1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 46 SENTENZA 10 - 13 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Interventi di adeguamento e ampliamento volumetrico del patrimonio edilizio esistente. - Legge della Regione autonoma della Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo), art. 2. - (T-140046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione autonoma della Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4
(Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il
rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e
programmi di valenza strategica per lo sviluppo), promosso dal
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Oristano nel
procedimento penale a carico di B.A. con ordinanza del 23 dicembre
2011, iscritta al n. 77 del registro ordinanze 2012 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie
speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione di B.A. nonchè l'atto di intervento
della Regione autonoma della Sardegna;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi gli avvocati Luigi Marcialis per B.A. e Massimo Luciani per
la Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 23 dicembre 2011, il Giudice per
le indagini preliminari del Tribunale di Oristano ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 25, 117 e 118 della Costituzione e all'art.
3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), questione di legittimità costituzionale dell'art.
2 della legge della Regione autonoma della Sardegna 23 ottobre 2009,
n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia
mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di
interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo).
1.1.- Il giudice a quo rileva che la norma censurata consente,
«anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità
previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle vigenti
disposizioni normative regionali, l'adeguamento e l'incremento
volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a
servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività
produttive, nella misura massima, per ciascuna unità immobiliare,
del 20 per cento della volumetria esistente».
Ai sensi dell'art. 10, comma 3, della medesima legge reg. n. 4
del 2009, gli interventi in questione «sono assoggettati alla
procedura di denuncia di inizio attività (DIA)», fatta eccezione per
talune ipotesi, non rilevanti nel procedimento a quo, nelle quali
«deve essere ottenuta la concessione edilizia».
Riferisce il rimettente che, sulla base della disciplina
regionale ora ricordata, una persona aveva intrapreso, in qualità di
committente, opere di ristrutturazione edilizia intese a ricavare tre
appartamenti in luogo dei due esistenti al piano attico di uno
stabile condominiale sito nel Comune di Oristano, incrementando il
volume del fabbricato tramite la copertura della superficie già
occupata dalle terrazze. I lavori erano, peraltro, iniziati prima
dello spirare del termine dilatorio di trenta giorni dalla
presentazione della DIA, previsto dall'art. 23 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A).
Il 3 novembre 2010 la polizia municipale aveva, quindi, proceduto
di propria iniziativa al sequestro dell'opera: sequestro i cui
effetti erano peraltro decaduti.
In esito a ciò, il pubblico ministero aveva chiesto al
rimettente di disporre il sequestro preventivo dell'immobile,
ritenendo configurabile il reato di cui all'art. 44, comma 1, lettera
a), del d.P.R. n. 380 del 2001, che punisce, tra l'altro,
l'inosservanza delle prescrizioni degli strumenti urbanistici: ciò
in quanto, con i lavori in questione, si sarebbe aumentata la
cubatura di un edificio insistente su un lotto di terreno che, in
base agli indici di fabbricabilità previsti dagli strumenti
urbanistici locali, aveva già esaurito la propria capacità
edificatoria.
Nel decidere su tale richiesta, il giudice a quo aveva sollevato,
con ordinanza depositata il 20 dicembre 2010, una prima questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge reg. n. 4 del
2009, in relazione alla quale questa Corte aveva disposto, con
ordinanza n. 237 del 2011, la restituzione degli atti al rimettente
per un nuovo esame della rilevanza alla luce della sopravvenuta norma
di interpretazione autentica di cui all'art. 5, comma 2, lettera c),
del decreto-legge 3 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.
1.2.- Ad avviso del Giudice di Oristano, la questione resterebbe
rilevante anche alla luce della disposizione ora indicata, la quale
ha chiarito che l'istituto della segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) - introdotto prima dei fatti oggetto del
procedimento principale dall'art. 49, comma 4-bis, del d.l. 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122 - sostituisce la DIA nella materia
edilizia, salvo che si tratti di DIA alternativa o sostitutiva del
permesso di costruire (cosiddetta «super-DIA»).
Nella specie, non si verterebbe in quest'ultima ipotesi, giacchè
gli interventi edilizi previsti dalla norma censurata sarebbero
soggetti, in via generale, a DIA cosiddetta «semplice» - da ritenere
sostituita, dunque, dalla SCIA - e non già a «super-DIA».
Rimarrebbe così confermato quanto sostenuto con la precedente
ordinanza di rimessione: e, cioè, che l'avvenuto inizio dei lavori
in discussione prima dei trenta giorni dalla presentazione della DIA
sarebbe privo di rilievo, in quanto la procedura della SCIA non esige
il rispetto di alcun termine, a partire dalla segnalazione, prima
dell'inizio dell'attività; il che impedirebbe di ravvisare nella
fattispecie il reato di cui alla lettera b) dell'art. 44, comma 1,
del d.P.R. n. 380 del 2001, quale ipotesi di esecuzione di opere
edili in assenza del prescritto titolo abilitativo. L'unico reato
configurabile - e in relazione al quale potrebbe essere disposto il
sequestro preventivo richiesto dal pubblico ministero - sarebbe,
dunque, quello di cui alla lettera a) dello stesso articolo, se non
fosse per la possibilità di deroga agli strumenti urbanistici
prevista dalla norma regionale censurata: donde la rilevanza della
questione.
In via subordinata, peraltro, il rimettente assume che la
questione resterebbe rilevante anche qualora si ritenesse che la DIA
prevista dalla legge regionale sia alternativa o sostitutiva del
permesso di costruire: ipotesi nella quale - non essendo stata detta
denuncia sostituita dalla SCIA - l'indagata dovrebbe rispondere del
reato di cui alla lettera b), per avere iniziato i lavori prima dei
trenta giorni dalla denuncia.
Nelle more, la fattispecie abilitativa relativa all'ipotetica
«super-DIA» si sarebbe, infatti, comunque perfezionata, essendo
l'anzidetto termine dilatorio da tempo spirato: con la conseguenza
che l'indagato, da un lato, potrebbe continuare a costruire;
dall'altro, pur potendo essere condannato per il reato di cui alla
lettera b) in relazione ai lavori eseguiti ante tempus, non potrebbe
essere assoggettato, con la sentenza di condanna, ad un ordine di
demolizione delle opere, stante il titolo abilitativo sopravvenuto.
