1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 gennaio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 gennaio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Molise - Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco molisano - Definizione, obiettivi e finalita' - Previsione che i trabucchi e l'area circostante fino ad una fascia di 50 metri dal sedime sono considerati beni culturali sottoposti alla disciplina di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. Ambiente - Norme della Regione Molise - Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco molisano - Piani di recupero - Previsione che i Comuni devono redigere piani per il recupero, il ripristino, la conservazione e la costruzione dei trabucchi. Ambiente - Norme della Regione Molise - Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco molisano - Disposizioni tecniche - Parametri dimensionali dei nuovi trabucchi - Applicabilita' anche in caso di ristrutturazione e ampliamento dei trabucchi esistenti. - Legge della Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12 (Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco molisano), artt. 1, 2 e 5. (21C00023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-2021)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Molise, in persona del Presidente della giunta
regionale pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalità
della legge regionale n. 12 del 2020, pubblicata nel Bollettino
ufficiale regionale n. 76 del 16 novembre 2020, avente ad oggetto
«Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano», giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 30 dicembre 2020.
Con la legge impugnata, la Regione Molise introduce disposizioni
in materia di valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica
del trabucco molisano.
La legge presenta aspetti di illegittimità costituzionale con
riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 1, 2 e 5, che
si pongono in contrasto con numerose disposizioni del Codice dei beni
e delle attività culturali - decreto legislativo n. 42 del 2004 - le
quali, per i motivi che di seguito si illustrano, costituiscono norme
interposte nella violazione della competenza statale in materia di
paesaggio e beni culturali di cui agli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione.
a) Il bene tutelato: il trabucco
Si premette che, come noto, il «trabucco» (o «trabocco») è una
macchina da pesca completamente realizzata in legno, la cui presenza
è attestata storicamente lungo la costa dell'Abruzzo meridionale
(area teatina), nel Molise ed in Puglia (Gargano). Consiste in una
piattaforma impostata su pali infissi nel fondo marino, collegata per
mezzo di una passerella con la riva, in genere in corrispondenza di
uno sperone roccioso o di un manufatto in elevato. Quasi sempre è
presente sulla piattaforma un piccolo locale, un «capanno», con
funzioni di deposito di attrezzature per la pesca. Sulla piattaforma
sono inoltre ancorati i supporti per le canne da pesca e le
attrezzature per manovrare una grande rete di forma rettangolare a
«bilancia». Si tratta di una architettura «povera», non normata nella
sua tecnologia costruttiva, ma caratterizzata da una sapienza
realizzativa tradizionale alquanto sofisticata.
Nel breve tratto di costa adriatica molisana ne è documentata
l'esistenza a Termoli già a partire dalla prima metà del XIX
secolo. Non ci sono, al contrario, notizie sulla presenza in antico
ed ai giorni nostri di trabucchi negli altri comuni litoranei della
regione (Montenero di Bisaccia, Petacciato, Campomarino).
Tali manufatti rivestono interesse sia sotto il profilo culturale
che paesaggistico.
I trabucchi possono infatti essere dichiarati di interesse
culturale dal Ministero per i beni e le attività culturali,
risultando così sottoposti alle disposizioni di tutela contenute
nella Parte II del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui
al decreto legislativo n. 42 del 2004, che subordina ogni intervento
di trasformazione del bene all'autorizzazione della Soprintendenza
(cfr. art. 21).
Sono soggetti anche a tutela paesaggistica, ai sensi della Parte
III del citato Codice, in quanto ricadono nella fascia costiera
vincolata ope legis ai sensi del comma 1, lettera a), dell'art. 142
del medesimo Codice.
Inoltre, sempre sotto il profilo dell'interesse paesaggistico, i
trabucchi molisani ricadono in ambiti territoriali (il comune di
Termoli e gli altri già citati comuni) sottoposti alle disposizioni
del Piano territoriale paesistico di area vasta (PTPAAV) n. 1 Fascia
costiera, la cui approvazione equivale a dichiarazione di notevole
interesse pubblico ai sensi della legge n. 1497 del 1939 (e ora della
Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio), come
stabilito dalla legge regionale n. 24 del 16 dicembre 1989 (cfr. art.
8, comma 1: «I contenuti dei Piani territoriali paesistico -
ambientali di area vasta ... equivalgono a dichiarazione di notevole
interesse pubblico ai sensi della legge n. 1497 del 1939»).
L'intero ambito è denominato dal predetto PTPAAV n. 1 come
«A2N1» e per esso è prevista una specifica normativa degli usi
compatibili, in forza della quale «per le strutture edilizie
esistenti sono ammessi solo interventi di manutenzione e restauro con
esclusione di qualsiasi opera che comporti alterazione delle
caratteristiche visive e paesaggistiche d'ambito».
L'area è classificata dal Piano tra le «aree del sistema
insediativo con valore percettivo alte», nelle quali la
trasformazione è condizionata a requisiti progettuali da verificarsi
da parte della Soprintendenza in sede di espressione del parere
previsto dall'art. 146 del Codice di settore nell'ambito del
procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
b) La legge Molise n. 44 del 1999
La Regione Molise ha già disciplinato gli «Interventi per il
recupero della tradizione dei trabucchi della costa molisana» con la
legge regionale n. 44 del 1999, con la quale si dispone, all'art. 1,
che «La Regione Molise, mediante gli interventi previsti dalla
presente legge, promuove la valorizzazione, quale bene
storico-culturale e paesistico-ambientale, della tradizione dei
trabucchi della costa molisana favorendo il recupero di quelli
esistenti e la realizzazione di nuovi trabucchi anche fluviali e
lacuali con tipologia in legno e nel rispetto della loro funzione
tipica, in armonia con il paesaggio e l'ambiente».
All'art. 2 della medesima legge si prevede che l'individuazione
dei beni e dei criteri per il recupero sia avviata dalla regione in
collaborazione con il Ministero per i beni e le attività culturali,
censendo in apposito elenco i trabucchi e i loro rispettivi siti.
La predetta normativa regionale appare rispettosa dei limiti
della potestà normativa riconosciuta alle regioni, in quanto mira
all'incremento della tutela (sempre consentito alle regioni, secondo
i principi, anche in presenza di una riserva allo Stato della
potestà legislativa in tale ambito) e alla valorizzazione del
patrimonio culturale nel quadro dei principi ricavabili dalla
disciplina statale. La citata normativa regionale assicura infatti il
rispetto della funzione tipica dei trabucchi (la pesca) e prevede
modalità operative di valorizzazione dei manufatti in collaborazione
tra il Ministero e la regione.
c) La legge regionale n. 12/2020
Con la nuova legge regionale, la regione ha invece introdotto
ulteriori disposizioni che appaiono del tutto esorbitanti rispetto
alle attribuzioni legislative dell'ente, oltre che distoniche
rispetto alla normativa precedente, e ciò senza chiarire il rapporto
della nuova normativa con la precedente legge n. 44 del 1999, il cui
rispetto è pure richiamato dall'art. 2, comma 2, della legge
regionale n. 12 del 2020.
d) La sentenza della Corte costituzionale n. 138 del 2020
Questa difesa è a conoscenza del fatto che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, con la recente sentenza n. 138 del 2020, ha
riconosciuto la legittimità delle disposizioni della legge regionale
Abruzzo n. 7 del 2019, che regolamenta l'utilizzazione dei trabocchi
mediante la fissazione di appositi criteri di parametri di
superficie, ritenendole comprese nella materia concorrente della
«valorizzazione» del patrimonio culturale.
Si reputa, tuttavia, che i principi valorizzati da codesta Ecc.ma
Corte nella decisione richiamata, non si attaglino alla normativa di
specie, in ragione della diversità delle statuizioni contenute nella
legge molisana, che, in apparenza regolando la valorizzazione dei
medesimi beni culturali, in realtà vanno a confliggere con le
potestà normative statali.
E questo, per i seguenti motivi.
I) Illegittimità dell'art. 1 legge regionale n. 12/2020, per
violazione della potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela
del patrimonio culturale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione stante la violazione del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, costituente normativa interposta, e
in particolare delle norme che attribuiscono esclusivamente allo
Stato le funzioni di tutela (art. 4) e disciplinano le modalità di
individuazione dei beni di interesse culturale (articoli 10, 13 e 14
del Codice).
