1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2012 (della Regione Trentino-Alto Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' ed il consolidamento dei conti pubblici - Previsione che le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano e gli Enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto dall'art. 6, comma 5, del D.L. 21 maggio 2010, n. 78, convertito in legge n. 122/2010 (previsione di un minimo fisso e ridotto di componenti degli organi di amministrazione e controllo), con riferimento alle Agenzie, agli Enti e agli organismi strumentali, comunque denominati, sottoposti alla loro vigilanza, entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto impugnato - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale disciplinata con norme statutarie, mediante imposizione di un limite non transitorio non alla spesa complessiva, ma ad una minuta voce di spesa senza alcun margine di scelta per le Regioni sul modo per conseguire il risparmio. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 22, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 1), 16, Titolo VI e, in particolare, artt. 69, 79, 103, 104 e 107 e relative norme di attuazione, tra le quali il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare, artt. 2 e 4) e il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (in particolare, artt. 9, 10 e 10-bis). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' ed il consolidamento dei conti pubblici - Concorso alla normativa degli Enti territoriali ed ulteriori riduzioni di spesa - Previsione che, con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, assicurano, a decorrere dall'anno 2012, un concorso alla finanza pubblica di 860 milioni di euro annui - Previsione, altresi', che con le medesime procedure le Regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e Bolzano, assicurano alla finanza pubblica un concorso di 60 milioni di euro annui, da parte di comuni ricadenti nel proprio territorio - Previsione, che fino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al predetto art. 27, l'importo complessivo di 920 milioni di euro e' accantonato, proporzionalmente alla media degli impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio 2007-2009 a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali e che per la Regione Siciliana si tiene conto della rideterminazione del fondo sanitario nazionale per effetto del comma 2 - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata ulteriore rilevante sottrazione di risorse alle Regioni speciali, in contrasto con il regime finanziario disciplinato dallo Statuto - Violazione del principio di leale collaborazione - Violazione del principio di uguaglianza relativamente alla previsione che addossa irragionevolmente alle altre autonomie speciali una quota parte del finanziamento della spesa sanitaria della Regione Siciliana. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 28, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 1), 16, Titolo VI e, in particolare, artt. 69, 79, 103, 104 e 107 e relative norme di attuazione, tra le quali il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare, artt. 2 e 4) e il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (in particolare, artt. 9, 10 e 10-bis). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' ed il consolidamento dei conti pubblici - Previsione che le maggiori entrate erariali, derivanti dal decreto-legge impugnato, siano riservate all'Erario, per un periodo di cinque anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea - Previsione che con apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze sono stabilite le modalita' di individuazione del maggior gettito, attraverso separata contabilizzazione - Previsione, altresi', che, ferme restando le disposizioni degli artt. 13, 14 e 28, nonche' quelle recate dall'articolo impugnato, con le norme statutarie, sono definiti le modalita' di applicazione e gli effetti finanziari del D.L. impugnato per le regioni a statuto speciale e per le Province di Trento e Bolzano - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale disciplinata dallo Statuto e delle relative norme di attuazione - Denunciata deroga alle norme statutarie con una fonte primaria ordinaria - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione per la mancanza della preventiva intesa con la Regione. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 48. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 1), 16, Titolo VI e, in particolare, artt. 69, 79, 103, 104 e 107. (012C0076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2012)

Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige/Autonome Region
Trentino-Südtirol (cod. fiscale 80003690221), in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 30 del 14
febbraio 2012 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 5555 del 15 febbraio 2012 (doc. 2), rogata dall'avv.
Edith Engl, Ufficiale rogante della Regione, dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y), con
domicilio eletto presso quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'articolo 22, comma 3;
dell'articolo 28, comma 3;
dell'articolo 48,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici, come convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, pubblicata nella G.U. n. 300 del 27 dicembre 2011, per
violazione:
degli articoli 4, n. 1), e 16 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli
articoli 69 e 79;
degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto speciale;
delle relative norme di attuazione, tra le quali il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare, artt. 2 e 4), il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (in particolare articoli 9,
10 e 10-bis);
degli artt. 117, 118 e 119 Cost., in combinato disposto con
l'art. 10 1. cost. 3/2001;
dell'art. 2, co. 108, 1. 191/2009;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Il decreto-legge n. 201 del 2011, come risultante dalla legge di
conversione n. 214 del 2011, contiene disposizioni di vario tipo,
distribuite in quattro titoli: Sviluppo ed equità, Rafforzamento del
sistema finanziario nazionale e internazionale, Consolidamento dei
conti pubblici, Disposizioni per la promozione e la tutela della
concorrenza.
Tutte sono rivolte - come rivela il soprannome di decreto "salva
Italia" che il Governo ha attribuito ad esso - a produrre un
risultato utile per l'economia del Paese: e la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol, come parte del
Paese, non può che augurarsi che le misure producano i risultati
sperati. Allo sforzo collettivo necessario al conseguimento di tali
risultati essa non intende certo sottrarsi.
Al tempo stesso, tuttavia, essa non può rinunciare a chiedere
che ogni contributo ad essa richiesto sia richiesto legittimamente,
nel quadro e nel rispetto delle regole che disciplinano sotto il
profilo finanziario - come sotto ogni altro profilo - i rapporti con
lo Stato.
Ed essa Ritiene che nei punti che formano oggetto della presente
impugnazione le regole costituzionali e statutarie di tali rapporti
non siano rispettate.
In questa prospettiva, vengono qui in considerazione due
disposizioni del Titolo III ("Consolidamento dei conti pubblici") ed
una del Titolo IV ("Disposizioni per la promozione e la tutela della
concorrenza").
Quanto al Titolo III, si tratta dell'art. 22, recante Altre
disposizioni in materia di enti e organismi pubblici, facente parte
del Capo terzo (Riduzioni di spesa. Costi degli apparati), nonchè
dell'art. 28, recante Concorso alla manovra degli Enti territoriali e
ulteriori riduzioni di spese, che forma ed esaurisce il capo VI
(Concorso alla manovra degli Enti territoriali).
Quanto al Titolo IV si tratta dell'art. 48, recante Clausola di
finalizzazione, facente parte del Capo IV, Misure per lo sviluppo
infrastrutturale.
Ad avviso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Autonome
Region Trentino¬Südtirol, le disposizioni succitate risultano lesive
delle proprie prerogative costituzionali e statutarie per le seguenti
ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 3.
L'art. 22 è inserito nel capo III (Riduzioni di spesa. Costi
degli apparati) del titolo III. Il comma 3 di esso, qui impugnato,
stabilisce che "le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano
e gli Enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza, adeguano i
propri ordinamenti a quanto previsto dall'articolo 6, comma 5, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, . con riferimento alle Agenzie,
agli enti e agli organismi strumentali, comunque denominati,
sottoposti alla loro vigilanza entro un anno dall'entrata in vigore
del presente decreto".
L'art. 6, co. 5, d.l. 78/2010, così richiamato, dispone che
"tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici,
anche con personalità giuridica di diritto privato, provvedono
all'adeguamento dei rispettivi statuti al fine di assicurare che, a
decorrere dal primo rinnovo successivo alla data di entrata in vigore
del presente decreto, gli organi di amministrazione e quelli di
controllo, ove non già costituiti in forma monocratica, nonchè il
collegio dei revisori, siano costituiti da un numero non superiore,
rispettivamente, a cinque e a tre componenti". Dispone ancora che in
ogni caso, "le Amministrazioni vigilanti provvedono all'adeguamento
della relativa disciplina di organizzazione, mediante i regolamenti
di cui all'articolo 2, comma 634, della legge 24 dicembre 2007, n.
244, con riferimento a tutti gli enti ed organismi pubblici
rispettivamente vigilati, al fine di apportare gli adeguamenti
previsti ai sensi del presente comma". Dispone infine che "la mancata
adozione dei provvedimenti di adeguamento statutario o di
organizzazione previsti dal presente comma nei termini indicati
determina responsabilità erariale e tutti gli atti adottati dagli
organi degli enti e degli organismi pubblici interessati sono nulli".
In sostanza, l'art. 22, co. 3, impone alle Regioni e agli enti
locali situati nel loro territorio di adeguare i propri ordinamenti
in modo che gli enti pubblici (o comunque gli organismi strumentali)
sottoposti alla loro vigilanza abbiano organi di amministrazione e
controllo costituiti da un numero fisso e ridotto di componenti.
