1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 SENTENZA 21 marzo - 4 aprile 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Provincia autonoma. Sanita' pubblica - Ispezioni e controlli su enti sanitari e ospedalieri - Controlli effettuati dal Nucleo antisofisticazioni (NAS) di Trento presso gli ospedali di Bolzano e Brunico - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia di Bolzano - Asserita lesione di proprie attribuzioni - Rigetto del ricorso provinciale - Attinenza dei controlli effettuati alla funzione di prevenzione e repressione delle attivita' illecite in materia sanitaria - Spettanza allo Stato e, per esso, al Comando Carabinieri della sanita'-Nas di Trento. - Verbali 24 agosto 1998 e 31 agosto 1998. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 4, primo comma, numero 7; art. 9, primo comma, numero 10;art. 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, nel testo sostituito con l'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267. (001C0388) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo
ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito dei
controlli effettuati dal NAS di Trento presso gli ospedali di Brunico
e di Bolzano il 24 e il 31 agosto 1998, promosso con ricorso della
provincia di Bolzano, notificato il 22 ottobre 1998, depositato in
cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 32 del registro
conflitti 1998.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 2000 il giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la provincia di Bolzano e
l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Presidenza del Consiglio dei
ministri, in relazione ai "controlli effettuati dal NAS di Trento
presso gli ospedali di Bolzano e Brunico di cui ai verbali datati
24 agosto 1998 e 31 agosto 1998".
Assume la ricorrente che, in base allo Statuto speciale e alle
relative norme di attuazione, la funzione ispettiva e di vigilanza
nei riguardi delle USL e degli ospedali, nel territorio delle
province autonome di Bolzano e Trento, è da ritenere riservata alle
province stesse.
Al riguardo, nell'evocare le norme statutarie, contenute nel
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, sulla
competenza legislativa primaria della regione in materia di
ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4, primo comma,
numero 7), nonchè sulla competenza legislativa concorrente della
provincia di Bolzano in materia di igiene e sanità (art. 9, primo
comma, numero 10), con le connesse potestà amministrative (art. 16),
il ricorso ricorda, altresì, che l'art. 15 della legge regionale
30 aprile 1980, n. 6 (Ordinamento delle unità sanitarie locali), ha
trasferito dalla regione alla provincia autonoma di Bolzano la
predetta competenza legislativa primaria, nella parte attinente al
controllo sugli atti e sugli organi delle USL, e che l'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme
di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita'), nel testo sostituito dall'art. 1 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a
norme di attuazione già emanate), ha assegnato alle province
autonome le potestà legislative ed amministrative relative al
funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari.
Dopo aver richiamato l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento) - secondo il quale "la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo" - il ricorso rammenta, infine, che l'art. 1 del citato
decreto del Presidente della Repubblica n. 474 del 1975 affida alla
provincia anche le funzioni amministrative in materia di igiene e
sanità, mentre l'art. 3 dello stesso decreto, nell'individuare le
competenze riservate agli organi statali, non include, tra queste,
poteri ispettivi o di controllo.
Alla luce della citata normativa, la provincia di Bolzano ritiene
che i controlli compiuti dal Nucleo antisofisticazioni dell'Arma dei
Carabinieri - il cui scopo era esplicitamente quello di "verificare
l'effettiva presenza in servizio del personale medico ed
infermieristico" - siano lesivi delle sue attribuzioni, dal momento
che tutti i poteri relativi al predetto personale, ivi compreso
quello di controllo dell'effettiva presenza in servizio, sono da
reputare devoluti alla provincia stessa.
La ricorrente, adducendo a conforto di tale tesi le sentenze
della Corte costituzionale n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997, chiede,
pertanto, che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e, per
esso, al NAS, il potere di effettuare accertamenti, verifiche e
controlli presso gli ospedali di Bolzano e Brunico, e annulli,
conseguentemente, i verbali datati 24 e 31 agosto 1998, redatti a
seguito dei controlli stessi.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello
Stato, il quale, riservandosi di illustrare i motivi delle proprie
richieste, ha concluso per l'inammissibilità e per l'infondatezza
del ricorso.
3. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria con la quale insiste nelle
conclusioni già rassegnate.
A fondamento delle stesse, l'interveniente evidenzia che l'azione
del nucleo speciale dei Carabinieri è stata esercitata nell'ambito
dei poteri di polizia giudiziaria ad esso istituzionalmente spettanti
al fine della repressione dei reati, per conto dell'autorità
giudiziaria (in particolare, ai sensi ed ai fini di cui agli
artt. 640 e ss. e 476 e ss. del codice penale).
Nel sostenere che l'operato dei Carabinieri costituisce legittimo
esercizio delle prerogative riservate allo Stato in materia penale,
l'avvocatura osserva - richiamando all'uopo le sentenze della Corte
costituzionale n. 273 del 1995, n. 487 del 1989 e n. 179 del 1986 -
che in detta materia nessuno spazio è consentito allo svolgimento
dell'autonomia regionale, secondo il combinato disposto dell'art. 25
e dell'art. 117 della Costituzione, con la conseguente impossibilità
di ipotizzare, in relazione all'attività di accertamento,
prevenzione e repressione dei reati esercitata dagli organi di
polizia giudiziaria, alcuna invasione di competenze regionali.
