1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2017
Ordinanza del 20 dicembre 2016 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Andreozzi Ernesto e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze. Procedimento civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Termine decadenziale di sei mesi per la proposizione della domanda - Decorrenza dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento e' divenuta definitiva. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 4, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lett. d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134. (17C00109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta sezione civile - 2

Composta dagli ill.mi signori magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Luigi Giovanni Lombardo - rel. consigliere;
dott. Elisa Picaroni - consigliere;
dott. Milena Falaschi - consigliere;
dott. Luigi Abete - consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria, sul ricorso
16529-2015 proposto da:
Dominici Giancarlo, Riccardi Giuliana, Seriani Ruggero, Mei
Manuela, Venuti Elisabetta, Virdis Paola, Paciucci Giuseppe, Frazzica
Concetta, Taburchi Tiziana, Pennino Silvia, Calcatelli Mauro,
D'Alessio Bruna, De Gennaro Paolo, Fidanza Anna Maria, Montalbetti
Dario, Montalbetti Donatella, Bucci Annamaria, De Sario Annarita,
Ricci Antonio, Tontoli Giuseppe, De Angelis Massimo, Palmato Antonio,
Benedetti Carlo, Curcio Sergio, De Carolis Isabella, Faucio Nunzio,
Delfino Carmela, Tessarolo Ivana, Vincentini Evelina, Musso Cinzia,
Troiano Michele, Puleio Domenico, Barcherini Luisa, Cammarata
Filippo, Castellani Cristina, Maurizi Riccardo, Del Gaudio Paola,
Galoppi Elena, Mattei Lorella, Montano Antonio, Nanni Gianni,
Fonsdituri Domenichella, Trabucco Antonio, Ranucci Luigi, Aversano
Anna Marina, Cerasi Elena, Cordovani Giuliana, Fiore Anna Maria,
Andreozzi Ernesto, Fidani Gabriella, Ruggiero Salvatore, Liti Sandro,
Valeri Ivana, Recano Pasquale, Pinna Maria Antonietta, Di Mattia
Daniela, Muzi Roberto, Vittori Fernanda, Anselmi Maria, Testa
Orietta, Odoacre Maria, Pugliese Antonia, elettivamente domiciliati
in Roma, piazza della Libertà n. 20, presso lo studio dell'avvocato
Michele Rosario Luca Lioi, che li rappresenta e difende unitamente e
disgiuntamente all'avvocato Stefano Viti, giuste procure in calce al
ricorso; ricorrenti;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che lo
rappresenta e difende ope legis; controricorrente;
Avverso il decreto n. 1651/2014 della Corte d'appello di Perugia,
emesso il 13 ottobre 2014 e depositato il 15 dicembre 2014;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
5 ottobre 2016 dal consigliere relatore dott. Luigi Giovanni
Lombardo;
Udito l'Avvocato Stefano Viti, per i ricorrenti, che si riporta
agli scritti.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 giugno 2013, Andreozzi Ernesto
e gli altri ricorrenti di cui in epigrafe chiesero alla Corte di
appello di Perugia la condanna del Ministero dell'economia e delle
finanze a corrispondere loro l'equa riparazione per il danno non
patrimoniale ad essi derivato dalla irragionevole durata di un
giudizio instaurato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale
Lazio in data 13 marzo 1997 e definito con decreto di perenzione del
14 gennaio 2013.
La domanda fu dichiarata inammissibile dal consigliere designato
della adita Corte territoriale, con decreto del 7 luglio 2013.
2. - Avverso tale decisione, l'Andreozzi e gli altri ricorrenti
proposero opposizione ai sensi dell'art. 5-ter della legge n. 89 del
2001; ma l'opposizione fu respinta dalla stessa Corte di appello di
Perugia in composizione collegiale con ordinanza del 15 dicembre
2014. Rilevò la Corte territoriale che, quando era stato proposto il
ricorso introduttivo (19 giugno 2013), il detto decreto di perenzione
del giudizio amministrativo non era ancora divenuto definitivo, non
essendo scaduto il termine di 180 giorni (decorrente dalla
comunicazione del provvedimento) entro il quale i ricorrenti
avrebbero potuto dichiarare di avere interesse alla trattazione della
causa ed ottenere la revoca del decreto; conseguentemente, non
ricorreva la condizione dell'avvenuta definizione del giudizio
presupposto, richiesta dall'art. 4 della legge n. 89 del 2001 ai fini
della proponibilità della domanda di equa riparazione. Essendo stata
la domanda proposta anzitempo, il ricorso doveva essere dichiarato
inammissibile.
3. - Per La Cassazione del decreto che ha deciso sull'opposizione
ricorrono Andreozzi Ernesto e le altre persone di cui in epigrafe
sulla base di sei motivi.
Resiste con controricorso il Ministero della economia e delle
finanze.
I ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 378 del codice di
procedura civile;

Considerato in diritto

1. - Vanno innanzitutto esaminati il primo e il sesto motivo di
ricorso, che pongono questioni di diritto logicamente prioritarie
rispetto alle questioni sottoposte con gli altri motivi di ricorso.
Col primo motivo, si deduce la violazione e la falsa applicazione
dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001, per avere la Corte
territoriale ritenuto non accoglibile la domanda di equa riparazione
proposta prima che fosse divenuto definitivo il decreto di perenzione
del giudizio presupposto; si deduce che erroneamente la Corte di
Appello avrebbe ritenuto che l'art. 4 legge n. 89/2001 individui un
termine prima del quale la proposizione della domanda di equa
riparazione non sarebbe consentita.
Col sesto motivo, si deduce poi l'illegittimità costituzionale
della norma di cui al detto art. 4 della legge n. 89 del 2001 per
violazione degli articoli 11, 24, 97, 111, 113 e della Costituzione e
dell'art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, ove interpretata nel senso
che essa sanziona con l'inammissibilità la domanda di equa
riparazione proposta prima che sia divenuto definitivo il
provvedimento che ha concluso il giudizio presupposto.
2. Le censure sono fondate nei limiti che seguono.
Va innanzitutto escluso che i giudici di merito abbiano errato
nel ritenere che la domanda di equa riparazione non è proponibile
prima del passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il
giudizio presupposto, essendosi essi - così decidendo - conformati
alla giurisprudenza di questa Suprema Corte.
Sul punto, vale la pena di ricordare che l'originario tessuto
normativo della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) ha subito
significative modifiche ad opera dell'art. 55 del decreto-legge n. 83
del 2012, che ha - tra l'altro - sostituito proprio l'art. 4 della
legge n. 89 del 2001.
Infatti, mentre l'originario testo di tale ultima disposizione
prevedeva che «La domanda di riparazione può essere proposta durante
la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume
verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento
in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è
divenuta definitiva», ora - a seguito della riforma del 2012 - l'art.
4 della legge Pinto stabilisce che «La domanda di riparazione può
essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in
cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta
definitiva».
Seppure sul piano puramente letterale il nuovo testo non esclude
espressamente la proponibilità della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del giudizio presupposto, tuttavia alla
esclusione di tale proponibilità si è pervenuti a seguito di
un'interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull'intenzione
del legislatore; valorizzando il fatto che la riforma del 2012 ha
condizionato l'an e il quantum del diritto all'indennizzo alla
definizione del giudizio, prevedendo anche una serie di ipotesi di
esclusione del diritto all'indennizzo dipendenti dalla condotta
processuale della parte e financo dall'esito del giudizio (condanna
del soccombente a norma dell'art. 96 codice di procedura civile).
Si è così affermato, nella giurisprudenza di questa Corte
suprema costituente ormai «diritto vivente», che, in tema di equa
riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del
processo, nel regime introdotto dal decreto-legge 22 giugno 2012 n.
83, conv. in legge 7 agosto 2012 n. 134, la proponibilità della
domanda di indennizzo è preclusa dalla pendenza del giudizio
presupposto (Sez. 2, sentenza n. 19479 del 16 settembre 2014, Rv.
632159), dovendo ritenersi che il dies a quo, da cui computare il
termine di sei mesi previsto a pena di decadenza per la proposizione
della relativa domanda, è segnato dalla definitività del
provvedimento conclusivo del procedimento nell'ambito del quale la
violazione si assume consumata, definitività che va collocata al
momento della scadenza del termine previsto per proporre
l'impugnazione ordinaria (Sez. 6 - 1, sentenza n. 13324 del 26 luglio
2012, Rv. 623537; Sez. 6 - 2, sentenza n. 21859 del 5 dicembre 2012,
Rv. 624426) ovvero al momento del deposito della decisione della
Corte di cassazione che rigetta o dichiara l'inammissibilità del
ricorso, determinando così il passaggio in giudicato della sentenza
impugnata (Sez. 6 - 2, sentenza n. 21863 del 5 dicembre 2012, Rv.
624239).
La conclusione secondo cui la proponibilità della domanda di
indennizzo è preclusa durante la pendenza del giudizio nel cui
ambito la violazione della ragionevole durata del processo si assume
essersi verificata è stata condivisa dalla Corte costituzionale con
la sentenza 25 febbraio 2014 n. 30.
Il giudice delle leggi, nel vagliare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 55 comma 1 lettera d) del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 7 agosto 2012, n. 134) in riferimento agli articoli 3,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ha ritenuto sussistente il denunciato vulnus delle
norme costituzionali, come integrate dalle norme della Corte europea
dei diritti dell'uomo in forza del parametro costituzionale di cui
all'art. 117 della Costituzione (nella parte in cui impone la
conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli
obblighi internazionali), ritenendo che il differimento della
esperibilità del ricorso alla definizione del procedimento in cui il
ritardo è maturato ne pregiudichi l'effettività anche alla stregua
del parametro di cui all'art. 13 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Ha
tuttavia ritenuto che l'intervento additivo invocato dal rimettente -
consistente sostanzialmente in un'estensione della fattispecie
relativa all'indennizzo conseguente al processo tardivamente concluso
a quella caratterizzata dalla pendenza del giudizio - non fosse
ammissibile, «sia per l'inidoneità dell'eventuale estensione a
garantire l'indennizzo della violazione verificatasi in assenza della
pronuncia irrevocabile, sia perchè la modalità dell'indennizzo non
potrebbe essere definita «a rime obbligate» a causa della pluralità
di soluzioni normative in astratto ipotizzabili a tutela del
principio della ragionevole durata del processo».
La Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 30 del
2014, ha pertanto invitato il legislatore ad intervenire per
risolvere, nell'esercizio della discrezionalità che gli compete, il
vulnus costituzionale riscontrato, concludendo tuttavia che «non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine al problema individuato nella presente pronuncia».
A seguito di tale pronuncia, questa Suprema Corte ha prima
affermato che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001 - laddove subordina
la proponibilità della domanda di equa riparazione per
l'irragionevole durata di un processo alla condizione della sua
preventiva definizione - non può essere disapplicato dal giudice in
forza della sentenza costituzionale n. 30 del 2014, da questa
evincendosi che la norma resta legittima, sia pure ad tempus, in
attesa della sua riscrittura da parte del legislatore (Sez. 6 -2,
sentenza n. 20463 del 12 ottobre 2015, Rv. 636597); successivamente,
ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001, ritenendo che
il legislatore, con la legge 28 dicembre 2015 n. 208 (art. 1 comma
777), introducendo un sistema di rimedi preventivi diretti a impedire
la stessa formazione del ritardo processuale (articoli 1-bis e 1-ter
della legge Pinto), avesse aderito all'invito rivoltogli dalla Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 30 del 2014 (Sez. 6 - 2,
sentenza n. 13556 del 1° luglio 2016, Rv. 640328).
Orbene, il Collegio dissente da tale ultima decisione e ritiene -
invece - che, con la legge n. 208 del 2015, il legislatore non abbia
risolto il problema oggetto del monito rivoltogli dalla Corte
costituzionale.
Infatti, il sistema di rimedi preventivi introdotto dalla recente
legge del 2015 è volto a prevenire la irragionevole durata del
processo; esso, tuttavia, non sfiora il problema della effettività
della tutela indennitaria una volta che l'irragionevole durata del
procedimento si sia verificata, come è evidenziato dal fatto che la
nuova normativa ha lasciato inalterato il testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 (come sostituito dell'art. 55, comma 1, lettera
d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83), che detta i termini di
proponibilità della domanda di equa riparazione.
In particolare, il Collegio ritiene che, anche a seguito della
legge n. 208 del 2015, è rimasto irrisolto il problema del
differimento dell'esperibilità del ricorso alla definizione del
procedimento presupposto; problema che presenta perduranti profili di
illegittimità costituzionale del vigente testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 - in rapporto agli articoli 3, 24, 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione - nel momento in cui si
risolve nella definitiva inammissibilità della domanda proposta
durante la pendenza del procedimento presupposto, pur quando, nelle
more, il provvedimento che ha definito quest'ultimo sia passato in
cosa giudicata.
Sul punto, non va sottaciuto che l'adeguamento dell'impianto
normativo della legge Pinto alle norme costituzionali e a quelle
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali non implica necessariamente la messa in
discussione del principio - posto a base della detta legge - per cui
l'equa riparazione può essere riconosciuta solo a seguito della
conclusione del procedimento presupposto.
Anzi, può rilevarsi come risultano del tutto ragionevoli e, per
certi versi, costituzionalmente obbligate le scelte del legislatore
di prevedere ipotesi di esclusione dell'indennizzo (art. 2, comma
2-quinquies) collegate alla colpevole condotta della parte, come tali
verificabili solo avuto riguardo all'esito definitivo del
procedimento; e d'altra parte, sarebbe difficile non intravedere una
lesione del parametro costituzionale della ragionevole durata del
processo (art. 111, comma 2, della Costituzione) ove la normativa
relativa all'equo indennizzo dovesse consentire la proposizione di
plurime domande in corrispondenza del numero dei gradi o delle fasi
del medesimo procedimento presupposto, con un effetto di
moltiplicazione delle controversie che potrebbe sfociare persino in
quel deprecabile fenomeno che la dottrina definisce «abuso del
processo».
Ciò, tuttavia, non può significare che la proposizione della
domanda di equo indennizzo in pendenza del giudizio presupposto
comporti la definitiva inaccoglibilità della pretesa indennitaria;
essendo in tal caso evidente come l'art. 4 della legge n. 89 del
2001, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera d), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, come interpretato nel diritto
vivente, risulti difficilmente compatibile con gli articoli 3, 24,
111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1, e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
In altre parole, la previsione che la domanda di equo indennizzo
possa validamente proporsi solo dopo il passaggio in giudicato del
provvedimento che ha definito il giudizio presupposto non può
tradursi - sul piano della legittimità costituzionale - nella
definitiva inammissibilità della domanda erroneamente proposta prima
di tale passaggio in giudicato.
Nella specie, i ricorrenti, avendo proposto domanda di equo
indennizzo prima che divenisse definitivo il decreto di perenzione
del giudizio amministrativo, si sono visti precludere del tutto
l'accesso alla tutela indennitaria. Risulta perciò sussistente
l'evidenziato vulnus costituzionale e risulta rilevante la relativa
questione di legittimità costituzionale, che va nuovamente
sottoposta al giudice delle leggi, stante il perdurante inadempimento
del legislatore al monito impartito dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 30 del 2014.
3. - In definitiva, va dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001 n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, in
riferimento agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6,
paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del
giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione, visti gli articoli 134 della
Costituzione, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 24, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 6, paragrafo 1,
e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 24 marzo 2001 n. 89, come sostituito dall'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta
sezione civile - Sottosezione seconda, addì 5 ottobre 2016.

Il Presidente: Petitti