Tale vincolo appare di per sè illegittimo già in quanto
riferito alle autonomie regionali in generale.
Le ragioni di tale illegittimità risultano chiaramente sent.
182/2011 di codesta ecc.ma Corte costituzionale, riferita a
fattispecie corrispondente a quella oggetto della disposizione. In
tale sentenza codesta ecc. Corte ha rilevato "interventi analoghi per
i contenuti a quelli operati dalle diverse disposizioni dell'art. 6
del decreto-legge n. 78 del 2010, disposti negli anni trascorsi dal
legislatore statale, non sono stati in grado di superare il vaglio di
legittimità costituzionale, data l'indebita compressione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni che con essi veniva
realizzata", e che in particolare, "sono state ritenute illegittime,
nella parte in cui pretendevano di imporsi al sistema regionale,
rigide misure concernenti il numero massimo degli amministratori di
società partecipate dalla Regione (sentenza n. 159 del 2008)".
Secondo la Corte, l'art. 6 "può rispettare il riparto
concorrente della potestà legislativa in tema di coordinamento della
finanza pubblica, solo a condizione di permettere l'estrapolazione,
dalle singole disposizioni statali, di principi rispettosi di uno
spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale".
Ne risulta che l'art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 "non
intende imporre alle Regioni l'osservanza puntuale ed incondizionata
dei singoli precetti di cui si compone e può considerarsi
espressione di un principio fondamentale della finanza pubblica in
quanto stabilisce, rispetto a specifiche voci di spesa, limiti
puntuali che si applicano integralmente allo Stato, mentre vincolano
le Regioni, le Province autonome e gli enti del Servizio sanitario
nazionale solo come limite complessivo di speso". In sostanza, il
comma 20 dell'art. 6 "autorizza le Regioni, le Province autonome e
gli enti del Servizio sanitario nazionale. a determinare, sulla base
di una valutazione globale dei limiti di spesa puntuali dettati
dall'art. 6, l'ammontare complessivo dei risparmi da conseguire e,
quindi, a modulare in modo discrezionale, tenendo fermo quel vincolo,
le percentuali di riduzione delle singole voci di spesa contemplate
nell'art. 6".
Da tali considerazioni ed argomentazioni risulta chiaramente
l'illegittimità di una norma che pretende di vincolare le Regioni
specificamente al rispetto di uno dei vincoli posti dall'art. 6,
cioè a quello risultante dal comma 5 di esso: infatti, si tratta di
un limite ad una voce minuta di spesa, non transitorio e che non
lascia margine di scelta alle Regioni, indicando già il modo per
conseguire il risparmio.
È dunque evidente che l'art. 6, co. 5, non può essere
considerato principio di coordinamento della finanza pubblica e,
dunque, non può far scattare un dovere di adeguamento anche a
prescindere da quanto disposto dall'art. 79 dello Statuto speciale.
L'illegittimità della norma è altrettanto palese se considerata
in relazione allo Statuto speciale.
L'art. 79 dello Statuto, introdotto dalla legge n. 191 del 2009
con la procedura prevista dall'art. 104 dello Statuto, disciplina
esaustivamente il concorso della Regione "al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei
diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale" (comma 1), stabilendo che "le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1" (comma 2).
Il comma 3 aggiunge che, "al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province concordano
con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi
al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di bilancio
da conseguire in ciascun periodo". Si ribadisce inoltre che "non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale".
Anche dal comma 4 risulta che "le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo". Infine, lo stesso comma 4 precisa, per i rapporti
con le norme statali che non siano direttamente misure di finanza
pubblica, che "la regione e le province provvedono alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5".
Dunque, poichè l'art. 22, co. 3, contiene una norma che è
chiaramente volta al coordinamento finanziario, l'applicazione di
essa alla Regione si pone in contrasto con l'art. 79 St.: in
particolare, con il comma 1, con il comma 2 e con il comma 3, terzo
periodo, perchè si introduce per la Regione un'ulteriore modalità
di concorso agli obiettivi di finanza pubblica, diversa ed aggiuntiva
rispetto a quelle previste dal predetto articolo 79, e si parifica la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Autonome Region
Trentino-Südtirol alle Regioni ordinarie, mentre l'art. 79 in più
punti esclude l'applicazione alla Regione delle misure valevoli per
le altre Regioni. Il contrasto tra l'art. 22, co. 3, dell'impugnato
decreto-legge e l'art. 79 St. comporta anche la violazione degli
artt. 103, 104 e 107 dello Statuto e del principio di leale
collaborazione, perchè una fonte primaria ordinaria, adottata
unilateralmente, non è abilitata a derogare ad una norma statutaria,
adottata con la speciale procedura di cui all'art. 104 St.
