1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 276 SENTENZA 1 - 21 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Ampliamento del Parco regionale dell'Appia Antica - Applicazione al territorio oggetto di ampliamento delle misure di salvaguardia previste da precedente legge regionale, senza indennizzo - Denunciata disparita' di trattamento per mezzo di legge-provvedimento, violazione del diritto di proprieta' e del diritto di impresa, nonche' dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e di quelli convenzionali in materia di giusto processo e di tutela della proprieta' - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7, art. 7, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 41, 42 e 117, primo e terzo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. (T-200276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento pendente tra
il Consorzio Ecovillage e altri e il Comune di Marino e altro, con
ordinanza del 19 novembre 2019, iscritta al n. 43 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della DeA Capital Real Estate
società di gestione del risparmio (SGR) spa, del Consorzio
Ecovillage, della società Futuro Immobil Italia srl e della società
Arcadia 2007 srl, del Comune di Marino e della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2020 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Stefano Gattamelata per la DeA Capital Real
Estate SGR spa e il Consorzio Ecovillage, Raffaele Izzo per il
Consorzio Ecovillage e per le società Futuro Immobil Italia srl e
Arcadia 2007 srl, Raffaele Bifulco per il Comune di Marino e Elisa
Caprio per la Regione Lazio;
deliberato nella camera di consiglio del 1° dicembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), per asserita violazione
degli artt. 3, 41, 42 e 117 della Costituzione.
La disposizione censurata, intitolata «Modifica della
perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica», stabilisce
quanto segue: «1. La perimetrazione del parco regionale dell'Appia
Antica, istituito con la legge regionale 10 novembre 1988, n. 66
(Istituzione del parco regionale dell'Appia Antica), e successive
modifiche, come da ultimo modificata dalla legge regionale 30 marzo
2009, n. 6 (Modifica del perimetro del parco regionale dell'Appia
Antica), è ampliata secondo la planimetria in scala 1:10.000 e la
relativa relazione descrittiva contenute, rispettivamente, negli
allegati A2 e B2 che costituiscono parte integrante della presente
legge. 2. Nelle more dell'adeguamento, ai sensi dell'articolo 26,
comma 5-bis, della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in
materia di aree naturali protette regionali) e successive modifiche,
del piano del parco regionale dell'Appia Antica, approvato con
deliberazione del Consiglio regionale 18 luglio 2018, n. 9, alle
disposizioni di cui al comma 1 continua ad applicarsi la disciplina
prevista dal medesimo piano. Limitatamente al territorio oggetto di
ampliamento non ricompreso nella perimetrazione prevista nel piano,
si applicano le misure di salvaguardia di cui all'articolo 8 della
l.r. 29/1997 per le zone A, di cui all'articolo 7, comma 4, lettera
a), n. 1 della medesima legge regionale. 3. Relativamente al
territorio interessato dall'ampliamento di cui al comma 1,
l'adeguamento del piano del parco regionale dell'Appia Antica ai
sensi del comma 2 favorisce: a) l'esercizio e lo sviluppo delle
attività agricole aziendali e il ricorso allo strumento del piano di
utilizzazione aziendale (PUA) in conformità a quanto previsto
dall'articolo 31 della l.r. 29/1997; b) lo svolgimento delle
attività compatibili con le finalità del parco quali le attività
sportive relative ad impianti legittimamente esistenti in
considerazione del ruolo svolto dalle stesse rispetto
all'innalzamento della qualità della vita della popolazione».
Il giudizio a quo è stato promosso dal Consorzio Ecovillage e da
alcune società contro il Comune di Marino e la Regione Lazio, per
l'annullamento degli atti comunali e regionali riguardanti, fra
l'altro: la sospensione del protocollo d'intesa del 14 giugno 2011
tra Regione Lazio e Comune di Marino, la sospensione del Programma
integrato di intervento (PRINT) Ecovillage da realizzarsi in
località "Divino Amore", l'archiviazione del procedimento di
valutazione di impatto ambientale (VIA) su di esso e il diniego del
relativo permesso di costruire. Più precisamente, le questioni di
legittimità costituzionale della citata disposizione di legge
regionale sono state sollevate nel contesto dell'esame dei secondi
motivi aggiunti proposti dai ricorrenti, aventi ad oggetto la
determinazione 8 novembre 2018, n. 14241, con la quale la Direzione
regionale politiche ambientali ha disposto l'archiviazione del
procedimento di VIA avviato dal Consorzio Ecovillage, e il diniego
del permesso di costruire reso dal Comune di Marino il 19 dicembre
2018.
1.1.- Il rimettente argomenta, in primo luogo, sulla rilevanza
delle questioni sollevate, osservando che gli atti impugnati con i
secondi motivi aggiunti «sono di diretta derivazione e applicazione
dell'art. 7 della legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7, la cui
chiarezza non consente alcuna interpretazione adeguatrice». In
particolare, il TAR Lazio si sofferma sull'interpretazione conforme
prospettata dalla ricorrente (secondo cui l'art. 17, comma 2, del
piano del parco regionale dell'Appia Antica - che fa salvi gli
strumenti urbanistici attuativi già approvati - sarebbe stato
applicabile anche alle aree oggetto dell'ampliamento disposto con la
norma censurata), rilevando che essa «non risulta praticabile in
presenza di una chiara disposizione della fonte primaria regionale
che ha ampliato, intervenendo in medias res, il perimetro del Parco,
rendendolo in tal modo sottoposto alle misure di salvaguardia di cui
alla legge regionale n. 29/1997, così come espressamente sancito dal
comma 2 dell'art. 7». Il rimettente ricorda che l'art. 8, comma 3,
della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in
materia di aree naturali protette regionali), vieta qualsiasi
attività edilizia nelle zone C, D e F di cui al decreto del
Ministero per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n.
765), e che tale sarebbe stata l'interpretazione seguita dalla
Regione con gli atti impugnati con i secondi motivi aggiunti. La
norma censurata avrebbe dunque avuto «un impatto immediato e
ineludibile sui progetti già approvati e sugli impegni già assunti
reciprocamente tra le parti costituite, per cui gli stessi atti [...]
impugnati [...] hanno dato mera attuazione a quanto disposto dalla
legge regionale». L'eventuale accoglimento delle questioni
determinerebbe l'illegittimità degli atti impugnati con i secondi
motivi aggiunti.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, secondo il TAR
Lazio l'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è ascrivibile
alla categoria delle leggi-provvedimento. Pur consapevole che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, tali leggi non sono di per
sè incompatibili con la Costituzione, il rimettente ritiene
nondimeno che, nel caso di specie, sarebbero «stati superati i limiti
tracciati» da questa Corte «per ritenere compatibile con le norme
costituzionali e con il principio di ragionevolezza la norma sub
iudice».
La norma censurata avrebbe carattere provvedimentale perchè «si
rivolge esclusivamente ai sottoscrittori del Programma Integrato
"Divino Amore", che sono quelli incisi in modo diretto
dall'ampliamento del Parco regionale dell'Appia Antica e dalle misure
di salvaguardia»; inoltre, l'applicazione di tali misure sarebbe
disposta limitatamente alle zone oggetto di ampliamento.
Il TAR rimettente si sofferma poi sul rapporto tra
«l'approvazione della legge provvedimento e la pendenza del
procedimento giurisdizionale avente ad oggetto l'atto amministrativo
connesso a quello normativo», osservando che «l'eventuale, comprovata
ed esclusiva finalizzazione dell'approvazione della legge alla
sottrazione dell'oggetto del sindacato giurisdizionale con la
conseguente privazione per il cittadino della stessa possibilità di
tutela giurisdizionale costituisce un evidente indice sintomatico
dell'irragionevolezza della legge-provvedimento». La necessità di un
sindacato sulla legge si imporrebbe anche per evitare violazioni
degli artt. 111 e 113 Cost. e dell'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in materia di giusto
processo.
Nel caso di specie, la legge regionale di ampliamento del parco e
di applicazione delle misure di salvaguardia sarebbe entrata in
vigore esattamente nella descritta situazione, ossia pendendo un
giudizio dinanzi al giudice amministrativo. Sarebbe dunque necessario
«procedere con il sindacato di ragionevolezza ai sensi dell'art. 3
Cost., da utilizzare anche come criterio per valutare la conformità
della disposizione rispetto agli artt. 41, 42, 117, comma 1 [recte:
2], lettera s), Costituzione».
1.3.- La norma censurata sarebbe innanzitutto affetta da
«irragionevolezza per disparità di trattamento». Il TAR sottolinea
il diverso trattamento riservato ai sottoscrittori del PRINT
Ecovillage rispetto, da un lato, ai «proprietari dei terreni che sono
stati inclusi nel perimetro del Parco con provvedimenti anteriori
all'entrata in vigore della legge regionale n. 7/2018, poichè per
costoro è stata fatta salva la disciplina attuativa già approvata»,
dall'altro ai sottoscrittori degli altri PRINT limitrofi e oggetto
anch'essi del citato protocollo d'intesa del 2011 (PRINT Mugilla e
PRINT Mazzamagna, esclusi dall'ampliamento disposto dalla norma
censurata). Secondo il rimettente, «prevedere l'applicazione delle
misure di salvaguardia [...] soltanto per una parte dell'intera area
risulta essere misura vieppiù sperequata e ciò anche in
considerazione del ragionevole affidamento che a seguito della
sottoscrizione del Print e della Convenzione urbanistica le parti
ricorrenti hanno prestato con riguardo alla realizzazione del
Progetto e al rispetto delle pattuizioni da parte di tutti i soggetti
coinvolti».
Inoltre, la scelta di operare l'ampliamento con la fonte
legislativa avrebbe consentito all'amministrazione di non rispettare
l'onere di motivazione e di istruttoria.
Nè, sempre secondo il rimettente, sarebbe sufficiente a superare
il difetto di ragionevolezza della scelta legislativa l'affermazione,
da parte della difesa comunale, del fatto che «il Print di Ecovillage
non ha oggi "messo una pietra" mentre il programma delle altre due
società è in fase esecutiva», poichè la valutazione regionale
circa il pregio dell'area sarebbe da intendersi a tutela del
paesaggio ritenuto quale valore assoluto, sicchè il legislatore
regionale avrebbe dovuto procedere anche nei riguardi degli altri
PRINT, sottoponendoli tutti alle misure di salvaguardia.
1.4.- La norma censurata violerebbe inoltre l'art. 42 Cost., in
quanto avrebbe vanificato i programmi edificatori dei soggetti
imprenditoriali privati, già sanciti dal PRINT approvato dalla
Giunta regionale nel 2013 e dalla convenzione urbanistica
sottoscritta con il Comune di Marino, e la cui realizzazione sarebbe
stata almeno in parte già avviata. A tale proposito il TAR nota che
sulla base della convenzione taluni terreni sarebbero già stati
ceduti al Comune, che sarebbero state progettate opere di
monitoraggio ambientale, bellico e archeologico e che sarebbero stati
richiesti titoli abilitativi. L'ampliamento del perimetro del parco,
avvenuto nel corso dei contenziosi giurisdizionali già instaurati,
avrebbe privato delle possibilità edificatorie le proprietà dei
soggetti consorziati per la realizzazione del PRINT "Divino Amore",
senza che la scelta dell'ampliamento fosse sorretta da un'adeguata
istruttoria o da motivazione alcuna, motivazione invece necessaria
per una legge-provvedimento. Il rimettente afferma di non ignorare la
giurisprudenza costituzionale che esclude la riconducibilità dei
beni immobili aventi valore paesistico-ambientale agli schemi
dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di
durata, «in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione
in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate
dalla legge», ma ritiene «che, nel caso all'esame, il legislatore
regionale abbia travalicato i limiti della non irragionevolezza e
della non arbitrarietà [...] poichè l'applicazione delle misure di
salvaguardia ha di fatto posto nel nulla le possibilità edificatorie
assentite con il Print e con la correlativa Convenzione Urbanistica e
quindi ha dequotato ex abrupto, in modo immotivato rispetto a quanto
assunto con le precedenti determinazioni, il valore economico delle
proprietà delle ricorrenti, senza che sia stato previsto un ristoro
di carattere economico». Analogamente, sotto il profilo temporale si
registrerebbe una irragionevole compressione della proprietà
privata, poichè non sarebbe indicato un termine entro il quale il
piano di assetto del parco dovrebbe essere approvato.
Il rimettente osserva anche che la Regione in un primo momento
non ha approvato il piano del parco, facendo dunque decadere le
misure di salvaguardia relative all'area oggetto della proposta di
ampliamento, e poi ha imposto nuovamente tali misure nel 2018.
1.5.- Ancora, la norma censurata violerebbe l'art. 41 Cost. per
il fatto che le attività di realizzazione del PRINT avrebbero dovuto
essere compiute nell'esercizio dell'attività di impresa e che
l'applicazione delle misure di salvaguardia, inibendo qualsiasi
attività edilizia per un tempo non prevedibile e comportando quindi
un depauperamento e uno svuotamento rilevante sotto il profilo
economico del diritto di proprietà dei proprietari delle aree,
determinerebbe anche una lesione del principio di libertà
dell'iniziativa economica privata.
1.6.- L'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 violerebbe
poi l'art. 117, primo comma, Cost., «sotto il profilo del mancato
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (per
quanto sopra rilevato con riferimento al diritto a un equo processo e
al diritto di proprieta')». In punti precedenti dell'ordinanza, il
TAR riferisce che il ricorrente ha lamentato la violazione dell'art.
1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, che garantisce la protezione della proprietà, e
richiama l'art. 6 CEDU, in materia di giusto processo, a proposito
dell'interferenza tra la legge censurata e il giudizio pendente.
1.7.- Ancora, la norma censurata violerebbe l'art. 117, primo
(recte: secondo) comma, lettera s), Cost., in quanto avrebbe
modificato il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica «in
assenza di avvio della valutazione ambientale strategica prescritta
ai sensi della legislazione statale». In proposito, il TAR richiama
in particolare gli artt. 6 e 11 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
1.8.- Infine, la norma censurata violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., con riferimento alla materia «governo del territorio»,
in quanto si porrebbe in contrasto con l'art. 12, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), «differendo sotto il profilo temporale lo ius aedificandi,
per un numero di anni superiore a quello fissato dalla legislazione
statale».
2.- Con atto depositato il 5 giugno 2020 si è costituito il
Comune di Marino.
La parte rileva che, nella zona interessata, con un «mero
Protocollo d'Intesa» sarebbero state «assentite - spezzettando un
intervento palesemente unitario al fine di evitare i procedimenti di
valutazione ambientale strategica - le seguenti varianti
urbanistiche»: il Programma integrato di intervento (PRINT) relativo
alla località Mazzamagna, il PRINT relativo alla località Mugilla e
il PRINT relativo alla località "Divino Amore", approvato con
delibera della Giunta della Regione Lazio 15 febbraio 2013, n. 16.
Tali provvedimenti avrebbero portato ad insediamenti per una cubatura
complessiva di oltre un milione di metri cubi, con una capacità
insediativa di circa 15 mila abitanti. Il Comune riferisce anche che
tale variante al PRG sarebbe stata oggetto di una pluralità di
ricorsi, ancora tutti da definire, proposti anche dalla Città
Metropolitana, che avrebbe lamentato la violazione, ad opera delle
varianti approvate dalla Regione Lazio, delle proprie competenze
urbanistiche e dei vigenti piano territoriale provinciale generale e
piano territoriale paesistico regionale.
Il Comune ricorda che l'area interessata dal PRINT "Divino Amore"
fu in passato oggetto di una proposta di ampliamento del parco
regionale dell'Appia Antica, ad opera del Consiglio direttivo
dell'Ente parco (deliberazione 29 luglio 2002, n. 17), ma che tale
proposta non fu mai approvata dalla Regione Lazio. La norma censurata
avrebbe ribadito il «forte valore ambientale dell'area», determinando
il divieto di edificazioni (sino alla approvazione della variante al
piano di assetto che dovrà "conformare" l'area in questione) e la
sua sottoposizione alla disciplina del parco (nazionale) archeologico
dell'Appia Antica. La stessa area è soggetta infatti a due strumenti
di protezione, quello del parco regionale dell'Appia Antica e quello
del parco (nazionale) archeologico dell'Appia Antica.
Con riferimento alle questioni sollevate, il Comune osserva che
nella Regione Lazio la modifica del perimetro dei parchi regionali va
disposta con legge ai sensi dell'art. 9, comma 3, lettera b) della
legge reg. Lazio n. 29 del 1997, come sarebbe del resto accaduto più
volte nel corso dell'ultimo ventennio. La legge regionale censurata
non sarebbe perciò qualificabile come legge-provvedimento, giacchè
con essa il legislatore regionale non si sarebbe appropriato di
funzioni tipicamente amministrative, ma avrebbe esercitato la
funzione politica di tutela del paesaggio. La sottoposizione
dell'area alle misure di salvaguardia discenderebbe dalla sua
qualificazione come zona A.
La parte rileva anche che la norma censurata non ha carattere
retroattivo, nè mira a risolvere in forma di legge la controversia
relativa agli atti di approvazione del PRINT; nota inoltre che la
Regione Lazio non è parte resistente nel giudizio in questione e che
essa ed il Comune di Marino «rispondono a maggioranze politiche
diverse sicchè è difficile immaginare anche che all'origine della
legge possa esservi un accordo [...] tra Comune e Regione, che
avrebbe potuto essere considerato come un indice di eccesso di potere
legislativo».
Quanto alla censura di disparità di trattamento fra i
proprietari dei diversi terreni, il Comune ne eccepisce
l'inammissibilità per genericità e indeterminatezza, osservando fra
l'altro che il TAR non illustra i profili che renderebbero le
situazioni assimilabili. Esse sarebbero in realtà differenti: il
PRINT Mugilla sarebbe stato escluso dal parco perchè comprendente
terreni sui quali l'edificazione è già avvenuta e il PRINT
Mazzamagna sarebbe stato escluso «per evidenti ragioni diverse di
ordine tecnico». Il Comune sottolinea che l'area di ampliamento di
cui alla norma censurata corrisponde perfettamente alla proposta
avanzata dallo stesso Ente parco nel 2002 e che le particelle incluse
nel perimetro del parco non sarebbero affatto edificate.
Secondo il Comune la censura ex art. 42 Cost. è infondata, in
quanto sarebbe l'art. 6 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), che vieta nuove costruzioni sulle aree
protette. La tesi del TAR porterebbe ad affermare che «l'attivazione
di processi conformativi del territorio da parte delle
amministrazioni comunali avrebbe il potere di bloccare [...] il più
ampio e costituzionalmente rilevante potere funzionalizzato alla
tutela dell'ambiente e del paesaggio, intestato al legislatore». Al
contrario, la funzione di tutela paesaggistica potrebbe «rivedere
completamente le previsioni della tutela urbanistica, giungendo fino
al punto di negare del tutto il potere edificatorio». La tutela
paesaggistica prevarrebbe su quella urbanistica perchè solo la prima
gode di espressa copertura costituzionale attraverso l'art. 9 Cost.
La parte rileva ancora che, quando si tratta di tutela ambientale
e del paesaggio, la questione dell'indennizzabilità dei vincoli
imposti ai beni privati non si pone poichè, in questo caso, il
potere conformativo del legislatore non si traduce in una imposizione
di vincoli a un bene che antecedentemente ne era privo. Le misure di
salvaguardia sarebbero comunque provvisorie in quanto destinate a
essere superate con l'approvazione del piano del parco, nei tempi
previsti all'art. 26, comma 2, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997.
Il Comune si sofferma poi sull'infondatezza della questione
relativa all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, e
sottolinea il carattere prevalente dell'interesse ambientale nella
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Quanto alla censura ex art. 41 Cost., il Comune richiama i limiti
previsti al suo secondo comma, che giustificherebbero la possibilità
per la Regione di conferire alle aree una destinazione che limita la
libertà d'iniziativa economica. In ogni caso la norma censurata non
escluderebbe attività economiche compatibili con la destinazione
paesaggistica.
La censura ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., secondo
il Comune, sarebbe formulata in maniera generica e perplessa, e nel
merito sarebbe «stravagante» in quanto la valutazione ambientale
strategica (VAS) è prevista per i piani che possono avere impatti
significativi sull'ambiente, mentre la norma censurata produrrebbe
l'effetto opposto, salvaguardando l'ambiente.
Anche a proposito della censura ex art. 117, terzo comma, Cost.,
il Comune ribadisce che la funzione paesaggistica «prevale su quella
urbanistica (ed edilizia), potendo differire o anche eradicare lo ius
aedificandi».
3.- Con atto depositato il 5 giugno 2020 si è costituito il
Consorzio Ecovillage.
La parte privata ricostruisce le vicende relative al PRINT
Ecovillage, ricordando di aver già ceduto aree al Comune in
attuazione del programma e rilevando che, dopo la stipulazione della
convenzione urbanistica il 30 luglio 2013, «si constatava [...] la
inaspettata ed aperta ostilità al progetto da parte della (nuova)
Amministrazione comunale di Marino», che, con atti successivi
adottati nel 2018 (impugnati nel giudizio a quo), avrebbe prima
sospeso unilateralmente il protocollo d'intesa stipulato nel 2011 con
la Regione, poi chiesto a quest'ultima di non proseguire nel
procedimento di VIA e infine sospeso il PRINT.
Nel merito, il Consorzio considera «palese la natura
sostanzialmente provvedimentale della norma». L'art. 26 della legge
reg. Lazio n. 29 del 1997 regolerebbe dettagliatamente il
procedimento di perimetrazione definitiva del parco, mettendo così
in evidenza «la natura provvedimentale dell'attivita'», e lo stesso
regime varrebbe anche per le successive modifiche di perimetro. Il
Consorzio osserva che le leggi-provvedimento non possono «vanificare
rapporti giuridici cristallizzati in atti negoziali o convenzionali,
perchè così facendo si comprimerebbe illegittimamente l'affidamento
del privato». Nelle leggi-provvedimento, inoltre, dovrebbero
risultare i criteri che hanno ispirato la scelta del legislatore
(viene citata la sentenza n. 137 del 2009 di questa Corte). Nel caso
di specie sarebbero evidenti l'arbitrarietà ed il difetto di
istruttoria perchè la norma censurata «amplia il perimetro del Parco
senza chiarire la ratio della decisione» e «introduce le misure di
salvaguardia relative alla zona A di cui alla L.R. n. 29/1997, senza
palesare in alcun modo l'istruttoria su cui una tale disposizione si
sarebbe dovuta fondare».
La parte sottolinea che la norma stessa non era compresa nel
progetto di legge della Giunta regionale ma è frutto di un
emendamento consiliare, e ciò avrebbe «impedito agli uffici
competenti di verificare la correttezza procedimentale, sostanziale e
giuridica dell'iniziativa» e alle competenti Commissioni consiliari
di approfondire la scelta operata.
L'art. 7 censurato avrebbe lo scopo di paralizzare una iniziativa
urbanistica - convenzionata - che le stesse amministrazioni stavano
già cercando di contrastare con atti oggetto di sindacato
giurisdizionale. La parte richiama la sentenza n. 28 del 2019 di
questa Corte, da cui risulterebbe che la tutela ambientale deve
essere perseguita rispettando il procedimento previsto dalla legge
statale e motivando la scelta compiuta, in modo da garantirne la
sindacabilità. Nel caso di specie, sarebbe stata «la Regione stessa
ad autovincolarsi alla forma dell'atto amministrativo ed a una
precisa scansione procedimentale».
Quanto alla disparità di trattamento, secondo il Consorzio la
condizione della sua area sarebbe simile a quella dell'area Mugilla,
esclusa invece dall'ampliamento del parco, dato che anche la
convenzione Ecovillage sarebbe stata in corso di attuazione con la
cessione dei terreni al Comune. Il principio di uguaglianza sarebbe
violato anche per la mancata estensione - all'area oggetto di
ampliamento - del piano del parco approvato solo poche settimane
prima da parte dello stesso Consiglio regionale, con la conseguenza
dell'impossibilità per lo stesso Consorzio di beneficiare dell'art.
17 del piano e della sua soggezione a una salvaguardia
«sostanzialmente sine die».
Quanto all'art. 42 Cost., la parte privata osserva che il
«rischio fisiologico» dell'ampliamento del parco doveva «ritenersi
superato dalla avvenuta sottoscrizione della Convenzione Urbanistica
con il Comune di Marino, sulla base del Print approvato dalla Regione
Lazio con D.G.R. 16/2013». Non sarebbe invece fisiologico che la
Regione abbia preso in considerazione l'area in questione nel 2005 ma
l'abbia inserita nel perimetro del parco solo nel 2018, senza tener
conto della convenzione urbanistica «in fase esecutiva». L'area
stessa sarebbe già stata assoggettata alle misure di salvaguardia
previste dalla legge reg. Lazio n. 29 del 1997, proprio in ragione
della proposta di ampliamento del parco dell'Appia Antica, poi non
approvata, e dopo la loro decadenza vi era stato addirittura un
protocollo d'intesa fra gli enti territoriali per un equilibrato
sviluppo dell'area. L'art. 42 Cost. sarebbe dunque violato a causa
della reiterazione del vincolo decaduto, senza scadenza e senza
indennizzo, nonostante gli atti nel frattempo intervenuti.
La parte ricorda che l'area del PRINT Ecovillage aveva
destinazione industriale secondo il PRG all'epoca vigente, e ha
assunto destinazione residenziale grazie al PRINT. L'esclusione dal
nuovo perimetro della sola area del PRINT Mugilla sarebbe dunque
discriminatoria.
Quanto all'art. 41 Cost., la parte privata ribadisce che le
amministrazioni locali avevano «per anni [...] affinato la disciplina
urbanistica dell'area», cosicchè la convenzione stipulata appariva
consolidata.
Sulla lamentata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., secondo il Consorzio l'obbligo della VAS sarebbe
«cristallino» per la dimensione dell'ampliamento, di oltre 1000
ettari, e dunque per il suo evidente impatto su un vasto territorio.
La parte osserva peraltro che nemmeno il piano del parco approvato
nel luglio 2018 è stato sottoposto a VAS.
Infine, il Consorzio aderisce alla censura ex art. 117, terzo
comma, Cost., prospettata dal TAR con riferimento all'art. 12, comma
3, del d.P.R. n. 380 del 2001.
4.- Con atto depositato il 5 giugno 2020 si è costituita in
giudizio DeA Capital Real Estate Società di gestione del risparmio
spa.
La società riferisce di aver acquistato nel febbraio 2015 la
parte maggioritaria dell'area oggetto del PRINT in questione,
«ovviamente confortata dall'esistenza della Convenzione urbanistica»,
e di aver poi costituito il consorzio di urbanizzazione con gli altri
proprietari.
Quanto alle questioni sollevate, la parte propone argomenti
coincidenti con quelli esposti nell'atto di costituzione del
Consorzio Ecovillage.
5.- Con atto depositato l'8 giugno 2020 si è costituita in
giudizio la Regione Lazio.
La Regione rammenta di aver dato attuazione alla legge n. 394 del
1991 con la legge reg. Lazio n. 29 del 1997, che disciplina il
procedimento di istituzione dell'area naturale regionale protetta,
prevedendo tra l'altro una conferenza con gli enti locali,
finalizzata alla redazione di un documento di indirizzo, in coerenza
con quanto previsto all'art. 22 della legge n. 394 del 1991. Tale
documento sarebbe un «passaggio fondamentale» anche per l'ipotesi in
cui il legislatore regionale intenda modificare il perimetro
dell'area. La procedura sarebbe stata seguita «anche per le modifiche
alla perimetrazione del Parco regionale dell'Appia Antica»; anzi,
tutti gli ampliamenti dei parchi istituiti dalla Regione Lazio
sarebbero avvenuti con legge, «in base agli adempimenti sopra
descritti».
Al momento dell'approvazione della legge "istitutiva"
dell'ampliamento, sarebbe stato redatto uno specifico documento di
indirizzo, ai sensi dell'art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n.
29 del 1997, basato su un'analisi territoriale dell'area da
sottoporre a tutela, operata individuando i valori delle aree oggetto
di ampliamento, come evidenziati anche nel voto 6 ottobre 2016, n.
243, espresso dal Comitato regionale per il territorio.
L'ampliamento del parco rientrerebbe «nei poteri discrezionali e
programmatori della Regione Lazio» e si tradurrebbe nell'aggiunta di
1200 ettari circa agli originari 3500 ettari. La Regione avrebbe
considerato i valori storico-archeologico e agricolo-paesaggistico,
oltre al «livello di compromissione territoriale». Anche il piano
territoriale paesaggistico regionale (PTPR) qualificherebbe gran
parte di quel territorio come «area agricola di elevato valore
paesaggistico».
Quanto alle singole questioni, la Regione nega che la norma
censurata sia una legge-provvedimento: essa riguarda un intero
territorio e non la parte di interesse delle società ricorrenti nel
giudizio a quo, cioè quella oggetto del PRINT Ecovillage. La
situazione delle aree del PRINT Ecovillage sarebbe diversa rispetto a
quelle del PRINT Mugilla, perchè le prime a differenza delle seconde
non sarebbero state ancora compromesse. I ricorrenti sarebbero stati
a conoscenza dell'intendimento di estendere il parco, avendo essi
impugnato la delibera comunale n. 18 del 2016, che menzionava la
volontà di ampliamento del perimetro. Inoltre, non ci sarebbe
disparità di trattamento perchè sarà il piano del parco a
«sostituire le norme di salvaguardia» nell'area oggetto di
ampliamento.
Quanto alla lamentata violazione degli artt. 41 e 42 Cost., la
Regione osserva che la proprietà può essere limitata per tutelare
il patrimonio naturale, in attuazione degli artt. 2 e 9 Cost., e
riferisce la giurisprudenza amministrativa secondo cui «l'operazione
di "zonizzazione" non può essere considerata in sè e per sè alla
stregua di una vera e propria azione ablatoria». Le limitazioni
imposte nell'interesse pubblico costituirebbero «un rischio
fisiologico ben prevedibile e intrinsecamente connesso al regime
costituzionale che connota l'istituto in questione» (viene citata la
sentenza del Consiglio di Stato, 10 agosto 2004, n. 5490). La Regione
rammenta anche l'art. 5, comma 9-bis, della legge reg. Lazio n. 29
del 1997, secondo il quale «[i] limiti alla proprietà derivanti
dall'istituzione delle aree di cui al presente articolo non danno
luogo ad indennizzo».
Quanto alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., la Regione osserva che la legge di ampliamento non è
sottoposta a VAS. La legge avrebbe un valore di salvaguardia, dovendo
essere seguita dall'adeguamento del piano del parco, cioè «dell'atto
amministrativo sottoposto alle valutazioni ambientali». Non si
tratterebbe, comunque, di un'alterazione dell'ambiente, ma di
un'attività di tutela dell'ambiente stesso.
6.- Con atto depositato il 9 giugno 2020 si sono costituite
Futuro Immobil Italia srl e Arcadia 2007 srl.
Le società riferiscono che il Consiglio regionale ha adottato
l'ordine del giorno 18 luglio 2018, n. 47, con il quale, dopo aver
ricordato che nell'area "Divino Amore" erano pianificate «attività
edili di estrema rilevanza» e aver sottolineato «il pregio
archeologico e paesaggistico dei terreni oggetto di pianificazione»,
impegnava la Giunta regionale «ad approvare nel primo provvedimento
legislativo utile l'ampliamento della perimetrazione del Parco
dell'Appia Antica così da salvaguardare le aree sopra menzionate».
Dunque, secondo le parti, «fin dall'inizio l'attività dell'organo
legislativo veniva piegata e finalizzata al perseguimento di uno
specifico obiettivo politico: bloccare le opere oggetto del PRINT
Ecovillage, [...] sciogliendo unilateralmente la Regione Lazio ed il
Comune di Marino dagli obblighi precedentemente assunti».
Le società richiamano anche la delibera n. 18 del 2016 del
Consiglio comunale di Marino, che chiedeva al Sindaco di contattare
il Presidente della Regione per procedere all'ampliamento del parco.
Ciò spiegherebbe il fatto che l'ampliamento de quo sia stato
approvato in assenza di istruttoria e inserito «in tutta fretta,
senza alcuna logica e coerenza, in un provvedimento che contiene le
più disparate disposizioni di legge». La norma censurata sarebbe
arbitraria e sarebbe stata introdotta «ai danni del PRINT Ecovillage
per perseguire un chiaro progetto politico, salvando, invece, la
realizzazione del confinante PRINT Mugilla», che avrebbe a oggetto
aree di identico valore. L'art. 7 non risponderebbe dunque a
effettive esigenze di tutela paesaggistica ma avrebbe «scopi
emulatori».
Per le parti sarebbero «ignoti» i criteri che hanno ispirato
l'ampliamento. Alla base della norma censurata ci sarebbe anche «la
volontà di incidere su un ricorso giurisdizionale che mira a
tutelare la realizzazione del PRINT» e di «liberare gli uffici
regionali e comunali dalla necessità di istruire, motivare ad
adottare le proprie determinazioni amministrative nei confronti
dell'attività connessa con il PRINT». Emergerebbero così «l'uso
sviato della funzione legislativa» e l'illegittimità della
legge-provvedimento.
Le società si soffermano poi sull'irragionevole disparità di
trattamento tra il PRINT Ecovillage ed il PRINT Mugilla, non toccato
dall'ampliamento del parco. Da un lato, l'avanzamento dei lavori del
PRINT Mugilla impedirebbe comunque di preservare le caratteristiche
ambientali dell'intera area, dall'altro il blocco del PRINT
Ecovillage priverebbe il complessivo quadrante Divino Amore -
Falcognana - Mugilla delle opere di urbanizzazione, rientranti
soprattutto nel PRINT Ecovillage.
Le parti lamentano poi la violazione dell'art. 42, terzo comma,
Cost., in quanto la norma censurata determinerebbe la «sostanziale
espropriazione» dei terreni, «in assenza di legittimo procedimento e
di indennizzo». Argomentano inoltre sulla violazione dell'art. 41
Cost., per l'arbitraria compressione della libertà di iniziativa
economica privata delle imprese consorziate.
Infine, le società ribadiscono quanto esposto nell'ordinanza di
rimessione sulla violazione dell'art. 117, primo comma, secondo comma
lettera s), e terzo comma, Cost.
7.- Il 4 novembre 2020 la Regione Lazio ha depositato una memoria
integrativa in cui rileva che gli ampliamenti dei parchi sono sempre
stati introdotti con legge sia nella Regione Lazio che in altre
regioni, e che il TAR Lazio non spiega perchè la legge regionale
censurata avrebbe superato i limiti posti dalla giurisprudenza
costituzionale alle leggi-provvedimento. In realtà, la norma in
questione sarebbe generale e astratta, «riguardando una porzione
ampia di territorio con oggettive caratteristiche di pregio».
La Regione riferisce poi che, con decreto dell'11 marzo 2020
della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del
Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo
(MIBACT), è stato dichiarato il notevole interesse pubblico
dell'area sita nei Comuni di Marino, Castel Gandolfo ed Albano
Laziale, comprendente la zona oggetto della norma regionale
censurata.
8.- Il 9 novembre 2020 anche il Consorzio Ecovillage e DeA
Capital Real Estate Società di gestione del risparmio spa hanno
depositato memorie integrative (di uguale contenuto), dirette a
replicare agli atti di costituzione della Regione e del Comune di
Marino. In esse lamentano il difetto di istruttoria a monte della
scelta legislativa di ampliamento del parco e ribadiscono che la
norma censurata concreta una legge-provvedimento. L'illegittimità
costituzionale della norma sarebbe confermata dall'avvenuta adozione
del citato decreto del MIBACT, che, apponendo un vincolo
paesaggistico sull'area in questione (che la società ha impugnato
davanti al TAR Lazio), dimostrerebbe la necessità che vincoli di
questo tipo maturino all'esito di un procedimento amministrativo. Le
parti si soffermano poi sull'interferenza della norma censurata su
giudizi pendenti e ne ribadiscono l'illegittimità costituzionale in
quanto essa avrebbe dovuto essere preceduta dalla VAS. Ancora, le
parti private argomentano sulla violazione dell'art. 3 Cost.,
osservando che sarebbe inspiegabile la deroga al piano del parco
approvato nel luglio 2018, che aveva fatto salvi gli strumenti
urbanistici attuativi già approvati, e rammentando l'avvenuta
cessione al Comune delle aree destinate a spazi pubblici e
l'intervenuta redazione dei progetti relativi alle opere di
urbanizzazione. Infine, si soffermano sugli argomenti a sostegno
delle questioni riguardanti gli artt. 41 e 42 Cost.
9.- Il 10 novembre 2020 Futuro Immobil Italia srl e Arcadia 2007
srl hanno depositato a loro volta una memoria integrativa, diretta a
replicare agli atti di costituzione della Regione Lazio e del Comune
di Marino. In essa, in primo luogo, osservano che la norma censurata
avrebbe lo scopo di vanificare il ricorso da esse proposto contro gli
atti comunali che avevano ostacolato l'iniziativa edificatoria.
Ribadiscono inoltre la natura di legge-provvedimento della norma
censurata e la sua irragionevolezza, osservando che l'ampliamento del
parco avrebbe dovuto essere disposto modificandone il piano, in modo
da coinvolgere tutti i soggetti interessati, e che nessuna
istruttoria sorregge la norma censurata. Infine, le parti si
soffermano sulla violazione dell'art. 3 Cost. e sulle questioni
riguardanti gli artt. 41, 42 e 117 Cost., ribadendo le conclusioni
degli atti di costituzione.
10.- Il 10 novembre 2020 il Comune di Marino ha depositato una
memoria integrativa, al fine di replicare agli argomenti delle parti
private. Secondo il Comune il perimetro del parco può essere
modificato solo con legge regionale, ciò che priva di consistenza le
censure facenti leva sul carattere provvedimentale della norma
censurata e sull'interferenza con il giudizio pendente. Ribadisce poi
l'infondatezza della censura di violazione dell'art. 3 Cost.,
ricordando, tra l'altro, che l'area oggetto di ampliamento comprende
1205 ettari di terreno, mentre l'area oggetto del PRINT Ecovillage
solo 45 ettari, e che la zona del "Divino Amore" è stata sottoposta
a vincolo ministeriale con decreto del MIBACT dell'11 marzo 2020.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., il Comune osserva che, secondo un orientamento del giudice
amministrativo, il piano paesaggistico non sarebbe soggetto a VAS.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della
Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), per violazione degli artt.
3, 41, 42 e 117 della Costituzione.
La disposizione censurata, intitolata «Modifica della
perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica», stabilisce, al
comma 1, che «[l]a perimetrazione del parco regionale dell'Appia
Antica, istituito con la legge regionale 10 novembre 1988, n. 66
(Istituzione del parco regionale dell'Appia Antica) [...], è
ampliata secondo la planimetria in scala 1:10.000 e la relativa
relazione descrittiva, contenute, rispettivamente, negli allegati A2
e B2 che costituiscono parte integrante della presente legge». Il
comma 2 dispone che, «[n]elle more dell'adeguamento, ai sensi
dell'articolo 26, comma 5-bis, della legge regionale 6 ottobre 1997,
n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali) e
successive modifiche, del piano del parco regionale dell'Appia
Antica, approvato con deliberazione del Consiglio regionale 18 luglio
2018, n. 9, alle disposizioni di cui al comma 1 continua ad
applicarsi la disciplina prevista dal medesimo piano. Limitatamente
al territorio oggetto di ampliamento non ricompreso nella
perimetrazione prevista nel piano, si applicano le misure di
salvaguardia di cui all'articolo 8 della l.r. 29/1997 per le zone A,
di cui all'articolo 7, comma 4, lettera a), n. 1 della medesima legge
regionale». Infine, il comma 3 stabilisce che, «[r]elativamente al
territorio interessato dall'ampliamento di cui al comma 1,
l'adeguamento del piano del parco regionale dell'Appia Antica ai
sensi del comma 2 favorisce: a) l'esercizio e lo sviluppo delle
attività agricole aziendali e il ricorso allo strumento del piano di
utilizzazione aziendale (PUA) in conformità a quanto previsto
dall'articolo 31 della l.r. 29/1997; b) lo svolgimento delle
attività compatibili con le finalità del parco quali le attività
sportive relative ad impianti legittimamente esistenti in
considerazione del ruolo svolto dalle stesse rispetto
all'innalzamento della qualità della vita della popolazione».
Il TAR ritiene che l'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018,
là dove amplia il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica,
stabilendo che, nelle more dell'adeguamento del piano del parco,
nella zona oggetto di ampliamento «si applicano le misure di
salvaguardia di cui all'articolo 8 della l.r. 29/1997», violi: a)
l'art. 3 Cost., per disparità del trattamento riservato ai
sottoscrittori del programma integrato di intervento (PRINT)
Ecovillage rispetto, da un lato, ai «proprietari dei terreni che sono
stati inclusi nel perimetro del Parco con provvedimenti anteriori
all'entrata in vigore della legge regionale n. 7/2018, poichè per
costoro è stata fatta salva la disciplina attuativa già approvata»,
dall'altro ai «sottoscrittori degli altri Print limitrofi e oggetto
di Protocollo d'Intesa del 2011 (Print Mugilla, Print Mezzamagna)»
(esclusi dall'ampliamento), «anche in considerazione del ragionevole
affidamento che a seguito della sottoscrizione del Print e della
Convenzione urbanistica le parti ricorrenti hanno prestato con
riguardo alla realizzazione del Progetto e al rispetto delle
pattuizioni da parte di tutti i soggetti coinvolti»; b) l'art. 42
Cost., perchè l'applicazione delle misure di salvaguardia avrebbe
«di fatto posto nel nulla le possibilità edificatorie assentite con
il Print e con la correlativa Convenzione Urbanistica [...] senza che
sia stato previsto un ristoro di carattere economico» e «senza che la
previsione di ampliamento sia stata corroborata da un'adeguata
istruttoria nè da [...] alcuna motivazione»; c) l'art. 41 Cost.,
perchè «le attività connesse alla realizzazione del Print e
concordate nella Convenzione urbanistica avrebbero dovuto essere
compiute nell'esercizio dell'attività di impresa»; d) l'art. 117
Cost., «sotto il profilo del mancato rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario (per quanto sopra rilevato con
riferimento al diritto a un equo processo e al diritto di
proprieta')»; e) l'art. 117, primo (recte: secondo) comma, lettera
s), Cost., in quanto la norma censurata avrebbe modificato il
perimetro del parco regionale dell'Appia Antica «in assenza di avvio
della valutazione ambientale strategica prescritta ai sensi della
legislazione statale» (artt. 6 e 11 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale»); f) l'art. 117,
terzo comma, Cost., con riferimento alla materia «governo del
territorio», in quanto la norma censurata si porrebbe in contrasto
con l'art. 12, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)»,
«differendo sotto il profilo temporale lo ius aedificandi, per un
numero di anni superiore a quello fissato dalla legislazione
statale».
2.- In via preliminare, è opportuno precisare la portata della
disposizione censurata e delle questioni sollevate.
L'art. 7, comma 1, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 ha
ampliato il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica,
inglobando in esso varie aree, la maggiore delle quali è quella
denominata "Divino Amore - Falcognana - Mugilla", avente
un'estensione di 989 ettari (si veda l'allegato B2 della disposizione
censurata). Una frazione di tale area (pari a 45 ettari, secondo
quanto affermato dal Comune nella memoria integrativa), situata nel
Comune di Marino (e confinante ad est con la ferrovia Roma-Velletri e
a sud con la strada del Divino Amore, SP 91b), è oggetto del
programma integrato di intervento proposto dalla Ecovillage srl,
adottato dal Comune di Marino con delibera del Consiglio comunale 3
agosto 2011, n. 37, in variante al piano regolatore vigente, e
approvato con delibera della Giunta regionale 15 febbraio 2013, n.
16.
Il TAR Lazio censura la disposizione regionale sia nella parte in
cui ricomprende nell'ampliamento l'area oggetto del PRINT Ecovillage,
sia nella parte in cui, applicando le misure di salvaguardia, vieta
l'attività edificatoria, nelle more dell'adeguamento del piano del
parco. Tale divieto risulta dal comma 2 dell'art. 7, che applica nel
territorio oggetto di ampliamento «le misure di salvaguardia di cui
all'articolo 8 della l.r. 29/1997 per le zone A, di cui all'articolo
7, comma 4, lettera a), n. 1 della medesima legge regionale».
Quest'ultima disposizione classifica come zone A quelle «di rilevante
interesse naturalistico, paesaggistico e culturale con inesistente o
limitato grado di antropizzazione». L'art. 8, comma 3, della legge
reg. Lazio n. 29 del 1997 stabilisce a sua volta che «[a]ll'interno
delle zone A [...] sono vietati: [...] r) qualsiasi attività
edilizia nelle zone territoriali omogenee C), D), ed F) di cui
all'articolo 2 del D.M. 2 aprile 1968 del Ministro per i lavori
pubblici, ad eccezione degli interventi di cui all'articolo 3, comma
1, lettere a), b), c) e d), del D.P.R. n. 380/2001, purchè non siano
in contrasto con le finalità di cui all'articolo 2 e fermo restando
quanto previsto dall'articolo 11, comma 3, della L. 394/1991». Il
divieto previsto alla lettera r) è quello pertinente al caso in
esame perchè l'area oggetto del PRINT Ecovillage rientra nelle zone
territoriali omogenee C e D di cui all'art. 2 del decreto del
Ministero per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n.
765), come risulta dagli atti depositati in giudizio (per tutti, la
nota dell'Ente parco regionale dell'Appia Antica del 5 novembre
2018).
Va poi precisato che le questioni sollevate riguardano solo i
primi due commi dell'art. 7, cioè l'ampliamento del parco e
l'applicazione delle misure di salvaguardia, mentre nessuna censura
è rivolta al comma 3, che detta prescrizioni di cui tener conto in
sede di adeguamento del piano del parco.
3.- Prima di articolare le specifiche questioni di
costituzionalità, il TAR Lazio svolge due premesse, relative
all'affermato carattere di legge-provvedimento della norma censurata
e al condizionamento che questa produrrebbe su un non meglio
identificato giudizio pendente. Tali caratteri dell'art. 7 non si
traducono in autonome questioni di legittimità costituzionale ma
costituiscono, nella prospettazione del TAR, sintomi della necessità
di sottoporre la norma censurata a un rigoroso scrutinio di
ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 Cost., nei termini sviluppati a
partire dal punto 15 dell'ordinanza di rimessione.
Ai fini di una corretta valutazione della norma censurata, è
necessario soffermarsi sulle premesse in questione.
Quanto all'affermata natura di legge-provvedimento del censurato
art. 7, le difese del Comune di Marino e del Consorzio Ecovillage
sostengono tesi opposte: per la prima, la scelta di ampliare il
perimetro del parco con legge regionale sarebbe imposta dall'art. 9,
comma 3, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, in base al quale
«[l]a legge regionale istitutiva dell'area naturale protetta
definisce tra l'altro: [...] b) la perimetrazione provvisoria [...]»;
per la seconda, la Regione si sarebbe invece autovincolata a usare
l'atto amministrativo con l'art. 26, comma 1, della stessa legge
regionale, secondo cui «[i]l piano dell'area naturale protetta [...]
prevede: a) la perimetrazione definitiva dell'area naturale protetta
[...]».
Nessuna delle due tesi può essere condivisa. Questa Corte ha
chiarito di recente, con la sentenza n. 134 del 2020, che la modifica
del perimetro dei parchi regionali può avvenire sia con legge
regionale, nel rispetto del procedimento regolato dall'art. 22 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), sia
in sede di adozione o modifica del piano del parco. Più
precisamente, «[d]all'art. 23 della legge quadro si evince che il
legislatore può limitarsi alla perimetrazione provvisoria dei
confini con la legge istitutiva del parco regionale», essendo
«perciò implicito nel sistema legislativo statale che la
perimetrazione definitiva possa essere affidata dalla legge regionale
ad una fase procedimentale successiva, ed in particolare al piano del
parco».
I citati artt. 9 e 26 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 sono
dunque da intendere in senso conforme alla citata legge quadro, come
interpretata dalla sentenza n. 134 del 2020, e in base ad essi
l'ampliamento del parco può essere disposto con legge, che fissa
anche le misure di salvaguardia, spettando poi al piano del parco di
precisare la disciplina della nuova area tutelata.
In applicazione di questo regime, il perimetro del parco
regionale dell'Appia Antica è stato modificato, oltre che con la
norma censurata, in altre quattro occasioni, sempre con legge
regionale: dapprima con l'art. 42 della legge reg. Lazio n. 29 del
1997, poi con l'art. 1 della legge della Regione Lazio 31 maggio
2002, n. 14 (Ampliamento della perimetrazione del parco regionale
dell'Appia Antica), indi con l'art. 1 della legge della Regione Lazio
30 marzo 2009, n. 6 (Modifica del perimetro del parco regionale
dell'Appia Antica), e infine, successivamente alla modifica qui in
esame, con l'art. 9, comma 17, della legge della Regione Lazio 27
febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo sviluppo economico,
l'attrattività degli investimenti e la semplificazione).
In definitiva, alla stregua della disciplina dei parchi regionali
e della stessa precedente prassi della Regione Lazio, non è esatto
affermare che la norma censurata ha regolato in forma legislativa un
oggetto normalmente affidato alla funzione amministrativa, anzi è
vero il contrario.
Quanto all'asserita interferenza sui giudizi pendenti, il giudice
a quo non precisa di quali giudizi si tratti e, anche su questo
punto, le parti intendono in senso diverso l'affermazione del
rimettente: il Comune di Marino e il Consorzio Ecovillage la
riferiscono ai ricorsi proposti al TAR contro gli atti di adozione e
approvazione del PRINT (del 2011 e 2013, come visto), mentre la
Futuro Immobil Italia srl la riferisce ai ricorsi proposti contro gli
atti comunali di sospensione dell'iniziativa edificatoria, adottati
nel 2018, prima dell'entrata in vigore della norma censurata (si
tratta della delibera del Consiglio comunale di Marino 28 febbraio
2018, con cui è stato sospeso il Protocollo d'intesa concluso il 14
giugno 2011 tra Regione Lazio e Comune di Marino, e della delibera
del Consiglio comunale di Marino 10 agosto 2018, con cui è stato
sospeso il PRINT Ecovillage).
Come si vedrà meglio esaminando la questione relativa alla
presunta violazione dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, la norma censurata, non essendo retroattiva, è
in realtà inidonea ad influire in alcun modo sulla validità degli
atti amministrativi oggetto dei giudizi indicati (gli unici pendenti
al momento dell'entrata in vigore della norma stessa), atti la cui
legittimità dovrà essere valutata alla stregua della normativa
operante nel momento in cui sono venuti in essere. Poichè dunque la
loro sorte nel giudizio amministrativo che li riguarda non è
interessata dalla normativa sopravvenuta, è da escludere che la
norma qui in esame interferisca con un giudizio in corso. Quanto agli
atti successivi, essi sono stati emanati in applicazione della stessa
norma - come sottolinea il giudice a quo nella motivazione sulla
rilevanza - con il che è escluso che quest'ultima incida su un
giudizio in atto al momento della sua emanazione.
4.- Si può ora passare all'esame del merito delle questioni di
legittimità costituzionale, prendendo in esame innanzitutto la
ritenuta violazione dell'art. 3 Cost., che il TAR Lazio denuncia
sotto due differenti profili.
4.1.- In primo luogo, il rimettente lamenta la disparità del
trattamento riservato ai sottoscrittori del PRINT Ecovillage rispetto
ai proprietari dei terreni inclusi nel perimetro del parco con
provvedimenti anteriori all'entrata in vigore della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, per i quali è stata fatta salva la disciplina
attuativa già approvata.
Il TAR solleva la questione ritenendo impraticabile
l'interpretazione adeguatrice prospettata dalle ricorrenti e, dunque,
giudicando inapplicabile l'art. 17, comma 2, delle norme del piano
del parco regionale dell'Appia Antica (approvato con delibera del
Consiglio regionale 18 luglio 2018, n. 9), secondo cui «sono comunque
fatte salve, nei limiti del PTP 15/12 e del PTP 9/PTPR e nel rispetto
delle norme di tutela dei beni di cui al Capo II della l.r. 24/1998,
le previsioni degli strumenti urbanistici attuativi approvati alla
data di entrata in vigore del Piano del Parco nonchè le previsioni
di interventi pubblici e di interesse pubblico contenute negli
strumenti urbanistici generali vigenti alla data di approvazione del
Piano, ivi comprese quelle relative al soddisfacimento degli standard
urbanistici, ricadenti in tutto o in parte all'interno del Parco».
Il presupposto interpretativo del rimettente è corretto. L'art.
7, comma 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 prevede
espressamente: a) l'adeguamento del piano del parco regionale
dell'Appia Antica, approvato pochi mesi prima; b) la permanente
applicazione dello stesso piano alle sole zone incluse nel parco
dalle leggi precedenti; c) l'applicazione delle misure di
salvaguardia di cui all'art. 8 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997,
«[l]imitatamente al territorio oggetto di ampliamento non ricompreso
nella perimetrazione prevista nel piano». Tali previsioni chiaramente
non consentono l'applicazione del citato art. 17, comma 2, delle
norme del piano del parco nella zona oggetto di ampliamento.
4.1.1.- Sotto questo primo profilo, la questione sollevata con
riferimento all'art. 3 Cost. non è fondata.
A prescindere dalla concreta portata del citato art. 17, comma 2
(che dipende dal contenuto degli strumenti attuativi fatti salvi e
dai limiti, richiamati dallo stesso art. 17, che condizionano la
salvaguardia dei piani attuativi), la norma censurata non riserva ai
sottoscrittori del PRINT Ecovillage un trattamento deteriore rispetto
ai proprietari dei terreni inclusi nel perimetro del parco prima
della legge reg. Lazio n. 7 del 2018. Per questi ultimi, infatti, i
preesistenti strumenti urbanistici attuativi non sono stati fatti
salvi dalle leggi regionali che istituiscono il parco o ne modificano
l'estensione, ma, appunto, dal piano del parco. Questa conclusione,
già evidente dalla lettura delle disposizioni citate, è confermata
dall'esame della legge reg. Lazio n. 66 del 1988, istitutiva del
parco regionale dell'Appia Antica, e delle altre ricordate
disposizioni legislative regionali che, come quella in esame, hanno
modificato il perimetro del parco. Nessuna di esse ha regolato il
rapporto con i precedenti strumenti urbanistici e le prime due (art.
16 della legge reg. Lazio n. 66 del 1988 e art. 42, comma 2, della
legge reg. Lazio n. 29 del 1997) hanno stabilito specifiche misure di
salvaguardia, in attesa dell'approvazione del piano del parco. Solo
con quest'ultimo, approvato nel luglio 2018, è stata introdotta la
clausola di salvaguardia che il rimettente impropriamente indica come
tertium comparationis.
Anche la disposizione censurata, al comma 2, si limita a disporre
misure di salvaguardia «[n]elle more dell'adeguamento [...] del piano
del parco regionale dell'Appia Antica», mentre la concreta disciplina
dell'uso delle varie zone alle quali è stato esteso il parco, ivi
compresa la sorte di eventuali strumenti attuativi esistenti, è
rimessa all'adeguamento del piano del parco, che, del resto, «ha
valore di piano urbanistico e sostituisce i piani territoriali o
urbanistici di qualsiasi livello» (art. 26, comma 6, della legge reg.
Lazio n. 29 del 1997, sulla scia dell'art. 25, comma 2, della legge
n. 394 del 1991).
Se quanto esposto conduce a escludere la disparità di
trattamento denunciata dal rimettente, si può aggiungere che la
descritta sequenza di previsioni (misure di salvaguardia introdotte
dalla legge istitutiva o ampliativa del parco e successiva
regolazione dell'uso delle diverse zone di esso da parte del piano
del parco stesso), seguita dalla Regione Lazio, è del tutto coerente
con la disciplina generale della materia, sia statale che regionale.
Per un verso, infatti, l'art. 23 della legge n. 394 del 1991,
riguardante specificamente i «Parchi naturali regionali», stabilisce
che «[l]a legge regionale istitutiva del parco naturale regionale
[...] definisce la perimetrazione provvisoria e le misure di
salvaguardia [...]»; e l'art. 8, comma 5, della stessa legge dispone
che «[c]on il provvedimento che istituisce il parco o la riserva
naturale possono essere integrate, sino alla entrata in vigore della
disciplina di ciascuna area protetta, le misure di salvaguardia
introdotte ai sensi dell'articolo 6». Per altro verso, secondo l'art.
9, comma 3, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «[l]a legge
regionale istitutiva dell'area naturale protetta definisce tra
l'altro: [...] b) la perimetrazione provvisoria [...] e le misure di
salvaguardia specifiche, eventualmente differenziate per zone, da
applicarsi fino alla data di operatività della disciplina dell'area
naturale protetta contenuta nel piano e nel regolamento [...]».
Similmente, l'art. 9, comma 5, della legge della Regione Lazio 6
luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e
delle aree sottoposti a vincolo paesistico), dispone che, «[n]ei
territori di cui al comma 2 [aree naturali protette], nelle more
dell'approvazione dei piani delle aree naturali protette si applicano
sia le misure di salvaguardia previste negli specifici provvedimenti
istitutivi o legislativi generali, sia la normativa relativa alle
classificazioni per zone delle aree ove prevista dai P.T.P. o dal
P.T.P.R.; in caso di contrasto prevale la più restrittiva».
È opportuno ricordare che questa Corte ha assimilato le misure
di salvaguardia previste dalla legge n. 394 del 1991 al regolamento e
al piano del parco, nel senso della qualificazione di tali strumenti
come necessari standard uniformi di tutela ambientale, in quanto
diretti ad assicurare la rispondenza delle attività svolte nel parco
alle esigenze ambientali (sentenze n. 180 del 2019, n. 245 e n. 121
del 2018). Del resto, «la prima disciplina che esige il principio
fondamentale della tutela del paesaggio [art. 9 Cost.] è quella che
concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi
essenziali contenuti ambientali» (sentenza n. 367 del 2007).
4.2.- Sotto un secondo profilo, il TAR censura la disparità del
trattamento riservato ai sottoscrittori del PRINT Ecovillage rispetto
ai «sottoscrittori degli altri Print limitrofi e oggetto di
Protocollo d'Intesa del 2011» (PRINT Mugilla e PRINT Mazzamagna),
esclusi dall'ampliamento del parco.
4.2.1.- Va respinta preliminarmente l'eccezione di
inammissibilità per genericità e indeterminatezza della censura,
formulata dal Comune di Marino, secondo cui il TAR non avrebbe
illustrato le ragioni che renderebbero assimilabili le situazioni
messe a confronto. Benchè il rimettente si limiti ad affermare
sinteticamente che «vi è una stretta interconnessione» tra i tre
PRINT, «che fanno parte di un complesso programma urbanistico
dell'intero quadrante», e che il diverso stadio esecutivo dei PRINT
non avrebbe rilievo, tale motivazione, sia pur stringata, è
sufficiente ad assolvere l'onere di argomentare la non manifesta
infondatezza della questione. Il TAR rimettente mette infatti in
evidenza gli elementi comuni e le differenze tra i diversi PRINT.
4.2.2. - Nel merito, la questione non è fondata nemmeno sotto
questo profilo.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «il principio di
eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a
situazioni eguali deve corrispondere l'identica disciplina e,
all'inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni
differenti», ciò che « equivale a postulare che la disamina della
conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi secondo un
modello dinamico, incentrandosi sul "perche'" una determinata
disciplina operi, all'interno del tessuto egualitario
dell'ordinamento, quella specifica distinzione, e quindi trarne le
debite conclusioni in punto di corretto uso del potere normativo»
(sentenza n. 89 del 1996; nello stesso senso sentenze n. 241 del 2014
e n. 5 del 2000).
Il rimettente motiva la censura negando rilievo alla circostanza,
addotta dalla difesa del Comune di Marino, che il PRINT Ecovillage
non avrebbe ad oggi «messo una pietra» mentre i programmi delle altre
due società sarebbero in fase esecutiva per quanto riguarda sia le
opere pubbliche che quelle private. Poichè, secondo il giudice a
quo, la norma censurata si fonda su un presunto «valore assoluto»
della tutela del paesaggio, che dovrebbe dunque valere anche per gli
altri PRINT, l'applicazione delle misure di salvaguardia ai soli
terreni del PRINT Ecovillage violerebbe l'art. 3 Cost.
In realtà, il perimetro dell'ampliamento operato con la
previsione contestata corrisponde alla proposta di ampliamento
avanzata nel 2002 dall'Ente parco regionale dell'Appia Antica, in
sede di adozione del piano del parco (delibera del Consiglio
direttivo dell'Ente parco 29 luglio 2002, n. 17): il dato, affermato
dal Comune di Marino e non contestato dalle altre parti, risulta
anche da diversi documenti prodotti nel presente giudizio (fra gli
altri, dalla cartografia depositata dal Comune di Marino). Il
procedimento, allora iniziato, di approvazione del piano del parco si
è concluso molti anni dopo (con la delibera del Consiglio regionale
18 luglio 2018, n. 9) senza l'ampliamento proposto nel 2002, perchè
la Regione ha ritenuto di fissare il nuovo perimetro seguendo la via
legislativa, come consentito dalla legge e secondo la prassi già
sperimentata (ciò risulta dal parere 6 ottobre 2016, n. 243/1, del
Comitato regionale per il territorio). Al contempo, lo stesso
Consiglio regionale, con l'ordine del giorno del 18 luglio 2018,
invitava la Giunta a promuovere l'ampliamento del parco in via
legislativa secondo l'originaria proposta, dando atto che nella zona
"Divino Amore" era stata effettivamente progettata una rilevante
iniziativa edificatoria ma che ancora non era stato rilasciato alcun
permesso.
L'approvazione della norma di legge in esame si collega
espressamente al procedimento di formazione del piano del parco e al
citato parere del Comitato regionale, come risulta dal documento di
indirizzo del 10 settembre 2018, redatto dalla conferenza degli enti
territoriali interessati ai sensi dell'art. 9, comma 2, della legge
reg. Lazio n. 29 del 1997, in base al quale «[l]a partecipazione
delle province, della città metropolitana, delle comunità montane e
dei comuni al procedimento di istituzione dell'area naturale protetta
è acquisita, ai sensi dell'articolo 22, comma 1, lettera a), della
legge n. 394 del 1991, mediante una conferenza finalizzata alla
redazione di un documento di indirizzo fondato sull'analisi
territoriale dell'area da sottoporre a tutela». Il citato documento
di indirizzo illustra in particolare le qualità paesaggistiche e
storico-archeologiche dell'area denominata "Divino Amore".
Oltre a ciò, la cartografia depositata in giudizio dal Comune di
Marino mette in evidenza, da un lato, l'avvenuta urbanizzazione
dell'area Mugilla esclusa dall'ampliamento, dall'altro, il fatto che
l'esclusione dell'area Mazzamagna deriva dall'aver considerato come
confini dell'ampliamento la strada del Divino Amore e la ferrovia
Roma-Velletri, per completare la zona di parco già tutelata.
Il TAR Lazio avrebbe dovuto contestare il pregio ambientale dei
terreni oggetto del PRINT Ecovillage o illustrare un simile pregio
ambientale dei terreni esclusi, mentre l'ordinanza di rimessione non
dà conto del primo aspetto, nè offre alcun elemento idoneo a
dimostrare che l'ampliamento avrebbe dovuto comprendere, in
difformità dalla proposta originaria, anche le zone oggetto dei
PRINT Mugilla e Mazzamagna. Al contrario, dà atto della diversa
oggettiva condizione dei terreni dei diversi PRINT, riconoscendo che
nell'area "Divino Amore" l'edificazione non è iniziata mentre nelle
altre due aree le opere sia pubbliche che private sono in fase di
costruzione.
Ciò conferma l'insussistenza della seconda disparità di
trattamento denunciata dal TAR, essendo evidente che l'avvenuta
edificazione o meno di un'area può incidere sul suo pregio
ambientale e, dunque, sulla sua inclusione in un'area naturale
protetta.
4.3.- Sempre facendo leva sull'art. 3 Cost., il TAR Lazio dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018 per il fatto che la norma, imponendo misure di
salvaguardia comportanti l'inedificabilità assoluta dei terreni,
avrebbe leso il «ragionevole affidamento» ingenerato nelle società
ricorrenti dall'avvenuta approvazione del PRINT e dalla
sottoscrizione della successiva convenzione urbanistica.
Il rimettente fa riferimento al citato PRINT Ecovillage,
approvato dalla Giunta regionale nel 2013, e alla convenzione
conclusa il 30 luglio 2013 tra il Comune di Marino e la società
Ecovillage (convenzione avente ad oggetto, in particolare, l'obbligo
della società di cedere gratuitamente al Comune le aree destinate a
spazi, strutture e servizi pubblici e di eseguire le opere di
urbanizzazione).
La tesi del TAR, secondo cui un'area avente pregio ambientale non
potrebbe essere tutelata qualora sia interessata da un progetto
edificatorio oggetto di uno strumento urbanistico attuativo già
approvato, non può essere condivisa perchè attribuisce alla
pianificazione urbanistica un valore preclusivo del pieno dispiegarsi
della tutela ambientale e ciò contraddice la funzione stessa dei
vincoli aventi tale ultima finalità.
Premesso che le due prospettive di regolazione dell'uso del
territorio hanno reciproca autonomia, è indubbio che la
sottoposizione a vincolo ambientale - quale è quello derivante
dall'istituzione o ampliamento di un parco, in quanto diretto a
conservare e proteggere il valore ambientale riconosciuto all'area
interessata - mira a realizzare interessi di rango costituzionale,
quali quelli protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall'art. 32
Cost. (norme richiamate dall'art. 1, comma 1, della legge n. 394 del
1991), che questa Corte ha qualificato come «valori costituzionali
primari» (sentenza n. 126 del 2016). Alla realizzazione di questo
obiettivo non può, all'evidenza, opporsi l'eventuale approvazione di
un progetto di trasformazione edilizia, che, ove realizzata,
metterebbe a repentaglio il pregio ambientale dell'area e si porrebbe
quindi in contraddizione con l'avvenuto riconoscimento del suo
valore. L'aspettativa edificatoria dei privati non può dunque essere
considerata un elemento idoneo a impedire il pieno esplicarsi della
tutela del bene riconosciuto di valore ambientale.
Nè, del resto, si può ritenere che la disciplina dettata dalla
legge n. 394 del 1991 (non considerata dal rimettente) consenta di
ipotizzare una qualche forma di efficacia "inibitoria" (della tutela
ambientale) derivante dalla preesistenza di uno strumento urbanistico
attuativo. L'art. 6 della legge quadro indicata stabilisce che, prima
ancora dell'istituzione dell'area protetta (cioè, a decorrere dalla
pubblicazione del Programma triennale per le aree naturali protette,
previsto dall'art. 4 della medesima legge n. 394 del 1991 e poi
soppresso dall'art. 76 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,
recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59»), siano applicate misure di
salvaguardia consistenti, fra l'altro, nel divieto di nuove
costruzioni «fuori dei centri edificati» (comma 3). A loro volta, i
successivi artt. 6, comma 4, e 8, comma 5, prevedono ulteriori
divieti ed eventuali misure di salvaguardia integrative dopo
l'istituzione dell'area protetta e «sino alla entrata in vigore della
disciplina di ciascuna area protetta». La concreta regolamentazione
dell'uso delle varie zone del parco è poi rimessa dall'art. 12 della
legge quadro al relativo piano, che potrà consentire attività
compatibili con le finalità istitutive del parco. È in questo
contesto che, in coerenza con le inderogabili esigenze di tutela
ambientale, possono trovare considerazione le aspettative, in ipotesi
anche derivanti dalla precedente attitudine edificatoria delle aree,
dei privati proprietari dei beni inclusi nel parco, i quali possono
darne conto partecipando con le loro osservazioni al procedimento di
formazione del piano.
È decisivo, infine, che l'art. 25, comma 2, della legge quadro
stabilisca che il piano del parco regionale «ha valore anche [...] di
piano urbanistico e sostituisce i piani [...] urbanistici di
qualsiasi livello», statuendo così espressamente che gli strumenti
urbanistici «di qualsiasi livello» cedono il passo al piano del
parco, con una norma che, come questa Corte ha recentemente chiarito,
rappresenta «uno standard uniforme di tutela ambientale» (sentenza n.
134 del 2020).
Può essere utile ricordare che un'analoga regola di prevalenza
dei valori paesaggistici sulle disposizioni difformi eventualmente
contenute negli strumenti urbanistici è stabilita dagli artt. 143,
comma 9, e 145, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), con una previsione che può
essere riferita anche ai parchi regionali, in quanto aree di
interesse paesaggistico, tutelate per legge, in base all'art. 142,
comma 1, lettera f), cod. beni culturali. Questa Corte, dichiarando
costituzionalmente illegittima una disposizione legislativa regionale
che aveva invertito il rapporto tra piano paesaggistico regionale e
piano urbanistico comunale, facendo prevalere il secondo sul primo
(sentenza n. 86 del 2019; nello stesso senso la sentenza n. 172 del
2018), ha affermato che «[i]l codice dei beni culturali e del
paesaggio definisce dunque, con efficacia vincolante anche per le
regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le
prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio - sia contenute in
un atto di pianificazione, sia espresse in atti autorizzativi
puntuali, come il permesso di costruire - secondo un modello di
prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della legislazione
regionale» (sentenza n. 11 del 2016).
Conviene sottolineare al riguardo che l'applicazione di misure di
salvaguardia al momento dell'istituzione o dell'ampliamento del
parco, la regolazione dell'uso delle varie zone del parco da parte
del relativo piano e la portata sostitutiva degli strumenti
urbanistici del piano stesso costituiscono capisaldi della legge n.
394 del 1991, vincolanti per le regioni in base alla giurisprudenza
costituzionale. La legislazione regionale, infatti, «qualora incida
sulle aree protette (siano esse nazionali o regionali) deve
conformarsi ai principi fondamentali contenuti nella legge quadro, la
quale - costantemente ricondotta dalla giurisprudenza di questa Corte
alla materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" (da ultimo,
sentenze n. 121 del 2018 e n. 74 del 2017) - detta gli standard
minimi uniformi di tutela, "che le Regioni possono accompagnare con
un surplus di tutela, ma non derogare in peius" (sentenza n. 121 del
2018)» (sentenza n. 180 del 2019; nello stesso senso, ex plurimis,
sentenze n. 134 e n. 43 del 2020, n. 290 del 2019, n. 14 del 2012).
È poi da precisare che ai parchi regionali si applicano - oltre che
le norme relative alle «Aree naturali protette regionali» (Titolo III
della legge n. 394 del 1991) - anche le norme della stessa legge
riguardanti le «Aree naturali protette nazionali» (artt. 8 e
seguenti), qualora «vi si rifletta una generale scelta di politica
ambientale non surrogabile dalla fonte regionale» (sentenza n. 134
del 2020).
4.4.- La prevalenza dei vincoli paesaggistici sulle previsioni
dei piani urbanistici è stata sottolineata anche dal Consiglio di
Stato. Nelle pronunce relative al vincolo apposto con decreto
ministeriale del 25 gennaio 2010 all'Agro Romano, il Consiglio di
Stato si è soffermato sul rapporto «tra la tutela dei valori
paesaggistici e la pianificazione urbanistica, e i relativi strumenti
attuativi», affermando che «[l]'iniziativa economica privata,
altresì costituzionalmente tutelata, non può dunque essere
immotivatamente compressa ma, in quanto attuata nel contesto e per
mezzo della strumentazione urbanistica, deve essere correlata al
rapporto di questa con i sovraordinati valori della tutela del
paesaggio» (sezione sesta, sentenza 11 gennaio 2013, n. 119). Anche
in quella vicenda veniva in rilievo un accordo di programma stipulato
tra le ricorrenti e il Comune di Roma nel 2009 per la realizzazione
di un programma urbanistico e, a fronte della censura con cui veniva
fatto valere l'affidamento dei privati, il Consiglio di Stato aveva
affermato che «in ogni tempo e pur quando vi sia stata una
pianificazione urbanistica (generale o attuativa) che consenta la
modifica dello stato dei luoghi, e anche pur dopo che siano stati
emanati i relativi titoli abilitativi, l'autorità statale può
disporre il vincolo sull'area meritevole della dichiarazione di
notevole interesse pubblico» (sezione sesta, sentenza 11 gennaio
2013, n. 118; si veda anche Consiglio di Stato, sezione sesta,
sentenza 29 gennaio 2013, n. 533). Ciò che, a maggior ragione, non
può non essere affermato per il potere legislativo regionale di
includere in un parco un'area di pregio ambientale.
In caso di vincoli apposti con atto amministrativo, il momento in
cui l'interesse del privato a costruire condiziona la possibilità di
piena tutela dell'interesse paesaggistico è individuato dalla
giurisprudenza amministrativa nel concreto inizio dell'edificazione
(Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 17 giugno 2010, n. 3851,
secondo cui: «il sopravvenuto vincolo paesaggistico non è
opponibile, e dunque non impone la richiesta di autorizzazione
paesaggistica: a) per interventi edilizi che siano già stati
autorizzati sotto il solo profilo edilizio o anche sotto quello
paesaggistico in virtù di un precedente regime, e di cui sia già
iniziata l'esecuzione»; nello stesso senso Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenza 17 luglio 2018, n. 4362). Criterio che trova
riscontro altresì a livello normativo nelle previsioni dell'art.
142, comma 2, cod. beni culturali, e dell'art. 15, comma 4, del
d.P.R. n. 380 del 2001 (secondo cui «Il permesso [di costruire]
decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni
urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano
completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio»).
Alla luce di quanto esposto si deve escludere che l'art. 7 della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018 violi l'art. 3 Cost. per non aver
fatto salvo il PRINT Ecovillage. Resta l'anomalia insita nel fatto
che il progetto edificatorio è stato approvato dallo stesso ente (la
Regione Lazio) che poi ha incluso l'area in questione nel parco
regionale dell'Appia Antica - su ciò si ritornerà di seguito (punto
7.2.) - e restano impregiudicati gli strumenti con cui le società
potranno far valere, se del caso in sede giurisdizionale, le proprie
aspettative e l'avvenuta cessione delle aree al Comune.
5.- Nemmeno la questione relativa all'art. 42 Cost. è fondata.
Con essa il TAR contesta l'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del
2018 - non per non aver fatto salvo il PRINT preesistente, come
lamentato con la censura di violazione dell'art. 3 Cost., ma - per
l'assenza di una previsione di indennizzo a favore dei sottoscrittori
del PRINT Ecovillage. Vi sarebbe inoltre un difetto di istruttoria e
di motivazione della norma.
In sostanza, secondo il rimettente una legge regionale non
potrebbe vietare, senza indennizzo, l'edificabilità di un'area
avente sicuro pregio ambientale (circostanza, questa, mai contestata
dal rimettente), e per questo inclusa in un parco, qualora essa sia
interessata da un progetto edificatorio oggetto di uno strumento
urbanistico attuativo già approvato e di una convenzione (in base
all'art. 1, comma 2, della legge della Regione Lazio 26 giugno 1997,
n. 22, recante «Norme in materia di programmi integrati di intervento
per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del
territorio della Regione», «[i]l programma integrato, disciplinato
dalla presente legge, costituisce piano attuativo dello strumento
urbanistico generale»), pena la violazione dell'art. 42 Cost.
5.1.- A partire dalla sentenza n. 56 del 1968, la giurisprudenza
di questa Corte esclude che i limiti alla proprietà aventi finalità
di tutela paesaggistica e, in senso lato, ambientale ricadano
nell'ambito di applicazione dell'art. 42, terzo comma, Cost., abbiano
cioè carattere espropriativo e richiedano per questo un indennizzo.
A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da
scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare
discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di
tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del
bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e
costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo
comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del
diritto di proprietà. La legge che limita le facoltà edificatorie
dei beni connotati da particolare pregio (culturale, artistico,
paesaggistico, ambientale) non comporta infatti un'illegittima
compressione del relativo diritto di proprietà, giacchè «questo
diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive»
(sentenza n. 56 del 1968), e ciò tanto più assume rilievo quando si
tratti della tutela degli interessi protetti dall'art. 9, secondo
comma, e dall'art. 32 Cost. (norme richiamate dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 394 del 1991) e qualificati come «valori
costituzionali primari» da questa Corte (sentenza n. 126 del 2016).
Il TAR dà atto di questa giurisprudenza ma ritiene che la
preesistenza del PRINT e della convenzione faccia assumere al divieto
di edificazione natura espropriativa, attraendolo dunque nell'orbita
dell'art. 42, terzo comma, Cost.
L'assunto è infondato.
Si è già visto sopra (al punto 4) che la legge statale
stabilisce, in modo vincolante per le regioni, che il piano del parco
si sostituisce ai piani urbanistici di qualsiasi livello e che, in
generale, i vincoli paesaggistici prevalgono sugli strumenti
urbanistici, senza eccezioni di sorta. A ciò si può aggiungere
quanto previsto, in linea con la citata giurisprudenza
costituzionale, dall'art. 145, comma 4, cod. beni culturali, secondo
cui «[i] limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni [dei
piani paesaggistici] non sono oggetto di indennizzo». Con riferimento
specifico ai parchi, inoltre, la legge n. 394 del 1991 prende in
considerazione il tema degli indennizzi relativi ai limiti derivanti
dall'istituzione del parco (art. 15, comma 2: «I vincoli derivanti
dal piano alle attività agro-silvo-pastorali possono essere
indennizzati sulla base di principi equitativi. I vincoli, temporanei
o parziali, relativi ad attività già ritenute compatibili, possono
dar luogo a compensi ed indennizzi, che tengano conto dei vantaggi e
degli svantaggi derivanti dall'attività del parco») ma non contempla
alcun indennizzo per le limitazioni, per finalità di tutela
ambientale, delle aspettative edificatorie suscitate da uno strumento
urbanistico attuativo. Similmente, la legge reg. Lazio n. 29 del 1997
dispone che «[i] limiti alla proprietà derivanti dall'istituzione
delle aree di cui al presente articolo non danno luogo ad indennizzo»
(art. 5, comma 9-bis).
Nemmeno la legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per
il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione), che all'art. 1,
comma 21 e seguenti, detta un'articolata disciplina per il caso in
cui, «per effetto di vincoli sopravvenuti, diversi da quelli di
natura urbanistica, non sia più esercitabile il diritto di edificare
che sia stato già assentito a norma delle vigenti disposizioni»,
contempla il diritto a un indennizzo per queste ipotesi (stabilendo,
in sintesi, che il privato può solo chiedere «la traslazione del
diritto di edificare su area diversa»).
Già il dato positivo della legislazione statale smentisce dunque
la tesi secondo cui il vincolo avente finalità ambientale, qualora
vanifichi uno strumento urbanistico attuativo, cesserebbe di restare
sotto il regime del secondo comma dell'art. 42 Cost., per passare a
quello del terzo comma. Ma, a parte questo, è la stessa struttura
degli argomenti sviluppati nella giurisprudenza costituzionale sui
vincoli non aventi natura espropriativa a ostare alla
prospettabilità del carattere espropriativo di tali limitazioni,
perchè, una volta che si riconosca che esse sono espressive del modo
di essere in sè dei beni di cui si tratta, non vi può essere
spazio, sul piano logico prima ancora che giuridico, per costruire
ipotesi derogatorie legate a diverse condizioni - in questo contesto
non più rilevanti - dei beni stessi.
La norma censurata, dunque, non viola l'art. 42 Cost. per non
aver previsto un indennizzo.
È appena il caso di precisare, infine, che risulta infondata
anche l'affermazione del rimettente secondo cui la norma censurata
sarebbe stata approvata senza istruttoria e motivazione: si è già
detto che essa si è basata sul documento di indirizzo del 10
settembre 2018, redatto dalla conferenza degli enti territoriali
interessati ai sensi dell'art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n.
29 del 1997. Dal documento, che dà conto delle qualità
paesaggistiche e storico-archeologiche dell'area "Divino Amore",
risulta anche che l'approvazione della norma censurata si collega al
procedimento di formazione del piano del parco e al parere del
Comitato regionale per il territorio n. 243/1 del 2016.
6.- Come visto, secondo il TAR la norma censurata violerebbe
l'art. 41 Cost. perchè le attività connesse alla realizzazione del
PRINT avrebbero dovuto essere compiute nell'esercizio dell'attività
di impresa. Il divieto di attività edilizia per un tempo non
prevedibile implicherebbe uno «svuotamento del diritto di proprieta'»
e una conseguente violazione del principio di libera iniziativa
economica privata.
La questione ha carattere sostanzialmente ancillare rispetto alla
precedente e nemmeno essa è fondata, per le stesse ragioni esposte
trattando delle censure sollevate con riferimento all'art. 42 Cost.
Le considerazioni appena svolte, sulla riconducibilità della norma
regionale censurata al secondo comma del citato art. 42 Cost., che
ammette limitazioni della proprietà «allo scopo di assicurarne la
funzione sociale», valgono a escludere anche la violazione del
diritto di iniziativa economica privata, la quale, in base all'art.
41, secondo comma, Cost., «[n]on può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale».
7.- Il TAR Lazio lamenta poi la violazione dell'art. 117 Cost.,
«sotto il profilo del mancato rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario», richiamando «quanto sopra rilevato con
riferimento al diritto a un equo processo e al diritto di
proprieta'», e dunque - come si può ricostruire sulla base del testo
dell'ordinanza di rimessione - a quanto in precedenza dedotto sulla
violazione dei «principi eurounitari e della Convenzione Europea dei
Diritti dell'Uomo (art. 6) in materia di giusto processo» e
dell'«art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU», firmato a Parigi
il 20 marzo 1952, in materia di diritto di proprietà.
Superando l'erroneità del riferimento all'«ordinamento
comunitario», invocato a proposito della CEDU, occorre rilevare,
quanto al rinvio interno ad altra parte della stessa ordinanza, che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, «"[l]a motivazione tramite
rinvio 'internò è ammissibile (sentenze n. 68 del 2011 e n. 438 del
2008), purchè sia chiara la portata della questione" (sentenza n. 83
del 2016)» (sentenza n. 231 del 2020).
7.1.- Quanto all'art. 6 CEDU, l'ordinanza di rimessione afferma
che la norma censurata è intervenuta in pendenza di un giudizio
«avente ad oggetto l'atto amministrativo connesso» alla norma stessa
e richiama la disposizione convenzionale in materia di giusto
processo.
Senza arrestarsi alla vaghezza della censura (che non specifica
quale sarebbe il giudizio pendente oggetto di interferenza, nè,
tantomeno, quale sarebbe il condizionamento prodotto dalla norma, e
non cita alcuna decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo a
sostegno della questione), occorre nondimeno constatare che quanto
già anticipato sopra (punto 3) sull'inidoneità della disposizione
censurata a incidere su giudizi pendenti conferma la sua
infondatezza. Quelli che vengono genericamente indicati come giudizi
pendenti sono in effetti, come risulta dagli atti depositati, una
molteplicità di procedimenti, poichè, per un verso, gli atti di
approvazione del PRINT Ecovillage sono stati impugnati con diversi
ricorsi, di cui alcuni tuttora pendenti, e, per l'altro verso, le
società interessate allo stesso PRINT hanno impugnato, con ricorso e
motivi aggiunti in successione, dapprima gli atti con cui il Comune
di Marino ha sospeso nel 2018 (prima dell'entrata in vigore della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018) il protocollo d'intesa del 2011 ed il
PRINT Ecovillage del 2013, e solo di seguito gli atti assunti in
attuazione della legge regionale contestata.
Non essendo retroattiva, la norma censurata è in realtà
inidonea a influire sulla validità degli atti amministrativi oggetto
dei giudizi che erano pendenti al momento della sua entrata in
vigore, in quanto, in applicazione del principio tempus regit actum,
il vaglio della legittimità di quegli atti (risalenti, i primi,
addirittura al 2011-2013) prescinde necessariamente dalla norma
censurata, che potrà al più incidere sulla loro esecuzione, non
sulla loro validità. Con particolare riferimento agli atti di
sospensione del 2018, la norma stessa non è in alcun modo idonea a
sanarne un'eventuale illegittimità, e ciò non solo per la ragione
che le sono antecedenti, ma anche perchè essi hanno fondamento
diverso dalla stessa sopravvenuta norma censurata.
Quanto poi al giudizio sugli atti emanati in applicazione della
disposizione in esame (archiviazione del procedimento di valutazione
di impatto ambientale, VIA, parere dell'Ente parco e diniego di
permesso di costruire), è evidente che non può essere considerato
come pendente al momento della sua entrata in vigore.
In definitiva, anche a prescindere dalla questione
dell'attitudine della finalità di tutela ambientale a concretare un
motivo imperativo di interesse generale, idoneo a giustificare
l'eventuale interferenza sul giudizio in corso in base alla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (in tal
senso sentenza 2 aprile 2019, Dimopulos contro Turchia, paragrafo
39), la censura relativa all'art. 6 CEDU non è fondata perchè la
norma censurata non condiziona il giudizio sul merito dei ricorsi
pendenti davanti al giudice amministrativo.
7.2.- Quanto all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, che garantisce la
protezione della proprietà, dall'ordinanza risulta che la norma
censurata avrebbe determinato un «sostanziale esproprio senza
indennizzo delle [...] aree» delle società ricorrenti, diminuendo il
loro valore come determinato dal PRINT approvato.
Nemmeno tale questione è fondata.
L'art. 1 Prot. addiz. CEDU, come detto, riconosce il «diritto
degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie
per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse
generale». La Corte europea ha sottolineato il margine
d'apprezzamento delle autorità nazionali nella valutazione
dell'interesse generale (sentenza 24 giugno 2014, Azienda Agricola
Silverfunghi sas e altri contro Italia, paragrafo 103), anche con
riferimento specifico alla materia ambientale (decisione sulla
ricevibilità 2 marzo 2006, Ansay e altri contro Turchia), e ha
definito il divieto di edificazione imposto per finalità di tutela
ambientale come un limite volto a «disciplinare l'uso dei beni in
modo conforme all'interesse generale» (si veda la citata Ansay e la
decisione sulla ricevibilità 24 gennaio 2006, Galtieri contro
Italia; sulla finalità di tutela ambientale e l'art. 1 Prot. addiz.
CEDU si veda anche la sentenza della grande camera 29 marzo 2010,
Depalle contro Francia, paragrafo 81), a differenza dei vincoli
urbanistici espropriativi (sentenza 7 luglio 2015, Odescalchi e Lante
della Rovere contro Italia, paragrafo 55). Da questo punto di vista,
dunque, la norma censurata può essere ricondotta alla tipologia
degli interventi legittimati dalla Convenzione.
Quanto alla verifica di proporzionalità che, sulla base di una
lettura combinata delle due disposizioni contenute nell'art. 1 Prot.
addiz. CEDU, deve essere operata per stabilire se sia stato raggiunto
il giusto equilibrio tra l'interesse generale e gli interessi
individuali sacrificati (sentenza Depalle, paragrafo 83; sentenza 28
luglio 1999, Immobiliare Saffi contro Italia, paragrafo 49), la
ricostruzione dei fatti e il raffronto degli interessi contrapposti
consentono di affermare che il bilanciamento operato dalla norma
censurata supera anche tale test.
Se è vero infatti che il PRINT Ecovillage è stato approvato nel
2013 dalla Regione Lazio, è anche vero che la "stabilita'" dello
stesso PRINT poteva considerarsi incerta e ciò per una pluralità di
ragioni.
Innanzitutto i terreni in questione erano stati oggetto fin dal
2002 di una proposta di ampliamento del parco dell'Appia Antica,
presentata nel procedimento di approvazione del piano del parco e
motivata con le caratteristiche di particolare pregio ambientale
dell'area. Il procedimento non si è mai definitivamente interrotto,
tanto è vero che esso, ripreso nel 2016, si è infine concluso nel
2018 con l'approvazione del Consiglio regionale, che ha
successivamente introdotto anche l'ampliamento già proposto, con la
legge regionale in esame.
In secondo luogo, il piano territoriale paesistico n. 9 "Castelli
romani" (approvato ai sensi dell'art. 19 della legge reg. Lazio n. 24
del 1998; sulla pianificazione paesaggistica nella Regione Lazio si
veda la sentenza di questa Corte n. 240 del 2020) già classificava
la zona "Divino Amore" come «agricola con rilevante valore paesistico
ambientale» (come risulta dal citato parere del Comitato regionale
per il territorio n. 243/1 del 2016); anche per tale ragione il PRINT
Ecovillage è stato impugnato davanti al TAR da diversi soggetti, tra
cui la Città Metropolitana di Roma.
Ancora, negli anni immediatamente successivi al 2013 si sono
registrate (a livello sia regionale che comunale) iniziative
finalizzate all'ampliamento del parco, come risulta dalla delibera
del Consiglio comunale di Marino 27 settembre 2016, n. 18, che ha
espresso la volontà di fermare l'edificazione dell'area in questione
e di chiedere al Presidente della Regione di procedere
all'ampliamento del parco regionale dell'Appia Antica.
Nel descritto contesto, l'ampliamento del parco avvenuto nel 2018
non può considerarsi un fatto imprevedibile da parte dei proprietari
delle aree, i quali, se potevano aspirare a realizzare quanto
indicato nelle previsioni urbanistiche nel frattempo definite,
nondimeno erano a conoscenza sia del valore ambientale delle aree sia
delle molteplici iniziative pubbliche dirette al suo riconoscimento.
Tale consapevolezza risulta confermata dalla condotta delle
società interessate - che costituisce un elemento rilevante ai fini
del test di proporzionalità (si veda, ad esempio, la citata
decisione della Corte EDU Galtieri) - che hanno costituito il
Consorzio di urbanizzazione nel 2016 (cioè ben tre anni dopo
l'approvazione del PRINT) e presentato l'istanza di valutazione di
impatto ambientale per le opere di urbanizzazione e l'istanza di
permesso di costruire rispettivamente il 14 novembre 2017 e il 1°
ottobre 2018 (come risulta dai documenti allegati all'atto di
costituzione delle società Futuro Immobil Italia e Arcadia 2007),
tanto che il progetto di urbanizzazione non era stato ancora
concretamente avviato al momento dell'approvazione della norma
censurata.
In conclusione, pur dovendosi dare atto del fatto che la Regione
Lazio è rimasta per molti anni inerte (ritardando l'approvazione del
piano del parco) e che la sua condotta non è stata sempre coerente
(giacchè l'approvazione del PRINT si poneva in contraddizione con
quanto emerso circa il valore ambientale delle aree), occorre
constatare che la prospettiva di edificazione dell'area è sempre
stata incerta e che le stesse società non sono state sollecite
nell'attuare il PRINT. Occorre inoltre sottolineare che le ragioni di
vincolo dell'area derivano dai suoi caratteri di riconosciuto pregio
ambientale, e che l'ambiente è, ad un tempo, valore di rango
costituzionale preminente e condizione, secondo la giurisprudenza
della Corte di Strasburgo, per il godimento di vari diritti
fondamentali garantiti dalla Convenzione (ad esempio, sentenza 24
gennaio 2019, Cordella e altri contro Italia, paragrafo 157 e
seguenti; sentenza 9 dicembre 1994, Lopez Ostra contro Spagna,
paragrafo 51 e seguenti).
Ciò considerato, si deve ritenere che, in applicazione dei
criteri risultanti dalla giurisprudenza della Corte europea, il
sacrificio imposto dalla norma censurata all'interesse dei
proprietari non risulti sproporzionato rispetto all'interesse
perseguito di tutela del valore ambientale dell'area che sarebbe
irreversibilmente pregiudicato dalla sua edificazione.
È opportuno sottolineare che queste conclusioni per un verso,
come detto, non incidono sui giudizi pendenti prima dell'entrata in
vigore della norma in esame, per altro verso non precludono possibili
forme di diversa protezione degli eventuali affidamenti ingenerati
dal comportamento dell'amministrazione.
8.- Il TAR Lazio lamenta poi la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto la norma censurata avrebbe
modificato il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica «in
assenza di avvio della valutazione ambientale strategica (VAS)
prescritta ai sensi della legislazione statale» (artt. 6 e 11 del
d.lgs. n. 152 del 2006).
La questione è inammissibile.
Il rimettente non motiva, nè sulla riconducibilità della norma
censurata alla nozione di «piani o programmi» (quale è delineata
dagli artt. 4, 5 e 6 cod. ambiente), nè sulla possibilità che essa
abbia «impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio
culturale» (art. 6, comma 1, cod. ambiente). L'art. 7 in questione,
oltre ad ampliare il perimetro del parco, applica alla zona
interessata dall'ampliamento una misura di salvaguardia che consiste
nel divieto di attività edilizie nelle more dell'adeguamento del
piano del parco. Trattandosi dunque di una norma che estende l'area
tutelata e vieta trasformazioni edilizie significative, il giudice a
quo avrebbe dovuto fornire quantomeno qualche chiarimento sul preteso
rischio di impatti negativi sull'ambiente. Se a tale carenza si
aggiunge che il rimettente omette anche di considerare l'art. 12,
comma 4, della legge n. 394 del 1991, che prevede la VAS per il piano
del parco, si deve concludere che la motivazione sulla non manifesta
infondatezza della questione risulta del tutto insufficiente.
9.- Infine, il TAR lamenta la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., con riferimento alla materia «governo del territorio»,
in quanto la norma censurata si porrebbe in contrasto con l'art. 12,
comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, «differendo sotto il profilo
temporale lo ius aedificandi, per un numero di anni superiore a
quello fissato dalla legislazione statale».
La questione non è fondata.
Il citato art. 12, comma 3, stabilisce che, «[i]n caso di
contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di
costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è
sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda», e che «[l]a
misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data
di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni
nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto
all'amministrazione competente all'approvazione entro un anno dalla
conclusione della fase di pubblicazione». A tale norma va
«riconosciuto il valore di norma statale di principio in materia di
governo del territorio» (sentenza n. 102 del 2013).
La disposizione regionale contestata violerebbe il citato
principio poichè (come risulta dagli atti depositati in giudizio) la
Regione Lazio, nell'approvare nel 2004 la variante generale del PRG
del Comune di Marino (delibera di Giunta regionale 29 ottobre 2004,
n. 994), aveva sospeso le previsioni urbanistiche riguardanti la zona
in questione, in quanto rientrante nella proposta di ampliamento del
parco contenuta nel piano del parco adottato dall'Ente parco nel
2002. Tale sospensione fu poi eliminata dal Comune di Marino nel
2007, per decorso del periodo quinquennale di salvaguardia. Il
divieto di edificazione introdotto dalla norma censurata si
sommerebbe alla precedente misura di salvaguardia, determinando la
violazione dell'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001.
Il parametro interposto invocato non è pertinente. Esso riguarda
la salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati (e i vincoli da
essi derivanti, ossia i vincoli urbanistici a contenuto
espropriativo), mentre nel caso di specie le misure di salvaguardia
sono state introdotte in applicazione dell'art. 8 della legge reg.
Lazio n. 29 del 1997, riguardante le aree naturali protette, dalle
quali misure derivano vincoli di natura conformativa, come detto
sottoposti a un regime diverso, caratterizzato in particolare dalla
mancanza di un termine di scadenza.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge della Regione
Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo
sviluppo regionale), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7
del 2018, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, commi
primo e terzo, Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA