1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 601 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 1999
N. 601 Ordinanza emessa il 7 luglio 1999 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra De Felice Giuseppe e Ministero della sanita' Sanita' pubblica - Trattamenti sanitari obbligatori - Epatite cronica HCV conseguente a trasfusione di sangue - Quantificazione dell'indennizzo mediante rinvio alla tabella B allegata alla legge n. 177/1976 relativa alle pensioni privilegiate - Liquidazione anche in misura ridotta del danno biologico - Mancata previsione - Lesione del diritto inviolabile della salute e' incidenza sulla garanzia previdenziale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 307/1990 e 118/1996. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, artt. 1, comma 3, 2, commi 1 e 2. - Cost., artt. 2 e 38. (099C1061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

IL GIUDICE
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
premesso che con atto di citazione regolarmente notificato De
Felice Giuseppe conveniva in giudizio il Ministero della sanità,
esponendo quanto segue: nel marzo 1991 si era sottoposto a intervento
di rivascolarizzazione miocardica nell'ospedale di Brescia; nel corso
della operazione subiva una lesione alle regioni glutee dovute ad
ustione da defibrillatore elettrico; a seguito di detta lesione
stante il formarsi di un ascesso in zona sacro-occigea, si
sottoponeva ad intervento per la rimozione dell'ascesso presso
l'ospedale di Pisa Cisanello.
In detta occasione gli venivano praticate trasfusioni di sangue.
Dette trasfusioni provocavano la insorgenza di epatite post
trasfusionale, che lo costringeva anche all'abbandono della attività
di spedizioniere doganale marittimo. Il nesso di causalità tra
trasfusione e danno, qualificato come epatite cronica HCV correlata
con valori enzimatici notevolmente aumentati veniva riconosciuta
dalla CMO di Firenze, adito per il riconoscimento della indennità di
cui alla legge n. 210/1992.
Si ascriveva la infermità alla VII categoria tab. A del d.P.R.
1981 n. 834. Il De Felice adiva con ricorso il CMO per la riforma del
giudizio, ritenendo più grave il pregiudizio subito. La CMO non
accoglieva il ricorso.
L'attore evidenziava la illegittimità costituzionale della
quantificazione dell'indennizzo mediante il rinvio alla misura della
pensione privilegiata ordinaria tabellare, senza alcun riferimento
alla liquidazione del danno alla persona con grave affievolimento
della tutela del diritto alla salute e violazione dei principi
costituzionali di cui agli artt. 2 e 38 Cost.
Richiamava a sostegno della propria opinione la giurisprudenza
della Corte costituzionale la quale aveva individuato la tutela del
diritto alla salute a prescindere dalla ricorrenza di un danno
patrimoniale e ancor prima a prescindere dalla ricorribilità nella
fattispecie di un atto illecito.
La ratio era individuabile nella necessità di ristoro dei danni
statisticamente rari come i danni da vaccinazioni o da trasfusioni.
L'avere previsto come parametro del ristoro la misura della
pensione privilegiata si poneva in contrasto non solo con l'art. 32
Cost., ma anche con la stessa sentenza della Corte n. 307/1990 con la
quale era stata riconosciuta la necessità che l'indennizzo potesse
qualificarsi come serio ristoro.
Chiedeva quindi che venisse condannato il Ministero al pagamento di
indennizzo nella misura corrispondente al danno indicato nella
perizia di parte prodotta (45% di invalidità permanente) o, ove
ritenuta fondata la questione di costituzionalità nella misura
ritenuta di giustizia, al risarcimento del danno alla persona subito.
Si costituiva il Ministero della sanità. Nelle sue difese la
amministrazione dello Stato rilevava che con la legge n. 210 del 1992
il legislatore aveva ancorato l'indennizzo alla esistenza di
attività non imputabile allo Stato, prevedendo una liquidazione
equitativa che prescindeva dalla imputabilità a titolo aquiliano del
danno.
Non si comprendeva pertanto a che titolo l'attore doveva essere
condannato al pagamento di un danno ulteriore rispetto all'indennizzo
di cui alla legge n. 210 del 1992. D'altra parte la liquidazione di
un danno biologico e di un danno patrimoniale postulavano la
esistenza di una responsabilità per colpa che nel caso di specie era
del tutto assente. Non era prevista inoltre la equiparabilità tra
l'indennizzo e il danno subito.
Veniva disposta c.t.u. medico legale, che riconosceva un danno alla
salute pari al 50% di invalidità permanente.
Questo giudice ritiene non manifestamente infondata e rilevante la
questione di costituzionalità così come prospettata dalla parte
attrice, relativamente alla misura dell'indennizzo quale stabilito
dall'art. 2, legge n. 210/1992, in riferimento agli artt. 2 e 38
Cost.
Rilevanza della questione di costituzionalità
La domanda della parte attrice, di liquidazione di un indennizzo
che tenga conto anche del danno biologico subito, postula la
rilevanza della questione relativa alla quantificazione del danno
liquidabile con l'indennizzo, laddove si ritenga vincolante la
indicazione del legislatore di cui all'art. 2, legge citata.
Non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
La legge n. 210 del 1992 prevede un indennizzo per coloro che
subiscano danni da vaccinazioni o da emotrasfusioni.
Le ipotesi dettate dal legislatore sono tra loro eterogenee:
da una parte si prevede il danno da c.d. atto lecito, derivante
da una attività della p.a., immune da censure di colpa che causa
danni per i limiti oggettivi del sapere scientifico, danni che sono
accettati come prezzo per una maggiore tutela della salute
collettiva. È il caso del danno da vaccinazione obbligatoria;
dall'altra si prevedono ipotesi di attività per le quali si
prescinde da una valutazione di liceità o meno del comportamento
della p.a. per munire di tutela situazioni che presentano una
rilevante difficoltà probatoria, tale da rendere la tutela
praticamente impossibile. È il caso del danno da emotrasfusioni.
Per tutte le dette ipotesi il legislatore ha ancorato l'indennizzo a
tabelle dettate per le pensioni di personale militare.
Tuttavia a tenore della lettura costituzionale della normativa, la
legge non impedisce la risarcibilità del danno per l'intero in tutte
le sue componenti laddove il comportamento della p.a. assuma i
requisiti dell'illecito aquiliano (sia ex art. 2043 del codice civile
sia dove si ritenesse configurabile ex art. 2050 del codice civile).
In tal senso Corte costituzionale 1996 n. 118 la quale ha
testualmente affermato: "... ristoro ... dovuto dunque
indipendentemente dal risarcimento in senso proprio che potrà
eventualmente essere richiesto dall'interessato ove ricorrano le
condizioni previste dall'art. 2043 del codice civile ...".
Nello stesso senso si è espresso di recente il tribunale di Roma
il quale ha escluso il rapporto di specialità tra la legge n. 210
del 1992 e la normativa generale in tema di illecito, desumendolo dal
carattere meramente indennitario dell'indennizzo di cui alla citata
legge.
Si deve pertanto ritenere insussistente sotto il profilo della
disuguaglianza del trattamento tra situazioni sostanziali uguali, la
censura di costituzionalità dell'indennizzo previsto dall'art. 2
legge citata, laddove il risarcimento dell'intero danno subito è
comunque garantito nel caso di accertamento della responsabilità
aquiliana della pubblica amministrazione.
Permane viceversa la valutazione di incostituzionalità della norma
alla luce dei parametri evidenziati della serietà del ristoro che
comunque deve rivestire l'indennizzo previsto dalla legge.
Assume l'attore che il serio ristoro implica la ricomprensione
nella somma liquidata anche del danno alla salute. Deriva la mancata
ricomprensione ditale voce di danno, dal riferimento per la
liquidazione in concreto alle pensioni stabilite per i militari
danneggiati, tabelle riportate dall'allegato B della legge 1976, n.
177 e successive modifiche, richiamato dall'art. 2, legge citata.
Notoriamente l'indennizzo non può e non deve essere pari al
risarcimento del danno, essendo le funzioni svolte completamente
diverse; dall'una parte si perseguono finalità di assistenza e
solidarietà sociale, dall'altra la reintegrazione per equivalente.
Viene comunque in rilievo il diverso plafond con cui si affronta il
risarcimento del danno, poichè nel caso dell'indennizzo lo Stato
deve tenere conto della generalità della richiesta e dei mezzi
finanziari di cui dispone.
Nonostante tale considerazione, è stata sottolineata dalla
dottrina la stranezza della previsione di liquidazione ("il
legislatore del 1992 ha infatti stabilito la misura dell'indennizzo
spettante al soggetto danneggiato agganciandolo in modo assai
bizzarro a quanto stabilito in altro precedente provvedimento
legislativo ... che riguarda i militari.
Questo rinvio è parso ai più assai discutibile: non sembra avere
molto senso trattare i malati di AIDS i danneggiati da vaccino e da
emoderivati come i militari e i graduati sia il fatto di operare la
classificazione delle lesioni e infermità tramite un rinvio alla
tabella per le pensioni di guerra").
È dato comunque dubitare della legittimità della previsione, alla
luce della considerazione svolta dalla Corte costituzionale 22 giugno
1990, n. 307 a tenore della quale l'indennizzo deve comunque essere
corrisposto "... nei limiti di una liquidazione equitativa che pur
tenga conto di tutte le componenti del danno stesso".
Non vi è dubbio che una delle componenti essenziale del danno non
patrimoniale, ormai ius receptum per tutta la giurisprudenza
italiana, deve essere individuata nel c.d. danno biologico o danno
alla salute.
Si deve altresì rilevare come l'assegno di cui alla tabella B
allegata legge n. 177/1976 non sia sicuramente commisurato alla
lesione subita intesa come danno alla salute: la tabella richiama un
assegno agganciato allo stipendio del militare che varia a seconda
del grado di appartenenza e della categoria cui appartiene il
danneggiato (come riconosciuta dalla CMO), con tecnica identica alla
valutazione del danno patrimoniale da r.c.a. laddove l'entità del
danno è comunque commisurata al reddito del soggetto e alla
incidenza della invalidità sullo stesso.
Manca pertanto la valutazione del danno biologico liquidabile una
tantum seppure in via equitativa, per esempio con abbattimento del
danno normalmente liquidato in sede di ordinaria responsabilità
civile. Nessuna analisi viene infatti compiuta dalla CMO sulla
incidenza della lesione sulla salute del soggetto come valutazione in
percentuale di invalidità permanente.
La necessità che la attività lecita della p.a. comunque creativa
di un danno per il privato cittadino, non sia irrisoria e sia
comunque collegata alla effettività del danno subito dal cittadino,
emerge non solo dalla giurisprudenza della Corte nella fattispecie
che ci occupa sopra richiamata, ma anche nel non affine campo del
diritto di proprietà, laddove la Corte ha più volte censurato
l'indennizzo previsto dal legislatore proprio perchè non serio (il
principio del c.d. equo indennizzo ricavabile dall'art. 42 Cost.).
Così Corte costituzionale, 16 giugno 1993, n. 283 ha avuto modo di
ritenere che "l'indennità di espropriazione, giusta i vigenti
principi costituzionali, non garantisce all'espropriato il diritto ad
un'indennità esattamente commisurata al valore venale del bene;
d'altra parte la suindicata indennità non può essere meramente
simbolica ed irrisoria, ma deve essere congrua, seria, adeguata.
L'indennità di espropriazione può essere fissata secondo un
criterio "mediato", che sia comunque riferito al valore venale del
bene; il difetto di riferimento a tale valore importa una
liquidazione di indennità del tutto astratta in quanto sganciata
dalle caratteristiche essenziali del bene ablato.
Il rischio dell'"astrattezza" del criterio di quantificazione
dell'indennità di espropriazione è evitato quando uno dei parametri
che concorrono a tale quantificazione sia ancorato al valore venale.
È dato ritenere che se l'indennizzo deve essere serio e comunque
ancorato al valore del bene espropriato, il concetto può essere
traslato nel disomogeneo campo del diritto alla salute, diritto
fondamentale del cittadino a contenuto e funzione non patrimoniale
(diversamente dal diritto di proprieta').
Nè si deve ritenere possa ostare a tale ricostruzione la specifica
previsione dell'indennizzo contenuta nell'art. 42 della Costituzione
assente nell'art. 38 della Costituzione, posto che l'art. 38 della
Costituzione sancisce in via generale il diritto alla assistenza
sociale e che laddove tale diritto sia concretizzato in forma di
legge non possa prescindersi da una sua valutazione in termini di
serietà coincidente con la sua effettiva esistenza.
Nè questo giudice ritiene di potere interpretare la legge
direttamente fornendo una lettura costituzionalmente corretta. Vi
osta il dettato normativo e un tasso di discrezionalità di cui
godrebbe il singolo giudice nel caso concreto che il legislatore
sicuramente non ha voluto e che contrasta con il principio di parità
di trattamento delle identiche situazioni.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
Solleva questione di costituzionalità degli artt. 1, comma 3 e 2,
comma 1 e 2 legge n. 210/1992, per contrasto con gli artt. 2 e 38
Cost., nella parte in cui, quantificando l'indennizzo dovuto a coloro
che presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali, non
prevedono la liquidazione, sia pure in misura ridotta del danno
biologico subito a seguito di emotrasfusioni;
Spende il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
immediatamente trasmessa alla Corte costituzionale; notificata alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri; comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Firenze, addì 7 luglio 1999
Il giudice: Mariani
99C1061