1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 marzo 2012
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 9 marzo 2012 (della Regione autonoma della Sardegna). Imposte e tasse - Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 30 dicembre 2011, recante "Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale all'accisa sull'energia elettrica nelle regioni a statuto ordinario (11 A1 6870)", pubblicato in G.U. n. 304 del 31 dicembre 2011 - Previsione dell'aumento sull'intero territorio nazionale dell'accisa erariale sul consumo di energia elettrica al fine di compensare la soppressione dell'addizionale comunale sull'accisa sull'energia elettrica nelle sole Regioni a statuto ordinario - Ricorso della Regione Sardegna - Dedotta violazione della competenza esclusiva regionale in materia di "ordinamento degli enti locali" e di "finanza locale" e della competenza concorrente in materia di "coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" - Denunciata violazione, in via graduata, del principio di ragionevolezza e di leale collaborazione - Lamentato esercizio della potesta' regolamentare statale in materia di competenza legislativa concorrente - Denunciata doppia imposizione fiscale per le Regioni a Statuto speciale (aumento dell'accisa erariale e addizionale comunale gia' vigente), con conseguente violazione dei principi di perequazione e di solidarieta' fiscale - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro dell'economia e delle finanze, di adottare il decreto impugnato e conseguentemente di annullarlo. Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, n. 11-A1-6870, pubblicato in G.U. n. 304 del 31 dicembre 2011. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, 118 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 5, 7 e 8; Direttiva 2003/96/CE del 27 ottobre 2003, in combinato disposto con gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26, della legge 5 maggio 2009, n. 42, in riferimento all'art. 2, comma 6, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68, art. 18, comma 5. (012C0102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2012)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) in persona del suo Presidente Dott. Ugo Cappellacci,
rappresentata e difesa, giusta procura a margine del presente atto e
in forza di delibera della Giunta regionale della Regione Autonoma
della Sardegna n. 9/2 del 23 febbraio 2012, dagli Avv.ti Tiziana
Ledda (cod. fisc. LDDTZN52T59B354Q; PEC:
tledda@pec.regione.sardegna.it; fax 070.6062418) e Prof. Massimo
Luciani (cod. fisc. LCNMSM52L23H501G; fax: 06.697634240; PEC
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, Via Bocca di Leone, n. 78;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, a seguito e per l'annullamento
del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della soppressione dell'addizionale provinciale all'accisa
sull'energia elettrica. (11A16870)», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011.

Fatto

1. - Il presente conflitto trae origine dal decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, recante «Aumento
dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della soppressione
dell'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica.
(11A16870)», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31
dicembre 2011. Per comodità d'esposizione è opportuno trascrivere
integralmente l'atto impugnato:
«Il Ministro dell'Economia e delle Finanze
Visto il testo unico delle disposizioni legislative concernenti
le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali
e amministrative, approvato con il decreto legislativo 26 ottobre
1995, n. 504 e successive modificazioni ed in particolare:
l'articolo 52, con il quale è prevista la sottoposizione ad
accisa dell'energia elettrica;
l'Allegato 1 nel quale è stabilita l'aliquota di accisa da
applicare all'energia elettrica per ogni chilowattora di energia
impiegata, per qualsiasi uso, in locali e luoghi diversi dalle
abitazioni;
Visto l'articolo 6, comma 1, lettera c), del decreto-legge 28
novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
gennaio 1989, n. 20, con il quale è istituita una addizionale
all'accisa sull'energia elettrica di cui agli articoli 52 e seguenti
del testo unico n. 504 del 1995 in favore delle Province per
qualsiasi uso effettuato in locali e luoghi diversi dalle abitazioni,
per tutte le utenze, fino al limite massimo di 200.000 chilowattora
di consumo al mese;
Vista la legge 5 maggio 2009, n. 42, con la quale si attribuisce
delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione;
Visto l'articolo 18, comma 5, del decreto legislativo 6 maggio
2011, n. 68, con il quale si stabilisce che, a decorrere dall'anno
2012, l'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica di
cui all'articolo 52 del testo unico n. 504 del 1995 è soppressa e il
relativo gettito spetta allo Stato;
Visto il predetto articolo 18, comma 5, del decreto legislativo
n. 68 del 2011, che stabilisce che, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, è rideterminato l'importo dell'accisa
sull'energia elettrica in modo da assicurare l'equivalenza del
gettito;
Considerato che le risorse derivanti dall'applicazione
dell'addizionale all'accisa sull'energia elettrica, di cui
all'articolo 6, comma 1, lettera c), del predetto decreto-legge n.
511 del 1988, consumata nelle sole Regioni a Statuto ordinario,
comprensive della parte versata all'erario relativamente alle utenze
con potenza disponibile superiore a 200 kW, ammontano a 1.318 milioni
di euro;
Ritenuto che si rende necessario ed urgente emanare il predetto
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze previsto
dall'articolo 18, comma 5, del decreto legislativo n. 68 del 2011,
tenuto conto che a decorrere dall'anno 2012 l'addizionale provinciale
all'accisa sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1,
lettera c), del richiamato decreto-legge n. 511 del 1988, verrà
soppressa nelle Regioni a Statuto ordinario e che nel contempo è
necessario assicurare l'equivalenza del gettito;
Ritenuto necessario rinviare alla procedura di cui all'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, la definizione delle modalità
per la neutralizzazione, nei confronti delle Regioni a Statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, delle
maggiori entrate derivanti dal presente decreto;
Decreta:
Art. 1 - Modificazioni aliquota di accisa sull'energia elettrica
1. L'aliquota dell'accisa sull'energia elettrica di cui
all'Allegato I al testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi approvato con
il decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni, impiegata per qualsiasi uso in locali e luoghi diversi
dalle abitazioni, è determinata in euro 0,0121 per ogni chilowattora
di energia impiegata.
Art. 2 - Efficacia
Il presente decreto ha effetto dal 1° gennaio 2012 e sarà
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana».
2. - Per completezza d'esposizione si deve osservare che,
contestualmente al decreto ministeriale menzionato in epigrafe, il
Ministro dell'economia e delle finanze ha emanato il d.m. 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale
all'accesa sull'energia elettrica nelle regioni a statuto ordinario.
(11A16869)», anch'esso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del
31 dicembre 2011.
Questo secondo decreto ministeriale, in pretesa attuazione
dell'articolo 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, ha previsto
l'aumento, sull'intero territorio nazionale, dell'accisa erariale sul
consumo di energia elettrica, al fine di compensare la soppressione
dell'addizionale comunale sull'accisa sull'energia elettrica nelle
(sole) Regioni a Statuto ordinario.
La Giunta regionale della Regione Autonoma della Sardegna, con
delibera n. 9/1 del 23 febbraio 2012, ha deliberato di promuovere
ricorso per conflitto di attribuzione per richiedere a codesta ecc.ma
Corte costituzionale l'annullamento anche di tale secondo decreto,
per motivi largamente analoghi a quelli che di seguito si esporranno.
Il decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della soppressione dell'addizionale provinciale all'accisa
sull'energia elettrica. (11A16870)», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011 è gravemente lesivo delle
attribuzioni costituzionali della Regione
Autonoma della Sardegna e deve essere annullato per i seguenti
motivi di

Diritto

Premessa.
Al fine di agevolare lo svolgimento dei motivi di ricorso senza
dover tediare codesto ecc.mo Collegio con inutili ripetizioni, valga
di qui in avanti la precisazione che gli articoli della Costituzione
che riconoscono attribuzioni costituzionali alle Regioni ordinarie
sono richiamati ai sensi dell'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001,
che estende alle Regioni a Statuto speciale le disposizioni di
maggior favore previste per le Regioni ordinarie nelle more della
revisione dei loro statuti.
1. - Violazione della legge n. 42 del 2009 (in particolar modo
dell'art. 1, comma 2), in riferimento all'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 68 del 2011, e, per l'effetto, violazione degli artt. 3, 7
e 8 dello Statuto speciale per la Sardegna (l. cost. n. 3 del 1948) e
117 e 119 Cost.
Il decreto ministeriale impugnato viola la legge n. 42 del 2009
(in particolar modo l'art. 1, comma 2), in riferimento all'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, e, per l'effetto, viola gli artt.
3, 7 e 8 dello Statuto della Regione Sardegna e 117 e 119 Cost., in
quanto detta disposizioni sulle accise applicabili nelle Regioni a
Statuto speciale (e dunque anche nei confronti della Regione
Sardegna) in pretesa attuazione di disposizioni di legge che non
trovano applicazione - appunto - nelle Regioni a Statuto speciale. In
questo modo il decreto impugnato comprime senza un valido fondamento
normativo le attribuzioni costituzionali della Regione Sardegna ed in
particolare interferisce con la competenza legislativa esclusiva
nella materia «ordinamento degli enti locali» e «finanza locale», di
cui all'art. 3, comma 1, lett. b), dello Statuto di autonomia e con
la competenza legislativa concorrente nella materia «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», di cui all'art.
117, comma 3, Cost.
2.1. - Per comprendere la lesione delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente, è opportuno riepilogare la
singolare vicenda normativa in cui si colloca l'atto impugnato. Il
d.m. 30 dicembre 2011, come si è già visto, è stato adottato in
pretesa attuazione della clausola contenuta nell'art. 18, comma 5,
secondo periodo, del d.lgs. n. 68 del 2011, recante «Disposizioni in
materia di autonomia di entrata delle regioni a Statuto ordinario e
delle province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario». Nel comma ora menzionato si dispone
che «a decorrere dall'anno 2012 l'addizionale provinciale all'accisa
sull'energia elettrica di cui all'articolo 52 del decreto legislativo
26 ottobre 1995, n. 504 è soppressa e il relativo gettito spetta
allo Stato. A tal fine, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze è rideterminato l'importo dell'accisa sull'energia
elettrica in modo da assicurare l'equivalenza del gettito».
2.2. - Si deve ancora premettere che il d.lgs. n. 68 del 2011
specifica nel proprio titolo di riguardare le sole Regioni a Statuto
ordinario e infatti è stato emanato (lo si legge nel preambolo)
«Vista la legge 5 maggio 2009, n. 42, recante "Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione"». Le deleghe conferite dalla legge n. 42 del 2009,
però, concernevano, nella larga maggioranza delle proprie
previsioni, il regime tributario e di finanza pubblica delle sole
Regioni a Statuto ordinario. Tanto si desume dall'art. 1, comma 2,
della legge n. 42 del 2009, che dispone che «alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano si
applicano, in conformità con gli statuti, esclusivamente le
disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27». Le disposizioni
applicabili alle Regioni a Statuto speciale, indicate dalle norme ora
riportate, però, non hanno ad oggetto il regime fiscale dei prodotti
energetici, in quanto recano particolari deleghe legislative in
materia di «finanziamento delle città metropolitane» (art. 15),
«perequazione infrastrutturale» (art. 22) e per il conseguimento
degli «Obiettivi di perequazione e di solidarietà per le Regioni a
statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano»
(questa la rubrica del capo IX della legge n. 42 del 2009, composto
di un unico articolo, per l'appunto il 27). In alcuna parte dei citt.
artt. 15, 22 e 27 della legge n. 42 del 2009, invece, si fa menzione
delle entrate tributarie delle province o, in particolare, delle
accise sui prodotti legati al mercato dell'energia e
dell'elettricità.
L'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, dunque, si applica
solamente alle province che fanno parte delle Regioni a Statuto
ordinario. Che sia così è vieppiù confermato dall'art. 16 del
d.lgs. n. 68 del 2011, che apre il Capo II dell'atto normativo, capo
di cui fa parte anche l'art. 18. Nel cit. art. 16 si dispone che «1.
In attesa della loro soppressione o razionalizzazione [ossia della
soppressione o razionalizzazione delle province stesse], le
disposizioni di cui al presente capo assicurano l'autonomia di
entrata delle province ubicate nelle regioni a statuto ordinario e la
conseguente soppressione di trasferimenti statali e regionali. 2. Le
medesime disposizioni individuano le fonti di finanziamento del
complesso delle spese delle province ubicate nelle regioni a statuto
ordinario».
2.3. - L'atto censurato, dunque, si inserisce nella complessa
vicenda dell'attuazione del federalismo fiscale per le province
facenti parte delle (sole) Regioni a Statuto ordinario. È per questi
enti che il legislatore delegato ha previsto, nel contesto della
riforma complessiva della finanza pubblica e della fiscalità locale,
l'esclusione dell'addizionale sull'accisa elettrica dalle entrate
provinciali e il riequilibrio del gettito attraverso l'aumento
dell'accisa erariale. Anzi, occorre precisare che il cit. art 18,
comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011 specifica espressamente che allo
Stato spetta solamente il «gettito» fiscale che già maturava con
l'addizionale provinciale sull'energia elettrica e che la
rideterminazione dell'importo dell'accisa deve garantire
«l'equivalenza del gettito». Ciò significa che la manovra
sull'imposizione fiscale deve assicurare la neutralità finanziaria e
deve necessariamente risolversi in un'operazione a «somma zero» per
il contribuente.
2.4. - Il descritto sconfinamento del decreto impugnato
dall'ambito materiale/territoriale definito dalla legge n. 42 del
2009 e dal d.lgs. n. 68 del 2011 è stato paradossalmente appurato -
seppure indirettamente - dalla stessa Amministrazione statale.
Il Ministero dell'economia, Dipartimento delle Finanze, Direzione
Federalismo Fiscale, in data 3 gennaio 2012 ha diramato la Circolare
n. 1/DF, prot. n. 112/2012, avente ad oggetto «Modifica
nell'applicazione delle addizionali comunale e provinciale all'accisa
sull'energia elettrica prevista dal d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 e dal
d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68 [...]».
Il Ministero dell'economia e delle finanze (si noti: la stessa
Amministrazione da cui proviene il decreto impugnato) nel rispondere
ad «alcune richieste di chiarimento pervenute in riferimento
all'applicazione delle addizionali comunali e provinciali sull'accisa
sull'energia elettrica di cui all'art. 6 del d.l. n. 511 del 1988 e
alle modifiche intervenute con il d.lgs. n. 23 del 2011, ha ritenuto
doveroso "innanzitutto, soffermarsi sul fatto che le disposizioni
concernenti il federalismo municipale e provinciale relative
all'addizionale all'accisa sull'energia elettrica trovano
applicazione unicamente nei comuni e nelle province delle regioni a
Statuto ordinario".
In particolare, per quanto concerne l'addizionale provinciale
all'accisa sull'energia elettrica, il Ministero chiarisce che "il
d.lgs. n. 68 del 2011, stabilisce, all'art. 18, commi 5 e 6, che a
partire dall'anno 2012 l'addizionale provinciale è soppressa e il
relativo gettito spetta allo Stato. Alla provincia competente per
territorio è, poi, devoluto un gettito non inferiore a quello della
soppressa addizionale provinciale attribuita nell'anno di entrata in
vigore del d.lgs. n. 68 del 2011. Occorre sottolineare che
l'esclusione della operatività di detta disposizione nelle province
ubicate nei territori delle autonomie speciali discende da una
lettura sistematica delle disposizioni recate dal citato d.lgs. n. 68
del 2011. L'art. 16 di tale decreto, infatti, delimita l'ambito di
applicazione del Capo II relativo all'autonomia di entrata delle
province solo a quelle ubicate nelle regioni a Statuto ordinario.
Ciò al fine di dare attuazione alle norme della legge delega sul
federalismo fiscale del 5 maggio 2009, n. 42, che all'art. 1, comma
2, dispone che "alle regioni a statuto speciale ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in conformità con gli
statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e
27", principio confermato anche dalla Corte Costituzionale nella
sentenza 10 giugno 2010, n. 201» (p. 2 sg.).
Come si vede, lo stesso Ministero aveva ben chiaro quale fosse
l'ambito di applicazione territoriale della manovra fiscale
sull'accisa applicata sull'energia elettrica e come essa non potesse
certamente riguardare le Regioni a Statuto speciale.
Se l'eliminazione dell'accisa provinciale è stata correttamente
limitata alle sole Regioni a Statuto ordinario, però, l'aumento
dell' accisa erariale non è stato analogamente limitato, ma - anzi -
è stato espressamente esteso alle Regioni a Statuto speciale,
nonostante che detto aumento avesse il proprio fondamento nelle
stesse disposizioni di legge e avesse come finalità il mantenimento
di un livello di gettito fiscale identico al passato, senza aggravio
per i contribuenti.
Che sia così è dimostrato in primo luogo dall'espressa
formulazione del decreto ministeriale impugnato: in esso si fa
espressa menzione delle Regioni a Statuto speciale laddove si fa
rinvio «alla procedura di cui all'articolo 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42, la definizione delle modalità per la neutralizzazione,
nei confronti delle Regioni a Statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, delle maggiori entrate derivanti dal
presente decreto». Questa specificazione indica che l'aumento
dell'accisa erariale è disposta anche per le Province delle Regioni
a Statuto speciale, tanto che lo Stato ritiene necessaria
l'attivazione della procedura di cui all'art. 27 della legge n. 42
del 2009 al fine di disciplinare gli effetti finanziari del
provvedimento sulle medesime Regioni autonome.
Che l'aumento dell'accisa erariale sia disposto anche per i
contribuenti residenti nelle Regioni a Statuto speciale si desume
anche dalla già citata Circolare n. 1/DF, in cui il Ministero (in
manifesta contraddizione con quanto affermato in precedenza) ha
confermato che il d.m. 30 dicembre 2012 deve attuare «un aumento
uniforme dell'aliquota di accisa sull'energia elettrica» e che «in
tal senso quest'ultimo decreto ministeriale stabilisce una sola
aliquota di accisa sull'energia elettrica impiegata per qualsiasi uso
in locali e luoghi diversi dalle abitazioni pari a euro 0,0121 per
ogni kWh di energia utilizzata» (p. 4).
2.5. - In conclusione sul punto, dunque, si può ben affermare
che il decreto impugnato, poichè ha prodotto i propri effetti anche
sul sistema fiscale delle Regioni a Statuto speciale (e in
particolare sulla finanza delle province, che percepiscono
l'addizionale sull'accisa) in violazione della legge n. 42 del 2009
(in particolare, in violazione dell'art. 1, comma 2), in riferimento
all'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, viola gli artt. 3, 7
e 8 dello Statuto della Regione Sardegna e 117 e 119 Cost., in quanto
detta disposizioni sulle accise applicabili nelle Regioni a Statuto
speciale (e dunque anche nei confronti della Regione Sardegna)
nonostante la clausola di salvaguardia recata dalla medesima legge n.
42 del 2009 e, pertanto, comprime senza un valido fondamento
normativo la competenza legislativa esclusiva della ricorrente nella
materia «ordinamento degli enti locali» di cui all'art. 3, comma 1,
lett. b), dello Statuto di autonomia, e la sua competenza legislativa
concorrente nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
Dato che, come si è visto, l'atto impugnato incide, seppure
indirettamente, sulle entrate tributarie degli enti locali,
egualmente lesa è la competenza legislativa esclusiva della Regione
Sardegna nella materia «finanza locale». Essa è di sicura spettanza
regionale, in ragione dell'artt. 3, comma 1, lett. b) («la Regione ha
potestà legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni)» e 7 («La Regione
ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia
con i principi della solidarietà nazionale [...]») dello Statuto
speciale. Anche codesta ecc.ma Corte costituzionale, peraltro, ha
ribadito che la competenza della Regione Sardegna in materia di
finanza locale è esclusiva e come tale deve essere tutelata. Come si
legge nella sent. n. 275 del 2007, infatti, la «materia della finanza
locale, [...] per la Regione sarda, è devoluta alla competenza
legislativa esclusiva della Regione in forza dell'art. 3, lettera b)
del relativo statuto speciale» (ma v. anche la sent. n. 102 del 2008
circa la specifica autonomia che lo Statuto attribuisce alla Regione
Sardegna nella materia dell'imposizione fiscale e, seppure in maniera
meno esplicita, la sent. n. 229 del 2011).
3. - In via gradata, violazione del principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost., violazione degli artt. 3, 7 e 8 dello
Statuto speciale per la Sardegna (L. cost. n. 3 del 1948), violazione
degli artt. 117 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione
di cui agli artt. 5 e 117 Cost. In via gradata, nell'ipotesi che si
ritenesse insussistente il vizio rilevato al punto precedente, il
decreto censurato violerebbe il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost. e, per l'effetto, violerebbe ancora gli artt. 3, 7 e
8 dello Statuto della Regione Sardegna e 117 e 119 Cost., nonchè il
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost.,
nella misura in cui attua da subito un regime meno favorevole per i
contribuenti residenti nelle Regioni a Statuto speciale, producendo
effetti notevoli (seppure indiretti) sulla finanza pubblica regionale
e locale, rinviando l'attuazione di misure compensative a futuri
adempimenti, che risultano incerti nell'an, nel quantum e nel
quomodo.
In questo modo, dunque, risulta pregiudicata l'autonomia
finanziaria della Regione Sardegna, tutelata dalle disposizioni
statutarie e costituzionali sopra richiamate, nonchè la sua
competenza legislativa esclusiva nelle materie «ordinamento degli
enti locali» e «finanza locale» (spettante alla ricorrente per le
ragioni già viste al paragrafo precedente), come pure la sua
competenza legislativa concorrente nella materia «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, comma 3,
Cost.).
È infine disatteso il principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 5 e 117 Cost., in primo luogo perchè lo Stato si è
limitato, con l'atto impugnato, a individuare la nuova aliquota
dell'accisa sull'energia elettrica, salvaguardando il proprio
interesse a massimizzare il gettito fiscale, senza tenere in alcun
conto le esigenze di coordinamento con la finanza pubblica e con il
sistema tributario delle Regioni a Statuto speciale. In secondo luogo
perchè lo Stato ha applicato da subito un regime più sfavorevole
per la Regione Sardegna, rinviando ad un momento futuro e
indeterminato l'adozione di misure compensative.
4. - Violazione, per un ulteriore profilo, della legge n. 42 del
2009 (in particolare, dell'art. 1, comma 2) e, per l'effetto,
violazione degli artt. 3, 7 e 8 dello Statuto speciale per la
Sardegna (1. cost. n. 3 del 1948) 116, 117 (anche in riferimento alla
direttiva 2003/96/CE) e 119 Cost.
I profili di lesione delle attribuzioni costituzionali della
Regione Sardegna si moltiplicano se solo si considera che il decreto
ministeriale impugnato determina l'effetto di una doppia imposizione
fiscale. I contribuenti residenti nelle Regioni a Statuto speciale
sono infatti sottoposti sia all'aumento dell'accisa erariale che
all'addizionale provinciale già vigente.
Che tale sia l'effetto del decreto ministeriale impugnato si
evince inequivocabilmente dalle disposizioni di legge che segnano la
particolare vicenda normativa che si è già descritta: da una parte,
infatti, l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, nel rispetto
nei limiti territoriali fissati dalla legge n. 42 del 2009, ha
eliminato l'addizionale all'accisa sull'energia elettrica per le sole
province delle Regioni a Statuto ordinario; dall'altra, il d.m. 30
dicembre 2012 ha esteso a tutto il territorio nazionale l'aumento
dell'accisa erariale (pretesamente corrispondente all'eliminazione
dell'addizionale provinciale).
Qualunque dubbio in merito, comunque, è stato fugato dalla
menzionata Circolare n. 1/DF del Ministero dell'economia e delle
finanze, ove si è chiarito che «le disposizioni concernenti il
federalismo municipale e provinciale relative all'addizionale
all'accisa sull'energia elettrica» recate dal d.lgs. n. 23 del 2011 e
dal d.lgs. n. 68 del 2011 «trovano applicazione unicamente [...] e
nelle province delle regioni a Statuto ordinario» (p. 2), mentre il
decreto ministeriale impugnato dà attuazione ad «un aumento uniforme
dell'aliquota di accisa sull'energia elettrica», stabilendo «una sola
aliquota di accisa sull'energia elettrica impiegata per qualsiasi uso
in locali e luoghi diversi dalle abitazioni pari a curo 0,0121 per
ogni kWh di energia utilizzata» (p. 4).
Non basta. L'Enel, principale fornitore di energia elettrica nel
territorio nazionale, ha pubblicato sul proprio sito internet
(http://www.enel.it/itIT/doc/clienti/enel_servizio_elettrico/Imposte.
pdf) un chiaro prospetto informativo sulle imposte gravanti sul
consumo di energia elettrica per l'anno 2012. Questo prospetto è
composto di due tabelle. La prima relativa alle Regioni a Statuto
ordinario, non indica alcuna aliquota per l'addizionale provinciale e
individua, alla voce «totale imposte», il moltiplicatore «0,01210»,
determinato proprio, come si è visto, dal decreto ministeriale
impugnato. La seconda tabella, valida per le Regioni a Statuto
speciale, indica sia l'aliquota dell'addizionale provinciale (pari
allo 0,00930, salva l'esenzione per i contribuenti che effettuano
«oltre 200.000 kWh di consumo/mese»), sia l'accisa erariale nella
aliquota rideterminata dal decreto ministeriale impugnato (0,02140).
Il ricarico d'imposta totale per i contribuenti delle Regioni a
Statuto speciale risulta, ovviamente, ben maggiore rispetto a quello
vigente per i contribuenti residenti o comunque operanti nelle
Regioni a Statuto ordinario.
Non basta ancora. Che il decreto ministeriale impugnato abbia
determinato l'effetto di doppia imposizione a carico dei contribuenti
residenti od operanti nelle Regioni a Statuto speciale è
testimoniato anche dagli atti che alcune Autonomie speciali hanno
inteso adottare per far fronte a questa circostanza. Ci si riferisce,
in particolare, alla delibera della Giunta provinciale di Trento 20
gennaio 2012, n. 2, avente ad oggetto «Sospensione degli acconti
relativi all'anno 2012 delle addizionali provinciali e comunali
all'accesa sull'energia elettrica».
Nella parte motiva di tale provvedimento si afferma che il
decreto ministeriale impugnato (come pure il decreto ministeriale
adottato in pari data e riferito, invece, all'addizionale comunale
sull'energia elettrica), «se da un lato non modificano l'onere
tributario complessivo gravante sulle imprese e sui cittadini delle
regioni a statuto ordinario, che a fronte dell'aumento dell'accisa
erariale non verseranno più le addizionali provinciali e comunali,
determinano invece dall'altro lato una sperequazione per i soggetti
passivi delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, i
quali sono tenuti a pagare sia l'accisa erariale maggiorata che le
addizionali provinciali e comunali che continuano a trovare regolare
applicazione». Data questa premessa, la Giunta provinciale di Trento
ha ritenuto «del tutto evidente che una situazione del genere
determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra
cittadini ed imprese operanti nei territori ad autonomia speciale
rispetto al resto d'Italia, in ordine alla tassazione complessiva sul
consumo di energia elettrica».
Per evitare la doppia imposizione ai cittadini residenti nel
proprio territorio, la Giunta provinciale di Trento «ha presentato un
disegno di legge con cui [...] si prevede a decorrere dall'anno
d'imposta 2012 la riduzione a zero dell'aliquota dell'addizionale
provinciale e comunale all'accisa sull'energia elettrica». Nelle more
dell'approvazione della legge, però, la Giunta Provinciale ha dovuto
comunque agire in via d'urgenza per neutralizzare gli effetti della
doppia imposizione. Per questo la delibera in commento ha disposto
«di sospendere, nelle more dell'iter di approvazione del medesimo ad
opera del Consiglio provinciale, l'obbligo del versamento degli
acconti relativi all'anno 2012 delle citate addizionali provinciali e
comunali da parte dei soggetti passivi del territorio».
Va da se che un'opzione del genere non può ritenersi obbligata
per le Regioni ad autonomia speciale e che la via maestra per
rimediare ai gravi effetti prodotti dal decreto ministeriale
censurato è il suo annullamento. Quanto sin qui dedotto, peraltro,
dimostra ulteriormente che lo Stato, in termini sostanziali, ha
surrettiziamente introdotto, attraverso un decreto ministeriale, una
nuova forma di imposizione fiscale sul consumo di energia elettrica,
a carico esclusivo dei residenti nelle Regioni a Statuto speciale,
imposizione introdotta - oltretutto - senza alcuna intesa e senza
alcuna forma di collaborazione da parte delle Regioni a Statuto
speciale.
4.1. - La vicenda da ultimo ricordata descrive in maniera
esemplare gli elementi essenziali della questione e come l'atto
impugnato abbia violato le attribuzioni costituzionali della
ricorrente.
Lo Stato, infatti, ha espressamente oltrepassato l'ambito
d'applicazione della disciplina (dettata in attuazione della legge n.
42 del 2009) dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011,
disponendo un aumento dell'accisa erariale anche nelle Regioni a
Statuto speciale, nonostante che il decreto legislativo ora
menzionato avesse esplicitamente previsto una manovra «a somma zero»
sulla tassazione dell'energia elettrica, ossia limitata alle Regioni
ordinarie. I contribuenti residenti nelle Regioni ad autonomia
speciale, perciò, si trovano sottoposti ad una doppia imposizione,
derivante dall'applicazione dell'addizionale comunale e dal
contestuale aumento dell'accisa erariale.
4.2. - Tutto ciò premesso e considerato, appare di immediata
evidenza che il decreto ministeriale impugnato viola il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e, per l'effetto, viola gli artt.
3, 7 e 8 dello Statuto della Regione Sardegna e 116, 117 e 119 Cost.,
nella misura in cui la doppia imposizione a fronte del medesimo
presupposto d'imposta erode la capacità fiscale dei cittadini della
Regione Sardegna, per ciò solo ledendo l'autonomia finanziaria della
medesima Regione. Gli stessi parametri sono violati anche perchè il
decreto ministeriale impugnato grava la capacità fiscale dei
cittadini della Sardegna di un ulteriore onere a favore dell'erario
statale, con ciò violando il principio di maggiore autonomia delle
Regioni a Statuto speciale (art. 116 Cost.) e introducendo un
meccanismo di prelievo contrario al principio di perequazione di cui
all'art. 119 Cost.
Non basta. Il decreto ministeriale impugnato lede l'autonomia
finanziaria della Regione Sardegna, tutelata dagli artt. 3, 7 e 8
dello Statuto speciale e 117 e 119 Cost., nella misura in cui,
introducendo surrettiziamente un'imposta che grava solamente sui
cittadini residenti o comunque operanti nelle Regioni a Statuto
speciale (dunque per i residenti od operanti nella Regione Sardegna)
detta una disciplina di dettaglio nella materia «finanza locale»,
individuando base imponibile e aliquota dell'accisa, così ledendo,
per un ulteriore profilo, l'autonomia finanziaria della Regione
Sardegna e la sua competenza nelle materie «ordinamento degli enti
locali», «finanza locale» e «coordinamento della finanza pubblica e
ordinamento tributario».
4.3. - Deve essere ancora osservato che il d.m. 30 dicembre 2012,
producendo il descritto effetto di doppia imposizione in danno dei
contribuenti residenti nelle Regioni a Statuto speciale (dunque anche
nella Regione Sardegna), viola l'art. 119 Cost. per almeno due
ulteriori profili.
In primo luogo, per quanto concerne il profilo sostanziale della
questione, il maggior carico impositivo che grava sui contribuenti
che risiedono nella Regione Sardegna si pone in netta antitesi con il
principio di perequazione e di solidarietà fiscale di cui all'art.
119 Cost.
In secondo luogo, per quanto concerne il profilo procedimentale
della questione, la maggiore imposizione in danno dei contribuenti
residenti od operanti nei territori delle autonomie speciali è
intervenuta in violazione della riserva di legge di cui all'art. 119,
comma 2, che assegna - appunto - esclusivamente alla legge
l'intervento perequativo. Tanto senza che - per soprammercato - si
sia prevista alcuna forma di intesa con le Regioni a Statuto
speciale.
4.4. - Infine, il decreto ministeriale impugnato lede le
attribuzioni costituzionali riconosciute alla ricorrente dagli artt.
7 e 8 dello Statuto e dall'art. 117 Cost. anche per l'effetto della
violazione della direttiva 2003/96/CE.
4.4.1. -Con la menzionata direttiva l'Unione Europea ha
ristrutturato il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti
energetici e dell'elettricità, fissando il principio di uniforme
imposizione fiscale sui prodotti energetici e sull'energia elettrica.
Pur senza fare distinzione alcuna sul soggetto pubblico percettore
d'imposta (o di una frazione dell'intera imposta) sui prodotti
energetici e sull'energia elettrica, la direttiva 2003/96/CE ha
disposto che gli Stati membri regolassero il proprio regime di
tassazione in maniera omogenea su tutto il proprio territorio. A tal
proposito, la Direttiva 2003/96/CE si fonda sul principio per cui
«l'assenza di disposizioni comunitarie che assoggettino a tassazione
minima l'elettricità e i prodotti energetici diversi dagli oli
minerali può essere pregiudizievole al buon funzionamento del
mercato interno» (considerando n. 2) e, pertanto, muove dal
presupposto per cui «il buon funzionamento del mercato interno e il
conseguimento degli obiettivi di altre politiche comunitarie
richiedono che siano fissati nella Comunità livelli minimi di
tassazione per la maggior parte dei prodotti energetici, compresi
l'elettricità, il gas naturale e il carbone» (considerando n. 3).
Tali principi trovano immediata traduzione normativa nell'art. 4
della direttiva, in cui si dispone che «I livelli di tassazione
applicati dagli Stati membri ai prodotti energetici e
all'elettricità [...] non possono essere inferiori ai livelli minimi
di tassazione stabiliti nella presente direttiva» e che «Ai fini
della presente direttiva si intende per "livello di tassazione"
l'onere fiscale complessivo derivante dal cumulo di tutte le imposte
indirette (eccetto l'IVA), calcolate direttamente o indirettamente
sulla quantità di prodotti energetici e di elettricità, all'atto
dell'immissione in consumo».
Al fine di comprendere la normativa comunitaria si deve
considerare che il regime di tassazione minimo può essere in alcuni
casi soggetto a deroghe, al fine di «consentire agli Stati membri di
applicare determinate ulteriori esenzioni o riduzioni del livello di
tassazione quando ciò non pregiudica il corretto funzionamento del
mercato interno e non comporta distorsioni della concorrenza»
(Considerando n. 24). In particolare, la direttiva 2003/96/CE ritiene
opportuno «ai fini della promozione dell'uso di fonti di energia
alternative» permettere che le energie rinnovabili possano
«beneficiare di un trattamento privilegiato» rispetto ai combustibili
fossili (Considerando n. 25) e «accordare riduzioni d'accisa per
promuovere i biocarburanti» (Considerando n. 26).
A fronte di queste premesse, l'art. 5 della direttiva dispone che
«Gli Stati membri possono applicare, sotto controllo fiscale,
aliquote d'imposta differenziate a condizione che dette aliquote
rispettino i livelli minimi di tassazione stabiliti nella presente
direttiva e siano compatibili con il diritto comunitario, nei
seguenti casi: - quando le aliquote differenziate sono direttamente
connesse con la qualità del prodotto; - quando le aliquote
differenziate dipendono dai livelli quantitativi del consumo di
elettricità e dei prodotti energetici utilizzati per il
riscaldamento; - per i seguenti usi: trasporti pubblici locali di
passeggeri (compresi i taxi), raccolta di rifiuti, forze armate e
pubblica amministrazione, disabili ambulanze; - tra uso commerciale e
non commerciale, per i prodotti energetici e l'elettricità di cui
agli articoli 9 e 10».
Il successivo art. 6 determina le modalità con cui si può
derogare all'uniforme tassazione dei prodotti energetici e
dell'elettricita': «Gli Stati membri possono concedere le esenzioni o
le riduzioni del livello di tassazione di cui alla presente
direttiva: a) direttamente, o b) attraverso un'aliquota d'imposta
differenziata, o c) rimborsando totalmente o in parte l'imposta
versata».
Per quanto concerne più in particolare il regime fiscale
dell'energia elettrica, l'art. 10 della direttiva 2003/96/CE prevede
che «A decorrere dal 1° gennaio 2004 i livelli minimi di tassazione
da applicare all'elettricità sono quelli fissati nell'allegato
tabella C» (comma 1) e che «Al di sopra dei livelli minimi di
tassazione di cui al paragrafo 1, gli Stati membri avranno la
facoltà di determinare la base imponibile, purchè rispettino la
direttiva 92/12/CEE» (comma 2). La determinazione dei livelli
maggiori di tassazione deve essere comunque valida per l'intero
territorio nazionale, salvo le specifiche deroghe per le specifiche
finalità previste dalla direttiva medesima.
4.4.2. - Appare di tutta evidenza, dunque, che il regime di
tassazione generato dal decreto ministeriale impugnato viola il
principio di uniforme tassazione dell'energia elettrica senza
integrare le particolari eccezioni assentite dalla Direttiva
2003/96/CE, sia per ragioni d'ordine sostanziale, sia per ragioni
d'ordine procedurale.
In primo luogo, la doppia imposizione a carico dei contribuenti
residenti od operanti nelle Regioni a Statuto speciale utilizza,
senza addurre alcuna giustificazione o alcun fondamento di fatto o di
diritto, un criterio meramente territoriale, mentre, come si è
visto, la direttiva prevede che le deroghe abbiano ad oggetto
particolari prodotti o particolari usi dei prodotti energetici.
In secondo luogo, il regime diversificato non utilizza il
meccanismo delle esenzioni e delle riduzioni particolari d'imposta,
bensì prevede una incongrua e irragionevole maggiorazione d'imposta
per le sole Regioni a Statuto speciale. Tanto, oltretutto, proprio in
violazione del principio comunitario di parità di trattamento dei
vari competitori sul mercato (si consideri che l'accisa della quale
qui si discute concerne le utenze non abitative).
4.4.3. - In conclusione, il decreto ministeriale impugnato viola
la citata direttiva comunitaria 2003/96/CE, introducendo
surrettiziamente una diversità di imposizione fiscale a danno dei
soggetti residenti od operanti nelle Regioni a Statuto speciale
(dunque anche nella Regione Sardegna). In questo modo lo Stato
pregiudica l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna di cui
all'art. 7 dello Statuto, in quanto il d.m. 30 dicembre 2012 produce
effetti notevoli sulla finanza pubblica regionale e locale.
Non v'è alcun dubbio, come si è già detto, che l'illegittima
imposizione fiscale a danno dei contribuenti residenti od operanti
nel proprio territorio si ripercuote inevitabilmente anche sulla
libera gestione della propria fiscalità da parte della Regione
Sardegna, sia per quanto concerne l'individuazione delle proprie
entrate finanziarie, sia per quanto concerne l'allocazione delle
proprie risorse.
In secondo luogo la violazione della direttiva n. 2003/96/CE si
risolve nella violazione del principio di perequazione e di
solidarietà fiscale di cui all'art. 119 Cost., nella misura in cui
la doppia imposizione a fronte del medesimo presupposto d'imposta
erode la capacità fiscale dei cittadini della Regione Sardegna e
degli operatori economici della Regione. Il principio di perequazione
e di solidarietà fiscale è violato anche perchè, come già si è
detto, il decreto ministeriale impugnato impegna la capacità fiscale
dei soggetti operanti in Sardegna in un ulteriore onere a favore
dell'erario statale.
Infine, la violazione della direttiva n. 2003/96/CE comporta
anche la violazione degli artt. 3 e 7 dello Statuto e 117 Cost., in
quanto lo Stato, senza un valido fondamento normativo costituzionale
o comunitario, ha pregiudicato la competenza legislativa esclusiva
della Regione Sardegna nelle materie «ordinamento degli enti locali»
«finanza locale» e la competenza legislativa concorrente nella
materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
Istanza di sospensione cautelare.
Ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953 e dell'art. 26
delle Norme Integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, la Regione Autonoma della Sardegna formula istanza di
sospensione cautelare del decreto ministeriale impugnato.
Quanto al fumus, si rimanda ai motivi che sorreggono l'intera
impugnazione. In particolare, però, si deve osservare che la
fondatezza del ricorso emerge già ad un esame sommario della
controversia, in ragione del fatto che il decreto impugnato intende
applicarsi alle Regioni a Statuto speciale nonostante che esso trovi
(pretesamente) il proprio fondamento in disposizioni di legge che
espressamente ne limitano l'attuazione alle sole Regioni ordinarie.
Quanto al periculum, il decreto impugnato in ragione
dell'impossibilità concreta per i contribuenti di ottenere in futuro
i rimborsi per le accise già versate, provocherà danni gravi e
irreparabili ai contribuenti residenti od operanti nella Regione
Sardegna e, per tale inevitabile effetto, un'intollerabile e
irreparabile lesione all'autonomia finanziaria della Regione Sardegna
e alle competenze e alle funzioni pubbliche ad essa attribuite dallo
Statuto, dalla Costituzione, dalla legge.
Nel caso di specie, a ben vedere, si viene a creare un effetto
analogo a quello dei c.d. «decreti-catenaccio», la cui eventuale
perdita di effetti sì determina solo sul piano giuridico, ma non
riesce a determinarsi sul piano fattuale. Peraltro deve essere
sottolineato, a questo proposito, che l'art. 35, comma 4, del d.l. n.
1 del 2012 prevede che «In relazione alle maggiori entrate rivenienti
nei territori delle autonomie speciali dagli incrementi delle
aliquote dell'accisa sull'energia elettrica disposti dai decreti del
Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, concernenti
l'aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della
cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale e provinciale
all'accisa sull'energia elettrica, il concorso alla finanza pubblica
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e Bolzano previsto dall'articolo 28, comma 3, primo periodo del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con legge 22
dicembre 2011, n. 214, è incrementato di 235 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2012. La quota di maggior gettito pari a 6,4
milioni annui a decorrere dal 2012 derivante all'Erario dai decreti
di cui al presente comma resta acquisita al bilancio dello Stato». La
disposizione ora citata, che la Regione Sardegna (per ragioni
analoghe a quelle che si sono fatte valere nel presente ricorso) si
riserva di impugnare nelle forme rituali, dimostra inequivocabilmente
l'impossibilità, di rimediare alla lesione delle proprie
attribuzioni e agli effetti che ne sono derivati.

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministro dell'economia e delle finanze, in lesione delle attribuzioni
costituzionali della Regione Sardegna ed in particolare per la
violazione della legge n. 42 del 2009 (in particolare dell'art. 1,
comma 2), in riferimento all'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del
2011 e in combinato disposto con gli articoli 3, 4, 5, 7 e 8 dello
Statuto della Regione Autonoma della Sardegna (l. cost. n. 3 del
1948), e con gli artt. 3, 5, 117, (anche in riferimento alla
direttiva 2003/96/CE) 118 e 119 Cost. e 10 della l. cost. n. 3 del
2001, adottare il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
30 dicembre 2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica
a seguito della soppressione dell'addizionale provinciale all'uccisa
sull'energia elettrica. (11A16870)», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011;
conseguentemente e per l'effetto, annullare il menzionato
atto;
in considerazione del danno grave e irreparabile che
deriverebbe dall'applicazione del medesimo decreto nelle more della
pronuncia di merito, ordinarne la sospensione cautelare.
Cagliari-Roma, addì 28 febbraio 2012

Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani