1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 447 SENTENZA 18 - 24 ottobre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendente gia' sospeso dal servizio e penalmente condannato - Indiscriminato obbligo della pubblica amministrazione alla riammissione in servizio - Ragionevolezza - Possibilita' per l'amministrazione di ricorrere alla sospensione facoltativa - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 7 febbraio 1990, n. 19, art. 9, secondo comma). (Cost., artt. 3, 4 e 97). (095C1370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo
comma, legge 7 febbraio 1990, n. 19 ((Modifiche in tema di
circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei
pubblici dipendenti) promosso con ordinanza emessa il 25 febbraio
1994 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Comune di
Pozzuolo del Friuli contro Pravisani Walter, iscritta al n. 91 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione del Comune di Pozzuolo del Friuli
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Renato Granata;
Udito l'avv. Claudio Mussato per il Comune di Pozzuolo del Friuli
e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 25 febbraio 1994 il Consiglio di Stato ha
sollevato questione incidentale di legittimità dell'art. 9, comma 2,
della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in riferimento agli artt. 3, 4 e
97 della Costituzione, nella parte in cui prevede per la pubblica
amministrazione l'obbligo indiscriminato di riammettere nel posto di
lavoro il dipendente - già sospeso dal servizio per essere stato
sottoposto a procedimento penale e successivamente condannato,
ancorchè con sentenza non ancora passata in giudicato - alla
scadenza del termine di cinque anni dall'inizio del periodo di
sospensione.
1.1. - Premette il giudice rimettente che il ricorrente (in primo
grado) Pravisani Walter - vigile urbano alle dipendenze del Comune di
Pozzuolo del Friuli, già condannato (con sentenza non ancora
definitiva) per il reato di peculato continuato - chiedeva
all'Amministrazione comunale di essere riammesso in servizio ex art.
9, comma 2, cit., che prevede che la sospensione cautelare a causa di
procedimento penale perde efficacia dopo che sia decorso un periodo
di cinque anni da quando la sospensione stessa sia stata applicata.
L'Amministrazione comunale, con delibera del 17 gennaio 1991,
disponeva invece il rinnovo della sospensione cautelare osservando
che fra il Pravisani e l'Amministrazione medesima era venuta a
crearsi una situazione tale da precludere un qualsiasi rapporto
fiduciario; delibera questa che veniva annullata dal TAR del Friuli-
Venezia Giulia con sentenza poi appellata innanzi al Consiglio di
Stato rimettente.
1.2. - Quest'ultimo osserva poi in diritto che la previsione della
revoca di diritto della sospensione cautelare dopo il decorso del
termine quinquennale comporta un rigido automatismo (in favore del
dipendente inquisito), che fa sorgere dubbi di legittimità
costituzionale della citata disposizione per irragionevolezza laddove
essa pone sul medesimo piano tutti i tipi di reato senza
differenziarli secondo la loro gravità. Inoltre la norma non tiene
conto se vi sia stata già una pronuncia, sia pure non ancora passata
in giudicato, oppure se l'imputazione si trovi ancora nella fase
dell'istruttoria, ponendo sul medesimo piano tutti gli accertamenti e
le valutazioni fatte in proposito da parte degli organi giudiziari.
Inoltre - secondo il giudice rimettente - vi sarebbe violazione
dell'art. 4 della Costituzione in quanto la norma richiamata darebbe
facoltà ad un cittadino di svolgere una funzione pubblica senza che
si avverino i presupposti di dignità e di capacità; ed infine la
norma censurata si pone anche in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione perchè verrebbe inficiato il buon andamento e
l'imparzialità dell'Amministrazione.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
2.1. - Ha in via pregiudiziale eccepito l'inammissibilità della
questione perchè il Comune di Pozzuolo del Friuli ha adottato un
nuovo provvedimento cautelare applicando non la sospensione
obbligatoria dell'art. 91 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, ma la
sospensione facoltativa del successivo art. 92, che non è soggetta
ai limiti temporali dell'art. 9, comma 2, censurato. Inoltre con
l'entrata in vigore della legge 18 gennaio 1992, n. 16 è stata
introdotta un'ipotesi di sospensione di diritto per fattispecie tra
cui quella (oggetto del giudizio a quo) della condanna non definitiva
per il reato di peculato.
2.2. - Nel merito l'Avvocatura ritiene destituita di fondamento la
censura di violazione del principio di eguaglianza, giacchè alla
stregua della normativa vigente l'Amministrazione di appartenenza,
alla scadenza del quinquennio dell'art. 9, comma 2, non è costretta
in ogni caso a riassumere l'impiegato già sospeso dal servizio,
potendo sempre sospenderlo nuovamente, questa volta facoltativamente
ai sensi dell'art. 92 cit., nelle ipotesi più gravi,
discrezionalmente valutate, in cui la ripresa del rapporto di
servizio sarebbe sconsigliabile. Inoltre, a decorrere dall'entrata in
vigore della legge n. 16 del 1992, sono state contemplate ipotesi di
sospensione automatica dall'impiego (non soggetta ai limiti temporali
dell'art. 9, comma 2) in relazione a casi accuratamente differenziati
sulla base della pericolosità sociale e criminale dei soggetti, di
cui non si consente il mantenimento in attività di servizio, secondo
una ampia e completa gamma di situazioni processuali. Non sussiste
poi la violazione dell'art. 4 della Costituzione nella fattispecie
disciplinata dall'art. 9, comma 2, per la diversità degli ambiti in
cui i rispettivi precetti operano. Nè sussiste violazione dell'art.
97 della Costituzione, dovendo tenersi conto dell'esigenza di porre
un limite massimo di durata alla sospensione cautelare dal servizio,
al fine di tutelare l'interesse del dipendente di non essere privato,
a tempo indeterminato, della possibilità di svolgere la sua normale
attività lavorativa, fonte di sostentamento per sè e per la sua
famiglia, a causa della lentezza della giustizia penale.
3. - Si è costituito il Comune di Pozzuolo del Friuli, che, in
adesione alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione, ha
concluso per la dichiarazione di incostituzionalità della
disposizione censurata.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4 e 97 della
Costituzione, dell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n.
19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della
pena e destituzione dei pubblici dipendenti), nella parte in cui
prevede per la pubblica amministrazione l'obbligo indiscriminato di
riammettere nel posto di lavoro il dipendente - già sospeso dal
servizio per essere stato sottoposto a procedimento penale e
successivamente condannato, ancorchè con sentenza non ancora passata
in giudicato - alla scadenza del termine di cinque anni dall'inizio
del periodo di sospensione per sospetta violazione del principio di
ragionevolezza (perchè non distingue le diverse situazioni in cui
può versare il dipendente sospeso secondo sia la maggiore o minore
gravità del reato, sia l'esistenza, o meno, di una sentenza di
condanna a suo carico, ancorchè non passata in giudicato), nonchè
del principio di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione stessa e della necessaria sussistenza dei
presupposti di dignità e di capacità del pubblico dipendente.
2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni - sollevate
dall'Avvocatura dello Stato - di inammissibilità della questione.
Per un verso, infatti, dall'ordinanza di rimessione non risulta in
punto di fatto che il Comune ricorrente abbia inteso applicare la
sospensione facoltativa di cui all'art. 92 cit., facendosi in essa
unicamente riferimento al rinnovo della sospensione cautelare,
inizialmente adottata ex art 91 cit.; sicchè la questione va
esaminata in questa prospettazione offerta dal giudice rimettente che
è centrata sul disposto dell'art. 91 (sospensione cautelare
obbligatoria) senza possibilità di qualificare il provvedimento di
rinnovo come un'ipotesi di ricorso alla sospensione cautelare
facoltativa (art. 92). Altra questione, attinente al merito e non
più all'ammissibilità, è quella della astratta possibilità per il
Comune ricorrente di adottare la sospensione cautelare facoltativa
del dipendente, profilo questo del quale si dirà oltre.
Per altro verso, la successiva entrata in vigore della legge 18
gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso le
regioni e gli enti locali) - che, all'art. 1, comma 4-septies, ha
previsto che si fa luogo alla immediata sospensione, dalla funzione e
dall'ufficio ricoperti, dal pubblico dipendente qualora ricorra
alcuna delle condizioni di cui alle lettere a), b), c) e) ed f) del
primo comma della medesima disposizione - non rileva vuoi perchè,
secondo la giurisprudenza amministrativa in materia, trova comunque
applicazione la disposizione censurata, vuoi perchè nella specie una
tale sospensione, ancorchè obbligatoria, deve comunque costituire
oggetto di un espresso provvedimento, che nella specie - come risulta
dall'ordinanza di rimessione - manca.
3. - Nel merito la questione non è fondata nei termini che
saranno appresso precisati.
3.1. - Non sussiste innanzi tutto la denunciata violazione del
principio di ragionevolezza.
La finalità cui si ispira la disposizione censurata - che è
quella di eliminare o ridimensionare gli automatismi per cui dalla
condanna penale o dall'assoggettamento a procedimento penale del
pubblico dipendente derivano conseguenze sul piano disciplinare
quanto al rapporto di pubblico impiego - è pienamente coerente con
la giurisprudenza di questa Corte, che ha ritenuto l'illegittimità
costituzionale della destituzione di diritto del pubblico dipendente
come conseguenza automatica di una condanna penale (sentenze n. 971
del 1988; n. 40 del 1990). Il legislatore, quindi, ha provveduto ad
eliminare (al comma 1 della disposizione censurata) la destituzione
di diritto, sicchè ora tale grave provvedimento, che comporta
l'estromissione del pubblico dipendente dal posto di lavoro, può
essere adottato soltanto all'esito di un procedimento disciplinare e
sulla base di specifici addebiti che, ancorchè per altro verso
idonei ad integrare gli estremi di un reato, debbono essere valutati
sotto il (diverso ed autonomo) profilo disciplinare. Nello stesso
contesto di riforma della materia ed ispirandosi al medesimo
principio di privilegiare la valutazione degli addebiti disciplinari
in sè piuttosto che far discendere conseguenze di natura
disciplinare da addebiti mossi in sede penale, il legislatore - con
la disposizione censurata (secondo e terzo periodo) - ha parimenti
limitato quel particolare potere (dell'amministrazione) di
sospensione cautelare del dipendente, previsto dal primo comma, prima
parte, dell'art. 91 citato (la seconda parte concerne la diversa
ipotesi di sospensione, questa sì, autenticamente obbligatoria come
recita la rubrica dell'articolo perchè vincolativamente adottata
"ove sia stato emesso mandato o ordine di cattura"); potere fondato
sul mero dato formale della pendenza di un procedimento penale a
carico del dipendente senza necessità di alcuna sommaria cognitio in
ordine nè alla responsabilità dell'imputato, nè al (maggiore o
minore) rilievo disciplinare della condotta delittuosa, e solo
condizionato - oltre che, appunto, alla sussistenza di tale
presupposto formale - all'apprezzamento della particolare gravità
della natura del reato per il quale si procede. Relativamente a
questa ipotesi il legislatore ha posto un limite massimo al protrarsi
- in ragione della mancata conclusione del procedimento penale -
della situazione di estromissione dal posto di lavoro del pubblico
dipendente, la cui aspettativa ad una valutazione nel merito del
profilo disciplinare degli addebiti mossigli in sede penale non può
ragionevolmente essere procrastinata sine die. Nel doveroso
bilanciamento (sentenza n. 374 del 1995) tra gli opposti interessi -
nella specie: quello del dipendente di riprendere il servizio (che
riflette la tutela del diritto al lavoro garantito dall'art. 35 della
Costituzione) e quello dell'amministrazione (il cui buon andamento ha
rilievo anch'esso costituzionale ex art. 97 della Costituzione) di
escludere temporaneamente dal servizio il dipendente sul quale faccia
ombra il solo fatto dell'imputazione per un grave reato suscettibile
di essere valutato sotto il profilo disciplinare - il legislatore non
irragionevolmente ha fissato un (peraltro congruo) termine massimo
quinquennale, scaduto il quale il dato formale dell'imputazione
penale cessa di avere quella idoneità, originariamente riconosciuta
dall'art. 91, a legittimare il perdurare della sospensione cautelare,
salva rimanendo peraltro, come subito sarà precisato, la potestà
della amministrazione di tutelare diversamente l'interesse ad un
corretto svolgimento della funzione pubblica.
3.2. - Infatti, neppure è violato il principio (parimenti evocato
dal giudice rimettente) del buon andamento dell'amministrazione (art.
97 della Costituzione), perchè la perdita automatica di efficacia
della sospensione cautelare ex art. 91 cit. non comporta affatto che
- perdurando, nonostante il non breve lasso di tempo trascorso,
l'esigenza cautelare di non riammettere in servizio il dipendente in
ragione della particolare gravità e dell'irrimediabile pregiudizio
che all'attività dell'ente pubblico, datore di lavoro, deriverebbe
dalla (seppur condizionata) riattivazione del rapporto di impiego -
nessuno strumento residui all'amministrazione per contrastare ed
evitare tale pregiudizio. Ed invero, come esattamente osserva
l'Avvocatura di Stato, la sopravvenuta inefficacia di diritto della
sospensione cautelare adottata ex art. 91 - proprio perchè si fonda
su un presupposto autonomo e diverso da quello della sospensione c.d.
facoltativa di cui all'art. 92 - non esclude, nè preclude, il
ricorso a quest'ultima come strumento alternativo di cautela e
garanzia delle ragioni dell'amministrazione. È cioè possibile che,
pur decorso il termine quinquennale suddetto, sussistano "gravi
motivi" che, ancorchè non sia esaurito il procedimento penale,
giustifichino la perdurante (ma non ancora definitiva) estromissione
del dipendente dal posto di lavoro, motivi che però non possono
consistere più nel mero dato formale dell'imputazione penale, ma
possono (e debbono) riguardare la commissione dell'addebito
disciplinare; ciò alla luce di una sommaria cognitio dei fatti che,
valutando allo stato ogni aspetto soggettivo ed oggettivo della
condotta del dipendente, rinvenga in quest'ultima un insuperabile
ostacolo alla sua riammissione in servizio. Questo diverso tipo di
sospensione però, proprio perchè si fonda su un presupposto
sostanziale e non già (come quella dell'art. 91) formale, comporta -
a garanzia del diritto di difesa del dipendente - che nel termine di
quaranta giorni dalla data in cui il provvedimento stesso è stato
comunicato all'interessato siano in ogni caso contestati gli addebiti
al medesimo, il quale quindi - impugnando eventualmente il
provvedimento - è posto in condizione di negarne la sussistenza o
l'idoneità a valere come "gravi motivi" per la sospensione. Così
dispone il secondo comma dell'art. 92, che, nella parte in cui
prescrive l'immediata e tempestiva contestazione degli addebiti,
tuttora si pone rispetto al successivo art. 117 - ove questo si
ritenga non abrogato, come peraltro è controverso nella
giurisprudenza amministrativa, pur dopo l'entrata in vigore del nuovo
processo penale - come norma speciale, sicchè in tal caso la
obbligatoria sospensione del procedimento disciplinare in pendenza
del procedimento penale si ha non appena comunicata tale
contestazione. Non essendo poi questa sospensione ancorata ad un dato
formale, non c'è neppure ragione di quel meccanismo risolutorio
automatico quale quello previsto dalla disposizione censurata, che
infatti contempla la sopravvenuta inefficacia di diritto non già di
qualsiasi sospensione cautelare, ma soltanto di quella disposta "a
causa del procedimento penale"; fermo però restando che, come
riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, il dipendente può
sempre domandare la revoca del provvedimento cautelare per essere
cessati i "gravi motivi" che - in considerazione appunto delle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione - prima lo
giustificavano.
3.3. - La riconosciuta possibilità per l'amministrazione di
ricorrere alla sospensione facoltativa esclude poi anche la
denunciata irragionevolezza della disposizione censurata sotto
l'ulteriore profilo che la norma non distinguerebbe le diverse
situazioni in cui può versare il dipendente sospeso; ed infatti il
ricorso testuale ad una clausola generale, insita nel sintagma "gravi
motivi", di contenuto (non rigido, bensi') elastico, impone
all'amministrazione di apprezzare (e quindi differenziare) le
situazioni di fatto in ragione sia della maggiore o minore gravità
degli addebiti, sia di ogni altra circostanza soggettiva od oggettiva
della condotta quale risultante allo stato.
3.4. - E neppure, infine, è leso l'ulteriore parametro invocato
(art. 4 della Costituzione), atteso che la valutazione dei "gravi
motivi" della sospensione cautelare ex art. 92 cit. comporta anche la
necessità di apprezzare se gli addebiti contestati al dipendente
siano tali da influire negativamente sui presupposti di dignità e
capacità dello stesso richiesti per la prosecuzione del rapporto di
impiego.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione
condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti)
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 4 e 97 della Costituzione,
dal Consiglio di Stato con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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