1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 277 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 luglio 2011
Ordinanza dell'8 luglio 2011 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Grassi Francesco contro l'Universita' degli studi di Pisa. Sanita' pubblica - Indennita' di rischio per esposizione a radiazioni ionizzanti - Limitazione del diritto al personale non docente e al personale medico convenzionato con il S.S.N. - Conseguente esclusione per i sanitari universitari che operano in strutture universitarie non convenzionate con il S.S.N. - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Lesione del principio di tutela della salute - Incidenza sul principio di retribuzione proporzionata ed adeguata. - Legge 28 marzo 1968, n. 416, art. 1; legge 27 ottobre 1988, n. 460, art. 1, commi 2 e 3; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 8; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 31. - Costituzione, artt. 3, 32 e 36. (011C0813) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2012)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza, Grassi Francesco,
rappresentato e difeso dall'avv. Guardavaccaro Francesco con
domicilio eletto presso la Segreteria della Sesta Sezione del
Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
Contro Università degli studi di Pisa, in persona del rettore in
carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, vi Portoghesi, 12, per la riforma della
sentenza del T.A.R. Toscana - Firenze: Sezione I n. 02157/2005, resa
tra le parti, concernente indennità di rischio;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e la successiva memoria
dell'università intimata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2011 il
consigliere Roberta Vigotti e udito l'avvocato dello Stato Basilica;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: il prof.
Francesco Grassi, già associato presso la facoltà di medicina
veterinaria dell'Università di Pisa, istituto di patologia speciale
e clinica chirurgica, considerato che in ragione dell'attività
dell'istituto è stato quotidianamente esposto alle radiazioni
ionizzanti prodotte dalle apparecchiature radiografiche e
radioscopiche, in data 2 febbraio 1993, ha inoltrato al rettore
istanza per la concessione dell'indennità di rischio prevista per il
personale non docente e per il personale medico convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale. L'università ha risposto solo a
seguito di diffida, con nota in data 18 ottobre 1993, affermando che
l'indennità prevista dall'art. 20 d.P.R. n. 319 del 1990 compete
unicamente al personale medico convenzionato con il Servizio
sanitario nazionale e al personale non docente che opera in zona
controllata. Il prof. Grasso ha inoltrato ricorso al Tribunale
amministrativo della Toscana avverso il diniego.
Il ricorso è stato respinto con la sentenza qui impugnata, anche
sulla base dell'art. 31 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 che individua
quali destinatari del trattamento perequativo il personale
universitario che opera nelle cliniche e degli istituti universitari
convenzionati con il Servizio sanitario nazionale.
II) L'appellante oppone che la ratio di queste norme è di
retribuire il maggior rischio che incombe sui dipendenti che, a causa
del servizio prestato, sono esposti alle radiazioni ionizzanti, e che
non vi sono ragioni per disconoscere la specifica indennità ad un
professionista della sanità sulla sola base del diverso luogo di
servizio o del diverso soggetto al quale rivolge la sua cura
professionale, essendo il medesimo il rischio connesso alle
radiazioni. Infatti, le unità sanitarie locali riconoscono ai propri
dipendenti una indennità a compenso del maggior rischio senza
distinzione tra personale tecnico e ausiliario e quello medico, senza
contare che non è provata l'assenza di convenzione tra la facoltà
di medicina veterinaria dell'Università di Pisa e il Servizio
sanitario nazionale. Di conseguenza, secondo l'appellante, o il
d.P.R. n. 319 del 1990 va interpretato nel senso di coprire la lacuna
dell'ordinamento, oppure emerge una disparità di trattamento a
parità di condizioni sostanziali. Vale, a questo proposito, quanto
dispone l'art. 26 d.P.R. 12 febbraio 1991, n. 171 di recepimento
dell'accordo collettivo concernente il personale delle istituzioni e
degli enti di ricerca per il triennio 1988-1990, che prevede
l'istituzione di un'apposita commissione per individuare il
personale, non compreso nel comma 1 del medesimo articolo, il quale
sia esposto, in ragione del servizio chiamato a svolgere, al medesimo
rischio.
Data l'identità delle condizioni di esposizione alle radiazioni
ionizzanti in cui versa l'appellante, docente universitario, rispetto
a quelle sopportate dai dipendenti del Servizio sanitario nazionale o
dagli enti di ricerca, emerge una disparità di trattamento e la
conseguente violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione per
effetto dell'art. 20 d.P.R. n. 319 del 1990 interpretato in senso
letterale. In tal senso conclude l'appellante, contrastato
dall'università appellata, che chiede la conferma della sentenza
impugnata.
III) Riassunti così i termini in fatto della questione, il
Collegio osserva: la sentenza qui impugnata ha respinto il ricorso
del prof. Francesco Grassi, già associato presso la facoltà di
medicina veterinaria presso l'Università di Pisa - Istituto di
patologia speciale e clinica chirurgica, contro la nota di diniego in
data 18 ottobre 1993 e volto ad ottenere dalla sua amministrazione,
in quanto professionalmente esposto alle radiazioni ionizzanti,
l'indennità di rischio da radiazioni prevista dall'art. 20 d.P.R. 3
agosto 1990, n. 319 (Regolamento per il recepimento delle norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 21 febbraio
1990 concernente il personale del Comparto delle università, di cui
all'art. 9 d.P.R. 5 marzo 1986, n. 68) per il personale medico e
tecnico destinatario di quel regolamento, sottoposto in continuità
all'azione di sostanze ionizzanti o adibito ad apparecchiature
radiologiche in maniera permanente.
Questo diniego gli era stato opposto sulla base della
considerazione che l'indennità prevista dalla suddetta norma compete
unicamente al personale medico convenzionato con il Servizio
sanitario nazionale e al personale non docente che opera in zona
controllata.
Il giudice territoriale ha considerato che l'accordo recepito con
quel regolamento n. 319 del 1990 non riguarda il personale docente
universitario in sè, come l'appellante, ma - in base all'art. 31
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, sullo stato giuridico del personale
delle unità sanitarie locali - il solo personale universitario che
presta servizio presso i policlinici, le cliniche e gli istituti
universitari di ricovero e cura convenzionali con le regioni e con le
unità sanitarie locali: soltanto per detto personale universitario,
dal cui novero egli esulava, è infatti prevista l'indennità
perequativa.
IV) La sentenza appare, sul punto, a normativa vigente meritevole
di conferma, dal momento che non vi è prova alcuna in atti che
l'istituto presso il quale il ricorrente prestava il suo lavoro
rientrasse tra quelli convenzionali in questione, e che - come
riconosce lo stesso appellante - il rapporto di lavoro intercorrente
con l'Università di Pisa non era disciplinato da accordi di ordine
contrattuale ex lege 29 marzo 1983, n. 93.
Perciò, su queste basi, la sentenza impugnata risulta resistere
alle censure svolte con l'appello. Il che conduce a concludere che,
alla luce della disciplina positiva vigente, il docente universitario
che - come il ricorrente - svolge l'attività lavorativa sanitaria
presso un istituto non convenzionato con il Sistema sanitario
nazionale non ha un titolo giuridico per beneficiare dell'indennità
in discorso, anche se di fatto è esposto a radiazioni ionizzanti a
causa della medesima attività professionale di chi invece appartiene
ad una struttura universitaria convenzionata con il S.S.N.
(circostanza, questa, qui non revocata in dubbio dall'Amministrazione
resistente).
V) Il Collegio, peraltro, dubita seriamente della coerenza di una
siffatta tale esclusione al parametro di eguaglianza e di
ragionevolezza, indicato dagli artt. 3 e 36 e al principio della
tutela pubblica della salute di cui all'art. 32 della Costituzione.
Se si ha riguardo allo status soggettivo di docente universitario
da un lato, all'effettività dell'esposizione alle radiazioni
ionizzanti da un altro (elementi che caratterizzano sia chi versi
nella condizione del prof. Grassi, sia chi invece tra i suoi colleghi
presti l'attività lavorativa in una struttura universitaria che, a
differenza della sua, sia convenzionata con il S.S.N.), si realizza
infatti, dal punto di vista normativo e delle relative conseguenze in
tema di speciale indennità, un'evidente situazione di disparità di
trattamento di situazioni simili - sia dal punto di vista dello
status soggettivo di docente universitario, che dal punto di vista
del rischio reale di malattia professionale - disparità che non
appare avere coerente fondamento o giustificazioni plausibili per
poter derogare, come invece fa, al principio di eguaglianza.
La dominante finalità dell'indennità reclamata, di compensare
in qualche modo l'esposizione al rischio, che costituisce la sua
medesima ragion d'essere, considerato l'obiettivo assistenziale che
la connota, vale, infatti, nell'uno non meno che nell'altro caso. In
entrambe le situazioni si ha un docente universitario che suo
malgrado è esposto, in ragione della attività propria del suo
ufficio, alle radiazioni e ai suoi pericoli; e se simile è la
possibilità che ne subisca conseguenze dannose per la salute, simile
è dunque la pretesa ad essere, per monetizzazione, indennizzato.
In questo quadro, la circostanza, per di più del tutto
eventuale, di un convenzionamento tra la struttura datoriale del
docente universitario e il S.S.N. appare alla stregua di un elemento
di alea indipendente dalla fattispecie sostanziale, che nulla ha a
che vedere con la maggiore o minore esposizione al rischio, che è
esterna al rapporto di lavoro e che sfugge totalmente alla
disponibilità dell'interessato.
La giurisprudenza costituzionale ha del resto stabilito (Corte
cost., 20 luglio 1992, n. 343) che l'indennità per esposizione al
rischio radiologico spetta - indipendentemente dalla qualifica
soggettiva - in caso di assimilazione per ciò che riguarda la
esposizione al rischio radiologico in misura continua e permanente,
considerato anche che «la finalità di prevenzione propria
dell'indennità di rischio da radiazioni può essere [...]
compiutamente realizzata solo se - nella attribuzione della stessa
indennità - venga valorizzato, anche al di là della qualifica
rivestita, il dato della effettiva esposizione al rischio, connesso
all'esercizio non occasionale nè temporaneo di determinate
mansioni».
VI) Discende da queste considerazioni che la norma dell'art. 31
(personale delle cliniche e degli istituti universitari
convenzionati) d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (stato giuridico del
personale delle unità sanitarie locali), nel prevedere per il
«personale universitario che presta servizio presso i policlinici, le
cliniche e gli istituti universitari di ricovero e cura convenzionati
con le regioni e con le unità sanitarie locali» un trattamento
economico perequativo rispetto a quello del personale delle unità
sanitarie locali di pari funzioni, mansioni e anzianità, anche per
quanto riguarda le indennità previste dall'accordo nazionale unico,
nei termini in cui ha l'effetto di limitare il campo di applicazione
della norma regolamentare circa l'indennità di rischio da radiazioni
prevista dall'art. 20 d.P.R. 3 agosto 1990, n. 319 al solo personale
universitario convenzionato, appare - in una con l'art. 1 legge 28
marzo 1968, n. 416 e l'art. 1, comma 2, e 3 legge 27 ottobre 1988, n.
460, e ora l'art. 8 legge 24 dicembre 1993, n. 537 - violare l'art. 3
della Costituzione sul principio di eguaglianza e l'art. 32 sulla
tutela della salute; nonchè, insieme all'art. 33, l'art. 36 della
Costituzione, che in combinato con l'art. 3 è a base del principio
generale detto della «perequazione retributiva» a parità di
condizioni lavorative di base.
VII) In effetti, a questa irragionevole disparità si è giunti
muovendo da una situazione che, seppure ristretta per categorie di
lavoratori, si incentrava sul fatto stesso della particolare
esposizione a quel rischio; e poi si è ramificata finendo per
generare, attraverso estensioni e rinvii parziali, le disparità che
appaiono ingiustificabili e che ora qui emergono.
Il riconoscimento dell'indennità di rischio da radiazione per i
tecnici di radiologia medica, era in origine previsto dall'apposita
legge 28 marzo 1968, n. 416 e agli artt. 1, comma 2, e 3 della
successiva legge 27 ottobre 1988, n. 460.
Quella previsione fu, ad opera dell'art. 8, comma 6, della legge
24 dicembre 1993, n. 537 (Legge finanziaria per il 2004) soppressa e
ricondotta, a far data dal 1° gennaio 1995, nell'ambito delle
indennità professionali previste in sede di accordo di lavoro e
correlate a specifiche funzioni. L'indennità è stata per
conseguenza regolata dall'art. 20 (Indennità di rischio da
radiazioni) del d.P.R. 3 agosto 1990, n. 319 (Regolamento per il
recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 21 febbraio 1990 concernente il personale del
comparto delle università, di cui all'art. 9 d.P.R. 5 marzo 1986, n.
68), a quello del personale delle unità sanitarie locali di pari
funzioni, mansioni e anzianità; analoga integrazione è corrisposta
sui compensi per lavoro straordinario e per le altre indennità
previste dall'accordo nazionale unico.
È patente che una siffatta indennità è funzionale - come ha
rilevato la ricordata sentenza della Corte costituzionale 7 luglio
1992, n. 343 - a compensare, in qualche modo, dal punto di vista
pecuniario il pericolo per la salute generato da un siffatto,
particolare, rischio professionale.
Non appaiono perciò pienamente giustificate la limitazione sopra
illustrata e la non generale applicabilità a tutti i sanitari
universitari, contrattualizzati o meno, convenzionati o meno, in
assenza di un carattere distintivo che abbia attinenza alla ragione
del beneficio.
VIII) Tutto ciò considerato, il Consiglio di Stato, ai sensi
dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n. 416,
dell'art. 1, comma 2, e 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 460, e ora
dell'art. 8 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 e dell'art. 31
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, per violazione degli artt. 3, 32 e
36 della Costituzione, in quanto negano l'indennità di rischio da
radiazioni prevista dall'art. 20 d.P.R. 3 agosto 1990, n. 319 ai
docenti universitari che, pur di fatto esposti alle radiazioni
ionizzanti, non appartengono al personale medico convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale e al personale non docente che opera in
zona controllata.
Poichè il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale e poichè tale questione non è manifestamente
infondata rispetto agli artt. 3, 32 e 36 della Costituzione, vista la
legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, la Sezione dispone a cura della
Segreteria l'immediata trasmissione della presente ordinanza e degli
atti alla Corte costituzionale al fine della decisione sulla
questione medesima, nonchè alle altre autorità di cui alla medesima
disposizione, e dispone la sospensione del giudizio in corso.
La decisione sulle spese processuali sarà presa in sede di
giudizio definitivo.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n.
416, dell'art. 1, comma 2, e 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 460, e
ora dell'art. 8 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 e dell'art. 31
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 nella parte in cui non prevedono la
corresponsione della indennità professionale ragguagliata
all'esposizione alle radiazioni ionizzanti ai sanitari universitari
che operano in strutture universitarie non convenzionate con il
servizio sanitario nazionale, con riferimento agli articoli 3, 32 e
36 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31
maggio 2011.

Il presidente: Severini


L'estensore: Vigotti