1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 549 SENTENZA 30 novembre - 14 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Comune di Acquedolci Diritto alla retrocessione parziale - Impedimento all'esercizio di tale diritto e disposizione della vendita del compendio gia' espropriato con il sistema della trattativa privata Incongruita' del giudizio di rilevanza - Riflessi sulla giurisdizione della corte d'appello - Razionalita' Consolidazione giuridica di situazioni di fatto irreversibili Richiamo alla sentenza n. 245/1987 - Non fondatezza. (Legge 14 agosto 1982, n. 615). (Cost., artt. 3 e 113). (089C1306) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 14 agosto
1982, n. 615 (Norme per la vendita a trattativa privata in favore del
comune di Acquedolci (Messina) del compendio espropriato in
esecuzione delle leggi 9 luglio 1922, n. 1045, e 21 marzo 1929, n.
473), promosso con ordinanza emessa il 13 marzo 1989 dalla Corte
d'appello di Messina nel procedimento civile vertente tra Salanitro
Alfio ed altri e il Ministero dei Lavori Pubblici ed altri, iscritta
al n. 299 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno
1989;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 16 novembre 1989 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
La Corte d'appello di Messina - nel corso di un giudizio promosso
per la retrocessione di beni espropriati dal Ministero dei Lavori
pubblici relativi ad opere concernenti l'abitato di San Fratello - ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 113 della Costituzione, della legge 14 agosto 1982, n.
615.
Secondo il giudice a quo la legge impugnata contrasterebbe con
l'art. 3 della Costituzione, avendo privato, con norma eccezionale,
gl'interessati del diritto alla retrocessione dei beni espropriati
che non abbiano avuto la prevista destinazione. Contrasterebbe,
inoltre, con l'art. 113 della Costituzione in quanto avrebbe impedito
agl'interessati l'esercizio del diritto, già azionato, alla
retrocessione.
Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Nell'atto d'intervento si espone quanto segue. Con decreto
prefettizio 19 giugno 1934, n. 30486, venne pronunciata, ai sensi
della legge 9 luglio 1922, n. 1045 e del regio decreto legge 21 marzo
1929, n. 473, l'espropriazione di alcuni terreni interessati dalle
opere di trasferimento, in altra zona, dell'abitato del Comune di San
Fratello (Messina), minacciato da movimento franoso.
Con d.P.R. 30 settembre 1955, n. 1097, l'abitato di San Fratello,
esclusa una zona appositamente delimitata, venne cancellato dalla
tabella di quelli sottoposti a trasferimento e compreso invece in
quella degli abitati da consolidare. Successivamente, in pendenza
d'un giudizio avente ad oggetto la domanda di retrocessione di alcuni
dei terreni espropriati, è sopravvenuta la legge 14 agosto 1982, n.
615, che ha disposto la vendita, in favore del Comune di Acquedolci,
del compendio che era stato oggetto del decreto d'espropriazione n.
30486, emesso in data 19 giugno 1934 dal prefetto di Messina.
Ciò premesso, tenuto conto che, in linea di fatto, alla stregua
dello stesso art. 1, secondo comma, della legge n. 615 del 1982, una
parte del compendio a suo tempo espropriato risulta aver ricevuto una
destinazione a fini di pubblica utilità, ancorchè realizzata con
meccanismi diversi da quelli originariamente previsti, l'Avvocatura
generale dello Stato, dubitando della giurisdizione del giudice a
quo, ha dedotto la carenza di un'adeguata motivazione al riguardo e
la conseguente inammissibilità della questione.
Ha inoltre prospettato l'inammissibilità della questione, sotto
il profilo che la legge impugnata non avrebbe attuato un
trasferimento coattivo, a favore del Comune di Acquedolci, dei
terreni espropriati ma si sarebbe limitata a prevedere, sotto
determinate e tassative condizioni, la mera possibilità di una
vendita a trattativa privata, rimettendo quindi ad un eventuale
contratto l'effetto traslativo della proprietà. Ne deriverebbe che
la decisione sulla domanda di retrocessione, della quale è investito
il giudice remittente, non sarebbe in alcun modo influenzata dalla
legge impugnata, con la conseguente inammissibilità della questione
per difetto di rilevanza.
Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto: a)
che il diritto alla retrocessione dei beni espropriati non è
costituzionalmente garantito; b) che la legge impugnata trova
ragionevole giustificazione nell'intento di avviare a sanatoria le
situazioni connesse alle numerose occupazioni dei terreni in parola,
realizzatesi nell'arco di tempo intercorso dall'ultimazione degli
interventi pubblici per i quali venne pronunciata l'espropriazione
nel 1934;
c) non sono ravvisabili, nelle fattispecie de qua, atti
amministrativi di sorta rispetto ai quali possa dirsi compromessa la
tutela giurisdizionale.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza della Corte di appello di Messina sottopone al
giudizio di questa Corte la questione se la legge 14 agosto 1982, n.
615 - con la quale è stata disposta la vendita a trattativa privata
in favore del Comune di Acquedolci (Messina) del compendio pervenuto
allo Stato, a seguito di espropriazione, e non integralmente adibito
al riassetto dell'abitato del Comune di San Fratello -, contrasti con
gli artt. 3 e 113 della Costituzione, incidendo sul diritto, già
azionato, dei soggetti espropriati, di ottenere la retrocessione dei
beni non utilizzati.
2. - Sono da esaminare preliminarmente le eccezioni di
inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale dello Stato.
Con la prima di esse si rileva la incongruità del giudizio di
rilevanza compiuto dall'autorità rimettente, non essendo stata
adeguatamente qualificata l'ipotesi di retrocessione, relativa al
caso di specie. Tale carenza si rifletterebbe anche sulla
giurisdizione della Corte di appello.
L'eccezione è infondata, poichè, anche se non del tutto
esaurientemente, il giudice a quo muove dalla considerazione
dell'iniziale previsto trasferimento e del successivo, parziale
consolidamento dell'abitato del Comune di San Fratello; da
quest'ultima operazione conseguì la non completa utilizzazione delle
aree espropriate.
La fattispecie, sulla quale il giudizio a quo si svolge, è,
dunque, quella della retrocessione parziale: di essa ricorrevano
l'elemento-base, costituito dal decreto prefettizio di determinazione
dei beni non utilizzati nonchè gli adempimenti relativi, spettanti
agli espropriati. È sufficientemente chiara, quindi, sia la
individuazione della ipotesi normativa, che caratterizza il giudizio
a quo, con la conseguente giurisdizione (quale che ne sia la
rilevanza nell'attuale procedimento di costituzionalita'), sia la
pertinenza della questione, ai fini della decisione della causa.
Non è fondata nemmeno l'altra eccezione di inammissibilità
formulata nei termini seguenti: la legge 14 agosto 1982, n. 615
avrebbe carattere autorizzativo e non sarebbe idonea ad incidere
sulla proprietà dei beni e sulle conseguenti posizioni soggettive,
in ipotesi sorte dalla mancata o parziale utilizzazione dei beni
stessi. Donde la ininfluenza di tale normativa ai fini
dell'esperimento dell'azione di retrocessione.
Osserva la Corte che la detta legge n. 615 del 1982 (art. 1, primo
comma), "dispone" la vendita al Comune di Acquedolci del complesso
dei beni espropriati, con la conseguenza del trasferimento dei beni
dallo Stato al comune stesso. La modifica di titolarità viene
realizzata ope legis e, ancorchè condizionata agli adempimenti
prescritti a carico del comune acquirente dall'art. 2, pone un
impedimento alla retrocessione, della cui legittimità dubita il
giudice a quo.
Se appare esatta l'osservazione dell'Avvocatura generale che la
regolarizzazione dei rapporti pendenti con i privati, "mediante
vendita a loro favore della proprietà delle aree da ciascuno
occupate" (art. 2, n. 2 della legge n. 615 del 1982), costituisce una
specifica condizione di detta vendita ex lege al Comune di Acquedolci
del compendio espropriato, non è dubitabile che la predetta legge
conferisce, di per sè, il titolo della legittimazione del comune
alla successiva vendita ai privati.
Donde l'attualità dell'impedimento che tale normativa pone alla
retrocessione.
3. - Le censure, rivolte alla legge n. 615 del 1982, fanno
riferimento all'art. 3 e all'art. 113 della Costituzione.
La legge, come già si è narrato, dispone la vendita al Comune di
Acquedolci del compendio espropriato per l'assetto del Comune di San
Fratello, impedendo la retrocessione agli espropriati; farebbe così
ad essi un trattamento deteriore (con violazione dell'art. 3 della
Costituzione), rispetto ad ogni altro cittadino espropriato.
La violazione dell'art. 113 della Costituzione si realizzerebbe a
seguito dell'impedimento, derivante agli interessati dalla stessa
legge, per l'esercizio del diritto di retrocessione già azionato con
la domanda proposta dinanzi al tribunale (ed ora pendente in appello
presso la Corte di Messina), anteriormente all'emanazione della legge
impugnata.
Osserva la Corte che finalità qualificante della legge impugnata
- come si desume dalle relazioni annesse alle diverse proposte di
iniziativa parlamentare (Camera dei Deputati, VIII legislatura,
Disegni di legge, nn. 1849 del 1980, 2642 e 2753 del 1981), che ne
costituirono la base - fu di sanare una situazione "assai complessa e
difficile", che involgeva interessi e posizioni di carattere pubblico
e privato. Queste ultime, particolarmente diffuse, dopo l'emanazione
del d.P.R. 30 settembre 1955, n. 1097, che previde, in luogo del
trasferimento, il consolidamento parziale dell'abitato di San
Fratello non travolto dalla frana.
I terreni, resi così liberi, furono investiti da opere private di
costruzione "non a scopo speculativo, ma per l'esigenza primaria di
un ricovero abitativo da tutti coloro che, per averne fatto
richiesta, ottennero dall'Intendenza di finanza di Messina
concessione di singole aree site in dati comparti ed isolati del
piano di ampliamento del 1929, corrispondendo, peraltro, un canone,
che per la misura del prezzo stabilito, era conforme al valore
edilizio delle aree stesse". "A convalidare il convincimento, da
parte degli interessati, di agire nel rispetto della legge 21 marzo
1929, n. 473" (che estese a tutto l'abitato di San Fratello i
provvedimenti di cui alla legge 9 luglio 1922, n. 1045)" era
intervenuto l'atteggiamento favorevole dell'amministrazione comunale
che aveva autorizzato le costruzioni mediante il rilascio di apposite
licenze edilizie". "Trattandosi, nella specie, di un caso sociale di
vasta portata", le proposte di legge si proponevano di assecondare le
famiglie (che avevano proceduto con le modalità anzidette alle
costruzioni) per "divenire proprietarie, mediante vendita, a loro
favore, dei suoli occupati, con contestuale riconoscimento della
proprietà delle sovrastanti costruzioni".
Lo Stato, inoltre, aveva "corrisposto a suo tempo a titolo di
indennità di espropriazione" il prezzo degli immobili ai
proprietari, "in base alla legge 25 giugno 1865, n. 2359".
Quanto all'esercizio della retrocessione si rilevava, nelle
relazioni alle predette proposte di legge, che, "sotto il profilo
sostanziale, nel caso di specie" ne mancavano gli estremi, "dato che
il comprensorio ha, in pratica, ottenuto la destinazione in vista del
quale esso venne a suo tempo espropriato".
Questi essendo i motivi ispiratori della legge impugnata, si
giustifica pienamente l'incidenza della normativa sul procedimento di
retrocessione, dato il suo esplicarsi, nella fattispecie, in una
situazione del tutto peculiare e differenziata rispetto a quella che
l'ordinanza di rimessione assume garantita "generalmente ad ogni
cittadino espropriato in relazione ai beni che, come nel caso in
questione, non abbiano ricevuto la preveduta destinazione". La legge
non è incorsa, dunque, nella violazione del principio di
uguaglianza, in quanto ha inteso provvedere a una situazione
caratterizzata da aspetti del tutto particolari, determinati da
comportamenti pubblici e da azioni di privati, che avevano inciso sui
beni destinati alle finalità perseguite con l'esproprio. La
normativa impugnata appare sorretta, per quanto si è detto, da
rilevanti criteri di razionalità e di equità, in quanto volta a
definire un complesso di vicende insorte in base ad una
espropriazione per la quale era stato corrisposto agli aventi diritto
l'indennizzo, consistente nel valore venale dei beni. Inoltre i
comportamenti pubblici e privati (questi ultimi assistiti, alla quasi
totalità, da preliminari interventi amministrativi) avevano
realizzato in sostanza, l'obbiettivo imposto dall'assetto
dell'abitato di San Fratello, sì che la normativa della impugnata
legge n. 615 del 1982 consentiva la consolidazione giuridica di
situazioni che avevano assunto una consistenza di fatto, tale da
prospettarsi difficilmente riversibile.
4. - Tale valutazione di razionalità e di coerenza, dalla quale
emerge l'infondatezza della censura dell'art. 3 della Costituzione,
opera anche nell'esame della denuncia di violazione dell'art. 113.
Già ha osservato questa Corte (sent. n. 245 del 1987) che,
intervenuta l'espropriazione del bene e corrisposto l'indennizzo, non
sono configurabili posizioni, a rilevanza economica, riferibili
all'espropriato: dal trasferimento coattivo del bene è l'ente
espropriante che emerge come destinatario di quelle posizioni. Per
quanto riguarda la fattispecie, come si è già osservato, la legge
n. 615 del 1982 ha inteso provvedere a diffuse esigenze di carattere
sociale, connesse alle già rilevate posizioni pubbliche e private,
sulla base di una valutazione comparativa dell'interesse generale e
di quelli particolari, che il legislatore ordinario ben può
esercitare (cfr. in proposito sentt. 9 luglio 1959, n. 41; 18 gennaio
1958, n. 3).
Se si considera, poi, che la legge n. 615 del 1982, oltre alla
sanatoria delle complesse situazioni afferenti ai privati, destina,
per la durata di venti anni, a servizi di interesse pubblico e
comunale la parte dei suoli espropriati, destinati dal piano
regolatore a fini istituzionali del comune medesimo (art. 2, n. 3),
se ne deduce il buon fondamento dell'affermazione dell'Avvocatura
generale dello Stato: questa rileva che una parte del compendio a suo
tempo espropriato risulta avere ricevuto, in linea di fatto, una
destinazione a fini di pubblica utilità, con conseguente
realizzazione di scopi di generale interesse.
La legittimazione della legge ordinaria ad operare siffatto
giudizio consente di affermare che la normativa impugnata non viola
l'art. 113 della Costituzione. E questa considerazione assorbe il
rilievo dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo il quale nella
fattispecie non sarebbero ravvisabili atti amministrativi di sorta,
rispetto ai quali possa dirsi compromessa la tutela giurisdizionale e
non sarebbe possibile, per altro verso, ritenere operante l'evocato
parametro nei confronti di una legge.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge 14 agosto 1982, n. 615 (Norme per la vendita a trattativa
privata in favore del Comune di Acquedolci (Messina) del compendio
espropriato in esecuzione delle leggi 9 luglio 1922, n. 1045, e 21
marzo 1929, n. 473), in riferimento agli artt. 3 e 113 della
Costituzione, sollevata dalla Corte di appello di Messina con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C1306