1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 640 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 1998
N. 640 Ordinanza emessa il 15 giugno 1998 dal pretore di Brescia nel procedimento civile tra Consonni Irene e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Modalita' di pagamento - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi del giudice naturale, dell'autonomia ed indipendenza della magistratura, della tutela giurisdizionale, della formazione della legge, della decadenza dei decreti-legge non convertiti entro sessanta giorni, e della copertura finanziaria - Riproposizione di questioni gia' oggetto della ordinanza della Corte n. 8/1998. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 181, 182 e 183, modificato dal d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, in legge 28 maggio 1997, n. 140, art. 3-bis (recte: art. 3-bis, d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, in legge 28 maggio 1997, n. 140). (Cost., artt. 1, 24, 25, 70, 72, 77, 81, 94, 101, 102, 104 e 113). (098C1040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-1998)

IL PRETORE
Nella causa in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria,
r.g. n. 6734/1995, promossa da Consonni Irene, elettivamente
domiciliata in Brescia presso l'avv. Danilo Mina, il quale la
rappresenta e difende in forza di procura a margine dell'atto
introduttivo del giudizio, ricorrente;
Contro l'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale,
con sede in Roma, in persona del presidente pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Oreste Manzi ed Alfonso
Faienza, procuratori per mandati alle liti a rogito del dott. Lupo,
notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio di
avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto;
Visti gli atti difensivi delle parti;
Vista l'ordinanza 26-29 gennaio 1998, n. 8 della Corte
costituzionale, con la quale è stata dichiarata "la manifesta
inammissibilità delle questioni di illegittimità costituzionale
dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166 (Norme in materia
previdenziale), nonchè dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n.
903 (Avviamento della riforma e miglioramento dei trattamenti di
pensione e della previdenza sociale) e dell'art. 11, comma 22, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza
pubblica) - come rispettivamente modificati dalle sentenze n. 495 del
1993 e n. 240 del 1994 della Corte costituzionale - sollevate, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, dal pretore di Brescia,
con le ordinanze in epigrafe"; Vista la precedente ordinanza 10
maggio 1996, emessa nel presente giudizio e pubblicata, con il n. 999
del registro ordinanze 1996, nella Gazzetta Ufficiale e della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, del 1996; Visto l'art. 1,
commi 181, 182, 183 e 184, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
nonchè l'art. 3-bis (modifiche all'art. 1 della legge 23 dicembre
1996, n. 662) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione, con
modificazioni, del d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, recante misure di
riequilibrio della finanza pubblica;
Visto l'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, e la catena dei
successivi decreti-legge di pura reiterazione n. 295 del 27 maggio
1996, n. 396, del 26 luglio 1996, e n. 499, del 24 settembre 1996,
tutti decaduti;
Visto l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
Vista la sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495, della Corte
costituzionale;
Visto l'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
Visti gli artt. 1, 24, 25, 70, 71, 72, 76, 77, 81, 94, 101, 102,
104, 113, 134 e 136 della Costituzione; Nella pubblica udienza del 15
giugno 1998, ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente
ordinanza di nuova rimessione alla Corte costituzionale di questioni
di legittimità costituzionale, rilevate d'ufficio, ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge
ordinaria 11 marzo 1953, n. 87.
1. - Le deduzioni e conclusioni formulate dalle parti in causa:
A) Nelle conclusioni di parte attrice si chiede a questo pretore,
di "dichiarare l'INPS convenuto tenuto, a favore della ricorrente,
nei modi e forme di legge, a riliquidare, in esecuzione della citata
sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, la pensione di
reversibilità in relazione alla pensione diretta con l'integrazione
al minimo di cui il coniuge defunto era titolare od alla quale egli
aveva comunque diritto, con gli arretrati ab origine o comunque entro
i limiti della prescrizione decennale, oltre rivalutazione monetaria
ed interessi di legge";
B) l'INPS, ha espresso le seguenti, riportate testuamente,
graduate conclusioni: respingere il ricorso "in via preliminare, per
carenza dei requisiti fattuali di cui alle premesse". "Nel merito:
respingere il ricorso siccome inammissibile per scadenza del termine
di decadenza per agire in giudizio previsto dalle vigenti
disposizioni". "In via subordinata: respingere la domanda per
carenza di interesse in quanto il ricorrente gode di pensione di
reversibilità per un importo cristallizzato al trattamento minimo".
"Respingere la domanda di riliquidazione della pensione di
reversibilità rapportata al trattamento minimo del dante causa in
quanto riferita a periodi anteriori alla pubblicazione della sentenza
della Corte costituzionale in materia";
C) l'istituto resistente ha, inoltre, pur senza addurre argomenti
di supporto, senza assumere conclusioni specifiche e senza sollevare
formale eccezione di legittimità costituzionale, sostenuto che
l'interpretazione dell'art. 22, legge n. 903/1965, nei termini
additivi voluti dalla sentenza n. 495/1993 sarebbe, comunque, in
contrasto con l'art. 81 della Costituzione;
D) nessun nuovo argomento difensivo è stato proposto dalle parti
in questa processuale, dopo la riassunzione del giudizio.
2. - La necessità di una nuova valutazione delle questioni di
legittimità costituzionale già rilevate d'ufficio nella propria
ordinanza 10 maggio 1996, pubblicata con il n. 999 nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie seciale, dell'anno
1996. Con l'ordinanza 10 maggio 1996, emessa nel corso di questo
giudizio, questo pretore rilevava d'ufficio le seguenti questioni di
legittimità costituzionale:
a) questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l.
28 marzo 1996, n. 166, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione;
b) questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza n.
495/1993 della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81
della Costituzione;
2.a. - La Corte costituzionale ha dichiarato "la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166 (Norme in materia
previdenziale), nonchè dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n.
903 (Avviamento della riforma e miglioramento dei trattamenti di
pensione e della previdenza sociale) e dell'art. 11, comma 22, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza
pubblica) - come rispettivamente modificati dalle sentenze n. 495 del
1993 e n. 240 del 1994 della Corte costituzionale - sollevate, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, dal pretore di Brescia,
con le ordinanze in epigrafe", tra le quali è compresa l'ordinanza
10 maggio 1996, già emessa nel corso del presente giudizio e
pubblicata, con il n. 999 del registro ordinanze 1996, nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n. 41 del 1996.
2.b. - Le stesse questioni non sono state valutate dalla Corte
costituzionale, perchè irrilevanti e pertanto manifestamente
inammissibili, a causa della mancata censura della disposizione con
la quale "tanto nella normativa decretale quanto in quella di legge
(art. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996) viene sancito che i
giudizi pendenti siano dichiarati estinti d'ufficio", previsione che
"trova diretta applicazione anche nei processi a quibus (come tra
l'altro avverte lo stesso rimettente)" e che "riveste preliminare
rilievo, in termini di sovraordinazione logico-processuale rispetto
ad ogni altra possibile censura di incostituzionalita'".
2.c. - Preso atto della decisione della Corte, risulta doveroso
riconsiderare le questioni, attinenti il merito della presente
controversia, sollevate nell'ordinanza precedente, con la
precisazione che, in realtà, il riesame di quelle censure deve
essere svolto, non solo alla luce delle disposizioni di legge
indicate dalla Corte, ma anche e soprattutto con riferimento alla
nuova formulazione dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, nel comma
181 (interamente sostituito) e, nel comma 182 (sostituito nel quarto
periodo ed abrogato nell'ultimo), in forza dell'art. 3-bis (modifiche
all'art. 1, legge n. 662/1996) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di
conversione, con modificazioni, del d.-l. 28 marzo 1997, n. 79.
3. - I vizi di legittimità costituzionale della normativa
sopravvenuta attualmente vigente e le relative questioni da rilevare
d'ufficio in questa sede. Prima di procedere alla nuova valutazione,
alla luce della normativa sopravvenuta, delle questioni già portate
all'attenzione della Corte nella precedente ordinanza emessa in
questo stesso giudizio, devono essere rilevate d'ufficio nuove
questioni di legittimità costituzionale a carico della normativa
attualmente vigente. 3.a. - Sin dall'epoca della emanazione del
primo d.-l. n. 166/1996 e con riferimento, poi, alle successive
reiterazioni con i nn. 295, 396 e 499, questo giudice, in numerose
(è sufficiente qui ricordare solo le prime due, quelle emesse in
data 1 aprile 1996, iscritte ai nn. 524 e 525 del registro ordinanze
1996, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n.
25 del 19 giugno 1996) ordinanze di trasmissione al giudice delle
leggi di questioni di legittimità costituzionale a carico di tale
serie di provvedimenti, aveva messo in risalto che mai si era
verificato nella legislazione italiana, pur tormentata da un
eccessivamente anomalo ricorso alla decretazione d'urgenza del
Governo, un caso si palesemente evidente di abuso di potere da parte
del potere esecutivo con grave violazione del principio di legalità
e delle attribuzioni dei poteri legislativo e giudiziario. Dopo
l'entrata in vigore dell'art. 1, commi 181, 182, 183 e 184, legge 23
dicembre 1996, n. 662, rilevata l'idoneità della normativa -
identica a quella dei sopra ricordati decreti-legge decaduti - a
sottrarre all'autorità giudiziaria l'amministrazione della giustizia
in nome del popolo, essendole precluso l'esercizio tipico della
funzione giurisdizionale e cioè quello di definire le controversie
in corso con la decisione delle stesse mediante la pronuncia della
sentenza, questo stesso giudice, con ordinanza del 28 gennaio 1997,
proponeva ricorso, depositato il 1 febbraio 1997 ed iscritto al n. 70
del registro ammissibilità conflitti, per conflitto di attribuzione
nei confronti delle due Camere del Parlamento. In quella sede questo
pretore denunciava l'invasione del potere legislativo nella sfera
delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria ricorrente, in
considerazione del fatto che nelle suddette disposizioni era (come
tuttora è, anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 3-bis della
legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione, con modificazioni, del
d.-l. 28 marzo 1997, n. 79) prevista una soluzione legislativa delle
controversie, all'evidenza sostitutiva della decisione del giudice
competente, al quale restava (come resta) solo affidato il compito,
decisamente atipico, di dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi
pendenti alla data di entrata in vigore della legge. Con ordinanza
n. 278 del 18-25 luglio 1997 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
prima serie speciale, 13 agosto 1997, n. 33) la Corte costituzionale
ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
sopra ricordato, così, testualmente, motivando: "considerato ...
che i commi 181 e 182 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 -
concernendo, il primo, le modalità di pagamento delle somme,
maturate fino al 31 dicembre 1995 sui trattamenti pensionistici
erogati dagli enti previdenziali interessati, in conseguenza
dell'applicazione delle sentenze di questa Corte n. 495 del 1993 e n.
240 del 1994 e, il secondo, la titolarità del diritto al pagamento
delle somme anzidette nonchè l'esclusione dalla loro determinazione
degli interessi e della rivalutazione monetaria - sono per il loro
contenuto evidentemente inidonei a ledere la sfera delle attribuzioni
costituzionali del giudice ricorrente, recando esclusivamente una
disciplina sostanziale di diritti in materia pensionistica; che il
comma 183 del medesimo art. 1 della legge n. 662 del 1996 -
stabilendo che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore
della legge stessa, aventi a oggetto le questioni di cui ai commi 181
e 182, sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese fra le parti e che le sentenze non ancora passate in giudicato
restano prive di effetti - contiene norme, disciplinanti direttamente
l'esercizio della giurisdizione, di cui il giudice è chiamato o può
essere chiamato a fare applicazione per definire giudizi innanzi a
sè pendenti; che, quindi, per l'eventualità che il giudice stesso
dubiti della legittimità costituzionale delle norme medesime (anche
sotto il profilo della possibile lesione della propria sfera di
attribuzioni), l'ordinamento appresta un rimedio diverso dal
conflitto, vale a dire la questione incidentale di legittimità
costituzionale, eventualmente sollevata dal giudice d'ufficio a norma
degli artt. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e 23 della
legge n. 87 del 1953; che le stesse considerazioni valgono anche per
la parte in cui il conflitto è proposto in relazione all'art. 1,
comma 6, della legge n. 608 del 1996, norma di sanatoria degli
effetti di precedenti decreti-legge non convertiti, aventi i medesimi
contenuti dei contestati commi 181, 182 e 183 dell'art. 1 della legge
n. 662 del 1996; che, d'altra parte, le ragioni che indussero questa
Corte, nella sentenza n. 161 del 1995, ad ammettere che in casi
eccezionali di "situazioni non più reversibili nè sanabili" e in
vista della tempestività della garanzia costituzionale di diritti
fondamentali, il conflitto di attribuzioni possa affiancarsi al
sindacato incidentale non valgono, all'evidenza nel caso in esame in
cui si chiede di riconoscere al giudice il potere di adire la Corte
tramite lo strumento previsto a tutela dell'integrità dell'ambito
delle sue competenze costituzionali, quando già dispone della
possibilità di attivare il giudizio incidentale sulla
costituzionalità della legge;
che, pertanto, il conflitto in esame è inammissibile". In
considerazione della sopra riferita decisione della Corte, senza con
cio riconoscerne la fondatezza, ma avendo ben presente il divieto di
cui all'art. 137 della Costituzione, risulta necessario trasformare i
contenuti del conflitto dichiarato inammissibile in questioni di
legittimità costituzionale. Deve, così, rilevarsi la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182, e 183, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, nonchè dell'art. 3-bis (modifiche
all'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662) della legge 28
maggio 1997, n. 140, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 28
marzo 1997, n. 79, recante misure di riequilibrio della finanza
pubblica, per violazione degli artt. 24, 25, 101, 102, 104 e 113
della Costituzione.
3.a.1. - La violazione dell'art. 113 Costituzione. Invero,
qualunque sia il contenuto sostanziale dei commi 181 e 182 dell'art.
1 della legge n. 662/1996, è di tutta evidenza che le relative norme
determinano la lesione dell'art. 113 della Costituzione, essendo
chiaro che, per quanto le domande dei ricorrenti nelle cause aventi
ad oggetto la materia sottoposta alla vigenza dell'attuale
formulazione dell'art 1, commi 181, 182 e 183, legge n. 662/1996 non
siano dirette ad ottenere una pronuncia dichiarativa
dell'illegittimità degli atti amministrativi dell'INPS che hanno in
passato negato i diritti vantati nelle controversie in discorso,
bensì ad ottenere le prestazioni richieste, appare evidente che
l'imposta estinzione dei giudizi in corso determina anche la
violazione dell'art. 113, commi 1 e 2, della Costituzione, poichè
preclusiva della tutela giurisdizionale contro i provvedimenti di
diniego già emessi dall'INPS.
L'art. 113 Cost., infatti, così recita nei suoi primi due commi:
"Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa".
"Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di
atti". La violazione dell'art. 113, come sopra individuata,
determina anch'essa un invasione illecita della specifica
attribuzione dell'organo di giurisdizione ordinaria (giudice del
lavoro in sede di merito e di legittimita') competente a conoscere
delle domande spiegate dai ricorrenti contro l'INPS nelle
numerosissime cause delle quali si è detto, poichè preclude la
tutela giurisdizionale contro tutti gli atti di diniego dell'INPS
posti in essere nelle pregresse fasi amministrative. Tale esclusione
della tutela giurisdizionale contro i predetti atti della pubblica
amministrazione, è, non solo illegittima, ma anche tale da eliminare
la specifica attribuzione costituzionale dell'autorità giudiziaria
prevista nell'art. 113, con la conseguente ulteriore violazione degli
artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.
3.a.2. - La violazione degli artt. 101, 102, 103 e 104 della
Costituzione. Inoltre, a causa della situazione di fatto eccezionale
determinata, appunto, ai commi 181, 182 e 183 della legge n.
662/1996, sussiste un'ulteriore compromissione della funzione
giurisdizionale, poichè (si ripete qui quanto già prospettato nel
citato ricorso per in sede di conflitto di attribuzione) "deve
mettersi in risalto che, comunque e cioè anche a non voler credere
alla natura sostanziale di sentenza dell'art. 1, commi 181, 182 e
183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è certo che tale
disposizione ostacola la funzione giurisdizionale, poichè determina
il trasferimento del contenzioso giudiziario pendente, al quale
risulta destinata la suddetta normativa, di nuovo nella sede
amministrativa (ove si è già in precedenza sviluppato con esito
negativo), senza che la disposta estinzione d'ufficio dei giudizi in
corso possa eliminarlo, essendo ipotizzabile un suo riaprirsi e
rinnovarsi nei casi di decisioni amministrative di diniego, tali da
costringere i pensionati (i loro eredi, senza dubbio) a cercare
ancora una volta tutela in sede giudiziaria. Tale effetto è
certamente idoneo a creare turbativa (come già l'hanno determinata
le identiche norme dei decreti-legge decaduti) in danno
dell'amministrazione della giustizia, dando luogo ad inutili
duplicazioni di attività, con dilatazione enorme dei tempi
processuali e con causazione di un aggravio ingiustificato ed
ingiustificabile di lavoro a carico delle parti e
dell'amministrazione stessa, senza parlare delle difficoltà
giuridiche connesse alla definizione dei potenziali futuri giudizi
per la carenza sostanziale di regole nelle disposizioni di
riferimento da applicare". Con conseguente lesione degli artt. 101,
102 e 104 della Costituzione.
3.a.3. - La violazione degli artt. 24 e 25 della Costituzione.
Inoltre - così come già è stato messo in rilievo più volte e da
molti dei giudici remittenti con riferimento alla decretazione
d'urgenza del Governo, già ricordata - anche nei confronti dell'art.
1, commi 181, 182 e 183, della legge n. 662 del 1996 deve negarsi
l'applicabilità del principio affermatosi nella giurisprudenza della
Corte costituzionale, secondo il quale non sussiste(rebbe) violazione
dell'art. 24 della Costituzione, quando la normativa sopravvenuta sia
idonea a soddisfare, anche se non integralmente, le ragioni fatte
valere nei giudizi per i quali è imposta dalla legge l'estinzione,
purchè risulti comunque arricchito l'ambito delle situazioni
giuridiche di cui sono titolari gli interessati: la perdita del
diritto all'azione, conseguente all'estinzione dei giudizi prevista
nel comma 183, infatti, non trova nei commi precedenti quella misura
di arricchimento degli interessati sufficiente a far ritenere
insussistente la violazione dell'art. 24 della Costituzione, stante
la (oggi parziale) esclusione degli accessori del credito per gli
aventi diritti e l'esclusione degli eredi da ogni diritto e
vantaggio. Peraltro, non può omettersi di far notare che il
principio del quale si è appena detto appare poco convincente,
poichè esso risulta privo di riscontro e conforto giuridico a
livello costituzionale. Invero l'affermazione della legittimità
costituzionale della legge che privi gli interessati della tutela
giurisdizionale solo sulla base della concessione di un vantaggio
sufficiente, in assenza di totale riconoscimento del diritto, appare
in contrasto con l'intero sistema costituzionale vigente, nel quale
la garanzia della giurisdizione è posta come essenziale per la
tutela dei diritti e non sembra davvero confrontabile e "barattabile"
con parziali riconoscimenti economici attribuiti dalla legge. Il
diritto alla tutela giurisdizionale è paragonabile al diritto di
voto, alla libertà di espressione, all'esercizio dei diritti
politici, a tutti quei diritti, cioè, che danno concretezza di
contenuto al concetto di "Stato di diritto" e che devono ritenersi
intangibili ed insopprimibili: tenuto conto di quanto si è appena
detto, il principio qui sottoposto a critica sembra davvero frutto di
una mancata visione globale degli interessi costituzionali sottesi al
diritto alla tutela giurisdizionale. Nè può, inoltre, negarsi che
il diritto all'azione non è di una sola parte del giudizio, ma di
tutte, cosicchè la tutela prevista nell'art. 24 della Costituzione
è diretta anche al convenuto/resistente e non solo all'attore/
ricorrente, con la incontestabile conseguenza che nessuna soluzione
legislativa diretta a soddisfare le ragioni del solo
attore/ricorrente, senza dettare una nuova regola destinata ad essere
applicata dal giudice nel processo per la decisione della
controversia, pu ritenersi legittima e conforme all'art. 24 della
Costituzione. In sostanza non si comprende come possa essere
considerata legittima rispetto all'art. 24 della Costituzione una
legge che nel negare la tutela giurisdizionale a tutte le parti del
processo, offra in cambio vantaggi (parziali, con violazione, dunque,
del primo comma dell'art. 24 Cost.) alla sola parte ricorrente,
respingendo ogni legittima domanda svolta da quella resistente (con
palese violazione del secondo comma dell'art. 24 Cost.): è ciò che
si verifica nei giudizi in corso dinanzi a questo giudice per i quali
risulta applicabile l'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge n.
662/1996, con l'aggravante che anche per taluni ricorrenti, quelli
che agiscono a titolo ereditario, viene eliminata la tutela
giurisdizionale. Che, poi, la denunciata privazione della tutela
giurisdizionale, con violazione dell'art. 24 Cost., concretizzi anche
una indebita ingerenza nell'ambito delle esclusive attribuzioni
costituzionali dell'Autorità giudiziaria appare di evidenza
assoluta, quando (come nel caso in esame) la causa della lesione
all'art. 24 sia da rinvenire nella sostituzione ex lege della
decisione del giudice con una soluzione normativa, poichè in tale
situazione l'esclusione dell'azione determina senza dubbio alcuno la
sottrazione della funzione giurisdizionale al "potere" al quale essa
è affidata. Nè può ritenersi che l'estinzione a spese compensate
dei giudizi pendenti ... sia paragonabile nella sua sostanza ad una
sentenza di cessazione della materia del contendere (come si è
affermato in precedenti simili ipotesi), poichè nel caso specifico
l'estinzione non opera come una cessazione della materia del
contendere, giacchè non si può ravvisare nella soluzione
prospettata dalla legge per i soggetti interessati (si badi bene: i
soli ricorrenti dei giudizi pendenti, ai sensi dell'art. 183 della
legge n. 662/1996) un vantaggio tale da far presumere in linea di
fatto soddisfatti i diritti dedotti nelle cause da estinguere. Se poi
si sposta l'indagine sulla posizione giuridica degli eredi, parlare
di cessazione della materia del contendere in conseguenza di un
sufficiente raggiungimento dei diritti da loro vantati appare
francamente, se non umoristico, impossibile: per gli eredi
l'estinzione delle cause in corso alla data di entrata in vigore
della legge significa, seccamente, rigetto dei ricorsi dagli stessi
proposti e null'altro. Quanto poi all'operatività del comma 183 sui
commi 181 e 182 è evidente che il riferimento alle "questioni" non
consente di escludere dai giudizi da estinguere quelli introdotti da
eredi dei soggetti individuati nel comma 182 come aventi diritto ai
pagamenti di cui al comma 181. La norma sul punto non lascia spazi
aperti a soluzioni interpretative "costituzionalizzanti".
3.b. - Finora si sono riproposte le contestazioni già espessamente
proposte, in altra sede, a carico degli artt. 181, 182, 183 della
legge n. 662/1996 e già ben note alla Corte costituzionale, ma anche
altre norme della Costituzione risultano direttamente violate dalla
medesima normativa. 3.b.1. - La violazione degli artt. 1, 70, 72, 77
e 94 della Costituzione.
Le questioni di legittimità costituzionale che, nel corso di altri
giudizi, sono state sollevate a carico della serie dei decreti-legge,
nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996, del Governo, per violazione degli
artt. 1, 70, 72, e 77 della Costituzione, ben lungi dall'essere
superate dall'intervenuto art. 1, commi 181, 182, 183 e 184, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, devono essere trasferite dai
precedenti "contenitori" normativi a quello attuale (come insegna la
giurisprudenza della Corte costituzionale), poichè le censure
rivolte alla decaduta disciplina "provvisoria" del Governo restano
valide anche nei confronti della normativa approvata dal Parlamento,
la quale non presenta reali modifiche di sostanza, rispetto a quella
dei decreti-legge decaduti, neppure in relazione alla copertura
finanziaria e ciò anche con riferimento all'attuale formulazione
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, nel comma 181 (interamente
sostituito) e, nel comma 182 (sostituito nel quarto periodo ed
abrogato nell'ultimo), in forza dell'art. 3-bis (modifiche all'art.
1, legge n. 662/1996) della legge 28 maggio. 1997, n. 140, di
conversione, con modificazioni, del d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, dal
momento che, comunque, resta immutata la previsione di pagamento in
ben sei rate annuali delle somme maturate in favore degli aventi
diritto in applicazione delle sentenze n. 495 del 1993 e n. 240 del
1994 della Corte costituzionale. In verità le modifiche apportate
con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, risultano di
scarso peso ai fini della copertura finanziaria della spesa, perchè
nella sostanza, la previsione del pagamento in contanti agli aventi
diritto, previa collocazione sul mercato dei titoli di Stato,
rispetto al pagamento mediante assegnazione di titoli di Stato, non
muta il fatto che il pagamento del debito nei confronti degli aventi
diritto si realizza sempre con un nuovo indebitamento a carico del
bilancio dello Stato. Permane, inoltre ed in particolare,
assolutamente identica la previsione dell'estinzione d'ufficio dei
processi pendenti, nonchè l'individuazione dei soggetti aventi
diritto al pagamento delle somme di cui si è già detto, mentre le
modifiche apportate successivamente nei vari provvedimenti del
Governo ed in quelli del Parlamento all'indicazione della copertura
finanziaria (come si è già detto) ed, altresì, al regime degli
accessori del credito non costituiscono vere e reali, non marginali e
non meramente formali e solo apparenti, modifiche, che diano luogo ad
una sostanzialmente diversa regolamentazione rispetto a quella
contenuta nel d.-l. n. 166/1996. 3.b.2. - Deve essere riaffermato
che l'art. 77, ultimo comma, della Costituzione, la ragione e la
logica impongono di escludere che le Camere possano procedere alla
conversione in legge di decreti-legge iterati o reiterati, quando,
rispetto al suo precedente, l'ultimo decreto non sia destinato a
regolare un nuovo caso straordinario di necessità ed urgenza e
quando non contenga quel minimo livello di novità e diversità
sostanziale, requisiti essenziali per consentire di affermare
l'autonoma esistenza. Quando il contenuto del decreto-legge di pura
iterazione o reiterazione venga trasfuso in un provvedimento
legislativo approvato dalle Camere, non ci si trova davanti ad una
tipica e tempestiva legge di conversione, ma ad una legge di anomala
e tardiva conversione, se emessa nel termine di sessanta giorni
dall'entrata in vigore del decreto di iterazione o reiterazione che
viene convertito. Ci si trova invece dinanzi ad una legge, non solo
di anomala e tardiva, ma anche di "occulta" conversione, quando il
contenuto del decreto-legge iterato o reiterato, decaduto e non più
riproposto, venga trasferito in una legge approvata dalle Camere,
senza un esame dei presupposti costituzionali che legittimano
l'adozione del provvedimento d'urgenza del Governo. In entrambi i
casi la legge che adotta la normativa della decretazione provvisoria
del Governo è affetta da tutti i servizi, di forma e di sostanza,
del provvedimento acquisito.
3.b.3. - Era ben presente alla Corte costituzionale il problema
appena sopra considerato derivante dal fenomeno illecito dei
decreti-legge iterati o reiterati, e cioè quello delle leggi di
conversione o sanatoria di tale genere di decreti, tanto presente che
la Corte, nella sentenza n. 360/1996, ha ritenuto di dover (senza
necessità ai fini della decisione) esprimere il seguente principio:
"Restano, peraltro, salvi gli effetti dei decreti-legge iterati o
reiterati già convertiti in legge o la cui conversione risulti
attualmente in corso, ove la stessa intervenga nel termine fissato
dalla Costituzione. A questo proposito va, infatti, considerato che
il vizio di costituzionalità derivante dall'iterazione o dalla
reiterazione attiene, in senso lato, al procedimento di formazione
del decreto-legge in quanto provvedimento provvisorio fondato su
presupposti straordinari di necessità e urgenza: la conseguenza è
che tale vizio può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la
legge di conversione (o di sanatoria), abbiano assunto come propri i
contenuti (o gli effetti) della disciplina adottata dal Governo in
sede di decretazione d'urgenza". Non si può negare che, nel
riferito obiter dictum, la Corte affermi un principio esatto e
condivisibile, perchè impone, quale condizione inderogabile, che le
Camere assumano come propri i contenuti della disciplina adottata dal
Governo in sede di decretazione d'urgenza e cioè impone che quegli
stessi contenuti acquisiti nella legge di conversione vengano dalle
Camere approvati per autonoma elaborazione, nel pieno rispetto delle
norme della Costituzione che disciplinano la formazione delle leggi,
senza "interferenze" e senza "coartazione" del Governo nell'iter di
formazione della legge di conversione ed, altresì, senza
"condiscendenza" verso il potere esecutivo. Così ulteriormente
sviluppata (si ritiene nel rispetto del suo vero significato) la tesi
della Corte comporta che, quando la legge di anomala e tardiva
conversione di decreti-legge iterati o reiterati non risulti
approvata nel più assoluto rispetto degli artt. 70 e seguenti della
Costituzione e non costituisca espressione di autonoma e libera
volontà ed incondizionata determinazione delle due Camere del
Parlamento, il vizio di costituzionalità derivante dall'iterazione o
dalla reiterazione non può in nessun caso ritenersi sanato e,
conseguentemente, determina l'incostituzionalità della legge di
conversione, per effetto del trasferimento ad essa del vizio genetico
del decreto-legge iterato o reiterato. La formazione delle leggi non
è stata lasciata al caso dal legislatore costituzionale, ma
puntigliosamente regolamentata, nella forte coscienza del valore
assoluto e determinante del momento creativo della legge per
l'esistenza di un sistema giuridico fondato su valori di libertà e
democrazia come quelli sanciti nella prima parte della Costituzione:
così negli artt. 70 e seguenti si rinvengono le regole per la
creazione delle regole. Alla luce di tali regole costituzionali deve
affermarsi che è vietata al Parlamento, sia la conversione dei
decreti-legge di pura iterazione o reiterazione, in quanto privi dei
requisiti essenziali della novità ed autonomia assoluta rispetto ai
decreti iterati o reiterati, sia, comunque, l'approvazione di leggi
che acquisiscano le norme contenute nei decreti-legge non convertiti,
anche se non iterati. Infatti la previsione dell'art. 77 Cost., ove
si dispone nell'ultimo periodo del secondo comma che "le Camere
possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti", impone di ritenere precluso allo
stesso legislatore di recepire in legge le norme dei decreti-legge
non convertiti. Se è certamente vero che l'illegittima prassi della
reiterazione incide sugli equilibri istituzionali, alterando i
caratteri della stessa forma di Governo e l'attribuzione della
funzione legislativa, è altrettanto vero che deleteri effetti
sull'attribuzione del potere legislativo vengono determinati dalla
passività delle Camere che approvino leggi di anomala conversione (o
comunque le si voglia denominare), acquisendo, senza propria autonoma
elaborazione, le norme contenute nei decreti-legge iterati o
reiterati ed in quelli non convertiti, perchè anche in questi casi
le Camere vengono ancora una volta espropriate del potere
legislativo, a nulla rilevando che ciò si verifichi per
responsabilità delle stesse Camere, perchè risulta nello stesso
modo violata la Costituzione. Non può bastare a modificare il
pensiero sopra esplicitato il grande rispetto per l'autonomia del
Parlamento e per la funzione ad esso attribuita dalla Costituzione,
giacchè è anzi proprio tale rispetto che deve condurre a confermare
la validità delle considerazioni sopra espresse: solo la piena
fedeltà e conformità dell'operato delle istituzioni dello Stato
alla Costituzione, senza deviazioni le benchè minime, può mantenere
in vita lo Stato di diritto. Il principio della separazione di
poteri non è nella nostra Costituzione un puro simulacro, un mero
retaggio di passate scuole filosofiche: è regola diretta a tutelare
la democrazia e la libertà dello Stato, poichè finalizzata a
precludere ogni possibile insorgere di situazioni di potere assoluto
e senza vincoli. Quando un potere dello Stato perde la
consapevolezza della propria funzione e del dovere di conservare
intatte le proprie attribuzioni - e ciò è tanto più grave quando
si verifica nel Parlamento, a causa di una sua composizione che veda
una forte prevalenza della maggioranza sull'opposizione -, giungendo
ad accettare passivamente una condizione di suddittanza nei confronti
di un altro potere (o più altri), conformando, anche solo in linea
di fatto, il proprio agire istituzionale alla volontà dell'altro
potere, si pongono le condizioni per il rischio del verificarsi di un
pericoloso mutamento del sistema democratico in qualcosa d'altro,
difficile da preconizzare, ma sicuramente non in linea con i principi
costituzionali.
3.b.4. - In forza delle superiori premesse, questo giudice
rimettente nutre fortissime perplessità sulla legittimità
costituzionale dell'intera legge 23 dicembre 1996, n. 662, perchè
approvata dal Parlamento in dispregio delle norme della legge
fondamentale dello Stato che regolano la produzione legislativa. La
stessa struttura della legge n. 662/1996 viola l'art. 72, primo ed
ultimo comma, della Costituzione, a causa della sua composizione in
soli tre articoli, contenenti un coacervo indistinto di materie
disomogenee, così formulata dal Governo al solo fine di poter
chiedere il voto di fiducia (con violazione autonoma dell'art. 94
della Costituzione) su pochi articoli, in modo tale da accelerare al
massimo l'iter parlamentare per rispettare i tempi di approvazione
della legge di bilancio e collegate, precludendo la discussione sugli
(come sempre innumerevoli) emendamenti presentati dall'opposizione e
ciò a causa delle norme dei regolamenti delle due Camere che non
consentono (all'epoca ancor meno) tempi ristretti per giungere alla
definitiva approvazione delle leggi. Tale realtà, qui denunciata
con riferimento alla legge n. 662/1996, non è una novità e non è
l'ultimo caso realizzato di espropriazione del potere legislativo del
Parlamento, "connivente" lo stesso Parlamento, ridotto a mero
esecutore della volontà del potere esecutivo, mediante l'uso
improprio, e dunque incostituzionale, della richiesta della fiducia
da parte del Governo, previa strutturazione della legge in pochi,
ipertrofici, articoli contenenti un numero enorme di commi, a loro
volta distinti in più parti, destinati a regolare un coacervo
incredibile di materie, estremamente diverse tra loro, in assoluta
violazione degli artt. 70 e seguenti della Costituzione, con
particolare riferimento all'art. 72.
3.b.5. - Limitando la disamina alle sole disposizioni applicabili
nel presente giudizio e cioè a quelle sole norme rilevanti ai fini
della decisione, questo pretore dubita della legittimità
costituzionale, in particolare, dell'art. 1, commi 181, 182, 183,
della legge n. 662/1996, direttamente derivante dal fatto che tale
articolo, nei suddetti commi si rappresenta come puro clone delle
corrispondenti disposizioni contenute nella decaduta decretazione
d'urgenza del Govero, espressa nei decreti-legge nn. 166, 295, 396 e
499 del 1996, giacchè non apporta alcuna modifica sostanziale, nè
alcuna elaborazione originale delle due Camere del Parlamento alla
disciplina introdotta dal Governo, atteggiandosi, nella realtà, come
tardiva forma di "conversione occulta" dei citati decreti-legge
"seriali", dei quali, si deve ribadire, costituisce ennesima mera
clonazione. Può, invero, ritenersi che il Parlamento assuma come
propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal
Governo in sede di decretazione d'urgenza solo quando le Camere
approvino una legge in tutto e per tutto conforme alle regole
costituzionali sulla formazione delle leggi, senza che possa
rilevarsi una minima coercizione da parte del Governo sulla
maggioranza che lo sostiene. Nel caso in esame non si ravvisa la
possibilità di ritenere che le Camere abbiano assunto come propri,
nella legge n. 662/1996 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), i contenuti dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, dei
decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 decaduti, poiche':
a) le relative norme non sono state neppure esaminate in sede di
approvazione di uno specifico articolo di legge, a causa del loro
inserimento in un "mostruoso" art. 1, sotto i commi nn. 181, 182 e
183;
b) il mancato esame ed approvazione in un articolato normativo
coerente (con la manifesta violazione dell'art. 72, commi 1 e 4,
della Costituzione) è stato voluto dal Governo, al fine unico di
rendere rapida l'approvazione complessiva della legge stessa,
mediante tre sole votazioni sulla mozione di fiducia presentata dallo
stesso Governo su ogni singolo articolo della legge n. 662/1996. È
chiaro che il mancato dibattito parlamentare sulle disposizioni che
qui interessano (e su tutte le altre della legge n. 662/1996) esclude
la (piena) riferibilità al Parlamento del contenuto della disciplina
in discorso e, dunque, nega la sussistenza di quel requisito che la
Corte costituzionale ha affermato dover essere presente, perchè il
vizio di legittimità costituzionale derivante dall'iterazione o
dalla reiterazione dei decreti-legge, (attinente, in senso lato, al
procedimento di formazione del decreto-legge in quanto provvedimento
provvisorio fondato su presupposti straordinari di necessità e
urgenza) possa ritenersi sanato. Tale realtà, qui denunciata con
riferimento alla legge n. 662/1996, non è una novità e non è
l'ultimo caso realizzato di espropriazione del potere legislativo del
Parlamento, "connivente" lo stesso Parlamento, ridotto a mero
esecutore della volontà del potere esecutivo, mediante l'uso
improprio, e dunque incostituzionale, della richiesta della fiducia
da parte del Governo, soprattutto (ed è la situazione più grave) in
sede di approvazione di bilanci e consuntivi, previa strutturazione
delle relative leggi in pochi, ipertrofici, articoli contenenti un
numero enorme di commi, a loro volta distinti in più parti,
destinati a regolare un coacervo incredibile di materie, estremamente
diverse tra loro, in assoluta violazione degli artt. 70 e seguenti
della Costituzione, come già si è detto. Quanto qui sostenuto
trova chiara conferma nel quarto comma dell'art. 94 della
Costituzione, poichè è chiaro che alla luce di tale disposizione,
in forza della quale "il voto contrario di una o entrambe le Camere
su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni", è
implicitamente esclusa la possibilità di una richiesta del voto di
fiducia da esprimere contestualmente al voto su articoli di legge in
corso di approvazione.
3.b.6. - Deve essere, pertanto, rilevata d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dei commi 181, 182 e 183, nella loro
interezza ed in ogni singola parte e parola e norma nei medesimi
espressa, dell'art. 1 della legge n. 662/1996, per violazione, degli
artt. 1, 70, 72, 77 e 94 della Costituzione.
4. - Il riesame delle precedenti questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, e
dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965, come manipolato dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 1993. Definite nei
termini sopra chiariti le questioni di legittimità costituzionale a
carico della normativa sopravvenuta - con la proposizione delle quali
viene superata la causa della dichiarazione della manifesta
inammissibilità delle precedenti questioni portate all'esame del
giudice delle leggi - è giunto il momento di riesaminare quelle
stesse censure rivolte, nell'ordinanza del 10 maggio 1996, all'art.
1 del d.-l. 8 marzo 1996, n. 166 ed all'art. 22 della legge 21 luglio
1965, n. 903, come modificato dalla sentenza 29-31 dicembre 1993, n.
495, della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione.
4.a. - Di tali questioni non può essere riproposta quella relativa
all'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495, della Corte costituzionale,
perchè, non solo alla luce della normativa sopravvenuta nel corso
del presente giudizio, ma già all'epoca dell'entrata in vigore del
d.-l. n. 166/1996 - ed erroneamente, dunque, rilevata d'ufficio da
questo pretore nella precedente ordinanza del 10 maggio 1996 - deve
ritenersi non rilevante nel giudizio a quo: l'art. 22 della legge n.
903 del 1965, come "adeguato" dalla sentenza n. 495 del 1993 del
giudice delle leggi, deve, infatti, ritenersi implicitamente abrogato
dall'art. 1, commi 181 e 182, della legge n. 662/1996, nel testo
conseguente alle modifche apportate dall'art. 3-bis della legge n.
140/1997. In verità questo giudice deve riconoscere di essere
giunto a tale conclusione solo grazie allo studio dell'ordinanza
18-25 luglio 1997, n. 278 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima
serie speciale, n. 33 dell'anno 1997) - con la quale la Corte
costituzionale ha dichiarato l'inammissibilità del conflitto di
attribuzione proposto da questa autorità giudiziaria nei confronti
del Parlamento -, poichè solo partendo dalla considerazione del
fatto che, comunque, i commi 181 e 182 contengono "una disciplina
sostanziale di diritti in materia pensionistica" (come appunto
precisato dal giudice delle leggi) questo pretore è pervenuto a
concludere per l'avvenuta abrogazione della norma "virtuale" creata
dalla sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale. Il richiamo,
disapplicante, della sentenza n. 495 del 1993 (per quanto qui
interessa, ma il discorso vale anche per la sentenza n. 240 del
1994) operato sin dal d.-l. n. 166/1996 ed ora presente nel testo
attualmente vigente dell'art. 1, commi 181 e 182, della legge n.
662/1996, regolando gli effetti della medesima sentenza sull'art. 22
della legge n. 903/1965, determina l'abrogazione della norma
"virtuale" - costituita dalla decisione "additiva" della Corte
integrata (secondo la teoria dominante che costituisce "diritto
vivente") nella stessa disposizione -, poichè definisce l'ambito di
applicabilità della stessa norma "virtuale" in modo tale da non
consentire alla stessa di esplicare in modo diverso i propri
potenziali effetti. Ritiene questo giudice di non poter riproporre
le censure di costituzionalità rivolte alla norma "virtuale" in
discorso, neppure come ipotesi consequenziale correlata alla previa
contestazione della legittimità costituzionale dei commi 181, 182 e
183 dell'art. 1 della legge n. 662/1996, poichè la prospettiva
giuridica conseguente all'eventuale dichiarazione di
incostituzionalità dei detti commi non è necessariamente quella del
risorgere della vigenza della disposizione "virtuale" abrogata.
L'incertezza giuridica sull'esito delle questioni di legittimità
costituzionale all'esame del giudice delle leggi è assoluta, anche
in considerazione del fatto che i numerosissimi profili di
incostituzionalità, sollevati a carico della normativa contenuta,
prima, nei decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996 e, poi,
trasfusa nei commi 181, 182 e 183 della legge n. 662 del 1996, non
sono univoci e, dunque, non conducono ad un medesimo risultato sulle
conseguenze interpretative di una eventuale dichiarazione
d'incostituzionalità di una o più delle norme impugnate, con
riferimento alle disposizioni di legge previgenti. 4.b. - Deve,
invece, essere riproposta la prima questione, attinente la violazione
sempre dell'art. 81 della Costituzione, sollevata a carico dell'art.
1 del d.-l. n. 166/1996, con le necessarie precisazioni ed
integrazioni imposte dal trasferimento delle censure da questo e dai
precedenti provvedimenti "contenitori" della decretazione "d'urgenza"
del Governo alla legge approvata dal Parlamento, poichè ritiene
sempre questo pretore che, come già la normativa provvisoria già
censurata e tutte le disposizioni di identico tenore sostanziale,
prima contenute nei successivi decreti-legge nn. 295, 396 e 499 del
1996, anche quella ora vigente nei commi 181, 182 e 183 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sia in evidente contrasto con
l'art. 81 della Costituzione, mancando nel d.-l. n. 166/1996 e nei
successivi suoi cloni ed infine nella legge n. 662/1996, nonostanti
le modifiche apportate con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997,
n. 140, la copertura finanziaria della spesa per il pagamento, agli
aventi diritto individuati nella stessa normativa, delle somme
derivanti dall'applicazione della sentenza n. 495 del 993. Come si
è già notato (al punto 3.b.1.), trattando della violazione degli
artt. 1, 70, 72, 77 e 94 della Costituzione, le modifiche apportate
con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, risultano di
scarso peso ai fini della copertura finanziaria della spesa, perchè
nella sostanza, la previsione del pagamento in contanti agli aventi
diritto, previa collocazione sul mercato dei titoli di Stato,
rispetto al pagamento mediante assegnazione di titoli di Stato, non
muta il fatto che il pagamento del debito nei confronti degli aventi
diritto si realizza sempre con un nuovo indebitamento a carico del
bilancio dello Stato.
4.b.2. - Se questo pretore deve dare atto al Parlamento di aver
finalmente posto rimedio alla violazione più evidente, palese ed
incontrovertibile dell'art. 81 della Costituzione, comprendendo anche
gli anni 1999, 2000 e 2001 nella previsione della copertura
finanziaria, mai contemplati nella decretazione d'urgenza, se può
anche ammettersi che per gli aventi diritto ai pagamenti delle somme
conseguenti alla applicazione della sentenza n. 495/1993 (ed anche
della sentenza n. 240/1994) è più favorevole ricevere somme di
denaro, piuttosto che titoli di Stato, tuttavia queste soluzioni
normative non mutano la realtà della carenza di copertura reale
della spesa, poichè nessuna nuova entrata è prevista, nè risparmio
su altri capitoli della spesa pubblica, al fine di non ridurre a mera
apparenza il finanziamento, che era e resta ridotto a semplice nuovo
indebitamento dello Stato, con permanente violazione dell'art. 81
della Costituzione.
4.b.3. - Invero rimane immutato il vulnus al principio di "realismo
economico" desumibile dall' art. 81, del quale, benchè già portato
al giudizio del giudice delle leggi in numerose precedenti ordinanze,
deve trattarsi anche in questa sede. La Costituzione contiene tutti
i principi più alti di civiltà e tutela tutte le libertà ed è
logico e naturale che le disposizioni che contemplano gli uni e le
altre vengano ritenute fondamentali: nessun dubbio sussiste a tal
riguardo; occorre, però, affermare che il valore costituzionale
dell'art. 81 non è inferiore a nessun altra norma ed è, forse,
superiore. Non può, infatti, omettersi di rilevare che la legge
fondamentale della Repubblica, nella consapevolezza del necessario
rispetto della realtà economica, impone proprio nell'art. 81 la
compatibilità delle concrete risorse economiche, quale limite e
condizione essenziale per la concreta attuabilità dei grandi
principi di giustizia, uguaglianza e libertà. Non può negarsi che
anche la realizzabilità dei grandi principi ideali, etici e
materiali, è vincolata all'esistenza di adeguati mezzi di
finanziamento e che ogni singola legge, o atto avente forza di legge,
che prevede una nuova spesa deve indicare con precisione i mezzi
reali di copertura finanziaria (ai sensi del quarto comma dell'art.
81 Cost.) e ciò anche quando la spesa sia correlata all'attuazione
dei fondamentali principi costituzionali. Ma non solo: il necessario
rispetto della compabilità delle concrete risorse economiche - quale
limite di realtà al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa
della realizzabilità di quei principi, quale freno alla spesa
illimitata di ricchezze non ancora prodotte, quale monito alla
responsabilità verso le future generazioni e alla più corretta
distribuzione della ricchezza prodotta ed esistente per quelle
presenti, quale mezzo di tutela della società organizzata - impone,
non solo l'obbedienza al dettato del quarto comma dell'art. 81, ma
anche la valutazione degli effetti, sul bilancio dello Stato e degli
enti pubblici, legati all'attribuzione di diritti comportanti una
forte espansione della spesa, in relazione a tutti gli altri
interessi concorrenti e tutelati da norme costituzionali, valutazione
essenziale che deve presiedere alla scelta delle priorità di spesa,
in modo tale da garantire prima i diritti essenziali e solo poi
attribuire ed estendere privilegi, anche se contemplati nei
fondamentali principi costituzionali. Sviluppo compatibile,
conservazione delle risorse, solidarietà tra generazioni: sono
concetti che chiariscono nella loro concisione la complessità dei
problemi che il legislatore deve affrontare ed i limiti che deve
rispettare nel decidere a quali dare valore normativo tra le mille
istanze di tutela, fondate tutte su forti principi costituzionali,
eppure concorrenti e talvolta antagoniste, che provengono dalla
società reale: il legislatore, in assenza di risorse sufficienti,
deve operare delle scelte di spesa e tali scelte non possono
dipendere dalla mera volontà politica, ma devono discendere dalla
forza della realtà economica, restando così limitata l'area di
discrezionalità all'individuazione dei fini prioritari da perseguire
e dei mezzi economici per farvi fronte e, dunque, soggetto al
controllo di legittimità costituzionale il rispetto dei confini
della stessa discrezionalità. Così, se si volesse proporre una
diversa classificazione delle norme costituzionali, l'art. 81
dovrebbe essere definito "norma di realta'" in contrapposizione alle
"norme di ideale" e dovrebbe, in questa prospettiva, essere collocato
al vertice di una nuova graduatoria d'importanza, dovendosi
riconoscere che, pur non affermando elevati principi "sacrali", si
pone a garanzia della realizzabilità (invero, sempre tendenziale)
delle norme di "ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti
oggettivi delle risorse disponibili, in modo tale da consentire al
sistema economico dello Stato di sostenere il costo della continua
evoluzione dei bisogni di civiltà nei confini del possibile, senza
sperperare ricchezze future non ancora prodotte, al fine di evitare
il grande rischio (ogni giorno che passa sempre più drammaticamente
concreto, come impietosamente evidenzia la crescita inarrestabile del
debito pubblico e la necessità di interventi, sempre più frequenti,
del Governo diretti a contenere il deficit di bilancio dentro la
previsione programmata, con provvedimenti diretti sia a ridurre le
spese, sia ad aumentare le entrate) di allontanare sempre più nel
tempo e forse di precludere definitivamente l'attuazione delle norme
di "ideale". In forza delle superiori premesse, è logico e
conseguente desumere dall'art. 81 un forte principio costituzionale,
sinteticamente definibile "principio di realismo economico", che,
benchè non scritto (come altri fondamentali: quello, immanente,
nell'art. 38, di "solidarieta'" e quello di "razionalità e
ragionevolezza", presente nell'art. 3, per citare i più noti), deve
concorrere con gli altri principi e norme costituzionali per la
completa e corretta valutazione della legittimità della legge e
degli atti aventi forza di legge. L'ineludibile riconoscimento dei
valori costituzionali presenti nell'art. 81 deve determinare a carico
del legislatore - ma anche del giudice delle leggi, quando le
questioni portate al suo esame siano tali da lasciare spazio a
decisioni, non necessariamente "additive", che comportino una nuova
spesa priva di copertura finanziaria - un particolare rispetto
dell'art. 81 della Costituzione, quale norma di primaria e vitale
importanza. È allora evidente, ritornando alla questione di
legittimità costituzionale ora in esame, sotto il profilo della
violazione del principio di "realismo economico, che non sembra
neppure possibile ritenere che la previsione del pagamento delle
somme arretrate mediante denaro contante, previa collocazione sul
mercato dei titoli di Stato, costituisca corretto mezzo di copertura
finanziaria degli oneri ai quali si vorrebbe dare esecuzione, poichè
altro non è che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può
essere considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non è
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione ambigua di
puro equilibrismo contabile, del tutto priva di limpidezza. Se
dovesse passare indenne, come sinora è avvenuto, all'esame del
giudice delle leggi una siffatta artificiosa e solo apparente
copertura delle nuove spese, allora dovremmo riconoscere che l'art.
81 della Costituzione è norma inutile, o, peggio, abrogata con il
decreto-legge che qui si critica insieme a tutti i suoi cloni. Può
anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve rispettare
la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la tesi
secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sare il
rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si può accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettività teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria. Inoltre, a sommesso avviso di questo giudice
remittente, la stessa previsione del pagamento degli arretrati viola
l'art. 81 della Costituzione nel principio di "realismo economico",
essendo ben palese (e non da oggi) che il bilancio dello Stato non è
in grado di rendere effettivi i privilegi (assai discutibilmente)
concessi dalla Corte costituzionale con le sentenze "additive di
spesa" delle quali trattasi: non è questione di stabilire in
astratto se sia legittimo lasciare immutata, o estendere, o ridurre
l'area di applicazione di determinati benefici, ma più semplicemente
(e, nel contempo, in obbedienza ai principi di uguaglianza,
ragionevolezza e solidarietà, valutati coerentemente al principio di
"realismo economico", soprattuto con etico rispetto verso le future
generazioni) di accertare in concreto se esistano i mezzi economici
(reali, si badi bene, e non virtuali e sperati, come quello ancora
attualmente indicato, idoneo solo a determinare un nuovo aggravamento
del deficit di bilancio, in danno dei nostri figli e nipoti) per
conservare, ampliare o eliminare i medesimi benefici, operando poi di
conseguenza. In forza di tutte le considerazioni che precedono deve,
dunque, rilevarsi d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182, e 183, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica) e dell'art. 3-bis (modifiche all'art. 1 della legge n.
662/1996) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione, con
modificazioni, del d.-l. 28 marzo 1997, n. 79 (recante misure di
riequilibrio della finanza pubblica) per violazione dell'art. 81
della Costituzione.
5. - Sui requisiti della rilevanza in causa e della non manifesta
infondatezza delle nuove questioni di legittimità costituzionale
sopra rilevate. Le questioni di legittimità costituzionale sopra
sviluppate non sono manifestamente infondate e sono anche rilevanti,
poichè il presente giudizio non può "essere definito
indipendentemente" dalla loro risoluzione: la dichiarazione della
illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182 e 183,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che ha, in modo del tutto
anomalo, tardivamente ed "occultamente" convertito in legge l'art. 1
della serie di decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996,
nonchè dell'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, avrebbe,
infatti, l'effetto di restituire integra a questa autorità
giudiziaria, non più costretta nella sua attività di
amministrazione della giustizia al solo compito di dichiarare estinti
d'ufficio i processi pendenti, la sua funzione e, così, il
potere-dovere di individuare e definire la normativa da applicare al
caso concreto portato al suo esame, dovendosi valutare se la perdita
di efficacia delle disposizioni di legge in discorso conduca
necessariamente al ripristino della vigenza della normativa
precedente, ovvero se altra normativa possa essere applicata in via
di interpretazione estensiva o per analogia, secondo le regole
fissate dall'ordinamento giuridico per l'interpretazione della legge.
6. - Il presente giudizio deve essere sospeso, ai sensi dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondate e rilevanti in causa e,
pertanto, rileva d'ufficio, nei termini precisati in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182
e 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) e dell'art. 3-bis
(modifiche all'art. 1 della legge n. 662/1996) della legge 28 maggio
1997, n. 140, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 28 marzo
1997, n. 79, (recante misure di riequilibrio della finanza pubblica)
per violazione degli artt. 1, 24, 25, 70, 72, 77, 81, 94, 101, 102,
104 e 113 della Costituzione.
Sospende il giudizio.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 15 giugno 1998
Il pretore: Onni
98C1040