1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 7 giugno - 13 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Reati di non lieve entita' concernenti le cd. droghe pesanti - Pena minima edittale. - Decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), art. 73, comma 1. - (T-170179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 73, comma 1,
del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309
(Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti
e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei
relativi stati di tossicodipendenza), promossi dal Tribunale
ordinario di Ferrara, sezione penale, con ordinanza del 18 novembre
2015 e dal Giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale
ordinario di Rovereto con ordinanza del 9 marzo 2016, iscritte ai nn.
89 e 100 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 18 e 21, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 18 novembre 2015 (r.o. n. 89 del 2015), il
Tribunale ordinario di Ferrara, sezione penale, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, 25 e 27, terzo comma, della Costituzione -
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 73, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza), nella parte in cui prevede - per i fatti
posti in essere a partire dal 21 maggio 2014 - un minimo edittale di
anni otto di reclusione ed euro 25.822 di multa, anzichè di anni
quattro di reclusione ed euro 10.329 di multa.
1.1.- Il rimettente ha premesso di essere investito del giudizio
abbreviato nei confronti di M.E. O., imputato del reato di cui
all'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, per detenzione di
g. 112,34 netti di cocaina, contenente g. 41,34 di principio attivo
(pari a circa 112 dosi commerciali). Ha inoltre precisato che il
fatto risulta accertato all'esito della perquisizione effettuata il 7
ottobre 2015 e che l'imputato ha ammesso l'addebito, mentre natura e
quantità dello stupefacente si desumono dalla perizia tossicologica
espletata.
Il giudice a quo ha altresì precisato che il fatto non può
ritenersi di «lieve entita'» ai sensi dell'art. 73, comma 5, del
d.P.R. n. 309 del 1990, in considerazione della quantità e qualità
della sostanza, nonchè del contestuale possesso di una rilevante
somma di denaro in contanti. Pur dovendo essere inquadrato
nell'autonoma fattispecie di cui al comma 1 del citato art. 73, il
fatto sarebbe, tuttavia, di gravità modesta e collocherebbe
l'imputato negli «anelli terminali della catena dello spaccio», così
che assumerebbe rilevanza il trattamento sanzionatorio minimo
previsto dalla legge.
1.2.- In relazione alla fattispecie in giudizio, la pena minima
prevista dal menzionato art. 73, comma 1, appare irragionevole e
lesiva dell'art. 3 Cost. in quanto addirittura doppia (otto anni di
reclusione contro quattro anni di reclusione) rispetto alla pena
edittale massima prevista per l'ipotesi della «lieve entita'» di cui
al comma 5 dello stesso art. 73. Il rimettente, infatti, ha ricordato
che la giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che la
commisurazione delle sanzioni, pur rientrando nella discrezionalità
legislativa, non può essere manifestamente irragionevole o
arbitraria. Nella specie, a fronte di due fattispecie omogenee il cui
disvalore si muove con continuità anche nel passaggio dalla
fattispecie lieve a quella non lieve, vi sarebbe una forte e
ingiustificata discontinuità in termini di trattamento
sanzionatorio. In tal modo, sarebbe violato l'art. 3 Cost., in quanto
a violazioni di gravità di poco superiore corrisponde una reazione
punitiva «enormemente» più afflittiva.
Il rimettente ha precisato che il legislatore, in altri casi in
cui ha configurato ipotesi di «lieve entita'», di «minore gravita'» o
di «particolare tenuita'», ha previsto trattamenti sanzionatori
contigui, se non addirittura caratterizzati da parziali
sovrapposizioni.
Contigui erano, del resto, i trattamenti sanzionatori previsti ai
commi 1-bis e 5 dell'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, nel testo
riformato dal decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti
per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime
Olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità dell'Amministrazione
dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dalla legge
21 febbraio 2006, n. 49. Solo con il decreto-legge 23 dicembre 2013,
n. 146, (Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali
dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione
carceraria), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio
2014, n. 10, si era creato un varco edittale tra il massimo edittale
del fatto lieve (anni cinque di reclusione) e il minimo edittale del
fatto non lieve (anni sei di reclusione). Tale divario si è poi
ampliato ulteriormente a seguito della sentenza n. 32 del 2014 della
Corte costituzionale, che ha determinato la ripresa di applicazione
dell'art. 73, comma 1, nel testo precedente la modifica introdotta
con la legge di conversione del d.l. n. 272 del 2005, e a seguito
delle modifiche introdotte dal decreto-legge 20 marzo 2014, n. 36
(Disposizioni urgenti in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni,
dalla legge 16 maggio 2014, n. 79.
In ragione del divario sanzionatorio che separa il massimo
edittale della fattispecie lieve dal minimo previsto per la
fattispecie non lieve, il vigente art. 73 impedirebbe al giudice
l'adeguamento della pena al caso concreto, violando l'art. 3 Cost.
Ad avviso del rimettente, il censurato trattamento sanzionatorio
«pare violare anche il principio di offensività del reato ricavabile
dall'art. 25 Cost.» e risulta in contrasto anche con il principio
della funzione rieducativa della pena ex art. 27, terzo comma, Cost.,
in quanto stabilisce una pena sproporzionata che, come tale, verrebbe
percepita come ingiusta dal condannato.
Il giudice a quo ritiene che a tali vulnera la Corte
costituzionale possa rimediare dichiarando l'illegittimità dell'art.
73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990 nella parte in cui prevede un
minimo edittale di anni otto di reclusione ed euro 25.822 di multa,
anzichè nella misura stabilita per il massimo edittale della
fattispecie lieve di cui al comma 5 del medesimo articolo di legge,
quantificata in anni quattro di reclusione ed euro 10.329 di multa,
con riguardo ai soli fatti commessi a partire dal 21 maggio 2014,
data di entrata in vigore della legge n. 79 del 2014 che, convertendo
il d.l. n. 36 del 2014, ha ridotto nei citati termini il massimo
edittale di cui all'art. 73, comma 5 del medesimo d.P.R. n. 309 del
1990.
2.- Con atto depositato il 24 maggio 2016, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, assistito e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
venga dichiarata non fondata.
L'interveniente ha evidenziato che il trattamento sanzionatorio
censurato rientra appieno nella sfera di discrezionalità politica
del legislatore e che l'adeguamento del fatto al caso concreto sia
comunque realizzabile attraverso gli istituti (quali le attenuanti
generiche) che l'ordinamento mette a disposizione del giudice.
3.- Con ordinanza del 21 gennaio 2016 (r.o. n. 100 del 2016), il
Giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale ordinario di
Rovereto ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 11, 27, terzo
comma, e 117, primo comma, Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990,
nella parte in cui prevede un minimo edittale di anni otto di
reclusione ed euro 25.822 di multa, anzichè di anni quattro di
reclusione ed euro 10.329 di multa.
3.1.- In particolare, il rimettente ha premesso di essere
investito del giudizio abbreviato nei confronti di I. S., arrestato
il 27 settembre 2015 nella flagrante detenzione di g. 58,291 di
eroina, risultata contenere mg. 18.447 di principio attivo, che
consentono di ricavare 738 dosi medie efficaci.
Lo stesso giudice a quo ha precisato come il processo non
presenti difficoltà di sorta in relazione all'accertamento della
responsabilità penale dell'imputato, invero incontestata anche dalla
difesa dello stesso.
Il fatto, tuttavia, non potrebbe ritenersi di «lieve entita'» ai
sensi dell'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990, dovendo,
conseguentemente, farsi applicazione del comma 1 dello stesso art.
73.
A questo riguardo vengono ripercorse, nell'ordinanza di
rimessione, le vicende normative e giurisprudenziali che hanno
interessato la disposizione di cui all'art. 73, con particolare
riferimento alla sentenza n. 32 del 2014, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale delle modifiche introdotte dagli
artt. 4-bis e 4-vicies ter del d.l. n. 272 del 2005 (come convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 49 del 2006) per vizio della
procedura legislativa ex art. 77, secondo comma, Cost. Tale sentenza,
in considerazione del particolare vizio accertato, ha determinato la
ripresa di applicazione del testo dell'art. 73, commi 1, 2, 3 e 4,
del d.P.R. n. 309 del 1990 anteriore alle predette modifiche, mentre
il testo vigente dei commi 5 e 5-bis del medesimo art. 73 è quello
risultante dall'intervento, successivo alla citata sentenza,
effettuato dal legislatore con il d.l. n. 36 del 2014, come
convertito dalla legge n. 79 del 2014. Quest'ultima modifica
normativa, tra le altre cose, ha trasformato in fattispecie autonoma
la precedente circostanza attenuante del fatto di lieve entità, e ha
abbassato a mesi sei di reclusione il minimo edittale di questa
autonoma fattispecie, lasciando inalterato il massimo edittale di
anni quattro di reclusione.
In questo quadro normativo, risultante da una pluralità di
modifiche intervenute in rapida successione, il minimo edittale
previsto per il fatto non lieve ex art. 73, comma 1, del d.P.R. n.
309 del 1990 risulta essere doppio rispetto al massimo edittale
stabilito per il «fatto lieve» dal comma 5 del medesimo art. 73.
Ciò, ad avviso del rimettente, è determinato non da una ponderata
scelta di politica criminale, ma al disordinato succedersi degli
eventi che hanno portato il legislatore a farsi carico di due
emergenze, determinate rispettivamente dagli effetti della sentenza
della Corte costituzionale n. 32 del 2014 e dalla necessità di
contrastare il sovraffollamento carcerario: di qui la rimodulazione
della pena edittale per il fatto di lieve entità, che si applica
indistintamente alle droghe "leggere" e alle droghe "pesanti", in
misura tale da non consentire la custodia cautelare in carcere.
La ravvisata sperequazione sanzionatoria che, ad avviso del
giudice a quo, si verifica nel caso del trattamento previsto per le
droghe cosiddette "pesanti", per le quali appunto il minimo edittale
di pena previsto dal comma 1 del citato art. 73 è addirittura doppio
rispetto al massimo edittale previsto dal comma 5 della stessa
disposizione in caso di «lieve entita'» del fatto, indifferentemente
per le droghe cosiddette "pesanti" o "leggere", determinerebbe
l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.
3.2.- In particolare il giudice a quo ritiene che il minimo
edittale di pena previsto dal comma 1 dell'impugnato art. 73 violi il
«principio di ragionevolezza-uguaglianza» di cui all'art. 3 Cost.
La violazione del principio di uguaglianza deriva, in primo
luogo, dal fatto che si impongono trattamenti sanzionatori molto
diversi a fatti sostanzialmente uguali; i fatti concreti che si
pongono immediatamente prima e immediatamente dopo il confine tra le
due fattispecie in progressione, di cui ai commi 5 e 1 dell'art. 73,
sono puniti con «pene concrete necessariamente diversissime tra
loro», sia sotto il profilo quantitativo, sia sotto il profilo delle
modalità di esecuzione della punizione, potendo i fatti di lieve
entità essere trattati al di fuori del circuito carcerario, mentre i
fatti non lievi necessariamente dentro. In secondo luogo, il
principio di uguaglianza sarebbe violato perchè si puniscono nello
stesso modo fatti differenti: infatti, l'elevato minimo edittale
previsto per i fatti non lievi porta il giudice ad attestarsi su
detti minimi, anche per casi caratterizzati da quantitativi
progressivamente maggiori di sostanza stupefacente oggetto del
delitto. Infine, l'ampia divaricazione punitiva tra le due
fattispecie spinge, nei fatti, il giudice a configurare come
fattispecie lievi casi che potrebbero rientrare nella fascia bassa di
gravità delle fattispecie di cui al comma 1. Di qui, plurime ragioni
di violazione dell'art. 3 Cost.
Secondo il rimettente, l'idea di fondare una censura ex art. 3
Cost. in base al confronto tra il limite edittale minimo del reato
maggiore e quello massimo del reato minore trova fondamento nei
precedenti della Corte costituzionale (vengono citate le sentenze n.
143 del 2014, n. 80 del 2014, n. 68 del 2012 e n. 341 del 1994). Su
tali basi il giudice a quo ritiene che la violazione del principio di
ragionevolezza-uguaglianza emerga nel raffronto tra norme: tra il
comma 1 e il comma 5 dell'art. 73, per la distanza edittale di pena
tra il fatto lieve e non lieve, e, in seconda battuta, tra il comma 4
e il comma 5 dello stesso art. 73, per l'assenza di tale distacco
edittale di pena se i fatti lievi e non lievi riguardano droghe
cosiddette «leggere».
Tale impostazione consentirebbe anche di individuare un preciso
petitum per rimediare al vulnus costituzionale: l'unica possibilità
per evitare l'asimmetria di trattamento, ritenuta intollerabile,
sarebbe infatti quella di «agganciare» il minimo edittale per i fatti
di cui al comma 1 dell'art. 73 al massimo edittale per i fatti di
lieve entità di cui al comma 5, cioè alla «pena prevista dallo
stesso legislatore per la classe di fatti concreti omogenea quanto a
contenuto offensivo». Dovrebbe invero escludersi, non foss'altro che
per la sua irrilevanza nel giudizio a quo, la possibilità di
innalzare il massimo edittale del fatto lieve al minimo edittale del
fatto non lieve. Parimenti da escludere sarebbe la possibilità di
riferirsi ai limiti edittali minimi previsti in generale per la pena
della reclusione e della multa ai sensi degli artt. 23 e 24 del
codice penale: tale soluzione aggraverebbe l'irragionevolezza e la
disuguaglianza in quanto il fatto non lieve avrebbe un limite
edittale minimo di gran lunga inferiore a quello stabilito per il
fatto lieve.
3.3.- Il rimettente ritiene che il minimo edittale previsto
dall'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990 determini altresì,
in sè considerato e a prescindere da ogni comparazione, una
violazione macroscopica del principio di proporzionalità, in quanto
troppo elevato in relazione alla gravità del reato punito, avuto
riguardo ai beni giuridici tutelati (salute, ordine pubblico e
sicurezza collettiva), le modalità di aggressione (trattandosi di
reato di pericolo presunto) e l'intensità della colpevolezza
(essendo richiesto solo il dolo generico). Anche qui, la
notevolissima distanza del minimo edittale di pena rispetto a quello
previsto per reati certamente più gravi e lesivi dei medesimi beni
giuridici, rivela la sproporzione della pena che, come tale, frustra
il principio della funzione rieducativa della stessa, sancita
dall'art. 27, terzo comma, Cost.
3.4.- La violazione del principio di proporzione viene invocata
dal giudice a quo anche in relazione agli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost., posto che tale principio è espressamente riconosciuto
dall'art. 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, applicabile alla specie in quanto rientrante
nell'ambito di rilevanza comunitaria ex art. 83, paragrafo 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, trattandosi di
materia sulla quale l'Unione ha legiferato con la decisione quadro
del Consiglio dell'Unione europea del 25 ottobre 2004, n.
2004/757/GAI (Decisione quadro del Consiglio riguardante la
fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei
reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di
stupefacenti).
Nella specie, il principio di riserva di legge vigente in materia
penale impedirebbe una disapplicazione della norma nazionale
contrastante con il diritto dell'Unione; disapplicazione che,
peraltro, aggraverebbe il rischio di sperequazioni punitive (posto
che i fatti non lievi avrebbero un minimo edittale inferiore ai fatti
lievi) e pregiudicherebbe il controllo accentrato di
costituzionalità, sancito dall'art. 134 Cost. Conseguentemente il
rimettente ritiene che l'unica via sia rappresentata dall'attivazione
dello scrutinio di costituzionalità in riferimento ai parametri di
cui agli art. 11 e 117 Cost., i quali stabiliscono il necessario
rispetto dei vincoli europei, anche sulla base di trattati che
comportano limitazioni di sovranità, quali quelli istitutivi
dell'Unione europea.
Inoltre, pur essendo la norma nazionale formalmente rispettosa
dei vincoli imposti dalla citata decisione-quadro n. 2004/757/GAI,
ciò nondimeno la distanza del minimo edittale da quello di cinque
anni fissato dalla normativa europea costituisce un «forte indice di
manifesta sproporzione in eccesso», censurabile attraverso il ricorso
al menzionato art. 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea.
3.5.- Un ulteriore profilo di violazione del principio di
proporzione viene affermato in relazione al divieto di pene inumane o
degradanti, riconosciuto dall'art. 27, terzo comma, prima parte,
Cost. e dall'art. 3 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
dall'art. 4 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
quali norme interposte rispetto all'art. 117, primo comma, Cost.
In particolare, il giudice a quo ha rimarcato che il minimo
edittale di pena previsto dall'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309
del 1990, oltre ad essere disumano per eccessiva durata,
contribuirebbe a provocare gravi forme di sovraffollamento
carcerario, per le quali l'Italia è già stata condannata dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo con la sentenza 8 gennaio 2013,
Torreggiani e altri contro Italia.
3.6.- Il giudice rimettente rimarca, infine, come a differenza di
precedenti questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto
la medesima disposizione, già giudicate inammissibili dalla Corte
costituzionale, la questione sollevata si caratterizzerebbe per la
determinatezza del petitum, indicando una soluzione
costituzionalmente obbligata, che permette di evitare che
l'ordinamento presenti zone franche immuni dal sindacato di
legittimità della Corte costituzionale.
4.- Con atto depositato il 14 giugno 2016, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, assistito e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
venga dichiarata non fondata.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato, richiamata la
discrezionalità legislativa in materia di determinazione del
trattamento sanzionatorio, ha rimarcato come il minimo edittale di
pena previsto dall'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990 per
fatti non lievi concernenti droghe cosiddette "pesanti", non possa
ritenersi irragionevole in considerazione dell'elevato allarme
sociale suscitato dai crimini così puniti.
Viene poi contestato il carattere costituzionalmente obbligato
della soluzione proposta dal rimettente, ciò che precluderebbe
l'intervento manipolativo richiesto alla Corte costituzionale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanze iscritte, rispettivamente, al n. 89 e al n. 100
del registro ordinanze 2016, il Tribunale ordinario di Ferrara,
sezione penale, e il Giudice dell'udienza preliminare presso il
Tribunale ordinario di Rovereto hanno sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 73, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), nella parte in cui prevede un minimo edittale di
anni otto di reclusione ed euro 25.822 di multa, anzichè di anni
quattro di reclusione ed euro 10.329 di multa (il Tribunale ordinario
di Ferrara in relazione ai soli fatti posti in essere a partire dal
21 maggio 2014).
La disposizione impugnata punisce con la pena edittale minima
sopra indicata i casi "non lievi" di coltivazione, produzione,
fabbricazione, estrazione, raffinazione, vendita, offerta o messa in
vendita, cessione o ricezione, a qualsiasi titolo, distribuzione,
commercio, acquisto, trasporto, esportazione, importazione,
procacciamento ad altri, invio, passaggio o spedizione in transito,
consegna per qualunque scopo o comunque di illecita detenzione, fuori
dalle ipotesi previste dall'articolo 75 (vale a dire fuori dei casi
di destinazione all'uso personale), di sostanze stupefacenti o
psicotrope di cui alle tabelle I e III previste dall'articolo 14
(cosiddette droghe "pesanti") dello stesso d.P.R. n. 309 del 1990
(d'ora in avanti anche: Testo unico sugli stupefacenti).