Ciò imporrebbe, allo stato, il rigetto della richiesta di sequestro,
non risultando la misura funzionale ad alcuna esigenza preventiva.
La conclusione muterebbe, tuttavia, ove la norma che ha
consentito la formazione di quel titolo abilitativo fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima. In tal caso, infatti, l'ordine di
demolizione diverrebbe possibile, stante il consolidato orientamento
della giurisprudenza di legittimità in forza del quale il giudice
penale ha il dovere di verificare, a tale fine, la legittimità del
titolo sopravvenuto che consente la realizzazione del manufatto
originariamente abusivo. Inoltre, la prosecuzione dell'attività
edilizia in base a detto titolo comporterebbe la violazione della
lettera a) dell'art. 44, che si aggiungerebbe a quella della lettera
b), già consumata.
La richiesta del pubblico ministero potrebbe essere, dunque, in
questo caso accolta, in quanto il sequestro risulterebbe funzionale
sia «a non frustrare le conseguenze ripristinatorie» connesse
all'accertamento della violazione di cui alla lettera b), sia ad
impedire la prosecuzione del reato di cui alla lettera a).
1.3.- Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza della
questione, il giudice a quo ripropone le censure già in precedenza
prospettate, rimarcando come la loro validità non risulti in alcun
modo inficiata dalle modifiche apportate, medio tempore, alla legge
regionale in discussione dalla legge reg. Sardegna 21 novembre 2011,
n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009,
alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del
1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme di
carattere urbanistico).
Il rimettente rileva, in specie, come la disciplina
dell'attività urbanistica risulti improntata al «sistema della
pianificazione», che assegna in modo preminente ai Comuni - quali
enti locali più prossimi al territorio - la valutazione generale
degli interessi coinvolti. Tale competenza dovrebbe essere
esercitata, bensì, nel rispetto delle prescrizioni regionali, senza,
tuttavia, che queste possano esautorare i Comuni delle loro potestà,
operando «le concrete scelte urbanistiche con carattere
immediatamente precettivo». L'assetto ora descritto troverebbe,
d'altro canto, «copertura costituzionale» alla luce tanto dei limiti
alle competenze legislative regionali, quanto delle competenze
direttamente attribuite ai Comuni dagli artt. 117 e 118 Cost.
L'art. 2 della legge reg. n. 4 del 2009, sul cosiddetto «piano
casa», avrebbe per converso introdotto un «elemento [...] di rottura»
del sistema, autorizzando in modo diretto ampliamenti volumetrici dei
fabbricati esistenti, senza consentire ai Comuni di conformarli alle
concrete esigenze del territorio o di modificarne i presupposti di
operatività (avuto riguardo, ad esempio, al rapporto con le aree di
parcheggio e i servizi connessi).
La norma censurata violerebbe, per questo verso, l'art. 117 Cost.
e l'art. 3, primo comma, dello Statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna, introducendo una «modalità operativa», in
campo edilizio, avulsa dalla pianificazione urbanistica,
qualificabile, per quanto detto, come «principio dell'ordinamento
giuridico della Repubblica» e come espressione degli «interessi
nazionali rappresentati dal sistema di composizione degli interessi
del territorio».
Detta norma si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost., in quanto consentirebbe deroghe generalizzate
alle previsioni dei piani urbanistici comunali in assenza della
valutazione ambientale strategica (VAS), imposta dalla direttiva 27
giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull'ambiente), recepita con decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); nonchè con gli
artt. 117, sesto comma, ultimo periodo, e 118 Cost., alla luce dei
quali la pianificazione urbanistica costituirebbe «funzione
fondamentale dei comuni e come tale [...] oggetto di legislazione
esclusiva dello Stato».
La disposizione denunciata violerebbe anche l'art. 3 Cost., per
contrasto con il principio di eguaglianza, sotto un triplice profilo.
In primo luogo, perchè assoggetterebbe alla medesima disciplina
situazioni diverse, consentendo indiscriminatamente aumenti
volumetrici su tutto il territorio regionale, sia nelle zone in cui
le esigenze poste a base del «piano casa» sono già state valutate
nell'ambito degli ordinari poteri pianificatori dei Comuni, sia nelle
zone in cui detti aumenti rispondono effettivamente a un bisogno
collettivo. In secondo luogo, perchè creerebbe nel territorio sardo
una «zona bianca», sottratta al regime della pianificazione, a
differenza del territorio delle altre Regioni che abbiano
disciplinato il «piano casa» nel rispetto delle prerogative comunali.
In terzo luogo, perchè renderebbe penalmente lecita in Sardegna
un'attività edilizia contrastante con gli strumenti urbanistici e,
come tale, penalmente repressa nelle altre Regioni.
La norma censurata violerebbe, infine, la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia penale, desumibile dagli artt. 25 e
117 Cost., venendo a restringere l'ambito applicativo della norma
incriminatrice di cui all'art. 44, comma 1, lettera a), del d.P.R. n.
380 del 2001, tramite la depenalizzazione tanto degli interventi
edilizi non conformi alla pianificazione, che del superamento della
volumetria massima: operazione, questa, da ritenere inibita alla
legislazione regionale alla luce della costante giurisprudenza della
Corte costituzionale.
Il rimettente rimarca, per altro verso, come la Corte abbia
reiteratamente riconosciuto la rilevanza e l'ammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale delle «norme penali di
favore», in base alla considerazione che il loro accoglimento
inciderebbe sulle formule di proscioglimento, sul dispositivo o sul
percorso argomentativo che sorregge la decisione adottata nel
giudizio principale, o produrrebbe comunque un «effetto di sistema».
2.- È intervenuta la Regione autonoma della Sardegna, in persona
del Presidente della Giunta regionale, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata.
2.1.- Ad avviso dell'interveniente, la questione sarebbe
inammissibile per una pluralità di ragioni.
In primo luogo, per la carente descrizione dei fatti di causa, la
quale si ridurrebbe a una mera parafrasi del capo di imputazione.
