1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 141 SENTENZA 4 - 8 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizioni speciali - Giurisdizione tributaria - Commissioni tributarie - Attribuzione di controversie attinenti il canone comunale sulla pubblicita' (CIMP) - Asserita violazione del divieto di istituire giudici speciali per ritenuta insussistenza della natura tributaria di dette controversie - Esclusione - Riaffermazione del principio dell'imprescindibile collegamento della giurisdizione del giudice tributario alla natura tributaria della controversia - Assimilabilita' del canone all'imposta comunale sulla pubblicita', con conseguente carattere tributario della controversia - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2, comma 2, secondo periodo, come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, art. 102, secondo comma. (009C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, promosso dalla Commissione
tributaria provinciale di Genova nel giudizio vertente tra Nicolò
Patrone ed il Comune di Genova, con ordinanza depositata il 4 agosto
2008, iscritta al n. 377 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Udito nella Camera di consiglio del 1° aprile 2009 il giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio riguardante l'impugnazione di una
ingiunzione di pagamento del canone per l'installazione di mezzi
pubblicitari nel Comune di Genova relativamente all'anno 2004, la
Commissione tributaria provinciale di Genova, con ordinanza
depositata il 4 agosto 2008, ha sollevato, in riferimento all'art.
102, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413) - come modificato dall'art. 3-bis, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -, nella parte in cui
stabilisce che «Appartengono alla giurisdizione tributaria [...] le
controversie attinenti [...] il canone comunale sulla pubblicita»
previsto dall'art. 62 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n.
446.
2. - La Commissione tributaria rimettente premette, in punto di
fatto, che: a) il ricorrente nel giudizio principale ha dedotto,
quale motivo di impugnazione dell'ingiunzione di pagamento emessa dal
Comune di Genova, di non avere esercitato alcuna attività
nell'ambito di tale Comune sin dal 2001, anno in cui aveva concesso
in affitto la propria azienda ed aveva presentato denuncia di
cessazione dell'attività d'impresa alla Camera di commercio ed
all'Agenzia delle entrate competenti; b) il resistente Comune ha
eccepito che l'ingiunzione di pagamento (preceduta, nella specie, da
un non impugnato avviso di pagamento) non rientra nell'elenco degli
atti autonomamente impugnabili davanti alle commissioni tributarie
contenuto nell'art. 19, comma 3, del decreto legislativo n. 546 del
1992, con conseguente inammissibilità del ricorso del contribuente.
3. - Il giudice rimettente premette altresì, in punto di
diritto, che: a) la controversia portata al suo esame ha ad oggetto
non il pagamento dell'imposta sulla pubblicità disciplinata dal capo
I del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, ma del canone per
l'installazione di mezzi pubblicitari introdotto dall'art. 62 del
d.lgs. n. 446 del 1997; b) in forza del comma 1 di quest'ultima
disposizione, i Comuni hanno la potestà regolamentare «di escludere
l'applicazione nel proprio territorio dell'imposta comunale sulla
pubblicità di cui al capo I del decreto legislativo 15 novembre
1993, n. 507, sottoponendo le iniziative pubblicitarie che incidono
sull'arredo urbano o sull'ambiente ad un regime autorizzatorio e
assoggettandole al pagamento di un canone in base a tariffa»; c) la
regola dell'alternatività tra l'«imposta comunale sulla pubblicita»
ed il «canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari», posta da
detta disposizione, è spiegabile solo con la diversa natura -
rispettivamente, tributaria e patrimoniale -dei prelievi; d)
pertanto, il citato canone costituisce il corrispettivo, in base a
tariffa, dell'autorizzazione all'installazione del mezzo
pubblicitario e la controversia sul medesimo canone non ha natura
tributaria; d) in una analoga ipotesi di controversia non tributaria,
la Corte costituzionale, con sentenza n. 64 del 2008, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale, per violazione del secondo comma
dell'art. 102 Cost., dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del
d.lgs. n. 546 del 1992 - come modificato dall'art. 3-bis, comma 1,
lettera b), del decreto-legge n. 203 del 2005 -, nella parte in cui
stabilisce che «Appartengono alla giurisdizione tributaria anche le
controversie relative alla debenza del canone per l'occupazione di
spazi ed aree pubbliche previsto dall'articolo 63 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni».
4. - Su tali premesse, il giudice a quo afferma, quanto alla non
manifesta infondatezza della questione, che la norma censurata -
nell'attribuire alla giurisdizione tributaria controversie aventi
natura non tributaria, quali quelle attinenti al canone comunale
sulla pubblicità - «fa venire meno il fondamento costituzionale
della giurisdizione del giudice tributario» e, pertanto, viola l'art.
102, secondo comma, Cost.
5. - Quanto alla rilevanza, la Commissione tributaria osserva che
la decisione sulla controversia oggetto di ricorso «postula che la
stessa abbia natura tributaria» e che, pertanto, non sussista il
difetto di giurisdizione, rilevabile d'ufficio, derivante
dall'accoglimento della sollevata questione.
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Genova dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo periodo,
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), come modificato
dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n.
248, nella parte in cui dispone che «Appartengono alla giurisdizione
tributaria [...] le controversie attinenti [...] il canone comunale
sulla pubblicita», previsto dall'art. 62 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446.
In particolare, la Commissione tributaria provinciale afferma che
la norma denunciata viola l'art. 102, secondo comma, della
Costituzione, perchè, attribuendo espressamente alla cognizione
delle commissioni tributarie controversie non aventi ad oggetto un
tributo, quali quelle relative al canone per l'installazione dei
mezzi pubblicitari (CIMP), «fa venire meno il fondamento
costituzionale della giurisdizione del giudice tributario».
2. - La questione non è fondata, perchè il CIMP ha natura
tributaria.
2.1. - Per giungere all'affermazione dell'illegittimità
costituzionale della disposizione denunciata, il rimettente muove
dalle seguenti due premesse: a) in base all'evocato parametro
costituzionale, la giurisdizione tributaria è legittima solo se
rimane circoscritta alle controversie aventi ad oggetto prelievi di
natura tributaria; b) il predetto canone (CIMP), oggetto del giudizio
principale, non ha questa natura.
2.2. - La prima di tali premesse è corretta. Per costante
giurisprudenza di questa Corte, infatti, la giurisdizione del giudice
tributario «deve ritenersi imprescindibilmente collegata» alla
«natura tributaria del rapporto» (ordinanze n. 395 del 2007; n. 427,
n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006), con la conseguenza che l'attribuzione
alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi tale natura
comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire
giudici speciali posto dall'art. 102, secondo comma, Cost. (sentenze
n. 130 e n. 64 del 2008).
2.3. - Non è, invece, corretta la seconda delle suddette
premesse del giudice a quo, e cioè quella relativa all'asserita
natura di prelievo non fiscale del CIMP.
2.3.1. - In proposito va preliminarmente osservato che, in tema
di giurisdizione tributaria, il legislatore, con l'art. 12, comma 2,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (in vigore dal 1° gennaio 2002),
ha inteso abbandonare - almeno in linea di principio - il criterio
dell'enumerazione tassativa dei prelievi oggetto delle controversie
attribuite alla cognizione delle commissioni tributarie ed ha
preferito estendere detta giurisdizione «a tutte le controversie
aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie», nonchè «le
sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque
irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro
accessorio». Tale tendenza legislativa al progressivo ampliamento
dell'oggetto della giurisdizione tributaria è stata successivamente
confermata dall'art. 3-bis, comma 1, lettere a) e b), del sopra
citato decreto-legge n. 203 del 2005, il quale, nel modificare i
commi 1 e 2 dell'art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, ha precisato che
appartengono alla giurisdizione tributaria le controversie
concernenti sia, in generale, i tributi di ogni genere e specie
«comunque denominati» (lettera a); sia, in particolare, «la debenza
del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto
dall'articolo 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e
successive modificazioni, e del canone per lo scarico e la
depurazione delle acque reflue per lo smaltimento dei rifiuti urbani,
nonchè le controversie attinenti l'imposta o il canone comunale
sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni» (lettera
b). Tuttavia, in base alla sopra ricordata giurisprudenza di questa
Corte, la legittimità costituzionale dell'estensione della
giurisdizione tributaria alle controversie concernenti i prelievi
specificamente indicati nella lettera b) del comma 1 del citato art.
3-bis è subordinata all'effettiva natura tributaria delle
controversie medesime e, quindi, dei prelievi che ne costituiscono
l'oggetto. Non ha alcun rilievo, al riguardo, la denominazione usata
dal legislatore, occorrendo riscontrare in concreto e caso per caso
se si sia o no in presenza di un tributo. Ciò vale, ovviamente,
anche per tutti quei prelievi la cui denominazione, a partire dalla
metà degli anni novanta dello scorso secolo, è stata dal
legislatore mutata da «imposta», «tassa» o «tributo» in «canone»,
«tariffa» o simili, nel quadro di un dichiarato intento di
«defiscalizzazione».
2.3.2. - Per valutare se, in concreto, il CIMP sia o no un
tributo occorre, dunque, interpretarne la disciplina sostanziale alla
luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per
qualificare come tributarie alcune entrate: criteri che consistono
nella doverosità della prestazione, in mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra parti, e nel collegamento di detta prestazione
alla pubblica spesa in relazione a un presupposto economicamente
rilevante (ex plurimis: sentenze n. 335 e n. 64 del 2008, n. 334 del
2006 e n. 73 del 2005). In mancanza di una giurisprudenza di
legittimità sulla natura del CIMP, questa Corte deve necessariamente
procedere ad un autonomo esame delle caratteristiche del prelievo, al
fine di individuarne la natura; e ciò diversamente da quanto fatto,
con la sentenza n. 64 del 2008, in relazione al canone per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto dall'articolo 63
del d.lgs. n. 446 del 1997 (COSAP), sulla cui natura di corrispettivo
privatistico si era più volte espressa la Corte di cassazione.
2.3.3. - È appena il caso di sottolineare, in via preliminare,
che per accertare la sussistenza di dette caratteristiche non
rilevano nè la formale denominazione del prelievo - come sopra
accennato - nè la regola dell'alternatività tra l'imposta comunale
sulla pubblicità ed il CIMP stabilita dal comma 1 dell'art. 62 del
d.lgs. n. 446 del 1997 («I comuni possono [...] escludere
l'applicazione, nel proprio territorio, dell'imposta comunale sulla
pubblicità di cui al capo I del decreto legislativo 15 novembre
1993, n. 507, sottoponendo le iniziative pubblicitarie che incidono
sull'arredo urbano o sull'ambiente ad un regime autorizzatorio e
assoggettandole al pagamento di un canone in base a tariffa»).
Quanto al nomen iuris del prelievo, lo stesso comma 1 dell'art. 2
del d.lgs. n. 546 del 1992, ponendosi nella medesima prospettiva
della giurisprudenza costituzionale (con le citate sentenze n. 335 e
n. 64 del 2008, n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005), precisa che
appartengono alla giurisdizione tributaria le controversie
concernenti «i tributi di ogni genere e specie comunque denominati».
Ne discendono l'assoluta ininfluenza, ai fini del giudizio di
costituzionalità, dell'autoqualificazione legislativa del prelievo e
la conseguente necessità di desumere la natura del prelievo stesso
dalla sola disciplina posta dal legislatore ordinario. Al riguardo,
va sottolineato che la specifica indicazione delle controversie sul
CIMP tra quelle di spettanza delle commissioni tributarie non ha un
valore interpretativo univoco, perchè può indifferentemente
ricondursi tanto all'intento del legislatore di riaffermare il
principio secondo cui la giurisdizione tributaria riguarda solo
prelievi fiscali, quanto, al contrario, a quello di includere in tale
giurisdizione tributaria anche controversie concernenti prelievi non
aventi tale natura. È significativa in proposito la menzione, nello
stesso comma 1, tra le controversie specificamente attribuite alla
cognizione delle commissioni tributarie, di quelle relative alla
«debenza» sia dell'«imposta comunale sulla pubblicita», della cui
natura tributaria non si è mai dubitato, sia del CIMP.
Quanto, poi, all'assunto del rimettente, secondo cui
dall'alternatività tra imposta sulla pubblicità e CIMP deriverebbe
necessariamente la natura non fiscale di quest'ultimo, è sufficiente
osservare in contrario che nulla osta a che un prelievo tributario
sia sostituito da un prelievo della stessa natura, come dimostrato
dai numerosi esempi di tributi surrogatori esistenti
nell'ordinamento.
2.3.4. - Passando all'esame della disciplina legislativa del
CIMP, occorre constatare l'evidente continuità tra detta disciplina
e quella dell'imposta che esso sostituisce quando il Comune opti per
la sua istituzione ai sensi del citato comma 1 dell'art. 62 del
d.lgs. n. 446 del 1997.
Un primo elemento di sicura analogia attiene all'oggetto dei
suddetti due prelievi. Il presupposto dell'imposta è costituito
dalla «diffusione di messaggi pubblicitari» (cioè di messaggi
diffusi nell'esercizio di un'attività economica allo scopo di
promuovere la domanda di beni o servizi, ovvero di messaggi
finalizzati a migliorare l'immagine del soggetto pubblicizzato),
effettuata «attraverso forme di comunicazione visive od acustiche,
diverse da quelle assoggettate al diritto sulle pubbliche
affissioni», in luoghi pubblici ovvero aperti o esposti al pubblico
(art. 5 del d.lgs. n. 507 del 1993). Analogamente, il canone è
dovuto per «l'installazione di mezzi pubblicitari» (rubrica dell'art.
62 del d.lgs. n. 446 del 1997) o, più precisamente, per
l'effettuazione di «iniziative pubblicitarie che incidono sull'arredo
urbano o sull'ambiente» (testo del medesimo art. 62). Al riguardo,
non può porsi in dubbio che la mera «incidenza» dell'iniziativa
pubblicitaria sull'arredo urbano o sull'ambiente, richiesta per
l'applicazione del canone, è del tutto omologa alla diffusione di
messaggi pubblicitari prevista per l'applicazione dell'imposta
comunale sulla pubblicità; con la significativa conseguenza che non
sono ipotizzabili attività pubblicitarie che costituiscano
presupposto solo di detta imposta e non anche del CIMP. Al pari di
ciò che avviene per l'imposta sulla pubblicità, l'obbligo di pagare
il CIMP nasce, dunque, direttamente in forza della legge, per il solo
fatto dell'installazione dei mezzi pubblicitari, con l'unica
differenza - rilevante ai soli fini procedimentali - che tale
installazione, per essere considerata legittima, deve essere
preceduta, per l'imposta sulla pubblicità, da un'apposita
dichiarazione del contribuente e, per il CIMP, dall'autorizzazione
del Comune.
Dal sopra individuato presupposto oggettivo dei due suddetti
prelievi discende, altresì, che essi sono dovuti indipendentemente
dal fatto dell'occupazione di beni pubblici e, quindi, dalla
possibilità di instaurare una correlazione tra tali prelievi e l'uso
dei beni stessi. In particolare, nè l'imposta nè il canone possono
essere qualificati come controprestazione dell'uso di aree pubbliche;
uso, questo, che costituisce, invece, la giustificazione del COSAP o,
in alternativa, il presupposto della TOSAP (tassa per l'occupazione
di spazi e aree pubbliche). Ciò è ancora più evidente nel caso in
cui il mezzo pubblicitario sia installato in aree private. In tale
caso, infatti, la stessa natura privata del bene sul quale avviene
l'installazione esclude in radice la possibilità di configurare un
nesso di corrispettività contrattuale tra il CIMP e l'utilizzazione
dell'area.
Un secondo elemento di analogia è rappresentato dal fatto che il
Comune, al fine di applicare sia l'imposta che il canone per la
pubblicità, deve adottare un apposito regolamento che ha
sostanzialmente lo stesso contenuto per ambedue i prelievi, quanto
agli elementi strutturali e procedimentali che li caratterizzano. In
particolare, ai fini dell'applicazione dell'imposta, detto
regolamento deve precisare, ai sensi degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n.
507 del 1993, tra l'altro: a) «le modalità di effettuazione della
pubblicita» (comma 2 dell'art. 3); b) «le modalità per ottenere il
provvedimento per l'installazione, nonchè i criteri per la
realizzazione del piano generale degli impianti» (comma 3 dello
stesso art. 3); c) la tariffa, da determinarsi, per le affissioni di
carattere commerciale, in relazione alla facoltà per il Comune di
suddividere il territorio in due categorie, a seconda della loro
importanza (art. 4), ed in relazione alla presenza di «rilevanti
flussi turistici desumibili da oggettivi indici di ricettivita»
(comma 6 dell'art. 3). In modo analogo, il regolamento per
l'applicazione del canone, ai sensi dell'art. 62 del d.lgs. n. 446
del 1997, deve precisare, tra l'altro: a) la «tipologia dei mezzi di
effettuazione della pubblicità esterna» (comma 2, lettera a,
dell'art. 3) e «le modalità di impiego dei mezzi pubblicitari»
(lettera c dello stesso comma); b) «le procedure per il rilascio e
per il rinnovo dell'autorizzazione» alle iniziative pubblicitarie
(lettera b dello stesso comma); c) la tariffa, da determinarsi «con
criteri di ragionevolezza e gradualità tenendo conto della
popolazione residente, della rilevanza dei flussi turistici presenti
nel comune e delle caratteristiche delle diverse zone del territorio
comunale e dell'impatto ambientale in modo che detta tariffa [...]
non ecceda di oltre il 25 per cento le tariffe stabilite ai sensi del
decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, per l'imposta comunale
sulla pubblicità [...]» (lettera d dello stesso comma). Dal
complesso di tali disposizioni, risulta evidente che il legislatore
ha fissato, per la redazione dei regolamenti dei due prelievi,
criteri affini, anche se non identici. Appare particolarmente
significativo, al riguardo, che la tariffa del CIMP sia parametrata a
quella dell'imposta, nel senso che la prima non può superare di più
di un quarto la seconda. Ne deriva che l'importo del canone,
analogamente a quello dell'imposta, non è determinato in funzione
del criterio della copertura del costo di un eventuale servizio
prestato dal Comune a favore di chi installi il mezzo pubblicitario.
Ciò conferma l'impossibilità di configurare un rapporto di
corrispettività contrattuale.
Un altro motivo di analogia tra i prelievi è dato dal fatto che,
per la pubblicità assoggettata a canone, si applica un sistema di
controllo, accertamento e sanzioni amministrative degli abusi
sostanzialmente corrispondente a quello previsto per la pubblicità
assoggettata ad imposta. In relazione a quest'ultima, il d.lgs. n.
507 del 1993, prevede: a) l'applicazione dell'imposta anche nel caso
di pubblicità effettuata in difetto od in difformità dalla
dichiarazione che il soggetto passivo è tenuto a presentare
preventivamente (art. 8); b) l'obbligo di vigilanza del Comune sulla
corretta osservanza delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di pubblicità, alla violazione delle quali conseguono, a
seconda dei casi, sanzioni amministrative non tributarie e
tributarie, con rimozione degli impianti pubblicitari abusivi, loro
sequestro (a seguito di ordinanza sindacale) a garanzia del pagamento
dell'ammontare dell'imposta e degli accessori di questa nonchè delle
spese di rimozione e di custodia, anche con immediata copertura della
pubblicità abusiva (art. 24, commi 1, 2, 3 e 4); c) l'adozione, da
parte del Comune, di un «piano specifico di repressione
dell'abusivismo, di recupero e riqualificazione con interventi di
arredo urbano», eventualmente prevedendo procedure agevolative
dirette a «favorire l'emersione volontaria dell'abusivismo», e ciò
all'evidente fine di ridurre l'impatto della pubblicità sull'arredo
urbano e sull'ambiente (art. 24, comma 5-bis). Analogamente, l'art.
62 del d.lgs. n. 446 del 1997 - proprio nel dichiarato intento di
consentire al Comune il controllo preventivo, mediante un adeguato
sistema di autorizzazioni, dell'impatto della pubblicità sull'arredo
urbano e sull'ambiente - stabilisce che il regolamento istitutivo del
CIMP debba prevedere: a) «l'equiparazione, ai soli fini del pagamento
del canone, dei mezzi pubblicitari installati senza la preventiva
autorizzazione a quelli autorizzati» (prima parte della lettera e del
comma 2); b) per l'installazione dei mezzi pubblicitari non
autorizzati, «sanzioni amministrative pecuniarie di importo non
inferiore all'importo della relativa tariffa, nè superiore al doppio
della stessa tariffa» (seconda parte della medesima lettera e del
comma 2); c) «la rimozione dei mezzi pubblicitari privi della
prescritta autorizzazione, o installati in difformità della stessa,
o per i quali non sia stato effettuato il pagamento del canone»,
nonchè la «immediata copertura della pubblicità con essi
effettuata» (comma 4).
In conclusione, i sottolineati forti tratti di continuità tra la
disciplina del CIMP e quella dell'imposta sulla pubblicità
evidenziano che il canone costituisce - seppure con diverso nomen
iuris - un prelievo della stessa natura dell'imposta e presenta,
perciò, tutte le caratteristiche del tributo, quali delineate dalla
sopra richiamata giurisprudenza di questa Corte. Si è visto,
infatti, che, con riguardo al CIMP, la disciplina degli elementi
strutturali del prelievo e quella dei poteri e degli obblighi
attinenti al controllo, all'accertamento e alle sanzioni degli abusi
hanno la loro fonte nella legge e nel regolamento comunale, senza che
sia dato alcun rilievo all'autonomia contrattuale delle parti.
2.3.5. - A tale conclusione non può opporsi che, nel caso di
mezzo pubblicitario installato su beni pubblici, il CIMP ha natura di
corrispettivo contrattuale, come risulterebbe dimostrato sia
dall'analogia di detto prelievo con il COSAP, già ritenuto di natura
non tributaria con la sentenza di questa Corte n. 64 del 2008, sia
dalla differenziata disciplina legislativa dell'ipotesi di concorso
della TOSAP e del COSAP, da un lato, con il CIMP e l'imposta sulla
pubblicità, dall'altro.
Al contrario, proprio l'interpretazione sistematica della
disciplina di tali prelievi conferma l'insussistenza di un rapporto
sinallagmatico, sia esso di diritto privato comune o speciale, tra il
soggetto tenuto al pagamento del canone per la pubblicità e il
Comune.
2.3.5.1. - In primo luogo, va osservato, in proposito, che il
CIMP, contrariamente al COSAP ed alla TOSAP, è connesso a un regime
non concessorio - tale, cioè, da attribuire al concessionario
diritti di cui altrimenti non sarebbe titolare - ma autorizzatorio,
in senso proprio, delle iniziative pubblicitarie incidenti
sull'arredo urbano o sull'ambiente (comma 1 dell'art. 62 del d.lgs.
n. 446 del 1997). La previsione di un siffatto regime comporta che
l'autore delle suddette iniziative è già titolare del diritto a
esercitarle e che la previa autorizzazione, avendo la funzione di
realizzare un controllo preventivo, non costituisce una
controprestazione del Comune rispetto al pagamento del canone.
Una controprestazione rispetto al CIMP non potrebbe essere
individuata neppure nell'uso dell'«arredo urbano» o dell'«ambiente»,
perchè il Comune, nella specie, non è titolare di diritti propri su
di essi, idonei ad essere scambiati sul mercato con atti di autonomia
privata, ma è solo ente esponenziale dei relativi interessi pubblici
e può vantare diritti solo sui singoli beni che compongono l'«arredo
urbano» e l'«ambiente», in quanto tali beni appartengano al demanio o
al patrimonio indisponibile o disponibile del Comune stesso.
2.3.5.2. - In secondo luogo, quanto all'assimilazione prospettata
dal rimettente tra la disciplina del CIMP e quella del COSAP, va
riconosciuto che vi sono alcune indubbie somiglianze tra i due
prelievi. Infatti, anche il COSAP, in forza dell'art. 63 del d.lgs.
n. 446 del 1997, al pari del CIMP, è sostitutivo di un precedente
tributo, cioè della TOSAP (comma 1), ed è istituito e disciplinato
dal Comune con regolamento, avendo riguardo all'individuazione dei
presupposti amministrativi dell'attività oggetto del prelievo, alla
determinazione della tariffa e ai controlli e sanzioni per
l'attività abusiva (commi 1 e 2). Tuttavia, tali somiglianze
attengono solo ad aspetti che non escludono la radicale diversità
tra i due canoni.
Per quanto attiene al COSAP, infatti, il soggetto che occupa il
bene pubblico è tenuto a prestare un corrispettivo (se titolare di
concessione-contratto) o una indennità (se privo di tale
concessione) per remunerare l'uso di un bene del demanio o del
patrimonio indisponibile del Comune. Il pagamento del canone
costituisce, cioè, la controprestazione dell'uso, legittimo od
abusivo, del bene comunale e la natura non tributaria del COSAP non
muta per il fatto che, riguardo alla particolare ipotesi di
occupazione abusiva di beni comunali, la legge preveda l'obbligo per
l'autore di tale illecito di corrispondere al Comune, oltre alle
sanzioni amministrative, un'indennità predeterminata, commisurata al
canone che sarebbe stato fissato ove la concessione fosse stata
rilasciata. Tale previsione costituisce, infatti, una disposizione
non di diritto tributario, ma di diritto privato speciale, perchè ha
la funzione di fissare in modo imperativo e forfetario l'entità del
ristoro patrimoniale dovuto al Comune dall'autore dell'illecita
occupazione e non ha, pertanto, la funzione distributiva che l'art.
53 Cost. assegna al tributo. Neppure la previsione di sanzioni
amministrative, in aggiunta alla suddetta indennità di occupazione
abusiva, esclude la natura privatistica del COSAP, perchè, mediante
l'occupazione sine titulo, si realizza pur sempre, oltre ad un
illecito civile, la violazione - come tale sanzionabile in via
amministrativa - delle norme poste a tutela dei beni pubblici
soggetti a regime di concessione.
Per quanto attiene al CIMP, invece, al pagamento del canone non
corrisponde - come si è visto - alcuna controprestazione da parte
del Comune, perchè nè il consenso all'incidenza della pubblicità
sull'arredo urbano o sull'ambiente, nè il rilascio di autorizzazioni
alle iniziative pubblicitarie possono qualificarsi come corrispettivi
contrattuali a carico del Comune.
2.3.5.3. - In terzo luogo, deve ritenersi non rilevante, ai fini
della qualificazione del CIMP, il fatto che la legge - nell'ipotesi
di occupazione di beni pubblici a fini pubblicitari - da un lato, non
escluda che la TOSAP o il COSAP si cumulino con l'imposta sulla
pubblicità (comma 7 dell'art. 9 del d.lgs. n. 507 del 1993; comma
modificato dal comma 55 dell'art. 145 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388) e, dall'altro, disponga che la tariffa del CIMP sia
«comprensiva» della TOSAP o del COSAP (comma 2, lettera d, dell'art.
62 del d.lgs. n. 446 del 1997; lettera modificata dal comma 5,
lettera b, dell'art. 10 della legge 28 dicembre 2001, n. 448).
Infatti, tale diversità di disciplina non incide sulla sopra
rilevata analogia tra il presupposto del CIMP e quello dell'imposta
sulla pubblicità, in quanto la «comprensione» in un prelievo di
natura tributaria, quale il CIMP, di un prelievo di natura
privatistica come il COSAP non muta la natura del tributo
«comprendente» - che è l'unico prelievo applicabile in tale
fattispecie - e comunque non fa venir meno la distinzione concettuale
tra il fatto dell'installazione di mezzi pubblicitari ed il fatto
dell'occupazione di spazi ed aree pubbliche.
2.4. - Le sopra indicate caratteristiche strutturali e funzionali
del CIMP, desumibili dalla sua complessiva disciplina, rendono
evidente, dunque, che tale prelievo non è inquadrabile tra le
entrate non tributarie, siano esse di diritto privato comune o
speciale, ma costituisce una mera variante dell'imposta comunale
sulla pubblicità e conserva la qualifica di tributo propria di
quest'ultima. Le controversie aventi ad oggetto la debenza del CIMP,
pertanto, hanno natura tributaria e la loro attribuzione alla
cognizione delle commissioni tributarie, ad opera della disposizione
denunciata, rispetta l'evocato parametro costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413) - come modificato dall'art. 3-bis, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -, sollevata, in
riferimento all'art. 102, secondo comma, della Costituzione, dalla
Commissione tributaria provinciale di Genova, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola