1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 2016
Ordinanza del 7 novembre 2016 della Corte d'appello di Milano nel procedimento civile promosso da Lopez Cruz Veronica, ASGI (Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione) e Avvocati per niente Onlus contro Regione Lombardia e Comune di Milano. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione - Stranieri immigrati - Requisiti minimi per beneficiare dei contributi integrativi previsti. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, comma 13. (17C00074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2017)

CORTE D'APPELLO DI MILANO
Sezione lavoro

Composta dai Magistrati:
dott. Giovanni Picciau - Presidente Rel.;
dott. Benedetta Pattumelli - Consigliere;
dott. Laura Bove - Consigliere ausiliario.
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile in grado di
appello avverso la ordinanza n 32032 /2015 del Tribunale di Milano,
promossa da:
Veronica Lopez Cruz (C.F. LPZVNC78T512506A), con il
patrocinio dell'avv. Guariso Alberto elettivamente domiciliato in
viale Regina Margherita, 30 - 20122 Milano presso il difensore avv.
Guariso Alberto;
ASGI - Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione
(C.F. 07430560016), con patrocinio dell'avv. Guariso Alberto,
elettivamente domiciliato in viale Regina Margherita, 30 - 20122
Milano presso il difensore avv. Guariso Alberto;
Avvocati per niente ONLUS (C.F. 97384770158), con il
patrocinio dell'avv. Guariso Alberto, elettivamente domiciliato in
viale Regina Margherita, 30 - 20122 Milano presso il difensore avv.
Guariso Alberto,
Appellanti.
Contro:
Regione Lombardia (C.F. 80050050154), con il patrocinio
dell'avv. Tamborino Maria Lucia, elettivamente domiciliato in Piazza
Città di Lombardi, 1 - 20124 Milano, presso il difensore avv.
Tamborino Maria Lucia;
Comune di Milano (C.F. 01199250158), con il patrocinio
dell'avv.
Appellati.
A scioglimento della riserva di cui al verbale 15 settembre 2016.