L'art. 1, comma 2 della legge impugnata, statuisce: «I trabucchi
e l'area circostante fino ad una fascia di cinquanta metri dal sedime
sono considerati beni culturali sottoposti alla disciplina di cui al
decreto legislativo n. 42/2004».
Tale disposizione invade manifestamente l'ambito riservato alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
patrimonio culturale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Codesta Ecc.ma Corte in più occasioni ha avuto modo di
delimitare i confini, in materia di beni culturali, tra l'azione
dello Stato e quella delle regioni, come con chiarezza espresso nella
sentenza del 9 luglio 2015, n. 140:
«Ciò premesso, va (sotto altro profilo) riaffermato come la
tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell'art. 117
della Costituzione, sotto la lettera s), tra quelle di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio
ambito, ma nel contempo contenente l'indicazione di una finalità da
perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni
culturali. Essa costituisce quindi una materia-attività (sentenza n.
26 del 2004), in cui assume pregnante rilievo il profilo teleologico
della disciplina (sentenza n. 232 del 2005).
D'altro canto, è però significativo come lo stesso art. 1 del
codice dei beni culturali, nel dettare i principi della relativa
disciplina, sancisca (al comma 2) che «la tutela e la valorizzazione
del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della
comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo
della cultura».
Ciò implica, per un verso, il riferimento a un «patrimonio»
intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o
improponibili frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente
esposto alla molteplicità e al mutamento e, perciò stesso,
affidato, senza specificazioni, alle cure della «Repubblica»; per
altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti consentiti,
fra le distinte funzioni di «tutela» e di «valorizzazione» di questo
«patrimonio» medesimo, ciascuna identificata nel proprio ambito
competenziale fissato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), e
terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 194 del 2013).
All'interno di questo sistema, appare indubbio che «tutela» e
«valorizzazione» esprimano - per esplicito dettato costituzionale e
per disposizione del codice dei beni culturali (articoli 3 e 6,
secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del
2004) - aree di intervento diversificate.
E che, rispetto ad esse, è necessario che restino
inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la
disciplina e l'esercizio unitario delle funzioni destinate alla
individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonchè
alla loro protezione e conservazione; mentre alle regioni, ai fini
della valorizzazione, spettino la disciplina e l'esercizio delle
funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione
di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013).
Tuttavia, nonostante tale diversificazione, l'ontologica e
teleologica contiguità delle suddette aree determina, nella naturale
dinamica della produzione legislativa, la possibilità (come nella
specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del
patrimonio culturale si accompagnino contestualmente, quali naturali
appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso;
ciò comportando una situazione di concreto concorso della competenza
esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle
Regioni».
Alla luce del dettato costituzionale così come interpretato da
codesta Ecc.ma Corte, si rende evidente che non spetta alla regione
definire quali beni siano sottoposti alla normativa di tutela, atteso
che l'individuazione compete unicamente allo Stato, a cui sono
attribuite anche le funzioni amministrative di tutela dei beni
culturali.
Come è noto, il Codice dei beni culturali e del paesaggio, in
attuazione dei principi costituzionali espressi dagli articoli 9 e
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, rispetto ai quali
costituisce normativa interposta (cfr., ex multis, Corte
costituzionale n. 194 del 2013), riserva al Ministero per i beni e le
attività culturali le funzioni di tutela, volte primariamente
all'individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale, e
secondariamente a garantirne la protezione e la conservazione a fini
di fruizione, riconoscendo agli altri enti pubblici territoriali
funzioni di cooperazione nell'esercizio di tali funzioni (cfr.
articoli 4 e 5 del Codice). La scelta del legislatore risponde
all'esigenza di garantire l'esercizio unitario della tutela.
Anche il Giudice amministrativo ha da sempre riconosciuto che «è
patrimonio acquisito quello per cui (ex aliis Consiglio di Stato,
sezione VI, 13 settembre 2012, n. 4872) le valutazioni in ordine
all'esistenza di un interesse particolarmente importante di un
immobile, tali da giustificare l'apposizione del relativo vincolo e
del conseguente regime, costituiscono espressione di un potere di
apprezzamento essenzialmente tecnico, con cui si manifesta una
prerogativa propria dell'Amministrazione dei beni culturali
nell'esercizio della sua funzione di tutela del patrimonio»
(Consiglio di Stato, sezione IV, 9 febbraio 2016, n. 514, n. 517, n.
519; Id. 29 febbraio 2016, n. 846).
Soltanto lo Stato può quindi stabilire quali beni siano
assoggettati alla disciplina di tutela culturale di cui al decreto
legislativo n. 42 del 2004, mentre è radicalmente escluso che una
tale scelta possa essere operata da una regione.
Come sopra evidenziato, ciò non significa che alle regioni sia
assolutamente inibito intervenire in materia di tutela, ma un tale
intervento è consentito esclusivamente al di fuori del perimetro di
esclusiva competenza statale della disciplina di tutela.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha avuto modo di precisare,
al riguardo, il contesto e i limiti entro i quali, al di fuori dello
schema classico «tutela/valorizzazione», può legittimamente
esercitarsi la potestà legislativa delle regioni, precisando che
essa deve svolgersi «non già in posizione antagonistica rispetto
allo Stato, ma in funzione di una salvaguardia diversa ed aggiuntiva:
volta a far sì che, nella predisposizione degli strumenti normativi,
ci si possa rivolgere - come questa Corte ha avuto modo di
sottolineare (sentenza n. 232 del 2005) - oltre che ai "beni
culturali" identificati secondo la disciplina statale, e rilevanti
sul piano della memoria dell'intera comunità nazionale,
eventualmente (e residualmentea) nche ad altre espressioni di una
memoria "particolare", coltivata in quelle terre da parte di quelle
persone, con le proprie peculiarità e le proprie storie» (Corte
costituzionale, sentenza n. 194 del 2013).
In sintesi, alle regioni è consentita unicamente una tutela
aggiuntiva, la quale può legittimamente estrinsecarsi negli spazi
non coperti dalla disciplina statale, in senso per così dire praeter
legem e non contra legem.
La Consulta ha tuttavia specificato che una eventuale disciplina
regionale in tale ambito deve evitare di sovrapporsi alla disciplina
dello Stato, prendendo in considerazione soltanto beni per i quali
sia stato espressamente escluso un interesse culturale ai sensi del
Codice.
Nella pronuncia già richiamata si evidenzia, infatti, che per
evitare tale (non consentita) sovrapposizione non è neppure
sufficiente che la regione dichiari di riferirsi a beni diversi da
quelli di cui all'art. 10 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ma è necessario che la legge regionale preveda
espressamente «di rivolgersi soltanto a quelle cose che, in quanto
non riconosciute o non dichiarate di "interesse culturale", all'esito
dei previsti procedimenti, risultassero, perciò, escluse, come
previsto, dall'applicazione delle disposizioni del codice (art. 12,
comma 4, e articoli 13 e seguenti del Codice dei beni culturali), in
quanto non ricomprendibili nel novero dei beni culturali di cui al
predetto art. 10» (Corte costituzionale n. 194 del 2013).
Con ogni evidenza, la disposizione regionale qui censurata si
pone del tutto al di fuori dei canoni indicati dalla Corte
costituzionale, atteso che non solo la regione è intervenuta con
riferimento a beni (i trabucchi) vincolati o suscettibili di vincolo
ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio ma ha, anche,
inteso stabilire per tali beni proprio l'assoggettamento allo
specifico regime di tutela della Parte II del Codice, che è
esercitato esclusivamente dallo Stato.
Oltre all'invasione della potestà statale, la previsione
regionale è anche in contrasto con la disciplina sostanziale del
Codice, in quanto pretende di sottoporre a tutela culturale tutti i
trabucchi, indipendentemente dall'epoca di realizzazione, che
potrebbe anche essere recente, atteso che la stessa legge incentiva
la realizzazione di nuovi trabucchi, come si dirà.
Sotto questo profilo, è evidente la distonia della disposizione
censurata rispetto alla disciplina del Codice, la quale prevede che
non possano essere assoggettate a tutela culturale le cose che siano
opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre
settanta anni (art. 10, comma 5)
Conclusivamente, la norma risulta illegittima per invasione della
potestà esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
stante la violazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
costituente normativa interposta, e in particolare delle norme che
attribuiscono esclusivamente allo Stato le funzioni di tutela (art.
4) e disciplinano le modalità di individuazione dei beni di
interesse culturale (articoli 10, 13 e 14 del Codice).
II) Illegittimità dell'art. 2 della legge regionale n. 12/2020, per
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, disposizione rispetto alla quale
costituiscono norme interposte le previsioni del Codice dei beni
culturali e del paesaggio che specificamente disciplinano la
pianificazione paesaggistica, e in particolare gli articoli 135, 143
e 145. Violazione dell'art. 9 della Costituzione, in quanto la
disciplina regionale determina un abbassamento del livello della
tutela del paesaggio, costituente valore primario e assoluto.
L'art. 2 della legge impugnata dispone che «I comuni, per le
finalità di cui all'art. 1, devono redigere piani per il recupero,
il ripristino, la conservazione e la costruzione dei trabucchi,
disponendo gli ambiti localizzativi per le nuove costruzioni e le
norme tecniche attuative, nel rispetto delle prescrizioni contenute
nel Piano degli Arenili Comunale (PSC), nonchè di quanto previsto
dalla legge regionale 22 dicembre 1999, n. 44 (Interventi per il
recupero della tradizione dei trabucchi della costa molisana)» (comma
1) e che «I Piani di cui al comma 1 devono essere recepiti nel "Piano
paesaggistico regionale"» (comma 2).
La disciplina regionale rimette dunque esclusivamente ai Comuni
la disciplina pianificatoria inerente ai trabucchi e agli ambiti
paesaggistici interessati dai manufatti, con ciò sovvertendo il
sistema di competenze nonchè il rapporto di gerarchia tra gli
strumenti di pianificazione stabilito dal Codice di settore, che
attribuisce al piano paesaggistico regionale la disciplina
pianificatoria dei contesti tutelati, conferendogli altresì una
posizione di primazia rispetto a tutti gli altri piani.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, ha
assegnato infatti al piano paesaggistico regionale una posizione di
assoluta preminenza nel contesto della pianificazione territoriale.
L'art. 135, comma 1, del Codice dei beni culturali e del
paesaggio dispone, in particolare, che «Lo Stato e le regioni
assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto,
salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori
espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le
regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio
mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di
seguito denominati: "piani paesaggistici". L'elaborazione dei piani
paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni,
limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1,
lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143.».
I successivi articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di
settore sanciscono, poi, l'inderogabilità delle previsioni del
predetto strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali
o regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Mediante la prefata disciplina statale, è stata effettuata una
scelta di principio la cui validità e importanza è già stata
evidenziata più volte dalla Corte costituzionale, in occasione
dell'impugnazione di leggi regionali che intendevano mantenere uno
spazio decisionale autonomo agli strumenti di pianificazione dei
comuni e delle regioni, eludendo la necessaria condivisione delle
scelte attraverso uno strumento di pianificazione sovracomunale,
definito d'intesa tra lo Stato e la regione.
La Corte ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio
obbligo, costituente un principio inderogabile della legislazione
statale, di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con
riferimento ai beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e
ha rimarcato che l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale» (Corte Costituzionale n. 182 del 2006; cfr. anche la
sentenza n. 272 del 2009).
In contrasto con i suddetti principi, l'art. 2 della legge
regionale censurata rimette esclusivamente ai comuni la disciplina
d'uso degli ambiti tutelati, finalizzata al recupero e alla
realizzazione di trabucchi, che dovrebbe essere invece dettata dal
Piano paesaggistico da approvarsi previa intesa con lo Stato; per di
più, la previsione regionale stabilisce che tale disciplina comunale
debba essere recepita dal piano paesaggistico, con ciò sovvertendo
il rapporto di gerarchia tra i piani stabilito dal legislatore
statale.
L'art. 143, comma 9, del Codice stabilisce infatti che a far data
dall'approvazione del piano paesaggistico «le relative previsioni e
prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle
previsioni dei piani territoriali ed urbanistici», mentre il
successivo art. 145, comma 3, dispone che «Le previsioni dei piani
paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei
comuni, delle città metropolitane e delle province, sono
immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente
contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di
salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti
urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali.
Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei
piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni
contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette».
Conseguentemente, il comma 4 del medesimo art. 145 prevede che «I
comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle
aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani
paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale,
entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due
anni dalla loro approvazione. I limiti alla proprietà derivanti da
tali previsioni non sono oggetto di indennizzo».
Emerge da quanto illustrato la violazione, da parte dell'art. 2
della legge del Molise, della potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, disposizione rispetto
alla quale costituiscono norme interposte le previsioni del Codice
dei beni culturali e del paesaggio che specificamente disciplinano la
pianificazione paesaggistica, e in particolare gli articoli 135, 143
e 145.
È, inoltre, violato anche l'art. 9 della Costituzione, in quanto
la disciplina regionale determina un abbassamento del livello della
tutela del paesaggio, costituente valore primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007).
III) Illegittimità dell'art. 5 della legge regionale n. 12/2020 -
laddove, con i commi 1 e 2, detta i parametri dimensionali dei nuovi
trabucchi, applicabili anche ai trabucchi esistenti, siti in contesti
paesaggisticamente vincolati ope legis, contrastando con il principio
di co-pianificazione obbligatoria previsto dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio (art. 135, 143 e 145) -, sotto il profilo
paesaggistico, perchè invade la sfera di competenza esclusiva
riservata allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, e pregiudica l'interesse costituzionale alla
tutela del paesaggio, di cui all'art. 9 della Costituzione.
L'art. 5 della legge regionale, recante «Disposizioni tecniche»,
prevede i limiti dimensionali che devono essere osservati dai comuni,
in sede di redazione dei Piani comunali di recupero di cui all'art.
2, per la realizzazione di nuovi trabucchi.
In particolare, il comma 1 prevede: «Per la realizzazione di
nuovi trabucchi, in sede di redazione dei Piani comunali di cui
all'art. 2, i comuni, osservano i seguenti limiti dimensionali:
a) la struttura destinata alla ristorazione aperta al
pubblico, esclusa l'area occupata dalla rete e dalle passerelle, non
può eccedere la superficie di 180 metri quadrati calpestagli e la
parte di struttura destinata ai servizi accessori connessi alla
ristorazione, quali cucina e servizi, e ai servizi igienici non può
eccedere la superficie di 60 metri quadrati calpestagli;
b) la passerella di accesso, la cui superficie è esclusa dal
computo dei parametri massimi individuati dalla lettera a), deve
avere una larghezza compresa tra metri 2 e metri 2,30, per una
lunghezza massima di metri 50. Le passerelle laterali, ove previste,
devono avere una larghezza compresa tra metri 2 e metri 2,30 e una
lunghezza compatibile con le necessità funzionali;
c) la rete da pesca deve rispettare le dimensioni normative.
Il trabucco può essere dotato di una rete di arredo, simbolica,
fissa e non fruibile per la pesca, di dimensioni non superiori a
metri quadrati 300;
d) altezza massima della piattaforma dal livello mare
compresa tra metri 5,20 e metri 6;
e) utilizzo di materiali naturali (legno massello),
opportunamente verniciati con strato protettivo, con esclusione delle
parti di fondazione e quelle a contatto con il mare e con gli scogli,
che possono essere realizzate in metallo idoneo. È data facoltà di
utilizzare una tipologia costruttiva in cemento armato solo per la
parte delle fondazioni profonde totalmente al di sotto del fondale
come pali o plinti a bicchiere a cui possono essere appoggiate le
parti strutturali in legno o metallo idoneo. È escluso l'utilizzo di
materiali plastici e legno lamellare;
f) i collegamenti tra le travi portanti devono essere
realizzati esclusivamente con bullonatura in acciaio, adeguatamente
dimensionata;
g) tutti gli impianti a servizio del trabucco (idrico,
elettrico) devono essere resi non visibili mediante condotti
scatolari in legno di idonea dimensione e sezione;
h) le porte e gli infissi devono essere in legno massello
opportunamente verniciato con protettivo;
i) non è consentito pavimentare il tavolato e le passerelle;
j) le coperture delle superfici possono essere protette con
impermeabilizzante non visibile esternamente;
k) i tiranti devono essere realizzati con filo metallico
zincato di idonea sezione;
l) deve essere garantito il carattere provvisorio dei
manufatti».
Il comma 2 precisa che i predetti limiti dimensionali, riferiti a
un eventuale utilizzo del trabucco per attività di ristorazione
(cfr. comma 1, lettera a), si applicano anche in caso di
ristrutturazione e ampliamento dei trabucchi esistenti, se pur nel
rispetto della normativa regionale e statale vigente in materia.
Tali disposizioni contrastano irragionevolmente con la stessa
normativa regionale, laddove, all'art. 3, dispone: «I trabucchi
devono conservare la finalità di pesca per diletto e luogo di
incontro» (comma 1).
Il comma 3 dell'art. 3 prevede inoltre: «È fatto divieto
assoluto di utilizzare i trabucchi per scopi diversi da quelli
previsti dalla presente legge e dalle leggi regionali e statali in
materia, nonchè di realizzare qualunque intervento di trasformazione
edilizia, ad eccezione di quelli strettamente necessari per la
conservazione, l'ottimizzazione della funzionalità e il superamento
delle barriere architettoniche».
Con le previsioni dell'art. 5, invece, il legislatore regionale,
contraddicendo apertamente le più stringenti previsioni dell'art. 3
della medesima legge sopra richiamate, prevede l'utilizzo dei
trabucchi anche per finalità di ristorazione, fissando
conseguentemente parametri dimensionali del tutto sproporzionati e
tali da snaturare le caratteristiche tipiche di tali manufatti, i
quali - giova ricordarlo - dovrebbero essere realizzati in ambiti
costieri, come tali soggetti a vincolo paesaggistico, al di fuori del
quadro necessario della pianificazione paesaggistica (cfr. quanto
sopra detto con riferimento all'art. 2).
Per di più, come già rilevato, tale disciplina viene estesa
anche ai trabucchi esistenti, tra i quali sono compresi,
potenzialmente, anche quelli dichiarati (pure) di interesse culturale
(oltre che paesaggistico).
Sotto altro profilo, le disposizioni censurate, nell'intervenire
sui parametri di superficie, incidono, di fatto, sui Piani degli
arenili, i quali contengono prescrizioni specifiche molto più
restrittive di quelle previste dalla legge regionale.
Si riporta, come esempio, un estratto delle norme tecniche degli
arenili del Comune di Termoli che all'art. 6.3 individua le norme per
la realizzazione dei nuovi trabucchi, in conformità a quanto
previsto all'art. 9, punto 9, del Piano regionale di utilizzazione
delle aree del demanio marittimo a finalità turistico-ricreative
(PRUA).
«6.3 Trabucchi
6.3.1 I trabucchi, come noto, sono delle strutture da pesca da
terra di antica tradizione. Sono ubicati come risulta dalla tavola di
zonizzazione del Comune di Termoli, sulla scogliera nord di
protezione del Borgo Vecchio e del Porto. Dovranno essere realizzati
con strutture rigorosamente ed esclusivamente lignee utilizzando
tecniche e materiali del passato e conservando anche l'aspetto
estetico antico.
Le caratteristiche plano altimetriche:
L'altezza sul livello del mare dovrà essere inferiore a 5
mt;
La superficie scoperta dovrà essere non superiore a 50 mq;
La superficie coperta del capanno dovrà essere non superiore
a 20 mq».
All'interno dell'ambito di applicazione del Piano spiaggia
comunale ricadono aree soggette a vincoli paesaggistici dettati dal
Piano territoriale paesistico di area vasta.
Emerge chiaramente, da un confronto con i parametri dimensionali
previsti dal Piano degli arenili con quelli contenuti nella legge
regionale de qua, che questi ultimi sono oltre tre volte i primi e
che i «nuovi» trabucchi niente hanno a che vedere con i trabucchi
storici: si tratta invece di manufatti del tutto nuovi, con i quali
si vuole consentire la realizzazione di veri e propri «ristoranti sul
mare» assumendoli come beni meritevoli di tutela.
Anche la normativa della Regione Abruzzo - ritenuta sul punto
legittima con la sentenza n. 138 del 2020 - prevede comunque,
rispetto alla normativa in esame, parametri dimensionali inferiori,
nonchè ulteriori previsioni, volte a far salvo espressamente il
rispetto della disciplina di tutela, in particolare in presenza di
vincoli culturali e paesaggistici.
Le disposizioni regionali contrastano con la scelta del
legislatore statale di rimettere alla pianificazione paesaggistica la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturale e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Al riguardo, occorre tenere presente che la Parte III del Codice
dei beni culturali e del paesaggio delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell'autorizzazione
paesaggistica nel quadro della pianificazione paesaggistica del
territorio, che deve essere elaborata concordemente da Stato e
regione.
Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato dunque al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di settore
sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Questo profilo di illegittimità non viene meno per il fatto che
la disciplina regionale richiami, in maniera peraltro del tutto
generica, il necessario rispetto della disciplina statale, in quanto
la normativa regionale comunque consente, a monte e in astratto,
possibili ampie trasformazioni degli immobili e quindi del contesto
tutelato, a scapito della sua «conservazione» e «integrita'».
Viene pertanto compromessa la possibilità di una valutazione
complessiva della trasformazione del contesto tutelato, quale
dovrebbe avvenire nell'ambito del Piano paesaggistico, adottato
previa intesa con lo Stato, rimettendo alla Soprintendenza una
valutazione caso per caso degli interventi.
IV) Illegittimità dell'art. 5 della legge regionale n. 12/2020, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 20, 21, 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè per violazione dell'art. 9 della Costituzione,
sotto il profilo culturale, in considerazione del significativo
abbassamento della tutela determinato dalle previsioni contestate.
Con riguardo ai profili di tutela culturale, il comma 2 dell'art.
5, potendo astrattamente riguardare trabucchi gravati da vincolo
imposto ai sensi della Parte II del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, contrasta anche con la normativa statale di tutela
riferita a tale ambito.
Deve infatti tenersi presente che, in base all'art. 20, comma 1,
del medesimo Codice, «I beni culturali non possono essere distrutti,
deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro
carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla
loro conservazione».
Il Codice, inoltre, non prevede la predeterminazione di una
disciplina di trasformazione del bene tutelato, rimettendo la
valutazione caso per caso degli interventi al Soprintendente (art.
21).
È pertanto del tutto estranea alle attribuzioni regionali la
disciplina delle possibili variazioni delle destinazioni d'uso e
modificazioni della consistenza materiale di beni culturali
sottoposti a tutela, essendo tale disciplina rimessa esclusivamente
allo Stato.
Sulla questione, si richiamano i costanti orientamenti della
Corte costituzionale, la quale ha posto una precisa linea di
distinzione tra le competenze legislative statali e regionali,
riservando allo Stato la competenza tutte le volte in cui oggetto
della disciplina sia un bene tutelato, anche avendo riguardo al
«supporto materiale» inciso dalla normativa.
In particolare, già con la sentenza n. 9 del 2004 la Corte ha
evidenziato come rientri tra le attività costituenti tutela,
riservata in via esclusiva allo Stato, quella diretta «a conservare i
beni culturali e ambientali», ossia volta «principalmente ad impedire
che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel
suo contenuto culturale».
Non spetta, invece, alla regione dettare una disciplina volta a
individuare le modificazioni consentite di manufatti sottoposti a
tutela ai sensi della Parte II del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.

P. Q. M.

Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 30 dicembre 2020, si chiede che la Corte
costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale legge regionale Molise n. 12 del 2020, pubblicata nel
Bollettino ufficiale regionale n. 76 del 16 novembre 2020, avente ad
oggetto «Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano» in particolare degli
art. 1, 2 e 5, per violazione della potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto alla quale costituiscono
norme interposte gli articoli 10, 13, 14, 20, 21, 135, 143, 145 e 156
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
dell'art. 9 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione;
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 12 gennaio 2021

L'avvocato dello Stato: Zerman


L'avvocato dello Stato: Albenzio