1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 603 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 luglio 1995
N. 603 Ordinanza emessa il 24 luglio 1995 dal giudice di pace di Bologna sul ricorso proposto da Lenzi Annalisa contro l'A.T.C. di Bologna Regione - Regione Emilia Romagna - Sanzioni amministrative - Attribuzione al direttore dell'Azienda trasporti consorziali di Bologna della competenza a ricevere il rapporto relativo a violazioni delle norme che disciplinano il trasporto e ad emanare l'ordinanza-ingiunzione per le relative sanzioni pecuniarie, i cui proventi vengono devoluti alla azienda stessa - Lamentata mancanza nel direttore in questione dei requisiti di imparzialita' e terzieta' e, viceversa, sussistenza in capo allo stesso dell'interesse al pagamento del massimo della sanzione - Incidenza sui principi di eguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccedenza dai limiti della competenza regionale per l'attribuzione di potesta' sanzionatoria a soggetti estranei all'organizzazione regionale. (Legge regione Emilia Romagna 29 gennaio 1987, n. 4, artt. 4, 5 e 6). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118). (095C1186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dalla
sig.ra Lenzi Annalisa, contro l'Azienda Trasporti Consorziali
(A.T.C.) di Bologna in persona del suo direttore generale e legale
rappresentante per il pagamento rateale del provvedimento
sanzionatorio di L. 189.200 inflittole per avere circolato
sull'autobus della linea 37 in Bologna, sprovvista di regolare
documento di viaggio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di citazione in giudizio dell'Azienda Trasporti
Consorziali (A.T.C.) e le memorie e documentazioni da essa prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita la parte resistente alla pubblica udienza del 13 luglio
1995;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue;
RITENUTO IN FATTO
Che in data 17 novembre 1994 la sig.ra Lenzi Annalisa, viaggiando
su un autobus della linea 37 della A.T.C. in Bologna, risultava, da
un controllo del personale della medesima A.T.C., sprovvista di
biglietto;
Che con ricorso presentato il 31 maggio 1995 la Lenzi Annalisa
proponeva opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio sovra
menzionato, regolarmente notificatole;
Che la ricorrente adduceva la estrema precarietà della sua
situazione economica, producendo in atti fotocopie della pensione di
reversibilità della madre, unica fonte di reddito del suo nucleo
familiare e del libretto suo di disoccupazione;
Che non contestando il fatto così come esposto nella
verbalizzazione dell'agente accertatore della A.T.C., chiedeva la
rateizzazione della somma dovuta;
Che, fissata l'udienza e disposta la comparizione delle parti, si
costituiva l'Azienda Trasporti Consorziali di Bologna A.T.C. in
pesona del suo direttore generale e legale rappresentante a mezzo
dell'avv. Cesare Agostini, depositando in atti copia del verbale di
accertamento e dell'ingiunzione opposta, chiedendo il rigetto della
domanda della ricorrente e la sua condanna anche al pagamento delle
spese di lite, quantificate in L. 250.000;
Che la ricorrente non compariva all'udienza del 13 luglio 1995
mentre l'Azienda A.T.C., a mezzo come sopra, sostituito dalla
dott.ssa proc. Magnani, si riportava ai motivi di ricorso enunciati;
Che la sanzione è stata comminata in foza degli artt. 4, 5, 6
della legge regionale dell'Emilia Romagna del 29 gennaio 1987 n. 4,
nella misura massima edittale, così come risulta stampato
nell'apposito modulo di versamento allegato all'ingiunzione;
Che i citati articoli della legge regionale attribuiscono al
direttore generale dell'Azienda speciale resistente sia la funzione
di ricevere il rapporto sulla violazione (art. 4), sia la potestà di
emettere l'ordinanza ingiunzione (art. 5), devoluta quindi
direttamente all'Azienda stessa (art. 6);
Che gli artt. 4, 5, 6 della legge regionale n. 4
dell'Emilia-Romagna del 29 gennaio 1987 appaiono al giudice di pace
in contrasto con i principi di cui agli artt. 3, 97, 117 et 118 della
Costituzione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La rateizzazione richiesta dalla ricorrente trova un
insormontabile ostacolo nelle inequivoche disposizioni della l.r.
dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987 n. 4 che, non prestandosi ad
alcuna diversa interpretazione,non permettono il pagamento rateale
delle sanzioni, poichè " .. le leggi che prevedono sanzioni
amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse
considerati .." (art. 1.2, legge 24 novembre 1981, n. 689).
2. - L'art. 17.3 della legge n. 689/1981 prevede, relativamente
alle sanzioni amministrative e nelle materie di competenza regionale
o per le funzioni amministrative delegate a codesti enti
territoriali, che il rapporto circa l'accertata violazione venga
inoltrato .. all'ufficio regionale competente". E, sempre nella
stessa legge, l'art. 18 stabilisce che è dovere dell'autorità
competente a ricevere il rapporto di valutarne la fondatezza nonchè
di determinare l'entità della somma dovuta dal trasgressore per la
violazione e infine di ingiungerne il pagamento.
Pare quindi emergere con sufficiente chiarezza che nelle materie
di competenza delle Regioni può attribuirsi potestà sanzionatoria
soltanto ad un ufficio della Regione stessa. Principio peraltro
accolto nella legge regionale n. 21 del 28 aprile 1984
dell'Emilia-Romagna, in cui agli artt. 14 e 15 si attribuiscono ad
organi bene individuati degli enti territoriali la funzione di
ricevere il rapporto e la potestà sanzionatoria; organi quali il
presidente della Giunta regionale, il sindaco, il presidente della
Giunta provinciale (del comitato circondariale di Rimini) e delle
comunità montane.
Nonostante ciò, gli artt. 4 e 5 della legge regionale 29 gennaio
1987 n. 4 dell'Emilia-Romagna, citata, hanno attribuito la competenza
a ricevere il rapporto e ad erogare la successiva sanzione, nel caso
del viaggiatore sprovvisto di biglietto, utente di un mezzo di
trasporto dell'Azienda speciale A.T.C., non ad un ufficio regionale,
come richiesto dall'art. 17 della legge n. 689/1981, e neppure ad uno
degli organi indicati dalla legge regionale n. 21/1984 bensì allo
stesso direttore generale dell'Azienda che gestisce il servizio di
trasporto pubblico in regime di monopolio legale, e, sempre allo
stesso direttore generale è demandata la potestà sanzionatoria,
conferendo in tal modo, si dica così, dignità di ufficio regionale
ad un organo aziendale che, viceversa, è direttore di un "ente
strumentale dell'ente locale, dotato di personalità giuridica, di
autonomia patrimoniale e aziendale e di proprio statuto". (V. art. 23
della legge 8 giugno 1990 n. 142).
Appare sufficientemente palese dalla lettera e dalla ratio dei
combinati disposti delle citate leggi nn. 689/1981 e legge regionale
21/1984, viceversa, l'intenzione dei legislatori di delegare
competenza in campo di sanzioni amministrative ad enti pubblici
politici e non ad enti pubblici economici o aziende speciali.
Principio questo che sposa perfettamente l'art. 118 Cost. in tema di
deleghe di funzioni amministrative.
Nel disposto costituzionale si individuano fra gli eventuali
delegatari Province, Comuni o altri enti locali. Difficilmente
accoglibile la pretesa di ricomprendervi anche una Azienda speciale
come l'A.T.C. (legge 22 luglio 1975, d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616),
certamente non assimilabile ad un "ufficio della Regione", come al
contrario, viene imposto dagli artt. 4 e 5 della legge regionale n.
4/87.
Si consideri ora che in forza dell'art. 23 della legge n. 142/90
l'Azienda ha l'obbligo di indirizzare e informare la propria
attività secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità.
Adempiendo l'Azienda a tale disposto, può sorgere giustificato
dubbio relativamente al requisito della "terzieta'" di qualsivoglia
organo dotato di potestà sanzionatoria. Il requisito della terzietà
di qualsivoglia organo giudicante costituisce l'incoercibile
presupposto della sua indifferenza e distacco da interessi materiali
ed economici, ed è garanzia prima di imparzialità di giudizio. E
perciò stesso che, nella storia, sono sempre apparse gravemente
inficiate da pregiudiziali di natura economica quelle pronunce
giurisdizionali emesse dagli stessi organi che poi ne lucravano gli
esiti.
Nel caso di specie, non vi è dubbio che l'organo che si vuole
dotare di potestà sanzionatoria ex artt. 4 e 5 legge regionale n.
