1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 18-12-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 464 SENTENZA 4 - 13 dicembre 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Parchi nazionali - Regione Toscana - Zona umida di "Diaccia Botrona" - Individuazione - Vigilanza - Parere dell'ente regionale - Esclusione - Misure di salvaguardia previa istituzione dell'area protetta - Inammissibilita' e non spettanza allo Stato l'adozione delle misure - Annullamento parziale del decreto del Ministro dell'ambiente 6 febbraio 1991 (091C1309) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 18-12-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI; prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
10 giugno 1991, depositato in Cancelleria il 20 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
dell'ambiente 6 febbraio 1991 (Dichiarazione di importanza
internazionale della zona umida di "Diaccia Botrona" nei comuni di
Grosseto e Castiglione della Pescaia) ed iscritto al n. 33 del
registro conflitto 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 6 febbraio
1991 (Dichiarazione d'importanza internazionale della zona umida di
"Diaccia Botrona" nei comuni di Grosseto e Castiglione della
Pescaia). Ad avviso della ricorrente, gli artt. 2, 3, 4 e 5 dell'atto
impugnato lederebbero, oltrechè l'art. 97 della Costituzione, gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, nell'attuazione a questi data
dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Più in particolare, secondo la Regione Toscana, l'art. 2 - nel
prevedere che "con successivo decreto si provvederà alla
individuazione delle aree d'interesse naturalistico, aventi rilevanza
ai fini della conservazione del patrimonio naturale nazionale della
zona umida di cui al precedente art. 1, quali zone di importanza
naturalistica nazionale ed internazionale, ai sensi dell'art. 5,
comma 2, della legge 8 luglio 1986, n. 349, allo scopo di stabilire
un razionale e funzionale continuum territoriale e delle relative
misure di tutela e di valorizzazione" - si porrebbe in contrasto con
l'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e con il predetto
art. 5, che conferiscono al Ministro dell'ambiente soltanto il potere
di proporre l'individuazione delle aree di importanza naturalistica
nazionale e internazionale, e non già il potere di individuare le
aree medesime.
Di conseguenza, sempre secondo la ricorrente, sarebbe illegittimo
anche l'art. 3 dello stesso decreto, il quale prevede l'intesa con la
Regione Toscana e gli enti locali interessati al fine di costituire
il consorzio per la gestione della riserva naturale che dovrà esser
istituita nel territorio da individuare ai sensi dell'articolo
precedente.
Infine, ad avviso della Regione Toscana, sarebbe ilegittimo l'art.
4 del medesimo decreto, il quale prevede l'applicazione di misure di
salvaguardia fino all'istituzione dell'area protetta e comunque per
un periodo non superiore a tre anni, tanto perchè tale previsione
non troverebbe copertura nella Convenzione di Ramsar, quanto perchè
l'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59, che ne giustifica
l'adozione, lo subordina, tuttavia, al parere obbligatorio della
regione interessata, parere che nella specie non sarebbe stato
richiesto.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato e
facendo riserva di ogni controdeduzione.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato
una memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni svolte nel
ricorso.
4. - Nel corso dell'udienza pubblica, l'Avvocatura dello Stato ha
svolto oralmente le proprie controdeduzioni, affermando, in
particolare, che, mentre gli artt. 3 e 4 sarebbero connessi e
dipendenti dal non impugnato art. 1 (con il quale si individua una
zona umida d'importanza internazionale, ai sensi della Convenzione di
Ramsar), l'art. 2, invece, conterrebbe una norma programmatoria, che
si limiterebbe a preannunziare l'individuazione delle aree, senza
peraltro specificare il tipo di decreto da adottare, e a dare impulso
al Ministro dell'ambiente per la promozione della relativa attività.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro
dell'ambiente (Dichiarazione d'importanza internazionale della zona
umida di "Diaccia Botrona" nei comuni di Grosseto e Castiglione della
Pescaia) adottato il 6 febbraio 1991. Secondo la ricorrente, tale
decreto in ogni suo articolo - ad eccezione dell'art. 1, che
individua una zona umida d'importanza internazionale ai sensi e agli
effetti della Convenzione di Ramsar del 2 febbraio 1971, resa
esecutiva con d.P.R. 13 marzo 1976, n. 448, - lederebbe le competenze
legislative e amministrative, garantite alla Regione stessa dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 83, quarto
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 5 della legge 8
luglio 1986, n. 349. Lo stesso decreto, poi, negli articoli indicati
(artt. 2, 3, 4 e 5) conterrebbe disposizioni contrarie anche all'art.
97 della Costituzione, il quale assicura il principio del buon
andamento della amministrazione pubblica.
2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità della
censura relativa all'art. 5 del decreto impugnato, a norma del quale
la vigilanza sull'area dichiarata zona umida è affidata al nucleo
operativo ecologico dell'Arma dei carabinieri e alle altre forze di
Polizia, per il fatto che essa non è sorretta da alcuna motivazione
(v., da ultimo, sentt. nn. 372 del 1989, 343 del 1991).
Parimenti inammissibile è il ricorso per il profilo concernente
le censure proposte in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
non essendo stato addotto, neppure sotto tale aspetto, alcun
argomento a sostegno.
3. - Il ricorso va accolto relativamente all'art. 4 del decreto
impugnato, nella parte in cui prevede l'applicazione delle misure di
salvaguardia, fino all'istituzione dell'area protetta e comunque per
un periodo non superiore a tre anni, senza subordinarla al parere
obbligatorio della regione interessata, ai sensi dell'art. 7 della
legge 3 marzo 1987, n. 59.
3.1. - Il decreto impugnato, dopo aver individuato, all'art. 1, la
zona umida di "Diaccia Botrona", ubicata nei comuni di Grosseto e di
Castiglione della Pescaia, come area d'importanza internazionale ai
sensi della Convenzione di Ramsar (art. 2.1), ha stabilito, all'art.
2, che "con successivo decreto si provvederà alla individuazione
delle aree d'interesse naturalistico, aventi rilevanza ai fini della
conservazione del patrimonio naturale nazionale della zona umida di
cui al precedente art. 1, quale zona d'importanza naturalistica
nazionale e internazionale, ai sensi dell'art. 5, comma 2, della
legge 8 luglio 1986, n. 349, allo scopo di stabilire un razionale e
funzionale continuum territoriale e delle relative misure di tutela e
di valorizzazione". In altri termini, l'art. 2 prevede che con un
ulteriore decreto saranno individuate le aree circostanti alla zona
umida, già identificata ai sensi della Convenzione di Ramsar, a
seguito di una successiva ponderazione concernente la funzionalità
di tale area rispetto ai fini protettivi relativi alla suddetta zona
umida e, quindi, d'importanza naturalistica nazionale e
internazionale ad essa attribuibile a norma dell'art. 5, secondo
comma, della legge 8 luglio 1986, n. 348. È, pertanto, in
riferimento a quest'ultimo articolo che va valutata la legittimità
del potere ministeriale esercitato con l'art. 2 dell'atto impugnato.
Come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 346 del 1990),
l'art. 5, secondo comma, della legge n. 348 del 1986 - nel trasferire
al Ministro dell'ambiente le competenze allora attribuite dalle leggi
vigenti al Ministro dell'agricoltura e delle foreste in materia di
parchi nazionali, di individuazione delle zone d'importanza
naturalistica nazionale e internazionale e di promozione in esse
della costituzione di parchi e di riserve naturali - non poteva
ricomprendere fra queste competenze la potestà di deliberazione
dell'individuazione delle aree d'interesse naturalistico nazionale o
internazionale su cui istituire le riserve e i parchi naturali, per
il semplice fatto che, nel momento in cui quella legge fu adottata,
la predetta potestà era affidata dall'art. 83, quarto comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, al Governo "nell'ambito delle funzioni
d'indirizzo e coordinamento". Tuttavia, come ha osservato
l'Avvocatura dello Stato, l'art. 2 del decreto ministeriale
impugnato, non si pone in contrasto con tale ripartizione di
competenze, poichè esso si limita a preannunziare l'esercizio futuro
di una funzione rispetto alla quale il Ministro dell'ambiente ha un
potere d'impulso, senza pretendere di modificare le procedure fissate
dalla legge e, tantomeno, la preesistente distribuzione delle
competenze fra Ministro e Consiglio dei ministri.
Per ragioni analoghe a quelle appena espresse, non è idoneo a
ledere le attribuzioni costituzionalmente assegnate alla Regione
Toscana neppure l'art. 3 del decreto impugnato. Tale articolo,
infatti, si limita a impegnare il Ministro dell'ambiente ad attivarsi
per prendere con la Regione Toscana gli accordi richiesti dalle leggi
vigenti, una volta che sarà istituita la riserva naturale sul
territorio della zona umida "Diaccia Botrona" e sulla circostante
area di rispetto, al fine di costituire il consorzio per la gestione
della predetta riserva.
3.2. - Lesivo delle attribuzioni costituzionalmente assegnate alla
Regione Toscana è, invece, l'art. 4 del decreto impugnato, il quale
stabilisce che, fino all'istituzione dell'area protetta e comunque
per un periodo non superiore a tre anni, si applicano nelle zone
individuate le misure di salvaguardia indicate in allegato.
Tale articolo, riferendosi alla zona umida già individuata ai
sensi dell'art. 2.1 della Convenzione di Ramsar ed essendo stato
adottato dal Ministro dell'Ambiente in mancanza di qualsiasi
richiesta di parere rivolta alla Regione Toscana, comporta la
violazione dell'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59, in base al
quale il suddetto Ministro può adottare misure di salvaguardia nelle
aree individuate come zone da destinarsi a riserve naturali di
importanza nazionale o internazionale "sentite le regioni e gli enti
locali interessati ovvero decorsi trenta giorni dalla data di
richiesta del parere senza che questo sia stato espresso". Il
raccordo ivi previsto, infatti, costituisce l'attuazione del
principio costituzionale di cooperazione che presiede a ogni ipotesi
in cui l'esercizio di competenze spettanti allo Stato comporta
interferenze con l'esercizio di attribuzioni costituzionalmente
affidate alle regioni. E nel caso non vi può essere dubbio che le
misure di salvaguardia adottate incidano su materie come
l'agricoltura e foreste, la caccia e pesca, la viabilità,
l'urbanistica, il turismo (v. allegato n. 2 del decreto impugnato),
che gli artt. 117 e 118 della Costituzione attribuiscono alle
competenze legislative e amministrative delle regioni a statuto
ordinario.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al Ministro dell'ambiente adottare le
misure di salvaguardia nelle aree individuate come zone da destinarsi
a riserve naturali d'importanza nazionale o internazionale, ai sensi
dell'art. 4 del decreto del Ministro dell'ambiente 6 febbraio 1991
(Dichiarazione d'importanza internazionale della zona umida di
"Diaccia Botrona" nei comuni di Grosseto e di Castiglione della
Pescaia), senza che siano sentite le regioni interessate ovvero
decorsi trenta giorni dalla data di richiesta del parere e questo non
sia stato espresso e, conseguentemente, annulla l'art. 4 del decreto
impugnato;
Dichiara inammissibile il ricorso, in relazione agli artt. 2, 3 e
5 del suddetto decreto del Ministro dell'ambiente, proposto dalla
Regione Toscana in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, come attuati dall'art. 83, quarto comma, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e dall'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349,
nonchè in riferimento all'art. 97 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1309