1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 3 SENTENZA 11 - 12 gennaio 1995
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Commercio di vendita al pubblico - Disciplina - Rilascio dei provvedimenti di autorizzazione all'apertura, ampliamento e trasferimento degli esercizi commerciali - Criteri - Regime fiscale - Normativa in questione non rientrante nelle ipotesi riguardanti leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e indulto nonche' di autorizzazione a ratificare trattati internazionali - Chiarezza, univocita' e omogeneita' del quesito - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze nn. 36/1993, 27 e 29 del 1981) - Iniziativa referendaria incidente esclusivamente sul momento della pianificazione commerciale - Non contraddittorieta' con la disciplina dei poteri del sindaco in materia - Ammissibilita'. (Legge 11 giugno 1971, n. 426, artt. 11, 12, 14, 15, 16, 18, secondo comma, 20, 21, 22, 23, 24, secondo e terzo comma, 27, secondo comma, 30, 43, secondo comma;d.-l. 1 ottobre 1982, n. 697, convertito in legge, con modificazioni, del 29 novembre 1982, n. 887, art. 8, primo comma, nel testo sostituito dall'art. 1 del d.-l. 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121) (095C0098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 11 giugno 1971, n.
426, recante "Disciplina del commercio" e successive modificazioni e
integrazioni, limitatamente alle seguenti parti:
articolo 11; articolo 12; articolo 14; articolo 15; articolo 16;
articolo 18, limitatamente al comma 2: "Qualora le commissioni di cui
agli articoli 15 e 16 non siano nominate entro i termini previsti, il
Presidente della Giunta regionale invita a provvedere entro un
termine da lui fissato non superiore a sessanta giorni. Trascorso
tale termine senza che la nomina sia avvenuta, il Presidente della
Giunta regionale provvede con proprio decreto, tenuto conto delle
designazioni effettuate"; articolo 20; articolo 21; articolo 22;
articolo 23; articolo 24, comma 2, limitatamente alle parole: "con la
osservanza dei criteri stabiliti dal piano" nonchè alle parole: "e
quindi l'equilibrio commerciale previsto dal piano" e comma 3,
limitatamente alle parole: "del piano e"; articolo 27, comma 2: "Il
nullaosta della Giunta regionale di cui al precedente ed al presente
articolo può essere concesso anche in deroga a quanto disposto dal
secondo comma dell'articolo 12"; articolo 30; articolo 43, comma 2:
"Fino a quando non siano approvati i piani di sviluppo e di
adeguamento della rete distributiva, le autorizzazioni saranno
rilasciate dai sindaci su conforme parere delle commissioni di cui
agli articoli 15 e 16 nell'osservanza dei criteri previsti agli
articoli 11 e 12, previo il nullaosta della Giunta regionale per le
autorizzazioni di cui agli articoli 26 e 27 della presente legge";
nonchè del decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, recante
"Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto, di regime
fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e di
riordinamento della distribuzione commerciale", convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887,
limitatamente a: articolo 8, comma 1, nel testo sostituito dall'art.
1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121: "Limitatamente ai
comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sprovvisti del pi-
ano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita il consiglio
comunale stabilisce ai sensi degli articoli 11 e seguenti della legge
11 giugno 1971, n. 426, i criteri ai quali la commissione comunale
per il commercio prevista da tale legge deve attenersi nell'esaminare
le domande di autorizzazione ai sensi dell'articolo 43, secondo
comma, della legge stessa. I criteri sono validi sino
all'approvazione del piano. La mancata indicazione dei criteri
suddetti comporta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni
relative all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di generi
di largo e generale consumo", iscritto al n. 72 del registro referen-
dum.
Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta e la successiva ordinanza del 20
dicembre 1994 con la quale l'Ufficio Centrale per il referendum ha
modificato il quesito;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i presentatori
Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers e Elio Vito.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione ha esaminato la richiesta, presentata da venti
cittadini elettori il 4 novembre 1993, di referendum popolare per
l'abrogazione di alcune disposizioni della legge 11 giugno 1971, n.
426, recante la "Disciplina del commercio"; l'annuncio
dell'iniziativa e i termini del quesito sono stati pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 260 del 5 novembre 1993.
2. - Con ordinanza del 30 novembre 1994, il predetto Ufficio
centrale ha dichiarato, a norma dell'art. 32 della legge 25 maggio
1970, n. 352, la legittimità della richiesta di referendum,
provvedendo, su istanza dei promotori, alla integrazione e
riformulazione del quesito già pubblicato, includendovi l'art. 8,
comma 1, del decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887, nel testo
sostituito dall'articolo 1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121.
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 9 gennaio 1995 per
la conseguente deliberazione in camera di consiglio, dandone regolare
comunicazione.
4. - Con ordinanza del 20 dicembre 1994 l'Ufficio centrale per il
referendum, preso atto dell'entrata in vigore del d.P.R. 18 aprile
1994, n. 384 - che, operando in materia delegificata a norma
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed in
attuazione dell'art. 2, commi 7, 8 e 9 della legge 24 dicembre 1993,
n. 597, ha semplificato, tra l'altro, il procedimento di rilascio dei
provvedimenti di autorizzazione all'apertura, ampliamento e
trasferimento degli esercizi commerciali, eliminando il parere delle
commissioni di cui agli articoli 15 e 16 della legge n. 426 del 1971
ed introducendo il meccanismo del silenzio-assenso quanto
all'autorizzazione - ha ulteriormente precisato il quesito
referendario, eliminando da esso i riferimenti a disposizioni oramai
incompatibili con la nuova disciplina.
Il quesito referendario quale da ultimo riformulato dall'Ufficio
centrale è il seguente:
"Volete voi che sia abrogata la legge 11 giugno 1971, n. 426,
recante "Disciplina del commercio" e successive modificazioni e
integrazioni, limitatamente alle seguenti parti:
articolo 11; articolo 12; articolo 14; articolo 15; articolo
16; articolo 18, limitatamente al comma 2: "Qualora le commissioni di
cui agli articoli 15 e 16 non siano nominate entro i termini
previsti, il Presidente della Giunta regionale invita a provvedere
entro un termine da lui fissato non superiore a sessanta giorni.
Trascorso tale termine senza che la nomina sia avvenuta, il
Presidente della Giunta regionale provvede con proprio decreto,
tenuto conto delle designazioni effettuate"; articolo 20; articolo
21; articolo 22; articolo 23; articolo 24, comma 2, limitatamente
alle parole: "con la osservanza dei criteri stabiliti dal piano"
nonchè alle parole: "e quindi l'equilibrio commerciale previsto dal
piano" e comma 3, limitatamente alle parole: "del piano e"; articolo
27, comma 2: "Il nullaosta della Giunta regionale di cui al
precedente ed al presente articolo può essere concesso anche in
deroga a quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 12";
articolo 30; articolo 43, comma 2: "Fino a quando non siano approvati
i piani di sviluppo e di adeguamento della rete distributiva, le
autorizzazioni saranno rilasciate dai sindaci su conforme parere
delle commissioni di cui agli articoli 15 e 16 nell'osservanza dei
criteri previsti agli articoli 11 e 12, previo il nullaosta della
Giunta regionale per le autorizzazioni di cui agli articoli 26 e 27
della presente legge";
nonchè il decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, recante
"Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto, di regime
fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e di
riordinamento della distribuzione commerciale", convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887,
limitatamente a: articolo 8, comma 1, nel testo sostituito dall'art.
1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121: "Limitatamente ai
comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sprovvisti del pi-
ano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita il consiglio
comunale stabilisce ai sensi degli articoli 11 e seguenti della legge
11 giugno 1971, n. 426, i criteri ai quali la commissione comunale
per il commercio prevista da tale legge deve attenersi nell'esaminare
le domande di autorizzazione ai sensi dell'articolo 43, secondo
comma, della legge stessa. I criteri sono validi sino
all'approvazione del piano. La mancata indicazione dei criteri
suddetti comporta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni
relative all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di generi
di largo e generale consumo. "?".
5. - In data 3 gennaio 1995, i presentatori e promotori del refer-
endum, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33 della legge
n. 352 del 1970, hanno depositato una memoria nella quale, esaminati
i diversi princi'pi affermati da questa Corte in materia di referen-
dum abrogativo, si conclude nel senso della ammissibilità
dell'iniziativa in esame.
6. - Nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 è stato udito
in qualità di difensore dei promotori l'avvocato Beniamino Caravita
di Toritto, che ha insistito per l'ammissibilità della richiesta di
referendum.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte deve accertare la sussistenza dei requisiti di
ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo oggetto di
esame. A tal fine deve stabilire se ricorrano i limiti espressamente
previsti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque
impliciti nell'ordinamento costituzionale, relativi alle normative
non suscettibili di consultazioni referendarie abrogative, ed
accertare altresì se la struttura del quesito proposto risponda alle
esigenze di chiarezza, univocità ed omogeneità, quali definite
dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in tema di
ammissibilità delle richieste referendarie.
2. - Oggetto di esame è la richiesta di abrogazione parziale
della legge 11 giugno 1971, n. 426, recante "Disciplina del
commercio", e precisamente di una serie di disposizioni - contenute
nei capi secondo e terzo di detta legge; più l'art. 43, secondo
comma, che è norma di carattere transitorio collegata alle prime -
le quali delineano il sistema della pianificazione commerciale
affidato ai Comuni, sistema incentrato sull'adozione da parte dei
consigli comunali dello strumento del piano di sviluppo e di
adeguamento della rete di vendita (artt. 11 e 12 della legge), cui
devono conformarsi le autorizzazioni amministrative rilasciate
dell'autorità comunale per l'apertura, il trasferimento e
l'ampliamento degli esercizi di vendita (art. 24 della legge).
Il quesito riguarda altresì, nella formulazione definitiva quale
risultante dalle integrazioni e precisazioni apportate dall'Ufficio
centrale per il referendum con le ordinanze del 30 novembre e del 20
dicembre 1994, l'articolo 8, comma 1, del decreto-legge 1 ottobre
1982, n. 697 (Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto,
di regime fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e
di riordinamento della distribuzione commerciale), convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887 (nel
testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge n. 9 del 1987
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 121 del 1987, come
puntualizzato dall'Ufficio centrale). Questa disposizione riguarda la
determinazione dei criteri finalizzati al rilascio delle
autorizzazioni commerciali nei Comuni con popolazione superiore a
5.000 abitanti, che siano sprovvisti dello strumento del piano di
sviluppo e adeguamento della rete commerciale, in collegamento
espresso con la disposizione transitoria dell'art. 43, secondo comma,
della legge n. 426 del 1971 inclusa, come si è detto, nella
richiesta.
3. - Il quesito è ammissibile sotto tutti i profili.
Esso, infatti, non riguarda materie che espressamente non sono
ammesse alla votazione popolare secondo l'indicazione testuale
dell'art. 75, secondo comma, della Costituzione, nè materie che
implicitamente sono escluse dal referendum abrogativo secondo
l'interpretazione logico-sistematica della medesima disposizione
costituzionale, quale più volte precisata dalla giurisprudenza di
questa Corte (cfr. in particolare la sent. n. 16 del 1978). È di
tutta evidenza che la normativa in argomento non rientra nelle
ipotesi riguardanti le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e
indulto e di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; nè
la proposta di referendum ha per oggetto norme strettamente collegate
a quelle espressamente escluse, o dotate di una forza passiva
peculiare o, infine, disposizioni legislative a contenuto
costituzionalmente vincolato.
4. - Sussistono altresì i requisiti di chiarezza, univocità e
omogeneità del quesito.
Le disposizioni interessate dall'iniziativa referendaria, consid-
erate nella loro struttura e nella loro finalità, contengono,
obiettivamente, quel comune principio unitario la cui eliminazione o
permanenza dipende dalla risposta che il corpo elettorale fornirà al
quesito; l'alternativa sottesa ad esso è individuabile, con
sufficiente chiarezza, nella scelta circa la prefigurazione o meno di
criteri regolatori dell'equilibrio tra domanda e offerta dei servizi
commerciali, in funzione degli obiettivi indicati in termini generali
negli articoli 11 e 12 della legge n. 426 del 1971, attraverso
strumenti di piano o - in difetto di questi - attraverso
l'equipollente predeterminazione di criteri normativi e direttivi cui
attenersi in sede di rilascio delle singole autorizzazioni
commerciali.
5. - Neppure rileva nel senso della inammissibilità della
richiesta referendaria la mancata inclusione, in essa, di altre norme
regolatrici del settore commerciale, quali quelle contenute nelle
leggi che disciplinano il commercio su aree pubbliche (legge 28 marzo
1991, n. 112) o nei pubblici esercizi (legge 25 agosto 1991, n. 278),
e che prevedono anche per questi comparti procedure di pianificazione
e conformazione del conseguente atto autorizzativo all'esercizio
commerciale. Queste normative coinvolgono, infatti, interessi
pubblici diversi ed ulteriori rispetto a quello della disciplina
della distribuzione, quali l'utilizzazione di aree pubbliche, la
tutela igienico-sanitaria, l'ordine e la sicurezza pubblica. La
permanenza di dette discipline, tradizionalmente distinte da quella
concernente l'attività commerciale in generale, non può dunque
ritenersi in sè incoerente e contraddittoria con l'abrogazione delle
norme oggetto del referendum (cfr. sent. n. 36 del 1993; n. 27 e n.
