1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 451 SENTENZA 23 - 31 ottobre 2000
Sentenza 23-31 ottobre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Corpo forestale dello Stato - Riordino delle carriere - Personale non direttivo e non dirigente - Regime transitorio di inquadramento - Disciplina ritenuta difforme e meno favorevole rispetto a quella prevista per il personale dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza - Lamentato contrasto con i principî fissati dalla legge delega finalizzati alla omogeneizzazione del rapporto di impiego delle forze di polizia, oltreche' con i principî di eguaglianza, di proporzionalita' del trattamento retributivo e di imparzialita' dell'amministrazione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 201, art. 53. - Costituzione, artt. 76 (in relazione alla legge 29 aprile 1995, n. 130), 3, 36 e 97. (000C1222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 53 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 201 (Attuazione dell'art. 3 della
legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del
personale non direttivo e non dirigente del Corpo forestale dello
Stato) promossi con sei ordinanze emesse il 26 giugno 1997 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, rispettivamente
iscritte ai nn. 837, 838, 839, 840, 841 e 842 del registro ordinanze
1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 4, 1a
serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione di Oddo Luigi e del Sindacato
autonomo di Polizia ambientale forestale ed altri, nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Marco di Raimondo per il Sindacato autonomo di
polizia ambientale forestale ed altri e l'Avvocato dello Stato
Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In separati giudizi promossi davanti al tribunale
amministrativo regionale del Lazio numerosi sottufficiali del Corpo
forestale dello Stato impugnavano il rispettivo decreto ministeriale
di inquadramento e collocazione nel corrispondente livello
retributivo, adottato in esecuzione dell'art. 53 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 201, in materia di riordino delle
carriere del personale non direttivo e non dirigente del predetto
Corpo. Il tribunale adi'to, con ordinanze del 12 marzo-26 giugno 1997
(r.o. nn. 837 - 838 - 839 - 840 - 841 del 1997) e del 28 novembre
1996, 12 febbraio e 26 giugno 1997 (r.o. n. 842 del 1997), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 53
anzidetto, per violazione degli artt. 76, 3, 36 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui detta una disciplina transitoria di
inquadramento del personale del Corpo forestale dello Stato difforme
e deteriore rispetto a quella rispettivamente prevista per il
personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di
finanza dai decreti legislativi, di pari data, n. 198 e n. 199 del
1995.
2. - Il tribunale ha osservato, anzitutto, che la delega
legislativa conferita dalla legge 29 aprile 1995, n. 130, ha
confermato i principi e criteri direttivi già stabiliti dal d.-l.
7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge
6 marzo 1992, n. 216. Si è conferita delega al Governo per
disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate, nonchè per il riordino
delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti economici. In
particolare, si è prevista l'emanazione di decreti legislativi
contenenti "le necessarie modificazioni agli ordinamenti del
personale indicato nell'art. 2, comma 1... allo scopo di conseguire
una disciplina omogenea" e la possibilità che "la sostanziale
equiordinazione dei compiti e dei connessi trattamenti economici sia
conseguita attraverso la revisione dei ruoli, gradi e qualifiche e,
ove occorra, anche mediante la soppressione di qualifiche o gradi,
ovvero mediante l'istituzione di nuovi ruoli, qualifiche o gradi".
Secondo le ordinanze di rimessione, atteso che l'intento del
legislatore delegante era quello di eliminare ogni disparità di
trattamento giuridico ed economico tra le diverse Forze chiamate
comunque a svolgere funzioni di polizia e di perseguire coerenti
obiettivi di perequazione ed omogeneizzazione, questo intento sarebbe
stato rispettato solo in parte nel decreto legislativo n. 201 del
1995. Per un verso esso prevede, invero, per il personale del Corpo
forestale dello Stato, in armonia con la delega, uno sviluppo di
carriera e conseguenti livelli retributivi "a regime" identici a
quelli delle altre Forze di polizia, implicitamente riconoscendone la
sostanziale equivalenza delle funzioni; per altro verso detta una
disciplina transitoria per il primo inquadramento dei sottufficiali
del Corpo forestale dello Stato che realizzerebbe un trattamento
diverso rispetto a quello contemplato nelle corrispondenti norme di
inquadramento del personale appartenente ai corrispondenti gradi
dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza (v.
artt. 51 e ss. del d.lgs. n. 201 del 1995 in confronto con gli
artt. 46 del d.lgs. n. 198 del 1995 e 65 del d.lgs. n. 199 del 1995).
