1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 16-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 marzo 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 marzo 2001 (della provincia autonoma di Trento) Locazione di immobili urbani - Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione - Ripartizione fra i comuni delle risorse assegnate alle Regioni ed alle Province autonome - Potere sostitutivo dello Stato - Prevista nomina di un commissario ad acta qualora il trasferimento delle risorse ai comuni non avvenga entro novanta giorni - Applicabilita' di tale previsione nei confronti della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione del giudicato costituzionale derivante dalla sentenza n. 520/2000 (in base alla quale non sussisterebbe alcun dovere di trasferimento a carico della medesima Provincia) - Lesione del principio di ragionevolezza - Lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria provinciale - Contrasto con le norme di attuazione statutaria. - Legge 8 febbraio 2001, n. 21, art. 1, comma 2. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 10) e 25), 16, nonche' titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 15, comma 2 (come sostituito dall'art. 2, d.lgs. 28 luglio 1997, n. 275); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, comma 2. (001C0367) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 16-5-2001)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore, autorizzato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 598, del 16 marzo 2001
(all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 20
marzo 2001 (n. di rep. 25187) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu in
qualità di ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) - dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 2, della legge 8 febbraio 2001, n. 21,
recante misure per ridurre il disagio abitativo ed interventi per
aumentare l'offerta di alloggi in locazione, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 45, serie generale, del 23 febbraio 2001, per
violazione:
delle potestà legislative ed amministrative di cui
all'art. 8, nn. 10) e 25) nonchè all'art. 16 dello Statuto e delle
relative norme di attuazione e, in particolare dell'art. 15, comma 2,
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (come sostituito dall'art. 2 del
decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275), e dell'art. 4 d.lgs.
n. 266 del 1992;
dell'autonomia finanziaria provinciale di cui al titolo VI
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386, e, in particolare dell'art. 5, comma 2, della
legge 30 novembre 1989, n. 386;
del principio di ragionevolezza;
del giudicato della Corte costituzionale, per i profili e nei
modi di seguito illustrati.

Fatto e diritto

La provincia autonoma di Trento è dotata di competenza
legislativa in materia di edilizia comunque sovvenzionata e di
assistenza e beneficenza pubblica, nonchè delle correlative potestà
amministrative, ai sensi dell'art. 8, nn. 10) e 25) e dell'art. 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme di
attuazione. Che tali norme fondino la competenza della provincia
autonoma di Trento nella materia in cui è intervenuta la legge
impugnata è stato di recente confermato da codesta Corte
costituzionale, nella sent. n. 520 del 2000 (v. il punto 3 del
Diritto), resa sul ricorso di questa provincia avverso talune
disposizioni della legge n. 431 del 1998. Lasentenza ha espressamente
respinto l'eccezione formulata sul punto dall'avvocatura dello Stato,
pronunciandosi tra l'altro sull'art. 11, cioè sull'articolo che è
stato modificato dalla disposizione della legge n. 21 del 2001, che
qui si impugna.
Conviene ricordare che l'art. 11 della citata legge n. 431 del
1998, al fine di garantire l'erogazione di contributi integrativi per
il pagamento di canoni di locazione, ha istituito il Fondo nazionale
per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione. Esso
stabilisce, al comma 5, che "le risorse assegnate al Fondo di cui ai
comma 1 sono ripartite tra le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano", e, al comma 6, che "le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano possano concorrere al finanziamento
degli interventi di cui al comma 3 con proprie risorse iscritte nei
rispettivi bilanci". Il comma 7, poi, dispone che "le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono alla ripartizione
fra i comuni delle risorse di cui al comma 6 nonchè di quelle ad
esse attribuite ai sensi del comma 5, sulla base di parametri che
premino anche la disponibilità dei comuni a concorrere con proprie
risorse alla realizzazione degli interventi".
Quest'ultima disposizione è stata impugnata dalla provincia
autonoma di Trento, in quanto essa individua direttamente nei comuni
i destinatari delle risorse e i regolatori del loro utilizzo, in
contrasto, oltre che con le norme di base di cui all'art. 8, nn. 10)
e 25) nonchè all'art. 1 dello Statuto, da un lato con le garanzie
statutarie previste dalla legge n. 386 del 1989, dall'altro con la
norma di attuazione di cui all'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526, nel testo risultante dalla modifica recata con
d.lgs. 28 luglio 1997, n. 275.
Quanto alla legge n. 386 del 1989, l'art. 5 di essa prevede che i
finanziamenti recati da disposizioni di legge statale, in cui sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, siano
assegnati alle province autonome ed, affluiscano al bilancio delle
stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore, (comma 2), mentre il comma 3
del medesimo articolo 5 dispone che per l'assegnazione e l'erogazione
dei predetti finanziamenti si prescinda da qualunque adempimento
previsto dalle leggi statali ad eccezione di quelli relativi
all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto.
Quanto, invece, all'art. 15, comma 2, d.P.R. n. 526 del 1987, da
esso risulta che "al trasferimento ai comuni di funzioni
amministrative rientranti nelle materia di competenza della regione o
delle province si provvede, rispettivamente, con legge regionale e
provinciale".
Lamentava dunque la ricorrente provincia che l'art. 11, comma 7,
legge n. 431/1998 violasse tali norme, in quanto disponeva che
risorse destinate alla provincia dovessero essere "girate" ai comuni
e attribuiva direttamente a questi funzioni amministrative in materia
provinciale. A termini statutari, invece, ciò che può e deve
accadere è che la provincia disponga delle risorse aggiuntive
acquisite attraverso la ripartizione dello speciale Fondo statale con
le stesse regole provinciali già previste per gli stessi scopi per i
fondi autonomamente destinati dalla provincia. In particolare, nella
materia in questione la provincia di Trento ha tra l'altro dettato,
con l'art. 33-bis della legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21
(introdotto dall'articolo 13 della legge provinciale 7 marzo 1997,
n. 5), una propria disciplina per l'erogazione di contributi per
l'integrazione dei canoni di locazione, individuando nei comprensori
della provincia di Trento e nei comuni di Trento e Rovereto i
soggetti competenti alla erogazione dei contributi, e rinviando ad
una delibera della Giunta provinciale la determinazione dei criteri
di contribuzione.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nella sent. n. 520 del 2000,
ha dato all'art. 11, comma 7, una "interpretazione adeguatrice che ne
assicura la conformità alla posizione costituzionalmente garantita
alle province autonome del Trentino-Alto Adige", puntualizzando che
"il riferimento ai comuni, contenuto nel comma 7 dell'art. 11..., non
può non armonizzarsi con la disciplina della provincia autonoma di
Trento, nel senso che ilriferimento va inteso agli enti territoriali
di base preposti dalla normativa provinciale all'erogazione dei
contributi per l'integrazione del canone locatizio, ossia ai comuni
di Trento e Rovereto ed ai comprensori, quali raggruppamenti degli
altri comuni in cui è ripartito il territorio provinciale" (punto 7
del Diritto). Nel punto 8 del Diritto, poi, relativo al comma 8
dell'art. 11 (in base al quale "i comuni definiscono l'entità e le
modalità di erogazione dei contributi di cui al comma 3,
individuando con appositi bandi pubblici i requisiti dei conduttori
che possono beneficiarne, nel rispetto dei criteri e dei requisiti
minimi di cui al comma 4"), la Corte esclude "il paventato
trasferimento diretto di funzioni agli enti locali della provincia
autonoma", osservando che "siffatto trasferimento è in realtà
presupposto": cioè, "la norma statale in questione vuole che l'ente
locale, competente nel sistema della provincia ad erogare
concretamente i contributi, eserciti le funzioni amministrative ad
esso dalla medesima provincia trasferite nel rispetto dei criteri e
dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale"; di nuovo,
poi, siprecisa che l'identificazione dell'ente locale competente
all'erogazione deve avvenire "nella logica istituzionale della
provincia autonoma, che attribuisce la competenza in materia ai
comprensori (ed ai comuni di Trento e Rovereto)".
In relazione all'art. 11, comma 7, dunque, la sentenza n. 520,
del 2000 risulta satisfattiva delle esigenze prospettate dalla
provincia, in quanto, oltre a far salva l'individuazione provinciale
degli enti locali competenti all'erogazione dei contributi, esclude
che la competenza dell'ente locale derivi dalla legge statale,
chiarendo che essa è presupposta, cioè trova il proprio fondamento
nella disciplina provinciale. Il che significa che, nella provincia
di Trento, l'attribuzione agli enti locali delle funzioni
amministrative in materia di contributi integrativi dei canoni di
locazione non è vincolata, nel senso che la provincia resta libera
(in astratto) di riassegnare a se stessa la competenza in materia.
Ciò significa, ancora, che la stessa ripartizione fra gli enti
locali delle risorse del Fondo non è, nella provincia di Trento,
vincolata, in quanto essa "presuppone" la competenza in materia degli
enti locali, quale risulta dalla disciplina provinciale. In
particolare, ovviamente, non c'è un vincolo derivante dalla legge
statale ad un trasferimento "ai comuni", che tra l'altro non sono
l'ente competente nel sistema provinciale, ad eccezione dei comuni di
Trento e di Rovereto.
Nella stessa materia è ora intervenuta la legge 8 febbraio 2001,
n. 21, il cui art. 1, comma 2, aggiunge un secondo periodo al comma 7
dell'art. 11 della legge n. 431/1998. La disposizione aggiunta
stabilisce che, "qualora le risorse di cui al comma 5 non siano
trasferite ai comuni entro novanta giorni dall'effettiva attribuzione
delle stesse alle regioni e alle province autonome, il Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei lavori pubblici,
previa diffida alla regione o alla provincia autonoma inadempiente,
nomina un commissario ad acta".
Tale norma si rivolge espressamente anche alla provincia autonoma
di Trento e prevede un apposito potere sostitutivo dello Stato
qualora le risorse del Fondo attribuite alla provincia non siano
celermente trasferite "ai comuni".
Di qui il sorgere di un doppio problema di violazione dello
Statuto e delle norme di attuazione.
Da un lato, la legge statale, incurante della precisazione data
da codesta Ecc.ma Corte costituzionale in relazione alla disposizione
base, continua a vincolare la ricorrente provincia al trasferimento
in favore dei comuni. Di qui una prima lesione.
Tuttavia, potrebbe in via interpretativa anche ritenersi che tale
prima lesione non sussista, in quanto il riferimento ai "comuni"
potrebbe avere anche qui lo stesso significato che codesta Corte ha
attribuito alla corrispondente espressione della disposizione ora
integrata: che cioè essa vada riferita, nella provincia di Trento,
all'ente competente secondo la legislazione provinciale e dunque, in
pratica, ai comuni di Trento e Rovereto e ai comprensori.
Anche ove intesa in questo senso, tuttavia, la nuova disposizione
rimarrebbe illegittima e lesiva, in quanto essa attribuisce allo
Stato il potere di sostituirsi alla provincia per l'adempimento di
presunti obblighi, al cui adempimento la provincia non è neppure
costituzionalmente tenuta.
Ciò comporta la lesione dell'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria della provincia, quale disegnata dalle
disposizioni statutarie e legislative citate in epigrafe; e comporta
altresì, a giudizio della ricorrente provincia, la violazione del
giudicato costituzionale, in quanto l'art. 1, comma 2, legge n. 21
del 2001 disattende quanto statuito dalla Corte costituzionale, in un
giudizio tra le stesse parti, nella sent. n. 520 del 2000.
In definitiva, anche ritenendo - nella prospettiva
dell'interpretazione adeguatrice di cui alla sent. n. 520 del 2000 -
che il potere sostitutivo statale introdotto dall'art. 1, comma 2,
legge n. 21 del 2001 operi, nella provincia di Trento, solo qualora
il sistema normativo provinciale preveda la competenza degli enti
locali all'erogazione delle risorse del Fondo statale, comunque tale
previsione sarebbe illegittima e lesiva, in quanto in nessun caso il
potere sostitutivo statale può riguardare atti che la provincia ha
previsto di compiere, liberamente esercitando la potestà di cui
all'art. 15, comma 2, d.P.R. n. 526 del 1987. Al contrario, i casi in
cui organi statali possono sostituirsi ad organi provinciali sono
tassativamente previsti dalle norme di attuazione dello Statuto, e
riguardano le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla
provincia e gli atti di adempimento di obblighi comunitari (v. gli
artt. 5 e 8, comma 2, d.P.R. n. 526 del 1987).
Tale potere è altresì, irragionevole, non comprendendosi la
ragione di un potere sostitutivo statale a presidio di un dovere di
trasferimento che deriva soltanto dalle scelte del legislatore
provinciale.
Infine, l'introduzione di un potere sostitutivo ulteriore
contrasta, oltre che con tutti i parametri già illustrati, anche con
l'art. 4, d.lgs. n. 266 del 1992, in base al quale "nelle materie di
competenza propria della regione o delle province autonome la legge
non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione".

P. Q. M.
Chiede: voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge 8
febbraio 2001, n. 21, per violazione del giudicato costituzionale e
dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria provinciale
nei modi e secondo i profili illustrati nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 20 marzo 2001
Avv. Prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
01C0367