Le predette ispezioni non avrebbero, perciò, comportato la
lesione delle attribuzioni provinciali in materia di amministrazione
delle USL; attribuzioni che, viceversa, ben potrebbero essere
esercitate ai diversi fini dell'accertamento di eventuali
responsabilità disciplinari, nei confronti dei dipendenti non
regolarmente presenti in servizio, e del recupero delle somme a
questi erogate, giovandosi degli accertamenti effettuati dai
Carabinieri a fini penali.
Del tutto inconferente sarebbe, inoltre, a giudizio della parte
pubblica, il richiamo fatto dalla provincia alle sentenze della Corte
costituzionale n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997, le quali riguardano
ispezioni effettuate dal Ministero del tesoro per il controllo della
spesa e il contenimento del costo del lavoro.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla provincia
autonoma di Bolzano trae origine da due verbali di ispezione redatti
dal NAS dei Carabinieri di Trento, in occasione di controlli
effettuati, in data 24 e 31 agosto 1998, presso gli ospedali di
Brunico e di Bolzano, allo scopo, tra gli altri, di verificare le
effettive presenze in servizio del personale medico e
infermieristico.
La ricorrente, nel denunciare il carattere invasivo di detti
atti, lamenta la lesione delle sue attribuzioni, quali risultano
dagli artt. 4, primo comma, numero 7, 9, primo comma, numero 10 e 16,
primo comma, dello statuto speciale, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative
norme di attuazione, come pure dalla legge regionale 30 aprile 1980,
n. 6 (Ordinamento delle unità sanitarie locali). Nell'assumere che
dette norme riserverebbero alla provincia stessa le funzioni
ispettive e di vigilanza nei riguardi delle USL e degli ospedali
situati nel suo territorio, con riguardo anche ai poteri di controllo
dell'effettiva presenza in servizio del personale, la ricorrente
adduce, a conforto della propria tesi, gli orientamenti già espressi
da questa Corte nelle sentenze n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997.
2. - Il ricorso non è fondato.
Le sentenze richiamate dalla ricorrente a sostegno delle proprie
ragioni riguardano il tema della titolarità del potere ispettivo
sull'attività amministrativa e finanziaria degli enti sanitari e
ospedalieri, nell'ambito della disciplina vigente per il
Trentino-Alto Adige. In dette pronunzie, la Corte, muovendo proprio
dalle disposizioni citate dalla ricorrente, è pervenuta alla
conclusione che esse riservino alle province autonome la potestà
legislativa e amministrativa sul funzionamento e sulla gestione degli
enti stessi. Individuando, poi, la norma di chiusura del sistema
nell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992 - il quale, nelle
materie di competenza della regione e delle province autonome, vieta
alla legge di attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
compresa la funzione di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative - la Corte ha riconosciuto,
da un canto, la spettanza alle province stesse del potere ispettivo,
in quanto riconducibile al più ampio potere di vigilanza, e ha
negato, al tempo stesso, in difetto di una previsione specifica
contenuta nello statuto speciale e nelle norme di attuazione, la
legittimazione del Ministero del tesoro ad esercitare un controllo
aggiuntivo, nelle materie di cui sopra.
3. - È da escludere, tuttavia, che le decisioni evocate nel
ricorso possano valere a dare fondamento alle doglianze avanzate
dalla provincia, giacchè l'inerenza alle competenze regionali degli
accennati poteri di vigilanza e di controllo amministrativo e
finanziario nei confronti degli enti sanitari non esime dal valutare
se, accanto agli interessi e ai beni pubblici che, con tali
strumenti, si mira a tutelare, se ne rinvengano altri rispetto ai
quali non sussiste alcuno spazio per lo svolgimento dell'autonomia
regionale, in quanto rivestenti specifica rilevanza dal punto di
vista delle funzioni di salvaguardia dell'ordine pubblico e della
sicurezza pubblica. In proposito, giova ricordare che, per quanto
riguarda la riserva in favore dello Stato di tali ultime funzioni,
questa Corte, proprio in riferimento alla regione Trentino-Alto
Adige, con la sentenza n. 14 del 1956, ha escluso, in quanto
"contraria al sistema", l'ipotesi di un decentramento istituzionale
delle stesse, mentre, in varie pronunzie riguardanti le regioni
ordinarie, essa ha, del pari, negato che possano reputarsi spettare a
queste ultime le competenze attinenti alla pubblica sicurezza, e
cioè quelle concernenti le misure preventive e repressive dirette al
mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 1013 e n. 218 del
1988, n. 162 del 1990), nelle quali va fatta rientrare anche
l'attività tradizionalmente ricompresa nel concetto di polizia
giudiziaria (vedi particolarmente la già citata sentenza n. 218del
1988).
Secondo tale ripartizione di competenze, recentemente confermata
dall'art. 1, comma 3, lettera l), della legge 15 marzo 1997, n. 59
(recante delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali), sono, perciò, da ritenere affidate in
esclusiva allo Stato le funzioni relative all'ordine pubblico e alla
sicurezza pubblica.
4. - Ciò posto, non è dato in alcun modo dubitare che
nell'ambito testè accennato vertano anche le funzioni
istituzionalmente proprie dell'Arma dei Carabinieri, alla stregua,
anzitutto, delle enunciazioni generali desumibili dal codice di
procedura penale, nella parte in cui riconosce agli appartenenti
all'Arma stessa, a seconda dei gradi ricoperti, la qualifica di
ufficiali o di agenti di polizia giudiziaria (art. 57 cod. proc.
pen.), in vista dello svolgimento di quelle attività che, in stretto
rapporto di subordinazione funzionale con l'autorità giudiziaria
(secondo quanto la Corte ha avuto occasione di precisare nella
sentenza n. 94 del 1963), consistono nel prendere notizia dei reati e
nell'assicurare le relative fonti di prova, "anche di propria
iniziativa" (art. 55 cod. proc. pen.).
Ove occorra, possono essere ulteriormente menzionati i compiti di
mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica
spettanti ai Carabinieri in virtù del regolamento organico contenuto
nel regio decreto 14 giugno 1934, n. 1169 (art. 2), della legge
1o aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'amministrazione della
pubblica sicurezza) e del recente decreto legislativo 5 ottobre 2000,
n. 297 (Norme in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri, a
norma dell'art. 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78), il quale, nel
richiamare le funzioni enunciate nel citato regio decreto n. 1169 del
1934, indica inoltre espressamente quelle "di polizia giudiziaria e
di sicurezza pubblica ai sensi della legislazione vigente" (art. 3).
In aggiunta a quanto è dato desumere dalle fonti di ordinamento
dell'Arma, si possono menzionare,poi, per quel che attiene, in
particolare, al settore della sanità, i compiti operativi affidati
ai Carabinieri del nucleo antisofisticazioni, a partire dal decreto
del Ministro della sanità del 5 novembre 1963 sino a quello più
recente del 23 gennaio 1996, emanato dal Ministro della sanità, di
concerto con il Ministro della difesa, con il quale il comando
Carabinieri antisofisticazioni e sanità è stato trasformato in
comando dei Carabinieri per la sanità.
Quest'ultimo provvedimento stabilisce, in via generale, che i
Carabinieri, posti alle dipendenze funzionali del Ministero della
sanità, esercitano, anche nella loro qualità di ufficiali e di
agenti di polizia giudiziaria, "le funzioni di controllo e di
vigilanza igienico-sanitaria, con interventi operativi a tutela
dell'interesse nazionale, nelle materie di competenza dello Stato,
specificate" nel provvedimento stesso. Dispone, altresì, che il
Ministro della sanità si avvalga del comando Carabinieri per la
sanità per la repressione delle attività illecite in materia
sanitaria (art. 2), ai sensi dell'art. 8, comma 2, del decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 266, come pure per lo svolgimento di
"accertamenti ed indagini su tutto il territorio nazionale, in
esecuzione dei poteri di vigilanza e controllo attribuiti al Ministro
della sanità dagli artt. 6 e 7 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
dall'art. 10 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni", nonchè dal già menzionato art. 8 del
decreto legislativo n. 266 del 1993 (art. 3). E questo a tacere degli
altri compiti di indagine, contemplati dallo stesso decreto, nel
campo delle sofisticazioni degli alimenti e delle bevande, nonchè
delle sostanze stupefacenti.
5. - Il quadro di competenze che si desume dalla rassegna
normativa sopra operata porta, dunque, a ritenere, così come
sostenuto anche dalla difesa erariale, che l'iniziativa assunta dai
Carabinieri, con gli atti oggetto di conflitto, si collochi
nell'ambito dei compiti istituzionalmente demandati all'Arma, con
riferimento, segnatamente, alla prevenzione e all'eventuale
repressione delle attività illecite in materia sanitaria. È
evidente, al tempo stesso, che il fatto in sè che tali compiti
vengano ad esplicarsi in una sfera che rappresenta il proprium anche
delle funzioni amministrative e di controllo demandate ad enti dotati
di autonomia costituzionalmente garantita non può essere, di per
sè, assunto ad indice di una illegittima esorbitanza a danno delle
attribuzioni spettanti alla provincia ricorrente, in assenza, invero,
di qualsiasi elemento obiettivamente atto a dimostrare l'intendimento
di invaderne le competenze.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al comando Carabinieri
della sanità NAS di Trento, effettuare i controlli presso gli
ospedali di Bolzano e di Brunico di cui agli atti oggetto del
presente conflitto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 aprile 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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