Nè le conclusioni muterebbero qualora si considerasse prevalente
la materia "organizzazione amministrativa". È da ricordare, infatti,
che la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Autonome Region
Trentino-Südtirol è titolare di competenza legislativa primaria in
materia dì organizzazione amministrativa, compresa quella degli enti
collegati (art. 4, n. 1, St.). L'art. 22, co. 3, viola questa norma,
perchè pretende di vincolare la Regione, in materia regionale, ad
una norma di dettaglio, che - come visto nella prima parte di questo
motivo - non può essere qualificata come principio fondamentale e,
dunque, non può condizionare la potestà concorrente e tanto meno
quella primaria.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 3.
L'art. 28 ha ad oggetto il Concorso alla manovra degli Enti
territoriali e ulteriori riduzioni di spese. Il comma 3 stabilisce
quanto segue: "Con le procedure previste dall'articolo 27, della
legge 5 maggio 2009, n. 42, le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano assicurano, a decorrere
dall'anno 2012, un concorso alla finanza pubblica di euro 860 milioni
annui. Con le medesime procedure le Regioni Valle d'Aosta e
Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e Bolzano
assicurano, a decorrere dall'anno 2012, un concorso alla finanza
pubblica di 60 milioni di euro annui, da parte dei Comuni ricadenti
nel proprio territorio. Fino all'emanazione delle norme di attuazione
di cui al predetto articolo 27, l'importo complessivo di 920 milioni
è accantonato, proporzionalmente alla media degli impegni finali
registrata per ciascuna autonomia nel triennio 2007-2009, a valere
sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali".
Siamo, dunque, di fronte ad una ulteriore rilevante sottrazione
di risorse alle Regioni speciali, che si aggiunge a quelle previsti
dall'art. 14 d.l. 78/2010, dall'art. 20, co. 5, di. 98/2011 e
dall'art. 1, co. 8, di. 138/2011, come sintetizzati e ripartiti dal
comma 10 dell'art. 32 della legge n. 183 del 2011 (quest'ultimo
oggetto di impugnazione da parte della Regione).
La sottrazione di risorse qui contestata non ha in effetti alcuna
base statutaria.
Al contrario, le disposizioni dello Statuto, a partire dal
fondamentale art. 69, sono rivolte ad assicurare alla Regione le
finanze necessarie all'esercizio delle funzioni: ed è chiaro che la
devoluzione statutaria di percentuali dei tributi riscossi nella
regione non avrebbe alcun senso, se poi fosse consentito alla legge
ordinaria dello Stato di riportare all'erario tali risorse, per di
più con determinazione unilaterale e meramente potestativa.
Per di più, come già più volte ricordato, l'art. 79 dello
Statuto di autonomia disciplina ormai in modo preciso, esaustivo ed
esclusivo le regole secondo le quali la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol assolve gli
"obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale" (comma 1): e - come lo stesso art. 79 esplicitamente precisa
- tali regole "possono essere modificate esclusivamente con la
procedura prevista dall'articolo 104", mentre "fino alla loro
eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica di cui al comma 1" (comma 2). Ed il comma 4
ribadisce che "le disposizioni statali relative all'attuazione degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà... non trovano
applicazione con riferimento alla regione e alle province e sono in
ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente articolo". Con
le disposizioni statutarie sopra ricordate l'impugnato art. 28, comma
3, si pone in insanabile conflitto.
Le risorse spettanti alla Regione non possono essere
semplicemente "acquisite" dallo Stato, mentre la Regione stessa
concorre al risanamento della finanza pubblica nei modi direttamente
previsti dall'art. 79 o comunque in quelli regolati dall'art. 79 (v.
il comma 3). Si tratta di un regime speciale, che non può essere
alterato unilateralmente dal legislatore ordinario.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010.
