1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 11 - 14 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Misure per l'attuazione, ad opera della Regione, degli interventi prioritari gia' posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro - Omesso raccordo istituzionale tra gli organi regionali e il commissario ad acta - Ricorso del Governo - Riferibilita' del ricorso alle sole disposizioni della legge regionale concernenti il settore sanitario. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, commi 65, 69, lettere b) e c), 73, 79, 80, 81, 82 e 85. - Costituzione, artt. 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma. Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Attribuzione agli organi ordinari della Regione di competenze ormai assegnate al commissario ad acta nominato dal Governo per attuare il piano - Violazione del potere sostitutivo dello Stato previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost. - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, comma 85. - Costituzione, art. 120, secondo comma (artt. 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, e 118, primo comma). Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Individuazione degli interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta, senza indicazione dei destinatari degli interventi - Ricorso del Governo - Ritenuta irragionevolezza delle disposizioni denunciate, asserita lesione dei principi di buon andamento, di copertura finanziaria, di leale collaborazione, nonche' del potere sostitutivo dello Stato - Disposizione priva di autonomo contenuto precettivo, inidonea a ledere le prerogative del commissario ad acta nominato dal Governo ad attuare il piano - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, comma 65. - Costituzione, artt. 3, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma. Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Previsione di forme di incentivazione economica per la mobilita' volontaria e di incentivi all'esodo del personale del comparto sanitario - Misure incoerenti rispetto all'obiettivo di riequilibrio economico finanziario previsto dall'accordo di cui all'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004 - Irragionevolezza intrinseca e violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, comma 69, lettere b) e c). - Costituzione, art. 3 e 97 (artt. 5, 81, quarto comma, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma). Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Necessita' di un esplicito parere positivo del Presidente della Regione per l'assunzione di personale a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze e altre tipologie contrattuali - Ricorso del Governo - Intervenuta modifica della disposizione denunciata nel senso dell'attribuzione al commissario ad acta del potere di esprimere il suddetto parere - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, comma 73. - Costituzione, artt. 3, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 120, secondo comma. Sanita' - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Proroga automatica (fino al 30 giugno 2010) dei direttori generali, nonche' dei direttori sanitari e amministrativi in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 14 del 2008 - Contrasto con la deliberazione governativa di commissariamento della Regione inadempiente - Conseguente violazione del potere sostitutivo dello Stato previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost. - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, commi 79, 80, 81 e 82. - Costituzione, art. 120, secondo comma; d.l. 1° ottobre 2007, n. 159 (convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n. 222), art. 4, comma 2; (Costituzione, artt. 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, e 118, primo comma). (010C0019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE.
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 65,
69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della Regione Lazio 11
agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale
2008-2010 della Regione Lazio), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 13 ottobre 2008, depositato in
cancelleria il 21 ottobre 2008 ed iscritto al n. 64 del registro
ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2009 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Udito l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il
21 ottobre 2008 (ric. n. 64 del 2008), il Presidente del Consiglio
dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 65, 69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della
Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio
annuale e pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio), per violazione,
nel complesso, degli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo
comma, 118, primo comma e 120, secondo comma, della Costituzione.
1.1. - In via preliminare, il ricorrente premette una
ricostruzione del quadro normativo complessivo nel quale si inserisce
la legge impugnata.
Rileva, pertanto, che in base a quanto previsto dell'articolo 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), nel testo modificato dall'art. 4 del decreto-legge
14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di
azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio
2005, n. 80, anche la Regione Lazio rientra tra quelle che hanno
sottoscritto l'accordo con lo Stato per il rientro dai deficit
sanitari. Detto accordo - la cui attuazione costituisce condizione
per la rinnovata attribuzione del finanziamento statale - comporta,
tra l'altro, l'impegno da parte delle Regioni interessate a procedere
ad una ricognizione delle cause dei disavanzi e ad elaborare un
programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o di
potenziamento del servizio sanitario regionale, nella prospettiva di
individuare gli interventi necessari al perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza
sanitaria.
Non diversamente, l'art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), ha
istituito un fondo transitorio, da ripartirsi tra le Regioni
interessate, subordinando l'accesso anche a tali ulteriori risorse
alla sottoscrizione di un apposito accordo, nuovamente comprensivo di
un piano di rientro dai disavanzi, il cui azzeramento è previsto
entro l'anno 2010. La medesima norma conferisce, poi, al Ministero
della salute, di concerto con quello dell'economia e delle finanze,
un'attività di affiancamento delle Regioni, per la verifica ed il
monitoraggio dei singoli piani di rientro.
Qualora, poi, nell'ambito del procedimento di verifica e
monitoraggio dei singoli piani, risulti la mancata attuazione, da
parte di taluna delle Regioni interessate, degli adempimenti posti a
loro carico, è previsto che il Presidente del Consiglio dei ministri
- ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 29 novembre 2007, n. 222 - diffidi la Regione ad
adottare, entro quindici giorni, tutti gli atti normativi,
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi del piano. In caso di persistente
inadempimento regionale, ovvero di verificata inidoneità od
insufficienza degli atti ed azioni posti in essere, il Consiglio dei
ministri nomina un commissario ad acta, per l'intero periodo di
vigenza del piano di rientro, con facoltà - tra l'altro - di
proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle
aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere.
Orbene, in forza di tali previsioni legislative, il Presidente
del Consiglio dei ministri - previa duplice diffida del 30 ottobre
2007 e del 6 giugno 2008 - con delibera dell'11 luglio 2008 ha
nominato il Presidente della Regione Lazio commissario ad acta per la
realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario, incaricandolo anche di «sospendere eventuali nuove
iniziative regionali in corso per la realizzazione o l'apertura di
nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per l'autorizzazione e
l'accreditamento di strutture sanitarie private, sino all'avvenuta
adozione del piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete
laboratoristica e della rete di assistenza specialistica
ambulatoriale».
