1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1995
N. 249 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1995 dal tribunale di sorveglianza di Firenze sull'istanza proposta da Savio Mario Ordinamento penitenziario - Detenuti per determinati delitti (art. 4-bis della legge n. 354/1975) - Potere del Ministero di grazia e giustizia di sospendere, per motivi di ordine e di sicurezza, l'applicazione del regime ordinario - Previsto reclamo al tribunale di sorveglianza avverso detto provvedimento applicativo del regime di sorveglianza particolare - Insindacabilita' da parte del giudice adito, alla stregua della giurisprudenza della Corte di cassazione, del provvedimento sotto il profilo del merito - Lesione del principio di obbligatorieta' di atto motivato dall'autorita' giudiziaria per l'applicazione di misure incidenti sulla liberta' personale - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto a quello riservato ai detenuti in regime ordinario - Incidenza sulla funzione rieducativa della pena - Pregiudizio per la tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 41-bis, secondo comma, e 14-ter). (Cost., artt. 3, primo comma, 13, secondo comma, 27, terzo comma, e 113, primo e secondo comma). (096C0350) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1996)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
A scioglimento della riserva espressa nell'udienza del 12 dicembre
1995, visti ed esaminati gli atti della procedura di sorveglianza in
materia di reclamo ex art. 14-ter contro il provv. applicativo art.
41-bis, comma secondo, nei confronti di Savio Mario, nato il 18
febbraio 1954 a Napoli, detenuto nella casa circondariale di Milano;
verificata la regolarità degli atti sotto il profilo processuale;
O s s e r v a
1. - L'interessato ha proposto reclamo contro il decreto
ministeriale applicativo nei suoi confronti dell'art. 41-bis, comma
2, legge penitenziaria, decreto che, in data 24 luglio 1995,
rinnovava la efficacia di precedente analogo provvedimento.
L'interessato è detenuto in custodia cautelare dal 14 aprile 1994
in esecuzione di tre distinti provvedimenti del tribunale di Milano
(due provvedimenti) del g.i.p. e del tribunale di Firenze.
Questo tribunale di sorveglianza, in ripetute ordinanze, nel
decidere su analoghi reclami, ha esaminato i provvedimenti
ministeriali applicativi dell'art. 41-bis, secondo comma, sotto due
profili:
fondatezza della applicazione della norma in questione
all'interessato;
nel caso in cui tale fondatezza sia riconosciuta, legittimità o
meno delle restrizioni al regime penitenziario ordinario contenute
nel provvedimento reclamato.
Ripetute sentenze della Corte di cassazione hanno ora annullato
senza rinvio tali ordinanze nella parte in cui le stesse, dopo avere
riconosciuto la fondatezza della applicazione della norma in parola
all'interessato, dichiaravano la inefficacia di alcune delle
restrizioni operate con il provvedimento reclamato. Tale esame,
secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione non è consentito
ai tribunali di sorveglianza.
Questa esclusione del sindacato del tribunale di sorveglianza in
ordine al contenuto dei provvedimenti ministeriali in questione pone
problemi di costituzionalità, che questo ufficio ha già rilevato in
due procedure analoghe alla presente con le ordinanze:
7 settembre 1995, relativa a Ranieri Antonio;
7 settembre 1995, relativa a Saraceno Antonino.
Nel riproporre, anche nella presente procedura, rilievo di
incostituzionalità del tutto analogo a quello sollevato con le due
ordinanze ora citate, si vogliono aggiungere alcune considerazioni.
2. - Le presenti considerazioni aggiuntive riguardano la parte
delle precedenti ordinanze (v. la motivazione comune alle stesse, da
pg. 12 a pg. 16) nella quale si esemplificavano motivi e modalità
del sindacato operato dal nostro ufficio in merito al contenuto dei
decreti ministeriali applicativi dell'art. 41-bis, secondo comma. Si
rilevava che, con i provvedimenti ministeriali in questione, si
violavano regole di legge che l'art. 4-bis, secondo comma, così come
interpretato dalle sentenze n. 349 e 410/93, della Corte
costituzionale, non consentiva di ignorare.
La parte della motivazione di una nostra precedente ordinanza (di
decisione su reclamo in materia di applicazione dell'art. 41-bis,
secondo comma, che veniva citata nelle due nostre ordinanze di
rimessione alla Corte costituzionale, conteneva un "esame delle
singole clausole restrittive delle regole di trattamento e degli
istituti previsti dalla legge penitenziaria" e la "individuazione di
quelle censurabili" a seguito del sindacato giurisdizionale del
nostro ufficio.
3. - Si esaminava la illegittimità di quattro delle clausole
restrittive contenute nei provvedimenti ministeriali reclamati.
Prima clausola: v. pg. 12 della motivazione delle nostre ordinanze
di rilievo di incostituzionalità. Si cita dalla stessa:
"1) Dispone l'art. 1 del dispositivo del provvedimento reclamato
nella parte iniziale"... è sospesa l'applicazione delle regole del
trattamento e degli istituti previsti dalla legge 26 luglio 1975, n.
354, e successive modificazioni, ed in particolare delle
sottoindicate disposizioni... ".
"Questa parte del dispositivo non è semplicemente la
introduzione delle successive specifiche clausole sospensive di
singole regole, ma ha un suo proprio contenuto in ossequio al quale
si ritiene sospesa ogni attività di osservazione e trattamento nei
confronti dei soggetti sottoposti alla applicazione dell'art. 41-bis,
secondo comma".
A sostegno di questo significato della clausola del provvedimento
ministeriale applicativo dell'art. 41-bis, oltre quanto già detto
nelle nostre ordinanze precedenti, vale ora ricordare che tale
interpretazione viene avvalorata dalle indicazioni date dallo stesso
Dipartimento della Amministrazione penitenziaria al personale
penitenziario.
A pg. 19 della circolare 21 aprile 1993, n. 3359/5809, si legge, a
proposito dei detenuti sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis:
"... per questi detenuti... fin quando è in vigore il D.M. che
applica il regime dell'art. 41-bis...
Non è ipotizzabile un giudizio che non sia decisamente negativo
per quanto riguarda la liberazione anticipata ed i colloqui e le
telefonate premiali;
Nè sono ammissibili, salvo casi particolari da apprezzare
singolarmente, colloqui con assistenti sociali, educatori, psicologi,
e, ancor più, non sono ammissibili interventi del volontariato o
ingressi della società esterna, salvo naturalmente l'art. 67 o.p.".
È ben chiaro che gli isolati interventi, previsti come eccezione
da parte di singoli operatori, non hanno nulla a che vedere con
l'osservazione e il trattamento penitenziari, che vengono
semplicemente soppressi. E questo in perfetta sintonia con la
clausola n. 1 del dispositivo del decreto applicativo dell'art.
41-bis, secondo comma, il cui senso è proprio quello attribuitogli
nei nostri provvedimenti. In questo quadro, va considerato un
riferimento di stile quello di cui a pg. 11 della circolare (punto
5, richiamato a pg. 19, anche per i detenuti sottoposti al regime di
cui all'art.41-bis), in ordine alla possibilità di attività
trattamentali, "purchè e nei limiti in cui, vi sia rispetto e
garanzia assoluti della sicurezza, dell'ordine e della disciplina". E
infatti, tali attività trattamentali di fatto non esistono.
È anche sintomatico il richiamo della circolare citata ad
esprimere giudizio negativo alla concessione della liberazione
anticipata. A pg. 13 e segg. di quella stessa circolare, si
richiamavano i principi relativi alla concessione di tale beneficio:
e si osservava correttamente che la "partecipazione all'opera di
rieducazione", condizione necessaria di tale beneficio, non può
"identificarsi con il comportamento formalmente regolare, privo di
rilievi disciplinari, che assai spesso è proprio dei detenuti
mafiosi, ma è uno schermo di finzione e di simulazione... Il
rispetto solo formale delle regole è insomma altra cosa - a volte
addirittura l'opposto - di una concreta volontà di ravvedimento".
Date queste premesse, incontestabili d'altronde, se non c'è alcuna
attività di osservazione e trattamento, la "partecipazione all'opera
di rieducazione" non potrà mai essere verificata e gli organi
penitenziari non potranno mai dire che c'è stata "partecipazione
all'opera di rieducazione" e, inesorabilmente, non la potranno
riconoscere neppure i tribunali di sorveglianza, competenti a
provvedere.