Non può ingannare, in questo come negli altri casi, il rinvio
alle norme di attuazione dello Statuto.
In primo luogo, l'accantonamento previsto in attesa delle norme
di attuazione è già autonomamente lesivo, traducendosi in una
sottrazione delle risorse disponibili per la Regione, al di fuori
delle regole di coordinamento finanziario stabilite dall'art. 79 (v.
anche argomenti esposti sopra).
In secondo luogo, quanto alle stesse norme di attuazione, l'art.
79 è modificabile solo con la procedura di cui all'art. 104 St. e
non in sede di attuazione. In terzo luogo, l'art. 28, co. 3,
determina (illegittimamente) un vincolo di contenuto per le norme di
attuazione, per cui il rinvio alla fonte "concertata" appare
fittizio. Inoltre, "fino all'emanazione delle norme di attuazione.
l'importo complessivo di 920 milioni è accantonato. a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali". Dunque, la riduzione
delle risorse è operata direttamente e unilateralmente dal
legislatore statale, in contrasto con lo Statuto e con il principio
consensuale che domina i rapporti tra Stato e Regioni speciali in
materia finanziaria (v. le sentt. sopra citate).
In definitiva, come detto, l'art. 28, co. 3, viola l'art. 79 St.,
co. 1, 2, e 4, primo periodo, perchè i modi in cui la Regione
concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica o sono
fissati direttamente dallo stesso art. 79 o vanno concordati tra
Stato e Regione, sempre in base all'art. 79.
Corrispondentemente, è violato l'art. 104, che richiede il
consenso della Regione per la modifica delle norme del Titolo VI
dello Statuto.
Inoltre, è violato l'art. 107 St., perchè una fonte primaria
pretende di vincolare il contenuto delle norme di attuazione.
Ancora, il terzo periodo dell'art. 28, co. 3, viola l'art. 69
St., perchè diminuisce l'importo spettante alla Regione a titolo di
compartecipazioni, in base alla suddetta norma statutaria.
È, poi, ulteriormente e specificamente illegittimo e lesivo il
terzo periodo dell'art. 28, co. 3, là dove prevede il criterio del
riparto dell'accantonamento ("proporzionalmente alla media degli
impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio
2007-2009"). Infatti, tale criterio non risulta in alcun modo
pariteticamente concordato tra Stato e Regioni speciali, in contrasto
con il principio consensuale di cui sopra, oggi stabilito
espressamente nello Statuto speciale per la determinazione del patto
di stabilità (e comunque sempre seguito nelle precedenti leggi
finanziarie dello Stato).
Infine, risulta illegittimo il quarto periodo dell'art. 28, co.
3, secondo il quale, in relazione al riparto della sottrazione
complessiva di risorse tra le diverse autonomie speciali, "per la
Regione Siciliana si tiene conto della rideterminazione del fondo
sanitario nazionale per effetto del comma 2".
Posto che il richiamato comma 2 stabilisce che "l'aliquota di cui
al comma 1" (cioè l'aumento dell'aliquota di base dell'addizionale
regionale all'IRPEF, regolata dall'art. 6 d. lgs. 68/2011, da 0,9 % a
1,23 %) "si applica anche alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e Bolzano", la disposizione appare
particolarmente oscura.
Tuttavia, essa sembra interpretabile nel senso che la quota del
taglio previsto nell'art. 28, co. 3 (€ 860 milioni), che dovrebbe
essere addossata alla Regione Siciliana, deve essere ridotta in
corrispondenza alle minori risorse del Fondo sanitario destinate alla
Regione stessa.
Posto che di ciò si tratti, è chiaro che, in questo modo, si
altererebbe addirittura in peggio per la ricorrente Regione il
criterio proporzionale fissato dal terzo periodo del comma 3 e si
addosserebbe irragionevolmente alle altre autonomie speciali una
quota parte del finanziamento della spesa sanitaria della Regione
Siciliana.
Ne risulterebbe la violazione dell'art. 3 cost. e la lesione
dell'autonomia finanziaria e amministrativa della Regione, perchè
essa verrebbe chiamata a contribuire al finanziamento parziale della
sanità siciliana (v., per l'ammissibilità di una censura ex art. 3
Cost., ad es., la sent. 16/2010, punto 5.1), con inevitabili
ripercussioni sulle proprie funzioni amministrative e sulla propria
autonomia di spesa.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 48.
L'art. 48 contiene una generale "clausola di finalizzazione".
In base al comma 1, "le maggiori entrate erariali derivanti dal
presente decreto sono riservate all'Erario, per un periodo di cinque
anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione
economica internazionale". Si prevede poi che "con apposito decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze. sono stabilite le
modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione".
Il comma 1-bis aggiunge che, "ferme restando le disposizioni
previste dagli articoli 13, 14 e 28, nonchè quelle recate dal
presente articolo, con le norme di attuazione statutaria. sono
definiti le modalità di applicazione e gli effetti finanziari del
presente decreto per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e di Bolzano".
Tale comma 1-bis, con il suo "rinvio" alle norme di attuazione
dello statuto, ha l'apparenza di una clausola di salvaguardia delle
autonomie speciali e delle loro regole statutarie: ma al tempo stesso
la disposizione ribadisce la diretta applicazione non solo degli
articoli 13, 14 e 28, ma anche delle disposizioni "recate dal
presente articolo": dunque, il regime di cui all'art. 48, co. 1, si
riferisce anche alle entrate percepite nella regione Trentino-Alto
Adige.
Maggiori entrate erariali deriveranno, ad esempio, dall'art. 10
(a seguito dell'emersione della base imponibile) e dall'art. 18 (che
aumenta le aliquote Iva).
Ad avvisto della ricorrente Regione la riserva di tali maggiori
entrate all'erario è illegittima per le ragioni di seguito esposte.
L'art. 69 dello Statuto stabilisce che "sono devoluti alla
regione i proventi delle imposte ipotecarie percette nel suo
territorio, relative ai beni situati nello stesso" (co. 1). In base
al comma 2, "sono altresì devolute alla regione le seguenti quote
del gettito delle sottoindicate entrate tributarie dello Stato,
percette nel territorio regionale: a) i nove decimi delle imposte
sulle successioni e donazioni e sul valore netto globale delle
successioni; b) i due decimi dell'imposta sul valore aggiunto,
esclusa quella relativa all'importazione.; c) i nove decimi del
provento del lotto, al netto delle vincite".
L'art. 2, co. 108, legge 191/2009 (approvato ai sensi dell'art.
104 St.) regola la corresponsione alla Regione delle quote dei
tributi erariali ad essa spettanti.
L'art. 48, co. 1, dunque, riservando all'Erario le "maggiori
entrate erariali derivanti dal presente decreto", risulta
contrastante con l'art. 69, co. 2, lett. b) dello Statuto, che
garantisce alla Regione una precisa compartecipazione all'Iva.
Nè si potrebbe affermare che la riserva all'erario di cui
all'art. 48 sia giustificata in virtù del d.lgs. 268/1992. Essa,
infatti, non rispetta affatto i requisiti posti dall'art. 9 d.lgs.
268/1992 per la riserva all'erario del "gettito derivante da
maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi".
Tali requisiti sono stati sintetizzati dalla sentenza di codesta
Corte n. 182/2010, secondo la quale "tale articolo richiede, per la
legittimità della riserva statale, che: a) detta riserva sia
giustificata da «finalità diverse da quelle di cui al comma 6
dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso
d.lgs. n. 268 del 1992, e cioè da finalità diverse tanto dal
«raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese
derivanti dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla
regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b) il gettito sia
destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo
che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle
province, ivi comprese quelle relative a calamità naturali»; c) il
gettito sia «temporalmente delimitato, nonchè contabilizzato
distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile»".
Ora, l'assenza dei requisiti sub a) e b) è evidente. Infatti,
l'art. 48 riserva all'Erario "le maggiori entrate erariali derivanti
dal presente decreto" (per un periodo di cinque anni, attraverso
separata contabilizzazione) per destinarle "alle esigenze prioritarie
di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in
sede europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione
economica internazionale". In questi termini, la norma censurata ha
la medesima finalità di cui all'art. 10, co. 6, d. lgs. 268/1992
(«raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica»), il che già da sè esclude la sussistenza del requisito
indicato sub a) nella sent. 182/2010 (che la riserva sia giustificata
da finalità diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al
comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso d.lgs. n. 268 del
1992).
Ugualmente la disposizione impugnata non soddisfa il requisito
sub b), in quanto essa non destina le maggiori entrate a "nuove
specifiche spese": non si tratta di "spese", nè la destinazione
allude a qualcosa di "nuovo" e di "specifico". E'da ricordare che la
sent. 182/2010 fece salva la norma impugnata in quell'occasione
(l'art. 13-bis, comma 8, del decreto-legge l° luglio 2009, n. 78)
proprio in quanto essa destinava il gettito dell'imposta "al
finanziamento della ripresa economica, quali: il sostegno alle
imprese, anche attraverso il finanziamento del timido di garanzia e
l'alleggerimento del carico fiscale...; gli interventi sul mercato
del lavoro, anche attraverso il finanziamento del fondo per
l'occupazione...; il finanziamento degli investimenti pubblici, con
particolare riguardo alle infrastrutture e alle attività di ricerca
e sviluppo...; il supporto alle famiglie, con misure di salvaguardia
del potere d'acquisto, di tutela dei piccoli risparmiatori, di
risposta all'emergenza abitativa...; il finanziamento della
cooperazione internazionale allo sviluppo...; il finanziamento delle
opere di ricostruzione dell'Abruzzo". Si tratta, come si può vedere,
di spese e finalità nuove e specifiche, ben diverse dal mero e
generale "raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea".
Escluso che l'art. 48 possa trovare fondamento nell'art. 9 d.
lgs. 268/1992, è anche da escludere che esso possa ricondursi
all'art. 10 e all'art. 10-bis del medesimo decreto.
In primo luogo, l'art. 10, co. 6, ha ad oggetto "una quota del
previsto incremento del gettito tributario. spettante alle province
autonome", per cui esso non è applicabile alla Regione.
Inoltre, abrogato l'art. 78 dello Statuto e soppressa la somma
spettante in base ad esso (v. anche l'art. 79, co. 1, St.), sono da
ritenere inapplicabili le norme attuative dell'art. 78, quale l'art.
10 d, lgs. 268/1992. Questo vale anche per l'art. 10, co. 6,
strettamente connesso alla disciplina dell'accordo (menzionato in due
punti del comma 6) relativo alla determinazione della quota
variabile, ora soppressa.
Ancora, l'art. 10, co. 6, prevedeva un meccanismo consensuale per
far partecipare le Province "al raggiungimento degli obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica", che è stato ora sostituito da
quelli, sempre consensuali, regolati dall'art. 79: anche sotto questo
profilo, dunque, il meccanismo precedente non risulta più operativo.
Conferma espressa di ciò si ricava dal testo attuale dell'art. 79,
co. 4, secondo cui "le disposizioni statali relative all'attuazione
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno,
non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province
e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente
articolo".
Qualora, in denegata ipotesi, non si ritenesse superato l'art.
10, co. 6, si dovrebbe perlomeno riconoscere che la determinazione
della quota in questione dovrebbe pur sempre rispettare il principio
di leale collaborazione e, in particolare, il principio consensuale
che domina le relazioni finanziarie fra lo Stato e le Regioni
speciali. In altre parole, anche venuto meno l'accordo per la
determinazione della quota variabile, lo Stato avrebbe pur sempre
dovuto cercare l'accordo con la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol, non potendo unilateralmente
alterare le regole sulle compartecipazioni e gli strumenti con cui la
Regione partecipa al risanamento finanziario, disciplinati dall'art.
79 dello Statuto.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale (v. le sentenze
citate nel motivo 1 del ricorso).
In effetti, è assolutamente incongruo ed ad avviso della Regione
illegittimo che lo Stato, con una fonte primaria unilateralmente
adottata, alteri in modo cosi rilevante l'assetto dei rapporti
finanziari tra Stato e Regione, laddove il principio consensuale è
da tempo riconosciuto in questa materia ed è stato ribadito proprio
con la recente riforma statutaria.
Inoltre, la norma impugnata non rispetta l'art. l0, co. 6 (sempre
nella denegata ipotesi che esso sia ritenuto applicabile), anche
perchè riserva all'erario tutte "le maggiori entrate", mentre la
norma di attuazione limita ad "una quota del previsto incremento del
gettito tributario" la possibilità di destinazione "al
raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica".
Ancora, l'art. 48, co. 1, del d.l. 201/2011 si pone in contrasto
con l'art. 79 dello Statuto, che - come visto - stabilisce che "la
regione e le province concorrono al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento degli obblighi
di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal
patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale" nei modi di
seguito indicati e "con le modalità di coordinamento della finanza
pubblica definite al comma 3" (co. 1), aggiungendo che "le misure di
cui al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la
procedura prevista dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale
modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica di cui al comma 1" (co. 2).
Sia il comma 3 (" Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale") che
il comma 4, poi, stabiliscono la non applicazione alla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol delle
norme statali che, in questa materia, valgono per altre Regioni.
Poichè l'art. 48 riserva le maggiori entrate "alle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea", ne deriva la violazione delle norme -
sopra citate - contenute nell'art. 79 St., che configurano un sistema
completo di concorso della Regione agli obiettivi di finanza
pubblica, non derogabile se non con le modalità previste dallo
Statuto.
Infine, proprio perchè agli artt. 69 e 79 St. e al d. lgs.
268/1992 si è derogato con una fonte primaria "ordinaria" (in
realtà, un d.l. convertito), l'art. 48 viola anche gli artt. 103
(che prevede il procedimento di revisione costituzionale per le
modifiche dello Statuto), 104 (che prevede la possibilità di
modificare "le norme del titolo VI. con legge ordinaria dello Stato
su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province") e l'art. 107 (che
disciplina la speciale procedura per l'adozione delle norme dì
attuazione dello Statuto) dello Statuto speciale.
Il secondo periodo dell'art. 48, co. 1, dispone che "con apposito
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze... sono stabilite
le modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso
separata contabilizzazione". Si tratta dunque di una norma volta a
regolare l'attuazione del primo periodo: la quale, pertanto, è
affetta dai medesimi vizi sopra illustrati.
In subordine, essa è poi censurabile specificamente ed
autonomamente sotto un ulteriore aspetto, cioè per la mancata
previsione dell'intesa con la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Autonome Region Trentino-Südtirol in relazione al decreto che
stabilisce le modalità di individuazione del maggior gettito.
Infatti, poichè si tratta di intervenire in relazione a risorse che
spetterebbero alla Regione, in una materia dominata dal principio
consensuale, risulta specificamente illegittima, per violazione del
principio di leale collaborazione, la previsione di un decreto
ministeriale senza intesa con la Regione.
Come già ricordato, il comma 1-bis dello stesso art. 48
statuisce che "ferme restando le disposizioni previste dagli articoli
13, 14 e 28, nonchè quelle recate dal presente articolo, con le
norme di attuazione statutaria di cui all'articolo 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, sono definiti le
modalità di applicazione e gli effetti finanziari del presente
decreto per le regioni a statuto speciale e per le province autonome
di Trento e di Bolzano".
Premesso che gli artt. 13 e 14 non riguardano la Regione, si sono
già contestate singolarmente la disposizione dell'art. 28, nonchè
quella dello stesso art. 48, comma 1. Nè si vede - a parte quanto
disposto già da tali articoli - che cosa d'altro rimarrebbe da
disciplinare quanto alle "modalità di applicazione" ed agli "effetti
finanziari" del decreto n. 201.
In ogni modo, anche tale ultima disposizione appare illegittima,
in quanto non spetta alla legge ordinaria di disciplinare il
contenuto delle norme di attuazione dello Statuto. Il solo senso
legittimo che ad essa si può attribuire è la conferma della non
applicazione del decreto 201 alla Regione, per ogni aspetto per il
quale l'applicazione non sia espressamente prevista: ferme restando,
ovviamente, le contestazioni e le censure sopra esposte in relazione
alle disposizioni di cui è prevista l'applicazione.

P.Q.M.

Chiede, voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'articolo 22, comma 3;
dell'articolo 28, comma 3; dell'articolo 48 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici, nelle parti, nei
termini,e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, 23 febbraio 2012

Prof. Avv. Falcon - Avv. Manzi