Osserva

1. Con ordinanza n. 32032/2015 il Tribunale di Milano ha
rigettato la domanda proposta da Veronica CRUZ e le Associazioni
Anolf CISL, ASGI, Avvocati per niente - Onlus per l'accertamento del
carattere discriminatorio tenuto dalla Regione Lombardia e dal Comune
di Milano rispettivamente nell'aver emanato la delibera della Giunta
n. 3495/2015 del 30 aprile 2015 nella parte inerente i requisiti
necessari per l'Accesso al Fondo sostegno affitti nonchè (il comune)
la determina PG n. 264079 dell'8 maggio 2015 e det. n. 68/2015 -
prot. del 12 maggio 2015.
2. Il Tribunale ha ritenuto la infondatezza della domanda e la
mancanza di una discriminazione laddove, nella delibera della giunta
regionale n. 3495 cit., sono stati previsti per l'accesso al fondo
sostegno affitto per i soli cittadini extra UE i seguenti due
requisiti: a) esercitare una regolare attività lavorativa, anche in
modo non continuativo, di lavoro subordinato o autonomo; b) essere
residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da
almeno cinque anni in Lombardia.
Il Tribunale, richiamando fra le altre la sentenza della Corte
costituzionale n. 187/2010, ha ricordato «che la Consulta ha statuito
che il legislatore ordinario ben può subordinare l'erogazione di
determinate prestazioni che non sino volte a rimediare a gravi
situazioni di urgenza alla circostanza che il titolo di
legittimazione dello straniero al soggiorno in Italia ne dimostri il
carattere non episodico e di non breve durata (ovviamente con il solo
limite della ragionevolezza)».
Ha inoltre osservato: «... La Corte costituzionale, con costante
giurisprudenza, ha sostenuto che il principio costituzionale di
uguaglianza non tollera discriminazioni fra la posizione del
cittadino e quello dello straniero solo quando venga riferito al
godimento di diritti inviolabili dell'uomo così da rendere legittimo
, per il legislatore ordinario, introdurre norme applicabili soltanto
nei confronti di chi sia in possesso del requisito della cittadinanza
- o all'inverso ne sia privo - purchè tali da non compromettere
l'esercizio di quei fondamentali diritti, ed ha poi ampliato tale
affermazione precisando che, anche al di fuori di tale ambito, l'art.
3 Cost vieta comunque discriminazioni tra cittadini, stranieri ed
apolidi laddove manchi una ragionevole correlabilità tra il
requisito richiesto e lo scopo perseguito dalla norma (Corte
costituzionale sentenza n. 432 /2005).
Sotto questo profilo non si può negare che sussista una
ragionevole correlabilità tra la durata della permanenza dello
straniero sul territorio nazionale da un lato, il possesso da parte
sua di una regolare ancorchè saltuaria attività lavorativa e la
finalità del contributo in questione, che è teso a garantire ai non
abbienti, già in possesso di un contratto di locazione di immobili
da privati, una stabilità abitativa attraverso una erogazione a
sostegno del reddito...».
Il Tribunale ha ritenuto poi la legittimità dei due suddetti
presupposti anche alla luce della direttiva 2003 /109/CE relativa
allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di
lungo periodo. L'art. 11 della direttiva citata dispone, al comma 1,
che «il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento
dei cittadini nazionali per quanto riguarda ... d) le Prestazioni
sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale, ai sensi della
legislazione nazionale»; il comma 4 dello stesso articolo prevede che
«gli Stati membri possono limitare la parità di trattamento in
materia di assistenza e protezione sociale alle prestazioni
essenziali».
Il Tribunale, anche alla luce di quanto previsto dall'art. 9, del
decreto legislativo n. 3/2007 ha ritenuto che l'assegno in questione
di mero sostegno del reddito non possa considerarsi prestazione
assistenziale e quanto meno essenziale .
3. Avverso tale ordinanza hanno proposto appello Veronica Lopez
Cruz, AsgiAssociazione per gli studi giuridici sull'immigrazione,
Avvocati per niente Onlus.
Gli appellanti hanno riproposto la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 comma 2 e 13 decreto-legge n. 12/2008
convertito in legge n. 133/2008 per contrasto con gli articoli 3 e
117, 1° comma Cost.
Ritiene la Corte, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di
prime cure, che la questione di costituzionalità sollevata sia
rilevante e non manifestamente infondata in ordine all'art. 11, comma
13 della legge n. 133/2002 ed in relazione all'art. 3 Cost.
4. Appare opportuno ricordare sia il quadro normativo di
riferimento sia la fattispecie in esame.
4.1 L'art. 11 della legge n. 431/1998 ha istituito il «Fondo
Nazionale per l'accesso all'abitazione in locazione» che prevede
l'erogazione di contributi alle famiglie meno abbienti gravate da
canoni di locazione; la disposizione non opera distinzioni tra
italiani e stranieri nei requisiti di ammissione.
Con il decreto-legge n. 112/2008, convertito in legge n.
133/2008, è stata introdotta nel nostro ordinamento la
programmazione di un piano casa volto a «garantire su tutto il
territorio nazionale i livelli minimi essenziali per lo sviluppo
della persona umana».
All'art. 11 comma 2 della predetta disposizione si legge:
«Il piano è rivolto all'incremento del patrimonio
immobiliare ad uso abitativo attraverso l'offerta di abitazione (...)
