1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 140 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 ottobre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Basilicata in materia di governo del territorio - Previsione che la Regione, al fine di assicurare processi di sviluppo sostenibile, non rilascera' l'intesa sul conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Ricorso del Governo - Denunciato rifiuto generalizzato e aprioristico dell'intesa - Contrasto con i principi della legislazione statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Violazione del principio di leale collaborazione - Compromissione dello strumento dell'intesa "caso per caso" - Incidenza sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - Violazione del principio di buon andamento dell'azione amministrativa - Contrasto con l'obiettivo della sicurezza degli approvvigionamenti di gas naturale, delineato da direttiva dell'Unione europea - Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita', con conseguente compressione della liberta' di iniziativa economica privata - Richiamo alla sentenza n. 331 del 2010 della Corte costituzionale. - Legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16, art. 37. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 41, 117, commi primo, secondo, lett. m), e terzo; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, commi 3, 4, 7, lett. g) ed n), e 8, lett. b), n. 2; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 29, comma 2, lett. g); decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, art. 52-quinquies; direttiva 2009/73/CE del 13 luglio 2009, punto 22 del Preambolo. (012C0415) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall' Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12 contro la Regione
Basilicata, in persona del Presidente in carica per l'impugnazione
della legge regionale della Basilicata n, 16 dell' 8 agosto 2012,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Basilicata n. 26
dell' 8 agosto 2012, recante «Assestamento dei bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il
triennio 2012/2014», nell' art. 37.
L'art. 37 della legge regionale della Basilicata n. 16 del 2012,
nel disciplinare le «proprie competenze in materia di (governo del
territorio» , è così formulato:
«1. La Regione Basilicata nell'esercizio delle proprie
competenze in materia di governo del territorio ed al fine di
assicurare processi di sviluppo sostenibile, a far data dall'entrata
in vigore della presente norma non rilascerà l'intesa, prevista
dall'art. 1, comma 7, lettera n) della legge 23 agosto 2004, n. 239,
di cui all'accordo del 24 aprile 2001, al conferimento di nuovi
titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi.
2. Le disposizioni della presente norma si applicano anche ai
procedimenti amministrativi in corso per il rilascio dell'intesa sul
conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosa.
3. Sono fatte salve le intese relative a titoli minenui in
essere».
La disposizione prevede dunque che la Regione, a far data entrata
in vigore della legge regionale 16/2012, non rilascerà l'intesa
prevista dall'articolo 1, comma 7, lettera n) della legge 23 agosto
2004, n. 239 per il conferimento di nuovi titoli minerari per la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.
La disposizione regionale è illegittima peri seguenti motivi:
1. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m) e terzo
comma della Costituzione.
La disposizione censurata è riconducibile alla materia, di
legislazione concorrente, di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (art. 117, comma 3 della Costituzione).
In tale ambito, lo Stato, nell' esercizio della sua potestà
legislativa, con la legge 23 agosto 2004, n. 239 recante «Riordino
del settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto
delle disposizioni vigenti in materia di energia», ha fissato i
principi fondamentali in materia di localizzazione dì impianti
energetici.
La suddetta legge contiene altresì disposizioni per il settore
energetico che contribuiscono a garantire la tutela della
concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali (materia questa riconducibile
alla potestà legislativa statale ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lettera m) della Costituzione), la tutela dell' incolumità e della
sicurezza pubblica, la tutela dell'ambiente e dell' ecosistema al
fine di assicurare l'unità giuridica ed economica dello Stato e il
rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati
internazionali e della disciplina comunitaria.
L' art. 1, comma 4, legge 239/2004 prevede quanto segue: «Lo
Stato e le regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio
nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti
l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità, sia
con riguardo alle modalità di fruizione, sia con riguardo ai criteri
di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione
dei prezzi, garantiscono; (...) d) l'adeguatezza delle attività
energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per
assicurare adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio
nonchè la distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il
territorio nazionale;» nonchè «f) l'adeguato equilibrio territoriale
nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti
consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole
regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigente connesse agli
indirizzo strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali
di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto
territoriale (...)».
L'art. 1, comma 3, della legge n. 239/2004, inoltre, chiarisce
che il conseguimento dei suddetti obiettivi generali di politica
energetica è assicurato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dallo Stato,
dall'Autorità per energia elettrica e il gas, dalle regioni e dagli
enti locali.
In particolare, secondo l'art. l, legge 239/2004, spetta allo
Stato, anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il
gas, «l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento all'articolazione territoriale
delle reti infrastrutturali energiche dichiarate di interesse
nazionale ai sensi delle leggi vigenti» (comma 7, lettera g), nonchè
«le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate,
per la terraferma, di intesa con le regioni interessate» (comma 7,
lettera n), e allo Stato «individuazione, di intesa con la Conferenza
unificata, della rete nazionale di gasdotti» (co. 8, lett. b), n. 2).
L'art. 29, comma 2, lett. g), d.lgs. n. 112/1998 e l'art.
52-quinquies, DPR n. 327/2001, nella base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuiscono allo
Stato un potere autorizzatorio nella materia di cui si tratta,
riconoscendo ali amministrazione statale «una competenza
amministrativa generale e di tipo gestionale» per far fronte a
esigenze di carattere unitario.
Il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta
interessate è assicurato dal DPR n. 327/2001, con la previsione di
un'intesa in senso «forte», che garantisce un'adeguata partecipazione
di queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle
molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.
In caso di mancato raggiungimento dell'intesa con la Regione
interessata nel termine prescritto per il rilascio
dell'autorizzazione, l'art. 52-quinquies, comma 6, DPR a 327/2001
prevede peraltro una procedura alternativa.
In particolare, «nel rispetto dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione, si provvede, entro i successivi sei mesi, a
mezzo di un collegio tecnico costituito d'intesa tra il Ministro
delle attività produttive e la Regione interessata, ad una nuova
valutazione dell'opera e dell'eventuale proposta alternativa
formulata dalla Regione dissenziente. Ove permanga il dissenso,
l'opera è autorizzata nei successivi novanta giorni, con decreto del
Presidente della Repubblica, previa delibera ione del Consiglio dei
Ministri, integrato con il Presidente della Regione interessata, su
proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il
Ministro competente, sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano».
Tutto ciò premesso e considerato, la disposizione regionale
censurata, negando a priori il rilascio dell'intesa per il
conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, si pone in contrasto
con i principi generali adottati dallo Stato in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e,
conseguentemente, viola art. 117, comma 3 della Costituzione.
Con la norma qui censurata la regione paralizza, infatti,
aprioristicamente, senza una valutazione delle singole situazioni, le
funzioni che lo Stato deve esercitare in maniera unitaria nella
materia in esame, precludendo in particolare le attività che lo
Stato è chiamato a realizzare ai sensi dell' art. 1, comma 7,
lettera n) e comma 8, lettera b), n. 2, legge n. 230/2004, e violando
i principi generali sanciti dal legislatore statale, nell'ambito
della sua potestà legislativa, con l'art. 1, comma 4, legge n.
239/2004.
Tale disposizione viola altresì il principio di leale
collaborazione, che deve connotare in generale i rapporti tra poteri,
ed è peraltro richiamato dal citato art. 1, comma 3, legge 239/2004
(unitamente ai principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza) per il raggiungimento degli obiettivi generali dì
politica energetica.
La soluzione adottata dalla regione Basilicata appare infatti
improntata a un'affermazione di chiusura verso ogni soluzione
prospettata dallo Stato, a prescindere dalle diverse valutazioni che,
anche in futuro, potranno essere effettuate.
Nel compromettere lo strumento dell'intesa «caso per caso»,
prevista dal legislatore statale, la disposizione in epigrafe viola
così i principi generali sanciti dal legislatore statale nella
materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
L'inammissibilità di un siffatto rifiuto unilaterale della
Regione Basilicata di essere parte della politica energetica
nazionale, sancita in via unitaria dallo Stato ma con il
coinvolgimento delle Regioni, rifiuto che si estende alla
possibilità stessa di raggiungere l'intesa, si evince da quanto
considerato (e ritenuto «non immaginabile») da codesta Corte
costituzionale nella sentenza 17 novembre 2010, n. 331, dove si
legge:
«La disciplina di localizzazione degli impianti produttivi e di
stoccaggio, nonchè dei depositi di rifiuti radioattivi, si
distribuisce pertanto tra Stato e Regioni secondo tali coordinate,
ferma restando la necessità di forme di collaborazione all'esercizio
delle relative funzioni amministrative che la Costituzione assicura
al sistema regionale, e che vanno rinvenute, per il grado più
elevato, nell'intesa tra Stato e Regione interessata.
La disciplina normativa di queste forme collaborative e
dell'intesa stessa, spetta, di conseguenza, al legislatore che sia
titolare della competenza legislativa in materia: si tratta, vale a
dire, del legislatore statale, sia laddove questi sia chiamato a
dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela
dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai
principi fondamentali, con riferimento all'energia.
Anche in quest'ultimo caso, infatti, determinare le forme ed i
modi della collaborazione, nonchè le vie per superare l'eventuale
stallo ingenerato dal perdurante dissenso tra le parti, caratterizza,
quale principio fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse
opportunità di efficace conseguimento degli obiettivi prioritari,
affidati dalla Costituzione alle cure del legislatore statale.
[...] Del resto, non è immaginabile che ciascuna Regione, a
fronte di determinazioni di carattere evidentemente ultraregionale,
assunte per un efficace sviluppo della produzione di energia
elettrica nucleare, possa sottrarsi in modo unilaterale al sacrificio
che da esse possa derivare, in evidente violazione dei doveri
inderogabili di solidarietà economica e sociale».
La legge della Regione Basilicata, negando unilateralmente e
preventivamente ogni possibilità d'intesa su una eventuale, futura,
autorizzazione, pare violare i principi sanciti da codesta Corte
costituzionale nella sentenza testè citata.
L'art. 37 della legge regionale n. 16/2012 si pone altresì in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione
(«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale») in quanto, ostacolando lo sviluppo della rete
dei gasdotti di interesse nazionale e con essa l'efficiente
erogazione di gas, determina l'impossibilità di provvedere alle
esigenze fondamentali dei cittadini.
La legislazione statale sopra richiamata, e in particolare la
legge n. 239/2004, si prefiggono come obiettivo proprio la
determinazione di adeguati livelli essenziali.
La disposizione regionale, impedendo allo Stato di esercitare
tale competenza, viola dunque anche articolo 117, comma 2, lettera m)
della Costituzione.
2. Violazione dell'art. 97 della Costituzione.
La disposizione in esame si pone inoltre in contrasto con l'art.
97 della Costituzione in quanto, rendendo obbligatorio il ricorso
alla procedura alternativa prevista dal comma 6 del più volte citato
art. 52-quinquies, appesantisce il procedimento di autorizzazione
disciplinato dal DPR n. 327/2001, in violazione del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 della
Costituzione.
La previsione ex lege del diniego dell'intesa, che trova
applicazione in modo aprioristico, generalizzato ed indiscriminato,
si riflette in un appesantimento del provvedimento autorizzatorio,
dovendo necessariamente farsi ricorso al procedimento di cui all'art.
52-quinquies, comma 6, DPR n. 327/2001.
Peraltro, il diniego dell'intesa così come formulato dal
legislatore regionale non contiene la formalizzazione di un
provvedimento motivato in modo chiaro e dettagliato, che sia frutto
istruttoria e di una valutazione di specifici elementi di fatto, e
che possa essere a sua volta valutato dallo Stato per l'instaurazione
del predetto procedimento.
Nel caso di specie, la motivazione del diniego aprioristico
dell'intesa è infatti individuata dal legislatore regionale nel
perseguimento del «fine di assicurare processi di sviluppo
sostenibile»: si tratta tuttavia di una motivazione assolutamente
generica rispetto alle pluralità di situazioni eterogenee che
potranno essere oggetto di esame da parte dello Stato e delle
Regioni.
3. Violazione dell'art. 117, primo comma della Costituzione.
La disposizione censurata viola, altresì, l'art. 117, primo
comma della Costituzione, nella misura in cui esclude il rilascio
dell' intesa regionale per il conferimento di titoli minerari
relativi ad idrocarburi anche gassosi.
Tale integrale preclusione appare indubbiamente incompatibile con
il perseguimento dell'obiettivo della sicurezza degli
approvvigionamenti di gas naturale, delineato nel preambolo della
Direttiva 2009/73/CE concernente il mercato interno del medesimo gas.
In particolare al punto 22 del Preambolo della Direttiva
2009/73/CE si legge:
«(22) La sicurezza degli approvigionamenti energetici è un
fattore essenziale per la sicurezza pubblica ed è pertanto
strettamente connessa all'efficiente funzionamento del mercato
interno del, gas e all'integrazione dei mercati isolati dei gas degli
Stati membri. Il gas può essere fornito ai cittadini dell'Unione
esclusivamente attraverso la rete. Mercati aperti del gas funzionanti
e, in particolare, le reti e collegati alla fornitura del gas sono
fondamentali per la sicurezza pubblica, la competitività
dell'economia e il benessere dei cittadini dell'Unione. Persone di
paesi terzi, dovrebbero pertanto essere autorizzate a controllare un
sistema di trasporto o un gestore del sistema di trasporto soltanto
se soddisfano i requisiti di separazione effettiva che si applicano
all'interno della Comunità. Fermi restando i suoi obblighi
internazionali, la Comunità ritiene che il sistema di trasporto del
gas sia un settore di grande importanza per la Comunità e che
pertanto siano necessarie misure di salvaguardia supplementari a
tutela della sicurezza dell'approvvigionamento energetico della
Comunità in modo da evitare minacce per l'ordine pubblico e la
sicurezza pubblica nella Comunità e il benessere dei cittadini
dell'Unione. La sicurezza dell'approvvigionamento energetico della
Comunità richiede, in particolare, una valutazione dell'indipendenza
della gestione della rete, del grado di dipendenza della Comunità e
dei singoli Stati membri dai paesi tersi per l'approvvigionamento
energetico e del trattamento accordato, in un determinato paese
terzo, agli scambi interni e con l'estero e agli investimenti in
materia di energia. La sicurezza dell'approvvigionamento dovrebbe
pertanto essere valutata alla luce delle circostanze di fatto di
ciascun caso, nonchè dei diritti e degli obblighi che discendono dal
diritto internazionale, in particolare dagli accordi internazionali
tra la Comunità e il paese terzo in questione. Se del caso, si
incoraggia la Commissione a presentare raccomandazioni per negoziare
pertinenti accordi con paesi terzi in materia di sicurezza
dell'approvvigionamento energetico della Comunità o a includere le
questioni necessarie in altri negoziati con detti paesi terzi».
L'intervento normativo regionale, conducendo in sostanza a una
situazione per cui potranno essere svolte in Basilicata le sole
attività estrattive in corso e quelle relative ai programmi di
lavoro già approvati, mentre rimarranno escluse le nuove attività
di sviluppo ancora non previste nei programmi delle concessioni,
vanifica gli indirizzi dì sicurezza degli approvvigionamenti
energetici imposti dalla predetta direttiva dell' Unione, che non
possono prescindere dallo sviluppo delle ingenti potenzialità
produttive del territorio lucano.
Deve quindi essere dichiarata la incostituzionalità della
disposizione regionale per violazione dell' art. 117, primo comma
della Costituzione, per porsi in diretto contrasto con la citata
direttiva dell' Unione.
4. Violazione degli articoli 3, primo comma e 41 della
Costituzione.
La norma censurata, infine, contrasta con il combinato disposto
degli articoli 3, comma 1 e 41 della Costituzione, in quanto le
limitazioni - di carattere normativo all'iniziativa economica privata
debbono perseguire finalità di utilità sociale, sicchè non possono
che essere informate ai principi di ragionevolezza e
proporzionalità.
Il menzionato rifiuto aprioristico e totale del rilascio
dell'intesa, contenuto nell' art. 37 della legge regionale n.
16/2012, ancorchè in astratto volto ad un fine di utilità sociale
quale la riduzione del consumo del suolo nel contesto del governo del
territorio, non può ritenersi conforme a ragionevolezza e
proporzionalità, giacchè esso impedisce in limine la ponderazione
delle singole istanze, necessaria all'assunzione di misure
proporzionate alle concrete fattispecie ad esse sottese.
Il contestato diniego assoluto intesa di cui all'art. 37 della
legge regionale 16/2012 risulta pertanto arbitrario ed incongruo
rispetto ad istanze e progetti, verosimilmente provvisti dei
requisiti più eterogenei, che non possono a priori essere valutati
in funzione delle corrispondenti peculiarità, con la conseguente
compressione della libertà d'iniziativa sancita dall'art. 41 della
Costituzione.

P.Q.M.

Si confida che codesta Ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'art. 37 della legge regionale della Basilicata
n. 16 dell' 8 agosto 2012.
Roma, 8 ottobre 2012

L'Avvocato dello Stato: D'Ascia