1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2010
Ordinanza della Corte dei conti - Sez. riunite dell'8 aprile 2010 nel giudizio per la soluzione di questione di massima deferita dal Presidente della Corte dei conti. Corte dei conti - Previsione che il Presidente della Corte dei conti puo' disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto gia' decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza - Incidenza sul diritto di difesa sotto il profilo della violazione del divieto di iniziativa ufficiosa del giudice («ne procedat iudex ex officio») - Violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge e dei principi del giusto processo, in particolar modo del principio di terzieta' del giudice. - Decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, art. 1, comma 7, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69. - Costituzione, artt. 24, primo comma, 25, primo comma, e 111. (010C0517) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emanato la seguente ordinanza nel giudizio sulla questione di
massima iscritta al n. 264/SR/QM del registro di Segreteria delle
Sezioni riunite, deferita dal Presidente della Corte dei conti con
atto del 14 dicembre 2009, adottato ai sensi dell'art. 1, comma 7,
del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42,
comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, e depositato in data 14
dicembre 2009, in relazione ai seguenti giudizi formalmente promossi
e incardinati presso la Terza Sezione centrale d'appello della Corte
dei conti:
n. 36000 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 418/2009 del 28 settembre 2009);
n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28 settembre 2009);
n. 36017 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 419/2009 del 28 settembre 2009);
n. 36077 (in base ad appello proposto dal sig. Luigi
Pallottini, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Medugno, del Foro
di Roma, presso il cui studio in Roma, alla via Panama n. 58, lo
stesso è elettivamente domiciliato giusta procura a margine
dell'atto di appello, avverso la sentenza della Sez. giur. per la
Regione Lazio n. 1077/2009);
n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9 ottobre 2009);
n. 36094 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 483/2009 del 14 ottobre 2009);
n. 36095 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 463/2009 del 14 ottobre 2009);
n. 36153 (in base ad appello proposto dal sig. Claudio
Cappon, rappresentato e difeso dall'avv. Rinaldo Geremia, del Foro di
Roma, presso il cui studio in Roma, alla via Pierluigi da Palestrina
n. 47, lo stesso è elettivamente domiciliato giusta procura in calce
all'atto di appello, avverso l'ordinanza della Sez. giur. per la
Regione Lazio n. 506/2009 del 21 ottobre 2009);
n. 36159 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per le Marche ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Marche n. 72/2009 del 9 ottobre 2009);
n. 36181 (in base a reclamo proposto dalla Procura regionale
per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della
Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009);
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni ed
integrazioni;
Visti gli artt. 131 e 134 c.p.c., nonchè l'art. 26 del Reg. di
proc. per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, di cui al r.d. 13
agosto 1933, n. 1038;
Visto l'art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19,
come integrato dall'art. 42, comma 2, delle legge 18 giugno 2009, n.
69;
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23, comma 3, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti tutti gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi all'udienza del 10 marzo 2010, con l'assistenza della
Segretaria Daniela D'Amaro, il Consigliere relatore, dott. Tommaso
Miele, l'avv. Luigi Medugno per il sig. Luigi Pallottini, l'avv.
Rinaldo Geremia per il sig. Claudio Cappon, l'avv. Elio Vitale per il
sig. Francesco D'Ottavi, e il Pubblico ministero della persona del
Vice Proc. gen. dott. Antonio Ciaramella.

Premesso in fatto

1. - Con atto del 14 dicembre 2009, depositato in Segreteria in
pari data e ritualmente notificato ai Presidente di tutte le Sezioni
giurisdizionali regionali e ai Presidenti delle Sezioni d'appello, il
Presidente della Corte dei conti ha deferito a queste Sezioni riunite
in sede giurisdizionale, ai sensi dell'art. 1, comma 7, del d.l. 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14
gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2, della
legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n. 69, e in relazione ai giudizi
formalmente promosssi e incardinati presso la Terza Sezione centrale
d'appello della Corte dei conti n. 36000 (in base a reclamo proposto
dalla Procura regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c.
avverso l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 418/2009
del 28 settembre 2009); n. 36013 (in base a reclamo proposto dalla
Procura regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 410/2009 del 28
settembre 2009); n. 36017 (in base al reclamo proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 419/2009 del 28
settembre 2009); n. 36077 (in base ad appello proposto dal sig. Luigi
Pallottini, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Medugno, del Foro
di Roma, avverso la sentenza della Sez. giur. per la Regione Lazio n.
1077/2009); n. 36079 (in base a reclamo proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 452/2009 del 9
ottobre 2009); n. 36094 (in base a reclamo proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 483/2009 del 14
ottobre 2009); n. 36059 (in base a reclamo proposto dalla Procura
regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 463/2009 del 13
ottobre 2009); n. 36153 (in base ad appello proposto dal sig. Claudio
Cappon, rappresentato e difeso dall'avv. Rinaldo Geremia, del Foro di
Roma, avverso l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n.
506/2009 del 21 ottobre 2009); n. 36159 (in base a reclamo proposto
dalla Procura regionale per le Marche ai sensi dell'art. 739 c.p.c.
avverso l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Marche n. 72/2009
del 9 ottobre 2009); n. 36181 (in base al reclamo proposto dalla
Procura regionale per il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso
l'ordinanza della Sez. giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27
ottobre 2009), l'esame delle seguenti questioni di massima, affinchè
in ordine alle stesse possano essere pronunciati, ai sensi e per gli
effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993,
n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994,
n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno
2009l, n . 69, uno o più principi di diritto che orientino la fase
applicativa della novella recata dall'art. 17, comma 30-ter, del d.l.
1º luglio 2009, n. 78 e successive modificazioni, e diano soluzione
ai quesiti così sinteticamente formulati:
1) se la disposizione normativa recata dall'art. 17, comma
30-ter, del d.l. 1º luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di
conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato
dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto 2009, n.
