Serie Generale n. 143 del 20-6-2002
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 21 maggio 2002
Consultazione pubblica in materia di televendite. (Deliberazione n. 108/02/CSP). (GU Serie Generale n.143 del 20-06-2002)

L'AUTORITÀ

Nella sua riunione della commissione per i servizi ed i prodotti
del 21 maggio 2002;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante: "Istituzione
dell'Autorita per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi
delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante: "Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità.
Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'";
Vista la delibera n. 278/99 del 20 ottobre 1999, recante:
"Procedura per lo svolgimento di consultazioni pubbliche nell'ambito
di ricerche e indagini conoscitive";
Considerato che la commissione per i servizi e i prodotti, nella
sua riunione del 12 marzo 2002, ha incaricato il servizio affari
giuridici e comunitari, d'intesa con il dipartimento
regolamentazione, di aprire un'istruttoria in materia di televendite
ai fini dell'eventuale adozione di atti o provvedimenti da parte
dell'Autorità;
Considerato che, nell'ambito della suddetta istruttoria, risulta
opportuno acquisire elementi di informazione e documentazione da
parte delle emittenti televisive e radiofoniche, della concessionaria
del servizio pubblico radiotelevisivo, delle concessionarie o agenzie
di pubblicità, delle associazioni rappresentative dei predetti
soggetti, delle associazioni dei consumatori e degli utenti e di ogni
altro soggetto interessato;
Considerata la necessità di avviare una consultazione pubblica e
di stabilire un termine di quarantacinque giorni per la ricezione dei
contributi da parte dei soggetti interessati, data l'urgenza, per
l'Autorità, di avviare le attività di competenza relativamente alla
materia in questione;
Visto il documento per la consultazione proposto dal direttore del
servizio affari giuridici e comunitari, d'intesa con il direttore del
dipartimento regolamentazione;
Delibera:
Art. 1.
1. È indetta una consultazione pubblica nell'ambito
dell'istruttoria in materia di televendite ai fini dell'eventuale
adozione di atti o provvedimenti da parte del-l'Autorità.
2. Il documento per la consultazione è riportato nell'allegato A
della presente delibera.
3. Il termine per la trasmissione delle comunicazioni è fissato in
quarantacinque giorni dalla data di pubblicazione del presente
provvedimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Il presente provvedimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, nel bollettino ufficiale e nel sito web
dell'Autorità.
Roma, 21 maggio 2002
Il presidente: Cheli

Allegato A
Alla delibera n. 108/02/CSP del 21 maggio 2002

CONSULTAZIONE PUBBLICA IN MATERIA DI TELEVENDITE
Documento per la consultazione.

L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nell'ambito del
procedimento relativo all'eventuale adozione di atti o provvedimenti
di competenza in materia di televendite, invita le emittenti
televisive e radiofoniche, la concessionaria del servizio pubblico
radiotelevisivo, le concessionarie o agenzie di pubblicità, le
associazioni rappresentative dei predetti soggetti, le associazioni
dei consumatori e degli utenti e ogni altro soggetto interessato a
far pervenire una comunicazione contenente proprie osservazioni in
merito agli aspetti della disciplina giuridica in materia di
televendite di seguito evidenziati.
Le comunicazioni dovranno essere inviate, entro quarantacinque
giorni dalla data di pubblicazione del presente documento nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, tramite lettera
raccomandata con avviso di ricevimento, al seguente indirizzo:
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - Servizio affari
giuridici e comunitari, centro direzionale - Isola B 5 - 80143
Napoli, e recare la dicitura: "Consultazione pubblica in materia di
televendite".
Le comunicazioni dovranno essere altresì inviate, entro il
medesimo termine, in formato elettronico, al seguente indirizzo:
sagc@agcom.it
Le comunicazioni non precostituiscono alcun titolo, condizione o
vincolo rispetto ad eventuali e successivi interventi dell'Autorita e
hanno carattere meramente informativo per i summenzionati fini
conoscitivi. Una sintesi dei risultati della consultazione è
pubblicata, al termine dell'esame delle comunicazioni pervenute, nel
bollettino ufficiale e sul sito web dell'Autorità. Copia della
sintesi è altresì inviata ai soggetti che hanno aderito alla
consultazione.
A. Breve introduzione sul quadro normativo di riferimento.
La televendita ha ricevuto, con la novella comunitaria del 1997
(la direttiva 97/36/CE), un trattamento paritario rispetto alla
pubblicità e alla sponsorizzazione, essendo stata inserita a fianco
di queste ultime sia nelle definizioni, contenute all'art. 1 della
direttiva ("offerte dirette trasmesse al pubblico allo scopo di
fornire, dietro pagamento, beni o servizi, compresi i beni immobili,
i diritti e le obbligazioni", art. 1, lettera f), sia nella
titolazione del capo IV, che contiene la disciplina di dettaglio. In
particolare alla televendita sono estesi i principi fondamentali in
materia di contenuto del messaggio pubblicitario (art. 10-12), i
divieti merceologici (articoli 13 e 14) e le norme a tutela dei
minori (art. 16, comma 2).
Con la recente adozione della legge 1 marzo 2002, n. 39
("Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge
comunitaria 2001") sono state inoltre recepite le disposizioni della
direttiva 89/552/CEE, come modificata dalla direttiva 97/36/CE, in
materia di contenuto delle televendite e di tutela dei minori. L'art.
52 recepisce infatti, anche in seguito alla sentenza di condanna
della corte di giustizia del14 giugno 2001, l'art. 12 (nella parte
relativa alle televendite) e l'art. 16, comma 2, della citata
direttiva, che estende alle televendite i principi fondamentali in
materia di tutela dei minori (1).
A livello nazionale, si rileva inoltre che il decreto
ministeriale 9 dicembre 1993, n. 581, recante "Regolamento in materia
di sponsorizzazioni di programmi radiotelevisivi e di offerte al
pubblico", contiene una disciplina dettagliata relativa alle
televendite. L'art. 10 (2), in particolare, dispone che "le
trasmissioni concernenti le offerte [...] devono essere chiaramente
riconoscibili come tali ed essere distinte dal resto dei programmi in
uno spazio slegato da ogni altro contenuto editoriale [...]" e che le
stesse devono rappresentare fedelmente le caratteristiche dei
prodotti o dei servizi offerti.
2. Le trasmissioni concernenti le offerte di cui al comma 1
devono essere chiaramente riconoscibili come tali ed essere distinte
dal resto dei programmi in uno spazio slegato da ogni altro contenuto
editoriale. Esse devono essere definite da un'apposita sigla di
apertura e di chiusura al fine di consentire al pubblico un'evidente
percezione del particolare tipo di programma; ad esse si applicano,
le disposizioni dei commi 1 e 3 dell'art. 8 della legge 6 agosto
1990, n. 223.
3. Le trasmissioni concernenti le offerte di cui al primo comma
possono essere interrotte da annunci o "break" pubblicitari, purchè
questi siano nettamente distinti dalla trasmissione con mezzi ottici
o acustici di evidente percezione.
4. Gli oggetti, i prodotti o i servizi cui si riferiscono le
offerte al pubblico devono essere descritti in maniera precisa nei
loro elementi quantitativi e qualitativi. Le immagini televisive
devono rappresentare fedelmente gli oggetti, i prodotti, i servizi e
non devono determinare ambiguità sulle loro caratteristiche ed in
particolare sulle dimensioni, sul peso e sulla qualità. L'offerta
deve essere chiara, rigorosa e completa quanto ai principali elementi
quali il prezzo, le garanzie, le modalità della fornitura o della
prestazione.
5. Ogni trasmissione concernente le offerte di cui al comma 1
deve avere una durata continuativa non inferiore ai tre minuti,
comprensiva delle sigle di apertura e chiusura.
6. È vietata l'offerta dei prodotti di cui all'art. 8 del
presente regolamento".
In base alla formulazione utilizzata dal legislatore risulta che
la televendita rappresenta un tipo particolare di iniziativa
pubblicitaria, con i requisiti di una vera e propria proposta di
contratto ("offerta") in incertam personam ("al pubblico"), che
spiega effetti non meramente promozionali, come il messaggio
pubblicitario di tipo tradizionale, ma specifici effetti diretti,
aventi un preciso rilievo giuridico sotto il profilo negoziale. Si
tratta cioè di una vera e propria offerta al pubblico come
configurata e disciplinata dall'art. 1336 del codice civile, ovvero,
di una pubblica offerta veicolata attraverso il mezzo televisivo e
dotata del valore vincolante di proposta ai fini del perfezionamento
del contratto di scambio.
(1) Art. 52 (Disposizioni in materia di televendita).
1. Dopo l'art. 3 della legge 30 aprile 1998, n. 122, e successive
modificazioni, è inserito il seguente: "Art. 3-bis (Televendita). -
1. È vietata la televendita che vilipenda la dignità umana,
comporti discriminazioni di razza, sesso o nazionalità, offenda
convinzioni religiose e politiche, induca a comportamenti
pregiudizievoli per la salute o la sicurezza o la protezione
dell'ambiente. È vietata la televendita di sigarette o di altri
prodotti a base di tabacco.
2. La televendita non deve esortare i minorenni a stipulare
contratti di compravendita o di locazione di prodotti e di servizi.
La televendita non deve arrecare pregiudizio morale o fisico ai
minorenni e deve rispettare i seguenti criteri a loro tutela:
a) non esortare direttamente i minorenni ad acquistare un
prodotto o un servizio, sfruttandone l'inesperienza o la credulità;
b) non esortare direttamente i minorenni a persuadere genitori
o altri ad acquistare tali prodotti o servizi;
c) non sfruttare la particolare fiducia che i minorenni
ripongono nei genitori, negli insegnanti o in altri;
d) non mostrare, senza motivo, minorenni in situazioni
pericolose".
(2) "Art. 10 (Offerte fatte direttamente al pubblico). - 1. I
contratti riguardanti la fornitura di beni o la prestazione di
servizi, negoziati da impresa diversa dalla concessionaria sulla base
di offerte effettuate direttamente al pubblico tramite il mezzo
televisivo, sono disciplinati, per gli aspetti di tutela
dell'acquirente, dalle disposizioni dell'art. 9 del decreto
legislativo 15 gennaio 1992, n. 50, e da quelle ivi richiamate.
Si evidenzia che la norma citata (l'art. 10 del decreto
ministeriale n. 581/1993) nel rinviare alle disposizioni in materia
di contratti negoziati fuori dai locali commerciali di cui al decreto
legislativo n. 50 del 1992 (emanato in attuazione della direttiva
85/557/CEE) e modificato dal decreto legislativo n. 185 del 1999 sui
contratti a distanza (in attuazione della direttiva 97/07/CE) offre,
sul versante privatistico del rapporto contrattuale, una specifica
tutela al consumatore.
Occorre peraltro rilevare che, nella prassi delle emittenti, le
televendite sono assimilate alle "telepromozioni" le quali, ai sensi
dell'art. 12, comma 1, lettera b), del decreto ministeriale
9 dicembre 1993, n. 581, consistono "nell'esibizione di prodotti, la
presentazione orale o visiva di beni, di servizi, del nome, del
marchio o della attività di un produttore di beni o di un fornitore
di servizi fatte dall'emittente (c.d. "telepromozioni ), allo scopo
di cui alla lettera a) (3), nell'ambito di un programma, anche se
sponsorizzato (4)". La "telepromozione" si configura pertanto come
semplice esposizione ed illustrazione delle caratteristiche del bene
pubblicizzato, che non si traduce in una manifestazione di volontà
equiparabile ad una proposta nel senso inteso dagli articoli 1326 e
seguenti del codice civile ed è quindi priva di effetti negoziali.
Da ciò consegue che il nomen iuris della pratica promozionale non
dovrebbe risultare dalla autoqualificazione effettuata dall'emittente
che la trasmette, ma deve essere verificato alla luce delle concrete
modalità di realizzazione.
L'Autorità è di recente intervenuta con un proprio atto
regolamentare in materia di pubblicità radiotelevisiva e di
televendite. Il primo capoverso dell'art. 1, comma 6, lettera b), n.
5, della legge n. 249/1997, prevede, infatti, che la commissione per
i servizi ed i prodotti "in materia di pubblicità sotto qualsiasi
forma e di televendite emana i regolamenti attuativi delle
disposizioni di legge". In forza di tale previsione la commissione
per i servizi e prodotti con delibera n. 538/01/CSP del 26 luglio
2001, ha appunto adottato il regolamento in materia di pubblicità
radiotelevisiva e di televendite, che reca le disposizioni di
attuazione delle prescrizioni vigenti in materia, riconducibili alla
già citata direttiva comunitaria c.d. "Televisione Senza Frontiere"
89/552/CEE, come modificata dalla direttiva 97/36/CE.
Come noto, i principi informatori in materia di pubblicità
televisiva, di derivazione comunitaria, sono riassumibili nei criteri
di riconoscibilità, eccezionalità e correttezza del messaggio
pubblicitario. Riconoscibilità, nel senso che la comunicazione
pubblicitaria deve essere immediatamente individuabile e nettamente
distinta dal resto del programma con adeguati mezzi (art. 10,
comma 1, della direttiva). Eccezionalità, nel senso dell'esclusione,
in via generale, della messa in onda di spot isolati (art. 10,
comma 2, della direttiva) e della previsione di chiari limiti
quantitativi alla pubblicità rispetto sia alla programmazione
complessiva (articoli 18 e 19 della direttiva) sia rispetto alla
singola trasmissione (art. 11 della direttiva). Correttezza, che si
identifica non solo nel divieto di utilizzazione di tecniche
subliminali o di forme di pubblicità clandestina (art. 10, comma 3
e 4 della direttiva) ma anche nel rispetto di regole generali
(articoli 12 e 16 della direttiva) e di divieti specifici
(articoli 13 e 15 della direttiva) in materia di contenuti del
messaggio pubblicitario.
Recentemente è stata avvertita l'esigenza di disciplinare con
particolare rigore le modalità di svolgimento delle televendite e
delle telepromozioni, riconducibili alle norme poste a protezione del
consumatore-utente ivi inclusa, in particolare, la categoria dei
minori, per i quali l'Autorità è espressamente chiamata alla
verifica del rispetto degli obblighi di tutela posti in capo alle
emittenti.
In tale contesto, un eventuale "nuovo" intervento regolamentare
dell'Autorità in materia di televendite potrebbe trovare fondamento
nello stesso art. 1, comma 6, lettera b) n. 5, già utilizzato
dall'Autorità quale base giuridica per il succitato regolamento in
materia di pubblicità radiotelevisiva e di televendite. Tale norma
riconosce infatti in capo commissione per i servizi e prodotti una
piena ed ampia potestà regolamentare di attuazione delle norme di
legge in materia di pubblicità e televendite ed il fatto che
l'Autorità se ne sia già avvalsa non comporta affatto l'esaurimento
del potere che, in ipotesi, potrebbe essere nuovamente esercitato.
D'altronde lo stesso dato testuale della norma fa riferimento al
concetto di "regolamenti" al plurale (il che conferma tale
conclusione).
(3) Si tratta dello scopo di: "a) promuovere la fornitura, dietro
compenso, di beni o servizi".
(4) Pertanto, per "telepromozione" si intende quella pratica di
promozione pubblicitaria in forza della quale determinate
caratteristiche di prodotti o servizi di soggetti terzi vengono
presentate, illustrate e promosse all'interno, e nel corso, di un
programma televisivo.
Tale "nuova" iniziativa potrebbe eventualmente assumere carattere
complementare ed integrativo rispetto al regolamento già adottato,
prevedendo una disciplina attuativa delle norme relative alla
correttezza e chiarezza del messaggio pubblicitario, in particolare
di quelle relative alle modalità di svolgimento delle televendite e
delle telepromozioni, norme poste a tutela del consumatore-utente,
con particolare riferimento ai minori.
Con riferimento all'oggetto del messaggio, assume inoltre un
particolare rilievo, sotto il profilo della tutela del consumatore e
dei minori, la verifica del contenuto obiettivo dei servizi offerti
tramite l'utilizzo di specifiche numerazioni, quale la propaganda dei
servizi audiotex. Tali servizi sono definiti all'art. 2, comma 1, del
decreto ministeriale 13 luglio 1995, n. 385 "Regolamento recante
norme sulle modalità di espletamento dei servizi audiotex e
videotel", come segue: "[...] tutti i servizi che consentono, tramite
l'uso di specifiche numerazioni della rete telefonica commutata,
l'accesso, a pagamento, da parte degli utenti telefonici, a
informazioni o prestazioni, di tipo vocale, testuale o grafico, rese
disponibili da fornitori, direttamente ovvero tramite centri servizi,
e contraddistinte da "modalità di espletamento", "caratteristiche e
contenuti", "procedure di esercizio" quali, in particolare, descritte
nell'allegato 1, che costituisce parte integrante del presente
regolamento [...]".
Un importante riferimento normativo è altresì costituito dal
decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 185, recante: "Attuazione
della direttiva 97/7/CE relativa alla protezione dei consumatori in
materia di contratti a distanza", ed in particolare l'art. 3,
comma 2. La norma da ultimo citata prevede che le informazioni
debbono essere fornite al consumatore, prima della conclusione del
contratto, "in modo chiaro e comprensibile, con ogni mezzo adeguato
alla tecnica di comunicazione a distanza impiegata, osservando in
particolare i principi di buona fede e di lealtà in materia di
transazioni commerciali, valutati alla stregua delle esigenze di
protezione delle categorie di consumatori particolarmente
vulnerabili". L'allegato I del decreto legislativo in questione
espressamente annovera "il televisore (teleacquisto, televendita)",
fra le tecniche di comunicazione a distanza contemplate.
La disciplina sopra richiamata, relativa agli obblighi in materia
di televendite posti in capo alle emittenti, risulta peraltro
distinta da quella dettata dal decreto legislativo n. 74 del 1992,
come modificato dal decreto legislativo n. 67 del 2000, in tema di
pubblicità ingannevole (la cui competenza è affidata all'Autorità
garante della concorrenza e del mercato), in quanto esclusivamente
volto a disciplinare e verificare il rispetto degli obblighi di
correttezza e chiarezza del messaggio pubblicitario previsti dal
legislatore in capo alle emittenti, senza incidere sul divieto
generale di pubblicità ingannevole previsto dalle norme citate a
carico agli operatori commerciali.
B. Oggetto e struttura delle comunicazioni.
Le comunicazioni dovranno essere così strutturate:
I. Una breve descrizione delle tipologie di televendite (spot,
finestre, programmi) abitualmente trasmesse e l'indicazione
dell'ammontare dei proventi derivanti dalla trasmissione delle
televendite dei servizi di astrologia, cartomanzia e relativi a
pronostici concernenti il gioco del lotto, superenalotto, totocalcio,
totogol, lotterie ed altri giochi similari.
II. Una breve descrizione dei principali problemi risultanti
dalla normativa vigente in materia di obblighi gravanti sulle
emittenti con riguardo alle televendite, in particolare per quanto
concerne il rapporto tra emittente e soggetto venditore, in ordine
alla responsabilità circa le qualità e le caratteristiche del bene
o servizio in questione.
III. Eventuali osservazioni in merito alle seguenti specifiche
questioni relative all'ambito di disciplina sopra indicato.
1. Riconoscibilità e separazione della televendita rispetto al
resto della programmazione.
2. Inserimento della pubblicità nelle trasmissioni di
televendita.
3. Modalità di realizzazione della televendita:
a) modalità di descrizione del prodotto o servizio cui si
riferisce l'offerta;
b) modalità di rappresentazione televisiva delle
caratteristiche del prodotto o servizio offerto;
c) caratteristiche dell'offerta.
4. Televendita di particolari prodotti o servizi:
a) astrologia, cartomanzia e servizi relativi a pronostici
concernenti il gioco del lotto, superenalotto, totocalcio, totogol,
lotterie ed altri giochi similari;
b) divieti merceologici imposti dalla legislazione vigente;
c) servizi audiotex.
5. Problemi connessi al rapporto tra televendite dei servizi di
astrologia, cartomanzia e relativi a pronostici concernenti il gioco
del lotto, superenalotto, totocalcio, totogol, lotterie ed altri
giochi similari e tutela di particolari categorie di utenti
particolarmente vulnerabili.
6. Televendite e tutela dei minori. Criteri e modalità di
tutela:
a) divieto di esortazione alla stipula dei contratti di
compravendita o locazione di beni o servizi;
b) divieto di offerte d'acquisto rivolte direttamente ai minori
di beni o servizio;
c) divieto di offerte di beni o servizi poste in essere con
modalità tali da indurre il minore a persuadere il genitore
all'acquisto;
d) divieto di raggiri a danno del minore basati sullo
sfruttamento del senso naturale di fiducia che il minore ripone nei
genitori/insegnanti.
7. Osservazioni circa l'esigenza di una disciplina più rigorosa
in materia e la previsione di eventuali restrizioni e divieti
merceologici per talune tipologie di televendita.
8. Osservazioni in merito all'efficacia degli strumenti di
autoregolamentazione in materia di obblighi di contenuto delle
trasmissioni di televendita gravanti sulle emittenti.
9. Ogni altro commento, osservazione e rilievo utile ai fini
della presente consultazione.