1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 152 SENTENZA 9 giugno - 14 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi - Programmi di sviluppo cofinanziati con fondi dell'Unione europea - Avvalimento, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, della Consip spa quale centrale di committenza. - Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale) - convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 - art. 9, comma 8-bis. - (T-150152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
8-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, promosso dalla
Regione Campania con ricorso spedito per la notifica il 21 agosto
2014, depositato in cancelleria il 22 agosto 2014 ed iscritto al n.
64 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Campania e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Campania ha proposto questione di legittimità
costituzionale, tra l'altro, dell'art. 9, comma 8-bis del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, il quale prevede
che il Ministero dell'economia e delle finanze si avvalga di Consip
spa, nella sua qualità di centrale di committenza, per le procedure
di gara finalizzate all'acquisizione di beni e di servizi strumentali
all'esercizio delle funzioni delle autorità di gestione,
certificazione e audit istituite presso le singole amministrazioni
titolari dei programmi di sviluppo cofinanziati con fondi dell'Unione
europea.
La ricorrente sostiene che la norma impugnata, «non limitando
esplicitamente il proprio ambito operativo alle sole amministrazioni
statali», violerebbe gli artt. 97, 118 e 120 della Costituzione ed in
tal senso svolge le sue argomentazioni.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o, comunque, la non
fondatezza della questione.
3.- In prossimità dell'udienza la Regione Campania ha depositato
memoria con la quale insiste per la declaratoria di
incostituzionalità del denunciato art. 9, comma 8-bis, ribadendo
quanto già assunto con il ricorso.

Considerato in diritto

1.- Riservata a separata pronuncia la decisione sull'impugnazione
proposta dalla Regione Campania avverso altre disposizioni contenute
nel decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, viene in questa
sede in esame la questione di legittimità costituzionale relativa
dell'art. 9, comma 8-bis.
Detta ultima disposizione recita testualmente: «Nell'ottica della
semplificazione e dell'efficientamento dell'attuazione dei programmi
di sviluppo cofinanziati con fondi dell'Unione europea, il Ministero
dell'economia e delle finanze si avvale di Consip S.p.a., nella sua
qualità di centrale di committenza ai sensi dell'articolo 3, comma
34, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sulla base di
convenzione disciplinante i relativi rapporti per lo svolgimento di
procedure di gara finalizzate all'acquisizione, da parte delle
autorità di gestione, certificazione e audit istituite presso le
singole amministrazioni titolari dei programmi di sviluppo
cofinanziati con fondi dell'Unione europea, di beni e di servizi
strumentali all'esercizio delle relative funzioni».
La ricorrente, sulla premessa che la norma anzidetta si applichi
non solo alle amministrazioni statali, ne assume il contrasto,
anzitutto, con gli artt. 97 e 118 Cost., in quanto l'accentramento di
funzioni amministrative in capo al Ministero dell'economia e delle
finanze provocherebbe un'invasione nelle sfere di competenza
regionali in ambito amministrativo, con lesione dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ed in contrasto con
il principio di buon andamento dell'azione amministrativa.
La Regione deduce, altresì, la violazione dell'art. 120 Cost.,
giacchè la prevista sostituzione del Ministero dell'economia e delle
finanze alle diverse amministrazioni titolari dei programmi di
sviluppo cofinanziati con fondi dell'Unione europea - «tra cui anche
le singole autorità regionali competenti» - violerebbe il principio
di leale collaborazione, presupponendo il potere sostitutivo, quale
«strumento eccezionale di intervento», l'inerzia degli enti titolari
dei poteri, con ciò confermando che in alcuni ambiti lo Stato non è
titolare in via diretta di alcuna potestà.
2.- La questione non è fondata.
2.1.- Il censurato comma 8-bis dell'art. 9 del d.l. n. 66 del
2014 si inserisce nel contesto di una regolamentazione, più ampia,
concernente l'acquisizione di beni e servizi da parte di
amministrazioni pubbliche (statali, regionali, provinciali e locali
in genere), volta alla razionalizzazione della spesa pubblica per
beni e servizi, con l'obiettivo del risparmio e della efficienza
della spesa medesima (Capo I del Titolo II del citato d.l. n. 66 del
2014).
La disposizione denunciata è rivolta, tuttavia, ad un ambito
particolare, quale quello dei programmi di sviluppo cofinanziati con
i fondi dell'Unione europea, in cui viene anzitutto in rilievo la
disciplina dettata dai regolamenti della Comunità europea in materia
di fondi strutturali e di investimento (da ultimo il Regolamento CE
17 dicembre 2013, n. 1303/2013, del Parlamento europeo e del
Consiglio, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo
regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per
gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo
europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo
di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca,
e che abroga il Regolamento CE n. 1083/2006 del Consiglio).
Un ambito che dà spazio, secondo una logica di efficienza,
controllo e trasparenza, ad una disciplina articolata, che prevede
molteplici attori ai fini della realizzazione dei programmi
cofinanziati, ossia le varie autorità - designate per ciascun
programma operativo da ogni Stato membro (art. 123) - di gestione
(quale autorità responsabile principale dell'attuazione del
programma: art. 125), di certificazione (quale autorità che svolge
compiti di pagamento e predisposizione dei bilanci: art. 126), di
audit (quale autorità che si interessa del corretto funzionamento
del sistema di gestione e controllo del programma operativo: art.
127), nonchè gli organismi intermedi (ai quali può essere affidata
la gestione di parte di un programma: art. 123) e di coordinamento
(incaricati di mantenere i contatti con la Commissione e coordinare
le attività degli altri organismi designati: artt. 123 e 128).
Proprio in questa prospettiva la normativa interna ha inteso
supportare la disciplina eurounitaria attraverso la previsione di
moduli di coordinamento e sostegno delle attività relative ai
programmi cofinanziati con fondi dell'Unione europea, affidando le
relative funzioni alla Presidenza del Consiglio (o ad un Ministro
delegato), alla Agenzia per la coesione territoriale ed allo stesso
Ministero dell'economia e delle finanze (art. 10 del decreto-legge 31
agosto 2013, n. 101, recante «Disposizioni urgenti per il
perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche
amministrazioni», convertito, con modificazioni, dalla legge 30
ottobre 2013, n. 125; art. 1, comma 245, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014»; in
precedenza, le indicazioni del Quadro strategico nazionale del giugno
2007, approvato dalla Commissione europea con decisione del 13 luglio
2007, n. 3329).
Nella medesima ottica è stato, altresì, previsto, dapprima
puntualmente (art. 9 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante
«Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia»», convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98) e, poi, in
termini più generali (art. 12 del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133, recante «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164),
il potere sostitutivo del Governo, ai sensi del secondo comma
dell'art. 120 Cost., per arginare e porre rimedio alla «inerzia o
inadempimento delle amministrazioni pubbliche responsabili degli
interventi», così da evitare di incorrere nelle sanzioni dell'Unione
europea «per i casi di mancata attuazione dei programmi e dei
progetti cofinanziati con fondi strutturali europei e di
sottoutilizzazione dei relativi finanziamenti» (art. 9, comma 2, del
citato d.l. n. 69 del 2013).
2.2.- Nel delineato contesto si colloca, quindi, l'avvalimento,
da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, della Consip
spa, quale centrale di committenza (artt. 3, comma 34, e 33 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), affinchè
l'attuazione dei programmi di sviluppo cofinanziati con fondi
dell'Unione europea sia condotta in modo efficiente e semplificato.
Esigenza, questa, che si è resa particolarmente pressante, giacchè
l'esperienza operativa ha registrato ritardi ed inadempimenti
nell'attuazione dei programmi anzidetti, tanto da rendere necessaria
una specifica previsione di sostituzione governativa.
Per tali fini, dunque, al Ministero dell'economia e delle
finanze, anche nell'esercizio delle sue competenze attinenti al
coordinamento nazionale delle autorità di audit, nonchè nell'ambito
delle procedure di assistenza tecnica e di supporto delle autorità
di gestione e certificazione dei programmi europei, è demandato di
provvedere, tramite la Consip spa, alla predisposizione di
convenzione volta a disciplinare lo svolgimento di procedure di gara
specificamente, appunto, «finalizzate all'acquisizione, da parte
delle autorità di gestione, certificazione e audit istituite presso
le singole amministrazioni titolari dei programmi di sviluppo
cofinanziati con fondi dell'Unione europea, di beni e di servizi
strumentali all'esercizio delle relative funzioni».
La disposizione di cui al comma 8-bis - che si rivolge
indifferentemente a tutte le amministrazioni titolari di programma
cofinanziato e, quindi, anche agli enti territoriali e locali - è
volta, dunque, a razionalizzare e semplificare i processi di acquisto
con l'obiettivo di ridurre i tempi e di ottimizzare, in un'ottica di
trasparenza, i costi delle procedure, lasciando, tuttavia, inalterato
il profilo dell'esercizio proprio delle funzioni spettanti a ciascuna
amministrazione coinvolta.
La disciplina censurata è, pertanto, riconducibile alla materia
del «coordinamento della finanza pubblica», di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost. (sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004), quale
norma di principio posta dallo Stato, che, non incidendo
sull'esercizio delle funzioni spettanti alle amministrazioni
coinvolte nei programmi di sviluppo cofinanziati dall'Unione europea
(e, segnatamente, quelle designate dalle Regioni), non pone, di
conseguenza, problemi di interferenza con gli artt. 97 e 118 Cost.,
congiuntamente evocati, nè assume i connotati del potere sostitutivo
del Governo (specificamente invece, come detto, previsto in altra
sede normativa per il caso di inerzia nell'attuazione dei programmi
stessi).
Dal che la non fondatezza, sotto ogni profilo, della sollevata
questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Campania con
il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 8-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89,
promossa, in riferimento agli artt. 97, 118 e 120 della Costituzione,
dalla Regione Campania con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI