1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 20-8-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 242 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 2008
Ordinanza del 10 marzo 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Comitato Bolognese Scuola e Costituzione ed altri contro Regione Emilia-Romagna Istruzione - Regione Emilia-Romagna - Attivazione di convenzioni per la qualificazione e il sostegno delle scuole private dell'infanzia - Contributi ai comuni - Criteri di ripartizione - Denunciata violazione dei principi di liberta' d'insegnamento e di liberta' di istituzione di scuole ed istituti di educazione senza oneri per lo Stato - Lesione della sfera di competenza statale in materia di istruzione, secondo il riparto di competenza anteriore alla riforma del Titolo V della Costituzione - Riproposizione di questione gia' oggetto delle ordinanze di manifesta inammissibilita' nn. 67/1998 e 346/2001. - Legge della Regione Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52. - Costituzione, artt. 33, commi primo, secondo e terzo, e 117, primo comma, nel testo anteriore alla riforma del titolo V. (008C0608) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 20-8-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nell'udienza pubblica del 18
ottobre 2007.
Visto il ricorso n. 239/1996 proposto da: Comitato Bolognese
Scuola e Costituzione ed altri; Chiesa Cristiana Avventista del 7
Giorno di Bologna; Comunità ebraica di Bologna; Chiesa Evangelista
Metodista di Bologna, rappresentati e difesi da: Sorrentino avv
Federico, Mauceri avv. Corrado, Lucani avv. Massimo, Giuliano avv.
Guglielmo, con domicilio eletto in Bologna, via Nazario Sauro n. 24,
presso Giuliano avv. Guglielmo;
Contro Regione Emilia-Romagna, rappresentato e difeso da: Pennesi
avv. Andrea, con domicilio eletto in Bologna, Strada Maggiore n. 47,
presso la sua sede, per l'annullamento della deliberazione del
Consiglio regionale dell'Emilia Romagna del 28 settembre 1995, n. 97,
recante l'intitolazione «L.R. 24 aprile 1995, n. 52 - Approvazione
dei criteri per l'assegnazione dei contributi ai comuni per l'anno
1995 per l'attivazione di convenzioni per la qualificazione e il
sostegno delle scuole dell'infanzia private senza fini di lucro o
gestite da I.P.A.B.» e degli atti connessi e presupposti, in
particolare della circolare dell'Assessore Regionale agli affari
sociali e familiari, associazionismo, qualità urbana, prot. n. 20783
del 17 agosto 1995.
Uditi all'udienza pubblica del 18 ottobre 2007 gli avvocati presenti
come risulta da verbale d'udienza.
Considerato quanto segue.
F a t t o
La parte ricorrente impugna, chiedendone l'annullamento, gli atti
meglio indicati dianzi.
A sostegno del ricorso, essa presenta le censure seguenti:
1) Violazione di legge, in riferimento agli articoli 2, comma 1,
lettera b), quinto alinea e 10, comma 1, lettera e-bis); 10.
penultimo comma, Emilia Romagna 25 gennaio 1983, n. 6, nel testo
modificato della Emilia Romagna 24 aprile 1985, n. 52.
Si rileva come «l'art. 4, comma 1, n. 52 del 1995 ha istituito un
fondo per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole
dell'infanzia private. A sua volta, l'art. 5. comma 1, ha disposto
che tale fondo «è ripartito fra i comuni che abbiano stipulato
convenzioni con scuole dell'infanzia private nelle quali siano
previsti oneri a carico dei comuni per contributi di spesa corrente e
di investimento».
Si aggiunge che «il fondo ha la funzione di promuovere la
stipulazione di convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia
private, e solo fra i comuni che tali convenzioni abbiano stipulato
il fondo deve essere ripartito. In totale spregio della legge. la
deliberazione impugnata, invece, prevede che al riparto del fondo
accedono anche i comuni che sono privi delle menzionate convenzioni».
Si rileva, infine, che «anche a volersi rifare allo spirito della
legge, tuttavia, le conclusioni non muterebbero. Intenzione del
legislatore era infatti garantire un sostegno finanziario ai comuni
che avessero effettivamente stipulato convenzioni con istituti
scolastici privati (...).
Soltanto limitando il sostegno finanziario ai comuni dotati di
convenzione, del resto, era possibile incentivare i comuni a dotarsi
dello strumento convenzionale. Ritenere, come si fa nelle Premesse
alla proposta della Giunta regionale (integralmente recepita dalla
deliberazione impugnata), che la stipula di ulteriori convenzioni si
possa promuovere e sollecitare attraverso il grazioso finanziamento
anche e proprio dei comuni che non hanno stipulato convenzioni è un
controsenso che non abbisogna di commenti».
2) Violazione di legge in riferimento agli articoli 3, 33, commi
1 e 3, e 128 della Costituzione e agli articoli 2, comma 1, lettera
b), quinto alinea, e 10, penultimo comma, della Emilia Romagna 25
gennaio 1983 n. 6, nel testo modificato dalla Emilia Romagna 24
aprile 1995, n. 52.
Si osserva come «la deliberazione impugnata dispone che, per i comuni
della fascia A), ai fini della determinazione dei contributi, verrà
considerata, fra l'altro (punto 1.2.) «la congruenza dei contenuti
delle convenzioni adottate a livello locale rispetto al Protocollo
d'intesa tra Regione e FISM regionale (...), in particolare rispetto
ai seguenti elementi: accesso degli utenti, modalità di
partecipazione delle famiglie, equità di trattamento economico,
orientamenti educativi (con riferimento al d. m. 3 giugno 1991)
organizzazione del servizio, personale e coordinamento tecnico,
l'accordo con altre agenzie educative, adeguamento strutturale,
servizi per l'accesso, criteri di valutazione/verifica».
Ne discende che «il computo della misura dei contributi da erogarsi
in favore dei comuni viene effettuato assumendo quale criterio
determinante, accanto a quelli del numero delle sezioni delle scuole
materne convenzionate (punto 1.1) e dell'ampiezza demografica dei
comuni (punto 1.3) la congruenza rispetto al (e quindi il rispetto
del) Protocollo d'intesa tra regione e FISM regionale.
In questo modo (...) la fruibilità concreta dei contributi regionali
è rigidamente subordinata al rispetto di un protocollo d'intesa fra
l'amministrazione regionale e una comune associazione privata. Per
quanto rappresentativa questa possa essere, un simile trattamento è
del tutto ingiustificato. Invero, non esiste nella legislazione
regionale alcun elemento che la isoli e la differenzi rispetto alle
altre associazioni private operanti nel mondo della scuola. Aver
assunto un accordo stipulato con detta associazione quale stregua cui
commisurare le convenzioni stipulate dai vari comuni è dunque scelta
che non trova alcun supporto normativo».
Si aggiunge che «manifestamente violate, poi, sono le predette
disposizioni della l. r. n. 6 del 1983 (nel testo modificato dalla l.
r. n. 52 del 1995).
Esse infatti, si limitano a prevedere che le risorse del "fondo
per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia
private" siano ripartite tra i comuni che abbiano stipulato
convenzioni con istituzioni scolastiche private, senza differenziare
affatto all'interno ditale categoria.
Spettava dunque alla Giunta regionale determinare i criteri per la
concreta ripartizione delle risorse, ma è evidente che ciò avrebbe
dovuto avvenire sulla base di parametri il più possibile oggettivi e
in riferimento alle effettive esigenze dei comuni in ordine alla
prestazione del servizio scolastico.
Ancorando l'erogazione delle risorse al rispetto di un accordo tra
la regione e un'associazione privata, la deliberazione impugnata
stravolge il senso della previsione legislativa, sostituendo la
volontà soggettiva dei firmatari del Protocollo all'oggettività dei
fatti e dei bisogni.
È chiaro, altresì, che per questo aspetto il provvedimento
impugnato viola il principio di eguaglianza.
La FISM, infatti, è stata arbitrariamente preferita ad ogni altra
associazione privata operante nel mondo scolastico. senza alcuna
apertura pluralistica alle altre realtà del settore. Questo.
oltretutto, in un ambito, come quello dell'istruzione, nel quale le
esigenze dell'uguaglianza fra i cittadini sono al centro
dell'attenzione della Carta costituzionale.
Per giunta, la FISM è stata addirittura investita di una funzione
condizionante nei confronti dei comuni, nel momento in cui la si è
chiamata a stipulare con la regione un Protocollo al quale è stato
conferito valore paradigmatico in sede di assegnazione delle risorse
gestite nell'ambito del "fondo per la promozione delle convenzioni
fra comuni e scuole dell'infanzia private". In questo modo,
subordinando l'autonomia comunale all'autonomia privata, si è
arrecato un gravissimo vulnus all'autonomia degli enti locali
garantita dall'art. 128 Cost., a tenor del quale i comuni "sono enti
autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica". Il riconoscimento costituzionale dell'autonomia dei
comuni ha l'evidente funzione di garantire. da un lato, l'autogoverno
e la partecipazione delle popolazioni locali (in questo stesso senso,
del resto, proprio l'art. 53 dello statuto della Regione
Emilia-Romagna); dall'altro. di assicurare un apprezzamento del
pubblico interesse in ragione dell'adeguata considerazione delle
esigenze locali, di volta in volta diverse. L'una e l'altra funzione
della garanzia costituzionale sono frustrate dalla deliberazione
impugnata, che subordina l'autonomia degli enti locali (che possono
accedere ai finanziamenti solo nella misura in cui si conformano al
Protocollo) all'autonomia privata di un soggetto particolare come la
FISM. Il tutto, in una materia in cui le funzioni amministrative, ai
sensi dell'art. 45, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977, "sono
attribuite ai comuni".
Gravemente vulnerate, poi, sono la libertà di insegnamento e la
libertà di istituire scuole che sono garantite dall'art. 33, commi
uno e tre, Cost. È infatti evidente che qualunque istituzione
scolastica privata, se vorrà accedere al sostegno previsto dalla
legge reg. n. 52 del 1995. dovrà necessariamente conformarsi alle
previsioni dettate dal menzionato Protocollo. Esso, però. incide
profondamente sull'autonomia didattica, sull'organizzazione dei
servizi, sullo stesso rapporto di impiego dei dipendenti,
condizionando così in modo inaccettabile le libere scelte di chi
voglia operare nel settore scolastico per l'infanzia. Per
soprammercato, tale condizionamento è determinato da un atto (il
Protocollo) che recepisce, oltre alla volontà dell'Ente regionale,
la privata volontà della FISM, e cioè di una associazione privata,
che possiede una specifica connotazione ideale e culturale. Come
nell'orwelliana fattoria degli animali, dunque, anche se formalmente
tutti sono eguali, sostanzialmente alcuni operatori scolastici
finiscono per essere più eguali degli altri».
3) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 3 e 128 della Costituzione.
Si rileva come «nella denegata ipotesi che la prima parte della
ricostruzione prospettata al paragrafo precedente venisse respinta,
ritenendosi che la deliberazione impugnata non sia violativa della
menzionata normativa regionale, i vizi di illegittimità lamentati
nei confronti della deliberazione dovrebbero pienamente trasferirsi
su quest'ultima, nella parte in cui consente all'amministrazione
regionale di assumere provvedimenti così clamorosamente contrastanti
con il principio di eguaglianza fra i privati e con il principio
dell'autonomia degli enti locali».
4) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 33, e 117, primo comma, della Costituzione.
Si rileva che «un vizio ancor più radicale affligge, però, il
provvedimento impugnato. Esso risulta infatti (ancorchè
legittimamente (...) ) attuativo di una legge regionale (la legge
reg. n. 52 del l995) della quale è evidente l'illegittimità
costituzionale.
Fra le materie di competenza regionale di cui all'art. 117 Cost.,
infatti, sono ricomprese l'istruzione artigiana e professionale e
l'assistenza scolastica.
La materia "istruzione" in generale, invece, non è menzionata. A sua
volta, il decreto legislativo n. 616/1997 non consente che si faccia
confusione tra istruzione e assistenza scolastica».
Si osserva come «appare chiaro che il legislatore regionale ha
inteso, in violazione del dettato costituzionale, disciplinare
proprio la materia istruzione, fuoriuscendo dai limiti ad esso
assegnati, ed in particolare andando ben al di là della semplice
"assistenza scolastica".
Già la modificazione del titolo originario della legge reg. n. 6 del
1983 è rivelatrice. Mentre (...) tale legge si intitolava
semplicemente "Diritto allo studio", il nuovo titolo è "Diritto allo
studio e qualificazione del sistema integrato pubblico - privato
delle scuole dell'infanzia". Come risulta da tale formulazione
letterale, il legislatore regionale ha inteso andare ben oltre il
campo (...) della garanzia del diritto allo studio, invadendo quello
della disciplina generale dell'istruzione. Tanto, oltretutto, in
ambizioni di altissimo profilo: l'obiettivo è (...) la realizzazione
di un sistema integrato delle scuole dell'infanzia basato sul
progressivo coordinamento e sulla collaborazione fra le diverse
offerte educative», e il legislatore regionale mira alla
«qualificazione di tali offerte, per «valorizzare competenze, risorse
e soggetti pubblici e privati» (art. 1, comma 2, punto 2-bis, della
legge reg. n. 6 del 1989, nel testo introdotto dalla legge reg. n. 52
del 1995). Le enormi ambizioni del legislatore regionale sono,
comunque, ulteriormente (...) disvelate proprio dalle Premesse della
proposta della Giunta regionale recepita dall'atto di Protocollo
d'intesa con la FISM e della risoluzione n. 5172/5362, adottata dal
Consiglio regionale in data 6 ottobre 1994. In quest'ultima. in
particolare, il Consiglio regionale valuta "indifferibile un riordino
strutturale e culturale che, ragionando in termini di 'sistemà abbia
come obiettivi l'aumento dell'efficacia formativa e della scolarità
come risorsa individuale e sociale", e impegna la Giunta ad adottare
interventi di qualificazione dell'intero sistema delle scuole
dell'infanzia», etc. Cosa tutto questo abbia a che vedere con la
materia «assistenza scolastica» non è dato comprendere.
Tutto l'impianto della legge n. 52 del 1995, comunque, è
radicalmente illegittimo, perchè tutti gli interventi ivi previsti
sono funzionalizzati al raggiungimento ditali obiettivi. È dunque
questo un caso di illegittimità costituzionale di un intero testo
legislativo, ipotesi che (,..) secondo la giurisprudenza
costituzionale, ricorre tutte le volte in cui il legame della legge
sia tanto stretto che le singole norme risultano non autonome le une
rispetto alle altre.
4) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 33, commi uno e tre della Costituzione.
Si rileva come «ulteriormente viziata da illegittimità
costituzionale risulta peraltro la l.r. n. 52 del 1995, e con essa la
deliberazione impugnata, per violazione dell'art. 33, terzo comma,
della Costituzione, a tenor del quale "Enti e privati hanno il
diritto di istituire scuole ed istituti di educazione senza oneri per
lo Stato", in combinato disposto con il comma 1 del medesimo art. 33.
(...) è attualmente assai accesa la discussione sulle modalità di
un possibile sostegno pubblico che favorisca la frequenza della
scuola privata, senza modificare l'art. 33, quarto comma, Cost. (...)
comunque. non si è andati oltre la proposta di un sostegno indiretto
per le famiglie che indirizzino i propri figli alla scuola privata
attraverso la detassazione delle loro spese scolastiche (cfr. ad es.
l'art. 9 del p.d.l. Camera, n. 142), oppure quella di agevolazioni
fiscali per il settore scolastico (cfr. ad es. l'art. 8 p.d.l. del
Senato, n. 1339 o l'art. 8 del p.d.l. Camera, n. 2404).
Per la sua evidente contrarietà all'art. 33, terzo comma, Cost.,
invece, la proposta di finanziamenti diretti alla scuola privata non
è stata avanzata in sede parlamentare.
In effetti, il dettato costituzionale non si presta ad equivoci. Come
ha osservato la più autorevole dottrina costituzionalistica, l'art.
33, terzo comma, Cost., esclude «nei termini più larghi» che
l'esercizio della (pur indiscutibile) libertà di istituire e gestire
scuole private possa gravare sul bilancio dello Stato (...). Il
divieto, peraltro, non riguarda solo lo Stato ma anche gli altri enti
pubblici (...) fra i quali ovviamente le regioni.
La logica della disposizione costituzionale è infatti quella che
l'iniziativa privata nel settore scolastico non debba (...) essere
compressa, ma non possa neppure essere ostentata da pubbliche
risorse, che altrimenti si stornerebbero fondi da impiegarsi per il
necessario e imprescindibile intervento pubblico in materia, che è
così vasto che lo Stato è tenuto ad istituire proprie scuole «per
ogni ordine e grado» (art. 33, secondo comma, Cost.).
Questo regime. del resto. è coerente con il principio di liberta che
ispira tutta la normativa costituzionale in materia di scuola. Tale
principio illumina tutto il settore: libertà di istituire scuole
private: libertà di insegnamento; libertà degli studenti di
formarsi i propri autonomi convincimenti, etc.
La preclusione del finanziamento pubblico non comprime, ma
addirittura esalta la libertà. che (...) è inevitabilmente
assoggettata a limiti e controlli quando la mano pubblica interviene
per sostenerla finanziariamente (e la cosa, qui, si è puntualmente
verificata, con il sistema degli «impegni» che le scuole private
debbono assumere in sede di convenzione per poter poi godere del
pubblico sostegno). Il divieto di finanziamento con pubblico danaro
delle scuole private non è un limite, ma una vera e propria garanzia
per la libertà (fondamentale) di istituirle.
Tutto questo è stato completamente dimenticato dal legislatore
regionale, che ha tranquillamente previsto che i comuni possano
contribuire alla gestione delle scuole private, addossandosi «oneri
per contributi di spesa corrente e di investimento» (art. 10,
penultimo comma della legge reg. n. 6 del 1983, nel testo introdotto
dalla legge reg. n. 52 del 1995) e che essi possano attivarsi per il
«sostegno» delle scuole private (art. 2, comma 1, lettera b) della
legge reg. n. 6 del 1983, nel testo introdotto dalla legge reg. n. 52
del 1995).
Come si riconosce espressamente nel provvedimento impugnato (v. la
parte dell'all. A nella quale si definisce la fascia dei comuni «B»),
gli oneri finanziari che la legge regionale consente ai comuni di
assumere in materia scolastica sono diretti in favore delle scuole
private. In questo modo, e in considerazione dell'enorme vastità
degli obiettivi degli interventi di sostegno (ciò che si evince
dall'ampiezza dei temi oggetto della convenzione - tipo) si chiarisce
che il finanziamento pubblico non riguarda i soli studenti (o le loro
famiglie) per consentire che tutti, anche coloro che si rivolgono
alla scuola privata siano posti in condizioni di godere
effettivamente del diritto allo studio. Esso si rivolge invece
(addirittura primariamente) agli istituiti privati, e vale a
sostenere direttamente la loro «gestione».
La parte ricorrente ha conclusivamente richiesto l'annullamento degli
atti impugnati, «eventualmente sollevando in via pregiudiziale
questione incidentale di legittimità costituzionale della legge reg.
Emilia-Romagna n. 6 del 1983, per come modificata dalla legge reg.
n. 52 del 1995, in riferimento agli articoli 3, 33, prima e terzo
comma, 34; 117, primo comma, e 128 della Costituzione».
L'amministrazione regionale ha eccepito l'inammissibilità del
ricorso sotto diversi profili (mancata notifica alla
controinteressata Federazione Italiana Scuole Materne -
Emilia-Romagna: carenza di interesse).
Con sentenza parziale 1° aprile 1997, n. 1991, questa sezione ha in
parte accolto il ricorso (con riferimento alla prima censura). in
parte dichiarato inammissibile il medesimo, con riferimento alla
seconda e terza censura, per mancata notifica alla FISM Emilia -
Romagna quale controinteressata unicamente in relazione a tali
specifici profili di gravame) ed infine rinviato alla Corte
costituzionale, con separata ordinanza, la questione di legittimità
costituzionale della l.r. 28 settembre 1995, n. 52, in relazione agli
articoli 33, secondo e terzo comma, e 117, primo comma, della
costituzione (quarta e quinta censura).
Con ordinanza 17 marzo 1998, n. 67, la Corte costituzionale ha
dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dianzi indicata, sotto il profilo della
carenza di motivazione sulla rilevanza della questione medesima.
Con successive memorie in data 3 e 9 ottobre 1998 le parti hanno
ulteriormente delineato le rispettive argomentazioni.
La Sezione ha nuovamente rinviato alla Corte costituzionale, con
ordinanza n. 1 del 21 aprile 2000 la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale n. 52 del 1995 per contrasto con
gli articoli 33, primo, secondo e terzo comma e 117, primo comma
della Costituzione, sospendendo nelle more del giudizio incidentale
di costituzionalità ogni definitiva decisione nel merito.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 346 del 5 novembre 2001, ha
dichiarato nuovamente la manifesta inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale rimessa al suo esame.
Successivamente il Consiglio di Stato con sentenza n. 880 del 14
febbraio 2002 ha accolto l'appello proposto dalla Regione
Emilia-Romagna ed ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo
grado con riferimento alla prima censura dedotta che era stata
accolta dal Tribunale amministrativo regionalecon la sentenza di
primo grado n. 191 del 1997 appellata, rilevando che rimane
impregiudicato l'ulteriore corso del giudizio avuto riguardo al
quarto e quinto motivo del ricorso originario.
La causa è stata nuovamente trattenuta in decisione all'odierna
udienza del 18 ottobre 2007.
D i r i t t o
La complessa vicenda processuale assume una nuova configurazione a
seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 880 del 14 febbraio
2002.
Per effetto di detta decisione risultano definiti, con la forza e gli
effetti del giudicato, alcuni aspetti del contendere.
In primo luogo va osservato che permane un concreto interesse alla
decisione finale.
Come rilevato dal Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 880
del 14 febbraio 2002 «anche se l'erogazione dei contributi in
contestazione si riferisce all'anno scolastico 1995,
l'amministrazione ha interesse a che si riconosca la legittimità del
proprio operato onde evitare, da un lato il recupero delle somme
indebitamente erogate ed il connesso contenzioso, dall'altro di dover
mutare, per il futuro, i propri indirizzi di politica legislativa».
Il Tribunale amministrativo regionalecon la sentenza n. 191 del 1°
luglio 1997, aveva dichiarato inammissibile la seconda e terza
censura ed il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza per questo
aspetto.
Il Tribunale amministrativo regionalecon la sentenza n. 191 del 1°
luglio 1997 aveva accolto la prima censura dedotta, rivolta contro la
deliberazione regionale n. 97 del 1995, ravvisandone il contrasto con
l'art. 5 della legge regionale n. 32 del 1995 e sollevato, con
separata ordinanza, la questione di legittimità costituzionale sulle
norme di legge regionale che prevedono la possibilità di erogare
finanziamenti alle scuole private, rilevante con riferimento al
quarto e quinto motivo di ricorso.
Per quanto concerne la prima censura il Consiglio di Stato con la
citata decisione n. 880/2002, in riforma della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale19 gennaio 1997, ha rilevato
l'inammissibilità dell'impugnativa proposta. Il Consiglio di Stato
ha rilevato che l'interesse principale dei ricorrenti è quello di
paralizzare ab imis la possibilità di finanziamento alle scuole
private e, pertanto, i ricorrenti, costituiti da alcune confessioni
religiose e da un comitato cittadino, si trovano in una situazione di
indifferenza per quanto concerne la prima censura che riguarda la
contestazione sulle concrete modalità di riparto dei fondi.
Per quanto concerne, invece, la quarta e quinta censura dedotta, con
le quali si prospetta l'illegittimità costituzionale della legge
regionale applicata con gli atti impugnati, il Consiglio di Stato con
la sentenza n. 880 del 2002, ha definitivamente accertato la
legittimazione ad agire dei ricorrenti «in quanto gli atti impugnati
ledono in via immediata e diretta la loro sfera giuridica».
In definitiva, come precisato anche dalla sentenza del Consiglio di
Stato n. 880/2002, il presente giudizio va definito avuto riguardo al
quarto e quinto motivo del ricorso originario, essendo preclusa ogni
ulteriore questione con riferimento ai primi tre motivi di ricorso.
Ciò premesso va dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale della legge regionale
dell'Emilia Romagna n. 52 del 24 aprile 1995.
Vero è che per due volte la Corte costituzionale con ordinanza n. 67
del 17 marzo 1998 e con ordinanza n. 346 del 2001 ha dichiarato
inammissibile la questione di legittimità costituzionale già
sollevata sotto il profilo esclusivo della carenza di motivazione in
ordine alla rilevanza della questione medesima ai fini della
decisione della presente controversia.
Tuttavia, le predette pronunce della Corte costituzionale hanno
entrambe una valenza meramente processuale e non di merito e,
pertanto, non precludono, per la loro natura non specificamente
decisoria, la riproposizione della suindicata questione di
legittimità costituzionale (in tal senso vedi, per tutte, Corte
cost. dec. 19-27 luglio 1989, n. 45l).
Del resto proprio l'ordinanza n. 346 del 2001 avendo dichiarato
manifestamente inammissibile la questione per difetto di motivazione
dell'ordinanza di rimessione per quanto concerne la rilevanza della
stessa nel giudizio a quo, ne ha logicamente presupposto la sua
astratta riproponibilità.
Nel concreto, poi la questione di legittimità costituzionale della
citata legge regionale n. 52 del 24 aprile 1995 è divenuta rilevante
al fine di decidere la presente controversia, per effetto della
citata sentenza del Consiglio di Stato n. 880/2002.
Infatti, come sopra evidenziato il ricorso introduttivo era
costituito da cinque censure.
La seconda e la terza sono state dichiarate inammissibili con la
sentenza di questo Tribunale amministrativo regionalen. 191 del 1997,
confermata sul punto dal Consiglio di Stato, mentre la prima censura
dedotta, accolta in primo grado, è stata dichiarata inammissibile in
sede di appello dal Consiglio di Stato. Quindi, le prime tre censure,
per effetto delle citate sentenze sono state dichiarate inammissibili
con decisioni passate in giudicato.
Come evidenziato anche dal Consiglio di Stato al punto 6 della citata
sentenza n. 880/2002 «rimane impregiudicato l'ulteriore corso del
giudizio di primo grado avuto riguardo al quarto e quinto motivo di
ricorso».
In definitiva il ricorso in parola è oggi pendente soltanto con
riferimento alla quarta e quinta censura dedotte con il ricorso
originario ed in entrambe si prospettano soltanto, sia pure per
profili diversi, questioni di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 52 del 1995.
Pertanto, o la legge regionale suddetta è conforme alla Costituzione
ed allora il ricorso dovrà essere automaticamente respinto o la
questione di legittimità costituzionale è fondata ad allora il
ricorso sarà automaticamente accolto.
Vero è che la Corte costituzionale con l'ordinanza n. 346 del 5-6
novembre 2001 ha dichiarato inammissibile la questione di
legittimità costituzionale della legge regionale 52 del 1995, già
sollevata nel presente giudizio, tuttavia detta pronuncia di puro
rito si basava sulla circostanza che il ricorso di primo grado era
già stato accolto con riferimento alla prima censura dedotta e che
il giudice a quo «avrebbe dovuto dar conto del fatto che non si fosse
ormai esaurito il suo potere decisorio, rimanendo come unico oggetto
del giudizio le questioni di legittimità costituzionale sollevate
dai conti correnti».
Orbene, avendo il Consiglio di Stato, con la citata sentenza n. 880
del 2002, in riforma della sentenza di questo Tribunale
amministrativo regionalen. 191 del 1997, dichiarato inammissibile
anche l'impugnativa della prima censura si è ora processualmente
verificato proprio quanto rilevato dalla stessa ordinanza della Corte
costituzionale n. 346 del 2001.
Infatti, il presente giudizio non può che essere definito sulla base
della questione di legittimità costituzionale prospettata nella
quarta e quinta censura del ricorso introduttivo.
Ciò è confermato, in via definitiva, dalla stessa sentenza del
Consiglio di Stato n. 880 del 2002 la quale al punto 6 ha precisato
che «rimane impregiudicato l'ulteriore corso del giudizio di primo
grado avuto riguardo al quarto e quinto motivo del ricorso
originario» statuendo, pertanto che non si è esaurito il potere
decisorio di questo giudice il cui concreto esercizio, in senso
favorevole o sfavorevole ai ricorrenti, dipenderà esclusivamente
dalla fondatezza o meno della questione di legittimità
costituzionale prospettata con la quarta e quinta censura.
Pertanto la questione di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 52 del 1995 è rilevante al fine dì decidere
definitivamente la presente controversia.
Quanto alla non manifesta infondatezza va osservato che la parte
ricorrente delinea, con la quarta e quinta censura. la illegittimità
derivata dell'impugnata delibera per l'assenta incostituzionalità
della l. r. n. 52 del 1995 nel suo complesso a causa dello stretto
legame intercorrente tra le norme della stessa, per violazione degli
articoli 33 e 117, primo comma della Costituzione. nel testo vigente
prima della riforma del titolo V della Costituzione.
Si afferma, in particolare, che il legislatore regionale -
fuoriuscendo dall'ambito della competenza assegnatagli dalla
Costituzionale, che limita il suo intervento all'assistenza
scolastica ed all'istruzione artigiana e professionale - ha inteso
disciplinare la materia dell'istruzione. Di ciò si avrebbe conferma
dallo stesso titolo della legge in esame («diritto allo studio e
qualificazione del sistema integrato pubblico - privato delle scuole
dell'infanzia») sostitutivo del precedente titolo della l. r.
n. 6/1983 («diritto allo studio») di cui la prima costituisce
integrazione ed ampliamento.
Il legislatore regionale inoltre - mediante il riconoscimento di
contributi di spesa corrente e di investimento a sostegno diretto
delle scuole private d'infanzia e della loro gestione - avrebbe
manifestamente violato la disposizione di cui all'art. 33, terzo
comma, della Costituzione che riconosce bensì ad enti e privati il
diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, purchè senza
oneri per lo Stato.
Il Collegio ritiene che tale questione di legittimità costituzionale
non sia manifestamente infondata in entrambi i profili dianzi
indicati, per le considerazioni che seguono.
Quanto al profilo relativo all'asserita illegittimità costituzionale
della legislazione regionale di riferimento per violazione dell'art.
117, primo comma, della Costituzione. va preliminarmente rilevato che
quest'ultima norma include fra le materie di competenza legislativa
regionale, tra le altre, l'istruzione artigiana e professionale e
l'assistenza scolastica. Ciò posto, appare evidente come la materia
in esame non riguardi nè l'uno nè l'altro comparto. In particolare,
per quanto attiene al comparto dell'assistenza scolastica, il d.P.R.
24 luglio 1977, n. 6l6 - all'art. 42 - stabilisce che «le funzioni
amministrative relative alla materia (...) concernono tutte le
strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare mediante
erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o
collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche
pubbliche o private, (...) l'assolvimento dell'obbligo scolastico
nonchè, per gli studenti capaci e meritevoli ancorchè privi di
mezzi, la prosecuzione degli studi». Ne discende che l'assistenza
scolastica è materia distinta, ancorchè collegata strettamente a
quella dell'istruzione, poichè essa attiene all'insieme di misure e
provvidenze dirette a facilitare, per poterlo rendere effettivo, il
diritto allo studio nel suo fondamento materiale (Corte
costituzionale, dec. 22 gennaio 1982, n. 36, in motivazione: Id.,
dec. 1° febbraio 1967 n. 7; Id. dec., 2 luglio 1968, n. 106). Essa
pertanto, riguarda esclusivamente l'erogazione di sussidi e
provvidenze direttamente a favore degli alunni, mentre invece nel
caso in esame la legge regionale n. 52/1995 prevede l'erogazione di
un sostegno finanziario, mediante contributi di spesa corrente e di
investimento, direttamente a favore delle scuole private d'infanzia
(art. 3 e 5, l. cit.).
Nè le provvidenze ed i sussidi previsti dalla legge regionale in
esame potrebbero rientrare - diversamente da quel che opina
l'amministrazione resistente (v. allegato n. 2 alla memoria 3 ottobre
1998) - nell'ambito della materia della beneficenza pubblica,
anch'essa ricompresa dall'art. 117. primo comma, tra le materie di
competenza legislativa regionale. Il d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616 -
all'art. 22 - stabilisce infatti che «le funzioni amministrative
relative alla materia (...) concernono tutte le attività che
attengono. nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione
ed erogazione dei servizi gratuiti o a pagamento, o di prestazioni
economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli, o di
gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono individuati i
destinatari, anche quando si tratti di forme di assistenza a
categorie determinate» e - nel successivo art. 23 («specificazione»)
- precisa che «sono comprese nelle funzioni amministrative di cui
all'articolo precedente le attività relative: a) all'assistenza
economica in favore delle famiglie bisognose dei defunti e delle
vittime del delitto: b) all'assistenza post-penitenziaria; c) agli
interventi in favore di minorenni soggetti a provvedimenti delle
autorità giudiziarie minorili nell'ambito della competenza
amministrativa e civile; d) agli interventi di protezione speciale di
cui agli art. 8 e ss. della legge 20 febbraio 1958, n. 75».
Ne discende che la materia predetta ha direttamente per destinatari
persone fische - come singoli o per gruppi e categorie - in
condizioni di rilevante disagio sociale ed ha conseguentemente
caratteri costitutivi fortemente differenziati rispetto ad un
intervento legislativo regionale - quale quello in esame - diretto ad
assicurare invece sostegno finanziario in via continuativa sotto
forma di contributi di spesa corrente e di investimento a favore
delle scuole private d'infanzia e comunque indipendentemente dalle
condizioni di bilancio di queste ultime.
Va anche aggiunto che lo stesso statuto della Regione Emilia-Romagna,
vigente al momento di emanazione della legge n. 52 del 1995,
collegava le residuali competenze regionali in materia scolastica
alla finalità esclusiva di «rendere effettivo il diritto allo studio
ed alla cultura fino ai livelli più alti» art. 2, comma 3, lettera
e).
Il Collegio rileva. pertanto. che l'intervento legislativo regionale
in oggetto non appare rientrare in alcuna delle materie riservate
alla competenza regionale dall'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nel testo vigente prima della riforma del titolo V
della stessa.
Ma vi è di più. Tale intervento legislativo - nel perseguire
espressamente «l'obiettivo di realizzare un sistema integrato delle
scuole dell'infanzia basato sul progressivo coordinamento e sulla
collaborazione fra le diverse offerte educative, in una logica di
qualificazione delle stesse che sappia valorizzare competenze,
risorse e soggetti pubblici e privati» (art. 2, l. r. n. 52/1995) -
attiene specificamente alla materia dell'istruzione che era preclusa
alla competenza regionale (ad eccezione: dell'istruzione artigiana e
professionale) dall'art. 117, primo comma, della costituzione ed era
invece riservata allo Stato (a cui spetta dettare le norme generali
sull'istruzione) dall'art. 33, secondo comma, della Costituzione.
Che la disciplina concernente le scuole dell'infanzia attenga
specificamente alla materia dell'istruzione, appare discendere - ad
avviso del Collegio - da una molteplicità univoca di elementi di
valutazione.
Sin dalla legge 24 luglio 1962 n. 1073 (avente ad oggetto
«provvedimenti per lo sviluppo della scuola nel triennio dal 1962 al
1965») si fa espressamente menzione - al titolo II, art. 31 e ss. -
«di provvidenze per lo sviluppo di particolari istituzioni
scolastiche», includendovi il complesso delle scuole materne statali
e non (art. 31) oltre che altri istituti scolastici come le scuole
speciali per minorati psicofisici e per la rieducazione sociale e le
classi differenziali presso le scuole comuni (art. 32,) i corsi della
scuola popolare contro l'analfabetismo e per l'educazione degli
adulti (art. 36), ecc.
Successivamente, la legge 18 marzo 1968, n. 444 (in tema di
«ordinamento della scuola materna statale») prescrive che tale scuola
«si propone fini di educazione, di sviluppo della personalità
infantile, di assistenza e di preparazione alla frequenza della
scuola dell'obbligo, integrando l'opera della famiglia» (art. 1,
secondo comma) e che «gli orientamenti dell'attività educativa nelle
scuole materne statali sono emanati (...) su proposta del Ministro
della Pubblica Istruzione, sentita la terza sezione del Consiglio
superiore della pubblica istruzione» (art. 2 cpv); inoltre «è
garantita ad ogni insegnante piena libertà didattica nell'ambito
degli orientamenti educativi previsti dal precedente comma» (art. 2,
secondo comma).
Ed ancora il decreto legislativo n, 16 aprile 1994 n. 297 (in tema di
«approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni grado») nel
confermare le disposizioni generali dianzi indicate, include
espressamente il titolo relativo alla scuola materna (art. 99 e ss.)
nell'ambito della parte II relativa all'ordinamento scolastico, su
proposta del Ministero della pubblica istruzione ed acquisito il
parere delle competenti Commissioni permanenti della Camera dei
deputati e del Senato.
Infine il d.m. 3 giugno 1991 adottato dal Ministro della pubblica
istruzione, udito il Consiglio nazionale della pubblica istruzione -
nel definire gli orientamenti dell'attività educativa nelle scuole
materne statali, rileva nella premessa come legge n. 444/1968 ha
consentito (...) una più definita consapevolezza delle funzioni
della scuola materna, che si configura ormai come il primo grado del
sistema scolastico e nella parte II (il bambino e la sua scuola»)
riconosce che «la scuola dell'infanzia concorre, nell'ambito del
sistema scolastico», a promuovere la formazione integrale della
personalità dei bambini dai tre ai sei anni, nella prospettiva della
formazione di soggetti liberi, responsabili ed attivamente partecipi.
Conclusivamente sul punto, ritiene dunque il Collegio che la
finalità costitutiva di formazione della personalità degli allievi,
la connessa libertà di insegnamento dei docenti e la stessa
definizione degli orientamenti educativi da parte degli organi
interni del Ministero funzionalmente competente in materia concorrano
univocamente al riconoscimento che qualsiasi normativa direttamente
attinente all'attività e gestione delle scuole dell'infanzia si
configura necessariamente come normativa in materia di istruzione.
come tale preclusa (nel compatto in esame) alla competenza
legislativa regionale dall'art. 117, primo comma della Costituzione,
antecedentemente alla riforma del titolo V della Costituzione.
Quanto, infine, al profilo relativo all'asserita illegittimità
costituzionale della legislazione regionale di riferimento per
violazione degli art. 33, primo e terzo comma della Costituzione, va
preliminarmente rilevato che tali disposizioni stabiliscono da un
lato il principio della libertà di insegnamento e dall'altro il
principio della libertà di istituzione di scuole ed istituti di
educazione senza oneri per lo Stato.
Ciò posto, ritiene il Collegio che - rientrando le scuole d'infanzia
nell'amplissima nozione costituzionale dianzi indicata e relativa al
complesso sia delle scuole sia degli istituiti di educazione, per le
considerazioni sopra indicate e per la connotazione specificamente
formativa della personalità, e quindi educativa, che le scuole
d'infanzia necessariamente possiedono - la previsione di un sostegno
finanziario direttamente a favore delle scuole d'infanzia private per
contributi di spesa corrente e di investimento. come previsto dagli
articoli 3 e 5, l. r. n. 52/1995, appaia in contrasto con il divieto
costituzionale di oneri finanziari in materia a carico del bilancio
pubblico. Un divieto che - secondo l'orientamento della Corte
costituzionale (dec. 20 dicembre 1994, n. 454, in motivazione) - non
risulta violato unicamente nell'ipotesi in cui la prestazione
pubblica di sostegno abbia come destinatari diretti gli alunni e non
le scuole private.
Inoltre ritiene il Collegio che ogni contribuzione pubblica - ove
rivolta direttamente a favore della gestione di scuole ed istituti di
educazione privati - contenga il rischio elevato di una ingerenza
sull'organizzazione della scuola stessa.
E più la contribuzione concessa è significativa - nel caso in esame
l'impugnata delibera regionale prevede uno stanziamento annuale a tal
fine di Â£ 3.000.000.000 (tre miliardi) - tanto maggiore sarà il
rischio sopraindicato, nel senso che il necessario controllo sulle
concrete modalità d'uso delle risorse pubbliche assegnate, ancorchè
formalmente rivolto a profili estranei all'insegnamento può nella
sostanza condizionare, ove particolarmente penetrante, anche
quest'ultimo, come già rilevato nelle precedenti ordinanze di
rimessione 1° aprile 1997 n. 1 e 21 aprile 2000, n. 1 di questa
sezione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli
artt. 33, primo, secondo e terzo comma e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultima nel testo vigente anteriormente alla
riforma del titolo V della Costituzione operato con la legge
costituzionale n. 3/2001, la questione di legittimità costituzionale
della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 52 del 24 aprile 1995.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, e
dispone che - a cura della segreteria della sezione - la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente della
Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
medesima regione e ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Così deciso in Bologna, il giorno 18 ottobre 2007.
Il Presidente: Mozzarelli
Il consigliere relatore estensore: Di Benedetto