In particolare il Tribunale amministrativo regionale ha rilevato le
seguenti diversità di trattamento:
1) l'ex vice brigadiere del Corpo forestale, già collocato
al VI livello, è inquadrato come vice-ispettore, conservando lo
stesso livello retributivo (VI) di provenienza, mentre il vice
brigadiere dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di
finanza è inquadrato come maresciallo ordinario (equivalente ad
ispettore) e collocato al livello retributivo VI-bis;
2) il maresciallo ex ordinario e capo del Corpo forestale
dello Stato, già collocato al livello VI-bis è inquadrato come
ispettore, conservando lo stesso livello retributivo (VI-bis) di
provenienza, mentre l'ex maresciallo ordinario e capo dell'Arma dei
carabinieri è inquadrato come maresciallo capo (equivalente ad
ispettore capo) e collocato al livello retributivo VII;
3) l'ex maresciallo maggiore del Corpo forestale dello Stato,
già collocato al VII livello, è inquadrato come ispettore capo,
conservando lo stesso livello retributivo (VII) di provenienza,
mentre l'ex maresciallo maggiore e maggiore scelto dell'Arma dei
carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza è inquadrato come
maresciallo aiutante o ispettore superiore e collocato al livello
retributivo VII-bis.
La diversità di posizioni introdotta da questa disciplina
transitoria, dunque, ha indotto il Tribunale amministrativo regionale
a ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 76, a causa del contrasto con
i principi di omogeneizzazione ed equiordinazione fissati dal
legislatore delegante, dell'art. 3, a causa della disparità di
trattamento introdotta tra personale adibito a funzioni equivalenti,
dell'art. 36 della Costituzione, a causa della previsione di un
trattamento economico non proporzionato alla quantità e qualità di
lavoro prestato, nonchè dell'art. 97 della Costituzione, a causa
della violazione del principio di imparzialità, inteso in termini di
non arbitrarietà della disciplina transitoria. In specie, restano
inspiegabili a parere del giudice a quo la ragioni per cui, a parità
di funzioni, è stata prevista una duplice ipotesi di inquadramento
(transitorio ed a regime), che ha inizialmente provocato un
declassamento degli ex sottufficiali del Corpo forestale dello Stato
rispetto ai corrispondenti gradi e qualifiche delle altre Forze di
polizia.
3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituite le parti
private Luigi Oddo, il Sindacato autonomo di Polizia ambientale
forestale (già Associazione nazionale sottufficiali e guardie del
Corpo forestale dello Stato) ed altri, che hanno condiviso e
sostenuto le ragioni dedotte dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio nelle ordinanze di rimessione.
4. - È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso chiedendo la declaratoria di infondatezza
della questione. Ha osservato che gli obiettivi di omogeneizzazione e
perequazione perseguiti dalla legge delega non dovrebbero tradursi in
una disciplina esattamente identica dei diversi Corpi dello Stato che
espletano funzioni di polizia, dovendosi armonizzare le concrete
previsioni con l'autonomia istituzionale di ciascun ordinamento di
settore.
Nella redazione dei decreti legislativi si è opportunamente
tenuta presente, secondo la Presidenza del Consiglio, la distinzione
tra forze ad ordinamento civile e forze ad ordinamento militare, con
la conseguenza che il regime transitorio dettato per i ricorrenti, a
ben vedere, non è diverso da quello del corrispondente personale
della Polizia di Stato e del Corpo di polizia penitenziario; inoltre,
l'analisi della disciplina dettata per ciascuno dei diversi Corpi
messi a confronto nell'ordinanza, dimostrerebbe che lo sviluppo della
carriera ed il relativo trattamento economico non è affatto identico
"a regime", così come sostenuto dal Tribunale amministrativo
regionale, segnalandosi, al contrario, per alcuni aspetti di favore
per il personale del Corpo forestale dello Stato che, in concreto,
assolverebbero anche una funzione ampiamente "compensativa" della
denunciata disparità in fase transitoria: in primo luogo, il
personale dell'Arma dei carabinieri risulterebbe soggetto ad una
disciplina sugli avanzamenti di carriera che non è esclusivamente
collegata al requisito dell'anzianità di servizio; in secondo luogo,
la progressione di carriera e stipendiale successiva alla fase
transitoria sarebbe più favorevole per una parte del personale del
Corpo forestale dello Stato rispetto a quella corrispondente
dell'Arma dei carabinieri; in terzo luogo, l'auspicata equiparazione
dell'uno all'altro in sede di disciplina transitoria addirittura
comporterebbe una concreta riduzione retributiva degli appartenenti
al Corpo forestale, in considerazione dei criteri di computo delle
voci retributive in rapporto ai criteri di successiva progressione di
carriera e riconoscimento della pregressa anzianità di servizio.
5. - I giudizi venivano chiamati per la discussione una prima
volta all'udienza pubblica del 23 marzo 1999. La Corte
costituzionale, con ordinanza istruttoria del 13 maggio 1999,
disponeva l'acquisizione della seguente documentazione, ponendo
l'onere a carico della Presidenza del Consiglio dei ministri, con il
concorso dei ministeri proponenti i decreti legislativi emanati per
le varie forze di polizia in base alla stessa delega contenuta
nell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216:
1) documentazione relativa alle ragioni in base alle quali
sono stati fissati i livelli di inquadramento transitorio in
contestazione del Corpo forestale (vicebrigadieri, brigadieri e
marescialli nelle varie posizioni) in riferimento al contemporaneo
inquadramento transitorio disposto per le altre Forze di polizia
anche con ordinamento militare;
2) documentazione sullo svolgimento delle carriere e sulla
progressione di qualifiche funzionali nonchè sulle anzianità per la
progressione del personale del Corpo forestale che è stato oggetto
degli inquadramenti di cui all'art. 53 del d.lgs. 12 maggio 1995,
n. 201, con riferimento alle seguenti date: immediatamente prima
della legge 1 aprile 1981, n. 121 (art 16, primo e secondo comma;
art. 43, sedicesimo e diciassettesimo comma e tabella allegata); dopo
l'applicazione della anzidetta legge; dopo la legge 7 giugno 1990,
n. 149; dopo l'applicazione degli artt. 3 e 4 del d.-l. n. 5 del
1992, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 216 del
1992; prima dell'applicazione dell'art. 53 del d.lgs. n. 201 del
1995; a seguito degli inquadramenti disposti in attuazione
dell'anzidetto art. 53, con specificazione dei benefici concretamente
utilizzabili per le successive progressioni;
3) quadro comparativo degli elementi sub 2) rispetto alle
altre Forze di polizia, con indicazione degli andamenti retributivi;
4) ogni altro elemento utile di raffronto, comprese le
specificazioni di funzioni, compiti e uffici cui sono normalmente
addetti o preposti (sempre relativamente ai sottufficiali di cui alla
contestazione), tra il Corpo forestale dello Stato e le altre Forze
di polizia anche ad ordinamento militare, utilizzato in sede di
attuazione della delega di cui all'art. 3 della legge 6 marzo 1992,
n. 216 e all'art. 1 della legge 29 aprile 1995, n. 130, ed ogni altro
elemento preparatorio o della procedura di esercizio della delega sui
punti relativi al "conseguire una disciplina omogenea" e "la
sostanziale equiordinazione dei compiti e dei connessi trattamenti
economici" attraverso revisione di ruoli, gradi e qualifiche ecc.
Con una serie di depositi veniva dato adempimento alla richiesta
istruttoria.

Considerato in diritto

1. - Le questioni incidentali di legittimità costituzionale
sottoposte all'esame della Corte riguardano l'art. 53 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 201 (Attuazione dell'art. 3 della
legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del
personale non direttivo e non dirigente del Corpo forestale dello
Stato), nella parte in cui detta una disciplina transitoria di
inquadramento del personale non direttivo e non dirigente del Corpo
forestale dello Stato (nel ruolo degli ispettori) difforme e meno
favorevole rispetto a quella rispettivamente prevista per il
personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di
finanza proveniente dalla corrispondente qualifica (v. decreti
legislativi, di pari data, n. 198 e n. 199 del 1995, rispettivamente
artt. 46 e 65). Viene denunciata la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, a causa del contrasto con i principi di
omogeneizzazione ed equiordinazione fissati dalla legge delega
29 aprile 1995, n. 130, per la disciplina del rapporto di impiego e
per il riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici delle Forze di polizia e delle Forze armate; dell'art. 3
della Costituzione, a causa della disparità di trattamento
introdotta tra personale adibito a funzioni di polizia equivalenti;
dell'art. 36 della Costituzione, a causa della previsione di un
trattamento economico non proporzionato alla quantità e qualità di
lavoro prestato, nonchè dell'art. 97 della Costituzione, a causa
della violazione del principio di imparzialità, inteso in termini di
non arbitrarietà della disciplina transitoria.
2. - Stante la evidente connessione oggettiva per identità delle
questioni proposte, i giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
3. - Le questioni proposte sono infondate.
Preliminarmente deve essere chiarito che la delega contenuta
nell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216 integrata dalla legge
29 aprile 1995, n. 130, in base alla quale è stato emanato il d.lgs.
n. 201 del 1995, non prescriveva una assoluta identità di posizioni
e di trattamenti (ordinanza n. 296 del 2000), essendo stato posto
come scopo "di conseguire una disciplina omogenea" ed essendo stata
prevista "la sostanziale equiordinazione dei compiti e dei connessi
trattamenti economici" con possibilità di revisione di ruoli, gradi
e qualifiche o istituzione di nuovi.
In altri termini, l'omogeneizzazione doveva portare nel risultato
a regime a trattamenti armonizzati tra loro, con caratteristiche e
qualità di trattamento economico e attribuzioni nel complesso non
divergenti, in una unità di disegno complessivo. Certamente nella
fase di transizione, che presupponeva precedenti divergenze e
divaricazioni di ordinamenti e di trattamento economico, potevano
persistere diversità proprio in relazione ai differenti punti di
partenza per arrivare alla omogeneizzazione complessiva, attuata con
il sistema a regime, non oggetto di contestazione in questa sede.
L'obiettivo e i criteri della delega mantenevano l'intervento del
legislatore delegato entro l'ambito delle tipiche misure di
perequazione di trattamenti economici e di sostanziale
equiordinazione di compiti (si noti sempre come non si richiede
l'assoluta identita'), di modo che restava al legislatore delegato
una discrezionalità con i limiti della non manifesta
irragionevolezza e della non palese arbitrarietà (sentenza n. 241
del 1996).
4. - Le risultanze della ampia istruttoria con comparazione tra
le diverse forze di polizia - risultanze, peraltro, non contestate
dalle parti - portano ad escludere che le scelte del legislatore
delegato in ordine al regime transitorio (art. 53 del d.lgs. n. 201
del 1995) siano in contrasto con i principi e criteri direttivi della
delega, come sopra interpretati e che nello stesso tempo siano
oltrepassati i limiti della manifesta irragionevolezza e della palese
arbitrarietà.
Al riguardo appaiono significative le divergenze che hanno
caratterizzato la pregressa situazione relativa al trattamento, ai
compiti ed alla progressione dei sottufficiali del Corpo forestale,
rispetto a quella degli altri sottufficiali dei Corpi di polizia
assunti a parametro di confronto. Tali divergenze, dovute ad una
serie di ritardi di aggiornamento, non sono state di certo causate
dal d.lgs. in discussione, il quale, all'opposto, ha provveduto a
correggerle notevolmente, al fine di pervenire ad un riallineamento
nel regime definitivo, e non potevano non comportare una normativa di
passaggio transitorio con alcune differenze non irragionevoli.
5. - Le predette considerazioni portano ad escludere le
denunciate violazioni dell'art. 76 della Costituzione sotto il
profilo dell'eccesso di delega, nonchè dell'art. 3 della
Costituzione, non essendo le scelte transitorie manifestamente
irragionevoli nè palesemente arbitrarie.
Quanto al parametro dell'art. 36 della Costituzione è
sufficiente il rilievo, ai fini della infondatezza della questione,
delle preesistenti diversità di situazioni anche in relazione
all'ordinamento e alle funzioni, giustificanti un regime
differenziato di passaggio transitorio tra i diversi corpi di polizia
in una unitarietà di disegno e armonizzazione finale, per cui non
può configurarsi un trattamento economico non proporzionato alla
qualità e quantità di lavoro prestato.
Anche il profilo dell'art. 97 della Costituzione è infondato in
quanto le lamentate differenze di assetto organizzatorio e di
trattamento tra Corpi di polizia nel periodo transitorio, rientranti
nei limiti della discrezionalità legislativa, non comportano di per
sè lesione al buon andamento della pubblica amministrazione
(ordinanza n. 296 del 2000).
Infine deve essere richiamato quanto già questa Corte ha avuto
occasione di affermare, cioè che non possono costituire motivo di
illegittimità costituzionale di una norma, non solo gli effetti
distorsivi che possono derivare da applicazione non corretta e non
conforme ai principi del pubblico impiego, ma anche gli effetti
riflessi che costituiscono conseguenza indiretta di altre precedenti
norme non denunciate (sentenza n. 63 del 1998) che avevano
determinato, per il periodo pregresso anche per taluni ritardi negli
adeguamenti, differenze o carenze di adeguati meccanismi di
progressione in taluni ordinamenti (sentenza n. 63 del 1998), tra cui
può aggiungersi anche quello dei sottufficiali del Corpo forestale.
Le anzidette discrasie ed incongruenze, per i periodi anteriori,
non inficiano l'esercizio e la correttezza del potere delegato, che
ha perseguito, nel sistema a regime e transitorio, sostanzialmente
l'obiettivo della omogeneizzazione previsto dalla delega succitata.
Ma proprio perchè le situazioni, al momento del passaggio da un
ordinamento all'altro, risentivano di differenze di posizioni e di
compiti, di ordinamento e di trattamento economico, il legislatore
(art. 9, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78) si è dato carico
dei problemi, ed ha previsto una nuova delega correttiva, senza oneri
a carico del bilancio, che riguarda tuttavia solo alcuni dei decreti
legislativi emanati in base alla citata legge di delega.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 53 del decreto legislativo 12 maggio 1995,
n. 201 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in
materia di riordino delle carriere del personale non direttivo e non
dirigente del Corpo forestale dello Stato), sollevate, in riferimento
agli artt. 76, 3, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con le sei ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 ottobre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C1222