1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 7 febbraio - 13 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni varie in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali (ambito applicativo, programmazione, regolamenti di contabilita', redazione ed approvazione del bilancio di previsione e dei suoi allegati, documento unico di programmazione, fondo di riserva, piano esecutivo di gestione, esercizio e gestione provvisori, variazioni al bilancio di previsione, funzioni dei revisori dei conti). - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunita' comprensoriali), artt. 2, 3, comma 1, 4, commi 1 e 4, 7, comma 4, 8, comma 1, 12, 14, comma 3, 15, commi 1 e 3, 16, 17, comma 2, 18, 37, comma 1, e 66; legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25, artt. 1, commi 2 e 3, 3, 4, comma 1, e 8, comma 1. - (T-170080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4,
7, comma 4, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18 e 66 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento
finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 29 febbraio-3 marzo 2016, depositato in cancelleria il
3 marzo 2016 ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stephan Beikircher per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 29 febbraio-3 marzo 2016, e depositato il 3 marzo 2016
(reg. ric. n. 6 del 2016), rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 7, comma 4, 8, 12, 14, 15, 16,
17, 18 e 66, nonchè delle «ulteriori disposizioni a queste connesse
e correlate», della legge della Provincia autonoma di Bolzano 22
dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento finanziario e contabile dei comuni
e delle comunità comprensoriali), pubblicata nel BUR n. 52 del 29
dicembre 2015, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione ed all'art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e in relazione agli artt. 1, comma 1; 11, comma 3; 48; 74,
comma 1, numeri 5), 6), 11), 12), 18), 22), 23) e 61); e all'allegato
4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
Il ricorrente premette che il d.lgs. n. 118 del 2011 - a garanzia
dell'unitarietà e dell'omogeneità della disciplina contabile dei
bilanci pubblici, ed in particolare di quelli delle Regioni, e per
evitare situazioni patologiche determinate dall'uso di regole
contabili non adeguate che potrebbero avere ripercussioni sul sistema
economico nazionale - disciplina l'armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. che riserva alla
potestà esclusiva statale la materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici».
La ratio della riserva statale prevista nell'art. 117 Cost. e
della disciplina attuativa contenuta nel d.lgs. n. 118 del 2011, e
delle norme presupposte e successive, è, difatti, quella di rendere
omogenei i sistemi di bilancio delle regioni e delle provincie
autonome, fornendo una disciplina di riferimento unica, cui esse
debbono attenersi, al fine di disporre di regole comuni per il
consolidamento dei conti pubblici, come, peraltro, previsto dalla
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) e dalla legge 24 dicembre 2012, n.
243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di
bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).
In questo contesto, anche la Provincia autonoma di Bolzano è
tenuta a rispettare l'ambito di competenza esclusiva dello Stato e la
normativa statale interposta.
La Provincia autonoma ha, infatti, l'obbligo di recepire con
propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi,
previste dal d.lgs. n. 118 del 2011, nonchè degli eventuali atti
successivi e presupposti, in modo da consentire l'operatività e
l'applicazione delle predette disposizioni nei termini previsti dal
citato d.lgs. n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario,
posticipati di un anno, secondo quanto previsto, dall'art. 79, comma
4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972. Detto articolo, ha, peraltro,
recepito il contenuto di uno specifico accordo del medesimo tenore
intervenuto in materia tra lo Stato e la Provincia autonoma
nell'ottobre del 2014.
2.- Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
censura, specificamente, le disposizioni della legge prov. n. 17 del
2015 che si pongono in contrasto con quanto previsto dal d.lgs. n.
118 del 2011.
2.1.- In particolare, l'art. 2 della legge prov. in esame
stabilisce che «l'ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali è disciplinato dalle disposizioni della presente legge».
Secondo il ricorrente, la disposizione individuerebbe un
perimetro «normativo» non coincidente con quello indicato dall'art.
1, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, atteso che la disciplina
statale si applica anche agli organismi ed agli enti strumentali
individuati dal successivo comma 2; essa, inoltre non contempla,
quale disciplina prevalente su quella regionale, quella recata dal
d.lgs. n. 118 del 2011 e le norme presupposte e successive,
necessarie per assicurare unitarietà e uniformità.
2.2.- Anche l'art. 3 della legge prov. in esame detta una
disciplina in materia di programmazione difforme dalla disciplina del
d.lgs. n. 118 del 2011 e segnatamente dal «principio contabile
applicato concernente la programmazione di bilancio» di cui
all'allegato n. 4/1 del menzionato d.lgs., che contiene una
disciplina articolata ed organica di detta materia.
2.3.- L'art. 4 demanda agli enti una potestà regolamentare che
differisce da quanto previsto dall'art. 152 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), come modificato dall'art. 74, comma 1, numero 6),
lettera b) [recte: lettere a e b], del d.lgs. n. 118 del 2011 e
successive modifiche.
In particolare, l'art. 4, comma 1, prevede che: «Con il
regolamento di contabilità ciascun ente locale applica i principi
contabili stabiliti dalla presente legge, dal decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, e successive modifiche, con modalità
organizzative corrispondenti alle proprie caratteristiche, ferme
restando le disposizioni previste dalla presente legge per assicurare
l'unitarietà ed uniformità del sistema finanziario e contabile»,
mentre, secondo il ricorrente, la disciplina di riferimento per
assicurare unitarietà ed uniformità deve essere esclusivamente
quella statale prevista dall'art. 152 del TUEL come modificato dal
d.lgs. n. 118 del 2011, a cui non potrebbe essere «sovrapposta»
quella regionale.
2.4.- L'art. 7, comma 4, della legge prov. impugnata disciplina
la redazione del bilancio in contrasto con gli artt. 151 e 162 del
d.lgs. n. 267 del 2000, come modificati dall'art. 74, comma 1, numeri
5) e 11) del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in cui prevede
eccezioni non contemplate nella citata disciplina statale.
L'art. 7, comma 4, infatti, prevede «Tutte le entrate sono
iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico
degli enti locali e di altre eventuali spese connesse, tutte le spese
sono parimenti iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna
riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria è unica
come il relativo bilancio di previsione: sono vietate pertanto le
gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio,
salvo le eccezioni previste dall'articolo 37, comma l». A sua volta,
il richiamato art. 37, comma 1, recita: «Riconoscimento di
legittimità di debiti fuori bilancio. l. Con deliberazione
consiliare di cui all'articolo 36, comma 2, o con diversa
periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti
locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio
derivanti da: a) sentenze passate in giudicato o immediatamente
esecutive, nonchè decreti ingiuntivi, transazioni giudiziarie, lodi
arbitrali e relative spese legali; b) copertura di disavanzi di
consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli
obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi,
purchè sia stato rispettato l'obbligo del pareggio di bilancio di
cui all'articolo 45, comma 3, della legge regionale 4 gennaio 1993,
n. l, e successive modifiche, e il disavanzo derivi da fatto di
gestione oggettivamente non valutabile; c) ricapitalizzazione, nei
limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali,
di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi
pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione
d'urgenza per opere di pubblica utilità; e) fatti e provvedimenti ai
quali non abbiano concorso, in alcuna fase, interventi o decisioni di
amministratori, funzionari o dipendenti dell'ente; f) acquisizione di
beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui all'articolo 35,
commi l e 2, nei limiti dell'accertata e dimostrata utilità e
arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche
funzioni e servizi di competenza».
Secondo il ricorrente, le illustrate eccezioni in materia di
redazione del bilancio non sono contenute nella citata disciplina
statale di riferimento e, pertanto, sono illegittime.
2.5.- L'art. 8 disciplina il documento unico di programmazione,
indicando un termine difforme per l'adozione di detto documento
rispetto a quello previsto dall'art. 74, comma l, numero 5), del
d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art. 151 del d.lgs. 267 del
2000.
L'art. 8, comma 1, prevede, infatti, che «Entro il 31 ottobre di
ciascun anno la giunta presenta al consiglio il documento unico di
programmazione per le conseguenti deliberazioni. Il primo documento
unico di programmazione è adottato con riferimento agli esercizi
finanziari 2016 e successivi»; diversamente, l'art. 74, comma l,
numero 5), prevede che il documento di programmazione sia presentato
entro il 31 luglio di ogni anno.
2.6.- L'art. 12 disciplina il fondo di riserva anche in relazione
all'organo competente a disporre l'utilizzo del fondo, in contrasto
con l'art. 48 del d.lgs. n. 118 del 2011, che lascia all'ente solo la
regolamentazione delle modalità e dei limiti di prelievo.
L'art. 12, al comma 2, prevede, infatti, che «Il fondo è
utilizzato, con deliberazioni dell'organo esecutivo da comunicare
all'organo consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di
contabilità, nei casi in cui si verifichino esigenze straordinarie
relative alla gestione corrente di bilancio o le dotazioni degli
interventi di spesa corrente si rivelino insufficienti», mentre, al
comma 5, prevede che «I prelevamenti dal fondo di riserva, dal fondo
di riserva di cassa e dai fondi spese potenziali sono di competenza
dell'organo esecutivo e possono essere deliberati sino al 31 dicembre
di ciascun anno».
Al contrario, l'art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011
stabilisce che «L'ordinamento contabile della regione disciplina le
modalità e i limiti del prelievo di somme dai fondi di cui al comma
l, escludendo la possibilità di utilizzarli per l'imputazione di
atti di spesa. I prelievi dal fondo di cui al comma l, lettera a),
[«fondo di riserva per spese obbligatorie»] sono disposti con decreto
dirigenziale. I prelievi dal fondo di cui al comma l, lettera b),
[«fondo di riserva per spese impreviste»] sono disposti con delibere
della giunta regionale».
2.7.- L'art. 14 disciplina il piano esecutivo di gestione e le
sue variazioni in contrasto con l'art. 74, comma l, numero 18), del
d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art. 169 del d.lgs. n. 267 del
2000, perchè la disciplina statale non concede le facoltà previste
dalla norma provinciale in esame in favore degli enti di popolazione
inferiore ai 10.000 abitanti.
L'art. 14, al comma 3, infatti, prevede che «L'applicazione dei
commi l e 2 del presente articolo è facoltativa per gli enti locali
con popolazione inferiore a 10.000 abitanti, fermo restando l'obbligo
di rilevare unitariamente i fatti gestionali secondo la struttura del
piano dei conti secondo lo schema di cui all'allegato n. 6 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche»,
mentre al comma 9, prevede che «Negli enti locali con meno di l0.000
abitanti, in mancanza del piano esecutivo di gestione, la giunta
emana atti programmatici di indirizzo, attuativi del bilancio e/o
della relativa relazione previsionale e programmatica, a cui
conseguono le determinazioni di impegno di spesa da parte dei
responsabili dei servizi».
Tale facoltà non è, invece, prevista dall'art. 74 del d.lgs. n.
118 del 2011, che la consente solo per gli enti di popolazione
inferiore ai 5.000 abitanti.
2.8.- L'art. 15 disciplina la predisposizione e l'approvazione
del bilancio di previsione e dei suoi allegati in modo difforme da
quanto previsto dall'art. 174 del d.lgs. n. 267 del 2000, come
modificato dall'art. 74, comma l, numero 22), del d.lgs. n. 118 del
2011, prevedendo, tra l'altro, dei termini non conformi a quelli
indicati nella normativa statale.
L'art. 15 stabilisce che: «1. Lo schema di bilancio di previsione
finanziario e il documento unico di programmazione sono predisposti
dall'organo esecutivo e da questo presentati all'organo consiliare
unitamente agli allegati e alla relazione dell'organo di revisione
entro il termine previsto dal regolamento di contabilità. 2. Il
regolamento di contabilità dell'ente prevede per tali adempimenti un
congruo termine, nonchè i termini entro i quali possono essere
presentati da parte dei membri dell'organo consiliare e dalla giunta
emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di variazioni del
quadro normativo di riferimento sopravvenute, l'organo esecutivo
presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e
alla nota di aggiornamento al documento unico di programmazione in
corso di approvazione. 3. Il bilancio di previsione finanziario è
deliberato dall'organo consiliare entro il 31 dicembre ovvero altro
termine stabilito con l'accordo previsto dall'articolo 81 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive
modifiche, e dall'articolo 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268». Mentre l'art. 174 del TUEL così prevede: «Lo schema di
bilancio di previsione, finanziario e il Documento unico di
programmazione sono predisposti dall'organo esecutivo e da questo
presentati all'organo consiliare unitamente agli allegati ed alla
relazione dell'organo di revisione entro il 15 novembre di ogni anno.
2. Il regolamento di contabilità dell'ente prevede per tali
adempimenti un congruo termine, nonchè i termini entro i quali
possono essere presentati da parte dei membri dell'organo consiliare
e dalla Giunta emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di
variazioni del quadro normativa di riferimento sopravvenute, l'organo
esecutivo presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di
bilancio e alla nota di aggiornamento al Documento unico di
programmazione in corso di approvazione. 3. Il bilancio di previsione
finanziario è deliberato dall'organo consiliare entro il termine
previsto dall'articolo 151. 4. [omissis]».
In particolare, il termine per la predisposizione e per la
presentazione dello schema di bilancio, del Documento unico di
programmazione e degli allegati è inderogabilmente quello del 15
novembre di ogni anno e non può essere stabilito dal regolamento di
contabilità, tantomeno in modo difforme a quanto previsto nella
disciplina statale di riferimento.
2.9.- L'art. 16 della legge prov. in esame concede ai comuni con
popolazione inferiore ai 5.000 abitanti una facoltà in materia di
allegazione di documenti al bilancio di previsione in contrasto con
l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, che sancisce
l'obbligo di predisposizione degli allegati al bilancio di
previsione.
L'art. 16, infatti, prevede che «Al bilancio di previsione sono
allegali i documenti previsti dall'articolo 11, comma 3, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche. Per i
comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, la predisposizione
degli allegati di cui alle lettere e) e f) della disposizione citata
è facoltativa».
Al contrario, l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011 si
limita a prevedere, senza eccezioni, gli allegati al bilancio di
previsione, «oltre a quelli previsti dai relativi ordinamenti
contabili: a) il prospetto esplicativo del presunto risultato di
amministrazione; b) il prospetto concernente la composizione, per
missioni e programmi, del fondo pluriennale vincolato per ciascuno
degli esercizi considerati nel bilancio di previsione; c) il
prospetto concernente la composizione del fondo crediti di dubbia
esigibilità per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di
previsione; d) il prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di
indebitamento; e) per i soli enti locali, il prospetto delle spese
previste per l'utilizzo di contributi e trasferimenti da parte di
organismi comunitari e internazionali, per ciascuno degli anni
considerali nel bilancio di previsione; f) per isoli enti locali, il
prospetto delle spese previste per lo svolgimento delle funzioni
delegate dalle regioni per ciascuno degli anni considerati nel
bilancio di previsione; g) la nota integrativa redatta secondo le
modalità previste dal comma 5; h) la relazione del collegio dei
revisori dei conti)».
2.10.- L'art. 17 prevede una disciplina dell'esercizio
provvisorio in contrasto con l'art. 74, comma l, numero 12), del
d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art. 163 del d.lgs. n. 267 del
2000, laddove prevede che l'esercizio provvisorio possa essere
autorizzato con accordo invece che con legge.
L'art. 17, infatti, prevede che «2. L'esercizio provvisorio è
autorizzato con accordo previsto dall'articolo 81 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive
modifiche, e dall'articolo 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268». L'art. 74, comma l, numero 12), al contrario dispone: «3.
L'esercizio provvisorio è autorizzato con legge o con decreto del
Ministro dell'interno che, ai sensi di quanto previsto dall'art. 151,
primo comma, differisce il termine di approvazione del bilancio,
d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la
Conferenza Stato-città ed autonomia locale, in presenza di motivate
esigenze».
2.11.- L'art. 18 disciplina le variazioni al bilancio di
previsione in difformità con quanto previsto dall'art. 175 del
d.lgs. 267 del 2000, come modificato dall'art. 74, comma l, numero
23), del d.lgs. n. 118 del 2011.
2.12.- Infine, l'art. 66 disciplina le funzioni del revisore dei
conti in difformità dall'art. 239 del d.lgs. 267 del 2000, come
modificato dall'art. 74, comma l, numero 61), del d.lgs. n. 118 del
2011.
In particolare, l'art. 66 prevede tra i compiti del revisore la
vigilanza sugli inventari (comma l, lettera c), e quella sui
contratti collettivi (lettera g) non previste nel TUEL che prevede
che il revisore adotti pareri sugli strumenti di programmazione
economica-finanziaria (art. 239, comma l, lettera b, numero l), sulle
modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di
partecipazione ad organismi esterni (numero 3), sulle proposte di
ricorso all'indebitamento (numero 4), sulle proposte di utilizzo di
strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina
statale vigente in materia (numero 5) e sulle proposte di regolamento
di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di
applicazione dei tributi locali (numero 7).
L'Avvocatura generale dello Stato ha quindi concluso per
l'accoglimento del ricorso.
3.- Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, con atto depositato l'8 aprile 2016, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato manifestamente inammissibile o, comunque,
infondato.
La Provincia resistente ha premesso che il ricorso presentato dal
Presidente del Consiglio dei ministri si fonda sull'asserita
violazione del d.lgs. n. 118 del 2011, in quanto attuativo dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia della «armonizzazione dei bilanci
pubblici», e che, pertanto, le regioni e le province autonome
sarebbero tenute a rispettarlo a garanzia dell'unitarietà della
disciplina contabile dei bilanci pubblici.
