1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 223 SENTENZA 4 - 6 luglio 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Motivazione non implausibile del giudice rimettente. Sciopero nei servizi pubblici essenziali - Regime sanzionatorio - Giudizi di opposizione pendenti - Estinzione automatica ex lege - Assunta violazione del diritto alla tutela giurisdizionale e del diritto di sciopero - Insussistenza. Sciopero nei servizi pubblici essenziali - Regime sanzionatorio - Estinzione ex lege - Somme corrisposte per il pagamento di sanzioni - Divieto di rimborso, anche nel caso di intervenuta opposizione in sede giudiziaria alla sanzione - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale e del principio di eguaglianza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 11 aprile 2000, n. 83, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 3 e 24. Sciopero nei servizi pubblici essenziali - Regime sanzionatorio - Estinzione a lege dei giudizi di opposizione in corso - Compensazione delle spese - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 11 aprile 2000, n. 83, art. 16, comma 3. - Costituzione, all. 24. (001C0713) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA,Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, commi 2, 3
e 4, della legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni
della legge 12 giugno 1990, n.146, in materia di esercizio del
diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia
dei diritti della persona costituzionalmente tutelati), promosso con
ordinanza emessa il 28 luglio 2000 dal tribunale di Genova nel
procedimento civile vertente tra Roberto Biagini e le Ferrovie dello
Stato s.p.a., iscritta al n. 656 del registro ordinanze 2000 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1a serie
speciale, dell'anno 2000.
Udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2001 il giudice
relatore Franco Bile;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 28 luglio 2000 il tribunale di Genova, nel
procedimento civile vertente tra un dipendente delle Ferrovie dello
Stato s.p.a. e quest'ultima, ha sollevato la questione di
legittimità costituzionaledell'art. 16, commi 2, 3 e 4, della legge
11 aprile 2000, n.83 (Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno
1990, n.146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei
servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della
persona costituzionalmente tutelati), in riferimento agli artt. 3, 24
e 40 della Costituzione.
1.1. - Il lavoratore aveva adito il pretore (poi tribunale dopo
l'istituzione del giudice unico di primo grado) di Genova per sentire
dichiarare illegittima e revocare la sanzione della multa
inflittagli, in applicazione dell'art. 4 della legge n. 146 del 1990,
per aver aderito ad uno sciopero in violazione della legge.
Il giudice rimettente rileva che, secondo l'art. 16 della legge
n.83 del 2000, recante la nuova disciplina del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali, entrata in vigore nelle more del
giudizio, le sanzioni contemplate dagli artt. 4 e 9 della legge
n. 146 del 1990 non si applicano alle violazioni commesse
anteriormente al 31 dicembre 1999, e le sanzioni, comminate prima di
tale data per quelle violazioni, sono estinte. Come
conseguenzadell'estinzione delle sanzioni il terzo comma prevede che
i giudizi di opposizione agli atti di irrogazione delle sanzioni,
pendenti in qualsiasi stato e grado, sono automaticamente estinti con
compensazione delle spese. Infine, il quarto comma dispone che in
nessun caso si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il
pagamento delle sanzioni.
1.2. - Il rimettente ritiene siffatta disciplina lesiva degli
artt. 3, 24 e 40 della Costituzione.
Il diritto alla tutela giurisdizionale sarebbe violato perchè al
lavoratore non solo è precluso il riconoscimento della legittimità
della condotta, senza che ciò sia bilanciato dal ripristino della
situazione anteriore all'applicazione della sanzione, ma è anche
negato il recupero delle spese, pur se la pretesa sia fondata.
La preclusione all'accertamento della correttezza del
comportamento del lavoratore inciderebbe anche sull'esercizio del
diritto di sciopero, violando l'art. 40 Cost.
Inoltre l'esclusione del rimborso lederebbe l'art. 3 Cost., per
la disparità di trattamento tra i lavoratori che abbiano subito una
sanzione pecuniaria e quelli che, pur avendo tenuto la medesima
condotta, non siano già stati assoggettati a sanzione per mero
ritardo del datore di lavoro nella sua applicazione.
2. - Nessuna parte si è costituita, nè è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1. - Il rimettente dubita che i commi 2, 3 e 4 - ma
essenzialmente i soli commi 3 e 4 - dell'art. 16 della legge
11 aprile 2000, n. 83, siano in contrasto con gli artt. 3, 24 e 40
della Costituzione, in quanto prevedono che i giudizi, pendenti in
ogni stato e grado, concernenti opposizioni ad atti comminanti
sanzioni per le violazioni di cui al comma 1 (che richiama gli
artt. 4 e 9 della legge 12 giugno 1990, n.146), anteriori al
31 dicembre 1999, sono automaticamente estinti con compensazione
delle spese (comma 3), e che in nessun caso è ammesso il rimborso di
quanto corrisposto (comma 4).
