1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 745 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Province autonome di Trento e Bolzano - Sanita' pubblica Repressione delle sofisticazioni alimentari - Ricomprensione di imprese vitivinicole, operanti nel territorio provinciale, in una anagrafe su base regionale - Criteri - Violazione della autonomia finanziaria della provincia e delle sue potesta' in materia di ordinamento degli uffici, dei laboratori e del personale - Non fondatezza. (D.-L. 18 giugno 1986, n. 282, artt. 7, primo e terzo comma, 16, 18, primo e terzo comma, 20, 23, cosi' come convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 1986, n. 462). (Statuto speciale del T.-A.A. (testo unico approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 2, 8, nn. 1 e 21, 9, n. 10, 16 e 78) (088C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7, primo e
terzo comma, 16, 18, primo e terzo comma, 20 e 23 del D.l. 18 giugno
1986, n. 282, convertito con modificazioni in legge 7 agosto 1986, n.
462, recante "Misure urgenti in materia di prevenzione e repressione
delle sofisticazioni alimentari", promossi con ricorsi delle Province
di Trento e Bolzano notificati il 10 settembre 1986, depositati in
cancelleria il 18 settembre successivo ed iscritti ai nn. 26 e 27 del
registro ricorsi 1986.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Giuseppe Borzellino;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e
l'avv. dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 18 settembre 1986 (Ric.n. 26/1986),
il Presidente della Provincia Autonoma di Trento ha promosso
questione di legittimità costituzionale degli artt.7, primo e terzo
comma; 16; 18, primo e terzo comma; 20 del decreto legge 18 giugno
1986, n. 282, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1986,
n. 462 (Misure urgenti in materia di prevenzione e repressione delle
sofisticazioni alimentari), per violazione dell'art. 8, n. 1 e n. 21,
dell'art. 9, n. 10, dell'art. 16, dell'art. 78 dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione.
Il ricorso, premesso che il menzionato decreto legge
(riproduttivo, con modificazioni e integrazioni, del precedente d.l.
11 aprile 1986, n. 104, non convertito) è stato adottato dal Governo
a seguito delle cosiddette vicende del "vino al metanolo" occorse
agli inizi del 1986, osserva che esso contiene una ampia disciplina
accomunata dal dichiarato intento di prevenire e reprimere le
sofisticazioni alimentari, al fine di tutelare la salute pubblica.
Se ne deducono peraltro i seguenti motivi di illegittimita':
dell'art. 7, primo e terzo comma, per violazione degli artt.8,
n. 21; 16 dello Statuto speciale T.A.A. e relative norme di
attuazione.
Le imprese operanti nel territorio della ricorrente sono state
ricomprese in una anagrafe su base regionale, mentre invece esse
potrebbero essere inserite solo in una anagrafe su base provinciale
(istituita e disciplinata dalla stessa Provincia).
Il terzo comma dell'articolo demanda, poi, ad un decreto del
Ministero dell'Agricoltura la disciplina delle caratteristiche e
delle modalità di funzionamento dell'anagrafe: ad una
regolamentazione ministeriale, cioè, una disciplina che è invece
riservata alla legge provinciale;
degli artt.16 e 18, primo e terzo comma, per violazione degli
artt.8, n. 1; 9, n. 10; 16; 78 dello Statuto speciale T.A.A. e
relative norme di attuazione.
Lo Statuto speciale attribuisce alla ricorrente potestà
legislativa ed amministrativa di grado primario in materia di
"ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto", e di grado concorrente in materia di "igiene e sanita'".
Per le suddette funzioni è riconosciuta alla Provincia anche
autonomia finanziaria.
In base alle surrichiamate disposizioni di grado costituzionale, i
servizi igienici e sanitari cui si riferisce il primo comma dell'art.
16 del decreto to hanno, nella Provincia di Trento, una
organizzazione ed una disciplina peculiari. In particolare, il
laboratorio di igiene e profilassi è un servizio alle dirette
dipendenze della stessa Provincia (anzichè delle u.s.l.), e come
tale è stato disciplinato - in quanto ufficio proprio (art. 8 n. 1
St.) - dalla legge provinciale. Analogamente può dirsi per il
servizio veterinario.
Trattandosi di uffici e strutture per il cui ordinamento la
Provincia è titolare di competenze primarie, sembra palese - si
assume - la incostituzionalità della disciplina statale, poichè
solo alla Provincia spetta di stabilire se potenziare o meno le
dotazioni strumentali dei laboratori di cui all'art. 16, primo comma,
del decreto-legge impugnato; così come solo ad essa (e non allo
Stato) spetta di stabilire i criteri in relazione ai quali
l'eventuale potenziamento va disposto e commisurato, come pure di
indicare (contrariamente a quanto stabilito dai commi successivi
dell'art. 16) i criteri e i metodi di analisi, di coordinare le
relative attività e di esercitare sui laboratori stessi la vigilanza
tecnica in relazione ai compiti di sanità pubblica, risultando lese,
così, anche le competenze in materia di igiene e sanità. E così
pure non può spettare allo Stato, come vorrebbe il quarto comma
dell'art. 16, di fissare i requisiti di "strutturazione, dotazione
strumentale e qualificazione del personale" dei laboratori suddetti.
Le stesse considerazioni valgono per l'art. 18 della normativa: è
di esclusiva competenza della Provincia provvedere alla ricognizione
della consistenza degli organici degli uffici provinciali ivi
previsti, all'eventuale adeguamento dell'organico, all'aggiornamento
professionale del relativo personale.
Un ulteriore vizio riguarda poi, specificamente, il terzo comma
dell'art. 18, che lederebbe anche l'autonomia finanziaria della
ricorrente.
Infatti, poichè i fondi indicati al comma sesto dell'art. 16, ed
al comma secondo dello stesso art. 18, attengono a strutture e
funzioni proprie delle Province autonome di Trento e Bolzano, ne
discende, innanzitutto, che essi dovranno essere ripartiti, ed
assegnati pro quota alla Provincia ricorrente, sulla base delle
esigenze accertate in relazione alla Provincia stessa e non già alla
Regione (come invece stabilisce la disposizione impugnata).
In secondo luogo, trattandosi di un finanziamento relativo
all'esercizio da parte della Provincia di funzioni istituzionalmente
sue proprie, essi affluiscono nel bilancio provinciale perchè la
Provincia possa poi disporne autonomamente: onde la disciplina in
questione è palesemente incostituzionale, altresì, per il fatto di
prevedere un vincolo di destinazione del fondo assegnato dal CIPE,
con coeva violazione dell'art. 78 dello Statuto;
illegittimità dell'art. 20 per violazione degli artt.9 n. 10,
16 e 78 dello Statuto speciale T.A.A. e relative norme d'attuazione.
La norma statale condiziona l'erogazione dei fondi vincolati per
le azioni programmate e per i progetti-obiettivo alla approvazione da
parte delle Province autonome della legge di piano sanitario:
trascorsi, infatti, centoventi giorni dalla approvazione del piano
sanitario nazionale, se il piano sanitario provinciale non sia stato
posto in essere, è disposta la sospensione nella erogazione fondi.
Ciò si risolve in una violazione della autonomia finanziaria della
Provincia (art. 78 St.), ed in un inammissibile impedimento
all'esercizio delle sue funzioni in materia sanitaria (artt. 9 n. 10
e 16 St.). Onde la richiesta di dichiarare incostituzionale, in parte
qua, la relativa disciplina.
2. - Con ricorso pure depositato il 18 settembre 1986 (Ric.n.
27/86) il Presidente della giunta provinciale di Bolzano ha proposto
consimile questione di legittimità costituzionale dei già citati
articoli ed altresì dell'art. 23 del decreto-legge 18 giugno 1986 n.
282, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1986, n. 462.
Quest'ultimo articolo (integralmente riprodotto nell'art. 2 della
legge di conversione) fa salvi gli atti adottati, gli effetti
prodottisi ed i rapporici sorti in base al d.l. 11 aprile 1986, n.
104 non convertito. E poichè gli artt.16 e 18 del d.l. n. 282 del
1986 (entrambi oggetto del ricorso) riproducono sostanzialmente gli
artt.12 e 13 del d.l. n. 104 del 1986, vengono proposte nei confronti
dell'art. 23, così come indicato, le censure già formulate per le
disposizioni del decreto-legge n. 282.
3. - Nei giudizi in questione si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato: nell'atto depositato il 30 settembre 1986 si
deduce, in via preliminare, che le circostanze stesse, occasione alla
emanazione delle disposizioni impugnate, evidenziano trattarsi di
beni e interessi pubblici che non è possibile tutelare se non su un
piano generale e nazionale, anche perchè una tale tutela è la sola
che può dare concreto contenuto ai poteri e alle attribuzioni delle
singole Regioni e Province autonome, in quanto, senza tale
disciplina, "ogni Regione o Provincia resterebbe indifesa contro le
conseguenze e gli effetti di eventuali mancate o distorte azioni
degli altri enti di rilevanza costituzionale".
Si rileva che preoccupazione primaria del legislatore è stata
quella di dare una disciplina unitaria alla materia al fine di
ottenere una eguaglianza dei cittadini di fronte alle norme di
diritto positivo.
Proprio in relazione a tale esigenza di unitarietà, con gli artt.
7, 8, 10, 16, 18 e 20 sono state conferite ai Ministeri
dell'agricoltura e della sanità poteri idonei ad ottenere risultati
omogenei ed univoci.
Tutto ciò appare pienamente conforme alla giurisprudenza della
Corte costituzionale secondo cui, pur dove opera la guarentigia dello
Statuto speciale, le esigenze unitarie legittimano l'esercizio
dell'indirizzo e del coordinamento statale, in presenza di un
interesse che si configura nettamente come insuscettibile di
frazionamento o localizzazione territoriale.
Si rileva, poi, quanto al primo motivo di ricorso, che le
disposizioni impugnate si inseriscono in un contesto normativo
recante misure d'urgenza, idonee a conferire maggiore e più
penetrante incisività all'azione dei pubblici poteri nella lotta
contro le sofisticazioni alimentari.
Le stesse regolano, quindi, nell'ambito della materia, funzioni
che non perseguono finalità lesive delle potestà spettanti alle
Province di Trento e Bolzano.
Analogamente rispettosa delle competenze delle Province ricorrenti
appare la disposizione che demanda ad un apposito decreto del
Ministero dell'agricoltura e delle foreste la disciplina delle
caratteristiche e modalità di rilevamento, elaborazione e raccolta
dei dati costituenti l'anagrafe medesima.
L'eventuale fissazione di principi difformi determinerebbe
l'acquisizione a livello centrale di dati non significativi.
Quanto al secondo motivo di ricorso, si osserva che la
disposizione del primo comma dell'art. 16 non lede la potestà
istituzionale che compete alle Province in materia di ordinamento
degli uffici provinciali e del personale, in quanto non contiene
disposizioni specifiche sulla organizzazione degli uffici. La ratio
della norma statale va rinvenuta nella esigenza di fissare parametri
di riferimento uniformi e valevoli per tutto il territorio nazionale,
per soddisfare la primaria esigenza di tutela della salute, bene
garantito a livello costituzionale.
La norma statale non viola neppure l'art. 9, n. 10 dello Statuto,
in quanto pone solo gli anzidetti parametri che il legislatore
provinciale dovrà prendere in considerazione, ai fini della tutela
della salute pubblica, nel momento della espressione della propria
specifica potestà legislativa.
Analogo argomento vale per le disposizioni di cui ai commi terzo e
quarto dell'art. 16 e di cui al successivo art. 18, in quanto le
stesse hanno solo la funzione di fornire riferimenti omogenei che
rispondono al principio contenuto nella legge 23 dicembre 1978 n. 833
della "esigenza unitaria di assicurare standards minimi di
prestazioni tecniche uniformi".
Per quanto concerne, in particolare, il comma terzo dell'art. 18,
si osserva che "appare in ogni caso del tutto legittimo che
l'assoggettamento della ripartizione delle erogazioni sia affidato al
CIPE, in quanto i fondi in questione rientrano nella disciplina
sanitaria il cui finanziamento, secondo il principio affermato dalla
Corte costituzionale, deve considerarsi escluso dalla contrattazione
per quota variabile di cui all'art. 78 dello Statuto".
Quanto al terzo motivo di ricorso concernente l'art. 20 del d.l.
n. 282/1z986 si rileva che, ai sensi dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1985 n. 595, gli obiettivi generali del piano sanitario
nazionale sono prioritari e le azioni programmate hanno delle risorse
vincolate, per cui la mancata approvazione dei piani delle Regioni o
delle Province impedisce la loro individuazione e quindi la
erogazione dei relativi finanziamenti.
Sul quarto motivo, prospettato solo dalla Provincia di Bolzano,
relativamente all'art. 23 del d.l. impugnato, poichè vengono
prospettate delle censure analoghe a quelle avanzate per le altre
disposizioni, le considerazioni sopra svolte appaiono, ad avviso
dell'Avvocatura, sufficienti a dimostrarne l'infondatezza.
Conclusivamente si chiede che i ricorsi siano respinti.
Nell'imminenza della discussione orale, la difesa delle ricorrenti
ha prodotto memoria con cui si ribadiscono le tesi già svolte,
insistendosi per l'accoglimento dei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi concernono questioni identiche: i relativi giudizi
vanno riuniti per formare oggetto di un'unica pronuncia.
2.1. - Con decreto-legge 18 giugno 1986, n. 282, recante misure
urgenti in materia di prevenzione e repressione delle sofisticazioni
alimentari, convertito con modificazioni nella legge n. 462 del 7
agosto successivo, vennero emanate - a seguito di frodi perpetrate
nel settore vinicolo con illecito impiego del metanolo - norme di
tutela della salute pubblica. Con queste, fra l'altro:
a) si istituì l'anagrafe vitivinicola destinata alla raccolta
dati dell'attività delle relative imprese di produzione e
commercializzazione, autorizzandosi il Ministero interessato a
disciplinarne il funzionamento (art. 7, primo e terzo comma);
b) si disposero riferimenti omogenei per il potenziamento dei
laboratori d'esame (servizi d'igiene preventiva) nelle Regioni e, per
quanto di competenza, nelle Province autonome di Trento e Bolzano,
stabilendosi, nel contempo, ripartizione dei necessari fondi a
destinazione vincolata (artt. 16 e 18, primo e terzo comma);
c) restò comminata la sospensione, nei confronti delle Regioni
e delle Province autonome, della erogazione dei fondi vincolati, a
partire dal centoventesimo giorno successivo all'approvazione del
piano sanitario nazionale qualora dagli enti predetti non si
provvedesse - entro tale lasso - alla relativa propria legge di piano
(art. 20).
2.2. - Le Province autonome di Trento e Bolzano impugnano le
riferite disposizioni ravvisando:
sub a) violazione degli artt. 8 n. 21 e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, là dove è prevista la potestà
legislativa primaria e correlatamente amministrativa delle Province,
in materia di agricoltura;
sub b) violazione degli artt.8, n. 1; 9, n. 10; 16 e 78 dello
Statuto (per la Provincia di Bolzano anche dell'art. 2), per
violazione della competenza legislativa primaria in materia di
ordinamento degli uffici provinciali e del personale degli stessi, da
cui deriverebbe impedimento all'esercizio anche delle funzioni in
materia sanitaria, con correlata incidenza, altresì, nell'area
d'autonomia finanziaria provinciale;
sub c) in ogni caso, l'autonomia finanziaria resterebbe
vulnerata, nel caso di omessa approvazione del piano provinciale,
dalla comminatoria di sospensione delle erogazioni.
3.1. - Le questioni non sono fondate.
La normativa in esame - occorre premettere - venne emanata ai fini
di predisporre strumenti omogenei e globali di tutela della saluta
pubblica, messa in grave pericolo - con cospicuo allarme sociale - da
frodi vinicole perpetrate su tutto il territorio nazionale, con
attentato alla incolumità della popolazione.
In concreto, si approntò - questo l'oggetto precipuo del contesto
di legge - "un programma sistematico di interventi miranti alla più
efficace lotta contro le frodi e le sofisticazioni degli alimenti e
delle bevande" (art. 6).
E questa è, dunque, la consistenza ontologica che si evince dal
complesso di norme, essenziale ognora per riconoscere - come altre
volte notato - la competenza a provvedere, nel riparto di funzioni
fra lo Stato e, come in fattispecie, le Province autonome.
3.2. - Si appalesa così, per come si dirà subito, non
costituzionalmente illegittimo l'aver istituito un'anagrafe della
produzione e commercializzazione vitivinicola su base regionale:
anagrafe, è bene considerare infatti, che non rimane fine a sè
stessa - come enucleando le doglianze delle ricorrenti potrebbe
apparire - bensì è premessa indispensabile per la raccolta e
l'elaborazione "informatizzata" dei dati evidenziati, da raccordarsi
al catasto viticolo, realizzato dallo Stato in conformità con la
normativa comunitaria (art. 7, comma secondo, non impugnato).
È bastevole a questo punto porre in luce, su di un piano di
conseguenziali chiarimenti, che elaborazioni di tal fatta,
automatizzate cioè, sortiscono il loro effetto reale, per la
riuscita tecnica dei rilevamenti e le successive implicazioni
pratiche di utilizzo, sol se programmate con la predisposizione di
criteri razionali di uniformità e di identità di base.
In concreto, l'automazione secondo principi informatizzati
ricomprende, nelle sue sequenze, la registrazione dei dati, mediante
modelli univoci (standardizzati): garanzia questa correntemente
riconosciuta, sul piano tecnico, per la valida esecuzione delle
conseguenti operazioni logico-aritmetiche (cfr. convenzione del
Consiglio d'Europa 28 gennaio 1981, art. 2).
Sicchè deve concludersi come, per i fini che vi si riconnettono,
il trattamento dei dati vada operato nello spettro di una sostanziale
omogeneità intesa alla costituzione, volta a volta, della relativa
cosiddetta banca-dati: da ciò, il riferimento della norma ad
un'unica base indicativa regionale; da ciò, ancora, l'adozione di
una composita architettura a connotazione nazionale, propria al
sistema, senza che ne risultino vulnerate le competenze provinciali.
3.3. - Talchè pure non illegittime - per le derivazioni che vi si
riconnettono - si prospettano le norme relative agli uffici di
laboratorio: esse non ledono la potestà istituzionale provinciale,
limitandosi - nell'ottica finalizzata della legge, qui ampiamente
considerata - a fissare i parametri di collegamento infrastrutturale,
idonei a soddisfare, sul piano strumentale, agli scopi tecnici del
rilevamento, insuscettibile - s'è detto - di frazionamenti e
frammentazioni di analisi, eventualmente operate su scala di
riferimenti difformi.
Nè risultano capillari o penetranti interferenze nei settori di
spettanza delle ricorrenti, dal momento che l'assetto e
l'organizzazione relativa restano comunque rimessi alla competenza
provinciale, al cui rispetto esplicitamente si riferisce l'art. 18,
primo comma, della normativa impugnata.
3.4. - Quanto alla assunta violazione dell'art. 78 dello Statuto
in ordine ai fondi vincolati, la "base" regionale, di cui le
ricorrenti Province si dolgono, costituisce - come già notato - il
supporto tecnico, riconosciuto congruo, per un ottimale trattamento
dei dati.
Va ricordato comunque, al proposito, che l'articolo predetto
concerne soltanto la determinazione della quota del gettito erariale
riservato alle Province autonome, limitatamente ai tributi ivi
indicati (sent. n. 195 del 1986). Le modalità e i criteri relativi
possono essere, di conseguenza, invocati dalle Province solo in
rapporto - il che in fattispecie non rileva - all'arco di tempo e al
flusso globale delle spese, cui va riferito l'accordo tra il Governo
e il Presidente della giunta provinciale interessata.
3.5. - Inconferente è l'assunta lesione all'autonomia provinciale
operata con l'art. 20 del decreto-legge (così come modificato dal
provvedimento di conversione): il fondamentale valore della salute,
costituzionalmente garantito, determina ex se l'esigenza di inerenti
predisposizioni di salvaguardia, a fronte di inerzie, quali che ne
siano le ragioni, incidenti sulla necessaria agibilità. Tant'è che
la Corte, per l'enunciato valore racchiuso nell'art. 32 Cost., ha
ravvisato doversi assentire, pur in presenza di autonomie speciali,
anche a razionali misure sostitutive (sent. n. 294 del 1986).
4. - La Provincia autonoma di Bolzano muove censura nei confronti
dell'art. 23 del decreto-legge n. 282 (così come sostituito
dall'art. 2 della legge di conversione), recante salvezza per gli
effetti prodotti sulla base di un precedente decreto-legge non
convertito (n. 104/1986).
Le norme contenute nella disciplina decaduta corrispondono a
quelle di cui all'odierno esame, cosicchè l'impugnativa deve
ritenersi assorbita.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 7, primo e terzo comma; 16;
18 (primo e terzo comma); 20; 23 del decreto-legge 18 giugno 1986, n.
282 (Misure urgenti in materia di prevenzione e repressione delle
sofisticazioni alimentari), così come convertito con modificazioni
nella legge 7 agosto 1986, n. 462, sollevata dalle Province autonome
di Trento e Bolzano con i ricorsi in epigrafe, in relazione agli
artt. 2, 8, nn. 1 e 21; 9, n. 10; 16 e 78 dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (testo unico approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1080