1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 11 SENTENZA 13 - 29 gennaio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme per il recupero abitativo di sottotetti esistenti - Prescrizioni dei piani paesaggistici e di quelle a contenuto paesaggistico dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15 (Norme per il recupero abitativo di sottotetti esistenti), art. 6. - (T-160011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15 (Norme per il
recupero abitativo di sottotetti esistenti), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Campania nel procedimento vertente
tra F.C. e il Ministero per i beni e le attività culturali ed altri,
con ordinanza del 9 gennaio 2015, iscritta al n. 84 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 20, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 gennaio 2015, il Tribunale amministrativo
regionale per la Campania ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione Campania 28
novembre 2000, n. 15 (Norme per il recupero abitativo di sottotetti
esistenti), in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, comma secondo,
lettera s), della Costituzione.
Il giudice a quo riferisce che nel giudizio principale è
impugnato il provvedimento del 19 ottobre 2012 con cui la
Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Napoli e
provincia ha espresso parere negativo sull'istanza di autorizzazione
paesaggistica presentata dalla ricorrente - ai sensi dell'art. 146
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137) - per un progetto di recupero abitativo di un
sottotetto comportante la demolizione di volte interne al fabbricato.
Nello stesso giudizio è stato poi impugnato anche il consequenziale
provvedimento di diniego adottato dall'amministrazione comunale di
Massa Lubrense competente al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica.
Il parere negativo della Soprintendenza è motivato con la
considerazione che l'intervento richiesto (ricadente in zona A del
piano regolatore generale) non sarebbe conforme al Piano urbanistico
territoriale dell'Area Sorrentino-Amalfitana, approvato con legge
della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35 (di seguito: «PUT»), il
quale all'art. 26 recita: «[e'] consentito l'uso dei solai in cemento
armato, ferro o misti, in sostituzione di preesistenti solai in legno
e mai in sostituzione di archi e volte in muratura».
Il TAR rimettente - dopo aver passato in rassegna alcuni motivi
di ricorso, a suo giudizio destituiti di fondamento - afferma di
ritenere «astrattamente fondata» la prima censura, con la quale viene
lamentato che illegittimamente la Soprintendenza avrebbe omesso di
considerare che, in base a quanto espressamente previsto dall'art. 6
della legge della Regione Campania n. 15 del 2000, ai fini del
recupero dei sottotetti le prescrizioni del PUT possono essere
derogate.
L'art. 6 citato prevede che: «Ferme restando le condizioni di cui
al precedente articolo 4, il recupero abitativo dei sottotetti,
esistenti alla data del 17 ottobre 2000, può essere realizzato anche
in deroga alle prescrizioni delle leggi regionali 20 marzo 1982 n.
14, 20 marzo 1982 n. 17 e 27 giugno 1987 n. 35, dei piani
territoriali urbanistici e paesistici, dei provvedimenti regionali in
materia di parchi, con esclusione della zona A di cui all'articolo 22
della legge regionale 1 settembre 1993 n. 33, nonchè degli strumenti
urbanistici comunali vigenti o in itinere e dei Regolamenti Edilizi
vigenti».
Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale di
questa previsione derogatoria, in riferimento agli artt. 3, 9 e 117,
comma secondo, lettera s), Cost.
In punto di rilevanza, espone che la questione di
costituzionalità sarebbe dirimente ai fini della decisione della
controversia. Il parere negativo del Soprintendente è motivato,
infatti, unicamente con riferimento all'art. 26 del PUT (approvato
con la legge regionale n. 35 del 1987), che vieta la demolizione
delle volte, e la ricorrente lamenta che il Soprintendente non
avrebbe tenuto conto dell'art. 6 della legge regionale n. 15 del
2000, che prevede che gli interventi diretti al recupero abitativo
dei sottotetti possano essere realizzati anche in deroga al PUT.
Il TAR precisa che l'art. 6 non sarebbe suscettibile di una
lettura costituzionalmente orientata, in quanto, in applicazione dei
canoni dell'interpretazione letterale e logico-sistematica,
risulterebbe evidente che la norma prevede una deroga generalizzata a
tutte le previsioni di piano nel caso in cui si tratti di recuperare
un sottotetto, con l'unica esclusione degli interventi ricadenti
nelle zone A dei parchi e delle riserve, mentre l'intervento oggetto
del giudizio a quo ricade in zona A del piano regolatore generale.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente
premette innanzitutto che, sul « piano formale», la legge della
Regione Campania n. 35 del 1987, di approvazione del PUT, in quanto
priva di una forza passiva "rafforzata", sarebbe senza dubbio
suscettibile di deroga da parte della successiva legge regionale n.
15 del 2000, e che, sul «piano sostanziale», il PUT, in quanto «Piano
Territoriale di coordinamento con specifica considerazione dei valori
paesistici e ambientali» (così l'art. 3, comma 1, della legge della
Regione Campania n. 35 del 1987), sarebbe assimilabile - ai sensi
dell'art. 135, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio
- a un piano paesaggistico lato sensu inteso.
