1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 22-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 575 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2001
Ordinanza emessa il 7 maggio 2001 dal tribunale di S. Angelo dei Lombardi nel procedimento civile vertente tra Di Popolo Gerardino, n.q., e comune di Calabritto Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia eurbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione all'A.G.O., secondo il giudice rimettente, delle controversie (introdotte tra il 1 luglio 1998 e il 10 agosto 2000) relative alrisarcimento del danno per occupazione acquisitiva illegittima - Esorbitanza dai limiti della legge delegante. - D.Lgs. del 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g). - Costituzione, art. 76. (001C0684) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 22-8-2001)

IL TRIBUNALE

Nella causa iscritta al n. 768/99 r.g., letti gli atti, ha
pronunziato la seguente ordinanza.

F a t t o

Con atto di citazione notificato il 23 novembre 1999 Di Popolo
Gerardino, quale procuratore di Lucia Di Popolo, Maria Rosa e Juan
Josè Parisi, conveniva in giudizio il comune di Calabritto
(Avellino) per sentire condannare quest'ultimo al risarcimento dei
danni subiti per la perdita della quota di comproprietà del fondo
individuato in catasto al foglio n. 15, particelle nn. 140, 561 e
562, nonchè per la perdita della proprietà del fondo individuato al
catasto al foglio n. 15, particella n. 559.
Deduceva, infatti, che il terreno era stato occupato il 15 marzo
1983 dal comune per la realizzazione di piani di zona, e con la
fissazione della durata dell'occupazione in cinque anni, alla cui
scadenza, tuttavia, nonostante l'irreversibile trasformazione del
fondo, non era seguito l'esproprio. Tanto premesso, chiedeva la
corresponsione del risarcimento del danno per l'occupazione
appropriativa.
Si costituiva il comune convenuto, eccependo, in via preliminare,
la carenza di giurisdizione del giudice adito alla luce delle
disposizioni di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, che avevano
determinato il passaggio al giudice amministrativo delle controversie
aventi ad oggetto il diritto al risarcimento del danno prodotto dal
tradursi dell'occupazione illegittima di fondi nella cosiddetta
accessione invertita.
Su tale eccezione preliminare la causa veniva trattenuta in
decisione all'udienza di precisazione delle conclusioni del 27 marzo
2000, con assegnazione di termini per il deposito di comparse
conclusionali e di repliche.
Durante il decorso del termine di trenta giorni per il deposito
della sentenza, la Corte di cassazione a sezioni unite, adita in sede
di regolamento di giurisdizione, con ordinanza 25 maggio 2000, n. 43,
dichiarava rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 80, in relazione all'art. 76 della Costituzione, per eccesso
rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera
g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui sottrae al
giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi a
comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure
espropriative finalizzate alle gestione del territorio.
Secondo l'autorevole interpretazione della Corte di cassazione,
infatti, "l'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, con il primo comma,
devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica
ed edilizia, con il secondo comma definisce la materia urbanistica
come quella concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e
poi, con il terzo comma, stabilisce (fra l'altro) che nulla è
innovato in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le
controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle
indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura
espropriativa od ablativa; l'esplicita conservazione della
giurisdizione del giudice ordinario solo per le cause indennitarie,
cioè per le cause in cui il soggetto passivo di legittimi atti o
provvedimenti autoritativi di acquisizione del godimento o della
proprietà dei bene reclami il riconoscimento e la liquidazione
dell'indennizzo, comporta il ricadere nell'innovativa previsione di
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie
che ineriscano a procedure espropriative promosse a fini di gestione
del territorio, e che abbiano ad oggetto diritti diversi dai crediti
indennitari, conseguenti a comportamenti (non ad atti o
provvedimenti); ... questa interpretazione è imposta dalla lettera e
dal collegamento logico delle disposizioni, dato che un ampliamento
della nozione di materia urbanistica, tradizionalmente riguardante
gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti che integrino esercizio
di potestà amministrativa nel campo della pianificazione del
territorio e della formazione dei corrispondenti strumenti
urbanistici, fino a comprendervi gli atti, i provvedimenti ed i
comportamenti di procedure di espropriazione per pubblica utilità
indirizzate alla gestione del territorio medesimo ed all'attuazione
