Serie Generale n. 53 del 5-3-2003
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
DIRETTIVA 9 dicembre 2002
Trasparenza dell'azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali. (GU Serie Generale n.53 del 05-03-2003)

IL MINISTRO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
Visto l'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante
disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri;
Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445, recante testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa;
Vista la legge 31 dicembre 1996, n. 675 recante tutela delle
persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati
personali;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, sul riordino e
potenziamento dei meccanismi di monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell'attività delle pubbliche
amministrazioni e, in particolare, l'art. 8 concernente la direttiva
generale annuale dei Ministri sull'attività amministrativa e sulla
gestione;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 28
ottobre 1999 sulla gestione informatica dei flussi documentali nelle
pubbliche amministrazioni;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 31
ottobre 2000 recante regole tecniche per il protocollo informatico di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n.
445;
Vista la circolare AIPA/CR/28 del 7 maggio 2001, relativa alla
definizione degli standard, delle modalità di trasmissione, del
formato e dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente
scambiate tra le pubbliche amministrazioni e associate ai documenti
protocollati;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9
agosto 2001, recante delega di funzioni del Presidente del Consiglio
dei Ministri in materia di innovazione e tecnologie al Ministro senza
portafoglio dott. Lucio Stanca;
Considerato l'avviso del Ministro per la funzione pubblica, ai
sensi della disposizione di reciproco raccordo, contenuta sia nella
delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri al
Ministro Lucio Stanca, sia in quella al Ministro Luigi Mazzella, di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre
2002;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 15 novembre 2001, recante indirizzi per la predisposizione della
direttiva generale dei Ministri sull'attività amministrativa e sulla
gestione per l'anno 2002, che prevede, al paragrafo 2, che tra i
riferimenti obbligati delle priorità dell'azione di Governo vi sia
la digitalizzazione dell'amministrazione, inclusi il potenziamento
delle iniziative di e-government e di e-procurement secondo le linee
definite dal Ministro per l'innovazione e le tecnologie;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 8 novembre 2002 recante indirizzi per la programmazione
strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri
per l'attività amministrativa e la gestione per l'anno 2002, che
conferma, al paragrafo 1.3, che la digitalizzazione delle
Amministrazioni ed il miglioramento della qualità dei servizi resi
dalle pubbliche amministrazioni anche attraverso il massimo utilizzo
delle reti telematiche costituiscono fondamentali linee d'azione del
Governo;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
del 21 dicembre 2001, recante lineee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione che, al n. 3.1, fa riferimento
all'esigenza di dare una maggiore trasparenza ai cittadini
relativamente alla istanze di informazioni presentate alle
amministrazioni dello Stato, nonchè alle iniziative relative al
sistema di protocollo informatico;
Vista la direttiva del Ministro per la funzione pubblica del 7
febbraio 2002 sulle attività di comunicazione delle pubbliche
amministrazioni che prevede, tra le finalità al cui perseguimento la
stessa si propone di contribuire, la realizzazione di un sistema di
flussi di comunicazione incentrato sull'intenso utilizzo di
tecnologie informatiche e banche dati, per migliorare la qualità dei
servizi e l'efficienza organizzativa;
E m a n a
la seguente direttiva in materia di trasparenza
dell'azione amministrativa "e gestione elettronica
dei flussi documentali
Premessa.
La presente direttiva è indirizzata a tutte le amministrazioni
centrali dello Stato e agli enti pubblici sottoposti alla vigilanza
ministeriale. Per le regioni e gli enti locali e territoriali
costituisce contributo alle determinazioni in materia, nel rispetto
della loro autonomia amministrativa. Può rappresentare schema di
riferimento anche per le altre amministrazioini pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Il legislatore ha in questi anni emanato diverse norme volte a
regolare gli aspetti concernenti la gestione elettronica dei
documenti amministrativi per attuare la legge n. 59/1997 che ha dato
validità giuridica al documento informatico; tale attività
normativa ha portato alla emanazione di norme disciplinanti sia la
firma digitale (decreto del Presidente della Repubblica n. 513/1997 e
relative regole tecniche di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri n. 8 febbraio 1999); sia la tenuta dei sistemi
di protocollo informatico (decreto del Presidente della Repubblica n.
428/1998 e relative regole tecniche di cui al decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000). Tali norme, ad eccezione
di quelle recanti le citate "regole tecniche", sono poi confluite nel
testo unico sulla documentazione amministrativa (decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000). Ulteriori norme sono state
emesse per garantire la interoperabilità dei sistemi di protocollo
(Circolare n. 28 Aipa 7 maggio 2001). Dal punto di vista della
archiviazione del documento elettronico è stata emanata nel luglio
del 1998 la deliberazione n. 24/1998 successivamente sostituita dalla
deliberazione n. 42/2001; tale deliberazione si propone lo scopo di
regolare la fase di conservazione dei documenti conformi alle
normative precedentemente citate. Infine è stato emanato il decreto
legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, recante l'attuazione della
direttiva 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme
elettroniche che rende la normativa italiana sulla firma elettronica
coerente con quella europea; fra le disposizioni citate si ritiene
utile ricordare in particolare quelle concernenti i requisiti dei
sistemi di cui agli articoli 52, 53, 55 e 56 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000 ed all'art. 7 decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 fissa al 1
gennaio 2004 il termine per la realizzazione dei sistemi finalizzati
alla gestione del protocollo informatico e dei procedimenti
amministrativi, lasciando a ciascuna amministrazione la scelta delle
modalità organizzative e delle soluzioni tecnologiche da adottare.
Considerato il grande impatto sull'organizzazione delle
amministrazioni ed in particolare sui sistemi di gestione dei flussi
documentali è necessario che tutte le amministrazioni provvedano per
tempo alla individuazione delle aree organizzative omogenee (art. 50
del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000), come
peraltro richiamato dalla direttiva "Linee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione" emanata il 21 dicembre 2001,
dal Ministro per l'innovazione e le tecnologie, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale - del 5 febbraio 2002, n. 30, che
ha sottolineato l'importanza del tema della trasparenza dell'azione
amministrativa, intesa, in questo contesto, come concreto diritto del
cittadino e dell'impresa di conoscere lo stato delle attività
amministrative che li rigurdano e avere la garanzia che tali
attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e
massimo impegno, nonchè le opportunità che i sistemi di gestione
del protocollo informatico offrono al riguardo.
Inoltre si ricorda che il Comitato dei Ministri per la Società
dell'informazione ha approvato, il 13 febbraio 2002, un documento in
cui sono stati definiti i dieci obiettivi fondamentali di
legislatura, uno dei quali ha riguardato il tema della trasparenza
dell'azione amministrativa. Tale obiettivo è coerente con il
principio che l'azione delle amministrazioni debba essere guidata
dalle esigenze degli utenti.
Obiettivi.
L'obiettivo primario di questa direttiva è quello di promuovere in
tutte le amministrazioni centrali e gli enti pubblici sottoposti alla
vigilanza ministeriale la realizzazione di sistemi informativi per la
gestione elettronica dei flussi documentali.
Ciò allo scopo di assicurare il più rapido e proficuo utilizzo
del documento informatico e della firma elettronica negli scambi di
documenti ed atti tra amministrazioni, in coerenza con i rispettivi
obiettivi istituzionali e con gli obiettivi strategici di
digitalizzazione della pubblica amministrazione.
Il protocollo informatico e, più in generale, la gestione
elettronica dei flussi documentali hanno la finalità di migliorare
l'efficienza interna degli uffici attraverso l'eliminazione dei
registri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo e la
razionalizzazione dei flussi documentali. Inoltre con tali sistemi ci
si prefigge di migliorare la trasparenza dell'azione amministrativa
attraverso strumenti che consentano l'accesso allo stato dei
procedimenti ed ai relativi documenti da parte di cittadini, imprese
ed altre amministrazioni.
