1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 5 dicembre 2018- 15 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio (Variante al piano territoriale di coordinamento del Pollino ‒ Norme tecniche attuative del piano territoriale paesistico del Metapontino e uso dell'arenile vincolato per la realizzazione di strutture di balneazione) ‒ Edilizia e urbanistica (Sanatoria di interventi edilizi in assenza o in difformita' del titolo abilitativo ‒ Interventi di ampliamento, di rinnovamento e riuso del patrimonio edilizio esistente ‒ Limiti e distanze stabilite dagli strumenti urbanistici per la realizzazione di ampliamento delle pertinenze ‒ Mutamento delle destinazioni d'uso a residenza degli immobili ricompresi all'interno delle zone omogenee "E" di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968) ‒ Energia (Criteri e modalita' per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili) ‒ Demanio (Rilascio di concessioni demaniali marittime provvisorie e stagionali ai Comuni o alle Associazioni di volontariato che svolgono opere e/o attivita' in favore di disabili intellettivi e motori e delle loro famiglie). - Legge della Regione Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), artt. 3, 4, 5, 8, 12, 13, 20 e 46, comma 1; legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2018), art. 49; legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e piano di indirizzo energetico ambientale regionale - D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8 «Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010»), artt. 1, comma 1, 2, comma 1, 5, 6 e 7 ed Allegato alla medesima legge, che inserisce un allegato D) alla legge regionale 30 dicembre 2015, n. 54 (Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010). - (T-190086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5,
8, 12, 13, 20 e 46 (recte: comma 1), della legge della Regione
Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge di stabilità
regionale 2017) e degli artt. 1, comma 1, 2, comma 1, 5, 6 e 7 della
legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed
integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in
materia di energia e piano di indirizzo energetico ambientale
regionale - D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 - legge regionale n.
9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8 «Disposizioni in materia di produzione
di energia elettrica da fonti rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54
«Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai
sensi del D.M. 10 settembre 2010»), nonchè dell'Allegato alla
medesima legge, che inserisce un allegato D) alla legge regionale 30
dicembre 2015, n. 54 (Recepimento dei criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010), promossi
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorsi notificati il
25-29 settembre e il 9-14 novembre 2017, depositati in cancelleria il
29 settembre e il 17 novembre 2017, iscritti rispettivamente ai
numeri 77 e 87 del registro ricorsi 2017 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 46 e 51, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Udito nella udienza pubblica del 4 dicembre 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati dello Stato Gianni De Bellis e Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 25-29 settembre 2017, depositato il
29 settembre 2017 (reg. ric. n. 77 del 2017), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato numerose disposizioni della legge
della Regione Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge
di stabilità regionale 2017) e, tra queste, gli artt. 3, 4, 5, 8, 12
(indicato come art. 9 per errore materiale nella delibera
autorizzativa del ricorso), 13, 20 e 46 (recte: comma 1), in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 25, secondo comma, 117,
primo comma - quest'ultimo in relazione all'art. 12 della direttiva
2006/1123 CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre
2006, relativa ai servizi del mercato interno -, secondo comma,
lettere e), l) e s), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- In primo luogo, è impugnato l'art. 3 della citata legge
regionale n. 19 del 2017, che aggiunge il comma 5 all'art. 10 della
legge della Regione Basilicata 5 luglio 2002, n. 24 (Variante
generale al piano territoriale di coordinamento del Pollino) (recte:
all'art. 10 della legge della Regione Basilicata 18 ottobre 2006, n.
27, recante «Variante normativa al piano di coordinamento
territoriale del Pollino»).
Tale disposizione sarebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. in quanto non rispetterebbe le disposizioni
contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), là dove quest'ultimo prevede espressamente
la concertazione con lo Stato per la pianificazione paesaggistica.
Il ricorrente sottolinea che il piano territoriale di
coordinamento del pollino ha valenza di piano paesaggistico, per il
cui aggiornamento l'art. 156 del d.lgs. n. 42 del 2004, al comma 3,
prevede che «le regioni e il Ministero, in conformità a quanto
stabilito dall'articolo 135, possono stipulare intese, ai sensi
dell'articolo 143, comma 2, per disciplinare lo svolgimento congiunto
della verifica e dell'adeguamento dei piani paesaggistici». In
attuazione di tale disposizione - ricorda ancora il ricorrente - è
stato sottoscritto il 14 settembre 2011 il Protocollo di intesa tra
il Ministero per i beni e le attività culturali (MIBAC), il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
(MATTM) e la Regione Basilicata per la definizione congiunta del
piano paesaggistico regionale. In attuazione dell'art. 5 di tale
Protocollo è stato, poi, istituito un Comitato tecnico con
determinazione del dirigente generale del Dipartimento ambiente,
territorio e politiche della sostenibilità 19 settembre 2012, n.
7502.
La tesi del ricorrente è che, con la disposizione impugnata, la
Regione avrebbe omesso di dare applicazione agli accordi recepiti nei
provvedimenti suindicati con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la materia tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali.
1.2.- È impugnato anche l'art. 4 della legge reg. Basilicata n.
19 del 2017, nella parte in cui, sostituendo un articolo delle Norme
Tecniche attuative del Piano territoriale paesistico del Metapontino,
disciplina l'uso dell'arenile vincolato (300 metri dalla linea di
battigia) per la realizzazione di strutture di balneazione, senza
alcuna concertazione con il MIBAC e quindi in contrasto con il
Protocollo di intesa del 14 settembre 2011 e con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
1.3.- L'art. 5 della medesima legge regionale è, a sua volta,
impugnato nella parte in cui detta disposizioni in tema di interventi
edilizi in assenza o in difformità dal titolo abilitativo in
contrasto con gli artt. 31, 33, 34 e 36 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)». Più precisamente il ricorrente sostiene che esso contrasti con
i citati principi fondamentali in materia di governo del territorio -
e quindi con l'art. 117, terzo comma, Cost. - là dove sostituisce la
previsione della sanzione della demolizione con quella di una
sanzione pecuniaria e quindi introduce - secondo la difesa statale -
nuove ipotesi di sanatoria di abusi edilizi, in violazione anche
della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e
penale, nonchè della riserva di legge statale in materia penale,
contenuta nell'art. 25 Cost. L'impugnata disposizione sarebbe,
inoltre, irragionevole, alla luce di quanto stabilito dal legislatore
statale agli artt. 45, comma 3, e 46, del d.P.R. n. 380 del 2001.
1.4.- Viene, inoltre, fatto oggetto di censure l'art. 8 della
legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, là dove, aggiungendo il comma
4-bis all'art. 6 della legge della Regione Basilicata 7 agosto 2009,
n. 25 (Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia
e alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente),
introduce, unilateralmente e quindi in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., deroghe ai divieti di interventi di
ampliamento, rinnovo e interventi straordinari di riuso del
patrimonio edilizio esistente, stabiliti per tutti i Comuni che,
prima dell'entrata in vigore della legge, erano muniti di piani
paesaggistici.
1.5.- Sempre con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., è censurato anche l'art. 12 della legge reg. Basilicata
n. 19 del 2017, in quanto, aggiungendo il comma 7-quater all'art. 2
della legge reg. Basilicata n. 25 del 2009, prevede - unilateralmente
- la possibile realizzazione di interventi di ampliamento, nel caso
di pertinenze della residenza, anche separatamente dall'edificio
nell'ambito del lotto fondiario, in deroga ai limiti e alle distanze
stabiliti dagli strumenti urbanistici, riconoscendo che si può
«superare di m. 3,10 l'altezza massima consentita dagli strumenti
urbanistici vigenti».
1.6.- L'art. 13 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017 è,
poi, impugnato nella parte in cui, sostituendo il comma 1-quinquies
dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 25 del 2009, prevede la
possibilità di un mutamento delle destinazioni d'uso a residenza per
gli immobili ricompresi «all'interno delle zone omogenee E» di cui al
decreto ministeriale. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765),
«in tutte le zone in cui il piano dell'autorità di bacino ha
declassificato la pericolosità geologica prevista nei piani
paesistici». Tale disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., nonchè l'art. 3 Cost. per irragionevolezza e per
l'oscurità della nozione impiegata di "declassificazione".
1.7.- Ulteriori censure vengono promosse nei confronti dell'art.
20 della citata legge regionale n. 19 del 2017, nella parte in cui
introduce il comma 3 dell'art. 2 della legge reg. Basilicata n. 54
del 2015, in quanto introdurrebbe disposizioni in tema di corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili, ai sensi del d.m. 10 settembre 2010, in
contrasto con gli impegni assunti in tema di elaborazione del piano
paesaggistico regionale, in seguito alla sottoscrizione del
Protocollo di intesa del 14 settembre 2011, e quindi in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Esso, inoltre, si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, in relazione ai
principi fondamentali posti dal legislatore statale in materia di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, cui
deve essere ricondotta la disciplina degli impianti di energia da
fonti rinnovabili.
1.8.- È infine impugnato l'art. 46, comma 1, della legge reg.
Basilicata n. 19 del 2017, che, aggiungendo il comma 1-bis all'art.
76 della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 5 (Legge
di stabilità regionale 2015), ha riconosciuto la possibilità di
rilasciare «concessioni demaniali marittime provvisorie e stagionali
ai Comuni o alle Associazioni di volontariato che svolgono opere e/o
attività in favore di disabili intellettivi e motori e delle loro
famiglie al fine di realizzare strutture stagionali attrezzate per
l'accoglienza e il godimento del mare». Tale norma, non contemplando
espressamente procedure selettive per l'individuazione del soggetto
titolare delle concessioni demaniali marittime, verosimilmente di
carattere turistico-ricreativo, si porrebbe in contrasto sia con la
sfera di competenza statale in materia di tutela della concorrenza,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., sia con l'art.
117, primo comma, Cost, in relazione all'art. 12 della direttiva
2006/1123/CE.
1.9.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
depositato memoria in cui, nel ribadire le ragioni del ricorso, ha
segnalato che la Regione Basilicata, con legge regionale 29 giugno
2018, n. 11 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2018), ha
modificato alcune delle disposizioni impugnate.
In particolare, l'art. 47 della citata legge regionale n. 11 del
2018 ha sostituito l'art. 5 della legge regionale n. 19 del 2017, ma
è stato anch'esso oggetto di impugnativa, in quanto il Governo ha
ritenuto che le intervenute modifiche siano affette dai medesimi vizi
di illegittimità costituzionale già denunciati.
A tal proposito, il ricorrente ha anche ricordato che è, nel
frattempo, intervenuta la sentenza n. 140 del 2018, in cui la Corte
costituzionale ha precisato che l'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001
- anche nel suo comma 5, che riguarda le deroghe al principio della
demolizione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune
- costituisce parametro interposto, qualificabile come principio
fondamentale nella materia del governo del territorio.
Sulla base di tali indicazioni sarebbe evidente l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge regionale n. 19 del 2017.
Sarebbe infatti possibile sostituire la demolizione con una sanzione
pecuniaria, e sarebbero ipotizzabili nuove forme di sanatoria degli
abusi edilizi, diverse da quelle previste dall'art. 36 del d.P.R. n.
380 del 2001, quindi in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- Con successivo ricorso notificato in data 9-14 novembre 2017
e depositato il 17 novembre 2017 (reg. ric. n. 87 del 2017), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, 2, comma 2, 5, 6
e 7 della legge della Regione Basilicata 11 settembre 2017, n. 21
(Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 19 gennaio 2010, n. 1
«Norme in materia di energia e piano di indirizzo energetico
ambientale regionale - D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 - legge
regionale n. 9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8 «Disposizioni in materia
di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili» e 30
dicembre 2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010»), nonchè
dell'Allegato alla medesima legge, che inserisce un allegato D) alla
legge regionale 30 dicembre 2015, n. 54 (Recepimento dei criteri per
il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti
da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010),
in riferimento, nel complesso, agli artt. 42 e 117, primo comma,
Cost. - in relazione al principio di libera circolazione delle merci
di cui all'art. 63 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, e al
principio di favore per le fonti rinnovabili, di cui alla normativa
internazionale e comunitaria (Protocollo di Kyoto alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto
l'11 dicembre 1997 e ratificato con legge 1° giugno 2002, n. 120;
Accordo di Parigi alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite, fatto
a Parigi il 12 dicembre 2015; direttive del Parlamento europeo e del
Consiglio 2001/77/CE del 27 settembre 2001 sulla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricità e 2009/28/CE del 23 aprile 2009
sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE) -, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.
2.1.- La difesa statale premette che la citata legge regionale n.
21 del 2017 modifica, tra l'altro, la legge reg. Basilicata n. 54 del
2015, in tema di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili, ai
sensi del decreto ministeriale 10 settembre 2010, recante «Linee
guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili». Tale legge regionale ha recepito quanto stabilito
congiuntamente tra la Regione Basilicata, il MIBAC e il MATTM, in
attuazione di uno degli impegni assunti (art. 2, punto 4) nel
Protocollo di intesa per la per la definizione delle modalità di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, stipulato
ai sensi dell'art. 143, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, e
sottoscritto in data 14 settembre 2011.
La stessa legge reg. Basilicata n. 54 del 2015 ha dato attuazione
alle Linee guida contenute nel d.m. 10 settembre 2010 e adottate di
concerto tra il Ministero dello Sviluppo Economico, il MATTM e il
MIBAC, ai sensi di quanto previsto dall'art. 12, comma 10, del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita').
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda inoltre che la
citata legge regionale ha stabilito i criteri e le modalità per il
corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio di alcune
tipologie di impianti da fonti di energia rinnovabili (FER),
limitandosi a quelli di grande generazione al di sopra di 1 MW e
individuando - sulla base della tipologia e potenza specificate nel
quadro sinottico allegato alla legge medesima - «Aree e Siti non
idonei» all'installazione, riconducibili alle macro-aree tematiche di
cui agli allegati A) e C), nonchè agli elaborati di cui all'allegato
B) della legge stessa.
La legge reg. Basilicata n. 54 del 2015 - prosegue la difesa
statale - stabiliva, all'art. 3, comma 3, che «[n]elle more
dell'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale di cui all'art.
135 del D.Lgs. n. 42 del 2004 e nel rispetto dell'Intesa stipulata,
ai sensi dell'art. 145, comma 2, del D.Lgs. n. 42/2004 tra Regione,
Ministero dei Beni e le Attività culturali e del Turismo e il
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, la
Giunta regionale, previo parere della Commissione consiliare
competente, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della presente
legge, emana specifiche linee guida per il corretto inserimento degli
impianti, alimentati da fonti rinnovabili con potenza superiore ai
limiti stabiliti nella tabella A) del D.Lgs. n. 387/2003 e non
superiori a 1 MW».
Il ricorrente segnala che, in assenza di tali criteri, si è
determinata, nel frattempo, una incontrollata proliferazione degli
impianti, che, per effetto del regime autorizzatorio semplificato, ha
generato importanti e diffusi impatti sul territorio, tali da indurre
la Regione Basilicata a affrontare il problema.
Il ricorrente rileva che, tuttavia, la Regione ha ritenuto, in
maniera assolutamente unilaterale, di intervenire, innanzitutto, con
la delibera della Giunta regionale 2 marzo 2017, n. 175, annullata
con sentenza 24 luglio 2017, n. 510, del Tribunale amministrativo
regionale per la Basilicata; poi con l'art. 20 della legge regionale
n. 19 del 2017, impugnato dal Governo ex art. 127 Cost. per
violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela
paesaggistica (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
Ad avviso del ricorrente, con le richiamate norme della legge
reg. Basilicata n. 21 del 2017, la Regione avrebbe superato i limiti
della propria competenza, in violazione della Costituzione.
2.2.- In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato gli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, della citata legge
regionale, nonchè l'Allegato alla medesima, in quanto
procederebbero, in maniera unilaterale - quindi senza alcun
coinvolgimento dell'amministrazione statale competente - alla
modifica e integrazione di disposizioni legislative regionali già
condivise con lo Stato e "recepite" dalla legge reg. Basilicata n. 54
del 2015. Sarebbero così introdotti elementi di contrasto e
contraddittorietà con gli impegni assunti con la sottoscrizione del
Protocollo di intesa per l'elaborazione del piano paesaggistico
regionale, con conseguente violazione degli artt. 143, comma 2, del
d.lgs. n. 42 del 2004 e 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003,
oltre che del d.m. 10 settembre 2010. Le modifiche apportate dalla
legge regionale n. 21 del 2017 introdurrebbero, pertanto, solo
elementi di confusione e contraddizione, in violazione della sfera di
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali.
2.3.- È, poi, impugnato l'art. 5, commi 1 e 2 (recte: art. 5),
della legge regionale n. 21 del 2017, nella parte in cui - nel
modificare l'art. 5 (recte: l'art. 5, commi 1 e 2) della legge della
Regione Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili) - stabilisce
che agli impianti solari fotovoltaici di potenza fino a 200 kW, da
collocare a terra, può essere applicata la procedura di
autorizzazione semplificata (PAS) a condizione che siano rispettate
congiuntamente le specifiche tecniche contenute nell'Allegato 2 del
decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), le prescrizioni del paragrafo
2.2.2. dell'appendice A del piano di indirizzo energetico ambientale
regionale (PIEAR), nonchè le condizioni di cui alle lettere da a) a
h) ivi specificate (comma 1 del novellato art. 5 legge reg.
Basilicata n. 12 del 2008), prevedendo, altresì, che il mancato
rispetto di una sola di tali condizioni comporta l'applicazione del
regime dell'autorizzazione unica (comma 2 del novellato art. 5).
Così disponendo, il nuovo testo dell'art. 5, commi 1 e 2, della
legge regionale n. 8 del 2012, avrebbe introdotto ingiustificati
aggravi alla realizzazione e all'esercizio degli impianti solari
fotovoltaici di potenza fino a 200 kW, da collocare a terra, in
contrasto con i principi fondamentali previsti dalla legislazione
nazionale in materia di produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia, e quindi con l'art. 117, terzo comma, Cost.
2.4.- Sono stati, poi, impugnati il comma 3 dell'art. 5 e il
comma 3 dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, come
rispettivamente sostituiti dall'art. 5 e dall'art. 6 della legge
regionale n. 21 del 2017, per violazione dei principi fondamentali
fissati dal legislatore statale in materia di energia, nella parte in
cui stabiliscono che la costruzione e l'esercizio, rispettivamente,
di nuovi impianti fotovoltaici a terra (art. 5) e eolici (art. 6),
anche ubicati nello stesso territorio comunale, sono assoggettati al
rilascio dell'autorizzazione unica e non alla procedura abilitativa
semplificata (PAS), ove siano proposti da un soggetto già titolare
di altre autorizzazioni, ottenute tramite PAS o riconducibili allo
stesso centro decisionale, ex art. 2359 del codice civile o per
qualsiasi altra relazione, anche di fatto, sulla base di univoci
elementi, e la cui potenza nominale, sommata tra loro e con quella
dell'impianto già autorizzato, superi la soglia di potenza di 200
kW.
Il ricorrente ritiene che, sebbene l'intento delle disposizioni
impugnate possa rinvenirsi nell'esigenza di evitare l'elusione della
soglia di potenza dei 200 kW per l'applicazione della PAS, esse
tuttavia introdurrebbero un ingiustificato vincolo per l'applicazione
della procedura semplificata sulla base di un criterio solo
soggettivo (peraltro assai generico e quindi di difficile riscontro),
senza individuare alcun limite spaziale di collocazione degli
impianti che, paradossalmente, potrebbero trovarsi anche a chilometri
di distanza, in contrasto con i principi fondamentali posti dal
legislatore statale in materia e quindi con il terzo comma dell'art.
117 Cost.
2.5.- Ulteriori censure sono rivolte al comma 4 dell' art. 5 e al
comma 4 dell'art. 6, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, come
rispettivamente sostituiti dall'art. 5 e dall'art. 6 della legge reg.
Basilicata n. 21 del 2017, là dove stabiliscono che più impianti
fotovoltaici a terra e più impianti eolici, autorizzati con la PAS,
non possono essere ceduti a terzi costituenti un unico centro
decisionale, qualora la somma delle potenze degli impianti superi la
soglia di 200 kW.
Tali previsioni, pur ispirate a finalità antielusive, si
porrebbero in contrasto, oltre che con i principi fondamentali della
materia, con l'art. 42 Cost. e con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione al principio di libera circolazione delle merci di cui
all'art. 63 TFUE, in quanto impedirebbero la cessione di impianti (o
progetti di impianti) già autorizzati e potenzialmente localizzati a
chilometri di distanza, ponendo un limite ingiustificato
all'esercizio del diritto di proprietà.
2.6.- Le medesime censure sono svolte nei confronti dell'«art. 7,
comma 2», della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017 (recte: art.
6-bis, comma 2, della legge regionale n. 8 del 2012, come introdotto
dall'art. 7 della legge regionale n. 21 del 2017), nella parte in cui
stabilisce che più impianti fotovoltaici e eolici, autorizzati con
la PAS, non possono essere ceduti a terzi costituenti un unico centro
decisionale, qualora la somma delle potenze degli impianti superi la
soglia di 200 kW.
2.7.- È inoltre impugnato l'«art. 7, comma 1», della legge reg.
Basilicata n. 21 del 2017 (recte: art. 6-bis, comma 1, della legge
regionale n. 8 del 2012, come modificato dall'art. 7 della legge
regionale n. 21 del 2017), nella parte in cui pone condizioni
ulteriori - rispetto a quelle individuate dal legislatore statale -
per l'applicazione della PAS agli impianti eolici e fotovoltaici con
potenza nominale inferiore alla tabella A) dell'art.12, comma 5, del
d.lgs. n. 387 del 2003. Più precisamente, secondo il ricorrente, la
disposizione regionale impugnata enucleerebbe, nell'ambito della
categoria degli impianti soggetti a PAS, di cui agli artt. 5 e 6
della legge regionale n. 21 del 2017, un'ulteriore classe di impianti
eolici e fotovoltaici, a terra e su edificio, con una potenza
inferiore ai 200 kW e pari, rispettivamente, a 0-60 kW e a 0-20 kW,
in relazione ai quali detterebbe una serie di condizioni, in mancanza
delle quali tali impianti non potrebbero essere abilitati nemmeno con
l'autorizzazione unica.
Un simile regime autorizzativo non corrisponderebbe al regime
speciale delineato dagli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 e
dalle linee guida di cui al d.m. 10 settembre 2010 (in specie,
paragrafi 11 e 12) e si porrebbe, pertanto, in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost., in considerazione della natura di principio
fondamentale attribuito ai regimi di abilitazione alla costruzione ed
esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili.
Inoltre, la mancata previsione della possibilità di rilascio
dell'autorizzazione unica, nel caso di insussistenza dei requisiti
per l'accesso alla procedura semplificata, determinerebbe un divieto
generalizzato di autorizzazione degli impianti di cui al comma 1
dell'art. 6-bis della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, in
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. e con il principio di
favore per le fonti rinnovabili di cui alla normativa internazionale
e comunitaria (Protocollo di Kyoto, Accordo di Parigi e direttive
2001/77/CE e 2009/28/CE).
2.8.- Viene, inoltre, impugnato, per le medesime ragioni già
indicate con riguardo ai commi 1 e 2, relative alla violazione dei
principi fondamentali della materia posti dal legislatore statale,
anche il «comma 3 dell'art. 7» della legge reg. Basilicata n. 21 del
2017 (recte: il comma 3 dell'art. 6-bis della legge regionale n. 8
del 2012, come introdotto dall'art. 7 della legge regionale n. 21 del
2017), nella parte in cui stabilisce che, se più impianti di cui al
comma 1 sono riconducibili ad un unico centro decisionale, essi vanno
considerati come unico impianto, per cui si devono rispettare le
condizioni contenute negli artt. 5 e 6 della legge reg. Basilicata n.
8 del 2012, come sostituiti dalla legge regionale n. 21 del 2017.
2.9.- Infine, il ricorrente impugna congiuntamente gli artt. 5, 6
e 7 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, nell'assoggettare a PAS
impianti di potenza a partire da «0» kW, non farebbero salvo il
regime della comunicazione, previsto dai paragrafi 11 e 12 delle
linee guida nazionali di cui al d.m. 10 settembre 2010 e richiamato
dall'art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 28 del 2011.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso, iscritto al n. 77 del registro ricorsi del 2017,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato varie
disposizioni della legge della Regione Basilicata 24 luglio 2017, n.
19 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2017), tra cui gli
artt. 3, 4, 5, 8, 12 (indicato come art. 9 per errore materiale nella
delibera autorizzativa del ricorso), 13, 20 e 46 (recte: comma 1), in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 25, secondo comma e 117,
primo comma - quest'ultimo in relazione all'art. 12 della direttiva
2006/1123 CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre
2006, relativa ai servizi del mercato interno -, secondo comma,
lettere e), l) e s), e terzo comma, della Costituzione.
Con successivo ricorso iscritto al n. 87 del registro ricorsi del
2017, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt.
1, comma 1, 2, comma 1, 5, 6 e 7 della legge della Regione Basilicata
11 settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed integrazioni alle leggi
regionali 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e piano
di indirizzo energetico ambientale regionale - D.Lgs. n. 152 del 3
aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8
«Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per
il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti
da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre
2010»), nonchè l'Allegato alla medesima legge, che inserisce un
allegato D) alla legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2015, n.
54 (Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel paesaggio
e sul territorio degli impianti da fonti di energia rinnovabili ai
sensi del D.M. 10 settembre 2010), in riferimento, nel complesso,
agli artt. 42 e 117, secondo comma, lettera s), terzo comma, e primo
comma, Cost., in relazione al principio di libera circolazione delle
merci di cui all'art. 63 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130,
e al principio di favore per le fonti rinnovabili, di cui alla
normativa internazionale e comunitaria (Protocollo di Kyoto alla
Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici,
fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997 e ratificato con legge 1° giugno
2002, n. 120; Accordo di Parigi alla Convenzione quadro delle Nazioni
Unite, fatto a Parigi il 12 dicembre 2015; direttive del Parlamento
europeo e del Consiglio 2001/77/CE del 27 settembre 2001 sulla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità e 2009/28/CE del 23
aprile 2009 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
1.1.- Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso n.
77 del 2017, i giudizi aventi ad oggetto le disposizioni regionali
indicate al precedente punto 1 debbono essere riuniti, in ragione
della parziale connessione oggettiva e della parziale identità dei
termini delle questioni ora all'esame di questa Corte.
2.- Con il primo ricorso (reg. ric. n. 77 del 2017), il
Presidente del Consiglio dei ministri promuove, innanzitutto,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge reg.
Basilicata n. 19 del 2017, che aggiunge il comma 5 all'art. 10 della
legge della Regione Basilicata 18 ottobre 2006, n. 27, recante
«Variante normativa al piano di coordinamento territoriale del
Pollino» (erroneamente indicato come art. 10 della legge della
Regione Basilicata 5 luglio 2002, n. 24, recante «Variante generale
al piano territoriale di coordinamento del Pollino»).
Secondo il ricorrente, tale disposizione - che introduce,
unilateralmente, una modifica al piano di coordinamento territoriale
del Pollino, che ha valenza di piano paesaggistico - lederebbe la
sfera di competenza esclusiva del legislatore statale in materia di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Con essa,
infatti, il legislatore regionale avrebbe violato il Protocollo di
intesa siglato il 14 settembre 2011 tra il Ministero per i beni e le
attività culturali (MIBAC), il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare (MATTM) e la Regione Basilicata per
la definizione congiunta del piano paesaggistico regionale, in
attuazione di quanto disposto dal comma 3 dell'art. 156 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), in tema di verifica e adeguamento dei piani paesistici.
2.1.- La questione è fondata.
2.1.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato, anche di
recente, che «[l]a disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e
il paesaggio viene [...] "a funzionare come un limite alla disciplina
che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di
loro competenza"» (sentenza n. 66 del 2018). Essa «richiede una
strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in
un'attività pianificatoria estesa sull'intero territorio nazionale
[...] affidata congiuntamente allo Stato e alle Regioni» (sentenza n.
66 del 2018). È in questa prospettiva che il codice dei beni
culturali e del paesaggio pone, all'art. 135, un obbligo di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento agli
immobili e alle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai
sensi dell'art. 136 (le c.d. "bellezze naturali"), alle aree tutelate
direttamente dalla legge ai sensi dell'art. 142 (le c.d. "zone
Galasso", come territori costieri, fiumi, torrenti, parchi) e,
infine, agli ulteriori immobili ed aree di notevole interesse
pubblico (art. 143, lettera d). Tale obbligo costituisce un principio
inderogabile della legislazione statale, che è, a sua volta, un
riflesso della necessaria «impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica» (sentenza n. 64 del 2015), e mira a «garantire,
attraverso la partecipazione degli organi ministeriali ai
procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme tutela
dell'ambiente» (sentenza n. 210 del 2016).