4/1987, propenda costantemente in ossequio al conseguimento di
profitti economici; non per altro la sanzione pecuniaria, nel caso di
mancata conciliazione in misura ridotta, è applicata al trasgressore
sempre nella misura massima che, non a caso, risulta già prestampata
nei moduli di versamento inviati al contravventore.
In tal modo sembrano pregiudicati i principi di corretta
amministrazione ex art. 97 della Costituzione, poichè una buona
amministrazione ha l'obbligo di essere precisa, puntuale ed equa; mai
vessatoria perchè assillata da esigenze di bilancio. Così che è
lecito domandarsi se non sia in contrasto con il citato art. 97 Cost.
lo spogliarsi da parte della Regione Emilia-Romagna di una sua
potestà delegandola ad altri e diversi soggetti di diritto,
portatori di precisi e propri interessi economici.
5. - Altro punto in cui non appare manifestamente infondata
l'ipotesi di incostituzionalità degli artt. 4 e 5 legge regionale n.
4/1987 si può intravedere in relazione all'art. 3 della Costituzione
perchè cittadini che si trovino in condizioni diverse, in occasioni
diverse vengono comunque tutti assoggettati alla stessa sanzione, la
cui somma, si ripete uguale per tutti nella misura massima, è già
stampata sul modulo allegato all'ordinanza ingiunzione di pagamento.
Ma così facendo, si finisce per applicare un principio di
responsabilità oggettiva che giunge a sovvertire l'idea di
uguaglianza di fronte alla legge.
Come ad esempio il caso di chi, provenendo da altra città, dopo
l'orario di chiusura degli esercizi che vendono "titoli di viaggio",
essendone quindi sprovvisto, salga tuttavia sull'autobus nella
presunzione e speranza di trovare ivi un dispositivo distributore che
gli renda possibile la prestazione incombentegli, come si
auspicherebbe posto che il creditore deve facilitare il debitore
dell'adempimento, quantomeno non aggravarglielo, e il caso di chi, in
altre condizioni, altri orari, magari per sua negligenza risulti
sprovvisto di biglietto.
Sembra così violato anche il principio desumibile dal combinato
disposto dell'art. 3.1 e 97 della Costituzione, sia sotto il profilo
della ragionevolezza, per cui la legge deve trattare in maniera
uguale situazioni uguali e in maniera diversa situazioni diverse, sia
sotto quello più specifico dell'imparzialità, onde non sconfinare
nell'arbitraria tutela di altri e vari interessi.
6. - Pertanto, sugli articoli 4, 5, 6 della legge regionale 29
gennaio 1987 n. 4 dell'Emilia-Romagna, va sollevata d'ufficio la
questione di costituzionalità in relazione agli artt. 3, 97, 117 e
118 della Costituzione.
7. - La rilevanza della questione appare indubitabile ai fini del
decidere, non potendo altrimenti essere definito il giudizio senza
dare applicazione alle norme in questione della cui costituzionalità
si deve invece dubitare.
8. - Quanto all'aspetto della non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità degli artt. 4, 5, 6 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna n. 4/1987, si assumono violati:
a) art. 117 della Costituzione, che indica nei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato un limite invalicabile
all'esercizio del potere legislativo delle Regioni. In particolare,
la Corte costituzionale con sentenza del
6/14 ottobre 1993 ha affermato che l'art. 17 della legge 689/81 deve
essere considerato come limite per il potere legislativo regionale,
posto che esso " .. introduce un principio sugli uffici
territorialmente competenti che vincola il legislatore regionale,
anche a salvaguardia del buon andamento dell'attività
amministrativa".
Al contrario, gli artt. 4 e 5 della legge regionale n. 4 più
volte citata hanno attribuito la competenza a ricevere il rapporto e
la conseguente potestà sanzionatoria non ad un ufficio della
Regione, ex art. 17, legge 689/81, bensì al Direttore dell'impresa
che gestisce in regime di monopolio legale il trasporto pubblico;
b) art. 118 della Costituzione ultimo comma. La Regione non
può delegare proprie funzioni amministrative se non agli Enti
indicati dall'art. 118 Cost.
Al contrario, gli artt. 4 e 5 legge regionale n. 4/1987
dell'Emilia-Romagna assegnano ai direttori di aziende speciali
funzioni e compiti che non possono essere loro delegati, posto che
l'art. 23 legge n. 142/1990 esclude le aziende speciali dal novero
degli enti locali che, ai sensi degli artt. 2, 18, 28 della stessa
legge sono unicamente i Comuni, le Province, le Città metropolitane
e le Comunità montane;
c) art. 3 della Costituzione. Si ravvisa, secondo
l'insegnamento del giudice delle leggi, violazione dei parametri di
razionalità per violazione dell'art. 3 della Costituzione in
presenza di irragionevoli disparità di trattamento legislativo (v.
sentenza dell'Alta Corte n. 375 del 6-14 ottobre 1993) nel caso di
incongrua contraddizione di legge regionale con principi di carattere
generale, pure affermati dalla medesima legislazione regionale. Nel
caso di specie si rileva una incongruenza tra le norme denunciate e
gli artt. 5, 14 e 15 della legge regionale Emilia-Romagna 28 aprile
1984 n. 21 sulla "Disciplina delle sanzioni amministrative di
competenza regionale" che attribuiscono esclusivamente ad organi ben
individuati degli Enti locali territoriali la funzione di ricevere il
rapporto e la conseguente potestà sanzionatoria.
L'irragionevolezza della scelta emerge, oltre che dal conflitto
affermato dalla precedente legge regionale n. 21/84, anche dal fatto
che la deroga non riguarda l'intera procedura di accertamento della
violazione e della sanzione (per la quale la legge regionale 4/87,
art. 3 richiama le norme della legge regionale 21/84), ma
esclusivamente e irragionevolmente l'individuazione dell'autorità
competente a ricevere il rapporto e sanzionare l'infrazione;
d) art. 97 della Costituzione. Indispensabile è il requisito
della "terzieta'" da parte dell'organo accertatore-sanzionatore
rispetto ad interessi patrimoniali inerenti l'intera questione. Nel
caso di specie l'organo accertatore, ai sensi dei nominati articoli
della legge regionale n. 4/1987, è invece portatore di un proprio
interesse al pagamento della sanzione nella misura massima edittale;
e ciò contrasta con i principi generali della legge 24 novembre 1981
n. 689, art. 1, che stabilisce i criteri per l'applicazione delle
sanzioni amministrative che debbono essere irrogate con gradualità,
tenuto conto della gravità della violazione, dell'opera svolta
dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della
violazione, nonchè della personalità dello stesso trasgressore e
delle sue condizioni economiche, che, nel caso di specie, la
ricorrente ha documentato.
I predetti principi di terzietà, di imparzialità, di buon
andamento della p.a. mancano sicuramente nel caso in esame, dal
momento che le norme di legge regionale affidano la funzione
sanzionatoria al dirigente responsabile dell'azienda speciale che,
gestendo il servizio di trasporto pubblico, è vincolata all'obbligo
di pareggio del bilancio da perseguire attraverso l'equilibrio dei
costi e dei ricavi (art. 23 legge n. 142/1990).
Applicando la sanzione sempre nella misura massima, e lo provano i
moduli con la cifra già prestampata, viene anche violato l'art. 3
della Costituzione poichè in pratica si applica il principio di
responsabilità oggettiva a situazioni diverse, ma il disposto
dell'art. 6 legge regionale n. 4/1987 si appalesa in violazione
dell'art. 97 della Costituzione poichè la norma regionale prevede
che i proventi delle sanzioni siano devoluti alle medesime imprese
che gestiscono il servizio. Evidente appare così l'interesse ad
applicare la sanzione massima sempre e comunque al fine esclusivo di
bilancio.
Per le considerazioni che precedono, si rende quindi necessaria la
sospensione del giudizio con la rimessione della questione suindicata
alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 135 della Costituzione, n. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata per contrasto
con gli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna del 29 gennaio 1987 n. 4 nella parte in
cui essi attribuiscono rispettivamente la funzione di ricevere il
rapporto e la potestà di emettere l'ordinanza-ingiunzione al
direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio pubblico
nello svolgimento del quale è avvenuta l'infrazione dell'utente,
devolvendo all'azienda speciale stessa di cui è organo i proventi
delle sanzioni irrogate;
Ordina conseguentemente la sospensione del giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone anche che la presente ordinanza sia notificata alle parti
e al presidente della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna e
comunicata, a cura della cancelleria, al presidente del Consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna.
Bologna, addì 24 luglio 1995
Il giudice di pace: PREDA

95C1186