1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 aprile 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 14 aprile 2005 (della Regione Friuli-Venezia Giulia) Lavoro e occupazione - Regolamento statale in materia di immigrazione - Procedimento di assunzione di lavoratori subordinati - Previsione che nelle Regioni a statuto speciale siano disciplinate, mediante apposite norme di attuazione, forme di raccordo tra lo Sportello unico per l'immigrazione e gli uffici regionali e provinciali per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di lavoro attribuite allo Sportello medesimo - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Friuli - Venezia Giulia - Denunciata violazione della sfera di competenza riservata alle norme di attuazione - Lesione delle competenze costituzionali della Regione in materia di lavoro - Contrasto con il divieto di regolamenti statali in materia regionale. - D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334, art. 24, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, n. 1, e art. 65; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 11. (005C0492) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2005)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 534 del 18 marzo 2005 (doc.
1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio
eletto in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della regione, in
piazza Colonna, 355;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, prevedere che nelle regioni
a statuto speciale sono disciplinate, mediante apposite norme di
attuazione, forme di raccordo tra lo Sportello unico per
l'immigrazione e gli uffici regionali e provinciali per
l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di lavoro attribuite allo sportello medesimo, e per il
conseguente annullamento dell'art. 24, comma 1, del d.P.R. 18 ottobre
2004, n. 334, «Regolamento recante modifiche ed integrazioni al
d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, in materia di immigrazione»,
pubblicato nel Suppl. ord. n. 17 della Gazzetta Ufficiale 10 febbraio
2005, n. 33 in parte qua, per violazione:
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 10 legge costituzionale n. 3 del 2001;
dell'art. 4, n. 1, e dell'art. 65 dello Statuto e
dell'art. 11 legge n. 131/2003, per i profili e nei modi di seguito
illustrati.

F a t t o

L'art. 6, n. 2, dello statuto speciale adottato con la legge
costituzionale n. 1 del 1963 assegna alla Regione Friuli-Venezia
Giulia competenza legislativa integrativo-attuativa in materia di
«lavoro».
In attuazione di questa disposizione il d.lgs. n. 514 del 1996
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia recanti delega di funzioni amministrative alla
regione in materia di collocamento e avviamento al lavoro), ha
delegato alla Regione Friuli-Venezia Giulia «l'esercizio delle
funzioni amministrative attribuite all'ufficio regionale e agli
uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione nonchè
alle sezioni circoscrizionali per l'impiego» (art. 1, comma 1,
eccettuandone solo alcune che qui non vengono in rilievo), e ciò «al
fine di realizzare nella regione Friuli-Venezia Giulia un organico
sistema di servizi per l'impiego».
Coerentemente, l'art. 2 ha trasferito, alla Regione
Friuli-Venezia Giulia «gli uffici provinciali del lavoro e della
massima occupazione, nonchè le sezioni circoscrizionali per
l'impiego, unitamente alla commissione regionale per l'impiego e ad
altri organi collegiali», sopprimendo l'ufficio regionale del lavoro
e della massima occupazione (mentre per «le funzioni amministrative
il cui esercizio rimane allo Stato ai sensi dell'art. 1, comma 1» si
è disposto che esse siano «esercitate dagli ispettorati del
lavoro»).
Alla delega di funzioni ora illustrata codesta Corte
costituzionale ha già in passato riconosciuto, in relazione ai suoi
caratteri (stabilità, conferimento di funzioni normative,
trasferimento di uffici, finalizzazione all'esercizio organico delle
competenze), la natura giuridica della delega «organica» e devolutiva
(sent. n. 422/1998, punto 2 del Diritto).
A sua volta, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha disciplinato
l'esercizio delle funzioni in materia con la legge regionale
n. 1/1998, Norme in materia di politica attiva del lavoro,
collocamento e servizi all'impiego nonchè norme in materia di
formazione professionale e personale regionale.
L'art. 117, comma 3, della Costituzione assegna la materia
«tutela del lavoro» alla potestà legislativa regionale, con
concorrente competenza statale per i principi fondamentali: e tale
norma è applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia in
virtù dell'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001. Le funzioni già
delegate appartengono dunque ora alla Regione Friuli-Venezia Giulia a
tale titolo maggiore, e non più a titolo di delega (che, comunque,
come visto, aveva carattere «organico» e devolutivo): e ciò, si
noti, senza necessità alcuna di attendere i decreti previsti
dall'art. 11, comma 2, legge n. 131/2003, dato che le funzioni di cui
si parla sono già da anni nella sfera di competenza della Regione
Friuli-Venezia Giulia.
In questo contesto, con la recente legge regionale n. 3/2002 la
regione ha modificato la legge regionale n. 1/1998, attribuendo la
competenza in materia di lavoro alle province. Infatti, l'art. 4.
comma 1, di tale legge regionale ha introdotto l'art. 2-bis
stabilendo che «le province esercitano le funzioni amministrative in
materia di: a) politica attiva del lavoro; b) collocamento e
avviamento al lavoro e servizi all'impiego; c) conflitti del lavoro;
d) anagrafe dei soggetti che hanno adempiuto o assolto all'obbligo
scolastico».
In relazione alla presente controversia va osservato che le
competenze amministrative in materia di lavoro riguardano anche i
lavoratori extracomunitari. Infatti, nella Regione Friuli-Venezia
Giulia responsabile del procedimento di autorizzazione al lavoro per
i cittadini extracomunitari era l'Agenzia regionale per l'impiego di
cui all'art. 26 legge regionale n. 1/1998, poi soppressa dalla legge
regionale n. 3/2002, che ha, come ora visto, attribuito le funzioni
in materia di lavoro alle province.
La legge n. 189/2002 (c.d. Bossi-Fini) ha istituito «presso la
prefettura-ufficio territoriale del Governo uno sportello unico per
l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo
all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo
determinato ed indeterminato» (art. 22, comma 1, d.lgs. n. 286/1998,
come sostituito dalla legge n. 189/2002). L'art. 22, comma 16, però,
precisava che «le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano ai sensi degli statuti e delle relative norme di
attuazione».
Tenendo conto del complessivo quadro normativo sopra delineato,
la Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che per il proprio
territorio le funzioni attribuite agli sportelli unici per
l'immigrazione in materia di lavoro avrebbero dovuto essere regolate
nel dettaglio dalla regione e svolte dalle province, in base alla
disciplina di cui all'art. 2-bis della legge regionale n. 1/1998.
Profilandosi l'adozione del regolamento attuativo della legge
n. 189/2002, la Regione Friuli-Venezia Giulia (insieme alle Province
autonome di Trento e Bolzano) ha fatto presente l'esigenza di
tutelare in modo espresso la propria particolare posizione di
autonomia e, su invito del Ministero del lavoro, ha proposto una
disposizione di salvaguardia delle sue competenze: precisamente, si
richiedeva di precisare che la Regione Friuli-Venezia Giulia e le
Province autonome di Trento e di Bolzano avrebbero autonomamente
provveduto «all'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
lavoro inerenti all'ingrasso di lavoratori non appartenenti
all'Unione europea e, in particolare, al rilascio dei nulla osta e
autorizzazioni previste dagli articoli 22, 24 e 27 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modifiche e
dall'art. 40, comma 17, del presente regolamento».
Il regolamento, tuttavia, contiene una disposizione assai diversa
da quella richiesta dalle autonomie speciali. Infatti, l'art. 24,
comma 1, del d.P.R. n. 334/2004 (che ha sostituito l'art. 30 d.P.R.
31 agosto 1999, n. 394, Regolamento recante norme di attuazione del
testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma
dell'art. 1, comma 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286), regolando
la composizione e l'istituzione dello sportello unico, stabilisce che
«nelle regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento
e di Bolzano, in attuazione dell'articolo 22, comma 16, del testo
unico, sono disciplinate, mediante apposite norme di attuazione,
forme di raccordo tra lo sportello unico e gli uffici regionali e
provinciali per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di lavoro, attribuite allo sportello
medesimo dagli articoli 22, 24 e 27 del testo unico e dall'articolo
40 del presente regolamento, compreso il rilascio dei relativi
nullaosta».
