1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 12-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 367 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 maggio 2008
del 30 maggio 2008 emessa dal g.i.p. del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere nel procedimento penale a carico di Ambrosca Antonio Processo penale - Competenza - Norme della legge recante misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania - Procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti e in materia ambientale commessi nella Regione Campania - Attribuzione, in via esclusiva, delle funzioni di cui al comma 2, lett. a), dell'art. 51 cod. proc. pen. (indagini preliminari e procedimenti di primo grado) al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, delle funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell'udienza preliminare ai magistrati del Tribunale di Napoli e delle funzioni di giudice delle richieste cautelari reali e personali al Tribunale di Napoli in composizione collegiale - Violazione del principio di uguaglianza e del divieto di istituzione di nuovi giudici speciali. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, artt. 3, commi 1, 2 e 9, e 19. - Costituzione, artt. 3 e 102, comma secondo. Processo penale - Competenza - Legge recante misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania - Disposizioni concernenti la competenza dell'autorita' giudiziaria nei procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti e in materia ambientale commessi nella Regione Campania - Applicazione ai procedimenti in corso prima dell'entrata in vigore delle medesime disposizioni, per i quali non sia stata esercitata l'azione penale - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, art. 3, comma 5. - Costituzione, art. 25, primo comma. (008C0868) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 12-11-2008)

IL GIUDICE DELLE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento suindicato a carico di Ambrosca
Antonio nato il 7 aprile 1964 a Cancello ed Arnone residente in
Cancello ed Arnone, via Maria SS. Assunta in Cielo s.n.c.
In ordine ai seguenti reati: a) Decreto legislativo del 2006
n. 152, art. 137, comma 1, commesso in S. Andrea del Pizzone.
Letto in particolare il sequestro preventivo effettuato di
iniziativa dalla p.g. operante in data 20 maggio 2008 nonchè la
richiesta di convalida e contestuale emissione del relativo decreto
avanzata dal p.m. sede in data 21 maggio 2008.
O s s e r v a
Premesse.
La delibazione della richiesta avanzata dal p.m. involge la
recentissima entrata in vigore del d.l. n. 90/2008, ed in particolare
l'art. 3 della citata norma.
Orbene, questo giudice dubita della legittimità costituzionale
della disposizione di legge succitato, nella parte in cui attribuisce
le funzioni di Giudice delle indagini preliminari e della udienza
preliminare ai magistrati del Tribunale di Napoli, peraltro. per
quanto attiene l'adozione di misure cautelari, in composizione
collegiale.
Si dubita altresì della legittimità costituzionale della
disposizione che prevede la retroattività delle succitate regole di
competenza a tutti quei reati (e relativi procedimenti) che risultino
commessi anteriormente alla entrata in vigore della citata normativa.
Al fine di illustrare le ragioni di tali conclusioni e della
coeva, quanto doverosa, rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, occorre procedere per gradi, valutando tutti i
complessi aspetti della fattispecie in esame.
In particolare, occorrerà anzitutto stabilire se il decreto-legge
n. 90 debba ritenersi applicabile anche alla materia oggetto del
presente procedimento.
In secondo luogo risulterà necessario individuare quali risultino
essere, secondo la normativa vigente, i poteri doveri di questa a.g.
in relazione alla richiesta avanzata dal p.m.
Dovrà quindi essere illustrata la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di Costituzionalità, che, giova sin qui
premetterlo, si ritiene afferente alla violazione degli artt. 3, 25,
primo comma e 102, secondo comma della Costituzione.
Ambito di applicazione ratione materiae del d.l. n. 90/2008;
ricomprensione di tutte le fattispecie sanzionate dal t.u.
n. 152/2006.
Il comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 90/2008 prevede testualmente
che «Nei procedimenti riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati
in materia ambientale nella Regione Campania, nonchè a quelli ad
essi connessi a norma dell'art. 12 del codice di procedura penale
(...) debba essere competente il Procuratore di Napoli e,
conseguentemente il Tribunale partenopeo.