Anche per esso dovrebbe quindi valere il principio della
prevalenza del piano paesaggistico sugli altri strumenti di
regolazione del territorio, enunciato dall'art. 145, comma 3, del
codice dei beni culturali e del paesaggio sul fondamento che la
funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli dal piano
stesso non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico,
anche di tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo
edilizio e infrastrutturale del territorio. La violazione di questa
regola, che funge da norma interposta rispetto agli artt. 9 e 117,
comma secondo, lettera s), Cost., si risolverebbe nella violazione da
parte della norma regionale sospettata di incostituzionalità degli
indicati parametri costituzionali.
Secondo il rimettente l'art. 6 della legge regionale campana n.
15 del 2000 violerebbe, altresì, la clausola generale di
ragionevolezza dell'art. 3 Cost., in considerazione del carattere
sovraordinato, nella gerarchia dei valori costituzionali, della
tutela del paesaggio rispetto al diritto di proprietà privata (art.
42 Cost.) e al diritto di iniziativa economica privata (art. 41
Cost.).
2.- Nessuno si è costituito, nè è intervenuto nel giudizio
innanzi alla Corte.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge della
Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15 (Norme per il recupero
abitativo di sottotetti esistenti), nella parte in cui prevede che il
recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 17 ottobre
2000 possa essere realizzato anche in deroga alle prescrizioni dei
piani paesaggistici e alle prescrizioni a contenuto paesaggistico dei
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, e segnatamente, per quanto riguarda in
particolare il caso oggetto del giudizio a quo, alle prescrizioni
della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35, che ha
approvato il «Piano urbanistico territoriale dell'Area
Sorrentino-Amalfitana» (in seguito: «PUT»).
La norma censurata contrasterebbe con gli artt. 9 e 117, comma
secondo, lettera s), della Costituzione, in riferimento all'art. 145,
comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), il quale prescrive la prevalenza dei piani
paesaggistici sugli altri strumenti di regolazione del territorio.
Ad avviso del rimettente risulterebbe violata, altresì, la
clausola generale di ragionevolezza dell'art. 3 Cost., considerato il
carattere gerarchicamente sovraordinato del valore costituzionale
della tutela del paesaggio rispetto ai diritti di proprietà privata
(art. 42 Cost.) e di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).
2.- La questione è rilevante, considerato che la norma
costituzionalmente dubbia trova applicazione nel processo principale
e che la pronuncia di questa Corte è certamente destinata a
influenzare la decisione dell'unico motivo di ricorso ritenuto
«astrattamente fondato» dal giudice remittente. Il parere negativo
del Soprintendente alla realizzazione dell'intervento di recupero del
sottotetto, oggetto di impugnazione, è motivato infatti con
esclusivo riferimento alla previsione ostativa dell'art. 26 della
legge regionale n. 35 del 1987, ma quest'ultima può essere derogata
sulla base di quanto previsto dall'art. 6 della legge regionale n. 15
del 2000, della cui legittimità costituzionale si dubita.
Il giudice a quo ha poi correttamente escluso la possibilità di
una lettura conforme a Costituzione della disposizione censurata. Il
suo inequivocabile tenore letterale costituisce invero un impedimento
non superabile alla possibilità di escludere in via ermeneutica
l'intervento edilizio per cui è causa dall'ambito applicativo della
previsione derogatoria sospettata di incostituzionalità.
3.- Nel merito la questione è fondata in relazione alla
censurata violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.
3.1.- La legge della Regione Campania n. 15 del 2000 promuove il
recupero abitativo di sottotetti - ossia del volume sovrastante
l'ultimo piano dell'edificio, o di sue parti, compreso nella sagoma
di copertura - al fine dichiarato di limitare lo sfruttamento
edilizio del territorio attraverso una razionale utilizzazione dei
volumi esistenti. La realizzazione di questo tipo di interventi,
classificati dalla stessa legge (art. 5) come «ristrutturazione
edilizia ai sensi della lettera d) del comma 1 dell'articolo 31,
della legge 5 agosto 1978 n. 457», è ammessa qualora concorrano una
serie di condizioni (destinazione dell'edificio in tutto o in parte a
residenza; realizzazione legittima dell'edificio in cui è ubicato il
sottotetto, oppure la già avvenuta sanatoria se realizzato
abusivamente; altezza media interna, calcolata dividendo il volume
interno lordo per la superficie interna lorda, non inferiore a metri
2,20), che devono sussistere alla data della richiesta di recupero
abitativo.
Allo scopo di agevolarne la realizzazione, la norma censurata
consente il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del
17 ottobre 2000 «anche in deroga alle prescrizioni delle leggi
regionali 20 marzo 1982 n. 14, 20 marzo 1982 n. 17 e 27 giugno 1987
n. 35, dei piani territoriali urbanistici e paesistici, dei
provvedimenti regionali in materia di parchi, con esclusione della
zona A di cui all'articolo 22 della legge regionale 1 settembre 1993
n. 33, nonchè degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in
itinere e dei Regolamenti Edilizi vigenti». Si prevede dunque la
derogabilità, a questi fini, delle prescrizioni dei piani
paesaggistici e di quelle a contenuto paesaggistico dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ivi comprese in particolare le prescrizioni del «Piano
urbanistico territoriale dell'Area Sorrentino-Amalfitana», approvato
con la legge regionale n. 35 del 1987, espressamente menzionata nella
previsione derogatoria. In applicazione di una prescrizione ostativa
contenuta in quest'ultimo piano era stato reso il parere negativo
della Soprintendenza oggetto di impugnazione nel giudizio a quo.
3.2.- La giurisprudenza di questa Corte è costante
nell'affermare che, in base all'art. 117, comma secondo, lettera s),
Cost., la tutela del paesaggio costituisce un ambito riservato alla
potestà legislativa esclusiva statale (sentenze n. 210 del 2014 e n.
235 del 2011) e che la tutela paesaggistica apprestata dallo Stato
costituisce un limite inderogabile alla disciplina che le regioni e
le province autonome possono dettare nelle materie di loro competenza
(sentenze n. 101 del 2010, n. 437 e n. 180 del 2008, n. 378 e n. 367
del 2007).
3.3.- L'art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio è
dedicato al «Coordinamento della pianificazione paesaggistica con
altri strumenti di pianificazione». Esso, precisando, al comma 3, che
«Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei
piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni
contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette», esprime un principio di
"prevalenza dei piani paesaggistici" sugli altri strumenti
urbanistici (sentenza n. 180 del 2008). Tale principio è stato
successivamente rafforzato con l'inserimento nella prima parte dello
stesso comma 3 - ad opera dell'art. 2, comma 1, lettera r), numero
4), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) - dell'inciso «non
sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico», riferito alle previsioni dei piani
paesaggistici disciplinati agli artt. 143 e 156 del codice.
Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque,
con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale.
È importante sottolineare che l'eventuale scelta della regione
(compiuta nella specie dalla Campania) di perseguire gli obiettivi di
tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela
paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più
precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il
quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la
tutela del paesaggio assurge a valore prevalente. Il progressivo
avvicinamento tra i due strumenti del piano paesaggistico "puro" e
del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei
valori paesaggistici - giunto alla sostanziale equiparazione dei due
tipi operata dal codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135,
comma 1) - fa sì che oggi lo strumento di pianificazione
paesaggistica regionale, qualunque delle due forme esso assuma,
presenti contenuti e procedure di adozione sostanzialmente uguali.
3.4.- Su queste basi, la previsione contenuta nella disposizione
regionale sospettata di incostituzionalità, di derogabilità delle
prescrizioni dei piani paesaggistici e in particolare di quelle
contenute nel PUT della Campania (strumento senz'altro ricadente
nella categoria normativa dei "piani urbanistico-territoriali con
specifica considerazione dei valori paesaggistici") per la
realizzazione di interventi di recupero dei sottotetti, si pone in
evidente contrasto con l'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del
2004, norma interposta in riferimento all'art. 117, comma secondo,
lettera s), Cost. (sentenza n. 180 del 2008).
Assegnando all'ordine inferiore della disciplina urbanistica la
definizione del regime concreto degli interventi di recupero
abitativo dei sottotetti, anche in deroga alle prescrizioni
paesaggistiche, la norma regionale censurata degrada la tutela
paesaggistica da valore unitario prevalente a mera «esigenza
urbanistica» (sentenze n. 197 del 2014 e n. 437 del 2008),
parcellizzata tra i vari comuni competenti al rilascio dei singoli
titoli edilizi. Con la conseguenza che ne risulta compromessa
quell'«impronta unitaria della pianificazione paesaggistica», assunta
dalla normativa statale a «valore imprescindibile, non derogabile dal
legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a
stabilire una metodologia uniforme [...] sull'intero territorio
nazionale», idonea a superare «la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali» (sentenza n. 182 del 2006).
4.- L'art. 6 della legge della Regione Campania n. 15 del 2000 è
pertanto costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede
che il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 17
ottobre 2000 possa essere realizzato in deroga alle prescrizioni dei
piani paesaggistici e alle prescrizioni a contenuto paesaggistico dei
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, ivi comprese in particolare quelle della legge
della Regione Campania n. 35 del 1987 di approvazione del «Piano
urbanistico territoriale dell'Area Sorrentino-Amalfitana».
5.- Rimangono assorbite le altre questioni sollevate con
riferimento agli artt. 3 e 9 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15 (Norme per il recupero
abitativo di sottotetti esistenti), nella parte in cui prevede che il
recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 17 ottobre
2000 possa essere realizzato in deroga alle prescrizioni dei piani
paesaggistici e alle prescrizioni a contenuto paesaggistico dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 gennaio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA