1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 1994
N. 62 Ordinanza emessa il 26 settembre 1994 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Biagini Serena ed altra e Ordine degli psicologi della regione Toscana Professioni libere - Esercizio di attivita' psicoterapeutica - Autorizzazione agli iscritti all'ordine degli psicologi o ai medici iscritti all'ordine dei medici e degli odontoiatri, laureati da almeno cinque anni, che dichiarino sotto la propria responsabilita', di aver acquisito una specifica formazione professionale in psicoterapia adeguatamente documentata - Mancata previsione che il requisito del quinquennio del possesso del di- ploma di laurea possa essere liberamente e consapevolmente valutato dal consiglio dell'ordine insieme con gli altri parametri - Disparita' di trattamento di soggetti aventi la stessa preparazione professionale in base al mero elemento temporale della data del diploma di laurea ed irragionevole ed iniquo impedimento dell'esercizio di un'attivita' legittimamente intrapresa in base alla normativa previgente, con conseguente danno per la salute dei pazienti costretti a cambiare psicoterapeuta - Incidenza sul principio della tutela del lavoro. (Legge 18 febbraio 1989, n. 56, art. 35, primo comma). (Cost., artt. 3, 32 e 35). (095C0180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-1995)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
2620/1994 volontaria giurisdizione, promossa da Biagini Serena (avv.
Natale Giallongo, dott.ssa Maria Cecilia Mannocci e dott. Vincenzo
Farnararo) nei confronti del'Ordine degli psicologi della regione
Toscana (avv. Alberto Azzena e Paolo Carrozza, elettivamente
domiciliato presso il dott. proc. Francesco Brizzi) con l'intervento
dell'Associazione unitaria psicologi italiani - A.U.P.I. (avv. Natale
Giallongo, dott. proc. Maria Cecilia Mannocci e dott. proc. Vincenzo
Farnararo) avente ad oggetto: impugnazione di delibera del consiglio
dell'Ordine.
1. - Il presente procedimento è stato promosso da Serena Biagini
ai sensi dell'art. 17, legge l8 febbraio 1989, n. 56, essendo stata
impugnata la deliberazione del consiglio dell'Ordine degli psicologi
della Toscana 10 marzo 1994 con la quale si rifiutava il consenso
all'esercizio della stessa all'attività psicoterapeutica, ai sensi
dell'art. 35 legge cit., non essendo la stessa laureata da almeno
cinque anni dall'entrata in vigore della legge.
Fissata l'udienza di comparizione delle parti in camera di
consiglio e notificato il ricorso e il decreto al consiglio
dell'Ordine e al p.m., si costituiva l'Ordine degli psicologi della
regione Toscana, chiedendo il rigetto del ricorso.
Interveniva, altresì l'Associazione unitaria psicologi italiana,
quale associazione sindacale maggiormente rappresentativa a sostegno
della domanda della ricorrente.
Discussa la causa in camera di consiglio all'udienza del 26
settembre 1994, il tribunale si riservava sulle conclusioni delle
parti riportate nei rispettivi atti.
2. - La norma di legge applicata dal consiglio dell'Ordine, come
si è detto, è l'art. 35 legge 56 cit. che recita:
"1. In deroga a quanto previsto dall'art. 3, l'esercizio
dell'attività psicoterapeutica è consentito a coloro i quali o
iscritti all'ordine degli psicologi o medici iscritti all'ordine dei
medici e degli odontoiatri, laureati da almeno cinque anni,
dichiarino, sotto la propria responsabilità, di aver acquisita una
specifica formazione professionale in psicoterapia, documentandone il
curriculum formativo con l'indicazione delle sedi, dei tempi e della
durata, nonchè il curriculum scientifico e professionale,
documentando la preminenza e la continuità dell'esercizio della
professione psicoterapeutica.
2. È compito degli ordini stabilire la validità di detta
certificazione.
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 sono applicabili fino
al compimento del quinto anno successivo alla data di entrata in
vigore (10 marzo 1989) della presente legge".
3. - Dalla documentazione prodotta e dalle comparse depositate è
risultato evidente che l'unico motivo per cui il consiglio
dell'Ordine degli psicologi della Toscana ha rigettato la domanda
della d.ssa Biagini diretta ad acquisire l'autorizzazione
all'esercizio dell'attività psicoterapeutica è quello della
mancanza del requisito dell'essere la stessa laureata da almeno
cinque anni: il Consiglio, infatti, non è entrato nel merito della
validità della certificazione prodotta dalla richiedente,
considerandola evidentemente più che sufficiente.