29 del 1981), neppure avuto riguardo alla specifica previsione di
"adeguato equilibrio" tra densità della rete commerciale su aree
pubbliche e "installazioni commerciali a posto fisso e altre forme di
distribuzione in uso" (art. 3, comma 4, della legge n. 112 del 1991
citata): una previsione, questa, che non implica necessariamente la
pianificazione del settore commerciale dalla stessa non regolato e
cui genericamente essa fa richiamo.
6. - Analoghe considerazioni possono farsi in relazione ad altre
norme che si ricollegano, sul piano degli effetti pratici, a quelle
oggetto del quesito e che sono costituite: a) dalla disciplina del
credito agevolato al commercio (legge 10 ottobre 1975, n. 517); b)
dalla previsione contenuta nell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 9
dicembre 1986, n. 832 (titolato "Misure urgenti in materia di
contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello
di abitazione"), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
febbraio 1987, n. 15.
Quanto alla prima normativa, l'eventuale esito positivo
dell'iniziativa referendaria ne determina in modo automatico
l'inoperatività per la parte in cui essa collega la concessione del
credito agevolato alle finalità della pianificazione commerciale ivi
richiamata (art. 1 e art. 6, quinto comma, punto 4, della legge n.
517 del 1975). Quanto alla seconda, va rilevato che essa consente
alle autorità comunali di prefigurare ipotesi di incompatibilità
tra insediamenti commerciali e zone di particolare interesse locale
in funzione di interessi ambientali e storici; il che spiega
l'esclusione di detta peculiare normativa - che pone un limite
esterno alla libertà di commercio, con connotati di pianificazione -
dall'ambito dell'iniziativa referendaria.
7. - Per tutte le ragioni svolte risulta chiaro che l'iniziativa
referendaria incide esclusivamente sul momento della pianificazione
commerciale e non è contraddittoria con la disciplina - contenuta
nello stesso testo di legge e non toccata dal quesito referendario -
relativa al potere del sindaco di autorizzare l'esercizio
dell'attività commerciale, che può continuare a permanere in via
autonoma, anche in assenza di poteri pianificatori, qualora il refer-
endum avesse esito positivo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione della legge 11 giugno 1971, n. 426, recante "Disciplina
del commercio" e successive modificazioni e integrazioni,
limitatamente alle seguenti parti:
articolo 11; articolo 12; articolo 14; articolo 15; articolo 16;
articolo 18, limitatamente al comma 2: "Qualora le commissioni di cui
agli articoli 15 e 16 non siano nominate entro i termini previsti, il
Presidente della Giunta regionale invita a provvedere entro un
termine da lui fissato non superiore a sessanta giorni. Trascorso
tale termine senza che la nomina sia avvenuta, il Presidente della
Giunta regionale provvede con proprio decreto, tenuto conto delle
designazioni effettuate"; articolo 20; articolo 21; articolo 22;
articolo 23; articolo 24, comma 2, limitatamente alle parole: "con la
osservanza dei criteri stabiliti dal piano" nonchè alle parole: "e
quindi l'equilibrio commerciale previsto dal piano" e comma 3,
limitatamente alle parole: "del piano e"; articolo 27, comma 2: "Il
nullaosta della Giunta regionale di cui al precedente ed al presente
articolo può essere concesso anche in deroga a quanto disposto dal
secondo comma dell'articolo 12"; articolo 30; articolo 43, comma 2:
"Fino a quando non siano approvati i piani di sviluppo e di
adeguamento della rete distributiva, le autorizzazioni saranno
rilasciate dai sindaci su conforme parere delle commissioni di cui
agli articoli 15 e 16 nell'osservanza dei criteri previsti agli
articoli 11 e 12, previo il nullaosta della Giunta regionale per le
autorizzazioni di cui agli articoli 26 e 27 della presente legge";
nonchè del decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, recante
"Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto, di regime
fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e di
riordinamento della distribuzione commerciale", convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887,
limitatamente a: articolo 8, comma 1, nel testo sostituito dall'art.
1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121: "Limitatamente ai
comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sprovvisti del pi-
ano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita il consiglio
comunale stabilisce ai sensi degli articoli 11 e seguenti della legge
11 giugno 1971, n. 426, i criteri ai quali la commissione comunale
per il commercio prevista da tale legge deve attenersi nell'esaminare
le domande di autorizzazione ai sensi dell'articolo 43, secondo
comma, della legge stessa. I criteri sono validi sino
all'approvazione del piano. La mancata indicazione dei criteri
suddetti comporta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni
relative all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di generi
di largo e generale consumo";
Richiesta dichiarata legittima, con ordinanze del 30 novembre 1994
e del 20 dicembre 1994, dall'Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0098