1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 155 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 maggio 2021
Ordinanza del 12 maggio 2021 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Boccardelli Mauro contro Vantage Group S.r.l.. Circolazione stradale - Pubblicita' sui veicoli - Limiti e condizioni per l'apposizione di scritte o insegne pubblicitarie sui veicoli - Divieto di apporre sui veicoli pubblicita' non luminosa effettuata per conto terzi e a titolo oneroso - Divieto, per le autovetture ad uso privato, di apposizione del marchio e della ragione sociale di soggetti diversi da quelli ai quali appartiene il veicolo. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), art. 23, comma 2, come integrato dall'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada). (22C00252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2023)

TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
Sezione XVI Civile

Il Giudice, a scioglimento della riserva assunta, osserva quanto
segue.
1. Il giudizio a quo.
Con citazione ritualmente notificata, il sig. Mauro Boccardelli
conveniva in giudizio la Vantage Group S.r.l. deducendo:
di aver stipulato con la convenuta, in data 8 maggio 2018, un
contratto di acquisto di un'autovettura, con il quale l'incaricato -
vale a dire lo stesso attore - si impegnava ad acquistare un
autoveicolo da lui scelto presso un concessionario individuato dalla
convenuta, includendo nell'acquisto l'accessorio wrapping che sarebbe
stato installato sull'auto acquistata al prezzo di euro 5.500,00,
oltre che all'acquisto di pacchetti assicurativi di società
designate dalla convenuta;
che il contratto prevedeva che, a fronte dell'acquisto
dell'autovettura al prezzo di euro 22.700,00, la Vantage Group S.r.l.
avrebbe provveduto a corrispondere all'incaricato un rimborso mensile
per le spese assicurative pari ad euro 16,60, nonchè un rimborso per
l'attività statistica pari complessivi euro 290,00 e un rimborso
carburante pari ad euro 50,00, per la complessiva somma mensile di
euro 356,60;
che, tuttavia, la convenuta, dal mese di agosto 2018, non
provvedeva al pagamento delle rate mensili dovute, con un debito
complessivo di euro 2.852,80;
di aver richiesto, tramite il proprio difensore, il 13
febbraio 2019 ed il 15 febbraio 2019, a mezzo p.e.c., la somma
dovuta, senza alcun riscontro;
di aver richiesto, in data 20 maggio 2019, tramite
raccomandata, di provvedere alla rimozione della pubblicità
sull'auto acquistata, dato l'inadempimento contrattuale della
convenuta;
di voler, pertanto, richiedere la risoluzione del contratto
ed concluso con la Vantage Group S.r.l., nonchè il risarcimento del
danno subito in conseguenza dell'inadempimento contrattuale da
ascriversi alla convenuta;
che, quest'ultima, oltre a non aver provveduto alla
corresponsione del rimborso mensile dovuto in virtù del contratto
sottoscritto, secondo la prospettazione attorea, non aveva «fornito
le modalità per poter accedere al riscatto del diritto di opzione
per il titolo HSBC BANK [?], come previsto dall'art. 19 del contratto
di acquisto», che, ai sensi del contratto medesimo, poteva «essere
richiesto in caso di inadempimento di 6 rate consecutive».
Chiedeva, dunque, il sig. Mauro Boccardelli, risolversi il
contratto concluso in data 8 maggio 2018 per inadempimento della
Vantage Group S.r.l. e condannarsi quest'ultima al risarcimento del
danno subito pari ad euro 26.000,00 ovvero in altra somma ritenuta di
giustizia; con vittoria di spese e compensi di giudizio.
Radicatosi il contraddittorio, si costituiva la Vantage Group
S.r.l., deducendo:
l'insussistenza dei presupposti per la risoluzione del
contratto, non essendovi inadempimento da parte della convenuta;
che, in forza del contratto concluso, l'attore, quale (c.d.
driver) era tenuto, oltre ad altre obbligazioni accessorie,
principalmente ad apporre sulle fiancate della sua nuova auto
acquistata, i c.d. «wrapping no cost», vale a dire a collocare -
senza corrispettivo - il logo della Vantage Group S.r.l. ed altri
marchi commerciali da essa prescelti, a circolare almeno per un
numero di giorni prefissato nel corso del mese, a fotografare l'auto
con cadenza settimanale, a condividere le relative foto sui social
network secondo le modalità stabilite in contratto, effettuando in
tal modo i servizi di statistica;
che, a sua volta, la Vantage Group S.r.l., dopo aver
effettuato i controlli previsti, avrebbe provveduto a rimborsare
entro il giorno 20 di ogni mese, la somma contrattualmente pattuita;
che l'istante non aveva dedotto specificamente di aver
regolarmente adempiuto le obbligazioni a suo carico, ed, in
particolare, quella di circolare;
che, successivamente alla conclusione del contratto, alcune
amministrazioni comunali, attraverso gli organi di polizia locale,
avevano iniziato ad elevare sanzioni amministrative a carico dei
driver sulla base di un'interpretazione fortemente restrittiva delle
previsioni dell'art. 23 del decreto legislativo n. 285/1992 e
dell'art. 57 del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992,
in tema di pubblicità sugli autoveicoli;
di aver iniziato, quindi, una sistematica attività di
opposizione delle sanzioni amministrative irrogate, a tutela delle
legittime ragioni dei driver, ottenendo varie pronunce favorevoli,
per assicurare la legalità delle prestazioni a carico dei driver;
che, tuttavia, larga parte dei driver non adempieva
regolarmente le predette obbligazioni contrattuali, al fine di
evitare l'irrogazione di sanzioni amministrative;
che, infatti, lo stesso attore non deduceva di aver
regolarmente realizzato la prestazione di circolare secondo quanto
contrattualmente stabilito dopo l'agosto 2018;
che, del resto, tale prestazione sarebbe stata inesigibile,
esponendo il driver a sanzioni di entità ben superiore rispetto alla
controprestazione per il mero fatto di circolare;
che, non potendo il contratto conseguire il risultato per il
quale era stato stipulato, la controprestazione prevista a carico
della Vantage Group S.r.l. non era dovuta, non potendo il driver
legalmente offrire la propria prestazione;
di non poter richiedere l'esecuzione di prestazioni
suscettibili di arrecare ai driver danni ben superiori dal rimborso
delle spese pattuito come controprestazione, con conseguente
illegittimità della prestazione;
che, nel caso in cui l'impossibilità sopravvenuta della
prestazione del driver dovesse essere ritenuta definitiva, avrebbe
operato una causa di risoluzione del contratto per impossibilità
sopravvenuta, con conseguente inesigibilità della controprestazione
a carico della Vantage Group S.r.l.;
che, quindi, non sussisteva alcuna ragione creditoria in
favore dell'attore, venendo meno il requisito dell'inadempimento;
che, infatti, non vi poteva essere inadempimento quando il
presupposto essenziale della debenza delle somme da versare al driver
derivava dal regolare adempimento di un'attività non esercitabile
secondo la legge;
che la giurisprudenza, esprimendosi sulla tipologia
contrattuale oggetto di causa, aveva già recepito la tesi, ancor
più rigorosa, della sua nullità per contrarietà a norme
imperative;
che, anche nel caso di declaratoria di nullità del contratto
per contrarietà a norme imperative, già pronunciata dal Tribunale
di Roma in riferimento alla medesima tipologia contrattuale, da ciò
non sarebbero derivate conseguenze restitutorie e risarcitorie;
che la nullità, nei contratti di durata, non aveva l'effetto
di determinare un indebito oggettivo, perchè le prestazioni venivano
eseguite in un arco temporale;
che, in caso di mancata esecuzione ma per impossibilità
della prestazione, il corrispettivo non era dovuto;
che, quindi, divenuta inesigibile la prestazione del driver,
non era dovuta la controprestazione a carico della Vantage Group
S.r.l.;
che non essendovi inadempimento da parte della convenuta, non
vi era diritto al risarcimento del danno;
Chiedeva, pertanto la Vantage Group S.r.l.: a) in via principale,
nel caso in cui risultasse il carattere definitivo
dell'impossibilità della prestazione a carico dell'attore,
risolversi il contratto per impossibilità sopravvenuta; b)
rigettarsi le domande dell'attore, in quanto infondate in fatto e in
diritto; c) con vittoria di spese e compensi di lite.
2. L'istanza ex art. 23 della legge n. 87/1953.
Con istanza depositata il 23 novembre 2020, la Vantage Group
S.r.l. rappresentava:
che l'attore aveva fondato la propria domanda sul richiamato
contratto, che, in altri giudizi dinanzi al Tribunale di Roma con
analogo thema decidendum, era stato costantemente dichiarato nullo ai
sensi dell'art. 1418 c.c.;
che la declaratoria di nullità anche nel presente giudizio
avrebbe comportato un effetto preclusivo della stessa domanda
attorea, attesa l'assoluta inidoneità del contratto nullo alla
produzione di effetti;
che, dunque, la Vantage Group S.r.l. intendeva chiedere che
le norme del codice della strada - dalle quali derivava la nullità
contrattuale - fossero oggetto di sindacato di legittimità
costituzionale;
che l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992,
con riferimento all'art. 57 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 495/1992 - che, secondo l'interpretazione delle
amministrazioni comunali, rendeva impossibile l'esplicazione del
contratto non aveva alcuna attinenza con la materia della sicurezza
stradale, rimanendo del tutto indifferente, per tale finalità, che
la pubblicità sugli autoveicoli fosse riconducibile o meno al
proprietario dell'autoveicolo, come pure che la sua apposizione
risultasse a titolo gratuito o oneroso;
che il divieto, oltre che irragionevole - con conseguente
contrasto con l'art. 3 Cost. - violava la libertà di manifestazione
del pensiero (art. 21 Cost.), la tutela dell'iniziativa economica
privata (art. 41 Cost.), la tutela della proprietà privata (art. 42
Cost.), senza alcuna plausibile giustificazione;
che, inoltre, nella legge delega - in forza della quale era
stato emanato il decreto legislativo n. 285/1992, era assente - sia
dall'identificazione dell'oggetto della delega, sia dai principi e
criteri direttivi - la regolamentazione della materia della
pubblicità (cfr. art. 2 della legge n. 190/1991), con conseguente
violazione anche dell'art. 76 Cost.;
che, il vaglio di costituzionalità della normativa di
divieto - rilevante, data la diretta incidenza sulla validità del
contratto, e non manifestamente infondato, stante il percepibile
contrasto con gli articoli 3, 21, 41, 42 e 76 Cost. - si rendeva
indispensabile, ad elementare tutela delle reciproche posizioni delle
parti del giudizio a quo;
che non risultavano precedenti in termini, essendo stato il
decreto legislativo n. 285/1992 sottoposto a scrutinio di
legittimità costituzionale:
nell'ordinanza della Corte costituzionale, 4 luglio 2006,
n. 264, in ordine alla supposta incostituzionalità dell'art. 186,
comma 2, con riferimento all'art. 25 Cost., in relazione alla
competenza del Tribunale in tema di guida in stato di ebbrezza;
nell'ordinanza della Corte costituzionale, 20 luglio 2006,
n. 307, in ordine alla presunta incostituzionalità dell'art. 201,
comma 1-bis, lettere e) ed f), con riferimento agli articoli 3 e 24
Cost., in relazione alle eccezioni all'obbligo di contestazione
immediata;
nell'ordinanza della Corte costituzionale, 14 novembre
2006, n. 376, in ordine alla asserita incostituzionalità degli
articoli 171, II e III comma, e 213, comma 2-sexies, in relazione
all'obbligo di indossare il casco per i conducenti di ciclomotori e
motoveicoli;
che il divieto di pubblicità sugli autoveicoli per conto
terzi, a fronte dell'opposta soluzione che ammetteva la pubblicità
di prodotti o servizi riconducibili al proprietario del veicolo,
nonchè la rilevanza del titolo - oneroso o meno - della diffusione
pubblicitaria erano in contrasto con il principio di eguaglianza di
cui all'art. 3 Cost.;
che, ai fini della sicurezza stradale, non rivestiva alcuna
importanza nè la riconducibilità del messaggio pubblicitario ad un
soggetto piuttosto che ad un altro, nè il titolo della sua
diffusione, rilevando solo le modalità operative dell'apposizione
delle scritte pubblicitarie, in modo da evitare pericoli per la
circolazione;
che, pertanto, i requisiti stabiliti dalle predette norme
determinavano una discriminazione non ragionevole tra il soggetto che
intendesse diffondere propria pubblicità e quello che pubblicizzasse
un'impresa altrui, nonchè tra la pubblicità a titolo oneroso e
quella a titolo gratuito;
che, dunque, era evidente l'irragionevolezza di tale
situazione, in base al parametro dell'art. 3 Cost.,
ingiustificatamente trattando la disposizione in modo diseguale
fattispecie uguali nell'ottica della circolazione stradale, in
contrasto con il principio di eguaglianza;
che l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992,
in relazione all'art. 57 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 495/1992, risultava in contrasto anche con l'art. 21 Cost., sotto
il profilo della libertà di manifestazione del pensiero sotteso alla
diffusione della pubblicità;
che, in proposito, il fenomeno della diffusione al pubblico
di messaggi promozionali non potesse ritenersi limitato all'area
dell'iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), riguardando anche
aree di interesse specifico e diretto della libertà di
manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), quali la pubblicità
sociale o il c.d. «corporate speech», vale a dire l'attività
dell'impresa di promozione di determinati valori etici o sociali alla
base dell'iniziativa imprenditoriale stessa;
che, quindi, anche sotto tale aspetto, i profili
discriminanti presi in considerazione dagli articoli 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 e 57 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 495/1992 - vale a dire la riconducibilità o meno al
proprietario del veicolo nonchè il titolo, oneroso o gratuito,
dell'apposizione della scritta - non sembravano compatibili con la
libertà di manifestazione del pensiero, limitando irragionevolmente
l'attività di diffusione di un messaggio rivolto al pubblico, non
necessariamente afferente all'area dell'iniziativa economica privata;
che il richiamato combinato disposto degli articoli 23, comma
2, del decreto legislativo n. 285/1992 e 57 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 risultava in ulteriore
contrasto con l'art. 41 Cost., che, dopo aver posto, al primo comma,
il principio generale della libertà dell'iniziativa economica
privata, al secondo comma, individuava nell'utilità sociale e nella
tutela dal pregiudizio alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità
umana i limiti tassativi a tale libertà, riservando alla legge, nel
terzo comma, il compito di fissare programmi e controlli per
l'indirizzo e il coordinamento, a fini sociali, dell'iniziativa
economica privata;
che la riconducibilità del fenomeno della pubblicità
commerciale all'area oggetto di tutela di cui all'art. 41 Cost. era
stata espressamente riconosciuta dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 355 del 2002, che aveva precisato che ogni limite dettato
alla normativa in tema di pubblicità dovesse risultare «non
irragionevole, preordinato com'è alla salvaguardia di una pluralità
di beni di rilievo costituzionale, quali l'ambiente, l'arte, il
paesaggio, la sicurezza della viabilita'»;
che, nel caso in esame, il divieto legale limitava la
libertà di iniziativa economica privata, introducendo dei requisiti
di legittimità della diffusione pubblicitaria che in nulla
riguardavano la sicurezza della circolazione dei veicoli;
che l'idea di sfruttare il veicolo in movimento per scopi
pubblicitari aveva creato l'opportunità, per la Vantage Group S.r.l.
e per i driver, rispettivamente di creare un parco di veicoli
circolante, quale mezzo per la diffusione della pubblicità, e di
ottenere un consistente rimborso per le spese per l'acquisto o il
noleggio dell'autoveicolo;
che tale operazione avrebbe comportato un indiretto beneficio
degli utenti dei servizi pubblicitari, che avrebbero potuto
beneficiare, a regime, di un'offerta di spazi pubblicitari innovativa
ed in concorrenza con le tradizionali forme di pubblicità tabellare,
riducendo quindi i costi complessivi, a carico degli utenti, per
l'accesso ai servizi di pubblicità;
che, dunque, tale normativa costituiva un ostacolo alla
tendenza, caratteristica dell'economia moderna, di valorizzare gli
aspetti dell'uso dei beni rispetto alle più tradizionali forme di
appartenenza proprietaria, senza alcuna giustificazione sotto il
profilo della sicurezza stradale;
che le disposizioni in esame avevano, in particolare,
limitato l'autonomia contrattuale e di iniziativa economica delle
parti;
che, analogamente, le norme in questione risultavano in
contrasto con la tutela costituzionale della proprietà privata, di
cui all'art. 42 Cost.;
che, al riguardo, essendo l'autoveicolo un bene privato, la
regolamentazione sulla pubblicità sui veicoli incideva anche su tale
diverso profilo di rilevanza costituzionale, limitando l'esercizio di
una delle facoltà caratteristiche del diritto di proprietà,
consistente nella cessione in godimento a terzi;
che, basandosi l'economia moderna sempre più sulla
valorizzazione dell'elemento dell'uso dei beni, lo sfruttamento delle
potenzialità di un parco di veicoli circolanti per la diffusione
pubblicitaria rappresentava un'utilità - per il mercato in generale
- mediante la quale i proprietari dei veicoli avrebbero potuto
rendere economicamente sostenibili gli oneri di proprietà e
locazione degli stessi, sfruttando un'utilità della circolazione che
la normativa di divieto irragionevolmente comprimeva;
che la materia della regolamentazione della pubblicità era,
inoltre, assente sia dall'oggetto della delega, sia dai principi e
criteri direttivi fissati dalla legge delega, con conseguente
violazione dell'art. 76 Cost., atteso che, trattandosi di materia
oggetto di tutela costituzionale, ai sensi dell'art. 41 Cost. -
soggetta a riserva di legge per l'attività di indirizzo e
coordinamento, nell'ottica dell'utilità sociale ex art. 41, III
comma, Cost. - la sua regolamentazione avrebbe dovuto essere
contenuta in una fonte legislativa, adottata, in caso di esercizio di
una delega, in conformità all'art. 76 Cost.;
che, non avendo la legge delega contemplato la materia della
pubblicità nè nell'individuazione dell'oggetto, nè nella
determinazione dei principi e dei criteri direttivi, si era in
presenza di un diverso e concorrente profilo di illegittimità
costituzionale, relativo all'esercizio della funzione legislativa;
che, sotto il profilo della rilevanza, avendo chiesto
l'attore nel giudizio a quo l'adempimento di un contratto ed avendo
il Tribunale di Roma dichiarato la nullità del contratto ex art.
1418, I comma, c.c., per contrarietà dell'oggetto del contratto a
norme imperative (gli articoli 23, comma 2, del decreto legislativo
n. 285/1992 e 57 del decreto del Presidente della Repubblica n.
495/1992), ove tali norme fossero state dichiarate costituzionalmente
illegittime, il contratto sarebbe risultato valido e l'attività di
diffusione della pubblicità avrebbe potuto essere legittimamente
esercitata.
Chiedeva, pertanto, la Vantage Group S.r.l., previa sospensione
del giudizio di merito, (nuovamente) sollevarsi la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992, con riferimento all'art. 57 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992, per contrasto con gli
articoli 3, 21, 41, 42 e 76 Cost., nella parte in cui la predetta
normativa imponeva, come requisito di legittimità della pubblicità
sui veicoli di pubblicità non luminosa, il non essere effettuata per
conto di terzi a titolo oneroso, e, sulle autovetture ad uso privato,
consentiva unicamente l'apposizione del marchio e della ragione
sociale della ditta cui apparteneva il veicolo.
3. La rilevanza della questione di legittimità costituzionale nel
giudizio a quo.
Come rappresentato dalla convenuta, le disposizioni sulle quali
si chiede il sindacato di legittimità costituzionale incidono
direttamente sulla fonte del rapporto negoziale tra le parti, oggetto
del presente giudizio di merito.
Va, anzitutto, premesso che l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992, nel prevedere i limiti e le condizioni per
l'apposizione delle scritte / insegne pubblicitarie sulle
autovetture, richiama espressamente - ancorchè in modo generico - il
regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada, il
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992. In particolare,
la disposizione che stabilisce specificamente i parametri di
legittimità delle insegne pubblicitarie sui veicoli è l'art. 57 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992.
Ne segue che la richiesta di sindacato di legittimità
costituzionale ha ad oggetto l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 letto in combinato disposto con l'art. 57 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992, che ne integra
il contenuto.
L'art. 57 del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992
- ancorchè di natura regolamentare - attraverso il richiamo operato
dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992, diviene,
pertanto, esso stesso norma di rango legislativo, risultando
contenutisticamente «assorbito» dalla disposizione di legge (rectius:
del decreto legislativo).
Sul punto, l'eccellentissima Corte costituzionale si è già
espressa con la sentenza n. 344/2010, con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale di una norma di legge
(regionale) nella parte relativa al richiamo a norme regolamentari.
Ciò posto, la disposizione in esame (rectius: la combinazione
delle due disposizioni) ha decisamente natura imperativa.
Come è noto, pur non esistendo una definizione normativa, per
disposizione imperativa (o cogente) si intende pacificamente quella
la cui applicazione è imposta dall'ordinamento prescindendo dalla
volontà dei singoli, per lo più a tutela di un interesse pubblico.
Il testo dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n.
285/1992 recita:
«È vietata l'apposizione di scritte o insegne pubblicitarie
luminose sui veicoli. È consentita quella di scritte o insegne
pubblicitarie rifrangenti nei limiti e alle condizioni stabiliti dal
regolamento, purchè sia escluso ogni rischio di abbagliamento o di
distrazione dell'attenzione nella guida per i conducenti degli altri
veicoli».
L'art. 57 del decreto del Presidente della Repubblica n.
495/1992, ad integrazione del contenuto della disposizione ora
riportata, prevede:
«1. L'apposizione sui veicoli di pubblicità non luminosa è
consentita, salvo quanto previsto ai commi 3 e 4, unicamente se non
effettuata per conto terzi a titolo oneroso e se realizzata con
sporgenze non superiori a 3 cm rispetto alla superficie del veicolo
sulla quale sono applicate, fermi restando i limiti di cui all'art.
61 del codice. Sulle autovetture ad uso privato è consentita
unicamente l'apposizione del marchio e della ragione sociale della
ditta cui appartiene il veicolo.
2. La pubblicità non luminosa per conto terzi è consentita
sui veicoli adibiti al trasporto di linea e non di linea alle
seguenti condizioni:
a) che non sia realizzata mediante messaggi variabili;
b) che non sia esposta sulla parte anteriore del veicolo;
c) che sulle altre parti del veicolo sia posizionata,
rispetto ai dispositivi di segnalazione visiva e di illuminazione ed
alle targhe, in modo tale da non ridurre la visibilità e la
percettibilità degli stessi;
d) che sia contenuta entro forme geometriche regolari;
e) che, se realizzata mediante pannelli aggiuntivi, gli
stessi non sporgano di oltre 3 cm rispetto alla superficie sulla
quale sono applicati.
3. La pubblicità non luminosa per conto terzi è consentita
sui veicoli adibiti al servizio taxi unicamente se effettuata
mediante scritte con caratteri alfanumerici, abbinati a marchi e
simboli, ed alle seguenti ulteriori condizioni:
a) che sia realizzata con pannello rettangolare piano
bifacciale, saldamente ancorato al di sopra dell'abitacolo del
veicolo e posto in posizione parallela al senso di marcia. Il
pannello deve avere le dimensioni esterne di 75 × 35 cm e la
pubblicità non deve essere realizzata con messaggi variabili;
b) che sia realizzata tramite l'applicazione sul lunotto
posteriore del veicolo di pellicola della misura di 100 × 12 cm;
c) che sia realizzata tramite l'applicazione di pellicola
sulle superfici del veicolo ad esclusione di quelle vetrate. Le
esposizioni pubblicitarie di cui alle lettere a) e c) sono
alternative tra loro. I veicoli adibiti al servizio taxi sui quali
sono esposti messaggi pubblicitari di cui al capo a) non possono
circolare sulle autostrade.
4. L'apposizione di scritte e messaggi pubblicitari
rifrangenti è ammessa sui veicoli unicamente alle seguenti
condizioni:
a) che la pellicola utilizzata abbia caratteristiche di
rifrangenza non superiori a quelle di classe 1;
b) che la superficie della parte rifrangente non occupi
più di due terzi della fiancata del veicolo e comunque non sia
superiore a 3 mq;
c) che il colore bianco sia contenuto nella misura non
superiore ad 1/6 della superficie;
d) che sia esposta unicamente sui fianchi del veicolo a
distanza non inferiore a 70 cm dai dispositivi di segnalazione
visiva;
e) che non sia realizzata mediante messaggi variabili.
5. In tutti i casi, le scritte, i simboli e la combinazione
dei colori non devono generare confusione con i segnali stradali e,
in particolare, non devono avere forme di disco o di triangolo, nè
disegni confondibili con i simboli è regolamentari di pericolo,
obbligo, prescrizione o indicazione.
6. All'interno dei veicoli è proibita ogni scritta o insegna
luminosa pubblicitaria che sia visibile, direttamente o
indirettamente, dal conducente o che comunque possa determinare
abbagliamento o motivo di confusione con i dispositivi di
segnalazione visiva e di illuminazione dei veicoli stessi.
7. Le disposizioni di cui ai commi precedenti non si
applicano ai veicoli al seguito delle competizioni sportive
autorizzate ai sensi dell'art. 9 del codice».
Ora, dalla lettura delle riportate disposizioni, si evince il
carattere inderogabile delle stesse. Le norme in esame, infatti,
impongono all'apposizione sui veicoli di insegne pubblicitarie limiti
e divieti che devono essere osservati senza che la volontà dei
destinatari delle norme stesse possa incidere sulla loro
applicazione.
A titolo esemplificativo, si osserva che l'estrema precisione
nella descrizione delle misure e delle modalità di realizzazione
delle inserzioni esclude che i singoli possano derogare a tali
parametri.
Ricorre, inoltre, la ratio della tutela di un interesse pubblico,
evidentemente consistente nella sicurezza della circolazione
stradale, come enunciato nell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 («... purchè sia escluso ogni rischio di
abbagliamento o di distrazione dell'attenzione nella guida per i
conducenti degli altri veicoli») e - addirittura più volte -
nell'art. 57 del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992
(«... in modo tale da non ridurre la visibilità e la percettibilità
...»; «... le scritte, i simboli e la combinazione dei colori non
devono generare confusione con i segnali stradali e, in particolare,
non devono avere forme di disco o di triangolo, nè disegni
confondibili con i simboli è regolamentari di pericolo, obbligo,
prescrizione o indicazione»; «... comunque possa determinare
abbagliamento o motivo di confusione con i dispositivi di
segnalazione visiva e di illuminazione dei veicoli stessi»).
È evidente, quindi, la natura cogente - vale a dire imperativa e
non derogabile - del combinato disposto in esame.
Ciò stabilito, si rileva come l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 consenta l'apposizione di inserzioni
pubblicitarie non luminose «nei limiti e alle condizioni stabiliti
dal regolamento».
In particolare, con riferimento a tali limiti - per quanto è qui
di interesse - l'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 495/1992 - il richiamato regolamento, appunto, che
integra il contenuto dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo
n. 285/1992 - consente la pubblicità non luminosa «se non effettuata
per conto terzi a titolo oneroso», con l'ulteriore precisazione,
inerente alle autovetture ad uso privato, che la pubblicità riguardi
«unicamente l'apposizione del marchio e della ragione sociale della
ditta cui appartiene il veicolo».
Come illustrato al punto 1. del presente provvedimento, il
giudizio di merito ha ad oggetto un contratto in cui le prestazioni
delle parti consistono, da un lato, nell'apposizione, su veicoli
privati, di pubblicità relative a soggetti diversi dai proprietari
dei mezzi stessi, a fronte di un rimborso del prezzo pagato per
l'acquisto dei veicoli.
Ricorrono, dunque, nel contratto de quo i seguenti elementi:
a) l'apposizione delle inserzioni su veicoli privati;
b) l'inerenza delle inserzioni a soggetti diversi dai
proprietari dei veicoli;
c) il titolo oneroso.
Tali elementi, dunque, violano apertamente i limiti previsti dal
combinato disposto degli articoli 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 495/1992, ponendosi, pertanto, in contrasto con
tali precetti imperativi.
Se così è, ricorre una ipotesi di nullità c.d. «virtuale» del
contratto, prevista dal primo comma dell'art. 1418 c.c., vale a dire
proprio quella relativa al conflitto del regolamento negoziale con
norme cogenti.
Tale tipo di invalidità, come è noto, è rilevabile ex officio
dal giudicante, ai sensi dell'art. 1421 c.c., indipendentemente,
quindi, da qualsivoglia rilievo di parte e persino per una causa
diversa da quella prospettata dalle parti, con il solo limite
rappresentato dal giudicato (cfr. Cassazione civ., 6 dicembre 2019,
n. 31930; Cassazione civ., ordinanza 17 ottobre 2019, n. 26495).
Ed è proprio ciò che è accaduto nei provvedimenti richiamati
dalla convenuta (Trib. Roma, R.G. 37059/2019, ordinanza n. 15 - 19
luglio 2019; tribunale Roma, R.G. 21911/2019, ordinanza 17 maggio
2019), con i quali è stata dichiarata la nullità di un contratto
identico a quello per cui è causa esattamente per contrarietà alle
medesime norme cogenti.
Non sembra, dunque, potersi dubitare che, anche nel caso in
esame, il giudicante debba procedere alla declaratoria di nullità
del contratto intercorso tra le parti, a mente dell'art. 1418, I
comma, c.c., per evidente contrasto dello stesso con norme
imperative, non potendosi pronunciare sulla domanda attorea, fondata
proprio su quell'accordo negoziale.
Diversamente, ove fosse dichiarata l'illegittimità
costituzionale del combinato disposto degli articoli 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 - nella parte in cui si
consente la pubblicità non luminosa solo «se non effettuata per
conto terzi a titolo oneroso» e se essa riguardi «unicamente
l'apposizione del marchio e della ragione sociale della ditta cui
appartiene il veicolo» - il contratto risulterebbe valido, con
conseguente possibilità di esame, da parte del giudicante, delle
richieste delle parti nella specificità del rapporto intercorso tra
le stesse.
In sostanza, si ritiene che la questione di legittimità
costituzionale delle richiamate disposizioni sia essenziale ai fini
della definizione della presente causa, dovendosi il giudicante
arrestare all'accertamento della nullità del contratto, in caso di
permanente vigenza di dette norme nell'ordinamento, ovvero potendo
procedere all'esame delle domande proposte nel presente giudizio,
nell'ipotesi di declaratoria di illegittimità costituzionale dei
menzionati precetti.
Da ultimo - e solo per completezza - si ritiene irrilevante la
questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni,
sollevata anche con riferimento alla nullità c.d. «strutturale» del
contratto, ai sensi del combinato disposto degli articoli 1346 e
1418, II comma, c.c., per impossibilità dell'oggetto.
L'impossibilità della prestazione, infatti, attiene ad un
profilo di materiale, oggettiva ed originaria irrealizzabilità del
risultato del contratto (cfr. Cassazione civ., 22 novembre 2011, n.
28430; Cassazione civ., 21 maggio 2001, n. 6927; Cassazione civ., 20
luglio 1987, n. 6362; Cassazione civ., 18 dicembre 1978, n. 6066;
Cassazione civ., 15 febbraio 1971, n. 369).
Nel caso di specie, i comportamenti diretti all'adempimento -
come descritti negli atti delle parti - sono non materialmente
ineseguibili, ma semplicemente sanzionabili.
Ne segue che, sotto questo aspetto, il contratto non risulterebbe
nullo a mente del combinato disposto degli articoli 1346 e 1418, II
comma, c.c., atteso che la realizzazione del risultato sarebbe
possibile, ancorchè contra legem.
4. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale sollevata.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della questione
sollevata, occorre confrontare l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - letto in combinato disposto con l'art. 57,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 -
con le disposizioni costituzionali menzionate dalla convenuta.
A) Va, anzitutto, esaminato il possibile contrasto con l'art. 3,
I comma, della Costituzione.
Come è noto, tale norma enuncia il principio di uguaglianza
formale dei soggetti dinanzi alla legge, che comporta la necessità
di uguale trattamento di situazioni uguali e, per converso, di
regolamentazione diversa di situazioni differenti.
Il corollario di tale principio - logicamente insito nella norma
costituzionale in esame - è costituito dal criterio di
«ragionevolezza» della disciplina applicabile ad una fattispecie.
In particolare, la regolamentazione risulta «irragionevole»
quando una fattispecie viene disciplinata in modo diverso rispetto a
quello con il quale viene regolamentata una fattispecie identica o,
comunque, uguale negli elementi essenziali; ovvero allorchè una
fattispecie viene disciplinata in modo identico a quello con il quale
viene regolamentata una fattispecie completamente diversa o,
comunque, differente nei tratti fondamentali. Nel caso in esame, il
combinato disposto degli articoli 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 495/1992 consente la pubblicità non luminosa sui
veicoli «se non effettuata per conto terzi a titolo oneroso» e, per
ciò che attiene alle autovetture ad uso privato, permette
«unicamente l'apposizione del marchio e della ragione sociale della
ditta cui appartiene il veicolo».
Dunque, la disposizione in esame del codice della strada, letta
unitamente a quella del relativo regolamento di esecuzione:
per un verso, disciplina in modo diverso la pubblicità non
luminosa sui veicoli non eseguita per conto terzi a titolo oneroso
(consentita) e quella effettuata per conto terzi a titolo oneroso
(vietata);
per altro verso - con riferimento alle autovetture ad uso
privato - regolamenta in maniera differente la pubblicità
consistente nell'apposizione del marchio e della ragione sociale
della ditta cui appartiene il veicolo (consentita) e quella in cui
l'apposizione del marchio e della ragione sociale riguarda soggetti
diversi dal proprietario del veicolo (vietata);
Ora, la ratio della disposizione in esame - vale a dire la sua
funzione tipica, nonchè la finalità specifica da essa perseguita -
consiste nella sicurezza della circolazione stradale. Tale scopo si
evince, da un lato, dal testo della disposizione medesima, nella
parte in cui si consente la pubblicità sui veicoli «... purchè sia
escluso ogni rischio di abbagliamento o di distrazione
dell'attenzione nella guida per i conducenti degli altri veicoli»;
dall'altro, dalle finalità dell'atto normativo nel suo complesso -
il decreto legislativo n. 285/1992 (il codice della strada, appunto)
- nel quale, nell'enunciazione dei principi generali di cui all'art.
1, comma 1, prevede che la sicurezza delle persone, nella
circolazione stradale, rientri tra le finalità primarie perseguite
dallo Stato.
Se, dunque, lo scopo della norma - e, più in generale
dell'intero codice della strada, nonchè del suo regolamento di
esecuzione - consiste nella tutela dell'incolumità delle persone
nell'ambito della circolazione stradale, non si comprende - rectius:
risulta «irragionevole» - la differente disciplina della pubblicità
non luminosa sui veicoli non eseguita per conto terzi a titolo
oneroso (consentita) rispetto a quella effettuata per conto terzi a
titolo oneroso (vietata).
Ed infatti, non vi è ragione di ritenere che l'esistenza di un
corrispettivo per l'apposizione di un'inserzione pubblicitaria su un
veicolo renda la stessa pubblicità più pericolosa per la sicurezza
stradale di una pubblicità a titolo gratuito.
Parimenti è incomprensibile - rectius: «irragionevole» - in
relazione alle autovetture ad uso privato, la diversa
regolamentazione della pubblicità consistente nell'apposizione del
marchio e della ragione sociale della ditta cui appartiene il veicolo
(consentita) e quella in cui l'apposizione del marchio e della
ragione sociale riguarda soggetti diversi dal proprietario del
veicolo (vietata).
Anche in questo caso, non si ravvisa alcun motivo per il quale
l'appartenenza o meno dell'autovettura al soggetto pubblicizzato
incida sulla sicurezza nella circolazione stradale.
In entrambe le ipotesi, pertanto, o la pubblicità sui veicoli è
un rischio (perchè, ad esempio, provoca distrazioni nell'utenza) o
non lo è, indipendentemente dalla sussistenza di un rapporto
sinallagmatico ovvero dall'appartenenza del mezzo.
L'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992 - letto
in combinato disposto con l'art. 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 - detta, dunque, una
disciplina in contrasto con il principio di ragionevolezza - quale
naturale sviluppo di quello di uguaglianza - previsto dall'art. 3
Cost., in relazione alla ratio specifica della norma del codice della
strada.
B) Non si condivide, invece, la tesi - avanzata dall'istante -
del contrasto del combinato disposto degli articoli 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 con l'art. 21 Cost., che
enuncia il principio di libertà di manifestazione del pensiero.
Si ritiene, infatti, che la pubblicità - almeno quella di cui si
tratta nel presente giudizio - attenga non tanto ad una libera
espressione dell'opinione individuale, quanto, piuttosto,
all'esercizio di un'iniziativa economica.
Pur reputando piuttosto debole il nesso - conflittuale - tra la
richiamata norma del codice della strada e la tutela costituzionale
della libertà di esternazione del pensiero, questo giudicante - nel
rispetto dell'iniziativa dell'istante e tenuto conto che il compito
di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della disposizione
de qua spetta ad un organo di gran lunga più competente - si rimette
alla valutazione dell'eccellentissima Corte costituzionale,
limitandosi a riprodurre le ragioni esposte sul punto dalla
convenuta.
«4. Art. 232 decreto legislativo n. 285/1992 (con riferimento
all'art. 57 decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992) e
art. 21 Cost.
Ulteriore ipotesi di illegittimità costituzionale attiene
all'art. 21 Cost., in ragione al profilo della libertà di
manifestazione del pensiero sotteso alla diffusione della
pubblicità.
È infatti noto che il fenomeno della diffusione al pubblico di
messaggi promozionali non può ritenersi limitato all'area
dell'iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), ma riguarda anche
aree che interessano in via specifica e diretta la libertà di
manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), quali la pubblicità
sociale o il c.d. «corporate speech», l'attività dell'impresa di
promozione di determinati valori etici o sociali che si collocano
alla base dell'iniziativa imprenditoriale stessa, non rientrando
nella semplice comunicazione commerciale diretta al pubblico e
relativa ai prodotti immessi sul mercato.
In altri termini, la limitazione ai messaggi diffusi al pubblico
mediante l'apposizione di scritte sugli autoveicoli incide anche
sulla libertà di manifestazione del pensiero, in tutte le ipotesi in
cui il contenuto di tali messaggi esuli dalla semplice iniziativa
economica privata.
Anche sotto questo profilo, il profilo discriminante individuato
dalle norme richiamate (art. 232, decreto legislativo n. 285/1992;
art. 57 decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992) nella
riconducibilità al proprietario del veicolo o meno, e nel titolo,
oneroso o meno, dell'apposizione della scritta, non sembra affatto
compatibile con la libertà di manifestazione del pensiero, in quanto
limita irragionevolmente l'attività di diffusione di un messaggio
rivolto al pubblico, non necessariamente afferente all'area
dell'iniziativa economica privata».
C) In ordine al parametro di cui all'art. 41 Cost., si rileva -
una volta di più - come l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo
n. 285/1992 - nel suo riferimento al regolamento di esecuzione ed, in
particolare, all'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 495/1992 - consenta la pubblicità non luminosa «se non
effettuata per conto terzi a titolo oneroso» e, per ciò che riguarda
la pubblicità sulle autovetture ad uso privato, permetta «unicamente
l'apposizione del marchio e della ragione sociale della ditta cui
appartiene il veicolo». Ciò, dunque, significa, a contrariis, che la
norma (rectius: il combinato disposto) in esame vieta la pubblicità
non luminosa effettuata per conto terzi a titolo oneroso nonchè
l'apposizione, sulle auto ad uso privato, di marchi e di ragioni
sociali di soggetti diversi dal proprietario del veicolo.
Tali divieti, dunque, si traducono in una limitazione
all'autonomia contrattuale privata, atteso che viene impedita:
per un verso, la conclusione di contratti di pubblicità per
conto terzi sui veicoli a fronte di un corrispettivo;
per altro verso, la stipulazione di accordi commerciali che
prevedano l'apposizione, sui veicoli ad uso privato, di marchi e di
ragioni sociali di soggetti diversi dal proprietario del veicolo.
Dette limitazioni all'autonomia negoziale si traducono in un -
seppur circoscritto - impedimento all'iniziativa economica dei
soggetti, che vedono ridotto il proprio raggio di operatività
commerciale.
Ora, l'art. 41 Cost., prendendo le mosse da una generalizzata
libertà di iniziativa privata (I comma), prevede, peraltro, la
possibilità che vengano posti vincoli all'attività imprenditoriale:
di carattere negativo - consistenti, cioè, in divieti -
mirati ad impedire che l'iniziativa economica contrasti con
l'utilità sociale e/o pregiudichi la sicurezza, la libertà, la
dignità dei singoli (II comma);
di carattere positivo - con programmi e controlli - allo
scopo di indirizzare l'attività economica a fini sociali (III
comma).
Come sopra esaminato, tuttavia, gli articoli 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 - e, più in generale, il
codice della strada ed il suo regolamento di esecuzione nella loro
interezza - perseguono finalità relative alla sicurezza stradale,
completamente diverse, dunque, da quelle prese in considerazione
dall'art. 41 Cost. nel vincolare l'iniziativa imprenditoriale.
Non si comprende, pertanto, in quale modo una limitazione
all'autonomia negoziale dei privati possa avere ricadute, in termini
positivi, sulla tutela dell'incolumità nella circolazione stradale,
dal momento che i divieti riguardano non la pubblicità tout court -
in quanto, ad esempio, ritenuta fattore di distrazione nella
circolazione stradale - ma solo ove essa tragga titolo da determinate
fonti (i contratti sinallagmatici) ovvero riguardi determinati
soggetti (quelli diversi dai proprietari dei veicoli sui quali venga
apposta).
Le limitazioni di cui all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - si pongono,
dunque, in contrasto con il generale principio di libertà
dell'iniziativa economica di cui l'art. 41 Cost., posto che i divieti
all'autonomia negoziale dei privati, previsti dal combinato disposto
in esame, rimangono estranei alla ratio della sicurezza nella
circolazione stradale, propria delle norme di cui al codice della
strada ed al regolamento di esecuzione.
D) In stretta connessione con quanto appena osservato - attesa
l'evidente analogia delle materie - con riferimento al contrasto con
l'art. 42, II comma, Cost., va sottolineato che tale disposizione,
nel muovere da un generale principio di tutela della proprietà
privata - e, quindi, anche del suo godimento, quale facoltà ad essa
inerente - prevede la possibilità di porre limiti legislativi ad
essa, allo scopo di assicurane la funzione sociale e renderla
accessibile a tutti.
Come più volte ripetuto, peraltro, gli articoli 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 e 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 perseguono una finalità di
tutela nella circolazione stradale, non di garanzia di scopi sociali
della proprietà privata.
Non è dato comprendere, pertanto, per quale motivo il combinato
disposto de quo impedisca l'apposizione, a scopi pubblicitari, del
marchio e della ragione sociale di soggetti diversi dal proprietario
del veicolo.
In questo senso, l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n.
285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 495/1992 - nel limitare
ingiustificatamente un particolare uso di un veicolo di proprietà
privata - vale a dire l'apposizione del marchio e della ragione
sociale di soggetti diversi dal proprietario del mezzo - confligge
con il generale principio di libera fruibilità della proprietà
privata, di cui all'art. 42, II comma, Cost.
E) Da ultimo, va esaminato il possibile contrasto dell'art. 23,
comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992 - nel suo riferimento al
regolamento di esecuzione ed, in particolare, all'art. 57, comma 1,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - con l'art.
76 Cost.
Come è noto, tale disposizione costituzionale prevede la
necessità che la delega legislativa conferita dal Parlamento al
Governo sia circoscritta e determinata nell'enunciazione dei principi
e dei criteri direttivi con i quali la delega stessa debba essere
esercitata.
Ora, la legge n. 190/1991, con la quale le Camere hanno delegato
al Governo l'esercizio della funzione legislativa in materia di
circolazione stradale prevede, all'art. 2, i principi ed i criteri
direttivi per l'esercizio di tale funzione.
Si riporta, per esigenze di chiarezza, il testo del menzionato
articolo:
«Art. 2. - 1. Il Codice della strada dovrà essere informato
alle esigenze di tutela della sicurezza stradale e ai seguenti
principi e criteri direttivi:
a) adeguamento della disciplina della motorizzazione e
della circolazione stradale alla normativa comunitaria, agli accordi
internazionali, all'evoluzione tecnica ed all'aumentata complessità
del traffico, specialmente nei centri urbani, prevedendo, altresì,
la redazione e l'attuazione, da parte delle amministrazioni
competenti, di piani di circolazione e di traffico armonizzati con le
indicazioni degli strumenti urbanistici;
b) semplificazione e snellimento delle procedure
eliminando, anche in funzione della prevalente natura degli istituti
e dei provvedimenti, la duplicazione delle competenze e dei controlli
ed i concerti non indispensabili, nonchè attribuendo competenza
esclusiva ai singoli Ministri per l'emanazione e modifica di
disposizioni tecnico-esecutive, al fine di rendere quanto più
possibile sollecita ed economica l'azione amministrativa;
c) disciplina più dettagliata del potere di ordinanza
degli enti proprietari o concessionari delle strade per la
regolamentazione del traffico e previsione del potere sostitutivo del
Ministro dei lavori pubblici in caso di inosservanza delle norme;
d) previsione della facoltà dell'ente proprietario della
strada di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al
pagamento di una somma;
e) disciplina del registro delle strade e del censimento
del traffico, nel quadro delle funzioni relative all'assetto e alla
pianificazione del territorio, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616;
f) disciplina delle fasce di rispetto, degli accessi, delle
diramazioni e di ogni forma di occupazione del suolo stradale, anche
in relazione alla classificazione delle strade, nonchè dei
dispositivi rallentatori di velocità e di dissuasione alla sosta nei
centri urbani;
g) disciplina della velocità in coerenza con la normativa
comunitaria finalizzata alla tutela della vita umana, dell'ambiente e
del risparmio energetico;
h) determinazione dei casi di rimozione dei veicoli, con
attribuzione agli enti proprietari o concessionari delle strade del
relativo potere di rimozione e con previsione dell'obbligo di
pagamento delle spese di intervento, rimozione e custodia;
i) determinazione dei dispositivi di equipaggiamento dei
veicoli, con rinvio al regolamento di esecuzione per la definizione
delle caratteristiche costruttive e funzionali, riservando a decreti
ministeriali la precisazione delle prescrizioni tecnico-esecutive;
j) determinazione dell'installazione di dispositivi di
monitoraggio per il rilevamento dell'inquinamento acustico e
atmosferico da collocare nei punti di maggiore congestione del
traffico;
k) introduzione di nuove categorie di veicoli, previsione
della categoria dei veicoli atipici, aggiornamento della disciplina
delle macchine agricole ed operatrici;
l) disciplina dei pesi e delle dimensioni dei veicoli
nonchè dei veicoli e dei trasporti eccezionali, con previsione di
oneri supplementari a carico degli utenti di trasporti eccezionali
per il rinforzo, l'adeguamento e l'usura delle infrastrutture,
nonchè di norme per il controllo e l'accertamento delle infrazioni;
m) previsione di una adeguata e specifica disciplina
relativa al trasporto di materiali pericolosi, ivi compresi quelli
radioattivi, e alla circolazione dei relativi veicoli, a tutela del
conducente del veicolo e degli addetti al trasporto, nonchè
dell'ambiente esterno;
n) aggiornamento delle norme per l'ammissione e la
cessazione della circolazione dei veicoli, per la distinzione della
loro utilizzazione in uso proprio e in uso di terzi, nonchè per la
disciplina, ai fini della circolazione, della locazione senza
conducente anche con facoltà di acquisto; revisione della disciplina
delle vendite con patto di riservato dominio;
o) aggiornamento delle norme per la revisione periodica
degli autoveicoli;
p) revisione della disciplina della patente di guida, con
semplificazione delle procedure e coordinamento delle competenze
amministrative, garantendo la tutela degli interessi coinvolti ed in
particolare della sicurezza individuale e collettiva, nonchè
previsione di una patente di servizio per il personale che esplica il
servizio di polizia stradale per la guida dei veicoli immatricolati
per tale esclusivo impiego;
q) previsione di una particolare disciplina per il rilascio
del certificato anamnestico limitato alla sola attestazione di
malattie o infermità pregiudizievoli al conseguimento della patente;
r) introduzione di norme e dispositivi che facilitino la
mobilità dei non vedenti e dei portatori di handicap;
s) previsione, durante i primi tre anni dal conseguimento
della patente di guida, di una limitazione nella guida determinata in
rapporto alla capacità di velocità massima e al rapporto
peso-potenza dell'autoveicolo;
t) riesame della disciplina del ritiro, della sospensione e
della revoca della patente di guida, anche con riferimento ai
soggetti sottoposti a misure di sicurezza personale e a misure di
prevenzione;
u) determinazione dei casi in cui la marcia dei veicoli
costituisca, per le condizioni degli stessi, pericolo per la
sicurezza della circolazione ed attribuzione, agli organi di polizia
stradale, del potere di adottare misure idonee ad eliminare in tali
casi lo stato di pericolo;
v) previsione di misure cautelari per le violazioni più
gravi qualora commesse da conducenti di veicoli immatricolati
all'estero o muniti di targa per escursionisti esteri;
w) previsione di limiti di durata dell'illecito consistente
nella sosta vietata;
x) determinazione, nella misura del 5 per cento, dei
proventi delle infrazioni spettanti ad organi dello Stato da
devolvere ai competenti organi ministeriali per studi, ricerche e
propaganda ai fini della sicurezza stradale, per la redazione dei
piani urbani di traffico e per finalità di educazione stradale;
previsione che il Ministro dei lavori pubblici, di concerto con i
Ministri dei trasporti e del tesoro, determini annualmente le quote
dei proventi da destinare alle suddette finalità;
y) aggiornamento delle norme per il rilascio del documento
di circolazione, per l'immatricolazione, per i trasferimenti di
proprietà, di residenza o di abitazione, nonchè per la radiazione
dei veicoli a motore o destinati ad essere da essi rimorchiati, che,
nel rispetto delle competenze attribuite dalle leggi rispettivamente
al Ministero dei trasporti ed al pubblico registro automobilistico,
persegua un modello organizzativo tendenzialmente omogeneo che eviti
eventuali duplicazioni e dispersioni di attività amministrative
dirette al medesimo fine, mediante l'armonizzazione delle procedure
operative e prevedendo comunque forme di immediata provvisoria
registrazione da parte del pubblico registro automobilistico, valide
a tutti gli effetti di legge, salvo prova contraria, e da
perfezionare definitivamente entro termini non superiori a tre mesi;
ciò anche allo scopo di effettuare una puntuale rilevazione della
composizione del parco circolante;
z) disciplina della targatura e verifica della riserva allo
Stato della fabbricazione, vendita e distribuzione delle targhe,
nonchè previsione che per i ciclomotori, ferma restando la natura di
bene mobile non registrato, sia adottato un contrassegno di
identificazione del veicolo con rilascio semplificato e contemporaneo
all'acquisto;
aa) istituzione di un'anagrafe ai fini della sicurezza
stradale che includa incidenti e infrazioni;
bb) riserva al Ministero dell'interno del coordinamento dei
servizi di polizia stradale da chiunque espletati;
cc) previsione di una normativa diretta alla salvaguardia
dell'ambiente dagli effetti nocivi dell'inquinamento acustico,
dell'aria e del suolo, conseguenti alla circolazione dei veicoli,
nonchè previsione di norme per l'adozione di dispositivi
appositamente utilizzabili a tal fine, nel rispetto delle direttive
comunitarie;
dd) revisione del sistema vigente delle infrazioni
amministrative e relative sanzioni e previsione di nuove ipotesi in
conseguenza della nuova disciplina della circolazione, nonchè di
misure cautelari a garanzia del credito erariale per le predette
sanzioni, stabilendo l'ammontare delle sanzioni medesime nei limiti
di lire trentamila per il minimo e di lire quattro milioni per il
massimo; previsione anche della possibilità di sanzioni
amministrative accessorie consistenti nella sospensione o revoca
della patente di guida in rapporto alla somma progressiva delle
diverse violazioni;
ee) previsione, per le infrazioni ai limiti di velocità,
di tre diverse fasce di sanzioni amministrative, a seconda che la
violazione dei limiti sia contenuta entro i dieci chilometri orari,
ovvero sia compresa fra i dieci e i quaranta chilometri orari, ovvero
sia superiore ai quaranta chilometri orari; qualora la violazione del
limite di velocità sia di oltre quaranta chilometri orari sarà
prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
lire cinquecentomila a lire due milioni e dell'immediata sospensione
da uno a tre mesi della patente di guida;
ff) previsione di criteri e modalità per il periodico
aggiornamento delle sanzioni amministrative di carattere pecuniario;
gg) previsione, nelle ipotesi più gravi di comportamento,
da cui derivi pericolo o pregiudizio per la circolazione e per la
sicurezza individuale e collettiva, di nuovi reati e modifica delle
sanzioni penali vigenti, purchè non superino nel massimo per le pene
detentive i mesi dodici e per le pene pecuniarie la somma di lire due
milioni».
Come si può notare, tra i principi e i criteri direttivi per
l'esercizio della delega legislativa non vi è alcun riferimento alla
regolamentazione della materia pubblicitaria, sotto il profilo del
titolo dal quale abbia origine la pubblicità (ad esempio, i
contratti sinallagmatici) ovvero dei soggetti pubblicizzati (quelli
diversi dai proprietari dei veicoli sui quali venga apposta), atteso
che i parametri della legge delega attengono complessivamente - ed
esclusivamente - alla finalità della sicurezza nella circolazione
stradale, come, del resto, enunciato all'inizio dello stesso art. 2
della legge n. 191/1990.
Vale ribadire, infatti, che l'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - nel dettare i
limiti alla pubblicità sui veicoli, prevede restrizioni che non
attengono al profilo della sicurezza stradale, atteso che esse
precludono unicamente la possibilità di un corrispettivo per
l'apposizione della pubblicità sui veicoli e pongono il divieto di
inserzioni, sui veicoli ad uso privato, del marchio e della ragione
sociale di soggetti diversi dai proprietari dei mezzi.
Il delegato, nell'esercizio della funzione legislativa, ha,
dunque, travalicato i limiti dettati dalla legge delega,
disciplinando una materia (la pubblicita') del tutto estranea alla
ratio della normativa delegata o, comunque, aspetti al di fuori delle
finalità per le quali è stata conferita la delega.
Ne deriva il conflitto dell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - con l'art. 76
Cost., ponendosi la norma delegata al di fuori dei principi e dei
criteri direttivi dettati dalla legge delega.
5. Impossibilità di una lettura costituzionalmente orientata.
Deve, infine, segnalarsi - sulla base dei risultati ottenuti
tramite i principali strumenti di ricerca a disposizione di questo
giudicante (uno su tutti, «Italgiureweb») - l'assenza di precedenti
giurisprudenziali che abbiano formulato un'interpretazione delle
norme in esame tale da non contrastare con le disposizioni
costituzionali sopra richiamate.
Tale irreperibilità, invero, non appare casuale, dovendosi
ritenere che il tenore testuale dell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - non consenta in
alcun modo una lettura «costituzionalmente orientata» della medesima
norma.
Come osservato, il richiamo ai «limiti e alle condizioni
stabiliti dal regolamento», operato dall'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992, rimanda al testo dell'art. 57, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 che vieta
espressamente la pubblicità non luminosa «effettuata per conto terzi
a titolo oneroso» e, per ciò che attiene alle autovetture ad uso
privato, quella che consista nell'apposizione del marchio e della
ragione sociale di ditte diverse da quelle alle quali appartengano i
veicoli.
Si è, tuttavia, avuto modo di illustrare che proprio tali
preclusioni realizzano un insanabile contrasto:
con l'art. 3 Cost., attesa l'irragionevolezza dei predetti
limiti in relazione alla precipua finalità di garanzia della
sicurezza nella circolazione stradale, cui tendono le disposizioni in
esame e, più in generale, il codice della strada ed il suo
regolamento di esecuzione;
con l'art. 41 Cost., dato che impongono limitazioni
all'iniziativa economica privata, senza alcun effetto migliorativo
sulla sicurezza stradale;
con l'art. 42, II comma, Cost., posto che limitano la libera
fruibilità della proprietà privata, anche in questo caso senza
alcuna giustificazione in ordine alla tutela nella circolazione
stradale;
con l'art. 76 Cost., attesa la loro esorbitanza rispetto ai
principi e ai criteri direttivi dettati dalla legge delega.
Con riferimento ad un possibile conflitto con l'art. 21 Cost., si
richiama quanto esposto al punto 4., sub E), del presente
provvedimento.
È, dunque, la stessa lettera dell'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 285/1992 - integrato dall'art. 57, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - a determinare
il contrasto con le menzionate norme della Costituzione.
Ne segue che solo un'interpretazione «abrogativa» del testo - che
pone tali limitazioni - delle disposizioni in esame potrebbe dirsi
conforme al dettato costituzionale.
Tutto quanto sopra considerato, si reputano sussistenti i
presupposti di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 285/1992 - come integrato dall'art. 57, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992 - nella
parte in cui consente la pubblicità non luminosa sui veicoli «se non
effettuata per conto terzi a titolo oneroso» e, per ciò che attiene
alle autovetture ad uso privato, permette «unicamente l'apposizione
del marchio e della ragione sociale della ditta cui appartiene il
veicolo», in quanto in contrasto con gli articoli 3, 41, 42 e 76
Cost., rimettendo all'eccellentissima Corte costituzionale la
valutazione dell'eventuale contrasto (anche) con l'art. 21 Cost.
Conseguentemente, si ritiene necessario trasmettere gli atti
all'eccellentissima Corte costituzionale, disponendo la sospensione
del presente giudizio, atteso il rappresentato nesso di
pregiudizialità della predetta questione di legittimità
costituzionale rispetto al thema decidendum della causa civile R.G.
39086/2019, pendente dinanzi al Tribunale di Roma.

P.Q.M.

Il Giudice unico del Tribunale di Roma, letti gli articoli 134
della Costituzione, 1 della legge costituzionale n. 1/1948 e 23 della
legge n. 87/1953, così provvede:
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la risoluzione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 285/1992 - come
integrato dall'art. 57, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 495/1992 - nella parte in cui:
a) consentendo la pubblicità non luminosa sui veicoli «se
non effettuata per conto terzi a titolo oneroso», vieta la
pubblicità non luminosa sui veicoli effettuata per conto terzi a
titolo oneroso;
b) per ciò che attiene alle autovetture ad uso privato,
permettendo «unicamente l'apposizione del marchio e della ragione
sociale della ditta cui appartiene il veicolo», vieta l'apposizione
del marchio e della ragione sociale di soggetti diversi da quelli ai
quali appartiene il veicolo;
in quanto in contrasto con gli articoli 3, 41, 42 e 76 della
Costituzione, rimettendo all'eccellentissima Corte costituzionale la
valutazione dell'eventuale contrasto (anche) con l'art. 21 della
Costituzione;
sospende il presente giudizio civile R.G. 39086/2019, pendente
dinanzi al Tribunale di Roma;
manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri;
manda, altresì, alla cancelleria di comunicare la presente
ordinanza al presidente della Camera dei deputati e al presidente del
Senato della Repubblica.
Roma, 1° maggio 2021

Il G.O.P.: Tablò