Il rigetto della domanda è conseguenza dell'essersi la Biagini
laureata il 16 marzo 1989, con la conseguenza che al 10 marzo 1994
(ultimo giorno utile per l'applicazione della normativa transitoria
dell'art. 35, per quanto disposto dal terzo comma) non aveva maturato
il requisito dei cinque anni dalla laurea.
4. - Preliminarmente il tribunale ha affrontato due questioni di
carattere interpretativo.
In primo luogo non è stata ritenuta accoglibile la tesi -
sostenuta dall'Associazione unitaria psicologi italiani - secondo la
quale l'inciso "laureati da almeno cinque anni" si riferirebbe solo
alla categoria dei "medici iscritti all'ordine dei medici e degli
odontoiatri" e non anche alla categoria degli "iscritti all'albo
degli psicologi".
Secondo il tribunale, infatti, vi è un ostacolo di ordine
sintattico, costituito dalla virgola che separa la parola
"odontoiatri" dalla parola "laureati": se tale virgola non fosse
stata apposta dal legislatore sarebbero emerse con chiarezza le
seguenti due categorie di aspiranti: a) iscritti all'ordine degli
psicologi; b) medici iscritti all'ordine dei medici e degli
odontoiatri laureati da almeno cinque anni. Al contrario l'esistenza
della virgola sembra mostrare che il requisito della laurea da almeno
cinque anni non sia relativo soltanto alla categoria immediatamente
precedente, ma a entrambe le categorie.
Inoltre l'esame della regolamentazione definitiva relativa
all'esercizio dell'attività psicoterapeutica, dettata dall'art. 3
legge n. 56, dimostra che il trattamento riservato alle due categorie
è identico: sia per i laureati in psicologia, che per i laureati in
medicina, infatti, sarà necessario un corso di specializzazione
post-universitario della durata di almeno quattro anni.
Anche la normativa transitoria degli artt. 32 e 33, legge n. 56,
offre spunti per la soluzione contraria a quella sostenuta
dall'A.U.P.I.: delle otto categorie individuate dai suddetti articoli
aventi diritto o all'iscrizione immediata all'albo degli psicologi o
all'iscrizione mediante la sessione speciale dell'esame di stato (di
fatto situazioni equivalenti) ben sette individuano soggetti in
possesso di diploma di laurea.
5. - Il secondo problema di carattere interpretativo riguarda
l'interpretazione del termine di cinque anni.
La ricorrente suggerisce un'esegesi meno rigida di quella recepita
dall'Ordine, per due ordini di motivi:
a) il legislatore non ha richiesto alcun limite temporale
inderogabile per l'accesso in regime transitorio alla psicoterapia:
se così fosse stato avrebbe allora indicato la data di inizio di
decorrenza di detto periodo;
b) la valutazione meno rigida - che tenga cioè conto dell'anno
accademico in cui il soggetto si è laureato, o quanto meno della
sessione di laurea o della data del suo inizio, invece he della data
esatta della discussione della tesi di laurea - è consentita dal
fatto che tale elemento, insieme alla autodichiarazione e alla
certificazione prodotta, deve consentire un giudizio discrezionale
complessivo, globale, che porti al convincimento del raggiungimento
nel soggetto di una sufficiente formazione professionale in
psicoterapia.
Si deve, però, osservare:
a) in realtà il legislatore, mediante la disposizione del
terzo comma, che limita l'applicazione della normativa transitoria ai
cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della
normativa, ha sostanzialmente stabilito un termine preciso: i
requisiti devono maturare nel periodo 10 marzo 1989-10 marzo 1994 e,
più in particolare, il soggetto deve essere laureato entro il 10
marzo 1989;
b) la normativa di cui all'art. 35 è norma eccezionale
rispetto alla regola generale posta dall'art. 3 legge n. 56, cui fa
espressa deroga: ne consegue che l'interpretazione analogica non può
essere permessa e l'orientamento deve essere tendenzialmente
restrittivo;
c) il requisito della laurea da oltre cinque anni è un
requisito diverso e ulteriore rispetto a quello del raggiungimento di
una sufficiente formazione professionale che è dimostrato (e su cui
il Consiglio dell'Ordine deve esprimere la sua valutazione) dalla
autodichiarazione e dalla documentazione prodotta e non dal possesso
da un certo periodo del diploma di laurea.
In definitiva, secondo il tribunale, l'applicazione del termine di
cinque anni dalla laurea non può che essere letterale e puntuale: il
soggetto richiedente deve essere laureato entro il giorno dell'anno
di cinque anni prima rispetto alla data della delibera del consiglio
dell'Ordine: se il consiglio dell'Ordine, come nel caso di specie, ha
deliberato il 10 marzo 1994 il soggetto richiedente doveva essere
laureato entro il 10 marzo 1989.
6. - Si deve, a questo punto, far emergere la ratio dell'art. 35,
che, si ricordi, è norma transitoria.
Prima dell'emanazione della legge n. 56/1989 l'esercizio della
psicoterapia era permesso a chiunque, o meglio non era vietato a
nessuno; il legislatore ha voluto porre, da ora in poi, dei limiti
ben precisi, in modo che la psicoterapia fosse esercitata solo da
soggetti abilitati.
L'art. 35, pertanto, costituisce un tentativo di passaggio
"morbido" da una situazione per nulla regolamentata ad una
rigidamente regolamentata, mediante l'individuazione di soggetti che,
per la professionalità raggiunta fino al momento dell'entrata in
vigore della nuova normativa, si ritiene non necessitino della
frequenza del corso quadriennale di formazione post-universitario
previsto dall'art. 3.
7. - Di fronte ad un caso-limite come quello della ricorrente
Biagini la quale, per sei giorni, non può rientrare nel disposto
dell'art. 35 nonostante la esperienza maturata in campo
psicoterapeutico, questo Tribunale si è posto, di ufficio, il
problema relativo alla sindacabilità o meno, dal punto di vista
costituzionale, dei criteri seguiti dal legislatore nel disegnare la
normativa transitoria.
Si deve sottolineare che il legislatore intende discriminare
all'interno di una categoria di soggetti che già esercitavano la
professione psicoterapeutica, come si evince con certezza dal curric-
ulum scientifico e professionale che deve essere prodotto nella
domanda: dettando i criteri limitativi dell'art. 35 (diploma di
laurea; possesso dello stesso da almeno cinque anni; possesso di una
specifica formazione professionale in psicoterapia; esercizio della
psicoterapia con modalità continua e preminente) il legislatore,
quindi, prevede che alcuni di tali soggetti non possano più
esercitare la psicoterapia.
Tale eventualità deve essere osservata sotto due visuali:
a) per il richiedente che si vede respinta la domanda si tratta
della negazione di un diritto fino a quel momento esercitato; è
intuitivo che l'esercizio di tale diritto abbia, fra l'altro, un
rilevante risvolto economico.
In tale visuale emerge la necessità di rispetto dell'art. 3 della
Costituzione, in modo che tale limitazione - sicuramente necessaria
nella logica della legge n. 56/1989 - sia applicata soltanto in casi
nei quali la stessa è necessitata e non venga applicata in maniera
diversa rispetto a soggetti in posizione analoga.
Emerge, inoltre, ancora con maggior forza la necessità del
richiamo all'art. 35 della Costituzione, trattandosi di soggetti che
esercitavano un lavoro legittimamente e che si vedono negata la
possibilità di continuare in tale esercizio;
b) per il/i paziente/i del soggetto richiedente al quale viene
respinta la domanda (che, si ripete, esistono sicuramente, in quanto
presupposto per la presentazione della domanda è l'esercizio della
professione psicoterapeutica) si tratta dell'interruzione di una
terapia in corso. È notorio che, proprio per il tipo di terapia, la
sostituzione di uno psicoterapeuta con un altro risulti assai
difficile in molti casi, in quanto la figura del curante assume,
rispetto a certe patologie, un'importanza assai maggiore rispetto a
quella che può assumere il medico curante in una patologia di
carattere esclusivamente fisico.
In questa seconda visuale, il rispetto dell'art. 32, primo comma,
della Costituzione, che tutela anche la salute psichica, impone che
l'interruzione forzata della terapia sia limitata ai casi in cui il
curante dia così scarse garanzie di preparazione professionale da
risultare preferibile, anche rispetto alla salute dei suoi pazienti,
che la terapia si interrompa e che il malato si rivolga ad altro
psicoterapeuta.
Nella presente controversia, peraltro, il vaglio di
costituzionalità può essere proposto soltanto rispetto ad un solo
requisito dettato dall'art. 35 legge 56/1989, vale a dire quello del
possesso da oltre cinque anni del diploma di laurea. Infatti, come
già evidenziato, la Biagini è in possesso di tutti gli altri
requisiti: è laureata, ha effettuato la prevista autodichiarazione e
il Consiglio dell'Ordine niente ha eccepito in ordine al possesso da
parte della stessa di una specifica formazione professionale in
psicoterapia, nè in ordine all'esercizio continuo e preminente della
professione psicoterapeutica.
8. - Il tribunale ritiene che la motivazione che ha spinto il
legislatore a dettare il requisito del possesso del diploma di laurea
da oltre cinque anni sia quella di porre una presunzione di
sufficiente maturazione professionale: il soggetto solo dopo la
laurea potrebbe dedicarsi all'esercizio della psicoterapia e,
pertanto, potrebbe acquisire una determinata formazione mediante
corsi e mediante l'esercizio di psicoterapia; il termine di cinque
anni, evidentemente, è stato ritenuto congruo per raggiungere una
ragionevole convinzione in ordine al raggiungimento di un determinato
standard, sia dal punto di vista professionale, che da quello
"esperienziale". Verosimilmente il legislatore ha, altresì, tenuto
conto che, nel regime ordinario dettato dall'art. 3 legge n. 56/1989,
i laureati potranno esercitare la psicoterapia solo dopo circa cinque
anni dalla laurea (dovendo seguire corsi almeno quadriennali).
Ebbene, se questa è la ratio della norma, essa appare
insoddisfacente.
In primo luogo essa non tiene presente che, prima dell'entrata in
vigore della legge n. 56/1989, l'esercizio della psicoterapia era
possibile anche ai non laureati: la data di laurea, quindi, non è
affatto indice del presumibile inizio dell'approfondimento del
soggetto rispetto all'attività psicoterapeutica.
In secondo luogo, e specialmente, l'art. 35 demanda al consiglio
dell'Ordine una piena valutazione in ordine al raggiungimento da
parte del richiedente della specifica formazione professionale in
psicoterapia, mediante l'analisi del curriculum prodotto dal
soggetto, e la valutazione degli studi compiuti dallo stesso, della
continuità e della preminenza dell'esercizio della professione
psicoterapeutica.
La presunzione insita nell'art. 35, pertanto, viene a sovrapporsi
al giudizio di merito che il consiglio dell'Ordine deve esprimere,
obbligando il consiglio stesso a respingere le domande anche in
presenza di una convinzione piena in ordine al raggiungimento dei
requisiti più volte citati.
È il caso che appunto viene in esame nel presente giudizio, pur
con la caratteristica del caso-limite.
Sembra al tribunale, invece, che il consiglio dell'Ordine, per una
valutazione congrua della posizione di ogni soggetto, possa sì
tenere conto del possesso della laurea da un certo periodo, a che sia
irragionevole - e in determinati casi, iniquo - che la valutazione di
tale parametro sia rigidamente predeterminato dalla legge e non possa
essere liberamente e consapevolmente valutato insieme a tutti gli
altri parametri.
9. - Rispetto ai parametri costituzionali sopra richiamati,
pertanto, la norma in oggetto rende possibili (e, nel caso oggetto
della presente controversia, provoca) serie violazioni: soggetti
aventi la stessa preparazione professionale in psicoterapia che
ricevono un trattamento ingiustificatamente differenziato; soggetti
con adeguata formazione professionale che vengono impediti a
proseguire l'esercizio di una professione legittimamente intrapresa;
pazienti che vengono ingiustificatamente costretti ad interrompere
una psicoterapia in corso o, quanto meno, a sostituire al proprio
psicoterapeuta un altro.
Tali violazioni appaiono evitabili mediante la soppressione del
requisito in oggetto e l'affidamento al giudizio complessivo del
consiglio dell'Ordine (a sua volta, si deve ricordare, pienamente
valutabile dal giudice ordinario davanti al quale la deliberazione
venga impugnata) della decisione in ordine alla sussistenza dei
presupposti necessari per la continuazione dell'esercizio
dell'attività psicoterapeutica.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Solleva di ufficio, in quanto ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata, questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione, dell'art. 35
primo comma, legge 18 febbraio 1989, n. 56 - Ordinamento della
professione di psicologo - nella parte in cui richiede, per
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività psicoterapeutica, oltre
al diploma di laurea, il suo possesso da almeno cinque anni;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente processo;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica,
nonchè alle parti.
Così deciso dal tribunale, come sopra composto, riunito nella
camera di consiglio, del 26 settembre 1994, su relazione del giudice
dott. Giacomo Rocchi.
Il presidente: AVETA

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