1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 15-12-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 947 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 settembre 2004
Ordinanze - di contenuto sostanzialmente identico - emesse il 22 settembre 2004 dal Consiglio di Stato sui ricorsi proposti da: comune di Conegliano ed altri contro ordine degli ingegneri della Provincia di Treviso ed altri (r.o. 947/2004); Provincia di Treviso contro ordine degli ingegneri della Provincia di Treviso ed altri (r.o. 948/2004). Lavori pubblici - Compensi davanti a professionisti tecnici per l'espletamento di incarichi professionali relativi a lavori pubblici - Determinazione mediante rinvio a decreto ministeriale gia' oggetto di annullamento giurisdizionale - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 17, comma 12-ter, aggiunto dalla legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 7, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 102, 103 e 113. (004C1291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 15-12-2004)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
n. 8251/2003 proposto dal comune di Conegliano rappresentato e difeso
dall'avv. Luigi Manzi con domicilio eletto in Roma, via Federico
Confalonieri n. 5;
Contro l'ordine ingegneri della Provincia di Treviso
rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi Ronfini e Mario Ettore
Verino con domicilio eletto in Roma, via Lima n. 15, presso lo studio
di quest'ultimo; l'Autorità di vigilanza lavori pubblici
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato con
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, interveniente ad
adiuvandum; Comune di Firenze, A.N.C.I. (Ass.ne Naz.le Comuni
Italiani), rappresentati e difesi dall'avv. Angelo Clarizia con
domicilio eletto in Roma, via Principessa Clotilde n. 2,
interveniente ad opponendum; Consiglio nazionale ingegneri
rappresentato e difeso dall'avv. Mario Sanino con domicilio eletto in
Roma, viale Parioli n. 180; per la riforma della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Veneto Venezia, sez. I
n. 2653/2003, resa tra le parti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ordine ingegneri
della Provincia di Treviso, dell'Autorità di vigilanza lavori
pubblici, del Comune di Firenze, dell'A.N.CI. (Ass.ne Naz.le Comuni
Italiani), del Consiglio nazionale ingegneri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 16 aprile 2004 relatore il Consigliere
Francesco Caringella. Uditi altresì gli avv.ti A. Manzi per delega
dell'avv. L. Manzi, Verino, Clarizia e l'avv. dello Stato Giacobbe;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

1. - È oggetto di impugnazione la sentenza con la quale i Primi
Giudici hanno accolto il ricorso proposto dall'ordine degli Ingegneri
di Treviso per l'annullamento dell'avviso prot. n. 2653/03 del 9
maggio 2003 del dirigente del Comune di Conegliano - Area servizi del
territorio, nella parte in cui stabilisce l'applicabilità ai
compensi dovuti ai professionisti tecnici per l'espletamento di
incarichi professionali relativi ad opere pubbliche della tariffa di
cui alla legge n. 143/1949 piuttosto che del d.m. 4 aprile 2001. Il
collegio di primo grado ha reputato che la natura recettizia del
rinvio recato dall'art. 17, comma 12, della legge n. 109/1994 al
citato d.m. 4 aprile 2001, nelle more del varo di una nuova
disciplina regolamentare, abbia reso insensibile l'operatività del
suddetto regolamento rispetto all'intervenuto andamento
giurisdizionale per effetto della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Lazio 23 luglio 2002, n. 6552.
Appella l'Amministrazione soccombente in primo grado.
Resistono i ricorrenti originari.
Si è costituita l'Autorità dei lavori pubblici, in posizione di
adesione all'appello. Le parti hanno affidato al deposito di memorie
l'ulteriore illustrazione delle rispettive posizioni difensive.
All'udienza del 16 aprile 2004 la causa è stata trattenuta per
la decisione.
2. - Vanno preliminarmente disattese le eccezioni volte a dedurre
l'inammissibilità del ricorso di primo grado.
In ordine all'immediata lesività della clausola della lex
specialis, si deve osservare che la disciplina di gara impone ai
professionisti l'accettazione di tutte le clausole, ivi compresa
quella relativa ai compensi professionali, in guisa da ledere
l'interesse, qui dedotto dall'associazione esponenziale, al corretto
computo dei corrispettivi professionali e, prima ancora, alla
formulazione delle offerte in base ai corretti presupposti economici
di riferimento.
Non è poi revocabile in dubbio, alla stregua di un consolidato
indirizzo giurisprudenziale, l'interesse degli ordini professionali a
difendere in sede giudiziale gli interessi di categoria non solo
quando venga in rilievo la violazione di norme poste a difesa della
professione, ma anche quando si tratti di perseguire vantaggi di
carattere strumentale giuridicamente riferibili alla sfera della
categoria, nella specie con riferimento alla contestazione
dell'applicabilità della pregressa tariffa di cui alla legge
n. 143/1949, reputata non idonea ad assicurare l'adeguata
remunerazione delle prestazioni di che trattasi.
Si deve soggiungere che la legittimazione di un ordine
professionale o di un'associazione di categoria a proporre ricorso va
scrutinata in relazione all'interesse astrattamente perseguito,
tenendo in non cale la ricorrenza in concreto di un potenziale
conflitto di interessi con alcuni professionisti o associati (Cons.
Stato, sez. V, 3 giugno 1996, n. 624; 7 marzo 2001, n. 1339.
3. - Venendo al merito, il collegio condivide l'assunto sostenuto
dal Primo Giudice in ordine al carattere recettizio del rinvio
dell'art. 17, comma 12-ter, della legge n. 109/1994, come introdotto
dalla legge n. 166/2002 al decreto ministeriale 4 aprile 2001, con
conseguente legificazione della fonte originariamente secondaria e
sua insensibilità alle vicende giudiziarie che hanno interessato la
disciplina regolamentare. A sostegno di detta conclusione militano i
seguenti ordini di motivi:
a) sul piano letterale, la formulazione normativa, nella
parte in cui stabilisce che continua ad applicarsi «quanto previsto»
nel decreto ministeriale in esame, evoca il richiamo del contenuto
sostanziale più che del contenitore normativo;
b) la tesi del rinvio recettizio è l'unica capace di
attribuire all'art. 17, comma 12-ter, cit. un significato utile, non
essendo revocabile in dubbio che, in base ai principi generali in
tema di successione delle norme e di continuità delle fonti il
decreto ministeriale, ove non annullato, avrebbe comunque continuato
a trovare applicazione nelle more dell'intervento della nuova
disciplina regolamentare prefigurato dalla prima parte della norma in
esame;
c) i lavori preparatori consentono di percepire con nettezza
che il rinvio legificante alla normativa regolamentare si è reso
necessario al fine di determinarne l'insensibilità, nell'ottica
propria appunto del rinvio recettizio, all'esito della pendente
impugnativa giurisdizionale oltre che di elisione degli effetti della
sospensiva già accordata dal Primo Giudice;
d) non rileva in senso contrario la permanenza del regime
transitorio contemplato dal comma 14-ter del medesimo articolo,
dovendosi reputare che detta normativa transitoria, introdotta
dall'art. 6 della legge n. 415/1998, abbia esaurito i suoi effetti in
via definitiva, sì da non rendere necessaria una successiva
abrogazione espressa, con il varo del regolamento pronunciato dalla
norma medesima e, con esso, con l'esaurimento della fase transitoria;
e) non è infine dubitabile, alla luce della lettera e della
ratio della disciplina in esame, che le disposizioni ultravigenti del
decreto ministeriale 4 aprile 2001 continuino ad operare alla stregua
di normativa che fissa un minimun inderogabile in tema di compensi
professionale;
4. - Alla stregua delle superiori considerazioni, l'art. 17,
comma 12-ter, della legge n. 109/1994 legifica la fonte secondaria al
fine di sottrarla all'esito dell'annullamento giurisdizionale,
sortendo in concreto l'effetto pratico della reviviscenza di un
decreto ministeriale annullato dalla sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Lazio in epoca temporale anteriore
all'entrata in vigore della norma di legge.
Reputa a questo punto il collegio che la suddetta legificazione
della fonte regolamentare (rectius, reviviscenza di fonte secondaria
ormai inesistente e quindi non più passibile di essere oggetto di
rinvio) si esponga, per le pecularietà della fattispecie, a dubbi
rilevanti (in quanto incidenti sulla legittimità del bando impugnato
in primo grado) e non manifestamente infondati di illegittimità
costituzionale, sul piano della ragionevolezza e dell'eccesso di
potere legislativo rispetto all'esercizio del potere giurisdizionale,
con conseguenza violazione degli artt. 3, 24, 101 e seg., 103 e 113
della Costituzione e dei principi costituzionali in punto di
separazione dei poteri.
A sostegno di detta prospettazione valgono i seguenti rilievi:
a) la ricordata legificazione della fonte regolamentare è
stata nella specie attuata allo scopo specifico di eludere gli
effetti costitutivi della sentenza di annullamento all'esito del
giudizio di impugnativa, senza essere suffragata da una valutazione
nel merito dell'oggetto della disciplina e da un meccanismo
finalizzato alla correzione dei vizi dedotti in sede giurisdizionale;
b) detto rinvio recettizio non è inoltre accompagnato da
meccanismi temporali idonei a circoscrivere con certezza nel tempo
gli effetti della blindatura del testo regolamentare, non essendovi
neanche certezza sull'effettività del varo della nuova disciplina
regolamentare;
c) la legificazione non risulta neanche giustificata da una
non insindacabile scelta di elevazione della fonte di regolazione
della materia in esame, essendo confermato dalla prima parte del
comma il permanere dell'attribuzione della disciplina dei compensi di
che trattasi ad atto regolamentare e la conseguente volontà di
derogarvi ad hoc nel solo frangente in questione ed al solo fine di
elidere gli effetti della sentenza di annullamento;
d) l'effetto pratico di elisione della portata della sentenza
sub specie di reviviscenza di regolamento ormai giuridicamente
inesistente all'atto dell'entrata in vigore della legge, non risulta
in definitiva confortato dai criteri, costantemente richiamati dalla
giurisprudenza costituzionale, di ragionevolezza e di congruità, che
siano in grado di evidenziare una non sindacabile composizione degli
interessi e dei valori costituzionali in rilievo.
Si deve pertanto rimettere gli atti alla Corte delle leggi per lo
scrutinio delle esposte questioni di costituzionalità. Consegue ex
lege la sospensione del processo.

P. Q. M.
Sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato, il 16 aprile 2004.
Il Presidente: Giovannini
04C1291