1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2013
Ordinanza del 14 febbraio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Lottomatica Videolot Rete Spa contro Comune di Rivoli, Amministrazione autonoma Monopoli di Stato e Istituto comprensivo Giacomo Matteotti - Rivoli. Gioco e scommesse - Limitazione dell'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza) - Mancata previsione di principi normativi nella disciplina dell'ordinamento degli enti locali e del potere dei Comuni di adottare atti normativi o provvedimenti volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco sopra menzionati per contrastare la cosiddetta "ludopatia" - Violazione del principio della tutela del diritto alla salute - Lesione delle funzioni amministrative dei Comuni. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 50, comma 7; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31, comma 1. - Costituzione, artt. 32 e 118. (013C0194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 869 del 2012, proposto da: Lottomatica videolot
rete S.P.A., rappresentata e difesa dagli avv. Geronimo Cardia,
Tommaso Gualtieri, con domicilio eletto presso Francesco Guaschino in
Torino, via Casalis, 56;
Contro:
comune di Rivoli, rappresentato e difeso dall'avv. Maria
Giovanna Gambino, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte
Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45;
A.A.M.S. - Amministrazione autonoma Monopoli di Stato,
rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura dello Stato,
domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
Nei confronti di:
Istituto comprensivo Giacomo Matteotti - Rivoli;
Istituto comprensivo Giacomo Matteotti c/o Avvocatura dello
Stato;
Per l'annullamento:
1) dell'Ordinanza n. 263 del 23 maggio 2012, pubblicata dal
25 maggio 2012 al 9 giugno 2021 avente ad oggetto la «Determinazione
in conformità al regolamento comunale approvato con D.C.C. n. 1124
del 21 dicembre 2011 dell'orario di apertura delle sale pubbliche da
gioco nonchè dell'esercizio degli apparecchi e congegni automatici
da gioco e intrattenimento di cui all'art. 110 del T.U.L.P.S. negli
esercizi autorizzati dal Comune»;
2) del Regolamento comunale per le sale giochi e per
l'installazione di apparecchi elettronici da intrattenimento o da
gioco approvato con deliberazione n. 124 del 21/12/2011 con il quale
si stabilisce all'art. 9 rubricato "orari di apertura" che "1.
L'orario di apertura delle sale giochi è stabilito dall'esercente
entro i limiti compresi tra le ore 10.00 e le 2.00 con l'osservanza
della prescrizione contenuta al comma 2. 2) gli apparecchi automatici
di intrattenimento di cui all'art. 110 del Testo Unico di Pubblica
Sicurezza possono essere messi in esercizio tra le h. 12.00 e le h.
23.00; al di fuori di tale fascia oraria devono essere spenti e
disattivati";
3) Comunicazione del 29/05/2012 avente ad oggetto "Nuovo
regolamento comunale delle sale da gioco e degli apparecchi
automatici da gioco ed intrattenimento";
4) nonchè, di ogni atto relativo, presupposto e conseguente,
individuato ed individuabile.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rivoli e
dell'A.AM.S. - Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2013 il
dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e Diritto

1. - La società ricorrente opera nel settore degli apparecchi da
gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d.
n. 773 del 1931 (slot machine e videolotterie) in qualità di
concessionaria del servizio pubblico inerente l'attivazione e la
conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco
lecito mediante apparecchi, per effetto di atto concessorio stipulato
con l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Nello
svolgimento della propria funzione di concessionario la società
ricorrente ha collocato apparecchi da gioco lecito presso alcuni
esercizi situati nel territorio del Comune di Rivoli (TO).
Con ordinanza n. 263/2012, del 23 maggio 2012, il Sindaco del
Comune di Rivoli ha disposto limitazioni orarie all'utilizzo ed al
funzionamento dei predetti apparecchi da gioco autorizzato,
disponendo, in particolare, al punto n. 2, che gli "esercenti
autorivati dal Comune ai sensi dell'art. 86 del Testo Unico delle
Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) alla detenzione degli
apparecchi automatici da intrattenimento e da gioco di cui all'art.
110 del T.U.L.P.S. (titolari di esercizi di somministrazione di
alimenti e bevande, legali rappresentanti di circoli privati con
attività di somministrazione, altri esercizi autorizzati per effetto
di specifica segnalazione certificata di inizio attività presentata
in Comune) possono attivare i predetti apparecchi esclusivamente in
orario compreso tra le h. 12.00 e le h. 23.00. Al di fuori di
dettatasela oraria di apparecchi devono essere spenti e disattivati».
Come si evince dal preambolo dell'ordinanza sindacale, la ragione
delle limitazioni risiede: a) nella "tutela della fasce deboli della
popolazione"; b) nel "porre un argine alla disponibilità illimitata,
o quasi, delle affida di gioco, soprattutto per quanto riguarda
l'orario notturno e il mattino, ovvero i periodi della giornata in
cui si manifestano con più evidenza i fenomeni di devianza e
emarginazione sociale legati alla tossicodipendenza, all'alcolismo,
all'isolamento relazionale da parte di soggetti appartenenti ai ceti
più disagiati e privi delle ordinarie occupazioni legate al lavoro o
allo studio".
L'ordinanza fa applicazione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n.
267 del 2000 e del Regolamento comunale per le sale giochi e per
l'installazione di apparecchi elettronici da intrattenimento o da
gioco approvato con delibera del Consiglio comunale del 21 dicembre
2011, n. 124 (in particolare, l'art. 11, rubricato "Orari", per il
quale "L'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art.
110 del T.U.L.P.S. in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi
dell'art. 86 dello stesso testo di legge, è consentito tra le 12.00
e l'orario di chiusura degli esercizi e comunque non oltre le h.
23.00. Oltre tale orario gli apparecchi devono essere disattivati";
nonchè il precedente art. 9, rubricato "Orari di apertura", il cui
comma 2 dispone che "Gli apparecchi automatici di intrattenimento di
cui all'art. 110 del Testo Unico di Pubblica Sicurezza possono essere
messi in esercizio tra le h. 12.00 e le h. 23.00; al di fuori di tale
fascia oraria devono essere spenti e disattivati").
Con il ricorso quest'ultimo regolamento viene impugnato
unitamente alla predetta ordinanza (nonchè insieme alla
comunicazione prot. n. 44632/2012, del 29 maggio 2012, con la quale
il Comune informava dell'avvenuta approvazione del predetto
regolamento).
Agli atti impugnati vengono mosse le seguenti censure:
"violazione della riserva di legge prevista nella materia dei
giochi pubblici": si tratterebbe, infatti, di una materia la cui
disciplina, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. h, Cost.,
spetterebbe "allo Stato e ad altri enti espressamente indicati dalla
legge tra i quali non sono inclusi gli enti locali";
"violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 50,
comma 7, TUEL 267/2000) - violazione art. 97 Cost. - Eccesso di
potere per sviamento e/o per arbitrio"; qui si argomenta, in
particolare, anche l'inapplicabilità, al caso di specie, dell'art.
54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, la ricorrente non
ravvisandone i presupposti;
"incompetenza del Comune e competenza del Questore ai sensi
dell'art. 88 TULPS": ciò con riferimento alla fissazione degli orari
per l'attivazione degli apparecchi ex art. 110, comma 6, lett. b, del
r.d. n. 773 del 1931 (le c.d. VLT- videolotterie) la cui
installazione ed utilizzo "è legato al rilascio di apposita licenza
ex art. 88 TULPS che «...] è appunto di competenza del Questore",
così come stabilito dall'art. 2, comma 2- quater, del decreto-legge
n. 40 del 2010, convertito in legge n. 73 del 2010;
"violazione di legge, eccesso di potere, illogicità,
manifesta irragionevolezza e travisamento dei fatti, difetto di
motivazione e di istruttoria. Mancanza di un'idonea giustificazione
del sacrificio imposto al privato".
Il Comune di Rivoli si è costituito in giudizio ed ha chiesto il
rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 30 gennaio 2013 sono state sentite
le parti in sede di esame della domanda cautelare.
Con ordinanza cautelare n. 56 del 2013 questo Tribunale
amministrativo regionale, nelle more dell'esame della questione di
costituzionalità, che si solleva con la presente ordinanza, ha
respinto "la domanda cautelare sino alla camera di consiglio
successiva alla data di restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale" così motivando "ritenuto che con separata ordinanza
viene sollevata questione di legittimità costituzionale in relazione
alla disciplina normativa primaria vigente in materia di apertura di
esercizi in cui si pratica il gioco d'azzardo per contrasto con le
norme costituzionali in materia di tutela della autonomia degli enti
locali e della salute delle classi più deboli della cittadinanza,
fini perseguiti dagli atti impugnati":
2. - Ciò premesso il Collegio ritiene che sussiste la rilevanza
della questione di costituzionalità, in quanto questa coinvolge i
presupposti normativi su cui si reggono gli atti impugnati, dal
momento che il petitum sostanziale consiste nella negazione della
competenza in capo agli Enti locali del potere di limitare l'uso
degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del r.d. n.
773 del 1931 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell'art. 86
dello stesso testo di legge.
Detta censura ha carattere preliminare ed assorbente rispetto
alle altre; infatti il giudice deve affrontare, in tema di vizi
dell'atto amministrativo, con priorità, la censura riguardante
l'incompetenza dell'autorità che ha emanato l'atto impugnato, in
quanto la sua eventuale fondatezza determina unicamente la rimessione
dell'affare all'autorità competente e impedisce l'esame degli altri
motivi, l'esame dei quali finirebbe altrimenti per risolversi in un
giudizio anticipato sui futuri provvedimenti dell'organo riconosciuto
competente e in un vincolo anomalo sull'attività dello stesso (Cons.
Stato, sez. V, n. 398 del 2005).
3. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità il Collegio osserva quanto segue.
Con l'art. 31, comma 1 decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), modificato dalla legge di conversione 22
dicembre 2011, n. 214 e, successivamente, dall'art. 1, comma 4-ter,
del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, si dispone che
"secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di
concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di
servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti; limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti
alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012».
A seguito delle modifiche introdotte con tale disposizione
normativa, l'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 223 del 2006,
convertito in legge n. 248 del 2006, recita come dì seguito: «Ai
sensi delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di
tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei
servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo
condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi
dell'articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m), della
Costituzione, le attività commerciali, come individuate dal decreto
legislativo 31 manzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti
e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni[...] d-
bis) il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo
della chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della mezza
giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio [...]»
L'impugnata ordinanza è stata adottata dal Sindaco del Comune di
Rivoli in applicazione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del
2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
secondo cui "ll sindaco, altresì, coordina e organizza, sulla base
degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei
criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli
esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici
[...] al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le
esigenze complessive e generali degli utenti".
L'ordinanza dà esecuzione all'art. 11 del Regolamento comunale
per le sale giochi e per l'installazione di apparecchi elettronici da
intrattenimento o da gioco approvato con delibera del Consiglio
comunale del 21 dicembre 2011, n. 124, il quale dispone che "L'uso
degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del T. U.L.
PS.. in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello
stesso testo di legge, è consentito tra le 12.00 e l'orario di
chiusura degli esercizi e comunque non oltre le h. 23.00. Oltre tale
orario gli apparecchi devono essere disattivato".
Da una lettura coordinata della predetta disciplina ed alla luce
della pressochè univoca giurisprudenza sulla problematica, ad avviso
del Collegio, difettano i presupposti di cui all'art. 50, comma 7,
del d.lgs. n. 267 del 2000 per l'adozione dell'ordinanza impugnata
nella parte in cui dispone che gli esercenti autorizzati dal Comune
ai sensi dell'art. 86 del r.d. n. 773 del 1931 alla detenzione degli
apparecchi automatici da intrattenimento e da gioco di cui all'art.
110 medesimo r.d. possono attivare i predetti apparecchi
esclusivamente in un orario limitato: ciò perchè il Sindaco non si
è limitato ad esercitare la potestà di coordinamento e
riorganizzazione del commercio al medesimo demandata dalle ridette
disposizioni, ma ha invece proceduto ad apportare limitazioni non
già degli orari degli esercizi pubblici e/o degli esercizi
commerciali, bensì all'utilizzo degli apparecchi da gioco lecito dai
medesimi ospitati.
Nell'attuale disciplina al Comune è sottratta la funzione di
limitare la localizzazione e la fascia oraria di utilizzo e
funzionamento degli apparecchi da gioco (tra le tante ordinanza T.A.R
Lombardia, Milano, Sez. III, 13 ottobre 2011,n. 1566).
Dal predetto quadro normativo e giurisprudenziale si evince che
gli atti e provvedimenti impugnati sono stati adottati al di fuori di
una competenza comunale, impingendo in una materia disciplinata da
atti adottati dall'Amministrazione statale in quanto il luogo o il
locale in cui si sono realizzati certi comportamenti (installazione
ed uso di apparecchi da gioco) è solo un elemento fattuale che non
può spostare l'ordine delle competenze (TAR Piemonte, sez. II, ord.
9 febbraio 2012, n. 107; cfr., altresì, TAR Lombardia, Milano, sez.
I, ord. 12 luglio 2012, n. 998).
Non ignora il Collegio che a seguito della sentenza n. 115 del
2011 della Corte Costituzionale in materia di "sicurezza urbana", la
quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 54, comma
4, del d.lgs. n. 267 del 2000, così come sostituito dall'art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008 ("Misure urgenti in materia di sicurezza
pubblica"), convertito con modificazioni nella legge n. 125 del 2008,
nella parte in cui comprende la locuzione "anche" prima delle parole
"contingibili e urgenti», per il legittimo esercizio da parte del
Sindaco del potere di cui all'art. 54 d.lgs. n. 267 del 2000, è
indispensabile che ricorrano effettivamente, nell'ambito del
territorio comunale interessato, i presupposti di "urgenza" postulati
dalla medesima disposizione, a fronte del verificarsi di eventi di
danno o di pericolo non fronteggiabili con le misure o gli strumenti
ordinari.
Pur tuttavia nella fattispecie il Comune resistente non ha fatto
applicazione della norma dichiarata in parte incostituzionale bensì
di un potere di disciplina limitativa in via ordinaria di attività
che possono pregiudicare categorie della popolazione meritevoli di
specifica tutela; norma individuata nell'art. 50, comma 7, del d.lgs.
n. 267 del 2000.
A tal proposito la giurisprudenza ha osservato che il Sindaco non
può introdurre una disciplina del gioco lecito che si sovrapponga,
innovandola, a quella dettata dalla normativa statale, senza indicare
alcuna situazione di grave pericolo potenziale o reale che minaccia
la sicurezza pubblica ovvero che giustifichi in altro modo la
necessità di ricorrere ai poteri extra ordine ai medesimi attribuiti
dal richiamato art. 54, anche perchè "la diffusione degli apparecchi
da gioco leciti non costituisce di per sè una motivazione
sufficiente per intervenire al di fuori dell'ordinaria distribuzione
delle competenze" (TAR Campania, Napoli, sez. III, 15 febbraio 2011,
n. 952; cfr., altresì, in fattispecie analoghe a quella di specie,
TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 15 gennaio 2010, n. 19; ordinanza
TAR Veneto, sez. III, 30 luglio 2010, n. 557; TAR Toscana, sez. II,
24 novembre 2010, n. 6600; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 6 aprile
2010, n. 981).
Nè si rinviene nell'ordinamento una norma che attribuisca il
potere di adottare da parte dei Comuni, non soltanto mediante
ordinanza sindacale emessa ai sensi dell'art. 50 d.lgs. n. 267 del
2000, ma anche con l'ordinario strumento del Regolamento, di
competenza consiliare una disciplina valida per il territorio
comunale dell'orario di accensione e spegnimento degli apparecchi da
gioco che distribuiscono vincite in denaro di cui all'art. 110, comma
6, del r.d. n. 773 del 1931. Si riscontra ad avviso del Collegio la
carenza di una adeguata base normativa per l'esercizio del relativo
potere da parte dell'Ente locale (TAR Piemonte, sez. II, 20 maggio
2011, n. 513; Id., 9 febbraio 2012, ordinanza n. 107).
3.1. - Pur tuttavia il Collegio ritiene che la disciplina
contenuta nell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 e
nell'art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito
nella legge n. 214 del 2011, determinano una situazione di assenza
dì principi normativi in contrasto della patologia ormai
riconosciuta e denominata "ludopatia" (art. 7 del decreto-legge n.
158 del 2012, convertito in legge n. 189 del 2012, su cui si
tornera').
Soltanto attraverso una declaratoria di incostituzionalità della
disciplina sopra richiamata ed, in particolare, riconoscendo una
specifica funzione di contrasto del fenomeno patologico agli Enti
locali, in applicazione dei principi di prossimità con la
collettività locale e di sussidiarietà tra Amministrazioni
pubbliche, si doterebbe l'ordinamento giuridico vigente di strumenti
di esercizio di una azione amministrativa funzionale a porre un
argine alla disponibilità illimitata delle offerta di gioco.
Funzione quest'ultima che, in particolare, va riconosciuta per la
fissazione dei periodi della giornata in cui si manifestano con più
evidenza i fenomeni di devianza ed emarginazione sociale di soggetti
appartenenti ai ceti più deboli e per conseguire l'obiettivo di
garantire che la diffusione dei locali nei quali si pratica il gioco
lecito garantisca i limiti di sostenibilità con l'ambiente
circostante, oltre al corretto rapporto con l'utenza, la tutela dei
minori e delle fasce più a rischio ed incentivi un accesso
responsabile al gioco che non porti a fenomeni di dipendenza.
L'esigenza di porre un freno alla diffusione del fenomeno,
limitandone gli ingenti costi sociali, è, peraltro, alla base delle
recenti istanze rivolte al legislatore, affinchè approvi una legge
quadro sul gioco d'azzardo che, attraverso il potenziamento delle
funzioni e delle competenze dei Comuni e superando i confini della
materia sicurezza-ordine pubblico, consenta di approntare un'efficace
tutela dei diritti personali e patrimoniali dei soggetti più
vulnerabili ("Indagine conoscitiva relativa agli aspetti sociali e
sanitari della dipendenza dal gioco d'azzardo", 24 aprile 2012 - XII
Commissione affari sociali della Camera dei deputati).
L'intento che costituisce criterio ispiratore delle disposizioni
lette nell'ottica dei principi costituzionali è quello di
contribuire, per quanto possibile all'Amministrazione, al contrasto
dei fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, dal
momento che la moltiplicazione incontrollata delle possibilità di
accesso al gioco con denaro costituisce di per sè un obiettivo
accrescimento del rischio di diffusione dei fenomeni di dipendenza.
Il fatto che si tratti di gioco lecito e non certo di gioco
d'azzardo emerge, peraltro, dall'art. 1, comma 497, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, con cui è stato disposto che la raccolta di
giocate con apparecchi costituisce attività riservata allo Stato;
ciò, pur tuttavia, non esclude che viola i principi contenuti negli
ara. 118 e 32 della Costituzione la mancata attribuzione agli Enti
locali del potere di disciplina sussidiaria con funzione di tutela
dei cittadini in rapporto alle condizione socio-economiche del
territorio, anche al di fuori di una situazione di emergenza ovvero
di grave pericolo per i beni dell'incolumità pubblica e della
sicurezza urbana prevista dall'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Nè appare sufficiente a garantire la tutela di rango
costituzionale delle categorie deboli la disciplina dell'art. 1,
comma 70, della legge n. 220 del 2010, in vigore dal 1° gennaio 2011,
che demanda non già ai Comuni bensì all'Amministrazione autonoma
dei monopoli di Stato (AAMS), di concerto con il Ministero della
salute, la predisposizione di "linee d'azione per la prevenzione, il
contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco
compulsivo».
La disciplina di cui all'art. 1, comma 497, della legge n. 311
del 2004 ha trovato peraltro attuazione nella circolare dell'Agenzia
delle Entrate- Direzione centrale normativa e contenzioso, n. 21 del
13 maggio 2005, con ciò però - per quanto qui interessa - in
violazione dei principi costituzionali contenuti negli artt. 118 e 32
della Costituzione perchè si è trattato di un'azione volta a
salvaguardare esclusivamente la stabilità del gettito tributario
anche a sacrificio di interessi di rango superiore.
Il vuoto normativo emerge dalla osservazione che al momento
dell'adozione degli atti impugnati difetta un atto normativo dedicato
alla materia del gioco d'azzardo sul presupposto di verifiche e di
studi volti a stabilire gli esatti confini dell'incidenza del mercato
del gioco sulla popolazione locale, con particolare riferimento ai
giovani e agli anziani e, più in generale, agli indigenti; ciò al
fine di evidenziare l'esistenza dei presupposti per approvare criteri
di programmazione territoriale utili a contenere la diffusione
indiscriminata di attività che presentano profili di rischio non
indifferenti.
In questo contesto le limitazioni relative agli orari di
esercizio o alla localizzazione degli apparecchi da gioco, introdotte
dall'azione amministrativa riconosciuta agli Enti locali a seguito di
una lettura costituzionalmente orientata o dichiarata in page qua
incostituzionale della normativa vigente sopra richiamata, si
prefiggerebbero l'obiettivo di arginare la disponibilità illimitata
delle occasioni di gioco in ambiti territoriali ed in fasce della
giornata in cui frequenti sono i fenomeni di devianza sociale.
Va a tal proposito ricordato che dei riflessi, sul territorio,
del gioco d'azzardo, si è recentemente espressa la Corte
costituzionale (sentenza n. 300 del 9 novembre 2011), che ha escluso
la violazione della riserva di legge a favore dello Stato in tema di
ordine pubblico, tutte le volte in cui lo scopo delle norme impugnate
non sia quello di evitare che dall'esercizio delle attività in
questione possano derivare conseguenze penalmente rilevanti, ma
invece esclusivamente quello di "preservare dalle implicazioni
negative del gioco, anche se lecito, determinate categorie di
persone, non in grado, per le loro condizioni personali, di gestire
in modo adeguato l'accesso a tale forma di intrattenimento". Nella
sentenza si legge: "Nella specie, le disposizioni oggetto del
giudizio - le quali si inseriscono in corpi normativi volti alla
regolamentazione degli spettacoli e degli esercizi commerciali,
dettando precipuamente limiti alla collocazione nel territorio delle
sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi
leciti - sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti
ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perchè
bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a
prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonchè ad evitare
effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la
quiete pubblica. Le caratteristiche ora evidenziate valgono a
differenziare le disposizioni impugnate dal contesto normativo, in
materia di gioco, dì cui si è già occupata questa Corte (sentenze
n.. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), rendendo la normativa provinciale
in esame non riconducibile alla competenza legislativa statale in
materia di «ordine pubblico e sicurezza»; materia che, per
consolidata giurisprudenza di questa Corte, attiene alla «prevenzione
dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico», inteso questo
quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi
pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella
comunità nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011). Al
riguardo, non può condividersi l'assunto del ricorrente, secondo il
quale, proprio alla luce dei principi ora ricordati, la tutela dei
minori - cui le norme regionali censurate sono (tra l'altro)
preordinate - non potrebbe che spettare alla legislazione esclusiva
statale, essendo incontestabile che detta tutela si traduca in un
«interesse pubblico primario». Gli «interessi pubblici primari» che
vengono in rilievo ai fini considerati sono, infatti, per quanto
detto, unicamente gli interessi essenziali al mantenimento di una
ordinata convivenza civile: risultando evidente come, diversamente
opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione della nozione di
sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa
ripartizione costituzionale delle competenze legislative, con
l'affermazione di una preminente competenza statale potenzialmente
riferibile a ogni tipo di attività. La semplice circostanza che la
disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non
vale, dunque, di per sè, a escludere la potestà legislativa
regionale o provinciale, radicando quella statale. Nel caso in esame,
le disposizioni censurate hanno riguardo a situazioni che non
necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di
fatti penalmente illeciti o di turbativa dell'ordine pubblico, inteso
nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi, piuttosto, delle
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori
psicologicamente più deboli, nonchè dell'impatto sul territorio
dell'afflusso a detti giochi degli utenti. Le disposizioni impugnate,
infatti, non incidono direttamente sulla individuazione ed
installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità
a determinati luoghi e la pubblicita') che potrebbero, da un canto,
indurre , al gioco un pubblico costituito da soggetti
psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente
esposti alla capacità suggestiva dell'illusione di conseguire,
tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall'altro, influire
sulla viabilità e sull'inquinamento acustico delle aree
interessate".
Il recente decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (in vigore dal
14 settembre 2012, quindi in data successiva all'adozione degli atti
impugnati), convertito in legge n. 189 del 2012, introduce tra
l'altro disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese
mediante un più alto livello di tutela della salute.
Nel preambolo si legge "Ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di procedere al n'assetto dell'organizzazione sanitaria,
tenuto conto della contrazione delle risorse finanziarie destinate al
Servizio sanitario nazionale a seguito delle varie manovre di
contenimento della .mesa pubblica, attraverso la riorganizzazione ed
il miglioramento dell'efficienza di alcuni fondamentali elementi del
Servizio stesso, allo scopo di garantire e promuovere in tale ottica
un più alto livello di tutela della salute, adottando misure
finalizzate all'assistenza territoriale, alla professione e
responsabilità dei medici, alla dirigenza sanitaria e governo
clinico, alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza per le
persone affette da malattie croniche e rare e da dipendenza da gioco
con vincita di denaro, all'adozione di norme tecniche per le
strutture ospedaliere, nonchè alla sicurezza alimentare, al
trattamento di emergenze veterinarie, ai farmaci, alla
sperimentazione clinica dei medicinali, alla razionalizzazione di
alcuni enti sanitari e al trasferimento alle regioni delle funzioni
di assistenza sanitaria al personale navigante».
L'art. 7 qualifica "ludopatia" i fenomeni patologici connessi
all'uso di apparecchiature automatizzate per il gioco, attribuendo
alla relativa normativa di contrasto la valenza di una disciplina
della salute pubblica ai sensi dell'art. 32 della Costituzione. Ai
commi da 4 a 9 si introducono norme innovative in materia di
contrasto di comportamenti idonei a configurare abuso del gioco (sono
vietati messaggi pubblicitari concernenti il gioco con vincite in
denaro nel corso di trasmissioni televisive o radiofoniche e di
rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte prevalentemente
ai giovani; sono altresì vietati messaggi pubblicitari concernenti
il gioco con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni,
durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni
cinematografiche e teatrali, nonchè via Internet; è prevista la
evidenziazione di formule di avvertimento sul rischio di dipendenza
dalla pratica di giochi con vincite in denaro; viene rafforzato il
divieto di ingresso ai minori di anni diciotto nelle aree destinate
al gioco con vincite in denaro interne alle sale bingo, nonchè nelle
aree ovvero nelle sale in cui sono installati i videoterminali; si
prevede la pianificazione di controlli, specificamente destinati al
contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi presso i
quali sono installati gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma
6, lettera a, del r.d. n. 773 del 1931). La legge di conversione n.
189 del 2012 ha ulteriormente rafforzato le misure previste.
Pur tuttavia il convincimento in ordine alla incostituzionale
assenza di una disciplina regolatrice a livello locale del fenomeno
risulta rafforzato dalla circostanza che, a norma dell'art. 7, comma
10, del decreto-legge n. 158 del 2012, quale modificato dalla legge
di conversione n. 189 del 2012, le Regioni e i Comuni sono
espressamente esclusi dall'esercizio di funzioni nella materia che
occupa, se si eccettuano solo marginali compiti di "proposta
motivata" o di partecipazione all'apposito osservatorio istituito
presso l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Così,
infatti, recita questa disposizione: "L'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l'Agenzia
delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di
settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da
istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie
e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e
sportivi, definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa
sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti
della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli
apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive
modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti
luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di
raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e
valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della
dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e
secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di
culto esistenti alla data del relativo bando. Ai fini di tale
pianificazione si tiene conto dei risultati conseguiti all'esito dei
controlli di cui al comma 9, nonchè di ogni altra qualificata
informazione acquisita nel frattempo ivi incluse proposte motivate
dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali.
Presso l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito
della sua incorporazione, presso 'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, è istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica, un osservatorio di cui fanno parte, oltre ad
esperti individuati dai Ministeri della salute, dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, dello sviluppo economico e
dell'economia e delle finanze, anche esponenti delle associazioni
rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonchè rappresentanti
dei comuni, per valutare le misure più efficaci per contrastare la
diffusione del gioco d'azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.
Ai componenti dell'osservatorio non è corrisposto alcun emolumento,
compenso o rimborso di spese".
La predetta norma non trova applicazione alla fattispecie
all'esame del Collegio perchè le pianificazioni in funzione
limitativa operano relativamente alle concessioni di raccolta di
gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge e valgono, per ciascuna
nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli
istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed
ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo
bando. Non si tiene, invece, conto nella predetta disciplina delle
autorizzazioni già rilasciate fuori da ogni pianificazione e che
hanno determinato il grave pregiudizio per la salute pubblica
riconosciuto dallo stesso legislatore e che rende viepiù evidente
che le norme previgenti violano i precetti costituzionali degli artt.
32 ed, in particolare, 118 della Costituzione secondo cui "Le
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le
Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze".
Per un diretto riconoscimento costituzionale del ruolo dei Comuni
la Corte costituzionale si è pronunciata con la recente sentenza 26
gennaio 2012, n, 14. Il Comune, infatti, nell'esercizio della propria
potestà di pianificazione del territorio e delle attività
economiche che possono interferire con la salute e gli interessi ad
un equilibrato ambiente urbano, può individuare limitazioni e
destinazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla
legislazione nazionale e regionale, risultando detta facoltà in
linea con l'autonomia riconosciuta anche ai Comuni nel nuovo assetto
delle competenze conseguente alla modifica del Titolo V della
Costituzione, e segnatamente con la potestà regolamentare loro
riconosciuta dall'art. 117, comma 6, della Costituzione.
Quanto alla potenziale violazione dell'art. 32 della
Costituzione, la normativa vigente non tutela la salute pubblica, pur
volendo contrastare la "ludopatia", dal momento che la funzione
pubblica relativa non tiene conto delle autorizzazioni all'uso di
apparecchiature per il gioco d'azzardo rilasciate in data anteriore
alla disciplina di conversione del decreto-legge 13 settembre 2012,
n. 158.
4. Il Collegio ritiene, pertanto, non manifestamente infondata e
rilevante ai fini della decisione del gravame la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. 18
agosto 2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) e dell'art. 31, comma 1 decreto-legge n. 201 del 2011,
convertito nella legge n. 214 del 2011, nella parte in cui
determinano una situazione di assenza di principi normativi a
contrasto della patologia, ormai riconosciuta dallo stesso
legislatore statale, della "ludopatia" ed escludono la competenza dei
Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare
l'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del
r.d. n. 773 del 1931 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza) in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi
dell'art. 86 dello stesso testo di legge, per violazione degli arti.
118 e 32 della Costituzione.
In applicazione dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, e
riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio di
costituzionalità, va pertanto rimessa alla Corte costituzionale la
soluzione dell'incidente di costituzionalità.

P.Q.M.

Dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell'art. 31, comma
1, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214
del 2011, nella parte in cui determinano una situazione di assenza di
principi normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta
della "ludopatia" ed escludono la competenza dei Comuni ad adottare
atti normativi e provvedimentali volti a limitare l'uso degli
apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del r.d. n. 773
del 1931 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell'art. 86
dello stesso testo di legge, per violazione degli artt. 118 e 32
della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Dà atto che, con separata ordinanza n. 56 del 2013, è stata
rinviata la trattazione della domanda cautelare alla prima camera di
consiglio utile successiva alla restituzione degli atti da parte
della Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2013.

Il Presidente: Salamone


L'estensore: Masaracchia