2.1.2.- La disposizione regionale impugnata è intervenuta a
introdurre una "variante" al piano territoriale di coordinamento del
Pollino, istituito con delibera del Consiglio regionale 21 dicembre
1985, n. 50, sulla base della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), e varie volte modificato in applicazione dell'art. 19
della legge della Regione Basilicata 4 agosto 1987, n. 20 (Funzioni
amministrative riguardanti la protezione delle bellezze naturali).
Tale piano, cui è assegnata valenza di "piano paesistico"
secondo la legge della Regione Basilicata 12 febbraio 1990, n. 3
(Piani regionali paesistici di area vasta), incide su una parte
rilevante del territorio dell'Ente Parco del Pollino, istituito con
d.P.R. 15 novembre 1993, al fine di salvaguardare il patrimonio
naturalistico e ambientale e permettere forme di sviluppo durevole e
sostenibile del territorio. Tale territorio è, pertanto,
riconducibile ai «parchi e [...] riserve nazionali o regionali,
nonchè [...] territori di protezione esterna dei parchi» di cui alla
lettera f) dell'art. 142, comma 1, del codice dei beni culturali, per
cui l'art. 135, comma 1, del medesimo codice prescrive la
pianificazione congiunta.
Più precisamente, la norma regionale impugnata ha introdotto una
previsione secondo cui è possibile realizzare, in una zona,
designata come "a protezione speciale" e ricondotta ai "Paesaggi di
rilevante interesse" (Zona C3), un distributore di carburanti con
annesso fabbricato per le attività di servizio all'impianto da
realizzare, senza peraltro richiedere neppure l'autorizzazione
paesaggistica (di contro a quanto prescritto, ad esempio, per le
opere di adeguamento della viabilita').
Questo intervento si è avuto dopo che la medesima Regione, in
data 14 settembre 2011, ha sottoscritto un Protocollo di intesa
(species degli accordi fra amministrazioni), con cui si è vincolata
a realizzare una forma di «collaborazione istituzionale» per
«garantire la corretta gestione del territorio, un'efficace ed
efficiente tutela e valorizzazione dei caratteri paesaggistici,
storici, culturali e naturalistico-ambientali, attraverso la
definizione delle modalità di elaborazione congiunta del Piano
esteso all'intero territorio regionale» (art. 2 del Protocollo). La
Regione Basilicata, con la medesima intesa, si è anche impegnata «ad
assicurare la partecipazione degli organi del Ministero (dei beni
culturali) e del Ministero dell'ambiente al procedimento di
conformazione e adeguamento della strumentazione urbanistica secondo
il disposto del comma 5 dell'articolo 145 del Codice» (art. 4, comma
3, del Protocollo).
In attuazione di tali indicazioni, è stato istituito un Comitato
tecnico paritetico, cui è stato affidato il compito di definire i
contenuti del nuovo piano paesaggistico, coordinare le azioni
necessarie alla sua redazione, verificare il rispetto dei tempi (e
dei modi) previsti nell'apposito Disciplinare attuativo del
Protocollo (art. 5), adottato il 13 aprile 2017.
Appare, pertanto, evidente che - in tale contesto, nelle more
dell'approvazione congiunta del nuovo piano paesaggistico e
dell'adeguamento, pure congiunto, degli strumenti urbanistici al
medesimo piano - l'intervento della Regione, volto a modificare,
unilateralmente, la disciplina di un'area protetta, in termini
peraltro di riduzione di tutela, costituisce violazione non solo
degli impegni assunti con il citato Protocollo di intesa, ma
soprattutto di quanto prescritto dal codice dei beni culturali e del
paesaggio che, attraverso la partecipazione degli organi ministeriali
ai procedimenti in materia, mira a garantire «l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente» (sentenza n. 210 del 2016), affidata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Deve, quindi, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.2.- Censure analoghe a quelle appena richiamate a proposito
dell'art. 3 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017 sono rivolte
all'art. 4 della medesima legge regionale, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 57 della legge della Regione Basilicata 27 gennaio
2015, n. 4 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2015),
aggiunto al primo capoverso della nota (1) all'art. 36 delle norme
tecniche attuative del piano territoriale paesistico del Metapontino,
disciplina l'uso dell'arenile vincolato (300 metri dalla linea di
battigia) per la realizzazione di strutture di balneazione.
La difesa statale sostiene che tale disciplina, adottata senza
alcuna concertazione con il MIBAC, sia in contrasto con il Protocollo
di intesa del 14 settembre 2011 e in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
2.2.1.- Preliminarmente, deve rilevarsi la tempestività del
ricorso proposto nei confronti dell'art. 4 della legge reg.
Basilicata n. 19 del 2017, anche se esso, nel sostituire l'art. 57
della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015 , non impugnato, ne
riproduce, in buona misura, il testo. È, infatti, avverso la "nuova"
disposizione - anche con riguardo alla parte riproduttiva della
precedente - che si appuntano le censure di violazione del principio
di pianificazione congiunta e quindi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., cosicchè nessun dubbio si pone circa la
tempestività dell'impugnazione.
2.2.2.- Nel merito la questione è fondata.
Come appena rilevato, l'impugnato art. 4 va a sostituire l'art.
57 della legge regionale n. 4 del 2015, riproducendone il contenuto
nella parte in cui aveva aggiunto un periodo alla nota (1) all'art.
36 delle norme tecniche attuative del piano territoriale paesistico
del Metapontino, approvato con legge regionale n. 3 del 1990. Si
tratta di uno dei sette piani territoriali vigenti nella Regione
Basilicata, approvati con la medesima legge regionale n. 3 del 1990 e
successive modifiche, cui è riconosciuta espressamente valenza
paesaggistica.
Con il citato art. 57 la Regione aveva introdotto e con la norma
ora impugnata ha confermato, unilateralmente, la possibilità di
localizzare strutture balneari sull'arenile, incidendo su un'area,
quella dei «territori costieri compresi in una fascia della
profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni
elevati sul mare», menzionata dall'art. 142, comma 1, cod. beni
culturali, e che rientra fra i beni paesaggistici per i quali l'art.
135 impone la pianificazione paesaggistica congiunta (in virtù del
rinvio all'art. 143, comma 1, lettera c, del medesimo codice).
Anche in tal caso, come per l'art. 3, è, pertanto, evidente che
la Regione Basilicata, nell'introdurre una simile disciplina - che
peraltro segna una riduzione dello standard di tutela di un bene
paesaggistico - senza alcuna concertazione con gli organi
ministeriali competenti, ha violato l'obbligo di pianificazione
congiunta imposto dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni ambientali, così venendo meno agli
impegni assunti con il Protocollo di intesa sottoscritto il 14
settembre 2011, in vista dell'obiettivo di garantire «un'efficace ed
efficiente tutela e valorizzazione dei caratteri paesaggistici,
storici, culturali e naturalistico-ambientali» (art. 2 del
Protocollo).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.3.- È poi impugnato l'art. 5 della medesima legge regionale n.
19 del 2017, là dove detta disposizioni in tema di interventi
edilizi in assenza o in difformità del titolo abilitativo.
Il ricorrente sostiene, anzitutto, che tale disposizione violi i
principi fondamentali in materia di governo del territorio fissati
dal legislatore statale agli artt. 31, 33, 34 e 36 del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)». Essa, in particolare, introdurrebbe nuove
ipotesi di abusi per cui è possibile sostituire la demolizione con
una sanzione pecuniaria, nonchè nuove ipotesi di sanatoria di abusi
edilizi, diverse da quelle previste dal legislatore statale.
Il censurato art. 5, inoltre, allargherebbe l'area del condono
edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato, in
violazione della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile e penale, nonchè della riserva di legge (statale)
in materia penale contenuta nell'art. 25 Cost.
La medesima disposizione sarebbe, infine, irragionevole, alla
luce di quanto stabilito dal legislatore statale agli artt. 45, comma
3, e 46 del d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora in avanti, anche, t.u.
edilizia).
2.3.1.- In via preliminare, occorre tener conto del fatto che il
testo dell'impugnato art. 5 della legge regionale n. 19 del 2017 è
stato sostituito dall'art. 47, comma 1, della legge della Regione
Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla legge di stabilità
regionale 2018).
Tuttavia, la circostanza che la norma impugnata ha comunque avuto
applicazione nel tempo intercorso fra l'entrata in vigore della legge
regionale n. 19 del 2017, e quella della legge regionale n. 11 del
2018 è già da sola sufficiente a escludere una pronuncia di
cessazione della materia del contendere. A tale esito conduce anche
la considerazione che la disposizione, come novellata, non soddisfa
le doglianze del ricorrente, che l'ha peraltro autonomamente
impugnata con un successivo ricorso (iscritto al n. 57 del reg. ric.
del 2018).
2.3.2.- Nel merito, non sono fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017
per violazione degli artt. 25 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La norma regionale stabilisce che, nel caso di interventi edilizi
realizzati in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, «i
Comuni, con motivata decisione autorizzano il completamento
funzionale ai fini dell'agibilita'/abitabilità delle opere
realizzate», a condizione che sussistano alcuni requisiti e cioe':
che «sia stato riconosciuto che il ripristino dello stato dei luoghi
non sia possibile in quanto la demolizione delle opere abusive
potrebbe pregiudicare strutturalmente la restante parte delle opere
esistenti e sia stata pagata la relativa sanzione»; che il mancato
completamento delle opere costituisca «pregiudizio al decoro e/o alla
qualità urbana dell'area» e il completamento funzionale costituisca
«oggetto di un apposito progetto sul quale si esprime l'ufficio
tecnico comunale»; infine, che le opere abusive, relative a immobili
o aree tutelate paesaggisticamente, non costituiscano «elemento
detrattore alla corretta fruizione del paesaggio e sia stato già
espresso parere favorevole alla loro esecuzione o conservazione da
parte delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo».
Dal tenore letterale di tale disposizione emerge chiaramente che
essa non incide sulla responsabilità penale dell'autore dell'abuso,
che resta soggetto alla normativa statale, anche con riguardo alle
sanzioni amministrative che saranno irrogate. L'impugnato art. 5,
infatti, lungi dal delineare nuove fattispecie di condono
straordinario o un ampliamento di un condono disposto dal legislatore
statale, interviene solo sulla facoltà, accordata ai Comuni, in
presenza di determinate condizioni, di escludere la demolizione
dell'opera e di autorizzarne, all'opposto, il completamento in
ragione della impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi
connessa al pregiudizio che da tale ripristino deriverebbe, sul piano
strutturale, ad opere esistenti ovvero al decoro e/o alla qualità
urbana dell'area allorquando essa si inserisca all'interno di un
apposito progetto su cui si esprime l'ufficio tecnico comunale.
2.3.3.- Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi
priva di fondamento anche la censura di violazione dell'art. 3 Cost.,
promossa, sotto il profilo della ragionevolezza, in relazione agli
artt. 45 e 46 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Tale censura è, infatti, formulata in riferimento a disposizioni
statali nella specie ininfluenti, dato che la norma regionale non
configura alcuna sanatoria ulteriore rispetto a quella di cui
all'art. 36 del t.u. edilizia, che, ai sensi del successivo art. 45,
determina l'estinzione dei reati contravvenzionali previsti dalle
norme urbanistiche vigenti, nè legittima atti di disposizione o
altri atti giuridici inerenti alle opere abusive (peraltro acquisite
al patrimonio del Comune, in quanto non demolite), in deroga all'art.
46 del medesimo t.u. edilizia.
2.3.4.- È, invece, fondata la questione di legittimità
costituzionale promossa nei confronti del citato art. 5, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i
principi fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di
governo del territorio in specie agli artt. 31 e 34 del d.P.R. n. 380
del 2001.
Questa Corte ha di recente (sentenza n. 140 del 2018) dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una norma regionale che consentiva
ai Comuni - avvalendosi di linee guida regionali - di adottare atti
regolamentari e di indirizzo in materia di misure alternative alla
demolizione degli immobili abusivi, tali da eludere l'obbligo di
demolire le opere abusive acquisite al proprio patrimonio e di far
diventare le misure alternative un esito normale, al posto della
demolizione, così da sminuire l'efficacia deterrente dell'apparato
sanzionatorio statale.
In tale occasione questa Corte ha affermato che «la demolizione
degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune, con le
sole deroghe previste dal comma 5 dell'art. 31 d.P.R. n. 380 del
2001, costituisce un principio fondamentale della legislazione
statale che vincola la legislazione regionale di dettaglio in materia
di "misure alternative alle demolizioni"» (sentenza n. 140 del 2018,
punto 3.5.1.2 del Considerato in diritto). Tale principio rivela la
scelta operata dal legislatore statale di sanzionare le violazioni
più gravi della normativa urbanistico-edilizia - quali sono la
realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire, in totale
difformità o con variazioni essenziali rispetto a esso, di cui al
citato art. 31 del t.u. edilizia - in ragione della gravità del
pregiudizio recato all'interesse pubblico, imponendo la rimozione
dell'opera abusiva e, con essa, il ripristino dell'ordinato assetto
del territorio.
Tale principio, pertanto, implica che l'opera abusiva acquisita
al patrimonio comunale debba, di regola, essere demolita e che possa
essere conservata in via solo eccezionale. E quindi soltanto se, con
autonoma deliberazione del consiglio comunale relativa alla singola
opera, si ravvisi, sulla base di tutte le circostanze del caso e di
«un'analisi puntuale delle caratteristiche» della medesima opera,
nonchè «rispettosa dei canoni individuati dalla legge statale, che
sola può garantire uniformità sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 140 del 2018, punto 3.5.2. del Considerato in diritto),
l'esistenza di uno specifico interesse pubblico alla conservazione
della stessa, prevalente sull'interesse pubblico al ripristino della
conformità del territorio alla normativa urbanistico-edilizia,
nonchè l'assenza di un contrasto fra conservazione dell'opera e
rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto
dell'assetto idrogeologico.
