1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 125 SENTENZA 5 aprile - 26 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Previsione di accordi o intese tra Governo, Regioni e autonomie locali in sede di Conferenza unificata per l'adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 17-bis. - (T-170125) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17-bis del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164, promossi dalla Regione Puglia e dalla
Provincia autonoma di Trento, con ricorsi rispettivamente notificati
il 9-14 gennaio 2015 ed il 9 gennaio 2015, depositati in cancelleria
il 15 ed il 16 gennaio 2015 ed iscritti ai nn. 5 e 9 del registro
ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2017 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Alfonso Papa Malatesta per la Regione Puglia,
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato
dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9-14 gennaio 2015 e depositato il
successivo 15 gennaio (reg. ric. n. 5 del 2015), la Regione Puglia -
previa deliberazione della Giunta regionale dell'8 gennaio 2015 - ha
promosso questione di legittimità costituzionale, tra le altre
disposizioni, dell'art. 17-bis del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, in riferimento
all'art. 117, secondo, terzo e sesto comma, della Costituzione.
L'art. 17-bis della legge impugnata, che introduce il comma
1-sexies dell'art. 4 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia. (Testo A)», stabilisce che «[i]l Governo, le regioni e le
autonomie locali, in attuazione del principio di leale
collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai
sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131,
per l'adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di
semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della
Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle
prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti
prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza
e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati
dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall'articolo
2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».
Nel ricorso e nella successiva memoria illustrativa depositata in
prossimità dell'udienza pubblica, la Regione ricorrente contesta,
innanzitutto, che la disciplina in esame rientri nelle materie
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali» e «tutela della concorrenza».
La Regione riporta l'orientamento di questa Corte, secondo il
quale il titolo di competenza legislativa statale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., può essere evocato in
relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale
definisca il livello essenziale di erogazione (sentenze n. 383 e n.
285 del 2005), mediante la determinazione dei relativi standard
strutturali e qualitativi, da garantire agli aventi diritto su tutto
il territorio nazionale, in quanto concernenti il soddisfacimento di
diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione (sentenza n. 232
del 2011).
La disposizione in esame non individua una prestazione con le
menzionate caratteristiche, ma disciplina le modalità di adozione e
i contenuti del regolamento edilizio-tipo.
La norma censurata non potrebbe, quindi, essere ascritta al
menzionato titolo di competenza neanche in base alle decisioni di
questa Corte che hanno ricondotto a detta materia la legislazione
statale concernente la segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA) (sentenze n. 121 del 2014, n. 203 e n. 164 del 2012). In quei
casi, difatti, lo Stato, nell'esercizio della propria competenza, ha
fissato le modalità di svolgimento di "prestazioni amministrative"
di cui beneficiano i cittadini che entrano in contatto con la
pubblica amministrazione, mentre la norma impugnata regola un
procedimento normativo e non riguarda prestazioni esigibili dai
singoli individui. Alla luce di tali rilievi, la materia «livelli
essenziali delle prestazioni», anche se riferita alla «tutela della
concorrenza», risulterebbe evocata in modo inappropriato.
L'intervento legislativo oggetto di censura atterrebbe, invece,
alla materia di competenza legislativa concorrente «governo del
territorio»: materia in relazione alla quale i principi fondamentali
devono essere stabiliti con legge e non con regolamento.
Ne deriva la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
base al quale la determinazione dei principi fondamentali delle
materie di legislazione concorrente è riservata alla legislazione
dello Stato, nonchè dell'art. 117, sesto comma, Cost., che
stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo Stato soltanto
nelle materie di legislazione esclusiva.
La ricorrente ritiene che i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio», espressi negli accordi o nelle intese
previste dalle disposizioni impugnate, per poter vincolare sia i
legislatori regionali sia la potestà regolamentare locale,
dovrebbero essere stabiliti con legge. L'art. 117, comma terzo,
Cost., non impedisce allo Stato di imporre, su tutto il territorio
nazionale, i contenuti di un "regolamento edilizio-tipo", ma richiede
che tale obiettivo sia raggiunto con la forma della legge. Nella
memoria illustrativa, la ricorrente afferma che tale conclusione non
può essere scalfita dall'intesa nel frattempo occorsa: l'esito
positivo della concertazione in Conferenza unificata non genererebbe
un affievolimento dell'interesse a ricorrere, con conseguente
cessazione della materia del contendere.
1.1.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
L'Avvocatura ritiene, con riguardo all'impugnato art. 17-bis, che
la previa acquisizione dell'accordo o dell'intesa con la Conferenza
unificata risponderebbe adeguatamente all'esigenza di favorire uno
scambio dialettico tra le istituzioni a vario titolo interessate alla
materia, attraverso strumenti di collaborazione e concertazione di
tipo cosiddetto "forte" dinanzi ad un intervento sussidiario dello
Stato. Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica,
l'Avvocatura generale sostiene che la disposizione impugnata risponde
a un'esigenza di semplificazione e uniformità volta a impedire che
le funzioni amministrative risultino eccessivamente gravose per gli
amministrati. Richiamata la giurisprudenza di questa Corte in materia
di SCIA, la difesa erariale sottolinea che il legislatore statale ha
voluto dettare regole per il procedimento amministrativo valide per
tutto il territorio nazionale, fornendo una "prestazione" a fronte di
uno specifico diritto dei soggetti privati. In quanto finalizzata ad
agevolare l'iniziativa economica, la norma promuoverebbe anche la
libera concorrenza tra gli operatori di settore.
2.- Anche la Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato
il 9 gennaio 2015 e depositato il successivo 16 gennaio (reg. ric. n.
9 del 2015) - previa deliberazione della Giunta provinciale del 9
dicembre 2014, ratificata dal Consiglio provinciale il 20 dicembre
2014 - ha promosso questione di legittimità costituzionale, tra le
altre disposizioni, del citato art. 17-bis, «se ed in quanto
riferibile anche alle Province autonome ed ai comuni del rispettivo
territorio», con argomentazioni poi ribadite nella successiva memoria
illustrativa.
Osterebbero, difatti, all'applicabilità della disposizione in
esame alle Province autonome sia la clausola di salvaguardia di cui
all'art. 43-bis del d.l. n. 133 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014, in base alla quale le
norme del decreto trovano applicazione nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione, sia il disposto dell'art. 2, comma 2, del d.P.R.
n. 380 del 2001, secondo cui «[l]e regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria
potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli
statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».
Se, invece, si ritenesse applicabile anche alle Province
autonome, la disposizione sarebbe lesiva del riparto di competenze in
materia di urbanistica.
Essa violerebbe, anzitutto, l'art. 117, secondo comma, lettere e)
e m), Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), perchè non amplia le competenze
dell'ente ad autonomia differenziata, ma anzi comprime la potestà
legislativa primaria disciplinata dall'art. 8, numero 5), e dall'art.
16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino Alto Adige), che attribuiscono alle Province autonome
potestà legislativa primaria e potestà amministrativa in materia di
«urbanistica e piani regolatori».
Con legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1 (Pianificazione
urbanistica e governo del territorio), la Provincia autonoma di
Trento ha disciplinato la materia edilizia prevedendo, in
particolare, all'art. 36, comma 3, che «la Giunta provinciale,
sentito il parere della CUP e del Consiglio delle autonomie locali,
approva uno schema di regolamento edilizio tipo per la redazione dei
regolamenti edilizi» in ambito provinciale (articolo poi abrogato
dall'art. 124, comma 2, lettera a, della legge provinciale 4 agosto
2015, n. 15).
Dal momento che la Provincia autonoma di Trento ha mantenuto la
potestà legislativa primaria in materia urbanistica anche
successivamente alla legge costituzionale n. 3 del 2001 - che ha
attribuito alle Regioni la potestà legislativa concorrente in
materia di «governo del territorio» - lo Stato, per tutelare
l'interesse nazionale in dette materie, può adottare norme, secondo
quanto previsto dall'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e
leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di
indirizzo e coordinamento), ovvero atti di indirizzo e coordinamento
di cui al successivo art. 3.
Peraltro, non sarebbe chiaro se sia la conclusione dell'accordo a
costituire livello essenziale delle prestazioni o, al contrario, se
sia l'accordo a definire i livelli essenziali delle prestazioni;
così come sarebbe oscuro il riferimento alla «tutela della
concorrenza» nell'ambito dei livelli essenziali di prestazione.
Inoltre, l'attinenza della normativa in esame alla materia della
concorrenza dovrebbe escludersi a meno di non ritenere che la
regolazione di qualsiasi attività avente rilievo economico incida su
detta materia.
L'autoqualificazione della disposizione impugnata (come attinente
ai livelli essenziali delle prestazioni, concernenti la tutela della
concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale) sarebbe dunque illegittima, in
quanto non rispondente al suo reale contenuto.
La norma censurata sarebbe, inoltre, incostituzionale in quanto
imporrebbe ai Comuni trentini il regolamento edilizio-tipo
"centrale", adottato in sede di Conferenza unificata, in luogo di
quello approvato in virtù del citato art. 36 della legge provinciale
n. 1 del 2008 dalla Giunta: lo Stato, dunque, si sostituirebbe alla
Provincia autonoma nell'esercizio di funzioni amministrative in
materia urbanistica violando l'art. 16 dello statuto di autonomia.
Sarebbero altresì violati gli artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 266 del
1992, in quanto, da un canto, l'ultimo periodo dell'art. 17-bis
troverebbe immediata attuazione in una materia di competenza
provinciale e imporrebbe direttamente un'attività ai Comuni
trentini; dall'altro, l'atto di indirizzo e coordinamento previsto
dalla disposizione impugnata non rispetta i requisiti di cui all'art.
3 del d.lgs. n. 266 del 1992 e, in particolare, non si limita a
fissare gli obiettivi ed i risultati da raggiungere, ma impone ai
Comuni l'adozione del regolamento edilizio-tipo, e non richiede il
necessario parere delle Province autonome.
A ciò non potrebbe obiettarsi che lo schema di regolamento di
cui si tratta è adottato con accordo in sede di Conferenza
unificata, dal momento che, sebbene la normativa in esame preveda
forme di collaborazione di tipo c.d. "forte", ciò non osta al fatto
che la volontà della provincia di Trento possa essere "scavalcata" e
che, di fatto, la Provincia debba adottare uno schema di regolamento
che non condivide.
2.1.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
In via preliminare, il Presidente del Consiglio dei ministri
richiama la clausola di salvaguardia di cui all'art. 43-bis del d.l.
n. 133 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164
del 2014, la quale prevedrebbe un limite all'applicazione delle
disposizioni incompatibili con gli statuti, escludendo così il
contrasto con il riparto costituzionale delle competenze.
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene, con riguardo
all'art. 17-bis impugnato, analogamente a quanto dedotto nell'atto di
costituzione nel giudizio promosso dalla Regione Puglia, che la
previa acquisizione dell'accordo o dell'intesa con la Conferenza
unificata risponderebbe adeguatamente all'esigenza di favorire uno
scambio dialettico tra le istituzioni a vario titolo interessate alla
materia, attraverso strumenti di collaborazione e concertazione di
tipo c.d. "forte" dinanzi ad un intervento sussidiario dello Stato.
In una successiva memoria, la difesa erariale ritiene invece
pienamente applicabile la disposizione impugnata agli enti ad
autonoma differenziata, traducendosi in un principio generale di
semplificazione pienamente compatibile con lo statuto speciale di
autonomia.

Considerato in diritto

1.- La Regione Puglia e la Provincia autonoma di Trento, con due
distinti ricorsi, hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose norme del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.
1.1.- Riservata a separate pronunce la decisione
sull'impugnazione delle altre disposizioni contenute nel suddetto
d.l. n. 133 del 2014, le questioni concernenti il richiamato art.
17-bis devono essere riunite e decise con una stessa sentenza,
poichè hanno ad oggetto la stessa norma e propongono censure
formulate in riferimento a profili in parte coincidenti.
2.- La Regione Puglia (reg. ric. n. 5 del 2015) ha contestato la
legittimità costituzionale del citato art. 17-bis in relazione
all'art. 117, secondo, terzo e sesto comma, della Costituzione.
La Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 9 del 2015) ha
impugnato la medesima norma per la asserita violazione degli artt.
117, comma secondo, lettere e) e m), della Costituzione, 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), nonchè degli artt. 8,
numero 5), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), in relazione agli artt. 2 e 3
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento).
3.- Il censurato art. 17-bis aggiunge il comma 1-sexies all'art.
4 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)» (di seguito: TUE), stabilendo che «[i]l Governo, le regioni e le
autonomie locali, in attuazione del principio di leale
collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai
sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131,
per l'adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di
semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della
Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle
prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti
prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza
e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati
dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall'articolo
2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».
3.1.- In via preliminare, va rilevato che, nelle more del
giudizio, in attuazione della disposizione impugnata, è stata
raggiunta l'intesa in Conferenza unificata, sottoscritta, ai sensi
dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) nella seduta del 20 ottobre
2016 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 268 del 16 novembre
2016). L'atto di intesa, mediante il quale è stato adottato lo
schema di regolamento edilizio-tipo, dispone che i regolamenti
comunali siano ordinati secondo indici volti a «semplificarne la
consultazione e garantirne l'uniformità di impianto», e dovranno
essere suddivisi in due parti: una prima parte (Principi generali e
disciplina generale dell'attività edilizia) in cui viene
puntualmente richiamata la disciplina generale sovraordinata
dell'attività edilizia statale e regionale (allegato A dell'intesa);
una seconda parte (Disposizioni regolamentari comunali in materia
edilizia) contenente la disciplina regolamentare edilizia comunale,
ordinata nel rispetto dello schema generale e uniforme di cui
all'Allegato 1 dell'intesa. I regolamenti comunali, inoltre, dovranno
utilizzare le definizioni uniformi di cui all'Allegato B dell'intesa,
così come, in futuro, Stato, Regioni ed enti locali nella normativa
di rispettiva competenza (art. 2, comma 2, dell'intesa).
3.2.- La raggiunta intesa lascia impregiudicato l'interesse alla
definizione delle questioni sotteso ai ricorsi in disamina.
Come in più occasioni ribadito da questa Corte, e come
correttamente riportato dalla difesa regionale nella memoria
presentata, l'intesa in Conferenza unificata non provoca la
cessazione della materia del contendere, poichè un'eventuale
pronuncia di accoglimento potrebbe comunque «reintegrare l'ordine
costituzionale asseritamente violato, venendo a cadere sulla
previsione normativa che ha costituito la causa dell'intesa stessa»
(sentenza n. 40 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 98 del
2007; nonchè, nel senso della persistenza dell'interesse a ricorrere
a seguito di intesa, sentenza n. 141 del 2016).
3.3.- Nel merito, la Regione Puglia contesta, in primo luogo, che
la disciplina in esame rientri nelle materie «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali» e «tutela della concorrenza», di competenza statale
esclusiva (art. 117, secondo comma, lettere e e m). La disposizione
in esame non individuerebbe una prestazione da erogare, di cui è
necessario definire i livelli strutturali e qualitativi capaci di
soddisfare i diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione, ma
disciplinerebbe una funzione normativa concernente le modalità di
adozione e i contenuti del regolamento edilizio-tipo.
L'intervento legislativo de quo ricadrebbe, invece, nella materia
di competenza concorrente «governo del territorio», in riferimento
alla quale è attribuito al legislatore statale il potere di dettare
i principi fondamentali della materia in forma di legge e non di
regolamento. Ne discenderebbe, secondo la ricorrente, non solo la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., ma anche del sesto
comma dello stesso articolo, il quale stabilisce che la potestà
regolamentare spetta allo Stato soltanto nelle materie di
legislazione esclusiva.
4.- La questione non è fondata.
4.1.- È corretta la tesi della Regione Puglia, secondo cui,
nonostante la auto-qualificazione legislativa, non è possibile
ricondurre la disciplina censurata ai titoli esclusivi dei «livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»
e della «tutela della concorrenza». La costante giurisprudenza
costituzionale ha infatti affermato che le varie forme di
autodefinizione non sono vincolanti e non precludono un'indagine che
faccia riferimento all'oggetto delle norme impugnate, «tenendo conto
della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e riflessi, in
guisa da identificare correttamente anche l'interesse tutelato» (ex
multis, sentenze n. 203 e n. 164 del 2012; nello stesso senso,
sentenza n. 39 del 2014).
L'intesa perseguita con la disposizione impugnata non è volta a
regolare uno o più segmenti procedurali dell'azione amministrativa,
non individua "prestazioni" delle pubbliche amministrazioni nè - non
riguardando prestazioni esigibili dai singoli individui - incide
direttamente su diritti civili o sociali. Essa è volta a predisporre
uno schema di regolamento edilizio-tipo che "semplifichi e uniformi"
le definizioni tecniche, non sempre coincidenti nei vari regolamenti
comunali, ed i criteri di calcolo dei parametri rilevanti sul piano
urbanistico ed edilizio. Spetterà ai regolamenti edilizi, approvati
dai Comuni sulla base dello schema in questione, come recepito da
ciascuna Regione, indicare in particolare i requisiti tecnici per la
costruzione degli edifici.
4.2.- Considerazioni analoghe valgono in ordine al richiamo alla
«tutela della concorrenza». Anche ad accogliere la tesi, prospettata
dalla difesa erariale, secondo cui l'uniformità e la semplificazione
delle procedure ha tra i suoi esiti la promozione dell'iniziativa
economica e della libera concorrenza tra gli operatori di settore,
questi non sono altro che effetti indiretti di un intervento
normativo che interessa direttamente la tecnica delle costruzioni
edilizie.
4.3.- Nonostante l'impropria auto-qualificazione legislativa e il
corretto inquadramento offerto dalla Regione ricorrente, le censure
proposte non sono fondate: nè quelle relative alla mancata
definizione diretta da parte dello stesso legislatore dello schema di
regolamento-tipo, nè quelle relative all'art. 117, sesto comma,
Cost.
4.3.1.- Sotto il primo profilo, non può dubitarsi che la
disposizione impugnata, introducendo il comma 1-sexies nell'art. 4
del TUE, intervenga in un ambito ricompreso, per giurisprudenza
costante, nella competenza concorrente in materia di «governo del
territorio» (sentenze n. 196 del 2004, n. 362 e n. 303 del 2003; più
recentemente, sentenza n. 233 del 2015). Anche il riferimento alla
"sicurezza e al risparmio energetico" delle abitazioni non fa venire
meno la pertinenza di tali elementi ai "requisiti prestazionali degli
edifici", e quindi alla materia edilizia.
Nel citato testo unico trova sede la legislazione di cornice in
materia di edilizia. A prescindere dall'auto-qualificazione di cui
all'art. 1, comma 1 («Il presente testo unico contiene i principi
fondamentali e generali [...] per la disciplina dell'attività
edilizia»), molteplici sono le disposizioni dello stesso che questa
Corte ha annoverato tra i principi fondamentali del "governo del
territorio" (ex plurimis, sentenze n. 282, n. 272, n. 231 e n. 67 del
2016, n. 259 e n. 167 del 2014, n. 64 del 2013 e n. 309 del 2011).
4.3.2.- Si tratta di norme dalla diversa estensione, sorrette da
rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune
finalità di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria
sull'intero territorio nazionale. Esse consistono nella formulazione
di principi e norme generali che talvolta si traducono nella
previsione di determinate procedure, ad esempio nei procedimenti da
seguire per il rilascio dei titoli abilitativi, secondo discipline
che - come deciso da questa Corte - assurgono a principio
fondamentale (fra le tante, sentenze n. 282, n. 272 e n. 49 del 2016,
n. 167 del 2014 e n. 64 del 2013).
Tali coordinate consentono di inquadrare il caso in questione: il
legislatore statale, infatti, prevedendo che il Governo, le regioni e
le autonomie locali «concludono in sede di Conferenza unificata
accordi ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131, per l'adozione di uno schema di regolamento
edilizio-tipo», ha posto un criterio procedurale, di natura
concertativa, finalizzato a semplificare la struttura dei regolamenti
edilizi, anche attraverso la predisposizione di definizioni uniformi
sull'intero territorio nazionale.
La decisione di ricorrere a uno schema "tipo", riflettendo tale
esigenza unitaria e non frazionabile, può essere dunque annoverata a
pieno titolo tra i principi fondamentali del governo del territorio.
Essa, tuttavia, non pregiudica la possibilità, per le singole
regioni, di operare nell'ambito dello schema e di svolgere una
funzione di raccordo con gli enti locali operanti sul loro
territorio.
In questo senso, non può imputarsi alla legge statale - come
lamenta la Regione ricorrente - di essersi spogliata della propria
competenza, attribuendo ad un atto sub-legislativo il compito di
disciplinare una materia che l'art. 117, terzo comma, Cost. affida al
legislatore. La disposizione censurata, infatti, non contiene una
autorizzazione "in bianco". Essa, dopo avere individuato un interesse
non frazionabile, teso a unificare e coordinare la struttura e il
lessico dei regolamenti edilizi locali, non manca di indicare i
soggetti interessati, l'obiettivo da perseguire, il metodo e gli
adempimenti procedurali necessari a conseguire siffatte uniformità
redazionali.
Vi sono campi, infatti, ove è necessario completare la scelta di
indirizzo compiuta dal legislatore con una disciplina che richiede
particolari cognizioni tecniche. Come questa Corte ha già avuto modo
di affermare, è ben possibile che il legislatore rinvii ad atti
integrativi e ad essi affidi «il compito di individuare le specifiche
caratteristiche della fattispecie tecnica [...] le quali necessitano
di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale» e «mal si
conciliano con il diretto contenuto di un atto legislativo» (sentenza
n. 11 del 2014). Se è ovvio che tali atti, «qualora autonomamente
presi, non possono assurgere al rango di normativa interposta, altra
è la conclusione cui deve giungersi ove essi vengano strettamente ad
integrare, in settori squisitamente tecnici, la normativa primaria
che ad essi rinvia» (sentenza n. 11 del 2014)».
In questi casi essi, laddove necessari per la ricognizione dei
dati, non si pongono come «norma di dettaglio, ma, al contrario, come
principio fondamentale» (sentenza n. 121 del 2012). In particolare,
è stato ritenuto che la disciplina statale che rimette a decreti
ministeriali l'approvazione di talune norme tecniche per le
costruzioni costituisce «chiara espressione di un principio
fondamentale» (sentenze n. 282 del 2016 e n. 254 del 2010; nello
stesso senso, sentenza n. 41 del 2017).
Può essere, inoltre, sottolineato che, pur in assenza di un
obbligo costituzionalmente imposto, la disposizione impugnata ha
prescritto, in alternativa, l'accordo o la intesa (quest'ultima poi
lo strumento concretamente adottato) con gli enti territoriali
rappresentati nella Conferenza unificata, indicando strumenti che
valorizzano al massimo grado l'integrazione delle diverse esigenze
emergenti dal sistema delle autonomie (sentenza n. 1 del 2016). La
raggiunta intesa conferma quanto già emerge, sotto questo profilo,
dalla disposizione legislativa.
4.4.- Le suesposte considerazioni consentono di rigettare la
doglianza relativa all'art. 117, terzo comma, Cost., e di giungere a
simili conclusioni in merito alla censura proposta in riferimento
all'art. 117, sesto comma, Cost.
È errato, infatti, il presupposto interpretativo da cui muove la
Regione ricorrente, secondo cui lo schema di regolamento-tipo
integrerebbe gli estremi di una fonte regolamentare, invasiva della
potestà riconosciuta alle regioni dalla citata disposizione
costituzionale.
Questo schema di regolamento-tipo non solo, per quel che qui
rileva, difetta dei requisiti formali previsti dall'art. 17 della
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), ma risulta
anche privo degli usuali contenuti delle fonti regolamentari, che si
traducono, comunque, in norme generali e astratte, anche se di
dettaglio, destinate ad innovare l'ordinamento giuridico (da ultimo,
Consiglio di stato, sezione VI, sentenza 30 novembre 2016, n. 5036).
La procedura ampia e articolata che prelude alla adozione di
detto regolamento-tipo è il riflesso della sua particolare natura:
esso non ha alcun contenuto innovativo della disciplina dell'edilizia
ma svolge una funzione di raccordo e coordinamento meramente tecnico
e redazionale, venendo a completare il principio (fondamentale)
contenuto nella disposizione legislativa. Peraltro, come pure
precisato da questa Corte, «[l]'art. 117, sesto comma, Cost. [...]
preclude allo Stato, nelle materie di legislazione concorrente, non
già l'adozione di qualsivoglia atto sub-legislativo, [...] bensì
dei soli regolamenti, che sono fonti del diritto, costitutive di un
determinato assetto dell'ordinamento» (sentenza n. 284 del 2016).
Alla intesa potrà seguire il recepimento regionale e l'esercizio
del potere regolamentare da parte degli enti locali. Questi,
nell'adempiere al necessario obbligo di adeguamento delle proprie
fonti normative al "tipo" concertato in Conferenza unificata e
recepito dalle singole Regioni, godranno di un ragionevole spazio per
intervenire con riferimenti normativi idonei a riflettere le
peculiarità territoriali e urbanistiche del singolo comune, tramite
l'esercizio delle potestà regolamentari loro attribuite in materia
edilizia (art. 117, sesto comma, Cost.; artt. 2, comma 4, e 4 del
citato TUE).
Di qui l'infondatezza, anche sotto questo profilo, delle censure
sollevate dalla Regione Puglia.
5.- Ad una soluzione identica, anche se tramite un percorso
argomentativo in parte diverso, si perviene in riferimento al ricorso
proposto dalla Provincia autonoma di Trento.
Ad avviso della ricorrente, l'applicabilità alle Province
autonome della disposizione in esame sarebbe impedita dalla clausola
di salvaguardia richiamata dall'art. 43-bis del d.l. n. 133 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014 - lo
stesso testo normativo in cui è contenuta la disposizione impugnata
-, la quale prevede che le norme dell'atto legislativo trovano
applicazione nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le
relative norme di attuazione. Sarebbe altresì impedita dall'art. 2,
comma 2, del TUE, in forza del quale «[l]e regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria
potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli
statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».
Se, invece - sempre secondo la Provincia ricorrente - si dovesse
ritenere la disposizione in questione applicabile anche alle Province
autonome, si opererebbe una lesione del riparto di competenze fissato
dallo statuto di autonomia, che attribuisce alle Province autonome la
potestà legislativa primaria e la potestà amministrativa in materia
di «urbanistica e piani regolatori», con conseguente violazione degli
artt. 117, comma secondo, lettere e) e m), Cost., 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nonchè degli artt. 8, numero 5), e 16
dello statuto di autonomia, in relazione agli artt. 2 e 3 del d.lgs.
n. 266 del 1992.
6.- La questione non è fondata.
6.1.- Anzitutto, va ribadito, in coerenza con la giurisprudenza
di questa Corte, che «la clausola di salvaguardia svolge una
"funzione di generale limite" per l'applicazione delle norme statali
ove queste siano in contrasto con gli statuti e le relative norme di
attuazione» (ex plurimis, sentenza n. 31 del 2016; nello stesso
senso, sentenza n. 241 del 2012).
La clausola di salvaguardia in esame, pertanto, esclude la
automatica applicabilità della disposizione alla Provincia trentina,
come argomentato dalla difesa provinciale ed ammesso, nel suo atto di
costituzione, dallo stesso Presidente del Consiglio del ministri. La
tesi dell'inapplicabilità trova diretta conferma nel dato letterale
dell'impugnato art. 17-bis che, in coerenza con la clausola di
salvaguardia, non menziona le Province autonome tra i soggetti
chiamati ad attuare la procedura concertativa di adozione dello
schema di regolamento edilizio-tipo.
D'altronde, e per quanto non decisiva, lungo tale direzione si
muove anche l'intesa nel frattempo intervenuta, che non soltanto
riproduce la clausola di salvaguardia, ma include, tra gli enti
territoriali interessati alla procedura di recepimento, le sole
regioni a statuto ordinario.
Come questa Corte ha avuto modo di sottolineare, lo scrutinio
sull'applicabilità nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale
e delle Province autonome «non incide sulla ammissibilità delle
questioni sollevate, ma sulla loro fondatezza» (sentenza n. 40 del
2016): in altri termini, l'inapplicabilità esclude la fondatezza
delle questioni di legittimità costituzionale basate sulla
violazione dei parametri statutari (sentenze n. 31 del 2016 e n. 241
del 2012).
Di qui la reiezione del ricorso promosso dalla Provincia autonoma
di Trento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17-bis del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, promossa, in
riferimento all'art. 117, secondo, terzo e sesto comma, della
Costituzione, dalla Regione Puglia, con il ricorso iscritto al n. 5
del registro ricorsi 2015;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17-bis del d.l. n. 133 del 2014, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014, promossa, in
riferimento agli artt. 117, comma secondo, lettere e) e m), Cost., 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), nonchè agli artt. 8,
numero 5), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), in relazione agli artt. 2 e 3
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 2015.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2017.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA