1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 267 ORDINANZA 11 - 23 giugno 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente (Tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti pericolosi - Trattamento sanzionatorio penale - Intervenuta depenalizzazione - Contrasto con i criteri della legge di delega - Questione gia' dichiarata non fondata dalla Corte con sentenza n. 456 del 1998 e manifestamente infondata con ordinanza n. 193 del 1999 - Ragionevolezza della scelta legislativa - Manifesta infondatezza. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, come modificato dal d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389; d.lgs. n. 22/1997, artt. 52, comma 2, e 56, comma 1, lettera c), come modificato dal d.lgs. n. 389/1997). (Cost., artt. 76, 77 3, 9, secondo comma, 32, 10 e 11). (099C0691) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 52 e 56, comma
1, lettera c), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio), come modificato dal decreto legislativo 8 novembre
1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al d.lgs. 5 febbraio 1997, n.
22 in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di
rifiuti di imballaggio), promossi con ordinanze emesse il 21
settembre 1998 dal pretore di Roma, il 16 luglio 1997 dal pretore di
Pescara, sezione distaccata di San Valentino in A.C., il 23 settembre
1998 dal pretore di Roma ed il 17 dicembre 1998 dalla Corte d'Appello
di Roma, rispettivamente iscritte al n. 911 del registro ordinanze
1998 ed ai nn. 53, 159 e 198 del registro ordinanze 1999 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 3, 6, 12 e 14, prima
serie speciale, dell'anno 1999.
Visto l'atto di costituzione di Vaciago Cesare nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 1999 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 21 settembre 1998, pervenuta
a questa Corte il 21 dicembre 1998 (r.o. n. 911 del 1998), il pretore
di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento all'art. 76, nonchè all'art. 77 (menzionato solo in
motivazione), della Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 1,
lettera d), della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle comunità europee, legge comunitaria 1993), dell'art. 52 del
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE
sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come modificato dal d.lgs.
8 novembre 1997, n. 389, che punisce con sanzioni amministrative le
condotte di omessa comunicazione alle autorità competenti della
qualità e quantità di rifiuti prodotti, nonchè di omessa o
irregolare tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti,
condotte precedentemente configurate come reati contravvenzionali
dagli artt. 3, commi 3 e 5, e 9-octies del decreto legge n. 397 del
1988;
che tale sopravvenuta depenalizzazione appare al remittente in
contrasto con i principi e i criteri direttivi dettati dall'art. 2,
comma 1, lettera d della legge n. 146 del 1994, sulla cui base è
stato emanato il d.lgs. n. 22 del 1997, e dunque in contrasto con
l'art. 76 della Costituzione, in quanto la norma di delega,
prevedendo che fosse fatta "salva l'applicazione delle norme penali
vigenti", e stabilendo che solo "ove sia necessario", cioè in
situazione di vuoto normativo, fossero previste nuove sanzioni
amministrative e penali, avrebbe vietato di degradare ad illeciti
amministrativi comportamenti già penalmente sanzionati, e in quanto
l'interesse alla tutela dell'ambiente, a presidio del quale sono
dettate le norme in questione, rientrerebbe nell'ambito degli
interessi generali dell'ordinamento interno "del tipo di quelli
tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689",
per i quali la citata norma di delega prevede l'impiego di sanzioni
penali, essendo l'ottemperanza agli obblighi in questione
fondamentale presupposto per il controllo e la corretta gestione dei
rifiuti;
che, con ordinanza emessa il 23 settembre 1998, pervenuta a
questa Corte il 2 marzo 1999 (r.o. n. 159 del 1999), il pretore di
Roma, a seguito della restituzione degli atti disposta da questa
Corte con l'ordinanza n. 108 del 1998, ha riproposto la questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, del predetto art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, come
modificato dal d.lgs. n. 389 del 1997, già sollevata con
l'ordinanza r.o. n. 506 del 1997, ritenendo che lo jus superveniens
non abbia inciso sull'assetto normativo denunciato: questione
argomentata in modo analogo a quella sollevata dallo stesso pretore
con l'ordinanza r.o. n. 911 del 1998, sopra riferita;
che, con ordinanza emessa il 16 luglio 1997, pervenuta a questa
Corte il 21 gennaio 1999 (r.o. n. 53 del 1999), il pretore di
Pescara, sezione distaccata di S. Valentino in A.C., ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli
articoli 76, 3, 9, secondo comma, e 32 della Costituzione, del
medesimo art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, come modificato dal
d.lgs. n. 389 del 1997;
che la norma denunciata appare al remittente in contrasto con i
principi e i criteri direttivi dettati per l'esercizio della delega
dall'art. 2, comma 1, lettera d della legge 22 febbraio 1994, n.
146, sulla cui base è stato emanato il decreto legislativo n. 22 del
1997, e dunque in contrasto con l'art. 76 della Costituzione;
che infatti, in primo luogo, secondo il giudice a quo la legge di
delega, prevedendo che fosse fatta "salva l'applicazione delle norme
penali vigenti", avrebbe imposto al Governo di rispettare il sistema
sanzionatorio penale già esistente, e solo subordinatamente ("ove
necessario") di prevedere nuove sanzioni penali o amministrative per
fattispecie precedentemente non sanzionate;
che comunque, sempre ad avviso del remittente, la previsione,
nella legge di delega, di sanzioni penali o amministrative identiche
a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti "per
violazioni che siano omogenee e di pari offensivita'" (art. 2, comma
1, lettera d ultimo periodo, della legge n. 146 del 1994), la
prescrizione del "mantenimento dei livelli di protezione ambientale
previsti dalla normativa nazionale ove più rigorosi di quelli
derivanti dalla normativa comunitaria" (art. 36, comma 1, lettera b
della stessa legge), e l'indicazione secondo cui andavano previste
sanzioni penali nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a
pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981,
n. 689, fra i quali dovrebbero annoverarsi gli interessi alla tutela
ambientale protetti dalla disciplina dei rifiuti, avrebbero precluso
la depenalizzazione delle fattispecie considerate, ed impedito
alterazioni del quadro sanzionatorio per fattispecie riconducibili
alla medesima ratio di altre relative a materie "vicine", non
interessate dalla delega, come in particolare quella
dell'inquinamento idrico, direttamente collegata alla materia dei
rifiuti;
che, secondo il giudice a quo non si potrebbe giustificare la
scelta del legislatore delegato in base al carattere formale degli
inadempimenti sanzionati, poichè la tutela dell'interesse protetto
si baserebbe sulle verifiche e sui controlli preventivi e successivi
circa le modalità di gestione dei rifiuti; e del resto lo stesso
legislatore delegato avrebbe mostrato di non attribuire in via
generale una rilevanza solo formale alle violazioni in questione, sia
prevedendo sanzioni amministrative attenuate per casi di
incompletezza o inesattezze meramente formali dei registri di carico
e scarico, sia tenendo conto, nella disciplina degli obblighi di
comunicazione e di tenuta dei registri, delle dimensioni
dell'attività, con esoneri e semplificazioni per i casi di minore
rilevanza;
che inoltre, secondo il remittente, l'obbligo di comunicazione
costituirebbe la necessaria premessa per l'accertamento delle
fattispecie ancora penalmente sanzionate, anche tenendo conto della
finalità fondamentale dello stesso decreto legislativo di assicurare
un'elevata protezione dell'ambiente e controlli efficaci; che
pertanto la depenalizzazione delle violazioni in esame sarebbe in
contrasto con il principio di ragionevolezza; darebbe luogo a
irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio rispetto al
caso di violazione, penalmente sanzionata, degli obblighi di
iscrizione e di comunicazione previsti, per talune attività, dagli
articoli 30, 31, 32 e 33 dello stesso d.lgs. n. 22 del 1997; e
contrasterebbe, nei suoi riflessi concreti, con l'effettiva tutela
dei diritti fondamentali alla salute e all'ambiente;
che, con ordinanza emessa il 17 dicembre 1998, pervenuta a questa
Corte il 18 marzo 1999 (r.o. n. 198 del 1999), la Corte d'appello di
Roma ha a sua volta sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 76, 77, 10 e 11 della
Costituzione, in relazione alla legge di delega n. 146 del 1994 e
alle direttive comunitarie nn. 91/156 e 91/689/CEE, degli articoli
52, comma 2, e 56, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 22 del 1997,
come modificato dal d.lgs. n. 389 del 1997, "nella parte in cui
abrogano le sanzioni penali e le sostituiscono con sanzioni
pecuniarie amministrative per la violazione dell'obbligo di tenere e
compilare i registri di carico e scarico circa la produzione di oli
minerali esausti di cui all'art. 8, punto 1, del d.lgs. n. 95 del
1992, in quantità superiore a 300 litri annui, presso esercizi di
rimessaggio";
che, secondo l'autorità remittente, le norme denunciate in primo
luogo contrasterebbero con i criteri della legge di delega secondo
cui avrebbero dovuto essere previste sanzioni solo penali nei casi di
violazioni, come quelle in esame, di norme intese a tutelare
l'ambiente, e comunque nei casi di infrazioni che lo stesso
legislatore delegato avrebbe mostrato di ritenere più gravi, tanto
da prevedere sanzioni amministrative più lievi nell'ipotesi di
violazioni solo formali e da esentare dagli obblighi relativi i
piccoli imprenditori artigiani;
che la depenalizzazione, la quale condurrebbe ad un
depotenziamento della possibilità di effettuare i controlli nel
settore dei rifiuti, contraddirebbe alla finalità, affermata dallo
stesso decreto legislativo n. 22 del 1997, di assicurare una elevata
protezione dell'ambiente e controlli efficaci;
che, in secondo luogo, secondo la Corte remittente, le norme
impugnate contrasterebbero con i criteri della delega là dove
imponevano di far salva l'applicazione delle norme penali vigenti, e
comunque di prevedere sanzioni identiche a quelle già eventualmente
previste dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari
offensività, tenendo conto che in materia di inquinamento idrico
sono state mantenute sanzioni penali per le violazioni, anche
formali, commesse nell'esercizio di attività produttive, ritenute
evidentemente più pericolose per l'ambiente; a sua volta la
prescrizione della legge di delega intesa a garantire il mantenimento
dei livelli di protezione ambientale previsti dalla normativa
nazionale (art. 36, comma 1, lettera b della legge n. 146 del 1994)
dovrebbe far considerare con la massima cautela ogni ammorbidimento
del sistema sanzionatorio fino ad oggi in vigore in questa materia,
caratterizzato dalla assoluta prevalenza di sanzioni penali;
che, inoltre, ad avviso del giudice a quo, l'aver previsto
sanzioni solo amministrative per la violazione dell'obbligo
comunitario del registro di carico e scarico dei rifiuti, anche se
pericolosi, potrebbe far ritenere che si sia venuti meno agli
obblighi discendenti dall'appartenenza dell'Italia alla Unione
europea, e precisamente all'obbligo di prevedere, a presidio della
normativa comunitaria, sanzioni effettive, proporzionali e aventi
capacità dissuasiva: onde la questione è sollevata anche in
riferimento agli artt. 10 e 11 della Costituzione;
che nel giudizio promosso con l'ordinanza r.o. n. 159 del 1999
del pretore di Roma si è costituito uno degli imputati nel processo
a quo, sostenendo che la questione sarebbe inammissibile, e comunque
infondata;
che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, concludendo per la inammissibilità e comunque
l'infondatezza delle questioni.
Considerato che le questioni proposte hanno oggetti identici o
strettamente connessi, onde i relativi giudizi possono essere riuniti
e decisi con unica pronunzia;
che questa Corte, con sentenza n. 456 del 1998, ha dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 52 del
decreto legislativo n. 22 del 1997, come modificato dal decreto
legislativo n. 389 del 1997, sotto il profilo, oggi nuovamente
sollevato, della asserita violazione dell'art. 76 della Costituzione
per inosservanza dei criteri della delega;
che la medesima questione, sotto lo stesso profilo, è stata
dichiarata manifestamente infondata con ordinanza n. 193 del 1999;
che le odierne ordinanze, sotto l'indicato profilo, non recano
argomenti nuovi o comunque tali da indurre la Corte a rivedere il
proprio orientamento;
che, in particolare, una diversa conclusione non è giustificata
dal richiamo al criterio della identità delle sanzioni per altre
violazioni già punite a titolo di reato dalla legislazione
previgente e aventi caratteristiche di omogeneità e di pari
offensività, trattandosi nella specie di infrazioni specificamente
riferite alla disciplina dei rifiuti, rispetto alle quali non è dato
rinvenire nella legislazione vigente, rispetto ad altre violazioni,
termini di raffronto così stringenti da far ritenere imposta una
identità di sanzioni;
che, parimenti, non vale in contrario invocare il criterio del
mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla
normativa nazionale, ove più rigorosi di quelli derivanti dalla
normativa comunitaria, non potendosi meccanicamente ricavare dal tipo
di sanzione l'esistenza di un diverso livello di protezione
dell'ambiente, anche tenuto conto che la scelta delle sanzioni è
legata essenzialmente ad una valutazione, ampiamente discrezionale,
di efficacia e di proporzionalità della medesima;
che, per quanto attiene agli altri profili delle questioni,
anzitutto non può dirsi che la scelta del legislatore delegato si
presenti come irragionevole, rispetto all'ambito di discrezionalità
ad esso consentito, nè tale da realizzare una irragionevole
disparità di trattamento rispetto all'ipotesi - assunta dal pretore
di Pescara come tertium comparationis - dell'attività di gestione di
rifiuti non autorizzata, punita con sanzione penale dall'art. 521,
comma 1, del decreto legislativo, trattandosi manifestamente di
condotte fra loro disomogenee e aventi diversi caratteri di
pericolosità;
che nemmeno può lamentarsi una lesione dei principi
costituzionali in tema di tutela dell'ambiente e della salute (artt.
9 e 32 della Costituzione), non potendosi invocare la protezione
costituzionale di determinati interessi, in assenza di obblighi di
penalizzazione ricavabili dalla Costituzione, come fondamento per
l'estensione della sanzione penale a condotte che il legislatore,
unico abilitato a individuare i reati e le pene, non abbia ritenuto
di sottoporre a tale sanzione (cfr. sentenza n. 447 del 1998);
che, infine, non può sostenersi la violazione dell'art. 11 della
Costituzione (l'art. 10, a sua volta, essendo estraneo alla materia
dei rapporti fra diritto interno e diritto comunitario) per un
presunto contrasto della norma interna con obblighi comunitari,
poichè le direttive comunitarie attuate con il d.lgs. n. 22 del 1997
non contengono alcuna disposizione che vincoli gli Stati membri ad
adottare sanzioni penali per le violazioni alle norme attuative delle
medesime (cfr. sentenza n. 317 del 1996), nè nella specie può
affermarsi una evidente inadeguatezza delle sanzioni comminate a
rendere effettiva l'osservanza degli obblighi derivanti dalle norme
comunitarie;
che le considerazioni svolte per giudicare infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997
valgono egualmente a proposito dell'art. 56, comma 1, lettera c) del
medesimo decreto legislativo pure denunciato dalla Corte d'appello di
Roma, che ha disposto fra l'altro l'abrogazione della norma
previgente recante la sanzione penale per la condotta corrispondente
a quella oggi punita con la sanzione amministrativa ai sensi
dell'art. 52;
che, pertanto, le questioni appaiono manifestamente infondate
sotto ogni profilo.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 52 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come modificato dal decreto
legislativo 8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti
pericolosi, di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), sollevate, in
riferimento agli articoli 76, 77, 3, 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione, dal pretore di Roma e dal pretore di Pescara, sezione
distaccata di S.Valentino in A.C., con le ordinanze in epigrafe;
b) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 52, comma 2, e 56, comma
1, lettera c) del predetto decreto legislativo n. 22 del 1997, come
modificato dal decreto legislativo n. 389 del 1997, sollevata, in
riferimento agli articoli 76, 77, 10 e 11 della Costituzione, dalla
Corte d'appello di Roma con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 giugno 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0691