2. - La questione è rilevante.
In un giudizio promosso da un dipendente delle Ferrovie dello
Stato al fine di ottenere la declaratoria di illegittimità e la
revoca della sanzione pecuniaria comminatagli dal datore di lavoro
per l'adesione ad uno sciopero in violazione della legge n. 146 del
1990, il giudice, non implausibilmente, ritiene che il lavoratore
abbia chiesto sia l'accertamento dell'illegittimità della sanzione,
sia la restituzione della somma trattenutagli sulla retribuzione, con
le conseguenti statuizioni in ordine alle spese, e che la
sopravvenuta legge n. 83 del 2000 gli impedisca di esaminare il
merito di tali domande.
3. - Le modifiche apportate dalla legge n. 83 del 2000 alla
precedente legge n. 146 del 1990, sullo sciopero nei servizi pubblici
essenziali, riguardano - fra l'altro - il regime sanzionatorio. La
nuova legge, da un lato, conferma la scelta di fondo di ricondurre al
piano disciplinare le violazioni commesse dai lavoratori subordinati
(art. 4, comma 1); e, dall'altro, innovativamente, prevede che, per
talune di esse, la Commissione di garanzia possa prescrivere al
datore di lavoro l'applicazione di sanzioni disciplinari, con
relativa sua responsabilità in caso di inottemperanza (art. 13,
lettera i).
Nel contesto di tali modifiche, la legge del 2000 ha voluto
sottrarre alle sanzioni di cui agli artt. 4 e 9 della legge n. 146
del 1990 i fatti anteriori al 31 dicembre 1999. Perciò, i primi due
commi dell'impugnato art. 16 dispongono che quelle sanzioni non si
applicano alle condotte precedenti tale data e, se comminate prima di
essa, sono estinte.
La disciplina è completata - per i giudizi pendenti, di
opposizione a sanzioni già comminate - dal terzo comma, secondo cui
essi "sono automaticamente estinti con compensazione delle spese".
Infine, il quarto comma dispone che "in nessun caso si fa luogo al
rimborso delle somme corrisposte per il pagamento delle sanzioni".
Il terzo ed il quarto comma devono interpretarsi congiuntamente,
nel senso che, in sede di opposizione a sanzione pecuniaria comminata
ed applicata, il giudice - da un lato - è tenuto a dichiarare
estinto il giudizio e - dall'altro - non può disporre il rimborso al
lavoratore della somma a lui trattenuta. Questa interpretazione -
accolta dal giudice rimettente - è coonestata dalla lettera del
quarto comma, il cui inequivocabile incipit ("in nessun caso si fa
luogo a rimborso") mostra che la regola, di portata generale, vale
anche se l'atto impositivo della sanzione sia stato impugnato.
4. - Tale disciplina - escludendo il rimborso e compensando le
spese - vanifica in sostanza la tutela giurisdizionale del diritto
azionato dal lavoratore.
4.1. - Questa Corte ha affermato che il legislatore, intervenendo
a regolare una certa materia, in tanto può incidere sui giudizi in
corso, dichiarandoli estinti senza ledere il diritto alla tutela
giurisdizionale garantito dall'art. 24 Cost., in quanto la nuova
disciplina, lungi dal tradursi in una sostanziale vanificazione dei
diritti azionati, sia tale da realizzare le pretese fatte valere
dagli interessati, così eliminando le basi del preesistente
contenzioso (sentenza n. 310 del 2000).
La normativa impugnata prevede insieme l'estinzione "automatica"
dei giudizi di opposizione e l'esclusione del rimborso delle somme
trattenute.
La prima misura è di per sè rispettosa dei principia appena
ricordati. Essa discende infatti dall'estinzione delle sanzioni e
dalla correlativa soddisfazione ex lege della pretesa mirante ad
ottenerne l'annullamento, che determina la cessazione della materia
del contendere. Ciò consente anche di escludere che sia vanificato
il diritto del lavoratore all'accertamento della legittimità della
sua astensione dal lavoro nell'esercizio del diritto di sciopero
(art. 40 Cost.), atteso che, estinta ex lege la sanzione, il
lavoratore non ha più interesse ad un accertamento che è
finalizzato proprio alla caducazione della sanzione applicata.
4.2. - Diversa valutazione merita invece l'esclusione del
rimborso, che lascia la pretesa azionata dal lavoratore del tutto
priva di tutela giurisdizionale, quanto alle implicazioni
restitutorie della dedotta illegittimità della sanzione, al punto
che la sua situazione patrimoniale resta definitivamente incisa, pur
senza causa.
L'argomento secondo cui il divieto di rimborso sarebbe
giustificato dall'intervenuta definizione del rapporto - sotto il
profilo che la sanzione, una volta applicata, avrebbe conseguito la
sua finalità afflittiva - può avere rilievo quando il destinatario
della sanzione non ne abbia contestato la legittimità, non certo
quando egli abbia proposto opposizione in sede giudiziaria.
In questo caso - che corrisponde alla fattispecie esaminata dal
rimettente - viene in considerazione il diritto alla tutela
giurisdizionale, con riferimento al quale si impone un diverso e più
rigoroso bilanciamento delle situazioni sostanziali versate in
giudizio e dei contrapposti interessi. E, di certo, esso non è
adeguatamente operato da una legge che dall'estinzione della sanzione
faccia discendere solo l'estinzione, per cessazione della materia del
contendere, del giudizio di impugnazione della sanzione, ma non anche
il ripristino della situazione patrimoniale pregiudicata
dall'avvenuta sua applicazione.
4.3. - Il diniego del rimborso viola anche il principio di
eguaglianza perchè - a parità di condizioni in cui versano i
lavoratori che abbiano adito il giudice per ottenere la declaratoria
di illegittimità della sanzione - la stabilizzazione delle
conseguenze patrimoniali negative che la sanzione comporta
deriverebbe dalla circostanza, meramente accidentale, che essa sia
stata o meno applicata, con trattenuta sulla retribuzione od in altro
modo. Analoga disparità sussiste rispetto alle sanzioni per le quali
non si ponga un problema di restituzione di somme trattenute, come
quelle che non comportino conseguenze economiche (rimprovero,
censura) ovvero implichino conseguenze di tipo diverso (sospensione
dal servizio e dalla retribuzione).
Del resto, in una similare fattispecie di preclusione ex lege del
diritto al rimborso, questa Corte (sentenza n. 416 del 2000) ha
ritenuto in contrasto con l'art. 3 della Costituzione una norma che
dall'accertamento del diritto del contribuente ad un'agevolazione
fiscale faceva derivare solo l'illegittimità dell'atto impositivo,
ma escludeva il rimborso dell'imposta pagata.
4.4. - Pertanto, deve dichiararsi l'illegittimità
costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., del quarto
comma dell'impugnato art. 16, nella parte in cui prevede che non si
fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il pagamento delle
sanzioni, anche se siano stati proposti i giudizi di opposizione di
cui al terzo comma (che rimanda al primo, e quindi agli artt. 4 e 9
della legge n. 146 del 1990).
5. - Fondata è anche la questione di legittimità costituzionale
del terzo comma dell'art. 16, nella parte in cui dispone la
compensazione delle spese relative ai giudizi di opposizione
dichiarati estinti.
In generale, il diritto alla tutela giurisdizionale,
costituzionalmente garantito, si estende anche alle spese che devono
essere sostenute per agire in giudizio. Di tali spese il legislatore,
nell'introdurre fattispecie di estinzione ex lege di giudizi in
corso, può anche eccezionalmente prevedere la compensazione, in un
quadro di bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco.
Ma, ancora una volta, tale bilanciamento non è stato effettuato.
La rigidità della regola della compensazione sacrifica sempre e
comunque il diritto della parte, che abbia fondatamente adito il
giudice, di ottenere il rimborso delle spese processuali. Del resto,
l'estinzione ex lege dei giudizi di opposizione in esame non comporta
la necessaria compensazione legale delle spese, essendo invece del
tutto compatibile con il criterio (desumibile dalla disciplina
ordinaria: artt. 91, 92 del codice di procedura civile), secondo cui
le spese, in caso di cessazione della materia del contendere, sono
regolate in base alla c.d. soccombenza virtuale, salvo, beninteso, il
potere del giudice di disporre la loro compensazione ove
discrezionalmente ne ravvisi i presupposti.
Pertanto, se la cessazione della materia del contendere
sull'impugnativa di una sanzione ormai estinta per legge giustifica
l'estinzione legale del giudizio, da questa non può discendere, con
analoga consequenzialità, la compensazione ex lege delle spese
processuali.
Lo scostamento dal canone ordinario che regola le spese in caso
di cessazione della materia del contendere appare ancor meno
ragionevole, considerando come il lavoratore che ha impugnato la
sanzione non possa rinunciare all'estinzione e insistere per la
pronuncia di merito.
Il comma 3 dell'art. 16 è, quindi, costituzionalmente
illegittimo, per violazione dell'art. 24 Cost., limitatamente alle
parole "con compensazione delle spese".

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
4, della legge 11 aprile 2000, n.83 (Modifiche ed integrazioni della
legge 12 giugno 1990, n.146, in materia di esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati), nella parte in
cui prevede che non si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per
il pagamento delle sanzioni, anche se siano stati proposti i giudizi
di opposizione di cui al terzo comma;
b) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
3, della legge 11 aprile 2000, n.83, limitatamente alle parole "con
compensazione delle spese".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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