1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 gennaio 2005
Ordinanza emessa il 14 gennaio 2005 dal giudice di pace di Lagonegro nel procedimento civile tra Manzolillo Maria contro Ministero dell'interno Circolazione stradale - Patente di guida - Patente a punti - Decurtazione del punteggio per violazioni del Codice della strada - Applicazione a carico del proprietario del veicolo che non indichi i dati dell'effettivo trasgressore - Contrasto con il vigente sistema sanzionatorio penale e amministrativo e con il principio della responsabilita' personale - Violazione del principio di uguaglianza - Irragionevole discriminazione fra proprietari (a seconda che siano muniti o meno di patente, e che si tratti di persona fisica o giuridica) - Compressione del diritto di difesa - Imposizione al proprietario di un obbligo di autodenuncia, ovvero di un obbligo di denuncia non sempre adempibile. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126-bis. - Costituzione, artt. 3, 24, comma secondo, e 27. (005C0347) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa iscritta al
n. 399/04 R.G., promossa da: Manzolillo Maria, rappresentata e
difesa, come da mandato in atti, dall'avv. Giuseppe Sabella ed
elettivamente domiciliata presso il suo studio in Lagonegro, al viale
Colombo n. 38, ricorrente;
Contro Ministro dell'interno in persona del Ministro pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Potenza, resistente.
Oggetto: opposizione a verbale di contestazione ex art. 22 legge
n. 689/1981 e successive modifiche.

F a t t o

Con ricorso depositato in cancelleria il 21 ottobre 2004
Manzolillo Maria proponeva opposizione avverso il verbale di
contestazione n. ATX0000079401, elevato dalla sezione Polizia
stradale di Potenza in data 23 agosto 2004, notificato il 23
settembre 2004, con cui le veniva irrogata, quale obbligata in
solido, la sanzione pecuniaria di Euro 354,45 e veniva disposta, a
carico del conducente dell'autovettura Rover RF 1.4 tg. AV645PT, di
proprietà della ricorrente, la sanzione amministrativa accessoria
della sospensione della patente di guida nonchè la decurtazione di
punti dieci.
La ricorrente preliminarmente sollevava eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 126-bis del d.lgs.
n. 85/1992, per violazione degli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione.
In via subordinata e nel merito, chiedeva l'annullamento del
verbale impugnato, siccome viziato per violazione di legge, con
condanna dell'amministrazione opposta al pagamento di spese e
competenze del giudizio.
Fissata dal giudice l'udienza di comparizione, ex art. 22 legge
n. 689/1981, si costituiva ritualmente con comparsa il Ministro
dell'interno, il quale, impugnata ogni deduzione avversa, chiedeva il
rigetto dell'opposizione, con vittoria di spese.
All'odierna udienza il giudice, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla ricorrente, dispone la sospensione del procedimento
per i motivi che seguono.

D i r i t t o

La patente a punti, che rappresenta sicuramente la novità che ha
inciso in maniera più rilevante sul comportamento degli utenti della
strada, è stata introdotta nel codice della strada dal d.l.
n.151/2003, convertito con modificazioni nella legge n. 214/2003.
L'istituto ha lo scopo di prevedere, con criteri obiettivi,
ulteriori conseguenze delle violazioni, con un meccanismo che segue
lo schema indicato nella tabella allegata all'art. 126-bis del codice
della strada, dove per ogni violazione di una norma di comportamento,
e proporzionalmente alla sua gravità, è prescritta una decurtazione
di punti, da un minimo di 1 ad un massimo di 10.
La circolare del Ministero dell'interno - Dipartimento della
pubblica sicurezza n. 300/A/1/44248/109/16/1 del 12 agosto 2003 - ha
indicato le disposizioni per l'applicazione della disciplina della
patente a punti, definendo tale istituto una misura cautelare che
integra il sistema delle sanzioni pecuniarie e accessorie in vigore.
Si è reso, quindi, il sistema sanzionatorio del codice della
strada più severo, poichè la decurtazione dei punti non è altro
che un'ulteriore sanzione che si aggiunge a quella amministrativa
pecuniaria ed, eventualmente, a quelle accessorie, quali, tra le
altre, la sospensione della patente. Pertanto, la consumazione di una
determinata violazione potrebbe comportare, da un lato, la
sospensione del permesso di circolare e, dall'altro lato,
l'azzeramento del punteggio, poichè un istituto non assorbe l'altro.
Peraltro, la normativa introdotta con la legge n. 214/2003, se
serve forse a conseguire un forte effetto di deterrenza, crea non
pochi problemi, sui quali sembra necessaria una pronuncia
chiarificatrice della Corte costituzionale.
Invero il nuovo art. 126-bis (e l'interpretazione di esso che
viene correntemente fornita) generano due distinti ordini di dubbi:
i primi si pongono sul piano della legittimità
costituzionale. Occorre, cioè, chiedersi se sia costituzionalmente
legittima una norma che impone, alternativamente, una sanzione per
responsabilità non propria ovvero un obbligo di autodenuncia;
i secondi sono relativi alla stessa interpretazione
dell'esatto contenuto normativo e della sua effettiva praticabilità.
In questo secondo caso, occorre chiedersi se l'interpretazione
dell'art. 126-bis sia quella generalmente riportata nei primi
commenti, e fornita dal Dipartimento, ovvero non ne siano possibili
altre. In particolare, non appare sufficientemente chiaro quali siano
gli effettivi adempimenti ai quali è tenuto il proprietario
dell'autoveicolo, al fine di evitare sanzioni, quando si abbia
effettivamente omissione e quali ne siano le conseguenze.
1. - Violazione dell'art. 27 della Costituzione: «La
responsabilità penale è personale».
Per tentare una risposta a questi interrogativi, è
indispensabile preliminarmente chiarire la natura giuridica della
decurtazione dei punti dalla patente, poichè, come appare evidente,
ogni ricostruzione interpretativa, con le relative perplessità,
così come gli aspetti di tutela giurisdizionale da porre in rilievo,
dipendono dall'inquadramento dell'istituto.
A tali fini, non aiutano le prime interpretazioni amministrative.
Infatti, in modo alquanto contraddittorio, l'istituto della
decurtazione dei punti viene definito dalla circolare del Ministero
dell'interno, contemporaneamente, una misura avente «carattere
cautelare» e una misura che «integra il sistema delle sanzioni
pecuniarie e accessorie» previste dal codice della strada.
La contraddizione appare evidente e non ha bisogno di particolari
approfondimenti: una misura cautelare non è una sanzione, e
viceversa.
La prima è una misura a carattere provvisorio, per lo più a
contenuto interdittivo, volta ad evitare alterazione dei dati reali
ovvero ulteriore permanenza o nuova commissione dell'illecito, ovvero
ancora a tutelare l'effettività del procedimento sanzionatorio. Il
provvedimento sanzionatorio, invece, è l'atto con il quale si
irroga, con carattere di tendenziale definitività, la sanzione
prevista dalla legge per il particolare tipo di illecito commesso.
Occorre, quindi, scegliere: una misura non può avere,
contemporaneamente, finalità cautelari e natura sanzionatoria. Nel
caso di specie, stante la natura afflittiva (e la durata non
provvisoria) della decurtazione dei punti, sembra potersi
ragionevolmente affermare che essa sia una sanzione amministrativa
personale.
Probabilmente, l'espressione utilizzata dalla circolare del
Ministero dell'interno (relativamente alla natura «cautelare» della
misura), deve essere intesa in senso assolutamente atecnico, come
riferita, cioè, a una generica finalità di prevenzione generale
dell'ulteriore commissione di illeciti, che è una delle
caratteristiche (e finalita) delle sanzioni.
Se l'interpretazione dell'istituto è quella proposta, appare
però evidente un primo «attrito» con la logica complessiva del
sistema sanzionatorio proprio dello stesso codice della strada (su
tale aspetto, del tutto coerente con i principi costituzionali).
Infatti:
a) in primo luogo, le sole sanzioni per le quali è possibile
prevedere una solidarietà passiva del conducente e del proprietario
dell'autoveicolo sono le sanzioni pecuniarie (art. 196);
b) inoltre, il codice, in coerenza con tale impostazione,
prevede l'intrasmissibilità delle sanzioni non pecuniarie ad altri
soggetti, diversi da chi ha commesso la violazione (art. 210).
Tali disposizioni del codice, come si è detto, costituiscono
chiara applicazione di principi costituzionali che, affermati con
riferimento ai reati (la responsabilità penale e personale, secondo
l'art. 25 della Costituzione), possono essere estesi a tutte le
violazioni per le quali siano previste sanzioni che colpiscano la
persona. E allora, così come è senza dubbio legittima la
solidarietà tra conducente e proprietario dell'autoveicolo
relativamente alle sanzioni pecuniarie, per le stesse ragioni più di
un dubbio di legittimità costituzionale sorge nel caso in cui
disposizioni di legge prevedano la possibile irrogazione di sanzioni
amministrative personali per una sorta di «responsabilità
oggettiva», istituto estraneo al vigente diritto sanzionatorio penale
e amministrativo. E si badi che i dubbi sarebbero, ovviamente, ancora
maggiori nel caso in cui si ritenga che la decurtazione dei punti è
una misura cautelare, in quanto non si comprenderebbe quale finalità
cautelare possa mai perseguirsi, applicando la relativa misura a un
soggetto diverso da quello che ha commesso l'illecito.
2. - Violazione del principio di uguaglianza stabilito
dall'art. 3 della Costituzione.
Alle considerazioni finora espresse se ne aggiungono altre (che
costituiscono altrettanti dubbi di legittimità costituzionale):
la sanzione della decurtazione dei punti anche al
proprietario dell'autoveicolo si presenta come una singolare
sanzione, a carattere «intermittente» o «eventuale», essendo
applicabile solo nel caso in cui il suddetto proprietario sia
patentato. Il che, come appare evidente, pone seri dubbi sulla
«ragionevolezza» dell'istituto, anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione. Nè può dirsi che tale sanzione colpisce il
proprietario non in quanto tale, ma per l'omissione delle
informazioni alla polizia, in quanto tale comportamento omissivo è
già di per sè punito da sanzione amministrativa pecuniaria, ai
sensi del richiamato art. 180, comma 8, codice della strada;
la sanzione della decurtazione dei punti applicabile al
legale rappresentante della persona giuridica o a un suo delegato
(sempre che, come si vedrà, sia questa l'esatta interpretazione),
esalta i problemi già esposti, in quanto, in questo caso, essa non
colpirebbe nemmeno il proprietario dell'autoveicolo, ma addirittura
il suo legale rappresentante o, ancor peggio, un soggetto ulteriore e
scelto con criteri del tutto soggettivi e casuali.
3. - Violazione dell'art. 24, comma 2, della Costituzione: «La
difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento».
Invero la possibilità di irrogare sanzioni senza la
contestazione immediata, anche se prevista dalla legge, costituisce
già di per sè una compressione del diritto di difesa, come tale
derogatoria rispetto all'art. 24, comma 2, della Costituzione. A ogni
contestazione di illecito, infatti, deve essere consentita la
possibilità di controdedurre (anche inserendo le proprie
considerazioni a verbale, ovvero richiedendo verifiche, anche
attraverso richiesta di accertamento tecnico preventivo, sulla
efficienza degli strumenti meccanici di accertamento). È evidente
che l'ammessa possibilità di contestazione «differita» non consente
un'efficace predisposizione di strumenti di difesa. Occorre però
chiedersi se tale compressione, sopportabile con riferimento a
sanzioni pecuniarie, possa essere ancora considerata accettabile con
riferimento a sanzioni personali.
L'aspetto più preoccupante, tuttavia, sul piano della
legittimità costituzionale (e anche con riferimento ai principi
generali del nostro ordinamento giuridico) è però costituito dal
caso in cui il conducente non identificato sia in realtà proprio il
proprietario del veicolo. In tale ipotesi, quest'ultimo si troverebbe
in una situazione difficile: o autodenunciarsi oppure ricevere sia la
sanzione della decurtazione dei punti sia la sanzione pecuniaria per
la dichiarazione omessa.
Il nostro ordinamento giuridico, però, come ogni ordinamento
anche solo minimamente ispirato a principi liberali, non può
prevedere che si possa essere costretti ad agire contro se stessi,
cioè ad autodenunciarsi. Sono gli organi preposti che devono
accertare l'identità effettiva dell'autore dell'illecito, non può
essere quest'ultimo tenuto ad autodenunciarsi, estendendo a tutti i
cittadini un obbligo di denuncia configurabile nel nostro ordinamento
soltanto in capo a determinati soggetti che rivestono pubbliche
funzioni.
I dubbi, come si è già avuto modo di affermare, non riguardano
solo la legittimità costituzionale della norma, ma anche le sue
specifiche modalità applicative.
Come si è detto, il proprietario del veicolo è tenuto, se non
vuole essere sanzionato, a comunicare «i dati personali e della
patente del conducente al momento della commessa violazione» e, se si
tratta di persona giuridica, tale obbligo grava sul legale
rappresentante o su un suo delegato.
Anche la mera lettera della disposizione suscita non poche
perplessità.
In primo luogo, occorre osservare che la norma, che prevede due
tipi di sanzione per l'omessa indicazione del conducente (la
decurtazione dei punti al proprietario e la sanzione pecuniaria), a
stretto tenore letterale, non prevede affatto che, nel caso di
persona giuridica proprietaria. La sanzione della decurtazione si
applichi al legale rappresentante o a un suo delegato, per i quali è
previsto solo l'obbligo di fornire le indicazioni sulle generalità
del conducente e, in caso di omissione, la sanzione pecuniaria.
D'altra parte, a voler seguire una diversa interpretazione la
norma si presenterebbe talmente «abnorme» rispetto ai principi
generali del sistema sanzionatorio, da fondare ulteriori dubbi di
legittimità costituzionale.
La recente circolare del Ministero dell'interno - Dipartimento
della pubblica sicurezza n. 300/A/1/33792/109/16/1 del 14 settembre
2004 - ha avallato tale interpretazione, chiarendo testualmente che,
«qualora il proprietario del veicolo sia una persona giuridica,
l'onere di comunicare chi fosse alla guida del veicolo spetta al
legale rappresentante o ad un suo delegato, al quale, tuttavia, non
si applica la decurtazione di punteggio nel caso in cui ometta di
fornire i dati o fornisca indicazioni da cui non sia possibile
risalire al conducente».
In secondo luogo, per quanto concerne le indicazioni da fornire
agli organi di polizia, suscita perplessità la necessità di
comunicare, oltre ai dati personali, gli estremi della patente di
guida, che il proprietario del veicolo ben può non conoscere. In
questo caso, per dare un senso alla disposizione, occorrerebbe
ritenere che sia sufficiente indicare le generalità del soggetto
(presunto) conducente, ben potendo con facilità l'organo di polizia
accertare gli estremi del suo permesso di guida.
Ma le perplessità di maggiore spessore riguardano il contenuto
della dichiarazione che deve essere resa dal proprietario del
veicolo.
Per un verso, quest'ultimo, a volte a mesi di distanza dal fatto
illecito, ben può non ricordare chi fosse concretamente alla guida
(si pensi al caso più banale rappresentato da un'automobile a
disposizione di più componenti dello stesso nucleo familiare). In
questa ipotesi è da ritenere estremamente dubbio che a carico del
proprietario che si rechi dall'organo di polizia e dichiari di non
ricordare si possano applicare sia la sanzione amministrativa
pecuniaria (per non aver reso la dichiarazione), sia la decurtazione
dei punti.
Per un altro verso - ed è questo il punto fondamentale - occorre
affermare con estrema chiarezza che la dichiarazione prevista
dall'art. 126-bis è una dichiarazione «impossibile» a rendersi.
Invero, il proprietario del veicolo potrà al massimo (sempre che
lo ricordi o che vi siano risultanze documentali) dichiarare
l'identità del soggetto che aveva in quella determinata giornata la
disponibilità del veicolo, ma non potrà mai dichiarare che il
conducente che ha commesso l'infrazione fosse effettivamente la
persona a cui il mezzo era stato affidato.
Tale dichiarazione non può essere resa per la semplice e
decisiva ragione che il proprietario, non essendo sul luogo al
momento dell'infrazione, non può sapere chi fosse effettivamente
alla guida del mezzo.
E allora, da una parte, occorre chiedersi se può essere
applicata la sanzione al proprietario del veicolo, in quanto essa non
può ragionevolmente conseguire alla omissione di un comportamento
attivo (l'indicazione del conducente) che - per le ragioni esposte -
è impossibile tenere.
Dall'altra parte, suscita qualche dubbio che la sanzione possa
essere applicata a colui che aveva sicuramente la disponibilità del
veicolo, ma che non si è accertato essere il conducente, cioè
autore della violazione.
Ma c'è di più.
Non si può ignorare che la norma in esame si presta a facili
elusioni, evidentemente non previste dal legislatore. In effetti, il
proprietario potrebbe denunciare quali contravventori soggetti
consenzienti, come persone anziane o persone che guidano soltanto
saltuariamente, che nessuna conseguenza subirebbero dalla
decurtazione dei punti, non facendo della patente alcun uso pratico.
Allo stesso modo, il titolare di un veicolo potrebbe attribuire
erroneamente o falsamente ad altri individui la responsabilità della
violazione, al solo scopo di danneggiarli, dato che nel codice della
strada non è previsto un effettivo contraddittorio o una serie di
garanzie per coloro che potrebbero essere ingiustamente accusati.
Le considerazioni fin qui espresse rendono indispensabile
l'intervento della Corte costituzionale, che valga a porre fine a
tutte le questioni e restituisca chiarezza ad una riforma non priva
di contrasti e incoerenze.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente in relazione
all'art. 126-bis del codice della strada, come modificato dal d.l. 27
giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni dalla legge 1°
agosto 2003, n. 214, per violazione degli artt. 3, 24 e 27 della
Costituzione, per le ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti
costituite, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè ai
Presidenti del Senato e della Camera dei deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
cancelleria, alla Corte costituzionale.
Lagonegro, addì 14 gennaio 2005
Il giudice di pace: D'Alessandro
05C0347