1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 21-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 ottobre 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale della Regione Toscana, depositato in cancelleria il 12 ottobre 2001 Protezione civile - Disciplina recata dal decreto-legge n. 343/2001 - Soppressione dell'Agenzia di protezione civile e trasferimento delle relative funzioni ad apparati governativi (Presidente del Consiglio dei ministri e Dipartimento della protezione civile) - Denunciata abolizione della sede istituzionale della concertazione fra Stato e Regioni per le attivita' di protezione civile - Mancata consultazione preventiva della Conferenza Stato-Regioni in fase di adozione del decreto-legge, senza indicazione di ragioni che possano giustificare la consultazione successiva in sede di conversione - Lesione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Mancanza assoluta dei presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza. - D.l. 7 settembre 2001, n. 343. - Costituzione, artt. 5, 76, 117 e 118; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, art. 2, commi 3, 4 e 5. (001C1065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 21-11-2001)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente
regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 1054 del 24 settembre 2001, rappresentato e difeso, per
mandato a margine del presente atto, dagli Avvocati Lucia Bora, Vito
Vacchi e Fabio Lorenzoni, presso lo studio di quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore per
la dichiarazione di legittimità costituzionale del decreto-legge 7
settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare
il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 210 del 10 settembre 2001, con cui il Governo ha
soppresso l'Agenzia di protezione civile, disciplinata dal capo IV
del titolo V del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
attribuendo le relative funzioni al Presidente del Consiglio dei
ministri che si avvale a tal fine del Dipartimento della protezione
civile, il quale "subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi eventualmente posti in essere dall'Agenzia di protezione
civile" (art. 5, sesto comma).
Com'è notò, la legge 24 febbraio 1992, n. 225 ha istituito il
Servizio nazionale della protezione civile, di cui fanno parte le
Amministrazioni dello Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e le
Comunità montane, secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive
competenze; le attività di promozione e di coordinamento erano state
affidate al Presidente del Consiglio dei ministri, che si avvaleva
delle strutture del Dipartimento della protezione civile istituito
nell'ambito della stessa Presidenza del Consiglio.
Successivamente il sistema generale della protezione civile ha
formato oggetto di riforma. Infatti la legge Bassanini 15 marzo 1997,
n. 59 ha previsto che allo Stato avrebbero dovuto essere riservati
solo i compiti di rilievo nazionale (art. 1, quarto comma, lettera
c); il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ha quindi riallocato
i relativi compiti e funzioni, mantenendo allo Stato, tra l'altro, la
funzione di indirizzo, promozione e coordinamento delle attività di
tutti i componenti del servizio nazionale di protezione civile
(art. 107) e potenziando i compiti delle Regioni e degli enti locali
(art. 108).
In particolare alle Amministrazioni regionali sono state
attribuite le funzioni di predisposizione dei programmi di previsione
e prevenzione dei rischi; di attuazione di interventi urgenti a
fronte di eventi che comportano l'azione coordinata di più enti
competenti in via ordinaria; di indirizzo per la predisposizione dei
piani provinciali di emergenza; di attuazione degli interventi
diretti a favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle
aree colpite da eventi calamitosi; di spegnimento degli incendi
boschivi, di organizzazione e utilizzo del volontariato.
Come conseguenza di tale complessiva riallocazione delle funzioni
di protezione civile, l'art. 109 del decreto n. 112/1998 ha previsto
il futuro riordino del Dipartimento della protezione civile, della
Direzione generale della protezione civile e dei servizi antincendio
del Ministero dell'interno, del corpo nazionale dei Vigili del fuoco,
del Consiglio nazionale della Protezione civile e del comitato
operativo della protezione civile.
Infatti il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nel
dettare norme per il riordino dell'organizzazione
dell'Amministrazione statale, in attuazione della delega disposta
dall'art. 11 della legge n. 59/1997, e successive modificazioni, al
capo IV del titolo V, ha istituito l'Agenzia di protezione civile,
prevedendo il trasferimento a questa delle funzioni e dei compiti
tecnico-operativi e scientifici in materia di protezione civile già
svolti dalla direzione generale della protezione civile e dei servizi
antincendio del Ministero dell'interno, dal dipartimento della
protezione civile e dal servizio sismico nazionale (art. 79).
L'art. 81 dello stesso decreto elenca i compiti dell'Agenzia, che
diviene l'unico centro organizzativo di riferimento per tutti gli
enti che esercitano funzioni di protezione civile; l'art. 82
individua nel direttore, nel comitato direttivo e nel collegio dei
revisori dei conti gli organi dell'Agenzia ed assicura che nel
comitato direttivo sia presente un rappresentante delle autonomie,
designato dalla conferenza unificata; l'art. 83 poi - a conferma
ulteriore del ruolo di aggregazione organizzativa attribuito
all'agenzia dal legislatore - dispone che presso la stessa agenzia
operano la commissione nazionale per la previsione e prevenzione dei
grandi rischi ed il comitato operativo della protezione civile; gli
articoli successivi disciplinano infine le fonti di finanziamento e
l'inquadramento del personale dell'agenzia medesima.
Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 concernente
l'ordinamento, l'organizzazione e le funzioni della Presidenza del
Consiglio dei ministri, ha ribadito, all'art. 10, comma 6, la
previsione del trasferimento all'Agenzia per la protezione civile
delle funzioni e dei compiti esercitati dal dipartimento della
protezione civile.
La successiva legge 21 novembre 2000, n. 353 ha previsto
l'avvalimento dell'Agenzia di protezione civile da parte del Ministro
delegato per il coordinamento della protezione civile per l'esercizio
delle funzioni inerenti la prevenzione e la lotta contro gli incendi
boschivi.
Il decreto-legge n. 343/2001, come già rilevato, sopprime
l'Agenzia di protezione civile e riporta i relativi compiti al
Presidente del Consiglio dei ministri che si avvale a tale fine del
Dipartimento della protezione civile, il quale subentra nei rapporti
giuridici eventualmente posti in essere dall'agenzia stessa.
Tale decreto-legge appare lesivo delle attribuzioni regionali per
i seguenti motivi:
1. - Violazione degli articoli 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della lesione del principio della leale cooperazione
tra Stato e Regioni.
Come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, la protezione
civile non è una materia riservata allo Stato, ma consiste in un
complesso di compiti ed attività che, per tutelare dagli eventi
calamitosi i beni fondamentali degli individui e della collettività,
coinvolgono l'intero arco di azione delle Amministrazioni statali,
regionali e degli enti locali presenti sul territorio. Perciò il
legislatore "non ha accentrato competenze e poteri, nè ha
organizzato gli stessi secondo schemi di dipendenza
gerarchico-funzionale", ma ha previsto e disciplinato la promozione
ed il coordinamento per assicurare che i numerosi organismi
interessati alle attività di protezione civile agiscano in modo
armonico e razionale (Corte costituzionale, sentenza n. 418/1992: la
sentenza, riferita alla legge n. 225/1992 è, nel suddetto principio,
ancor più valida oggi alla luce delle modifiche legislative
apportate dalle leggi Bassanini che, come visto, hanno valorizzato il
ruolo e le funzioni di protezione civile delle Regioni e degli enti
locali).
In considerazione di tale natura "trasversale" dei compiti di
protezione civile, la scelta organizzativa operata con il decreto
legislativo n. 300/1999 di ricondurre in capo all'agenzia tutte le
competenze, garantiva il rispetto del ruolo e delle attribuzioni
regionali.
Infatti, ai sensi dell'art. 8, comma 1, del decreto legislativo
n. 300/1999, l'agenzia è una struttura che svolge attività a
carattere tecnico-operativo di interesse nazionale e che opera anche
al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle
regionali e locali.
Tale carattere dell'Agenzia trovava conferma anche nel successivo
art. 81, quarto comma, dello stesso decreto legislativo n. 300/1999 -
ora abrogato dal d.l. n. 343/2001 - ai sensi del quale: "l'agenzia
assicura, mediante convenzioni ed intese, il supporto
tecnico-operativo e tecnico-scientifico a favore di tutte le
amministrazioni pubbliche interessate", con ciò fornendo alle
amministrazioni regionali ed agli enti locali un unico supporto
tecnico per i compiti di protezione civile.
In considerazione di queste funzioni ricondotte in capo
all'Agenzia, il legislatore aveva garantito che nel comitato
direttivo della stessa fosse assicurata anche la presenza di un
rappresentante delle autonomie (art. 82, comma 3).
Il suddetto ruolo dell'Agenzia, a servizio anche delle
amministrazioni regionali, veniva ancora evidenziato dall'art. 83 del
decreto legislativo n. 300/1999 - ora abrogato - il quale poneva ad
operare presso l'Agenzia sia la commissione nazionale per la
previsione e la prevenzione dei grandi rischi sia il comitato
operativo della protezione civile. Nella commissione, chiamata a
svolgere attività consultiva tecnico-scientifica e propositiva per
la prevenzione delle situazioni di rischio, era assicurata la
presenza di due esperti designati dalla Conferenza permanente
Stato-Regioni; alle riunioni del comitato operativo, chiamato a
stabilire gli interventi di tutte le amministrazioni ed enti
interessati al soccorso. potevano partecipare le autorità regionali
di protezione civile interessate a specifiche emergenze.
Dunque l'Agenzia rappresentava la struttura a servizio di tutte
le amministrazioni per i compiti di protezione civile e riunificava
anche gli organismi nazionali operanti nel settore, con meccanismi di
coordinamento con le Amministrazioni regionali e di adeguata
rappresentanza delle stesse, come testimoniato dai citati articoli 82
e 83.
Così configurata dal legislatore, l'Agenzia era lo strumento per
garantire il rispetto della leale cooperazione, perchè costituiva il
modulo organizzativo in cui avveniva la concertazione istituzionale
ed operativa tra lo Stato e le Regioni per le attività e gli
interventi di protezione civile che, per la loro rilevata natura
trasversale, interferiscono inevitabilmente anche con le attribuzioni
regionali.
Il decreto-legge impugnato, nel sopprimere l'agenzia e nel
ricondurre tutti i compiti in capo al dipartimento della Protezione
civile, elimina la sede istituzionale del raccordo e della
concertazione, in violazione degli articoli 5, 117 e 118 della
Costituzione, sotto il profilo della violazione deI principio della
leale cooperazione tra Stato e Regioni.
Infatti, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, tale principio della leale collaborazione trova il
suo diretto fondamento nell'art. 5 della Costituzione (sentenza
n. 373/1997), presiede ad ogni ipotesi in cui l'esercizio di
competenze spettanti allo Stato comporta interferenze con l'esercizio
di attribuzioni costituzionali affidate alle regioni ed è definito
un vero e proprio "dovere costituzionale" (sent. n. 279/1992); il
rispetto di tale principio tanto più si impone - a presidio delle
attribuzioni regionali - quanto è maggiore, in base alla disciplina
legislativa, la concorrenza dei compiti statali e regionali in un
determinato settore (Corte cost. n. 37/1991: n. 464/1991;
n. 462/1992; n. 109/1993; n. 204/1993; n. 116/1994; n. 338/1994;
n. 437/2000).
Gli interventi di protezione civile, come evidenziato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 418/1992 sopra citata, sono
sicuramente caratterizzati da un particolare ed accentuato legame
delle funzioni regionali e statali, per cui è incontestabile quella
interferenza che, in base alla giurisprudenza costituzionale, impone
l'osservanza del principio della leale cooperazione.
Per i suddetti motivi il decreto-legge in oggetto appare dunque
incostituzionale, sopprimendo la sede istituzionale in cui effettuare
il raccordo ed il coordinamento fra Stato e sistema delle autonomie
per gli interventi di protezione civile.
2. - Ulteriore violazione degli articoli 5, 117 e 118 della
Costituzione sotto il profilo della lesione del principio della leale
collaborazione tra Stato e Regioni.
Il decreto-legge n. 343/2001 è incostituzionale anche perchè la
scelta organizzativa di sopprimere l'Agenzia di protezione civile è
stata assunta unilateralmente dal Governo, senza alcuna consultazione
sul punto con le regioni. Tale consultazione avrebbe invece dovuto
essere effettuata, per garantire il principio della leale
collaborazione, posto che - come già rilevato al precedente punto 1
- l'Agenzia era una struttura tecnica a servizio anche delle Regioni,
per lo svolgimento dei compiti di protezione civile alle stesse
spettanti.
Pertanto il testo normativo in oggetto avrebbe dovuto essere
sottoposto al parere della conferenza Stato-Regioni, ai sensi
dell'art. 2, terzo e quarto comma del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281. Tale normativa dà attuazione alla delega contenuta
nell'art. 9 della legge n. 59/1997 il quale ha stabilito, come
principio e criterio direttivo per il legislatore delegato, il
potenziamento dei poteri e delle funzioni della Conferenza,
prevedendo la partecipazione della medesima a tutti i processi
decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale,
almeno a livello di attività consultiva obbligatoria.
Perciò la Conferenza costituisce la sede della concertazione,
del confronto politico, della valutazione e ponderazione di una
pluralità di interessi che si imputano ai diversi soggetti
dell'ordinamento e rappresenta pertanto uno strumento essenziale per
la leale cooperazione.
Come ha chiarito la giurisprudenza costituzionale "la premessa
per l'intervento della Conferenza è sempre la presenza di una
qualche implicazione degli indirizzi di politica generale di
pertinenza degli organi statali e la conferenza è sede di raccordo
per consentire alle Regioni di partecipare a processi decisionali che
resterebbero altrimenti nella esclusiva disponibilità dello Stato"
(Corte cost. sentenza n. 408/1998). In tale ottica, attuando il
criterio del potenziamento delle funzioni della conferenza di cui al
citato art. 9 della legge n. 59/1997, l'art. 2 del decreto
legislativo n. 281/1997 ha generalizzato "la partecipazione
consultiva obbligatoria della conferenza Stato-Regioni sull'attività
e sull'iniziativa normativa del Governo nelle materie regionali"
(sent. citata n. 408/1998, par. n. 23).
Pertanto il testo normativo qui contestato - in quanto incidente
sull'esercizio di funzioni regionali, perchè sopprime una struttura
tecnica a servizio anche delle Regioni per l'esercizio delle funzioni
di protezione civile ad esse attribuite - avrebbe dovuto essere
sottoposto alla suddetta consultazione della Conferenza
Stato-regioni.
Tale consultazione è invece stata omessa, con conseguente
illegittimità costituzionale del decreto-legge, per violazione del
principio della leale cooperazione.
Nè può obiettarsi che la situazione d'urgenza non ha consentito
la consultazione medesima.
Infatti, ove così fosse stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri avrebbe dovuto dichiarare le ragioni di urgenza precludenti
la consultazione preventiva della Conferenza, ai sensi dell'art. 2,
quinto comma, del decreto legislativo n. 281/1997.
Questa norma dispone infatti che, ove il Presidente del Consiglio
dei ministri dichiari che ragioni di urgenza non consentono la
consultazione preventiva della Conferenza, la stessa è consultata
successivamente ed il Governo tiene conto dei suoi pareri in sede di
esame parlamentare, tra l'altro, anche delle leggi di conversione dei
decreti-legge.
Da tale disposizione discende quindi che la consultazione
obbligatoria della Conferenza va garantita anche sui decreti-legge e
che, a fronte di una reale urgenza, la prevista dichiarazione del
Presidente del Consiglio dei ministri circa l'impossibile
consultazione preventiva della conferenza, costituisce un
ineliminabile presupposto di legittimità del medesimo decreto-legge.
La dichiarazione in parola costituisce non già un mero adempimento
formale, ma una garanzia per le Regioni a vedere comunque
salvaguardata la consultazione obbligatoria della Conferenza.
Nel caso in oggetto tale dichiarazione è stata omessa, con
conseguente illegittimità costituzionale del decreto-legge, per gli
evidenziati profili. D'altra parte, ove si ammettesse che il Governo
possa modificare le vigenti normative incidenti sulle competenze
regionali unilateralmente con propri decreti-legge, senza alcuna
consultazione con le Regioni, si sovvertirebbero i principi
fondamentali del regionalismo cooperativo, così come enucleati dalla
richiamata giurisprudenza costituzionale, la quale ha ribadito che il
principio della leale collaborazione deve attuarsi in forme concrete
ed effettive ed operare sempre a fronte di interferenze e di
interconnessione tra funzioni statali e regionali.
3. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione con conseguente
lesione delle attribuzioni regionali di cui agli articoli 117 e 118
Cost.
Il decreto-legge in oggetto difetta completamente dei presupposti
di necessità ed urgenza. Nel testo si legge che questi sarebbero
costituiti dalla necessità di avere un'unica struttura di
coordinamento nell'avvicinarsi della stagione invernale in cui
solitamente si verificano eventi calamitosi.
In merito è doveroso fare presente che la necessità del
coordinamento era già garantita dalla struttura esistente e che,
altrimenti, ogni modifica organizzativa, pur incidente sulle funzioni
delle regioni e delle autonomie, potrebbe essere effettuata "a colpi"
di decreti-legge in nome di una non meglio specificata necessità di
garantire il coordinamento delle funzioni.
Quanto al paventato timore dell'avvicinarsi dell'inverno, deve
rilevarsi che il decreto-legge è stato emanato il 7 settembre e
quindi in estate quando vi sarebbe stato il tempo per approvare una
legge con la procedura ordinaria prima dell'inverno.
Pertanto i motivi addotti per giustificare la necessità e
l'urgenza sono talmente vaghi ed inconsistenti da equivalere ad una
loro totale assenza chiara e manifesta, con conseguente vizio
dell'atto rilevabile in sede di giudizio di legittimità
costituzionale (Corte cost. n. 398/1998).
Il vizio rilevato dell'assenza dei presupposti della decretazione
d'urgenza è legittimamente prospettato dalla Regione ricorrente
perchè, nel caso in esame, il vizio medesimo determina una lesione
delle competenze regionali. In particolare, poichè - come rilevato
ai precedenti punti - il decreto-legge in questione incide sulle
funzioni di protezione civile attribuite alle Regioni, l'assenza dei
presupposti costituzionali per l'emanazione dello stesso d.l.
costituisce una illegittima lesione di quelle competenze, perchè il
Governo agisce sulle stesse in casi in cui non è costituzionalmente
consentito.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343.
Firenze - Roma, addì 8 ottobre 2001
Avv. Lucia Bora; Avv. Vito Vacchi; Avv. Fabio Lorenzoni
01C1065