Vale ricordare che la sentenza costituzionale 306/93 ha salvato la
costituzionalità di varie disposizioni introdotte dal d.-l. 8 giugno
1992, n. 306, convertito nella legge 7 agosto 1992, n. 356, lo stesso
che introduce l'art. 41-bis, secondo comma, proprio perchè si è
mantenuto il beneficio della liberazione anticipata, senza
subordinarlo alla "collaborazione" (v. n. 11 della motivazione in
diritto di tale sentenza). Ma l'art.41-bis può, anzi deve (secondo
il Dipartimento della amministrazione penitenziaria), attraverso un
intervento esclusivamente amministrativo (il decreto ministeriale
applicativo), escludere anche tale beneficio, come consente di
escludere anche l'osservazione e il trattamento e quindi ogni
attività penitenziaria, necessaria per legge (e per legge
costituzionale).
Le conclusioni su questo punto sono le stesse già esposte nei
nostri precedenti provvedimenti e ci parrebbero rafforzate dalle
presenti considerazioni.
È indubbiamente auspicabile e possibile che l'Autorità
amministrativa competente torni su questi indirizzi, ma ciò che non
è accettabile è che la stessa possa senza alcun controllo stabilire
indirizzi illegittimi, come quelli vigenti, o legittimi come altri
possibili. Quello che è certo è che, come si diceva nelle
precedenti eccezioni di incostituzionalità in materia, se non è
possibile il sindacato giurisdizionale da parte della Magistratura di
sorveglianza, l'Amministrazione può vulnerare in sede amministrativa
ogni regola penitenziaria e stabilire il regime che ritiene
opportuno: e questo quando la legislazione penitenziaria è fatta
proprio al fine opposto.
4. - La seconda clausola del provvedimento ministeriale considerata
non legittima nei provvedimenti emessi dal nostro ufficio è quella
che stabilisce "il divieto di colloqui ordinari con familiari e
conviventi eccedenti il numero di uno al mese per la durata di
un'ora", introdotto alla lettera c) dell'art. 1 del provvedimento
ministeriale in questione. Su tale clausola si veda quanto rilevato
alle pg. 12-13 della identica motivazione delle due nostre precedenti
ordinanze di rimessione costituzionale.
Ivi si rilevava che "il diritto di avere quattro colloqui al mese
con i congiunti è attribuito al detenuto dall'art. 18
dell'ordinamento penitenziario". Questa affermazione va chiarita.
L'art. 18 dispone: "I detenuti e gli internati sono ammessi ad
avere colloqui... con i congiunti e con altre persone... (primo
comma). Particolare favore viene accordato ai colloqui con i
familiari (terzo comma)".
Si ritiene indubbio che l'ammissione al colloquio con i familiari
rappresenti una "situazione soggettiva attiva", come si è rilevato
nelle nostre precedenti ordinanze di rimessione costituzionale. Si
può rilevare, da un lato, che un trattamento penitenziario
rieducativo-risocializzativo, quale richiesto dal precetto
costituzionale, non può in alcun modo prescindere dal riconoscere e
valorizzare i legami familiari. Lomitare o rendere estremamente
difficili e infrequenti gli stessi potrebbe anche rientrare fra i
trattamenti contrari al senso di umanità che pure vanno contro il
precetto costituzionale.
Tanto premesso, è chiaro che, quando l'art. 35 del regolamento di
esecuzione alla legge penitenziaria prevede che i colloqui "sono
autorizzati" dal direttore, prevede soltanto un intervento
burocratico d'ordine (verifica dell'esistenza del rapporto familiare)
e non certo una discrezionalità decisionale dell'organo
amministrativo. D'altronde l'ordinamento penitenziario, con formula
più propria e decisiva, afferma che i detenuti "sono ammessi ad
avere colloqui" e lo stesso regolamento di esecuzione all'ordinamento
penitenziario afferma, al comma ottavo dell'art. 35, che "i detenuti
e gli internati usufruiscono di quattro colloqui al mese". Ed è
pacifico che, rispetto al numero ora detto di colloqui, non è
prevista dalla normativa penitenziaria alcuna possibilità di
limitazione. È vero, in effetti, che il numero dei colloqui è
previsto dal Regolamento di esecuzione alla legge (e non dalla
legge), ma sembra evidente che, una volta riconosciuto il diritto
dalla norma legislativa, quella amministrativa ha una semplice
funzione sussidiaria di specificazione del diritto, che non può non
avere lo stesso riconoscimento del diritto che viene definito. Tanto
è vero che nessuno afferma che quel limite di quattro colloqui al
mese possa essere limitato.
Ed è proprio questo che viene, invece, fatto nei provvedimenti
ministeriali applicativi dell'art. 41-bis e che per tutti i motivi
già detti in precedenza (nelle nostre ordinanze di rimessione
costituzionali) non poteva e non può essere fatto.
5. - Non si ritiene di aggiungere ulteriori considerazioni a quelle
svolte a pg. 13 e 14 in merito alla clausola dei decreti
ministeriali, che contiene "il divieto di acquisto di generi
alimentari" (ettera i dell'art. 1 del dispositivo dei decreti
ministeriali).
Mentre vale aggiungere una considerazione in merito alla clausola
degli stessi decreti, che stabilisce il "limite di due ore per fruire
del passeggio all'aria" (lettera I dell'art. 1 del dispositivo dei
decreti ministeriali).
Al n. 3 precedente si è rilevato che il significato di fondo del
particolare regime applicato dai decreti ministeriali ai sensi
dell'art. 41-bis, secondo comma, è la sospensione di ogni attività
di osservazione e trattamento nei confronti dei soggetti sottoposti a
quel regime. Allora, trova particolare conforto quanto già si
rilevava nelle nostre ordinanze precedenti, a pg. 14, affermando la
illegittimità della clausola limitativa in questione. Si osservava:
"Va chiarito che il senso di tale limitazione è quello di
determinare la chiusura in cella dell'interessato per le restanti 22
ore di ogni giornata in violazione della specifica previsione
dell'art. 6 dell'Ordinamento penitenziario, che indica la cella come
locale di solo pernottamento, prevedendo locali di soggiorno, nella
specie non esistenti" e comunque non voluti utilizzare, anche se
esistessero). Questa conclusione, che ciò che si impone, è la
chiusura in cella per 22 ore, va vista accanto alla sospensione della
osservazione e del trattamento penitenziario. L'insieme di queste
due disposizioni realizza un regime penitenziario inaccettabile ed
illegittimo perchè ignora e viola specifiche "situazioni soggettive
attive" incontestabili, sulle quali già ci siamo soffermati.
Come si è ripetutamente detto, se non è possibile il sindacato
giurisdizionale dei tribunali di sorveglianza sul contenuto dei
decreti applicativi dell'art. 41-bis, comma secondo (per valutarne le
eventuali illegittimità di parte di essi e conseguentemente
dichiararne la inefficacia), può essere posto in essere in sede
amministrativa un regime penitenziario al di fuori di qualsiasi
regola. Il che non è possibile, secondo le chiare indicazioni delle
sentenze costituzionali n. 349 e 410 del 1993.
6. - Fatte queste precisazioni non c'è che da riportarsi a tutte
le considerazioni svolte nelle due nostre precedenti ordinanze di
rimessione costituzionale, sopra ricordate.
In particolare, si richiamano tutte le considerazioni svole a
sostegno dei rilievi di incostituzionalità, da pg. 16 a pg. 20.
7. - in conclusione, analogamente a quanto già fatto con le
precedenti ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale
(ordinanze del 7 settembre 1995, relative a Ranieri Antonio e
Saraceno Antonino), si riafferma anche nella presente procedura che
si ritengono non manifestamente infondate le questioni di
incostituzionalità degli articoli 41-bis, comma secondo e 14-ter
dell'ordinamento penitenziario (così come vengono interpretati dalla
costante giurisprudenza della Corte di cassazione), con riferimento
alle seguenti norme:
I) art. 13, comma secondo, della Costituzione;
II) art. 3, comma primo, della Costituzione;
III) art. 27, comma terzo, della Costituzione;
IV) art. 113, commi primo e secondo, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 70 della legge 26 luglio 1975, n. 354, modificata
dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663, e gli artt. 678 e 666 del
c.p.p.;
Su parere conforme del p.g., pronunciando nella procedeura
suindicata nei confronti di Savio Mario, il tribunale di
sorveglianza, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
Dichiara non manifestamente infondata le questioni di
illegittimità costituzionale, così come dettagliatamente indicate e
articolate nella parte finale della motivazione allegata (v. n. 7);
Sospende la procedura di sorveglianza in corso relativa alla
decisione sul reclamo ex art. 14-ter proposto da Savio Mario avverso
il provvedimento amministrativo applicativo nei suoi confronti
dell'art. 41-bis, comma secondo;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione in merito alle questioni sollevate;
Manda la cancelleria per le comunicazioni, le notificazioni e le
forme di pubblicità in genere di cui all'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
Firenze, addì 12 dicembre 1995
I giudici: (firme illeggibili)
96C0350