1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 8-8-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 384 SENTENZA 12 - 31 luglio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazione di terreno utilizzato per finalita' di edilizia residenziale pubblica agevolata o convenzionata - Provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato Diritto al risarcimento del danno con esclusione della retrocessione del bene - Irragionevole legittimazione di provvedimenti ablativi della proprieta' dichiarati non conformi a legge ed emessi al di fuori dei casi e dei modi stabiliti dalle norme disciplinanti la espropriazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. (Legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3, primo comma). (Cost., art. 42, secondo e terzo comma). (090C0994) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 8-8-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma,
della legge 27 ottobre 1988, n. 458 (Concorso dello Stato nella spesa
degli enti locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle
indennità di esproprio), promosso con ordinanza emessa il 15
novembre 1989 dal Tribunale di Brescia nel procedimento civile
vertente tra la Soc. cooperativa a r.l. Comitato di quartiere S. Polo
Case ed altra e Zubani Aldo ed altre, iscritta al n. 191 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione di Zubani Aldo ed altre e del
Comune di Brescia nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Alfredo Bucciante per Zubani Aldo ed altre, Sergio
Panunzio per il Comune di Brescia e l'Avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di Brescia, con ordinanza emessa il 15 novembre
1989, nel corso di un giudizio avente ad oggetto, tra l'altro, la
restituzione di talune aree espropriate dal comune di Brescia e
concesse a due cooperative edilizie, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, della legge 27
ottobre 1988, n. 458, in riferimento all'art. 42, secondo e terzo
comma, della Costituzione.
Nell'ordinanza di rimessione si espone quanto segue.
Il 21 agosto 1979 il sindaco di Brescia disponeva l'occupazione
d'urgenza di alcune aree in attuazione del P.E.E.P. di cui si era
dotato il comune. Il decreto veniva impugnato dai proprietari delle
aree davanti il giudice amministrativo, il quale, con sentenza del
luglio 1984 (in seguito confermata in appello e passata in giudicato)
annullava il decreto di occupazione di urgenza e gli atti successivi,
anch'essi impugnati dai proprietari (variante del P.E.E.P., decreto
di esproprio, proroga della validità del piano di zona).
Nel frattempo il comune di Brescia concedeva il diritto di
superficie su parte delle aree anzidette alla cooperativa "Comitato
di quartiere S. Polo Case" ed alla cooperativa "Case amici di S.
Polo".
In pendenza del giudizio davanti al giudice amministrativo, i
proprietari delle aree ottenevano dal pretore un provvedimento ex
art. 700 c.p.c., col quale veniva disposta la restituzione da parte
del comune di Brescia delle aree occupate. Le cooperative, però,
ottenevano dallo stesso pretore un altro provvedimento d'urgenza, col
quale venivano escluse dalla già disposta restituzione, le aree
sulle quali era stato costituito il loro diritto di superficie.
A seguito di tale secondo provvedimento d'urgenza, le cooperative
proponevano, nell'aprile 1981, davanti al tribunale competente, il
giudizio a quo, chiedendo la condanna del comune di Brescia e dei
proprietari delle aree al risarcimento dei danni derivati dal ritardo
nella costruzione degli edifici e la conferma del provvedimento ex
art. 700, che escludeva le aree in questione dall'ordine di
restituzione in precedenza impartito dallo stesso pretore. Entrambe
le parti convenute chiedevano la reiezione delle domande proposte e i
proprietari delle aree anche la condanna delle attrici al
risarcimento dei propri danni.
Nelle more del giudizio a quo, veniva accolto il ricorso
straordinario al Capo dello Stato proposto dai proprietari delle aree
contro le concessioni edilizie rilasciate alle cooperative, in quanto
sprovviste di titolo per ottenerle. Veniva invece respinta, dalla
Corte d'appello di Brescia, un'altra domanda, proposta in un giudizio
autonomo rispetto al giudizio a quo dai proprietari delle aree, per
ottenerne la restituzione a seguito delle declaratorie ottenute con
l'esperimento dei ricorsi giurisdizionali amministrativi.
Il giudice a quo, dopo avere premesso, nell'ordinanza di
rimessione, quanto sopra, afferma che, con le loro conclusioni, le
parti chiedono l'accertamento, da parte del tribunale, le une del
loro diritto di superficie e le altre del loro diritto di proprieta':
"accertamento che è logicamente e giuridicamente preliminare per la
decisione di ogni altra domanda".
Tale accertamento, peraltro, sarebbe precluso dall'art. 3 della l.
n. 458 del 1988, a norma del quale: "Il proprietario del terreno
utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata
o convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da
provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza
passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene".
Da ciò la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della norma suindicata, rilevanza che non verrebbe
meno neppure a seguito del passaggio in giudicato della ricordata
sentenza della Corte d'appello di Brescia, trattandosi "di una
controversia tra soggetti parzialmente diversi e con domande
diverse", rispetto a quella oggetto del giudizio a quo.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
nell'ordinanza di rimessione si deduce che l'art. 42, terzo comma,
della Costituzione, limita "il potere di esproprio della pubblica
amministrazione - quale eccezione al riconoscimento e alla garanzia
della proprietà privata di cui al primo comma dell'articolo - ai
soli casi tassativi preventivamente stabiliti e tipizzati dalla
legge, anche in considerazione della circostanza che nei procedimenti
ablativi della proprietà solo attraverso il rispetto delle norme
procedurali è consentito al privato di rappresentare i propri
interessi ai fini di una più adeguata e imparziale valutazione
dell'interesse pubblico". Sarebbe pertanto non conforme a
Costituzione rendere legittimi, come ha fatto l'art. 3 della legge n.
458 del 1988, comportamenti della pubblica amministrazione dichiarati
non conformi a legge ed annullati dal giudice amministrativo.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata.
Sotto il primo profilo ha dedotto che l'art. 3 della legge n. 458
del 1988 è una mera applicazione del principio stabilito dall'art.
4, della legge n. 2248 del 1865, all. E, per cui la sua eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale sarebbe irrilevante.
Sotto il secondo profilo ha sostenuto la legittimità della norma
impugnata, sottolineando che è impensabile che "gli ex proprietari
del terreno acquisiscano le case costruite dalle cooperative e la
nuda proprietà del comune di Brescia", essendo ciò in contrasto con
la funzione sociale della proprietà e con il diritto, anch'esso
costituzionalmente protetto, degli assegnatari degli alloggi.
3. - Davanti a questa Corte si è costituito anche il comune di
Brescia, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata. Sotto il primo profilo, ha dedotto che nel
frattempo la Corte di cassazione ha respinto il ricorso avverso la
sentenza della Corte d'appello di Brescia indicata nell'ordinanza di
rimessione, cosicchè "si sarebbe formato giudicato sulla
impossibilita'", per i proprietari delle aree in contestazione, "di
richiedere al comune di Brescia (dante causa delle cooperative) il
rilascio" di tali aree.
Ha inoltre dedotto che il giudizio a quo aveva ad oggetto
unicamente domande di risarcimento dei danni e non di restituzione
delle aree, con la conseguenza che la questione sarebbe irrilevante
anche sotto tale profilo.
Quanto al merito, si deduce la non fondatezza della questione,
essendo stata la norma impugnata il risultato di una valutazione
comparativa fra l'interesse dei privati proprietari alla restituzione
delle aree illegittimamente espropriate e l'interesse pubblico a
conservare ad esse la destinazione a fini di edilizia residenziale.
La scelta di subordinare il primo interesse al secondo non sarebbe
irrazionale e non confliggerebbe con l'art. 42 Cost., trovando una
giusta contropartita nel diritto, attribuito ai proprietari, di
ottenere il risarcimento del danno.
4. - Si sono costituiti pure i proprietari delle aree espropriate,
chiedendo la declaratoria d'illegittimità della norma impugnata.
Nelle note depositate essi hanno sostenuto che l'art. 3 della
legge n. 458 del 1988 ha sanato attività amministrative "scorrette e
fraudolente" ed ha posto nel nulla la tutela contro gli atti
illegittimi della pubblica amministrazione - conseguita in sede di
giurisdizione amministrativa - sancendo la perdita della proprietà
su beni illegittimamente espropriati, in contrasto con le garanzie
previste dall'art. 42 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo ha sollevato la seguente questione di
legittimità costituzionale riferita all'art. 3, primo comma, della
legge 27 ottobre 1988, n. 458: tale norma - con lo statuire che il
proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia
residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha diritto al
risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, restando
esclusa la retrocessione del bene - contrasterebbe con l'art. 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto l'anzidetto
articolo 3, facendo venir meno la limitazione dei poteri
espropriativi connessa alla tipizzazione compiuta da queste norme,
renderebbe esperibile la potestà ablativa anche in fattispecie non
preventivamente determinate.
2. - Il comune di Brescia - parte del giudizio a quo costituitosi,
ha eccepito in via pregiudiziale che la questione proposta sarebbe
inammissibile, per difetto di rilevanza, sotto un duplice profilo.
Innanzitutto perchè il giudizio a quo non avrebbe ad oggetto la
restituzione di beni espropriati con provvedimento dichiarato
illegittimo; in secondo luogo per l'esistenza di un giudicato
esterno, in base al quale i proprietari delle aree in contestazione
non potrebbero, comunque, ottenerne la restituzione.
Anche l'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per il
Presidente del Consiglio dei ministri, ha eccepito l'inammissibilità
della questione, sotto il diverso profilo che la norma impugnata
sarebbe mera applicazione di una disciplina preesistente.
3. - Dette eccezioni preliminari sono prive di fondamento.
In ordine alla prima di esse, va rilevato che l'ordinanza di
rimessione è stata emessa nel corso di un giudizio tra i proprietari
di alcune aree, il comune di Brescia che ne aveva disposto
l'occupazione d'urgenza - ottenendone poi l'espropriazione con
provvedimento, successivamente annullato dal giudice amministrativo e
due cooperative, titolari del diritto di superficie e delle inerenti
concessioni edilizie, di poi annullate a seguito di ricorso
straordinario al Capo dello Stato.
Il giudizio era stato instaurato dinanzi al tribunale di Brescia
per la convalida di un provvedimento ex art. 700 c.p.c., avente ad
oggetto l'esclusione di talune delle aree, illegittimamente occupate
ed espropriate, dalla restituzione ordinata dallo stesso pretore di
Brescia: oggetto principale del giudizio, era, pertanto, la conferma
di tale provvedimento pretorile. Le attrici - come si espone
nell'ordinanza di rimessione - avevano chiesto anche la condanna del
comune di Brescia e dei proprietari delle aree al risarcimento dei
danni derivati dal ritardo nella costruzione degli edifici; entrambe
le parti convenute instavano per la reiezione delle domande e i
proprietari delle aree anche per la condanna delle cooperative
attrici al risarcimento dei danni subiti.
Nel delimitare il contenuto di tali pretese, il tribunale di
Brescia ha posto in rilievo il carattere preliminare
dell'accertamento dei diritti delle parti sulle aree in
contestazione, accertamento che sarebbe precluso dall'impugnato art.
3 della legge n. 458 del 1988.
La motivazione dell'ordinanza costituisce sufficiente fondamento
alla rilevanza della questione a norma dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, tenuto conto che rientra nella competenza del
giudice remittente determinare il thema decidendum del giudizio
devoluto alla Corte; questa, in sede di verifica della sussistenza
della rilevanza, non può, con proprie valutazioni, sindacare l'iter
logico seguito dal giudice remittente nella impostazione prescelta
per pervenire alla decisione del merito. Il controllo della Corte
sulla rilevanza deve contenersi nella verifica che "ricorra una
ragionevole possibilità, valutata a priori in limine litis, che la
disposizione contestata sia applicabile ai fini della definizione del
giudizio a quo" (sentenza n. 1012 del 1988), mentre deve ritenersi
esclusa ogni valutazione che implichi statuizioni influenti sul
merito di esso (ordinanza n. 125 del 1987 e sentenza n. 189 el 1986).
Non maggior pregio ha la seconda eccezione d'inammissibilità,
sollevata dal comune di Brescia sotto il profilo che, sull'oggetto
della domanda, esisterebbe un giudicato esterno, in base al quale i
proprietari delle aree in contestazione non potrebbero più ottenerne
la restituzione, anche se la norma impugnata fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima.
Secondo quanto ammette la stessa ordinanza di rimessione, il
giudicato riguarda un giudizio attinente ad una controversia tra
soggetti parzialmente diversi, con domande diverse e, come tale, non
potrebbe operare nell'attuale controversia.
Comunque, avendo il giudice a quo congruamente motivato,
affermando la permanente rilevanza della questione non ostante
l'anzidetto giudicato, il riesame della motivazione al riguardo,
attenendo al merito della causa, si sottrae al giudizio di questa
Corte, in sede di controllo della rilevanza.
Infondata, infine, è anche l'eccezione d'inammissibilità che
l'Avvocatura generale dello Stato ricava dal carattere della norma
impugnata: essa sarebbe mera applicazione del principio posto
dall'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E, e, come tale,
opererebbe comunque, anche dopo una eventuale declaratoria
d'illegittimità della norma applicativa.
Osserva la Corte che l'art. 3 della legge n. 458 del 1988 non può
ricondursi al principio della non revocabilità dell'atto
amministrativo da parte del giudice ordinario, poichè la norma è
chiamata ad operare in una fattispecie in cui, per essere stato
annullato l'atto amministrativo, il giudice ordinario non incontra
più, nell'esercizio della sua giurisdizione, il limite posto
dall'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso
amministrativo.
3. - Nel merito la questione è infondata.
L'art. 3, primo comma, della legge 27 ottobre 1988, n. 458
statuisce che "il proprietario del terreno utilizzato per finalità
di edilizia pubblica, agevolata o convenzionata, ha diritto al
risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con
esclusione della retrocessione del bene".
Secondo il giudice a quo tale norma contrasterebbe con l'art. 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione, alla stregua del quale la
potestà espropriativa sarebbe caratterizzata da una peculiare sua
tipicità, in quanto riferibile a casi preventivamente e
tassativamente individuati dalla legge; sarebbe da escludere che il
trasferimento coattivo della proprietà possa essere stabilito ex
post, sanando retroattivamente situazioni d'illegittima occupazione
di beni di proprietà privata.
Questa tesi non trova riscontro nel contenuto dell'articolo
indicato a parametro.
Il secondo comma dell'art. 42 della Costituzione stabilisce,
infatti, che "la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla
legge, che ne determina i modi d'acquisto, di godimento ed i limiti,
allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla
accessibile a tutti". In tal modo viene demandata alla legge la
determinazione dei modi di acquisto della proprietà, sia in via
generale, sia in relazione a situazioni peculiari sempre in presenza
della finalità di assicurarne la funzione sociale.
Il terzo comma dell'art. 42 della Costituzione non implica che la
potestà espropriativa debba riferirsi ad ipotesi ablative
prefigurate in via generale e accompagnate da sequenze procedimentali
costanti ed unitarie. Quella potestà si esplica legittimamente anche
quando - sempre se sorretta da motivi d'interesse generale - si
riferisce a concrete fattispecie ablative non usuali, e perfino già
realizzate.
Non è precluso, infatti, alla legge (cfr. sentenza n. 95 del
1966) disporre direttamente l'espropriazione, anche se l'effetto
ablatorio non si inquadri nell'ipotesi comune di un trasferimento
preventivo all'operazione, sempre che questa sia assistita da motivi
di pubblico interesse e dal giusto indennizzo.
Non esattamente, dunque, il giudice a quo contrappone la
atipicità di un tale intervento rispetto a quelli che si pongono,
nella materia, con carattere di generalità. Per il solo fatto di
essere previsti singolarmente dalla norma, essi non sono privi di una
loro tipicità, anche se operano in uno spazio più limitato.
È quanto ricorre nella fattispecie, considerata nell'ordinanza di
rimessione. La norma, della cui legittimità si dubita, fu inserita
(alla stregua dei lavori preparatori) nella legge 27 ottobre 1988, n.
458, allo scopo di "assicurare giustizia equitativa" ed eliminare
situazioni d'"incertezza giuridica", in relazione ai molti casi in
cui i comuni avevano proceduto al rilascio di concessioni per
costruzioni di edilizia residenziale pubblica, agevolata o
convenzionata, senza che la procedura espropriativa dei suoli fosse
stata esperita regolarmente.
Trattasi di una fattispecie strutturalmente diversa da quella,
esaminata da questa Corte (sentenza n. 549 del 1989), della
privazione ritenuta legittima del diritto alla retrocessione dei beni
espropriati che non abbiano avuto la prevista destinazione, ma ad
essa assimilabile sotto il profilo del comune giudizio di prevalenza
del pubblico interesse rispetto al diritto dell'espropriato alla
restituzione dei beni.
Con la norma ora impugnata il legislatore, nel contrasto fra
l'interesse dei proprietari dei suoli ad ottenerne, in caso di
espropriazione illegittima, la restituzione e l'interesse pubblico
realizzato con l'impiego dei predetti beni per finalità di edilizia
residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha dato prevalenza
a quest'ultimo interesse.
Siffatta scelta legislativa persegue una finalità, segnata da
sicuri motivi d'interesse generale, compatibile con la disciplina
dell'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto
esplicazione concreta della funzione sociale della proprietà. Al
raggiungimento di un siffatto obbiettivo il disposto dell'art. 3
della legge n. 458 del 1988 accompagna, proprio per le modalità con
le quali la finalità pubblica si realizza, un'attenta considerazione
della posizione dei titolari dei beni impiegati.
Il legislatore, infatti, con la norma impugnata, in una completa
ed adeguata valutazione degli interessi in gioco, non si è limitato
a corrispondere "l'indennizzo", ma ha previsto l'integrale
risarcimento del danno subito, ivi compresi (art. 3, ultimo comma,
della legge impugnata) quanto dovuto a titolo di svalutazione
monetaria "e le ulteriori somme di cui all'art. 1224, secondo comma,
c. civ., a decorrere dal giorno dell'occupazione illegittima".
Al mancato adempimento della pretesa restitutoria, imposto da
preminenti ragioni di pubblico interesse, si sostituisce la tutela
risarcitoria (art. 2043 c.civ.), integralmente garantita.
Non sussiste pertanto la dedotta violazione dell'art. 42, secondo
e terzo comma, della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, della legge 27 ottobre 1988, n. 458
(Concorso dello Stato nella spesa degli enti locali in relazione ai
pregressi maggiori oneri delle indennità di esproprio), sollevata,
in riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, dal tribunale di Brescia, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 luglio 1990.
Il cancelliere: DI PAOLA
90C0994