degli obiettivi programmati con quegli strumenti, è insito nel
riferimento alle espropriazioni al solo scopo di delimitare le cause
in cui resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario; ... che,
pertanto, detto art. 34 trasferisce dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, per l'indicato settore delle espropriazioni, le
controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione
del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva
inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno
per occupazione illegittima, od il diritto al risarcimento del danno
prodotto dal tradursi dell'occupazione medesima nella cosiddetta
accessione invertita od espropriazione sostanziale; ... rispetto a
tale estensione alle controversie espropriative da ultimo indicate
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, in relazione
all'art. 76 della Costituzione, tenendosi conto della
configurabilità dell'eccesso di delega quando la norma delegata
sconfini dal fisiologico "riempimento della norma delegante, violando
specifici principi e criteri direttivi, ovvero divergendo dalle
finalità della delega desumibili dai principi e criteri medesimi
(v., ex pluribus Corte costituzionale n. 198/1998); ... la non
manifesta infondatezza della questione, sotto il profilo
dell'eventuale inosservanza dei principi e dei criteri posti dalla
norma delegante, cioè dall'art. 11, quarto comma, lettera g), della
legge 15 marzo 1997, n. 59, discende dal fatto che questa norma
contempla "l'estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, comprese quelle relative al risarcimento
del danno in materia urbanistica (oltre che in materia edilizia e di
servizi pubblici), di modo che, circoscrivendo la riforma in tema di
giurisdizione ai diritti soggettivi consequenziali (di contenuto
patrimoniale), vale a dire ai diritti determinati dall'esercizio
della giurisdizione di legittimità su atti o provvedimenti, senza
alcuna menzione dei diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali
i citati diritti restitutori o risarcitori, potrebbe esprimere un
intento con-trario alla devoluzione delle controversie su tali ultimi
diritti alla cognizione del giudice amministrativo; ... la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, sotto il profilo dell'eventuale divergenza dalle
finalità perseguite dalla norma delegante, è da cogliersi nella
rispondenza della delega (anche alla luce dei lavori preparatori)
all'obiettivo di concentrare dinanzi ad un solo organo giudiziario le
controversie che investano lo stesso rapporto fra il privato e la
pubblica amministrazione, superando il criterio di riparto della
giurisdizione fondato sulla distinzione fra diritti ed interessi ed
assicurando così unicità e coerenza del processo, e nel rilievo che
la relativa esigenza potrebbe non conciliarsi con la suddivisione fra
giudice ordinario e giudice amministrativo delle cause inerenti a
diritti insorti in procedimenti espropriativi inerenti alla materia
urbanistica a seconda che si tratti o meno di diritti indennitari;
... detta suddivisione, infatti, ricadendo in un contenzioso
"naturalmente o comunque frequentemente caratterizzato dalla
proposizione in via cumulativa od alternativa di domande riguardanti
tanto indennità quanto altri diritti soggettivi (come quando si
reclami l'indennizzo per il periodo di legittima occupazione
temporanea ed insieme il danno per l'indebito protrarsi
dell'occupazione stessa oltre la prevista scadenza, oppure quando si
richieda l'indennizzo espropriativo od il danno da "accessione
invertita con la duplice prospettazione della dipendenza della
perdita del bene da un atto ablativo o da un fatto illecito), è
potenzialmente foriera di un frazionamento di contese sostanzialmente
unitarie (per comunanza od interdipendenza, di problematiche) in più
processi davanti a giudici diversi, con il risultato di un
prolungamento dei tempi della definizione giudiziale della
complessiva lite (anche per l'obbligo di sospendere il procedimento
la cui definizione dipenda dalla decisione di altra causa); ... che
una compromissione della ratio della norma delegante è ravvisabile
anche per il rilievo che l'allargamento dell'area delle controversie
in materia urbanistica affidate al giudice amministrativo, con
l'inclusione di quelle inerenti a diritti di cui si alleghi la
lesione per effetto di contegni illeciti posti in essere dalla
pubblica amministrazione nel corso di procedure espropriative,
potrebbe tradire lo scopo di semplificare i criteri di riparto della
giurisdizione (mediante il riferimento alla materia anzichè alla
consistenza della posizione soggettiva dedotta in causa), in quanto
la qualificazione di un fatto materiale come momento della gestione
pubblicistica del territorio non sarebbe ricollegabile solo
all'esistenza di una procedura espropriativa promossa per tale
gestione ed alla dichiarata inerenza ad essa del fatto medesimo, ma
richiederebbe una non agevole indagine sul contesto in cui si sia
effettivamente inserito".
L'interpretazione (definita "panurbanistica" dalla dottrina)
dell'ambito di operatività dell'art. 34 offerta dalla Corte di
cassazione nella richiamata ordinanza di rimessione è stata poi
successivamente ribadita dalle stesse sezioni unite con la sentenza
n. 494 del 14 luglio 2000, in cui si legge che "la disposizione si
caratterizza, sul piano letterale, per la sua sinteticità e per
l'estrema ampiezza della formula adottata, sia nel delimitare
l'ambito della materia, fornendone una autonoma definizione (nel
comma 2), sia nell'indicare (nel comma 1) le controversie che, nel
detto ambito, assumono rilevanza ai fini della sussistenza della
giurisdizione esclusiva. Sotto il primo profilo, può constatarsi che
la norma, nel definire la "materia urbanistica", non reca
distinzioni, nè fornisce esemplificazioni (diversamente da quanto
prevede il precedente art. 33, comma 1, concernente la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi,
che non reca una definizione di "pubblico servizio", ed enumera una
serie di previsioni esemplificative: v. s.u., sent. n. 71/2000), ma,
con espressione di estrema latitudine, dispone che sono compresi
nell'ambito della materia urbanistica tutti gli aspetti dell'uso del
territorio. Nella sua assolutezza, la formula adottata dall'art. 34,
comma 2, si presta quindi ad essere intesa come volta ad abbracciare
la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso.
Sotto il secondo profilo, può rilevarsi che del pari onnicomprensivo
è il riferimento alle controversie attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo: vi rientrano infatti, purchè
attinenti alla materia urbanistica, come sopra definita, le
controversie che siano determinate da atti, provvedimenti o
comportamenti della pubblica amministrazione. Ed ancora una volta la
formula normativa è di estrema latitudine, poichè manca ogni
specificazione circa la tipologia delle controversie (ed anche in
ciò la norma si differenzia dal precedente art. 33, comma 2, in tema
di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di
pubblici servizi), mentre il riferimento agli atti, provvedimenti o
comportamenti sembra esaurire tutta la gamma delle attività
giuridicamente rilevanti della pubblica amministrazione, siano esse
formali (atti, provvedimenti) o materiali (comportamenti)".
Questo giudicante, dunque, consapevole della funzione
nomofilattica istituzionalmente affidata alla Corte di cassazione e
ritenendo opportuno attendere la decisione del giudice delle leggi
sulla questione di costituzionalità così sollevata, certamente
incidente sull'esito del giudizio in corso in cui il l'ente pubblico
convenuto - proprio facendo leva sull'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 -
aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito,
rimetteva la causa sul ruolo per l'udienza del 29 gennaio 2001.
Con ordinanza del 23 gennaio 2001, la Corte costituzionale,
considerato che dopo la proposizione della questione di legittimità
costituzionale era sopravvenuta la legge n. 205 del 2000 (in vigore
dal 10 agosto 2000), la quale, con l'art. 7, aveva formalmente
sostituito il testo dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, ripetendo
integralmente il contenuto della norma originaria, attribuendole
tuttavia l'efficacia della legge formale e non più quella della
legge sostanziale, rilevava che la valutazione dell'incidenza
dell'indicato ius superveniens in ordine al persistere della
rilevanza della questione competeva alla Corte remittente ed ordinava
la restituzione degli atti alla Corte di cassazione.

D i r i t t o

La questione di costituzionalità dell'originario art. 34 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita
dall'art. 11, quarto comma, lettera g) della legge 15 marzo 1997,
n. 59, nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su
diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica
amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle gestione
del territorio, è ancora rilevante ai fini del presente giudizio e
non manifestamente infondata.
Poichè, infatti, ai sensi dell'art. 5 del codice di procedura
civile (nel testo novellato dall'art. 2 della legge n. 353/1990), la
giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge
vigente al momento della proposizione della domanda, senza che
abbiano rilevanza i successivi mutamenti della legge, l'art. 34 più
volte citato continua a "vivere" nell'ambito del presente giudizio -
regolandone il profilo dell'attribuzione della giurisdizione - come
norma posta da una fonte che continua a porsi in contrasto con
l'art. 76 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega
conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera g), della legge 15
marzo 1997, n. 59, e per i motivi ampiamente lumeggiati dalla Suprema
Corte di cassazione con l'ordinanza n. 43 del 2000 trascritta in
motivazione.
L'art. 7 della legge n. 205 del 2000, infatti, pur introducendo
un nuovo testo dell'art. 34 attribuendogli l'efficacia di legge
formale (peraltro già a sua volta sospettata di incostituzionalità
dal tribunale di Roma con ordinanza del 16 novembre 2000 di
rimessione degli atti alla Corte costituzionale), non è idoneo a
fornire copertura costituzionale all'operatività dell'originaria
norma posta dall'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 rispetto ai giudizi
introdotti tra il 10 luglio del 1998 (data di entrata in vigore delle
norme di cui agli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80/1998, al sensi della
disposizione transitoria contenuta nell'art. 45, comma 18, stesso
decreto) ed il 10 agosto del 2000 (data di entrata in vigore della
legge 21 luglio 2000, n. 205), in quanto la legge n. 205/2000, in
assenza di norme transitorie che specificamente prevedano la retro
attività delle sue disposizioni, dispone soltanto per l'avvenire
(ossia per i procedimenti introdotti dopo il 10 agosto 2000), in
omaggio al principio sancito dall'art. 11 delle disposizioni
preliminari al codice civile.
Del resto già la Corte costituzionale (a partire dalla sentenza
n. 63 del 1970) ha affermato che l'abrogazione (ammesso peraltro che
la mera sostituzione di un articolo di legge, lasciando immutato il
contenuto, possa essere ascritta a tale fenomeno) incide sulla legge
abrogata nel senso che questa, "originariamente fonte di una norma
riferibile ad una serie indefinita di fatti futuri ... e ormai fonte
di una norma riferibile solo ad una serie definita di fatti passati".
E ciò è tanto più vero in materia processuale civile, in presenza
dell'art. 5 del codice di rito che sancisce espressamente
l'irrilevanza, ai fini della giurisdizione, dei mutamenti di legge
successivi alla proposizione della domanda.
Dunque, dalla pronunzia della Corte costituzionale dipende la
possibilità di risolvere la questione relativa all'individuazione
del giudice a cui spetta la giurisdizione in ordine alle cause,
introdotte tra il 1 luglio 1998 (data di entrata in vigore delle
norme di cui agli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80/1998) ed il 10 agosto
2000 (data di entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n. 205),
su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della
pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle
gestione del territorio.
Tanto premesso in fatto e diritto, va disposta la sospensione del
presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisone sulla questione pregiudiziale di
legittimità costituzionale, siccome rilevante e non manifestamente
infondata. Alla cancelleria vanno affidati gli adempimenti di
competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente
infondata, in relazione all'art. 76 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 31
marzo 1998 nella parte in cui, per le cause introdotte tra il 1
luglio 1998 ed il 10 agosto 2000, sottrae al giudice ordinario e
devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della
pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle
gestione del territorio.
Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla corte Costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi a cura della cancelleria.
S. Angelo dei Lombardi, addì 7 maggio 2001.
Il giudice: Ciafardini
01C0684