destinate prioritariamente a prima casa per: (...)
g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno
dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni
nella medesima regione.
Lo stesso decreto-legge è intervenuto poi anche sul «Fondo
sostegno affitti di cui alla legge n. 431/1998 prevedendo al comma 13
dell'art. 11, la cui applicazione rileva in particolare nella
fattispecie, quanto segue:
«Ai fini del riparto del Fondo nazionale per il sostegno
all'accesso alle abitazioni in locazione, di cui all'art. 11 legge 9
dicembre 1998,n. 431, i requisiti minimi necessari per beneficiare
dei contributi integrativi come definiti ai sensi del comma 4 del
medesimo articolo devono prevedere per gli immigrati il possesso del
certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio
nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione».
4.2 Con delibera di giunta n. 3495 del 30 aprile 2015 la Regione
Lombardia ha approvato l'attivazione della iniziativa 2015 per il
sostegno alla locazione dei cittadini in grave disagio economico e ha
approvato i criteri generali per l'accesso al beneficio denominato
«Fondo Sostegno grave disagio economico 2015» di cui all'allegato 1
della delibera.
L'art. 2 di detto allegato prevede che possano richiedere il
contributo in questione i conduttori residenti in Lombardia che
abbiano un ISEE non superiore ad euro 7000,00. Ove i richiedenti non
siano cittadini italiani o di uno Stato dell'Unione Europea, la
delibera prevede i seguenti due ulteriori presupposti:
a) esercitare una regolare attività, anche in modo non
continuativo, di lavoro subordinato o autonomo;
b) essere residenti da almeno dieci anni nel territorio
nazionale ovvero da almeno cinque anni in Lombardia.
Il Comune di Milano ha reiterato i medesimi contenuti e requisiti
nella determinazione dirigenziale n. 68/2015.
Il termine per la presentazione delle domande è stato fissato al
10 luglio 2015.
4.3 La signora Lopez Cruz è cittadina salvadoregna e risiede in
Italia dal novembre 2011 in forza di permesso di soggiorno per motivi
di lavoro; vive a Milano con il figlio Alejandro di anni uno; in
ragione del suo modestissimo reddito, ha presentato domanda al Comune
di Milano in data 7 luglio 2015 per accedere al «Fondo sostegno grave
disagio economico 2015».
La procedura non prevedeva la formazione di una graduatoria, nè
la comunicazione di un provvedimento di accettazione o diniego.
L'appellante Lopez Cruz, essendo priva di entrambi i requisiti
previsti dalle lettere a) e b) indicate sub 4.2, non ha potuto
ricevere alcun contributo.
5. Ciò, premesso, ritiene la Corte che la questione di
costituzionalità sollevata in ordine all'art. 11, comma 13 della
legge n. 133/2008 sia rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata in relazione all'art. 3
Cost.
5.1 In relazione alla rilevanza, va osservato che in ordine al
primo requisito dello svolgimento di una regolare attività
lavorativa, anche non continuativa, si prospetta - in difetto di una
espressa previsione di una norma di rango primario che espressamente
lo preveda (la regione allude infatti solo ad una interpretazione
analogica di quanto previsto dall'art. 40, comma 6 T.U. immigrazione)
e alla luce dei principi generali che regolano la condizione dello
straniero (in particolare art. 2, comma 2 T.U. immigrazione) - la
illegittimità e la disapplicazione degli atti, di rango secondario,
della P.A. che tale requisito aggiuntivo hanno previsto.
Ne consegue che appare rilevante la questione di legittimità in
relazione all'ulteriore presupposto della lungo residenza per
l'accesso al benificio di cui è causa previsto invece dalle suddette
disposizioni di legge.
Per quanto riguarda la rilevanza, si deve aggiungere che nella
fattispecie ASGI e Avvocati per niente Onlus hanno proposto, oltre
l'azione individuale inerente la posizione Lopez Cruz, anche in
proprio, l'azione collettiva ex art. 5 del decreto legislativo n.
215/2003 chiedendo comunque di accertare e dichiarare il carattere
discriminatorio della delibera della giunta della Regione Lombardia
n. 3495/2015 del 30 aprile 2015 nella parte in cui, ai fini
dell'accesso al Fondo sostegno affitti, prevede per i cittadine extra
UE:
a) il requisito dell'esercizio di una regolare attività,
anche in modo non continuativo, di lavoro subordinato ed autonomo; b)
il requisito della residenza da almeno dieci anni nel territorio
nazionale ovvero da almeno cinque anni in Lombardia; conseguentemente
il carattere discriminatorio, sotto i medesimi profili, della
determina PG. n. 264079 dell'8 maggio 2015 e det. dir. n. 68/2015 del
Comune di Milano, direzione centrale casa e demanio, settore
assegnazione alloggi E.R.P».
5.2 La questione di costituzionalità dell'art. 11 comma 13
decreto-legge n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008 non appare,
ad avviso della Corte, manifestamente infondata in relazione all'art.
3 Cost.
In proposito, parte appellante ha correttamente richiamato le
numerose sentenze con le quali, indipendentemente dalla natura
essenziale o meno delle prestazioni di volta in volta in discussione,
la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali disposizioni
di legge regionali, provinciali e nazionali che prevedevano per i
soli stranieri requisiti di lungo - residenza (sent. 40/2011;
133/2013; 222/2013; 2/2013; 172/2013; sent. 187/2010; 329/2011;
40/2013; 22/2015; 230/2015).
In tali sentenze si riscontra l'affermazione di un principio
comune: la previsione dei beneficiari per l'accesso alle prestazioni
di volta in volta in discussione deve comunque e sempre rispondere,
indipendentemente dalla natura essenziale o meno della prestazione, a
principi di ragionevolezza.
Si legge ad esempio a chiare lettere nella sentenza n. 2/2013:
«In tema di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza
sociale, questa Corte ha già avuto modo di affermare che mentre la
residenza costituisce rispetto ad una provvidenza regionale un
criterio non irragionevole per l'attribuzione del beneficio (sentenza
n. 432/2005), non altrettanto può dirsi quanto alla residenza («o
dimora stabile») protratta per un predeterminato e significativo
periodo minimo di tempo (nella specie quinquennale). La previsione di
un simile requisito, infatti, non risulta rispettosa del principio di
ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto introduce nel tessuto
normativo elementi di distinzione arbitrari, non essendovi alcuna
ragionevole correlazione tra la durata della residenza e le
situazioni di bisogno o disagio, riferibili direttamente alla persona
in quanto tale, che costituiscono il presupposto di fruibilità delle
provvidenze in questione Infatti non è evidentemente possibile
presumere, in termini assoluti, che gli stranieri immigrati nella
Provincia da meno di cinque anni, ma pur sempre ivi stabilmente
residenti o dimoranti, versino in stato di bisogno minore rispetto a
chi vi risiede o dimora da più anni. Non rilevano in senso contrario
le circostanze ... che il requisito in questione sia previsto in
rapporto a prestazioni di natura economica eccedenti quelli
essenziali e che la sua introduzione risponda ad esigenze di
risparmio, correlate al decremento delle disponibilità finanziarie
conseguenti alla misure statali di contenimento della spesa pubblica.
Tanto l'una che l'altra circostanza non escludono infatti che le
scelte connesse alla individuazione dei beneficiari - necessariamente
da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse
disponibili - debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al
principio di ragionevolezza (sentenze n. 40/2011 e n. 432 del 2005).
Orbene, nella fattispecie il contributo integrativo in
discussione, tende a sostenere il pagamento del canone di locazione e
a favorire l'accesso alle abitazioni in locazione per soggetti con
redditi limitati e meno abbienti; ciò nell'ambito di misure che -
come risulta dalla prima parte dell'art. 11 legge n. 133/2008 - sono
volte a garantire livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo
per il pieno sviluppo della persona umana.
Ritiene pertanto questa Corte, contrariamente a quanto sostenuto
dal giudice di prime cure, che non vi sia allora alcuna ragionevole
correlazione tra la durata della residenza prevista dal comma 13
dell'art. 11 legge n. 138/2011 e le situazioni di disagio e
difficoltà che i contributi integrativi in discussione mirano ad
alleviare. Ritiene infatti la Corte come non sia possibile presumere,
in termini assoluti, che gli stranieri immigrati in Italia da meno di
dieci anni e nella Regione da meno di cinque, ma pur sempre ivi
stabilmente residenti o dimoranti, versino in stato di disagio e di
difficoltà, ai fini delle fruizione di quei contributi, minori
rispetto a chi vi risieda da più anni.
Ciò induce questa Corte a proporre questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 comma 13 decreto-legge n. 112/2008
convertito in legge n. 133/2008 in cui si prevede che «Ai fini del
riparto del Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle
abitazioni in locazione, di cui all'art. 11 legge 9 dicembre 1998, n.
431, i requisiti minimi necessari per beneficiare dei contributi
integrativi come definiti ai sensi del comma 4 del medesimo articolo
devono prevedere per gli immigrati il possesso del certificato
storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale
ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione»; con riferimento
al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Della risoluzione del dubbio sopra prospettato va, dunque,
investito il giudice delle leggi secondo le regole di cui agli
articoli 137 Cost. e legge n. 87/53.

P. Q. M.

Visti gli articoli 137 Cost. e 23 legge n. 87/53;
Dichiara non manifestamente infondata in relazione all'art. 3
Cost. la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 comma
13 decreto-legge n. 112/2008 convertito in legge n. l33/2008, laddove
prevede che «Ai fini del riparto del Fondo nazionale per il sostegno
all'accesso alle abitazioni in locazione, di cui all'art. 11 legge 9
dicembre 1998, n. 431, i requisiti minimi necessari per beneficiare
dei contributi integrativi come definiti ai sensi del comma 4 del
medesimo articolo devono prevedere per gli immigrati il possesso del
certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio
nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione»;
Sospende il presente giudizio;
Ordina alla cancelleria di trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e di notificarla ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 7 novembre 2016

Il Presidente estensore: Picciau