1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 ottobre 2017
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 2 ottobre 2017 (del Tribunale di Cosenza - Sez. II civile). Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento civile promosso dal direttore generale pro tempore dell'Azienda sanitaria provinciale di Cosenza e dalla medesima azienda sanitaria, nei confronti di un senatore per il risarcimento del danno conseguente al lamentato carattere diffamatorio di alcune affermazioni contenute in editoriali pubblicati su un quotidiano e in un comunicato stampa - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 16 settembre 2015. (17C00249) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2017)

TRIBUNALE DI COSENZA
Sezione II civile

Il giudice, premesso che:
con atto di citazione datato 3 settembre 2009 Petramala
Franco e l'Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza hanno convenuto
in giudizio dinanzi al Tribunale di Cosenza, tra gli altri, il
senatore Antonio Gentile, per sentirlo condannare, in solido con gli
altri convenuti, al risarcimento dei danni, quantificati in €
400.000,00 in favore del Petramala, in € 600.000,00 in favore
dell'Azienda, conseguenti a diffamazione a mezzo stampa;
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, il dott.
Petramala ha lamentato il carattere diffamatorio di alcune
pubblicazioni contenenti esternazioni del senatore Gentile
riguardanti la nomina dell'attore a direttore generale dell'ASP di
Cosenza e la gestione dell'azienda medesima: editoriale a firma del
senatore Gentile pubblicato il 30 luglio 2009 da «Il Quotidiano della
Calabria»; comunicato a firma dello stesso senatore pubblicato
dall'ANSA in data 3 agosto 2009 e poi, in parte, da «Il Quotidiano
della Calabria» in data 4 agosto 2009; editoriale a firma del
senatore Gentile pubblicato su «Il Quotidiano della Calabria» del 28
agosto 2009;
relativamente al primo di detti articoli - editoriale del 30
luglio 2009 - titolato «Le gravi colpe della politica sul sistema
sanitario calabrese», le doglianze dell'attore riguardano le seguenti
affermazioni «... Ci sono due direttori, due manager, a Cosenza e
Catanzaro, che amministrano senza avere i requisiti. Uno, addirittura
è stato finanche candidato alle elezioni regionali, in spregio alla
normativa vigente ... Sono aumentati gli accreditamenti e si è
assistito a stabilizzazioni vergognose, di gente senza titolo e senza
arte che percepisce stipendi da dirigente dopo essersi autoassunta.
Scandali sui quali la magistratura farà i suoi inevitabili
rilievi... E perchè mai un direttore generale senza alcun requisito
continua a governare nell'illegalità se non per il senso di
impunità che lo pervade?».
«Queste domande, articolate nella forma più semplice, sono
l'accusa di omissione che io rivolgo politicamente al Presidente
Loiero. Un'omissione di interventi per ripristinare la legalità
laddove è stata ferita, per annullare le assunzioni illegittime e
per sanare le discriminazioni subite per fatti politici, per
verificare le centinaia di migliaia di euro che in alcune Asp sono
volate via per autodetermine di direttori senza scrupolo, per andare
a vedere come sono stati spesi i soldi della prevenzione oncologica,
per evitare gli intrecci familiari che saranno scoperti. Questo
avrebbe dovuto e potuto fare il signor presidente. Non lo ha fatto,
almeno sinora. Ha lasciato al loro posto gli uomini senza titolo e
non ha cambiato una sola carta di quelle sospette. Potremmo mai
lasciare a lui e ai suoi sodali il compito di risanare le falle della
nostra sanita?;
relativamente al comunicato ANSA del 3 agosto 2009, poi in
parte riportato in un articolo de «Il Quotidiano della Calabria» del
4 agosto 2009, dal titolo «Gentile: Petramala sia rimosso», l'attore
ha lamentato la natura lesiva delle seguenti affermazioni: «... La
eco data dal più importante giornale italiano e da altri quotidiani
nazionali alla gestione clientelare dell'Asp, alle autoassunzioni,
agli accreditamenti facili, alle spese folli e alla veridicità di
quanto più volte affermato dal centrodestra fa il paio con l'assenza
di requisiti del direttore generale. Noi chiediamo che si interrompa
subito questa gestione disastrosa e che si annullino,
successivamente, tutti gli atti illegittimi che hanno prodotto
benefici per persone senza titoli e senza diritti e che hanno
dilatato ulteriormente la spesa sanitaria... Per questo chiediamo a
Loiero un sussulto d'orgoglio in attesa che si compia il percorso
istituzionale di verifica e di controllo a livello nazionale che
vede, ogni giorno di più e anche grazie agli apporti forniti
dall'Asp di Cosenza, aggravare la posizione della sanità calabrese»;
la portata diffamatoria dell'editoriale a firma del senatore
Gentile pubblicato da «Il Quotidiano della Calabria» in data 28
agosto 2009 è ricondotta alle seguenti affermazioni: «... Ieri
Raitre Calabria ha illustrato la vergogna emblematica di Cetraro,
dove pochi giorni fa una bambina è morta improvvisamente. Un
ospedale senza quadro elettrico, non a norma, con i rilievi formulati
dall'Arpacal ignorati sistematicamente. È una situazione simile a
quella di Trebisacce, di Cariati e di altri piccoli centri.
Disattenzioni ed incurie che l'Asp di Cosenza, da 20 mesi, ha fatto
finta di non vedere, limitandosi a chiudere i reparti quando avrebbe
dovuto e potuto intervenire strutturalmente. Leggere che Aziende del
genere non spendono un euro per adempimenti obbligatori quando,
invece, buttano dalla finestra i soldi dei cittadini in operazioni
vergognose è deprimente. (...) Se una delle retoriche commissioni
nominate si occupasse per esempio dei soldi spesi nella cosiddetta
prevenzione oncologica in Calabria potrebbe scoprire doppioni
inutili, spese e gite romane di accoliti e collaterali effettuate in
danno di una politica dell'attenzione che non esiste e non porta ad
avere, per esempio, un hospice decente per i pazienti terminali.
(...) Manager senza titoli e senza requisiti, protagonisti peraltro
di violazioni aperte di legge, lasciati impunemente a gestire un
territorio malato e senza alcuna interlocuzione degna di questo
nome»;
il senatore Gentile ha invocato la prerogativa della
insindacabilità ex art. 68, comma 1, Cost.;
previa separazione della domanda proposta dal dott. Petramala
in confronto del parlamentare dalle altre, il Tribunale, con
provvedimento del 10/12 gennaio 2015 ha dichiarato sospeso il
giudizio (al quale è stato assegnato il nuovo numero di ruolo 218
del 2015), disponendo la trasmissione di copia degli atti al Senato
della Repubblica ai sensi dell'art. 3, comma 4, legge n. 140/03; con
sentenza del 18/20 maggio 2015 ha definito il giudizio relativamente
alla domanda proposta dall'ASP dichiarandone l'estinzione per
rinuncia agli atti ex art. 306 codice di procedura civile, accettata
dal senatore Gentile;
il Senato della Repubblica, nel corso della seduta
antimeridiana del 16 settembre 2015, recependo la proposta della
Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari (doc. IV-ter n.
7-A), ha dichiarato che il fatto oggetto del procedimento «concerne
opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle
sue funzioni e ricade pertanto nell'ipotesi di cui all'art. 68, primo
comma, della Costituzione»;
la difesa della parte attrice ha quindi sollecitato la
sollevazione di conflitto di attribuzione ex art. 134 Cost.
Ciò premesso, precisato che non è richiesta in questa sede una
preventiva, sia pur sommaria, valutazione in ordine alla reale
portata lesiva delle dichiarazioni esternate dal parlamentare in
quanto l'eventuale anticipazione degli esiti del giudizio si porrebbe
in contrasto con l'effetto inibente che, alla luce della disciplina
recata dall'art. 3, legge n. 140/03, la delibera di insindacabilità
produce sulle attività giurisdizionali (Corte cost. numeri 39/12,
333/11, 334/11), si osserva quanto segue.
La Giunta, nella proposta approvata con delibera di
insindacabilità del 16 settembre 2015, ha ravvisato l'esistenza di
nesso funzionale tra le dichiarazioni extra moenia in oggetto e un
atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009 nel quale, secondo
quanto si apprende dalla proposta stessa, il senatore Gentile ha
sostenuto che il dott. Petramala non era in possesso dei requisiti di
legge per l'esercizio delle proprie funzioni, essendo stato candidato
alle elezioni regionali tenutesi nel distretto nel quale svolge i
propri compiti dirigenziali e che, al fine di consentire la propria
nomina a direttore generale, ha reso autocertificazioni false e
mendaci, volte a dichiarare il possesso di tale requisito di legge in
realtà insussistente. Nell'atto di sindacato ispettivo - si legge
nella proposta della Giunta - il senatore Gentile ha affermato: «il
dottor Petramala continua (...) incredibilmente ad esercitare la sua
funzione».
Il Senato della Repubblica ha ritenuto esservi una
«corrispondenza sostanziale tra le dichiarazioni contenute nel
predetto atto e le opinioni espresse extra moenia, relativamente ai
manager "senza titoli" e assunti illegalmente».
Ha ritenuto inoltre «ravvisabile il rapporto di sostanziale
contestualità tra opinioni espresse extra moenia e opinione espressa
nell'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009 in quanto lo
stesso, pur essendo successivo rispetto agli articoli di stampa, era
tuttavia prevedibile, sulla base di elementi "embrionali" contenuti
nell'atto di sindacato ispettivo del 28 luglio 2009 (anteriore
rispetto alle dichiarazioni di stampa)».
L'atto ispettivo del 16 settembre 2009 (al pari degli altri pure
menzionati nella proposta di Giunta) è sottratto alla diretta
valutazione del Tribunale, in quanto non prodotto in giudizio, e
neanche invocato dalla difesa del senatore Gentile a motivazione
della eccepita insindacabilità.
Dalla sintesi del suo contenuto riportata nella proposta della
Giunta emerge comunque, ad avviso del Tribunale, l'insussistenza del
nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra moenia e l'attività
parlamentare.
Secondo le linee ermeneutiche adottate dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale, detto nesso presuppone che le dichiarazioni
extra moenia possano essere identificate come espressione
dell'esercizio di attività parlamentare.
A tal fine è necessario il concorso di due requisiti: a) un
legame di ordine temporale fra l'attività parlamentare e l'attività
esterna, tale che questa venga ad assumere una finalità divulgativa
della prima; b) una sostanziale corrispondenza di significato tra le
opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni e gli atti esterni,
al di là delle formule letterali usate, non essendo sufficiente nè
un semplice collegamento tematico o una corrispondenza contenutistica
parziale, nè un mero «contesto politico» entro cui le dichiarazioni
extra moenia possano collocarsi, nè, infine, il riferimento alla
generica attività parlamentare o l'inerenza a temi di rilievo
generale, seppur dibattuti in Parlamento (tra le altre, sentenza n.
144 del 2015). Ritiene il Tribunale che nel caso di specie difetti in
primo luogo il legame temporale, in quanto le espressioni esterne
sono antecedenti all'attività parlamentare ritenuta rilevante dal
Senato.
La Corte costituzionale ha riconosciuto la possibilità che
l'atto funzionale segua alle dichiarazioni esterne, entro un arco
talmente compresso di tempo da poter affermare la «sostanziale
contestualita'» fra l'uno e le altre; tale, cioè, da non invertire
l'ordine logico, prima che giuridico, tra atto funzionale e sua
divulgazione. Ha negato, dunque, ad esempio, la ricorrenza di una
tale ipotesi in un caso in cui vi era uno iato temporale di dieci
giorni tra la dichiarazione apparsa sulla stampa e l'attività
parlamentare (Corte cost. n. 221/06).
Nella specie, l'attività parlamentare valorizzata dal Senato si
colloca a distanza di 48 giorni dalla prima esternazione e di 19
dall'ultima.
Non può dunque ritenersi sussistente, già per tale motivo, la
detta «sostanziale contestualita'».
Al riguardo, il Senato della Repubblica, dato atto della
risalenza delle dichiarazioni extra moenia ad epoca antecedente
all'atto ispettivo del 16 settembre 2009, ha comunque ravvisato il
collegamento temporale assumendo come parametro di valutazione i
principi enunciati da Corte costituzionale n. 335 del 2006, secondo
cui «il rapporto di sostanziale contestualità che la Corte ha
ritenuto, in linea di principio, ipotizzabile anche tra esternazioni
extra moenia ed atti tipici ad esse successivi, idoneo a giustificare
la dichiarazione di insindacabilità, presuppone che l'atto di
funzione sia già preannunciato nelle prime o prevedibile sulla base
della specifica situazione, mentre non è sufficiente la brevità del
lasso di tempo intercorrente tra le opinioni espresse al di fuori del
Parlamento e gli atti di funzione».
In proposito, il Senato, escluso espressamente che l'atto
funzionale fosse preannunciato nelle esternazioni extra moenia, ha
ritenuto, come già sopra anticipato, che esso fosse però
prevedibile. Ciò, in quanto, in un precedente atto ispettivo del 28
luglio 2009, il senatore Gentile, nel censurare la mancata
stabilizzazione di un addetto stampa «notoriamente impegnato in
politica con il Popolo della liberta'», aveva rilevato, al fine di
sottolineare la posizione non imparziale del dirigente in questione:
«il direttore generale dell'ASP di Cosenza, dottor Franco Petramala,
ha addirittura costituito un movimento politico».
Ad avviso del Senato, «Il vocabolo "addirittura" utilizzato dal
senatore Gentile e il contesto logico-sistematico in cui la
dichiarazione è inserita rendono evidente e palese la valenza
fortemente critica della dichiarazione medesima rispetto al
querelante. Ma nel caso di specie a tale valenza critica si aggiunge
anche una connessione oggettiva tra tale dichiarazione e quelle
riportate nell'atto di sindacato ispettivo del 16 settembre 2009, con
le quali il senatore Gentile sostiene che il querelante non aveva i
requisiti per la nomina a direttore generale proprio a seguito
dell'attività politica espletata dallo stesso e nella specie a
seguito di una sua candidatura alle elezioni regionali».
Tale valutazione non è condivisibile.
Reputa innanzitutto il Tribunale che il requisito della
prevedibilità, che secondo Corte costituzionale n. 335/06 consente
in linea di principio di ravvisare il nesso funzionale anche tra
opinioni manifestate extra moenia ed atti tipici ad esse successivi,
debba risultare dal tenore delle prime, eventualmente valutato alla
luce del contesto più ampio in cui si inseriscono, in modo tale che
il collegamento tra esse e la successiva attività parlamentare
risulti palese all'esterno. Soltanto in tal caso potrebbe infatti
rinvenirsi nell'attività esterna quella «finalità divulgativa» che
consente di ravvisare il nesso funzionale.
In ogni caso, l'evidenziato, consistente distacco temporale tra
le esternazioni e l'atto funzionale del 16 settembre è tale da
escludere l'ipotizzabilità di detta finalità divulgativa.
Inoltre, alcuna «connessione oggettiva» è dato ravvisare tra
l'atto ispettivo del 28 luglio 2009 e le dichiarazioni contenute
nell'atto ispettivo del 16 settembre 2009. Nel primo, infatti, vi è
un addebito di imparzialità al dott. Petramala per la mancata
stabilizzazione di un addetto stampa, «impegnato in politica con il
Popolo della liberta'», avvalorato dall'avere il Petramala
«addirittura» fondato un movimento politico. La censura si appunta
dunque su un'unica, specifica condotta tenuta nel concreto
espletamento delle funzioni di direttore generale.
Il secondo atto ispettivo ha invece ad oggetto la tematica,
radicalmente differente, della illegittimità della nomina a
direttore generale per insussistenza dei requisiti di legge
(presumibilmente quelli di cui all'art. 3, comma 9, del decreto
legislativo n. 502/92), in ragione di una precedente candidatura del
dott. Petramala alle elezioni regionali.
L'assenza di «connessione oggettiva» tra i due atti ispettivi è
decisiva, posto che proprio sulla base di essa il Senato ha ritenuto
«configurabile il requisito della prevedibilità, prefigurato nella
sopracitata sentenza della Corte costituzionale». Deve dunque
concludersi che neanche aderendo all'interpretazione estensiva
prospettata da Corte costituzionale n. 335/06 sussista il
collegamento temporale.
Infine, ferme le considerazioni assorbenti che precedono in punto
di collegamento temporale, ritiene il Tribunale che difetti anche il
requisito della corrispondenza contenutistica.
Come già sopra evidenziato attraverso il richiamo della
giurisprudenza costituzionale, per ritenere l'esistenza del nesso
funzionale non è sufficiente che tale corrispondenza sia solo
parziale (in tal senso anche Corte costituzionale n. 334/11).
Nella specie, nell'atto ispettivo del 16 settembre 2009 viene
affrontata unicamente la tematica della insussistenza dei requisiti
di legge per la nomina del dott. Petramala a direttore generale,
mentre le esternazioni che hanno dato luogo alla pretesa risarcitoria
hanno un contenuto più ampio, in quanto investono vari aspetti
dell'attività gestoria in concreto svolta dallo stesso in qualità
di direttore generale dell'ASP cosentina (assunzioni illegittime,
sperpero di denaro, accreditamenti «facili», etc.).
Il carattere parziale della corrispondenza contenutistica si
coglie già dalla proposta di Giunta, ove si consideri che la
relazione di «corrispondenza sostanziale» viene affermata con
riferimento alle sole opinioni espresse extra moenia concernenti «i
manager "senza titoli" e assunti illegalmente», tralasciando il
raffronto con le ulteriori dichiarazioni.
Come detto, il Senato ha ravvisato il nesso funzionale in
particolare rispetto all'attività parlamentare del 16 settembre.
Quanto sin qui osservato esimerebbe dunque da ogni ulteriore
considerazione. Per completezza, appare tuttavia opportuno
evidenziare quanto segue.
Degli atti di sindacato ispettivo del 9 febbraio 2010 e del 26
ottobre 2010, pure menzionati nella proposta della Giunta, non è
riportato il contenuto. Peraltro, l'evidente consistente distanza
temporale dalle esternazioni in oggetto non consentirebbe comunque di
ravvisare alcun collegamento funzionale.
L'atto ispettivo del 28 luglio 2009 concerne un'unica vicenda
(mancata stabilizzazione di un addetto stampa) e pertanto i contenuti
dello stesso non sono sovrapponibili a quelli delle esternazioni in
oggetto, aventi una portata censoria più ampia e variegata.
Del resto, l'avere il Senato ancorato il nesso funzionale,
giustificativo dell'insindacabilità, ad un atto parlamentare (quello
del 16 settembre 2009) successivo alle esternazioni, pur in presenza
di un'attività tipica antecedente (quella del 28 luglio 2009),
implica che sia stata esclusa qualsiasi corrispondenza contenutistica
tra quest'ultima e le dichiarazioni extra moenia; altrimenti,
l'insindacabilità delle esternazioni sarebbe stata verosimilmente
fatta discendere dal collegamento con la precedente attività
parlamentare del 28 luglio, alla quale esse erano più vicine sotto
il profilo temporale.
Nessuna rilevanza può essere infine accordata alla «valenza
fortemente critica» della dichiarazione contenuta nell'atto
ispettivo, resa palese anche dall'utilizzo dell'avverbio
«addirittura», atteso che la semplice comunanza di finalità critica
non è sufficiente, in base ai principi sopra richiamati, ad
integrare la necessaria corrispondenza contenutistica tra attività
parlamentare e attività esterna.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono ritiene il
Tribunale che ricorrano le condizioni per sollevare il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione; conflitto da ritenersi ammissibile sia sotto il profilo
soggettivo, essendo questo Tribunale organo competente a decidere,
nell'ambito delle funzioni giurisdizionali attribuitegli,
sull'asserita illiceità delle condotte poste a fondamento della
pretesa risarcitoria, sia sotto quello oggettivo, trattandosi della
lesione di attribuzioni giurisdizionali costituzionalmente garantite
in conseguenza di un esercizio ritenuto illegittimo, per inesistenza
dei relativi presupposti, del potere spettante al Senato della
Repubblica di dichiarare l'insindacabilità delle opinioni espresse
dai propri membri (tra le altre, Corte cost. n. 286/14, n. 139/16).

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 37 legge n. 87/1953;
dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, sollevando conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato e ricorre alla Corte perche':
dichiari ammissibile il presente conflitto;
dichiari che non spettava al Senato della Repubblica
deliberare che le dichiarazioni del senatore Antonio Gentile,
contenute nelle pubblicazioni indicate in motivazione, poste a base
della domanda risarcitoria in relazione alla quale pende dinanzi al
Tribunale di Cosenza il giudizio civile iscritto al n. 218/15 (già
n. 4391/09), concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni ai sensi dell'art. 68 Cost., comma
primo, Cost.;
annulli, di conseguenza, la relativa deliberazione del Senato
della Repubblica adottata in data 16 settembre 2015 in approvazione
della proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari (doc. IV-ter n. 7-A).
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e sia comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosenza, 14 gennaio 2017

Il Giudice: Palma