1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 4-8-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 345 SENTENZA 11 giugno - 28 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Lombardia - Controlli amministrativi - Atti soggetti al controllo del Co.Re.Co. - Prevista decadenza delle delibere pervenute a tale organo oltre il termine di trenta giorni dalla loro adozione, anziche' dalla loro spedizione da parte dell'ente controllato - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge regione Lombardia 8 febbraio 1982, n. 12, art. 8, primo comma). (Cost., art. 3). Regione Lombardia - Controlli amministrativi - Atti soggetti al controllo del Co.Re.Co. - Prevista decadenza delle delibere pervenute a tale organo oltre il termine di trenta giorni dalla loro adozione - Prospettata incompetenza legislativa della regione in materia, con incidenza sull'autonomia degli enti assoggettati a controllo - Esclusione - Non fondatezza della questione. (Legge regione Lombardia 8 febbraio 1982, n. 12, art. 8, primo comma). (Cost., artt. 117, 128 e 130). (093C0868) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 4-8-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge
della Regione Lombardia 8 febbraio 1982, n. 12 (Disciplina del
controllo sugli atti degli enti locali in Lombardia, norme per il
funzionamento dell'organo regionale di controllo e modifica dell'art.
17 della legge regionale 1 agosto 1979, n. 42), come modificato
dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia 20 marzo 1990, n. 16,
promosso con ordinanza emessa il 3 luglio 1992 dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto
dall'Associazione Comuni ambito territoriale "Verbano sud" - U.S.S.L.
n. 5 di Angera contro il CO.RE.CO. della Regione Lombardia ed altra,
iscritta al n. 100 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1993 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Udito l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso con ricorso dell'Unità
socio-sanitaria locale n. 5 di Angera per l'annullamento di tre
provvedimenti in data 22 luglio 1991 del comitato regionale di
controllo (CO.RE.CO.) della regione Lombardia, con i quali era stata
dichiarata la decadenza di altrettante deliberazioni - in data 28
maggio 1991 - dell' assemblea generale della citata U.S.S.L.
(deliberazioni aventi ad oggetto l'elezione del presidente e la
convalida degli eletti di detta assemblea, nonchè la nomina del
comitato dei garanti), il Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia ha sollevato, con ordinanza del 3 luglio 1992 (pervenuta
alla Corte costituzionale il 23 febbraio 1993), questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Lombardia 8 febbraio 1982, n. 12, come modificato dall'art. 4 della
legge della Regione Lombardia 20 marzo 1990, n. 16, in riferimento
agli articoli 3, 117, 128 e 130 della Costituzione.
Il Tribunale osserva che le pronunce di decadenza delle delibere
della U.S.S.L. sono state adottate, da parte del CO.RE.CO, in base
alla norma denunciata di incostituzionalità che prescrive che le
delibere soggette a controllo debbano pervenire al CO.RE.CO. entro il
termine di trenta giorni dalla loro adozione, e non già essere
spedite entro detto termine; la regola della spedizione, infatti,
vale in difetto di diverse specifiche disposizioni, quale è quella
in argomento.
Correttamente, dunque - prosegue il tribunale rimettente - il
CO.RE.CO. ha adottato le declaratorie di decadenza delle delibere,
giacchè ne sussistono i seguenti presupposti di legge:
a) è stato superato il ricordato termine di trenta giorni; al
riguardo, il T.A.R. precisa che "è pacifico e risulta agli atti" che
la ricezione degli atti soggetti al controllo, adottati il 28 maggio
1991, è avvenuta in data 28 giugno 1991, data indicata dal timbro
apposto sull'avviso di ricevimento postale, e non già alla data
successiva (4 luglio 1991) risultante dal timbro di assunzione al
protocollo del CO.RE.CO; per tale aspetto, osserva il T.A.R., non
può certo addebitarsi all'ente controllato una eventuale disfunzione
riferibile agli uffici interni all'organo controllante;
b) l'ipotesi di decadenza rilevata nel caso di specie non
rientra nel novero delle pronunce, di carattere costitutivo, di
annullamento dell'atto per vizi di legittimità, assoggettate a
precisi termini di adozione e comunicazione "anche ai sensi della
legge n. 142 del 1990", ed è perciò suscettibile di essere rilevata
e dichiarata in qualunque tempo, salvo il limite delle posizioni
giuridiche acquisite medio tempore;
c) le delibere dichiarate decadute non rientrano tra quelle
contemplate nell'elenco di cui all'art. 4 della legge della Regione
Lombardia n. 12 del 1982, come modificata dalla legge regionale n. 16
del 1990, comprensivo degli atti non assoggettati a controllo, non
avendo dette delibere per oggetto una delle categorie previste da
questa norma.
2. - Dati i precedenti rilievi, il giudice a quo osserva che il
ricorso della U.S.S.L. andrebbe rigettato; è però proprio la
disposizione normativa su cui le declaratorie di decadenza sono
basate a suggerire al giudice rimettente dubbi di costituzionalità
della norma medesima.
In tale direzione, il T.A.R. richiama innanzitutto lo sviluppo del
quadro normativo generale, orientato nel senso del riconoscimento di
una crescente autonomia agli enti locali; l'iter evolutivo va dalla
drastica riduzione, con l'art. 59 della legge n. 62 del 1953, del
controllo di merito sugli atti degli enti locali; alla coeva
eliminazione del termine di decadenza di otto giorni per l'invio
delle delibere al controllo prescritto dalla vecchia legge comunale e
provinciale; alla nuova configurazione dell'assetto dei controlli
recato dalla legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali, dove si
disciplinano come ipotesi eccezionali quelle di decadenza per mancato
invio dell'atto a controllo e dove viene soppresso il pur limitato
sindacato di merito ancora previsto dall'art. 60 della legge n. 62
del 1953; alla significativa riduzione del tipo di atti soggetti a
controllo, limitato dall'art. 45 della legge n. 142 del 1990 ai casi
che riguardano le delibere c.d. fondamentali; sino alla abolizione
del controllo del CO.RE.CO sugli atti delle U.S.S.L. (art. 4, comma
8, della legge n. 412 del 1991, peraltro non applicabile al caso di
specie ratione temporis).
In tale contesto, osserva il T.A.R., se pure non mancano disci-
pline di leggi regionali che hanno voluto introdurre dei termini
"acceleratori" per l'invio delle delibere al controllo, in funzione
dell'esigenza di pubblico interesse rappresentata dalla sollecitudine
nello svolgimento della funzione, la finalità sollecitatoria non
può - come è invece nella normativa denunziata - essere raggiunta
con la previsione della decadenza, nè degli atti tardivamente
inviati a controllo nè tantomeno di quelli spediti entro il termine
stabilito ma pervenuti oltre il termine medesimo.
In queste ultime ipotesi, ad avviso del rimettente, si verrebbe
infatti ad imputare agli enti controllati una serie di "adempimenti
successivi di segreteria e conseguentemente degli apparati di ordine
burocratico" che a detti enti fanno capo; adempimenti che viceversa,
non essendo più ricollegati alla adozione della delibera e al
relativo contenuto, non dovrebbero riflettersi sugli atti, quali
ragioni di decadenza delle delibere: come il termine per la
comunicazione delle decisioni del comitato è, secondo la
giurisprudenza amministrativa, di carattere ordinatorio, così
reciprocamente non può ammettersi la drastica conseguenza della
decadenza in rapporto al superamento del termine per l'invio a
controllo, giacchè l'uno e l'altro termine sono sostenuti dalla
stessa ratio, consistente nel rendere più efficace e tempestivo
l'esercizio della funzione.
3. - Ulteriori argomentazioni a sostegno della ipotizzata
illegittimità costituzionale sono poi formulate dal T.A.R. alla luce
del disposto dell'art. 32 (recte: 46, comma 6) della legge n. 142 del
1990, che stabilisce la sanzione di decadenza delle sole delibere
adottate in via di urgenza - e perciò immediatamente eseguibili - ma
trasmesse oltre il termine di cinque giorni dalla loro adozione.