103, convertito, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, in tema di
requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini
dell'attività istruttoria svolta dal Pubblico ministero sia
suscettibile, senza distinzione alcuna, di applicazione immediata e
retroattiva in relazione a situazioni istruttorie oppure processuali
maturate nel vigore della normativa preesistente;
2) quali siano da intendersi le tipologie di sentenze cui fa
riferimento la clausola di salvezza enunciata dall'art. 17, comma
30-ter, del d.l. 1º luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di
conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato
dall'art. 1, comma 1, lett. c), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103,
convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, nonchè se per
l'individuazione del momento in cui è intervenuta la sentenza anche
non definitiva debba farsi riferimento a quanto dispone l'art. 133,
comma 1, c.p.c. in tema di momento di esistenza della sentenza;
3) se la previsione di legge in ordine ad una domanda di
nullità che deve essere presentata da un soggetto portatore di un
interesse giuridico qualificabile sia di ostacolo o meno alla
eventuale rilevabilità di ufficio della nullità;
4) se nei casi di domanda di nullità che sia proposta con
riferimento a giudici già instaurati con pluralità di convenuti si
configuri una ipotesi di litisconsorzio processuale oppure una
inscindibilità di cause ai vari effetti di legge, considerato che
oggetto della domanda di nullità è la notizia di danno e non la
responsabilità o l'evento di danno, che la cognizione giudiziale
attivata tramite la «domanda» attiene alla verifica dei presupposti
di legge per la concessione della tutela demolitoria di nullità per
violazione delle prescrizioni di legge, che la pronuncia medesima non
si sostanzia, in ogni caso, nel dover dettare una disciplina
giudiziale concernente il diritto sostanziale connesso alla pretesa
risarcitoria;
5) se, tenuto anche conto del principio costituzionale della
ragionevole durata del processo, la decisione in ordine ad una
domanda di nullità, qualora quest'ultima sia proposta nell'ambito di
un giudizio già ritualmente incardinato, possa essere assunta
mediante pronuncia incidentale resa sulla questione pregiudiziale
così proposta e tramite la stessa sentenza che, in caso di
declaratoria di nullità, definisce esaustivamente il giudizio e,
comunque, quale debba essere la forma della decisione, anche in
ragione ed in coerenza sequenziale con gli effetti giuridici che il
giudice ritiene produca la declaratoria di nullità degli atti
istruttori e/o processuali;
6) se si renda applicabile e quale debba essere il regime
normativo di regolazione delle spese, nei casi di accoglimento oppure
di rigetto della domanda di nullità;
7) se la pronuncia di accoglimento o di rigetto della domanda
di nullità sia suscettibile di rimedi revisionali, nonchè quali
siano i rimedi medesimi rinvenibili nel sistema ordinamentale -
processuale e le modalità procedurali esperibili, tenuto anche conto
del rinvio dinamico interposto dall'art. 26 del r.d. 13 agosto 1933,
n. 1038.
2. - Espone il Presidente della Corte remittente che «(...)
l'art. 17, comma 30-ter del d.l. n. 78/2009 e successive
modificazioni ha sancito due regole concernenti l'attività
istruttoria svolta dalle Procure contabili e l'esercizio delle azioni
di responsabilità amministrativa risarcitoria. La prima delle due
statuizioni di legge impone che l'inizio dell'attività istruttoria
da parte del Pubblico ministero avvenga sulla base di una notizia di
danno che sia considerabile "specifica e concreta". La seconda regula
iuris ammette l'esercizio di azione di responsabilità per danno
all'immagine nei soli "casi e modi" previsti dall'art. 7 della legge
27 marzo 2001, n. 97. La violazione delle disposizioni di legge -
osserva il remittente - è presidiata da comminatoria di "nullita'",
che può essere invocata e fatta valere da qualsiasi interessato,
tramite domanda proposta dalla Sezione giurisdizionale competente, in
ogni momento e salvo sia già intervenuta una sentenza non
definitiva. Nella fase di prima applicazione della nuova disciplina
normativa - osserva il Presidente remittente - le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti, adite da soggetti
interessati che hanno presentato domanda ante causam ovvero
destinatarie di istanze presentate da soggetti già convenuti in
giudizi di responsabilità ritualmente incardinati e pendenti, in
attuazione della novella legislativa hanno reso numerose pronunce in
primo grado. La disposizione concernente l'azionabilità della
responsabilità per danno all'immagine è stata fatta oggetto di
ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale (Sez. Sicilia, ord.
n. 218/2009; Sez. Campania, ordd. n. 369/2009 e n. 377/2009; Sez.
Umbria, ord. n. 20/2009), sicchè la stessa è oggi sub iudice e
resta assegnata allo scrutinio incidentale di legittimità
costituzionale. Quanto all'applicazione della disposizione
concernente l'inizio delle istruttorie ed alle due concorrenti
qualificazioni giuridiche (specificità e concretezza) che devono
connotare le notizie di danno, le Sezioni giurisdizionali regionali
hanno assunto decisioni che, nel loro complesso, delineano un quadro
composito, dal quale emergono difformità di vario segno» (cfr. pagg.
2 e 3 atto di deferimento).
3. - Il Presidente della Corte dei conti ha rimesso le
prospettate questioni di massima a queste Sezioni riunite, ai sensi e
per gli effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15
novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2, della
legge 18 giugno 2009, n. 69, nella considerazione che «sussistono e
ricorrono, in concomitanza e sinergia tra di loro: a) andamenti
neppure tendenzialmente uniformi della giurisprudenza che sta dando
luogo alla prima applicazione della novella normativa in tema di
nullità degli atti istruttori e processuali, con difformità di
evidente rilievo manifestatesi nelle decisioni e riversatesi su
numerosi aspetti quali: l'individuazione delle norme procedurali
applicabili in rito e la forma della decisione; gli adempimenti da
porre rispettivamente a carico delle parti in causa; gli effetti
giuridici derivanti da declaratoria di nullità o dal rigetto di
domande di nullità; i rimedi ordinamentali esperibili avverso le
decisioni assunte; b) la pendenza di vari giudizi in secondo grado
rispetto ai quali le questioni proposte assumono rilievo connotato da
pregiudizialità logico-giuridica; c) infine, la particolare
complessità interpretativa di una normativa del tutto nuova,
oggettivamente scarna e bisognevole di riempimenti esegetici e
sistematici attraverso l'azione giurisprudenziale attuativa,
complessità che ha già dato luogo e può dare ulteriore e diffuso
innesco ad incertezze interpretative eccedenti le normali difficoltà
che incontra il potere-dovere decisionale del giudice-interprete».
«Tali circostanze configurano ed integrano, sinergicamente tra di
loro e ad ogni effetto - a parere del remittente - i presupposti
giuridici testuali statuiti tramite la novellazione di cui all'art.
42, comma 2, della legge n. 69/2009 cit. affinchè il Presidente
della Corte dei conti possa essere ritenuto legittimato, sotto il
profilo soggettivo e sotto quello oggettivo, a deferire alle Sezioni
riunite questioni di massima in ordine alle quali pronunciare
principi di diritto» (cfr. pag. 26 atto di deferimento).
«Ed infatti - espone il Presidente remittente - nelle numerose
ordinanze pronunciate sul punto, la Sezione giurisdizionale del Lazio
ha ritenuto ravvisabili i due presupposti legittimati
l'esplicitazione dell'attività istruttoria nello specifico
riferimento ad un fatto dannoso individuato nelle sue linee
essenziali e quandi tale da richiedere le opportune indagini per gli
accertamenti degli elementi costitutivi della responsabilità (...)
non potendo essi consistere in una indifferenziata attività di
analisi di tutti gli atti di una certa natura emessi da
un'amministrazione o da un ente» (Sez. giur. Lazio, ord. n.
