1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 31 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Immigrazione e condizione dello straniero - Collegamento con gli obblighi e gli scopi derivanti dai trattati istitutivi della comunita' europea - Indefettibilita' della disciplina in materia di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari - Inammissibilita' della richiesta referendaria. D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286. (000C0125) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA,
prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo
MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, recante "Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero"; giudizio iscritto al n. 113 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice
relatore Francesco Guizzi;
Udito l'avvocato Mario Salerni per le associazioni "Progetto
Diritti", "Servizio legale immigrati", "Lunaria" e "Centro di ricerca
ed elaborazione per la democrazia".
Ritenuto in fatto
Il 13 maggio 1999 quattro cittadini italiani depositavano presso la
cancelleria della Corte di cassazione la richiesta di referendum
popolare volta a ottenere l'abrogazione del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), proponendo il seguente quesito: "Volete voi che sia
abrogato il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante
''Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero''?".
L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme
sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa
legislativa del popolo), esaminata tale richiesta, ne dichiarava la
legittimità con ordinanza del 13 dicembre 1999, assegnandole il
numero identificativo "1", per distinguerla dalle altre
congiuntamente presentate, e stabiliva altresì che il referendum
fosse così denominato: "Immigrazione e condizione dello straniero".
L'ordinanza dichiarativa della legittimità della richiesta
referendaria perveniva alla cancelleria della Corte costituzionale lo
stesso 13 dicembre, e il 7 gennaio 2000 presentavano memoria le
associazioni "Progetto diritti", "Servizio legale immigrati", il
"Centro di ricerca ed elaborazione per la democrazia" e
l'associazione "Lunaria", chiedendo di intervenire nel procedimento e
pronunciandosi per l'inammissibilità.
La Corte si riuniva quindi in camera di consiglio, per il giudizio
di ammissibilità, il 13 gennaio 2000.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte è chiamata a valutare - ai sensi dell'art. 75,
secondo comma, della Costituzione, dell'art. 2 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e dell'art. 33, quarto comma,
della legge 25 maggio 1970, n. 352 - l'ammissibilità della richiesta
di referendum popolare avente a oggetto il decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 1998,
n. 191, serie ordinaria.
Emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 47, comma 1,
della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), il predetto testo unico presenta
chiara natura innovativa, come risulta dal tenore del citato art. 47,
comma 1, che abilita il Governo a riunire e coordinare fra loro le
disposizioni in materia, "con le modifiche a tal fine necessarie". E
infatti il decreto legislativo n. 286 ha innovato le norme
previgenti, disponendo fra l'altro ulteriori abrogazioni rispetto a
quelle di cui all'art. 46 della legge n. 40 del 1998.
2. - Questa Corte deve preliminarmente sciogliere la riserva sulla
ritualità, in questo procedimento, della memoria depositata da
soggetti diversi dai presentatori del referendum e della sua
illustrazione in camera di consiglio. In proposito è necessario
ricordare le regole sul controllo di ammissibilità del referendum
abrogativo e la prassi formatasi a tal riguardo.
Secondo l'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il controllo
rimesso alla Corte costituzionale (art. 2 della legge costituzionale
11 marzo 1953, n. 1) costituisce la fase del procedimento
referendario che segue l'ordinanza dell'Ufficio centrale presso la
Corte di cassazione, al quale compete di decidere sulla legittimità
della richiesta. Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il
Presidente della Corte costituzionale fissa la data della camera di
consiglio, di cui è data comunicazione d'ufficio ai delegati o
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, i quali possono presentare memorie non oltre
tre giorni prima della data fissata per la deliberazione.
Dalla disciplina così richiamata risulta che:
il procedimento di fronte alla Corte costituzionale si attiva
automaticamente e del tutto indipendentemente dall'interesse di
soggetti esterni, quale mera conseguenza della comunicazione
dell'ordinanza dell'Ufficio centrale;
non esistono domande giudiziali su cui la Corte debba provvedere;
la legge riconosce espressamente a delegati, presentatori o Governo
il potere di depositare memorie che entrano a far parte degli atti
del procedimento;
a differenza di quanto disposto nei giudizi innanzi alla Corte
costituzionale, nei quali è ammessa la costituzione di parti, nulla
di ciò è previsto nel procedimento di controllo sull'ammissibilità
del referendum perchè il deposito di memorie non fa assumere la
posizione di parte;
nulla infine la legge dice circa il potere d'illustrare,
oralmente, il contenuto delle memorie di fronte alla Corte
costituzionale convocata per la decisione.
A partire dal giudizio di ammissibilità deciso con la sentenza n.
16 del 1978, questa Corte, riunita in camera di consiglio per la
decisione, ha tuttavia ammesso gli avvocati - rappresentanti dei
delegati o dei presentatori o del Presidente del Consiglio - a
illustrare le memorie, instaurando una prassi non prevista dalla
legge e quindi, di per sè, non obbligatoria, sebbene conforme
all'esigenza di dare accesso ad ulteriori argomentazioni rilevanti ai
fini del decidere.
Ciò ha potuto aver luogo, poichè la Corte ha ritenuto che il
silenzio serbato dalla legge non valesse divieto circa la
possibilità di disporre l'audizione dei presentatori di memorie, pur
avendo riconosciuto (sin dalla sentenza n. 10 del 1972) che il citato
art. 33 della legge n. 352 garantisce "le condizioni necessarie e
sufficienti per un legittimo contraddittorio".
Questa Corte ha costantemente escluso il diritto dei soggetti
diversi da quelli menzionati nell'art. 33 a prendere parte al
procedimento di controllo dell'ammissibilità del referendum tramite
la presentazione di memorie scritte e la loro illustrazione orale,
negando, per le caratteristiche di esso e la natura della pronuncia
cui è preordinato, la configurabilità di un diritto di intervento
"di parte" (sentenze nn. 38 e 32 del 1997; 37, 33 e 32 del 1993; 47
del 1991; 64 e 63 del 1990; 28 del 1987; 27 del 1981; 10 del 1972).
Il che non esclude, peraltro, che nel medesimo ordine di
considerazioni - che ha indotto la Corte a permettere ai delegati o
presentatori della richiesta referendaria e al Presidente del
Consiglio dei Ministri l'illustrazione dei loro scritti - si possa
consentire altresì l'ingresso di memorie provenienti da altri
soggetti senza che costoro assumano la posizione di parti
intervenienti e che se ne possa ammettere l'illustrazione, in limine
alla decisione in camera di consiglio, come avviene per le memorie
depositate dai soggetti indicati dalla legge, purchè non si
pregiudichi lo svolgimento del controllo di ammissibilità che deve
tenersi, e concludersi, secondo una scansione temporale definita.
Ciò per assicurare l'opportunità di accesso ad argomentazioni
potenzialmente rilevanti, ai fini del decidere, in un procedimento,
come quello in questione, teso a far valere i limiti obiettivi di
ammissibilità del referendum risultanti dalla Costituzione, e non a
giudicare su posizioni soggettive di parte.
Nel caso di specie, non vi è ragione per escludere l'ammissione
delle memorie depositate dai soggetti prima menzionati e la loro
illustrazione in camera di consiglio.
3. - La richiesta è inammissibile per i motivi che si espongono.
Il testo unico sull'immigrazione costituisce un corpus composito
che include norme di natura e contenuto diversi, poichè raccoglie
disposizioni di principio (artt. 1-3), una normativa organica
sull'ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale, sul controllo
alle frontiere e sull'espulsione, sulla partecipazione alla vita
pubblica e l'integrazione degli immigrati (artt. 4-11, 34-42, 45 e
46), norme incriminatrici e processuali (rispettivamente art. 12 e
artt. 13-17), previsioni di carattere umanitario (artt. 18-20,
28-33), sul diritto al lavoro (artt. 21-27), sui diritti civili
(artt. 43 e 44) e, infine, norme di coordinamento e transitorie
(artt. 47-49).
Di precipuo interesse, ai fini del presente giudizio, è il titolo
II che concerne l'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal
territorio dello Stato e che disciplina:
le condizioni in base alle quali lo straniero extracomunitario è
ammesso in Italia;
quelle per cui può soggiornarvi, anche a tempo indeterminato;
il tipo di controlli cui è tenuta la polizia di frontiera;
le condizioni per l'irrogazione, l'esecuzione e l'impugnazione
dei provvedimenti di respingimento o di espulsione;
le sanzioni penali da irrogare a chi illecitamente introduca o
favorisca la permanenza di extracomunitari nel nostro Paese.
Per effetto delle abrogazioni disposte dall'art. 47 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, le norme di cui sopra sono le uniche
che, attualmente, regolano la materia, sì che - nell'ipotesi di
abrogazione referendaria - verrebbe meno, da un lato, la disciplina
circa l'ingresso e il soggiorno degli stranieri e, dall'altro, si
determinerebbe una lacuna per quanto concerne le sanzioni penali a
carico di coloro che sfruttano il fenomeno dell'immigrazione
clandestina.
Occorre ricordare che il Trattato di Roma, ratificato e reso
esecutivo con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203, di recente
modificato dal Trattato di Amsterdam (ratificato e reso esecutivo con
la legge 16 giugno 1998, n. 209), stabilisce che gli Stati membri
adottano tutte le misure di carattere generale o particolare idonee
ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti da esso ovvero
determinati dagli atti delle istituzioni della comunità. Gli Stati
membri hanno altresì l'obbligo di adempiere i compiti comunitari e
di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la
realizzazione degli scopi del Trattato (art. 10 nel testo
consolidato). E tra gli scopi fondamentali della comunità rientra in
particolare, sulla base delle modifiche apportate dal Trattato di
Amsterdam, quello di regolare in modo uniforme l'ingresso e il
soggiorno dei cittadini extracomunitari (Trattato di Roma, come
modificato, artt. 61 e 63).
Vincoli altrettanto significativi si rinvengono nel Trattato di
Maastricht, istitutivo dell'Unione europea, ratificato e reso
esecutivo con la legge 3 novembre 1992, n. 454, anch'esso modificato
dal Trattato di Amsterdam. Tra i suoi fini vi è quello di conservare
e sviluppare l'Unione "quale spazio di libertà, sicurezza e
giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone
insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle
frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della
criminalità e la lotta contro quest'ultima", nonchè la repressione
del razzismo e della xenofobia (rispettivamente, artt. 2, comma 1,
quarto periodo, e 29 del Trattato).
Già da questo esame preliminare risulta in maniera
incontrovertibile che i Trattati assicurano la piena libertà
nell'attraversamento delle frontiere interne dell'Unione e, per
converso, richiedono efficaci controlli alle frontiere esterne, anche
al fine di prevenire e combattere la criminalità (artt. 61 e 63 del
citato Trattato di Roma). Sì da apparire evidente che la materia
dell'ingresso e del soggiorno degli extracomunitari non potrebbe
restare priva di disciplina e, soprattutto, carente di strumenti
adeguati per assolvere gli obblighi imposti dai Trattati.
4. - Bisogna inoltre osservare - ed è un punto essenziale - che
gli artt. 1 e 2 del Trattato di Amsterdam hanno sottratto la materia
dell'immigrazione e dei visti d'ingresso alla mera cooperazione
intergovernativa, elevandola a oggetto di politica e di normazione
comuni. Tali norme prevedono in particolare che, entro cinque anni
dall'entrata in vigore del Trattato, il Consiglio adotti norme per
garantire uniformità in materia di controllo dell'attraversamento
delle frontiere esterne, di asilo e immigrazione (art. 61 del
Trattato di Roma, come modificato da quello di Amsterdam). Ed è
ancora da rilevare che l'art. 63, comma 2, dello stesso Trattato
stabilisce che i singoli Stati possono disciplinare le suddette
materie, ma soltanto attraverso norme compatibili con il Trattato e
con gli accordi internazionali.
Fra questi ultimi rientra il cosiddetto "Acquis di Schengen", che
ricomprende convenzioni, protocolli e dichiarazioni immediatamente
applicabili ai tredici Paesi membri dell'Unione per effetto del
protocollo B, artt. 1 e 2, del Trattato di Amsterdam. In base
all'Acquis i singoli Stati aderenti hanno assunto numerosi obblighi
in materia di controlli al passaggio delle frontiere interne, di
transito dei cittadini extracomunitari che si rechino in altro Paese
contraente o di attraversamento delle frontiere esterne e, infine, in
tema di sanzioni penali nei confronti di chi favorisca l'immigrazione
clandestina.
Sebbene l'art. 2, comma 2, del Protocollo sull'articolo J.7 del
trattato sull'Unione europea, allegato al trattato di Amsterdam,
riservi al Consiglio il compito di determinare, fondandosi sulle
"pertinenti disposizioni dei trattati, la base giuridica di ciascuna
delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'Acquis di
Schengen", non v'è dubbio che gli artt. 5, 6 e 27 della Convenzione
di applicazione dell'accordo di Schengen costituiscano espressione di
un preciso indirizzo normativo, rigidamente vincolante, al quale il
nostro legislatore non potrebbe sottrarsi.
I Trattati di Maastricht e di Amsterdam hanno, dunque, inteso
armonizzare le normative nazionali, assicurando libertà di
circolazione all'interno dell'Unione, rigore nel controllo degli
accessi dalle frontiere esterne,
lotta all'immigrazione clandestina, scambio tra i Paesi membri di
dati e informazioni attinenti al fenomeno immigratorio.
In questo quadro normativo l'eventuale abrogazione dell'intero
testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 - in alcune
disposizioni del quale si riflettono valori fondamentali della nostra
Carta costituzionale - renderebbe inadempiente l'Italia agli obblighi
derivanti dagli artt. 2, 5, 6, 18, 23 e 27 della Convenzione di
applicazione dell'Accordo di Schengen e quindi dal Trattato di
Amsterdam. E in linea con i principi costantemente affermati da
questa Corte secondo cui, ai sensi dell'art. 75 della Costituzione,
non si può svolgere referendum abrogativo sulle leggi di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e anche
sulle altre disposizioni normative che producono effetti collegati in
modo così stretto all'ambito di operatività di tali leggi tanto da
ritenersi implicita nel sistema la preclusione, si deve dichiarare
inammissibile la presente richiesta referendaria (sentenze nn. 27 del
1997; 63 del 1990; 25 del 1987; 30 e 31 del 1981).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), dichiarata legittima, con
ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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