In questo caso, la previsione della decadenza si giustifica per
l'esigenza di evitare che con il ricorso agli atti urgenti l'ente
possa vanificare il controllo, inviando l'atto allorchè questo ha
già prodotto i suoi effetti; ma tale giustificazione non sussiste
rispetto alle delibere ordinarie di cui si tratta nel giudizio a quo,
cosicchè con la disposta previsione si viene in definitiva ad
introdurre, per queste delibere, un "terzo genere" di caducazione
dell'atto amministrativo in sede di controllo, oltre le ipotesi di
verifica di legittimità e merito previste dalla Costituzione, e di
natura più grave dell'annullamento, perchè operante ipso iure e per
vicende estranee all'atto oggetto di verifica.
4. - La ricognizione del quadro normativo si completa,
nell'ordinanza di rimessione, con il rilievo dell'art. 46, comma 7,
della legge n. 142 del 1990 di riforma delle autonomie locali: detta
norma contempla una riserva a favore della legge regionale, cui è
demandato di stabilire "..le modalità e i termini per l'invio delle
deliberazioni all'organo di controllo e per la disciplina della
decorrenza dei termini assegnati ai comitati regionali ai fini
dell'esercizio del controllo stesso".
Ma questa riserva non può, ad avviso del giudice a quo,
estendersi sino a ricomprendere la disciplina dell'esercizio della
funzione di controllo e conseguentemente a prevedere forme nuove e
ulteriori di caducazione delle delibere, giacchè la competenza
legislativa regionale delineata dalla norma in parola deve essere
configurata come competenza attuativa ai sensi dell'art. 117, ultimo
comma, della Costituzione, e dunque limitata alla posizione di norme
di adattamento alla legislazione statale, con riguardo alle "mere
modalità di inoltro degli atti all'organo tutorio".
5. - Sulla base di quanto rilevato alla luce dell'assetto
normativo generale nella materia, il giudice rimettente individua
nella disciplina impugnata la violazione dei seguenti parametri
costituzionali:
art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della ingiustificata
disparità di trattamento di situazioni identiche, in ragione di
circostanze estrinseche (la ricezione dell'atto) non coerenti con la
finalità della funzione di controllo nè sorrette da ragionevole
motivo di diversificazione della disciplina;
art. 117 della Costituzione, in quanto la legge regionale è
andata oltre i limiti segnati dalla previsione costituzionale, che
riserva alla normativa statale la determinazione del tipo di
controlli esercitabili e dei relativi effetti, affidando alla legge
regionale una più contenuta facoltà di emanazione di norme
attuative, nei limiti già accennati; il precetto costituzionale
risulterebbe poi violato anche in ragione dell'introduzione di un
nuovo genere di sindacato, non previsto nè dalla Costituzione nè
dalle leggi statali in materia, che si realizzerebbe con effetti più
rigorosi di quanto avviene per il generale controllo di legittimità,
data l'operatività ipso iure e la natura dichiarativa della
pronuncia;
art. 128 della Costituzione, per lesione del principio di
autonomia degli enti sottoposti a controllo, che si sostanzia nel
sottrarre la disciplina delle relative procedure alla legislazione
regionale, attraverso una riserva di legge statale al riguardo;
art. 130 della Costituzione, "per quanto riguarda i principi sul
funzionamento del CO.RE.CO.".
6. - È intervenuto in giudizio il Presidente della giunta della
Regione Lombardia, deducendo, in primo luogo, l'inammissibilità
della questione per difetto di rilevanza. Emerge dagli atti, a tale
proposito, che le declaratorie - poi impugnate dinanzi al T.A.R. - di
decadenza delle delibere sono state adottate dal comitato regionale
di controllo "in data 24 luglio e 7 agosto 1991", e cioè oltre venti
giorni dopo il ricevimento degli atti medesimi; detto termine di
venti giorni è stabilito dal secondo comma dell'impugnato art. 8
della legge regionale n. 12 del 1982 quale momento finale per la
possibilità di adozione della pronuncia di annullamento (o di rinvio
per riesame) da parte del CO.RE.CO, con conseguente espressa
attribuzione di esecutività dell'atto non controllato nel termine.
Se pure il T.A.R. rimettente sostiene che nella specie,
trattandosi di declaratoria di decadenza - e non di pronuncia di
annullamento - essa è suscettibile di rilevazione in qualsiasi
momento, indipendentemente dai termini stabiliti per l'esercizio del
controllo (art. 59, comma 2, legge n. 62 del 1953; art. 46, comma 1,
legge n. 142 del 1990; art. 8, comma 2, legge regionale n. 12 del
1982), si deve in contrario osservare, per l'interveniente, che, una
volta decorso il termine senza l'adozione di alcun provvedimento, il
CO.RE.CO non aveva più alcun potere dispositivo sugli atti; sia che
questi fossero (come erano) decaduti perchè pervenuti all'organo di
controllo oltre il termine perentorio in argomento, sia che viceversa
fossero pur sempre efficaci, non spettava al comitato alcun potere
provvedimentale. Le declaratorie di decadenza del CO.RE.CO, in questa
linea, avrebbero dovuto essere considerate quali mere dichiarazioni
di scienza, come del resto incidentalmente affermato dal giudice a
quo che attribuisce alle stesse natura "meramente dichiarativa"; di
conseguenza, il T.A.R., che avrebbe dovuto alternativamente
dichiarare il proprio difetto di giurisdizione - in quanto investito
di impugnativa di "non provvedimenti" - ovvero annullare le
declaratorie - se considerate indebitamente "atti" con contenuto
dispositivo e provvedimentale - avrebbe comunque potuto - e dovuto -
definire il giudizio applicando le norme, non interessate da alcun
dubbio di costituzionalità, che stabiliscono il termine perentorio
di venti giorni per l'emanazione dell'atto di controllo, prescindendo
in radice dalla risoluzione della proposta questione di
costituzionalità della norma denunziata, in quanto non rilevante.
7. - L'interveniente deduce poi, nel merito, l'infondatezza della
questione.
Previa disamina dell'evoluzione normativa nella materia della
decadenza di delibere di enti locali, la regione sottolinea che la
vigente disciplina del controllo sugli atti degli enti locali, quale
recata nella legge n. 142 del 1990, oltre a stabilire il termine di
venti giorni dalla ricezione dell'atto per l'espletamento della
funzione (art. 46, comma 1), ha previsto che sia la normativa
regionale a stabilire "modalità e termini per l'invio delle
deliberazioni all'organo di controllo e per la disciplina della
decorrenza dei termini assegnati ai comitati regionali ai fini
dell'esercizio del controllo stesso" (comma 7 del citato art. 46),
statuendo altrove (comma 6 dello stesso articolo) una espressa
decadenza per le deliberazioni urgenti non trasmesse all'organo della
regione entro cinque giorni dalla loro adozione.
La ratio di siffatte previsioni - al pari di quelle analoghe poste
da varie leggi regionali emanate prima della riforma delle autonomie
locali del 1990 - è, prosegue la regione, evidente: anche se l'atto
non urgente e non immediatamente eseguibile non produce effetti fino
all'invio per il controllo e alla successiva decorrenza del termine
per il controllo, la fissazione di un termine di invio risponde ad
una fondamentale esigenza di speditezza dell'azione amministrativa e
certezza delle situazioni implicate con l'atto; sarebbero infatti in
contrasto con tali basilari principi anomale prassi di delibere
adottate ma non inviate a controllo, sia rispetto all'esigenza di
sollecita verifica della delibera rispetto alla situazione normativa
e di fatto cui si riferisce, sia rispetto all'opportunità di evitare
invii "pilotati" al controllo.
Nè può essere condivisa, per la regione, l'affermazione del
giudice a quo circa la non-imputabilità degli adempimenti
"burocratici", successivi all'adozione delle delibere, agli enti
controllati, poichè anche questi adempimenti sono svolti sotto la
direzione degli organi di vertice dell'ente e sono espressione di
oneri e obblighi facenti capo all'ente medesimo.
È dunque in queste coordinate che si iscrive la norma denunziata,
che del resto si limita a stabilire il termine perentorio per la
ricezione degli atti inviati a controllo, senza disciplinare gli
effetti decadenziali che discendono dal mancato invio.
Le asserzioni dedotte nell'ordinanza di rimessione sono pertanto,
ad avviso dell'interveniente, prive di fondamento: lungi
dall'istituire un tertium genus di controllo, la legge regionale si
è limitata a stabilire - sulla falsariga di quanto già disposto
dalla normativa statale - un termine per l'invio degli atti
nell'ambito del procedimento di controllo, rientrante sicuramente
nell'ambito della competenza legislativa della regione; nè fissare
quel termine equivale a introdurre una tipologia della funzione, ma
significa solo disciplinarne le modalità.
Neppure può essere invocato a contrario l'art. 46, comma 6, della
legge n. 142 del 1990, che stabilisce un termine di decadenza
limitatamente all'invio degli atti dichiarati urgenti, poichè la
stessa legge rinvia alla normativa regionale quanto alla disciplina
dei "termini per l'invio" delle delibere (comma 7 cit.), il che rende
evidente che il termine di cinque giorni rappresenta uno "standard"
minimo e vincolante per il legislatore regionale, che resta però
libero di disciplinare in termini più ampi la materia attribuitagli
dalla stessa legge dello Stato. Ancora, è inesatta - per la regione
- la qualificazione della competenza legislativa in argomento come
meramente attuativa a norma dell'ultimo comma dell'art. 117 della
Costituzione, giacchè essa si raccorda alla disciplina
dell'attività di organi "della regione" a tutti gli effetti, sebbene
costituiti nei modi stabiliti dalla legge statale (art. 130 della
Costituzione).
La normativa impugnata non può ritenersi perciò in contrasto con
l'art. 117 della Costituzione, tanto più alla luce del rinvio alla
legge regionale contenuto nell'art. 46, comma 7, della legge n. 142
del 1990; sarebbe in contrasto con la lettera di tale ultima norma
l'asserita limitazione della disciplina alle "mere modalità di
inoltro" degli atti: disciplinare i "termini" non può voler
significare porre termini che possano arbitrariamente essere violati.
Quanto agli altri parametri costituzionali invocati, la regione
osserva:
che il richiamo dell'art. 130 della Costituzione non è chiaro,
non essendovi spiegazione alcuna dell'affermato contrasto della
disciplina denunziata con i "princi'pi" sul funzionamento del
CO.RE.CO;
che l'art. 3 della Costituzione non può dirsi violato, giacchè
la stabilita perentorietà del termine diversifica, legittimamente,
tra le situazioni difformi del rispetto e del mancato rispetto di
detto termine;
che la disciplina impugnata non lede in alcun modo l'autonomia
degli enti garantita dall'art. 128 della Costituzione, limitandosi a
stabilire determinate procedure per l'effettuazione dei controlli
previsti dalla Costituzione.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 8 della legge della Regione Lombardia 8 febbraio 1982,
n. 12, come modificato dall'art. 4 della legge regionale 20 marzo
1990, n. 16, "nella parte in cui (comma primo) prevede la decadenza"
delle delibere pervenute all'organo di controllo oltre il termine di
trenta giorni dalla loro adozione.
Nell'ordinanza di rinvio si sostiene il contrasto con: a) l'art. 3
della Costituzione, per "ingiustificata disparità di trattamento di
situazioni identiche per circostanze che non risultano sorrette
ragionevolmente da una differenza sostanziale ma da fattori
totalmente estrinseci e pertanto avulsi dalle finalità della
funzione di controllo", e in particolare: per la impossibilità di
imputare all'ente controllato, sotto forma di decadenza delle
delibere da questi adottate, adempimenti successivi di carattere
burocratico non riferibili alla fase di adozione dell'atto e al suo
contenuto, bensì ad evenienze estranee; per la necessità di eguale
trattamento degli effetti collegati alla mancata osservanza dei
termini rispettivamente accordati all'ente controllato e all'organo
di controllo, posto che per quest'ultimo il termine è da ritenersi
ordinatorio; b) l'art. 117 della Costituzione, poichè la competenza
legislativa regionale in materia è di carattere meramente attuativo,
mentre la norma impugnata avrebbe surrettiziamente introdotto un
nuovo - e radicale - tipo di caducazione in sede di controllo, non
previsto nè dalla Costituzione nè dalle leggi statali; c) l'art.
128 della Costituzione, per lesione dell'autonomia degli enti
assoggettati a controllo, garantita dalla riserva di legge statale in
materia; d) l'art. 130 della Costituzione, "per quanto riguarda i
principi sul funzionamento del CO.RE.CO".
2. - Deve essere preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla Regione Lombardia nell'assunto che
le pronunce di decadenza delle delibere della unità socio-sanitaria
locale, impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo regionale che
ha sollevato la questione, sono state adottate da parte del comitato
regionale di controllo (CO.RE.CO) oltre il termine di venti giorni
previsto dalla legge per l'esercizio della funzione di controllo,
onde il giudizio a quo dovrebbe essere definito solamente con
l'applicazione delle norme che considerano perentorio tale termine e
quindi indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione
di costituzionalità.
Osserva la Corte che nell'ordinanza di rimessione il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia ha preso posizione sul
punto, allo scopo di dimostrare la rilevanza in concreto della
questione, manifestando l'avviso dell'infondatezza delle altre
censure del ricorso - con il quale erano stati impugnati i
provvedimenti del CO.RE.CO. - e, fra esse, quella con la quale si era
denunciata l'illegittimità di quei provvedimenti proprio perchè
adottati dopo lo scadere dei venti giorni previsti per l'esercizio
del potere di annullamento. Si sostiene, difatti, nell'ordinanza di
rinvio, l'inapplicabilità di quest'ultimo termine perchè "nella
specie si verte non in ipotesi di pronuncia costitutiva di
annullamento per vizi di legittimità dell'atto sottoposto a
controllo, ma in ipotesi di declaratoria di decadenza, e pertanto
suscettibile di essere rilevata in qualunque tempo".
Orbene, una così precisa presa di posizione in ordine al problema
del termine entro cui deve essere pronunciata la decadenza, assunta
dal giudice a quo, che ha in tal modo già escluso di poter decidere
la controversia nei sensi che condurrebbero, secondo la regione,
all'inammissibilità per irrilevanza in concreto della questione,
costituisce circostanza sufficiente a contrastare l'eccezione. Ciò
in conformità all'indirizzo di questa Corte, secondo cui il
controllo sull'ammissibilità della questione potrebbe far
disattendere la premessa interpretativa offerta dal giudice a quo
solo quando quest'ultima dovesse risultare palesemente arbitraria
(sentt. nn. 238 e 103 del 1993; 436 del 1992), il che non si verifica
nel caso di specie.
3.1. - Nel merito, deve precedere in ordine logico l'esame dei
profili della questione che muovono dall'assunto secondo cui alla
regione non spetti di introdurre nuove ipotesi e forme di controllo
al di là di quelle previste dalle leggi dello Stato. Essa dovrebbe
limitarsi ad emanare soltanto norme di attuazione delle prime, là
dove, nella specie, sarebbe stato introdotto un tertium genus di
controllo rispetto a quelli di legittimità e di merito indicati
nell'art. 130 della Costituzione, con la previsione di un termine
perentorio per l'invio delle delibere degli enti locali all'organo di
controllo, un termine alla cui mancata osservanza è connessa, in
quanto perentorio, la pronuncia di decadenza "che si realizza ipso
iure ed ha natura meramente dichiarativa". Ciò, oltre a violare
l'art. 117 della Costituzione, sarebbe in contrasto con il successivo
art. 128, sotto il profilo della lesione dell'autonomia degli enti
controllati, per i quali vige il principio della riserva di legge
statale, e con l'art. 130 della Costituzione "per quanto riguarda i
principi sul funzionamento del CO.RE.CO.".
3.2. - Osserva la Corte che le censure così prospettate si
fondano sulla errata premessa che la decadenza delle delibere,
inviate al comitato oltre il termine perentorio a tal fine previsto,
realizzi una nuova forma di controllo sugli atti degli enti locali.
Questa tesi non può essere seguita perchè la verifica della
tempestività dell'invio non riguarda il contenuto dell'atto, cui
chiaramente si riferisce l'art. 130 della Costituzione nel prevedere
le due forme di controllo tradizionale: di legittimità e di merito,
bensì concerne un elemento esterno a tale contenuto e quindi non si
concreta in una forma di sindacato sull'atto, ma in una verifica
della regolarità del procedimento in relazione ai presupposti
previsti per l'esercizio della funzione da parte del comitato.
Invero, la norma denunciata si muove in un quadro normativo ormai
compiutamente delineato dalla legge n. 142 del 1990 sulle autonomie
locali - cui si deve far riferimento come norma interposta ai fini
del presente scrutinio di costituzionalità, perchè è essa che
detta i principi attualmente vigenti - che demanda appunto alle
regioni la disciplina del procedimento. In particolare l'art. 46,
comma 2, di detta legge, prevede che le regioni debbano stabilire "le
modalità e i termini per l'invio delle deliberazioni all'organo di
controllo e per la disciplina della decorrenza dei termini assegnati
ai comitati regionali ai fini dell'esercizio del controllo stesso".
Il potere attribuito alle regioni di stabilire "le modalità ed i
termini per l'invio delle deliberazioni" è dunque così ampio da
comprendere la possibilità di prevedere, come nel caso della legge
regionale impugnata, un termine perentorio cui consegue, in caso di
inosservanza, la decadenza delle delibere. La norma statale, una
volta operate dette attribuzioni che concernono anche i termini per
l'attivazione della funzione di controllo, non contiene difatti
alcuna limitazione, nè da essa è desumibile in alcun modo
l'esclusione della possibilità di stabilire un termine avente
carattere perentorio, un termine perciò che, una volta stabilito
come tale, comporta necessariamente in caso di inosservanza la
decadenza dell'atto, cioè la sanzione propria a tale tipo di
violazione. Ma, una volta che tale decadenza si produce in ragione
del mero decorso del tempo, non può considerarsi estraneo ai poteri
legislativi attribuiti alla regione, bensì perfettamente aderente
alle finalità in vista delle quali il termine è stabilito con
carattere di perentorietà, che la declaratoria di tale effetto sia
stata compresa dall'art. 23, primo comma, lett. d) della legge
regionale 8 febbraio 1982, n. 12, come modificato dall'art. 6 della
legge regionale 20 marzo 1990 n. 16 (peraltro non espressamente
impugnato nell'ordinanza di rinvio che pur lamenta l'attribuzione di
detta declaratoria al CO.RE.CO) fra le attribuzioni dell'organo della
regione. Non si tratta invero di una nuova forma di controllo, non
prevista dalle leggi dello Stato, bensì della presa d'atto di un
evento, quale la decadenza, di per sè già prodottosi per effetto
del ritardato invio della delibera. Dato che spetta alle regioni di
fissare il termine per l'invio delle delibere al comitato e dato che
nella specie la Regione Lombardia lo ha legittimamente determinato
con il carattere della perentorietà, non risulterebbe rispondente a
logica che l'atto dell'ente locale debba essere ugualmente
assoggettato a controllo nonostante l'inosservanza di quel termine,
che, invece, ove constatata, rende inoperante l'esercizio della
funzione. Appare perciò coerente con la finalità propria del
carattere perentorio del termine che la decadenza sia rilevata da
parte dell'organo nei cui confronti essa in primo luogo si manifesta,
e che ciò avvenga in sede di verifica dei presupposti per
l'esercizio di quel potere.
3.3. - Non può, peraltro, a questo punto non considerarsi come la
disciplina regionale impugnata, con la previsione del termine
perentorio per l'invio delle delibere, ripristinando un meccanismo
già stabilito nel precedente sistema dei controlli sia pure con la
indicazione, allora, di un termine di gran lunga più breve,
conferisca trasparenza all'attività degli enti locali in funzione
della certezza dei loro rapporti con gli amministrati.
Ciò serve ad impedire che l'attuazione di delibere dei loro
organi istituzionali possa artificiosamente essere ostacolata o
ritardata senza alcun presumibile limite di tempo, per il
perseguimento di finalità estranee agli interessi dell'ente.
È poi evidente come la previsione della decadenza, a causa del
ritardato invio delle delibere rispetto al termine congruamente
previsto in trenta giorni dalla legge regionale in esame,
contribuisca al buon andamento ed all'imparzialità della funzione
amministrativa, sia perchè sollecita la vigilanza degli
amministratori sugli uffici, ai fini di uno spedito corso dei
deliberati dell'ente, sia perchè pone al riparo i funzionari
amministrativi da eventuali indebite pressioni dirette a ritardare
quel corso, costituendone remora le responsabilità cui essi
andrebbero incontro in caso di decadenze dipendenti da loro
comportamenti.
4. - Le considerazioni testè formulate inducono a disattendere la
questione sollevata con riguardo all'art. 8 cit. nel suo complesso,
per asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il
profilo della ingiustificata disparità di trattamento tra situazioni
identiche, perchè la decadenza verrebbe fatta dipendere non dalla
volontà degli organi istituzionali dell'ente, ma dalla mancata
osservanza di adempimenti successivi di segreteria e,
conseguentemente, degli apparati di ordine burocratico, cioè da
comportamenti che non dovrebbero essere imputati all'ente.
Osserva la Corte che, per quel che riguarda l'attività degli
uffici amministrativi dell'ente, l'imputazione a questo degli effetti
dei comportamenti negligenti degli uffici stessi, che possano
produrre la decadenza delle delibere degli organi istituzionali,
costituisce la naturale conseguenza dell'inquadramento di detti
uffici nella struttura dell'ente medesimo e della loro subordinazione
alla vigilanza degli organi elettivi. Questa, se regolarmente e
costantemente attivata, garantisce che gli uffici stessi siano
indotti ad adempiere i loro compiti con esattezza e tempestività,
tenuto conto delle responsabilità cui, come si è detto, i
rispettivi titolari andrebbero incontro in caso di comportamenti
negligenti. È questo controllo interno, dunque, la premessa
indispensabile affinchè la previsione della perentorietà del
termine, di cui alla legge regionale impugnata, produca gli effetti
voluti in termini di trasparenza, di certezza dei rapporti e di buon
andamento che la giustificano.
5. - La censura è invece fondata per la parte in cui la norma
denunziata imputa all'ente locale le conseguenze dovute ai ritardi
del servizio postale, stabilendo che, come rileva l'ordinanza di
rimessione, le delibere, entro i termini perentori previsti dalla
disposizione, che accomuna in un'unica previsione normativa anche
l'ipotesi delle delibere immediatamente eseguibili, debbano pervenire
all'organo di controllo anzichè, come appare ragionevole, essere ad
esso spedite.
La disposizione impugnata, sotto tale aspetto, è difatti priva di
giustificazione, facendo irragionevolmente discendere conseguenze
negative per l'ente locale da comportamenti di uffici esterni, come
quelli postali, e quindi non controllabili dall'ente stesso. Essa è
perciò costituzionalmente illegittima in riferimento all'art. 3
della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, primo comma,
della legge della Regione Lombardia 8 febbraio 1982, n. 12
(Disciplina del controllo sugli atti degli enti locali in Lombardia,
norme per il funzionamento dell'organo regionale di controllo e
modifica dell'art. 17 della legge regionale 1 agosto 1979, n. 42)
nel testo modificato dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia
20 marzo 1990, n. 16, nella parte in cui dispone che gli atti
soggetti a controllo devono pervenire all'ufficio dell'organo di
controllo entro i termini perentori previsti, anzichè essere spediti
da parte dell'ente controllato entro tali termini;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, primo comma, della legge della Regione Lombardia 8
febbraio 1982, n. 12, come modificato dall'art. 4 della legge della
Regione Lombardia 20 marzo 1990, n. 16, sollevata, in riferimento
agli articoli 117, 128 e 130 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0868