In secondo luogo, per difetto di motivazione sulla rilevanza,
sotto un duplice profilo. Il rimettente, da un lato, avrebbe svolto
le sue argomentazioni in riferimento alla richiesta di sequestro
preventivo del pubblico ministero, senza esprimere un «convincimento
adesivo» ad essa; dall'altro, avrebbe ritenuto ravvisabile, in via
alternativa, il reato di cui alla lettera b) o quello di cui alla
lettera a) dell'art. 44, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, senza
chiarire in rapporto a quale fra le due figure criminose ritenga
rilevante la questione e senza indicare, altresì, quale reato sia
stato contestato dal pubblico ministero.
La questione sarebbe inammissibile, ancora, per la mancata
puntuale individuazione della norma oggetto delle censure.
Nell'esprimere dubbi in ordine alla legittimità costituzionale
«della legge che consente [il] titolo abilitante» vantato
dall'indagata, il rimettente non avrebbe, infatti, specificato a
quale «legge» abbia inteso riferirsi: se, cioè, alla disposizione
che ha introdotto la SCIA (art. 49 del d.l. n. 78 del 2010), o alla
norma di interpretazione autentica che ha precisato che la SCIA non
sostituisce la «super-DIA» (art. 5, comma 2, lettera c, del d.l. n.
70 del 2011), ovvero alla legge reg. n. 4 del 2009 o, ancora, alla
legge reg. n. 21 del 2011.
Da ultimo, il rimettente avrebbe sollecitato una pronuncia in
malam partem in materia penale, esorbitante dai poteri della Corte
costituzionale alla luce della sua costante giurisprudenza.
La censura riferita alla violazione del principio di eguaglianza
sarebbe, poi, inammissibile in quanto formulata genericamente. Essa
non terrebbe, infatti, conto della complessa disciplina racchiusa
negli articoli da 2 a 6 della legge reg. n. 4 del 2009, i quali
distinguono i diversi interventi edificatori consentiti dal «piano
casa» in relazione alle differenti tipologie edilizie dei corpi di
fabbrica già esistenti.
2.2.- Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata.
Priva di fondamento sarebbe, anzitutto, la censura di violazione
dell'art. 117 Cost. e dell'art. 3, primo comma, dello Statuto
speciale della Regione Sardegna. Da un lato, infatti - contrariamente
a quanto asserito dal rimettente - la legge reg. n. 4 del 2009 non
avrebbe affatto operato una generale «depianificazione», essendosi
limitata a consentire circoscritti ampliamenti di determinate
categorie di fabbricati già legittimamente esistenti, e dunque
conformi agli strumenti urbanistici. Dall'altro, la tesi in base alla
quale la pianificazione costituirebbe il solo possibile meccanismo di
governo del territorio sarebbe ampiamente smentita dalla legislazione
positiva e da tempo abbandonata dalla dottrina.
Parimenti insussistente sarebbe l'asserito contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost., giacchè la norma censurata non avrebbe
introdotto alcuna deroga alle disposizioni sui procedimenti di
valutazione ambientale strategica, che attengono ad un diverso ambito
di materia (la «tutela dell'ambiente», e non l'«edilizia ed
urbanistica»). In ogni caso, la normativa statale richiede che i
piani già approvati siano sottoposti a VAS solo se le modificazioni
che si vogliono introdurre possano avere effetti significativi
sull'ambiente: ipotesi, questa, da ritenere «esclusa a priori» per
gli interventi edificatori disciplinati dalla legge regionale in
esame.
Insussistente sarebbe anche la denunciata violazione degli artt.
117, sesto comma, ultimo periodo, e 118 Cost., per asserita
compromissione delle competenze dei Comuni in tema di pianificazione
urbanistica. La censura trascurerebbe che la materia «edilizia ed
urbanistica» è attribuita alla potestà legislativa primaria della
Regione Sardegna dall'art. 3, primo comma, lettera f), dello statuto:
potestà che rimarrebbe svuotata di significato se la riserva allo
Stato della determinazione delle funzioni fondamentali dei Comuni
avesse la portata assoluta attribuitale dall'ordinanza di rimessione.
L'impostazione del giudice a quo risulterebbe, inoltre,
incoerente con la disposizione del secondo comma dell'art. 118 Cost.,
in base alla quale il compito di attribuire ai Comuni le varie
funzioni amministrative è affidato alla «legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze»: laddove, per converso, nella
prospettazione del rimettente, le competenze regionali risulterebbero
radicalmente escluse. La Regione Sardegna è, d'altro canto,
titolare, per disposizione statutaria, anche della competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli enti locali e
delle rispettive circoscrizioni» (art. 3, primo comma, lettera b,
dello statuto), in base alla quale potrebbe definire quali siano le
funzioni demandate ai Comuni.
Quanto, poi, alla censura di violazione del principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.), correlata al fatto che la norma censurata
consentirebbe aumenti di volumetria su tutto il territorio regionale
a prescindere dalla verifica delle esigenze concrete, essa poggerebbe
sull'erronea premessa che la legge regionale permetta di edificare
indiscriminatamente, quando invece essa consente interventi limitati
alle parti del territorio che il piano ha già riconosciuto come
concretamente destinate all'edificazione e che, anzi, sono state già
oggetto di effettiva trasformazione nei sensi indicati dal piano.
Con riguardo, infine, alla dedotta invasione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia penale, occorrerebbe
considerare che la legge regionale in esame costituisce attuazione
dell'intesa sul «piano casa» adottata il 31 marzo 2009 in sede di
Conferenza unificata. Sarebbe pertanto paradossale se le norme in
questione fossero poste nel nulla in nome dell'esigenza di garantire
pretese attribuzioni dello Stato, quando è proprio quest'ultimo ad
averle sollecitate.
Significativo sarebbe, del resto, il fatto che lo Stato non abbia
mai impugnato norme legislative adottate in attuazione dell'intesa da
Regioni ordinarie, di contenuto analogo a quella oggi sottoposta a
scrutinio, mostrando così di ritenerle rientranti nella competenza
di dette Regioni. A fortiori, dunque, l'adozione di simili norme
dovrebbe ritenersi permessa alla Regione Sardegna, titolare, per
statuto, di competenza legislativa piena in materia di «edilizia ed
urbanistica».
La conclusione troverebbe, inoltre, conforto nella giurisprudenza
costituzionale e, in particolare, nella sentenza n. 487 del 1989
della Corte, secondo la quale non sarebbe sufficiente che una legge
regionale determini indirette conseguenze in materia penale perchè
si possa ritenere che essa abbia invaso il campo riservato alla
legislazione statale. Se così non fosse, d'altro canto, lo Stato,
«brandendo l'arma dello ius puniendi», potrebbe non solo limitare, ma
addirittura eliminare ogni spazio di autonomia legislativa per le
Regioni, ivi comprese quelle speciali, anche nelle materie di loro
competenza piena.
3.- Si è costituita altresì B.A., persona sottoposta alle
indagini nel procedimento a quo, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o respinta nel merito.
3.1.- Dopo aver analiticamente esposto lo svolgimento della
vicenda concreta, la parte privata assume che la questione sarebbe
inammissibile per difetto di rilevanza, giacchè le opere edilizie di
cui si discute, al momento della loro esecuzione, erano pienamente
lecite in base alla norma regionale denunciata: con la conseguenza
che, anche in caso di accoglimento della questione, dovrebbe comunque
applicarsi la normativa vigente al momento del fatto, in quanto lex
mitior.
Al riguardo, sarebbe inconferente il richiamo del giudice a quo
alla sentenza n. 148 del 1983, in tema di norme penali di favore. A
differenza delle norme allora poste all'attenzione della Corte
costituzionale, la disposizione in esame non sarebbe, infatti, «norma
di diritto penale, ma di diritto amministrativo», onde non vi sarebbe
l'esigenza di evitare la creazione di «zone franche»
dell'ordinamento, sottratte al sindacato di costituzionalità,
potendo la questione essere sollevata anche dal giudice
amministrativo. Nella specie, inoltre, la questione si inserisce
nella fase delle indagini preliminari, la quale non potrebbe
concludersi altrimenti che con un provvedimento di archiviazione:
sicchè la declaratoria di illegittimità costituzionale non potrebbe
avere le implicazioni individuate dalla Corte nella citata sentenza,
quale la possibilità di incidere sulle formule di proscioglimento o
sul dispositivo della sentenza penale.
Un ulteriore motivo di inammissibilità si connetterebbe al fatto
che il giudice a quo non avrebbe tentato di offrire una
interpretazione conforme a Costituzione della norma censurata.
3.2.- Nel merito, la questione sarebbe manifestamente infondata.
La Regione avrebbe, infatti, esercitato la propria potestà
legislativa nel rispetto delle previsioni costituzionali, essendo la
materia edilizia ed urbanistica di competenza regionale ai sensi
dell'art. 117 Cost. ed espressamente prevista, altresì, dall'art. 3
dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
Riguardo, poi, all'asserita violazione dell'art. 118 Cost., se
pure è indubbio che le funzioni amministrative spettino ai Comuni e
che la pianificazione urbanistica rientri tra queste, esse non
potrebbero comunque prescindere dalle indicazioni fornite dalle norme
legislative statali e regionali vigenti, tra le quali si colloca
quella oggetto di scrutinio.
Insussistente sarebbe, inoltre, la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., con riferimento alla direttiva n. 2001/42/CE,
giacchè, per un verso, tale direttiva concernerebbe i piani e i
programmi elaborati o adottati da un'autorità a livello nazionale,
regionale o locale, rendendo quindi irrilevante la distinzione tra
Stato, Regione ed ente locale; per altro verso, la predetta direttiva
prevede, all'art. 3, paragrafo 3, un'eccezione alla necessità della
valutazione ambientale strategica e consente, in tal caso, una libera
scelta degli Stati membri attraverso i competenti organi dotati di
potestà legislative.
Per quanto riguarda, infine, la dedotta violazione degli artt.
117, sesto comma, e 118 Cost., l'affermazione secondo cui la funzione
comunale di pianificazione sarebbe stata completamente esautorata
risulterebbe eccessiva, posto che la norma regionale prevede un
semplice ampliamento volumetrico dei fabbricati, legato a precisi
presupposti e circoscritto entro limiti ben determinati.
4.- Tanto la Regione che la parte privata hanno depositato
memorie illustrative, con le quali hanno insistito nelle conclusioni
già formulate, ribadendo e sviluppando gli argomenti addotti a loro
sostegno.

Considerato in diritto

1.- Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Oristano dubita della legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione autonoma della Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4
(Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il
rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e
programmi di valenza strategica per lo sviluppo), nella parte in cui
consente l'ampliamento dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli
destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad
attività produttive, entro il limite del venti per cento della
volumetria esistente, «anche mediante il superamento degli indici
massimi di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici».
La norma censurata violerebbe, anzitutto, l'art. 117 della
Costituzione e l'art. 3, primo comma, della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), in quanto,
autorizzando in modo diretto e immediato ampliamenti volumetrici dei
fabbricati in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici, si
porrebbe in contrasto con il «sistema della pianificazione» -
qualificabile come «normativa di principio dell'ordinamento giuridico
della Repubblica» e come espressione «degli interessi nazionali
rappresentati dal sistema di composizione degli interessi del
territorio» - che assegna in modo preminente ai Comuni, quali enti
locali più vicini al territorio, la valutazione generale degli
interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed edilizia.
La norma denunciata violerebbe, inoltre, l'art. 117, primo comma,
Cost., in quanto consentirebbe deroghe generalizzate alle previsioni
dei piani urbanistici comunali in assenza della valutazione
ambientale strategica, imposta dalla direttiva 27 giugno 2001, n.
2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente); nonchè gli artt. 117, sesto comma, ultimo
periodo, e 118 Cost., in quanto esautorerebbe i Comuni delle loro
competenze in tema di pianificazione urbanistica: materia
qualificabile come «funzione fondamentale dei comuni» e, in quanto
tale, oggetto di legislazione esclusiva dello Stato.
La disposizione regionale violerebbe anche l'art. 3 Cost., per
contrasto con il principio di eguaglianza, sotto un triplice profilo.
In primo luogo, perchè assoggetterebbe alla medesima disciplina
situazioni diverse, consentendo aumenti volumetrici sia nelle zone in
cui le esigenze da considerare sono già state oggetto di valutazione
nell'ambito degli ordinari poteri pianificatori dei Comuni, sia nelle
zone in cui detti aumenti rispondono effettivamente a un bisogno
collettivo. In secondo luogo, perchè creerebbe nel territorio sardo
una «zona bianca», sottratta al regime della pianificazione, a
differenza del territorio di altre Regioni. In terzo luogo, perchè
renderebbe lecita in Sardegna un'attività edilizia contrastante con
gli strumenti urbanistici, penalmente repressa nelle altre parti del
territorio nazionale.
La norma censurata violerebbe, infine, la competenza esclusiva
dello Stato in materia penale, sancita dagli artt. 25 e 117 Cost.,
venendo a restringere la sfera applicativa della norma incriminatrice
di cui all'art. 44, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), tramite la depenalizzazione tanto degli interventi edilizi non
conformi alla pianificazione, che del superamento della volumetria
massima.
2.- In via preliminare, va rilevato che la questione viene
risollevata dopo che, in relazione ad una precedente ordinanza di
rimessione emessa nel medesimo procedimento, questa Corte aveva
disposto la restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo
esame della rilevanza alla luce dello ius superveniens, rappresentato
dalla norma di interpretazione autentica di cui all'art. 5, comma 2,
lettera c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo
- Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, la quale ha
chiarito entro quali limiti l'istituto della segnalazione certificata
di inizio attività (SCIA) sostituisca quello della denuncia di
inizio attività (DIA) nella materia edilizia (ordinanza n. 237 del
2011). In quell'occasione, infatti, il rimettente aveva basato la
valutazione di rilevanza della questione sul presupposto che la DIA,
prevista dalla legge reg. n. 4 del 2009 per l'esecuzione delle opere
oggetto del procedimento a quo, fosse stata senz'altro sostituita
dalla SCIA: laddove, per converso, in base alla norma dianzi citata,
tale fenomeno non si verifica quando si tratti di una DIA alternativa
o sostitutiva del permesso di costruire.
Con l'odierna ordinanza di rimessione, il giudice a quo rimodula
l'iter argomentativo, assumendo che la questione resterebbe rilevante
tanto ove si ritenga che, alla luce della norma in parola, la SCIA
abbia surrogato la DIA richiesta dalla legge regionale (ipotesi nella
quale l'attività dell'indagata sarebbe suscettibile di configurare
il solo reato di cui alla lettera a dell'art. 44, comma 1, del d.P.R.
n. 380 del 2001, trattandosi di ampliamento di un fabbricato oltre i
limiti massimi di edificabilità stabiliti dagli strumenti
urbanistici); quanto ove si opti per la soluzione opposta,
prospettata dal rimettente in via subordinata (nel qual caso
l'indagata potrebbe essere chiamata a rispondere, in tesi, sia del
reato di cui alla lettera b del medesimo articolo, con riguardo ai
lavori eseguiti prima della scadenza del termine dilatorio di trenta
giorni dalla presentazione della DIA, sia, e di nuovo, del reato di
cui alla lettera a, quanto ai lavori successivi a detta scadenza).
In riferimento ad entrambe le ipotesi, il giudice a quo ha
rilevato, a comprova dell'assunto, che la possibilità di ravvisare
il reato di cui alla lettera a) - e, conseguentemente, di disporre il
sequestro preventivo richiesto dal pubblico ministero al fine di
evitare la prosecuzione di un'attività edilizia contra legem - resta
subordinata alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della
norma regionale censurata, sulla cui base l'indagata ha operato, la
quale consente ampliamenti volumetrici dei fabbricati esistenti anche
in deroga agli indici massimi di edificabilità previsti dagli
strumenti urbanistici.
Si tratta di una prospettazione non implausibile, e tanto basta
ai fini dell'ammissibilità della questione, a prescindere dalle
obiezioni cui si espongono gli ulteriori e concorrenti argomenti
sviluppati dal rimettente, che non occorre pertanto qui esaminare.
3.- Infondata è, poi, l'eccezione di inammissibilità della
questione, formulata, sotto diverse angolazioni, tanto dalla Regione
che dalla parte privata sul rilievo che il rimettente mira
inequivocabilmente a conseguire una pronuncia in malam partem in
materia penale.
Per giungere a tale conclusione non è necessario far richiamo
all'orientamento della giurisprudenza di questa Corte, invocato dal
giudice a quo, che ritiene ammissibile il sindacato di legittimità
costituzionale, anche in malam partem, sulle cosiddette norme penali
di favore (ex plurimis, sentenze n. 79 del 2009, n. 324 del 2008, n.
148 del 1983): qualifica che pure potrebbe competere alla norma
censurata alla luce del criterio di identificazione basato sul
paradigma della "specialità sincronica", ossia sull'esistenza di un
rapporto di specialità tra le norme poste a raffronto (nel
frangente, la norma regionale censurata e l'art. 44, comma 1, lettera
a, del d.P.R. n. 380 del 2001) e sulla loro contemporanea presenza
nell'ordinamento (sentenza n. 394 del 2006).
Nel caso in esame, è dirimente il rilievo, logicamente
prioritario, che la preclusione delle pronunce in malam partem non
può venire comunque in considerazione quando sia in discussione non
il "quomodo" dell'esercizio della potestà legislativa, ma la stessa
idoneità della fonte di produzione normativa.
Secondo la giurisprudenza da tempo costante di questa Corte,
l'impedimento all'adozione di pronunce di illegittimità
costituzionale di segno sfavorevole per il reo si radica non già in
una ragione meramente processuale - di irrilevanza, nel senso che
l'eventuale decisione di accoglimento non potrebbe trovare comunque
applicazione nel giudizio a quo, alla luce del principio di
irretroattività delle norme penali sfavorevoli - quanto piuttosto in
una ragione di ordine sostanziale, intimamente connessa al principio
della riserva di legge espresso dall'art. 25, secondo comma, Cost.
Demandando il potere di normazione in materia penale, in quanto
incidente sui diritti fondamentali dell'individuo (e, in particolare,
sulla libertà personale), all'istituzione che costituisce la massima
espressione della rappresentanza politica - ossia al Parlamento,
eletto a suffragio universale dall'intera collettività nazionale
(sentenze n. 230 del 2012, n. 394 del 2006 e n. 487 del 1989) - detto
principio impedisce alla Corte sia di creare nuove fattispecie
criminose o di estendere quelle esistenti a casi non previsti, sia di
incidere in peius sulla risposta punitiva o su aspetti comunque
inerenti alla punibilità (ex plurimis, ordinanze n. 285 del 2012, n.
204, n. 66 e n. 5 del 2009).
Ma se l'esclusione delle pronunce in malam partem mira a
salvaguardare il monopolio del «soggetto-Parlamento» sulle scelte di
criminalizzazione, voluto dall'art. 25, secondo comma, Cost., sarebbe
del tutto illogico che detta preclusione possa scaturire da
interventi normativi operati da soggetti non legittimati, proprio
perchè non rappresentativi dell'intera collettività nazionale -
quale il Governo, che si serva dello strumento del decreto
legislativo senza il supporto della legge di delegazione parlamentare
(come nel caso recentemente esaminato dalla sentenza n. 5 del 2014),
ovvero un Consiglio regionale (come nel caso oggi in esame) - i quali
pretendano, in ipotesi, di "neutralizzare" le scelte effettuate da
chi detiene quel monopolio. In simili evenienze, l'eventuale
decisione in malam partem della Corte non solo non collide con la
previsione dell'art. 25, secondo comma, Cost., ma vale, anzi, ad
assicurarne il rispetto.
Quanto, poi, al versante processuale, questa Corte ha ancora di
recente ribadito che a rendere ammissibili le questioni incidentali
è sufficiente che la norma impugnata sia applicabile nel giudizio a
quo (come certamente avviene nel caso oggi in esame) e, dunque, a
determinare effetti su di esso, senza che rilevi il "senso" di tali
effetti per le parti in causa (sentenza n. 294 del 2011). La
valutazione «del modo in cui il sistema normativo reagisce ad una
sentenza costituzionale di accoglimento» non è, infatti, compito di
questa Corte, «in quanto la stessa spetta al giudice del processo
principale, unico competente a definire il giudizio da cui prende le
mosse l'incidente di costituzionalita'» (sentenza n. 28 del 2010).
Spetterebbe, pertanto, all'odierno rimettente stabilire le puntuali
conseguenze applicative che potrebbero derivare da una eventuale
sentenza di accoglimento della questione oggi sollevata (sentenza n.
5 del 2014), quale, in specie, la possibilità di accedere alla
richiesta di sequestro preventivo del pubblico ministero, sebbene
l'attività edilizia in discussione si sia svolta sinora nel vigore
della norma regionale "liceizzante", in assunto illegittimamente
emanata. La pronuncia di accoglimento influirebbe, in ogni caso,
sull'esercizio della funzione giurisdizionale per ragioni analoghe a
quelle evidenziate da questa Corte in rapporto alle norme penali di
favore (sentenze n. 394 del 2006 e n. 148 del 1983), mutando le
premesse normative della decisione che il rimettente è chiamato ad
assumere: detta decisione, infatti, anche se di segno favorevole per
l'indagata, dovrebbe fondarsi su un presupposto diverso
dall'insussistenza di un fatto riconducibile al paradigma punitivo
astratto.
Si aggiunga, con specifico riferimento all'odierno thema
decidendum, che questa Corte ha, già in passato, reiteratamente
scrutinato nel merito - e in più occasioni accolto - questioni di
legittimità costituzionale in malam partem aventi ad oggetto norme
regionali, sollevate nell'ambito di giudizi penali (ex plurimis,
sentenze n. 234 del 1995, n. 110 e n. 96 del 1994, n. 437, n. 307, n.
306 del 1992, n. 504, n. 213, n. 117 e n. 14 del 1991).
4.- Le ulteriori eccezioni di inammissibilità formulate dalla
Regione e dalla parte privata sono parimenti infondate.
Per quanto attiene alle eccezioni della Regione, non è
ravvisabile, anzitutto, un'omessa descrizione dei fatti di causa,
giacchè dall'ordinanza di rimessione emergono in modo adeguato e
puntuale i passaggi salienti della vicenda concreta sulla quale il
giudice a quo è chiamato a pronunciarsi, nei termini in precedenza
riferiti.
Neppure è riscontrabile l'eccepito difetto di motivazione sulla
rilevanza, per essersi il rimettente limitato a richiamare la
richiesta di sequestro preventivo del pubblico ministero, senza
esprimere un «convincimento adesivo» ad essa. Il giudice a quo
deduce, infatti, chiaramente che, ove non vi fosse la norma
censurata, potrebbero essere riconosciuti i presupposti della misura
richiesta, sia sotto il profilo del fumus commissi delicti che delle
esigenze cautelari.
Il rimettente non ha, per altro verso, prospettato alcuna
alternativa irrisolta tra la possibilità di contestare il reato di
cui alla lettera b) o quello di cui alla lettera a) dell'art. 44,
comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001: ha prospettato invece - come
già ricordato - due ipotesi in via subordinata tra loro (che si
configuri il solo reato di cui alla lettera a, se la DIA prevista
dalla legge regionale fosse stata sostituita dalla SCIA; che si
configurino entrambi i reati, nel caso opposto). Contrariamente a
quanto asserito dalla Regione, il giudice a quo ha, inoltre,
chiaramente indicato quale reato è stato ipotizzato dal pubblico
ministero nel formulare la richiesta di sequestro (quello di cui alla
lettera a).
Non si coglie, infine, alcuna ambiguità od oscurità
nell'individuazione del testo normativo oggetto delle censure,
inequivocamente identificato dal rimettente nell'art. 2 della legge
reg. n. 4 del 2009.
Quanto, poi, all'eccezione di inammissibilità per omessa
sperimentazione di una interpretazione costituzionalmente orientata,
formulata dalla parte privata, essa risulta del tutto generica, non
essendo spiegato in qual modo la norma censurata - univoca nel
consentire interventi edilizi con «superamento degli indici massimi
di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici» - potrebbe
essere letta in modo tale da superare i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati dal rimettente.
5.- Nel merito, la questione non è fondata.
La legge reg. Sardegna n. 4 del 2009 costituisce attuazione
dell'intesa sul cosiddetto «piano casa», raggiunta tra Stato, Regioni
ed enti locali in sede di Conferenza unificata il 31 marzo 2009 e
formalmente sancita con deliberazione della medesima Conferenza del
1° aprile 2009: intesa promossa dal Governo, con la dichiarata
finalità di rilancio dell'economia, tramite la ripresa
dell'attività edilizia, quale misura per far fronte alla situazione
di crisi.
Oggetto dell'intesa era l'impegno delle Regioni ad approvare,
entro novanta giorni, proprie leggi - con «validità temporalmente
definita, comunque non superiore a 18 mesi» - le quali consentissero:
a) incrementi, entro il venti per cento della volumetria esistente,
di edifici residenziali uni o bifamiliari o comunque di volumetria
non superiore ai mille metri cubi; b) interventi straordinari di
demolizione e ricostruzione di edifici a destinazione residenziale,
con ampliamento entro il limite del trentacinque per cento della
volumetria esistente (venendo, peraltro, espressamente esclusa la
possibilità di operare su «edifici abusivi o nei centri storici o in
aree di inedificabilità assoluta»). Le Regioni si sono impegnate,
per altro verso, ad introdurre «forme semplificate e celeri per
l'attuazione» delle opere di cui si discute.
Sono state fatte salve, in ogni caso, sia l'«autonomia
legislativa regionale» nel promuovere ulteriori forme di
incentivazione volumetrica e diverse tipologie di intervento e nel
definire gli ambiti nei quali gli interventi sono esclusi o limitati;
sia - e più in generale - «ogni prerogativa costituzionale delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome».
6.- Le Regioni hanno dato attuazione all'intesa, munendosi di
proprie leggi sul «piano casa», recanti discipline piuttosto
variegate quanto all'ampiezza e alle modalità degli interventi
consentiti. La larga maggioranza delle leggi regionali ha d'altro
canto previsto, con diverse formule, che gli interventi di
ampliamento possano essere realizzati anche in deroga alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici localmente vigenti, e
particolarmente di quelle relative ai limiti volumetrici.
Nella medesima direzione si è mossa anche la Regione Sardegna,
con la citata legge n. 4 del 2009. Per quanto qui interessa, l'art. 2
di detta legge - norma oggi impugnata - consente, al comma 1, «anche
mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità
previsti dagli strumenti urbanistici ed in deroga alle vigenti
disposizioni normative regionali, l'adeguamento e l'incremento
volumetrico dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a
servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività
produttive, nella misura massima, per ciascuna unità immobiliare,
del 20 per cento della volumetria esistente» (intendendosi per
volumetria esistente «quella realizzata alla data del 31 marzo
2009»).
Il comma 2 dello stesso art. 2 - dopo aver richiesto, in via
generale, che gli adeguamenti ed incrementi si inseriscano «in modo
organico e coerente con i caratteri formali e architettonici del
fabbricato esistente» e che costituiscano «strumento per la
riqualificazione dello stesso» - diversifica le possibili modalità
dell'intervento a seconda della tipologia del fabbricato (uni o
bifamiliare, sottotetto, singolo piano, ecc.).
Nei successivi commi dell'art. 2 sono indicati, altresì, i casi
nei quali l'incremento consentito della volumetria è aumentato
(commi 3 e 8), ovvero diminuito (commi 4 e 5).
Gli interventi in questione (al pari di quelli previsti, per
determinate categorie di immobili, dagli artt. 3, 4 e 6 della legge
in questione) non possono comunque avere ad oggetto edifici abusivi o
immobili di particolare interesse (artistico, storico, archeologico,
ecc.: art. 8, comma 1).
Fatta eccezione per talune ipotesi, gli interventi «sono
assoggettati alla procedura di denuncia di inizio attivita'», da
avviare entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge (art.
10, commi 3 e 4; termine peraltro prorogato da leggi successive).
7.- Ciò premesso, deve escludersi che la norma censurata violi
gli artt. 117 Cost. e 3, primo comma, dello Statuto speciale della
Regione Sardegna, in ragione del suo asserito contrasto con il
«sistema della pianificazione», che assegna in modo preminente ai
Comuni, quali enti locali più vicini al territorio, la valutazione
generale degli interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed
edilizia.
L'art. 117 Cost. - il cui terzo comma attribuisce alle Regioni
potestà legislativa concorrente in materia di «governo del
territorio» - è parametro, per questo verso, inconferente alla luce
della "clausola di maggior favore" dettata dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione). L'art. 3, primo comma, lettera f),
dello statuto riconosce, infatti, alla Regione Sardegna una autonomia
più ampia di quella risultante dalla norma costituzionale generale,
attribuendole potestà legislativa primaria, ossia piena, nella
materia dell'«edilizia ed urbanistica», entro la quale si colloca la
norma censurata.
Quanto, poi, al parametro statutario, anche riconoscendo che il
«sistema della pianificazione» - evocato, peraltro, dal rimettente in
modo del tutto generico, senza alcun riferimento alle relative fonti
normative - assurga a «principio dell'ordinamento giuridico della
Repubblica» e ad espressione degli «interessi nazionali», limitando
perciò l'esplicazione della competenza legislativa regionale di cui
discute, è dirimente il rilievo che il principio in questione non
potrebbe ritenersi così assoluto e stringente da impedire alla legge
regionale - che è fonte normativa primaria, sovraordinata rispetto
agli strumenti urbanistici locali - di prevedere interventi in deroga
quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritti,
come quelli di cui si discute.
Al riguardo, deve infatti escludersi che la norma censurata
assuma una vera e propria valenza "eversiva" del «sistema di
pianificazione», così come sostiene il rimettente. Gli incrementi
volumetrici, in deroga agli indici massimi di edificabilità previsti
dagli strumenti urbanistici, sono infatti da essa consentiti - in via
straordinaria e temporanea e con modalità specifiche, diverse a
seconda delle tipologie di fabbricati - solo su edifici già
esistenti e che si presuppongono conformi alle predette previsioni
urbanistiche (essendo espressamente esclusi, come detto, gli edifici
abusivi), nonchè alla condizione - verificabile dai competenti
organi comunali ai fini dell'eventuale esercizio del potere
inibitorio delle opere dopo la presentazione della DIA - che gli
incrementi stessi «si inseriscano in modo organico e coerente con i
caratteri architettonici del fabbricato esistente» e costituiscano
«strumento per la riqualificazione dello stesso in relazione alla
tipologia edilizia interessata».
Specifiche ipotesi di interventi edilizi in deroga agli strumenti
urbanistici sono state e sono, del resto, previste da numerose norme
regionali - tanto di Regioni ordinarie che a statuto speciale - anche
per finalità diverse dall'attuazione dell'intesa sul «piano casa»
(quali, ad esempio, il recupero a fini abitativi dei sottotetti
esistenti o il sostegno a soggetti portatori di handicap): norme che
questa Corte ha ritenuto censurabili non in assoluto, ma ove la
deroga investa profili evocativi di specifici titoli di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, quale, in particolare, la
disciplina delle distanze tra i fabbricati posta dal decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, rientrante nella materia
dell'«ordinamento civile» (al riguardo, ordinanza n. 173 del 2011).
Ipotesi, questa, non riscontrabile - nè dedotta - nel caso in esame.
8.- Considerazioni analoghe valgono anche ad escludere la
configurabilità della denunciata violazione degli artt. 117, sesto
comma, ultimo periodo, e 118 Cost., per avere la norma censurata
«esautorato» i Comuni delle loro competenze in tema di pianificazione
urbanistica: materia qualificabile, in assunto, come «funzione
fondamentale» dei Comuni stessi e, in quanto tale, oggetto di
legislazione esclusiva dello Stato (ai sensi della lettera p
dell'art. 117, secondo comma, Cost.).
A prescindere da ogni altro rilievo - e, in particolare, dalla
circostanza, trascurata dal rimettente, che lo statuto di autonomia
riconosce alla Regione Sardegna potestà legislativa primaria, non
solo in materia di «edilizia ed urbanistica», ma anche di
«ordinamento degli enti locali» (art. 3, lettera b) e stabilisce,
altresì, il principio del parallelismo tra funzioni legislative e
funzioni amministrative (art. 6) - non si può comunque addebitare
alla norma denunciata, così come ritiene il giudice a quo, di aver
"svuotato" le funzioni comunali in tema di pianificazione
urbanistica, posto che essa si limita a consentire ampliamenti
volumetrici di edifici esistenti ad una certa data in deroga agli
indici massimi di fabbricabilità, collegati a specifici presupposti
e circoscritti in limiti ben determinati.
9.- Insussistente è anche la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., connessa, secondo il rimettente, al fatto che la norma
denunciata consentirebbe deroghe alla pianificazione comunale anche
in assenza della valutazione ambientale strategica (VAS), richiesta
dalla direttiva n. 2001/42/CE, recepita con il decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Analogamente a quanto già rilevato da questa Corte in ipotesi
similari, si deve in effetti escludere che la disposizione censurata
eluda la disciplina considerata. Essa regola, infatti, soltanto i
profili urbanistici degli interventi di ampliamento, senza recare
alcuna clausola di esclusione dell'applicabilità della normativa
sulla VAS: normativa che, d'altra parte, essendo di portata generale,
trova applicazione nei casi da essa previsti senza necessità di uno
specifico richiamo (sentenza n. 168 del 2010, con riferimento alla
valutazione di impatto ambientale; con riguardo alla VAS, sentenza n.
251 del 2013).
10.- Parimenti infondata è la censura di violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale (artt.
25 e 117 Cost.), per avere la norma denunciata reso lecita in
Sardegna una condotta (l'edificazione in contrasto con gli strumenti
urbanistici) che, in base all'art. 44, comma 1, lettera a), del
d.P.R. n. 380 del 2001, dovrebbe rimanere invece soggetta a pena.
Questa Corte ha infatti riconosciuto che la legislazione
regionale - pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di
norme penali, nè nel senso di introdurre nuove incriminazioni, nè
in quello di rendere lecita un'attività penalmente sanzionata
dall'ordinamento nazionale (a quest'ultimo riguardo, ex plurimis,
sentenze n. 185 del 2004, n. 504, n. 213 e n. 14 del 1991) - può,
tuttavia, «concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti di
applicazione di norme penali statali», svolgendo, in pratica,
«funzioni analoghe a quelle che sono in grado di svolgere fonti
secondarie statali»: ciò, particolarmente quando la legge statale
«subordini effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti
amministrativi (o legislativi) regionali» (il riferimento è, in
particolare, alle cosiddette norme penali in bianco: sentenze n. 63
del 2012 e n. 487 del 1989).
Nella specie, è pacifico che il citato art. 44, comma 1, lettera
a), del d.P.R. n. 380 del 2001 - che punisce con l'ammenda fino a
20.658 euro le trasformazioni del territorio operate in violazione di
norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal Titolo IV
dello stesso decreto, nonchè dai regolamenti edilizi, dagli
strumenti urbanistici e dal permesso di costruire - configuri una
norma penale in bianco. Essa rinvia, infatti, ad una serie di altre
fonti normative, primarie e secondarie, e ad atti amministrativi per
l'individuazione dei precetti penalmente sanzionati.
11.- Per quanto riguarda, infine, le censure concernenti la
lesione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) - escluso che
possa ravvisarsi il profilo di inammissibilità per genericità
eccepito dalla Regione - è sufficiente osservare che si tratta di
doglianze meramente "ancillari" rispetto a quelle prospettate in
riferimento agli altri parametri, precedentemente esaminate, delle
quali condividono pertanto la sorte.
È evidente, in particolare, che la denunciata diversità di
regime tra il territorio sardo e altre parti d'Italia (fermo
restando, peraltro, che la larga maggioranza delle altre Regioni ha
adottato una disciplina più o meno analoga a quella censurata in
tema di «piano casa») in tanto potrebbe integrare, ex se, una
violazione dell'art. 3 Cost., in quanto si neghi la spettanza alla
Regione del potere di incidere, con proprie norme, sulla materia
considerata. è fisiologicamente connaturata allo stesso principio
regionalistico, la possibilità di regimi differenziati della stessa
fattispecie tra Regione e Regione, giustificando così sia la
specifica regolamentazione della pianificazione nella Regione
Sardegna, sia il compimento di attività edilizie contrastanti con
gli strumenti urbanistici, penalmente sanzionate in altre Regioni.
12.- La questione va dichiarata, dunque, non fondata in rapporto
a tutti i parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge della Regione autonoma della Sardegna 23
ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno
dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la
promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo
sviluppo), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 25, 117 e 118
della Costituzione e all'art. 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna ), dal Giudice
per le indagini preliminari del Tribunale di Oristano con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 10 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Massimiliano BONI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2014.

Il Cancelliere
F.to: Massimiliano BONI