Nella specie, il legislatore lucano, là dove prescrive, in via
generale, che i Comuni «autorizzano il completamento funzionale ai
fini dell'agibilita'/abitabilità delle opere realizzate» in assenza
o in totale difformità dal titolo abilitativo, così escludendo il
ripristino dello stato dei luoghi in ragione del pregiudizio che da
tale ripristino deriverebbe, sul piano strutturale, ad opere
esistenti ovvero anche al decoro e/o alla qualità urbana dell'area,
allorquando il completamento funzionale dell'opera abusiva si
inserisca all'interno di un apposito progetto su cui si esprime
l'ufficio tecnico comunale, configura tale completamento - non già
la demolizione - quale esito "normale", addirittura obbligatorio,
della realizzazione di tale opera. In tal modo si inverte il rapporto
fra "regola" (la demolizione) ed "eccezione" (le misure alternative
alla demolizione), delineato dal legislatore statale all'art. 31,
comma 5, del t.u. edilizia e si contraddice la scelta fondamentale
espressa dal medesimo legislatore statale di sanzionare con l'obbligo
della rimozione degli interventi abusivi e del ripristino
dell'ordinato assetto del territorio le più gravi violazioni della
normativa urbanistico-edilizia in ragione della entità del
pregiudizio arrecato all'interesse pubblico.
Il contrasto della norma regionale impugnata con i principi
fondamentali dettati dal legislatore statale emerge anche con
riguardo alla previsione di cui all'art. 34, comma 2, del d.P.R. n.
380 del 2001, pur espressamente richiamata. Quest'ultima, infatti,
attiene esclusivamente alla diversa e meno grave ipotesi degli
interventi «eseguiti in parziale difformità dal permesso di
costruire» e ha un ambito di applicazione assai più limitato di
quello della norma regionale impugnata. La norma statale, infatti,
prescrive che «il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica
una sanzione pari al doppio del costo di produzione [...] della parte
dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad
uso residenziale, e pari al doppio del valore venale [...] per le
opere adibite ad usi diversi da quello residenziale» solo allorquando
la demolizione non possa avvenire «senza pregiudizio della parte
eseguita in conformita'» e cioè in un caso specifico, ben diverso da
quelli contemplati dalla norma regionale, in cui non solo si esclude
la demolizione, ma si impone il completamento dell'opera abusiva, che
risulta addirittura "valorizzata" nell'ambito di specifici progetti,
approvati dai Comuni, volti a garantire il decoro e/o la qualità
urbana.
Sulla base dei richiamati argomenti, deve, pertanto, dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge reg.
Basilicata n. 19 del 2017.
2.4.- È, inoltre, impugnato l'art. 8 della medesima legge
regionale n. 19 del 2017, là dove introduce, unilateralmente,
deroghe ai divieti di interventi di ampliamento e rinnovo e di
interventi straordinari di riuso del patrimonio edilizio esistente,
stabiliti dalla legge della Regione Basilicata 7 agosto 2009, n. 25
(Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e
alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente), per tutti i
Comuni che, prima dell'entrata in vigore della legge, erano muniti di
piani paesaggistici. Il ricorrente ritiene che, così disponendo, la
norma regionale leda la sfera di competenza statale esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente.
2.4.1.- La questione è fondata.
La disposizione regionale impugnata ha inserito il comma 4-bis
all'art. 6 della legge regionale n. 25 del 2009, con cui la Regione
Basilicata ha dato attuazione al cosiddetto "Piano casa", in
relazione a quanto stabilito nell'Intesa, raggiunta in sede di
Conferenza unificata, il 1° aprile 2009, sull'atto concernente misure
per il rilancio dell'economia attraverso l'attività edilizia, in
applicazione dell'art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133. Nella richiamata intesa si precisava che
simili interventi non avrebbero potuto essere realizzati in edifici
abusivi o ubicati nei centri storici o in aree di inedificabilità
assoluta.
Il citato art. 6 della legge reg. Basilicata n. 25 del 2009, in
specie al comma 4, espressamente vieta interventi di ampliamento,
rinnovo e riuso del patrimonio edilizio esistente, in relazione non
solo a edifici realizzati in assenza di titolo abilitativo, ma anche
a quelli ubicati in aree qualificate dagli strumenti di
pianificazione paesaggistica e urbanistica vigenti al momento
dell'entrata in vigore della medesima legge regionale come a vincolo
di «inedificabilità assoluta» ovvero «dichiarate intrasformabili per
l'uso insediativo (residenziale, produttiv[o], commerciale e del
terziario) d[a]i rispettivi piani paesistici», nonchè in aree
riconducibili a «parchi e riserve nazionali e regionali», di cui
all'art. 142, comma 1, lettera f), cod. beni culturali, o, ancora, in
edifici qualificati come beni culturali ai sensi dell'art. 10 cod.
beni culturali o, infine, a quelli ubicati in aree a rischio
idrogeologico ed idraulico secondo i «Piani Stralcio redatti dalle
Autorità di Bacino competenti sul territorio regionale».
Si tratta di interventi vietati, oltre che in attuazione della
citata intesa (come nel caso di quelli inerenti a edifici realizzati
in assenza di titolo abilitativo), in ragione dell'evidente impatto
paesaggistico su zone e beni tutelati dal codice dei beni culturali e
del paesaggio, per i quali quest'ultimo impone allo Stato e alle
Regioni l'adozione di piani paesaggistici ovvero di piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici.
La deroga ai richiamati divieti, introdotta dalla norma regionale
impugnata, è posta con riferimento all'ipotesi in cui detti
interventi siano realizzati in Comuni che avessero già, prima
dell'entrata in vigore della legge regionale n. 25 del 2009, «Piani
paesistici» (recte: piani a valenza paesaggistica). Pertanto, sulla
base della norma regionale impugnata, è alla luce delle norme di
attuazione di tali piani che deve valutarsi la legittimità o meno
dei medesimi interventi.
Tale previsione che, unilateralmente, assegna agli strumenti
urbanistici comunali (pur a "valenza paesaggistica") prevalenza sul
piano paesaggistico regionale, si pone in evidente contrasto con
quanto stabilito in relazione alle previsioni del piano medesimo,
configurate come cogenti e inderogabili da parte degli strumenti
urbanistici degli enti locali, dal codice dei beni culturali e del
paesaggio, adottato dal legislatore statale nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali». Tale competenza è comprensiva
tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni
ambientali o culturali e si impone al legislatore regionale che
eserciti la propria competenza nella materia "edilizia ed
urbanistica". Il piano è, infatti, «strumento di ricognizione del
territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della
salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche
nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del
suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio» (sentenza n. 172
del 2018).
Poichè gli strumenti urbanistici comunali sono assoggettati - e
devono quindi conformarsi - al piano paesaggistico regionale, di cui
gli artt. 135 e 143 e seguenti cod. beni culturali, essi definiscono
contenuti e modalità di adozione in vista dell'obiettivo di
garantire la più adeguata tutela del paesaggio e dei beni culturali
ed ambientali, anche mediante la cooperazione istituzionale fra
Regione e Stato.
Risulta quindi evidente l'illegittimità costituzionale della
norma regionale impugnata che, invertendo unilateralmente il rapporto
fra piano paesaggistico regionale e piano urbanistico comunale a
valenza paesaggistica, determina la lesione della competenza statale
in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», nel segno peraltro, della riduzione della tutela.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo coma, lettera s), Cost.
2.5.- Anche l'art. 12 della legge regionale n. 19 del 2017 è
impugnato nella parte in cui introduce, unilateralmente, deroghe ai
limiti posti dall'art. 2 della legge reg. Basilicata n. 25 del 2009
alla realizzazione di interventi di ampliamento del patrimonio
edilizio in difformità rispetto agli strumenti urbanistici comunali.
Il ricorrente assume, infatti, che il citato art. 12 della legge
regionale n. 19 del 2017 violi l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., là dove consente - unilateralmente - la realizzazione di
interventi di ampliamento, nel caso di pertinenze della residenza,
anche separatamente dall'edificio nell'ambito del lotto fondiario, in
deroga ai limiti e alle distanze stabiliti dagli strumenti
urbanistici, prevedendo la possibilità di «superare di m. 3,10
l'altezza massima consentita dagli strumenti urbanistici vigenti».
2.5.1.- La questione è fondata.
L'impugnato art. 12 interviene a modificare la disciplina
originariamente dettata in tema di interventi di ampliamento del
patrimonio edilizio esistente dalla legge regionale n. 25 del 2009
sul "Piano casa", in deroga agli strumenti urbanistici, in linea con
quanto stabilito dal legislatore statale all'art. 2-bis del t.u.
edilizia. Quest'ultimo ha riconosciuto alle Regioni la possibilità
di «prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni
derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444» e di «dettare disposizioni sugli spazi da destinare
agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli
riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi,
nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici
comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di
specifiche aree territoriali [...] ferma restando la competenza
statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto
di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle
disposizioni integrative».
La norma regionale - che inserisce il comma 7-quater all'art. 2
della legge regionale n. 25 del 2009 - introduce una deroga al
principio già posto dal comma 7 dello stesso art. 2, secondo cui i
richiamati interventi di ampliamento «devono essere realizzati in
continuità e comunque non separatamente dall'edificio per il quale
è consentito derogare ai limiti di distanze indicati dagli strumenti
urbanistici vigenti, in attuazione dell'art. 2-bis del D.P.R. n.
380/2001».
Essa, infatti, prevede che, nel caso di «pertinenze della
residenza», tali interventi «possono essere realizzati separatamente
dall'edificio principale nell'ambito del lotto fondiario» a
condizione che siano rispettati i limiti indicati dalla legge e, in
particolare, «quanto previsto dall'art. 873 del codice civile, primo
capoverso, e quanto stabilito dall'art. 11, commi 1 e 2» della legge
della Regione Basilicata 28 dicembre 2007, n. 28 (Disposizioni per la
formazione del Bilancio di Previsione Annuale e Pluriennale della
Regione Basilicata - Legge Finanziaria 2008), in tema di volumetrie
edilizie.
Si deve però notare che questa misura è stata introdotta dalla
Regione a seguito della stipulazione del Protocollo di intesa del 14
settembre 2011, con cui essa si è vincolata a definire ogni
questione inerente alla «corretta gestione del territorio», secondo
la modalità procedurale della collaborazione istituzionale, in vista
dell'adozione del piano paesaggistico regionale. Pertanto, la
circostanza che la Regione sia intervenuta a dettare una deroga ai
limiti per la realizzazione di interventi di ampliamento del
patrimonio edilizio esistente, sia pure con riguardo alle pertinenze,
in deroga agli strumenti urbanistici, senza seguire l'indicata
modalità procedurale collaborativa e senza attendere l'adozione
congiunta del piano paesaggistico regionale, delinea una lesione
della sfera di competenza statale in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», che si impone
al legislatore regionale, sia nelle Regioni a statuto speciale
(sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come
limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti.
Il piano paesaggistico regionale, in quanto strumento di
ricognizione del territorio oggetto di pianificazione, consente
l'individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento,
nel contesto paesaggistico, di tutti gli interventi di trasformazione
del territorio, anche di edilizia e urbanistica. È per questo motivo
che la legge regionale deve disciplinare le procedure di adeguamento
degli altri strumenti di pianificazione e le connesse misure di
governo del territorio in linea con le determinazioni del nuovo piano
paesaggistico (sentenza n. 64 del 2015) o, nell'attesa dell'adozione,
secondo le modalità concertate e preliminari alla sua stessa
adozione.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.6.- È, inoltre, impugnato l'art. 13 della legge regionale n.
19 del 2017, nella parte in cui introduce la possibilità di
mutamento della destinazione d'uso a residenza degli immobili
ricompresi all'interno delle zone omogenee "E" di cui al d.m. n. 1444
del 1968 «in tutte le zone in cui il piano dell'autorità di bacino
ha declassificato la pericolosità geologica prevista nei piani
paesistici».
Il ricorrente sostiene che tale previsione determini una lesione
della sfera di competenza legislativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», in quanto
adottata unilateralmente. Sostiene anche che sia irragionevole, e
quindi lesiva dell'art. 3 Cost., in quanto basata su una nozione,
quella di declassificazione, che sarebbe di significato oscuro.
2.6.1.- Preliminarmente, occorre considerare che, successivamente
alla proposizione del ricorso, l'impugnato art. 13 - più
precisamente, l'art. 5, comma 1-quinquies della legge regionale n. 25
del 2009 da esso sostituito - è stato oggetto di modifiche da parte
dell'art. 49 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 (Collegato
alla legge di stabilità regionale 2018). Il testo del comma
1-quinquies, novellato dal citato art. 49, riproduce quello della
disposizione impugnata con riguardo alla possibilità di mutamento di
destinazione d'uso a residenza degli immobili ricompresi all'interno
delle zone omogenee "E" di cui al d.m. n. 1444 del 1968 (aree
agricole), in relazione alle «zone il cui piano dell'Autorità di
bacino ha declassificato la pericolosità geologica prevista nei
piani paesistici» (ultimo periodo del novellato comma 1-quinquies).
Pertanto, considerato che le uniche, peraltro marginali,
modifiche introdotte riguardano frammenti normativi che non sono
stati fatti oggetto di censura da parte del ricorrente, le questioni
di legittimità costituzionale devono essere estese anche alla parte
della nuova disposizione, riproduttiva di quella impugnata (ultimo
periodo del comma 1-quinquies dell'art. 5 della legge reg. Basilicata
n. 25 del 2009, come novellato dall'art. 49 della legge regionale n.
11 del 2018).
2.6.2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 13
della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, promossa in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., è fondata, restando
assorbita la censura di violazione dell'art. 3 Cost.
La disposizione impugnata, al pari del precedente art. 12 già
scrutinato, si inserisce nell'ambito delle previsioni - di cui alla
citata legge regionale n. 25 del 2009 - volte a consentire il
mutamento di destinazione d'uso a residenza di immobili
originariamente non destinati a tale funzione, in deroga agli
strumenti urbanistici vigenti, in vista del riutilizzo del patrimonio
edilizio dismesso e delle aree edificabili libere.
Tale disposizione regionale è stata adottata, in particolare, a
seguito di quanto espressamente previsto dal legislatore statale in
specie con il cosiddetto secondo "Piano casa" disciplinato all'art. 5
del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo -Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106. Quest'ultimo, in vista della
«razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente», nonchè della
«riqualificazione di aree urbane degradate», disponeva che le Regioni
approvassero apposite leggi «per incentivare tali azioni anche con
interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano» (comma 9),
fra l'altro, «modifiche di destinazione d'uso, purchè si tratti di
destinazioni tra loro compatibili o complementari» (lettera c del
comma 9), e purchè non si riferiscano «ad edifici abusivi o siti nei
centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta» (comma 10) e,
comunque, fermo restando il rispetto delle «normative di settore
aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e in
particolare delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di
quelle relative alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè
delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»
(comma 11).
In questo quadro, la disposizione regionale impugnata, nel
consentire la destinazione residenziale di immobili siti in aree ad
uso agricolo ai sensi del d.m. n.1444 del 1968, la estende alle «zone
il cui piano dell'Autorità di bacino ha declassificato la
pericolosità geologica prevista nei piani paesistici».
Ai sensi dell'art. 63 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale) e successive modifiche (d'ora in
avanti anche cod. ambiente), l'Autorità di bacino distrettuale,
istituita in ciascun distretto idrografico in cui è ripartito il
territorio nazionale (art. 64), esercita le funzioni e i compiti in
materia di difesa del suolo e di tutela delle acque e gestione delle
risorse idriche. Il principale organo dell'Autorità è la conferenza
istituzionale permanente. A essa partecipano i Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome il cui territorio è interessato
dal distretto idrografico o gli assessori dai medesimi delegati,
nonchè, necessariamente, il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, o i Sottosegretari di Stato dagli stessi delegati, il Capo
del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del
Consiglio dei ministri, e anche altri Ministri o sottosegretari,
allorquando sia coinvolto il loro ambito di competenza (comma 5).
L'Autorità provvede a elaborare il piano di bacino distrettuale e i
relativi stralci e, nell'attività di pianificazione, effettua la
classificazione della pericolosità geologica delle aree intesa quale
probabilità che un fenomeno potenzialmente distruttivo di
determinata intensità si verifichi in un dato periodo di tempo e in
una data area.
Risulta evidente che tale attività incide, in linea prevalente,
sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
del legislatore statale. Pertanto, il legislatore regionale, nel
consentire la destinazione residenziale anche di quegli immobili siti
in aree agricole, per cui il piano dell'Autorità di bacino abbia
declassificato la pericolosità geologica già indicata nei piani
paesistici, senza peraltro fornire espressi riferimenti a specifici
indici di tale pericolosità, ha introdotto una facoltà che
inevitabilmente incide sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Ciò può verificarsi ben oltre le indicazioni del legislatore
statale che, come si è già ricordato, imponevano il rispetto delle
«normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attività edilizia e in particolare delle norme antisismiche, di
sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative
all'efficienza energetica, di quelle relative alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè delle disposizioni contenute
nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42» (art. 5, comma 11, del d.l. n. 70
del 2011, come convertito).
Tale facoltà, peraltro, è stata introdotta dal legislatore
lucano a seguito del più volte richiamato Protocollo di intesa del
14 settembre 2011, con cui la Regione Basilicata si è vincolata a
definire ogni questione inerente alla «corretta gestione del
territorio», secondo la modalità procedurale della collaborazione
istituzionale, in vista dell'adozione del piano paesaggistico
regionale.
Nonostante ciò, la Regione ha esteso la possibilità del
mutamento di destinazione d'uso a residenza degli immobili siti nelle
zone omogenee "E" (agricole), di là da quanto previsto dal
legislatore statale, senza seguire l'indicata modalità procedurale
collaborativa e senza attendere l'adozione congiunta del piano
paesaggistico regionale, che avrebbe dovuto recepire la
declassificazione della pericolosità dell'area effettuata
dall'Autorità di bacino.
Ciò determina una lesione della sfera di competenza statale in
materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», che si impone al legislatore regionale che eserciti la
propria competenza nella materia "governo del territorio".
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13 della legge regionale n. 19 del 2017, nella parte in
cui, sostituendo l'art. 5, comma 1-quinquies, della legge regionale
n. 25 del 2009, ha consentito il mutamento di destinazione d'uso a
residenza per gli immobili ricompresi nelle zone omogenee "E"
(agricole), «in tutte le zone il cui piano dell'autorità di bacino
ha declassificato la pericolosità geologica prevista nei piani
paesistici» (ultimo periodo del comma 1-quinquies).
La declaratoria di illegittimità costituzionale si estende al
nuovo testo del medesimo ultimo periodo del comma 1-quinquies
dell'art. 5 della legge regionale n. 25 del 2009, come
successivamente sostituito dall'art. 49 della legge regionale n. 11
del 2018, in considerazione del fatto che non solo non è mutato il
contenuto precettivo della norma, ma è anche rimasto inalterato il
tenore letterale della stessa.
2.7.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 46, comma 1, della
legge regionale n. 19 del 2017, che, modificando l'art. 76 della
legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 5 (Legge di
stabilità regionale 2015), ha previsto la possibilità che siano
rilasciate «concessioni demaniali marittime provvisorie e stagionali
ai Comuni o alle Associazioni di volontariato che svolgono opere e/o
attività in favore di disabili intellettivi e motori e delle loro
famiglie al fine di realizzare strutture stagionali attrezzate per
l'accoglienza e il godimento del mare». Tale disposizione, non
prevedendo espressamente procedure selettive per l'individuazione del
soggetto titolare delle concessioni demaniali marittime
verosimilmente di carattere turistico-ricreativo, violerebbe la sfera
di competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza e si porrebbe in contrasto con l'art. 12 della direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre
2006, relativa ai servizi nel mercato interno, e, quindi, con l'art.
117, primo comma, Cost.
2.7.1.- La questione non è fondata, nei sensi di seguito
precisati.
Questa Corte ha già avuto modo di osservare che la disciplina
concernente il rilascio delle concessioni su beni demaniali marittimi
investe diversi ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia
statale, sia regionale (sentenze n. 157 e n. 40 del 2017), ma che
particolare rilevanza, quanto ai criteri e alle modalità di
affidamento delle concessioni, «assumono i principi della libera
concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla
normativa comunitaria e nazionale» (sentenze n. 213 del 2011 e n. 40
del 2017; nello stesso senso sentenza n. 157 del 2017). A tal
proposito, un ruolo centrale è svolto dall'art. 16 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che, attuando
il contenuto dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, che richiede
procedure di selezione improntate ad «imparzialità e [...]
trasparenza», impone la «predeterminazione dei criteri e la
propalazione degli stessi in epoca antecedente l'affidamento»
(sentenza n. 109 del 2018, punto 9.3.1. del Considerato in diritto)
e, al comma 2, dispone che nel «[...] fissare le regole della
procedura di selezione le autorità competenti possono tenere conto
di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica
sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed
autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del
patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse
generale conformi al diritto comunitario» (sentenza n. 109 del 2018,
punto 9.3.1. del Considerato in diritto). Come precisato dalla Corte
di giustizia dell'Unione europea, nella sentenza 14 luglio 2016, in
cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa srl e altri, l'art.
12, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2006/123/CE, impone che il
rilascio di autorizzazioni, qualora il loro numero sia limitato per
via della scarsità delle risorse naturali, sia assoggettato a una
procedura di selezione tra i candidati potenziali, che deve
presentare tutte le garanzie di imparzialità e di trasparenza,
escludendo la possibilità di proroghe automatiche e consente agli
Stati membri di tener conto di considerazioni legate a «motivi
imperativi d'interesse generale», anche se solo al momento di
stabilire le regole della procedura di selezione dei candidati
potenziali.
In questo quadro deve essere collocata la norma regionale
impugnata.
Quest'ultima si inserisce nell'art. 76 della legge reg.
Basilicata n. 5 del 2015, che, «[i]n attesa del riordino e della
revisione definitivi del quadro normativo nazionale in materia di
demanio marittimo, secondo i principi comunitari», consente il
rilascio di «concessioni demaniali marittime provvisorie e stagionali
al fine di consentire l'offerta dei servizi per la balneazione agli
ospiti delle strutture», nonchè «al fine di favorire le attività
turistiche balneari legate alle strutture turistiche ricettive»
(comma 1). Tale previsione - cui è stata aggiunta, dall'impugnato
art. 46, comma 1, la norma che dispone la possibilità di rilasciare
«concessioni demaniali marittime provvisorie e stagionali ai Comuni o
alle Associazioni di volontariato che svolgono opere e/o attività in
favore di disabili intellettivi e motori e delle loro famiglie al
fine di realizzare strutture stagionali attrezzate per l'accoglienza
e il godimento del mare» - è stata adottata dal legislatore
regionale nel 2015, in deroga al meccanismo prescritto dall'art. 34
della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2006, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione annuale e
pluriennale della Regione Basilicata - Legge finanziaria 2006).
Quest'ultimo, «[n]elle more dell'approvazione ed attuazione della
variante al Piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali
marittime», aveva consentito la riconferma delle «concessioni
demaniali per finalità turistico ricreative ai già concessionari a
tutto il 2005, sia in forma stagionale che pluriennale»,
prorogandole.
In particolare, l'impugnato art. 46, comma 1, aggiungendo il
comma 1-bis al citato art. 76, non fa altro che prevedere che il
rilascio delle concessioni marittime provvisorie e stagionali - che
deve comunque avvenire sulla base di procedure di selezione
contraddistinte da criteri imparziali e trasparenti, resi
preventivamente noti mediante un'adeguata pubblicità - possa avere
luogo anche in favore di Comuni o associazioni di volontariato, che
operino per i disabili motori e/o intellettivi, in vista
dell'esigenza di consentire ai disabili e alle loro famiglie il
godimento del mare, esigenza che integra uno dei «motivi imperativi
d'interesse generale conformi al diritto comunitario», di cui
all'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 59 del 2010, e al paragrafo 3
dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
Si noti che «la definizione dei criteri dettagliati chiamati a
guidare la selezione dei concorrenti all'affidamento rientra tra le
competenze legislative demandate alle Regioni in esito al
trasferimento delle funzioni amministrative legate al demanio
marittimo e idrico nel rispetto dei principi di concorrenza»
(sentenza n. 109 del 2018). Devono dunque ritenersi legittime «le
conseguenti, diverse, discipline territoriali [...] motivate dalle
peculiarità di riferimento e dagli obiettivi di matrice collettiva
che ciascuna realtà regionale, sulla base delle indicazioni di
principio contenute nella legislazione statale di riferimento, può
ritenere preminenti nel procedere alla scelta dei possibili
utilizzatori» (sentenza n. 109 del 2018).
2.8.- È, infine, impugnato l'art. 20 della legge reg. Basilicata
n. 19 del 2017, nella parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 2
della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015. Tale disposizione è
censurata in quanto, dettando disposizioni in tema di corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del decreto ministeriale 10 settembre
2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da
fonti rinnovabili), si porrebbe in contrasto con gli impegni assunti
in tema di elaborazione del piano paesaggistico regionale, in seguito
alla sottoscrizione del Protocollo di intesa, e quindi in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo
Stato la competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali». Essa si porrebbe, altresì, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art.
117, terzo comma, Cost.
2.8.1.- Preliminarmente occorre rilevare che l'impugnato art. 20
della legge regionale n. 19 del 2017 ha sostituito l'art. 2 della
legge reg. Basilicata n. 54 del 2015. Quest'ultimo, successivamente
alla proposizione del ricorso, è stato nuovamente modificato
dall'art. 2 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017. Il novellato
comma 1 di quest'articolo è stato oggetto di autonoma impugnativa
con il ricorso, iscritto al n. 87 del reg. ric. del 2017, promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, e sarà oggetto di
scrutinio nei successivi punti 3.1.1. e 3.1.2.
Nel suo testo originario, l'art. 20 della legge reg. Basilicata
n. 19 del 2017 è stato in vigore per quasi un anno, periodo durante
il quale deve ritenersi sia stato applicato. Il che è sufficiente a
escludere la possibilità di una pronuncia di cessazione della
materia del contendere.
2.8.2.- Nel merito il ricorso è fondato.
L'art. 20 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, nel
sostituire l'art. 2 della legge regionale n. 54 del 2015, riproduce
letteralmente i primi due commi del testo originario di esso, ma
aggiunge il comma 3, che dispone: «Nei buffer [aree di rispetto]
relativi alle aree e siti non idonei è possibile autorizzare
l'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili nel
rispetto delle modalità e prescrizioni indicate nel comma 1 del
presente articolo». È a tale comma che sono indirizzate le
richiamate censure.
Tale norma va a incidere sulla disciplina delle cosiddette aree
non idonee all'installazione di impianti di energia alimentati da
fonti rinnovabili, che si pone al crocevia fra la materia della
«tutela dell'ambiente» e quella della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost.),
nel cui ambito questa Corte ha più volte riconosciuto che «i
principi fondamentali sono dettati anche dal d.lgs. n. 387 del 2003
e, in specie, dall'art. 12 (ex multis, sentenza n. 14 del 2018)»
(sentenza n. 177 del 2018) e dalle «Linee guida» adottate, con il
d.m. 10 settembre 2010, di concerto tra il Ministero dello sviluppo
economico, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare e il Ministero per i beni e le attività culturali, proprio
in attuazione di quanto previsto dal citato art. 12 del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, recante «Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'». Le linee guida - vincolanti in quanto adottate in
sede di Conferenza unificata e quindi espressione della leale
collaborazione fra Stato e Regione - costituiscono, in settori
squisitamente tecnici, il completamento della normativa primaria, e
indicano le specifiche tecniche che necessitano di applicazione
uniforme in tutto il territorio nazionale (fra le altre, sentenza n.
69 del 2018). Dalle stesse si ricava la «ponderazione concertata»
(sentenza n. 307 del 2013) imposta dal comma 10 dell'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 ai fini del bilanciamento fra esigenze
connesse alla produzione di energia e interessi ambientali, cui
necessariamente le Regioni devono attenersi per identificare le "aree
non idonee" alla localizzazione degli impianti.
In particolare, il paragrafo 17 delle citate linee guida allegate
al d.m. 10 settembre 2010 demanda l'individuazione di tali aree non
idonee a Regioni e Province autonome, ma nel rispetto di specifici
principi e criteri guida relativi alla localizzazione degli impianti.
La dichiarazione di inidoneità deve, infatti, risultare quale
provvedimento finale di un'istruttoria adeguata volta a prendere in
considerazione tutta una serie di interessi coinvolti e cioè la
tutela dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico
artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della
biodiversità e del paesaggio rurale. Inoltre, gli esiti
dell'istruttoria devono contenere, in riferimento a ciascuna area
individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità
riscontrate con gli obiettivi di protezione ambientale. In ogni caso
l'individuazione delle aree non idonee deve avvenire a opera delle
Regioni attraverso atti di programmazione.
Il 14 settembre 2011 la Regione Basilicata, come già ricordato,
ha siglato un Protocollo di intesa con il MIBAC e con il MATTM, in
vista della elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale.
In particolare, le parti hanno stabilito «di individuare
prioritariamente e congiuntamente la metodologia per il
riconoscimento delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti da fonti rinnovabili», ai sensi del d.m. 10 settembre 2010 e
«sulla base dei criteri di cui all'Allegato 3 paragrafo 17 Criteri
per l'individuazione di aree non idonee del citato DM» (art. 4 del
Protocollo).
In attuazione di tale impegno, la Regione Basilicata ha avviato
l'istruttoria per l'individuazione delle aree e dei siti non idonei a
cura di un apposito gruppo di lavoro interistituzionale e
interdipartimentale, i cui esiti sono stati recepiti (mediante
appositi allegati) nella legge regionale n. 54 del 2015.
La medesima legge regionale n. 54 del 2015, all'art. 3, comma 3,
(poi abrogato dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 21
del 2017) ha anche vincolato la Giunta regionale, nelle more
dell'adozione del piano paesaggistico regionale, a adottare
«specifiche linee guida per il corretto inserimento degli impianti,
alimentati da fonti rinnovabili con potenza superiore ai limiti
stabiliti nella tabella A) del d.lgs. n. 387 del 2003 e non superiori
a 1 MW», sempre «nel rispetto dell'Intesa stipulata».
In questo quadro risulta evidente l'illegittimità costituzionale
della norma regionale impugnata, nella parte in cui ha stabilito, in
via generale e unilaterale, senza istruttoria e senza un'adeguata
valutazione in concreto dei luoghi in sede procedimentale, che «Nei
buffer relativi alle aree e siti non idonei è possibile autorizzare
l'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili» (art. 2,
comma 3, della legge reg. Basilicata n. 54 del 2015), in contrasto
con i criteri formati nel rispetto dell'Intesa siglata il 14
settembre 2011, oltre che con i principi fondamentali fissati nelle
richiamate linee guida a tutela dei molteplici e rilevanti interessi
coinvolti (sentenza n. 69 del 2018).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 20 della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, nella parte
in cui, introducendo l'art. 2, comma 3, della legge reg. Basilicata
n. 54 del 2015, dispone che «Nei buffer relativi alle aree e siti non
idonei è possibile autorizzare l'installazione di impianti
alimentati da fonti rinnovabili».
3.- Con il secondo ricorso (reg. ric. n. 87 del 2017), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge reg.
Basilicata n. 21 del 2017, nonchè «dell'Allegato della medesima che
inserisce un allegato D) alla legge regionale n. 54 del 2015», tutte
norme inerenti alla realizzazione e all'esercizio di impianti di
energia da fonti rinnovabili.
3.1.- In primo luogo, il ricorrente ha impugnato gli artt. 1,
comma 1, e 2, comma 1, della citata legge regionale n. 21 del 2017,
nonchè l'Allegato alla medesima, in quanto procederebbero, in
maniera unilaterale - quindi senza alcun coinvolgimento
dell'amministrazione statale preposta - alla modifica e integrazione
di disposizioni legislative regionali già condivise con lo Stato, in
specie disponendo l'abrogazione dell'art. 3, comma 3, della legge
reg. Basilicata n. 54 del 2015, e introducendo un nuovo Allegato D) a
tale legge regionale per il «"Recepimento dei criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di
energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010". Aree idonee
e non idonee», in violazione degli impegni assunti con la
sottoscrizione del Protocollo di intesa per l'elaborazione del piano
paesaggistico regionale, e in contrasto con l'art. 143, comma 2, del
cod. beni culturali, con l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003 e con il d.m. 10 settembre 2010, con conseguente lesione della
sfera di competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.).
3.1.1.- Occorre, preliminarmente, precisare che l'impugnato art.
2, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, è
intervenuto a modificare il testo dell'art. 2, comma 1, della legge
regionale n. 54 del 2015, già in precedenza modificato dall'art. 20
della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, nel senso che ha
introdotto un nuovo Allegato D), che ridefinisce i criteri per il
corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti da
fonti di energia rinnovabili ai sensi del d.m. 10 settembre 2010, con
particolare riferimento all'individuazione delle «Aree idonee e non
idonee», in specie «[p]er il corretto inserimento nel paesaggio e sul
territorio degli impianti da [fonti di energia rinnovabile] da 0 a 1
MW».
Successivamente alla proposizione del ricorso, l'art. 2 della
legge regionale n. 54 del 2015, come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge regionale n. 21 del 2017 (norma impugnata), è stato
ulteriormente modificato dall'art. 29 della legge della Regione
Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio di
previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di
scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento
della Regione Basilicata). Tale norma sopravvenuta ha disposto, al
comma 3, l'abrogazione dell'Allegato D), come introdotto dall'art. 2,
comma 1, della legge regionale n. 21 del 2017, e precisato che i
«criteri e le modalità per il corretto inserimento nel paesaggio e
sul territorio delle tipologie di impianti da fonti di energia
rinnovabili» sono individuati in appositi allegati «formati nel
rispetto dell'Intesa stipulata, ai sensi dell'art. 145, comma 2, del
D. Lgs. 22/11/2004, n. 42, tra Regione, Ministero dei Beni e le
Attività Culturali e del Turismo e il Ministero dell'Ambiente e
della Tutela del Territorio e del Mare, sulla scorta delle
indicazioni fornite dal D.M. 10/09/2010 per la individuazione delle
aree e dei siti non idonei».
Nonostante la sopravvenienza normativa, la norma impugnata, nel
testo vigente al momento della proposizione del ricorso, è rimasta
in vigore per un lasso di tempo non breve (dal 12 settembre 2017 al
22 novembre 2018), in cui deve ritenersi che abbia avuto
applicazione. Pertanto, sebbene il nuovo testo normativo sia
satisfattivo delle doglianze del ricorrente, non si delineano le
condizioni per una pronuncia di cessazione della materia del
contendere.
3.1.2.- Nel merito, la questione è fondata.
Con la prima delle due norme impugnate, l'art. 1, comma 1, della
legge regionale n. 21 del 2017, il legislatore lucano ha, anzitutto,
abrogato la previsione, contenuta nell'art. 3, comma 3, della legge
regionale n. 54 del 2015, che imponeva alla Giunta regionale di
provvedere, nelle more dell'adozione congiunta del piano
paesaggistico regionale, in collaborazione con gli organi statali
competenti, a introdurre «specifiche linee guida per il corretto
inserimento degli impianti, alimentati da fonti rinnovabili con
potenza superiore ai limiti stabiliti nella tabella A) del d.lgs. n.
387/2003 e non superiori a 1 MW», attuative di quelle di cui al d.m.
10 settembre 2010 e dei criteri individuati congiuntamente con organi
statali e "recepiti" dalla legge regionale n. 54 del 2015. E ciò
peraltro nel rispetto dell'intesa stipulata, ai sensi dell'art. 145,
comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004 tra Regione Basilicata, MIBAC e
MATTM, intesa che, come si è già ricordato, all'art. 2, comma 4,
segnalava fra le proprie principali finalità quella di «individuare
prioritariamente e congiuntamente la metodologia per il
riconoscimento delle aree non idonee alla localizzazione degli
impianti da fonti rinnovabili ai sensi del DM Sviluppo economico 10
settembre 2010 "Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili" sulla base dei criteri di cui
all'Allegato 3, paragrafo 17, Criteri per l'individuazione di aree
non idonee, del citato DM».
Con l'art. 2, comma 1, della medesima legge reg. Basilicata n. 21
del 2017, il legislatore regionale ha, di conseguenza, con un nuovo
allegato, l'Allegato D), provveduto a individuare le «Aree idonee e
non idonee», per «il corretto inserimento nel paesaggio e sul
territorio degli impianti da [fonti di energia rinnovabile] da 0 a 1
MW», in via unilaterale e generale, e comunque in maniera difforme
rispetto a quanto era stato stabilito all'esito dell'istruttoria
"congiunta" fra Stato e Regione, poi "recepita" dalla medesima legge
regionale n. 54 del 2015, nel rispetto dell'intesa stipulata il 14
settembre 2011 (art. 4 del Protocollo), ai sensi dell'art. 145, comma
2, del d.lgs. n. 42 del 2004 e in attuazione delle linee guida di cui
al d.m. 10 settembre 2010.
Risulta, pertanto, evidente che il legislatore lucano, stabilendo
in via generale e unilaterale, senza istruttoria e valutazione in
concreto dei luoghi in sede procedimentale, l'individuazione delle
aree non idonee all'installazione degli impianti di energia da fonti
rinnovabili e anche quella delle aree idonee, previa abrogazione dei
criteri individuati congiuntamente con gli organi statali, ha violato
non solo l'impegno assunto con il Protocollo di intesa, siglato il 14
settembre 2011 in attuazione dell'art. 145, comma 2, del d.lgs. n. 42
del 2004, ma anche i criteri fissati dal paragrafo 17 delle linee
guida di cui al d.m. 10 settembre 2010, che impongono, fra l'altro,
un'istruttoria adeguata, volta a prendere in considerazione tutti gli
interessi coinvolti, nonchè la descrizione delle incompatibilità
riscontrate con gli obiettivi di protezione ambientale e puntuali
atti di programmazione. Questi criteri - come si è già ricordato -
«costituiscono, in settori squisitamente tecnici, il completamento
della normativa primaria» (sentenza n. 69 del 2018), che definisce,
in specie all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, ad un tempo,
standard omogenei di «tutela dell'ambiente» e principi fondamentali
in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», vincolanti per le Regioni.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, e dell'art. 2, comma 1, nonchè dell'Allegato alla
medesima legge regionale n. 21 del 2017, che inserisce un allegato D)
alla legge regionale n. 54 del 2015.
3.2.- Viene, altresì, impugnato l'art. 5, commi 1 e 2 (recte:
art. 5), della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in
cui, sostituendo i commi 1 e 2 dell'art. 5 della legge della Regione
Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di
produzione di energia da fonti rinnovabili), avrebbe introdotto
ingiustificati aggravi alla realizzazione e all'esercizio degli
impianti solari fotovoltaici di potenza fino a 200 kW, da collocare a
terra, in contrasto con l'art 117, terzo comma Cost., in relazione ai
principi fondamentali previsti dalla legislazione nazionale, di cui
al d.lgs. n. 387 del 2003 e, in particolare, al decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE), di attuazione della direttiva 2009/28/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili.
3.2.1.- In linea preliminare, va rilevato che, successivamente
alla proposizione del ricorso, l'art. 5, commi 1 e 2, della legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012, come sostituito dall'impugnato art. 5,
della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, è stato abrogato
dall'art. 31 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018.
Nonostante ciò, nel lasso di tempo intercorso tra l'entrata in
vigore della legge regionale n. 21 del 2017, e l'entrata in vigore
della legge regionale n. 38 del 2018, la disposizione impugnata è
stata applicata. Pertanto, non si profilano le condizioni per una
pronuncia di cessazione della materia del contendere.
3.2.2.- Nel merito, la questione è fondata.
Questa Corte ha più volte, anche recentemente, affermato che «la
disciplina del regime abilitativo degli impianti di energia da fonti
rinnovabili rientra, oltre che nella materia «tutela dell'ambiente»,
anche nella competenza legislativa concorrente, in quanto
riconducibile a «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost.), nel cui ambito i
principi fondamentali sono dettati anche dal d.lgs. n. 387 del 2003
e, in specie, dall'art. 12 (ex multis, sentenza n. 14 del 2018)»
(sentenza n. 177 del 2018). Pertanto, il legislatore statale
«attraverso la disciplina delle procedure per l'autorizzazione degli
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto
principi che, per costante giurisprudenza di questa Corte, non
tollerano eccezioni sull'intero territorio nazionale» (sentenze n. 69
del 2018 e n. 99 del 2012). Principi che si desumono dalle «Linee
guida» di cui al d.m. 10 settembre 2010, adottate in attuazione
dell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, da quest'ultimo
decreto e dal d.lgs. n. 28 del 2011, e il cui rispetto si impone al
legislatore regionale.
In particolare, il d.lgs. n. 28 del 2011 ha provveduto a recepire
la Direttiva 2009/28/CE, dettando misure concrete per il
conseguimento, entro il 2020, della quota del 17 per cento di energia
da fonti rinnovabili sui consumi energetici nazionali. A tale scopo
ha provveduto alla semplificazione delle procedure autorizzative.
L'art. 6 del citato d.lgs. n. 28 del 2011, in specie, ha stabilito,
al comma 1, che per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili di
cui ai paragrafi 11 e 12 delle linee guida, si applica la procedura
abilitativa semplificata (PAS). Fra tali impianti ci sono quelli
solari fotovoltaici, che soddisfino determinati requisiti, come, per
esempio, una potenza inferiore alle soglie indicate dalla Tabella A
allegata al d.lgs n. 387 del 2003, o anche la collocazione su
edifici, in cui la superficie complessiva dei moduli fotovoltaici
dell'impianto non sia superiore a quella del tetto dell'edificio sul
quale i moduli sono collocati, ex art. 21 del d.m. 6 agosto 2010
(Incentivazione della produzione di energia elettrica mediante
conversione fotovoltaica della fonte solare). Il medesimo art. 6 del
citato d.lgs. n. 28 del 2011 ha anche espressamente riconosciuto, al
comma 9, alle Regioni la facoltà di estendere la soglia di
applicazione della procedura semplificata agli impianti di potenza
nominale fino ad 1 MW elettrico.
La disposizione regionale impugnata si muove secondo quanto
previsto dal comma 9 dell'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, avendo
esteso l'applicazione della PAS agli impianti di potenza fino a
200kW. Essa, tuttavia, detta una serie di condizioni, per il
riconoscimento della PAS, ulteriori rispetto a quelle indicate dalla
normativa statale, fra cui, a esempio, l'osservanza delle specifiche
tecniche contenute nell'Allegato 2 del d. lgs. n. 28 del 2011,
imposte dal legislatore statale al diverso fine di accedere agli
incentivi nazionali, o anche specifici vincoli di distanze minime
(indicati alle lettere da a ad h dell'art. 5, comma 1, della legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012, come sostituito dall'art. 5, comma 1,
della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017). Dal mancato rispetto di
tali condizioni, il legislatore regionale fa scaturire l'obbligo
dell'applicazione dell'autorizzazione unica.
Questa Corte ha più volte chiarito che, in tema di realizzazione
degli impianti di energia da fonti rinnovabili, l'influsso
determinante è stato dato dalla normativa europea che, lungo un
percorso inaugurato dalla direttiva 2001/77/CE, in vista
dell'obiettivo di promuovere il maggiore ricorso all'energia da fonti
rinnovabili, espressamente collegandolo alla necessità di ridurre le
emissioni di gas a effetto serra, ha richiesto agli Stati membri di
dettare regole certe, trasparenti e non discriminatorie, in grado di
orientare le scelte degli operatori economici, favorendo gli
investimenti nel settore, nonchè di semplificare i procedimenti
autorizzatori (di recente, sentenza n. 177 del 2018). In attuazione
di tali indicazioni europee il legislatore statale ha, in specie con
il d.lgs. n. 28 del 2011, puntualmente disciplinato le varie ipotesi
in cui l'installazione di impianti di energia da fonti rinnovabili è
possibile all'esito di una procedura semplificata (la PAS).