Si tratta a questo punto di stabilire quali debbano essere le
fattispecie sanzionatorie in materia ambientale per le quali la
eccezionale disposizione di legge in esame debba ritenersi
applicabile.
Come noto, infatti, il termine «ambiente» si presta a diverse
interpretazioni più o meno estensive; non risulta infatti peregrino
sostenere che in tale locuzione potrebbero rientrare tutte le
possibili aggressioni del territorio, contenute in qualsivoglia
disposizione di legge che abbia previsto di attribuire ad esse penale
rilevanza.
Su queste basi, dovrebbe, ad esempio, giungersi a ritenere
ricomprese nell'ambito di applicazione della norma in esame anche
tutte le violazioni di natura urbanistica contenute nel t.u.
n. 380/2001.
Altrettanto conseguente sarebbe la ricomprensione nell'ambito di
applicazione del d.l. in esame di ogni sanzione penale contenuta nel
codice penale che abbia come possibile oggetto la materia ambientale
(si pensi, per fare un esempio certamente non esaustivo, agli artt.
674 e 734 c.p.).
Orbene, pur ritenendo la seria plausibilità di una tale
ricostruzione, giova però chiarire che il carattere di
eccezionalità della disposizione in esame, in una con la ratio che
sembra inspirarla, impone di non condividere una tale impostazione e
di ritenere, di conseguenza, circoscritto il più possibile l'ambito
di applicazione della norma a quelle fattispecie che possano avere
una qualche attinenza con l'oggetto e lo scopo generale della
decretazione di urgenza.
Nel compiere tale opzione interpretativa, si ritiene che, in ogni
caso, non risulti possibile superare un dato obiettivo, desumibile
dalla chiara volontà legislativa espressa con l'adozione del recente
Testo Unico n. 152/2006.
In altre parole, è di tutta evidenza che, con il recente
intervento normativo succitato, il legislatore ha inteso collazionare
una serie di disposizioni di legge aventi tutte il minimo comune
denominatore di avere una qualche rilevanza ai fini della disciplina
del bene ambiente.
Non è certamente un caso, infatti, che la disposizione di legge
in esame risulti titolata «Codice ambientale».
Del resto, per quanto concerne lo specifico argomento della
depurazione di acque reflue (che costituisce l'oggetto del presente
procedimento), deve essere anche constatato che il d.l. n. 90/2008
prevede all'art. 10 esplicite deroghe e regolamentazioni alla
disciplina degli scarichi.
Su queste basi, risulta francamente impossibile ritenere che le
sanzioni penali di cui all'art. 137 del t.u. n. 152/2006 siano
escluse dall'ambito di applicazione del decreto.
Ne discende che la norma di cui all'art. 3, d.l. n. 90/2008,
derogativa delle ordinarie regole di competenza territoriale e
funzionale della a.g., debba essere ritenuta applicabile anche al
caso in esame.
La natura ed il tenore dei provvedimenti adottandi a legislazione
vigente da parte di questa a.g.
Come accennato, questa a.g. risulta investita dell'onere di
emettere convalida del sequestro preventivo eseguito di urgenza dalla
p.g. operante prima della entrata in vigore del d.l. n. 90/2008.
Più precisamente, come visto, personale della stazione C.C. di S.
Andrea del Pizzone in data 20 maggio u.s. ha eseguito il sequestro
preventivo dell'opificio in oggetto, curando la tempestiva
trasmissione del relativo verbale al p.m. sede, che, a sua volta, il
giorno successivo ha inoltrato a questa a.g. la richiesta di
convalida e di coeva emissione di decreto di sequestro preventivo.
Tale precisazione temporale risulta doverosa dal momento che,
sempre il comma secondo dell'art. 3 d.l. n. 90/2008 prevede
esplicitamente la esclusione delle «previsioni dell'art. 321, comma
3-bis, del codice di procedura penale.
