1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 giugno 2017
Ricorso per conflitto (dell'ex consigliere regionale della Regione Lazio Marco Di Stefano). Consiglio regionale - Consigliere regionale - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nei confronti di un ex consigliere regionale. - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma del 20 settembre 2016 (R.G.N.R. n. 9173/2015). (17C00145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2017)

Il sottoscritto Marco Di Stefano nato a Roma il 12 maggio 1964 ed
ivi residente in viale dei Campioni 19, rappresentato e difeso dagli
avvocati Francesco Gianzi e Angelo Cugini, presso i quali elegge
domicilio in Roma, presso studio legale Gianzi, via della
Conciliazione 44, a seguito dell'incarico rivestito di consigliere
della Regione Lazio dal 2005 al 2012, propone conflitto di
attribuzione con la Magistratura, dalla quale è stato imputato
unitamente ad altri consiglieri regionali per i reati di seguito
descritti nel capo di imputazione, con attività lesiva
dell'autonomia esclusiva garantita dalla Costituzione nelle materie
oggetto della contestazione penale.
I reati di peculato (capo A), truffa (capo B), corruzione (capo
C) e abuso d'ufficio (capi D ed E), contestati in parte ad alcuni di
noi (capi A, B, C ed E), mentre l'abuso a tutti, pur rispondendo lo
scrivente unicamente dell'abuso di ufficio meglio descritto al capo D
dell'imputazione, riguardano essenzialmente due questioni: l'uso dei
fondi destinati al Gruppo Consiliare PD e alle nostre attività e
funzioni; l'assunzione a tempo (per la durata della legislatura) con
contratto di diritto privato e chiamata diretta e fiduciaria del
personale di supporto alle nostre attività e funzioni, personale che
- secondo gli inquirenti - occorreva assumere con procedimento
selettivo aperto a tutti e titoli qualificati e specialistici, in
difetto dei quali avrebbe dovuto restare a nostro carico.
Per comodità di consultazione, e senza condividere nè in fatto
nè in diritto i dettagli del testo, si notifica unitamente al
presente atto di ricorso il capo di imputazione.
Riservandoci ulteriori deduzioni con successiva memoria,
cercheremo qui di sintetizzare i dati necessari per l'esame di
codesta Ecc.ma Corte, e cioè quelli afferenti nella fattispecie:
1) alla legittimazione dei consiglieri regionali a proporre
il presente ricorso;
2) alle ragioni in fatto e in diritto del conflitto, con
indicazione delle normative di vario livello che presidiano le
competenze violate, e la garanzia loro fornita dalle norme
costituzionali.
1) La legittimazione dei consiglieri regionali.
1/a) Le contestazioni che ci sono state mosse riguardano in
realtà scelte relative all'organizzazione, all'attività
istituzionale e alla dotazione anche finanziaria dei Gruppi
regionali, sottratte all'invadenza di altri soggetti e poteri dello
Stato, perchè essenziali ai fini del funzionamento di organi
regionali come i Gruppi e i Consiglieri che ne fanno parte, gli uni e
gli altri elementi costitutivi di un tutto senza di essi
inconcepibile, com'è l'istituto regione, e di quel «tutto» anche
rappresentativi.
Il lineamento dei consiglieri regionali è tracciato a chiare
lettere dall'art. 29 comma 1 dello Statuto vigente (edizione 2004),
norma collocata nella Sezione II, I consiglieri regionali, del Titolo
IV, organi costituzionali della regione: «I consiglieri regionali
rappresentano la regione ed esercitano le funzioni senza vincolo di
mandato».
La stessa formula era presente nel vecchio Statuto, edizione
1971, art. 15, mutuata da quella usata per i parlamentari della
Repubblica dall'art. 67 della Costituzione.
Fermo restando, quindi, che ogni consigliere regionale
rappresenta la regione unitariamente intesa, occorre rilevare che
l'art. 39 comma 3 della legge n. 87/1953, norma che regola la
rappresentanza in giudizio, ha previsto che sia il Presidente della
Giunta regionale a proporre ricorso per conflitto di attribuzione nei
riguardi dell'invadenza di organi dello Stato.
Pertanto, i consiglieri regionali direttamente interessati nella
fattispecie alla proposizione del ricorso, sebbene il tempo della
loro legislatura fosse ormai scaduto (cosa che, alla stregua della
giurisprudenza di Codesta Corte non appare ostativa
all'ammissibilità di un giudizio ora per allora: tra tutti,
ricordiamo i casi Cossiga e Mancuso), appena ricevuta ufficialmente
notizia dell'attività della Procura di Roma, aspettavano che il
nuovo Presidente della Giunta proponesse il conflitto di
attribuzione, difendendo così al contempo l'autonomia dell'istituto
regionale, e quella degli organi chiamati in causa, e cioè il
Consiglio regionale, i Gruppi e i singoli consiglieri, non solo
quelli ex, ma anche quelli attuali che stanno operando - secondo noi
in piena legittimità - praticamente però con le stesse normative e
le stesse modalità degli ex consiglieri incriminati dalla Procura di
Roma.
E invece all'udienza del 16 marzo 2017 davanti al Gup che deve
decidere sulla richiesta di rinvio a giudizio della Procura (proc. n.
9173/2015 r.g.n.r. e n. 17013 rg. giudice per le indagini
preliminari: udienza poi rinviata per astensione nazionale degli
avvocati), non senza sconcerto si è appreso che l'avvocatura della
regione era lì presente per costituirsi parte civile contro di noi,
con richiesta di rimborsi e danni all'immagine milionari! Putroppo,
le ragioni di fondo, non giuridiche ma mediatiche, di tale
inaspettata e contraddittoria iniziativa, che pone il rappresentante
della regione in palese stato di conflitto di interesse istituzionale
con l'ente e gli organi dell'ente di cui avrebbe dovuto tutelare
l'autonomia, Consiglio, Gruppi consiliari e Consiglieri, si
coglievano subito dall'allegato all'atto di costituzione: e cioè,
l'estratto con «motore di ricerca Google» degli articoli di stampa
che megafonavano in termini di perentoria condanna l'inchiesta contro
i Consiglieri e il gruppo PD.
È stato dunque il giorno dell'udienza, il 16 marzo scorso, che i
consiglieri regionali interessati alla proposizione del ricorso per
conflitto di attribuzioni a tutela della loro autonomia e della
regione, hanno appreso che la figura autorizzata a farlo, il
Presidente della Giunta, aveva abdicato al suo dovere. Essi dunque,
rimasti senza rappresentanza processuale, si sono trovati nella
inedita situazione di dover provvedere da se stessi.
Pertanto, saranno loro, che ne hanno un interesse istituzionale e
personale diretto, a provvedere alla notifica del presente ricorso al
Presidente del Consiglio e al Procuratore Capo della Repubblica di
Roma, entro i sessanta giorni previsti dall'art. 39 comma 2 della
legge n. 87/1953, termine calcolato ovviamente a partire da quando si
è appresa la notizia dell'inusitata abdicazione del loro
rappresentante processuale: e cioè dal giorno dell'udienza davanti
al GUP.
1/b) Considerata la strana situazione che ci si è trovati a
fronteggiare, ci sia consentita però qualche ulteriore riflessione.
Se non sbagliamo, il conflitto qui promosso sarebbe inquadrabile,
secondo la tipologia descritta dalla legge e dalle norme integrative
2008 della Giustizia Costituzionale, nella tipologia del conflitto di
attribuzione (vindicatio potestatis) tra enti.
Il ricorso in questione sembra avere un tratto che, nell'ambito
di tale tipologia per la quale soltanto vale il termine decadenziale
dei sessanta giorni dalla comunicazione o conoscenza dell'atto lesivo
della competenza, lo distingue essenzialmente, e cioè la mancanza
proprio di un «atto» del soggetto antagonista che esprima con
carattere di definitività la volontà lesiva della sfera di
competenza. Vi è la lesione dell'autonomia funzionale del
consigliere regionale, una lesione con carattere di concretezza,
perchè il singolo consigliere è chiamato a rispondere penalmente, e
personalmente, di scelte, come quelle del collaboratore e della
complessiva gestione del rapporto fondamentale con il territorio e i
cittadini, che connotano tratti essenziali dell'autonomia della
funzione e dell'organo. Manca però l'atto lesivo definitivo, che la
norma citata costituisce dies a quo del termine dei sessanta giorni.
A nostro modestissimo avviso, dunque, la situazione che il
ricorso è inteso a rimediare, appare più assimilabile, mutatis
mutandis, a quel conflitto interorganico tra poteri dello Stato, che
da tempo Codesta Corte ha rivisitato allargandone i confini, prima
rigidi, dello Stato-unità, e includendovi anche ricorsi in cui un
atto definitivo manca, ed è presente invece, con eguale se non più
accentuato effetto «disarmonico» della complessiva architettura
costituzionale, una «attivita'» dell'ente antagonista di per sè
lesiva della sfera di competenza altrui. In situazioni del genere, in
cui è la «attivita'» e non un «atto» a caratterizzare l'invadenza
della sfera di competenze istituzionali, il termine decadenziale
appare privo non solo del dies a quo, ma anche di effettive ragioni
giustificative. Un termine che, come insegna Codesta Corte, è stato
introdotto e mantenuto essenzialmente e comprensibilmente per uno
scopo «deflattivo» (il cd. «tono costituzionale»), ma che non appare
in sintonia con il progressivo riconoscimento di una tipologia terza,
e in qualche modo mista, di ricorsi per conflitto di attribuzione.
Oltretutto, questa nostra riflessione sembra poter trovare
appoggio nei criteri di ragionevolezza e bilanciamento della
condizione del consigliere regionale rispetto a quella omologa,
sebbene su diversi piani, del membro del Parlamento, che può
sollevare il conflitto ai sensi dell'art. 68 Cost., mentre il
consigliere regionale in eguale situazione (perchè gli ambiti di
sovranità e autonomia per l'uno e per l'altro, a tal fine non fanno
nè potrebbero fare la differenza, in quanto entrambi protetti, a
diverso livello dalla guarentigia costituzionale) non avrebbe
legittimazione attiva. E quando fosse costretto a muoversi
personalmente dopo l'imprevista abdicazione dell'Organo competente,
potrebbe vedersi precluso il ricorso dal termine perentorio
eventualmente invocato contro di lui, senza un dies a quo, e senza
un'inerzia a lui imputabile.
2) Ragioni del conflitto, con indicazione delle normative di vario
livello che presidiano le competenze violate, e la garanzia loro
fornita dalle norme costituzionali.
2/a) Normative che, in relazione alle attività funzionali
concretamente svolte dai consiglieri incriminati, presidiano le
competenze violate.
In una nostra memoria 15 febbraio 2016 alla Procura, nella quale
chiedevamo l'archiviazione dell'inchiesta, citavamo specificamente le
fonti normative delle nostre ragioni. La Procura non ha considerato
in nessun modo quelle fonti, continuando non tanto in una diversa
interpretazione, quanto nella voluta obliterazione di esse. Poichè
quel nostro contributo è proprio l'oggetto di questo paragrafo del
ricorso, ci permettiamo di riprenderlo pressochè letteralmente.
Occorre premettere che le condotte oggetto di contestazione
riguardano:
per il capo D), di cui vengono fatti responsabili tutti i
consiglieri regionali, assunzioni di personale che si ritengono
illecite perchè sarebbero state effettuate:
senza procedure di comparazione;
per prestazioni prive di natura altamente qualificata;
di persone senza le indispensabili conoscenze professionali
dei collaboratori richieste dalla legge;
persone indicate di volta in volta da un consigliere
regionale che usufruiva delle relative prestazioni lavorative;
per i restanti capi A), B), C) ed F), riguardanti solo
alcuni dei consiglieri regionali:
sostanzialmente la pretesa destinazione a fini personali dei fondi e
la mancata o addirittura artefatta rendicontazione delle spese.
Tanto premesso, esaminiamo innanzitutto il Capo D).
- Capo D). [riguarda tutti i ricorrenti, ed è l'unico contestato
allo scrivente]
Passando dalle contestazioni ai fatti e alle normative in base
alle quali quei fatti sono avvenuti, osservavamo che innanzitutto è
documentalmente provato che le assunzioni sono avvenute con contratto
di diritto privato intercorso tra il Presidente del Gruppo consillare
e il collaboratore.
Le pretese violazioni di legge su cui si è basata l'accusa non
riguardano la fattispecie, perchè i commi 6 e 6-bis dell'art. 7
decreto legislativo n. 165/2001 richiamato nella contestazione
disciplinano le assunzioni nella pubblica amministrazione, cioè
quelle che vengono conferite per un'attività e un rapporto, più o
meno stabili, relativi al profilo gestionale-amministrativo dell'ente
pubblico, e non - com'è nella fattispecie - alle attività
consustanziali al profilo istituzionale-politico del soggetto
pubblico.
Alle disposizioni normative dello Statuto sopra riepilogate,
fondamento costituzionalmente garantito dell'autonomia regionale,
aggiungevamo le altre del medesimo testo, e cioe':
gli articoli 23 e 24 che riprendono il tema di un'autonomia
piena (funzionale, organizzativa, amministrativa, contabile e di
gestione patrimoniale) a proposito rispettivamente dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale e del Consiglio regionale stesso
(già presenti negli art. 11 e 17 del vecchio Statuto);
l'art. 28 che per i Consiglieri - come già detto - usa la
stessa formula che la Costituzione usa per i parlamentari:
«rappresentano la Regione - senza vincolo di mandato», prevedendo
pure per detti organi, e per i Gruppi nei quali i consiglieri si
costituiscono, completa autonomia anche contabile (articoli 31 e 28
Statuto 2004, 11 e 17 vecchio Statuto).
Passavamo in rassegna poi il quadro normativo che disciplina le
suddette assunzioni.
La l. reg. n. 6/1973, dedicata al funzionamento dei gruppi
consiliari, prevedeva genericamente che il Presidente del Consiglio,
d'intesa con il Presidente della Giunta, curasse l'assegnazione ai
vari Gruppi, con criteri proporzionali alla consistenza numerica,
delle sedi e del personale necessario. Nell'art. 3 stabiliva che
ciascun Gruppo «ha diritto ad un contributo mensile a carico del
bilancio del Consiglio regionale per le spese di funzionamento
determinato: a) da una quota fissa di € 1.291,00 per ciascun gruppo,
qualunque sia la consistenza numerica; b) da una quota variabile pari
ad € 620,00 per ciascun consigliere regionale facente parte del
gruppo consiliare.».
Una prima specificazione e modifica di detta normativa veniva con
la l. reg. n. 55/1979, che inseriva nella l. reg. 6/1973 un art.
3-bis, in forza del quale ciascun gruppo riceveva un contributo
mensile a carico dei fondi a disposizione del Consiglio «per le spese
di aggiornamento, studio e documentazione, compresa l'acquisizione di
consulenze qualificate e la collaborazione professionale di esperti,
nonchè per diffondere tra la società civile la conoscenza
dell'attività dei gruppi consiliari, anche al fine di promuoverne la
partecipazione all'attività dei gruppi stessi e particolarmente
all'esame delle questioni ed all'elaborazione di progetti e proposte
di leggi e provvedimenti di competenza del Consiglio regionale».
Una disposizione siffatta aveva certamente il merito di rendere
concreta l'autonomia del Gruppo, prevedendo che ad esso spettasse non
solo il contributo generico, mensile e fisso, previsto dall'art. 3
della legge, ma anche un contributo aggiuntivo («Ciascun Gruppo ha
inoltre diritto»), che l'art. 3-bis finalizzava all'acquisizione di
consulenze qualificate, alla collaborazione professionale di esperti
e alla diffusione tra la società civile di un interesse
partecipativo all'attività dei Gruppi.
In pratica, però, le ampie e multiformi attività dei Gruppi
necessitavano non soltanto di collaborazioni e collaboratori esterni
di particolare esperienza, ma pure di persone meno titolate, che
fossero in grado di impegnarsi, anche per «omogeneità politica»
(come riconosciuto ed approvato letteralmente dalla stessa
giurisprudenza della Consulta: sentenza n. 187/1990), nell'ampio ed
importantissimo lavoro già individuato dall'art. 3-bis, cioè «per
diffondere tra la società civile la conoscenza dell'attività dei
gruppi consiliari, anche al fine di promuoverne la partecipazione
all'attività dei gruppi stessi e particolarmente all'esame delle
questioni e all'elaborazione di progetti e proposte di leggi e
provvedimenti di competenza del Consiglio regionale» (cosiddetto
rapporto degli eletti con il territorio): lavoro che non a caso
quella norma affiancava esplicitamente, ma distintamente, al lavoro
più specialistico.
Da qui una modifica fondamentale che lo stesso art. 3-bis subiva
nel 2004, (1) quando spariva del tutto il riferimento agli esperti e
alle consulenze qualificate, e il contributo veniva finalizzato più
semplicemente alle «spese di aggiornamento studio e documentazione
compresa l'acquisizione di collaborazioni [senza restrizioni di
sorta] nonchè per diffondere tra la società civile...» ecc.
Un ulteriore, importante aggiornamento è stato apportato dalla
l. reg. n. 6/2002 (Disciplina del sistema organizzativo della Giunta
e del Consiglio e disposizioni relative alla dirigenza ed al
personale regionale), legge revisionata in vari punti fin quasi ai
giorni nostri.
A parte la riaffermazione tra i Principi e criteri generali della
netta distinzione tra organi di Governo, cui spetta la funzione
politica e di alta amministrazione, e organi di gestione (art. 4, e
in particolare art. 37 comma 7), e l'indicazione del Regolamento come
fonte precipua per la disciplina al dettaglio della loro
organizzazione, compreso l'accesso all'impiego regionale (in
particolare, articoli 5 e 30); nella parte dedicata
all'organizzazione del Consiglio regionale (Tit. III), spicca l'art.
37, epigrafato «Strutture di diretta collaborazione con gli organi di
indirizzo politico», che disegna un doppio assetto del personale
chiamato a lavorare in quegli organi. Vi è il personale della
cosiddetta «struttura di diretta collaborazione», proveniente
prevalentemente dalla stessa o da altra pubblica amministrazione
(mediante chiamata fiduciaria e distacco), ma anche da esterni di
varia qualificazione; e vi è poi, in alternativa, il personale
esterno ingaggiato direttamente dall'organo di indirizzo politico. Il
comma 5 dell'art. 37 stabilisce che proprio il Gruppo consiliare può
optare per questa seconda scelta (comma 5):
«I gruppi consiliari, in alternativa alla struttura di
diretta collaborazione di cui al comma 1, per lo svolgimento delle
proprie funzioni, possono stipulare direttamente rapporti di lavoro
subordinato, autonomo ovvero rientranti in altre tipologie
contrattuali, previste dalla normativa vigente in materia,
compatibili con l'attività lavorativa richiesta».
Alla legge appena esaminata seguiva, quindi, il Regolamento di
organizzazione del Consiglio Regionale, approvato con DUP
(Deliberazione dell'Ufficio di Presidenza) 29 gennaio 2003 n. 3:
Regolamento che, «in attuazione dei principi contenuti nella legge
regionale 18 febbraio 2002 n. 6» (art. 1), mentre ribadiva principi e
criteri generali di quella, e l'assetto del personale degli Organi
politici del Consiglio, per quanto riguarda i Gruppi consiliari (Capo
IV), prevedeva all'art. 13 la facoltà di attingere alla «struttura
di diretta collaborazione», con dipendenti a chiamata fiduciaria
della stessa o altra amministrazione e con collaboratori esterni
assunti con contratto a tempo indeterminato; oppure, all'art. 14,
titolato Assunzione diretta del personale, di «assumere direttamente
personale con contratto di diritto privato» (comma 1).
Come stabilito dalla legge reg. 6/2002, «al Gruppo che ha
esercitato tale facoltà [di chiamata diretta del personale] viene
erogato un contributo finanziario annuale correlato al numero massimo
dei dipendenti ammessi in base alla consistenza numerica del gruppo
stesso...» (comma 2). È previsto inoltre un ulteriore contributo per
spese non quantificabili attinenti ai trattamenti economici del
personale così assunto (art. 14, comma 4).
È di tutta evidenza che, avendo stabilito che quel genere di
personale venisse assunto dal Gruppo «direttamente con contratto di
diritto privato», e che esso - come previsto dalla normativa in
proposito - non entrasse a nessun titolo nel ruolo dei dipendenti
regionali, l'incarico assumeva necessariamente carattere strettamente
fiduciario: si trattava, cioè, di un incarico che per sua stessa
natura rifiutava una procedura concorsuale in incertam personam.
Ed infatti, intervenute con decreto-legge n. 78/2010 le Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale con DUP 16
gennaio 2013 n. 7 adottava un «parametro omogeneo» di contenimento
della spesa per il personale; e nell'occasione riproponeva sia il
Capo IV del Regolamento del 2003, dedicato alla disciplina del
rapporto di lavoro, sia l'art. 14 comma 1 del Capo V, titolato
Assunzione diretta di personale da parte dei Gruppi consiliari, nei
seguenti termini:
«Ciascun presidente di gruppo, ai sensi dell'art. 37, comma 5
della l. r. 6/2002, in alternativa all'utilizzo della struttura di
diretta collaborazione di cui all'art. 11, può procedere alla
stipula di rapporti di lavoro subordinato, autonomo ovvero rientranti
in altre tipologie contrattuali, previste dalla normativa vigente in
materia compatibile con l'attività lavorativa richiesta, sulla base
della designazione fiduciaria fattagli pervenire da ciascun
consigliere componente del gruppo medesimo salvo diverse modalità
previste dal disciplinare apposito approvato dal gruppo.».
Per concludere sul punto della ricostruzione del quadro
normativo, possiamo dire che, sebbene niente imponesse particolari
requisiti per l'assunzione del collaboratore fiduciario del Gruppo,
poichè questa figura presta un'opera che finisce per confluire in
quella politico-istituzionale del Gruppo stesso, è stato senz'altro
opportuno, e conforme al canone costituzionale dell'efficienza di una
buona amministrazione, continuare a chiedere che anche quella figura
abbia almeno il possesso dei requisiti generali previsti per
l'accesso all'impiego regionale, requisiti che rendono così il suo
lavoro «compatibile con l'attività lavorativa richiesta» (secondo la
formula sintetica usata dall'art. 37 comma 5 l. r. n. 6/2002). Si
vedano in proposito, nella DUP appena richiamata, sia l'art. 134 -
Requisiti generali; sia l'Allegato A-quater alla DUP medesima -
dedicato ai Profili professionali e redatto ai sensi dell'art.
133-bis comma 2, allegato che per il Collaboratore-Area
amministrativa esige solo il titolo di studio della scuola
dell'obbligo eventualmente accompagnata da corsi di formazione
specialistici; sia infine l'art. 13 comma 3 relativo ai collaboratori
esterni della struttura di diretta collaborazione, e il comma 1
dell'art. 14 trascritto, che hanno esteso anche ai collaboratori
fiduciari direttamente assunti l'esigenza, e quindi la sufficienza,
del possesso dei requisiti generali.
Era questo, dunque, per il Capo D) il quadro normativo in vigore
nel periodo di tempo cui si riferisce la contestazione del reato.
2/b) Garanzia fornita dalle norme costituzionali.
Ci sia consentito qui fare tesoro di una giurisprudenza di
Codesta Corte che, con grande saggezza e sensibilità istituzionale,
ha mano a mano elaborato una linea flessibile di soluzione dei
conflitti, che stesse al passo con i tempi, salvaguardando l'armonia
del sistema costituzionale e l'autonomia costituzionalmente garantita
dell'istituto regionale.
Una prima decisione che ha attirato la nostra attenzione è la n.
143/1968 (Pres. Sandulli) nella quale le Sezioni Riunite della Corte
dei conti avevano sollevato questione di costituzionalità in
relazione ad una legge della Regione a Statuto speciale
Friuli-Venezia Giulia che, secondo il giudice contabile, mentre
sottoponeva a controllo della Corte dei conti i fondi per le spese
del Consiglio al proprio Presidente, per i successivi singoli
pagamenti fatti da quel Presidente prevedeva che il rendiconto fosse
portato solo al controllo del Consiglio regionale.
La Corte costituzionale riteneva infondata la questione. Per
quanto qui può rilevare, nel corso di una sintetica ricognizione dei
poteri della Corte dei conti, la decisione affermava innanzitutto che
«in particolare l'impiego di somme destinate ad uno dei tre organi
costituzionali [si parla di organi dello Stato] è soggetto a
sindacato fino a quando sia atto del Governo; ma, appena esse siano
giunte a disposizione dell'organo, gli ulteriori atti di spesa,
comunque si concretino, sono atti interni di quest'ultimo e perciò
sottratti al riscontro.».
E così proseguiva: «Un'analoga situazione si produce, su un
piano diverso ma sempre a livello costituzionale, nell'ambito delle
regioni a statuto speciale: ciascuna di esse ha organi di Governo e,
ben distinta, un'assemblea politico-legislativa. Nel contesto del
nostro ordinamento, caratterizzato dalla pluralità dei poteri, la
regione si colloca come ente dotato di autonomia politica pur
nell'unità dello Stato; autonomia che gli statuti in generale
riconoscono ad essa quale entità diversa da questo, ma che si è
tradotta in precise potestà attribuite alle assemblee legislative
regionali da norme statutarie...Ne discende che, corpo indipendente e
situato fuori dell'ordine amministrativo, i suoi atti non sono
sottoposti a riscontro esterno.» Si concludeva affermando che «le
somme impegnate in bilancio per le spese di funzionamento del
Consiglio regionale, appena pervenutegli, possono essere spese dal
suo Presidente senza altro controllo che quello, successivo, del
medesimo Consiglio.».
Una seconda decisione, i cui richiami giurisprudenziali ci hanno
poi indirizzato nelle altre due cui subito attingeremo, è la n.
81/1975 (Pres. Bonifacio).
Essa ha particolare analogia con il caso che ci occupa. Il
conflitto di attribuzione infatti era stato promosso dal Presidente
della Regione Abruzzo «a seguito dei provvedimenti del giudice
istruttore presso il tribunale dell'Aquila, con i quali è stato
disposto procedersi con istruzione formale nei confronti di 37
consiglieri regionali per concorso nel reato di peculato». Si
trattava di spese di pasti in un ristorante del luogo, deliberate a
favore di consiglieri e dipendenti in situazioni di emergenza, e di
spese per un contratto di assicurazione contro gli infortuni, sempre
per i consiglieri regionali.
La Corte, mentre affermava la sanzionabilità del Governo
regionale, organo di natura esecutiva, decideva invece che «nel
merito il ricorso della regione risulta fondato nella parte
concernente la penale responsabilità dei consiglieri regionali che
approvarono le citate delibere consiliari.». E ciò in forza di una
«adeguata interpretazione dell'immunità sancita dall'art. 122,
quarto comma, della Costituzione», che pur confrontato «con le più
ampie guarentigie concesse ai membri del Parlamento» (art. 68, comma
2 e 3), s'inquadra comunque «nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite.». Dichiarava pertanto «il difetto di
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ad accertare la penale
responsabilità dei consiglieri della Regione Abruzzo per i voti da
essi espressi.».
In realtà, come appare ormai pacifico da varie e progressive
decisioni della Corte, su una delle quali presto ci soffermeremo per
la sua calzante specificità con il nostro caso (la n. 289/1997), le
guarentigie costituzionali previste per i consiglieri regionali
dall'art. 122 comma 4 della Cost., non limitano la loro copertura ai
soli «voti» espressi, ma anche all'attività di tipo amministrativo
del consigliere, attività che rientra dunque nella complessiva sfera
di autonomia che giustamente si è voluto tutelare.
Il nostro diario di viaggio attraverso la giurisprudenza della
Corte giunge ora alla decisione n. 70/1985 (Pres. Elia).
Plurimi conflitti di attribuzione rispetto alla magistratura
erano stati proposti dal Presidente della Regione Toscana per una
serie di reati di omissione di atti d'ufficio contestati da varie
autorità giudiziarie a seguito dell'inquinamento del fiume Arno e
delle sue esondazioni.
Assumeva la Regione Toscana che i provvedimenti giudiziari erano
esorbitanti e lesivi della propria autonomia organizzativa, «ovvero
confliggenti con la guarentigia dell'irresponsabilità dei
consiglieri regionali, di cui all'art. 22, quarto comma, Cost..».
Ecco i passaggi della sentenza che qui rilevano.
«Preliminare ed assorbente è il motivo di ricorso con il quale
viene negato in radice il potere di organi giudiziari di emettere
provvedimenti» quali quelli impugnati. Si tratta, all'evidenza, di
provvedimenti atipici o anomali...Sufficiente per la soluzione dei
conflitti in esame, è il rilievo che non spetta ad organi giudiziari
alcun potere di intervento nell'esercizio delle funzioni
costituzionalmente riservate alla regione...».
«Questa Corte ha già precisato, in via generale (sent. n. 69 del
1985) che le funzioni legislative e di indirizzo politico, nonchè
quelle di controllo e di autoorganizzazione, connotano il livello
costituzionale dell'autonomia garantita alle regioni e che
l'esercizio di esse, riservato consiglio regionale, non può essere
sindacato da organi giudiziari al fine di accertare l'eventuale
responsabilità dei soggetti deputati ad adempierle.». La
responsabilità per le scelte o le omissioni compiute nell'esercizio
di quelle funzioni, osserva la Corte, può essere quella di carattere
politico, e non può dare ingresso al sindacato di organi, come
quelli giurisdizionali, cui sono deputate valutazioni di ordine
giuridico, e non anche valutazioni politiche.
L'ultima decisione di cui vogliamo parlare, è quella già
annunciata, la n. 289/1997 (Pres. Granata). Il caso: ricorso promosso
dalla Regione Veneto per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della citazione del Procuratore regionale della Corte dei conti per
il Veneto nei confronti di consiglieri regionali che avevano
deliberato l'acquisto di vetture per rinnovo del parco macchine.
Nel riepilogare gli argomenti della regione, che verranno
totalmente accolti, la sentenza scrive:
«Sostiene, anzitutto la ricorrente che l'ambito di
operatività dell'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma,
della Costituzione - in base al quale i consiglieri regionali «non
possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni» - risulta delimitato,
non solo dalla Costituzione, ma, per quanto attiene alla sfera delle
funzioni, anche dalle leggi statali e dagli atti aventi forza di
legge dello Stato. Pertanto, la stessa immunità, oltre alla funzione
legislativa, di indirizzo politico e di controllo, ricomprende, a suo
avviso, anche quella di autorganizzazione interna, fermo restando,
comunque, che le funzioni possono estrinsercarsi attraverso atti
aventi, dal punto di vista formale, natura sia legislativa che
amministrativa.
Secondo la Regione Veneto, l'attività che il Procuratore
regionale pretende di censurare è, dunque, coperta dalla guarentigia
in parola per un duplice motivo: sia, per l'appunto, in quanto
rientrante tra le funzioni di autorganizzazione interna, svolte
mediante atti amministrativi, con specifico riferimento agli
strumenti di cui deve disporre il consigliere regionale per compiere
i doveri del proprio ufficio, nonchè ai mezzi umani (personale) e
materiali (risorse finanziarie) spettanti al Consiglio per
l'esercizio delle proprie competenze legislative, amministrative e di
controllo; sia in quanto l'acquisto di beni del tipo di quelli che
hanno dato occasione al giudizio di responsabilità, trova titolo
nella legge statale 6 dicembre 1973, n. 853, che disciplina
l'autonomia contabile e funzionale dei Consigli regionali delle
regioni a statuto ordinario.».
Ecco il pensiero totalmente adesivo della Corte.
«Si tratta di ragioni che, alla luce degli indirizzi della
giurisprudenza costituzionale, richiamati dalla stessa ricorrente,
non possono non essere condivise.
Come questa Corte ha già avuto occasione di precisare sin dalla
sentenza n. 81 del 1975, l'immunità prevista dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione attiene alla particolare natura delle
attribuzioni del Consiglio regionale, che costituiscono «esplicazione
di autonomia costituzionalmente garantita» attraverso l'esercizio di
funzioni «in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte
dalle altre fonti normative cui la prima rinvia». Anche se il nucleo
caratterizzante delle funzioni consiliari, quale definito dall'art.
121, secondo comma, della Costituzione, porta a considerare ad esso
estranee, in via di principio, le funzioni di amministrazione attiva,
la giurisprudenza di questa Corte è dell'avviso che, per i Consigli»
regionali, le attribuzioni costituzionalmente previste non si
esauriscono in quelle legislative, ma ricomprendono anche quelle «di
indirizzo politico, nonchè quelle di controllo e di
autorganizzazione» (sentenza n. 70 del 1985).
È così possibile individuare il presupposto sistematico della
disposizione sull'immunità, con riguardo anche alle «altre funzioni»
conferite al Consiglio «dalla Costituzione e dalle leggi», secondo la
locuzione accolta dal già menzionato art. 121 della Costituzione.
In definitiva, secondo quanto è dato evincere dai richiamati
precedenti (per cui v. anche sentenza n. 69 del 1985), il criterio
della delimitazione dell'insindacabilità dei consiglieri regionali
sta nella fonte attributiva della funzione, e non nella forma degli
atti, sì che risultano garantite sotto tale aspetto anche le
funzioni che, benchè di matura amministrativa, sono assegnate al
Consiglio regionale in via immediata e diretta dalle leggi dello
Stato, avendo tuttavia presente che l'immunità non è diretta ad
assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri regionali,
ma si giustifica in quanto vale a preservare da interferenze e
condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di
autonomia propria dell'organo (cfr. la già menzionata sentenza n. 70
del 1985).
Da detti principi va desunta la soluzione del caso in esame.
Proprio a salvaguardia dell'autonomia contabile e funzionale degli
organi in questione la legge n. 853 del 1973, da un lato, ha previsto
che per le esigenze dei Consigli regionali siano istituiti nel
bilancio della regione appositi capitoli di spesa tra i quali è
menzionato anche quello per attrezzature, mentre, dall'altro, ha
escluso che gli atti amministrativi e di gestione dei fondi siano
soggetti ai controlli ex art. 125 della Costituzione (vedi legge n.
853 del 1973, articoli 2 2 4, terzo comma)».

(1) Art. 22 comma 1, lettera c) della legge reg. 27 febbraio 2004 n.
2

P.Q.M.

Si può dunque concludere affermando che tutti gli atti fatti e
comportamenti contestati nelle imputazioni, essendo riferibili
soggettivamente ed oggettivamente all'esercizio delle funzioni
essenziali del consigliere regionale, organo della regione dotato di
autonomia costituzionalmente garantita, non rientrino nella sfera di
competenza della Magistratura.
Si chiede pertanto che codesta Ecc.ma Corte voglia accogliere il
ricorso, riconoscendo la lesione della sfera di competenza avvenuta
finora ad opera della Procura della Repubblica di Roma, ai danni
della Regione Lazio e specificamente del Consiglio regionale, del
Gruppo consiliare PD e dei singoli Consiglieri, nei confronti dei
quali si è formulata imputazione.
Roma, 12 maggio 2017

Marco Di Stefano


p.a. Avv. Francesco Gianzi