504/2009); la Sezione giurisdizionale delle Marche ha ritenuto che i
due presupposti sussistano nei casi di notizie «attinenti a fatti
anche indiziari ma oggettivamente individuati, dai quali possa
dedursi un'ipotesi di condotta illecita e di conseguente ingiusto
pregiudizio per la pubblica amministrazione». «Non valgono - ha
proseguito la Sezione giurisdizionale per le Marche - le notizie e
denunce vaghe o generiche che si limitano a sollecitare l'intervento
della Procura (...) in ambiti imprecisati (...), dovendo la notizia
contenere elementi circostanziati, attendibili e verosimili in misura
tali da indirizzare le indagini in una precisa direzione e in un
determinato ambito operativo» (Sez. giur. Marche, ord. n. 72/2009).
Per altro verso, la Sezione giurisdizionale dell'Umbria ha ritenuto
che la specificità e la concretezza debbano essere intese «nei
limiti necessari a ritenere plausibile, con giudizio ex ante, l'avvio
di un'attività istruttoria da parte dell'Organo requirente». In
sintesi, le due aggettivazioni non rappresentano sinonimi degli
aggettivi «fondate» e «provate», perchè la sovrapposizione del
significato significherebbe «quantomeno trasgredire l'essenza
profonda della novella normativa» (Sez. giur. Umbria, ord. n.
19/2009). Da ultimo, la Sezione giurisdizionale per la Calabria ha
affermato che «i parametri della specificità e della concretezza
voluti dal legislatore del 2009 non implicano che la notizia di danno
debba essere esaustiva di tutti gli elementi della responsabilità
amministrativa poichè in tal caso sarebbe superflua la funzione del
requirente» (Sez. giur. Calabria, ord. n. 121/2009).
«Il riepilogo del complesso delle pronunce della giurisprudenza
summenzionate - ha osservato il remittente - porta in risalto
problematiche interpretative ed applicative, fatte oggetto delle
medesime statuizioni decisionali, che, in quanto svincolate da
differenze che siano fisiologicamente correlabili alle evidenze
fattuali delle singole fattispecie giunte al vaglio giudiziale, hanno
ricevuto soluzioni molteplici e non sempre collimanti quanto
all'esplicitazione di "principi di diritto" suscettibili, per loro
intrinseca natura, di ricevere esplicitazione ed applicazione
uniformi».
4. - Sulla scorta di tali presupposti d Presidente remittente,
nel ripercorrere attraverso una dettagliata analisi giurisprudenziale
le diverse pronunce intervenute sulla questione dei presupposti
dell'azione di responsabilità nei primi mesi di vigenza dell'art.
17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, inserito dalla
legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente
rettificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del d.l. 3 agosto
2009, n. 103, convertito della legge 3 ottobre 2009, n. 141, e nel
rimarcare i contrasti interpretativi emersi in sede di prima
applicazione, identifica una serie di problematiche riguardanti, in
particolare: a) l'efficacia temporale delle nuove norme: b) l'esatta
interpretazione della locuzione «fattispecie direttamente sanzionate
dalla legge»; c) la valenza e la portata della clausola di salvezza
contenuta nella formulazione testuale dell'art. 17, comma 30-ter,
citato ove figura una locazione volta ad escludere l'applicazione
delle novità normative nei casi in cui sia stata già pronunciata
«sentenza anche non definitiva» alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del decreto n. 78/2009; d) il procedimento da
seguire per la decisione sull'istanza di nullità, il carattere in
incidentale o meno della decisione sulla nullità, e la possibile
rilevabilità d'ufficio; e) gli effetti soggettivi ed oggettivi della
declaratoria di nullità; f) la regolazione delle spese relative ai
giudizio sull'istanza di nullità; g) i possibili rimedi esperibili
avverso le pronunce sulle nullità.
A parere del remittente «gli andamenti giurisprudenziali sin qui
partitamente riepilogati, ed anche gli indirizzi operativi tenuti
dagli uffici requirenti, mostrano l'esistenza di difformità
interpretative ed applicative variamente rilevanti quanto alle
procedure seguite, nonchè alla natura giuridica, all'estensione ed
agli effetti, sostanziali e/o processuali, evidenziati ed indotti
dalle singole pronunce decisionali (..), tutte circostanze - queste
che configurano ed iute- grano, sinergicamente tra di loro e ad ogni
effetto, i presupposti giuridici testuali statuiti tramite la
novellazione di cui all'art. 42, comma 2, della legge n. 69/2009
citato affinchè il Presidente della Corte dei conti possa essere
ritenuto legittimato, sotto il profilo soggettivo e sotto quello
oggettivo, a deferire alle Sezioni riunite questioni di massima in
ordine alle quali pronunciare principi di diritto ai sensi e per gli
effetti di cui al citato art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993,
n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n.
19, nel testo novellato dall'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno
12009, n. 69, in ordine ai quesiti come sopra riepilogati e
prospettati».
Sulla scorta di tali considerazioni, il Presidente della Corte ha
deferito a queste Sezioni riunite le questioni di massima di cui
sopra si è detto, in relazione ai giudizi elencati in epigrafe.
Con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 il Presidente della Corte
dai conti - e cioè, lo stesso organo remittente - ha fissato
l'udienza odierna per la discussione delle questioni di massima
deferite a queste Sezioni riunite.
6. - Essendo stato il predetto atto di deferimento notificato al
Presidente di tutte le sezioni territoriali e centrali della Corte
dei conti, e quindi anche al Presidente della Terza Sezione centrale
d'appello, da parte di quest'ultimo sono Stati adottati decreti con i
quali le Camere di consiglio per la trattazione dei giudizi relativi
ai reclami e agli appelli pendenti presso quella Terza Sezione
centrale d'appello, in relazione ai quali le questioni di massima in
esame sono state rimesse a queste Sezioni riunite, già fissate con
precedenti decreti in data 16 novembre 2009 e in data 9 dicembre
2009, sono state rinviate a data da stabilire.
7. - Con ordinanza n. 8 del 5 febbraio 2010 il Presidente della
Corte dei conti - e cioè, lo stesso organo remittente - sulla base
dell'ordinanza n. 6/Pres./2009 del 18 dicembre 2009 (con la quale il
medesimo ha determinato la composizione delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale per l'anno 2010), ha stabilito la composizione di
questo Collegio, provvedendo, poi, con decreto n. 9 del 5 febbraio
2010, a nominare il relatore.
