1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 gennaio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Sanita' pubblica - Polizia mortuaria - Norme della Regione Calabria - Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria - Definizioni - Requisiti dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati - Disposizioni concernenti l'affidamento, la custodia e la dispersione delle ceneri. - Legge della Regione Calabria 29 novembre 2019, n. 48 (Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria), artt. 2, 8 e 16. (20C00030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-2020)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12
contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalità della legge
regionale n. 48 del 29 novembre 2019, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 133 del 29 novembre 2019, avente ad
oggetto «Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria»,
giusta delibera del Consiglio dei ministri 23 gennaio 2020.
La legge della regione Calabria n. 48 del 29 novembre 2019,
recante «Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria»,
presenta profili d'illegittimità costituzionale nei termini che si
passa ad esporre.
1. Si premette che la legge in oggetto ripropone disposizioni in
materia funeraria e di polizia mortuaria che erano già contenute
nella legge regionale della Calabria n. 22 del 26 giugno 2018
(recante la medesima rubrica «Disposizioni in materia funeraria e di
polizia mortuaria»), e per le quali il Consiglio dei ministri, nella
riunione dell'8 agosto 2018, aveva deliberato l'impugnativa dinanzi
alla Corte costituzionale.
Tale legge è stata successivamente interamente abrogata dalla
legge regionale 30 aprile 2019, n. 7, inducendo il Governo a
rinunciare al ricorso (con delibera del Consiglio dei ministri del 19
giugno 2019).
2. La legge oggi in disamina si compone dei seguenti cinque
titoli:
I. Finalità e definizioni
II. Competenze e attribuzioni
III. Disciplina dell'attività funebre
IV. Disciplina della cremazione
V. Disposizioni di adeguamento e finali.
Le norme contenute nei menzionati titoli presentano alcune delle
criticità di ordine costituzionale già evidenziate nell'atto di
impugnativa della menzionata legge regionale n. 22 del 2018
[violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e-l-m) della
Costituzione.
Per vero, a dimostrazione che trattasi di materia di esclusiva
competenza statale, anche l'atto normativo in oggetto ricalca, in
parte, il disegno di legge atto Senato n. 2492 - Disciplina delle
attività nel settore funerario e disposizioni in materia di
dispersione e conservazione delle ceneri - presentato in data 21
luglio 2016 ed il cui ultimo esame risale al mese di ottobre del
2017.
3. In particolare, quanto al Titolo I, ancora una volta il
legislatore regionale si sostituisce a quello statale nel dettare,
all'art. 2, principi generali, definizioni e qualificazioni che
avrebbero dovuto - in realtà - costituire il perimetro (statale)
all'interno del quale le regioni sarebbero state chiamate a svolgere
«compiti di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo», ai
sensi dell' art. 3 del disegno di legge n. 2492.
La cornice normativa statale di riferimento nella materia in
esame è completa ed esaustiva, come costituita da varie fonti:
a) regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, «Approvazione del
testo unico delle leggi sanitarie.» (art. 343);
b) codice civile (disposizioni concernenti gli atti di
disposizione del proprio corpo, ex art. 5; testamento, art. 587 e
segg.);
c) decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990,
n. 285, «Approvazione del regolamento di polizia mortuaria.»
(articoli 78-81);
d) legge 30 marzo 2001, n. 130, recante «Disposizioni in
materia di cremazione e dispersioni delle ceneri.» (art. 3).
A queste fonti non si può sovraporre un intervento legislativo
regionale, neppure in caso di (presunta) inerzia del legislatore
statale, anche in considerazione dell'esistenza di una disciplina
completa del settore.
4. La legge regionale ripropone alcune norme riguardanti sia
l'esercizio dell'attività di impresa funebre sia la cremazione che,
da un lato, violano il principio di libera concorrenza e, dall'altro
lato, invadono la competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile e di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), l) ed m), della Costituzione.
In particolare:
A) Quanto al Titolo III, l'art. 8, che individua i requisiti
dell'impresa funebre e dei soggetti a essa collegati, al comma 1,
lettera c), prevede l'obbligo di un'assunzione stabile da parte
dell'impresa funebre di un responsabile abilitato alla transazione
delle pratiche amministrative e degli affari.
Tale norma restringe indebitamente il libero accesso al mercato
funebre, creando un impedimento illegittimo, secondo quanto stabilito
dall'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato con parere AS
1153 del 6 novembre 2014, reso in ordine alla legge regionale della
Campania n. 12/2001, recante «Codice delle attività e delle imprese
funebri» come modificata dalla legge regionale 25 luglio 2013, n. 7;
alla stregua di detta pronuncia «l'imposizione di un rapporto di
lavoro continuativo del lavoratore costituisce un vincolo
organizzativo rigido, suscettibile di restringere indebitamente
l'accesso al mercato».
Ne consegue la violazione del principio di libera concorrenza,
materia demandata alla legislazione esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, secondo i principi
dettati dalla stessa Corte costituzionale in occasione di pronunzie
su altre leggi regionali che introducevano restrizioni, anche
indirette, a quel principio: si vedano le sentenze n. 59/2017 (sui
criteri di determinazione dei canoni di concessione) e n. 98/2017
(sugli orari di apertura degli esercizi commerciali) nonchè, per
affermazioni di carattere generale, la sentenza della Corte
costituzionale, 13 gennaio 2004, n. 14: «L'inclusione della
competenza statale in materia di tutela della concorrenza nella
lettera c) dell' art. 117, secondo comma, della Costituzione,
evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale di unificare
in capo allo stato strumenti di politica economica che attengono allo
sviluppo dell'intero paese; strumenti che, in definitiva, esprimono
un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri,
risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse
finanziarie inserite nel circuito economico».
Inoltre, l'art. 8, come interpretato dalla successiva legge
regionale n. 53/2019, presenta ulteriori profili di costituzionalità
(sempre in relazione al corretto esercizio dell'attività di impresa)
che saranno espressi in separato ricorso.
B) Le disposizioni di cui al Titolo IV, che disciplina la
cremazione, e in particolare le disposizioni contenute nell'art. 16
(che costituisce l'unico articolo del Titolo IV), concernenti
l'affidamento, la custodia e la dispersione delle ceneri, si
sovrappongono, indebitamente e senza richiamarla, alla previsione
contenuta nell'art. 3 della legge 30 marzo 2001, n. 130 recante
«Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri».
Invero, si tratta di materia di competenza esclusiva statale, che
afferisce all'ordinamento civile ed alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l) ed m), della
Costituzione.
Il menzionato art. 3 della legge n. 130 del 2001, che apporta
modifiche al regolamento di polizia mortuaria, approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, prevede in
particolare quanto segue:
«1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, con regolamento adottato ai sensi dell'art. 17, comma
1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su
proposta del Ministro della sanità, sentiti il Ministro dell'interno
e il Ministro della giustizia, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, si provvede alla modifica del regolamento
di polizia mortuaria, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, sulla base dei seguenti
principi:
a) l'autorizzazione alla cremazione spetta all'ufficiale
dello stato civile del comune di decesso, che la rilascia acquisito
un certificato in carta libera del medico necroscopo dal quale
risulti escluso il sospetto di morte dovuta a reato ovvero, in caso
di morte improvvisa o sospetta segnalata all'autorità giudiziaria,
il nulla osta della stessa autorità giudiziaria, recante specifica
indicazione che il cadavere può essere cremato;
b) l'autorizzazione alla cremazione è concessa nel
rispetto della volontà espressa dal defunto o dai suoi familiari
attraverso una delle seguenti modalita':
1) la disposizione testamentaria del defunto, tranne nei casi in cui
i familiari presentino una dichiarazione autografa del defunto
contraria alla cremazione fatta in data successiva a quella della
disposizione testamentaria stessa;
2) l'iscrizione, certificata dal rappresentante legale, ad
associazioni riconosciute che abbiano tra i propri fini statutari
quello della cremazione dei cadaveri dei propri associati, tranne nei
casi in cui i familiari presentino una dichiarazione autografa del
defunto fatta in data successiva a quella dell'iscrizione
all'associazione. L'iscrizione alle associazioni di cui al presente
numero vale anche contro il parere dei familiari;
3) in mancanza della disposizione testamentaria, o di qualsiasi altra
espressione di volontà da parte del defunto, la volontà del coniuge
o, in difetto, del parente più prossimo individuato ai sensi degli
articoli 74, 75, 76 e 77 del codice civile e, in caso di concorrenza
di più parenti dello stesso grado, della maggioranza assoluta di
essi, manifestata all'ufficiale dello stato civile del comune di
decesso o di residenza. Nel caso in cui la volontà sia stata
manifestata all'ufficiale dello stato civile del comune di decesso,
questi inoltra immediatamente il relativo processo verbale
all'ufficiale dello stato civile del comune di ultima residenza del
defunto;
4) la volontà manifestata dai legali rappresentanti per i minori e
per le persone interdette;
c) la dispersione delle ceneri è consentita, nel rispetto
della volontà del defunto, unicamente in aree a ciò appositamente
destinate all'interno dei cimiteri o in natura o in aree private; la
dispersione in aree private deve avvenire all'aperto e con il
consenso dei proprietari, e non può comunque dare luogo ad attività
aventi fini di lucro; la dispersione delle ceneri è in ogni caso
vietata nei centri abitati, come definiti dall'art. 3, comma 1,
numero 8), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada); la dispersione in mare, nei laghi e nei fiumi
è consentita nei tratti liberi da natanti e da manufatti;
d) la dispersione delle ceneri è eseguita dal coniuge o da
altro familiare avente diritto, dall'esecutore testamentario o dal
rappresentante legale dell'associazione di cui alla lettera b),
numero 2), cui il defunto risultava iscritto o, in mancanza, dal
personale autorizzato dal comune;
e) fermo restando l'obbligo di sigillare l'urna, le
modalità di conservazione delle ceneri devono consentire
l'identificazione dei dati anagrafici del defunto e sono disciplinate
prevedendo, nel rispetto della volontà espressa dal defunto,
alternativamente, la tumulazione, l'interramento o l'affidamento ai
familiari;
f) il trasporto delle urne contenenti le ceneri non è
soggetto alle misure precauzionali igieniche previste per il
trasporto delle salme, salvo diversa indicazione dell'autorità
sanitaria;
g) l'ufficiale dello stato civile, previo assenso dei
soggetti di cui alla lettera b), numero 3), o, in caso di loro
irreperibilità, dopo trenta giorni dalla pubblicazione nell'albo
pretorio del comune di uno specifico avviso, autorizza la cremazione
delle salme intimate da almeno dieci anni e delle salme tumulate da
almeno venti anni;
h) obbligo per il medico necroscopo di raccogliere dal
cadavere, e conservare per un periodo minimo di dieci anni, campioni
di liquidi biologici ed annessi cutanei, a prescindere dalla pratica
funeraria prescelta, per eventuali indagini per causa di giustizia;
i) predisposizione di sale attigue ai crematori per
consentire il rispetto dei riti di commemorazione del defunto e un
dignitoso commiato».
Si precisa, al riguardo, che - nonostante il regolamento previsto
dall'art. 3 della legge n. 130/2001 non sia stato adottato - il
Consiglio di Stato, in sede consultiva, ha chiarito - con parere reso
nell'adunanza della sezione prima del 29 ottobre 2003, n. 2957 -
quale sia il valore delle riferite disposizioni legislative:
"(omissis) Si premette che la legge 30 marzo 2001, n. 130,
recante disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle
ceneri, non è una legge delega, come tale inapplicabile in carenza
di esercizio della delega, ma una legge ordinaria, diretta ad
innovare la normativa vigente in materia di cremazione e in
particolare il regolamento di polizia mortuaria approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285. È bensì
vero che a tale scopo la legge si affida alla emanazione di un
successivo regolamento per dare piena attuazione ai principi e alle
regole dettate dall'art. 3 della stessa legge, ma non è sostenibile
che, decorso ormai ampiamente il termine stabilito di sei mesi dalla
data di entrata in vigore, la mancata emanazione del regolamento
privi la legge di qualsiasi efficacia, specialmente in ordine alla
normativa preesistente di rango secondario. Le disposizioni
legislative di mero principio costituiscono comunque criterio
interpretativo delle norme previgenti e quelle alle quali può
riconoscersi efficacia precettiva per compiutezza di disciplina (self
executing) devono ritenersi senz'altro applicabili.»
Quanto ritenuto dal Consiglio di Stato conforta la legittimità
delle censure che si stanno sviluppando a sostegno del presente
ricorso e che non consentono alle regioni di adottare disposizioni
normative di primo livello e di generale regolazione, bensì solo
disposizioni attuative e di completamento.
Tanto è confermato dalla legge n. 130/ 2001 che, all'art. 6,
riserva espressamente alle regioni compiti di programmazione e
coordinamento per la costruzione e gestione dei crematori.
Detto art. 6 prevede infatti che «1. Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, le regioni elaborano piani
regionali di coordinamento per la realizzazione dei crematori da
parte dei comuni, anche in associazione tra essi, tenendo conto della
popolazione residente, dell'indice di mortalità e dei dati
statistici sulla scelta crematoria da parte dei cittadini di ciascun
territorio comunale, prevedendo, di norma, la realizzazione di almeno
un crematorio per regione. 2. La gestione dei crematori spetta ai
comuni, che la esercitano attraverso una delle forme previste dall'
art. 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
3. Agli oneri connessi alla realizzazione ed alla gestione dei
crematori si provvede anche con i proventi derivanti dalle tariffe di
cui all'art. 5, comma 2».
Si ritiene, pertanto, che l'art. 16 della legge regionale in
disamina, sovrapponendosi alla legge statale, senza neanche
richiamarla, invada le materie di competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione,
secondo i principi dettati dalla Corte costituzionale in casi
analoghi; si veda, ad esempio, Corte costituzionale, 01 agosto 2008,
n. 322: «È fondata la questione di legittimità costituzionale delle
disposizioni della legge regionale del Veneto n. 17 del 2007 che
dettano una disciplina difforme da quella nazionale in materie
riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell' art. 117, secondo comma, della Costituzione, riducendo da un
lato, l'area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette
a consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli
appalti pubblici a tutti gli operatori economici (tutela della
concorrenza) e alterando, dall'altro le regole contrattuali che
disciplinano i rapporti privati (ordinamento civile).»
Sotto altro profilo, l'art. 16, nel complesso della sua
disciplina, si sovrappone alle norme del codice civile in materia di
volontà testamentaria e di atti di disposizione del proprio corpo,
oltre che alle norme del regolamento di polizia mortuaria (così come
modificato dalla citata legge n. 130/3001).

Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 23 gennaio 2020, si chiede che la Corte
costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli art. 2, 8 e 16 (nelle parti e nei termini sopra
esposti) della legge della Regione Calabria n. 48 del 29 novembre
2019, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 133 del
29 novembre 2019, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettere
e-l-m) della Costituzione.
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 28 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Albenzio