Entrambe le ordinanze ravvisano plurime violazioni della
Costituzione determinate dall'ampia forbice edittale creatasi tra il
minimo di pena - previsto nella misura di anni otto di reclusione ed
euro 25.822 di multa - per i fatti non lievi concernenti le droghe
"pesanti" ai sensi dell'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990
e il massimo di pena - previsto nella misura di anni quattro di
reclusione ed euro 10.329 di multa - per i fatti lievi concernenti
sia droghe "pesanti" sia droghe "leggere" ai sensi dell'art. 73,
comma 5, del medesimo decreto.
1.1.- Più precisamente, il Tribunale ordinario di Ferrara
ritiene che la disposizione impugnata violi l'art. 3 Cost., in quanto
determina un quadro sanzionatorio irragionevole, caratterizzato da
una sproporzionata differenza di pena tra l'ipotesi di cui al comma 1
e quella di cui al comma 5 dell'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, a
fronte di un grado minimo di differenza quanto a disvalore del fatto
tra le due fattispecie.
In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 25 Cost., in relazione
al «principio di offensivita'», in quanto l'impugnato art. 73
sottopone ad una marcata differenza di trattamento sanzionatorio
fatti di offensività «solo leggermente diversa».
Infine, sarebbe altresì violato l'art. 27, terzo comma, Cost.,
in quanto la sproporzione della misura della pena rispetto alla
gravità del fatto ne pregiudica la funzione rieducativa.
1.2.- Da parte sua, il Giudice dell'udienza preliminare presso il
Tribunale ordinario di Rovereto, ritiene violato l'art. 3 Cost., in
relazione al «principio di ragionevolezza-uguaglianza», in quanto
l'abnorme distanza tra le grandezze espresse dal massimo edittale per
il fatto di lieve entità e il minimo edittale per il reato maggiore
impedisce in concreto al giudice di svolgere il proprio ruolo, di
adeguare al caso concreto la pena, imponendo gravi sperequazioni
punitive.
In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 27, terzo comma, Cost.,
in quanto l'impugnato art. 73 non rispetta il principio di
proporzionalità della pena rispetto alla gravità del reato, quale
desumibile dal rango del bene giuridico tutelato, dalle modalità di
aggressione e dall'intensità della colpevolezza e impone pene
disumane o degradanti.
Si prospetta altresì la violazione degli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost. in riferimento all'art. 49, paragrafo 3, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, che sancisce il principio
di proporzionalità della pena, in quanto la previsione di periodi di
reclusione superiori in misura abnorme alle soglie minime stabilite
dalla decisione quadro del Consiglio dell'Unione europea del 25
ottobre 2004, n. 2004/757/GAI (Decisione quadro del Consiglio
riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi
costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di
traffico illecito di stupefacenti) determinerebbe una violazione dei
vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione.
Infine, viene ravvisata la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. in riferimento all'art. 3 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, e all'art. 4 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, in quanto la pena edittale minima
di otto anni di reclusione, oltre ad essere disumana per eccessiva
durata, contribuisce a provocare gravi forme di sovraffollamento
carcerario.
2.- I giudizi devono essere riuniti in considerazione
dell'identità dell'oggetto delle questioni sollevate e delle
analoghe ragioni di illegittimità indicate nelle ordinanze di
rimessione del Tribunale ordinario di Ferrara e del Giudice
dell'udienza preliminare presso il Tribunale ordinario di Rovereto.
3.- Occorre preliminarmente osservare che la questione così come
prospettata dagli odierni remittenti presenta profili di novità
rispetto a quelle dichiarate inammissibili con le sentenze n. 148 e
n. 23 del 2016. In quei casi, l'inammissibilità era dovuta a una
pluralità di vizi delle ordinanze di rimessione, tra i quali
l'indeterminatezza del petitum e la mancata individuazione di un
trattamento sanzionatorio alternativo a quello in vigore, che
consentisse a questa Corte di sanare i vizi costituzionali lamentati;
sicchè «l'accoglimento della questione prospettata finirebbe per
privare di sanzione il fatto non lieve, di cui all'art. 73, comma 1,
del d.P.R. n. 309 del 1990, lasciando invece punito il solo fatto
lieve, di cui al comma 5 del medesimo art. 73, con l'effetto di
aggravare, anzichè eliminare, la lamentata irragionevolezza del
trattamento sanzionatorio» (sentenza n. 148 del 2016).
Tali vizi non sussistono nelle odierne ordinanze di rimessione
del Tribunale di Ferrara e del Giudice per le indagini preliminari di
Rovereto. Entrambi i rimettenti, infatti, lamentano
l'irragionevolezza e la sproporzione della divaricazione
sanzionatoria che separa il minimo della pena per i fatti di non
lieve entità concernenti le cosiddette droghe "pesanti" (comma 1
dell'art. 73, del d.P.R. n. 309 del 1990) e il massimo della pena
previsto dal legislatore per i fatti di lieve entità concernenti
tutte le sostanze stupefacenti (comma 5 del medesimo art. 73): i
primi, colpiti con una pena minima di otto anni di reclusione; i
secondi, con una pena massima di quattro anni di reclusione. Il
vulnus costituzionale è ravvisato, quindi, non tanto nella entità
della pena in sè considerata, quanto nell'eccessivo divario venutosi
a creare, come si dirà, in seguito a una serie di interventi del
legislatore, sia precedenti che successivi alla sentenza n. 32 del
2014 di questa Corte.
Impostata in questo modo la questione, entrambe le ordinanze di
rimessione giungono a formulare petita determinati, individuando come
soluzione costituzionalmente adeguata la parificazione del minimo
edittale per il fatto non lieve al massimo edittale di pena previsto
per il fatto lieve, così da superare i rilievi contenuti nelle
citate sentenze n. 148 e n. 23 del 2016.
4.- Al fine di affrontare adeguatamente la questione come
prospettata nel presente giudizio, occorre anzitutto rivisitare i
principali snodi dello sviluppo della giurisprudenza di questa Corte
sull'ampiezza e i limiti del sindacato di legittimità costituzionale
in materia penale, in riferimento alle norme sanzionatorie.
4.1.- Cardine della cornice costituzionale di riferimento è il
principio di legalità sancito all'art. 25 Cost., per cui le scelte
sulla misura della pena sono affidate alla discrezionalità politica
del legislatore. Detta discrezionalità, tuttavia, non può essere
assoluta, dovendosi misurare con altri principi costituzionali, tra
cui il fondamentale principio di eguaglianza contenuto all'art. 3
Cost., che esige un diritto penale non arbitrario, non irragionevole
e non sproporzionato, nonchè i principi di cui all'art. 27 Cost.,
per cui le pene non possono consistere in trattamenti contrari al
senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato.
La traiettoria della giurisprudenza costituzionale in materia di
pena, pertanto, si dispiega tra due poli, in costante tensione fra
loro: da un lato, il dovuto riguardo alle scelte politiche, quale
componente necessaria del principio di legalità; dall'altro, la
indefettibile tutela degli ulteriori principi e diritti
costituzionali, a cui deve conformarsi anche il legislatore della
punizione. Preservare l'armonia tra i due livelli di legalità -
ordinaria e costituzionale - è compito del giudice delle leggi in
ogni settore dell'ordinamento e nei confronti di qualsiasi
illegittimo esercizio del potere legislativo.
4.2.- La giurisprudenza di questa Corte ha sempre avuto cura di
salvaguardare gli spazi spettanti alle valutazioni di politica
criminale del legislatore relative alla congruenza fra i reati e le
pene (ex multis, sentenze n. 167 del 1982, n. 22 del 1971 e n. 109
del 1968), riservandosi di intervenire solo a fronte di
determinazioni palesemente arbitrarie di quest'ultimo, cioè in caso
di sperequazioni punitive di tale gravità da risultare radicalmente
ingiustificate (ex plurimis, sentenze n. 282 del 2010, n. 22 del
2007, n. 325 del 2005 e n. 364 del 2004), anche alla luce dei canoni
di razionalità (sentenza n. 218 del 1974) e di ragionevolezza
(sentenza n. 22 del 2007). Non sono mancati neppure in passato
significativi interventi di questa Corte volti a censurare scelte
sanzionatorie manifestamente irragionevoli e arbitrarie. Così sono
state dichiarate illegittime: disposizioni di legge che comportavano
una ingiustificata parificazione sanzionatoria (ad esempio con le
sentenze n. 176 del 1976 e n. 218 del 1974 in materia di caccia),
specie quando tale parificazione si era tradotta in un inammissibile
stravolgimento dei valori messi in gioco (sentenza n. 26 del 1979 in
materia di reati militari); ovvero norme che determinavano una
ingiustificata discriminazione, assoggettando a sanzioni diverse
fattispecie assimilabili per l'identità del bene protetto (sentenza
n. 409 del 1989 in punto di sanzioni per il rifiuto del servizio
militare); o ancora norme caratterizzate da eccessiva ampiezza della
cornice edittale della pena, tali da non porre sufficienti limiti
alla discrezionalità del giudice in fase di irrogazione della
stessa, in violazione del principio di legalità (sentenza n. 299 del
1992 in ordine al reato militare di violata consegna). Tra gli
interventi più incisivi della Corte in materia di misura della pena,
è da richiamare la sentenza n. 341 del 1994, avente ad oggetto le
sanzioni previste per il reato di oltraggio, in cui la Corte ha
giudicato illegittimo il minimo edittale, in quanto sproporzionato
rispetto all'offensività della complessiva gamma dei fatti
sussumibili nella fattispecie astratta.
4.3.- Tali interventi hanno posto in evidenza il problema del
trattamento sanzionatorio residuo all'esito della dichiarazione di
illegittimità costituzionale, non potendo questa Corte sostituire
alle scelte del legislatore, dichiarate costituzionalmente
illegittime, proprie e autonome quantificazioni punitive, senza
invadere un ambito affidato in primo luogo al legislatore. Nel
rispetto dei limiti dei poteri che le sono propri, la Corte ha
ritenuto di poter incidere sulla misura della pena solo rintracciando
all'interno dell'ordinamento vigente una adeguata disposizione
sanzionatoria sostitutiva di quella dichiarata costituzionalmente
illegittima (in tema, v. sentenza n. 22 del 2007), in modo da non
lasciare vuoti legislativi e da rispettare, al contempo, la riserva
di legge ex art. 25 Cost.: in talune occasioni, ha ritenuto che si
riespandesse una disciplina punitiva più generale (ad esempio, nella
sentenza n. 26 del 1979, in materia di reati militari); in altre, ha
fatto riferimento alla pena prevista dal legislatore per la
fattispecie di reato rispetto alla quale è stata ravvisata una
illegittima diversificazione (ad esempio nelle sentenze n. 78 del
1997 e n. 409 del 1989 in materia, rispettivamente, di violazioni di
norme sul commercio di medicinali e di rifiuto del servizio
militare); infine, in ipotesi invero eccezionali, ha ritenuto
applicabile la pena minima prevista dalle disposizioni generali del
codice penale, quando tale minimo non determinasse a sua volta
irragionevolezze o eccessive dilatazioni degli intervalli edittali in
modo tale da mantenere margini adeguati alla discrezionalità del
giudice (ad esempio, nella già citata sentenza n. 341 del 1994 in
materia di oltraggio).
4.4.- Nella giurisprudenza costituzionale più recente, gli
interventi di questa Corte sulle disposizioni sanzionatorie sono
divenuti più frequenti, con una serie di decisioni ispirate a una
sempre maggiore garanzia della libertà personale e dei principi
costituzionali che delineano «il volto costituzionale del sistema
penale» (secondo l'espressione coniata nella sentenza n. 50 del
1980). Sul fertile terreno dei principi di cui agli artt. 3 e 27
Cost., che esigono di contenere la privazione della libertà e la
sofferenza inflitta alla persona umana nella misura minima necessaria
e sempre allo scopo di favorirne il cammino di recupero, riparazione,
riconciliazione e reinserimento sociale, si è innestato il principio
di proporzionalità della pena, conosciuto in molti ordinamenti
europei, e codificato anche nell'art. 49, paragrafo 3, della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, richiamata anche dai
giudici rimettenti nel presente giudizio. Radicato nell'art. 3 Cost.
e nei principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui costituisce una
delle possibili declinazioni, il principio di proporzionalità della
pena è altresì presupposto dall'art. 27 Cost., come ha sottolineato
questa Corte sin dalla sentenza n. 313 del 1990. In tale pronuncia,
la Corte ha osservato che la finalità rieducativa, a cui la pena
deve tendere «da quando nasce, nell'astratta previsione normativa,
fino a quando in concreto si estingue», è un principio che «seppure
variamente profilato, è ormai da tempo diventato patrimonio della
cultura giuridica europea, particolarmente per il suo collegamento
con il "principio di proporzione" fra qualità e quantità della
sanzione, da una parte, e offesa, dall'altra» (sentenza n. 313 del
1990).
In particolare, la Corte costituzionale è intervenuta non solo
con decisioni meramente ablative per eliminare le barriere normative
al bilanciamento delle circostanze che impedivano al giudice di
adeguare la pena al fatto (sentenze n. 106 e n. 105 del 2014 e n. 251
del 2012), ma anche con pronunce additive per censurare la mancata
previsione in una fattispecie di un'attenuante stabilita in
fattispecie consimili (sentenza n. 68 del 2012 concernente
l'attenuante del fatto di particolare tenuità in relazione al
sequestro di persona a scopo di estorsione) o per allineare alla
soglia di punibilità più alta (prevista per il reato di infedele
dichiarazione dei redditi) quella irragionevolmente più bassa
stabilita dal legislatore (per l'omesso versamento dell'IVA, sentenza
n. 80 del 2014). Più recentemente, con la sentenza n. 56 del 2016,
questa Corte ha censurato una «legislazione ondivaga», che
differenziava la risposta sanzionatoria a seconda che la violazione
riguardasse vincoli ambientali imposti ex lege o per via
provvedimentale, ritenendo pertanto non giustificata la mancata
parificazione della risposta sanzionatoria nelle due ipotesi.
4.5.- Con la sentenza n. 236 del 2016 con la quale questa Corte -
fondando la decisione sui principi di ragionevolezza e di
proporzionalità - ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 567, secondo comma, cod. pen., nella parte in cui punisce
il delitto di alterazione di stato mediante falso con la pena della
reclusione da cinque a quindici anni, anzichè con la pena della
reclusione da tre a dieci anni, prevista dal primo comma del medesimo
art. 567 in relazione all'alterazione di stato mediante sostituzione
di un neonato. È bene osservare che la Corte è giunta alla
declaratoria di illegittimità costituzionale in seguito a «un
controllo di proporzionalità sulla cornice edittale stabilita dalla
norma censurata» e «non già [in forza di] una verifica sull'asserito
diverso trattamento sanzionatorio di condotte simili o identiche». La
Corte ha identificato il vizio che inficia la norma in un difetto di
proporzione tra la cornice edittale e il reale disvalore del fatto.
Tuttavia, ha proseguito la Corte, «[a]nche nel giudizio di
"ragionevolezza intrinseca" di un trattamento sanzionatorio penale,
incentrato sul principio di proporzionalità, è [...] essenziale
l'individuazione di soluzioni già esistenti, idonee a eliminare o
ridurre la manifesta irragionevolezza lamentata (sentenza n. 23 del
2016)». In questa prospettiva, la parificazione sanzionatoria
rispetto alla fattispecie di cui al primo comma del medesimo art. 567
cod. pen. è stata considerata come «unica soluzione praticabile».
Del resto, alla Corte è consentito rettificare le scelte del
legislatore solo «in riferimento a grandezze già rinvenibili
nell'ordinamento (sentenze n. 148 del 2016 e n. 22 del 2007)», senza
«sovrapporre, dall'esterno, una dosimetria sanzionatoria eterogenea
rispetto alle scelte legislative» (sentenza n. 236 del 2016).
4.6.- Questa Corte ritiene di dover seguire anche nel presente
giudizio la linea di sviluppo giurisprudenziale indicata ai paragrafi
che precedono, in tutte le sue articolazioni. Deve quindi ribadirsi,
da un lato, che spetta a questa Corte il sindacato sulla
proporzionalità e sulla ragionevolezza intrinseca della misura della
pena prevista dal legislatore all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990,
non potendo essa in alcun modo abdicare alla sua essenziale funzione
di controllo di costituzionalità di scelte legislative che incidono
sulla libertà e i diritti della persona. D'altra parte, occorre
altresì insistere sul fatto che, quando per riparare al vulnus
costituzionale non soccorra lo strumento demolitorio, la Corte
costituzionale non può autonomamente e a propria discrezione
decidere la misura della pena. In assenza di una univoca indicazione
legislativa già disponibile nel sistema giuridico, questa Corte
reputa necessario, nel rispetto delle reciproche competenze
istituzionali, richiamare prioritariamente il legislatore alla
propria responsabilità, affinchè la misura della pena sia riportata
in armonia con i principi costituzionali per via legislativa,
scegliendo una tra le molteplici opzioni sanzionatorie tutte
ugualmente legittime e alternative a quella censurata. In mancanza di
un intervento del legislatore, la Corte sarebbe però successivamente
obbligata a intervenire, non mai in malam partem, e comunque nei
limiti già tracciati dalla sua giurisprudenza.
4.7.- Allo scopo può non essere superfluo richiamare alcuni
precedenti che bene esemplificano i rapporti tra Corte e legislatore
in materia penale.
Così, nella sentenza n. 279 del 2013 - in presenza di gravissime
violazioni dei diritti fondamentali della persona, consistenti in un
trattamento detentivo contrario al senso di umanità, addirittura
oggetto di condanna dell'Italia da parte della Corte europea dei
diritti dell'uomo per violazione del divieto di tortura e trattamenti
inumani e degradanti (sentenza 8 gennaio 2013, Torreggiani e altri
contro Italia) - questa Corte ha riconosciuto «l'effettiva
sussistenza del vulnus denunciato dai rimettenti e la necessità che
l'ordinamento si doti di un rimedio idoneo», ma ha ritenuto
inammissibili le questioni sollevate «per la pluralità di soluzioni
normative che potrebbero essere adottate». Più precisamente, questa
Corte ha preso atto della «pluralità di possibili configurazioni
dello strumento normativo occorrente per impedire che si protragga un
trattamento detentivo contrario al senso di umanità, in violazione
degli artt. 27, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione
quest'ultimo all'art. 3 della CEDU» e, a fronte di tale pluralità,
ha ribadito che «il "rispetto della priorità di valutazione da parte
del legislatore sulla congruità dei mezzi per raggiungere un fine
costituzionalmente necessario" (sentenza n. 23 del 2013) comporta una
dichiarazione di inammissibilità delle questioni». Tuttavia, nel
dichiarare l'inammissibilità la Corte ha altresì di nuovo
sottolineato che «"non sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi
dell'inerzia legislativa in ordine al grave problema individuato
nella presente pronuncia" (sentenza n. 23 del 2013)».
Prima ancora, in materia di "revisione europea", è stato solo in
seguito al protrarsi dell'inerzia del legislatore, nonostante il
«pressante invito» rivoltogli con la precedente sentenza n. 129 del
2008, che la Corte, con la sentenza n. 113 del 2011, ha ritenuto
indispensabile, per riparare al vulnus costituzionale, introdurre la
possibilità della riapertura del processo «quando ciò sia
necessario, ai sensi dell'art. 46, paragrafo 1, della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei
diritti dell'uomo». In tale caso, atteso invano l'intervento
legislativo, la Corte costituzionale ha ritenuto di poter fare
riferimento «[al]l'istituto, fra quelli attualmente esistenti nel
sistema processuale penale, che presenta profili di maggiore
assonanza con quello la cui introduzione appare necessaria al fine di
garantire la conformità dell'ordinamento nazionale al parametro
evocato», precisando altresì che la soluzione prescelta «non implica
una pregiudiziale opzione di questa Corte a favore dell'istituto
della revisione, essendo giustificata soltanto dall'inesistenza di
altra e più idonea sedes dell'intervento additivo» e che «[i]l
legislatore resta pertanto e ovviamente libero di regolare con una
diversa disciplina - recata anche dall'introduzione di un autonomo e
distinto istituto - il meccanismo di adeguamento alle pronunce
definitive della Corte di Strasburgo, come pure di dettare norme su
specifici aspetti di esso sui quali questa Corte non potrebbe
intervenire, in quanto involventi scelte discrezionali».
5.- Ciò chiarito in merito ai principi elaborati dalla
giurisprudenza di questa Corte, l'esame del caso di specie richiede
la previa ricostruzione della complessa evoluzione legislativa e
giurisprudenziale che ha portato all'assetto sanzionatorio censurato
dai rimettenti.
L'originario art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 (cosiddetta legge
Iervolino-Vassalli) differenziava il trattamento sanzionatorio dei
reati aventi ad oggetto le droghe "pesanti" (puniti al comma 1 con la
reclusione da otto a venti anni e con la multa) rispetto a quello dei
reati aventi ad oggetto le droghe "leggere" (puniti al comma 4 con la
reclusione da due a sei anni e con la multa). La stessa distinzione
tra droghe "pesanti" e "leggere" veniva poi riproposta anche per i
fatti di lieve entità, in relazione ai quali il comma 5 del medesimo
art. 73 stabiliva un'attenuante ad effetto speciale cosiddetta
autonoma o indipendente, con conseguente rideterminazione delle
cornici edittali nella misura: da uno a sei anni di reclusione per i
fatti concernenti le droghe "pesanti"; da sei mesi a quattro anni di
reclusione per quelli relativi alle droghe "leggere", oltre alle
rispettive sanzioni pecuniarie.
Il legislatore del 2006 ha riunificato il trattamento
sanzionatorio relativo alle condotte previste dal citato art. 73,
sopprimendo la distinzione fondata sul tipo di sostanza stupefacente:
ciò è avvenuto ad opera dell'art. 4-bis del decreto-legge 30
dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al
testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49 (cosiddetta legge
Fini-Giovanardi). In particolare, le nuove disposizioni - poi
dichiarate costituzionalmente illegittime con sentenza n. 32 del 2014
per vizi procedurali della legge di conversione - avevano previsto,
in relazione a qualsiasi tipo di stupefacente, la pena della
reclusione da sei a venti anni e la multa, per i fatti non lievi, e
la pena della reclusione da uno a sei anni e la multa per i casi in
cui fosse applicabile l'attenuante del fatto di lieve entità.
Con il successivo decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146 (Misure
urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di
riduzione controllata della popolazione carceraria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10, è stato
modificato il comma 5 dello stesso art. 73, trasformando la
circostanza attenuante del fatto di lieve entità in fattispecie
autonoma di reato e riducendo il limite edittale massimo della pena
detentiva da sei a cinque anni di reclusione.
Tale modifica non è stata intaccata dalla sentenza n. 32 del
2014 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale degli articoli 4-bis e 4-vicies ter del d.l. n. 272
del 2005, per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., in
particolare, perchè tali articoli sono stati introdotti con
emendamenti in sede di conversione, nonostante il difetto del
requisito di omogeneità e del necessario nesso funzionale tra gli
emendamenti proposti e il contenuto del decreto-legge. In conseguenza
della illegittimità procedurale nell'iter di formazione, questa
Corte ha precisato che le disposizioni dichiarate illegittime fossero
inidonee «ad innovare l'ordinamento e, quindi, anche ad abrogare la
precedente normativa». Conseguentemente hanno ripreso vigore le - per
vero mai legittimamente abrogate -disposizioni dell'art. 73, nella
originaria formulazione, di cui al testo del 1990: con riferimento ai
soli fatti di non lieve entità è, dunque, tornata in rilievo la
distinzione fondata sulla tipologia della sostanza stupefacente
oggetto della condotta, così che la pena per le violazioni relative
a fatti non lievi concernenti le droghe "pesanti" è risultata da
otto a venti anni di reclusione oltre la multa, mentre quella per i
fatti non lievi concernenti le droghe "leggere" è risultata da due a
sei anni di reclusione oltre la multa. La citata sentenza n. 32 del
2014 non ha invece intaccato il trattamento sanzionatorio relativo ai
fatti di lieve entità, in quanto modificato con il d.l. n. 146 del
2013, successivo all'entrata in vigore delle disposizioni del d.l. n.
272 del 2005 dichiarate costituzionalmente illegittime.
Infine, il legislatore è tornato nuovamente sulla materia,
nell'ambito delle misure adottate per fronteggiare il
sovraffollamento carcerario, anche a seguito della sentenza
Torreggiani dell'8 gennaio 2013, con cui la Corte europea dei diritti
dell'uomo ha condannato l'Italia per violazione dell'art. 3 della
CEDU (divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti). Il
decreto-legge 20 marzo 2014, n. 36 (Disposizioni urgenti in materia
di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309),
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 maggio 2014, n. 79, ha
ulteriormente diminuito il massimo edittale della pena prevista per
il fatto di lieve entità concernente tutte le droghe (e quindi anche
le cosiddette droghe "pesanti"), fissandolo nella misura di anni
quattro di reclusione oltre la multa. Inoltre, il medesimo
decreto-legge ha completamente ridisegnato il quadro normativo di
riferimento: per quanto qui di interesse, meritano attenzione le
modifiche apportate agli artt. 13 e 14 del Testo unico sugli
stupefacenti, che concernono le tabelle contenenti le diverse
sostanze oggetto di incriminazione nell'art. 73 (art. 1, commi 2 e 3,
del citato decreto-legge); il comma 5-bis del medesimo art. 73,
relativo alla sanzione sostitutiva del lavoro di pubblica utilità
(art. 1, comma 24-ter, lettera b, del citato decreto-legge); l'art.
75 dello stesso Testo unico, concernente l'uso personale di sostanze
stupefacenti (art. 1, comma 24-quater, del citato decreto-legge).
6.- A seguito del complesso sviluppo legislativo e
giurisprudenziale sopra ricostruito, si è venuta a creare, in
relazione alle droghe "pesanti", una profonda frattura nel
trattamento sanzionatorio tra minimo edittale del fatto di non lieve
entità (otto anni) e massimo edittale del fatto lieve (quattro
anni), ritenuta in contrasto con i principi di ragionevolezza e
proporzionalità garantiti dagli artt. 3 e 27 Cost., oltre che
dall'art. 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e dall'art. 3 della Convenzione dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Le doglianze dei rimettenti lamentano il rischio di sperequazioni
punitive dovute allo iato sanzionatorio censurato, che costringe il
giudice a punire con pene molto diverse tra loro casi non molto
dissimili per offensività, ovvero a imporre pene sproporzionate, in
eccesso o in difetto, in un numero rilevante di condotte. Al fine di
rimediare a tale violazione dei principi costituzionali, europei e
convenzionali, i giudici rimettenti chiedono a questa Corte di
ripristinare un continuum punitivo tra le due fattispecie.
Significativo in proposito risulta l'iter seguito nell'ordinanza
di rimessione del Giudice dell'udienza preliminare presso il
Tribunale di Rovereto. Egli rileva, anzitutto, un'identità di
struttura delle fattispecie di cui al comma 1 e al comma 5 del citato
art. 73, le quali si differenzierebbero solo per il carattere "lieve"
o "non lieve" del fatto, ma sarebbero identificate dalle medesime
condotte e dal medesimo oggetto materiale (le cosiddette droghe
"pesanti"). L'identità di struttura denoterebbe una analoga
configurazione delle due fattispecie astratte e «una progressione
senza soluzione di continuità dell'offesa (dal fatto lieve al fatto
non lieve)». Alla graduale progressività dell'offesa non
corrisponderebbe, però, un'altrettanto graduale progressività della
risposta sanzionatoria che, invece, è caratterizzata da un salto
cospicuo, posto che la pena detentiva minima per il fatto non lieve
è pari al doppio della pena massima stabilita per il fatto lieve. Di
qui la questione di legittimità costituzionale e la richiesta
rivolta a questa Corte di rimodulare l'entità della pena in modo
tale da assicurare continuità sanzionatoria tra il comma 5 e il
comma 1 dell'art. 73.
7. - Le questioni non sono ammissibili.
Le due ipotesi di reato delineate rispettivamente dal comma 1 e
dal comma 5 dell'art. 73 sono due fattispecie autonome, come è stato
riconosciuto dalla Corte di cassazione nell'esercizio del proprio
compito istituzionale di interpretazione e applicazione della legge
in chiave nomofilattica (ex plurimis Corte di cassazione, sezione
sesta penale, 24 novembre 2016-8 febbraio 2017, n. 5812; Corte di
cassazione, sezione terza penale, 23 febbraio 2016-9 giugno 2016, n.
23882; Corte di cassazione, sezioni unite penali, 26 febbraio 2015-28
maggio 2015, n. 22471; Corte di cassazione, sezione quarta penale 24
ottobre 2014-28 novembre 2014, n. 49754). Deve rilevarsi però che, a
differenza di quanto ritenuto dal giudice di Rovereto, non si tratta
di due fattispecie del tutto omogenee. Benchè nelle due disposizioni
le condotte siano descritte in termini analoghi e l'oggetto materiale
sia parzialmente sovrapponibile, nondimeno merita di essere rimarcato
che il fatto di non lieve entità di cui al comma 1 del citato art.
73 riguarda le sole droghe "pesanti", mentre il fatto di lieve
entità di cui al comma 5 dello stesso art. 73 si caratterizza per
l'indistinzione tra i diversi tipi di droghe.
Vero è che le rilevate differenze tra i due reati non
giustificano salti sanzionatori di entità così rilevante come
quello attualmente presente nei diversi commi dell'art. 73. Tuttavia,
contrariamente a quanto ritenuto dai rimettenti, a tale incongruenza
può porsi rimedio attraverso una pluralità di soluzioni tutte
costituzionalmente legittime. Sicchè, la determinazione del minimo
edittale per il fatto non lieve ex art. 73, comma 1, del d.P.R. n.
309 del 1990, in misura pari al massimo edittale del fatto lieve ex
art. 73, comma 5, dello stesso decreto, non costituisce l'unica
soluzione in armonia con la Costituzione.
Nè può ritenersi imposto, dal punto di vista costituzionale,
che a continuità dell'offesa debba necessariamente corrispondere una
continuità della risposta sanzionatoria. In particolare, deve
rilevarsi che la tenuità o la levità del fatto possono essere (e
sono) prese in considerazione dal legislatore a diverso titolo e con
effetti che possono determinare "spazi di discrezionalità
discontinua" nel trattamento sanzionatorio. Più precisamente simile
discontinuità può corrispondere a una ragionevole esigenza di
politica criminale volta a esprimere, attraverso un più mite
trattamento sanzionatorio, una maggiore tolleranza verso i
comportamenti meno lesivi e, viceversa, manifestare una più ferma
severità, con sanzioni autonome più rigorose, nei confronti di
condotte particolarmente lesive.
8.- Questa Corte ritiene, dunque, che la divaricazione - venutasi
a creare a seguito del d.l. n. 36 del 2014, come modificato dalla
legge di conversione - tra il minimo edittale di pena previsto dal
comma 1 dell'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 e il massimo edittale
della pena comminata dal comma 5 dello stesso articolo - ha raggiunto
un'ampiezza tale da determinare un'anomalia sanzionatoria rimediabile
con plurime opzioni legislative. Conseguentemente, «il "rispetto
della priorità di valutazione da parte del legislatore sulla
congruità dei mezzi per raggiungere un fine costituzionalmente
necessario" (sentenza n. 23 del 2013) comporta una dichiarazione di
inammissibilità delle questioni» (sentenza n. 279 del 2013).
Tenuto conto dell'elevato numero dei giudizi, pendenti e
definiti, aventi ad oggetto reati in materia di stupefacenti, non
può non formularsi un pressante auspicio affinchè il legislatore
proceda rapidamente a soddisfare il principio di necessaria
proporzionalità del trattamento sanzionatorio, risanando la frattura
che separa le pene previste per i fatti lievi e per i fatti non lievi
dai commi 5 e 1 dell'art. 73, del d.P.R. n. 309 del 1990.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 73, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25 e 27,
terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Ferrara,
sezione penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 73, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 11, 27, terzo comma, e 117,
primo comma, quest'ultimo in relazione agli artt. 4 e 49, paragrafo
3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e in
relazione all'art. 3 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dal Giudice
dell'udienza preliminare presso il Tribunale ordinario di Rovereto,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA