1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 25-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Riordino dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia - Norma transitoria - Previsione che, nelle more della costituzione dei nuovi organi dell'Istituto, l'Assessore regionale per la salute provvede a nominare un commissario straordinario. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2020, n. 17 (Riordino dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia), art. 5, comma 1. (20C00264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 25-11-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente in carica,
con sede a
per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
5, comma 1 della legge della Regione Sicilia 11 agosto 2020, n. 17,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione siciliana n. 43 del
14 agosto 2020, giusta deliberazione del Consiglio dei Ministri
assunta nella seduta del giorno 7 ottobre 2020.

Premessa

La legge 11 agosto 2020, n. 17 della Regione Sicilia, intitolata
«Riordino dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia»,
si propone di riordinare l'Istituto Zooprofilattico mediante
l'individuazione delle competenze e funzioni dello stesso, definito:
«strumento tecnico-scientifico dello Stato e della Regione siciliana,
in particolare nell'ambito del Servizio sanitario nazionale,
garantendo al Ministero della salute, alla Regione stessa e alle
aziende sanitarie le prestazioni e la collaborazione
tecnico-scientifica necessarie all'espletamento delle funzioni in
materia di sanità pubblica veterinaria e sicurezza alimentare»,
(art. 1, comma 2).
Il successivo comma 5 del medesimo art. 1 dispone poi che: «5.
Fatte salve le competenze del Ministero della salute,
l'organizzazione e il funzionamento dell'Istituto si informano ai
principi di cui all'art. 10 del decreto legislativo 28 giugno 2012,
n. 106 e agli indirizzi contenuti negli atti di programmazione
regionale, fermo restando che l'erogazione delle prestazioni avviene
in stretto coordinamento con le aziende sanitarie e con i laboratori
pubblici di altri enti che operano nel settore della sanità pubblica
veterinaria e della sicurezza alimentare».
In questa ottica, la legge regionale prevede che l'IZS sia dotato
di personalità giuridica di diritto pubblico e sia dotato di
autonomia amministrativa, gestionale, tecnica e contabile.
La legge disciplina anche le modalità di funzionamento
dell'Istituto, prevedendo un organo collegiale - il consiglio
d'amministrazione -, un organo direttivo - il direttore generale - ed
un organo di controllo - il collegio dei revisori dei conti (art. 2).
In particolare, l'art. 2, al comma 10, dispone che «10. Il
direttore generale ha la rappresentanza legale dell'Istituto, lo
gestisce e ne dirige l'attività scientifica ed è nominato dal
Presidente della Regione, sentito il Ministero della salute, e scelto
tra le persone aventi i requisiti di cui al comma 6 dell'art. 11 del
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106».
L'art. 2 della legge in esame disciplina quindi l'aspetto
organizzativo soggettivo dell'Istituto, mediante l'individuazione dei
relativi organi.
Il successivo art. 3 disciplina invece l'aspetto organizzativo
oggettivo, disponendo che «Con decreto del Presidente della Regione,
previa delibera di Giunta e previo parere della Commissione "Salute,
servizi sociali e sanitari" dell'Assemblea regionale siciliana, è
emanato apposito regolamento che disciplina, secondo i principi
fondamentali stabiliti dal decreto legislativo 28 giugno 2012, n.
106, le modalità gestionali organizzative e di funzionamento
dell'Istituto nonchè l'esercizio delle funzioni di sorveglianza
amministrativa, di indirizzo e di verifica sull'Istituto, fatta in
ogni caso salva la competenza esclusiva dello Stato, e i criteri di
valutazione dei costi, dei rendimenti e di verifica
dell'utilizzazione delle risorse».
L'impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo della
legge rendono palese come questa si proponga di regolamentare un ente
destinato a svolgere un servizio di pubblica utilità, in materia
attinente alla sanità pubblica veterinaria e alla sicurezza
alimentare.
L'art. 5 della legge - intitolato «Norma transitoria» -
stabilisce che «1. L'assessore regionale per la salute, nelle more
della costituzione dei nuovi organi dell'Istituto, provvede a
nominare un commissario straordinario per lo svolgimento delle
funzioni previste dall'art. 11, comma 1, lettere a) e b), del decreto
legislativo 28 giugno 2012, n. 106, che resta in carica fino
all'insediamento di tali organi».
Tale disposizione è costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 17, lettere b), e c), dallo Statuto speciale
(regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), nonchè per violazione
sia dell'art. 117, terzo comma della Costituzione sia dell'art. 120,
secondo comma della Costituzione: essa viene pertanto impugnata con
il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia
dichiarata la illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento - unitamente alle altre disposizioni
legislative la cui illegittimità codesta ecc.ma Corte riterrà
derivi come conseguenza dalla decisione adottata - per i seguenti

Motivi di diritto

Come detto in premessa, la legge della Regione Sicilia n. 17
dell'11 agosto 2020, recante «Riordino dell'Istituto Zooprofilattico
Sperimentale della Sicilia», presenta profili di illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 5 in quanto:
tale norma eccede dalle competenze attribuite alla Regione
siciliana dall'art. 17, lettere b), e c) dallo Statuto speciale
(regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2);
viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione;
e l'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 5, comma 1, della legge in esame prevede che: «L'assessore
regionale per la salute, nelle more della costituzione dei nuovi
organi dell'Istituto, provvede a nominare un commissario
straordinario per lo svolgimento delle funzioni previste dall'art.
11, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 28 giugno 2012,
n. 106, che resta in carica fino all'insediamento di tali organi.».
1) Il quadro normativo statale nell'ambito del quale si inserisce
l'iniziativa del legislatore regionale è costituito dal decreto
legislativo n. 106/2012, intitolato «Riorganizzazione degli enti
vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'art. 2 della legge
4 novembre 2010, n. 183», e, in particolare, per quanto qui
interessa, rileva l'art. 10, rubricato «Principi per l'esercizio
delle competenze regionali», il quale prevede che: «Le regioni
disciplinano le modalità gestionali, organizzative e di
funzionamento degli Istituti, nonchè l'esercizio delle funzioni di
sorveglianza amministrativa, di indirizzo e verifica sugli Istituti,
fatta in ogni caso salva la competenza esclusiva dello Stato, ed
adottano criteri di valutazione dei costi, dei rendimenti e di
verifica dell'utilizzazione delle risorse, nel rispetto dei principi
di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni, e dei seguenti principi fondamentali...».
A tenore della norma citata, le regioni avrebbero quindi dovuto
adottare i conseguenti provvedimenti legislativi attuativi della
norma stessa.
Tuttavia, nonostante l'entrata in vigore del decreto legislativo
n. 106/2012, alcune regioni, tra cui la Regione siciliana, non
provvedevano all'adozione della normativa regionale di attuazione;
per cui, anche in ragione di tale ritardo, la successiva legge n.
190/2014 - legge finanziaria 2015 - prevedeva all'art. 1, commi 576 e
ss., quanto segue:
«Comma 576. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono ad adottare le disposizioni applicative della
normativa di riordino degli Istituti zooprofilattici sperimentali di
cui all'art. 10, comma 1, del decreto legislativo 28 giugno 2012, n.
106, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge»;
«Comma 577. In caso di mancato rispetto del termine di cui al
comma 576, il Ministro della salute provvede alla nomina del
commissario dell'Istituto zooprofilattico sperimentale»;
«Comma 578. Il commissario, nominato ai sensi del comma 577
del presente articolo, svolge le funzioni previste dall'art. 11,
commi 2 e 5, del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106, nelle
more dell'emanazione dei provvedimenti regionali di cui al comma 576
del presente articolo»;
«Comma 579. Le regioni e le province autonome provvedono alla
costituzione dei nuovi organi degli Istituti zooprofilattici
sperimentali entro sei mesi dalla data di entrata in vigore delle
leggi regionali di cui all'art. 10, comma 1, del decreto legislativo
28 giugno 2012, n. 106. In sede di prima applicazione delle leggi
regionali, in caso di mancato rispetto del termine di cui al comma
579, si applicano le disposizioni dei commi 577 e 578».
2) La Regione Sicilia non ha provveduto nel termine previsto dal
comma 579 ad adottare la legge regionale di recepimento della
normativa statale prevista dall'art. 10 decreto legislativo n.
106/2012; ciò ha reso necessaria la nomina di un commissario
straordinario, ai sensi del comma 577: il che è quanto la Regione ha
fatto con la legge regionale in esame, con cui appunto il legislatore
regionale ha dettato, in ossequio a quanto disposto dall'art. 10
decreto legislativo n. 106/2012, la disciplina di riordino
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia.
Tuttavia, l'art. 5 della legge regionale in parola, laddove
prevede che sia l'assessore regionale alla salute a nominare il
commissario finchè la stessa regione non completi la procedura di
costituzione dei nuovi organi, contrasta sia con le previsioni
dell'art. 10 del decreto legislativo n. 106/2012, che attribuisce
alle regioni il compito di disciplinare «le modalità gestionali,
organizzative e di funzionamento degli Istituti... salva in ogni caso
la competenza esclusiva dello Stato», sia con l'art. 1, comma 579,
della legge n. 190/2014, che prevede, in caso di inerzia o ritardo
della regione nella costituzione dei nuovi organi dell'IZS, la nomina
di un commissario da parte del Ministero della salute. La ratio di
tali disposizioni è facilmente intuibile nella necessità di evitare
che il medesimo ente - la Regione - che si è reso inadempiente
ovvero inerte - sia al contempo anche quello titolare del potere di
nominare il commissario che a tale inadempienza/inerzia deve porre
rimedio. E difatti, espressamente l'art. 10 decreto legislativo n.
106/2012 fa salva la competenza esclusiva dello Stato, clausola che
diversamente ragionando resterebbe priva di effettività. In altri
termini, la previsione legislativa di cui all'art. 10 in esame,
qualora si accedesse alla impostazione adottata dalla Regione Sicilia
con il censurato art. 5, non vedrebbe mai concreta applicazione.
Ciò è tanto più vero qualora si consideri che la norma
regionale produce esattamente l'effetto di eliminare la necessaria
dualità tra il soggetto che ha il potere di nomina commissariale,
dall'art. 5 individuato nella regione in luogo del Ministro della
salute, e quello che ha la facoltà di far venire meno i presupposti
per l'esercizio dello stesso, individuato nella regione medesima in
persona dell'assessore alla salute.
Il tutto, senza neanche indicare il termine nel rispetto del
quale la regione dovrebbe provvedere alla nomina dei nuovi organi,
con la conseguenza che la carica di commissario potrebbe, in
astratto, essere esercitata sine die con conseguente stabile
sostituzione dello stesso agli ordinari organi istituzionali.
3) L'art. 5 della legge in esame, pertanto, conferendo alla
Regione l'esercizio del potere sostitutivo posto in capo al Governo,
viola l'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Con la sentenza n. 43 del 2004 (e con altre successive, cfr. in
particolare, v. sentenze numeri 167 del 2005; 236 e 69 del 2004), la
Corte costituzionale ha chiarito che l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione «non può essere inteso nel senso che esaurisca,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi».
La Corte ha, pertanto, ritenuto ammissibile che la legge
regionale preveda «anche poteri sostitutivi in capo ad organi
regionali, per il compimento di atti o di attività obbligatorie, nel
caso di inerzia o di inadempimento da parte dell'ente competente, al
fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi
dall'inerzia o dall'inadempimento medesimi», ma, soltanto
«intervenendo in materie di propria competenza».
La Consulta ha infatti ritenuto ipotizzabili (sentenza n.
43/2004) poteri sostitutivi tra diversi livelli di governo,
comprendendo quindi anche ipotesi di poteri sostitutivi regionali nei
confronti degli enti locali, ritenute ammissibili dalla Corte a
condizione che i poteri regionali risultino articolati secondo uno
schema a suo tempo elaborato dal giudice delle leggi, sotto la
vigenza del vecchio Titolo V, per la sostituzione amministrativa
statale nei confronti dell'autonomia regionale. La Corte ha chiarito
che le condizioni di legittimità di siffatti poteri sono costituite:
a) dall'esistenza di una base legale che ne definisca i presupposti
sostanziali e procedurali; b) da un oggetto limitato ad attività
amministrative prive di discrezionalità nell'an (anche se non nel
quid e nel quomodo), la cui obbligatorietà sia il riflesso di
interessi unitari tutelati dall'intervento sostitutivo; c) dalla
titolarità del potere in capo ad un organo di governo della Regione;
d) da congrue garanzie procedurali in ossequio al principio di leale
collaborazione, principio secondo la Corte valido, al di là del
richiamo testuale dell'art. 120, in tutti i rapporti tra enti dotati
di autonomia costituzionalmente garantita. Il presupposto di questi
poteri sostitutivi regionali è ovviamente quello di riguardare
materie di competenza legislativa regionale e/o funzioni
amministrative allocate agli enti locali, sempre che la specifica
materia non sia oggetto di legislazione primaria statale, pena la
violazione del principio di leale collaborazione.
Nella specie, poichè la normativa statale ha attribuito al
Ministro della salute la nomina del commissario dell'I.Z.S,
l'esercizio della potestà legislativa concorrente della Regione
Sicilia non può che attuarsi, ai sensi dell'art. 117, quarto comma
della Costituzione, «nel rispetto dei principi fondamentali la cui
determinazione è riservata alla legislazione dello Stato», così
risultando illegittima la disposizione censurata in quanto viola i
principi sopra richiamati, difettando il requisito sub c):
«titolarità del potere in capo ad un organo di governo della
Regione».
4) Sotto un altro profilo, l'art. 5 della legge in esame eccede
dalle competenze statutarie previste dall'art. 17, lettere b), e c)
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e viola i principi
fondamentali in materia di tutela della salute di cui all'art. 117,
terzo comma della Costituzione.
L'art. 17 dello Statuto così dispone: «17. Entro i limiti dei
principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello
Stato, l'Assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle
condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione,
emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi, sopra
le seguenti materie concernenti la Regione: b) igiene e sanità
pubblica; c) assistenza sanitari».
È dunque lo stesso lo Statuto regionale che prevede che le leggi
regionali, in particolari materie quali quelle sopra trascritte,
debbano conformarsi ai limiti ed agli interessi generali della
legislazione statale, in ragione del duplice obiettivo di una
disciplina unitaria in predeterminati ambiti e di una leale
collaborazione tra i diversi livelli di governo.
Nella specie, le disposizioni sulla nomina degli organi degli IZS
involgono certamente i principi fondamentali rinvenibili nella
materia concorrente della «tutela della salute» (cfr. al riguardo
quanto stabilito dal decreto legislativo n. 502 del 1992, dal decreto
legislativo n. 270 del 1993 e dal decreto legislativo n. 106 del
2012), così come emerge dal consolidato orientamento della Corte
costituzionale, secondo cui sono da ricondursi alla materia della
tutela della salute (ex plurimis, Corte costituzionale n. 422/2006 e
n. 295/2009), in quanto espressione di principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, le disposizioni
statali dettate in tema di «governance» delle aziende sanitarie, alle
quali non possono che assimilarsi gli Istituti zooprofilattici
sperimentali, in quanto enti sanitari di diritto pubblico le cui
attività istituzionali sono preordinate alla tutela della salute
umana ed animale.
In questa prospettiva, ai sensi del successivo quarto comma
dell'art. 117 della Costituzione, spetta allo Stato la determinazione
dei principi fondamentali in materia, tra cui devono annoverarsi
quelli dettati con riferimento alle modalità di costituzione degli
organi e di conferimento degli incarichi, che si collocano
nell'ottica di miglioramento del «rendimento» del servizio offerto, e
dunque di garanzia sia del buon andamento dell'amministrazione sia
della qualità dell'attività assistenziale erogata e di
funzionamento dei servizi.
Proprio con riguardo agli specifici limiti posti alla
legislazione regionale concorrente in materia di sanità pubblica e
assistenza sanitaria di cui all'art. 17, lettere b), e c), dello
Statuto regionale, la Corte, (sentenza n. 159 del 2018) ha ritenuto
che «l'ampiezza della potestà legislativa della Regione Siciliana in
materia di sanità pubblica coincide con quella di tipo concorrente,
delineata dal Titolo V della Costituzione per le Regioni ordinarie in
materia di "tutela della salute" (art. 117, terzo comma, della
Costituzione), "con la conseguenza che i 'principi generalì della
materia ai quali deve attenersi la legislazione siciliana
corrispondono ai 'principi fondamentalì che, nella stessa materia,
vincolano le Regioni a statuto ordinario" (sentenza n. 430 del 2007;
nello stesso senso, sentenza n. 448 del 2006)».
Il fatto quindi che la Regione siciliana abbia un regime
statutario speciale non ne comporta la sottrazione ai principi
costituzionali dettati in materia.
6) La violazione dei predetti precetti costituzionali sembra,
infine, riverberarsi sul principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Con riferimento a tale principio costituzionale la Consulta ha
affermato che «quando una Regione viola gravemente e sistematicamente
gli obblighi..., come nel caso che conduce alla nomina del
commissario ad acta, allora essa patisce una contrazione della
propria sfera di autonomia, a favore di misure adottate per
sanzionare tali inadempimenti da parte dello Stato», (sentenza n. 219
del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 155 del 2011).
Dal che, specificamente in tema, il corollario per cui
l'esercizio da parte dello Stato di competenze proprie delle regioni
è ammesso «nei limiti necessari ad evitare che, in parti del
territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad un regime
di assistenza sanitaria inferiore, per quantità e qualità, a quello
ritenuto intangibile dallo Stato», (sentenze n. 125 del 2015 e n. 217
del 2010; cfr. sentenza n. 233/2019).

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e
conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed
illustrati, l'art. 5 comma 1 della legge della Regione Sicilia 11
agosto 2020, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
siciliana n. 43 del 14 agosto 2020, nonchè, ex art. 27 legge 11
marzo 1953, n. 87, le altre disposizioni legislative la cui
illegittimità codesta ecc.ma Corte riterrà derivi come conseguenza
dalla decisione adottata.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei Ministri nella riunione del giorno 7 ottobre 2020,
della determinazione di impugnare l'art. 5 comma 1 della legge della
Regione Sicilia 11 agosto 2020, n. 17, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione siciliana n. 43 del 14 agosto 2020, giusta
deliberazione del Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del
giorno 7 ottobre 2020;
copia della legge regionale impugnata.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 12 ottobre 2020

L'Avvocato dello Stato: Ranucci