1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 luglio 1990
N. 49 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale n. 49 depositato in cancelleria il 13 luglio 1990 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Prevenzione e lotta contro l'AIDS - Previsione di emanazione di atto di indirizzo e coordinamento contenente criteri uniformi per l'attivazione da parte delle uu.ss.ll. dei posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali - Affidamento alle uu.ss.ll. dell'attivazione di servizi per il trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e fissazione del limite massimo dei posti da ripartire tra regioni e province autonome Fissazione con successivo decreto ministeriale delle modalita' di convenzionamento con istituzioni di volontariato o organizzazioni assistenziali o personale infermieristico che attuano il trattamento a domicilio dei malati di AIDS - Fissazione con decreto del Ministero del tesoro delle procedure relative al finanziamento degli interventi di costruzione e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive - Obbligo della provincia di Bolzano di determinare la distribuzione e la localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di edificazione di nuove strutture per malattie infettive, tenendo conto delle indicazioni della "Commissione nazionale per la lotta contro l'AIDS" - Attribuzione al C.I.P.E. del potere di approvazione del programma degli interventi e di indicazione della localizzazione e del dimensionamento delle strutture da realizzare - Assunzione in deroga alle vigenti disposizioni di personale medico e laureato, non medico, sanitario e tecnico - Asserita violazione delle competenze provinciali in materia di igiene e sanita', di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, di proporzionale etnica e bilinguismo, di urbanistica e piani regolatori, di autonomia finanziaria della provincia. (Legge 5 giugno 1990, n. 135, artt. 1, secondo, terzo, quarto e quinto comma; 2, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma; 3, primo, secondo, terzo, quarto, e quinto comma; 4, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma; 9, primo e secondo comma). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, nn. 1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29; 9, n. 10; 16, primo comma; 52, ultimo comma; 79, 83, 84, 89, 99, 100, 101, 102 e 104; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 80). (090C0905) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luise
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 3921/90
del 25 giugno 1990, rappresentata e difesa - in virtù di procedura
speciale 25 giugno 1990 - rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
vice segretario della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 15867)
dagli avvocati professori sergio Panunzio e Roland Riz e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 1, secondo, terzo, quarto e quinto
comma dell'art. 2, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto, e settimo
comma; dell'art. 3, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma;
dell'art. 4, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e
dell'art. 9, primo e secondo comma, della legge 5 giugno 1990, n. 135
(prevenzione e lotta contro l'AIDS), nonchè di ogni altra norma in
essa contenuta lesiva delle competenze provinciali ed in particolare
per violazione dell'art. 8, cifre 1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29; dell'art.
9, cifra 10; dell'art. 16, primo comma; dell'art. 52, ultimo comma;
degli artt. 79, 83, 84, 89, 99, 100, 101, 102 e 104 e del titolo
sesto dello statuto di autonomia d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e
relative norme di attuazione, nonchè dell'art. 80 della legge 23
dicembre 1978, n. 833.
F A T T O
1. - Gli artt. 8, primo comma, n. 1, n. 3, n. 5, n. 6, n. 17, n.
22 e n. 29 e n. 16 dello statuto speciale per la regione T.-A.A.
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) attribuiscono alla provincia autonoma
ricorrente una competenza legislativa ed amministrativa primaria in
materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto (art. 8, n. 1), di addestramento e formazione
professionale (art. 8, n. 29), oltre alle altre competenze primarie
qui pertinenti quale quelle previste dagli artt. 8, n. 3, n. 5, n.
6, n. 17 e n. 22.
Inoltre gli artt. 9, n. 10 e art. 16 dello statuto attribuiscono
alla provincia autonoma di Bolzano competenza di grado concorrente in
materia di igiene e sanitaria, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera.
A tale disciplina statutaria si collegano poi le relative norme
d'attuazione fra cui in particolare quelle stabilite dal d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 e d.P.R. 24 marzo 1981, n. 227, in materia di
urbanistica, lavori pubblici ed espropriazione per pubblica utilità,
d.P.R. 1º novembre 1973, n. 689, in materia di addestramento e
formazione professionale, d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e successive
modificazioni ed integrazioni di cui al d.P.R. 26 gennaio 1980, n.
197, nonchè quella relativa alla proporzionale nel pubblico impiego
(d.P.R. n. 752/1976) cui soggiace anche tutto il personale
ospedaliero e sanitario.
Per quanto riguarda il trasferimento alla provincia ricorrente
delle attribuzioni precedentemente statali in materia di igiene e
sanità, esso è stato integrale, ad eccezione delle specifiche
competenze tassativamente indicate dall'art. 3 del d.P.R. n.
474/1975, che sono rimaste allo Stato. Fra queste - a differenza di
quanto stabilito per le regioni a statuto ordinario dall'art. 6,
lettera b) - non vi è quella "in materia di profilassi delle
malattie infettive e diffusive, per le quali sia imposta la
vaccinazione obbligatoria", per le quali invece l'art. 8 dello stesso
d.P.R. n. 474/1975 stabilisce che le relative disposizioni di legge
statale si applicano solo "fino a quando la provincia non abbia
emanato specifiche disposizioni di legge al riguardo". In ogni caso
una riserva dello Stato in materia è esclusa anche dal fatto che
l'AIDS non rientra neppure nelle malattie di cui all'art. 8 del
d.P.R. n. 474/75, perchè per essa non è prevista la vaccinazione
obbligatoria, nè potrebbe esserlo non esistendo un vaccino per tale
malattia.
È importante rilevare a questo punto che la provincia autonoma di
Bolzano ha esercitato le competenze in materia di igiene e sanità
spettanti alle province autonome di Trento e di Bolzano secondo le
forme e condizioni particolari di autonomia definite dal d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione, nel pieno
rispetto, per quanto attiene alla provincia autonoma di Bolzano,
anche delle norme relative alla ripartizione proporzionale fra i
gruppi linguistici e alla parificazione delle lingue italiana e
tedesca. Tanto è vero che si verifica una gestione ordinata del
settore con una pacifica collaborazione di tutti e tre i gruppi
linguistici, a pieno vantaggio non solo delle uu.ss.ll. e del
personale sanitario, ma anche dei pazienti, indipendentemente dal
fatto da dove essi provengano.
2. - In particolare proprio nel settore di prevenzione e cura
dell'AIDS la provincia autonoma di Bolzano è assurta a "Provincia
modello".
Esiste da tempo la "commissione provinciale per la profilassi e la
terapia dei malati di AIDS", presieduta dall'assessore provinciale
alla sanità con undici componenti, tutti specialisti ed esperti in
materia di prevenzione e cura di malattie infettive. Parimenti esiste
da tempo nell'ospedale regionale di Bolzano e precisamente nel
"reparto malattie infettive" un centro di raccolta e di cura per i
malati di AIDS in cui si svolgono in forma centralizzata (cioè di
raccolta per tutte le strutture ospedaliere e sanitarie della
Provincia), sotto la direzione di un primario, di assistenti
specializzati e di personale qualificato, tutto bilingue, gli
accertamenti, le prevenzioni e la cura di tale malattia.
Non solo, ma la provincia di Bolzano, sempre sotto l'impulso e la
sorveglianza dell'apposita commissione svolge opera di prevenzione e
di informazione nelle tre lingue con ottimi risultati.
Senza volerci soffermare oltre si può fondatamente ripetere
quanto altri dicono: cioè che la provincia di Bolzano è una
provincia modello nella lotta contro l'AIDS.
3. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 132 dell'8 giugno u.s. è stata
pubblicata la legge 5 giugno 1990, n. 135 ("Programma di interventi
urgenti per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS") che nel primo
comma dell'art. 1 definisce quale sua finalità quella di
"contrastare la diffusione delle infezioni da HIV mediante le
attività di prevenzione e di assicurare idonea assistenza alle
persone affette da tali patologie, in particolare quando necessitano
di ricovero ospedaliero".
In particolare la legge disciplina minuziosamente tutti gli
aspetti relativi alle attività che deve svolgere la provincia,
affidando molte competenze alle unità sanitarie locali, al Ministro
della sanità o ad altri organi, come il CIPE, pur trattandosi di
competenze che spettano invece alla provincia autonoma di Bolzano; e
stabilimento in particolare (terzo comma dell'art. 1) che con atto di
indirizzo e coordinamento, da emanare ai sensi dell'art. 5 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, sono stabiliti criteri uniformi per
l'attivazione da parte delle unità sanitarie locali dei posti di
assistenza a ciclo diurno negli ospedali.
Le disposizioni della legge n. 135/1990 limitatamente
dell'autonomia della provincia autonoma di Bolzano vengono impugnate
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
I) Violazione da parte dell'art. 1, secondo, terzo, quarto e
quinto comma; dell'art. 2, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e
settimo comma; dell'art. 3, primo, secondo, terzo, quarto, e quinto
comma; dell'art. 4, primo, secondo terzo, quarto, quinto e sesto
comma, e dell'art. 9, primo e secondo comma, della legge 5 giugno
1990, n. 135, delle competenze provinciali di cui all'art. 8, cifre
1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29; dell'art. 9, cifra 10; all'art. 16, primo
comma; agli artt. 79, 83, 84, 89, 99, 100, 101, 102, 104 ed al titolo
sesto dello stauto di autonomia d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
nonchè alle relative norme di attuazione ed all'art. 80 della legge
23 dicembre 1978, n. 833.
1. - Viene prima di tutto in evidenza l'art. 1, secondo comma,
della legge impugnata.
Tale articolo affida direttamente alle singole unità sanitarie
locali (su direttiva della regione) di promuovere in ognuna di esse
la graduale attivazione di servizi per il trattamento a domicilio dei
soggetti affetti da AIDS e patologie correlate, detta inoltre una
dettagliata disciplina per l'organizzazione del servizio di
trattamento a domicilio, e determina perfino il limite massimo dei
posti da ripartire tra le regioni e le province autonome in
particolare.
Tutto ciò violando la competenza provinciale ad organizzare e
disciplinare l'espletamento da parte delle uu.ss.ll. del proprio
territorio di servizio di prevenzione e cura dell'AIDS, ed anzi
stabilendo una disciplina puntuale incompatibile con quella già
stabilita dalla provincia stessa (che in particolare prevede al
riguardo - come già si è detto - una struttura centralizzata
facente capo l'ospedale regionale di Bolzano).
Altrettanto lesiva dell'autonomia appare poi la disposizione
(ultima parte dell'art. 1, secondo comma, che affida a un "decreto
ministeriale" di fissare le modalità per il convenzionamento con
istituzioni di volontariato o organizzazioni assistenziali o
personale infermieristico che attuano il trattamento a domicilio dei
soggetti affetti da AIDS.
Anche tale disciplina è incostituzionale, attribuendo essa al
Ministro compiti e poteri che sono invece riservati dallo Statuto
alla Provincia ricorrente. Tanto più grave ed evidente è poi la
lesione dell'autonomia provinciale per il fatto che l'intervento del
Ministro non è neppure configuarato come un intervento statale
eccezionale e sostitutivo, da porre in essere solo nel caso di
inattività della Provincia ricorrente, ma di un passaporto puro e
semplice di competenze dalle provincie autonome di Bolzano e di
Trento allo Stato.
L'incostituzionalità di tale disposizione appare palese anche per
il fatto che la Provincia ricorrente in tema di "ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto" gode di
competenza esclusiva in materia (art. 8, n. 1); e per il fatto che
sono al tempo stesso violate le norme sulla proporzionale etnica e
sul bilinguismo (artt. 89, 99, 100, 101 e relative norme
d'attuazione).
2. - L'art. 1, terzo comma, della legge impugnata prevede
testualmente "un atto di indirizzo e coordinamento da emanare ai
sensi dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833", con il quale
sono stabiliti criteri uniformi per l'attivazione da parte delle
unità sanitarie locali dei posti di assistenza a ciclo diurno negli
ospedali, con particolare riguardo ai reparti di malattie infettive e
alle specifiche esigenze di diagnosi e cura delle infezioni da HIV,
nonchè criteri uniformi per l'attivazione dei servizi di cui al
secondo comma e sugli organi relativi".
Si deve tener conto anzitutto, per quanto riguarda le competenze
provinciali in materia sanitaria, della legge n. 833/1978. Questa,
infatti, se da un lato, all'art. 5, prevede la adozione da parte del
Consiglio dei Ministri (o su sua delega da parte del CIPE o del
Presidente del Consiglio) di atti di indirizzo e coordinamento delle
attività amministrative regionali in materia sanitaria, tuttavia,
con l'art. 80, "fa salva", anche in relazione alla funzione di
indirizzo e coordinamento di cui all'art. 5, l'autonomia della
provincia autonoma, come difinita dallo statuto speciale.
La provincia ricorrente - pur dissentendo - non ignora che codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato (spec. sentenza n. 242/1989)
che la funzione statale di indirizzo e coordinamento può esercitarsi
anche nei confronti delle competenze provinciali in virtù di un
riconoscimento costituzionale implicito nella previsione degli altri
limiti costituzionalmente posti alle competenze medesime.
Ciò non di meno la provincia autonoma di Bolzano ritiene che nel
caso di specie la censura dinanzi proposta trovi fondamento, in primo
luogo, nel fatto che qui è la stessa legge statale di principio
(art. 80 della legge n. 833/1978) ad escludere in via generale in
materia sanitaria la emanazione di atti governativi di indirizzo
tanto limitativi nei confroni della provincia medesima, come quello
in esame.
In secondo luogo tutta la complessa problematica relativa alla
funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti della provincia
autonoma di Bolzano (sia per quanto riguarda il suo fondamento, sia
per quanto riguarda l'estensione, i limiti ed i modi di esercizio)
non è definita, ma necessita invece di una definizione da parte
della "commissione dei sei" per le norme di attuazione (art. 107
dello statuto) cui ha ripetutamente fatto richiamo anche la Corte
costituzionale (fra le altre sentenza n. 242/1989). Ed è noto, a
questo riguardo, che sono in corso discussioni a livello governativo,
al fine di portare a conclusione l'attuazione del c.d. "pacchetto"
delle misure a favore delle popolazioni altoatesine, fra cui figurano
le norme di attuazione sull'indirizzo e coordinamento, che comunque
non potranno mai limitare i poteri statutari della provincia in modo
tale da spodestarla del potere di determinare quali sono le "unità
sanitarie locali" e quali e quanti sono in provincia di Bolzano i
"posti di assistenza" per la diagnosi e la cura delle infezioni da
HIV.
In terzo luogo, secondo un fermissimo insegnamento di codesta
ecc.ma Corte (per tutte sentenza nn. 150/1982, 242, e 338/1989) il
principio di legalità esige che, allorquando sia attribuito al
Governo un potere di indirizzo e coordinamento da esercitarsi in
forma amministrativa, la legge deve fornire ad esso una adeguata
"copertura legislativa". Vale a dire che la legge stessa deve, in
primo luogo, stabilire l'oggetto del potere di indirizzo, deve
inoltre definire l'esigenze e gli interessi unitari che sollecitano
l'esercizio del potere di indirizzo, e deve stabilire i criteri in
base ai quali, sempre in conformità delle suddette esigenze, il
potere di indirizzo e coordinamento possa essere esercitato. In
breve, la legge deve predeterminare, sia pure nelle linee essenziali,
il contenuto degli atti di indirizzo.
Tutto ciò è stato del tutto ignorato dalla legge impugnata.
Infatti, il terzo comma dell'art. 1 della legge n. 135/1990 si limita
a prevedere (senza peraltro indicare l'organo cui questo potere è
attribuito) l'adozione di un atto di indirizzo e coordinamento da
emanare ai sensi dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Nè sussistono altre disposizioni nella legge n. 135/1990, che
possono integrare la disciplina del terzo comma dell'art. 1, sì da
renderla compatibile col principio di legalità.
3. - Soprattutto in relazione alle successive censure occorre
premettere una considerazione di ordine generale.
Nel suo complesso, la legge 5 giugno 1990, n. 135, stabilisce una
organica e dettagliata disciplina di una materia che costituisce
oggetto di una specifica competenza legislativa della provincia
ricorrente: cioè della competenza in materia di igiene e sanità. E
si è anche detto come tale competenza sia stata oltrettutto
espressamente "fatta salva" dall'art. 80 della legge n. 833/1978,
istitutiva del Servizio sanitario nazionale (secondo cui "restano
salve le competenze statutarie delle regioni a statuto speciale nelle
materie disciplinate dalla presente legge. Restano ferme altresì le
competenze spettanti alle province autonome di Trento e di Bolzano
secondo le forme e condizioni particolari di autonomia definite dal
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione, nel
rispetto, per quanto attiene alla provincia autonoma di Bolzano,
anche delle norme relative alla ripartizione proporzionale fra i
gruppi l'inguistici e alla parificazione delle lingue italiana e
tedesca").
Ne deriva che, almeno per quanto rigurda la provincia autonoma
ricorrente, la normativa che in tale materia può essere stabilita
validamente dalla legge statale è solo una normativa di principio e
generale (appunto per garantire standards minimi uniformi di tutela
della salute, anche ai sensi dell'art. 4 della legge n. 833/78).
Neppure la funzione statale di indirizzo e coordinamento - che
secondo codesta ecc.ma Corte potrebbe validamente rivolgersi, anche
in forma legislativa, nei confronti della Provincia ricorrente -
potrebbe giustificare una disciplina legislativa statale più
penetrante, poichè - come affermato da codesta ecc.ma Corte (per
tutte, sentenze n. 177/1988 e 1145/1988 - neppure gli atti e le
disposizioni di indirizzo e coordinamento possono assumere una
struttura così analistica e penetrante da precludere alla provincia
ricorrente lo spazio di autonomia necessario per potere svolgere le
funzioni legislative ed amministrative ad essa costituzionalmente
affidate.
Tuttavia, è proprio una siffatta incostituzionale preclusione
all'esercizio della propria autonomia quella che in molti casi viene
determinata dalla disciplina stabilita dalla legge n. 135/1990;
ponendo tale legge disposizioni eccessivamente analitiche e puntuali,
o prevedendo poteri di intervento di organi dello Stato (in
particolare del Ministro della sanita') per attività che sono invece
costituzionalmente riservate ai competenti organi provinciali.
Ciò premesso, si deve allora denunciare la incostituzionalità
dell'art. 1, quarto comma, della legge impugnata, nella parte in cui
detta norme per gli interventi di costruzione e ristrutturazione dei
posti letto e per quelli di adeguamento degli organici, che non
lasciano alcuno spazio di intervento alla provincia ricorrente
(dovendo essa
tenersi "entro le complessive previsioni quantitative stabilite al
primo comma, lettere b) e c)"); quando invece spetta esclusivamente
alla provincia ricorrente fare il piano di previsione e di
realizzazione dei servizi e delle opere pubbliche di sua competenza,
sia sotto il profilo della "urbanistica" e dei "piani regolatori"
(art. 8, n. 5 dello statuto), sia sotto quello della "tutela del
paesaggio" (art. 8, n. 6), sia sotto quello dei "lavori pubblici di
interesse provinciale" con relativa viabilità e acquedotti (art. 8,
n. 17), sia sotto quello delle esigenze di "espropriazioni di
pubblica utilita'" (art. 8, n. 22), e non da ultimo sotto il profilo
del rispetto delle attribuzioni in materia di "igiene e sanità,
comprese l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, cifra 10).
4. - Anche l'art. 1, quinto comma, della legge impugnata è
incostituzionale. Esso prevede che al finanziamento degli interventi
di cui al primo comma, lett. b), si provveda con operazioni di mutuo
(con la BEI, Cassa depositi e prestiti, ecc.), ed in particolare
demanda quindi al Ministro del tesoro "di stabilire le modalità e
procedure relative al finanziamento degli interventi di costruzione e
ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive". La
norma prevede addirittura che i relativi finanziamenti siano
"iscritti in apposito capitolo dello stato di previsione del
Ministero della sanita'", così escludendo la provincia autonoma di
Bolzano da poteri ed attribuzioni che le sono propri.
Oltre ad una violazione palese delle attribuzioni spettanti alla
provincia autonoma di Bolzano nelle materie che sono al nostro esame
(violazione degli art. 8 e 9 dello statuto) la disciplina legislativa
qui impugnata determina anche una lesione dell'autonomia finanziaria
garantita alla provincia dall'art. 79 e dalle altre norme del titolo
sesto dello statuto speciale (disciplina oggi integrata, in
particolare, dall'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386). Norme
in base alle quali, infatti, i finanziamenti di cui alla disciplina
legislativa impugnata debbono essere trasferiti pro-quota alla
provincia ricorrente.
Non solo, ma la legge impugnata viola quella normativa particolare
(artt. 83 e 84 dello statuto) che prevede che nella provincia
autonoma di Bolzano tutti i capitoli del bilancio seguano una
"procedura speciale" di approvazione (art. 84 dello statuto, commi
terzo e segg.) che in nessun caso può essere soppresso dallo Stato
attraverso la creazione di un apposito "Capitolo di bilancio del
Ministero del tesoro", come tale sottratto alle forme particolari di
impugnativa (violazione della cosiddetta "garanzia di bilancio").
Si aggiunga che il sistema seguito dalla legge impugnata viola
anche la disposizione dell'art. 104 dello statuto nella parte in cui
prevede che le norme del titolo sesto (Finanza delle province
autonome) possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato
solamente "su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province": richiesta
che, nel caso in questione, non c'è stata.
Osserviamo infine che anche relativamente a quella parte del
bilancio attinente all'igiene e sanità (ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera) per la quale la Provincia ricorrente ha
competenza solo concorrente, le somme vanno egualmente assegnate alla
provincia e non possono essere gestite direttamente dal Ministro del
tesoro, come invece incostituzionalmente prevede la legge impugnata.
5. - Oggetto di impugnazione sono anche le disposizioni di cui
all'art. 2, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma,
che contengono una dettagliata disciplina riguardante l'urbanistica,
i piani regolatori, e l'espropriazione per pubblica utilità. Tali
disposizioni incidono infatti su materie la cui disciplina è
affidata alla competenza legislativa esclusiva della provincia
autonoma, dall'art. 8, cifre 5, 6, 17 e 22 dello statuto con relative
norme di attuazione (urbanistica e piani regolatori, tutela del
paesaggio, lavori pubblici di interesse provinciale ed espropriazione
per pubblica utilità per tutte le materie di interesse provinciale).
6. - In particolare la disposizione di cui all'art. 2, secondo
comma, fa obbligo alla provincia di determinare la distribuzione e la
localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di
edificazione di nuove strutture per malattie infettive, tenendo conto
delle indicazioni tecniche della "commissione nazionale per la lotta
contro l'AIDS". Essa prevede, in difetto, l'intervento sostitutivo
del Ministro della sanità, ma in base ad una disciplina legislativa
che non rispetta i principi più volte affermati da codesta ecc.ma
Corte in materia di poteri sostitutivi dello Stato nei confronti
delle regioni e delle province autonome. Non solo, ma in tema di
"interventi in materia di costruzioni e ristrutturazioni" nonchè di
"interventi in materia di strutture ospedaliere" il secondo e terzo
comma dell'art. 2 demandano (a seguito di una relazione della
"commissione nazionale per la lotta contro l'AIDS") al CIPE la
"approvazione del programma degli interventi", suddiviso per le
regioni e province autonome compreso il potere di "indicazione delle
localizzazioni e del dimensionamento delle strutture da realizzare".
Tali disposizioni (peraltro abbastanza lontane da una visione dei
problemi locali e reali del Paese) sono in contrasto con i piani
urbanistici e le norme vigenti in materia nella provincia autonoma di
Bolzano e viola in particolare le attribuzioni di cui agli artt. 8
(cifre 1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29) e 9 (cifra 10) dello statuto e
relative norme di attuazione.
7. - Al CIPE viene poi riconosciuto dall'art. 2, terzo comma,
anche il potere di individuare il soggetto o i soggetti incaricati
dell'espletamento, in concessione di servizi, dei compiti
organizzativi afferenti all'esecuzione del programma; potere, questo,
che rientra fra quelli che lo statuto attribuisce invece alla
provincia autonoma di Bolzano, in base a tutte le norme già citate.
8.- Inoltre, sempre l'art. 2, terzo comma, dopo aver stabilito che
gli interventi di costruzione e ristrutturazione degli ospedali di
cui allo stesso art. 3, vengono stabilite dal CIPE con delibera resa
esecutiva con decreto del Ministro del bilancio di concerto con
quello della Sanità, stabilisce inoltre (penultimo ed ultimo
periodo) che lo stesso decreto ministeriale vale come dichiarazione
implicita di pubblica utilità indifferibilità ed urgenza per tutte
le opere indicate nel decreto, e che allo stesso Ministro della
sanità compete di stipulare la convenzione con il soggetto ed i
soggetti concessionari.
Anche quest'ultimo particolare disciplina è incostituzionale,
perchè si tratta di competenze che sono riservate in via esclusiva
alla provincia dello statuto e dalle relative norme di attuazione: in
particolare dall'art. 8, n. 22, dello statuto che riserva ad essa
tutte le attribuzioni in materia di "espropriazione per pubblica
utilità per tutte le materie di competenza provinciale".
9. - Viziati da incostituzionalità sono anche il quarto, quinto,
sesto e settimo comma, dell'art. 2, nella parte in cui prevedono una
disciplina procedurale compiutamente definita ed integralmente
riservata ad organi statali, centrale, tale da estromettere del tutto
la provincia autonoma di Bolzano dalla realizzazione delle prove ivi
previste e che pure rientrano nella competenza esclusiva della
provincia medesima.
10. - Sono inoltre incostituzionali le disposizioni dell'art. 3,
primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma, nella parte in cui
attribuiscono - in sostituzione dell'organo cui spetterebbe farlo
(cioè della provincia autonoma di Bolzano - alla conferenza
regionale il potere di acquisire e valutare tutti gli elementi
relativi alla commpatibilità dei progetti con le esigenze ambientali
paesaggistiche e culturali, e prevedono, in assenza di unanimità,
l'intervento sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Con questa previsione legislativa si viola gravemente la competenza
esclusiva della provincia in materia di urbanistica e piani
regolatori (art. 8, cifra 5, statuto) di tutela ambientale e del
paesaggio (art. 8, n. 6) e di conservazione del patrimonio storico
artistico e popolare (art. 8, cifra 3). È ovvio, e ci si riserva
comunque di ritornare in memoria anche su questo punto, che la
presenza di un rappresentante della provincia ricorrente nella
conferenza (peraltro non espressamente prevista dalla legge, e che
comunque avverrebbe con la partecipazione di semplici funzionari) non
può certo costituire un valido surrogato delle attribuzioni
esclusive della provincia ricorrente che vengono in tal modo avocate
allo Stato.
11. - Palesemente viziato di incostituzionalità è anche l'art.
4, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, in quanto
detta disposizioni per l'assunzione "in deroga alle vigenti
disposizioni" di personale medico e laureato, non medico, sanitario e
tecnico dei laboratori, e di quello occorrente per l'adeguamento
degli organi nei reparti impegnati nell'assistenza ai casi di AIDS,
nonchè sulla composizione delle relative commissioni e sulle
procedure di concorso, sui corsi di formazione ed aggiornamento per
il personale, sulle assunzioni da parte di infermieri professionali
da parte delle u.s.l. e sul relativo rapporto di lavoro, ecc. Il
tutto in palese violazione delle norme che regolano la proporzionale
etnica (art. 89 dello statuto del d.P.R. n. 752/1976 e successive
norme di attuazione) ed il bilinguismo (artt. 99, 100, 101 e 102
dello statuto e relative norme di attuazione).
Non solo, ma la legge impugnata si dimentica di tener conto del
fatto che se si tratta di personale della provincia di Bolzano o di
enti collegati o connessi andava osservato l'art. 8, cifra 1 dello
statuto (ordinamento del personale provinciale). Se si fosse
trattato, invece, di dipendenti dello Stato doveva essere osservato
il principio del "ruolo provinciale, distinto per carriere" con tutti
i presupposti e crismi dell'art. 89 dello statuto e relative norme di
attuazione (in particolare d.P.R. n. 752/1976), per cui devono essere
istituiti ruoli distinti per i tre gruppi linguistici ed assegnati i
posti in rapporto alla consistenza dei gruppi stessi.
Non solo, nella provincia autonoma è inoltre obbligatorio il
possesso dell'attestato della conoscenza delle lingue italiana e
tedesca per chi intende esercitare professioni ed arti sanitarie ed
ausiliari (l.p. 23 ottobre 1975, n. 5 e successive modifiche), che
anche secondo l'insegnamento della Corte costituzionale è vincolante
per ogni ordine e tipo di servizio pubblico (e a maggior ragione nel
campo della prevenzione e terapia dell'AIDS, ove il dialogo e la
comprensione sono tanto più essenziali nella gestione del servizio
pubblico).
12. - L'art. 9, primo comma, della legge impugnata dispone
l'obbligo delle province autonome di predisporre entro un preciso
termine i programmi delle attivià previste dall'art. 1, primo comma,
lettere c), d), ed f), secondo comma, della legge impugnata,
prevedendo in difetto, la nomina di commissari.
È incostituzionale il fatto che il Ministro della sanità possa
nominare dei commissari per il compimento delle attività indicate,
come la costruzione e ristrutturazione dei reparti di ricovero,
assunzione di personale sanitario, svolgimento di corsi di
formazione, ecc.
Anche tale disciplina legislativa - come si illustrerà più
ampiamente in una successiva memoria - è incompatibile con i
principi costituzionali, più volte affermati dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, che presiedono all'esercizio dei poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti della pronvicia ricorrente.
13. - Incostituzionale, infine, è anche l'art. 9, secondo comma,
in quanto con esso si fa obbligo alle province autonome di istituire
centri di riferimento per i servizi e le strutture interessate alla
lotta contro l'AIDS. Non solo tale disciplina incide in una materia
riservata alla competenza provinciale ma, come si è già detto
all'inizio, pretende di imporre alla provincia la istituzione di
uffici che essa ha già autonomamente istituito.
II) Violazione dell'art. 52 dello statuto T.-A.A. nell'iter
formativo della legge 5 giugno 1990, n. 135.
Anche relativamente agli aspetti "formali" della legge 5 giugno
1990, n. 135, va rilevato un vizio di incostituzionalità e ciò per
inosservanza dell'art. 52, ultimo comma, dello statuto di autonomia
della regione T.-A.A. e dell'art. 19, secondo comma, del d.P.R. 1º
febbraio 1973, n. 49 (norme di attuazione dello statuto speciale per
il T.-A.A.).
Alla deliberazione di approvazione del disegno di legge n. 4314
(presentato alla Camera dei deputati il 31 ottobre 1989) non ha
partecipato il presidente della Giunta provinciale di Bolzano che non
era stato invitato alla seduta del Consiglio dei Ministri, in palese
violazione dell'art. 52, ultimo comma, dello statuto di autonomia
della regione T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), il quale
prescrive che il presidente della giunta provinciale "interviene alle
sedute del Consiglio dei Ministri, quando si trattano questioni che
riguardano la provincia", e dell'art. 19, secondo comma, del d.P.R.
1º febbraio 1973, n. 49 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per il T.-A.A.), che prescrive che "il presidente della giunta
regionale ed il presidente della giunta Provinciale di Bolzano sono
altresì invitati alle sedute del Consiglio dei Ministri, quando il
Consiglio è chiamato ad approvare disegni di legge, atti aventi
valore di legge, atti o provvedimenti che riguardano la sfera di
attribuzione della regione o delle province".
Non potendo esservi alcun ragionevole dubbio sul fatto che la
legge impugnata attiene a questioni che "riguardano la sfera di
attribuzione" della provincia autonoma di Bolzano ed in alcune parti
esclusivamente la stessa (proporzionale, bilinguismo, autonomia
finanziaria con garanzia di bilancio, competenze primarie),
l'intervento del presidente della giunta provinciale era obbligatorio
e quanto mai necessario, anche considerando la delicatezza della
materia trattata, che tocca direttamente molti punti salienti
dell'autonomia della provincia autonoma di Bolzano.
Il fatto che il presidente della giunta non sia stato convocato in
occasione della deliberazione del Consiglio dei Ministri relativa al
disegno di legge in questione comporta una puntuale violazione della
norma statutaria e dell'autonomia provinciale e quindi la
incostituzionalità della disciplina legislativa impugnata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte dichiarare la illegittimità costituzionale,
in parte qua, degli artt. 1, secondo, terzo, quarto, e quinto comma,
2 secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma, 3, primo,
secondo, terzo, quarto e quinto comma, 4, primo, secondo, terzo,
quarto, quinto e sesto comma e 9 primo e secondo comma, della legge 5
giugno 1990, n. 135, in relazione alle norme costituzionali indicate.
Roma, addì 6 luglio 1990
Prof. avv. Sergio PANUNZIO
Prof. avv. Roland RIZ

90C0905