1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 340 ORDINANZA 8 - 10 ottobre 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Spoils system - Incarichi dirigenziali «esterni» - Individuazione del thema decidendum - Delimitazione dell'oggetto della questione alla sola disciplina transitoria prevista dal comma 161 del d.lgs. n. 165 del 2001 e non anche quella a regime che il rimettente non e' chiamato ad applicare nel giudizio a quo. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, commi 159, 160 e 161. - Costituzione, artt. 3, 35, primo comma, 36, 97 e 98. Amministrazione pubblica - Spoils system - Incarichi dirigenziali «esterni» conferiti prima del 17 maggio 2006 a personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001 nonche' a soggetti non dipendenti da amministrazioni pubbliche - Prevista cessazione ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 262 del 2006 - Ritenuta violazione dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza, di tutela del lavoro, di retribuzione proporzionata ed adeguata, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma censurata - Necessita' di riesame della rilevanza della questione - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 161. - Costituzione, artt. 3, 35, primo comma, 36, 97 e 98. (008C0790) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 159,
160 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso con
ordinanza del 1° ottobre 2007 dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio sul ricorso proposto da R.M. ed altri contro il Ministero
della pubblica istruzione ed altro, iscritta al n. 43 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 11, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di R.M. ed altri nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 24 settembre 2008 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione terza-bis, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 159, 160 e 161, del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, per violazione degli artt. 3, 35, primo comma, 36, 97 e
98 della Costituzione;
che il giudice a quo premette che i ricorrenti hanno impugnato,
«nella qualità di destinatari di incarichi dirigenziali presso il
Ministero della pubblica istruzione», il decreto del 1° dicembre 2006
dello stesso Ministero, avente ad oggetto l'autorizzazione al
conferimento di 91 incarichi dirigenziali ai sensi dei commi 5-bis e
6 dell'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nonchè della nota del 2 dicembre 2006,
n. 1012, con la quale il Capo dipartimento del predetto Ministero ha
inviato una circolare ai direttori generali degli uffici scolastici
centrali e regionali affinchè questi ultimi invitino i destinatari
degli incarichi dirigenziali cessati in applicazione delle norme
impugnate a riassumere il servizio presso le amministrazioni di
appartenenza;
che è stato impugnato, con motivi aggiunti, anche il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 2007, il
quale, in particolare, ha autorizzato il Ministero della pubblica
istruzione a coprire 400 posti di funzionari e 130 di dirigenti
tecnici;
che il giudice a quo, ancora in via preliminare, sottolinea che
l'art. 2, comma 159, del decreto-legge n. 262 del 2006, modificando
l'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001, ha esteso il regime
della cessazione - decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al
Governo - degli incarichi cosiddetti apicali di cui al comma 3 dello
stesso art. 19, ai dirigenti di cui al comma 5-bis, «limitatamente al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'articolo 23», e ai
dirigenti di cui «al comma 6», cioè a soggetti non dipendenti da
pubbliche amministrazioni;
che il successivo comma 160 ha previsto l'applicabilità di tale
disciplina anche «ai direttori delle Agenzie, incluse le Agenzie
fiscali»;
che, infine, ai sensi del comma 161, «in sede di prima
applicazione dell'articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, (...) gli incarichi ivi previsti, conferiti prima
del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto»;
che, sottolinea sempre il Tribunale remittente, i ricorrenti,
cui erano stati conferiti incarichi ai sensi dei commi 5-bis e 6 del
citato art. 19, «sono stati destinatari del comma 161 dell'art. 2 del
decreto-legge n. 262 del 2006»;
che l'applicazione di tale norma, avendo determinato ope legis
«la cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali già ricoperti
(...), ha comportato l'adozione dei provvedimenti ministeriali
censurati»;
che, nondimeno, secondo il remittente, il thema decidendum non
deve essere limitato alla disciplina transitoria, «atteso che tale
disciplina si pone in logica e giuridica connessione con quella
introdotta in via generale con il comma 159 dell'art. 2 della legge
n. 286 del 2006 che ha ampliato la platea di destinatari del comma 8
dell'art. 19» del d.lgs. n. 165 del 2001;
che non rileva, secondo il giudice a quo, il fatto che solo la
norma transitoria menzioni la possibilità della conferma
dell'incarico quale ipotesi idonea ad escluderne la cessazione
anticipata, atteso che ciò che viene contestato dai ricorrenti è
essenzialmente la cessazione del loro rapporto dirigenziale, prima
della prevista scadenza;
che, sul piano della rilevanza, si sottolinea come
l'accoglimento della questione relativa alle norme censurate
renderebbe illegittimi i provvedimenti oggetto di impugnazione, con
la conseguente possibilità per i ricorrenti di proporre eventuali
azioni risarcitorie;
che, in relazione al giudizio di non manifesta infondatezza, si
adduce, innanzitutto, il contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
che, infatti, le norme censurate determinerebbero una
assimilazione giuridica irragionevole tra gli incarichi dirigenziali
di cui al comma 3 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che si
connotano per il rapporto fiduciario che lega i titolari di detti
incarichi al potere governativo, e gli incarichi di cui ai commi
5-bis e 6 dello stesso art. 19 (conferiti anche a dirigenti non
generali), i quali sarebbero privi di caratterizzazione fiduciaria,
avendo un contenuto normalmente tecnico e gestionale;
che, in secondo luogo, sussisterebbe la violazione del principio
di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., che postula che la
pubblica amministrazione si doti di dirigenti di comprovata
qualificazione professionale e che gli stessi possano esercitare i
propri compiti in modo da assicurare una certa continuità
dell'azione amministrativa;
che l'amministrazione, inoltre, non potrebbe scegliere modi,
mezzi e tempi della propria organizzazione e, in particolare, non
potrebbe decidere, all'esito di una valutazione dell'attività svolta
dagli interessati, se i funzionari debbano o meno cessare dagli
incarichi loro conferiti;
che, in terzo luogo, si assume il contrasto delle norme
impugnate con l'art. 98 Cost., secondo cui gli impiegati pubblici
sono al servizio esclusivo della Nazione, con la conseguenza che
sarebbe incostituzionale una disposizione che colleghi l'incarico al
«gradimento politico»;
che, ancora, viene dedotta la violazione dell'art. 35, primo
comma, Cost., il quale prevede che la Repubblica tuteli il lavoro in
tutte le sue forme e applicazioni: le norme censurate, infatti,
lederebbero l'affidamento sorto in capo ai ricorrenti a seguito della
stipula del relativo contratto e la loro «qualità di lavoratori, in
quanto sarebbero destinatari di un provvedimento che si atteggia come
ingiusto licenziamento»;
che, infine, le disposizioni censurate violerebbero anche l'art.
36 Cost., atteso che la interruzione del rapporto in corso ha
certamente determinato un pregiudizio patrimoniale in capo ai
ricorrenti stessi;
che, a tale proposito, il remittente rileva come il mantenimento
del trattamento economico sia stato previsto solo per gli incarichi
conferiti a soggetti non dipendenti da pubbliche amministrazioni, con
consequenziale violazione anche dell'art. 3 Cost.;
che nell'ultima parte dell'ordinanza il giudice a quo richiama
il contenuto della sentenza n. 103 del 2007 di questa Corte, che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7,
della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino
della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e
l'interazione tra pubblico e privato), per violazione degli artt. 97
e 98 Cost.;
che è intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione venga
dichiarata non fondata, ponendo in rilievo, in particolare, come le
norme censurate si giustifichino per ragioni di carattere prettamente
finanziario;
che si sono costituiti i ricorrenti del giudizio a quo,
chiedendo l'accoglimento della questione sollevata dal Tribunale
remittente e prospettando in aggiunta la violazione dell'art. 41
Cost.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione terza-bis, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 159, 160 e 161, del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, per violazione degli artt. 3, 35, primo comma, 36, 97 e
98 della Costituzione;
che, in particolare, il comma 159 - modificando il comma 8
dell'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) - prevede, con norma «a regime», che gli
incarichi di funzioni dirigenziali conferiti a personale «non
appartenente ai ruoli di cui all'articolo 23», nonchè a soggetti non
dipendenti da pubbliche amministrazioni, cessino «decorsi novanta
giorni dal voto sulla fiducia al Governo»;
che il successivo comma 160 ha esteso tale disciplina anche «ai
direttori delle Agenzie, incluse le Agenzie fiscali»;
che, infine, il comma 161 ha stabilito, con norma transitoria,
che i suddetti incarichi, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessino
«ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore» dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006;
che, in via preliminare, è necessario sottolineare, ai fini
della delimitazione del thema decidendum, che la vicenda contenziosa
oggetto del giudizio a quo riguarda incarichi dirigenziali conferiti
dal Ministero della pubblica istruzione a soggetti esterni ai «ruoli»
del Ministero stesso;
che la cessazione di tali incarichi, con interruzione del
rapporto di lavoro in corso di svolgimento, è avvenuta, come afferma
lo stesso giudice remittente, in applicazione del regime transitorio
contemplato dal censurato comma 161 dell'art. 2, non essendo
intervenuto alcun provvedimento di conferma entro il termine di
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto;
che, pertanto, viene in rilievo esclusivamente la suddetta
disciplina transitoria prevista dal comma 161 e non anche quella a
regime contemplata da disposizioni che il remittente non è chiamato
ad applicare;
che, con la sentenza n. 161 del 2008, successiva all'ordinanza
di rimessione, questa Corte ha dichiarato la illegittimità
costituzionale del citato comma 161, per violazione degli artt. 97 e
98 Cost., nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs.
n. 165 del 2001, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessino ove non
confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 262 del 2006;
che, in particolare, a tale declaratoria di illegittimità
costituzionale questa Corte è pervenuta sulla base del rilievo
secondo cui «la natura esterna dell'incarico» non costituisce un
elemento in grado di connotare «in senso fiduciario il rapporto di
lavoro dirigenziale, che deve rimanere caratterizzato, sul piano
funzionale, da una netta e chiara separazione tra attività di
indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie»;
che, pertanto, la interruzione ex lege degli incarichi
dirigenziali attribuiti a soggetti esterni all'amministrazione
conferente impedisce che i dirigenti stessi possano «espletare la
propria attività - nel corso e nei limiti della durata
predeterminata dell'incarico - in conformità ai principi di
imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa»;
che, alla stregua della richiamata pronuncia, gli atti devono,
pertanto, essere restituiti al giudice remittente per un nuovo esame
della rilevanza della questione
.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione terza-bis.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 10 ottobre 2008.
Il cancelliere: Melatti