1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 9-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 470 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 novembre 2003
Ordinanza emessa il 26 novembre 2003 dalla Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di Selva Lorenzo ed altro Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Interventi di ristrutturazione di ampliamento e di nuova costruzione, anche se non disciplinati da piani attuativi comunque denominati, che contengano precise disposizioni plano-urbanistiche, tipologiche, formali e costruttive, o da strumenti urbanistici generali, recanti precise disposizioni plano-volumetriche - Previsione della procedura di denuncia di inizio di attivita' (DIA) anziche' della concessione edilizia - Violazione del principio di uguaglianza - Contrasto con i principi fondamentali in materia stabiliti dalla normativa statale (artt. 22, terzo e quarto comma e 44, comma 2-bis, d.lgs. n. 380/2001) - Violazione della riserva di legge statale in materia penale - Violazione del principio di tassativita' e determinatezza delle fattispecie penali - Violazione del principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, art. 4, comma 3, interpretato dall'art. 3, della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 18, in relazione al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 22, commi 3 e 4, e 44, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 25, 97 e 117. (004C0635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 9-6-2004)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Sondrio nel
procedimento a carico di Selva Lorenzo e Zoia Luciano Guido avverso
la sentenza del Tribunale di Sondrio del 4 marzo 2003:
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal consigliere F.
Novarese, Selva Lorenzo e Zoia Luciano Guido sono stati imputati del
reato di cui all'art. 20, lett. b), legge n. 47 del 1985 perchè, in
qualità rispettivamente di committente e direttore dei lavori,
realizzavano nel comune di Tirano un capannone industriale
prefabbricato, ad uso carico e scarico merci, nonchè deposito
materiale, con opere murarie di fondazione (n. 3 basamenti) e n. 4
pilastri dell'altezza di m 4,50 in cemento armato senza concessione
edilizia, ma con denuncia di inizio attività.
Il tribunale di Sondrio in composizione monocratica con sentenza
del 4 marzo 2003 assolveva gli imputati dalla contravvenzione
ascritta perchè il fatto non sussiste, in quanto l'art. 4, terzo
comma della legge regionale della Lombardia 19 novembre 1999 n. 22,
oggetto di interpretazione autentica con legge regionale del 23
novembre 2001, n. 18, ha esteso la d.i.a. agli interventi edilizi di
ristrutturazione, di ampliamento e di nuova costruzione cioè, in
pratica, a tutti gli interventi edilizi senza alcuna necessità della
presenza di piani attuativi o di strumenti urbanistici generali
recanti precise disposizioni planovolumetriche.
Avverso detta pronuncia ha proposto ricorso in Cassazione per
saltum ex art. 569 c.p.p. il procuratore della Repubblica presso il
predetto tribunale deducendo quali motivi il contrasto con le leggi
dello Stato ed in particolare con la legge n. 443 del 2001, come
modificata dalla legge n. 166 del 2002 e come trasfusa sul punto dal
d.lgs. n. 301 del 2002 nel d.P.R. n. 380 del 2001 c.d. Testo Unico
dell'Edilizia (da ora in poi T.U.E.D.), giacchè la legislazione
regionale non può derogare al principio fondamentale, in base al
quale occorre prevedere due titoli edilizi differenti: uno espresso
cioè la concessione edilizia ora permesso di costruire ed uno
«tacito» la c.d. d.i.a., e può stabilire nuove ipotesi di d.i.a. ed
ampliare quelle esistenti sempre nel rispetto della normativa statale
ed in particolare dei parametri e degli interventi indicati
nell'art. 22, terzo comma T.U.E.D. alle lettere a), b) e c), giacchè
il controllo di merito preventivo, effettuato in seguito al rilascio
del permesso di costruire, è più penetrante di quello con d.i.a. ed
attiene, anche, alle norme di sicurezza ed incolumità pubbliche in
modo da lasciare una maggiore discrezionalità tecnica alla p.a.
rispetto all'asseverazione di conformità del progetto alle norme
urbanistiche e di sicurezza effettuata da un professionista
incaricato dalla parte, tanto più che i tempi ristretti, contemplati
dalla normativa per il procedimento della d.i.a., non consentono ai
comuni, soprattutto se di grandi dimensioni, alcun controllo.
Aggiungeva il p.m. ricorrente che la necessità del permesso di
costruire e la natura esclusivamente procedimentale della d.i.a.,
prevista non per gli interventi minori dal terzo comma dell'art. 22
T.U.E.D., sono state affermate da due pronunce del giudice di
legittimità, rese in sede di procedimento incidentale cautelare, una
delle quali relativa al processo in esame.
Infine il ricorrente forniva una differente valutazione circa la
ricostruzione e le conseguenze derivanti dal mutato quadro normativo
desunte dal giudice monocratico, giacchè il contrasto della
disciplina della regione Lombardia con la legislazione statale e la
violazione degli artt. 117, secondo e terzo comma della Costituzione,
sia in riferimento alla riserva assoluta statuale in materia penale
sia al rispetto dei principi fondamentali in tema di legislazione
concorrente, confermano la natura esclusivamente procedimentale della
d.i.a., difforme dai principi espressi dagli artt. 22, terzo comma e
44, comma 2-bis T.U.ED., sicchè è configurabile il reato di cui
all'art. 44, lett. b) T.U. cit.
Infatti, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice,
l'analisi esegetica delle due pronunce della Corte di cassazione
resta ancora valida, nonostante le modificazioni apportate dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dalla legge regionale
n. 18 del 2001 cit., dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, dalla
legge 1° agosto 2002, n. l66 e dal decreto legislativo 27 dicembre
2002, n. 30l, che ha modificato il T.U.E.D. per adeguarlo alla c.d.
legge obiettivo (n. 443 del 2001 cit.), secondo quanto contemplato
dalla delega prevista nella legge «Lunardi», e non influisce
l'intervenuta restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale Lombardia, che con ordinanza 11 febbraio 2002 nella
Gazzetta Ufficiale - 1ª serie speciale - n. 20 del 22 maggio 2002
aveva sollevato questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge regionale Lombardia n. 18 del 2001 in
riferimento agli artt. 3, 97, 101, 102, 103, 104, 114 e 117 della
Costituzione, disposta dalla Corte costituzionale con ordinanza
n. 516 del 2002 per sopravvenuta disciplina incidente sul complessivo
quadro normativo (legge n. 166 del 2002).
Ed invero detta ultima ordinanza del giudice di legittimità
delle leggi contiene, ad avviso del p.m. ricorrente, un «non esatto
richiamo dell'art. 1, comma 6, lett. d) della legge. n. 443/2001»,
giacchè, ove «si citi nella sua completezza la norma», si evince che
«gli interventi ora sottoposti a concessione» possono essere
realizzati in alternativa tramite d.i.a. solo se «disciplinati da
piani attuativi ... che contengano precise disposizioni
plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui
sussistenza sia esplicitamente dichiarata dal competente. organo
comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione
di quelli vigenti o ... in mancanza ..., purchè il progetto di
costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella
quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi con le
caratteristiche su menzionate», mentre «i sopralzi, le addizioni, gli
ampliamenti e le nuove edificazioni» possono eseguirsi allo stesso
modo cioè con l'alternativa d.i.a. solo se «in diretta esecuzione di
idonei strumenti urbanistici diversi da quelli (su) indicati, ma
recanti analoghe previsioni di dettaglio».