Il ricorrente sostiene, quindi, che la Provincia autonoma di
Bolzano avrebbe l'obbligo di recepire con propria legge, mediante
rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi secondo quanto
previsto dall'articolo 79, comma 4-octies, dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
Tale conclusione sarebbe errata in riferimento all'ordinamento
finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali.
In forza del Titolo VI dello Statuto di autonomia, la Provincia
autonoma di Bolzano gode di una particolare autonomia in materia
finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo peculiare
per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che
ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo
in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome, in applicazione dell'art. 104 dello stesso Statuto.
Con il cosiddetto "Accordo di Milano" del 30 novembre 2009, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento
e di Bolzano hanno concordato con il Governo la modificazione del
Titolo VI dello Statuto di autonomia, secondo la menzionata procedura
rinforzata.
La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'art. 2,
commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge n. 42 del 2009. Il comma 106 citato
ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi da l07 a
125 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto art. 104
dello Statuto, per cui vanno rispettati i suddetti parametri
statutari e le relative norme interposte.
Successivamente è intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014,
c.d. "patto di garanzia", tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto
Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il quale ha
portato all'ulteriore modificazione del Titolo VI dello Statuto di
autonomia, stipulato secondo la procedura rinforzata prevista dal
menzionato art. 104.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190
(legge di stabilità 2015), ha, quindi, ulteriormente rinnovato, ai
sensi dell'art. l, commi da 407 a 413, della medesima legge, il
sistema di relazioni finanziarie con lo Stato. Anche il comma 406
ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi da 407 a
413 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto art. 104
dello Statuto di autonomia, per cui vanno rispettati i parametri
statutari e le relative norme interposte.
È espressamente previsto che nei confronti della Regione e delle
Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale
integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono
obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
Statuto speciale di autonomia; che sono la Regione e le Province
autonome a provvedere, per sè e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi dell'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), la propria
legislazione ai principi i quali costituiscono limiti ai sensi degli
artt. 4 e 5 dello Statuto di autonomia, nelle materie individuate dal
medesimo Statuto; che, conseguentemente, vengono adottate autonome
misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche
orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il
rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni
pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, e, per converso, non vengono applicate le misure
adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello Statuto di autonomia, nel
definire i termini e le modalità del concorso - da parte del sistema
territoriale regionale integrato, costituito dalla regione, dalle
province e dagli enti locali, dai propri enti e organismi strumentali
pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle aziende
sanitarie, dalle università, incluse quelle non statali di cui
all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure
urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo), dalle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od organismi
a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via
ordinaria - al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di
perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti, nonchè all'osservanza dei vincoli
economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea, stabilisce che detto concorso avvenga nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge n. 243 del
2012, con la precisazione che tali misure possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. l04 dello stesso
Statuto e che fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma 2).
Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte
dello Stato ai sensi dell'art. 117 Cost., il comma 3 della medesima
disposizione stabilisce che sono le province a provvedere al
coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli
enti del loro territorio facenti parte del sistema territoriale
regionale integrato; che, al fine di conseguire gli obiettivi in
termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e
alle province ai sensi dello stesso articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del
sistema territoriale integrato di rispettiva competenza; che sono le
province a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica da parte degli enti del sistema territoriale integrato di
rispettiva competenza e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi
di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.
L'art. 80, comma 1, del medesimo Statuto, da ultimo sostituito
dall'art.1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2014)», attribuisce, poi, al comma
4, alle Province autonome la potestà legislativa primaria, anzichè
concorrente, in materia di finanza locale, potestà da esercitarsi
nel rispetto dell'art. 4 dello stesso Statuto e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
L'art. 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo scopo
di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento delle finalità
ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le Province
autonome corrispondono ai Comuni stessi idonei mezzi finanziari da
concordare tra il Presidente della relativa Provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Infine, l'art. 83 dello Statuto di autonomia prevede che la
regione, le province ed i comuni hanno un proprio bilancio per
l'esercizio finanziario e che la regione e le province adeguano la
propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione
statutaria alle province autonome è attribuita la potestà di
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli
enti da esse dipendenti (art. 16 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»);
dette norme di attuazione contengono inoltre specifiche disposizioni
per quanto attiene l'attribuzione e l'esercizio delle funzioni in
materia di finanza locale da parte delle Province autonome (artt. 17,
18, e 19).
Nel contesto normativo così descritto, si colloca il regime dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali, dominato dal
principio dell'accordo e dal principio di consensualità (sentenze n.
82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984),
definito, per quanto riguarda la Regione Trentino-Alto Adige e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107
dello Statuto di autonomia.
In particolare, con riferimento al d.lgs. n. 118 del 2011, questa
Corte, nella sentenza n. 178 del 2012, ha precisato chiaramente che
tutte le censure della ricorrente Regione autonoma muovevano
dall'erronea premessa interpretativa che la norma impugnata (art. 37,
comma l, primo periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011) imponesse agli
enti ad autonomia differenziata di adottare, sia pure mediante le
procedure di attuazione statutaria, il contenuto dell'intero decreto
legislativo delegato. L'erroneità di tale premessa discende dal
fatto che la previsione di una procedura "pattizia" al fine di
applicare agli enti ad autonomia speciale una normativa in materia di
sistemi contabili e di bilancio implica necessariamente una
determinazione paritetica del contenuto di detta normativa ed
esclude, perciò, l'automatica recezione della disciplina prevista
dal decreto legislativo delegato per le regioni a statuto ordinario.
Se è vero, difatti, che con la lettera e), numero 4), dell'art.
l, comma 407, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015),
in attuazione del c.d. "patto di garanzia", è stato introdotto il
comma 4-octies dell'art. 79 dello Statuto d'autonomia, sarebbe
parimenti da escludersi che il termine «recepire» usato in tale
disposizione possa intendersi come recepimento passivo dell'intera
disciplina senza alcun adattamento alla particolare situazione degli
enti locali.
Infatti, nella sentenza n. 263 del 2013 questa Corte ha già
chiarito che, con riferimento alla norma in base alla quale la
titolarità di cariche, uffici od organi di natura elettiva negli
enti territoriali non previsti dalla Costituzione è, in linea di
principio, esclusivamente onorifica e non comporta alcuna forma di
remunerazione, l'attività di adeguamento normativa non può essere
ridotta, ove non si vogliano intendere ed applicare in senso
esclusivamente formale i principi della autonomia locale, alla mera
sostituzione della fonte normativa regionale o, in questo caso,
provinciale, a quella statale, essendo in questa già
dettagliatamente predeterminato il contenuto dell'intervento
legislativo decentrato. Si deve, invece, prevedere, nel rispetto del
perseguimento dell'obiettivo del contenimento delle spese per la
gestione degli organismi rappresentativi locali, che sia il
legislatore, in questo caso, provinciale ad individuare gli specifici
mezzi ed ambiti di realizzazione dei predetti obiettivi.
L'obiettivo dell'art. 79, comma 4-octies, sarebbe enunciato nella
stessa disposizione ed indirettamente avallato dalla citata sentenza
n. 178 del 2012, ed è unicamente volto a consentire l'operatività e
l'applicazione delle predette disposizioni in attuazione dei principi
contenuti nella legge n. 42 del 2009.
Una diversa interpretazione, nel senso proposto dal Presidente
del Consiglio dei ministri, comporterebbe una lesione della gerarchia
delle fonti, essendo la Provincia autonoma di Bolzano unicamente
vincolata al recepimento dei principi enucleabili dalla legge delega.
Peraltro, ove ciò non fosse già sufficiente, la Provincia
autonoma evidenzia che il medesimo d.lgs. n. 118 del 2011, con l'art.
74, comma 1, numero 4), lettera a), ha modificato l'art. 50 del
d.lgs. n. 267 del 2000, prevedendo che l'ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato e
stabilito non solo dalle disposizioni di principio del d.lgs. n. 267
del 2000, ma anche del d.lgs. n. 118 del 2011.
Il legislatore delegato avrebbe dunque precisato che
l'ordinamento finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali
è retto unicamente dalle disposizioni di principio enucleabili dal
d.lgs. n. 118 del 2011 e non da ogni norma di dettaglio dello stesso.
Le disposizioni del predetto d.lgs. n. 267 del 2000 non si
applicano comunque alle regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni
previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione (art. l,
comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000).
La Provincia autonoma di Bolzano rammenta, infine, che in passato
la competenza legislativa per la contabilità dei comuni era in capo
alla Regione Trentino-Alto Adige (art. 4, numero 3, dello Statuto di
autonomia).
Sulla base di quanto previsto dall'art. 52-bis del d.P.G.R. 28
maggio 1999, n. 4/L (Approvazione del Testo unico delle leggi
regionali sull'ordinamento contabile e finanziario nei comuni della
Regione Trentino-Alto Adige), la Provincia autonoma di Bolzano, nel
rispetto delle prescrizioni di cui all'art. 79 dello Statuto di
autonomia, ha provveduto a riassumere le disposizioni della
previgente legge regionale 23 ottobre 1998, n. 10 recante «Modifiche
alla legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1 (Nuovo ordinamento dei
comuni della Regione Trentino-Alto Adige)», del testo unico di cui al
d.P.R.G. n. 4/L del 1999, e del relativo regolamento di attuazione
(decreto della Presidente della Giunta regionale 27 ottobre 1999, n.
8/L), modificando e aggiornando la disciplina regionale, ora
provinciale, alle disposizioni del d.lgs. n. 267 del 2000, come
modificato dal d.lgs. n. 118 del 2011.
Attualmente, comunque, le norme statutarie attribuiscono alla
Provincia autonoma di Bolzano la potestà legislativa esclusiva, e la
corrispondente potestà amministrativa, in materia di finanza locale,
nonchè il coordinamento della finanza pubblica provinciale che
comprende la finanza locale (artt. 16, 79, 80 e 81, in particolare,
commi 3 e 4 dello Statuto di autonomia, e artt. 17 e 18 del d.lgs. n.
268 del 1992).
4.- In merito alle singole censure la Provincia autonoma di
Bolzano svolge le seguenti osservazioni.
4.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 2 della legge prov. n. 17 del
2015 - che stabilisce che l'ordinamento finanziario e contabile degli
enti locali è disciplinato dalle disposizioni di detta legge e reca
l'ambito di applicazione della stessa - sarebbe illegittimo, in
quanto si rivolgerebbe ad un perimetro normativo non coincidente con
quello indicato dall'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011.
La Provincia autonoma sostiene l'inconferenza del parametro
evocato e la carente ricostruzione del quadro normativo in materia di
armonizzazione dei bilanci.
In particolare, l'applicazione dei principi di cui al d.lgs. n.
118 del 2011 agli enti strumentali deriverebbe dal disposto dell'art.
23, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23
dicembre 2014, n. 11, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2015 e per il triennio
2015-2017 (Legge finanziaria 2015)», in base al quale: «Le
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio previste dal decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e successive modifiche, sono recepite negli ordinamenti
contabili della Provincia, degli enti locali e dei relativi enti e
organismi strumentali e trovano applicazione a decorrere
dall'esercizio finanziario successivo a quello previsto per le
regioni a statuto ordinario».
Peraltro, il comma 3 dell'art. 71 della legge prov. n. 17 del
2015 rinvia espressamente all'art. 23, commi 2 e 3, della legge prov.
n. 11 del 2014, che nella versione attualmente vigente dispone: «2.
L'adozione dei principi applicati della contabilità
economico-patrimoniale e il conseguente affiancamento della
contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria
previsto dall'articolo 2, commi l e 2, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, e successive modifiche, è rinviato all'anno
2017. 3. A decorrere dal 2016 la Provincia autonoma di Bolzano e gli
enti locali del territorio provinciale adottano gli schemi di
bilancio e di rendiconto previsti dal comma l dell'articolo 11 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche,
cui è attribuita funzione autorizzatoria».
La legittimità dell'impugnato art. 2 deriverebbe inoltre
indirettamente dall'art. 52 della legge prov. n. 17 del 2015, che al
comma 4 così dispone: «Contestualmente al rendiconto, l'ente approva
il rendiconto consolidato, comprensivo dei risultati degli eventuali
organismi strumentali secondo le modalità previste dall'articolo 11,
commi 8 e 9, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
successive modifiche».
L'art. 59 della legge prov. n. 17 del 2015 disciplina inoltre il
bilancio consolidato e prevede che lo stesso bilancio consolidato di
gruppo è predisposto secondo le modalità previste dal d.lgs. n. 118
del 2011, e successive modifiche, e che è redatto secondo lo schema
previsto dall'allegato n. 11 del menzionato decreto.
In conclusione, la lettura combinata della legge prov. Bolzano n.
17 del 2015 e dell'art 23 della legge prov. Bolzano n. 11 del 2014
consentirebbe di ritenere l'impugnato art. 2 costituzionalmente
legittimo.
4.2.- L'art. 3 della legge prov. n. 17 del 2015 stabilisce
genericamente i principi generali e differisce leggermente dall'art.
151 del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) al fine di rendere le
disposizioni provinciali compatibili con l'art. 81 dello Statuto
d'autonomia e con la relativa norma di attuazione, costituita
dall'art. 18 del d.lgs. n. 268 del 1992.
L'art. 3 impugnato, secondo il ricorrente, sarebbe illegittimo,
in quanto non farebbe proprio l'allegato 4/1 del d.lgs. n. 118 del
2011.
La Provincia resistente evidenzia la non fondatezza della
doglianza, sia in quanto l'art. 151 del d.lgs. n. 267 del 2000 non si
riferisce in alcun modo all'allegato 4/1; sia in quanto l'adozione
degli schemi di bilancio è disciplinata dal menzionato art. 23
(commi 2 e 3) della legge prov. n. 11 del 2014. Infine, l'art. 71
della legge prov. n. 17 del 2015 rinvia alle disposizioni della legge
prov. n. 11 del 2014.
Ne consegue che anche gli enti locali della provincia di Bolzano,
nel redigere gli strumenti della programmazione degli enti locali di
cui al numero 4.2.) dell'allegato 4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011,
dovranno attenersi alle indicazioni ivi contenute essendo altrimenti
tali strumenti - quali il Documento unico di programmazione (DUP),
nota di aggiornamento del DUP, schema di bilancio di previsione
finanziario, il piano esecutivo di gestione e delle performances, il
piano degli indicatori di bilancio, lo schema di delibera di
assestamento del bilancio, il controllo della salvaguardia degli
equilibri di bilancio, le variazioni di bilancio e lo schema di
rendiconto sulla gestione - illeggibili.
Ad ogni modo, l'art. 8, comma 4, della legge prov. n. 17 del 2015
richiama espressamente il principio in base al quale il documento
unico di programmazione è predisposto nel rispetto di quanto
previsto dal principio applicato della programmazione di cui
all'allegato n. 4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011 e successive
modifiche.
La questione di legittimità costituzionale sollevata è quindi
inammissibile, in quanto si sostanzia in una mera enunciazione di
principio, che non solo prescinde dal contenuto delle norme
impugnate, ma che neppure specifica quali principi statali dei
bilanci pubblici entrino nella specie in gioco.
Peraltro, l'invocato parametro normativo è inconferente e non
tiene conto della disciplina provinciale in materia di
armonizzazione, che è contenuta anche in altre disposizioni
provinciali, sicchè la doglianza è priva di fondamento.
4.3.- L'art. 4 della legge prov. n. 17 del 2015 stabilisce il
potere regolamentare degli enti locali.
Secondo il ricorrente tale norma sarebbe illegittima, in quanto
non citerebbe l'art. 152 del TUEL.
Una simile doglianza è priva di ogni fondamento, in quanto, come
già detto, ai sensi dell'art. l, comma 2, del TUEL, le disposizioni
dello stesso non si applicano direttamente alla Provincia autonoma di
Bolzano.
In ogni caso la mancata riproduzione testuale dell'art. 152 del
TUEL è comunque irrilevante, in ragione del rinvio al d.lgs. n. 118
del 2000 che con l'art. 74, comma 1, numero 6), lettera b) [recte:
lettere a e b], ha modificato il menzionato art. 152 del TUEL.
Inoltre, l'art. 4, comma 4, della legge prov. n. 17 del 2015, si
limita a consentire agli enti locali, con il regolamento di
contabilità, di disciplinare alcuni aspetti particolari.
L'unica differenza tra l'art. 4, comma 4, della legge prov. n. 17
del 2015 e l'art. 152 TUEL consisterebbe nel fatto che sono stati
tralasciati gli aspetti regolati in altre parti della stessa legge
prov., quali, ad esempio, le disposizioni sul servizio di tesoreria e
sui revisori dei conti, nonchè ulteriori disposizioni in materia di
enti locali.
Questa Corte ha comunque più volte affermato che alla legge
regionale e provinciale «non è consentito ripetere quanto già
stabilito da una legge statale» (sentenze n. 98 e n. 18 del 2013 e n.
271 del 2009), perchè in tal modo si verifica «un'indebita ingerenza
in un settore, [...] costituente principio fondamentale della
materia» (sentenza n. 153 del 2006).
4.4.- L'art. 7 della legge prov. n. 17 del 2015, che disciplina i
principi per la redazione del bilancio di previsione, sarebbe,
secondo il ricorrente, illegittima, in quanto in contrasto con gli
artt. 151 e 162 del TUEL, come modificati dal d.lgs. n. 118 del 2011,
che non prevederebbero eccezioni di sorta.
Tale doglianza è del tutto generica e non tiene conto
dell'intero impianto del TUEL e della disciplina provinciale.
L'art. 162, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 non rinvia
esplicitamente alle eccezioni con riferimento alla procedura del
riconoscimento dei debiti fuori bilancio, in quanto l'istituto dei
debiti fuori bilancio è di per sè un'eccezione alla gestione
contabile regolare, prevista anche dal TUEL.
L'art. 194 del TUEL, difatti, così dispone: «1. Con
deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con
diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli
enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio
derivanti da: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di
consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli
obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi,
purchè sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di
cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c)
ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice
civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per
l'esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o
di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità; e)
acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui
ai commi l, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e
dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito
dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza. 2.
Per il pagamento l'ente può provvedere anche mediante un piano di
rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in
corso, convenuto con i creditori».
Quelli indicati nell'art. 194 del TUEL sarebbero gli stessi casi
elencati che ricorrono anche nell'art. 37, comma l, della legge prov.
n. l7 del 2015.
Pertanto anche questa doglianza sarebbe infondata.
4.5.- Secondo il ricorrente, l'art. 8 della legge prov. n. 17 del
2015 che disciplina il documento unico di programmazione sarebbe
illegittimo, in quanto prevederebbe un termine difforme per
l'adozione di detto documento di programmazione rispetto a quello
previsto dall'art. 151 del TUEL, come modificato dal d.lgs. n. 118
del 2011.
Effettivamente, l'art. 151 del TUEL prevede il termine del 31
luglio, mentre la norma provinciale prevede quello del 31 ottobre.
In base alla competenza in materia di enti locali, di cui
all'art. 81 dello Statuto speciale, si è stabilito un termine
diverso da quello previsto dal d.lgs. n. 118 del 2011, e successive
modifiche, anche in considerazione del fatto che tale disciplina non
comporterebbe in alcun modo una lesione dei principi previsti dal
citato decreto legislativo, nè per quanto riguarda la
programmazione, nè per quanto riguarda in generale i documenti
programmatici ed il loro inserimento all'interno della gestione
dell'esercizio finanziario degli enti.
Peraltro, il termine di cui all'art. 151 del TUEL non sarebbe in
alcun caso da ritenere termine perentorio ed inderogabile.
Il legislatore nazionale ha, difatti, più volte prorogato il
termine del 31 luglio, talvolta con un decreto.
In particolare, il Decreto del Ministro dell'interno 3 luglio
2015 ha differito al 31 ottobre 2015 il termine per la presentazione
del documento unico di programmazione degli enti locali, relativo
almeno ad un triennio decorrente dall'anno 2016.
Successivamente, stante le difficoltà applicative emerse a
livello nazionale in sede di stesura del documento unico di
programmazione, da adottarsi per la prima volta nel 2015, in quanto
introdotto dal d.lgs. n. 118 del 2011, coordinato con il d.lgs. 10
agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che ha
aggiornato il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, ed alla luce delle possibili modifiche normative al patto di
stabilità interno per gli enti locali e per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio da parte della legge 28 dicembre
2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», con
l'art. l, comma l, del D.M. 28 ottobre 2015 è stato disposto un
ulteriore differimento del termine per la presentazione del Documento
unico di programmazione degli enti locali, relativo ad almeno un
triennio, dal 31 ottobre al 31 dicembre 2015. In conseguenza di detto
differimento è stato previsto che gli enti locali presentino la
relativa nota di aggiornamento entro il 28 febbraio 2016.
Questa Corte, con la sentenza n. 77 del 2013, si è già espressa
incidenter tantum circa la legittimità della fissazione del termine
per l'approvazione del bilancio di previsione da parte del
legislatore provinciale ed esigerebbe, pertanto, una coerenza con i
termini statali, ma non «la pedissequa copiatura».
Il termine fissato dal legislatore provinciale terrebbe comunque
conto delle realtà medie e piccole degli enti comunali in provincia
di Bolzano e risulta, quindi, legittimo.
4.6.- L'art. 12 della legge prov. n. 17 del 2015 disciplina il
fondo di riserva.
Secondo il ricorrente tale norma sarebbe illegittima, in quanto
disciplinerebbe l'organo competente a disporre l'utilizzo del fondo
in contrasto con l'art. 48 del d.lgs. n. 118 del 2011 che lascerebbe
all'ente solo la regolamentazione delle modalità e dei limiti di
prelievo.
Tale censura è inammissibile per errata individuazione del
parametro.
L'art. 48 del d.lgs. n. 118 del 2011 richiamato fa, difatti,
chiaramente riferimento all'ordinamento contabile della regione.
Infatti, esso si trova nel Titolo III concernente l'ordinamento
finanziario e contabile delle regioni e disciplina i fondi di riserva
del bilancio regionale.
Ma anche nel merito la questione sarebbe infondata.
L'art. 12, comma 5, della legge prov. n. 17 del 2015, difatti,
attribuisce la competenza per quanto riguarda il fondo di riserva
all'organo esecutivo e tale competenza corrisponde perfettamente
all'organo individuato a livello statale dall'art. 176 del d.lgs. n.
267 del 2000, come modificato dal d.lgs. n. 118 del 2011.
4.7.- L'art. 14 della legge prov. n. 17 del 2015, che disciplina
il piano esecutivo di gestione, secondo il Presidente del Consiglio
dei ministri sarebbe illegittimo, in quanto la disciplina statale non
concederebbe le facoltà previste dalla norma in esame in favore
degli enti di popolazione inferiore ai 10.000 abitanti e sarebbe
pertanto in contrasto con l'art. 74, comma l, numero 18), del d.lgs.
n. 118 del 2011, che modifica l'art. 169 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Secondo la Provincia autonoma, le disposizioni censurate
sarebbero ascrivibili alla potestà esclusiva in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», di
cui all'art. 4 dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige e,
pertanto, la denunciata violazione dell'art. 169 del TUEL sarebbe
insussistente.
Il limite dei 10.000 abitanti discende, difatti, direttamente
dall'art. 4, comma l, del d.P.Reg. l febbraio 2005, n. 3/L (Testo
unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige), ove è prevista la possibilità di
attribuire tramite statuto e norme regolamentari compiti di natura
tecnico-gestionale al sindaco, agli assessori o all'organo esecutivo
nei comuni privi di figure dirigenziali.
La possibilità di prevedere tali figure dirigenziali è prevista
dall'art. 37, comma l, del d.P.Reg. l febbraio 2005, n. 2/L
(Approvazione del testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento
dei comuni della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige) unicamente per
i comuni sopra i 10.000 abitanti; motivo per cui anche il PEG è
obbligatorio unicamente per questi comuni.
I comuni più piccoli operano con un atto programmatico (art. 37,
comma 9), come già previsto nella normativa regionale ora abrogata.
In conclusione, dal momento che la Provincia autonoma di Bolzano
è tenuta all'applicazione solo dei principi desumibili dalla
normativa statale, e prevedendo la normativa statale una disciplina
semplificata per i comuni con una determinata popolazione, l'art. 14
della legge prov. n. 17 del 2015 sarebbe rispettoso di tale
principio, adattandolo ai diversi presupposti desumibili
dall'ordinamento regionale.
4.8.- Sostiene l'Avvocatura generale dello Stato che l'art. 15
della legge prov. n. 17 del 2015, che disciplina la predisposizione e
l'approvazione del bilancio di previsione e dei suoi allegati,
sarebbe illegittimo, in quanto prevederebbe dei termini non conformi
a quelli indicati nella normativa statale, di cui all'art. 174 TUEL.
Il termine di cui al menzionato art. 174 non sarebbe comunque da
ritenere termine perentorio ed inderogabile, in base a quanto già
illustrato in relazione all'impugnato art. 8.
I termini di cui all'art. 151 del TUEL, al quale rinvia
espressamente l'art. 174, sono stati difatti prorogati con D.M. 28
ottobre 2015 e, successivamente, con D.M. 10 marzo 2016.
La disponibilità di detti termini da parte dello Stato dovrebbe
comportarne la modificabilità anche da parte della Provincia
autonoma di Bolzano, che gode di competenze esclusive in materia.
4.9.- L'art. 16 della legge prov. n. 17 del 2015, che concede ai
comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti l'allegazione
facoltativa al bilancio di previsione di determinati documenti,
sarebbe illegittima, in quanto secondo la normativa statale, di cui
all'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, tale facoltà di
non allegazione non sarebbe prevista.
Anche questa questione sarebbe infondata.
In primo luogo, si evidenzia l'erroneità del parametro normativo
invocato, dal momento che l'art. 11 ora citato, dopo aver elencato,
al comma 3, i documenti da allegare al bilancio di previsione, al
successivo comma 10 ne prevede la facoltatività, per alcuni
documenti, per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
L'art. 16 della legge prov. n. 17 del 2015 risulta dunque rispettosa
dei principi statali, che prevedono per i comuni più piccoli un
attenuato obbligo di allegazioni, giustificato sicuramente dalla
dimensione del comune.
4.10.- L'art. 17 della legge prov. n. 17 del 2015, che disciplina
l'esercizio provvisorio e la gestione provvisoria, sarebbe
illegittimo, in quanto secondo la normativa statale, di cui all'art.
163 del TUEL, l'esercizio provvisorio deve essere autorizzato con
legge o con decreto del Ministero dell'interno e non con accordo,
come invece previsto dalla norma impugnata.
La questione sarebbe infondata, in quanto non tiene conto delle
specifiche norme in materia di finanza locale vigenti in provincia di
Bolzano e, in particolare - oltre ai già menzionati artt. 81 dello
Statuto di autonomia e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992 - dell'art. 17,
comma 1, delle norme di attuazione dello Statuto di autonomia in
materia di finanza regionale e provinciale (d.lgs. n. 268 del 1992),
in base al quale «Le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di finanza locale esercitate direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato, nonchè quelle già spettanti alla
Regione Trentino-Alto Adige nella stessa materia, sono esercitate per
il rispettivo territorio dalle province di Trento e Bolzano [...]».
In provincia di Bolzano, dunque, il Ministro dell'interno non
potrebbe differire i termini di approvazione del bilancio, in quanto
privo di competenza in materia.
4.11.- La censura relativa all'art. 18 della legge prov. n. 17
del 2015, che disciplina le variazioni al bilancio di previsione, per
essere in contrasto con la disciplina di cui all'articolo 175 del
TUEL, sarebbe, innanzitutto, inammissibile per genericità, non
comprendendosi in quale parte la disciplina provinciale differirebbe
da quella statale.
In ogni caso la Provincia autonoma di Bolzano evidenzia che le
differenze tra le menzionate disposizioni sarebbero meramente
lessicali e non inciderebbero sulla disciplina sostanziale.
Le differenze tra le due disposizioni consisterebbero, infatti,
nella dicitura «della gestione provvisoria» contenuta nel comma 6,
lettera a), dell'art. 18 della legge prov. n. 17 del 2015, anzichè
nell'espressione «dell'esercizio provvisorio» del comma 5-bis,
lettera a), dell'art. 175 del TUEL; nel comma 10 dell'art. 18 della
legge prov. n. 17 del 2015, che omette la dicitura «di giunta»,
contenuta nel comma 6 dell'art. 175 del TUEL; nel fatto che l'art. 18
in esame contiene i riferimenti normativi relativi alla medesima
legge, mentre il corrispondente art. 175 del TUEL contiene i
riferimenti normativi allo stesso; infine, nei commi dell'art. 18,
che sono indicati numericamente (dal comma l al comma 14), a
differenza di quelli dell'articolo 175 del TUEL, elencati
alfabeticamente.
Queste lievi differenze non sarebbero tali da considerare la
disciplina illegittima, con consequenziale rigetto della questione.
4.12.- Infine, quanto all'asserita illegittimità costituzionale
dell'art. 66, per aver ricompreso tra i compiti del revisore la
vigilanza sugli inventari e quella sui contratti collettivi, non
previste dalla disciplina statale, la Provincia autonoma osserva,
innanzitutto, che la vigilanza della tenuta degli inventari si
giustifica sulla considerazione che stati patrimoniali e conti
economici corretti si devono basare sugli inventari.
L'evoluzione dei sistemi di rivelazione contabile nell'ambito
degli enti pubblici territoriali, che ha portato alla rendicontazione
economico-patrimoniale, impone, tra l'altro, la predisposizione e
l'aggiornamento periodico degli inventari degli elementi attivi e
passivi del patrimonio dell'ente. L'art. 230, comma 7, del TUEL
dispone che gli enti locali provvedono annualmente all'aggiornamento
degli inventari.
Tale attività rientra nel più ampio obbligo di vigilanza
previsto dal legislatore secondo il quale al collegio dei revisori
spetta la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed
economica della gestione relativamente all'acquisizione delle
entrate, all'effettuazione delle spese, all'attività contrattuale,
all'amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione,
agli adempimenti fiscali e alla tenuta della contabilità.
Il riferimento alla tenuta della contabilità pone a carico
dell'organo di revisione il controllo anche degli inventari, per i
quali il legislatore si è limitato a prevedere l'aggiornamento.
In generale, la difesa della Provincia autonoma rammenta che per
inventario si intende una raccolta di elenchi analitici delle partite
che, sommate e raggruppate, conducono, sulla base delle valutazioni
effettuate, agli importi delle rispettive voci di bilancio. Al fine
di fornire elementi di riflessione per l'attività di revisione da
parte del Collegio dei revisori relativamente a tale scrittura
contabile, in assenza di altre previsioni normative specifiche, si
deve fare riferimento a quanto previsto nel codice civile e nella
normativa tributaria.
In particolare, l'art. 2217 cod. civ. stabilisce che l'inventario
deve essere redatto all'inizio dell'esercizio dell'impresa e,
successivamente, ogni anno e deve contenere l'indicazione e la
valutazione delle attività e delle passività relative all'impresa,
nonchè delle attività e delle passività dell'imprenditore estranee
alla medesima.
L'inventario si chiude con il bilancio e con il conto dei
profitti e delle perdite, il quale deve dimostrare con evidenza e
verità gli utili conseguiti o le perdite subite. Nelle valutazioni
di bilancio l'imprenditore deve attenersi ai criteri stabiliti per i
bilanci delle società per azioni, in quanto applicabili. Infine, è
previsto che l'inventario deve essere sottoscritto dall'imprenditore
entro tre mesi dal termine per la presentazione della dichiarazione
dei redditi ai fini delle imposte dirette.
Quindi, sulla base di tale quadro normativo, sarebbe certamente
opportuno prevedere la vigilanza degli inventari da parte dei
revisori dei conti.
In relazione all'art. 66, comma 2, lettera g), della legge prov.
impugnata, che prevede tra le funzioni del revisore dei conti anche
la vigilanza sull'applicazione dei contratti collettivi, la Provincia
autonoma osserva che essa si giustifica per il fatto che dai
contratti collettivi possono derivare delle spese che potrebbero
influenzare la gestione economica, come, ad esempio, la particolare
disciplina in materia di bilinguismo che prevede il pagamento di
indennità non previste a livello statale.
Anche a livello legislativo statale, dall'art. 40, comma
3-sexies, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), è previsto un simile controllo.
Un richiamo a tale obbligo di vigilanza non contrasterebbe dunque
con il sistema giuridico nazionale: la disposizione provinciale,
pertanto, è pienamente compatibile con l'impianto normativo statale
e si sottrae alla denunciata illegittimità.
Infine, per quanto concerne gli altri punti previsti dalla
disciplina statale (art. 175, comma l, lettera b, numeri l, 3, 4, 5 e
7 del TUEL), non sono stati espressamente ripetuti nel censurato art.
66, perchè sono contenuti, anche implicitamente, nelle disposizioni
di cui al medesimo art. 66, comma l, lettere b), numero 1), e c).
In particolare, il numero 1) previsto dalla disciplina statale
(art. 175, comma l, lettera b, del TUEL) non è stato ripreso nella
disciplina provinciale, perchè rientra nelle proposte di cui
all'art. 66, comma l, lettera b), numero 1); il numero 7) previsto
dalla disciplina statale (art. 175, comma l, lettera b, del TUEL) non
è stato ripreso nella disciplina provinciale, perchè rientra nelle
proposte di cui all'art. 66, comma l, lettera c); riguardo ai punti
3), 4) e 5) previsti dalla disciplina statale (art. 175, comma l,
lettera b, del TUEL), essi sono di importanza secondaria rispetto
alle altre funzioni dell'organo di revisione contabile a livello
locale.
Tale disciplina terrebbe anche conto del fatto che in provincia
di Bolzano non sono molto diffuse le partecipazioni ad organismi
esterni e che il ricorso all'indebitamento già da anni è in netta
diminuzione, risultando sporadici i casi in cui, ad oggi, i comuni
contraggono contratti di mutuo; infine, in provincia di Bolzano non
esistono comuni strutturalmente deficitari o con disavanzo di
amministrazione.
La Provincia ha dunque concluso per il rigetto del ricorso.
5.- In prossimità dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato memoria in cui ha confutato le
argomentazioni difensive.
La Provincia autonoma di Bolzano, difatti, ha l'obbligo, in
virtù dell'art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972, di
recepire il d.lgs. n. 118 del 2011 e la facoltà di regolamentare
aspetti contabili non disciplinati dal suddetto decreto o da questo
demandati all'ente o alle peculiarità statutarie garantite alla
Provincia, mentre non è legittimata a dettare disposizioni in
contrasto con la disciplina statale.
Le censurate disposizioni, invece, nel provvedere alla
regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai comuni e
alle comunità comprensoriali della Provincia in contrasto con il
d.lgs. n. 118 del 2011, lede l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., nonchè l'art. 81, sesto comma, Cost., con riguardo al
principio del pareggio del bilancio e l'art. 97, primo comma, Cost.
in relazione ai principi dell'equilibrio del bilancio ed alla
sostenibilità del debito pubblico, derivanti dalla partecipazione
dell'Italia all'Unione europea. I parametri da ultimo menzionati
(artt. 81, sesto comma, e 97, primo comma, Cost.) possono ritenersi
implicitamente richiamati nel ricorso introduttivo, secondo quanto
affermato nella recente sentenza n. 184 del 2016 ed in considerazione
della loro intima connessione.
Quanto alle singole disposizioni, il ricorrente ribadisce
l'illegittimità del censurato art. 2, dal momento che la
disposizione richiamata dalla resistente (art. 23 della legge prov.
n. 11 del 2014) si è limitata a stabilire l'obbligo di recepire le
disposizioni in materia di armonizzazione negli ordinamenti degli
enti e degli organismi strumentali ma, allorchè la Provincia ha dato
attuazione alle predette disposizioni, non avrebbe potuto generare il
rischio di un non consentito restringimento del campo applicativo
della disciplina statale.
Quanto all'art. 3, l'omesso riferimento all'allegato 4/1 del
d.lgs. n. 118 del 2011, che detta prescrizioni puntuali ed organiche
in relazione alla materia della programmazione di bilancio,
consentirebbe agli enti di applicare solo il dettato normativo e non
il predetto allegato.
L'art. 4 della legge prov. impugnata, inoltre, non richiama i
principi statali di carattere inderogabile, facendo comunque salva la
legge provinciale; inoltre, le eccezioni previste dalla disciplina
provinciale sono in parte differenti da quella statale.
L'art. 7, nel disciplinare il bilancio di previsione, prevede
eccezioni non contemplate dalla disciplina statale; inoltre, il
richiamo al corrispondente art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 non
sarebbe corretto, dal momento che anche le eccezioni previste da
quest'articolo con riguardo ai debiti fuori bilancio risultano essere
inferiori a quelle previste dalla Provincia autonoma.
Anche la previsione, ai sensi dell'art. 8, di un termine per la
presentazione del documento unico di programmazione differente da
quello previsto dal legislatore statale sarebbe lesivo degli evocati
parametri, dal momento che la proroga di detto termine da parte dello
Stato per ragioni straordinarie non comporta la facoltà della
Provincia di sottrarsi alla scadenza sancita dal d.lgs. n. 118 del
2011.
L'art. 12 della legge prov. Bolzano n. 17 del 2015 attribuisce
all'organo esecutivo la competenza in ordine all'utilizzo del fondo
di riserva in contrasto con il d.lgs. n. 118 del 2011 che stabilisce,
al contrario, che i prelievi dal fondo sono disposti con decreto
dirigenziale per il fondo di riserva per spese obbligatorie, e con
delibera della giunta regionale per quanto concerne il fondo di
riserva per spese impreviste. La legge provinciale, se poteva
definire le modalità ed i limiti di prelievo dal fondo, non poteva
incidere sulla titolarità delle delibere di utilizzo.
Anche l'art. 14 sarebbe illegittimo, in quanto prevede la
facoltatività di alcuni adempimenti concernenti il Piano esecutivo
di gestione per gli enti di popolazione inferiore ai 10.000, e non
per quelli con popolazione inferiore ai 5.000, come invece previsto
dalla norma statale.
Il termine per la predisposizione e la presentazione del bilancio
di previsione finanziario e il documento unico di programmazione,
previsto dall'art. 15, sarebbe in contrasto con quello previsto
dall'art. 174 del d.lgs. n. 267 del 2000 e, dunque, lesivo degli
evocati parametri, dal momento che la proroga di detto termine da
parte dello Stato per ragioni straordinarie non comporta la facoltà
della Provincia di sottrarsi alla scadenza sancita dal d.lgs. n. 118
del 2011.
L'art. 16 consente l'allegazione facoltativa al bilancio di
previsione, da parte dei Comuni con popolazione inferiore ai 5000
abitanti, in termini più restrittivi del d.lgs. n. 118 del 2011,
limitando la facoltà di allegazione della presentazione solo ad
alcuni dei documenti.
La previsione dell'art. 17 stabilisce che l'esercizio provvisorio
possa essere autorizzato con accordo anzichè con legge o con decreto
del Ministero dell'interno, in violazione dell'art. 74, comma 1,
numero 12), del d.lgs. n. 118 del 2011. Non possono al riguardo
essere utilmente invocati, a differenza di quanto fa la Provincia
autonoma, l'art. 81 dello Statuto di autonomia e l'art. 18 delle
Disposizioni di attuazione, i quali si occupano della corresponsione
dei mezzi finanziari ai Comuni per il raggiungimento delle finalità
previste dalle leggi e l'esercizio delle funzioni da queste
stabilite, da effettuare mediante accordo, ma non riguardano
l'esercizio provvisorio.
L'art. 18 prevede una disciplina dettagliata delle variazioni al
bilancio di previsione in violazione dell'art. 17 del d.lgs. n. 267
del 2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, numero 23) del
d.lgs. n. 118 del 2011.
Anzichè limitarsi a regolamentare le procedure amministrative
che il d.lgs. n. 118 del 2011 demanda alle regioni e alle province
autonome, e l'esercizio di eventuali facoltà concesse
nell'individuazione della titolarità dell'organo competente, la
disposizione impugnata prevede i singoli casi e indica l'organo
competente ad operare le variazioni al bilancio, mancando, peraltro,
di esaustività.
Infine, la mancata indicazione di alcune competenze del revisore
contabile, nell'art. 66 della legge impugnata, contrasta con l'art.
239 del d.lgs. n. 267 del 2000, non potendosi ritenere implicitamente
evocate anche quelle non espressamente previste, nè sostenerne
l'importanza secondaria, dal momento che tutte le funzioni elencate
nella norma statale si propongono di garantire l'uniformità delle
procedure a livello nazionale e la salvaguardia dei valori indicati
nelle norme costituzionali violate.
L'Avvocatura generale ha quindi concluso per l'accoglimento del
ricorso.
6.- Anche la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria
in cui, in via preliminare, ha chiesto volersi dichiarare la
cessazione della materia del contendere, in considerazione
dell'intervenuta abrogazione della legge impugnata ad opera della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25
(Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità
comprensoriali della Provincia di Bolzano), entrata in vigore il
1°gennaio 2017.
Ha, infine, richiamato le conclusioni rassegnate nell'atto di
costituzione.
7.- All'udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei
ministri, ritenendo, al contrario, alcune disposizioni riproduttive
della legge impugnata ha chiesto il trasferimento delle questioni di
legittimità costituzionale promosse nel presente giudizio alle norme
sopravvenute.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato ha indicato gli
artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 14, 28 e 32 della legge prov. n. 25 del
2016.
Entrambe le parti hanno, quindi, insistito nelle conclusioni già
formulate.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 7,
comma 4, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18 e 66, nonchè delle «ulteriori
disposizioni a queste connesse e correlate», della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre del 2015, n. 17
(Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità
comprensoriali), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione ed in relazione agli artt. 1, comma 1; 11,
comma 3; 48; 74, comma 1, numeri 5), 6), 11), 12), 18), 22), 23) e
61); e all'allegato 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42).
1.1.- Il ricorrente premette che il menzionato d.lgs. n. 118 del
2011 - a garanzia dell'unitarietà e dell'omogeneità della
disciplina contabile dei bilanci pubblici - disciplina
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni, in conformità all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., che riserva alla potestà esclusiva statale la materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici».
La ratio di tale competenza esclusiva statale della disciplina
attuativa contenuta nel citato d.lgs. n. 118 del 2011, nonchè delle
norme presupposte e successive, sarebbe quella di rendere omogenei i
sistemi di bilancio delle regioni e delle province autonome, fornendo
una disciplina di riferimento unica, vincolante per tutti gli enti
territoriali, al fine di disporre regole comuni per il consolidamento
dei conti pubblici, come previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), dalla legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e dalla legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione).
In questo contesto, anche la Provincia autonoma di Bolzano
sarebbe tenuta a rispettare l'ambito di competenza esclusiva dello
Stato e la normativa statale interposta.
La Provincia autonoma si dovrebbe limitare - ai sensi dell'art.
79, comma 4-octies, del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), come introdotto dall'art. 1, comma 407, lettera e), numero
4), della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2015)» (detto articolo, ha, peraltro, recepito il
contenuto di uno specifico accordo del medesimo tenore intervenuto in
materia tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano nell'ottobre
del 2014), - al mero recepimento, mediante rinvio formale recettizio,
delle disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, previste dal d.lgs. n. 118 del 2011, in modo da
omogeneizzare l'operatività e l'applicazione delle predette
disposizioni nel contesto organizzativo della Provincia autonoma,
ferma restando, tuttavia, l'immediata applicabilità agli enti locali
della Provincia autonoma di Bolzano delle regole contenute nel citato
decreto legislativo.
1.2.- Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
censura le disposizioni della legge prov. n. 17 del 2015 perchè, a
suo avviso, si porrebbero in contrasto con quanto previsto dal
richiamato d.lgs. n. 118 del 2011.
L'art. 2 della legge prov. impugnata, stabilendo che
«l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è
disciplinato dalle disposizioni della presente legge», individuerebbe
un «perimetro normativo» non coincidente con quello indicato
dall'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, atteso che la
disciplina statale si applica anche agli organismi ed agli enti
strumentali individuati dal successivo comma 2; la norma impugnata,
inoltre, non contemplerebbe, quale disciplina prevalente su quella
provinciale, quella recata dal d.lgs. n. 118 del 2011.
L'art. 3 della legge prov. n. 17 del 2015 detterebbe in tema di
programmazione una disciplina difforme da quella del d.lgs. n. 118
del 2011 e segnatamente dal «principio contabile applicato
concernente la programmazione di bilancio», di cui all'allegato n.
4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011, che contiene una disciplina
articolata ed organica di detta materia.
Il successivo art. 4 demanderebbe agli enti locali una potestà
regolamentare che differisce da quanto previsto dall'art. 152 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), come modificato dall'art. 74,
comma 1, numero 6), lettera b) [recte: lettere a e b], del d.lgs. n.
118 del 2011 e successive modifiche, il quale dovrebbe costituire
l'unica disciplina di riferimento per assicurare unitarietà ed
uniformità.
L'art. 7, comma 4, della legge prov. impugnata regolerebbe la
redazione del bilancio in contrasto con gli artt. 151 e 162 del
d.lgs. n. 267 del 2000, come modificati dall'art. 74, comma 1, numeri
5) e 11), del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in cui prevede
eccezioni non contemplate nella citata normativa statale.
Il successivo art. 8, nel disciplinare il documento unico di
programmazione, indicherebbe un termine difforme per la sua adozione
rispetto a quello previsto dall'art. 74, comma l, numero 5), del
d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art. 151 del d.lgs. 267 del
2000. La norma impugnata, infatti, prescrivendo che «Entro il 31
ottobre di ciascun anno la giunta presenta al consiglio il documento
unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Il primo
documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli
esercizi finanziari 2016 e successivi», contrasterebbe con il citato
art. 74, comma l, numero 5), il quale prevede che il documento di
programmazione sia presentato entro il 31 luglio di ogni anno.
L'art. 12 della legge prov. n. 17 del 2015, disciplinando il
fondo di riserva anche in relazione all'organo competente a disporne
l'utilizzo, sarebbe in contrasto con l'art. 48 del d.lgs. n. 118 del
2011, che lascia all'ente solo la regolamentazione delle modalità e
dei limiti di prelievo.
L'art. 14 della legge prov. impugnata, regolando il piano
esecutivo di gestione e le sue variazioni in contrasto con l'art. 74,
comma l, numero 18), del d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art.
169 del d.lgs. n. 267 del 2000, conferirebbe prerogative non
consentite agli enti locali della Provincia autonoma con popolazione
inferiore ai 10.000 abitanti.
Il successivo art. 15, in tema di predisposizione e approvazione
del bilancio di previsione e dei suoi allegati, contrasterebbe con
l'art. 174 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art. 74,
comma l, numero 22), del d.lgs. n. 118 del 2011, prevedendo, tra
l'altro, dei termini non conformi a quelli ivi indicati.
L'art. 16 della legge prov. in esame concede ai comuni con
popolazione inferiore ai 5.000 abitanti una facoltà in materia di
allegazione di documenti al bilancio di previsione in contrasto con
l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, che, viceversa,
sancirebbe l'obbligo di predisposizione degli allegati al bilancio di
previsione.
L'art. 17 della medesima legge prevederebbe una disciplina
dell'esercizio provvisorio in contrasto con l'art. 74, comma l,
numero 12), del d.lgs. n. 118 del 2011, che modifica l'art. 163 del
d.lgs. n. 267 del 2000, laddove è stabilito che l'esercizio
provvisorio possa essere autorizzato con accordo invece che con
legge.
Il successivo art. 18, disciplinando le variazioni al bilancio di
previsione, sarebbe in contrasto con l'art. 175 del d.lgs. n. 267 del
2000, come modificato dall'art. 74, comma l, numero 23), del d.lgs.
n. 118 del 2011.
Infine, l'art. 66 della legge prov. n. 17 del 2015, in tema di
funzioni del revisore dei conti, contrasterebbe con l'art. 239 del
d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art. 74, comma l, numero
61), del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in cui non prevede le
funzioni dei revisori dei conti stabilite dal d.lgs. da ultimo
menzionato e includerebbe, tra i loro compiti, la vigilanza sugli
inventari (comma l, lettera c) e quella sui contratti collettivi
(lettera g), non previste nella disciplina statale.
1.3.- Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo che il ricorso sia dichiarato manifestamente
inammissibile o, comunque, infondato.
Dopo aver premesso che il ricorso presentato dal Presidente del
Consiglio dei ministri si fonda sull'asserita violazione del d.lgs.
n. 118 del 2011, in quanto attuativo dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, e che le regioni
e le province autonome sarebbero tenute a rispettarlo a garanzia
dell'unitarietà della disciplina contabile dei bilanci pubblici, la
resistente richiama l'art. 79, comma 4-octies, del proprio Statuto di
autonomia, in base al quale la Provincia autonoma di Bolzano avrebbe
l'obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale
recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali
e dei loro organismi. In tale attività di recepimento godrebbe di
un'autonomia che troverebbe limiti solo nei principi sussumibili dal
d.lgs. n. 118 del 2011 e non nelle singole regole di dettaglio di
quest'ultimo.
In forza del Titolo VI dello Statuto speciale di autonomia la
Provincia autonoma di Bolzano beneficerebbe di una particolare
autonomia in materia finanziaria, rafforzata dalla previsione di un
meccanismo peculiare per la modifica delle disposizioni recate dal
medesimo Titolo VI, che ammette l'intervento del legislatore statale
con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la
Regione e le Province autonome, in applicazione dell'art. 104 dello
stesso Statuto.
A tal fine la resistente ricorda che, con il cosiddetto "Accordo
di Milano" del 30 novembre 2009, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato
con il Governo la modificazione del Titolo VI dello Statuto di
autonomia, secondo la menzionata procedura rinforzata.
L'intesa avrebbe introdotto, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a
126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo
Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge n. 42 del 2009. In tale prospettiva
il comma 106 precisa che le disposizioni recate dai commi da 107 a
125 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto art. 104
dello Statuto, onde la necessità di rispettare i parametri statutari
e le relative norme di attuazione.
Il successivo accordo del 15 ottobre 2014, cosiddetto "Patto di
garanzia", tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, avrebbe introdotto
l'ulteriore modificazione del Titolo VI dello Statuto di autonomia,
sempre secondo la procedura rinforzata prevista dal menzionato art.
104.
Detta intesa, recepita con la legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», avrebbe
ulteriormente innovato, ai sensi dell'art. l, commi da 407 a 413,
della legge stessa, il sistema di relazioni finanziarie con lo Stato.
In tale contesto il comma 406, prescrivendo che le disposizioni
recate dai commi da 407 a 413 sono approvate ai sensi e per gli
effetti del predetto art. 104, conferirebbe rango costituzionale ai
contenuti dell'intesa medesima.
In virtù del descritto contesto normativo, nei confronti della
Regione, delle Province autonome e degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato non sarebbero applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti al patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal Titolo VI dello Statuto di autonomia. In tale prospettiva la
Regione e le Province autonome provvederebbero, per sè e per gli
enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva
competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica
contenute in specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), la propria legislazione ai principi costituenti
limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello Statuto di autonomia, nelle
materie individuate dal medesimo Statuto. Conseguentemente,
verrebbero adottate autonome misure di razionalizzazione e
contenimento della spesa idonee ad assicurare il rispetto delle
dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del
territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea e, per converso, non verrebbero applicate le misure adottate
per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale.
Nel contesto normativo così descritto, si collocherebbe il
regime dei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie speciali,
dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualità, definito, per quanto riguarda la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
dagli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto di autonomia.
L'interpretazione del parametro costituzionale proposta dal
Presidente del Consiglio dei ministri sarebbe in contrasto con il
principio di gerarchia delle fonti, essendo la Provincia autonoma di
Bolzano unicamente vincolata al recepimento dei principi enucleabili
dalla legge delega n. 42 del 2009.
Secondo la resistente, l'ordinamento finanziario dei comuni e
delle comunità comprensoriali sarebbe retto unicamente dalle
disposizioni di principio enucleabili dal d.lgs. n. 118 del 2011 e
non da ogni norma di dettaglio dello stesso.
Sulla base di tali argomentazioni la Provincia autonoma ha quindi
specificamente svolto specifiche e articolate deduzioni in relazione
alle singole disposizioni censurate, concludendo per il rigetto del
ricorso.
1.4.- In prossimità dell'udienza pubblica, entrambe le parti
hanno depositato memorie.
La Provincia autonoma di Bolzano ha chiesto volersi dichiarare la
cessazione della materia del contendere in considerazione
dell'intervenuta abrogazione della legge impugnata ad opera della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25
(Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità
comprensoriali della Provincia di Bolzano), entrata in vigore il 1°
gennaio 2017.
1.5.- Nel corso dell'udienza, la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri ha dichiarato che l'intervenuta abrogazione
delle disposizioni censurate non sarebbe affatto satisfattiva delle
pretese del ricorrente.
Fermo restando che la legge impugnata avrebbe avuto piena
attuazione fino alla abrogazione, intervenuta il 20 dicembre 2016, e
che, quindi, non potrebbe operare l'istituto della cessazione della
materia del contendere, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea
come una serie di norme della legge abrogativa sopravvenuta abbiano
riprodotto ed aggravato i vizi della precedente; a tal fine ha
sollecitato questa Corte ad operare il trasferimento delle originarie
censure sulle nuove disposizioni.
L'Avvocatura indica come riproduttivi o peggiorativi delle
precedenti violazioni gli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 14, 28 e 32
della legge prov. n. 25 del 2016, ricordando che alcune di tali
disposizioni contrasterebbero con quanto precedentemente deciso da
questa Corte in fattispecie analoghe.
2.- In via preliminare, è necessario decidere sulla richiesta di
declaratoria di cessazione della materia del contendere avanzata
dalla resistente.
Trattandosi di questioni inerenti a norme che hanno disciplinato
l'esercizio 2016 e posto che la loro abrogazione decorre dal 1°
gennaio 2017, è evidente l'avvenuta applicazione medio tempore della
normativa censurata, con conseguente impossibilità di dichiarare
cessata la materia del contendere.
3.- Prima di procedere all'esame delle singole censure proposte
dal Presidente del Consiglio dei ministri occorre soffermarsi sui
punti di dissenso interpretativo tra le parti; punti la cui
risoluzione risulta pregiudiziale ai fini della decisione delle
questioni proposte, dal momento che essi costituiscono la premessa
maggiore delle contrapposte argomentazioni.
Tale dialettica ermeneutica riguarda essenzialmente: a) il
rapporto tra il parametro costituzionale invocato - l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. - in relazione alle norme interposte
e l'art. 79, comma 4-octies, dello Statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige; b) il carattere del «rinvio formale recettizio»
al d.lgs. n. 118 del 2011 previsto - per la Provincia autonoma di
Bolzano - dal citato art. 79, comma 4-octies, dello Statuto speciale;
c) l'interpretazione della sentenza n. 184 del 2016 di questa Corte
in tema di rapporti tra armonizzazione dei conti pubblici ed
autonomia finanziaria delle regioni, nel caso di specie della
Provincia autonoma di Bolzano.
3.1.- Quanto al profilo sub a), il ricorrente ritiene che il
parametro costituzionale invocato e le norme interposte attuative
dello stesso costituiscano regole direttamente vincolanti per tutti
gli enti territoriali nazionali, mentre la Provincia autonoma di
Bolzano assume che da tali norme interposte dovrebbero essere desunti
i soli principi, rimanendo in capo alla Provincia stessa la
competenza ad attuarli nel modo più peculiare e congruente con le
caratteristiche territoriali degli enti sub-provinciali.
Peraltro, per quanto riguarda più specificamente il riferimento
al d.lgs. n. 118 del 2011 - sia per la parte direttamente applicata
agli enti locali, sia per quella indirettamente ad essi riferita
attraverso le modifiche che il decreto in questione ha apportato al
d.lgs. n. 267 del 2000 - esso è inteso dal Presidente del Consiglio
dei ministri come "integrale", cioè comprensivo di tutte le
disposizioni che riguardano la struttura e la disciplina dei bilanci,
mentre la Provincia autonoma di Bolzano ritiene che, per quanto la
riguarda, valgano solo i principi desumibili dal medesimo d.lgs. n.
118 del 2011, ben potendosi - come avvenuto attraverso la legge
impugnata - adeguare i principi attraverso diverse norme espressive
delle peculiarità provinciali.
3.2.- Per quanto riguarda il «rinvio formale recettizio»
prescritto dall'art. 79, comma 4-octies, dello Statuto di autonomia,
norma assurta a rango costituzionale per effetto del meccanismo di
"decostituzionalizzazione" della parte finanziaria dello Statuto
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, precedentemente
descritto, lo Stato ritiene che tale prescrizione, intervenuta a
seguito dell'accordo (Patto di garanzia) tra le parti, sia un mero
adempimento formale della Provincia autonoma di Bolzano per rendere
coerente al dettato costituzionale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. l'ordinamento finanziario e contabile della
Provincia stessa e dei suoi enti locali. La resistente, al contrario,
ritiene che detta disposizione costituisca il fondamento di
un'autonomia finanziario-contabile, legittimante un regime peculiare
degli enti locali altoatesini, pur nel rispetto dei principi
desumibili dal d.lgs. n. 118 del 2011.
3.3.- Alla luce di tali divergenti opinioni viene letta anche la
sentenza di questa Corte n. 184 del 2016: lo Stato la interpreta come
confermativa del proprio assunto in considerazione del fatto che
detta sentenza conferirebbe all'armonizzazione contabile un carattere
"integrato" tra tutti i precetti costituzionali posti a tutela degli
interessi finanziari di carattere generale; la Provincia autonoma di
Bolzano la richiama, al contrario, come legittimante la propria
autonomia finanziaria nei confronti dello Stato.
3.4.- Con riguardo ai dialettici profili ermeneutici
precedentemente sintetizzati, occorre innanzitutto precisare che
l'armonizzazione dei bilanci pubblici è una competenza esclusiva
dello Stato, che non può subire deroghe territoriali, neppure
all'interno delle autonomie speciali costituzionalmente garantite.
Prima ancora che una conseguenza giuridica dello spostamento di
tale competenza statale dal terzo al secondo comma dell'art. 117
Cost. per effetto della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale) l'indefettibilità del principio di armonizzazione
dei bilanci pubblici è ontologicamente collegata alla necessità di
leggere, secondo il medesimo linguaggio, le informazioni contenute
nei bilanci pubblici. Ciò per una serie di inderogabili ragioni tra
le quali, è bene ricordare, la stretta relazione funzionale tra
«armonizzazione dei bilanci pubblici», «coordinamento della finanza
pubblica», «unità economica della Repubblica», osservanza degli
obblighi economici e finanziari imposti dalle istituzioni europee. Ai
fini della tutela dell'unità economica della Repubblica, la finanza
di regioni ed enti locali concorre con la finanza statale al
perseguimento degli obiettivi di convergenza e stabilità derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, operando in
coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale, sulla
base dei principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci e del
coordinamento della finanza pubblica (in tal senso, in un affollato
contesto di recenti disposizioni, merita di essere ricordato l'art.
1, comma 1, della legge n. 196 del 2009, ove si stabilisce che le
amministrazioni pubbliche «concorrono al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in
coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e
ne condividono le conseguenti responsabilita'»; con precisazione che
il «concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i
principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci e del
coordinamento della finanza pubblica».
Già prima dello spostamento della materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici» dal terzo al secondo comma dell'art. 117 Cost.,
questa Corte aveva precisato che i vincoli generali a tutela
dell'equilibrio finanziario e dei bilanci riguardano in modo
indifferenziato tutti gli enti operanti nell'ambito del sistema di
finanza pubblica allargata.
È stato così affermato che «[l]a finanza delle Regioni a
statuto speciale è infatti parte della "finanza pubblica allargata"
nei cui riguardi lo Stato aveva e conserva poteri di disciplina
generale e di coordinamento, nell'esercizio dei quali poteva e può
chiamare pure le autonomie speciali a concorrere al conseguimento
degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai
vincoli europei (cfr. sentenze n. 416 del 1995; n. 421 del 1998),
come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno (cfr.
sentenza n. 36 del 2004). Il nuovo sesto comma dell'art. 119 Cost.
trova dunque applicazione nei confronti di tutte le autonomie,
ordinarie e speciali, senza che sia necessario all'uopo ricorrere a
meccanismi concertati di attuazione statutaria: e di conseguenza non
è illegittima l'estensione che la legge statale ha disposto, nei
confronti di tutte le regioni, della normativa attuativa. Nè si
potrebbero rinvenire ragioni giustificatrici di una così radicale
differenziazione fra i due tipi di autonomia regionale, in relazione
ad un aspetto - quello della soggezione a vincoli generali di
equilibrio finanziario e dei bilanci - che non può non accomunare
tutti gli enti operanti nell'ambito del sistema della finanza
pubblica allargata» (sentenza n. 425 del 2004).
Analogamente, in tema di controlli di legittimità-regolarità
della Corte dei conti nei confronti degli enti locali, è stato
affermato che la disciplina e l'attribuzione di tali controlli
riguarda l'intera platea degli enti locali ed è riservata alla
competenza esclusiva dello Stato poichè «se è vero che, al momento
dell'emanazione della Costituzione, per indicare l'intera finanza
pubblica non poteva non farsi riferimento al bilancio dello Stato, è
altrettanto vero che oggi tale dizione deve intendersi riferita non
solo al bilancio dello Stato, ma anche a quello di tutti gli altri
enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della
finanza pubblica allargata» (sentenza n. 179 del 2007) e che «i
vincoli di finanza pubblica obbligano l'Italia nei confronti
dell'Unione europea ad adottare politiche di contenimento della
spesa, il cui rispetto viene verificato in relazione al bilancio
consolidato delle amministrazioni pubbliche (sentenze n. 138 del
2013, n. 425 e n. 36 del 2004) [...]. Quest'ultimo deve corrispondere
ai canoni stabiliti dalla stessa Unione europea mentre le sue
componenti aggregate, costituite dai bilanci degli enti del settore
allargato, sono soggette alla disciplina statale che ne coordina il
concorso al raggiungimento dell'obiettivo stabilito in sede
comunitaria» (sentenza n. 40 del 2014).
In tale contesto «occorre ricordare che l'armonizzazione dei
bilanci pubblici è finalizzata a realizzare l'omogeneità dei
sistemi contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni
aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze
informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione
economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la
gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle
regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarità idonee a
pregiudicare gli equilibri dei bilanci» (sentenza n. 184 del 2016).
In sostanza, senza l'uniformità dei linguaggi assicurata
dall'armonizzazione dei conti pubblici a livello nazionale non
sarebbe possibile alcun consolidamento della finanza pubblica
allargata, il quale - essendo una sommatoria dei singoli bilanci
delle amministrazioni pubbliche - non può che avvenire in un
contesto espressivo assolutamente omogeneo.
L'omogeneità dell'espressione finanziaria e contabile deve
ricomprendere non solo gli schemi ed i modelli aggreganti ma anche la
rappresentazione uniforme dei fenomeni giuridici ed economici sottesi
alla struttura matematica dei bilanci. Così, ad esempio, deve essere
uniforme la disciplina dei residui attivi e passivi perchè i crediti
e i debiti delle amministrazioni pubbliche devono possedere lo stesso
comun denominatore a prescindere dal livello di autonomia di cui sono
dotate le amministrazioni stesse. Analogamente va detto per il
riconoscimento dei debiti fuori bilancio, la cui "tipicita'" è
connotato essenziale per l'inclusione nelle scritture contabili degli
enti territoriali.
Il carattere polifunzionale dell'armonizzazione dei conti
pubblici è stato messo in luce da questa Corte: l'armonizzazione in
«un ambito finanziario astrattamente riferibile a più interessi
costituzionali protetti, trova la sua ragione nella disciplina di
specifiche prerogative dell'ente territoriale e nella
"omogeneizzazione" di dette prerogative attraverso modalità di
"espressione contabile" le quali devono essere compatibili con le
regole indefettibili poste a tutela della finanza pubblica, in
attuazione di una pluralità di precetti costituzionali [...].
Rispetto alle altre competenze legislative dello Stato in materia
finanziaria [...] può dirsi che l'armonizzazione - ancorchè
finalizzata a rendere i documenti contabili delle amministrazioni
pubbliche omogenei e confrontabili - dopo la legge 5 maggio 2009, n.
42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), e la legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che ne ha sancito
il passaggio dalla competenza concorrente a quella esclusiva dello
Stato, ha assunto gradualmente una sua fisionomia più ampia e
rigorosa attraverso la legislazione ordinaria ed in particolare, per
quel che riguarda gli enti territoriali, attraverso il d.lgs. n. 118
del 2011. Il nesso di interdipendenza che lega l'armonizzazione alle
altre materie, e la conseguente profonda e reciproca compenetrazione,
hanno comportato che proprio in sede di legislazione attuativa si sia
verificata un'espansione della stessa armonizzazione ad ambiti di
regolazione che si pongono nell'alveo di altri titoli di competenza,
nominati ed innominati. In sostanza, la stretta compenetrazione degli
ambiti materiali ha reso inseparabili alcuni profili di regolazione.
Così, a titolo esemplificativo, si può affermare che
l'armonizzazione si colloca contemporaneamente in posizione autonoma
e strumentale rispetto al coordinamento della finanza pubblica:
infatti, la finanza pubblica non può essere coordinata se i bilanci
delle amministrazioni non hanno la stessa struttura e se il percorso
di programmazione e previsione non è temporalmente armonizzato con
quello dello Stato. [... Nel] d.lgs. n. 118 del 2011, quale norma
interposta [in tema di armonizzazione], vengono richiamate
disposizioni ascrivibili, sotto il profilo teleologico, sia al
coordinamento della finanza pubblica, sia alla disciplina degli
equilibri di bilancio di cui all'art. 81 Cost., sia al principio del
buon andamento finanziario e della programmazione di cui all'art. 97
Cost. (sul collegamento tra buon andamento finanziario e
programmazione, sentenze n. 129 e n. 10 del 2016)» (sentenza n. 184
del 2016).
4.- Dunque, è proprio in relazione a questa sequenza dinamica e
mutevole che caratterizza la legislazione attuativa della tutela
costituzionale degli interessi finanziari, «ambito connotato
dall'intreccio di competenze trasversali, concorrenti e residuali»
(sentenza n. 184 del 2016), che devono essere inquadrate le censure
del Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione a specifiche
disposizione del d.lgs. n. 118 del 2011.
Se il sistema contabile provinciale - indipendentemente dalla sua
possibile configurazione come autonoma materia ascrivibile alla
potestà legislativa della Provincia autonoma di Bolzano - non è
stato totalmente sottratto ad un'autonoma regolazione, quest'ultima
è, tuttavia, «intrinsecamente soggetta a limitazioni necessarie "a
consentire il soddisfacimento contestuale di una pluralità di
interessi costituzionalmente rilevanti" (sentenza n. 279 del 2006).
In particolare, l'autonomia della Provincia autonoma in questo
settore normativo trova il suo limite esterno nelle disposizioni
poste dallo Stato nell'ambito della salvaguardia degli interessi
finanziari riconducibili ai parametri precedentemente richiamati.
Tali considerazioni comportano quindi che le censure mosse alla legge
[...] in esame debbano essere valutate non in astratto, ma in
riferimento ad una concreta collisione con i precetti ricavabili
direttamente dalle norme costituzionali in materia finanziaria o da
specifiche norme interposte come quelle contenute nel d.lgs. n. 118
del 2011» (sentenza n. 184 del 2016).
Ai fini della presente decisione occorre anche tener conto del
fatto che non rileva in tale contesto l'esistenza di una potestà
provinciale - riconosciuta anche in sede di accordi ai sensi
dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009 - nella determinazione delle
procedure di programmazione e contabili degli enti locali insistenti
sul proprio territorio, poichè la potestà di esprimere nella
contabilità di tali enti locali le peculiarità connesse e
conseguenti all'autonomia costituzionalmente garantita alla Provincia
autonoma di Bolzano trova il suo limite esterno nella legislazione
statale ed europea in materia di vincoli finanziari (in tal senso, la
sentenza n. 6 del 2017, riferita alla Regione autonoma Sardegna).
Neppure si verte in tema di relazioni finanziarie nel cui ambito
gli accordi - ed in particolare quelli richiamati dalla Provincia
autonoma di Bolzano - diventano indefettibili.
In proposito questa Corte ha affermato che detti accordi servono
«a determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti
delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante. Ciò anche modulando le regole di
evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti, in relazione alla
diversità delle situazioni esistenti nelle varie realtà
territoriali. Per questo motivo, il contenuto degli accordi, oltre
che la riduzione dei programmi in rapporto al concorso della Regione
interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e deve riguardare
anche altri profili di natura contabile quali, a titolo
esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui
compartecipazione sia quantitativamente controversa, l'accollo di
rischi di andamenti difformi tra dati previsionali ed effettivo
gettito dei tributi, le garanzie di finanziamento integrale di spese
essenziali, la ricognizione globale o parziale dei rapporti
finanziari tra i due livelli di governo e di adeguatezza delle
risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la
verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e
tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente
difformi, ed altri elementi finalizzati al percorso di necessaria
convergenza verso gli obiettivi derivanti dall'appartenenza
all'Unione europea. In definitiva, l'oggetto dell'accordo è
costituito dalle diverse componenti delle relazioni finanziarie che,
nel loro complesso, comprendono e trascendono la misura del concorso
regionale. Infatti, gli obiettivi conseguenti al patto di stabilità
esterno sono i saldi complessivi, non le allocazioni di bilancio. Per
questo motivo, ferme restando le misure finanziarie di contenimento
della spesa concordate in sede europea, le risorse disponibili nel
complesso della finanza pubblica allargata ben possono essere
riallocate, a seguito di accordi, anche ad esercizio inoltrato.
Dunque, l'accordo stipulato dalle autonomie speciali consente la
negoziazione di altre componenti finanziarie attive e passive,
ulteriori rispetto al concorso fissato nell'ambito della manovra di
stabilità ed è soprattutto in questo spazio convenzionale che deve
essere raggiunto l'accordo previsto dall'impugnato comma 11»
(sentenza n. 19 del 2015).
Dall'esame del ricorso precedentemente illustrato si evince che
nessuna delle censure formulate dallo Stato ha quale oggetto le
relazioni finanziarie tra lo Stato e la Provincia autonoma di
Bolzano; esse riguardano, al contrario, le modalità di esposizione e
classificazione dei fenomeni economico-finanziari finalizzate alla
omogenea redazione dei bilanci degli enti territoriali nell'ambito
del consolidamento della finanza pubblica allargata.
5.- Venendo al merito del ricorso, occorre innanzitutto
esaminare, con i criteri precedentemente espressi, la questione
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti
dell'art. 2 della legge prov. n. 17 del 2015, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione all'art. 1,
comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011.
La disposizione censurata, stabilendo che «l'ordinamento
finanziario e contabile degli enti locali è disciplinato dalle
disposizioni della presente legge», individuerebbe un «perimetro
normativo» non coincidente con quello indicato dall'art. 1, comma 1,
del d.lgs. n. 118 del 2011, atteso che la disciplina statale si
applica anche agli organismi ed agli enti strumentali individuati dal
successivo comma 2; essa, inoltre, non contemplerebbe, quale
disciplina prevalente su quella regionale, quella recata dal d.lgs.
n. 118 del 2011.
5.1- La questione è fondata in relazione all'art. 1 del d.lgs.
n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto
2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), nella parte in cui
non prevede che il sistema contabile e lo schema di bilancio degli
enti locali provinciali e dei loro enti ed organismi strumentali sono
disciplinati dal d.lgs. n. 118 del 2011 e nella parte in cui non
prevede che al legislatore provinciale rimane attribuita una
competenza normativa che non sia in contrasto con le disposizioni
della armonizzazione, del coordinamento nazionale della finanza
pubblica, del rispetto dei vincoli europei e della salvaguardia degli
equilibri di bilancio.
Infatti, l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011,
stabilisce che «ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, il presente titolo e il titolo III disciplinano
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, ad eccezione dei casi in cui il Titolo II disponga
diversamente, con particolare riferimento alla fattispecie di cui
all'art. 19, comma 2, lettera b), degli enti locali di cui all'art. 2
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e dei loro enti e
organismi strumentali, esclusi gli enti di cui al titolo II del
presente decreto. A decorrere dal 1° gennaio 2015 cessano di avere
efficacia le disposizioni legislative regionali incompatibili con il
presente decreto».
Tale disposizione è espressione di un principio generale
dell'armonizzazione - inteso nell'accezione "integrata" fissata dalla
sentenza n. 184 del 2016 - che governa i rapporti finanziari tra lo
Stato e le autonomie territoriali, ivi incluse le autonomie speciali.
La mancata fedele trasposizione della norma statale nella
legislazione provinciale non può comportare la sostanziale
disapplicazione della prima nell'ambito della Provincia autonoma di
Bolzano. In tal senso va letto anche l'invocato art. 79, 4-octies,
dello Statuto, laddove è stabilito che il recepimento del parametro
di armonizzazione interposto avvenga «mediante rinvio formale
recettizio», senza consentire alcuna possibilità di variante al
legislatore provinciale, neppure attraverso il ricorso al principio
pattizio largamente adottato per volontà dello stesso legislatore
ordinario quando quest'ultimo intende riconoscere alcune peculiarità
del sistema regionale, meritevoli di disciplina differenziata da
quella statale.
Se il sistema contabile provinciale - come in precedenza
sottolineato - non è stato totalmente sottratto ad una differente
regolazione, l'autonomia della Provincia autonoma di Bolzano in
questo settore normativo trova il suo limite esterno nelle
disposizioni poste dallo Stato nell'ambito della salvaguardia di
interessi finanziari unitari riconducibili all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. ed agli altri parametri inderogabili
precedentemente richiamati. Questi ultimi si integrano in modo
sincretico nel concetto di armonizzazione dei bilanci pubblici così
da operare, nel giudizio di costituzionalità, «non in astratto, ma
in riferimento ad una concreta collisione con i precetti ricavabili
direttamente dalle norme costituzionali in materia finanziaria o da
specifiche norme interposte come quelle contenute nel d.lgs. n. 118
del 2011» (sentenza n. 184 del 2016). Ed è appunto questo il caso
della disposizione in esame, la quale capovolge la regola unitaria
secondo cui il sistema contabile e lo schema di bilancio degli enti
locali provinciali e dei loro enti ed organismi strumentali devono
essere conformi al d.lgs. n. 118 del 2011 e non alla legge
provinciale di settore.
Come già in precedenza ricordato da questa Corte, l'autonomia
degli enti territoriali nella materia dell'espressione finanziaria e
contabile viene circoscritta, ma non certo eliminata, perchè
sopravvive nella più elevata prospettiva del "rapporto di mandato
elettorale" tra amministratori ed amministrati. È stato, infatti,
precisato che «le indefettibili esigenze di armonizzazione dei conti
pubblici, di custodia della finanza pubblica allargata e della sana
gestione finanziaria non precludono peculiari articolazioni del
bilancio regionale fondate sull'esigenza di scandire la
programmazione economico-finanziaria nelle procedure contabili e le
modalità analitiche di illustrazione di progetti e di interventi.
Occorre ricordare che il bilancio è un "bene pubblico" nel senso che
è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente
territoriale, sia in ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla
individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche,
onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una
determinata collettività ed a sottoporsi al giudizio finale
afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato. In altre
parole, la specificazione delle procedure e dei progetti in cui
prende corpo l'attuazione del programma, che ha concorso a far
ottenere l'investitura democratica, e le modalità di rendicontazione
di quanto realizzato costituiscono competenza legislativa di
contenuto diverso dall'armonizzazione dei bilanci. Quest'ultima,
semmai, rappresenta il limite esterno - quando è in gioco la tutela
di interessi finanziari generali - alla potestà regionale di
esprimere le richiamate particolarità. Il carattere funzionale del
bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata
approvazione, non a caso, l'ordinamento collega il venir meno del
consenso della rappresentanza democratica, presuppone quali caratteri
inscindibili la chiarezza, la significatività, la specificazione
degli interventi attuativi delle politiche pubbliche. Sotto tale
profilo, i moduli standardizzati dell'armonizzazione dei bilanci, i
quali devono innanzitutto servire a rendere omogenee, ai fini del
consolidamento dei conti e della loro reciproca confrontabilità, le
contabilità dell'universo delle pubbliche amministrazioni, così
articolato e variegato in relazione alle missioni perseguite, non
sono idonei, di per sè, ad illustrare le peculiarità dei programmi,
delle loro procedure attuative, dell'organizzazione con cui vengono
perseguiti, della rendicontazione di quanto realizzato. Le
sofisticate tecniche di standardizzazione, indispensabili per i
controlli della finanza pubblica ma caratterizzate dalla difficile
accessibilità informativa per il cittadino di media diligenza,
devono essere pertanto integrate da esposizioni incisive e
divulgative circa il rapporto tra il mandato elettorale e la gestione
delle risorse destinate alle pubbliche finalità. Pertanto, la
peculiarità del sistema contabile [provinciale] mantiene, entro i
limiti precedentemente precisati, la sua ragion d'essere in relazione
alla finalità di rappresentare le qualità e le quantità di
relazione tra le risorse disponibili e gli obiettivi in concreto
programmati al fine di delineare un quadro omogeneo» (sentenza n. 184
del 2016; in senso conforme, con riguardo alla Regione autonoma
Sardegna, sentenza n. 6 del 2017).
6.- È inoltre impugnato l'art. 3 della legge prov. in esame, il
quale detterebbe una disciplina in materia di programmazione difforme
dalla disciplina del d.lgs. n. 118 del 2011, e segnatamente dal
«principio contabile applicato concernente la programmazione di
bilancio» di cui all'allegato n. 4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011, che
contiene una regolamentazione articolata ed organica di detta
materia.
Occorre preliminarmente verificare se la genericità del richiamo
all'allegato n. 4/1 - in quanto nel ricorso viene contestata la
difformità dell'art. 3 rispetto al suddetto allegato senza indicarne
analiticamente i motivi - sia in grado di superare il vaglio di
ammissibilità, anche alla luce della successiva specificazione
contenuta nella memoria del ricorrente, in cui si fa espresso
riferimento alla possibilità per gli enti locali della Provincia
autonoma di Bolzano di derogare al termine del 31 dicembre previsto
dalla norma interposta.
Raffrontando il contenuto della disposizione impugnata con
quest'ultima si ricava in modo inequivocabile che la difformità
riguarda - come appunto specificato nella memoria del ricorrente - il
termine di approvazione del bilancio di previsione. Infatti,
l'impugnato art. 3, comma 1, prescrive che gli enti locali della
Provincia autonoma «approvano [...] il bilancio di previsione
finanziario entro il 31 dicembre o entro altro termine stabilito con
accordo previsto dall'articolo 81 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, e
dall'articolo 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268,
riferiti a un orizzonte temporale almeno triennale».
Ai fini che qui interessano è da sottolineare come l'ultima
parte della disposizione faccia riferimento alla norma statutaria ed
alla disposizione di attuazione, le quali prevedono un accordo tra il
Presidente della Provincia e la rappresentanza unitaria dei
rispettivi comuni. È evidente che detto accordo è potenzialmente in
grado di derogare, sulla base della norma impugnata, al termine del
31 dicembre stabilito dall'allegato n. 4/1, numero 9.3, terzo comma,
del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale dispone: «Entro il 31 dicembre
di ciascun anno il Consiglio approva il bilancio di previsione
riguardante le previsioni di entrata e di spesa riguardanti almeno il
triennio successivo».
Alla luce di tali considerazioni, la questione in esame deve,
dunque, essere ritenuta ammissibile.
6.1.- Essa risulta altresì fondata, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. e in relazione all'allegato n. 4/1,
numero 9.3, terzo comma, del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in
cui prevede che gli enti locali possano approvare il bilancio di
previsione entro un termine diverso dal 31 dicembre, attraverso
l'accordo fra il Presidente della Provincia e la rappresentanza
unitaria dei comuni di cui agli artt. 81 del d.P.R. n. 670 del 1972,
e successive modifiche, e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale).
Nel caso di specie, infatti, la deroga al termine generale previsto
dal d.lgs. n. 118 del 2011 non costituisce uno scostamento meramente
formale poichè «la norma interposta - pur contenuta nel decreto di
armonizzazione dei bilanci - per effetto delle strette interrelazioni
tra i principi costituzionali coinvolti è servente al coordinamento
della finanza pubblica, dal momento che la sincronia delle procedure
di bilancio è collegata alla programmazione finanziaria statale e
alla redazione della manovra di stabilità, operazioni che
presuppongono da parte dello Stato la previa conoscenza di tutti i
fattori che incidono sugli equilibri complessivi e sul rispetto dei
vincoli nazionali ed europei» (sentenza n. 184 del 2016).
7.- L'art. 4 della legge prov. n. 17 del 2015 demanderebbe agli
enti locali una potestà regolamentare che differisce da quanto
previsto dall'art. 152 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato
dall'art. 74, comma 1, numero 6), lettera b) [recte: lettere a e b],
del d.lgs. n. 118 del 2011, e successive modifiche, il quale dovrebbe
costituire l'unica disciplina di riferimento per assicurare
unitarietà ed uniformità.
7.1.- La questione, proposta in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. ed in relazione alle citate norme
interposte, è fondata, limitatamente ai commi 1 e 4 del censurato
art. 4.
Il comma 1 dispone infatti che: «Con il regolamento di
contabilità ciascun ente locale applica i principi contabili
stabiliti dalla presente legge, dal decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e successive modifiche, con modalità organizzative
corrispondenti alle proprie caratteristiche, ferme restando le
disposizioni previste dalla presente legge» ed il comma 4 che «I
regolamenti di contabilità sono approvati nel rispetto delle norme
della presente legge e della relativa normativa regionale, da
considerarsi come principi generali con valore di limite
inderogabile, con eccezione delle sottoelencate norme, le quali non
si applicano qualora il regolamento di contabilità dell'ente rechi
una differente disciplina».
L'art. 152 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dall'art.
74, comma 1, numero 6), lettera a), del d.lgs. n. 118 del 2011,
dispone invece - nell'esercizio della competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - che «1. Con il
regolamento di contabilità ciascun ente locale applica i principi
contabili stabiliti dal presente testo unico e dal decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, con
modalità organizzative corrispondenti alle caratteristiche di
ciascuna comunità, ferme restando le disposizioni previste
dall'ordinamento per assicurare l'unitarietà ed uniformità del
sistema finanziario e contabile [...] 3. Il regolamento di
contabilità stabilisce le norme relative alle competenze specifiche
dei soggetti dell'amministrazione preposti alla programmazione,
adozione ed attuazione dei provvedimenti di gestione che hanno
carattere finanziario e contabile, in armonia con le disposizioni del
presente testo unico e delle altre leggi vigenti [...]».
Dal confronto tra le norme impugnate e le disposizioni interposte
appare evidente come la Provincia autonoma sostituisca, di fatto, il
riferimento all'art. 152 con quello alla legge provinciale, anzichè
ribadire - conformemente a quanto precisato da questa Corte (sentenze
n. 6 del 2017 e n. 184 del 2016) - l'indefettibilità del principio
di armonizzazione e la possibilità di applicare la legge provinciale
e la potestà regolamentare degli enti locali nei margini consentiti
dal legislatore statale. Ciò senza contare che anche le fattispecie
rimesse alla potestà normativa secondaria dell'ente locale sono
parzialmente diverse da quelle previste dalla norma interposta.
L'art. 4, comma 1, della legge prov. n. 17 del 2015 è dunque
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui dispone che ciascun
ente locale provinciale applica i principi contabili stabiliti dalla
legge provinciale e che rimangono ferme le disposizioni previste
dalla legge provinciale per assicurare l'unitarietà e l'uniformità
del sistema finanziario e contabile.
L'art. 4, comma 4, della medesima legge, invece, è
costituzionalmente illegittimo in quanto prevede che i regolamenti di
contabilità sono approvati nel rispetto delle norme della legge
provinciale, da considerarsi come principi generali con valore di
limite inderogabile, e perchè prevede ipotesi di potestà
regolamentare degli enti locali diverse da quelle previste dal d.lgs.
n. 118 del 2011.
8.- L'art. 7, comma 4, della legge prov. impugnata
disciplinerebbe la redazione del bilancio in contrasto con gli artt.
151 e 162 del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificati dall'art. 74,
comma 1, numeri 5) e 11), del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte in
cui prevede eccezioni non contemplate nelle citate disposizioni.
Secondo il ricorrente, le illustrate eccezioni in materia di
redazione del bilancio non sarebbero contenute nella normativa
statale di riferimento.
La disposizione sarebbe, dunque, illegittima in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione
all'art. 74, comma 1, numeri 5) e 11), del d.lgs. n. 118 del 2011,
modificativo degli artt. 151 e 162 del d.lgs. n. 267 del 2000.
8.1.- La questione è fondata.
Come correttamente sostenuto dal ricorrente, tra i principi di
redazione del bilancio di previsione contenuti nella norma
provinciale impugnata sono previste eccezioni non contemplate nei
correlati artt. 151 e 162 del d.lgs. n. 267 del 2000, come
rispettivamente modificati dall'art. 74, comma 1, numero 5) e numero
11) del d.lgs. n. 118 del 2011. Emerge con chiarezza dal raffronto
tra la norma provinciale e quelle interposte che dette eccezioni
consistono in un rinvio al successivo art. 37, comma 1, della
medesima legge provinciale. Infatti, dopo il richiamo ad alcuni
principi generali in tema di redazione del bilancio di previsione, i
quali sono sostanzialmente conformi alle norme interposte invocate
dal ricorrente ed alle buone pratiche della materia, il censurato
art. 7, comma 4, individua, in deroga ai principi contabili, le
eccezioni previste dall'art. 37, comma 1, della medesima legge
provinciale. Quest'ultima disposizione contempla fattispecie di
riconoscimento di debito diverse e più ampie di quelle
tassativamente previste per gli enti locali dall'art. 194 del d.lgs.
n. 267 del 2000.
È proprio l'ultimo inciso della disposizione impugnata a violare
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., poichè esso si
discosta dai principi dell'armonizzazione, peraltro invadendo, come
si vedrà, altre materie riservate allo Stato. In proposito, questa
Corte ha già avuto modo di precisare che non può essere
disconosciuta la potestà di esprimere nella contabilità regionale,
pur nel rispetto dei vincoli statali, le peculiarità connesse e
conseguenti all'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
(nel caso di specie alla Provincia autonoma di Bolzano). La
fattispecie del riconoscimento di legittimità dei debiti fuori
bilancio non rientra, tuttavia, nella pluralità di prerogative che
vanno dall'esercizio dell'autonomia organizzativa e finanziaria, alla
salvaguardia dei propri equilibri finanziari e della programmazione,
alle modalità di declinazione delle regole di volta in volta emanate
a livello statale in tema di coordinamento della finanza pubblica e
neppure è ascrivibile agli strumenti di governo e di indirizzo
dell'attività dell'amministrazione, elementi che consentirebbero di
disciplinare il riconoscimento stesso senza travalicare i limiti
esterni costituiti dalla legislazione statale ed europea in tema di
vincoli finanziari (in tal senso, sentenza n. 184 del 2016).
Al contrario, la disciplina del riconoscimento dei debiti fuori
bilancio attiene certamente a finalità connesse all'armonizzazione,
al coordinamento della finanza pubblica e all'ordinamento civile.
In particolare, per quel che riguarda l'armonizzazione dei
bilanci pubblici, non può essere consentito che l'eccezionale
immissione in bilancio di spese irritualmente ordinate sia
disciplinata in modo differenziato dagli altri enti locali; per
quanto riguarda il coordinamento della finanza pubblica, è evidente
come una disposizione di più ampia applicazione, come quella
provinciale, consenta di espandere indebitamente la spesa dei comuni
insistenti sul territorio provinciale secondo moduli diversi da
quelli degli altri enti locali; infine, per quanto concerne
l'ordinamento civile, la disposizione in questione comporta una vera
e propria invasione della competenza esclusiva del legislatore
statale perchè introduce, nelle fattispecie costitutive di
obbligazioni passive degli enti provinciali, ipotesi negoziali non
previste dal legislatore statale. Non a caso, il riconoscimento del
debito è disciplinato nell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, il
quale opera in regime di specialità rispetto alle norme civilistiche
che prevedono la legittimazione a contrarre e le procedure
contrattuali delle amministrazioni pubbliche.
Da quanto considerato emerge la stretta connessione funzionale
tra l'art. 37, comma 1, della legge prov. n. 17 del 2015, relativo al
riconoscimento di debiti fuori bilancio, e la norma impugnata, della
quale condivide analoga illegittimita': di talchè dalla declaratoria
di illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4, della legge
prov. n. 17 del 2015 consegue, in applicazione dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), in ragione
dell'evidenziato rapporto di consequenzialità, anche
l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, della stessa
legge provinciale.
9.- L'art. 8 della legge prov. n. 17 del 2015, nel disciplinare
il documento unico di programmazione, indicherebbe un termine
difforme per l'adozione del documento di programmazione rispetto a
quello previsto dall'art. 74, comma l, numero 5), del d.lgs. n. 118
del 2011, che modifica l'art. 151 del d.lgs. 267 del 2000. In
particolare, la norma provinciale, prescrivendo che «Entro il 31
ottobre di ciascun anno la giunta presenta al consiglio il documento
unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Il primo
documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli
esercizi finanziari 2016 e successivi», contrasterebbe con l'art. 74,
comma l, numero 5), del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale prevede che
il documento di programmazione sia presentato entro il 31 luglio di
ogni anno.
9.1.- La questione, proposta in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. ed in relazione ai citati parametri
interposti, è fondata nella parte in cui prevede che il documento
unico di programmazione viene presentato al Consiglio entro il 31
ottobre di ciascun anno per le conseguenti deliberazioni anzichè
entro il 31 luglio, come previsto dalla evocata disposizione statale.
10.- L'art. 12 della legge prov. n. 17 del 2015, disciplinando il
fondo di riserva anche in relazione all'organo competente a disporne
l'utilizzo, sarebbe lesivo dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. in relazione all'art. 48 del d.lgs. n. 118 del 2011, che lascia
all'ente solo la regolamentazione delle modalità e dei limiti di
prelievo.
10.1.- La questione non è fondata.
La disposizione richiamata dal ricorrente - l'art. 48 del d.lgs.
n. 118 del 2011 - è inconferente in quanto disciplina i fondi di
riserva delle regioni e non quelli degli enti locali, regolati,
invece, dall'art. 167 del d.lgs. n. 267 del 2000.
11.- L'art. 14 della legge prov. n. 17 del 2015, disciplinando il
piano esecutivo di gestione (PEG) e le sue variazioni in contrasto
con l'art. 74, comma l, numero 18), del d.lgs. n. 118 del 2011, che
modifica l'art. 169 del d.lgs. n. 267 del 2000, consentirebbe ai
comuni di popolazione inferiore ai 10.000 abitanti di evitare la
predisposizione del citato PEG.
11.1.- La questione, proposta in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione alle citate norme
interposte, è fondata.
Il decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede, attraverso la
norma invocata dal Presidente del Consiglio dei ministri, tale deroga
solo per gli enti locali con popolazione inferiore ai 5000 abitanti,
limite che deve essere applicato anche agli enti locali appartenenti
alla Provincia autonoma di Bolzano. È vero che il PEG non riguarda
espressamente la struttura del bilancio dell'ente locale, di talchè
si potrebbe ritenere che la facoltà di predisporlo possa essere
rimessa all'autonomia dell'ente territoriale. Tuttavia il PEG, in
quanto tale, è elemento consustanziale alla espressione del rapporto
tra politiche finanziarie, espresse nella redazione del bilancio in
senso stretto, e loro attuazione. È strumento di programmazione e di
autorizzazione alla spesa finalizzato ad ordinare ed a razionalizzare
l'attività degli enti locali, attraverso la previsione di obiettivi,
risorse e responsabilità di gestione. Esso consente la
programmazione analitica dei flussi finanziari, l'attribuzione delle
risorse ai responsabili, la possibilità di correlare l'utilizzo di
tali risorse agli obiettivi assegnati, fornendo nel contempo gli
strumenti adatti a creare, in capo ai funzionari competenti,
attribuzioni specifiche e coerenti responsabilità attuative.
L'indefettibilità della sua redazione non lede certamente
l'autonomia dell'ente locale, ed in particolare quella organizzativa,
perchè il PEG è costruito "a matrice" sull'organizzazione dell'ente
senza creare alcuna preclusione o predefinizione dei moduli operativi
che l'ente stesso, nella sua autonomia, può darsi.
Infatti, successivamente all'approvazione del bilancio annuale da
parte del Consiglio comunale, la Giunta, attraverso la redazione del
PEG, suddivide il bilancio (del quale il piano esecutivo di gestione
costituisce peraltro un'analitica rappresentazione) in partite di
entrata e di spesa relative agli obiettivi da raggiungere, assegnando
ciascun obiettivo ai responsabili dei servizi competenti, secondo
l'organizzazione autonomamente fissata dall'ente territoriale.
Costituendo un documento nel quale viene a concretizzarsi, dal
punto di vista attuativo-gestionale, l'indirizzo politico dell'ente
locale, il PEG assume la qualità di strumento di raccordo tra
l'organo politico ed i funzionari preposti, definito per ampiezza e
contenuto (obiettivi da raggiungere, dotazioni da impiegare, relativa
tempistica) e commisurato ai fattori reali e potenziali (cambiamenti
organizzativi, legislativi ecc.) incidenti sul piano operativo, di
modo che risulti più immediata l'individuazione delle relative
responsabilità.
Non prescrivendo la legge statale alcun modello organizzativo
vincolante, la concreta definizione del PEG spetta, in ultima
analisi, alla libertà di autoregolamentazione dell'ente locale, come
risulta confermato dalla prassi, nella quale molteplici sono i
modelli che di tale strumento sono stati realizzati.
Quanto detto permette anche di inquadrare la ratio della diversa
e più rigorosa delimitazione demografica dell'esenzione da parte
della norma statale rispetto a quella provinciale impugnata: essa non
risiede certamente in un ampliamento dell'autonomia degli enti cui è
riservata la possibilità di derogare all'impiego del PEG, bensì
trova ragione nelle specifiche dimensioni amministrative dei
destinatari della facoltà, di regola caratterizzate da una dotazione
burocratica talmente limitata da rendere sostanzialmente irrilevante
la scansione analitica degli obiettivi in relazione alle singole
competenze ed alle conseguenti responsabilità gestorie. E tale
situazione dimensionale non è certo diversa con riguardo agli enti
locali della Provincia autonoma di Bolzano.
12.- L'art. 15 della legge prov. n. 17 del 2015, in tema di
predisposizione e approvazione del bilancio di previsione e dei suoi
allegati, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in relazione all'art. 174 del d.lgs. n. 267 del 2000, come
modificato dall'art. 74, comma l, numero 22), del d.lgs. n. 118 del
2011, prevedendo, tra l'altro, dei termini non conformi a quelli
indicati nella normativa statale.
12.1.- La questione è fondata, nella parte (commi 1 e 3) in cui
prevede per la presentazione dello schema di bilancio finanziario e
del documento unico di programmazione nonchè per la deliberazione
del bilancio di previsione la possibilità di termini diversi da
quelli stabiliti dal d.lgs. n. 118 del 2011.
Infatti, il comma 1 dell'articolo impugnato prevede la
presentazione dello schema di bilancio di previsione e del documento
unico di programmazione entro il termine previsto dal regolamento di
contabilità dell'ente locale, anzichè entro il termine del 15
novembre di ogni anno fissato dall'art. 174, comma 1, del d.lgs. n.
267 del 2000, come modificato dall'art. 74, comma 1, numero 22),
lettera a), del d.lgs. n. 118 del 2011, aggiunto dall'art. 1, comma
1, lettera aa), del decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126
(Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
Il comma 3 della disposizione censurata, a sua volta, ammette la
possibilità di derogare al termine del 31 dicembre per deliberare il
bilancio di previsione, previsto dall'art. 174, comma 3, del d.lgs.
n. 267 del 2000, attraverso un diverso termine fissato mediante
accordi ai sensi dell'art. 81 del d.P.R. n. 670 del 1972, e
successive modifiche, e dell'art. 18 del d.lgs. n. 268 del 1992.
Valgono, anche in questo caso, le considerazioni svolte in ordine
all'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, della
medesima legge provinciale.
13.- L'art. 16 della legge prov. in esame concede ai comuni con
popolazione inferiore ai 5.000 abitanti una facoltà derogatoria in
materia di allegazione di documenti al bilancio di previsione. Il
Presidente del Consiglio ritiene che ciò sia in contrasto con l'art.
11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale prevede, tra
l'altro, l'obbligo, per gli enti locali, di allegazione al bilancio
del prospetto delle spese previste per l'utilizzo di contributi e
trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali e del
prospetto delle spese previste per lo svolgimento delle funzioni
delegate dalle regioni.
13.1.- La censura del ricorrente non è fondata perchè il
successivo comma 10 del medesimo art. 11 prevede una eccezione, in
termini di facoltatività, assolutamente speculare a quella della
norma provinciale impugnata. Si tratta, in sostanza, di un
recepimento formale della disposizione statale come prescritto
dall'art. 79, comma 4-octies del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, introdotto dall'art. 1, comma 407,
lettera e), numero 4), della legge n. 190 del 2014.
14.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17
della legge prov. n. 17 del 2015, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione all'art. 74, comma
l, numero 12), del d.lgs. n. 118 del 2011, aggiunto dall'art. 1,
comma 1, lettera aa), del d.lgs. n. 126 del 2014, che modifica l'art.
163 del d.lgs. n. 267 del 2000, è fondata nella parte in cui prevede
che l'esercizio provvisorio è autorizzato con accordo tra il
Presidente della Provincia ed una rappresentanza del comune, mentre
la norma statale dispone che «L'esercizio provvisorio è autorizzato
con legge o con decreto del Ministro dell'interno che, ai sensi di
quanto previsto dall'art. 151, primo comma, differisce il termine di
approvazione del bilancio, d'intesa con il Ministro dell'economia e
delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomia
locale, in presenza di motivate esigenze».
Valgono, anche in questo caso, le considerazioni svolte in ordine
all'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, della
medesima legge provinciale.
15.- L'art. 18, della legge prov. n. 17 del 2015, disciplinando
le variazioni al bilancio di previsione, sarebbe lesivo dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. in relazione all'art. 74, comma
l, numero 23), del d.lgs. n. 118 del 2011, che ha modificato l'art.
175 del d.lgs. 267 del 2000.
15.1.- La questione è fondata.
Deve, difatti, essere condivisa la censura del Presidente del
Consiglio dei ministri, secondo cui la disposizione si sarebbe dovuta
limitare all'individuazione dei soggetti competenti e delle procedure
amministrative afferenti all'adozione delle variazioni di bilancio,
lasciando del tutto inalterate le fattispecie consentite dal d.lgs.
n. 118 del 2011.
Al contrario, la norma provinciale individua casistiche diverse,
ingenerando dubbi applicativi che possono riverberarsi
sull'uniformità delle risultanze dei bilanci.
16.- L'art. 66 della legge prov. n. 17 del 2015, in tema di
funzioni del revisore dei conti, sarebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 74, comma l,
numero 61), del d.lgs. n. 118 del 2011, che ha modificato l'art. 239
del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui non prevede le
funzioni dei revisori dei conti stabilite dal d.lgs. da ultimo
menzionato, bensì quelle di vigilanza sugli inventari (comma l,
lettera c) e sui contratti collettivi (lettera g), non contemplate
nella disciplina statale.
16.1.- La questione non è fondata.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'impugnato
art. 66, disciplinando le funzioni del revisore dei conti in
difformità con quanto disposto dall'art. 239 del d.lgs. n. 267 del
2000, come modificato dall'art. 74, comma l, numero 61), del d.lgs.
n. 118 del 2011, sarebbe costituzionalmente illegittimo. Ciò in
quanto prevederebbe, tra i compiti del revisore, la vigilanza sugli
inventari (comma l, lettera c) e quella sui contratti collettivi
(lettera g) non contemplate nella richiamata norma interposta. Al
contrario, non prevederebbe che il revisore fornisca pareri sugli
strumenti di programmazione economico-finanziaria (di cui all'art.
239, comma l, lettera b, numero l, del d.lgs. n. 267 del 2000), sulle
modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di
partecipazione ad organismi esterni (art. 239, comma l, lettera b,
numero 3), sulle proposte di ricorso all'indebitamento (art. 239
comma l, lettera b, numero 4), sulle proposte di utilizzo di
strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina
statale vigente in materia (art. 239, comma 1, lettera b, numero 5) e
sulle proposte di regolamento di contabilità,
economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi
locali (art. 239, comma 1, lettera b, numero 7).
In ordine a tali profili, deve essere condivisa la tesi della
Provincia autonoma, la quale fa presente come il compito naturale
della revisione contabile, sia negli ordinamenti pubblici che
privatistici, è quello di vigilare sulla corrispondenza alla legge
ed alle regole contabili ed economiche dei fatti di gestione, come
rappresentati in bilancio e nelle scritture contabili. Sottolinea in
particolare la Provincia autonoma come siano naturale terreno della
revisione contabile le verifiche inerenti «all'acquisizione delle
entrate, all'effettuazione delle spese, all'attività contrattuale,
all'amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione,
agli adempimenti fiscali e alla tenuta della contabilita'». In tal
senso depongono anche le specifiche norme di settore contenute nel
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento
dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo
1997, n. 59), laddove è previsto che «Ai controlli [interni] di
regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi
appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi
comparti della pubblica amministrazione, e, in particolare, gli
organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonchè i
servizi ispettivi» (art. 2, comma 1), che «[l]e pubbliche
amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di
strumenti adeguati a: a) garantire la legittimità, regolarità e
correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità
amministrativa e contabile)» (art. 1, comma 1) e che «è fatto
divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e
contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla
valutazione dei dirigenti, al controllo strategico. Gli enti locali
[...] possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni
del presente decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e
delle norme concernenti l'ordinamento finanziario e contabile» (art.
1, comma 2, lettera e, e comma 3).
In definitiva, la vigilanza sulla corretta compilazione degli
inventari e quella sulla corrispondenza della spesa del personale ai
contratti collettivi è un sindacato ascrivibile alla categoria dei
controlli interni di legittimità-regolarità ed alla funzione di
revisione contabile.
In tale prospettiva funzionale, le attribuzioni richiamate nella
norma impugnata in aggiunta a quelle previste dall'art. 239 del
d.lgs. n. 267 del 2000 fanno ontologicamente parte, come
correttamente evidenziato dalla Provincia resistente, della revisione
contabile, così come delineata dai principi specifici della materia,
contenuti nel d.lgs. n. 286 del 1999 e da quelli corrispondenti
vigenti in ambito civilistico.
Rimangono da esaminare le ragioni della non fondatezza della
seconda censura, inerente al mancato inserimento, tra i compiti del
revisore, di quello di esprimere pareri sugli strumenti di
programmazione economico-finanziaria, sulle modalità di gestione dei
servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi
esterni, sulle proposte di ricorso all'indebitamento, sulle proposte
di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della
disciplina statale vigente in materia, e sulle proposte di
regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e
di applicazione dei tributi locali.
È evidente come detti adempimenti rientrino tutti nel concetto
di «vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica
della gestione» di cui all'art. 66, comma 1, lettera c), della legge
prov. n. 17 del 2015.
La disposizione impugnata (art. 66 della legge prov. n. 17 del
2015) richiama, come quella interposta (art. 239 del d.lgs. n. 267
del 2000) l'istituto del parere che - con riguardo all'attività dei
revisori - può essere definito obbligatorio e non vincolante.
Infatti, il controllo interno di regolarità amministrativa e
contabile cui appartiene la revisione contabile non è vincolante per
le definitive determinazioni in ordine all'efficacia dell'atto, le
quali sono comunque di pertinenza dell'organo amministrativo
responsabile (art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1999) ma è
obbligatorio, come prescritto sia dalla disposizione impugnata (art.
66, comma 2, della legge prov. n. 17 del 2015), sia da quella
interposta (art. 239, comma 1-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000)
secondo cui «[i] pareri sono obbligatori. L'organo consiliare è
tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare
adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall'organo
di revisione».
In buona sostanza, se l'attività degli organi di revisione non
può sovrapporsi al potere decisionale dell'ente locale, la
segnalazione di violazioni di regole contabili, finanziarie ed
economiche e di appropriate prescrizioni per la loro rimozione pone
l'ente interessato di fronte alla responsabilità politica ed
amministrativa di adottare eventuali decisioni in difformità da tali
prescrizioni, che potrebbero comportare ipotesi di consapevole
illegittimità od illecito nell'espletamento delle proprie funzioni.
Così interpretato, il combinato della disposizione impugnata e
di quella interposta non presenta profili di contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., poichè spiega esaurientemente
il significato pregnante della funzione consultiva dei revisori e
l'inerenza di detta attività all'obiettivo di avvertire e
salvaguardare gli organi preposti dal rischio di adottare eventuali
decisioni non conformi a legge su tutte le questioni che hanno un
impatto sulla gestione del bilancio, ivi comprese la programmazione
economico-finanziaria, la gestione dei servizi, la costituzione o la
partecipazione ad organismi esterni, il ricorso all'indebitamento,
l'utilizzo di strumenti di finanza innovativa, l'adozione del
regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e
l'applicazione dei tributi locali. Detti adempimenti sono, dunque, in
astratto ricompresi nella norma regionale impugnata.
17.- Nel corso del presente giudizio è stata promulgata la legge
prov. n. 25 del 2016 che, tra l'altro, ha abrogato, a far data dal 1°
gennaio 2017, le disposizioni impugnate. Detta sopravvenienza ha
indotto la resistente a chiedere la cessazione della materia del
contendere della cui impraticabilità si è in precedenza
argomentato.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritenendo, al
contrario, alcune disposizioni riproduttive della legge impugnata ed
affette da vizi di legittimità ancora più gravi, ha chiesto il
trasferimento delle questioni di legittimità costituzionale promosse
nel presente giudizio alle norme sopravvenute ed, in particolare,
agli artt. 1, 3, 4, 5, 6 ,7, 8, 14, 28 e 32, comma 3, della nuova
legge.
17.1.- È costante orientamento di questa Corte che, in caso di
ius superveniens, la questione di legittimità costituzionale può
essere trasferita sul nuovo testo della norma impugnata, anzitutto, a
condizione che quest'ultima non «appaia dotata di un contenuto
radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria» (sentenza n.
141 del 2016), che le modifiche siano marginali (tra le tante,
sentenza n. 30 del 2012) o che comunque non abbiano «alterato la
portata precettiva della norma impugnata» (sentenza n. 193 del 2012);
ed, infine, che non siano satisfattive rispetto alle censure proposte
(sentenza n. 219 del 2013).
La Corte ha precisato che, ove le modifiche introdotte incidano
in maniera sostanziale sulla disciplina oggetto di impugnativa, «il
supposto trasferimento della questione di costituzionalità, lungi
dal garantire il principio di effettività della tutela delle parti
nel giudizio in via di azione, supplirebbe impropriamente all'onere
di impugnazione» (sentenza n. 300 del 2012; nello stesso senso,
sentenze n. 162 del 2007 e n. 137 del 2004). Si è ulteriormente
affermato che «[i]n definitiva, se dalla disposizione legislativa
sopravvenuta sia desumibile una norma sostanzialmente coincidente con
quella impugnata, la questione - in forza del principio di
effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in
via d'azione - deve intendersi trasferita sulla nuova norma (sentenza
n. 326 del 2010 e, nello stesso senso, da ultimo, sentenze n. 40 del
2016, n. 155, n. 77 e n. 46 del 2015)» (sentenza n. 141 del 2016).
Anche in relazione alle deduzioni del ricorrente, occorre
verificare, quindi, se e quali disposizioni della novella legislativa
provinciale abbiano reiterato i già dedotti vizi di illegittimità
costituzionale: il che comporterebbe la dichiarazione di
illegittimità della norma in entrambi i testi scrutinati, nella
formulazione originaria ed in quella successiva (sentenza n. 178 del
2013).
18.- Tanto premesso, il trasferimento delle questioni proposte
dal ricorrente deve essere effettuato nei confronti degli artt. 1,
commi 2 e 3; 3, 4 e 8, comma 1, della legge prov. n. 25 del 2016.
18.1.- I commi 2 e 3 dell'art. 1 della legge prov. n. 25 del 2016
riproducono sostanzialmente il contenuto dell'art. 2 e dell'art. 4,
commi 1 e 4, della legge prov. n. 17 del 2015, sulla cui
illegittimità costituzionale si è precedentemente argomentato.
Tali disposizioni invadono la competenza esclusiva dello Stato
nella determinazione dei criteri di armonizzazione dei bilanci degli
enti locali provinciali, delle relative eccezioni nonchè dei criteri
di definizione degli enti interessati ad attuare i principi
dell'armonizzazione e, come le norme sostanzialmente riprodotte,
risultano, quindi, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in relazione all'art. 1, comma 1, del d.lgs. n.
118 del 2011 ed all'art. 74, comma 1, numero 6), lettera a), del
medesimo decreto.
Pertanto anch'esse devono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime.
18.2.- Quanto all'art. 3, appare evidente che esso riproduce in
modo pedissequo il contenuto degli artt. 8 e 17 dell'abrogata legge
prov. n. 17 del 2015, dettando tempi e modalità difformi da quanto
statuito rispettivamente nell'allegato 4/1, punto 9.3, terzo comma,
del d.lgs. n. 118 del 2011 e nell'art. 74, comma 1, numero 22),
lettera c), del medesimo decreto, come aggiunto dall'art. 1, comma 1,
lettera aa), del d.lgs. n. 126 del 2014.
Per questi motivi anche l'art. 3 della legge prov. n. 25 del 2016
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
18.3.- L'art. 4, comma 1, della legge prov. n. 25 del 2016
riproduce specularmente la formulazione dell'art. 14, comma 3, della
legge prov. n. 17 del 2015, alzando la soglia della deroga
facoltativa alla redazione del PEG per gli enti locali con
popolazione inferiore ai 10.000 abitanti.
Anch'esso deve essere quindi dichiarato costituzionalmente
illegittimo per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in relazione all'art. 169, comma 3, del d.lgs. n. 267 del
2000, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera g-bis), del d.l.
n. 174 del 2012, così sostituito dall'art. 74, comma 1, numero 18),
del d.lgs. n. 118 del 2011, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera
aa), del d.lgs. n. 126 del 2014.
18.4.- L'art. 8, comma 1, della legge prov. n. 25 del 2016, in
tema di riconoscimento di debiti fuori bilancio, riproduce
specularmente l'art. 37, comma 1, della legge prov. n. 17 del 2015 e
pertanto deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in
relazione all'art. 74, comma 1, numeri 5) e 11), del d.lgs. n. 118
del 2011, che ha modificato gli artt. 151 e 162 del d.lgs. n. 267 del
2000.
19.- Gli artt. 5, 6, 7, 14, 28 e 32 della legge prov. n. 25 del
2016, sui quali l'Avvocatura generale dello Stato ha chiesto il
trasferimento delle questioni di legittimità costituzionale,
presentano un contenuto radicalmente innovativo rispetto alle norme
impugnate della precedente legge, di talchè un loro esame in questa
sede supplirebbe impropriamente all'onere di impugnazione (ex multis,
sentenza n. 300 del 2012).
Occorre peraltro ricordare che, sulle pretese della Provincia
autonoma di Bolzano di autoattribuirsi le funzioni di controllo della
Corte dei conti nei confronti degli enti territoriali provinciali,
questa Corte si è già pronunciata.
In sede di conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia
autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato e della Corte dei conti
è stato affermato che le funzioni di controllo della Provincia e
della Corte dei conti non sono assolutamente fungibili: «Alla Corte
dei conti è infatti attribuito il controllo sull'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a
tutela dell'unità economica della Repubblica, in riferimento a
parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (artt. 11
e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale
presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura
neutrale ed indipendente, garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico. Alla Provincia autonoma
spettano invece diverse forme di controllo interno sulla gestione
delle risorse finanziarie, ancorchè declinate in forma differenziata
rispetto agli altri enti territoriali secondo quanto previsto dalle
peculiari condizioni dello statuto di autonomia. Nè può trascurarsi
che tale distinzione, su cui poggia l'estensione agli enti
territoriali dotati di autonomia speciale del controllo sulla
legalità e sulla regolarità della gestione economico-finanziaria,
assuma ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall'art. 2, comma
1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che,
nel comma premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico» (sentenza n. 60 del 2013).
Successivamente, in sede di ricorso promosso dallo Stato nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano in ordine a
disposizione di analogo tenore, è stato affermato che il controllo
della Corte dei conti ai sensi dell'art. 148-bis del d.lgs. n. 267
del 2000 nei confronti degli enti locali è di natura generale ed
obbligatoria, di talchè «I controlli delle sezioni regionali della
Corte dei conti - previsti a partire dalla emanazione dell'art. 1,
commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006) e poi trasfusi nell'art.
148-bis del TUEL - hanno assunto progressivamente caratteri cogenti
nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per
prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili
di alterare l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di
riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche
amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di
coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi
comunitari. Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata
vorrebbe concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia
autonoma di Bolzano, è esercitato nell'interesse dello Stato per
finalità che riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non
può essere confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente
ad autonomia speciale. Per la sua intrinseca finalità questo tipo di
verifica non può essere affidato ad un singolo ente autonomo
territoriale, ancorchè a statuto speciale, che non ne potrebbe
assicurare la conformità ai canoni nazionali, la neutralità,
l'imparzialità e l'indipendenza con riguardo agli interessi generali
della finanza pubblica coinvolti. Questi ultimi trascendono l'ambito
territoriale provinciale e si pongono potenzialmente anche in
rapporto dialettico con gli interessi della Provincia autonoma sotto
il profilo del concreto riscontro delle modalità con cui i singoli
enti del territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento
della spesa. [...] Dunque, l'art. 12, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 22 del 2012 viola gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost. e gli artt. 8, 9 e 79 dello statuto speciale e deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto sottrae -
per acquisirlo alla sfera funzionale della Provincia, in assenza di
previsione statutaria - alla Corte dei conti, organo a ciò deputato
dal legislatore statale, il sindacato sulla legittimità e
regolarità dei bilanci degli enti locali della Provincia autonoma,
finalizzato a verificare il rispetto - in detto ambito provinciale -
dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla
cui attuazione detti enti concorrono» (sentenza n. 40 del 2014).
20.- In definitiva, l'impianto della legge impugnata e di quella
successiva che l'ha abrogata - così come scandito dalle norme
costituzionalmente illegittime - non appare improntato a valorizzare
la conoscenza e la "leggibilità finanziaria" dei programmi attuativi
delle politiche pubbliche degli enti territoriali della Provincia
autonoma di Bolzano.
È proprio quest'ultimo l'ambito di competenza
finanziario-contabile che questa Corte ha già individuato come
proprio del legislatore regionale e delle Province autonome, quello,
cioè, di chiarire e specificare le scelte e le priorità politiche
del governo territoriale, tradotte nella composizione quantitativa,
qualitativa e finalistica delle partite attive e passive del
bilancio. È stato, infatti, precisato che in ossequio alle esigenze
«della democrazia rappresentativa [...] deve essere assicurata ai
membri della collettività la cognizione delle modalità con le quali
le risorse vengono prelevate, chieste in prestito, destinate,
autorizzate in bilancio ed infine spese» (sentenza n. 184 del 2016).
In altre parole, la disciplina dell'esposizione divulgativa
(riservata al legislatore provinciale) dei termini numerici che
caratterizzano il bilancio di previsione costituisce elemento di
razionalizzazione e di trasparenza del processo decisionale dell'ente
territoriale, fornendo alla collettività amministrata il senso delle
priorità politiche e della loro proiezione finanziaria, così da
individuare, rispettivamente ex ante (bilancio di previsione) ed ex
post (rendiconto) la reale traiettoria delle gestioni pubbliche e dei
loro risultati effettivi.
Al contrario, le norme censurate non appaiono, nel loro
complesso, idonee ad integrare - sotto il profilo della trasparenza,
della chiarezza, della significatività e della specificazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche - la forte
connotazione tecnica dei principi di armonizzazione.
Tali principi - come già osservato da questa Corte - risultano
indispensabili per assicurare l'uniformità giuridica delle
transazioni finanziarie e l'omogeneità dei dati
finanziario-contabili della finanza pubblica allargata ed, in ragione
di questi obiettivi, sono caratterizzati da una accentuata
standardizzazione tecnica che produce, di riflesso, una difficile
accessibilità informativa per il cittadino di media diligenza
(ancora, sentenza n. 184 del 2016). Proprio nello scopo di
qualificare la natura ed il funzionamento reale di un sistema di
democrazia rappresentativa su base territoriale, trova fondamento e
limite l'autonomia finanziaria e contabile della Provincia autonoma
di Bolzano che, con riguardo alle norme censurate - le quali vengono,
al contrario, a realizzare una mera integrazione finalizzata
soprattutto a derogare e distorcere le regole dell'armonizzazione del
d.lgs. n. 118 del 2011 - non è stata correttamente esercitata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre 2015, n. 17
(Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità
comprensoriali), nella parte in cui non prevede che l'ordinamento
finanziario e contabile degli enti locali provinciali e dei loro enti
ed organismi strumentali è disciplinato dal decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42) e nella parte in cui non prevede che al
legislatore provinciale rimane attribuita una competenza normativa
che non sia in contrasto con le disposizioni della armonizzazione,
del coordinamento nazionale della finanza pubblica, del rispetto dei
vincoli europei e della salvaguardia degli equilibri di bilancio;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della medesima legge prov. n. 17 del 2015, limitatamente alle parole
«o entro altro termine stabilito con accordo previsto dall'articolo
81 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670, e successive modifiche, e dall'articolo 18 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, riferiti a un orizzonte temporale
almeno triennale»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della medesima legge prov. n. 17 del 2015, nella parte in cui dispone
che ciascun ente locale provinciale applica i principi contabili
stabiliti «dalla presente legge» e nella parte in cui prevede «ferme
restando le disposizioni previste dalla presente legge per assicurare
l'unitarietà e l'uniformità del sistema finanziario e contabile»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4,
della medesima legge prov. n. 17 del 2015;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4,
della medesima legge prov. n. 17 del 2015, limitatamente all'inciso
«salvo le eccezioni previste dall'articolo 37, comma 1»;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
della medesima legge prov. n. 17 del 2015, nella parte in cui prevede
che il documento unico di programmazione sia presentato al Consiglio
entro il 31 ottobre di ciascun anno per le conseguenti deliberazioni
anzichè entro il 31 luglio;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma
3, della medesima legge prov. n. 17 del 2015;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1
e 3, della medesima legge prov. n. 17 del 2015, nella parte in cui
prevede per la presentazione dello schema di bilancio finanziario e
del documento unico di programmazione, nonchè per la deliberazione
del bilancio di previsione, termini diversi da quelli stabiliti dal
d.lgs. n. 118 del 2011;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma
2, della medesima legge prov. n. 17 del 2015;
10) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della
medesima legge prov. n. 17 del 2015;
11) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 37, comma 1, della medesima legge prov. n.
17 del 2015;
12) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi
2 e 3; 3, 4, comma 1, e 8, comma 1, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e
finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della
Provincia di Bolzano);
13) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 della legge prov. Bolzano n. 17 del 2015
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., ed in relazione all'art. 48 del d.lgs. n. 118 del 2011, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
14) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della medesima legge prov. n. 17 del 2015
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., ed in relazione all'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 118 del
2011, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe;
15) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 66 della medesima legge prov. n. 17 del
2015, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., e in relazione all'art. 74, comma l, numero 61), del
d.lgs. n. 118 del 2011, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 7 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2017.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO