costituito
dall'art. 1 del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 8 (Proroga di
disposizioni relative ai medici a tempo definito, farmaci, formazione
sanitaria, ordinamenti didattici universitari e organi amministrativi
della Croce Rossa) - aveva ordinato la restituzione degli atti al
giudice a quo, affinchè valutasse la perdurante rilevanza della
sollevata questione di legittimità costituzionale, alla luce del
mutato quadro normativo di riferimento;
che - conclude sul punto l'odierno rimettente - il Tribunale
di Grosseto, a seguito dell'indicata decisione di questa Corte, aveva
definito il procedimento cautelare (instaurato, come detto, «per
scongiurare l'esercizio dell'opzione») mediante l'adozione di «un
provvedimento di "non luogo a provvedere" per sopravvenuto difetto di
interesse»;
che, tutto ciò premesso in punto di fatto, il Tribunale
rimettente ritiene che il dubbio di costituzionalità, ribadito anche
nell'odierno giudizio a quo, sia «tuttora rilevante»;
che il rimettente - chiamato a giudicare della conferma del
provvedimento d'urgenza con cui sono stati sospesi, in via
interinale, gli effetti dell'opzione per il rapporto di lavoro
esclusivo, esercitata a norma dell'art. 15-quater del d.lgs. n. 502
del 1992 (provvedimento cautelare adottato a seguito della
«disapplicazione» di tale articolo di legge, operata dal giudice a
quo sul presupposto della sua illegittimità costituzionale) - rileva
come il giudizio in corso (temporaneamente sospeso, in attesa che
intervenisse proprio la pronuncia resa da questa Corte con
l'ordinanza n. 309 del 2002) non possa «essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale»;
che, difatti, soltanto attraverso la declaratoria di
illegittimità costituzionale delle norme censurate «il provvedimento
cautelare potrebbe essere confermato», e dunque il ricorrente
«mantenere l'incarico dirigenziale», e ciò in quanto «il giudice
della causa di merito, a differenza del giudice della causa avente
natura cautelare, non può disapplicare una norma di legge»;
che secondo il Tribunale di Grosseto, inoltre, la
modificazione normativa sopravvenuta - che ha indotto questa Corte ad
adottare la già ricordata ordinanza di restituzione degli atti - non
avrebbe inciso «sull'oggetto del contendere», considerato, da un
lato, che l'odierno ricorrente «è sempre stato medico dirigente a
tempo pieno» (mentre il già menzionato art. 1 del decreto-legge n. 8
del 2002 ha sancito la soppressione esclusivamente del «rapporto di
lavoro a tempo definito della dirigenza sanitaria»), nonchè,
dall'altro, che il predetto decreto-legge ha lasciato invariato il
testo degli impugnati artt. 15-quater e 15-quinquies;
che per contro, prosegue il rimettente, difettano a tutt'oggi
«le strutture aziendali idonee alla professione intra moenia», non
avendo la competente azienda ospedaliera reperito gli spazi
sostitutivi, in strutture alternative, all'uopo previsti
dall'art. 72, comma 11, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure
di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo);
che d'altra parte, conclude sul punto il rimettente, siffatto
inconveniente neppure appare interamente superabile alla stregua di
quanto stabilito dall'art. 3 del decreto legislativo 28 luglio 2000,
n. 254 (Disposizioni correttive ed integrative del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229, per il potenziamento delle
strutture per l'attività libero-professionale dei dirigenti
sanitari), che abilita il sanitario - in caso di «carenza di
strutture e spazi idonei» - alla «utilizzazione del proprio studio
professionale»;
che, a parte, infatti, il rilievo che la citata disposizione
concerne unicamente «le attività libero-professionali in regime
ambulatoriale, con esclusione di quelle in regime di ricovero», resta
comunque il fatto che il sistema delineato dalle norme impugnate -
ciò che vale secondo il Tribunale grossetano ad evidenziare la
perdurante rilevanza dei prospettati dubbi di costituzionalità -
«costringe il medico ad esosi investimenti», e soprattutto gli impone
«un salto nel buio, perchè se lo stesso esercitasse l'opzione per
l'attività intra moenia, opzione a tutt'oggi irreversibile»,
correrebbe il rischio di non poter «più svolgere adeguatamente
attività libero-professionale», e ciò «se al luglio 2005 ancora le
strutture aziendali non fossero idonee», ovvero se il termine per
l'esercizio dell'opzione «non fosse ulteriormente prorogato»;
che, ciò premesso sulla rilevanza della questione sollevata,
quanto alla non manifesta infondatezza della stessa il giudice
rimettente osserva quanto segue;
che, in particolare, in relazione al fatto che le norme
denunciate «non consentono di distinguere tra l'ipotesi in cui vi sia
la concreta possibilità di espletare l'attività intra moenia e
quella in cui tale possibilità non vi sia», il giudice a quo deduce,
innanzitutto, la violazione dell'art. 3 della Costituzione;
che siffatta censura risulta prospettata sotto un duplice
concorrente profilo, e cioè - innanzitutto - che la disciplina
recata dalle disposizioni impugnate sarebbe «irragionevole e
contraddittoria», prevedendo l'equiparazione delle posizioni del
dirigente «che eserciti una effettiva scelta tra due opzioni entrambe
praticabili» (ciò che si verifica «allorchè siano state
concretamente allestite le strutture per la libera professione
aziendale») e del dirigente «a cui sia in concreto preclusa
l'alternativa della libera professione intra moenia»;
che in entrambi i casi, infatti, risulta prevista - del tutto
irrazionalmente - «la perdita dell'incarico dirigenziale e del
trattamento aggiuntivo»;
che, d'altra parte, la necessità comunque di effettuare la
scelta «prima di sapere se, effettivamente, l'azienda predisporrà le
strutture necessarie all'esercizio della libera professione intra
moenia» equivale a costringere il sanitario a compiere «al buio»
l'opzione per il rapporto esclusivo, oltretutto «irreversibile», ciò
che, secondo il rimettente, costituisce l'ulteriore profilo di
irragionevolezza che inficia la disciplina sospettata di
illegittimità costituzionale;
che il Tribunale di Grosseto deduce, inoltre, la violazione
anche dell'art. 97 della Costituzione, giacchè la scelta legislativa
di fissare il termine per l'opzione non «in relazione al momento in
cui il datore di lavoro abbia apprestato i mezzi per il pieno
esercizio della libera professione» appare in contrasto con «criteri
di equità e buon andamento della pubblica amministrazione»;
che, infine, il rimettente ipotizza il contrasto pure con
l'art. 35 della Costituzione, giacchè per effetto delle disposizioni
impugnate si «comprime senza giustificazione la professionalità dei
dirigenti sanitari», come sarebbe stato, del resto, già «ampiamente
argomentato» nell'ordinanza emessa dal medesimo Tribunale di Grosseto
culminata nella pronuncia di questa Corte n. 309 del 2002;
che in forza di tali rilievi il giudice a quo ha, dunque,
concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
artt. 14-quater, 14-quinquies e 14-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992,
«laddove comportano la perdita della funzione dirigenziale in ogni
caso di scelta di proseguire l'attività extra moenia, senza
distinguere tra l'ipotesi in cui vi fosse l'alternativa della
professione intra moenia e quella in cui tale alternativa non vi
fosse», nonchè dell'art. 1 del d.lgs. n. 49 del 2000, laddove
«assegna un brevissimo spatium deliberandi per effettuare l'opzione
e, ancor più radicalmente, laddove non prevede che il termine per
l'opzione debba decorrere dal momento in cui l'azienda sanitaria
abbia effettivamente predisposto le strutture per l'esercizio della
libera professione intra moenia»;
che è intervenuto nel presente giudizio il ricorrente nel
processo principale;
che l'interessato, richiamandosi alle argomentazioni svolte
dal giudice rimettente sulla rilevanza e sulla non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale, rileva,
in particolare, come soltanto attraverso il suo accoglimento il
tribunale potrebbe pervenire alla conferma del provvedimento
cautelare, e dunque alla definitiva reintegrazione di esso ricorrente
nell'esercizio delle sue funzioni, unitamente al riconoscimento della
continuazione della facoltà di esercizio della libera professione
«extramuraria»;
che il predetto interveniente sottolinea, inoltre, le
penalizzazioni di carattere economico che subisce il dirigente
sanitario il quale opti per il rapporto esclusivo;
che per effetto, infatti, del rinvio - contenuto nell'ultimo
comma dell'art. 15-quinquies - all'art. 72 della legge n. 448 del
1998, l'opzione per la libera professione «extramuraria» comporta (ai
sensi di quanto disposto dal comma 5 del predetto art. 72)
«l'immediata penalizzazione economica del dirigente medico, il quale
perde il 50 % della retribuzione variabile di posizione ed il 100 %
della retribuzione di risultato»;
che in relazione, invece, alla censura che investe l'art. 1
del d.lgs. n. 49 del 2000, l'interveniente rileva, in primis, come il
suddetto decreto legislativo sia stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 58 del 10 marzo 2000, «vale a dire quattro giorni prima
della scadenza del termine per l'opzione da esso stesso introdotto»,
donde l'ipotizzata violazione del principio di ragionevolezza e buon
andamento della pubblica amministrazione;
che la mancata previsione di un adeguato spatium deliberandi
si presenterebbe, inoltre, costituzionalmente illegittima anche in
ragione della sua contrarietà al principio di «gradualita» sancito
nella corrispondente legge delega, «la cui violazione comporta anche
contrasto con l'art. 76 della Costituzione»;
che, d'altra parte, risultando avvenuta siffatta
pubblicazione senza che nel testo del decreto figurasse l'art. 2 (il
quale ha disposto l'immediata entrata in vigore di tale decreto
legislativo, e non all'esito dell'ordinario periodo di vacatio
legis), il successivo avviso di rettifica pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 61 del 14 marzo 2000, con il quale si è dato conto di
quanto stabilito dal citato art. 2, indurrebbe a ritenere violato
anche l'art. 73 della Costituzione, dovendo escludersi che «un
semplice comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri» -
tale essendo l'atto con il quale si è proceduto all'indicata
rettifica - «possa servire ad introdurre una nuova norma di legge»;
che è intervenuta in giudizio anche la Società
Oftalmologica Italiana - Associazione Medici Oculisti Italiani
(SOI-AMOI), la quale, in via preliminare, ha chiarito di aver già
spiegato intervento ad adiuvandum a sostegno della pretesa azionata
dal ricorrente nel giudizio a quo, ciò che di per sè varrebbe a
legittimare la sua partecipazione all'odierno giudizio (è richiamata
la sentenza di questa Corte n. 330 del 1999);
che nel merito, oltre a fare propri i rilievi di cui
all'ordinanza di rimessione, la predetta società si sofferma
sull'ininfluenza che il mutato quadro normativo - rispetto a quello
vigente al momento cui risaliva la prima ordinanza emessa dal
Tribunale grossetano (quella culminata nella pronuncia di questa
Corte n. 309 del 2002) - eserciterebbe rispetto ai già evocati dubbi
di costituzionalità;
che, difatti, pur all'esito delle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 254 del 2000, la disciplina in contestazione, oltre a
presentare i già denunciati vizi di costituzionalità, si porrebbe
in contrasto anche con l'art. 32 della Costituzione, atteso che
l'esercizio del diritto alla salute appare «indissolubilmente legato
alla libertà di scelta del medico da parte del paziente», libertà
evidentemente compressa dalla esistenza di limiti che circoscrivono
l'attività libero-professionale, svolta dal medico con
responsabilità dirigenziali, all'esercizio unicamente di quella
«intramuraria»;
che su tali basi, pertanto, la predetta società
interveniente insiste «nel sollevare questione rilevante di
legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 32, 41 e 76
della Costituzione», non solo delle norme indicate dal giudice a quo,
ma anche «dell'art. 3 del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254»;
che è intervenuto nel presente giudizio anche il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato;
che lo stesso, peraltro, si è limitato a richiedere che la
questione di legittimità costituzionale «sia dichiarata non
fondata», riportandosi integralmente alle argomentazioni svolte nel
corso del giudizio culminato nell'adozione dell'ordinanza di questa
Corte n. 309 del 2002, e richiamando, oltre a tale pronuncia, anche
la successiva ordinanza n. 175 del 2003;
che all'approssimarsi della camera di consiglio fissata per
la discussione della presente questione di legittimità
costituzionale tanto il ricorrente nel giudizio a quo, quanto la
società interveniente, hanno depositato memorie presso la
cancelleria della Corte, insistendo per l'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale, evidenziando la sua
perdurante rilevanza pur alla luce delle modifiche legislative
apportate nella materia de qua, rispettivamente, dall'art. 2-septies,
comma 1, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti
per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
dall'articolo 1 della legge regionale della Toscana del 22 ottobre
2004, n. 56, recante «Modifiche alla legge regionale 8 marzo 2000,
n. 22 (Riordino delle norme per l'organizzazione del servizio
sanitario regionale) in materia di svolgimento delle funzioni di
direzione delle strutture organizzative».
Considerato che il Tribunale di Grosseto ha sollevato questione
di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 35 e 97
della Costituzione - degli artt. 15-quater, 15-quinquies e 15-sexies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 1 del decreto legislativo
2 marzo 2000, n. 49 (Disposizioni correttive del decreto legislativo
19 giugno 1999, n. 229, concernenti il termine di opzione per il
rapporto esclusivo da parte dei dirigenti sanitari);
che, peraltro, successivamente all'iniziativa assunta dal
giudice rimettente, il legislatore statale è intervenuto a
modificare il contenuto di una delle disposizioni impugnate, e
segnatamente l'art 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992;
che, difatti, l'art. 2-septies, comma 1, del decreto-legge
29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni
di pericolo per la salute pubblica) ha modificato il testo del
comma 4 del predetto art. 15-quater, eliminando quel carattere di
«irreversibilita» connotante, in origine, la scelta in favore del
«rapporto esclusivo» compiuta dai dirigenti sanitari, ed, anzi, più
in generale addirittura escludendo che il principio della
«esclusivita» del rapporto di lavoro continui a costituire condizione
indispensabile per accedere alla direzione di struttura semplice e
complessa;
che, per contro, una scelta diametralmente opposta è stata
compiuta dal legislatore regionale con intervento ancora posteriore,
sostanziatosi, dapprima, nell'art. 1 della legge regionale della
Toscana 22 ottobre 2004, n. 56, recante «Modifiche alla legge
regionale 8 marzo 2000, n. 22 (Riordino delle norme per
l'organizzazione del servizio sanitario regionale) in materia di
svolgimento delle funzioni di direzione delle strutture
organizzative», nonchè successivamente (cioè a dire dopo
l'abrogazione di tale legge, operata dall'art. 144, comma 1, lettera
f), della legge regionale della Toscana 24 febbraio 2005, n. 40,
recante «Disciplina del servizio sanitario regionale»), nell'art. 59
della medesima legge regionale n. 40 del 2005 (che della norma
abrogata riproduce, infatti, integralmente il contenuto);
che, infatti, il legislatore regionale ha stabilito che «gli
incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, del
servizio sanitario regionale sono conferiti ai dirigenti di cui
all'art. 15-quater, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), in regime di rapporto di lavoro esclusivo da mantenere per
tutta la durata dell'incarico»;
che, pertanto, alla luce di tali sopravvenienze legislative -
le quali hanno mutato il complessivo quadro normativo che fa da
sfondo al dubbio di costituzionalità avanzato dal Tribunale di
Grosseto - appare necessario restituire gli atti al giudice
rimettente, affinchè lo stesso valuti la perdurante rilevanza della
sollevata questione di legittimità costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Grosseto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 novembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1144