In questo quadro risulta evidente che la norma regionale
impugnata, nella parte in cui stabilisce condizioni diverse e
aggiuntive rispetto a quelle prescritte dal legislatore statale per
il rilascio della PAS, introduce previsioni che si traducono in
ingiustificati aggravi per la realizzazione e l'esercizio degli
impianti in questione, in contrasto «con il principio fondamentale di
massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile, stabilito dal
legislatore statale in conformità alla normativa dell'Unione
europea» (sentenze n. 177 del 2018 e n. 13 del 2014; nello stesso
senso, sentenza n. 44 del 2011).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte
in cui ha sostituito i commi 1 e 2 dell'art. 5 della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012.
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri promuove, inoltre,
questioni di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 5,
comma 3, (recte: art. 5), della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017,
là dove ha sostituito il comma 3 dell'art. 5 della legge regionale
n. 8 del 2012, nonchè nei confronti dell'art. 6, comma 3, (recte:
art. 6) della stessa legge regionale n. 21 del 2017, nella parte in
cui ha sostituito il comma 3 dell'art. 6 della legge regionale n. 8
del 2012, in quanto stabiliscono che sono assoggettati al rilascio
dell'autorizzazione unica e non alla PAS la costruzione e
l'esercizio, rispettivamente, di nuovi impianti fotovoltaici a terra
(art. 5) e eolici (art. 6), anche ubicati nello stesso territorio
comunale, proposti da un soggetto già titolare di altre
autorizzazioni ottenute tramite PAS o che siano riconducibili allo
stesso centro decisionale (ex art. 2359 del codice civile) o per
qualsiasi altra relazione, anche di fatto, sulla base di univoci
elementi, la cui potenza nominale, sommata tra loro e con quella
dell'impianto già autorizzato, superi la soglia di potenza di 200
kW. Così disponendo, tali norme si porrebbero in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, in relazione ai principi fondamentali
fissati dal legislatore statale in materia di energia e con la
finalità della semplificazione, in quanto escluderebbero
l'applicazione della PAS sulla base di un criterio solo soggettivo
(peraltro assai generico e quindi di difficile riscontro), senza
individuare alcun limite spaziale di collocazione degli impianti,
che, quindi, potrebbero trovarsi anche a chilometri di distanza.
3.3.1.- In linea preliminare, occorre ricordare che,
successivamente alla proposizione del ricorso, l'art. 5, comma 3,
della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, come sostituito
dall'impugnato art. 5 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, è
stato abrogato dall'art. 31 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018.
Nonostante ciò, non ci sono ragioni per escludere che la
disposizione impugnata sia stata applicata nel tempo intercorso tra
l'entrata in vigore della legge regionale n. 21 del 2017, e l'entrata
in vigore della legge regionale n. 38 del 2018. Pertanto, non si
profilano le condizioni per una pronuncia di cessazione della materia
del contendere. Anche l'art. 6, comma 3, della legge regionale n. 8
del 2012, come sostituito dall'art. 6 della legge regionale n. 21 del
2017 è stato, a sua volta, sostituito dall'art. 32 della legge
regionale n. 38 del 2018, che ha dettato una nuova disciplina,
oggetto di autonoma impugnazione con il ricorso iscritto al n. 19 del
reg. ricorsi del 2019. In considerazione della circostanza che, nel
periodo in cui è stata in vigore, la norma impugnata ha avuto
presumibilmente applicazione, non sussistono i presupposti per la
dichiarazione di cessazione della materia del contendere.
3.3.2.- Nel merito le questioni non sono fondate.
Il d.m. 10 settembre 2010, recante le cd «Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili», con
riguardo agli interventi soggetti a procedura di autorizzazione
semplificata (PAS), dispone, al paragrafo 11.6, che «I limiti di
capacità di generazione e di potenza indicati al successivo
paragrafo 12 sono da intendere come riferiti alla somma delle potenze
nominali, per ciascuna fonte, dei singoli impianti di produzione
appartenenti allo stesso soggetto o su cui lo stesso soggetto ha la
posizione decisionale dominante, facenti capo al medesimo punto di
connessione alla rete elettrica».
Si tratta chiaramente di una norma antielusiva, volta a impedire
surrettizi "frazionamenti" degli impianti, finalizzati a rendere
possibile l'autorizzazione semplificata (basata sul silenzio-assenso)
in luogo dell'autorizzazione unica, con conseguente esclusione della
valutazione di compatibilità ambientale. Tale norma, unitamente
all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, che impone alle
Regioni di individuare «i casi in cui la presentazione di più
progetti per la realizzazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili e localizzati nella medesima area o in aree contigue sono
da valutare in termini cumulativi nell'ambito della valutazione di
impatto ambientale», muove dal presupposto, sottolineato dalla
giurisprudenza amministrativa, che, per quanto sia rilevante
l'obiettivo di incentivare la produzione di energia da fonti
rinnovabili, appare altrettanto meritevole di tutela l'interesse a
una corretta valutazione dell'impatto ambientale degli impianti di
cui si discute, al fine di non sacrificare oltre ogni ragionevole
limite il bene ambientale nel suo complesso.
A questo scopo, il legislatore statale ha stabilito che, in
presenza di più istanze dirette alla installazione di impianti di
energia da fonti rinnovabili (e quindi anche fotovoltaici a terra e
eolici), l'amministrazione competente può legittimamente trarre la
conclusione di trovarsi al cospetto di un unico progetto, con la
conseguenza di assoggettare il medesimo a verifica di compatibilità
ambientale in caso di superamento delle soglie di potenza previste
dalla normativa di settore, allorquando il collegamento funzionale
tra le istanze si desuma da alcuni elementi indiziari o sintomatici
dell'unicità dell'operazione imprenditoriale, quali la unicità
dell'interlocutore che ha curato i rapporti con l'Amministrazione,
l'identità della società cui vanno imputati gli effetti giuridici
della domanda di autorizzazione e la unicità del punto di
connessione. Pertanto, anche quest'ultimo elemento - che tecnicamente
indica la circostanza che gli impianti abbiano lo stesso nodo di
raccolta dell'energia prodotta per il passaggio dalla media all'alta
tensione - è meramente indiziario o sintomatico dell'unicità
dell'operazione imprenditoriale, al pari degli altri elementi.
In questo contesto, appare evidente che le norme regionali
impugnate mirano al medesimo scopo, individuato dal legislatore
statale, di evitare comportamenti surrettizi dei privati che,
mediante una artificiosa parcellizzazione degli interventi di propria
iniziativa, risultino in concreto preordinati a eludere
l'applicazione di una normativa che potrebbe rivelarsi più gravosa
rispetto a un'altra. A tal fine, esse individuano alcuni indici
sintomatici dell'unicità dell'operazione imprenditoriale, suggeriti
dal legislatore statale, indici che ravvisano nella circostanza che
le istanze di costruzione ed esercizio di nuovi impianti, «anche
ubicati nello stesso territorio comunale» (corrispondente al criterio
della contiguità delle localizzazioni prescelte), siano proposte da
«un soggetto già titolare di altre autorizzazioni ottenute tramite
PAS o [...] siano riconducibili allo stesso centro decisionale (ex
art. 2359 del codice civile) o per qualsiasi altra relazione, anche
di fatto, sulla base di univoci elementi» (criterio dell'unicità
dell'interlocutore che ha curato i rapporti con l'Amministrazione e
dell'identità della società alla quale vanno imputati gli effetti
giuridici della domanda di autorizzazione).
Si tratta, in altri termini, di previsioni che, lungi dal porsi
in contrasto con i principi fondamentali fissati dal legislatore
statale in materia di energia, in specie contenuti nelle linee guida
di cui al d.m. 10 settembre 2010, ne costituiscono specifica
attuazione e comunque implicano il rispetto di tutti i requisiti
spaziali stabiliti a tal proposito dalla normativa statale.
3.4.- Sono, inoltre, impugnati l'art. 5, comma 4, (recte: l'art.
5), della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha
sostituito il comma 4 dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 8
del 2012, e l'art. 6, comma 4, (recte: l'art. 6) della legge
regionale n. 21 del 2017, nella parte in cui ha sostituito il comma 4
dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, in quanto
stabiliscono, rispettivamente, che più impianti fotovoltaici a terra
(art. 5) e eolici (art. 6), autorizzati con la PAS, non possono
essere ceduti a terzi costituenti un unico centro decisionale,
qualora la somma delle potenze degli impianti superi la soglia di 200
kW. Così prevedendo, le richiamate disposizioni si porrebbero in
contrasto, oltre che con i principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art.
117, terzo comma, Cost.), con l'art. 42 Cost. e con l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al principio di libera circolazione delle
merci di cui all'art. 63 TFUE, in quanto impedirebbero la cessione di
impianti (o progetti di impianti) già autorizzati e potenzialmente
localizzati a chilometri di distanza, ponendo un limite
ingiustificato all'esercizio del diritto di proprietà.
3.4.1.- Come si è già ricordato, l'intero art. 5 della legge
regionale n. 8 del 2012, come sostituito dall'art. 5 della legge
regionale n. 21 del 2017, e quindi anche l'impugnato comma 4 del
primo, è stato abrogato. Tuttavia, non sussistono elementi atti a
escludere che, nel tempo intercorso tra l'entrata in vigore della
legge regionale n. 21 del 2017, e l'entrata in vigore della legge
reg. Basilicata n. 38 del 2018, la disposizione impugnata sia stata
applicata. Pertanto, non si profilano le condizioni per una pronuncia
di cessazione della materia del contendere.
Anche l'art. 6, comma 3, della legge regionale n. 8 del 2012,
come sostituito dall'impugnato art. 6 della legge regionale n. 21 del
2017 è stato, a sua volta, sostituito dall'art. 32 della legge
regionale n. 38 del 2018, che ha dettato una nuova disciplina,
oggetto di autonoma impugnazione da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al n. 19 del reg.
ric. 2019.
Considerato che, nel lasso di tempo in cui è stata in vigore, la
norma impugnata ha avuto presumibilmente applicazione, non sussistono
i presupposti per la dichiarazione di cessazione della materia del
contendere.
3.4.2.- Nel merito le questioni sono fondate in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Le norme impugnate, come si è già ricordato, stabiliscono il
divieto di cessione a terzi, costituenti un unico centro decisionale,
di più impianti fotovoltaici a terra (art. 5, comma 4, della legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012) e eolici (art. 6, comma 4, della
medesima legge regionale), autorizzati con la PAS, qualora la somma
delle potenze di tali impianti superi la soglia di 200 kW.
Poichè un simile divieto non è contemplato dalla normativa
statale che fissa i principi fondamentali della materia, è palese il
contrasto delle norme regionali denunciate con tali principi.
Si tratta di un divieto che non può legittimamente fondarsi sul
silenzio del legislatore statale, in quanto si risolve in una
limitazione di un diritto - quello di cedere gli impianti - che
costituisce espressione della libertà di iniziativa economica di cui
all'art. 41 Cost. (pur non evocato dal ricorrente), strumentalmente
connessa al diritto di proprietà (degli impianti), tutelato
dall'art. 42 Cost., per cui la Costituzione stabilisce una riserva di
legge.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha
sostituito l'art. 5, comma 4, della legge reg. Basilicata n. 8 del
2012, e dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella
parte in cui ha sostituito l'art. 6, comma 4, della legge regionale
n. 8 del 2012.
3.4.3.- Restano assorbite le questioni di legittimità
costituzionale prospettate in riferimento agli artt. 42 e 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 63 TFUE.
3.5.- Analoghe censure sono rivolte dal Presidente del Consiglio
dei ministri all'art. 7, comma 2 (recte: all'art. 7), della legge
reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha introdotto l'art. 6-bis,
comma 2, nella legge regionale n. 8 del 2012. Tale comma è infatti
impugnato nella parte in cui stabilisce che più impianti
fotovoltaici e eolici, autorizzati con la PAS, non possono essere
ceduti a terzi costituenti un unico centro decisionale, qualora la
somma delle potenze degli impianti superi la soglia di 200 kW, in
quanto sarebbe in contrasto, oltre che con i principi fondamentali
della materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», con l'art. 42 Cost. e con l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione al principio di libera circolazione delle merci
di cui all'art. 63 TFUE.
3.5.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che, sebbene la
norma impugnata sia stata abrogata dall'art. 33 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, non sussistono le condizioni per
dichiarare la cessazione della materia del contendere, poichè non vi
sono ragioni per escludere che abbia avuto applicazione nel periodo
di vigenza della stessa.
3.5.2.- Nel merito, la questione è fondata in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 42 Cost.
Si è già detto, con riferimento agli artt. 5 e 6 della medesima
legge regionale n. 21 del 2017 (punto 3.4.2.), che un simile divieto
di cessione a terzi di impianti non è contemplato dalla normativa
statale di principio.
Pertanto, la norma regionale impugnata, che interviene a porre un
limite a un diritto che costituisce espressione della libertà di
iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost. (pur non evocato dal
ricorrente), strumentalmente connessa al diritto di proprietà (degli
impianti), entrambi garantiti da una riserva di legge, si pone in
evidente contrasto con quei principi fondamentali e deve, di
conseguenza, essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
7 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in cui ha
introdotto l'art. 6-bis, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 8
del 2018.
3.5.3.- Resta assorbita la questione di legittimità
costituzionale prospettata in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 63 TFUE.
3.6.- È, inoltre, impugnato l'art. 7 della legge reg. Basilicata
n. 21 del 2017, là dove, inserendo l'art. 6-bis, comma 1, nella
legge regionale n. 8 del 2012, stabilisce ulteriori condizioni per
l'applicazione della PAS agli impianti eolici e fotovoltaici con
potenza nominale inferiore alla tabella A) dell'art.12, comma 5, del
d.lgs. n. 387 del 2003, in mancanza delle quali tali impianti non
possono essere abilitati nemmeno con l'autorizzazione unica. Ciò
sarebbe in contrasto con il regime di abilitazione alla costruzione e
all'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da
fonti rinnovabili delineato dagli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 28 del
2011 e dalle linee guida (paragrafi 11 e 12), di cui al d.m. 10
settembre 2010, e quindi in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost. Viene dedotta anche la violazione del principio di favore per
le fonti rinnovabili, di cui al Protocollo di Kyoto, all'Accordo di
Parigi e alle direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE, e quindi il
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.
