1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 568 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 aprile 1996
N. 568 Ordinanza emessa il 2 aprile 1996 dal tribunale di S. Angelo dei Lombardi nel procedimento civile vertente tra Sparavigna Vincenza e il comune di Guardia dei Lombardi Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0813) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
574 del ruolo generale contenzioso dell'anno 1990, passata in
decisione all'udienza collegiale del 19 marzo 1996 a relazione del
p.i. dott.ssa Claudia Chiarotti, avente ad oggetto: risarcimento
danni, vertente tra Sparavigna Vincenza, nata il 29 novembre 1925 in
Avellino e residente in Catelfranci, elettivamente domiciliata presso
lo studio degli avv. Enzo Minicucci e dott. proc. Felice De Rogatis,
che la rappresentano e difendono giusta mandato per atto del notaio
Laura Romano in data 15 settembre 1990, attrice, e al comune di
Guardia dei Lombardi, in persona del sindaco pro-tempore,
elettivamente domiciliato in S. Angelo dei Lombardi al Parco delle
rose, presso lo studio dell'avv. Antonio Castellano, che lo
rappresenta e difende giusta mandato a margine della comparsa di
costituzione e risposta, convenuto.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 22 settembre 1990, Sparavigna
Vincenza conveniva in giudizio il comune di Guardia dei Lombardi, in
persona del sindaco pro-tempore, esponendo:
che era proprietaria di un suolo sito in Guardia dei Lombardi
alla via Coste, in catasto al fl. 44, p.lle 150, 151 e 152 per
un'estensione pari a mq. 11.520;
che detto suolo era stato illegittimamente occupato dal comune
convenuto mediante installazione di prefabbricati e creazione di
infrastrutture;
che, stante l'illegittima occupazione e l'irreversibile
trasformazione, era maturato il diritto al risarcimento dei danni e
cioè il prezzo di mercato del terreno, i danni subiti e subendi
anche per i frutti perduti, distruzione di piantagioni ed altro, con
interessi a maggior danno ex art. 1224 c.c.
Concludeva chiedendo la condanna al risarcimento delle voci di
danno come innanzi indicate, al pagamento delle spese di lite, con
sentenza provvisoriamente esecutiva.
Regolarmente costituitosi il comune di Guardia dei Lombardi, in
persona del sindaco pro-tempore, esponeva:
che era onere dell'attrice provare i fatti posti a fondamento
della propria domanda e che il comune aveva sempre operato
legittimamente in ottemperanza alle ordinanze del commissario
straordinario, anche corrispondendo annualmente all'attrice le
indennità di occupazione previste dalle tabelle regionali dei valori
agricoli, che la stessa aveva sempre accettato senza alcuna
contestazione;
che il terreno occupato, secondo gli strumenti vigenti all'epoca
dell'occupazione, non era edificabile per la sussistenza di un
vincolo cimiteriale.
Concludeva chiedendo il rigetto della domanda con condanna al
pagamento delle spese.
Disposta ed espletata consulenza tecnica d'ufficio, precisate le
conclusioni la causa veniva rimessa al collegio che, all'udienza del
19 marzo 1996, la riteneva in decisione.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 ("Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica" entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del d.-l. n. 333/1992 conv. con modd. nella legge n. 359/1992 anche
alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime
occupazioni acquisitive.
Com'è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva,
tra l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di "una organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del testo unico 22 dicembre
1968, n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore
venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci
anni), riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di
cessione volontaria e quelli equiparati, a seguito della sent. n.
283/1993 della Corte costituzionale). Il sesto comma dell'articolo
citato escludeva dall'applicazione dei criteri indennitari sopra
indicati solo i casi in cui l'indennità fosse stata accettata dalle
parti o fosse divenuta non impugnabile con sentenza passata in
giudicato alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del d.-l. 333/1992 (in pratica dall'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto". Che il risarcimento dei danni
di cui al nuovo disposto normativo sia quello relativo alla perdita
della proprietà, nei casi di "occupazione acquisitiva" o "accessione
invertita", non è seriamente contestabile, tenuto conto
dell'abbinamento congiuntivo e disgiuntivo, nella previsione,
all'indennità di espropriazione e considerato che, nella materia de
qua, il solo altro risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione
temporanea illegittima, per la determinazione del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore cd. "pieno" del
suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il quale,
per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti da
illegittime ablazioni "di fatto", poste in essere dalla p.a. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di un giudicato. Prescindendo da
ogni considerazione, non rilevante nella fattispecie, in ordine ai
dubbi di applicabilità intertemporale (nel periodo compreso tra l'8
agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima disposizione, è certo
che nella vertenza in esame, essendo ancora, tra l'altro, controverso
l'importo del risarcimento dovuto all'attrice in conseguenza della
subita "occupazione acquisitiva" (la cui verificazione, peraltro, è
pacifica mancando il decreto di esproprio; peraltro non vi è una
vera contestazione sul punto del omune convenuto, che si è limitato
a sostenere di aver agito in ottemperanza alle ordinanze
commissariali e che, nella comparsa conclusionale, abbandonando tale
eccezione, ha contestato solo la determinazione del risarcimento),
non si è ancora formato un "giudicato" in ordine all'"entita'" di
tale spettanza e, pertanto, occorre applicare necessariamente il jus
superveniens alla principale delle questioni, di carattere
sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, comma secondo, della
legge 11 marzo 1953, n. 86, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, non
palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni levite e di quelle illecite si risolve, infatti, in una
irrazionale e non adeguamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della S.C. e dalle Corte
costituzionale, può essere sacrificato previo indennizzo, in vista
delle esigenze della collettività ed in considerazione della sua
funzione sociale, ma nei casi previsti dalla legge e nel rispetto
delle rigorose forme dei procedimenti amministrativi finalizzati alla
espropriazione. I seri dubbi di legittimità costituzionale, in
relazione al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 si pongono
sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma
sessantacinquesimo della legge n. 549/1995 introduce una vistosa
deroga ad uno dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, a
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola di convivenza sociale del neminem laedere, subito
un danno, ossia una decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto
all'integrale ricostruzione dello stesso a carico dell'autore
dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle delle
ablazioni "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. artt. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi. Nè,
considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza. Se è vero, infatti, che i sacrifici, in
termini di diritti dominicali, sono materialmente analoghi, deve
però osservarsi che non sono uguali le rispettive situazioni,
considerate sotto diversi aspetti, tra i quali vanno particolarmente
segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illegittima occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento del danno è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 c.c. Conseguenziali alle
suesposte considerazioni si pongono i forti dubbi di legittimità in
relazione all'art. 42/III della Costituzione., considerato che
l'operata parificazione agli effetti patrimoniali vanifica in tutto o
in gran parte il principio di legalità delle espropriazioni, posto a
presidio della proprietà privata, se è vero che, anche nel caso
"patologico" di violazione della legge, la p.a. può acquisire il
diritto anzidetto contraendo nei confronti degli ex titolari dello
stesso obbligazioni quantitativamente identiche a quelle, nella
previgente disciplina più contenute, che avrebbe contratto
nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge stessa. Nè si
può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il nuovo
istituto delle "espropriazioni di fatto", da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995 appare,
altresì, in contrasto con il disposto dell'art. 97, comma primo,
della Costituzione, secondo cui i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Tale norma postula
che la realizzazione dei compiti assegnati all'amministrazione non
deve andare disgiunta dal rispetto della giustizia sostanziale, che
s'impone sia nel confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, ha introdotto una
regola dell'azione amministrativa che non garantisce, certo, il
principio d'uguaglianza tra i "soggetti passivi" delle
"espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di qualunque altro
illecito aquiliano posto in essere dalla p.a., tra i quali, come
detto, emerge una chiara e non razionale diversità di trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si pone
in termini diversi rispetto a quelli a suo tempo rimessi a detta
Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative differenze,
caratterizzate e giustificate, sul piano della legittimità
costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse conseguenze
patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato che,
all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia pure in
forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le conseguenze
patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse (ristoro
parziale, in considerazione della funzione sociale della proprietà e
delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo espropriativo, e
reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale subita dal
soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art.23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di
rito in dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il
giudizio di sua competenza, a termini degli artt. 134 e seguenti
della Costituzione.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
sessantacinquesimo della legge n. 549/1995, nella parte in cui
prevede che "le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sia stato determinato in via definitiva
l'entità del risarcimento del danno, alla data di conversione del
presente decreto" in riferimento agli artt. 3, 42 comma terzo, e 97,
comma primo, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in S. Angelo dei Lombardi il 2 aprile 1996
Il presidente estensore: Chiariotti
96C0813