1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2000
Ordinanza emessa il 5 luglio 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Cosenza Franco contro Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Roma ed altri Avvocato e procuratore - Consiglio dell'Ordine degli Avvocati - Sostituzione dei componenti deceduti o dimissionari - Previsione dell'indizione di elezioni suppletive anziche' della scelta dei non eletti nell'ordine di graduatoria - Ingiustificata diversa disciplina rispetto ai sistemi elettorali plurinominali politici e amministrativi e allo stesso sistema elettorale dei componenti del C.S.M. (prima dell'introduzione del voto di lista), del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa e del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti - Ingiustificato sacrificio della volonta' espressa dal corpo elettorale - Incidenza sui principi di buon andamento ed economicita' della pubblica amministrazione. - D.Lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382, art. 15, comma terzo. - Costituzione, artt. 3, 48 e 97. (001C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 9357 del 2000
Reg. Gen., proposto da Cosenza Franco, rappresentato e difeso
dall'avv. Beniamino Caravita di Toritto, con il quale elettivamente
domicilia in Roma, Via di Porta Pinciana, n. 6;
Contro l'Ordine degli Avvocati di Roma, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Lubrano
e Paolo Nesta, con i quali elettivamente domicilia in Roma, Via
Flaminia n. 79; nei confronti di Russo Sebastiano e Longo Ugo, non
costituiti;
Per l'annullamento del provvedimento del Consiglio dell'Ordine
degli Avvocati di Roma del 1o giugno 2000, con il quale è stata
respinta la richiesta, prodotta il 22 maggio 2000 prot. n. 7009,
diretta ad ottenere la proclamazione del primo dei non eletti nelle
elezioni per il rinnovo di detto Consiglio per il biennio
2000-2001, in sostituzione dell'avv. Nicola Staffa;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ordine degli
Avvocati di Roma;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Nominato relatore il consigliere Antonino Savo Amodio e uditi,
alla Camera di Consiglio del 5 luglio 2000, i difensori delle parti
come da verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

Con il ricorso in esame, l'avv, Cosenza, premesso di essere il
primo dei non eletti nelle elezioni per il rinnovo del Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Roma per il biennio 2000-2001, espone
che, a seguito della scomparsa del consigliere avv. Staffa, il
Consiglio dell'Ordine disponeva lo svolgimento di elezioni
suppletive per la designazione del quindicesimo componente del
Consiglio stesso, elezioni che non sortivano effetto utile, a causa
del mancato raggiungimento del prescritto quorum assembleare.
Di qui la proposizione dell'istanza di surrogazione del 22 maggio
2000 prot. n. 7009, riscontrata con la nota 1o giugno 2000, nella
quale il Consiglio, pur facendosi carico delle preoccupazioni
espresse nell'istanza su indicata, concludeva per
l'inaccoglibilità della richiesta, a fronte di un dettato
legislativo che non lasciava alcun margine per una condotta diversa
da quella seguita con l'indizione delle elezioni suppletive.
Avverso tale determinazione l'avv. Cosenza deduce:
illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale
dell'art. 15, terzo comma, del decreto legislativo luogotenenziale
23 novembre 1944 n. 382 per violazione degli artt. 3, 48 e 97 della
Costituzione. Alla stregua dei vari sistemi elettorali previsti
dall'ordinamento, il ricorrente arriva alla conclusione che, a
differenza che in quelli maggioritari uninominali, in tutti gli
altri l'esigenza di sostituzione de qua viene soddisfatta
utilizzando il voto già espresso dalla collettività chiamata a
scegliere i suoi rappresentanti. Tanto accadrebbe non solo nei
sistemi basati sullo scrutinio di lista, ma, anche in quelli in cui
la scelta del corpo elettorale non è indirizzata verso le liste,
ma verso singoli individui, nell'ambito di un collegio
plurinominale, con la possibilità di esprimere una pluralità di
preferenze. In tal caso, infatti, non verrebbe effettuata alcuna
scelta di un candidato in contrapposizione ad altro, ma vi sarebbe
solo un'ordinazione dei candidati stessi, in base alle preferenze
ottenute.
Illogica e, quindi, illegittima risulterebbe la norma epigrafata,
nella parte in cui obbliga a far luogo alla sostituzione con il
sistema dell'elezione suppletiva, tanto più in considerazione
della difficoltà di raggiungere il quorum previsto, con
un'immediata ricaduta pregiudizievole sull' interesse pubblico
all'integrale composizione dell'organo, per giunta in numero
dispari e non pari, con la conseguenza di dover necessariamente
attribuire valore doppio al voto del presidente.
Si è costituito il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Roma.
Il ricorrente ha prodotto una memoria conclusionale, nella quale
ribadisce quanto esposto nell'atto introduttivo del giudizio.
In sede di delibazione dell'istanza cautelare, il Collegio ha
accordato, sia pur interinalmente, il chiesto provvedimento di
sospensione, rinviando a separata ordinanza la proposizione della
questione di costituzionalità della norma posta a base del
provvedimento impugnato.
In questa sede, in punto di rilevanza, basti ricordare
l'orientamento della Corte costituzionale secondo il quale detto
requisito non viene meno nel caso in cui il giudice,
contemporaneamente all'ordinanza di remissione, abbia disposto, con
separato provvedimento, la sospensione stessa, in via provvisoria e
temporanea, sino alla ripresa del giudizio cautelare (cfr. sentt.
nn. 444 del 1990, 367 del 1991 e 4 del 2000); tanto si verifica
anche nel caso in cui la dedotta incostituzionalità di una o più
norme legislative costituisca l'unico motivo del ricorso innanzi al
giudice a quo, purchè, come nella specie, nel giudizio principale
risulti un petitum separato e distinto dalla questione di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice è chiamato a
pronunciarsi (cfr. sentt. nn. 263 del 1994, 128 del 1998 e 4 del
2000).
Sempre in punto di rilevanza, deve osservarsi che l'unico motivo
di rigetto dell'istanza è rappresentato dall'esistenza di una
norma primaria che impedisce di far luogo alla sostituzione del
componente del Consiglio dell'Ordine venuto a mancare con il primo
dei non eletti, tant'è che, puntualmente, l'impugnativa proposta
dall'avv. Cosenza è diretta esclusivamente a contestare la
legittimità costituzionale della disposizione puntualmente
applicata nella specie.
Occorre prendere, pertanto, le mosse dal Capo I del citato
decreto legislativo n. 382/44 che, sotto la rubrica "Del Consiglio
degli ordini e collegi professionali", disciplina il procedimento
di elezione dei componenti dell'organo de quo, il cui numero varia
in relazione al numero degli iscritti nell'albo professionale.
All'uopo, l'art. 3 stabilisce la convocazione di un'apposita
assemblea, per la cui validità si richiede, in prima convocazione,
l'intervento della metà almeno degli iscritti, ed in seconda
convocazione, che deve aver luogo almeno tre giorni dopo la prima,
l'intervento di almeno un quarto degli iscritti medesimi.
L'elezione a norma dell'art. 2, avviene a maggioranza assoluta
degli iscritti, che esprimono il voto per mezzo di schede
contenenti un numero di nomi uguale a quello dei componenti da
eleggersi. In caso di mancato raggiungimento di detta maggioranza
da parte di tutti o di parte del candidati, il successivo art. 5
impone la convocazione di una nuova assemblea per la votazione di
ballottaggio fra coloro che non hanno conseguito tale maggioranza.
Vengono proclamati eletti i candidati che hanno ottenuto il maggior
numero di voti, fino alla concorrenza dei posti da coprire.
Il caso in esame, concernente la sostituzione dei componenti
deceduti o dimissionari, è regolato dal successivo art. 15 comma
3, il quale impone un'elezione suppletiva che soggiace alle
medesime regole di quella ordinaria, quanto, in particolare, al
quorum assembleare.
La questione di costituzionalità prospettata prende le mosse
dall'inutilizzabilità dell'esito del ballottaggio, che troverebbe
un fondamento logico-giuridico solo se il procedimento elettorale
previsto dal decreto legislativo n. 382/44 fosse un sistema
maggioritario uninominale, con la conseguente impossibilità di
procedere alla surrogazione con un metodo diverso dall'elezione
suppletiva, in quanto, in tal caso, non potrebbe riconoscersi
alcuna rappresentatività al candidato perdente nel collegio, a
causa del fatto che esso è uscito sconfitto da un confronto
diretto ed esclusivo con il prescelto dal corpo elettorale.
Nei sistemi basati sullo scrutinio di lista, il principio che si
ricaverebbe dall'ordinamento è che alla surrogazione dei membri
venuti a mancare si faccia luogo con il recupero del primo dei non
eletti all'interno della stessa lista, in quanto la scelta
dell'elettorato sarebbe orientata a quest'ultima, sicchè
risulterebbe rispettata pienamente la volontà degli elettori. La
stessa presunzione di rappresentatività si riscontrerebbe nel
caso, come quello di specie, in cui la scelta del corpo elettorale
non venga indirizzata verso le liste, bensi verso singoli
individui, nell'ambito di un collegio plurinominale, con la
possibilità di esprimere una pluralità di preferenze. In tale
forma di procedimento, infatti, non vi sarebbe alcuna
contrapposizione di un candidato all'altro, con la conseguente
espressione di una volontà contraria ad uno di essi, ma,
semplicemente, la posposizione di quest'ultimo all'n-posto nella
graduatoria dei candidati.
Le conclusioni raggiunte risultano pienamente condivisibili sul
piano logico e confermate dalla normativa vigente in materia
elettorale.
Sotto il primo profilo, è sufficiente osservare che, nella
specie, così come accade nei sistemi di lista, il corpo elettorale
non ha inteso effettuare una scelta comparata fra gli iscritti
all'Ordine, che si presentavano in contrapposizione tra di loro,
sicchè la preferenza manifestata per l'uno, anzichè per l'altro,
assumeva il significato bifronte innanzi indicato; gli elettori,
infatti, si sono limitati ad indicare sulle schede un numero di
candidati non superiore a quello dei componenti da eleggere, come
recita l'art. 2 del più volte citato decreto legislativo
n. 382/44; di qui la formazione di una graduatoria, con la
conseguente proclamazione dei quindici nominativi che avevano
ottenuto il maggior numero di preferenze. Nulla si oppone, dunque,
al recupero, in sede di surrogazione, e, quindi, alla
valorizzazione dei suffragi comunque ricevuti dai successivi
graduati, ai quali si può solo imputare di non essere riusciti a
coagulare intorno a sè un numero di consensi tale da permetterne
l'immediata elezione.
La tesi esposta trova conferma nella legislazione in tema di
surrogazione. All'uopo, parte ricorrente cita l'art. 86 del decreto
del Presidente della Repubbblica 30 marzo 1957 n. 361 che, in tema
di elezione della Camera dei deputati, tiene distinti i seggi
attribuiti con collegio uninominale da quelli assegnati secondo il
criterio di riparto proporzionale, imponendo solo nel primo caso -
appunto perchè caratterizzato da un confronto diretto -
l'indizione di elezioni suppetive e consentendo nel secondo lo
scorrimento delle liste, con il subentro del primo candidato non
eletto. Alla medesima conclusione può pervenirsi in merito ai
sistemi elettorali previsti rispettivamente: a) dal decreto
legislativo 20 dicembre 1993 n. 533, per la sostituzione dei
componenti del Senato della Repubblica cessati dalla carica; b)
dall'art. 41 della legge 24 gennaio 1979 n. 18, concernente
l'elezione dei rappresentanti italiani al parlamento europeo c)
dall'art. 16 della legge 17 febbraio 1968 n. 108 (nel testo
integrato dall'art. 3 della legge 26 febbraio 1995 n. 43), in tema
di elezioni regionali; d) dall'art. 22 della 25 marzo 1993 n. 81,
con riguardo all'elezione dei consigli provinciali, comunali e
circoscrizionali.
Ancor più significativo appare il riferimento, effettuato
nell'impugnativa, ai sistemi di surrogazione che più si avvicinano
a quello di specie in quanto caratterizzati dalla mancanza di liste
di candidati contrapposti.
