1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 10-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 250 ORDINANZA 20 maggio - 3 giugno 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Pubblica amministrazione - Regione Puglia - Illegittimo abbattimento di alberi di olivo - Sanzioni - Determinazione - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 447/1988, 4/1957, 290/1987 e 167/1986 - Rispetto del principio di legalita', di proporzionalita', di eguaglianza - Giustificazione e congruita' dei criteri di determinazione - Applicazione riservata alle valutazioni e all'apprezzamento del giudice - Manifesta infondatezza. (D.L.L. 27 luglio 1945, n. 475, art. 4). (Cost., artt. 3, 23, 25, secondo comma, e 111, primo comma). (092C0677) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 10-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto
legislativo luogotenenziale 27 luglio 1945, n. 475 (Divieto di
abbattimento di alberi di olivo), promosso con ordinanza emessa il 23
ottobre 1991 dal Pretore di Foggia - Sezione distaccata di
Trinitapoli nel procedimento civile vertente tra Palmitessa Giuseppe
e Ufficio Regionale Contenzioso di Foggia - Regione Puglia, iscritta
al n. 19 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno
1992;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 aprile 1992 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto che nel corso di un giudizio di opposizione ad
un'ordinanza-ingiunzione, con la quale l'ufficio contenzioso di
Foggia della Regione Puglia aveva irrogato la sanzione amministrativa
prevista dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 27
luglio 1945, n. 475 (Divieto di abbattimento di alberi di olivo), il
Pretore di Foggia - sezione distaccata di Trinitapoli, con ordinanza
del 23 ottobre 1991, ha sollevato d'ufficio questioni di legittimità
costituzionale del citato art. 4 che, prevedendo per l'illegittimo
abbattimento di alberi di olivo una sanzione pecuniaria di importo
pari al decuplo del valore delle piante abbattute, considerate in
piena produttività, da stabilirsi dall'ispettorato provinciale
dell'agricoltura, si porrebbe in contrasto:
a) con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, che
sancisce il principio della "riserva assoluta di legge" in materia di
determinazione della entità della sanzione, pacificamente
estendibile al campo dell'illecito amministrativo anche per
l'inequivoco tenore dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche del sistema penale), che riproduce espressamente il
principio costituzionale di legalità. Nella specie il legislatore,
una volta descritta puntualmente la condotta vietata e quindi il
precetto, si sarebbe illegittimamente rimesso, per quanto attiene al
profilo sanzionatorio, alle determinazioni di un organo periferico
dello Stato (recte: della regione) svincolate da qualunque criterio
prefissato ed implicanti quindi apprezzamenti diversi circa il valore
del bene oggetto di tutela;
b) con l'art. 23 della Costituzione - nel caso si ritenga che la
sanzione prevista dalla norma impugnata abbia natura riparatoria-
recuperatoria e non afflittiva - il quale parametro, pur se esprime
il principio della riserva relativa di legge in materia di
prestazioni patrimoniali, non consentirebbe in ogni caso, senza
criteri legislativi di riferimento, di affidare ad un atto
amministrativo "meramente discrezionale" la determinazione della
sanzione;
c) con l'art. 3 della Costituzione, poichè la determinazione
della misura della sanzione verrebbe operata in ambito territoriale
circoscritto a quello della provincia, e, in quanto affidata a uffici
diversi che possono adottare criteri non omogenei per la valutazione
del valore delle piante, darebbe vita a una ingiustificata, iniqua e
irragionevole disparità di trattamento riguardo a situazioni
sostanzialmente identiche;
d) con l'art. 111, primo comma, della Costituzione, che sancisce
l'obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali,in
quanto, potendo il giudice alla stregua dei criteri stabiliti
dall'art. 11 della legge n. 689 del 1981 (gravità della violazione,
comportamento successivo all'infrazione, personalità e condizioni
economiche del trasgressore) operare una riduzione della sanzione
irrogata, gli sarebbe impedito di sorreggere la sua decisione con
motivazione convincente e ragionevole, a causa di un meccanismo
sanzionatorio rigidamente ancorato al solo valore delle piante senza,
per di più, la previsione di un limite minimo e massimo della
sanzione, "entro i quali far uso del potere di commisurazione della
sanzione alla concreta gravità del fatto";
che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite della Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo l'inammissibilità delle questioni sollevate in
riferimento all'art. 23 della Costituzione, in quanto non suffragata
da idonea motivazione, e all'art. 111 della Costituzione, non
pertinente al dubbio prospettato, poichè il dovere processuale di
motivare le sentenze non ha nulla a che vedere con la previsione di
una sanzione di importo fisso, la cui misura è comunque sottoposta
al sindacato giurisdizionale; nel merito ha rilevato l'infondatezza
degli ulteriori profili di censura in riferimento agli artt. 25,
secondo comma e 3 della Costituzione, poichè non può in concreto
invocarsi la lesione del principio di legalità sol perchè una
sanzione, commisurata ad un "valore", è determinata all'esito
dell'accertamento in concreto di tale valore.
Considerato che devono essere disattese le eccezioni di
inammissibilità delle questioni illustrate sub b), in quanto
l'ordinanza di rimessione contiene una motivazione sia pur sintetica
a sostegno della censura, e sub d) perchè le considerazioni svolte
attengono al merito della questione;
che la censura sub a) non è fondata, poichè, come questa Corte
ha già affermato (sent. n. 447 del 1988), il parametro invocato
(art. 25, secondo comma, della Costituzione) non è riferibile alle
sanzioni amministrative, depenalizzate o meno, applicandosi ad esse
l'art. 23 della Costituzione;
che, per quanto riguarda la questione sub b), la giurisprudenza
costituzionale, a partire dalla sentenza n. 4 del 1957, ha indicato,
relativamente alle prestazioni obbligatorie "autoritariamente"
imposte, i limiti e le garanzie sufficienti a far ritenere rispettato
il principio della riserva di legge relativa stabilito dall'art. 23
della Costituzione, all'uopo precisando che la prestazione debba
avere "base" in una legge e che la legge stessa stabilisca i criteri
idonei a regolare eventuali margini di discrezionalità lasciati alla
pubblica amministrazione nella determinazione in concreto della
prestazione (sentenze nn. 290 del 1987, 167 del 1986) ed inoltre, al
fine di escludere che la discrezionalità possa trasformarsi in
arbitrio, che la legge determini direttamente l'oggetto della
prestazione stessa ed i criteri per quantificarla (sentenze nn. 127
del 1988, 290 del 1987, 34 del 1986, 257 del 1982, 29 del 1979, 67
del 1973, 56 del 1972, 65 del 1962);
che, applicandosi tali principi alle sanzioni amministrative
come quella prevista dalla norma impugnata, la questione non è
fondata perchè tale norma, diversamente da quanto ritenuto dal
giudice rimettente, indica gli elementi necessari e sufficienti
proprio per evitare arbitrii dell'amministrazione, facendo espresso
riferimento, quale base di calcolo della sanzione, al "valore" delle
piante di olivo illegittimamente abbattute, ovverosia ad un dato non
arbitrario ma ricavabile dalle leggi di mercato, in modo da modulare
l'entità della sanzione al disvalore economico connesso
all'infrazione, con un accertamento dal quale esula qualsiasi profilo
di discrezionalità;
che, per quanto concerne la questione sub c), non può ritenersi
violato il principio di eguaglianza per effetto della norma
censurata, la quale, nell'indicare il modo di determinazione della
sanzione, fa riferimento ad un criterio che si giustifica proprio in
relazione al diverso valore economico dell'albero di olivo e della
sua produzione nelle varie zone del Paese;
che, anche la questione sub d) non è fondata perchè, come è
stato già riconosciuto da questa Corte con riferimento a fattispecie
penali, la pena pecuniaria fissa, commisurata cioè al valore del
bene oggetto di tutela, è compatibile con il principio di legalità
"senza che a tale sistema si oppongano precetti costituzionali"
(sentenze nn. 50 del 1980, 167 del 1971, 67 del 1963, 15 del 1962);
che a identiche conclusioni deve pervenirsi anche per le
sanzioni amministrative c.d. rigide, perchè, una volta che sotto i
già esaminati profili il criterio di determinazione non risulta
ingiustificato, rispetto ad esse non può essere invocato, come
invece richiede l'ordinanza di rimessione, l'art. 11 della legge 24
novembre 1981 n. 689, che consente al giudice di graduare la sanzione
secondo i criteri ivi indicati, essendo tale previsione ovviamente
dettata soltanto per le sanzioni amministrative fissate tra un limite
minimo e un limite massimo;
che, quindi, di fronte ad una sanzione pari al decuplo del
valore del bene, il giudice dovrà, usando gli strumenti offerti
dall'art. 23 della citata legge n. 689 del 1981, valutare,
adeguatamente motivando il suo giudizio, la congruenza della "base"
di determinazione della sanzione, ovverosia del valore del bene
oggetto di tutela, senza che ciò rappresenti un limite alla sua
funzione, nè all'obbligo di motivazione previsto dall'art. 111 della
Costituzione, perchè tale obbligo sussiste ovviamente nell'ambito
che la legge, che prevede l'illecito e la sanzione, riserva alle
valutazioni e all'apprezzamento del giudice; e tale ambito, nella
specie, è costituito dal presupposto assunto a base del calcolo per
la quantificazione della sanzione fissa prevista dalla legge in un
multiplo del valore delle piante abbattute.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 e 9, secondo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 27
luglio 1945 n. 475 (Divieto di abbattimento di alberi di olivo)
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 25, secondo comma, e 111,
primo comma, della Costituzione, dal Pretore di Foggia, sezione
distaccata di Trinitapoli, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 20 maggio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 3 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0677