8. - Con memoria del 25 febbraio 2010, depositata in pari data,
il Procuratore generale ha rassegnato le proprie conclusioni. In
particolare, con riferimento ai poteri decisori delle Sezioni riunite
nei casi di deferimento presidenziale ai sensi dell'art. 42, comma 2,
della legge n. 69/2009, la Procura generale, nel rilevare come «a
fronte della mancata chiarezza della lettera della norma, occorre
fare ricorso ad una interpretazione sistematica della stesse
costituzionalmente orientata», osserva che (..) in caso di
deferimento presidenziale per la risoluzione di questioni di massima
o controverse, i poteri decisionali delle sezioni riunite della Corte
non siano differenti da quelli esercitati nelle fattispecie di
deferimento da parte delle sezioni giurisdizionali o del Procuratore
generale ai sensi dell'art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n
453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 9.
In quest'ultima evenienza - a parere della Procura generale - tali
poteri si limitano, secondo la lettera della legge e la pacifica
interpretazione giurisprudenziale della suddetta norma, alla sola
decisione sulla questione di diritti lasciando al giudice a quo
l'applicazione dei principi di diritto alla fattispecie concreta,
(..) Un'interpretazione della previsione in esame che concedesse alle
Sezioni riunite, in caso di deferimento presidenziale, la competenza
a decidere direttamente anche il merito del giudizio a quo - osserva
la Procura generale - sembra porsi in contrasto con i seguenti
parametri costituzionali:
a) principio della precostituzione per legge del giudice
naturale (art 28, comma 1, Cost.), in quanto il Presidente della
Corte può disporre che una controversia sia distolta dal giudice
competente per legge a risolverla, nel merito, affidandola ad un
giudice diverso, oltre che nei casi di contrasti giurisprudenziali,
anche sulla base della valutazione, insindacabile e ampiamente
discrezionale, che la causa presenta una questione di massima di
particolare importanza». A tale riguardo la Procura generale
richiama, in argomento «la sentenza della Corte costituzionale n. 88
del 1962, che, nel dichiarare incostituzionali alcune norme che
concedevano al Procuratore della Repubblica la facoltà di disporre,
discrezionalmente, la rimessione al Tribunale di procedimenti penali
di competenza del Pretore, ha affermato che precostituzione del
giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione sono
criteri fra i quali non si ravvisa possibile una conciliazione»;
b) la possibilità delle Sezioni riunite di decidere anche il
merito della causa sembra impedire al pubblico ministero ed alle
parti private, la possibilità di un appello. Pur avendo le Consulta
- osserva la Procura generale nel suo atto conclusionale - più volte
sottolineato che un giudizio di appello non è costituzionalmente
necessario, tuttavia la stessa ha precisato che eventuali limiti ad
un secondo grado di giudizio sarebbero ammissibili sempre che «vi sia
una istanza davanti alla quale far valere eventuali errores in
procedendo o in iudicendo commessi nel primo giudizio», cioè un
ricorso in cassazione per tali motivi (cfr. sent. Corte Cost. n. 288
del 1997), censure che - osserva ancora la Procura generale - come è
noto non sono ammissibili avverso le sentenze del giudice contabile
innanzi alla Corte di Cassazione. È da sottolineare, inoltre -
prosegue l'organo requirente - che una esclusione dell'appello, nei
casi in esame, dipenderebbe dalla sola circostanza del deferimento
presidenziale, senza alcuna possibilità di opposizione delle parti
(a differenza di quanto avveniva sulla base del deferimento alle
Sezioni riunite in base, all'art. 4 della legge n. 161 del 1953, il
quale prevedeva che il deferimento presidenziale alle Sezioni riunite
per i giudizi per i quali era ammesso l'appelli fosse subordinato al
consenso delle parti)» (cfr. pagg. 2-4 conclusioni della Procura
generale depositata in data 25 febbraio 2010).
La Procura generale richiama altresì l'attenzione sulla
circostanza che «la norma in esame (art. 42, comma 2, della legge 18
giugno 2009, n. 69 - ndr), proprio perchè andrebbe interpretata
inserendola nell'ordinamento nel quale opera il giudice contabile,
non sembra analoga alla previsione dell'art. 374 c.p.c., secondo
e terzo comma, c,p.c., che si occupa del deferimento del Primo
Presidente della Corte di Cassazione alle Sezioni unite della stessa
della risoluzione di questioni di diritto controverse o di questioni
di massima di particolare importanza, in quanto, in tali casi, le
decisioni delle Sezioni unite sui corsi intervengono, ovviamente, una
volta esauriti tutti i gradi che attengono all'esame sul merito della
controversia e riguardano questioni di legittimità; inoltre -
osserva ancora la Procura generale - la deroga per decisione del
primo Presidente al sistema del riparto delle competenze fra sezioni
semplici. e sezioni unite della Corte di Cassazione avviene
nell'ambito di un unitario ufficio giurisdizionale, mentre (nel caso
di deferimento da parte del Presidente della Corte dei conti , ndr)
l'eventuale decisione sul merito della causa da parte delle Sezioni
riunite della Corte dei conti toccherebbe la competenza di organi
giurisdizionali distinti ed autonomi (sezioni territoriali e
centrali) (cfr. pag. 5 memoria della Procura generale depositata in
data 25 febbraio 2010).
Fatta questa premessa di ordine generale, la Procura generale
rassegna quindi le proprie conclusioni sulle diverse questioni di
diritto prospettate dal Presidente della Corte dei conti.
9. - In data 26 febbraio 2010 l'avv. Elio Vitale, difensore del
sig. Francesco D'Ottavi nel giudizio n. 36181, ha depositato una
memoria di costituzione nella quale il predetto difensore conclude
per l'inammissibilità, l'irricevibilità e, in estremo subordine,
per l'infondatezza dell'appello proposto dalla Procura regionale per
il Lazio ai sensi dell'art. 739 c.p.c. avverso l'ordinanza della Sez.
giur. per la Regione Lazio n. 537/2009 del 27 ottobre 2009.
10. - In data 1° marzo 2010 anche la Procura regionale della
Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha
depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto organo
requirente, nel prospettare alcuni profili di incostituzionalità
dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n.78, inserito
dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente
rettificato dall'art. 1, comma 1, lett. C), n. 1), del d.l. 3 agosto
2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, chiede
conclusivamente a queste Sezioni riunite di ritenere rilevanti e non
manifestamente infondati i predetti dubbi di legittimità
costituzionale della norma «nella parte in cui dispone l'applicazione
retroattiva della disciplina delle nullità ivi previste».
11. - In data 5 marzo 2010 l'avv. Paolo Pazzi, del Foro di
Pesaro, difensore del sig. Alberto Drudi nel giudizio n. 36159, ha
depositato una memoria di costituzione nella quale il predetto
difensore chiede che il reclamo proposto dalla Procura regionale per
le Marche venga dichiarato inammissibile e comunque respinto nel
merito. In data 9 marzo 2010 l'avv. Paolo Pazzi ha depositato una
nuova memoria di costituzione, di identico contenuto e recante le
stesse conclusioni rispetto a quella precedentemente depositata,
nella quale lo stesso difensore elegge domicilio in Roma.
12. - All'udienza odierna l'avv. Luigi Medugno, intervenuto per
il sig. Luigi Pallottini, l'avv. Rinaldo Geremia, intervenuto per il
sig. Claudio Cappon, e l'avv. Elio Vitale, intervenuto per il sig.
Francesco D'Ottavi, si sono richiamati agli scritti difensivi versati
in atti ed hanno ribadito le conclusioni rassegnate per iscritto.
Il rappresentante della Procura generale si è opposto
preliminarmente alla costituzione in giudizio della Procura regionale
della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio,
nella considerazione che l'art. 2, comma 1, del d.l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio
1994, n. 19 prevede che «le funzioni di Pubblico ministero innanzi
alle sezioni riunite ed alle sezioni giurisdizionali centrali della
Corte dei conti sono esercitate dal procuratore generale o da un vice
procuratore generale».
Lo stesso rappresentante della Procura generale si è quindi
richiamato alla memoria versta in atti, ha diffusamente illustrato le
argomentazioni in essa prospettate, ed ha ribadito le conclusioni
scritte.

Considerato in diritto

1. - Come si è detto in narrativa, con l'atto in epigrafe il
Presidente della Corte dei conti ha deferito a queste Sezioni
riunite, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 1, comma 7, del
d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2,
della legge 18 giugno 2009, n. 69, l'esame delle questioni di massima
già elencate in narrativa.
2. - Ciò premesso, il Collegio ritiene di valutare
preliminarmente la legittimazione del Presidente della Corte dei
conti a deferire a queste Sezioni riunite in sede giurisdizionale le
suddette questioni di massima.
3. - Come è noto, l'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno
2009, n. 69, nel prevedere integrazioni all'art. 1, comma 7, del d.l.
15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge
14 gennaio 1994, n. 19, riguardante a disciplina e la competenza
delle Sezioni riunite della Corte dei conti, ha disposto che
«all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19,
sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: "Il presidente della
Corte può disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi
che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme
dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che
presentano una questione di massima di particolare importanza. Se la
sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non
condividere il principio di diritto emunciato dalle sezioni riunite,
rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del
giudizio''» (art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69).
Come è dato rilevare, l'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno
2009, n. 69 ha aggiunto due periodi al comma 7 dell'art. 1 del d.l.
15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge
14 gennaio 1994, n. 19, riguardante la disciplina e la competenza
delle Sezioni riunite della Corte dei conti. In base a tali periodi
viene esteso al Presidente della Corte dei conti il potere di
deferimento per questioni di massima, con specificazione delle due
ipotesi già pacificamente individuate dalla giurisprudenza in
relazione al testo originario dello stesso comma 7 del predetto art.
1 del d.l. n. 453/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
19/1994 (il contrasto giurisprudenziale e la questione di massima di
particolare importanza). Si prevede inoltre il deferimento
(necessario) alle Sezioni riunite, da parte delle stesse sezioni
regionali o centrali innanzi a cui pende il giudizio, con
attribuzione alle medesime Sezioni riunite della competenza decisoria
nel merito, nell'ipotesi in cui «(...) la sezione giurisdizionale,
centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di
diritto enunciato dalle sezioni riunite».
La norma in esame presenta non pochi dubbi e problemi
interpretativi in ordine alla sua applicazione e ai suoi effetti,
oltre a dubbi di legittimità costituzionale che assumono rilevanza
in questa sede, investendo la stessa incardinazione del presente
giudizio.
4. - In proposito giova ricordare che il giudizio delle Sezioni
riunite della Corte dei conti su questioni di massima e per contrasti
giurisprudenziali, a seguito della riforma introdotta dall'art. 1,
comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, ha sempre avuto il
carattere di giudizio esclusivamente incidentale, ed esso coinvolge,
con la facoltà di deferimento, tutte le Sezioni giurisdizionali
della Corte dei conti (regionali e centrali). Esso è stato
introdotto, stante il nuovo assetto della giustizia contabile,
articolata in sezioni giurisdizionali regionali di primo grado e in
sezioni centrali d'appello (e, per la Sicilia, una sezione regionale
anche per l'appello), assetto che, a differenza dall'impianto della
giustizia amministrativa, non differenzia sotto l'aspetto ordina
mentale e dei ruoli, le sezioni territoriali da quelle centrali (o
comunque d'appello); sicchè le Sezioni riunite, organo giudiziario
autonomo, vanno intese come la «riunione», a livello apicale, di
tutte le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (ed è per
questa ragione che per la composizione del relativo albo si attinge
anche ai componenti delle sezioni territoriali).
La novella introdotta dall'art. 42, comma 2, della legge n.
69/2009 ha aggiunto il potere del Presidente della Corte dei conti di
deferire autonomamente e al di fuori di un giudizio pendente,
questioni di massima alle Sezioni riunite.
5. - Tale potere è radicalmente diverso dal potere di remissione
delle questioni di diritto controverse o delle questioni di massima
alle Sezioni unite della Cassazione, riconosciuto al Primo Presidente
della Corte stessa dall'art. 374, comma 2, c.p.c., e dal potere di
remissione all'Udienza plenaria del Consiglio di Stato riconosciuto
al Presidente del Consiglio stesso dall'art. 45, commi 2 e 3, del
r.d. n. 1054/1924. Anche per effetto di tali remissioni, le Sezioni
unite della Cassazione e l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato
decidono la controversia nella sua interezza, e quindi con competenza
decisionaria estesa al merito, ma tale decisione viene resa
nell'ambito dello stesso organo giurisdizionale, con competenza
ripartita internamente. Al contrario, il deferimento del Presidente
della Corte dei conti ai sensi della novella introdotta dall'art. 42,
comma 2, della legge n. 69/2009 avviene nei confronti di organi
giurisdizionali diversi e autonomi per competenza territoriale e
funzionale, rispetto ai quali il Presidente della Corte dei conti è
del tutto estraneo.
5.1. - Con la nuova formulazione dell'art. 374 c.p.c., come
sostituito dall'art. 8 del d.lgs. n. 40/2008, il legislatore ha
cercato di contemperare nel sistema della giurisdizione ordinaria
l'esigenza della certezza del diritto e della buona amministrazione
della giustizia con il principio del libero convincimento del
giudice, esercitando una funzione di nomofilachia finalizzata ad
evitare che la difformità interpretativa tra le diverse Sezioni
semplici della Cassazione possa dare luogo, anche dopo l'enunciazione
dei principio di diritto da parte delle sezioni unite, ad ulteriori
contrasti nella decisione dei ricorsi.
Nell'introdurre nel processo innanzi alla Corte dei conti il
potere di deferimento presidenziale l'art. 42, comma 2, della legge
n. 69/2009 non ha tenuto conto che il procedimento di cui al
novellato comma 3 dell'art. 374 c.p.c. si riferisce specificamente
alle Sezioni, semplici e unite, della Corte di Cassazione, e cioè,
ad organi interni di uno stesso giudice, nella sua unità di ufficio
giudiziario, poichè la relativa disciplina opera come regola interna
di ripartizione fra organi dello stesso ufficio giudiziario, a
differenza di quanto avviene nell'assetto della Corte dei conti, ove
la suddetta disposizione di cui l'art. 42, comma 2, della legge n.
69/2009 va applicata a organi giudiziari distinti per competenza
territoriale e funzionale.
5.2. - Ferme restando le differenze sopra evidenziate fra il
potere di riferimento introdotto dall'art. 42, comma 2, della legge
n. 69/2009 in capo al Presidente della Corte dei conti e il potere di
rimessione delle questioni di diritto controverse o delle questioni
di massima alle Sezioni unite della Cassazione riconosciuto al Primo
Presidente della Corte stessa dall'art. 374, comma 2, c.p.c., preme
rilevare, poi, ulteriori differenze fra i due istituti, in relazione
alle quali si evidenziano profili di incostituzionalità. Ed infatti,
mentre al Presidente della Corte di cassazione il giudizio (in
relazione al quale egli esercita il potere di deferimento alle
Sezioni unite) arriva per la fisiologica e naturale evoluzione dei
diversi gradi di giudizio, ed egli lo assegna sostanzialmente
nell'ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso
ufficio giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla
novella di cui all'art. 42, comma 2, della legge n. 89/2009, il
Presidente della Corte dei conti può, di sua iniziativa e a
prescindere da qualsiasi impulso di parte, «sottrarre» un giudizio
pendente presso una sezione giurisdizionale territoriale o d'appello
per portarlo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti, e
cioè, innanzi ad un giudice costituito «nominativamente» dallo
stesso Presidente della Corte dei conti ai sensi dell'art. 11, comma
7, della legge 4 marzo 2009, n. 15, con violazione, oltre che del
principio della terzietà del giudice di cui all'art. 111 Cost.,
anche del principio del giudice naturale precostituito per legge,
previsto dall'art. 25, primo comma, della Costituzione.
6. - Nè può essere assimilabile, poi, il potere di deferimento
del Presidente della Corte dei conti introdotto dall'art. 42, comma
2, della legge n. 69/2009, al potere di deferimento da parte del
Procuratore generale della Corte dei conti, previsto dallo stesso
art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19. Tale ultima norma,
infatti, prevede la legittimazione del Procuratore generale e
deferire alle Sezioni riunite le questioni di massima e/o i contrasti
di giurisprudenza («le sezioni riunite della Corte dei conti decidono
sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite
dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a
richiesta del procuratore generale»).
Il potere di deferire questioni di massima attribuito al
Procuratore generale è stato, peraltro, riconosciuto conforme a
Costituzione dalla Corte Costituzionale che ha dichiarato
inammissibili o non fondate le questioni di legittimità
Costituzionale proposte al riguardo (cfr. Corte Cost., 2 novembre
1996, n. 375).
Proprio in relazione a tale circostanza, non va sottaciuto che il
Procuratore generale esercita il centrato potere di deferimento non
già nella veste di «parte», ma di organo che partecipa all'esercizio
della funzione nomofilattica mebiante il potere di ricorrere «in via
principale nell'interesse della legge» ai sensi dell'art. 6, comma 6,
del d.l 15 novembre 1993, n. 453, convertita, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19. Pertanto - come anno osservato le
stesse Sezioni riunite della Corte dei conti (cfr. Corte dei conti
sez. riun., n. 7/QM/1998 del 16 febbraio 1998) - «il potere di
deferire questioni di massima alle Sezioni riunite riconosciuto al
Procuratore generale, lungi dall'alterare l'equilibrio tra le
posizioni processuali delle parti, (..) si inquadra perfettamente - a
differenza dei potere di deferimento ora attribuito al Presidente
della Corte dei conti (ndr) - nella specificità della sua funzione
svolta sempre nell'interesse oggettivo ordinamento ed assumendo il
ruolo di «organo di giustizia»(cfr. Corte Cost., 2 novembre 1996, n.
375, cit.)».
7. - Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene che il potere di
deferimento del Presidente della Corte dei conti previsto dall'art.
1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato
dall'art, 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 89, presenti
rilevanti profili di illegittimità costituzionale in relazione al
principio del giusto processo di cui all'art. 111 della Costituzione,
e segnatamente in relazione al principio della terzietà del giudice.
A tale riguardo va ricordato che l'esercizio della giurisdizione
non può che avvenire mediante un giudice terzo ed imparziale («ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di
parità, davanti a giudice terzo e imparziale (..)» - art. 111, comma
2, Cost.), precostituito per legge («nessuno può essere distolte dal
giudice naturale precostituito per legge» - art. 25, comma 1, Cost.).
Così intesa, la terzietà del giudice costituisce un necessario
corollario del principio della precostituzione del giudice naturale
per legge, tanto che i principi di cui agli artt. 25 e 111 della
Costituzione rappresentano aspetti d una stessa realtà, quasi una
endiadi inscindibile. Non a caso, ancor prima della esplicita
previsione, nella Carta costituzionale dei principi del giusto
processo cui al novellato art. 111 della Costituzione, l'esercizio
della giurisdizione è stato da sempre assodato alla intestazione
della relativa funzione in capo ad un giudice precostituito per legge
(potendo altrimenti il giudice scelto per la pausa ad hoc non essere
terzo ed imparziale), sicchè può dirsi che il principio della
terzietà del giudice è un principio fondamentale connaturale
all'esercizio stesso della giurisdizione.
7.1. - Quanto al principio costituzionale della terzietà del
giudice giova ricordare che nella Costituzione la neutralità del
giudice è garantita, in particolare, dalle norme che prevedono; a)
il divieto di iniziativa processuale di ufficio (art. 24, comma 1);
b) la garanzia del giudice naturale precostituito per legge (art. 25,
comma 1); c) il divieto di costituire giudici straordinari o speciali
(art. 102); d) la soggezione dei giudici soltanto alla legge (art.
101, comma 2).
I principi contenuti in queste disposizioni sono stati
ulteriormente ribaditi e rafforzati dall'art. 8 della Convenzione
europea sui diritti dell'uomo, che l'Italia (ha recepito nel proprio
ordinamento con legge 4 agosto 1955, n. 848, e che sono stati alla
base della modifica dell'art. 111 della Costituzione effettuata con
la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.
Il divieto di iniziativa ufficiosa (ne procedat iudex ex officio)
si ricava, con argurnentum a contrarils, dall'art. 24 Cost., il quale
esprime, invece, ne suo tenore letterale, il fondamentale principio
secondo il quale non è possibile porre ai cittadini limitazioni od
ostacoli alla loro difesa nel processo delle posizioni sostanziali
che l'ordinamento riconosce loro.
Quanto, poi, al principio del giudice naturale precostituito per
legge, il Costituente ha avuto piena coscienza che non sarebbe
sentito come naturale dalla collettività quel giudice che venga
scelto dopo la nascita della controversia o dell'affare giudiziario o
che, comunque, sia scelto sulla base di criteri elaborati dopo tale
nascita. E'«naturale», sulla base di queste esigenze, il giudice
scelto in virtù di criteri oggettivi preesistenti alla nascita del
processo.
7.2. - Da tali principi si deduce che il potere di deferimento
del Presidente della Corte dei conti previsto dall'art. 1, comma 7,
del d.l 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato ed integrato
dall'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, appare in
contrasto con il principio del giusto processo di cui all'art . 111
della Costituzione, e segnatamente con il principio della terzietà
del giudice.
Come si è detto, infatti, la circostanza che il Presidente della
Corte de conti possa egli stesso deferire d'ufficio la questione di
massima alle Sezioni riunite, mediante il «prelievo» di un giudizio
pendente innanzi ad altro giudice, oltre che violare il principio del
giudice naturale precostituito per legge di cui all'art. 25 della
Costituzione, si pone in contrasto con il principio della terzietà
del giudice, tanto più ove si consideri che è lo stesso Presidente
della Corte dei conti a presiedere, per legge, le Sezioni riunite
[(...) esse (le sezioni riunite - ndr) sono presiedute dal Presidente
della Corte dei conti o da un Presidente di sezione e giudicano con
sette magistrati» - art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19]. In
altre parole il Presidente della Corte dei conti, mediante il potere
di deferimento in questione finisce per essere giudice in una causa
da egli stesso promossa, in violazione del principio secondo cui
«nemo iudex in causa propria». E se anche si volesse osservare che
non trattasi, nel caso di specie, di una causa propria del Presidente
della Corte, risulta comunque violato il principio del divieto della
ufficialità del giudizio, non potendo il giudice giudicare una causa
da egli stesso promossa (ne procedat iudex ex officio), comunque non
promossa da un soggetto (attore) diverso dal giudice (nemo iudex sine
actore).
7.3. - La violazione del principio della terzietà del giudice
(nel caso di specie, queste Sezioni riunite) sotto il profilo della
violazione dei canoni suddetti, risulta provata, per tabulas, dal
fatto che - come si è detto in narrativa - nel caso di specie il
Presidente della Corte dei conti, con l'atto di deferimento in
epigrafe, ha deferito le questioni di massima a queste Sezioni
riunite; con decreto n. 41 del 18 dicembre 2009 ha fissato l'udienza
odierna per la discussione delle questioni di massima; con ordinanza
n. 8 del 5 febbraio 2010, sulla base dell'ordinanza n. 6/Pres./2009
del 18 dicembre 2009 (con la quale è stata determinata la
composizione delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale per l'anno
2010), ha stabilito la composizione di questo collegio delle Sezioni
riunite; con decreto n. 9 del 5 febbraio 2010 ha, infine, nominato il
relatore.
7.4. - Alla stregua di tali considerazioni, come sopra si è
detto, a differenza dell'istituto della remissione alle Sezioni unite
della Cassazione da parte del Primo Presidente della Corte stessa
previsto dall'art. 374 c.p.c., in cui al Presidente della Corte di
cassazione il giudizio (in relaziona al quale egli esercita il potere
di deferimento alle Sezioni unite) arriva per la fisiologica e
naturale evoluzione dei diversi gradi di giudizio, ed egli lo assegna
nell'ambito di una articolazione (le sezioni unite) dello stesso
ufficio giudiziario, mediante il potere di deferimento previsto dalla
novella di cui all'art. 42 comma 2 della legge n. 69/2009 il
Presidente della Corte dei conti può, di sua iniziativa e a
prescindere da qualsiasi impulso di parte, prelevare un giudizio
pendente presso una sezione giurisdizionale regionale o una sezione
d'appello, e portarlo innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei
conti.
La norma in esame rappresenta l'unico caso in cui un organo
totalmente estraneo al giudizio formula d'ufficio la domanda e nomina
anche il collegio giudicante.
8. - Il potere di deferimento presidenziale previsto dall'art.
42, comma 2, della legge n. 69/2009, presente, poi, ulteriori profili
di illegittimità costituzionale in relazione al principio del
giudice naturale precostitutito per legge di cui all'art. 25 della
Costituzione sotto il profilo della imparzialità e della
precostituzione. In proposito giova considerare che l'ordinamento
costituzionale appresta ulteriori garanzie alla funzione
giurisdizionale. In particolare, attraverso la previsione del
principio della precostituzione per legge del giudice (art. 25 Cost.)
si istituisce, da un lato, una riserva assoluta di legge in materia
di competenza del giudice, così vietando anche che la competenza
stessa possa essere determinata da fonti secondarie o da atti non
legislativi. Dall'altro, si prescrive che l'indivusuazione del
giudice competente avvenga sulla base di regole precostituite
rispetto alla verificazione del fatto da giudicare, così impedendo
che il giudice possa essere individuato ex post. Con il principio del
giudice naturale precostituito per legge si assicura, pertanto, nello
stesso tempo, l'imparzialità di chi esercita la funzione
giurisdizionale.
Ebbene, in disparte i profili di incostituzionalità sopra
evidenziati, il fatto che la novella di cui all'art. 42, comma 2,
della legge n. 69/2009, consenta al Presidente della Corte dei conti
di procedere, di sua iniziativa, e a prescindere da qualsiasi impulso
di parte, a prelevare un giudizio pendente presso una sezione
giurisdizionale regionale o una sezione d'appello, costituisce
violazione, oltre che dei principi del giusto processo, anche del
principio del giudice naturale precostituito per legge previsto
dall'art. 25, primo comma, della Costituzione.
9. - Sulla base di quanto fin qui esposto il Collegio ritirne che
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7, del
d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella
legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato ed integrato dall'art.
42, comma 2 della legge 18 giugno 2009, n. 69, come sopra
prospettata, sia rilevante ai fini della decisione del presente
giudizio, atteso che il medesimo risulta incardinato, come si è già
detto, a seguito di deferimento presidenziale in relazione ad alcuni
giudizi relativi ali reclami e agli appelli pendenti presso la Terza
Sezione centrale d'appello avverso varie ordinanze per azioni di
nullità degli atti istruttori del pubblico ministero contabile ai
sensi dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78,
inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e
successivamente rettificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1),
del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre
2009, n. 141.
10. - Sulla base delle suesposte considerazione, il Collegio
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 comma 7, del d.l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito , con modificazioni nella legge 14 gennaio
1994, n. 19, come integrato dall'art. 42, comma 2, della legge 18
giugno 2009, n. 69, in riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma
1, e 111 della Costituzione, nella parte in cui prevede che «il
Presidente della Corte (dei conti - ndr) può disporre che le sezioni
riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di
diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali,
centrali o regionale,e su quelli che presentano una questione di
massima di particolare importanza».
11. - Quanto al potere di queste Sezioni riunite di sollevare la
prospettata questione di legittimità costituzionale, il Collegio non
ignora l'esistenza di un orientamento giurisprudenziale di questo
stesso organo secondo cui resterebbe preclusa alle sezioni riunite la
cognizione di questioni, domande o eccezioni esulanti dalla questione
di massima deferita, e quindi anche le questioni di legittimità
costituzionale delle norme oggetto di interpretazione o di
conformità delle stesse all'ordinamento (cfr. corte dei conti - Sez.
riun., n. 10/QM/2000 del 24 ottobre 2000; ld., n. 11/QM/1999 del 10
maggio 1999; ld., n. 24/QM/1996 del 6 maggio 1996). In particolare,
il collegio non ignora che la stretta correlazione del giudizio
innanzi alle Sezioni riunite con il giudizio a quo, e la fondamentale
funzione di nomofilachia alla quale esso attende, hanno portato
all'affermazione secondo cui «il giudizio in sede di soluzione di
questione di massima ha per oggetto esclusivamente al risoluzione del
punto di diritto (rimesso) e prescinde e si distacca dalle altre
questioni legate alla causa, in relazione alla quale è sorta la
questione di massima» (cfr. Corte dei conti - Sez. riun., n.
14/QM/1998 del 19 giugno 1998, nonchè, in terminiis, ld., n.
7/QM/2009).
Per tal via è indubbio che l'ambito proprio del giudizio innanzi
a queste Sezioni riunite dovrebbe restare limitato al solo «punto di
diritto su cui si basa la qustione rimessa», così che nel corso del
giudizio stesso non possono essere affrontate «questioni diverse» da
esso, nè possono essere assunti «provvedimenti che soli il giudice
investito dell'esame del caso concreto (ossia il giudice del merito)
è legittimato a pronunciare» (cfr. Corte dei conti - Sez. riun., n.
24/QM/1996).
Alla stregua di questa impostazione, la giurisprudenza ha escluso
la proposizione innanzi alle Sezioni riunite di «questioni ed
eccezioni proprie del giudizio di merito», ivi comprese finanche
quelle «attinenti alla giurisdizione» ed alla «valutazione di una
situazione processuale concreta, (quale) l'ammissibilità
dell'originario atto di citazione» (cfr. Corte dei conti - Sez.
riun., n. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998, cit.). Nella medesima ottica
è stata altresì esclusa la proponibilità, da parte delle Sezioni
riunite, di questioni di legittimità costituzionale delle norme
oggetto di interpretazione nella questione di massima ad esse
deferita (cfr. Corte dei conti - Sez. riun., n. 14/QM/1998 del 19
giugno 1998, cit., nonchè ld., n. 5/QM/2003, nonchè, ld., n.
2/QM/2006).
11.1. - Invero, tale orientamento è stato recentemente mitigata
essendo stato chiarito che esso andava inteso nel senso di «escludere
che le Sezioni riunite (potessero) proporre questioni di
costituzionalità su questioni riservate alla decisione del giudice
del fatto», per cui non poteva certo escludersi «la possibilità di
proporre anche le questioni (che) attengono a materie relativa al
rito incidentalo o comunque di stretta pertinenza dell'organo
nomofilattico, quali la costituzionalità della norma da
interpretare» (cfr. Corte dei conti - Sez. riun. N. 5/QM/2008).
Del resto, ai fini che qui ne occupa preme rilevare che la stessa
Corte costituzionale, con la ricordata sentenza n. 375 del 1996,
aveva chiarito, fra l'altro, come vi fossero questioni di
legittimità costituzionale che potevano trovare la loro «sede» di
emersione edi concreta rilevanza solo nel giudizio innanzi alle
Sezioni riunite «al momento della verifica, da parte di queste
ultime, dei presupposti della propria competenza» (cfr. Corte cost.,
2 novembre 1996, n. 375, cit.).
11.2. - Tutto ciò premesso, alla luce del ricordato recente
orientamento giurisprudenziale di queste Sezioni riunite (cfr. Corte
dei conti - Sez. riun., n. 5/QM/2008) e dell'orientamento dello
stesso giudice delle leggi (cfr. Corte Cost. n. 375 del 1996), va
rilevato come nel caso di specie la dedotta questione di legittimità
costituzionale non riguarda «il punto di diritto su cui si basa la
questione di rimessa», ovvero la norma oggetto di interpretazione
nelle questioni di massima deferite a queste Sezioni riunite (e
cioè, la norma di cui all'art. 17, comma 30-ter, del d.l. 1° luglio
2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n.
102 e successivamente rettificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n.
1), del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito dalla legge 3 ottobre
2009, n. 141, in relazione alla quale sono state deferite le
questioni di massima in epigrafe), bensì la norma di cui all'art. 1,
comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato
dall'art. 42, comma 2 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
riguardante - come si è più volte detto - la legittimazione del
Presidente della Corte dei conti a deferire a queste Sezioni riunite
le questioni di massima in epigrafe.
12. - Sulla base delle suesposte considerazioni queste Sezioni
riunite ritengono rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 7 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito,
con modificazioni , nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come
integrato dall'art. 42, comma 2 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma 1 e 111 della
Costituzione, nella parte in qui prevede che «il Presidente della
Corte (dei conti - ndr) può disporre che le sezioni riunite si
pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali centrali o
regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di
particolare importanza».
Il Collegio sospende pertanto il presente giudizio e, nel
riservarsi ogni ulteriore pronuncia in rito ed in merito, dispone la
trasmissione degli atti della Corte costituzionale.

Per questi motivi

La Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale
visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23, comma 3, della legge
11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante nel presente giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 7, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito,
con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come integrato
dall'art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
riferimento agli artt. 24, comma 1, 25, comma 1, e 111 della
Costituzione, nella parte in cui prevede che «il Presidente della
Corte (dei conti - ndr) può disporre che le sezioni riunite si
pronuncino di giudizi che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o
regionali e su quelli che presentano una questione di diritto già
decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o
regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di
particolare importanza».
Dispone che, a cura della Segreteria delle sezioni riunite, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei
ministri, al Presidente della Corte dei conti e ai Presidenti di
tutte le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonchè a
tutte le altre parti costituite, e sia comunicata ai Presidenti del
Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Dispone la sospensione del presente giudizio e, nel riservarsi
ogni ulteriore pronuncia in rito ed in merito, dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così disposto in Roma, nelle Camere di consiglio del 10 marzo
2010 e del 31 marzo 2010.

Il Presidente: Gustapane