Viene in evidenza, in primo luogo, la disciplina contenuta nella
legge 24 marzo 1958 n. 195, in tema di costituzione del Consiglio
superiore della magistratura, che, nella sua versione originaria,
prima cioè che fosse introdotto il voto di lista, prevedeva che i
componenti da eleggere dai magistrati fossero scelti in numero di
sei tra i magistrati di Corte di cassazione, in numero di quattro,
rispettivamente, tra i magistrati di Corte d'appello e quelli di
tribunale, con l'istituzione di un collegio per i primi e quattro
collegi, rispettivamente, per i magistrati di Corte d'appello e di
tribunale, all'interno dei quali potevano essere assegnate nove
preferenze dai primi e due sia dai magistrati di appello che da
quelli di tribunale.
L'art. 27 comma 5 della legge citata, in caso di necessità di
sostituzione dei componenti, consentiva la surrogazione con i
"magistrati che per il numero di suffragi raccolti seguono, nei
rispettivi collegi elettorali, gli eletti". Analogamente dispongono
la legge 27 aprile 1982 n. 186 (cfr., specificamente, l'art. 7
comma 5) in tema di elezione del Consiglio di Presidenza della
Giustizia Amministrativa e la legge 13 aprile 1988 n. 117,
riguardante il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti.
L'excursus normativo effettuato porta a ritenere che è immanente
nel sistema il principio di salvaguardia, fin dove possibile, del
risultato elettorale, come applicazione del generalissimo principio
di conservazione degli atti giuridici, nel rispetto della volontà
espressa dagli elettori.
Due sono le conseguenze positive di tale forma di surrogazione.
In primo luogo, si evita di aggravare indebitamente l'azione
amministrativa, in considerazione anche della difficoltà di
raggiungere il quorum richiesto per la validità delle elezioni
suppletive, che è lo stesso della tornata a regime; in secondo
luogo, si pone riparo a possibili pregiudizi derivanti
dall'assenza, sia pur temporanea, del quorum strutturale, con
possibili ripercussioni sulla corretta formazione della volontà
amministrativa.
Alla stregua di quanto testè esposto, la soluzione prescelta dal
legislatore risulta illogica, tanto più se si considera che il
mandato del subentrante, a norma dell'art. 15 ultimo comma del
decreto legislativo n. 382/44, è strettamente collegato
all'ordinaria durata del Consiglio e che è comunque da dimostrare
che il consigliere eletto nella tornata suppletiva sia maggiormente
rappresentativo del primo dei non eletti in quella precedente.
Da quanto esposto emerge il sospetto di incostituzionalità
dell'art. 15 comma 3 più volte citato per contrasto:
1) con l'art. 3 della Costituzione, sub specie di violazione
del principio di ragionevolezza che costituisce il principale
limite alla discrezionalità legislativa, per il resto amplissima,
e che comporta la ponderazione degli interessi contrapposti con la
preferenza per la soluzione che operi il miglior contemperamento
fra questi ultimi;
2) con l'art. 97 della Costituzione, che sancisce il principio
di economicità e buon andamento dell'amministrazione, imponendo al
Legislatore di prescegliere le soluzioni che consentono il più
proficuo svolgersi dell'azione amministrativa, evitando
interruzioni o, comunque, difficoltà di funzionamento, tanto più
quando queste riguardino gli organi di governo dei singoli plessi
amministrativi.
3) con l'art. 48 della Costituzione, per l'assoluta irrilevanza
attribuita a quelle che risultano essere a tutti gli effetti
manifestazioni di preferenza per un determinato candidato, con il
conseguente, ingiustificato sacrificio del diritto di voto già
espresso.
Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 15
terzo comma del citato decreto legislativo lgt. n. 382 del 1944,
per contrasto con gli artt. 3, 48 e 97 della Costituzione.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15 terzo comma del decreto
legislativo lgt. 23 novembre 1944 n. 382 per contrasto con gli
artt. 3, 48 e 97 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata al Presidente della Camera dei deputati e
al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 5 luglio 2000.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Savo Amodio
01C0168