Ne discende che, una volta entrato in vigore il citato decreto (il
23 maggio u.s.), non risulterà ad oggi possibile seguire la speciale
procedura di urgenza contemplata dalla norma suindicata; non sarà in
altre parole possibile che p.g. e p.m. provvedano ad eseguire e
decretare prima del provvedimento del giudice collegiale alcun
sequestro preventivo.
Si ritiene, invece, che un discorso diverso debba essere fatto per
quanto concerne il potere/dovere del g.i.p. di delibare circa la
convalida del sequestro disposto e/o eseguito.
Giova infatti ricordare che l'onere di emettere (entro dieci
giorni dalla richiesta) la ordinanza di convalida, risulti
contemplato nel successivo comma 3-ter dell'art. 321 c.p.p. che non
risulta affatto menzionato dalla disciplina derogatrice.
Del resto, una tale interpretazione risulta essere avvalorata dal
successivo comma 6 del medesimo articolo 3 del d.l., che prevede
espressamente non solo la temporaneità delle misure cautelari (reali
e personali) eventualmente disposte prima della entrata in vigore del
presente decreto ma anche di quelle convalidate da giudice diverso da
quello indicato dal comma 2.
Al riguardo giova peraltro segnalare che quest'ultima locuzione
risulta macroscopicamente svincolata dal dato temporale della entrata
in vigore del decreto e risulta quindi essere applicabile anche a
provvedimenti di cui l'a.g. risulta essere investita nella vigenza
del d.l. in esame.
Peraltro, risulta chiaro che secondo noti principi generali,
l'adozione preventiva di iniziative cautelari debba essere sottoposta
ad un vaglio di giurisdizionalità successiva anche a prescindere
dalla concreta possibilità di adozione di una definitiva misura (si
pensi al caso della convalida dell'arresto richiesta al g.i.p. anche
a seguito del decreto motivato di liberazione disposto dal p.m.).
Orbene, su queste premesse, nel ribadire che la procedura sin qui
seguita risulta meritoria di positiva valutazione da parte di questa
a.g., dal momento che risulta attuata quando ancora era possibile il
ricorso ad iniziative di urgenza della p.g. operante, si ritiene,
attesa la chiara gravità indiziaria del reato in contestazione e la
evidente sussistenza di esigenze di cautela, che questa a.g. debba
provvedere a convalidare il sequestro preventivo di urgenza eseguito
di iniziativa della p.g. operante.
Ciò chiarito, si ritiene, però, che un discorso diverso debba
essere fatto per quanto concerne la emissione del decreto di
sequestro preventivo.
Come visto, infatti, l'attuale formulazione del comma secondo
dell'art. 3 demanda espressamente ad un giudice collegiale presso il
Tribunale di Napoli l'onere di valutare l'accoglibilità di richieste
cautelari reali e personali.
Ne discende, in diretta applicazione del decreto-legge in esame,
l'attuale incompetenza funzionale di questa a.g.ad emettere il
richiesto decreto di sequestro.
Giova infatti ricordare che, a differenza di quanto espressamente
previsto dall'art. 291 c.p.p. in relazione alle misure cautelari
personali, non pare individuabile nel nostro ordinamento alcuna norma
che consenta al giudice che ravvisi la propria incompetenza di
emettere (anche provvisoriamente) la misura cautelare reale del
sequestro preventivo.
Si potrebbe, per converso obiettare che tale facoltà risulti
desumibile dalla dicitura dell'art. 27 codice di rito che, come noto,
nel prevedere la necessità di nuova delibazione cautelare da parte
del Giudice ad quem a seguito della declaratoria di incompetenza del
Giudice che ha disposto la misura, cita espressamente non solo l'art.
292, ma anche il 317 e 321 c.p.p., rispettivamente relativi al
sequestro conservativo ed a quello preventivo.
Paradossalmente, si potrebbe persino sostenere che una tale
possibilità risulti ulteriormente confortata e confermata dal
disposto del comma 6 dell'articolo 3, d.l. n. 90/2008, che si
preoccupa di ripetere pedissequamente (e, quindi, forse in maniera
ripetitiva) quanto già espressamente previsto dalla disposizione
generale dell'art. 27 c.p.p.
Non si ritiene, però, di condividere una tale impostazione; a ben
riflettere, infatti, l'art. 27 succitato contempla espressamente la
duplice possibilità che la declaratoria di incompetenza avvenga non
solo contestualmente ma anche successivamente alla adozione della
misura cautelare.
Ne discende che il richiamo agli artt. 317 e 321 c.p.p. potrebbero
anche essere relativi solo al caso in cui la decisione relativa alla
incompetenza sia presa in un momento successivo (eventualmente e più
frequentemente anche da un giudice persona fisica diverso da quello
che ebbe ad adottare la misura cautelare reale; si pensi al caso del
riesame e/o del giudice della udienza preliminare).
In altre parole si ritiene che, se per un verso la chiara dicitura
dell'art. 27 c.p.p. impone di riconoscere la temporaneità di una
misura cautelare adottata da un giudice diverso da quello competente,
il potere del giudice di rilevare la propria incompetenza e
contestualmente emettere una misura cautelare debba trovare la
propria fonte attributiva in una esplicita previsione di legge che,
come detto, per le misure cautelari reali non risulta individuabile.
Riassumendo, si ritiene che, qualora risulti investito di una
richiesta di misura cautelare reale, il giudice che ravvisi la
propria incompetenza non possa adottare il sequestro richiesto, ma
debba limitarsi a trasmettere gli atti all'a.g. ritenuta competente
(ovviamente per il tramite del p.m. istante).
In ogni caso ciò che preme rilevare e ribadire in questa sede è
che, a prescindere dalla adottabilità o meno da parte di questa a.g.
del richiesto sequestro preventivo, risulterebbe successivamente
doverosa in diretta applicazione del decreto-legge n. 90/2008 la
declaratoria di incompetenza funzionale di questa a.g.
Orbene, giova sin d'ora chiarire che è proprio la necessità di
adozione di una declaratoria di incompetenza a rendere evidentemente
rilevante e pertinente la presente questione di legittimità
costituzionale.
La norma derogativa della competenza e la violazione degli artt. 3 e
102 della Costituzione.
Si è già ampiamente chiarito come le disposizioni di cui si
nutrono dubbi di costituzionalità sono i commi primo e secondo
dell'art. 3 del d.l. n. 90/2008 che, giova ribadirlo, prevedono
espressamente una deroga alle ordinarie regole di competenza
territoriale, funzionale e persino di composizione del giudice,
onerato di valutare richieste di misure cautelari personali e reali,
individuando per tutti i reati Campani l'esclusiva attribuzione del
Procuratore della Repubblica di Napoli e la conseguente competenza
dei magistrati giudicanti del Tribunale partenopeo.
Tali disposizioni devono essere necessariamente integrate dal
comma 9 del medesimo articolo 3, che recita testualmente:
«Le disposizioni del presente articolo cessano di avere
efficacia al termine dello stato emergenziale in relazione al quale
è emanato il presente decreto, salvo che per i fatti commessi
durante lo stato emergenziale stesso.».
Tale disposizione, a sua volta, risulta definitivamente
perfezionata di significato attraverso il disposto dell'art. 19 del
d.l. in esame che prevede:
«Lo stato di emergenza dichiarato nella Regione Campania ai
sensi dell'art. 5 della legge 1992 n. 225, cessa il 31 dicembre
2009».
In altre parole e riassumendo, pare chiaro, dal complesso delle
norme succitate, che l'eccezionale competenza funzionale dei giudici
del Tribunale partenopeo risulti anzitutto unica in tutta la
Campania, senza uguali sul territorio nazionale, nonchè
temporalmente limitata.
Ciò chiarito, giova in questa sede riportare integralmente il
chiaro testo dell'art. 102 della Costituzione che prevede:
La funzione giurisduzionale è esercitata da magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario.
Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici
speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari
ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la
partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.
(...).
Orbene, su queste basi, per quanti sforzi semantici possano essere
fatti, risulta obiettivamente impossibile non attribuire la natura di
giudice straordinario al «Giudice regionale partenopeo», le cui
attribuzioni giurisdizionali risultano esplicitamente connesse ad una
situazione assolutamente eccezionale e certamente contingente,
destinata, per espressa previsione legislativa, ad avere una durata
temporale limitata.
Si tratta a questo punto di verificare se la disposizione
normativa in esame possa rientrare nella diversa locuzione di
«sezioni specializzate per determinate materie presso gli organi
giudiziari ordinari», di cui alla seconda parte del secondo comma
dell'art. 102 Cost.
A tale riguardo, deve essere in primo luogo osservato che, a
leggere con attenzione la norma, tale ultima definizione sembrerebbe
più propriamente prevedere una eccezione al divieto di istituzione
di giudici speciali.
Risulta infatti chiaro che tale previsione termina prevedendo la
possibilità che delle sezioni specializzate facciano parte anche
«cittadini idonei estranei alla magistratura».
In ogni caso, si ritiene che ciò che valga ad escludere la
possibile qualifica di «sezioni specializzate presso i giudici
ordinari» al caso in esame, sia la già evidenziata assoluta unicità
su base nazionale della previsione di competenza attribuita al
giudice partenopeo.
In altre parole, risulta francamente chiaro, che a fronte di una
mancata rivisitazione di una regola che disciplini su base nazionale
la competenza giurisdizionale a decidere nella specifica materia de
quo (come risulta, ad esempio avvenuto per i reati attribuiti alla
competenza della D.D.A. e/o anche, più di recente, per quelli che
concernono i delitti di pedopornografia), non si può
convincentemente sostenere che il Giudice regionale istituito presso
il Tribunale di Napoli sia sezione specializzata di un tribunale
ordinario.
Tali ultime considerazioni impongono di dubitare della conformità
costituzionale delle disposizioni in esame anche in relazione
all'art. 3 della Costituzione.
Non vi è dubbio, infatti, che la specificità della competenza
giurisdizionale campana finisca inevitabilmente con l'avere evidenti
ricadute sul principio di uguaglianza e di pari trattamento dei
cittadini innanzi alla legge.
Basti pensare che un medesimo reato potrebbe risultare
diversamente perseguibile (con o senza la possibilità di iniziative
di urgenza di p.g. e p.m.) o valutabile (da parte di un giudice
monocratico o collegiale) a seconda se risulti essere perpetrato in
Campania, piuttosto che in ogni altra parte d'Italia.
Il comma 5 dell'art. 3, d.l. n. 90/2008 e lo violazione dell'art. 25
della Costituzione.
Si è già accennato all'inizio come debbano essere evidenziati
dubbi di costituzionalità in relazione alla disposizione che prevede
l'applicazione dei mutati criteri di competenza anche ai procedimenti
in corso prima della data di entrata in vigore del decreto.
Si tratta, a ben riflettere, di una disposizione particolarmente
significativa che si traduce, sostanzialmente, in una modifica a
posteriori dell'autorità giudiziaria innanzi alla quale si erano
validamente instaurati (da tempo precedente indefinito) procedimenti
penali per reati evidentemente commessi prima della entrata in vigore
del decreto medesimo.
Orbene, anche in questo caso, risulta doveroso quantomeno dubitare
che tale opzione normativa risulti compatibile con la regola
costituzionale contenuta nel comma primo dell'art. 25 Cost. che,
giova ribadirlo, recita testualmente:
Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precosituito per
legge. In proposito occorre precisare che non si intende in questa
sede affrontare la complessa problematica connessa alla locuzione di
«giudice naturale» (la cui individuazione dovrebbe essere in ogni
caso e come noto improntata a criteri di ragionevolezza), quanto
piuttosto semplicemente constatare che si è inteso macroscopicamente
derogare alla regola della precostituzione.
In altre parole, utilizzando come esempio il caso in esame (con
buona pace della rilevanza della questione nel presente
procedimento), risulta chiaro che il ritenuto autore del reato in
contestazione (che, giova ribadirlo, risulta commesso in epoca
antecedente alla entrata in vigore del d.l. n. 90/2008) si vedrebbe -
in diretta applicazione della normativa in esame - mutato il proprio
giudice da quello originario e precostituito sammaritano in quello
inedito e posteriormente previsto regionale/partenopeo.
Anche sotto questo profilo, e per tutte le ragioni sopra dette, si
ritiene che le questioni risultino manifestamente infondate.
La rilevanza delle questioni costituzionali suindicate.
A rischio di sembrare ripetitivi, vale la pena ribadire la
rilevanza nel giudizio a qua di tutte le questioni sopra illustrate.
Invero, come si è cercato di chiarire, a seguito della richiesta
di convalida ed emissione di autonomo sequestro preventivo di un
opificio situato nel comune di S. Andrea del Pizzone, di cui risulta
titolare l'indagato Ambrosca Antonio in relazione alla violazione
dell'art. 137, d.lgs. n. 152/2006, questo giudice ha ritenuto di
emettere (per le motivazioni in parte riportate anche nella presente
ordinanza) provvedimento di convalida del sequestro preventivo
eseguito di iniziativa dalla p.g. operante.
Su queste premesse, in diretta applicazione delle specifiche
disposizioni di legge contenute nel d.l. n. 90/2008 cui si è sopra
fatto riferimento (art. 3, commi primo, secondo, quinto, sesto e nono
ed art.19), risulterebbe doverosa la declaratoria di incompetenza di
questa a.g. e la coeva trasmissione degli atti al tribunale
«Regionale» partenopeo.
Risulta pertanto chiaro che la soluzione ai questioni di
costituzionalità delle norme succitate assume rilievo pregiudiziale
per l'adozione del suindicato provvedimento.
Risulta altrettanto doverosa pertanto la sospensione del presente
giudizio ex art. 23, secondo comma della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva:
questione di legittimità costituzionale degli art. 3, commi
primo, secondo e nono e art. 19 del d.l. n. 90/2008, nella parte in
cui attribuiscono in via esclusiva al Procuratore della Repubblica di
Napoli le funzioni di cui al comma 1 lettera a) dell'art. 51 c.p.p.,
ai magistrati del Tribunale di Napoli le funzioni di giudice delle
indagini preliminari e di giudice della udienza preliminare, ai
magistrati del Tribunale di Napoli in composizione collegiale le
funzioni di giudice delle richieste cautelari reali e personali, nei
procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed
ai reati in materia ambientale (commessi) nella Regione Campania per
contrasto con gli artt. 3 e 102, secondo comma Cost. nei sensi
precisati in motivazione;
questione di legittimità costituzionale del'art. 3, quinto
comma del d.l. n. 90/2008, nella parte in cui prevede che le
disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano anche ai procedimenti
in corso prima della data di entrata in vigore delle disposizioni
medesime, per i quali non è stata esercitata l'azione penale per
contrasto con l'art. 25, primo comma Cost. nei sensi precisati in
motivazione.
Per l'effetto ordina alla cancelleria di:
trasmettere immediatamente alla Corte costituzionale la presente
ordinanza con copia degli atti del procedimento n. 7726/08 mod. 21 a
carico di Ambrosca Antonio, nato a Cancello Arnone il 7 aprile 1964;
notificare la presente ordinanza al pubblico ministero,
all'indagato ed al suo difensore, al sig. Presidente del Consiglio
dei ministri;
comunicare la presente ordinanza al sig. Presidente del Senato
della Repubblica ed al sig. Presidente della Camera dei deputati.
Santa Maria Capua Vetere, addì 30 maggio 2008
Il giudice: Chiaromonte