Il giudice monocratico, a parere del p.m. ricorrente, «non ha
valutato correttamente la complessa normativa in materia», giacchè
non tiene presente che la c.d. «sanatoria della legislazione
regionale previgente», compiuta dal comma 12 dell'articolo unico
della legge n. 443 del 2001, come modificato dall'art. 13, commi 7 e
8 legge n. 166 del 2002, concerne solo quelle leggi che «siano già
conformi a quanto previsto dalle lettere a) b) c) e d) del medesimo
comma 6», su in parte riferito, mentre l'ulteriore susseguente inciso
«anche disponendo eventuali categorie aggiuntive e differenti
presupposti urbanistici» deve essere letto in correlazione con la
precedente locuzione, sicchè detti ampliamenti normativi devono
rispettare i principi su indicati, essendo possibile aggiungere altre
categorie ed altri strumenti o piani attuativi sempre nell'ambito
delle prescrizioni statuali.
Inoltre, non viene considerata la differenza sanzionatoria posta
in essere dal d.lgs n. 301 del 2002 tra interventi minori soggetti a
d.i.a., le cui sanzioni sono stabilite dall'art. 37, interventi
realizzabili con permesso di costruire ed alternativamente con
d.i.a., purchè disciplinati da piani attuativi o da strumenti
urbanistici generali recanti questi ultimi pure precise disposizioni
plano-volumetriche, e quelli assentibili solo con il permesso di
costruire come individuati dal combinato disposto degli artt. 3,
lett. e) e 10 T.U.E.D., sicchè, anche sotto questo profilo,
l'analisi ermeneutica esclude la possibilità di una legge regionale
di rendere tutti gli interventi edilizi eseguibili con d.i.a.
Riassunte le vicende processuali in maniera sintetica ed
illustrate le contrapposte argomentazioni contenute nell'impugnata
sentenza e nel ricorso del p.m., ampliato al fine di renderlo più
esplicito in alcuni punti ed integrato nelle considerazioni,
implicite o presupposte, riguardo alle prime è opportuno chiarire
come, a parere di questo collegio, il giudice monocratico enfatizzi
il contrasto tra regione Lombardia e Corte di cassazione, sfociato in
un conflitto di attribuzioni, dichiarato inammissibile dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 276 del 2003, poichè trattasi di una
questione interpretativa di competenza di questo giudice di
legittimità, e fornisca una lettura non precisa di una pronuncia di
questa Corte (Cass. sez. III 20 maggio 2002, n. 19348, Catalano rv.
221952 in Guida dir. 2003, I, 90 ed in Cass. pen. 2003, 2411), che,
prima dell'emanazione della legge n. 166 del 2002, aveva con vari
ragionamenti confermato la natura procedurale delle legislazioni
regionali estensive, in via alternativa, del regime della d.i.a. ad
opere assentibili con permesso di costruire, in modo da far permanere
la dicotomia tra i due «titoli edilizi», affinando e precisando le
intuizioni delle sentenze criticate dal giudice monocratico (Cass.
sez. III c.c. 23 gennaio 2001 dep. 7 marzo 2001, Toma e Cass. sez.
III c.c. 25 gennaio 2001, n. 263, Selva ed altro). Ciò posto, è
opportuno richiamare sinteticamente il quadro normativo previgente ed
attuale, soffermandosi, poi, su quest'ultimo in modo da dar conto
delle differenti tesi dottrinarie e da riferire alcune fondamentali
pronunce della Consulta.
La licenza edilizia in virtù della legge n. 1150 del 1942 era
prevista solo per alune zone del territorio comunale, successivamente
la legge n. 765 del 1967 ha esteso l'obbligo di detto atto di
assentimento a tutto il territorio, mentre la legge n. 10 del 1977 ha
sostituito alla licenza la concessione edilizia con tutte le
problematiche relative a detta modificazione da molti non ritenuta
soltanto lessicale, risolte dalla nota sentenza della Corte
costituzionale n. 5 del 1980.
Il generale ed indifferenziato regime della concessione edilizia,
dopo circa un anno e mezzo, è stato affiancato, con la legge n. 457
del 1978, da un altro titolo edilizio cioè l'autorizzazione per gli
interventi di manutenzione straordinaria e, per gli edifici non
soggetti a vincolo, veniva introdotto il silenzio-assenso,
successivamente esteso dalla legge n. 94 del 1982 di conversione con
modificazione dei d.l. n. 9 del 1982 anche alla concessione edilizia
in alcuni casi specifici ed in virtù di una determinata procedura.
La predetta legge di conversione estendeva, poi, il regime
dell'autorizzazione edilizia pure agli interventi di restauro e
risanamento conservativo, mentre con la legge n. 47 del 1985 veniva
stabilita una disciplina particolare per le opere interne con ben
definiti requisiti, consistente nella redazione di una relazione da
parte di un professionista, abilitato alla progettazione, con cui si
asseverassero le opere da compiersi ed il rispetto delle norme di
sicurezza ed igienico sanitarie vigenti, anticipando, secondo la
miglior dottrina, l'istituto della d.i.a., il quale, in generale, era
contemplato dall'art. 19 della legge n. 241 del 1990, ma, nonostante
fosse escluso solo per gli interventi assentibili con concessione
edilizia, non veniva previsto per le altre tipologie edilizie,
raggruppabili nella nozione di interventi minori.
La legge n. 47 del 1985, poichè l'urbanistica e l'edilizia
costituivano materie di competenza legislativa ripartita fra Stato e
regioni, consentiva a queste ultime di emanare disposizioni
semplificative delle procedure dei due regimi esistenti e la
normativa di dettaglio in ordine alla disciplina urbanistica, dovendo
soltanto rispettare i principi generali e quelli fondamentali
traibili dalla legislazione statale.
Con il d.l. n. 398 del 1993, convertito in legge n. 493 del 1993,
anche in attuazione di un orientamento comunitario, espresso pure da
alcune decisioni. della Corte di giustizia CE, veniva abolito
l'istituto del silenzio-assenso nel settore. urbanistico e con la
legge n. 662 del 1996, modificando l'art. 4 della legge n. 493 del
1993, era stabilita la disciplina sostanziale e procedurale della
d.i.a. per alcuni enumerati interventi edilizi minori.
Detta scelta limitativa, secondo la dottrina più accreditata, è
giustificata:
a) dalla compresenza di una pluralità di interessi pubblici
e privati da mediare e bilanciare in materia urbanistica, mal
conciliatesi con il modello procedimentale della d.i.a.;
b) dalla previsione della sostituzione della denuncia
all'atto di assenso in tutte le attività amministrative vincolate,
rinvenibili, nei settore in esame, soprattutto negli interventi
minori, sottratti al regime concessorio, perchè l'agire
dell'amministrazione non si esplica attraverso apprezzamenti o
valutazioni tanto di carattere discrezionale che tecnico;
c) dalla considerazione che alcuni interventi sull'esistente,
come quelli minori, appaiono essenziali all'esercizio del diritto di
proprietà, secondo quanto anche affermato dalla Corte costituzionale
(29 dicembre 1995, n. 529 e 23 giugno 2000, n. 238);
d) dalla teoria del c.d. accertamento amministrativo,
prefigurato dalla caratteristica di una preesistenza di una compiuta
disciplina della materia, rispetto alla quale si è affidato alla
p.a. «un compito di concretizzazione in vista della sua attuazione
pratica», accolto da una decisione della Corte costituzionale (sent.
n. 393 del 1992), in cui si riafferma il principio della distinzione
tra programmazione territoriale e legittimazione all'esecuzione
dell'opera;
e) da una concezione tradizionale dei titoli edilizi, per i
quali è fondamentale l'intermediazione di un provvedimento in
relazione alla tutela del bene protetto, primario, incomprimibile ed
improducibile, e dei terzi controinteressati cui verrebbe inibita
l'impugnazione dell'atto medesimo e verrebbero forniti strumenti di
intervento più limitati, sicchè la stessa d.i.a. per gli interventi
edilizi minori è stata connotata con presupposti diversi da quelli
del modello generale contemplato dall'art. 19 legge n. 241 dei 1990,
in quanto è necessario lo spirare di un termine per realizzare
l'intervento edilizio e sono richiesti presupposti e requisiti tali
da mantenere un ruolo modesto di verifica preventiva;
f) dalla previsione di un termine, ritenuto dalla prevalente
dottrina, perentorio con conseguente consumazione del potere - dovere
amministrativo di inibire la realizzazione dell'opera, anche se,
secondo uniforme dottrina, non esaurisce il potere sanzionatorio di
una condotta «contra legem» e consente, in ogni caso, l'esercizio
anche dei poteri inibitori, ove si tratti di opera assentibile con
permesso di costruire, limitando, quindi l'incidenza della
perentorietà del termine alle sole ipotesi di interventi
realizzabili con d.i.a. c.d. semplice, ma non a quelle realizzabili
con la c.d. super d.i.a.;
g) dalla rilevanza che la demarcazione tra d.i.a. e permesso
di costruire, secondo la dottrina maggioritaria, entrambi titoli
edilizi, ha sull'ordinamento civile e penale, che ex art. 117, primo
comma, lettera i) della Costituzione rientra nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato;
h) dalla materia del «governo del territorio», nella quale
sono comprese l'urbanistica e l'edilizia, la quale assume un
significato trasversale, comprensivo anche della tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (art. 117, primo
comma, lett. s) della Costituzione).
Tale linea è stata seguita nell'originaria stesura del T.U.ED.,
la cui vigenza è stata «prorogata» dopo che era entrato in vigore da
nove giorni dall'art. 5-bis della legge n. 463 del 2001 di
conversione dei d.l. n. 411 del 2001, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 9 gennaio 2002, in quanto attribuiva alla d.i.a. una
funzione residuale rispetto alle attività libere ed agli interventi
edilizi assentibili con permesso di costruire, (cfr. sulle
problematiche relative, sia pure con diverse argomentazioni,
l'unanime giurisprudenza di questa Corte che ha escluso l'esistenza
di un vuoto normativo: Cass. sez. III 23 gennaio 2002, Busnelli in
Guida dir. 2002, 11, 82, quale leading case; Cass. sez. III 15 marzo
2002, Catalano, in Cass. pen. 2003, 2411; Cass. sez. III 20 settembre
2002, Ameli, e Cass. sez. III 28 gennaio 2003, De Masi, fra tante),
ma è stata modifica ancor prima della sua effettiva vigenza, dalla
legge n. 443 dei 2001, efficace su detti aspetti in data 11 aprile
2001, ed ulteriormente mutata dalla legge n. 166 dei 2002.
La legge obiettivo ha conferito al governo la delega ad emanare,
entro il 31 dicembre 2002, un decreto legislativo volto ad introdurre
nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo
alle disposizioni di cui ai precedenti commi da 6 a 13 della stessa
legge n. 443 del 2001 esercitata con il decreto legislativo n. 301
del 2002, sicchè su dette normative occorre focalizzare l'attenzione
con riferimento ai vari orientamenti dottrinari, agli indirizzi
giurisprudenziali ed alle decisioni della Corte costituzionale. La
legge obiettivo o «Lunardi» ha ampliato il campo di applicazione
della d.i.a. dagli interventi edilizi minori, compresi
nell'originario T.U.ED., anche se con l'individuazione degli stessi
in via residuale rispetto a quelli non riconducibili alle categorie
previste dall'art. 10 T.U. cit., a quelli assentibili con permesso di
costruire, purchè specificamente disciplinati da piani attuativi con
precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e
costruttive o da strumenti urbanistici recanti analoghe previsioni di
dettaglio, restando sempre quale unico titolo edilizio il permesso di
costruire per gli interventi di nuova costruzione non assistiti dalla
previa pianificazione di specifico dettaglio di enti alle lettere c)
e d) dell'art. 1, sesto comma legge in esame.
Detta modificazione di non poco momento è stata criticata da una
parte della dottrina, perchè si poneva al di fuori del modello
procedimentale generale della d.i.a. e tralasciava di considerare le
ragioni, che giustificano ed impongono una presenza pubblica volta a
comporre i conflitti di interessi potenziali ed attuali circa gli usi
del suolo, indebolendo gli interessi della collettività a tutto
vantaggio di quelli privati ed anche di quelli di terzi incolpevoli e
controinteressati, tanto più che si trattava di interventi edilizi
con ampia discrezionalità tecnica ed amministrativa.
Una simile critica radicale; che sottovalutava le esigenze di
snellimento procedurale sia per evitare procedure inutilmente gravose
sia per escludere duplicazioni di valutazioni già effettuate nel
momento pianificatorio, nonostante il suo lodevole intento, è stata
superata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, ordinaria e
costituzionale, proprio perchè si trattava di «attività che si
conformano a dettagliate previsioni degli strumenti urbanistici»
(Corte cost. sent. n. 303 del 2003).
Inoltre, l'ulteriore notazione circa l'inconciliabilità con la
disciplina divisata dal T.U.ED. (si ritornava, ad esempio, ad
un'individuazione di tipologie di interventi, sebbene a maglie
larghe, invece del carattere residuale e, quindi, non eccezionale)
veniva risolta dall'espressa previsione di una delega al governo per
adeguarlo alla legge obiettivo e dalla considerazione che il margine
di apprezzamento discrezionale della p.a. nelle ipotesi contemplate
era molto ridotto, dovendosi tener conto delle specifiche
prescrizioni della pianificazione urbanistica che sovente
funzionalizzano l'attività edilizia, anche se non tutta l'attività
discrezionale si esaurisce in quella delle previsioni di piano o
degli strumenti urbanistici dettagliati.
Peraltro, se la semplificazione amministrativa si inquadra nel
più generale trend legislativo di riduzione di poteri e di politiche
amministrative («Stato minimo», liberalizzazioni, privatizzazioni) e
di riformulazione dei moduli di azione (procedure negoziate o
consensuali e partecipate, ampliamento delle ipotesi di giurisdizione
esclusiva), non può dimenticarsi che la dicotomia
semplificazione-aggravamento deve essere valutata alla luce della
ponderazione dei valori in gioco con riferimento alla natura degli
interessi ed ai risultati dell'azione.
Pertanto, nella materia in esame, esisterebbe, secondo parte
della dottrina ed ad avviso del collegio, un evidente contrasto tra
le funzioni pubbliche di regolazione del territorio, mantenute in
vita, ed il depotenziamento o il trasferimento ai privati delle
funzioni pubbliche di controllo, tanto più che la Corte
costituzionale ha più volte definito l'istruttoria «il cuore»
dell'azione amministrativa in tema di silenzio-assenso, sicchè la
previsione dei limiti imposti dalla legge n. 443 del 2001
all'utilizzazione della d.i.a. appare fondamentale per mantenere
detto equilibrio.
Risolta detta querelle, un'altra ben più grave ed importante,
perchè non superabile attraverso il richiamo alla «discrezionalità
legislativa», effettuabile dalla Consulta, se fosse stata sollevata
una questione di legittimità costituzionale di detta norma, e con
l'obbligo del giudice di applicare la legge, per la giurisdizione
ordinaria ed amministrativa, si poneva avuto riguardo alla natura
procedimentale o anche sostanziale di detta «nuova» applicazione
della d.i.a.
A tal proposito la miglior dottrina e la giurisprudenza ordinaria
unanime (vedi le sentenze della Cassazione penale, Torna, Selva e
Catalano già citate) hanno ritenuto che la realizzazione di
determinati interventi sulla base di una semplice d.i.a. incideva
solo, sul piano procedurale, risultando ciò dalla relazione
governativa, dall'obbligo del versamento del contributo di
costruzione, collegato di regola al rilascio del permesso di
costruire dall'art. 16, primo comma del T.U.ED. nella formulazione
originaria, dall'assenza di una norma, che espressamente sottraesse
detti interventi alle sanzioni penali, e di altra che abrogasse le
disposizioni del T.U.ED. all'epoca della pubblicazione della legge
n. 443 del 2001 nella Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2001 S.O.
non entrato in vigore e neppure «prorogato».
L'opposta opinione, fondata in argomenti testuali, come gli
ultimi due della tesi dominante, invece, si riferiva all'art. 4 dei
d.l. n. 398 del 1993, convertito in legge con modificazioni nella
legge n. 493 del l993, come modificato dalla legge n. 662 del 1996 ed
in particolare al tredicesimo comma, che escludeva l'applicazione
delle sanzioni penali al caso della mancata denuncia di attività,
obliterando, però, che si trattava degli interventi edilizi minori e
che, nel frattempo, era stato emanato il T.U.ED., sebbene ancora non
fosse entrato in vigore.
La tesi dominante è stata espressamente accolta dal decreto
legislativo n. 301 del 2002. con cui il governo ha esercitato la
delega per rendere conforme il T.U.ED. alla legge obiettivo, in
quanto ha stabilito per gli interventi edilizi maggiori, previsti in
strumenti e piani attuativi e di dettaglio, l'applicazione delle
sanzioni penali (art. 44 comma 2-bis T.U.ED.), se eseguiti in assenza
o in totale difformità dall'alternativa e facoltativa d.i.a., di
quelle amministrative (art. 31, comma 9-bis, 33, comma 6-bis, 34,
comma 2-bis, 35, comma 3-bis) e del potere di annullamento, di
sospensione dei lavori e di demolizione, nonchè dell'accertamento di
conformità, equiparando in toto la disciplina sostanziale di questi
interventi a quella degli altri assentibili con permesso di
costruire.
La natura procedurale di questa d.i.a. facoltativa è stata a
maggior ragione affermata per quelle leggi regionali (legge regionale
Lombardia n. 22 del 1999 come modificata dalla legge n. 18 del 2001;
legge regionale Toscana n. 52 del 1999, adeguata alla legge
costituzionale n. 3 del 2001 dalla legge n. 13 del 2002) che avevano
anticipato la legge obiettivo, tanto più che, come nella relazione
governativa alla legge «Lunardi», nelle varie circolari e nei pareri
regionali si affermava di non voler incidere sulla disciplina penale,
la cui potestà esclusiva era riservata allo Stato.
La modificazione del comma 12 dell'articolo unico della legge
obiettivo ad opera del settimo ed ottavo comma dell'art. 13 legge
n. 166 del 2002 ha fatto sostenere a qualche autore che non
costituiva principio fondamentale la necessità della concessione
edilizia id est permesso di costruire per le nuove costruzioni in
contrasto con quanto, sotto il vigore della pregressa normativa,
varie volte affermato dalla Corte costituzionale (Corte cost. ord.
n. 187 del 1997 e sent. n. 241 del 1997 con riferimento in questo
caso alla potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica delle
regioni a Statuto speciale) e che ormai tutte le leggi regionali
ampliative della d.i.a. dovevano ritenersi «legittimate», giacchè la
disposizione prevedeva nel settimo comma l'insussistenza
dell'automatica applicazione della disciplina contemplata dal comma
sesto della legge n. 443 del 2001 alle regioni a Statuto ordinario,
qualora «le leggi regionali, emanate prima dell'entrata in vigore
della presente legge, (fossero) già conformi a quanto previsto dalle
lettere a), b), c), e d) dal medesimo comma 6, anche disponendo
eventuali categorie aggiuntive e differenti presupposti urbanistici».
Tuttavia tale primo precetto concerneva sempre categorie
aggiuntive e differenti presupposti urbanistici da inquadrare sempre
nell'esistenza di pianificazione urbanistica di dettaglio come, del
resto, ha fatto la legge regionale Toscana n. 52 del 1999 e come è
stabilito dall'art. 8 della legge regionale Emilia-Romagna n. 32 del
2002, successiva alla legge statale in parola, per quanto attiene ad
alcune categorie di interventi di dubbia classificazione, e
dall'art. 12, che prevede gli interventi assentibili con permesso di
costruire in via residuale, invertendo il modulo sistematico dei
T.U.ED., ma lasciando sopravvivere i due titoli con le
caratteristiche delineate dalla legge statale, giacchè le leggi
regionali dovevano essere conformi anche alle lettere c) e d) della
Lunardi.
Maggiori problematiche interpretative sono state poste dal comma
ottavo della norma in esame secondo cui «le Regioni a Statuto
ordinario possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle
disposizioni di cui al periodo precedente»
Infatti, a tal proposito, una voce dottrinale, in maniera acuta,
ha fatto rilevare come le disposizioni del periodo precedente
rimandavano alla disciplina pianificatoria di dettaglio, sicchè
anche in questo caso erano delimitati i poteri di ampliamento e di
riduzione della Regione.
Ed invero, le necessarie precise disposizioni possono essere
rinvenute in piani sovracomunali, in piani paesistici, nei piani dei
parchi, in quelli di bacino e delle comunità montane o in quelli
comprensoriali ed in altri ancora, come ad esempio quelli considerati
funzionali o settoriali, che hanno consentito il superamento della
rigida zonizzazione dei piani regolatori generali e sono previsti
nella legislazione statale (ex, gr. piani integrati di intervento ex
lege n. 179 del 1992) e diversamente modulati da quella regionale,
oppure quelli introdotti per l'esecuzione di specifiche tipologie di
interventi legati a finanziamenti pubblici (ex. gr. P.R.U.S.S.T.
(programma di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del
territorio) previsto con il D.M. 8 ottobre 1998) e contemplati dalla
normativa regionale con vari adattamenti, sicchè la disposizione
tendeva anche a conformare la normativa statale alle variegate
previsioni pianificatorie e programmatorie delle diverse Regioni
senza alcun limite predeterminato sotto il profilo procedurale.
Tale ultima notazione è recepita dal d.lgs. n. 301 del 2002,
attuativo della delega contenuta nella legge «obiettivo», che, a
chiarimento di quanto già risultava dall'originaria formulazione
della legge n. 443 del 2001, prevede per gli interventi di nuova
costruzione o di ristrutturazione urbanistica realizzabili con
l'alternativa d.i.a. la necessità che gli stessi «siano disciplinati
da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi
negoziali aventi valore di piano attuativo».
Il citato decreto legislativo, poi, ripetendo i parametri
utbanistico-edilizi più volte richiamati, da un lato esclude dalla
previsione quegli interventi edilizi di nuova costruzione o di
ristrutturazione urbanistica compresi in piani attuativi senza i su
richiamati parametri e dall'altro quelli per i quali non esistono
previsioni di dettaglio, sicchè per tutti questi interventi viene
confermato che «le opere non possono essere realizzate mediante
denuncia di inizio di attività, ma soltanto con procedimento di
rilascio del permesso» di costruire.
Altre voci dottrinarie, invece, hanno ancora riprodotto la
differenza tra d.i.a. sostanziale e procedurale per gli interventi
minori e solo procedurale per quelli maggiori senza tuttavia,
richiamare più il limite della pianificazione di dettaglio poichè,
in ogni caso, sarebbero applicabili le sanzioni amministrative e
penali previste per il permesso di costruire.
Infine qualche studioso ha ritenuto dei tutto liberalizzata la
possibilità delle regioni di ampliare l'ambito della d.i.a. senza
preoccuparsi dell'incidenza nel settore penale, traendo anche spunto
dall'ordinanza del 4 dicembre 2002, n. 516 della Corte
costituzionale, che si era, però, limitata a restituire gli atti al
Tribunale amministrativo regionale Lombardia, relativi ad un
procedimento in cui aveva sollevato, soprattutto, questione di
legittimità costituzionale della legge regionale Lombardia n. 15 del
1996 sulla trasformazione dei sottotetti in mansarde c.d. «recupero
ai fini abitativi dei sottotetti esistenti» ed, anche, della legge
n. 22 del 1999 per gli innegabili riflessi sul titolo edilizio
abitativo al fine di esaminare la rilevanza della questione alla luce
del nuovo quadro normativo di riferimento, non più valutata in
seguito all'intervenuta rinuncia al ricorso (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Lombardia, sez. II, 18 giugno 2003, n. 3113
depositata il successivo 19), secondo modalità varie volte seguite
dalla Consulta.
L'accoglimento della tesi dominante e di quella acutamente
espressa da una illustre voce dottrinale, condivisa da questo
collegio, assume particolare rilievo per accertare i confini ed i
limiti dei poteri del legislatore delegato e per fondare
un'interpretazione costituzionalmente orientatata nel rispetto dei
principi della delega della legge n. 443 del 2001, individuati in
quelli strettamente necessari per adeguare la legge «obiettivo» al
T.U.ED.
Il decreto legislativo n. 301 del 2002 interviene pure su questo
punto, stabilendo che «Le regioni a statuto ordinario possono
ampliare o ridurre l'ambito applicativo di cui ai commi precedenti.
Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'art. 44».
Detta nuova disciplina con il riferimento a tutti i commi
precedenti dell'art. 22 T.U.ED. potrebbe aver accolto la tesi di chi
afferma la natura procedurale della d.i.a. di cui al terzo comma
dell'art. 22 cit. e sostiene il permanere delle sanzioni penali ed
amministrative in tutti i casi di utilizzazione della c.d. super
d.i.a., anche in assenza di pianificazione attuativa, dovendosi, in
ogni caso, discutere sull'estensione dell'ultima locuzione.
Infatti se è vero che le pene sono limitate testualmente
dall'art. 44, comma 2-bis T.U.ED. alla sola esecuzione in totale
difformità ed in assenza della d.i.a. tralasciando la difformità
parziale, le variazioni essenziali e le violazioni alle prescrizioni
ed al regolamento edilizio, un'esegesi sistematica della disposizione
con riferimento alla richiesta conformità alle previsioni degli
strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina
urbanistico-edilizia vigente, stabilita per la c.d. d.i.a. semplice
induce a ritenere, a parere del collegio, estesa anche alla cd. super
d.i.a. la previsione dell'art. 44, lett. a) T.U.ED. in modo da
rendere detta disparità di tattamento apparente, tanto più che
tutta la disciplina sanzionataria amministrativa è equiparata alle
ipotesi di esecuzione degli interventi in assenza, in totale e
parziale difformità dal permesso di costruire e che l'art. 44, comma
2-bis cit. richiama «le disposizioni del presente articolo».
Tuttavia l'ultima parte della disposizione, con cui si
criminalizza la condotta di chi realizzi opere rientranti nell'area
del permesso di costruire «doppiato dal modulo procedimentale della
super d.i.a.», dimostra l'intento del legislatore delegato di
«sterilizzare qualsivoglia effetto penale possa discendere da
interventi lassisti delle regioni» sicchè non è senza rilievo la
scelta legislativa tra d.i.a. e permesso di costruire, secondo quanto
su evidenziato.
Perciò, ad avviso del collegio, deve restare in ogni caso, fermo
il limite dell'esistenza di pianificazione urbanistica di dettaglio,
la quale, come già affermato, è l'unica a giustificare detta
estensione della d.i.a. nell'ambito dei principi generali, che
regolano detto istituto in via normale «ex lege» n. 24l del 1990 e
s.m., consentendo di ritenere largamente ristretta la
discrezionalità amministrativa o quella tecnica.
Infatti, la previsione della possibilità delle regioni di
ampliare o ridurre le ipotesi di applicazione della d.i.a. di cui al
comma quarto dell'art. 22 T.U.ED. ed il riferimento dell'art. 44,
comma 2-bis T.U. cit. «agli interventi edilizi suscettibili di
realizzazione mediante denuncia di inizio di attività ai sensi
dell'art. 22, comma 3», rendono palese che solo detta tipologia di
interventi può essere eseguita con l'alternativa d.i.a., anche per
il rispetto dovuto ai principi della legge-delega.
Inoltre, per il principio di legalità e tassatività dei
precetti in diritto penale, quelli effettuati al di fuori dei
parametri contemplati dal comma terzo, lettere b) e c) dell'art. 22
T.U.ED., in virtù di una normativa regionale indiscriminatamente
ampliativa, che incide in via indiretta sul regime penale, sarebbero
o sforniti di sanzione penale, nonostante la maggiore complessità
rispetto a quelli previsti al comma terzo dell'art. 22 cit. e la più
estesa discrezionalità amministrativa e tecnica della p.a., oppure
verrebbero, comunque, puniti, ove non assentiti con il permesso di
costruire, sicchè sarebbe inutile la previsione di alternatività
rilevante solo sotto il profilo amministrativo e civile.
Questa possibilità di ampliare o restringere gli interventi
sottoposti a d.i.a., secondo alcuni autori, potrebbe essere valutata
per far ritenere non rientranti tra i principi fondamentali le
disposizioni su questo titolo previste nel T.U.ED., giacchè è lo
stesso legislatore nazionale con l'omologa e specularmente opposta
norma di cui all'art. 10 terzo comma T.U. cit. a lasciare alle
regioni una notevole libertà nell'ampliare o ridurre le ipotesi di
interventi soggetti a permesso di costruire o a d.i.a., lasciando,
però, immutato il regime penale.
Tuttavia, una simile opinione, a parere del collegio, determina
in una materia di competenza ripartita tra Stato e regioni una
carenza di principi fondamentali, i quali devono costituire una linea
guida per la legislazione regionale al fine di assicurare
un'omogeneità ed uniformità della normativa in campo nazionale nei
suoi punti essenziali, perchè, in assenza di detti principi; la
legislazione regionale sarebbe libera di interferire nella materia
penale come, del resto, avverrebbe se gli stessi non venissero
enucleati in tema di modificazioni di destinazione di uso con o senza
opere (art. 10 secondo comma T.U.ED.), secondo quanto, del resto,
affermato dalla Corte costituzionale nel vigore della pregressa
disciplina (art. 25 quarto comma legge n. 47 del 1985) (cfr. Corte
costituzionale n. 73 del 1991 e n. 259 del 1997).
Non sembra che queste critiche possano essere superate con la
distinzione fra assoggettamento dell'attività di trasformazione del
territorio al controllo preventivo dell'amministrazione competente e
modalità procedimentali attraverso le quali tale controllo viene
attuato, giacchè, come si è cercato di dimostrare, differenti sono
i presupposti della d.i.a. e del permesso di costruire, distinte le
ragioni giustificatrici di un regime differenziato, difformi le
conseguenze penali ed amministrative anche in relazione alla
tipologia di controllo, preventiva e successiva alla proposizione
dell'istanza. Non appare neppure esatto ritenere che, altrimenti, la
facoltà del legislatore regionale di ampliare le ipotesi di
interventi assentibili con d.i.a. resterebbe del tutto inattuata,
giacchè, come si è già evidenziato, molteplici sono i regimi
pianificatori e programmatori regionali di dettaglio, sicchè dette
fattispecie sono tante da dover, semmai, essere ristrette.
Del resto non è senza una ragione che un autore, seguace di
questa tesi, si contraddica, perchè, prima, rende del tutto libero
il regime della d.i.a. nel settore urbanistico e lo considera ormai
come quello ordinario e, poi, invece, lo limita alle ipotesi di cui
alla legge «obiettivo» in ordine ai riflessi penali, soprattutto per
rispettare la potestà legislativa esclusiva statale.
Peraltro, proprio l'asserita mutata ottica della disciplina della
d.i.a. da istituto eccezionale e per ipotesi determinate ad una
concezione opposta, caratterizzata dalla natura residuale ed
onnicomprensiva, dimostra l'importanza di delimitare con certezza
quelli assentibili con permesso di costruire per fornire una
giustificazione logica e giuridica, secondo i principi generali in
tema di d.i.a. enucleabili dalla legge n. 241 del 1990 e s.m., a
detta distinzione ed alla minore rilevanza della discrezionalità
tecnica o amministrativa in alcuni interventi.
La tesi accolta da questo collegio, invece, ha trovato un
notevole apporto in alcune decisioni della Corte costituzionale,
nelle quali si afferma che «i principi (fondamentali) poss(o)no
trarsi ... specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo
sistema di riparto delle competenze ... dalla legislazione statale
già in vigore» (sent. n. 282 del 2002), i cui assunti permangono
dopo l'emanazione della c.d. legge La Loggia, e che, per quanta
flessibilità la legislazione statale abbia in ordine alla categoria
di opere cui la d.i.a. possa applicarsi, «resta come principio la
necessaria compresenza nella legislazione di titoli abilitativi
preventivi ed espressi (... il permesso di costruire) e taciti, quale
è la DIA» (Corte costituzionale sent. n. 303 del 2003).
È chiaro che i principi fondamentali, anche come vincolo
negativo per le regioni, possono essere individuati e non solo
enucleati da leggi statali, secondo quanto prescrive la legge n. 131
del 2003 e, quindi, modificare gli elementi essenziali della
disciplina della materia in virtù di una differente valutazione di
politica legislativa, non consentita, però, in sede di ricognizione,
prevista dalla legge «La Loggia», mentre gli stessi adempiono ad una
pluralità di funzioni quali quella di limite alla potestà
legislativa regionale, l'altra programmatica nei confronti della
stessa legislazione, ed altra ancora integratrice delle lacune della
disciplina della materia ed interpretativa delle altre disposizioni
normative, ma non possono prescindere da quella primaria di
unificazione normativa su tutto il territorio nazionale.
Pertanto, a parere del collegio, ne deriva quale prima
conseguenza l'obbligo della legislazione regionale di attenersi al
principio fondamentale secondo cui la d.i.a. edilizia, alternativa al
permesso di costruire, è consentita solo qualora sia prevista una
normazione urbanistica «di dettaglio», utilizzandosi volutamente il
termine onnicomprensivo per ricondurre in detto ambito tutte le
ipotesi regolamentabili dalla regione, in cui il parametro
fondamentale su indicato si atteggia in maniera differente in virtù
dei variegati strumenti urbanistici e pianificatori, comunali e
sopracomunali, stabiliti dalle singole regioni, secondo quanto già
illustrato.
Inoltre, ne discende il notevole dubbio di legittimità
costituzionale di una legislazione che renda tutte le opere edilizie,
comprese le nuove costruzioni non previste in pianificazioni di
dettaglio, eseguibili con l'alternativa d.i.a. invece che soltanto
con il permesso di costruire per violazione di un principio
fondamentale dello Stato, non essendo possibile il sostanziale
superamento del permesso di costruire e di un esame preventivo per
gli interventi edilizi più complessi, in cui la discrezionalità
amministrativa e tecnica è consistente, non solo per i riflessi
penali, ma anche per l'incidenza sui rapporti privatistici di
competenza legislativa esclusiva statale.
Infatti, proprio all'epoca dell'introduzione del modello
originario dell'istituto della d.i.a. in materia edilizia ed
urbanistica la sua maggiore giustificazione è stata rinvenuta nello
scopo di alleggerire le forme dei controlli amministrativi sugli
interventi minori per concentrare le risorse, tecniche e
professionali, degli uffici sui controlli preventivi di quelli più
complessi.
La «privatizzazione dell'istruttoria» di primo grado, cui
consegue l'avvio, eventuale e problematico per le risorse a
disposizione ed i tempi tecnici di controllo da parte della P.A., di
un procedimento amministrativo di secondo grado in situazioni di
deficit informativo, determina una lesione della razionalità
procedimentale per l'estensione indiscriminata a fattispecie in cui
gli interessi pubblici primari sono prevalenti, perchè relativi ad
interventi di maggior rilievo, non circoscritti neppure da una
piniaficazione «di dettaglio», che ne limita il campo di azione e la
discrezionalità, poichè le scelte sono state effettuate in maniera
partecipata ed a monte.
Peraltro, sotto il vigore della pregressa normativa, si era
consolidato il principio fondamentale in base al quale l'obbligo
della preventiva concessione edilizia, per ogni tipo di costruzione,
non fosse modificabile o rimuovibile dalla legislazione regionale,
salvo gli interventi assentibili con autorizzazione (cfr. Corte cost.
sent. n. 241 del 1997 ed ord. n. 187 del 1997 cit., e n. 201 del
1992).
Inoltre, ancor prima dell'espressa previsione dell'art. 117 della
Costituzione come novellato dalla legge cost. n. 3 del 2001, uniforme
giurisprudenza della Corte costituzionale ha riservato alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia penale (cfr.
Corte cost. n. 355 del 1996 fra tante), dichiarando
costituzionalmente illegittime leggi regionali, che avevano anche
un'incidenza indiretta sulla predetta materia (vedi Corte cost.
n. 273 del 1995).
È noto, poi, che, nel settore urbanistico ed edilizio, la
disciplina penale è intimamente connessa con quella amministrativa
per quel fenomeno della c.d. amministrativizzazione del diritto
penale o del c.d. sistema del doppio binario, in base al quale la
violazione della normativa amministrativa trova anche, in alcuni
casi, la sua sanzione nel diritto penale e che il reato di cui
all'art. 20 legge n. 47 del 1985 (ora art. 44 T.U.ED.) è collegato
in maniera indissolubile con il titolo edilizio e non con
l'intervento, tanto è vero che la sottoposizione ad autorizzazione
edilizia di alcune opere prima assentibili con concessione ha
comportato la depenalizzazione di tali interventi (Cass. sez. III 28
dicembre 1979, Guarino in Cass. pen. Mass. 1981, 433 fra le prime).
Pertanto, l'indiscriminata alternatività tra d.i.a. e permesso
di costruire cioè la possibilità di realizzare con d.i.a. anche
nuove costruzioni o ristrutturazioni urbanistiche senza l'esistenza
di una pianificazione urbanistica di dettaglio, secondo le previsioni
dell'art. 22 terzo comma lettere b) e c) T.U.ED., stabilita
dall'art. 4 terzo comma della legge regionale della Lombardia n. 22
del 1999, come modificato ed integrato dall'art. 3 della legge
regionale n. 18 del 2001, comporta quale conseguenza irragionevole ed
irrazionale o la depenalizzazione di detti interventi, perchè, per
il principio di tassatività, non possono rientrare in quelli
contemplati all'art. 22 terzo comma T.U.ED. cui si riferisce il comma
2-bis dell'art. 44 T.U. cit. nell'estendere le sanzioni penali,
giacchè non rientrano nel paradigma legislativo statale su indicato,
nonostante la presenza di una esplicita locuzione a riguardo
(«restano ...») oppure ad una non consentita interpretazione
analogica dell'art. 44 comma 2-bis T.U. cit. ovvero a rendere del
tutto inutile l'ultimo inciso dei quarto comma dell'art. 22 T.U.ED.
conclamando la sottoposizione alla sanzione penale degli interventi
non assentiti con il permesso di costruire e non rientranti nel
paradigma legislativo del terzo comma dell'art. 22 T.U. cit.
(considerazione in strumentazione urbanistica di dettaglio).
Tali notazioni dimostrano che, tramite un'esegesi
logico-sistematica e teleologica, l'ampliamento ad opera delle
regioni può avvenire solo negli ambiti contemplati dal d.lgs. n. 301
del 2002. Detta interpretazione è suffragata dai limiti di un
provvedimento delegato (d.lgs. n. 301 del 2002 cit.) rispetto ai
principi stabiliti dalla delega (legge n. 443 del 2001), concernente
solamente «le modifiche strettamente necessarie per adeguar(e)» il
T.U.ED. alle disposizioni di cui ai commi da 6 a 13 della legge
obiettivo e dal correlato obbligo del giudice di ricercare
un'interpretazione adeguatrice prima di sollevare una questione di
legittimità costituzionale.
Infatti, è noto che la Corte costituzionale richiede non solo
un'interpretazione che escluda ogni lettura costituzionalmente
adeguata (sent. n. 187 del 1992 e nn. 307 e 316 del 1996 fra tante),
giacchè deve «pervenirsi alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale non perchè della norma in questione si possa adottare
un'interpretazione che ne determinerebbe l'incostituzionalità, ma
soltanto se della medesima non sia possibile fornire
un'interpretazione conforme ai precetti costituzionali» (sent. n. 336
del 2002), considerando sia l'evoluzione legislativa [(sent. n. 335
del 2002) sia la disciplina nel suo complesso (ex gr. sent. n. 334
del 2002), ma anche «ogni ragionevole interpretazione ... in senso
conforme al sistema ... complessivamente considerato e, quindi, ai
valori costituzionali» (sent. n. 333 del 2002)] in generale ed, in
particolare, sotto il profilo dell'eccesso di delega (Cfr. fra tante
Corte cost. sent. n. 472 del 2002 e n. 173 del 2002), evidenzia
l'obbligo del giudice di interpretare una norma delegata in modo
almeno non collidente con i principi stabiliti dalla delega.
Pertanto, proprio perchè la legge «Lunardi» limitava il regime
alternativo a ben precisi parametri della pianificazione attuativa ed
anche della strumentazione urbanistica generale, già la riduttiva
previsione del comma terzo dell'art. 22 lett. c) T.U.ED., introdotta
dalla legge delegata in relazione a quest'ultima, limitata alle
«precise disposizioni plano-volumetriche», può essere consentita
solo considerando che i P.R.G. di ultima generazione già contengono
tutta una normazione relativa a disposizioni tipologiche, formali e
costruttive, e che le stesse si trovano spesso nelle N.T.A.
Inoltre, la necessità di una pianificazione di dettaglio, anche
per la legislazione regionale, come già rilevato, discende da una
piana esegesi dei commi settimo ed ottavo dell'art. 13 della legge
n. 166 del 2002, accolta dalla dottrina prevalente, sicchè non era
possibile al legislatore delegato fornire una differente lettura
anche in considerazione delle già indicate ragioni sistematiche.
Infine, la generale liberalizzazione dei titoli edilizi sembra
che possa determinare una disparità di trattamento tra regioni a
causa dell'omessa individuazione di detti principi fondamentali ed
un'irragionevolezza della disciplina ex art. 3 Cost., poichè si
disciplinano con regimi giuridici dagli effetti diversi situazioni
eguali ovvero si consente un regime semplificato per interventi
edilizi complessi, dando luogo ad una depenalizzazione, introdotta
dalla legislazione regionale, di quei tipi di interventi edilizi,
assentibili, in virtù della legislazione statale, solo con il
permesso di costruire, non sostituibile, neppure sotto il profilo
procedurale, con l'alternativa d.i.a., giacchè è necessario un
procedimento amministrativo preventivo più complesso e maggiormente
attento all'esercizio della discrezionalità amministrativa o
tecnica, sicchè rileva pure ai fini penali l'omessa adozione di
detta caratteristica procedimentale e di un titolo espresso in virtù
dei principi di tassatività e di determinatezza e delle osservazioni
su effettuate.
Non sembra, poi, che, superando i limiti della delega e fornendo
delle espressioni contenute nella legge «Lunardi» un'esegesi in
contrasto con quanto asserito nella Relazione, in cui si afferma che
la disciplina non influisce sul regime penale, nella ricerca di
un'interpretazione adeguatrice si possa sostenere, in contrasto con
l'uniforme dottrina penalistica sul punto, l'irrilevanza quale
elemento costitutivo della fattispecie penale del titolo edilizio in
modo da spostare l'esame sulla tipologia dell'intervento e da
procedere ad un'interpretazione estensiva del dettato dell'art. 44
comma 2-bis T.U.ED. e dell'art. 22 terzo comma T.U. cit. in relazione
all'ultima parte del quarto comma di detto ultimo articolo, in quanto
permarrebbe, nonostante simili forzature, la violazione del principio
fondamentale, che mira a distinguere un titolo espresso ed uno
«tacito», secondo il tipo di interventi.
Pertanto, è configurabile, anche, la violazione degli artt. 25,
97 e 117 della Costituzione per inosservanza dei principi
fondamentali in materia di governo del territorio su enucleati ed in
tema di giusto procedimento tramite d.i.a., di potestà legislativa
esclusiva statale in materia di ordinamento civile e penale e,
quindi, della riserva statale in materia penale e del principio di
buon andamento della P.A., indipendentemente dal possibile
coinvolgimento di altri valori, trasversalmente, di competenza
legislativa esclusiva statale (ex. gr. ambiente), mentre sono
compromesse le «istanze di unificazione presenti nei più svariati
contesti di vita, le quali, sul piano dei principi giuridici, trovano
sostegno nella proclamazione di unità ed indivisibilità della
Repubblica» senza neppure dover ricorrere ai principi di
sussidiarietà, di adeguatezza e di leale cooperazione tra Stato e
regioni, richiamati dalla Corte costituzionale, nella pronuncia da
cui sono state tratte le locuzioni su riportate (Corte cost. sent.
n. 303 del 2003).
Questo «excursus» normativo, giurisprudenziale e dottrinario
dimostra, a parere del collegio, che i precedenti arresti di questa
Corte in relazione alla legge regionale della Lombardia n. 22 del
1999, come modificata dalla legge regionale n. 18 del 2001, con i
quali si è ricercata un'interpretazione adeguatrice tale da
escludere ogni dubbio di costituzionalità, non possano essere più
seguiti. Infatti, è intervenuta una legislazione statale in parte
diversa e chiarificatrice tale da mutare lo scarno quadro normativo
preesistente sul punto, come si è cercato di dimostrare, e dalla
quale è possibile trarre alcuni principi fondamentali su richiamati,
sicchè la stessa, pur avendo «legittimato» alcune legislazioni
regionali (ex gr. legge regionale Toscana n. 22 del 1999 e successive
modificazioni), si pone in contrasto con quelle che hanno ammesso
l'alternativa d.i.a. rispetto al permesso di costruire per tutti gli
interventi edilizi compresi quelli non previsti in piani attuativi,
comunque denominati, ed in strumenti urbanistici generali recanti
precise disposizioni plano-volumetriche.
Inoltre, come già evidenziato, la sostanziale esclusione del
titolo edilizio espresso, attuata, sia pure in via facoltativa, dalla
legislazione regionale in parola, contrasta con un principio
fondamentale già enucleato dalla Corte costituzionale (sent. n. 303
del 2003), mentre la formulazione dell'art. 44 comma 2-bis e
dell'art. 22 terzo comma lett. b) e c) del T.U.ED. non consente di
realizzare con la d.i.a. nuove costruzioni o ristrutturazioni
urbanistiche non disciplinate in pianificazione di dettaglio, di
punire alla stregua dell'art. 44 su citato interventi diversi da
quelli contemplati dalla norma con un'inammissibile applicazione
analogica e con una violazione dei principi di tassatività e
determinatezza, di ritenere, in maniera irrazionale, comunque
punibili gli interventi edilizi non conformi all'art. 22 terzo comma
T.U.ED., limitando l'indiscriminato ampliamento regionale della
d.i.a. ai soli settori civili ed amministrativi, e di avanzare
interpretazioni adeguatrici simili a quelle già effettuate nel
vigore della legge n. 443 del 2001 o, comunque, «salvifiche» della
legislazione regionale in esame, perchè il legislatore ha
definitivamente chiarito la natura procedurale della d.i.a.
alternativa, giustificandola con la presenza di determinati parametri
e disposizioni ed, in sostanza, enucleando alcuni principi
fondamentali sul punto, già illustrati.
Pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal p.m. ricorrente,
che, pure, segue una voce dottrinale espressa in una prima lettura
del d.lgs. n. 301 del 2002, non può più richiamarsi la pregressa
giurisprudenza di legittimità su riferita, ed individuarsi la sola
necessità del permesso di costruire e del relativo procedimento, con
il quale si garantiscono maggiormente gli interessi della
collettività in presenza di progetti complessi, in modo da prevedere
la configurabilità del reato edilizio, ove l'opera sia conforme alla
d.i.a., ma non sia stata assentita con il titolo edilizio espresso,
per gli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione
urbanistica, perchè effettuati in zone senza normazione urbanistica
attuativa ovvero con pianificazione, che non consideri i parametri
urbanistici-edilizi di cui alle lettere b) e c) del terzo comma
dell'art. 22 T.U.ED. senza che intervenga una pronuncia del giudice
di legittimità delle leggi dinanzi ad una normativa regionale, la
cui legittimità appare molto dubbia alla luce di tutte le
osservazioni ed argomentazioni svolte.
La questione sottoposta all'esame della Corte costituzionale
appare non manifestamente infondata per le ragioni già sviluppate in
relazione ai parametri su descritti ed anche rilevante sia perchè il
c.d. condono edilizio, di cui all'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
come modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003, non può
trovare applicazione con il correlato obbligo di sospensione del
procedimento, poichè si è in presenza di una nuova costruzione non
residenziale (capannone industriale), sicchè non è ricompresa nel
comma 25 della disposizione citata, sia perchè la decisione sulla
questione di legittimità costituzionale della legge regionale della
Lombardia n. 22 del 1999, come modificata dalla legge n. 18 del 2001,
in riferimento agli artt. 3, 5, 25, 97 e 117 della Costituzione,
influisce, in ogni caso, sul procedimento «de quo», indipendentemente
dall'applicazione o meno della fondamentale pronuncia della Corte
costituzionale n. 364 del 1988.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 e segg. della Costituzione, 1 e 23 legge 11
marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 terzo comma legge regionale
della Lombardia 19 novembre 1999 n. 22, come modificato ed integrato
dall'art. 3 della legge regionale 23 novembre 2001 n. 18 in relazione
agli artt. 22 terzo e quarto comma e 44 comma 2-bis d.lgs. n. 380 del
2001 e s.m., con riferimento agli artt. 3, 5, 25, 97 e 117 della
Costituzione, nella parte in cui applica la facoltà di denuncia di
attività a tutti gli interventi edilizi di nuova costruzione e di
ristrutturazione urbanistica anche se non disciplinati da piani
attuativi comunque denominati, che contengano precise disposizioni
plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, o da
strumenti urbanistici generali, recanti precise disposizioni
plano-volumetriche.
Dispone la sospensione del procedimento e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa
al Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in camera di consiglio in data 26 novembre 2003.
Il Presidente: Grassi
04C0635