1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 1997
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 aprile 1997 (della regione Veneto) Zootecnia - Agricoltura - Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura - Trasferimento alle regioni di funzioni amministrative in materia di quote latte - Mantenimento di competenze a favore dell'AIMA - Mantenimento, in capo al Ministero delle risorse agricole, della funzione di indirizzo e coordinamento e dei poteri sostitutivi, in caso di inadempienza regionale - Procedura per la concessione dei finanziamenti e del premio stabilito per perdita di reddito - Istituzione di una commissione governativa di indagine in materia di quote latte - Realizzazione, da parte del Ministero della sanita', di un sistema informativo nazionale basato su un'unica banca dati - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Violazione delle competenze e dell'autonomia regionale - Lesione della tutela dell'iniziativa economica privata, dei principi di buon andamento della p.a. e di leale cooperazione tra Stato e regioni nonche' dell'obbligo all'osservanza degli impegni comunitari - Rinvio alle doglianze espresse nel ricorso n. 26/1997. ((Legge 28 marzo 1997, n. 81, artt. 01, commi 1 e 2, e 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43 e 44; (recte: d.-l. 31 gennaio 1997, convertito con modificazioni, in legge 28 marzo 1997, n. 81)). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77, 97, 115, 117 e 118; legge 23 agosto 1988, n. 400, artt. 2, comma 3, lettera d), e 12; legge 22 luglio 1975, n. 382, art. 3, comma primo; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 4, comma primo, 66 segg.)). (097C0443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan, rappresentata e
difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtù di
deliberazione di Giunta regionale n. 1290 dell'8 aprile 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti Romano Morra e
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi n. 30; contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 28
marzo 1997, n. 81, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie generale
n. 75 del 1 aprile 1997, recante "Conversione in legge, con
modificazioni del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11", recante "Misure
straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri
interventi urgenti a favore dell'agricoltura", nella parte in cui
converte gli artt. 01, commi 1 e 2, 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44.
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1988, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro dell
'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. O.a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Piu in generale il decreto-legge n. 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato n.
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 19 e 28/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l.
8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n.r.g. 33/1996,
e pure esso in attesa di decisione, con il d.-l. 8 agosto 1996, n.
440, impugnato con ricorso n.r.g. 38/1996; con il d.-l. 6 settembre
1996, n. 463, impugnato con ricorso n.r.g. 41/1996, e infine con i
dd.-l. 23 ottobre 1996, nn. 542 e 552 (il secondo, impugnato con
ricorso n.r.g. 47/1996). Tali ultimi due decreti-legge, da ultimo,
sono stati convertiti, rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996,
n. 642 e 23 dicembre 1996, n. 649, entrambe impugnate con ulteriori
ricorsi rubricati ai nn. 15/1997 e 13/1997.
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe, come
si è detto, impugnate con ricorsi notificati in data 20 gennaio
1997.
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochisimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetia
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle
leggi ora ricordate, il legislatore è nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (essa pure impugnata dalla ricorrente con ricorso
rubricato al n. 21/1997) dedica alla produzione lattiera i commi da
166 a 174 dell'art. 2, ove si prevede quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 169 ripetono testualmente quanto già
previsto dall'art. 11 del decreto-legge n. 542 del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto già previsto dall'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nelle nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell 'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata già disposta dalla legge di conversione
n. 642 del 1996); si aggiunge (a mò di contentino) la previsione
della trasmissione alle regioni e alle province autonome degli
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge nn. 542 e
552 del 1996, già convertiti da leggi pubblicate appena pochi giorni
prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della vendita
e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le regioni non
hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di comunicazioni da
parte degli interessati, e di organi cui spetta il compito meramente
esecutivo della verifica che il cedente la quota "non abbia già
utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota già spettante all'acquirente.
In questo modo, si è determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la già esistente irragionevole disparità di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
5. - Nonostante abbiano operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine anno non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto con il decreto-legge
n. 11 del 1997, di cui in epigrafe, che rappresenta un nuovo,
ennesimo intervento "straordinario" (sic|), che contribuisce a
gettare ulteriori ombre ed incertezze su tutta la vicenda. Anche tale
decreto è stato impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al
n. 26/1997.
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del c. d.
superprelievo, ed esasperati dalla pachidermica gestione del settore
lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo ha
ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
Al contrario di quanto accaduto in altre precedenti occasioni (già
più sopra descritte), alcuni dei provvedimenti adottati con il
decreto-legge n. 11 del 1997 sono caratterizzati, effettivamente,
dall'urgenza di far fronte alla protesta. Come si dimostrerà, però,
si tratta di un'urgenza autoprodotta, che per soprammercato non si
accompagna affatto - come sarebbe invece richiesto dall'art. 77 della
Costituzione - alla necessaria straordinarietà dell'intervento.
6. - Quanto ai suoi contenuti, il decreto in questione può essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-1) in due parti.
In una prima parte si interviene - disinteressandosi del tutto
della posizione delle regioni - con forme di finanziamento agevolato
ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore determinata,
per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e per l'altro
dalla sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3) e tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima, e
relativa a questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più
meditata considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime
della produzione lattiera. Così, l'art. 5 detta regole
sull'assegnazione di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce
una commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
che si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale, e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. L'art. 8, infine, detta norme in materia di
identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del
bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1998, n. 317.
7. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
26/1997, sopra menzionato, il decreto-legge n. 11 del 1997 viene ora
convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997, n. 81. La
struttura del decreto è stata profondamente alterata, poichè i suoi
vari articoli sono stati tutti raggruppati e trasformati in commi
(ben 54|) di un solo maxiarticolo 1, ma il testo delle varie
previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad eccezione
delle parti che qui appresso si indicano (ovviamente limitandosi a
quanto interessò il ricorso avverso il decreto-legge n. 11 del 1997,
ovvero ora interessa l'attuale impugnativa).
Viene, anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel
quale si prevede che le funzioni amministrative relative
all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte
siano svolte dalle regioni (e dalle province autonome). La
soddisfazione con la quale dovrebbe essere accolto il doveroso
riconoscimento del corretto assetto delle competenze in questo
delicato settore è destinata ad avere vita breve. Basta infatti
leggere quanto l'art. 01 aggiunge a tale previsione, e precisamente:
a) che l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale
solo "a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) che, "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...|.), sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) che, come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per
gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea
nel settore lattiero-caseario.
Come si vede, l'incipit di tale articolo, apparentemente garantista
per le regioni, si rivela addirittura derisorio quando inserito nel
contesto dell'intera previsione normativa.
Sempre nell'art. 01, poi, si prevede (al comma 2) che le funzioni
di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri sostitutivi nei
confronti delle regioni spettino al Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali.
L'art. 1, comma 1, viene modificato assai marginalmente, con il
rinvio (prima mancante) a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992
in materia di attribuzione dei quantitativi di riferimento di
produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, viene ora modificato, nel senso che si prevede
la consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al
fine di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita
di reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi
dovuta all'encefalopatia spongiforme bovina.
L'originario art. 4, comma 2, del decreto (ora art. 1, comma 14)
viene modificato con la eliminazione dell'inciso che prevedeva la
sottoscrizione della domanda di premio per l'abbandono della
produzione da parte del proprietario, ove questi fosse soggetto
diverso dal titolare della quota. Ciò non altera in nulla, però, la
sostanza della previsione del decreto, già censurata al punto 4.1
del ricorso n. 26/1997.
L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma 17)
viene modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina ancora
più analitica - epperciò illegittima - delle assegnazioni di quote
ai giovani produttori.
L'originario art 5, comma 2 (ora art. 1, comma 18) viene modificato
con alcuni aggiustamenti lessicali, ed in particolare con la
previsione che la riassegnazione delle quote avvenga "a livello
regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), viene
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare. Tanto prevedendo, però, non si
altera il quadro normativo già censurato al punto 4.3 del ricorso n.
26/1997.
Viene ora introdotta, all'art. 1, comma 35, la previsione secondo
cui l'AIMA provvede a rettificare gli elenchi dei produttori
assoggettati al prelievo supplementare e ai conguagli sulla base
delle risultanze della relazione della Commissione governativa di cui
al punto precedente, con il risultato di aggravare ulteriormente - se
possibile - i già gravi vizi evidenziati nell'impugnativa del
decreto.
Viene infine ora introdotto, all'art. 1, comma 42, e modificando
doverosamente l'assurdo art. 8 del decreto (censurato per tale
profilo al punto 3, del ricorso n. 26/1997 ad finem), il principio
secondo cui le regioni si avvalgono della banca dati per la
registrazione ed identificazione dei bovini da allevamento.
La legge in epigrafe è costituzionalmente illegittima per seguenti
motivi di
D i r i t t o
Si deve premettere che in questa sede non verranno ripetute le
censure già formulate nel ricorso n. 26/1997 avverso il
decreto-legge n. 11 del 1997, nella misura in cui si trasferiscano -
conformemente alla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - sulla
legge di conversione.
Si deve invece specificamente lamentare quanto segue in riferimento
al decreto-legge n. 11 del 1997, per come convertito dalla legge n.
81/1997.
1. - Quanto all'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44, si deve
lamentare la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Il decreto-legge ora convertito dalla legge qui
impugnata non è stato altro che l'ennesimo, ultimo (?), di una
lunghissima serie di decreti-legge in materia di produzione
lattiero-casearia. Come accennato in narrativa, per una volta almeno
si potrebbe qui ritenere presente il requisito dell'urgenza, atteso
che il decreto risulta adottato per far fronte alla protesta dei
produttori.
Vero è, però, che l'urgenza è paradossalmente autoprodotta,
perchè le ragioni della protesta sono imputabili all'inadeguatezza
delle scelte e all'inefficienza dell'amministrazione dello Stato,
inadeguatezza e inefficienza che hanno trovato il loro punto di
massima, clamorosa, espressione nelle previsioni retroattive che, in
riferimento ai bollettini dell'AIMA, sono state dettate da precedenti
decreti-legge tutti puntualmente impugnati dalla ricorrente con
ricorsi tuttora pendenti innanzi a codesta ecc.ma Corte
costituzionale. Se le cose, dunque, sono al punto in cui sono,
imputet sibi, lo Stato.
In queste condizioni, però, il ricorso allo strumento del
decreto-legge non può essere ammesso, specificamente quando la sua
utilizzazione ha per conseguenza la lesione di sfere di competenza
costituzionalmente garantite alle regioni: così facendo, infatti, lo
Stato scarica sulle regioni, attraverso la decretazione d'urgenza, le
conseguenze negative della propria inefficienza, con inaccettabile
de'tournement della funzione specifica dello strumento previsto.
Tutte le censure che precedono, originariamente rivolte nei
confronti del decreto-legge n. 11 del 1997, e formulate nel ricorso
n. 26/1997, vanno quì ripetute e rivolte nei confronti della legge
di conversione in epigrafe.
Non si potrebbe ritenere, invero, che la conversione in legge valga
a sanare il vizio di difetto di straordinarietà che affliggeva il
decreto-legge. Come la ricorrente ha argomentato nella pur diversa
occasione dell'impugnazione di leggi di conversione di decreti-legge
reiteranti (v. in particolare il ricorso n. 5/1997 avverso la legge
3 dicembre 1996 n. 649), la recente sentenza n. 360 del 1996 ha
chiarito che la violazione dei precetti di cui all'art. 77 della
Costituzione affligge i contenuti precettivi dei decreti-legge, non
già i decreti stessi in quanto atti. Per questa ragione, una legge
che converta un decreto illegittimo non potra più dirsi sanante
simili vizi, poichè la loro sussistenza non viene meno con la
novazione della fonte determinata dalla conversione.
Una volta di più, alla luce di tale nuovo e limpido indirizzo
giurisprudenzionale, si deve affermare che la legge di conversione
non può fare ciò che la Costituzione non le consente, sicchè le è
precluso convertire un decreto ab origine illegittimo. Il fatto che
la stessa sentenza n. 360 del 1996 accennasse alla sanabilità dei
vizi del decreto grazie alla legge di conversione non ha rilievo, pel
fatto che (come già osservato nel ricorso n. 15/1997) tale accenno
rappresentava un mero obiter dictum, ed era incompatibile con la
logica della pronuncia nella quale si inseriva.
2. - Quanto, ancora, all'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44,
nonchè all'art. 01, commi 1 e 2, si deve lamentare la violazione
degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento al principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni, e all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Come ha già limpidamente affermato codesta ecc.ma Corte proprio in
riferimento alla materia dell'allevamento di bestiame al fine della
produzione lattiera, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome deve essere sempre coinvolta
(ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del 1988) nella
determinazione dei criteri generali della disciplina del settore
lattiero-caseario (sentenza n. 520 del 1995). Tale coinvolgimento è,
qui, clamorosamente mancato.
La Conferenza, invero, non e stata sentita in occasione nè
dell'adozione del decreto n. 11 del 1897, nè della legge ora
impugnata, come invece prescrive l'art. 12, comma 5, lett. a), della
legge n. 400 del 1988, a tenore del quale la Conferenza viene
consultata "sulle linee generali dell'attività normativa che
interessa direttarnente le regioni ... ", e qui non v'è dubbio che:
a) interesse della regione siano il sostegno e la
razionalizzazione della produzione lattiero-casearia;
b) la legge impugnata non sia un semplice, episodico esercizio di
potestà normativa, ma determini linee generali di disciplina del
settore, nel tentativo (peraltro fallito) di dare soddisfazione alle
richieste dei produttori, danneggiati dall'inadeguato esercizio delle
competenze statali in materia. Ciò vale, di per sè, a determinare
l'illegittimità dell'atto qui impugnato, nelle previsioni che più
direttamente si riferiscono alle autonomie regionali, anche in
considerazione del fatto che il mancato coinvolgimento della
Conferenza Stato-regioni determina, in una con la lesione
dell'autonomia regionale in materia, un'inadeguata considerazione di
tutti gli aspetti rilevanti della problematica della produzione
lattiero-casearia. Di qui, la violazione (sempre in connessione con
l'autonomia regionale) del principio costituzionale del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione)
e del principio secondo il quale l'iniziativa privata può essere
guidata e controllata solo per perseguire finalità sociali (art. 41
della Costituzione), ciò che determina anche la conseguente
violazione dell'art. 11 della Costituzione atteso che efficienza e
coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia
sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato
italiano è tenuto a salvaguardare.
Non varrebbe obiettare che la previsione della necessaria
consultazione della Conferenza Stato-regioni si rinviene in una fonte
ordinaria quale la legge n. 400 del 1988. È infatti evidente che
tale previsione non fa che esplicitare quanto già implicito e
racchiuso nel principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni, che deriva direttamente dai parametri costituzionali sopra
invocati, dei quali la legge n. 400 del 1988 è, per questo profilo,
mera integrazione. E neppure varrebbe obiettare che l'urgenza di
provvedere avrebbe impedito la consultazione, atteso che l'urgenza
non giustifica questa "completa esclusione delle regioni" (così la
citata sentenza n. 520 del 1995, punto 7 del Considerato in diritto).
3. - Quanto all'art. 01, comma 1, va lamentata la violazione degli
artt. 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Cosituzione, anche in
riferimento al principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni. Come si è già rilevato in narrativa, l'art. 01 della legge
impugnata, di nuovo inserimenio, ha un contenuto che, oltre che
ulteriormente illegittimo e lesivo delle prerogative regionali,
appare altresì addirittura provocatorio, alla luce delle vicende sin
qui verificatesi nel rapporto tra Stato e regioni.
La nuova disciplina ha l'ambizione di disegnare il futuro assetto
delle competenze in materia di produzione del latte, pur in attesa
della da tempo invocata "riforma organica del settore".
Le competenze gestionali in attuazione della normativa comunitaria,
in tale disegno riorganizzativo, spetterebbero alle regioni, a
partire almeno dalla stagione produttiva 1997/1998. L'AIMA tuttavia
tratterrebbe le competenze per l'aggiornamento del bolletino
1997/1998, oltre che quelle, evidentemente a regime e non limitate
alla stagione produttiva citata, concernenti la riserva nazionale, la
compensazione nazionale e i programmi volontari di abbandono. L'AIMA
inoltre "concorre altresì con le regioni e le province autonome per
gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea
nel settore lattiero-caseario". Al Ministro, le funzioni di
indirizzo e coordinamento, nonchè le azioni sostitutive in caso di
eventuale inadempienza regionale (comma 2).
Tale assetto di competenze, per un verso, fa salve le prerogative
dell'AIMA nel breve periodo, cioè per il tempo necessario a
completare le operazioni gia più volte contestate dalle reioni per
la loro illegittimità costituzionale e comunitaria (definizione
retroattiva delle quote, riparto iniquo e discriminatorio tra
regioni, taglio indiscriminato di produzione esistente, salvaguardia
di quote "cartacee" e non corrispondenti alla reale produzione "nella
stalla"): con ciò verrebbe messa una vera e propria pietra tombale
sulle inadempienie statali, reiteratamente contestate dalle regioni.
Al tempo stesso, per il periodo medio e lungo, cioè a regime, alle
regioni verrebbero assegnate attribuzioni non realmente decisionali,
ma solo burocratiche, con particolare riguardo alle sanzioni, mentre
l'AIMA continuerebbe ad occuparsi delle funzioni, determinanti per la
distribuzione territoriale della produzione, relative alla riserva
nazionale, alla compensazione nazionale ed ai programmi volontari di
abbandono. Essa inoltre continuerebbe ad essere corresponsabile con
le regioni per gli adempimenti statali in campo europeo.
In altre parole l'assetto definitivo (salva riforma "organica")
sarebbe per le regioni almeno altrettanto penalizzante di quello
attuale. Mentre si attende l'esito del referendum abrogativo sul
MIRAAF, il legislatore nazionale pare ostentare disinteresse per tale
responso popolare, e preoccuparsi unicamente di garantire l'AIMA non
solo nella sua stessa esistenza, ma anche nel suo assetto funzionale,
già dimostrato così inefficiente e inidoneo agli scopi prefigurati
attraverso anni di disfunzioni, di sanzioni, di contenzioso sterile
quanto non risolutivo.
Tali previsioni, dunque, impedendo alle Regioni un efficiente
governo del settore violano l'art. 9 della Costituzione (in una con
gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione); precludendo la
possibitità che l'iniziativa privata sia realmente indirizzata a
fini sociali violano l'art. 41 della Costituzione (sempre in una con
i menzionati, ulteriori parametri); stravolgendo l'assetto delle
competenze e impedendo l'attuazione degli impegni comunitari violano
l'art. 11 della Costituzione (sempre in una con gli artt. 5, 117 e
118).
4. - Quanto all'art. 01, comma 2, va lamentata la violazione degli
arti. 5, 115, 117 e 118 della Costttuzione, anche in riferimento agli
artt. 3, comma 1, della legge 22 luglio 1975, n. 382; 4, comma 1, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; 2, comma 3, lett. d), della legge 23
agosto 1988, n. 400. Come esposto in narrativa, l'art. 01, comma 2,
prevede che le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i
poteri sostitutivi nei confronti delle regioni, spettino al Ministro
delle risorse agricole, alimentari e forestali. L'illegitttimità di
tali previsioni è evidente. Quanto all'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento con atti del singolo Ministro, invero, si
deve rilevare come le disposizioni di raffronto precludano tutte tale
possibilità, affidando quella funzione al Consiglio dei Ministri.
Quanto ai poteri sostitutivi, la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte è salda nell'affermare che l'esercizio di simili poteri è
"subordinato al rispetto di garanzie sostanziali e procedimentali"
(cfr. ad es., sentenza n. 116 del 1994), che nella specie sono invece
del tutto assenti
5. - Quanto all'art. 1, comma 3, si deve lamentare la violazione
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al
principio di leale cooperazione fra lo Stato e le regioni, all'art.
12 della legge n. 400 del 1988, nonchè agli artt. 66 e segg. del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. Come si è
detto in narrativa, l'art. 1, comma 3, del decreto n. 11 del 1997
viene ora modificato, nel senso che si prevede la consultazione degli
"assessorati regionali all'agricoltura", al fine di deterrminare i
criteri oggettivi per il calcolo della perdita di reddito derivante
ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta all'encefalopatia
spongiforme bovina. Tale previsione vorrebbe all'evidenza porre
rimedio alle censure già formulate nei confronti del decreto, in
ragione della mancanza di qualinque coinvolgimento delle regioni, ed
in particolare della Conferenza Stato-regioni nel procedimento di
determinazione dei criteri di calcolo sopra menzionati (v. anche il
punto 3, del ricorso n. 26/1997). La previsione che vuole siano
sentiti gli assessori regionali all'agricoltura è però a sua volta,
doppiamente illegittima. Per un verso, infatti, viene comunque
tagliata fuori la Conferenza Stato-regioni, che invece, per le
ragioni indicate da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 520 del
1995, non avrebbe potuto essere pretermessa. Per l'altro, si viola
il principio - saldissimo nella giurisprudenza costituzionale -
secondo cui la legge dello Stato non può indicare direttamente
l'organo regionale competente entro un determinato procedimento,
poichè così facendo si inciderebbe sul potere di autorganizzazione
regionale, costituzionalmente garantito. Il rimedio proposto,
insomma, non è meno invasivo e pregiudizievole del male.
6. - Quanto all'art. 1, comma 17, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,
anche in riferimento agli artt. 66 e segg. de) decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977. Come esposto in narrativa,
l'originario art. 5, comma 1, del decreto-l egge (ora art. 1, comma
17) è stato parzialmenie modificato, prevedendo unilateralmente una
disciplina ancora più analitica delle assegnazioni di quote ai
giovani produttori. Secondo i principi, le censure formulate nel
ricorso avverso il decreto-legge si trasferiscono sulla legge
impugnata, e non debbono quindi essere ripetute. Va tuttavia rilevato
che, proprio a causa dell'ancor più accentuata analicità delle
contestate previsioni normative, queste si rivelano in contrasto con
i parametri invocati, in quanto distruttive di qualunque, minimo,
spazio di autonomia regionale in materia.
7. - Anche quanto all'art. 1, comma 35, si deve lamentare la
violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del decreto
del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. È stata ex novo
introdotta dalla legge qui impugnata la previsione secondo cui l'AIMA
provvede a rettificare gli elenchi dei produttori assoggettati al
prelievo supplementare (nonchè ai conguagli) sulla base delle
risultanze della relazione della commissione governativa di indagine
in materia di quote latte.
È del tutto evidente che tale previsione rende ancor più forti le
censure già formulate nel ricorso n. 26/1997 nei confronti
dell'originario art. 7 dello stesso. Non solo, infatti, si esclude
qualunque presenza regionale nella commissione di indagine, ma a tale
commissione si conferiscono poteri di straordinaria importanza, tali
da condizionare le determinazioni dell'AIMA in riferimerito agli
elenchi dei produttori ed ai conguagli. L'assenza delle regioni,
dunque, è ancora più grave e censurabile. L'affidamento all'AIMA
del compito di rettficare gli elenchi e di procedere ai conguagli,
poi, è di per sè violativo dei parametri sopra invocati.
Nell'ormai imponente (non certo per responsabilità delle
ricorrenti|) contenzioso che oppone lo Stato alle regioni in materia
di produzione lattiera, uno dei punti di fondo è stato ed è
l'affidamento all'AIMA di compiti di gestione che, oltretutto in una
materia trasferita come l'agricoltura, sono delle regioni. Il
pervicace mantenimento all'AIMA di compiti propri delle regioni, per
giunta in presenza di una conclamata (e per i produttori
insopportabile) inefficienza dell'amministrazione del settore, è
clamorosamente violativo delle prerogative costituzionalmente
garantite alle regioni. Il passare del tempo, la contestazione dei
produttori, l'accumularsi del contenzioso, tutto questo non tange -
evidentemente - il legislatore statale, che continua ad errare e -
ciò che conta in questa sede - a violare la Costituzione.
8. - Quanto all'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44, fermo
restando quanto specificamente dedotto in ordine ai commi 3, 17 e 35,
valgono (ancorchè siano intervenute parziali modificazioni) le
censure già formulate nel ricorso avverso il decreto-legge n. 11 del
1997, le quali sulla relativa legge di conversione debbono essere,
secondo i principi, trasferite.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge 28 marzo 1997, n. 81, di conversione del
d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, specificamente nella parte in cui
converte gli artt. 01, commi 1 e 2; 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44.
Milano-Venezia-Roma, addì 23 aprile 1997
Avv. Romano Morra - avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof.
Massimo Luciani
97C0443