Per conseguire tali obiettivi è necessario che le amministrazioni,
oltre ad ottemperare a quanto stabilito dalla normativa vigente (cd.
"nucleo minimo", articoli 55 e 56 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000), provvedano ad avviare progetti destinati a
diffondere l'utilizzo di documenti elettronici sia al loro interno
che negli scambi con i soggetti esterni, con lo scopo di facilitare e
favorire l'accesso alle informazioni disponibili sui procedimenti e
sui documenti protocollati.
Interoperabilità e flussi documentali.
L'azione coordinata di interventi che definiscono il quadro
normativo e progettuale del nuovo sistema di gestione elettronica dei
documenti ha prodotto:
la realizzazione da parte del Centro tecnico per la rete unitaria
della pubblica amministrazione di un indice delle pubbliche
amministrazioni (IPA) come previsto dal decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000; informazioni in proposito si
trovano sul sito http//indicepa.gov.it;
la realizzazione di un sistema di posta elettronica certificata,
cioè di un sistema che certifichi l'identificazione univoca del
mittente e del destinatario e la ricezione del messaggio da parte di
quest'ultimo, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000, art. 14, allo scopo di fornire, nell'immediato, alle
amministrazioni uno strumento sicuro di scambio di messaggi ufficiali
e, in prospettiva, al cittadino e all'impresa un canale aggiuntivo di
comunicazione con la pubblica amministrazione caratterizzato da
rapidità ed efficienza.
Premesso che lo sviluppo di strumenti quali la firma elettronica ed
il protocollo informatico, integrati con servizi di
interoperabilità, rende possibile la realizzazione effettiva di una
gestione completamente automatizzata dei flussi documentali, si
ricorda che, nell'ambito di una comunicazione tra i sistemi di
protocollo di differenti amministrazioni, o tra differenti sistemi di
protocollo della stessa amministrazione, si ritiene garantita la
interoperabilità tra detti sistemi quando è consentito al sistema
ricevente di trattare automaticamente le informazioni trasmesse dal
sistema mittente.
Su tale tematica è possibile fare riferimento al testo del titolo
"Interoperabilità dei sistemi di protocollo infformatico in ambiente
distribuito" emanato dall'Aipa e disponibile sul sito web
http://protocollo.gov.it dedicato alla tematica oggetto della
presente direttiva.
Implicazioni operative per le amministrazioni.
Al fine di attuare la normativa vigente e usufruire dei servizi
resi disponibili dal Centro tecnico, è necessario che le
amministrazioni nei prossimi mesi svolgano un articolato insieme di
azioni nell'ambito della gestione elettronica dei documenti e della
trasparenza amministrativa, azioni che sono di seguito descritte.
La gestione elettronica dei documenti.
Per i sistemi di gestione elettronica dei documenti è necessario:
individuare le aree organizzative omogenee (AOO) e i relativi
uffici di riferimento ai sensi dell'art. 50, comma 4, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000;
comunicare al Centro tecnico la casella ufficiale di posta
elettronica per l'iscrizione delle AOO nell'indice delle P.A.;
indicazioni operative in tal senso saranno inviate dal Centro tecnico
e sono presenti sul sito http://indicepa.gov.it;
comunicare al Centro tecnico, per ogni AOO istituita, il
nominativo del responsabile del servizio per la tenuta del protocollo
informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi,
ai sensi dell'art. 61, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000;
adottare, per ogni AOO istituita, il manuale di gestione come
previsto dalle regole tecniche (art. 5 del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000);
pubblicare e rendere accessibile tramite internet il manuale di
gestione che descrive il sistema di gestione e di conservazione dei
documenti e fornisce le istruzioni necessarie per il corretto
funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico.
Il manuale comprende analisi, decisioni, piani, iter delle attività,
classificazioni, ecc., definiti in relazione alle specificità
organizzative, funzionali, strutturali e di servizio
dell'amministrazione di riferimento; assumono particolare rilievo le
disposizioni in merito alla pianificazione degli interventi, alla
gestione ed all'iter di lavorazione dei documenti, dei sistemi di
classificazione ed alle modalità di accesso;
predisporre un progetto operativo per la progressiva messa in
opera di sistemi di protocollo informatico integrati con la posta
elettronica certificata e la firma elettronica ai sensi dell'art. 10,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 nel
rispetto dei principi di interoperabilità di cui alla circolare Aipa
del 7 maggio 2001;
predisporre correlate attività di formazione d'intesa con il
Dipartimento della funzione pubblica ai sensi della direttiva sulla
formazione del Ministro della funzione pubblica del 13 dicembre 2001;
fornire informazioni al Centro tecnico sullo stato di avanzamento
dei progetti al fine di permettere delle rilevazioni periodiche sullo
stato di attuazione della normativa.
È necessario che le amministrazioni completino le attività
precedentemente descritte entro il 31 maggio 2003.
A questo fine le amministrazioni in indirizzo definiscono un piano
d'azione dettagliato che preveda lo svolgimento delle attività su
elencate tenendo conto della scadenza del 1 gennaio 2004 prevista dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 per l'adozione
del sistema di protocollo informatico e di comunicare, entro il 28
febbraio 2003, tale piano d'azione al Centro tecnico.
La trasparenza amministrativa.
Per l'attuazione della trasparenza dell'attività amministrativa,
così come intesa da questa normativa, le amministrazioni svolgono,
entro il 28 febbraio 2003, le seguenti azioni:
comunicare al Centro tecnico il nome di in referente, al fine di
definire le attività di interesse comune e concordare i relativi
tempi di realizzazione;
individuare i servizi di propria competenza erogati ai cittadini
e alle imprese sia con modalità tradizionali che in rete;
pianificare, secondo criteri di priorità, l'attuazione della
trasparenza dell'azione amministrativa come definita in precedenza,
tramite la predisposizione di progetti orientati a fornire ai
cittadini e alle imprese servizi informativi attraverso canali
telematici diretti o tramite intermediazione dell'Ufficio relazioni
con il pubblico;
migliorare la comunicazione tra gli uffici e gli URP al fine di
migliorare la comunicazione esterna e l'esercizio del diritto di
accesso;
compilare, per ogni progetto una scheda informativa, secondo lo
schema riportato in allegato 1, da inviare al Centro tecnico. La
scheda contiene gli elementi informativi essenziali per pianificare
l'attuazione del progetto di trasparenza.
Il ruolo del Centro tecnico e del centro di competenza per il
progetto protocollo informatico e trasparenza amministrativa.
Il Centro tecnico, continuando le attività svolte fin qui
dall'AIPA, ha istituito un centro di competenza per il progetto
protocollo informatico e trasparenza amministrativa, quale unico
punto di riferimento, che svolgerà funzioni di indirizzo e
coordinamento e promuoverà iniziative di affiancamento per garantire
l'attuazione della presente direttiva, in particolare attraverso:
le informazioni, le esperienze e i servizi messi a disposizione
tramite il sito web sulla gestione elettronica dei documenti
http://protocollo.gov.it;
la collaborazione che sarà fornita dal centro di competenza, che
può essere contattato al seguente indirizzo di posta elettronica:
protocollo@gov.it.
Roma, 9 dicembre 2002
Il Ministro: Stanca
Registrato alla Corte dei conti il 22 gennaio 2003
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 1, foglio n. 170

Allegato 1
SCHEDA PER L'INDIVIDUAZIONE DEI PROGETTI
DI TRASPARENZA AMMINISTRATIVA
Compilare, per ogni progetto di trasparenza, una scheda
informativa da inviare al Centro tecnico presso il centro di
competenza del progetto protocollo informatico e trasparenza
amministrativa che contenga:
la denominazione del progetto;
il nome dell'amministrazione e del referente;
la data indicativa di erogazione del servizio di trasparenza;
la denominazione dei procedimenti amministrativi oggetto di
trasaparenza e una descrizione del loro iter;
per ogni procedimento amministrativo, la denominazione
dell'ufficio responsabile e l'insieme delle fasi di cui è reso
possibile conoscere lo stato.
Tali informazioni potranno essere fornite secondo il seguente
schema.
Tabella 1
Progetto di trasparenza
Per ogni progetto di trasparenza indicare la denominazione del
progetto, la denominazione dell'amministrazione proponente, il
referente del progetto e la data indicativa in cui l'amministrazione
intende fornire il servizio di trasparenza.

=====================================================================
| | | |Data indicativa di
| | | | erogazione del
| | | | servizio di
| Denominazione | Amministra- | |trasparenza (mese
Num.| progetto | zione/Ente |Referente| e anno)
=====================================================================
| |Esempio: | |
| |Ministero | |
| |dell'economia e | |
| |delle finanze. | |
| |Dipartimento | |
| |direzione | |
| |generale dei | |
| |servizi vari e | |
|Esempio: |delle pensioni di| |
|Invalidità |guerra - | |
1 |civile |Divisione XI | |
---------------------------------------------------------------------
2 | | | |
---------------------------------------------------------------------
... | | | |

Tabella 2
Procedimenti amministrativi
Riportare la denominazione, una descrizione dell'iter del
procedimento amministrativo oggetto del progetto di trasparenza e la
denominazione dell'ufficio responsabile.

=====================================================================
| | Descrizione e |
| Denominazione | indicazione della |
| procedimento | struttura |
Num.| amministrativo | responsabile |Ufficio responsabile
=====================================================================
| |Esempio: Richiesta |
| |del riconoscimento di|
| |una invalidità |
| |civile. Verbale |
| |negativo da parte |
| |della ASL competente.|
| |Ricorso avverso la |
| |decisione presso il |
| |MEF entro sessanta |
| |giorni. Esame della |
| |documentazione ed |
| |eventuale richiesta |
| |di ulteriore |
| |documentazione |
| |effettuata da parte |
| |dell'ufficio XIII se |
| |la prima fase ha |
| |esito positivo si |
| |passa ad una seconda |
| |fase, gestita |
| |dall'ufficio XIV, che|
| |prevede |
| |l'effettuazione di |
| |ulteriori verifiche |
| |mediche, da parte di |
| |apposita commissione.|
| |Emissione di un nuovo|
| |verbale. Il verbale |
| |torna successivamente|
| |all'Ufficio XIII che |Esempio: Direzione
| |predispone il |generale dei servizi
|Esempio: Ricorsi |provvedimento finale |vari e delle pensioni
|pensioni di |di accoglimento o |di guerra -
1 |invalidità civile |rigetto del ricorso. |Divisione XI
---------------------------------------------------------------------
2 | | |
---------------------------------------------------------------------
... | | |

Tabella 3
Procedimenti-Fasi
Nell'ambito dell'iter del procedimento amministrativo, definire
le fasi di cui è possibile conoscere lo stato. Ad esempio, per un
procedimento di richiesta di contributi l'amministrazione potrebbe
decidere di far conoscere lo stato delle seguenti fasi: ricezione,
istruttoria, delibera.

=====================================================================
Num.| Denominazione procedimento | Insieme delle fasi
=====================================================================
|Esempio: richiesta di |Esempio: ricezione - istruttoria
1 |contributi |- delibera
---------------------------------------------------------------------
2 | |
---------------------------------------------------------------------
3 | |
---------------------------------------------------------------------
... | |