In questo modo, il regolamento statale sembra imporre un
particolare strumento organizzativo per l'esercizio di funzioni
amministrative che esso stesso riconduce alla «materia di lavoro».
Conviene qui ricordare che nella medesima materia è ora
intervenuto anche il legislatore regionale, con la legge regionale 4
marzo 2005, n. 5, Norme per l'accoglienza e l'integrazione sociale
delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati. Tale legge
all'art. 26, comma 2, dispone che «le province, ai sensi
dell'articolo 2-bis della legge regionale 14 gennaio 1998, n. 1...,
provvedono al rilascio dei nulla osta e autorizzazioni previsti dagli
articoli 22, 24 e 27 del decreto legislativo 286/1998 e successive
modifiche, nonchè agli altri adempimenti previsti dalla legge in
materia di lavoro».
In questo contesto, il d.P.R. n. 334/2004 risulta lesivo delle
prerogative costituzionali della ricorrente regione per le seguenti
ragioni di

D i r i t t o

1. - Violazione della sfera di competenza riservata alle norme di
attuazione.
La disposizione impugnata è in primo luogo affetta da una
ragione di illegittimità relativa allo strumento di cui la norma
regolamentare prevede l'utilizzazione. Essa, infatti, dispone che
siano disciplinate mediante norme di attuazione forme di raccordo tra
lo Sportello unico e gli uffici regionali e provinciali per
l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di lavoro.
Ora, non può essere certo un regolamento statale (come del resto
neppure una legge ordinaria) a «prescrivere» il contenuto delle norme
di attuazione, che si pongono in rapporto diretto con lo Statuto
speciale (v. l'art. 65 Statuto) o con la legge cost. n. 3/2001 (v.
l'art. 11 legge n. 131/2003).
Nè si dica che è usuale il rinvio a norma di attuazione da
parte di fonti diverse. Infatti, in questo caso - al contrario di
quanto di regola accade - la norma regolamentare non si limita a
richiamare la competenza delle norme di attuazione nella materia,
senza nulla disporre sul loro futuro contenuto: se così fosse non vi
sarebbe ragione di censura, dato che la norma si limiterebbe a
circoscrivere l'ambito di applicazione della fonte regolamentare,
escludendone le regioni speciali, e ricordando che in relazione ad
esse la materia richiede la fonte attuativa dello Statuto.
Invece, la previsione regolamentare della disciplina delle forme
di raccordo da parte delle norme di attuazione attiene al contenuto
di tali norme, ed è dunque illegittima e lesiva sia in quanto essa
implica che lo sportello unico svolga funzioni amministrative in
materia di lavoro anche nelle regioni speciali (v. il punto 2), sia
in quanto essa predetermina il contenuto di una fonte della quale non
può affatto disporre. Non occorrerebbe neppure ricordare che, come
codesta ecc.ma Corte ha espressamente affermato, «le norme di
attuazione dello statuto speciale si basano su un potere attribuito
dalla norma costituzionale in via permanente e stabile (sentenza
n. 212 del 1984; v. anche sentenza n. 160 del 1985), la cui
competenza ha "carattere riservato e separato rispetto a quella
esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica" (sentenza n. 213
del 1998, n. 137 del 1998, n. 85 del 1990, n. 160 del 1985, n. 212
del 1984, n. 237 del 1983)»: v. la sent. n. 341/2001 (punto 4 del
Diritto), in base alla quale le norme di attuazione «sono dotate di
forza prevalente su quella delle leggi ordinarie (sentenze n. 213 del
1998; n. 160 del 1985 e n. 151 del 1972)».
L'art. 24, comma 1, d.P.R., n. 334/2004, dunque, viola l'art. 65
dello Statuto e l'art. 11 legge n. 131/2003, intervenendo su un
oggetto riservato alla competenza delle norme di attuazione e
addirittura cercando - non importa qui quanto efficacemente - di
predeterminare il contenuto di queste.
Poichè le norme di attuazione, per il loro procedimento di
formazione, rappresentano una garanzia costituzionale per la regione,
tali violazioni si traducono in lesione delle prerogative
costituzionali della Regione Friuli-Venezia Giulia.
2. - In relazione al contenuto dispositivo: violazione delle
competenze costituzionali della Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di lavoro.
Ugualmente illegittima risulta la disposizione impugnata ove si
abbia riferimento al suo contenuto dispositivo, in relazione alla
potestà legislativa regionale.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha competenza costituzionale in
materia di lavoro nei termini già sopra illustrati. La norma qui
impugnata prevede che mediante norme di attuazione siano disciplinate
«forme di raccordo» tra lo Sportello unico e gli uffici regionali e
provinciali per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di lavoro, attribuite allo sportello
medesimo dagli articoli 22, 24 e 27 del testo unico e dall'articolo
40 del presente regolamento, compreso il rilascio dei relativi
nullaosta.
Quanto alla materia dell'intervento, lo stesso art. 24 dichiara
che le funzioni in questione rientrano nella materia del lavoro. E
l'esame delle disposizioni richiamate conferma pienamente
l'«autoqualificazione» di cui all'art. 24.
L'art. 22 d.lgs. n. 286/1998, infatti, dispone che il datore di
lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia che
intende instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a
tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente
all'estero deve presentare allo sportello unico per l'immigrazione
della provincia di residenza ovvero di quella in cui ha sede legale
l'impresa, ovvero di quella ove avrà luogo la prestazione
lavorativa: a) richiesta nominativa di nulla osta al lavoro; b)
idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione
alloggiativa per il lavoratore straniero; c) la proposta di contratto
di soggiorno con specificazione delle relative condizioni,
comprensiva dell'impegno al pagamento da parte dello stesso datore di
lavoro delle spese di ritorno dello straniero nel Paese di
provenienza; d) dichiarazione di impegno a comunicare ogni variazione
concernente il rapporto di lavoro» (comma 2).
Il comma 5 prevede che, a seguito della procedura regolata nel
comma 4, «lo sportello unico per l'immigrazione, ... a condizione che
siano state rispettate le prescrizioni di cui al comma 2 e le
prescrizioni del contratto collettivo di lavoro applicabile alla
fattispecie, rilascia ... il nulla osta [al lavoro] nel rispetto dei
limiti numerici, quantitativi e qualitativi determinati a norma
dell'articolo 3, comma 4, e dell'articolo 21, e, a richiesta del
datore di lavoro, trasmette la documentazione, ivi compreso il codice
fiscale, agli uffici consolari». Dal comma 6, poi, risulta che «gli
uffici consolari del Paese di residenza o di origine dello straniero
provvedono, dopo gli accertamenti di rito, a rilasciare il visto di
ingresso» e che, «entro otto giorni dall'ingresso, lo straniero si
reca presso lo sportello unico per l'immigrazione che ha rilasciato
il nulla osta per la firma del contratto di soggiorno».
Da ciò risulta che il rilascio del nulla osta al lavoro non
incide sulle politiche concernenti l'immigrazione: esso presuppone il
rispetto delle quote fissate ai sensi degli artt. 3 e 21 d.lgs.
n. 286/1998 e precede il rilascio del visto di ingresso da parte
degli uffici consolari. Tale funzione, quindi, può e deve essere
svolta dal soggetto competente in materia di lavoro (cioè dal
soggetto individuato dalla regione, costituzionalmente competente in
materia); le decisioni (precedenti e successive) che attengono
specificamente all'immigrazione restano, invece, nell'attuale
sistema, di competenza statale.
L'art. 24 d.lgs. n. 286/1998 stabilisce che «il datore di lavoro
italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia, o le
associazioni di categoria per conto dei loro associati, che intendano
instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a carattere
stagionale con uno straniero devono presentare richiesta ... allo
sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza ai
sensi dell'articolo 22»; lo sportello unico rilascia l'autorizzazione
al lavoro stagionale.
L'art. 27 d.lgs. n. 286/1998 e l'art. 40 d.P.R. n. 394/1999
disciplinano il nulla osta al lavoro per casi particolari.
Anche in questi casi, la materia di riferimento della competenza
esercitata è (in base al criterio della prevalenza, di cui - da
ultimo - alla sent. n. 50/2005) la politica attiva del lavoro e non
l'immigrazione; in particolare, la funzione di rilascio del nulla
osta è tenuta ben distinta da quella concernente il visto di
ingresso ed il permesso di soggiorno.
Così stabilita la materia, va osservato che mentre l'art. 22,
comma 16, d.lgs. n. 286/1998 si preoccupava di salvaguardare le
competenze delle regioni speciali, l'art. 24, comma 1, d.P.R.
n. 334/2004 individua l'organo titolare di funzioni amministrative in
materia di lavoro in un ufficio statale, violando la competenza
costituzionale regionale di cui all'art. 117, comma 3, Cost. e
all'art. 118, comma 1 e 2, Cost. (in collegamento con l'art. 10 legge
cost. n. 3/2001). Nè tale intervento statale può giustificarsi
sulla base di ipotetiche esigenze di esercizio unitario: il fatto
stesso che le funzioni siano attribuite ad un organo periferico da
solo smentisce qualunque presunta esigenza di esercizio unitario. Se
poi si dovesse intendere che nella Regione Friuli-Venezia Giulia tale
ufficio va inteso come ufficio regionale la disposizione sarebbe
ugualmente illegittima, dato che evidentemente non spetta alla
disciplina statale di determinare l'organizzazione regionale (art. 4,
n. 1, legge cost. n. 1/1963) o le modalità organizzative con le
quali la regione debba far fronte ai propri compiti (d'altronde, come
detto in narrativa, la legislazione regionale prevede la competenza
provinciale, in aderenza al principio di sussidiarieta).
3. - Violazione del divieto di regolamenti statali in materia
regionale.
La disposizione qui impugnata risulta inoltre illegittima - ed
ulteriormente lesiva delle prerogative costituzionali della
ricorrente - per una terza e distinta ragione, che consiste nel rango
totalmente inadeguato della fonte che la contiene. In effetti, la
disciplina dettagliata e l'allocazione di funzioni amministrative in
materie regionali sono precluse anche alle leggi statali, ma sono a
maggiore ragione precluse alla fonte regolamentare, quale è quella
di cui qui si tratta.
Dunque, quanto disposto dall'art. 24 non solo è illegittimo per
il suo contenuto, ma è prima ancora a priori illegittimo e lesivo in
relazione alla natura della fonte che reca tale disposizione.
Sarà qui sufficiente ricordare, infatti, che il divieto di
utilizzare il potere regolamentare statale per la disciplina di
materie regionali era pacifico già prima della legge cost. n. 3/2001
[v., ad es., le sentt. n. 333/1995 e n. 482/1995, oltre all'art. 17,
comma 1, lett. b), legge n. 400/1988] ed è stato non solo
«ufficializzato» ma tradotto in un vero e proprio difetto della
relativa potestà dall'art. 117, comma 6, Cost., come riconosciuto,
ad es., dalle sentt. n. 267/2003, n. 303/2003 e n. 30/2004.

P. Q. M.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato, prevedere con regolamento che nelle
regioni a statuto speciale sono disciplinate, mediante apposite norme
di attuazione, forme di raccordo tra lo Sportello unico per
l'immigrazione e gli uffici regionali e provinciali per
l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di lavoro attribuite allo sportello medesimo, e
conseguentemente annullare in parte qua l'art. 24, comma 1, del
d.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334, «Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, in materia di
immigrazione», per violazione delle norme costituzionali e
legislative citate in epigrafe.
Padova, addì 7 aprile 2005
Avv. prof. Giandomenico Falcon
05C0492