In questo contesto - sottolinea il ricorrente - si inserisce la
legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, il cui art. 1, comma 65,
prevede l'adozione di una serie di misure - contemplate nei
successivi commi dal 66 al 72 - al fine «di dare attuazione agli
interventi prioritari posti a base della procedura di
commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario». Si tratta, per l'esattezza, di misure finalizzate: al
«riassetto della rete ospedaliera» ed all'attuazione «degli
interventi per la dismissione e la riconversione dei presidi» (comma
66); alla «semplificazione e razionalizzazione dei servizi tecnici e
amministrativi delle aziende unità sanitarie locali, delle aziende
ospedaliere e degli altri enti del servizio sanitario regionale»
(comma 67); al «completamento della realizzazione della
centralizzazione degli acquisti» (comma 68); alla istituzione di un
«Osservatorio regionale per il governo delle richieste e delle
disponibilità di personale del comparto sanità posto in mobilita'»,
nonchè alla individuazione di «forme di incentivazione economica per
la mobilità volontaria» ed alla autorizzazione di «meccanismi di
incentivi all'esodo per le categorie per le quali i processi di
riorganizzazione determinino eventuali esuberi» (comma 69); alla
adozione di «provvedimenti relativi alla farmaceutica convenzionata,
alla distribuzione diretta dei farmaci nonchè alla spesa
farmaceutica ospedaliera» (comma 70); alla predisposizione di
«controlli di appropriatezza e qualita'» (comma 71); alla
individuazione di interventi di riqualificazione dell'offerta dei
servizi sanitari sul territorio regionale (comma 72).
Per parte propria, i commi 79 ed 80 del medesimo art. 1
stabiliscono che sono «prorogati sino al 30 giugno 2010 i contratti
dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere attualmente in carica», previa accettazione da
parte degli interessati, che, contestualmente, si impegnano a
realizzare le attività idonee al raggiungimento degli obiettivi
connessi al piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario.
Infine, il comma 85 stabilisce che, allo scopo di «salvaguardare,
in via di autotutela, l'autonomia legislativa, regolamentare,
amministrativa, finanziaria e di bilancio della Regione», non possono
«essere apportate modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e
contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal Consiglio
regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale».
1.2. - Orbene, alla luce della delibera dell'11 luglio 2008 del
Presidente del Consiglio dei ministri, le disposizioni di cui ai
commi 65, 85, 69, 73, 79 (e ai collegati commi da 80 ad 82) del
citato art. 1 della legge regionale n. 14 del 2008 si paleserebbero
costituzionalmente illegittimi, per i motivi di seguito illustrati.
1.2.1. - Con specifico riferimento al comma 85, il ricorrente
assume che detta norma, nel riservare in via esclusiva al Consiglio
regionale, al Presidente della Regione ed alla Giunta regionale, la
potestà di apportare modifiche a disposizioni finanziarie, di
bilancio e contabili della Regione, «esclude chiaramente e di
conseguenza che siffatta potestà possa competere, pur nell'ambito
del concordato e vincolante piano di rientro del disavanzo sanitario
regionale», al commissario ad acta, sebbene quest'ultimo si ponga -
ai sensi dell'art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159
del 2007 - «come organo statale straordinario sostitutivo degli
ordinari organi regionali».
A sua volta, il precedente comma 65, proprio al fine di dare
attuazione agli interventi prioritari, alla base della procedura di
commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario, prevede che siano posti in essere gli interventi
specificati nei successivi commi da 66 a 72. La loro attuazione da
parte della Regione, tuttavia, è destinata a compiersi soltanto
attraverso i suoi organi ordinari e con provvedimenti degli stessi,
senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del commissario, e
dunque in assenza di quel necessario raccordo istituzionale imposto
dal «doveroso rispetto del principio di leale collaborazione». Viene,
pertanto, ignorato totalmente - si duole il ricorrente -
«l'intervenuto esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo
e conseguentemente il "ruolo" a tal fine assegnato al commissario ad
acta», le cui funzioni «vengono sostanzialmente limitate se non
addirittura svuotate», in particolare con riferimento a quegli
«interventi prioritari», al medesimo commissario specificamente
affidati dalla lettera a) della citata delibera del Consiglio dei
ministri dell'11 luglio 2008.
Le due disposizioni, dunque, si porrebbero in contrasto con gli
artt. 120, secondo comma, e 5 Cost., nonchè con il principio di
leale collaborazione, atteso che il loro contenuto «si traduce e si
sostanzia nel disconoscimento dello stesso potere sostitutivo»,
esercitato a tutela di interessi essenziali unitariamente facenti
capo allo Stato, «come ultimo responsabile del mantenimento della
unità ed indivisibilità della Repubblica».
1.2.2. - Sempre in relazione al comma 85 è dedotta la violazione
anche degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.
Richiamata, infatti, quella giurisprudenza - è citata le
sentenza n. 303 del 2003 che ha dato origine a tale indirizzo,
nonchè le sentenze n. 168 del 2008 e n. 6 del 2004 - secondo cui la
legge statale, pur nelle materie oggetto di potestà legislativa
concorrente dello Stato e delle Regioni, «può legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze
di carattere unitario, ed al tempo stesso regolare l'esercizio delle
stesse funzioni, ovviamente nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione
delle medesime», il ricorrente assume che, per effetto della
previsione contenuta nell'impugnato comma 85, «si viene a negare e ad
escludere in assoluto il potere del legislatore statale, pur nella
ricorrenza di esigenze di carattere unitario (e sempre nel rispetto
dei ricordati principi), di intervenire a modifica di disposizioni
normative e/o amministrative, adottate dai competenti organi
regionali in materia finanziaria, contabile e di bilancio».
Di qui, pertanto, l'ipotizzato contrasto con gli artt. 118, primo
comma, e 120, secondo comma, Cost.
1.2.3. - Le disposizioni di cui ai commi 69 e 73 dell'art. 1
dell'impugnata legge regionale violerebbero, invece, gli artt. 3, 97
e 81, quarto comma, Cost.
Esse, intervenendo nella «materia del personale sanitario del
servizio sanitario regionale», risultano emanate al dichiarato scopo
«di dare attuazione agli interventi prioritari posti a base della
procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro dal
disavanzo sanitario». In tale prospettiva, pertanto, prevedono -
secondo quanto indicato dal ricorrente - «la individuazione di forme
di incentivazione economica per la mobilità volontaria e
l'autorizzazione all'attivazione di meccanismi di incentivazione
all'esodo per le categorie in esubero» (comma 69, lettere b) e c),
nonchè «la necessità di un esplicito parere positivo del Presidente
della Regione», da rendere (comma 73) «anteriormente alla
pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi per l'assunzione di
personale a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di
collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali», ciò «ai
fini del rientro nell'equilibrio economico finanziario previsto
dall'accordo di cui all'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del
1994» (recte: 2004).
Siffatte previsioni, tuttavia, sebbene dichiaratamente dirette -
prosegue il ricorrente - allo scopo di dare attuazione agli
interventi «prioritari» individuati nella delibera di
commissariamento, in conformità al piano di rientro del disavanzo
sanitario, risulterebbero non «coerenti con le relative indicazioni»
e, per di più, anche adottate «in difetto di qualsiasi previsto
coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato
commissario ad acta», giacchè «risultano illogicamente sovrapporsi»
ai medesimi. E ciò in quanto, in primo luogo, «non disciplinano in
alcun modo (e tanto meno potenziano) il blocco del turn over»,
individuato invece - al punto numero 1 della lettera a) della
delibera di commissariamento - «come uno dei "mezzi" essenziali per
la razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale,
nonchè, in secondo luogo, in quanto «introducono, con la previsione
di incentivi, ulteriori fattori di spesa non quantificati e non
coperti da mezzi finanziari per farvi fronte».
Su tali basi, quindi, viene dedotta la violazione dell'art. 3
Cost., «per la irragionevolezza intrinseca delle menzionate
disposizioni, per la non coerenza e comunque per la inadeguatezza
delle stesse rispetto alle finalità dichiaratamente perseguite».
Viene, inoltre, ipotizzato il contrasto con gli artt. 97 e 81,
quarto comma, Cost., rispettivamente, «per la incisione negativa
della introdotta disciplina sul buon andamento dell'amministrazione,
in difetto di qualsiasi previsto coordinamento tra i delineati
interventi regionali e quelli prioritariamente da perseguire per le
medesime finalità dal nominato commissario ad acta», ed in ragione
del «rilevato difetto di qualsiasi previsione dei mezzi per fare
fronte alle nuove e maggiori spese a carico del già deficitario
bilancio sanitario regionale, conseguenti all'erogazione di incentivi
economici al personale sanitario eccedente».
1.2.4. - Quanto, conclusivamente, alle previsioni di cui al comma
79 (ed ai correlati commi da 80 ad 82), se ne assume l'illegittimità
costituzionale in riferimento agli artt. 117, terzo comma, nonchè 5
e 120, secondo comma, Cost.
Sottolinea, invero, il ricorrente che, ai sensi del citato comma
79, «nelle more della riorganizzazione della rete ospedaliera e del
riassetto istituzionale delle aziende sanitarie, sono prorogati sino
al 30 giugno 2010 i contratti dei direttori generali delle aziende
unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in
carica», proroga, peraltro, che è subordinata alla «previa
accettazione da parte degli interessati, che, contestualmente, si
impegnano a realizzare le attività idonee al raggiungimento degli
obiettivi connessi al piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario» (comma 80), nonchè estesa ai direttori sanitari ed ai
direttori amministrativi in carica (comma 81), essendosi, infine,
previsto che la mancata realizzazione degli interventi per
l'attuazione del predetto piano operi come «causa di decadenza
dall'incarico di direttore generale» (comma 82).
Orbene, poichè tale disciplina si presenta «inequivocabilmente
incompatibile e contrastante» con la previsione dell'art. 4, comma 2,
del già citato decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge
n. 222 del 2007, secondo cui rientra tra le facoltà del commissario
ad acta anche quella «di proporre alla Regione la sostituzione dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere», deve ritenersi, nella specie, violato «un principio
fondamentale al quale il legislatore è tenuto a conformarsi» ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, tale «generalizzata ed automatica» proroga ex lege dei
contratti in corso con i direttori generali in carica (rimovibili
dall'incarico dalla Giunta regionale solo nell'ipotesi di accertata
mancata realizzazione degli interventi per l'attuazione del piano di
rientro), traducendosi nella negazione della facoltà spettante al
Commissario di proporre alla Regione la loro sostituzione, e dunque
in «un disconoscimento» di quel potere di sostituzione degli organi
regionali «preordinato alla tutela di interessi essenziali
unitariamente facenti capo allo Stato ed esercitati dal Governo con
la nomina del predetto commissario», comporterebbe, secondo il
ricorrente, una violazione anche degli artt. 5 e 120, secondo comma,
Cost.
2. - Si è costituita in giudizio - peraltro tardivamente - la
Regione Lazio chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile
o, in subordine, non fondato.
3. - In data 23 ottobre 2009 la Regione Lazio ha depositato una
memoria per contestare le censure proposte dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
In via generale, essa rileva come l'impugnativa statale
risulterebbe fondata sull'assunto che, una volta nominato il
commissario ad acta, e dunque «scattato il provvedimento di
sostituzione, la Regione, nel relativo ambito, risulterebbe
espropriata di tutte le sue attribuzioni, compresa quella
legislativa».
Tale assunto, però, è - a suo dire - «inaccettabile», in
quanto, «anche a voler accedere all'opinione secondo la quale il
potere sostitutivo ex art. 120 Cost. implicherebbe l'attribuzione di
poteri normativi», sicchè gli stessi sarebbero «capaci di derogare
anche alle prescrizioni di livello legislativo, in analogia con le
ordinanze di necessita'», dovrebbe pur sempre essere fatto salvo «il
limite della riserva costituzionale di competenza concorrente delle
Regioni in materia sanitaria». Resterebbe, dunque, ferma la
competenza legislativa regionale, che potrebbe essere «esercitata
anche in pendenza del potere sostitutivo» e che, anzi, «dovrebbe
determinare la cessazione di quest'ultimo qualora realizzi» - come
nel caso di specie - «l'adempimento, sia pure tardivo, degli obblighi
gravanti sulla Regione».
Tanto premesso in termini generali, la resistente contesta la
fondatezza delle singole censure proposte dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
3.1. - Quanto, in particolare, al comma 65, dal momento che «si
limita a prevedere la "legificazione" degli obiettivi fissati dal
piano di rientro del disavanzo», esso, lungi dall'interferire con le
attribuzioni del commissario, costituirebbe un «presupposto utile» al
suo operato, consentendogli di «intervenire senza subire alcun limite
derivante dalle precedenti prescrizioni legislative regionali».
Difatti, erronea sarebbe l'ipotesi formulata dal ricorrente, che
interpreta la norma nel senso di riferire «gli interventi attuativi
dei suddetti obiettivi all'apparato organizzativo regionale»,
giacchè il silenzio da essa serbato sui destinatari andrebbe inteso,
al contrario, nel senso che tali interventi «vanno realizzati dal
commissario ad acta».
3.2. - Non diversamente, sarebbe frutto «di un errore
prospettico» anche la lettura del comma 85, secondo cui la norma
«escluderebbe il commissario ad acta dalla gestione del disavanzo
sanitario. In realtà - assume la Regione - si tratta di «una
disposizione "generale", una dichiarazione-manifesto», con la quale -
anche alla stregua della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) - si intende riaffermare che «i
settori del bilancio, finanziario e contabile della Regione debbono
rimanere saldamente nelle mani di quest'ultima, nonostante la deroga,
transitoria ed eccezionale, per colmare il disavanzo sanitario,
introdotta con l'intervento sostitutivo del Governo ex art. 120
Cost.».
La Regione contesta, inoltre, la decisione del ricorrente di
censurare il comma 85 deducendo anche la violazione dell'art. 118
Cost., giacchè il potere sostitutivo invocato dal Governo «impone
l'adozione di un parametro costituzionale eccezionale, disciplinato
dall'art. 120 Cost., alternativo a quello ordinario contenuto
nell'art. 118 Cost.».
3.3. - Le censure relative ai commi da 69 a 73 sarebbero, invece,
«decadute» per effetto del ius superveniens recato dall'art. 5, comma
1, della legge della Regione Lazio 20 maggio 2009, n. 17 (Variazione
al bilancio di previsione della Regione Lazio per l'esercizio
finanziario 2009).
In base a tale norma il rinvio al Presidente della Regione,
contenuto nel comma 73, è stato sostituito con quello al commissario
ad acta, con la conseguenza di porre «sotto l'egida di quest'ultimo
qualsiasi provvedimento relativo al personale sanitario al fine di
valutarne la coerenza con l'obiettivo di fondo della
razionalizzazione e del contenimento della spesa del personale». Di
conseguenza, anche la previsione generica di incentivi per la
mobilità volontaria e l'esodo costituisce ormai uno strumento
rimesso alla decisione del commissario.
Nega, inoltre, la Regione il contrasto con l'art. 81, quarto
comma, Cost., in quanto «l'indeterminatezza della previsione, in uno
con la non definitività della spesa, escludono l'obbligo di indicare
la copertura nel bilancio regionale a siffatte eventuali futuri atti
di incentivazione».
3.4. - Su di un «presupposto falso» risulterebbe, infine, fondata
la censura che investe i commi 79, 80, 81 e 82.
Non sarebbe, infatti, vero che l'art. 4, comma 2, del
decreto-legge n. 159 del 2007, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge n. 222 del 2007, preveda una «proposta», alle
Regioni, da parte del commissario ad acta, in merito alla
sostituzione dei direttori generali, contemplando solo «il potere di
quest'ultimo di sospendere, ma "motivatamente", i direttori
generali», affidandone le funzioni ad altro soggetto. La norma,
dunque, non risponderebbe «al principio della sostituzione necessaria
dei direttori generali», consentendo tale evenienza unicamente se
giustificata dalla «inadeguatezza, dimostrata dal soggetto collocato
in posizione apicale, alla realizzazione degli obiettivi
programmati», realizzazione, non a caso, oggetto di una verifica
semestrale in forza di quanto previsto dal comma 82.
Peraltro, la circostanza che tale verifica - nuovamente in forza
di quanto previsto dall'art. 5 della legge regionale n. 17 del 2009 -
sia stata affidata al Commissario renderebbe «non più attuale» anche
tale censura.
4. - Il Presidente del Consiglio ha depositato, a propria volta,
una memoria in data 26 ottobre 2009.
Preso atto, preliminarmente, delle modifiche apportate alla legge
impugnata dal citato art. 5, comma 1, della legge della Regione Lazio
n. 17 del 2009 ed inoltre della circostanza che, ai sensi del
successivo comma 2, tali modificazioni «si applicano per tutta la
durata del commissariamento ad acta», con ciò intendendo riferirsi
«anche al periodo di commissariamento anteriore all'entrata in vigore
della stessa legge», il ricorrente ritiene che la materia del
contendere possa considerarsi cessata «almeno nei riflessi degli
interventi di realizzazione del piano di rientro specificamente
considerati» dalle norme modificate.
Tuttavia, dalla modifica legislativa - che pure ha investito la
lettera b) del comma 66, il comma 67, la lettera c) del comma 68, le
lettere a) e b) del comma 70 ed i commi 73, 74, 75 e 82 - sono
rimasti estranei non solo gli interventi previsti dalle lettere a) e
b) del comma 68 e dai commi 69, 71 e 72, ma anche la «perentoria
formulazione» del comma 85, che conserva inalterata la riserva in
favore del Consiglio regionale, del Presidente della Regione e della
Giunta regionale, in relazione alle variazioni da apportare «a
disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione».
Del pari, non avrebbe conosciuto alcun mutamento sostanziale la
disciplina relativa ai direttori generali. Ferma, infatti, la loro
proroga ex lege fino al 30 giugno 2010, all'attribuzione al
commissario, in luogo della Giunta regionale, del potere di verifica
periodica dei loro risultati non sembrerebbe accompagnarsi anche il
riconoscimento del potere di dichiarare la decadenza dall'incarico
nel caso di accertata mancata realizzazione degli interventi per
l'attuazione del piano di rientro: permane, dunque, il contrasto con
quanto previsto dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del
2007, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 222
del 2007.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 65, 69,
73, 79, 80, 81, 82 e 85, della legge della Regione Lazio 11 agosto
2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale
2008-2010 della Regione Lazio), per violazione, nel complesso, degli
articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, 118, primo
comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.
2. - Preliminarmente, il ricorrente deduce che detta Regione
rientra tra quelle che - ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005),
nel testo modificato dall'art. 4 del decreto-legge 14 marzo 2005, n.
35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo
sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80 - hanno
sottoscritto con lo Stato l'accordo per il rientro dai disavanzi nel
settore sanitario, impegnandosi a procedere ad una ricognizione delle
loro cause e ad elaborare un programma operativo di riorganizzazione,
riqualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
nella prospettiva di individuare gli interventi necessari al
perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza sanitaria.
Sul presupposto che non siano stati rispettati gli adempimenti
previsti dal citato accordo, concluso il 28 febbraio 2007, il
ricorrente deduce che il Consiglio dei ministri - dopo aver
inutilmente diffidato la Regione ad adottare tutti gli atti
normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi del piano - si è avvalso
dei poteri sostitutivi previsti dall'art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 29 novembre
2007, n. 222. Pertanto, con deliberazione dell'11 luglio 2008, il
Presidente della Regione è stato nominato commissario ad acta per la
realizzazione del piano di rientro dal disavanzo regionale nel
settore sanitario.
3. - Tanto premesso, il ricorrente - con riferimento alla legge
regionale n. 14 del 2008 - si duole del fatto che talune disposizioni
di quest'ultima, sebbene dichiaratamente dirette allo scopo di dare
attuazione agli interventi «prioritari» individuati nella delibera di
commissariamento, risulterebbero non «coerenti» con detto scopo e,
per di più, anche emanate «in difetto di qualsiasi previsto
coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato
commissario ad acta», giacchè «risultano illogicamente sovrapporsi»
ai medesimi.
3.1. - Con il ricorso si censurano, innanzitutto, i commi 65 e 85
del predetto art. 1 della legge regionale impugnata.
Essi prevedono, rispettivamente, che al «fine di dare attuazione
agli interventi prioritari posti a base della procedura di
commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario, sono posti in essere gli interventi di cui ai commi 66,
67, 68, 69, 70, 71 e 72» (comma 65), e che, al «fine di
salvaguardare, in via di autotutela, l'autonomia legislativa,
regolamentare, amministrativa, finanziaria e di bilancio della
Regione, di cui agli articoli 114, 117, 118 e 119 della Costituzione
e agli articoli 14, 15, 16, 17, 57, 58 e 59 dello statuto regionale,
non possono essere apportate modifiche a disposizioni finanziarie, di
bilancio e contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal
Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta
regionale» (comma 85).
Il ricorrente ipotizza la violazione degli artt. 5 e 120, secondo
comma, Cost., in quanto il contenuto dei predetti commi 65 ed 85 si
tradurrebbe e si sostanzierebbe nel disconoscimento dello stesso
potere sostitutivo, esercitato a tutela di interessi essenziali
unitariamente facenti capo allo Stato, «come ultimo responsabile del
mantenimento della unità ed indivisibilità della Repubblica»,
essendosi previsto che gli interventi di cui ai commi 66, 67, 68, 69,
70, 71 e 72 (pur necessari per dare attuazione al piano di rientro
dal disavanzo sanitario) siano destinati a compiersi soltanto
attraverso gli organi ordinari della Regione e con provvedimenti
degli stessi, «senza alcun riferimento alle competenze e funzioni del
commissario», le cui attribuzioni verrebbero, così, «sostanzialmente
limitate se non addirittura svuotate».
Inoltre, con riferimento al comma 85, è ipotizzata la violazione
degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost., giacchè
esso - nel riservare in via esclusiva al Consiglio regionale, al
Presidente della Regione ed alla Giunta regionale, la potestà di
apportare modifiche a disposizioni finanziarie, di bilancio e
contabili della Regione - «viene a negare e ad escludere in assoluto
il potere del legislatore statale, pur nella ricorrenza di esigenze
di carattere unitario», di «intervenire a modifica di disposizioni
normative e/o amministrative, adottate dai competenti organi
regionali in materia finanziaria, contabile e di bilancio», secondo
quel modello delineato dalla giurisprudenza costituzionale a partire
dalla sentenza n. 303 del 2003.
3.2. - Una seconda censura è indirizzata nei confronti dei commi
69 e 73, che prevedono, rispettivamente, «la individuazione di forme
di incentivazione economica per la mobilità volontaria e
l'autorizzazione all'attivazione di meccanismi di incentivazione
all'esodo per le categorie in esubero» (lettere b e c del comma 69),
nonchè stabiliscono la necessità di un esplicito parere positivo
del Presidente della Regione per la pubblicazione di bandi di
concorso o di avvisi per l'assunzione di personale a tempo
determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione,
consulenze ed altre tipologie contrattuali (comma 73).
I due citati commi violerebbero, in primo luogo, gli artt. 3 e 97
Cost., in quanto non sarebbero «coerenti» con la finalità avuta di
mira dal legislatore, giacchè, per un verso, risultano adottati «in
difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine
attribuiti al nominato commissario ad acta», così determinando anche
una «incisione negativa» sul buon andamento dell'amministrazione, ed
inoltre perchè «non disciplinano in alcun modo (e tanto meno
potenziano) il blocco del turn over», individuato invece - al punto
numero 1 della lettera a) della delibera di commissariamento - «come
uno dei "mezzi" essenziali per la razionalizzazione ed il
contenimento della spesa del personale».
Essi, infine, sarebbero in contrasto con l'art. 81, quarto comma,
Cost., operando in «difetto di qualsiasi previsione dei mezzi per
fare fronte alle nuove e maggiori spese a carico del già deficitario
bilancio sanitario regionale, conseguenti all'erogazione di incentivi
economici al personale sanitario eccedente».
3.3. - Infine, un'ultima censura investe i commi 79, 80, 81 ed
82, i quali prevedono una generalizzata proroga, sino al 30 giugno
2010, dei «contratti dei direttori generali delle aziende unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in carica»,
proroga estesa anche ai direttori sanitari ed ai direttori
amministrativi.
Assume il ricorrente che tale scelta è «inequivocabilmente
incompatibile e contrastante» con la previsione dell'art. 4, comma 2,
del già citato decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge
n. 222 del 2007, secondo cui rientra tra le facoltà del commissario
ad acta anche quella «di proporre alla Regione la sostituzione dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere».
Viene, pertanto, ipotizzata la violazione, oltre che degli artt.
5 e 120, secondo comma, Cost., anche dell'art. 117, terzo comma,
Cost., enunciando il sopra citato art. 4, comma 2, un principio
fondamentale della materia «tutela della salute», al quale il
legislatore regionale è tenuto a conformarsi.
4. - Così ricostruiti i termini delle questioni proposte dal
ricorrente, deve essere preliminarmente disattesa la tesi prospettata
dalla Regione Lazio, secondo cui, «in pendenza del potere
sostitutivo» statale, non solo resterebbe ferma la competenza
legislativa regionale, ma addirittura si «determinerebbe la
cessazione» del potere sostitutivo, qualora si realizzi - come
sarebbe avvenuto nel caso di specie - «l'adempimento, sia pure
tardivo, degli obblighi gravanti sulla Regione».
Tale conclusione non può essere condivisa.
In senso contrario, infatti, deve essere richiamato quanto
osservato da questa Corte nel vagliare la legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 277, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), sospettato di essere
irragionevolmente rigido, non prevedendo la possibilità di un
intervento, «ancorchè tardivo», del Presidente della Giunta
regionale proprio in relazione alle misure da adottare per il ripiano
dei disavanzi in materia sanitaria. La constatazione che tale
disposizione fosse sopraggiunta «all'esito di una persistente inerzia
degli organi regionali», espressiva «della volontà di sottrarsi ad
un'attività provvedimentale pur imposta dalle esigenze della finanza
pubblica», è stata ritenuta un'idonea «giustificazione del divieto
legislativo di adottare, da parte di un organo già inadempiente,
ulteriori misure», valutandosi, inoltre, le stesse come suscettibili
«di vanificare l'obiettivo di risanamento» del servizio sanitario
regionale (sentenza n. 193 del 2007).
Alla stregua, pertanto, di tale principio, che deve essere
condiviso, il preteso tardivo adempimento degli impegni assunti con
l'accordo concluso il 28 febbraio 2007, che la Regione Lazio assume
di aver operato con la legge n. 14 del 2008, lungi dal comportare la
cessazione del potere sostitutivo statale, deve essere vagliato da
questa Corte proprio nella prospettiva - indicata dal ricorrente - di
stabilire se le funzioni attribuite al commissario ad acta, in virtù
della deliberazione governativa dell'11 luglio 2008, siano state
«sostanzialmente limitate se non addirittura svuotate».
Si tratta di una valutazione, da compiersi - come concordano, del
resto, le stesse parti - anche alla luce della sopravvenuta legge
regionale 20 maggio 2009, n. 17 (Variazione al bilancio di previsione
della Regione Lazio per l'esercizio finanziario 2009), il cui art. 5,
comma 1, reca modificazioni proprio di talune norme della legge
oggetto della presente impugnazione.
5. - Ancora in via preliminare, va osservato che la legge
regionale n. 14 del 2008 contiene numerose disposizioni di
assestamento del bilancio annuale e pluriennale della Regione Lazio
per il triennio dal 2008 al 2010, che sono però estranee al settore
sanitario.
Si tratta di disposizioni che spaziano nei campi più disparati:
solo alcune di esse, a partire dal comma 65 dell'art. 1, concernono
specificatamente la sanità regionale. In realtà, oggetto di
impugnazione da parte dello Stato sono soltanto quelle che, a
giudizio del ricorrente, interferiscono con i poteri spettanti al
commissario ad acta incaricato della realizzazione del piano di
rientro dai disavanzi maturati nel settore sanitario. Le altre
disposizioni, che pure concernono lo stesso settore, senza però
introdurre normative contrastanti con i suddetti poteri, non formano
oggetto di impugnazione. Al riguardo, basti considerare quelle
relative al riassetto della rete ospedaliera (comma 66), alla
semplificazione e razionalizzazione dei servizi delle aziende
sanitarie locali e delle altre aziende sanitarie (comma 67), alla
centralizzazione degli acquisti (comma 68), alla farmaceutica
convenzionata e alla distribuzione dei farmaci (comma 70), ai
controlli di appropriatezza e qualità (comma 71), alla
riqualificazione dell'offerta dei servizi sanitari (comma 72), al
divieto di procedere all'assunzione di nuovo personale (comma 75),
alla nullità degli atti dei direttori generali delle aziende
sanitarie posti in essere in violazione delle disposizioni contenute
nei commi 73, 74 e 75 ed infine alle autorizzazioni alla
realizzazione di strutture sanitarie e all'esercizio di attività
sanitarie e socio sanitarie (commi 77 e 78), nonchè alle strutture e
ai professionisti privati, agli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, alle strutture classificate e ai policlinici
universitari (comma 83).
Per contro, le disposizioni dell'art. 1 che formano oggetto di
contestazione sono riconducibili a tre ambiti.
Rilevano, in primo luogo, quelle (commi 85 e 65) che individuano
negli organi ordinari della Regione i soli legittimati ad apportare
modifiche alle «disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili
della Regione», con la conseguenza della esautorazione dei poteri del
commissario ad acta, il quale sarebbe impossibilitato ad apportare le
suddette modifiche e, dunque, a svolgere appieno le sue funzioni di
organo straordinario dello Stato ai sensi dell'art. 120 Cost.,
nonchè ad intervenire secondo quel modus operandi delineato dalla
giurisprudenza di questa Corte a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
In secondo luogo, la censura proposta dallo Stato si indirizza
contro quelle disposizioni a favore del personale (commi 69, lettere
b e c, e 73), che, oltre ad essere prive di coerenza con gli
obiettivi fissati nella delibera di commissariamento (ed in
particolare con la previsione del blocco del turn over),
comporterebbero - tra l'altro - nuove e maggiori spese, senza neppure
l'indicazione delle relative fonti di copertura.
Infine, il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
concerne le scelte (commi 79, 80, 81 e 82) relative alle figure dei
direttori generali, nonchè dei direttori amministrativi e sanitari,
di aziende sanitarie locali e ospedaliere, scelte che si assumono,
nuovamente, non in linea con quanto previsto dal provvedimento di
commissariamento.
6. - La questione avente ad oggetto il predetto comma 85 è
fondata, nei limiti di seguito precisati.
6.1. - Sebbene tale comma sia collocato tra le disposizioni
dedicate al settore sanitario (settore non individuato, peraltro, con
un capo o un titolo autonomo nel testo legislativo de quo), esso si
riferisce all'intero contenuto della legge regionale di assestamento
del bilancio, non ricavandosi dalla lettura della norma argomenti, di
segno diverso, che inducano a ritenere le disposizioni dallo stesso
enunciate limitate esclusivamente alla sanità regionale.
Ne consegue che il comma 85 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo solo nella parte in cui non esclude
dall'ambito della sua operatività le funzioni e le attività del
commissario ad acta nominato dal Governo per l'attuazione del piano
di rientro.
Tale conclusione è imposta dalla constatazione che la scelta di
riservare esclusivamente agli organi ordinari della Regione la
modifica delle «disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili»,
pur quando esse presentino profili di interferenza con l'attuazione
del piano di rientro dal disavanzo sanitario, si risolve in un
obiettivo svuotamento dei poteri del commissario ad acta, e dunque in
una violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Nella medesima prospettiva, del resto, nel caso di specie il
potere sostitutivo risulta esercitato non solo in forza di quanto
previsto dall'art. 4, comma 2, del già citato decreto-legge n. 159
del 2007, convertito nella legge n. 222 del 2007, ma, più in
generale, nel rispetto delle condizioni all'uopo individuate dalla
giurisprudenza costituzionale.
Questa Corte, difatti, ha affermato la necessità «che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla
legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e
procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o
attività prive di discrezionalità nell'an; che il potere
sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di
una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie
procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione»
(sentenza n. 240 del 2004; in senso conforme sentenza n. 383 del
2005).
È, infine, da aggiungere che alla base dell'esercizio del potere
sostitutivo, nell'ipotesi in esame, si pone pur sempre l'inerzia
della Regione nel dare attuazione a quanto concordato con il Governo,
sicchè la scelta «di aderire alle intese ed agli accordi» è frutto
di una autonoma determinazione regionale, e non può, dunque,
«ritenersi coartata», dal momento che le Regioni «potrebbero pur
sempre scegliere di non addivenire alle intese in questione, facendo
fronte al deficit con i propri strumenti finanziari ed organizzativi»
(sentenza n. 97 del 2007).
7. - Non è, invece, fondata la questione avente ad oggetto
l'impugnazione del comma 65.
7.1. - Il silenzio serbato da tale norma sui destinatari degli
«interventi prioritari posti a base della procedura di
commissariamento ad acta per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario» (ai quali essa fa riferimento nel richiamare le previsioni
contenute nei commi 66, 67, 68, 69, 70, 71 e 72), rende la stessa
priva di autonomo contenuto precettivo e, di riflesso, della
capacità di ledere le prerogative del commissario.
Era, pertanto, onere del ricorrente - nel dolersi della
circostanza che quegli interventi risultano affidati (almeno stando
alla formulazione dei citati commi da 66 a 72, anteriore alle
modifiche apportate dall'art. 5 della legge regionale n. 17 del 2009)
agli organi ordinari della Regione, «senza alcun riferimento alle
competenze e funzioni del commissario» - procedere alla diretta
impugnativa, sotto questo profilo, dei suddetti commi, ciò che,
invece, non è avvenuto.
8. - È fondata la questione relativa al comma 69, la cui
impugnativa deve intendersi limitata alle sole lettere b) e c) e non
anche estesa alla lettera a), che riguarda l'istituzione di un
Osservatorio regionale per il governo delle richieste e delle
disponibilità di personale del comparto sanità posto in mobilità.
8.1. - Invero, le misure di cui alle suindicate lettere del comma
in esame - consistenti nella previsione tanto di «forme di
incentivazione economica per la mobilità volontaria», quanto di
«meccanismi di incentivi all'esodo» del personale del comparto
sanità - si presentano, innanzitutto, non coerenti rispetto
all'obiettivo - pur dichiaratamente perseguito - del rientro
nell'equilibrio economico finanziario previsto dall'accordo di cui
all'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004.
Le stesse, inoltre, essendo adottate «in difetto di qualsiasi
previsto coordinamento con i poteri a tal fine attribuiti al nominato
commissario ad acta», risultano effettivamente destinate a
sovrapporsi a questi ultimi.
Ricorrono, dunque, i denunciati vizi di irragionevolezza
intrinseca e di violazione del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione, che impongono la declaratoria di
illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
9. - Ad analoga conclusione non può, viceversa, pervenirsi
quanto alla impugnativa del comma 73, dovendo ritenersi cessata,
rispetto a tale norma, la materia del contendere.
La modifica apportata al suo testo dal già citato art. 5 della
legge regionale n. 17 del 2009 (consistente nella sostituzione delle
parole «Commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo
sanitario» a quelle «Presidente della Regione») vale a superare in
radice il profilo di sovrapposizione tra le funzioni dell'uno e
dell'altro organo che costituisce uno dei motivi di doglianza del
ricorrente.
Per altro verso, poi, la circostanza che spetti proprio al
commissario ad acta il compito di esprimere un parere sulla
pubblicazione dei bandi di concorso o degli avvisi per l'assunzione
di personale a tempo determinato, nonchè per la instaurazione di
rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie
contrattuali, induce a ritenere che egli svolgerà tale incombente
nella consapevolezza che la delibera di commissariamento individua
nel blocco del turn over uno dei mezzi essenziali per la
razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale.
Nè, infine, è da sottacere la circostanza che la norma qui in
esame deve essere coordinata con quella di cui al comma 75 del
medesimo art. 1, secondo cui «in caso di mancato conseguimento degli
obiettivi di risparmio di spesa previsti dalle norme di cui al comma
73, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di nuovo personale,
fatti salvi l'eventuale reclutamento di profili infungibili ed
indispensabili al fine del mantenimento dei livelli essenziali di
assistenza (LEA) preventivamente autorizzati dal commissario ad acta
per il piano di rientro dal disavanzo sanitario e la mobilità
infraregionale tra le aziende e gli enti del servizio sanitario
regionale».
Difatti, proprio la constatazione che il citato comma 75 ha
disposto, nel settore sanitario, un generalizzato «divieto di
procedere ad assunzioni di nuovo personale», induce ad escludere che
il censurato comma 73 possa legittimare misure di incremento
dell'organico del settore sanitario regionale e che costituisca,
quindi, norma che individua nuove e maggiori spese.
10. - Sono, infine, costituzionalmente illegittime le
disposizioni di cui ai commi 79, 80, 81 e 82.
10.1. - La proroga automatica, disposta dal comma 79 fino al 30
giugno 2010, dei direttori generali, nonchè dei direttori sanitari e
amministrativi, in servizio alla data di entrata in vigore della
legge regionale n. 14 del 2008, si pone in contrasto con quanto
stabilito dalla più volte citata deliberazione governativa di
commissariamento, oltre che con la previsione dell'art. 4, comma 2,
del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito dalla legge n. 222 del
2007.
In particolare, in forza di quanto disposto dal citato art. 4,
comma 2, rientra tra le facoltà del commissario ad acta - dopo la
modifica apportata al testo di tale norma dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il
contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni
contabili con le autonomie locali), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 2008, n.
189 - il potere non già soltanto di proporre alla Regione «la
sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere», bensì quello di «motivatamente disporre»
la «sospensione dalle funzioni» dei direttori generali, facoltà che
implica, evidentemente, anche quella della loro sostituzione,
trattandosi di assicurare, con tale misura, la continuità nello
svolgimento di incarichi che - per il loro carattere apicale - non
tollerano alcuna vacatio.
Ricorre, dunque, anche in questo caso la violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost., in quanto - a prescindere dalla questione
relativa alla legittimità in sè della previsione di una proroga
automatica e generalizzata dei direttori generali delle aziende
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, questione non dedotta
dalla ricorrente - la disciplina recata dalle norme impugnate integra
una menomazione delle attribuzioni del commissario ad acta.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 69,
lettere b) e c), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n.
14 (Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della
Regione Lazio);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 79,
80, 81 e 82, della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 85,
della medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, nella parte
in cui non esclude dall'ambito della sua operatività le funzioni e
le attività del commissario ad acta nominato dal Governo per
l'attuazione del piano di rientro;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 73, della
medesima legge della Regione Lazio n. 14 del 2008, proposta - in
riferimento agli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della
Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 65, della medesima legge della Regione Lazio n. 14
del 2008, proposta - in riferimento agli articoli 5 e 120, secondo
comma, della Costituzione - dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 14 gennaio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola