1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 24-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 715 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 giugno 2007
Ordinanza emessa il 4 giugno 2007 dalla Commissione tributaria provinciale di Latina sul ricorso proposto da Matrullo Giuseppe contro Concessionario Gerit S.p.A. Gruppo Riscossione S.p.A. Giurisdizioni speciali - Giurisdizione tributaria - Ricorso avverso preavviso di fermo di autoveicolo, emesso dall'agente della riscossione per omesso pagamento di importi dovuti per violazioni del codice della strada e indicati nelle cartelle di pagamento notificate al ricorrente - Eccezione di difetto di giurisdizione dell'adita commissione tributaria - Omessa integrazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 546 del 1992 nel senso dell'espressa devoluzione al giudice tributario delle controversie in materia di fermo dei veicoli dovuto al mancato pagamento di cartella notificata per violazioni del codice della strada - Denunciata violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di difesa - Asserita lesione del principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, art. 35, comma 26-quinquies, introdotto dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. - Costituzione, artt. 3, 24 e 25. (007C1224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 24-10-2007)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

In relazione alla controversia iscritta al n. 81/07 R.G.R.
promossa dal sig. Matrullo Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Bruno Vellone, contro l'agente della riscossione per la provincia di
Latina GERIT S.p.A., per l'annullamento del preavviso di fermo del 29
settembre 2006, ha emesso la seguente ordinanza.
Il sig. Matrullo Giuseppe ha impugnato il preavviso di fermo,
emesso dalla GERIT S.p.A. il 29 settembre 2006, notificato il 2
ottobre 2006, del veicolo tg BV95359 per l'omesso pagamento
dell'importo scaduto e non pagato relativo alle cartelle di
pagamento n. 057 2003 1003865082 0000 e n. 057 2005 0001584025 000
per contravvenzioni stradali:
A sostegno del ricorso deduce:
Mancata notifica od irregolare notifica dei verbali di
contravvenzione e delle cartelle di pagamento;
Notifica effettuata in luoghi di non appartenenza del
ricorrente;
Violazione dell'art. 7, legge n. 212/2000 e dell'art. 3,
legge n. 241/1990.
Chiede, previa sospensiva, l'annullamento del preavviso di fermo
e di tutti gli atti presupposti e susseguenti.
Si è costituita la GERIT S.p.A. eccependo che tutte le cartelle
sono state regolarmente notificate.
In via gradata eccepisce il difetto di giurisdizione della
Commissione tributaria.
Chiede il rigetto del ricorso sia per infondatezza sia per
inammissibittà.
Sospesa con ordinanza interlocutoria l'esecutività del fermo, la
controversia è stata discussa nel merito alla pubblica udienza del
25 maggio 2007.
La parte presente concludeva come da verbale.
Il Collegio riservava la decisione.

Motivi della decisione

Seguendo l'ordine logico delle eccezioni formulate dalle parti,
deve preliminarmente esaminarsi quella della resistente GERIT secondo
la quale il giudice adito sarebbe privo di giurisdizione.
La resistente contesta la giurisdizione del giudice tributario
atteso che il ricorso e stato proposto in ordine ad una controversia
concernente il fermo amministrativo, conseguente ad iscrizioni a
ruolo e cartelle di pagamento emesse per omesso pagamento di sanzioni
per violazioni al codice della strada.
Ponendo fine alle persistenti incertezze interpretative, il
comma 26-quinquies dell'art. 35 del d.l. 4 luglio 2006, n. 253,
introdotto in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
integrando l'elencazione di cui all'art. 19, comma 1, del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546, mediante aggiunta delle lett. e-bis) ed
e-ter), prevede espressamente l'autonoma impugnabilità degli atti di
fermo di beni mobili registrati e di iscrizione ipotecaria
d'immobili, adottati in via cautelare dal concessionario del servizio
della riscossione.
I sostenitori del difetto di giurisdizione fanno rilevare che il
legislatore con l'art. 35, comma 26-quinquies, della legge
n. 248/2006 ha inteso ampliare  ulteriormente la sfera cognitiva
delle controversie devolute alle commissioni tributarie.
Tuttavia, poichè la suddetta modifica legislativa riguarda
soltanto l'art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 546/1992 l'ambito della
giurisdizione del giudice tributario, disciplinato dall'art. 2 citato
decreto, sarebbe rimasto invariato, dovendosi ritenere estranee a
tale norma le controversie riguardanti atti di natura non tributaria.
È stato osservato, infatti, come l'intervento normativo di cui
alla legge n. 248, limitandosi ad individuare soltanto l'autorità
giudicante dinanzi alla quale proporre ricorso avverso un
provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati, a
far data dal 12 agosto 2006, lascia impregiudicata ogni ulteriore
questione concernente tanto la legittimità dell'istituto quanto
l'individuazione della sua natura giuridica e solleva,
conseguentemente, rilevanti perplessità anche sul piano della
giurisdizione applicabile così come individuata ope legis.
Rileva il Collegio che il difetto di giurisdizione sussiste solo
quando esso sia manifesto, vale a dire tale da non ammettere
discussione, o perchè risulta chiaramente dalla legge, o perchè
corrisponde ad un inequivoco orientamento giurisprudenziale.
Nessuna di queste circostanze ricorre nella fattispecie in esame
poichè dal dato normativo non emerge ictu oculi il difetto di
giurisdizione delle commissioni tributarie con riferimento al fermo
concernente sanzioni previste dal codice della strada, nè d'altra
parte vi è un indirizzo giurisprudenziale univoco in tal senso.
La giurisprudenza, allo stato, riguarda il giudice di pace e
qualche commissione tributaria. Non si conoscono sentenze di
legittimità sullo specifico argomento.
In dottrina, invece, sta emergendo un indirizzo favorevole
all'attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione
tributaria.
Già con la novella legislativa dettata dall'art. 12 della legge
28 dicembre 2001, n. 448, il legislatore ampliò l'oggetto della
giurisdizione tributaria a tutte le controversie concernenti «tributi
di ogni genere e specie».
Questa vis espansiva ha trovato il suo culmine con la novella
legislativa apportata dal collegato alla legge finanziaria 2006, e
più precisamente dall'art. 3-bis del d.l. n. 203, convertito con
modificazioni dalla legge n. 248 del 2 dicembre 2005, che ha aggiunto
alla precedente, locuzione «comunque denominati».
I sostenitori del difetto di giurisdizione non si sono posti il
perchè dell'ampliamento della giurisdizione tributaria.
Il favore legislativo verso l'allargamento e l'autonomia della
giurisdizione tributaria a scapito di quella ordinaria ed
amministrativa e sicuramente legato alla speditezza del processo
tributario. Com'è noto il legislatore, al fine di rendere più
incisiva l'azione di riscossione, con l'art. 1, d.l.gs. 27 aprile
2001, n. 193 (in vigore dal 9 giugno 2001) modificò l'art. 86,
d.P.R. n. 602/1973 introducendo la possibilità per il concessionario
della riscossione di disporre il fermo di beni mobili iscritti in
pubblici registri del debitore o dei coobbligati, quando è decorso
infruttuosamente il termine di 60 giorni dalla notifica della
cartella di pagamento.
Tale strumento di garanzia si aggiunse a quello già esistente,
previsto dall'art. 77, d.P.R. n. 602/1973 che prevede che il ruolo
costituisce titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore
e dei coobbligati per un importo pari al doppio del credito
complessivo per cui si procede.
Sempre in tema di tutela dei crediti del fisco va ricordata
l'ipoteca che ex art. 22 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, l'Ente
impositore può chiedere: con istanza motivata al Presidente della
Commissione tributaria provinciale.
Il più immediato accostamento a questi dati consente di guardare
con molta cautela e con non poche perplessità all'enunciazione, un
pò troppo vagamente contenuta, nel ritenere il difetto di
giurisdizione delle commissioni tributarie.
La risposta si trova in alcuni interrogativi posti in dottrina:
Qual è la natura giuridica dell'iscrizione ipotecaria
autonomamente regalata dall'art. 77 del d.P.R. n. 602/1973?
Qual è la natura giuridica dell'ipoteca e del sequestro
conservativo previsto dall'art. 22, d.lgs. n. 472/1997?
Per quale motivo nel caso dell'art. 22 citato è
espressamente richiesto l'intervento dei giudici tributari?
Perchè il concessionario indica nell'atto che lo stesso è
impugnabile dinanzi alle commissioni tributarie?
Il fermo non è un atto dell'esecuzione forzata, ma neppure può
considerarsi un atto amministrativo avulso dal prelievo e
funzionalmente disgiunto dall'esercizio del potere impositivo.
Trattasi di una misura cautelare pro fisco preordinata alla
riscossione di un'obbligazione nei confronti di un ente pubblico
territoriale o dello Stato.
Dipanando i dubbi manifestati sulla natura di siffatti
provvedimenti e tenendo presente il recente intervento legislativo
recante l'espressa previsione di autonoma impugnabilità, davanti ai
giudici tributari dei provvedimenti di fermo di beni mobili
registrati e di iscrizione ipotecaria d'immobili, si perviene ad
individuare la giurisdizione delle commissioni tributarie.
Vero che il legislatore non è intervenuto sull'oggetto della
giurisdizione.
Al riguardo sembra sufficiente osservare che l'art. 2 del d.lgs.
n. 546/1992 esclude dalla giurisdizione delle commissioni tributarie
le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata
tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento.
È nozione di scuola che il pignoramento è il primo atto
dell'esecuzione forzata: fermo fiscale ed iscrizione ipotecaria non
sono atti dell'esecuzione.
La competenza del giudice ordinario, ma non del giudice di pace,
sussiste quindi quando concorrono due condizioni: che sia già
avvenuta la notifica della cartella di pagamento e chè ci si trovi
di fronte ad un «atto di esecuzione forzata».
Questo secondo requisito non si realizza in relazione al fermo
amministrativo.
Il fermo amministrativo sui beni mobili registrati di proprietà
del debitore (cosiddetto fermo auto) è oggi disciplinato dal comma 1
dell'art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 dopo la modifica
apportata dal d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193 nei seguenti termini:
«Decorso inutilmente il termine di  sessanta giorni dalla notifica
della cartella di cui all'art. 50, comma 1, il concessionario può
disporre il fermo dei beni mobili iscritti in pubblici registri, del
debitore e dei coobbligati, dandone notizia alla direzione regionale
delle entrate ed alla regione di residenza».
È pacifico che il fermo amministrativo non fa parte
dell'espropriazione forzata giacchè essa inizia con il pignoramento
(art. 491 c.p.c.).
È stato ritenuto, infatti, che si può parlare al più di un
atto prodromico all'eventuale esecuzione forzata.
Non ci sono, quindi, profili sotto i quali si possa ritenere che
il contenzioso relativo al fermo-auto ricada nella giurisdizione del
giudice ordinario e soprattutto del giudice di pace.
Viceversa, appare di tutta evidenza, che il decreto Bersani, nel
riordino della competenza a giudicare sul fermo, ha individuato un
giudice generalmente competente per il fermo quale atto della
riscossione coattiva delle entrate non solo tributarie e non solo
erariali, in assenza dell'adempimento spontaneo decorso il termine di
sessanta dalla notifica della cartella di pagamento ha optato per una
reductio ad unitatem della giurisdizione per la preponderante
esperienza della riscossione quale attuazione dell'obbligazione non
solo tributaria.
Il giudice tributario è legittimato a giudicare per tutti i
fermi amministrativi e per qualunque credito sia perchè, come appare
evidente, dalla collocazione sistematica e dal testo che lo prevede,
sia perchè la norma è inserita nell'ambito della speciale normativa
sulla riscossione delle imposte, di cui al citato d.P.R n. 602/1973,
sia perchè il giudice tributario ben può e deve sindacare la
legittimità del provvedimento di fermo, emesso dal concessionario,
in ordine anzitutto alla sua ragionevole e congrua motivazione e
quindi alla proporzionalità tra il mezzo adottato e l'entità del
credito reclamato e, soprattutto, perchè il giudice tributario se
ritiene illegittimo un atto amministrativo, non lo applica.
È proprio l'autonoma impugnabilità dei provvedimenti di fermo e
delle iscrizioni ipotecarie, ad escludere i paventati dubbi in ordine
alla sussistenza della giurisdizione tributaria.
D'altronde, ammettendo, per ipotesi dialettica, che resterebbero
fuori dalla giurisdizione del giudice tributario le controversie
concernenti il fermo iscritto a seguito del mancato pagamento di una
cartella relativa a contravvenzioni al codice stella strada, quale
norma attribuirebbe al giudice di pace una siffatta competenza?
Il giudice di pace è competente per il fermo previsto dal codice
della strada ex art. 214, vi è una norma espressa che attribuisce
giurisdizione al giudice ordinario per un caso specifico quale
sanzione accessoria, ma non si può estendere la disciplina di cui
all'art. 214 del codice della strada perchè si tratta di una
disciplina derogatoria dell'ordinario riparto di giurisdizione e,
come tale, non è applicabile analogicamente.
Ovviamente non s'intende qui appropriarsi di una competenza
altrui, anche se, prima del decreto Bersani, ad esclusione della
Corte dei conti non esiste ordine giudiziario che non si sia
dichiarato competente sul fermo amministrativo.
Nel caso specifico il decreto Bersani indica esplicitamente quale
giudice debba occuparsi del fermo amministrativo, nonostante
l'esistenza della legge n. 689/1981 oggi richiamata dai giudici di
pace.
L'individuazione delle materie sulle quali si esercita la
giurisdizione delle commissioni avviene per elencazione del contenuto
delle controversie previste dall'art. 19, d.l.gs. n. 546/1992.
L'art. 19 è sempre stato, di fatto, un completamento dell'art.
2, d.lgs. n. 546/1992 utile, quindi, a definire l'ambito stesso della
giurisdizione del giudice tributario.
Non si tratta di «una illegittima, arbitraria ed illogica
attribuzione» bensì di razionalità giuridica.
Il legislatore, per i debiti contributivi o previdenziali, per i
quali pure la pretesa è esercitata con la cartella di pagamento al
posto del vecchio decreto ingiuntivo, ha espressamente stabilito ex
artt. 24 e 29 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, la competenza del
tribunale ordinario sezione lavoro.
Viceversa è stata ritenuta la competenza del giudice tributario
per l'impugnazione della cartella di pagamento peri contributi al
servizio sanitario nazionale, le controversie sul diritto annuale
camerale, le controversie per il lavoro sommerso, quelle relative al
canone di depurazione di acque reflue, quelle relative alla
valutazione dell'impatto ambientale che non presuppone una pronuncia
relativa ad un tributo, quella relativa ai rimborsi e le opposizioni
avverso il provvedimento dii sospensione del pagamento dei rimborsi,
del canone della RAI.
Come è facile rilevare non sempre si tratta di crediti
tributari.
Il legislatore allorquando ha voluto sottrarre alla giurisdizione
del giudice tributario crediti diversi (crediti di lavoro e
previdenziali pur scaturenti da una cartella di pagamento), è stato
esplicito. L'errore consiste nel ritenere che il d.lgs. n. 546/1992
sia stato concepito tenendo presente esclusivamente le controversie
attinenti alla determinazione dell'imposta, dimenticando che sono
state attribuite man mano controversie come i dinieghi di
disapplicazione di norme antielusive, i dinieghi di autotutela,
alcuni provvedimenti cautelari.
Allora appare conforme al diritto interpretare la norma di cui al
novellato art. 19 del contenzioso tributario nel senso di ritenere
che il legislatore abbia inteso assegnare comunque ed in ogni caso la
competenza esclusiva per materia, in tema di fermo, al giudice
tributario.
Tale esegesi ermeneutica è l'unica che consente di esaminare in
capo ad un unico giudice sia il periculum in mora sia il fumus boni
juris mediante un giudizio che confermi la natura del decreto
Bersani, secondo i principi fondanti del nostro ordinamento.
La disciplina introdotta dall'art. 35 citato e autonoma rispetto
alla disciplina generale delle sanzioni amministrative contenuta
nella legge 24 novembre 1981, n. 689.
La giurisdizione e la relativa competenza concernenti le
controversie di impugnazione del fermo auto e l'iscrizione ipotecarie
costituiscono una disciplina organica e completa avulsa dalla legge
n. 689/1981. Prima del decreto Bersani per il fermo dei beni mobili
registrati di cui al d.P.R. n. 602/1973 il legislatore taceva sulla
giurisdizione.
Alcune considerazioni al riguardo, che non sono di poco conto,
appaiono risolutive:
1) Il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili
registrati è strettamente connesso agli atti della riscossione
suscettibili di autonoma impugnazione (iscrizione a ruolo, cartella
di pagamento);
2) L'art. 35 indica in modo esplicito il giudice dinanzi al
quale il provvedimento di fermo può essere impugnato;
3) Alle commissioni tributarie è devoluto il controllo sulle
modalità di riscossione coattiva demandate al concessionario in tema
di fermo e iscrizioni ipotecarie;
4) L'art. 19 sul contenzioso tributario individua il giudice
tributario quale giurisdiciente per tutti i fermi amministrativi
senza alcuna esclusione;
5) La giurisdizione delle Commissioni tributarie è una
giurisdizione ratione materiae e la materia è stata attribuita
definitivamente al giudice tributario dal decreto Bersani a
prescindere dal rapporto di imposta bensì sulla base dell'oggetto
del rapporto controverso, vale a dire il fermo.
6) È principio istituzionale che nell'applicare la legge non
si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e
dalla intenzione del legislatore;
6) Il legislatore, con l'art. 35 citato, ha esplicitamente
inteso evitare di spezzare tra giudici diversi l'esame dei
presupposti del fermo per assicurare un indirizzo univoco.
Per le suesposte considerazioni, quindi, l'eccezione della GERIT
deve essere respinta.
L'eccepito vuoto legislativo però concorre a giustificare il
dubbio in questione, dubbio che deve essere risolto prima di emettere
la sentenza.
Era veramente ultroneo l'intervento del legislatore sull'art. 2
del d.l.gs. n. 546/1992?
Dalla risoluzione di questo interrogativo dipende l'esatta
soluzione della controversia.
Il soggetto che ha subito il fermo a seguito di omesso pagamento
della cartella per violazioni al codice della strada a quale
autorità giudiziaria si deve rivolgere per la tutela dei suoi
diritti senza correre il rischio che sia eccepito il difetto di
giurisdizione o una diversa competenza?
Allo stato della legislazione sembra che sia il giudice ordinario
sia il giudice tributario possono dichiararsi competenti a giudicare
sul fermo di autoveicoli e iscrizioni ipotecarie suddette. Non va
pretermesso che mentre il giudice che si dichiara incompetente deve
indicare il giudice davanti al quale il processo deve essere
riassunto, il quale può sollevare il conflitto di competenza, il
giudice che dichiara il difetto di giurisdizione non ha l'obbligo di
dichiarare la giurisdizione di altro giudice il quale può dichiarare
altresì il proprio difetto di giurisdizione, ma non può sollevare
il conflitto di giurisdizione.
Si profila, pertanto, la violazione di principi costituzionali
perchè la decisione non dipende dalla legge, ma dall'interpretazione
del giudice adito cui il difensore ha ritenuto di rivolgere la
domanda giudiziale. Il contenuto della domanda determina la
giurisdizione.
Trattasi, con evidenza, di una situazione che consente ad un
giudice ordinario e ad un giudice speciale l'adozione di
provvedimenti giurisdizionali frutto di diverse interpretazioni della
stessa norma nel caso concreto, ritenendo entrambi di far rientrare
nella propria giurisdizione il caso sottoposto al loro esame.
Allo stato, quindi, esiste, una giurisdizione biunivoca a danno
dell'utente.
Appare, quindi, con sufficiente evidenza, che la norma giuridica
configura violazione dei principi:
di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge: il contenuto
della legge non consente di trattare in modo uguale il fermo nelle
complesse situazioni che si presentano nella realtà;
giudice naturale precostituito per legge: il cittadino deve
conoscere a priori quale sarà il giudice competente a decidere;
diritto di difesa, diritto inviolabile di agire in giudizio e
di difendersi a tutela dei propri diritti e interessi in ogni stato e
grado del procedimento.
Il Collegio, per le suesposte motivazioni, rileva che sussistono
fondati dubbi di costituzionalità del comma 26-quinquies
dell'art. 35 del d.l. 4 luglio 2006, n. 235, introdotto in sede di
conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, integrando
l'elencazione di cui all'art. 19, comma 1 del d.lgs. 31 dicembre
1992, n. 546, non integrando anche l'art. 2 dello stesso decreto,
mediante aggiunta delle lett. e-bis ed e-ter della legge di
conversione.
Chiarita la necessità di conoscere il giudice competente
sull'impugnazione del fermo auto a seguito di contravvenzioni al
codice della strada, atteso le difficoltà che l'omessa integrazione
dell'art. 2, d.lgs n. 546, in relazione all'art. 19 stesso decreto,
frappone all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale, gli
atti devono essere rimessi alla Corte costituzionale per
un'interpretazione adeguatrice al fine di restituire certezza alla
norma.

P. Q. M.
Sciogliendo la riserva espressa in camera di consiglio il
25 maggio 2007;
Ritenuta la rilevanza della questione sopra prospettata;
Ritenuta non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del comma 26-quinquies, dell'art. 35 del
d.l. 4 luglio 2006 introdotto in sede di conversione dalla legge
4 agosto 2006 per violazione degli artt. 3, 24 e 25 della
Costituzione.
Visti gli artt. 134 Costituzione, 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, nonchè 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva di ufficio la questione di legittimità costituzionale.
Dispone la sospensione del giudizio n. 81/2007 del R.G.R. e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata
al Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati,
mandando alla segreteria della commissione per l'adempimento dei
suddetti incombenti.
Latina, addì 4 giugno 2007
Il Presidente: Rega
Il relatore etensore: Moscarino
07C1224