3.6.1.- Preliminarmente si deve rilevare che, sebbene l'art.
6-bis, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, come
introdotto dall'art. 7 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017,
sia stato abrogato dall'art. 33 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, non ricorrono i presupposti per una declaratoria di cessazione
della materia del contendere. Non ci sono, infatti, elementi che
inducano a escludere che la norma impugnata sia stata applicata nel
periodo di sua vigenza.
3.6.2.- La questione proposta in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., è fondata.
Come si è già ricordato, il legislatore statale, «attraverso la
disciplina delle procedure per l'autorizzazione degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto principi
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, non tollerano
eccezioni sull'intero territorio nazionale» (sentenza n. 69 del
2018). Principi che si desumono dalle linee guida di cui al d.m. 10
settembre 2010, previste dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387
del 2003, da quest'ultimo e dal d.lgs. n. 28 del 2011 e che sono
stati introdotti dal legislatore statale in attuazione della
normativa dell'Unione europea, in vista dell'obiettivo di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabile.
Occorre anzitutto individuare tali principi nel caso oggetto
della norma regionale impugnata, per verificare poi la compatibilità
di quest'ultima con i primi.
Con riguardo agli impianti eolici e fotovoltaici con potenza
nominale inferiore alla Tabella A) allegata all'art. 12, comma 5, del
d.lgs. n. 387 del 2003, e cioè in relazione, rispettivamente, agli
impianti eolici di potenza compresa fra 0-60 Kw (par. 12.6), e agli
impianti fotovoltaici a terra con potenza compresa fra 0-20 kW (par.
12.2.), le linee guida, di cui al d.m. 10 settembre 2010, si limitano
a prescrivere la PAS, senza richiedere nessun altro requisito.
La norma regionale impugnata, invece, prescrive, per il rilascio
dell'autorizzazione con procedura semplificata, con riferimento agli
impianti fotovoltaici a terra con potenza compresa fra 0-20 kW,
ulteriori condizioni tecniche inerenti al rapporto superficie
radiante dei pannelli/superficie disponibile, alle dimensioni degli
impianti, nonchè alle caratteristiche delle schermature e
recinzioni, a distanze minime (art. 6-bis, comma 1, numero 1, lettere
da a a g); con riguardo agli impianti eolici di potenza fra 0-60 Kw,
ulteriori condizioni tecniche inerenti alle dimensioni degli
impianti, alla localizzazione, alle distanze minime (art. 6-bis,
comma 1, numero 2, lettere da a a f).
Risulta evidente che tali condizioni sono diverse e aggiuntive
rispetto a quelle prescritte dal legislatore statale per il rilascio
della PAS. Esse, pertanto, si traducono in ingiustificati aggravi per
la realizzazione e l'esercizio degli impianti in questione, che
possono essere addirittura preclusivi degli stessi, ove si consideri
che non è neanche prevista l'applicabilità del regime
dell'autorizzazione unica nel caso di mancato rispetto delle
condizioni prescritte. Ciò è in contrasto «con il principio
fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabile, stabilito dal legislatore statale in conformità alla
normativa dell'Unione europea» (sentenze n. 177 del 2018 e n. 13 del
2014; nello stesso senso, sentenza n. 44 del 2011).
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
7 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha inserito
l'art. 6-bis, comma 1, nella legge reg. Basilicata n. 8 del 2012.
3.6.3.- Resta assorbita le questione di legittimità
costituzionale prospettata in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione al Protocollo di Kyoto, all'Accordo di Parigi e
alle direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE.
3.7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 7, comma 3 (recte: l'art. 7), della legge reg. Basilicata n.
21 del 2017, là dove, inserendo l'art. 6-bis, comma 3, nella legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012, stabilisce che «[q]ualora più
impianti di cui al comma 1 sono riconducibili ad un unico centro
decisionale, devono essere considerati un unico impianto per cui
devono rispettare le condizioni contenute negli artt. 5 e 6». Così
disponendo, sarebbero violati i principi fondamentali stabiliti dal
legislatore in materia di energia e, quindi, l'art. 117, terzo comma,
Cost.
3.7.1.- Anche in tal caso, occorre ribadire, in linea
preliminare, che, sebbene l'art. 6-bis, comma 3, della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012, come introdotto dall'art. 7 della legge
reg. Basilicata n. 21 del 2017, sia stato abrogato dall'art. 33 della
legge reg. Basilicata n. 38 del 2018, non ricorrono i presupposti per
una declaratoria di cessazione della materia del contendere. Non ci
sono, infatti, elementi che inducano a escludere che la norma
impugnata sia stata applicata nel periodo di sua vigenza.
3.7.2.- La questione non è fondata.
Come già ricordato (par. 3.3.2.), le linee guida, di cui al d.m.
10 settembre 2010, al paragrafo 11.6., ai fini dell'applicazione
della PAS, stabiliscono che «I limiti di capacità di generazione e
di potenza indicati al successivo paragrafo 12 sono da intendere come
riferiti alla somma delle potenze nominali, per ciascuna fonte, dei
singoli impianti di produzione appartenenti allo stesso soggetto o su
cui lo stesso soggetto ha la posizione decisionale dominante, facenti
capo al medesimo punto di connessione alla rete elettrica [...]».
La ratio antielusiva sottesa a tale previsione, volta a evitare
comportamenti surrettizi dei privati che, mediante una artificiosa
parcellizzazione degli interventi di propria iniziativa, risultino in
concreto preordinati a eludere l'applicazione di una normativa che
potrebbe rivelarsi più gravosa rispetto a un'altra, è la stessa che
contraddistingue anche la norma regionale impugnata.
Quest'ultima, in presenza di più impianti riconducibili a un
unico centro decisionale, ravvisa un unico impianto soggetto agli
ulteriori adempimenti prescritti dagli artt. 5 e 6 per gli impianti
di potenza maggiore (fino a 200 KW), sempre che sussistano - come
già chiarito - le condizioni spaziali previste dalla normativa
statale.
Emerge in maniera chiara, pertanto, che la norma regionale
impugnata, lungi dal porsi in contrasto con i principi fondamentali
stabiliti dal legislatore statale, ne costituisce attuazione.
3.8.- Sono, infine, impugnati gli artt. 5, 6 e 7 della legge reg.
Basilicata n. 21 del 2017, per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. Tali norme, nell'assoggettare a PAS impianti di energia da
fonti rinnovabili di potenza a partire da «0» kW, non farebbero salvo
il regime della comunicazione, previsto dai paragrafi 11 e 12 delle
linee guida nazionali di cui al d.m. 10 settembre 2010 e richiamato
dall'art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 28 del 2011.
3.8.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che la legge
regionale n. 38 del 2018, entrata in vigore successivamente alla
proposizione del ricorso, ha inciso sugli artt. 5, 6 e 7 della legge
regionale n. 21 del 2017.
Più precisamente, gli artt. 5 e 7 della legge reg. Basilicata n.
21 del 2017 sono stati abrogati per effetto, rispettivamente, degli
artt. 31 e 33 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018. L'art. 6
della citata legge regionale n. 21 del 2017 è stato modificato
dall'art. 32 della legge regionale n. 38 del 2018, autonomamente
impugnato con un successivo ricorso, iscritto al n. 7 del registro
ricorsi 2019.
Tuttavia, il periodo di vigenza delle norme in esame e l'assenza
di elementi atti a escludere che tali norme siano state applicate
impediscono di ritenere cessata la materia del contendere.
3.8.2.- Le questioni - che in ragione delle dichiarazioni di
incostituzionalità di cui ai precedenti punti 3.2.2, 3.4.2, 3.5.2 e
3.6.2, investono i residui commi degli artt. 5, 6 e 6-bis della legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012 - non sono fondate.
Nel quadro di semplificazione delle procedure autorizzative
delineato dal d.lgs. n. 28 del 2011, accanto all'autorizzazione unica
(AU) e alla procedura abilitativa semplificata (PAS), è prevista la
mera comunicazione al Comune di inizio dei lavori - corredata da una
dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato - per la
realizzazione e l'esercizio di alcune tipologie di piccoli impianti
per la produzione di energia elettrica, calore e freddo da fonti di
energia rinnovabili (FER), assimilabili ad attività edilizia libera.
In particolare, le linee guida, di cui al d.m. 10 settembre 2010,
ricomprendono in tale categoria impianti eolici e fotovoltaici
contraddistinti da specifiche caratteristiche strutturali,
tassativamente individuate.
Con specifico riguardo agli impianti solari fotovoltaici, il
paragrafo 12.1. delle citate linee guida assoggetta al regime della
mera comunicazione solo gli impianti «aderenti o integrati nei tetti
di edifici esistenti con la stessa inclinazione e lo stesso
orientamento della falda e i cui componenti non modificano la sagoma
degli edifici stessi», con superficie non superiore a quella del
tetto su cui è realizzato l'impianto e che «non ricadono nel campo
di applicazione del decreto legislativo 22 gennaio 2004 e s.m.i
[...], nei casi previsti dall'articolo 11, comma 3, del decreto
legislativo n. 115 del 2008» (lettera a), nonchè gli impianti
«realizzati su edifici esistenti o sulle loro pertinenze», «aventi
una capacità di generazione compatibile con il regime di scambio sul
posto» e «realizzati al di fuori della Zona A, di cui al decreto del
Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444» (lettera b).
Quanto agli impianti eolici, il paragrafo 12.5 delle medesime linee
guida prescrive il regime della mera comunicazione solo per gli
impianti «installati sui tetti degli edifici esistenti di singoli
generatori eolici con altezza complessiva non superiore a 1,5 metri e
diametro non superiore a 1 metro», sempre che i relativi interventi
«non ricad[a]no nel campo di applicazione del d.lgs. n. 42 del 2004,
nei casi previsti dall'articolo 11, comma 3, del decreto legislativo
n. 115 del 2008» (lettera a), nonchè per le «torri anemometriche
finalizzate alla misurazione temporanea del vento», «realizzate
mediante strutture mobili, semifisse o comunque amovibili»,
«installate in aree non soggette a vincolo o a tutela» e comunque con
il consenso del proprietario del fondo e a condizione che «la
rilevazione non duri più di trentasei mesi» e che «entro un mese
dalla conclusione della rilevazione il soggetto titolare rimuov[a] le
predette apparecchiature ripristinando lo stato dei luoghi» (lettera
b). Quanto alla potenza, l'art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 28 del
2011 consente alle Regioni di estendere il regime della comunicazione
«ai progetti di impianti alimentati da fonti rinnovabili con potenza
nominale fino a 50 Kw, nonchè agli impianti fotovoltaici di
qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici, fatta salva la
disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di
tutela delle risorse idriche».
Appare evidente che si tratta di una disciplina speciale, la cui
applicabilità è condizionata dalla sussistenza dei requisiti
"strutturali" degli impianti tassativamente indicati dal legislatore
statale, disciplina su cui non incidono le norme regionali impugnate.
Queste ultime, infatti, hanno un diverso ambito di applicazione,
proprio perchè dettano i limiti all'utilizzo della PAS per gli
impianti solari fotovoltaici e per gli impianti eolici in generale,
senza interferire con la speciale disciplina inerente al regime di
comunicazione previsto, come si è rilevato, dal legislatore statale
per specifiche tipologie di impianti eolici e solari fotovoltaici,
tassativamente individuate sulla base non dell'esclusivo elemento
della potenza, ma di peculiari caratteristiche strutturali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso n. 77 del
registro ricorsi 2017;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5,
8 e 12 della legge della Regione Basilicata 24 luglio 2017, n. 19
(Collegato alla legge di stabilità regionale 2017);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 della
legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, nella parte in cui ha
sostituito l'art. 5, comma 1-quinquies, ultimo periodo, della legge
della Regione Basilicata 7 agosto 2009, n. 25 (Misure urgenti e
straordinarie volte al rilancio dell'economia e alla riqualificazione
del patrimonio edilizio esistente);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 49 della
legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla
legge di stabilità regionale 2018), nella parte in cui ha novellato
l'art. 5, comma 1-quinquies, ultimo periodo, della legge reg.
Basilicata n. 25 del 2009;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20 della
legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, nella parte in cui introduce
l'art. 2, comma 3, della legge della Regione Basilicata 30 dicembre
2015, n. 54 (Recepimento dei criteri per il corretto inserimento nel
paesaggio e sul territorio degli impianti da fonti di energia
rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre 2010);
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
e dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione Basilicata 11
settembre 2017, n. 21 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali
19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e piano di
indirizzo energetico ambientale regionale - D.Lgs. n. 152 del 3
aprile 2006 - legge regionale n. 9/2007»; 26 aprile 2012, n. 8
«Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili» e 30 dicembre 2015, n. 54 «Recepimento dei criteri per
il corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli impianti
da fonti di energia rinnovabili ai sensi del D.M. 10 settembre
2010»), nonchè dell'Allegato alla medesima legge, che inserisce un
allegato D) nella legge reg. Basilicata n. 54 del 2015;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in cui ha
sostituito i commi 1 e 2 dell'art. 5 della legge della Regione
Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in materia di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili);
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in cui ha
sostituito il comma 4 dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 8
del 2012, e dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n. 21 del 2017,
nella parte in cui ha sostituito il comma 4 dell'art. 6 della legge
reg. Basilicata n. 8 del 2012;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, nella parte in cui ha inserito
l'art. 6-bis, comma 1, nella legge reg. Basilicata n. 8 del 2012;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha introdotto l'art.
6-bis, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 19 del
2017, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 3, 25 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
con il ricorso iscritto al registro ricorsi n. 77 del 2017;
11) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 1, della
legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e primo comma, Cost., in relazione all'art. 12 della
direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12
dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, con il ricorso
iscritto al n. 77 del registro ricorsi 2017;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n. 21 del
2017, là dove ha sostituito il comma 3 dell'art. 5 della legge reg.
Basilicata n. 8 del 2012, dell'art. 6 della legge reg. Basilicata n.
21 del 2017, là dove ha sostituito i commi 1, 2 e 3 dell'art. 6
della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, e dell'art. 7 della legge
reg. Basilicata n. 21 del 2017, là dove ha inserito l'art. 6-bis,
comma 3, nella legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., con il ricorso iscritto al n. 87 del registro
ricorsi 2017.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA