1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 marzo 2012
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 27 marzo 2012. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale per il reato previsto dall'art. 278 cod. pen. (Offese all'onore o al prestigio del Presidente della Repubblica) a carico di Francesco Storace, senatore della Repubblica all'epoca dei fatti, per le opinioni da questi espresse su un sito internet nel commentare un intervento del Presidente della Repubblica - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal Tribunale di Roma, quinta sezione penale, nei confronti del Senato della Repubblica - Denunciata mancanza di nesso funzionale tra le opinioni espresse e l'esercizio dell'attivita' parlamentare. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 19 febbraio 2009. - Costituzione, art. 68, primo comma. (012C0130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

Il Tribunale in composizione monocratica V sezione penale, a
scioglimento delle riserve assunte all'udienza dell'11 maggio 2011
con riferimento alla questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla difesa e all'istanza del p.m. di sollevare conflitto
di attribuzione con il Senato della Repubblica alla Corte
costituzionale osserva quanto segue.
La questione di legittimità costituzionale.
All'udienza dell'11 maggio 2011, i difensori di Storace
Francesco, in fase preliminare all'apertura del dibattimento,
chiedevano al tribunale monocratico di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 313 c.p. nella parte in cui
attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di concedere
l'autorizzazione a procedere per i reali di vilipendio commessi
contro il Presidente della Repubblica, anzi che al medesimo
Presidente.
A sostegno di tali argomentazioni, la difesa in primo luogo
sottolineava la natura politica dell'atto autorizzativo. Tale natura
era stata contestata in verità dinanzi al primo giudice che, in
accoglimento della eccezione difensiva, ritenendo l'autorizzazione a
procedere un atto di alta amministrazione, l'aveva disapplicato per
violazione della legge.
Posto che alla luce della sentenza del 28 settembre 2010 della
Corte di cassazione, alla quale aveva fatto ricorso il p.m., la
natura politica dell'atto non è ulteriore oggetto di discussione, la
difesa ha osservato che l'autorizzazione a procedere ha il fine di
preservare il valore di rango costituzionale della figura del Capo
dello Stato sia per il prestigio connesso alla più alta carica
rappresentativa dell'unità nazionale che tenuto conto del ruolo
costituzionale rivestito e del sereno svolgimento delle funzioni
connesse a quella carica.
A dispetto di ciò, si legge nella memoria difensiva, spetta
nell'attuale assetto costituzionale al Ministro, quale organo del
Governo meglio qualificato, la valutazione in ordine al possibile
sbilanciamento tra gli interessi al promovimento dell'azione penale
per l'accertamento del reato e altre istanze altrettanto valide per
l'assetto istituzionale dello Stato.
Il concetto è chiarito attraverso il richiamo e il commento alla
sentenza della Corte costituzionale n. 15 del 17 febbraio 1969, con
cui era stata dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art.
313 c.p. nella parte in cui attribuiva il potere autorizzativo ad un
organo del potere esecutivo piuttosto che a se stessa, in quanto ne
minava l'indipendenza.
La successiva sentenza n. 142 del 1973 della Corte
costituzionale, nel rigettare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 313 comma 3 c.p. in relazione
all'autorizzazione a procedere per reati di cui all'art. 290 c.p. di
vilipendio commesso ai danni dell'ordine giudiziario, aveva affermato
che la posizione dell'ordine giudiziario è completamente diversa da
quella della Corte costituzionale come precisata dalla sentenza n.
15/69, perchè a differenza della Corte (e delle Camere) l'ordine
giudiziario «non è un collegio e non è un organo singolo anche se
complesso idoneo a porsi come titolare di un interesse pubblico
differenziato e specializzato ad un tempo leso dal vilipendio e
suscettibile di ricevere un danno maggiore della stessa offesa dallo
svolgimento di un processo a carico dei responsabili del reato».
Diversamente, nel caso delle «assemblee legislative e della Corte
costituzionale vi è perfetta e piena coincidenza tra l'organo al
quale l'offesa è rivolta e l'organo al quale spetta a maggior tutela
della propria indipendenza anche colta nelle sua manifestazione
esteriore, la valutazione dell'opportunità politica di consentire o
meno il proseguimento dell'azione penale» (pagg. 6-7 memoria).
Pertanto, osservava la difesa, contrasta con le prerogative
costituzionali del Capo dello Stato e in particolare con la sua
indipendenza di potere politico (pag. 7), l'art. 313 c.p. nella parte
in cui riservava al Ministro della giustizia la decisione su un atto
politico destinato a preservare il sereno svolgimento delle funzioni
connesse alla carica di Presidenza della Repubblica; tanto più in un
contesto giuridico in cui la Corte costituzionale nelle sentenze nn.
22/1959, 15/1969, 91/1973 ha affermato che l'autorizzazione a
procedere trova fondamento «nello stesso interesse pubblico tutelato
dalla norme penali in ordine al quale il procedimento penale potrebbe
qualche volta risolversi in un danno più grave dell'offesa stessa».
Ne conseguiva che il Capo dello Stato potendo subire, in caso di
rilievo mediatico del processo. quello che la difesa definisce un
autentico processo popolare, potrebbe patire per l'effetto un
pregiudizio concreto maggiore rispetto all'entità dell'offesa, con
grave danno dell'immagine.
A conforto della propria tesi, sottolineava che l'art. 87 comma
11 Cost. attribuisce al Presidente della Repubblica il potere di
commutare le pene, che è esclusiva competenza del Capo dello Stato
(v. sul punto sentenza Corte Costituzionale n. 200/2006 sulla
titolarità del potere di grazia); pertanto, sarebbe illogico che la
Costituzione da un lato riservasse al Capo dello Stato il potere di
decidere se lo Stato possa o meno esercitare una pretesa punitiva sui
cittadini e dall'altro invece lo privasse della facoltà di decidere
se rimuovere o meno una condizione di procedibilità per un reato di
opinione relativo a un presunta lesione del suo prestigio (pag. 9
memoria).
La Corte costituzionale, d'altronde, ha cassato numerose
disposizioni normative che attribuivano al Ministro della giustizia
competenze dell'esecutivo (sentenze nn. 274/90, 192/76, 114/79; 204 1
e 110/74); ciò che dimostrerebbe che tali poteri sono un residuo del
vecchio ordinamento che prevedeva la supremazia dell'esecutivo sui
poteri dello Stato.
Ciò è viepiù dimostrato dalla natura di quegli altri reati per
i quali il Ministro è chiamato a decidere se rilasciare o meno
l'autorizzazione, tutti delitti contro la personalità dello Stato di
natura politica ormai desueti e figli della legislazione fascista
(244, 245, 265, 269, 273, 274, 277, 279, 287, 288 c.p.).
In definitiva, l'autorizzazione a procedere (pag. 16 memoria) non
era stata concepita per conferire al Ministro della giustizia il
potere di decidere arbitrariamente se dare o meno corso
«all'attività repressiva di reati di opinione (tanto meno verso un
senatore dell'opposizione), ma per consentire al medesimo di valutare
se l'interesse superiore del Paese fosse quello o meno di non
aggravare conflitti politici».
La questione è posta in maniera suggestiva, ma non ritiene il
decidente che sussista un contrasto tra il potere attribuito
dall'art. 313 c.p. al ministro della Giustizia e una norma
costituzionale che attenga il ruolo svolto e i poteri connessi alla
carica di Presidente della Repubblica.
Prendendo le mosse proprio dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 15/69, la peculiarità dei poteri e della posizione
della Corte nell'assetto costituzionale non consente invero
applicazioni analogiche delle conclusioni adottate in quella sede.
L'art. 134 Cost. e l'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1 disegnano le funzioni della Corte dal sindacato di
costituzionalità sulle leggi al parere obbligatorio e vincolante
sulle richieste di referendum abrogativo, dalla risoluzione dei
conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato e tra Stato e
Regioni ai giudizi penali in materia di accuse contro il Presidente
della Repubblica e i Ministri, poteri supremi che si riconducono al
medesimo principio: quello di «garantire e rendere operante il
principio di legalità ...sottoponendo al rispetto delle norme
costituzionali anche gli atti dei supremi organi politici statali,
nonchè i rapporti intercorrenti tra questi ultimi e quelli tra lo
Stato e le Regioni» (sent. 15 cit.).
In questa ottica la Corte è «altissimo organo di garanzia
dell'ordinamento repubblicano ad essa spettando in via esclusiva e
con effetti definitivi far concretamente valere l'imperio della
Costituzione nei confronti di tutti gli operatori costituzionali»
(sent. 15).
Di qui nasce la piena e assoluta indipendenza della Corte,
espressamente sancita dalla Costituzione all'art. 137, rispetto a
qualsiasi altro organo al fine di assicurarne la più rigorosa
imparzialità. Di qui nasce cioè il sistema di guarentigie
caratterizzato da una serie di incompatibilità del collegio e dei
suoi singoli componenti durante la carica e dunque dell'organo «nella
sua astratta impersonalità e continuita'»; in questo si sostanzia il
principio affermato dall'art. 137, comma 1 Cost., secondo il quale
sono riservate alla legge costituzionale le garanzie di indipendenza
dei giudici. Non a caso la disciplina delle guarentigie è modellata
su quella della Camere, che fa espresso rinvio per mezzo dell'art. 68
Cost. in tema di immunità proprio all'art. 3 della già citata legge
costituzionale n. 1 del 1948. confermando la identità di ratio che
sta alla base della indipendenza dei due organi assembleari. Tanto è
vero che questo è il senso dell'indipendenza della Corte che analoga
questione di legittimità sollevata in relazione all'autorizzazione a
procedere per il reato di vilipendio nei confronti dell'ordine
giudiziario, della cui autonomia e indipendenza non si dubita, è
stata invece ritenuta manifestamente infondata.
La sentenza n. 142/1973 ulteriormente chiarificatrice del
contenuto della sentenza n. 15/1969, pur riconoscendo la sussistenza
del principio di autonomia della magistratura, non ha ravvisato alcun
contrasto tra l'art. 313 c.p. e l'art. 102 Cost., anzi ritenendo che
in quel caso l'autorizzazione a procedere spettasse correttamente al
Ministro quale «organo tecnicamente qualificato e politicamente
idoneo a presiedere alla relazioni tra il Governo e l'Amministrazione
della giustizia».
Osservava infatti la Corte che nessuna analogia era possibile
rinvenire tra le guarentigie garantite alla Corte costituzionale (e
alle Camere) e ii concetto di autonomia della magistratura. Invero,
per la Corte «nessuna ingerenza, diretta o indiretta, è riconosciuta
(nè sarebbe ammissibile) ad alcun altro organo sia per quel che
concerne il funzionamento sia per quel che attiene allo status dei
suoi componenti».
Le deliberazioni della Corte sono sottratte a ogni forma di
impugnativa e controllo, ben diversamente da qualsiasi provvedimento
emesso da un qualsiasi organo dell'ordine giudiziario. Ancora, la
Corte gode di ampia autonomia regolamentare e finanziaria ed
esclusivamente di fronte ad essa può verificarsi la responsabilità
dei giudici nell'ipotesi del già citato art. 3 legge costituzionale
n. 1/1948; spetta inoltre alla Corte di deliberare sulla rimozione
dei giudici per sopravvenuta incapacità fisica o civile.
Agli stessi giudici costituzionali si estendono le immunità
proprie dei membri del Parlamento. Sottolineando proprio questo
aspetto, la Corte ha quindi chiarito come alla base della decisione
di accoglimento della questione di legittimità costituzionale in
quella occasione fu «la sostanziale affinità tra le valutazioni
politiche cui tale autorizzazione è per sua natura subordinata con
quella che la Corte è chiamata ad operare allorchè si tratti di
dare o negare l'autorizzazione a procedere nei confronti dei suoi
membri a carico dei quali sia aperto o stia per aprirsi un
procedimento penale».
Alla luce di tali considerazioni, per cui un simile complesso di
guarentigie non trova alcun riscontro nell'ordine giudiziario, la
Corte rigettava la questione ed al contrario rinveniva nel sistema
costituzionale la predisposizione di accorgimenti idonei ad attuare e
mantenere una saldatura tra l'ordine giudiziario e l'apparato
unitario dello Stato.
Pur osservando che il Consiglio Superiore della Magistratura (cui
secondo i remittenti l'autorizzazione avrebbe dovuto essere rimessa)
non rappresenta l'ordine giudiziario nel suo complesso e rigettando
la questione anche sotto questo profilo, rinveniva tra Consiglio e
Ministro della Giustizia una serie di raccordi quali la facoltà di
promuovere l'azione disciplinare nei confronti dei magistrati, la
facoltà di richiedere al Consiglio di deliberare in ordine alle
assunzioni, trasferimenti e promozioni dei magistrati, il potere di
dare esecuzione alle deliberazioni consiliari.
Una simile saldatura, per usare ancora il termine fatto proprio
dalla Corte, garantiva che la magistratura non si ponesse come un
corpo separato senza tuttavia intaccarne le proclamate e garantite
autonomia e indipendenza.
Il potere del Ministro in ordine all'autorizzazione a procedere
per il reato di vilipendio non intaccava, pertanto, l'imparzialità e
l'indipendenza della funzione giudiziaria e proveniva da un organo
che anzi appariva idoneo, in quanto politicamente responsabile
davanti al Parlamento per quanto attiene l'organizzazione della
giustizia e il suo funzionamento (sent. 168/1963).
L'analisi di queste due decisioni ritiene il decidente che offra
argomenti rilevanti in ordine alla questione di costituzionalità
presentata in questa sede.
Posto che nel caso di specie il Ministro ha dato l'autorizzazione
e che l'imputato ha interesse a proporre la questione, non vi è
dubbio che il Presidente della Repubblica in quanto più alta carica
istituzionale goda necessariamente di una indipendenza dai poteri
dello Stato desumibile dal complesso delle norme costituzionali e in
specie dall'art. 87.
Il Capo dello Stato è organo super partes e rappresenta l'unità
nazionale; in quanto tale è estraneo al «circuito» dell'indirizzo
politico governativo (v. sent. n. 200/2006 in materia di grazia)., è
cioè un potere neutro, caratterizzato da funzioni che non implicano
una partecipazione diretta all'attività di indirizzo politico.
La posizione del Presidente della Repubblica non è per ciò
stesso assimilabile tuttavia a quella della Corte costituzionale e la
sua indipendenza al pari di quella dell'ordine giudiziario non è
affatto intaccata dal potere del Ministro della giustizia di
concedere o negare l'autorizzazione a procedere. La circostanza che
in determinate contingenze politiche il Capo dello Stato, così come
l'ordine giudiziario, possa trovarsi in una posizione di dissenso e
talora di conflitto rispetto alle scelte governative è cosa diversa
dal ritenere esistente una lesione della indipendenza della più alta
carica dello Stato per effetto dell'esercizio da parte del Ministro
della Giustizia del potere di concedere o negare l'autorizzazione
procedere in ordine ai reati di vilipendio.
Se in definitiva l'assetto delle guarentigie dei giudici della
Corte costituzionale sancito dall'art. 137 Cost. e in precedenza
descritto non consentiva alcun vulnus alla supremazia dei poteri
dell'assemblea costituzionale, così come quella legislativa, al
contrario esistono piani di interferenza tra l'esercizio dei poteri
del Capo dello Stato e l'esercizio dei poteri dei ministri che
giustificano l'attribuzione al Ministro della giustizia del potere di
decidere dell'autorizzazione a procedere nella qualità di «organo
tecnicamente qualificato e politicamente idoneo» a presiedere alle
relazioni con il Governo «in quanto politicamente responsabile
davanti al Parlamento per quanto attiene l'organizzazione della
giustizia e il suo funzionamento» (sent. 168/1963).
Il Presidente della Repubblica è politicamente irresponsabile.
Il soggetto che acquisisce la responsabilità politica degli atti
presidenziale è il ministro proponente o competente che li
controfirma, laddove gli atti che hanno valore legislativo e gli
altri indicati dalla legge sono controfirmati dal Presidente del
Consiglio dei ministri (art. 89 Cost.). I ministri invero assumono la
responsabilità degli atti del Presidente dinanzi alle Camere, tanto
che l'art. 279 c.p., oggi abrogato, non permetteva di far risalire al
Capo dello Stato il biasimo e la responsabilità per gli atti di
governo cui partecipava.
La controfirma ministeriale non è poi un mero strumento per
l'assunzione di responsabilità politica da parte del ministro,
bensì è requisito di validità degli atti stessi («nessun atto del
Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai
ministri proponenti»).
È noto che gli atti presidenziali sono distinti in atti
formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi, atti
formalmente e sostanzialmente presidenziali, atti sostanzialmente
complessi; la partecipazione dei ministri alla formazione di ciascuna
di queste categoria di atti è pertanto necessaria, sebbene diversa a
seconda della tipologia dei provvedimenti promananti dal Capo dello
Stato.
E ciò in totale difformità da quanto la Corte costituzionale ha
osservato con riferimento al proprio status per cui «nessuna
ingerenza, diretta o indiretta» è consentita o sarebbe ammissibile
da parte di «alcun altro organo sia per quel che concerne il
funzionamento sia per quel che attiene allo status dei suoi
componenti».
Al contrario nel caso di specie, il potere dell'esecutivo
interloquisce con quello neutro presidenziale ponendosi talora in
posizione paritaria e talora di supremazia.
Sotto questo ultimo profilo, sono emblematici del ruolo rilevante
del ministro e dell'esecutivo i decreti presidenziali contenenti
norme giuridiche sia con efficacia di legge formale (decreto legge e
decreti legislativi) sia aventi efficacia subordinata a quella della
legge formale (regolamenti) e gli atti espressione della funzione
amministrativa (come la nomina di alti funzionari) e di attività di
indirizzo politico (come la nomina dei ministri e l'autorizzazione a
presentare alle Camere dei disegni di legge di iniziativa
governativa).
Ebbene, rispetto a tali atti il Presidente della Repubblica può
esercitare un controllo di legittimità e chiedere il riesame alle
Camere senza però poter incidere sulle determinazioni del Governo e
del ministro proponente. In definitiva, il Presidente della
Repubblica non può rifiutare di sottoscrivere gli atti che gli siano
riproposti nonostante la sua richiesta di riesame.
Ancora, palesano la sussistenza di un ruolo paritario tra i due
poteri gli atti complessi, ovvero la nomina del Presidente del
Consiglio dei Ministri e lo scioglimento della Camere, il cui
contenuto è determinato con parità di efficacia del Presidente e
dai ministri che vi partecipano.
Vi sono poi degli atti (come la nomina dei cinque giudici
costituzionali, la nomina degli esperti del Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro, il rinvio al Parlamento di una legge, la
promulgazione delle leggi, i messaggi, la grazia come riconosciuto
dalla sent. n. 200/2006) che promanano sostanzialmente dal solo Capo
dello Stato. In questi casi, la controfirma ministeriale assume una
mera funzione di controllo diretto ad accertare la costituzionalità
formale dell'atto e il Ministro atteggia il proprio potere di firma
similmente a quello del Presidente nel caso degli atti
sostanzialmente governativi: i due poteri, esecutivo e neutro super
partes, agiscono in simbiosi e talora rappresentano l'uno
l'interfaccia dell'altro.
Ciò posto, la indipendenza del Capo dello Stato si sostanzia
nella sua neutralità e non già in quel sistema di guarentigie che
tutela la autonomia della Corte costituzionale quale «altissimo
organo di garanzia dell'ordinamento repubblicano» cui spetta «in via
esclusiva e con effetti definitivi di far concretamente valere
l'imperio della Costituzione nei confronti di tutti gli operatori
costituzionali» (sent. 15), come sancita non a caso espressamente
dall'art. 137 Cost.
E la indipendenza della massima carica istituzionale, come quella
dell'ordine giudiziario, non subisce alcuna interferenza per effetto
dell'esercizio da parte del Ministro della giustizia del potere di
concedere o negare l'autorizzazione a procedere per i reati di
vilipendio.
Anzi il Ministro della giustizia che è l'organo preposto ai
rapporti tra Governo e ordine giudiziario e controfirma gli atti di
grazia del Presidente della Repubblica, appare essere politicamente e
tecnicamente idoneo a pronunciarsi sull'autorizzazione a procedere; i
ministri pur essendo espressione del potere esecutivo d'altronde
giurano fedeltà alla repubblica e con essa al suo capo. Il Ministro
della giustizia è poi l'organo politicamente responsabile davanti al
Parlamento per quanto attiene l'organizzazione della giustizia e il
suo funzionamento (sent. 168/1963).
Non vi sono dunque motivi di illegittimità costituzionale a che
sia il Ministro della giustizia a valutare, secondo la ratio
dell'autorizzazione a procedere evidenziata dalla Corte
costituzionale nelle pronunce citate, se l'eventuale danno
all'immagine del soggetto leso destato dal clamore di certe vicende
possa essere in ipotesi minore di quello patito per effetto
dell'offesa. Tale ratio infatti non significa che debba essere lo
stesso soggetto passivo a decidere della procedibilità dell'azione
penale nei propri confronti.
Anzi proprio la natura politica dell'atto autorizzativo induce ad
escludere che una simile valutazione di opportunità debba essere
assunta dal Capo dello Stato, estraneo come si è detto al circuito
politico e alle sue logiche, mentre appare coerente con il sistema
costituzionale che una simile scelta spetti al Ministro.
Sotto questo profilo invero la suprema Corte di cassazione (sez.
I n. 2868 del 24 settembre 1976 Mancini) ha già ritenuto
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 278 e 313 c.p. in relazione agli artt. 87 e 89 Cost.,
osservando che il Capo dello Stato non può compiere la valutazione
di opportunità politica che è alla base della decisione sulla
procedibilità, in quanto «non è protagonista della tensione
ideologica in cui si articola, si sviluppa e si realizza il dialogo
politico, anche se ne costituisce il moderatore e ne controlla quale
spettatore essenziale, la legalità costituzionale».
Nè è in alcun modo assimilabile a tale valutazione quella
personale del soggetto leso da reati di ingiuria o diffamazione,
titolare del diritto di querela, che ben può decidere in ordine alla
procedibilità dei reati commessi contro di sè, ritenendo
preferibile non affrontare un processo penale, sulla base di una
valutazione di opportunità fondata sul proprio sentire personale.
Al contrario nel caso in esame la valutazione non è dettata da
motivazioni di ordine soggettivo (in ipotesi anche favorevoli al
soggetto che ha pronunciato l'offesa), ma è correttamente rimessa ad
un organo politico, in quanto non è la persona fisica, ma la carica
rivestita, che ha una esistenza autonoma e sovraordinata, ad avere
subito un ipotetico pregiudizio.
Da ultimo, non si ritiene che sussista alcun contrasto tra la
rimessione al Ministro della giustizia del potere di decidere
dell'autorizzazione e la attribuzione al Presidente della Repubblica
del potere di concedere la grazia. diversamente da quanto argomentato
dalla difesa, anzi ravvisandosi in questa divisione dei poteri e
proprio in considerazione di quanto finora affermato una logica
stringente.
La concessione della grazia invero, come affermato dalla stessa
Corte costituzionale, si fonda su un «apprezzamento dei presupposti
umanitari che giustificano l'adozione del provvedimento di clemenza»
(v. sent. n. 200/2006); una simile valutazione è dunque
correttamente rimessa al Presidente della Repubblica proprio in
quanto rappresentante dell'unità nazionale, estraneo al c.d.
circuito politico e super partes.
Ritenuto quindi di non dovere sollevare la questione di
legittimità costituzionale prospettata dalla difesa, sussistono
invece i presupposti per accogliere l'istanza del p.m. di sollevare
conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale.
Il Conflitto di attribuzione tra poteri.
Il p.m. chiedeva sollevarsi il conflitto in relazione alla
delibera del Senato della Repubblica 19 febbraio 2009 che in
accoglimento della proposta di cui alla relazione della Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari comunicata alla Presidenza il
10 febbraio 2009 affermava la insindacabilità ai sensi dell'art. 68
Cost. delle opinioni espresse dal senatore Francesco Storace sul
Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, di cui al capo
d'imputazione.
Diversamente gli avv.ti Reboa e Naso, difensori dell'imputato,
insistevano per una pronuncia di non doversi procedere per difetto
della condizione di procedibilità, avendo l'assemblea negato
l'autorizzazione.
Si deve premettere che analoghe istanze erano state rappresentate
dalle parti alla VII sezione del Tribunale in composizione
monocratica.
Quel giudizio si era instaurato sul presupposto dalla concessa
autorizzazione a procedere da parte del Ministro della Giustizia il
17 ottobre 2007; tuttavia, il sen. Storace in corso di procedimento
chiedeva alla Giunta per le autorizzazioni a procedere del Senato
della Repubblica che deliberasse in ordine alla insindacabilità
delle opinioni espresse nei confronti del Capo dello Stato nel libero
esercizio delle prerogative parlamentari.
Pertanto il Tribunale, a seguito della richiesta avanzata
dall'imputato di deliberare sull'immunità ex art. 68, primo comma,
Cost., disponeva la sospensione del procedimento ai sensi dell'art.
3, commi 4 e 5, legge n. 140/2003 in attesa della pronuncia della
Camera di appartenenza, che negava l'autorizzazione.
Già in quella sede il p.m., come si accennava, aveva chiesto
sollevarsi il conflitto di attribuzione tra poteri, ma il Tribunale,
accogliendo le conclusioni della difesa, aveva pronunciato sentenza
di non doversi procedere in favore dell'imputato per difetto della
condizione di procedibilità (disapplicando l'autorizzazione a
procedere concessa dal Ministro della Giustizia). Quella sentenza era
annullata senza rinvio dalla Corte di cassazione il 28 settembre 2010
adita dal p.m.
Ciò posto, il p.m. ha reiterato l'istanza in questa sede.
Come si evince dalla lettura del decreto di giudizio immediato,
Storace è imputato del delitto p. e p. dall'art. 278 c.p., perchè
commentando sul sito internet www.Storace.it l'intervento del
Presidente della Repubblica, nel quale esprimeva indignazione per gli
attacchi rivolti alla Senatrice Rita Levi Montalcini, offendeva
l'onore e il prestigio del Capo dello Stato, attribuendogli
testualmente «disdicevole storia personale, palese e nepotistica
condizione familiare, evidente faziosità istituzionale, è indegno
di una carica usurpata a maggioranza», in Roma il 13 ottobre 2007,
autorizzazione a procedere del Ministro della giustizia in data 17
ottobre 2007 (cfr. sentenza n. 330/2008 della Corte costituzionale,
in tema di identificazione delle dichiarazioni rese extra moenia dal
parlamentare. nel rispetto del principio di autosufficienza dell'atto
introduttivo del giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato, mediante la riproduzione dell'imputazione formulata dal
pubblico ministero nella quale sono riportate le affermazioni
offensive della reputazione delle persone offese coinvolte nella
vicenda).
Osservava il p.m. che in applicazione dei principi espressi a
più riprese dalla Corte costituzionale, infatti, nelle sentenze 10 e
11 del 2000 e più di recente 14 maggio 2008, deve sussistere «un
innesto funzionale tra le dichiarazioni emesse extramoenia dal
parlamentare e l'espletamento delle sue funzioni di membro del
Parlamento» (v. pag. 4 trascrizioni dell'udienza 23 novembre 2009)
cosi che quelle dichiarazioni possano essere identificate come
espressione dell'esercizio dell'attività parlamentare e pertanto
siano coperte dalla insindacabilità prevista dall'art. 68 Cost.
Ai fini della decisione sono presenti in atti, prodotti dalla
difesa e dal p.m. con il reciproco accordo alle precedenti udienze e
utilizzabili nulla avendo opposto le parti per l'odierna decisione,
lo scritto del senatore Storace al Presidente del Senato in data 26
febbraio 2008 con cui richiedeva che la Giunta per le autorizzazione
a procedere del Senato stabilisse se le espressioni dal medesimo
utilizzate nei riguardi del Capo dello Stato fossero riconducibili al
proprio libero esercizio delle prerogative parlamentari, la risposta
della Presidenza del 28 febbraio 2008, il resoconto sommario della
Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del 25 settembre
2008, n. 13, la relazione della Giunta comunicata alla Presidenza del
Senato il 10 febbraio 2009 (Doc. IV-quater n. 1), il resoconto
stenografico della seduta assembleare del Senato della Repubblica del
19 febbraio 2009. la missiva della Presidenza del Senato della
Repubblica del 20 gennaio 2009 alla Procura della Repubblica.
Ebbene, come si accennava, il procedimento penale a carico del
senatore Storace ha ad oggetto un intervento sul proprio sito
internet in cui commentava la presa di posizione da parte del
Presidente della Repubblica in favore della senatrice Levi
Montalcini, la quale unitamente ad altri senatori a vita aveva
sostenuto il Governo di centro sinistra in varie occasioni.
In data 25 settembre 2008 la Giunta per elezioni e le immunità
parlamentari del Senato proponeva di dichiarare la insindacabilità
delle frasi in esame, ritenendo che «la prima parte delle
dichiarazioni dell'ex senatore Storace relativa alle parole
disdicevole storia personale, palese e nepotistica conduzione
familiare...concerne(sse) opinioni espresse da un membro del
Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e ricade pertanto
nell'ipotesi di cuì all'art. 68 primo comma della Costituzione».
Nel medesimo documento si legge che «la seconda parte delle
dichiarazioni dell'ex senatore Storace relativa alle parole evidente
faziosità istituzionale, è indegno di una carica usurpata a
maggioranza....concerne opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e ricade pertanto nell'ipotesi di
cui all'articolo 68 primo comma della Costituzione».
Nella relazione della Giunta comunicata il 10 febbraio 2009 si
specifica il contesto in cui la discussione politica si era animata.
Il Presidente della Repubblica in difesa della senatrice Levi
Montalcini aveva invero dichiarato che «mancare di rispetto,
infastidire, tentare di intimidire la senatrice Rita Levi Montalcini,
una donna dall'altro sentire democratico. che ha fatto e fa onore
all'Italia, è semplicemente indegno».
Commentava pertanto il sen. Storace il giorno dopo sul suo sito
Internet «non so se devo temere l'arrivo dei corazzieri a difesa di
villa Arzilla, ma una cosa è certa; Giorgio Napolitano non ha alcun
titolo per distribuire patenti etiche. Per disdicevole storia
personale, per palese e nepotistica condizione familiare, per
evidente faziosità istituzionale, è indegno di una carica usurpata
a maggioranza. E la smetta di soccorrere un Governo moribondo a
difesa di una signore talmente importante che quest'anno, come ha
ricordato ieri il Presidente Calderoli, costerà tre milioni di curo
agli italiani. Nobel o no i ricatti si chiamano ricatti e i voti dei
senatori a vita restano politicamente immorali».
La Giunta, quindi, proponeva di negare per queste frasi
l'autorizzazione a procedere segnalando, comunque, come la Corte
costituzionale nelle sentenze n. 10 e n. 11 del 2000 fosse orientata
nel ritenere che la prerogativa di cui all'art. 68 trovi applicazione
alle opinioni espresse «dal parlamentare nel corso dei lavori della
Camera di appartenenza e dei suoi vari organi in occasione dello
svolgimento di una qualsiasi tra le funzioni svolte dalla Camera
medesime o ancora in atti anche individuali».
Queste opinioni costituiscono estrinsecazione delle facoltà
proprie del parlamentare in quanto membro dell'Assemblea anche se
espresse extra moenia solo se «possono essere qualificate come
divulgative all'esterno di attività parlamentari ove sussista una
sostanziale corrispondenza di significato con opinioni già espresse
nell'esercizio di funzioni parlamentari tipiche».
Quindi, dato atto del pacifico orientamento giurisprudenziale, la
Giunta sottolineava l'importanza di rifuggire da «una definizione
stringente del concetto di nesso funzionale, preferendo verificarne
la ricorrenza caso per caso».
La difesa del Senato, pertanto, auspicava un salto interpretativo
della giurisprudenza costituzionale volto a ritenere «sussistente il
nesso funzionale in tutte le occasioni in cui il parlamentare
raggiunga il cittadino illustrando la propria posizione».
Sottolineava ancora la Giunta la opportunità di distinguere le
frasi del tipo «evidente faziosità istituzionale e indegno di una
carica usurpata a maggioranza» che costituiscono espressione di una
forte critica politica, discutibile sul piano dello stile, ma di
certo prive di rilevanza giuridica in relazione all'art. 278 c.p. e
non offensive dell'onore e del prestigio del Capo dello Stato. Si
metteva cioè in evidenza che le frasi in esame muovevano al
Presidente rilievi in ordine ad una presunta partigianeria che
avrebbe connotato il suo intervento in favore della senatrice Levi
Montalcini, nonchè «una marcata caratterizzazione politica della sua
elezione avvenuta secondo la valutazione del sen. Storace, unicamente
con i voti di un preciso schieramento presente in Parlamento».
Sotto diverso profilo, le frasi del tipo «disdicevole storia
personale e palese e nepotistica conduzione familiare» se
rappresentavano un accentuazione della vis polemica, tuttavia
dovevano essere contestualizzate nell'acceso dibattito verificatosi
in quei giorni e vanno lette nel complesso del discorso. Si trattava,
in definitiva, di «figure retoriche sia pure esacerbate» che si
tradurrebbero in «apprezzamenti sfavorevoli inidonei a determinare
una percepibile menomazione dell'onore e del prestigio della persona
tutelata e .... manifestazione del diritto proprio del parlamentare
di manifestare liberamente le proprie valutazioni di ordine politico
su fatti e vicende specifiche». Quanto alla espressione «disdicevole
storia personale», la stessa si doveva collocare nel contesto
polemico ed era riferibile al percorso politico di scelte e adesioni
personali a dottrine in relazione alle quali il sen. Storace aveva
una posizione di dissenso; quanto alla espressione «palese e
nepotistica conduzione familiare» riecheggerebbe episodi oggetto di
sindacato parlamentare ispettivo la cui evocazione rientrerebbe
nell'esercizio della critica politica costituente elemento proprio
della funzione parlamentare.
Ciò posto, appare evidente che le argomentazioni della Giunta
fatte proprie dall'assemblea entrano nel merito della valutazione
della natura della condotta ascritta all'imputato e della sua
concreta offensività, che compete unicamente al giudice.
Se le frasi utilizzate dal senatore Storace nell'occasione che
gli viene contestata siano espressioni pur aspre e polemiche, secondo
la definizione della Giunta, di critica politica inidonee a ledere il
bene interesse tutelato dalla fattispecie dovrà essere accertato
all'esito del giudizio, alla cui celebrazione attualmente osta la
negazione dell'autorizzazione a procedere.
Diversamente spetta all'Assemblea esprimersi sulla
insindacabilità di queste frasi ai sensi dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, che richiede l'esistenza di un nesso funzionale
tra le dichiarazioni rese extra moenia da un parlamentare e
l'espletamento delle sue funzioni di membro del Parlamento.
Invero, la legge n. 140 del 20 giugno 2003 ha precisato che la
disposizione del primo comma «si applica in ogni caso per la
presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordine del
giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le
interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri
organi della Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque
formulata, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di
critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di
parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento» (cfr. art. 3,
comma 1).
Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale
(cfr. sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, n. 28 del 2005, n. 134 del
2008, n. 301/2010, n. 82/2011), tale nesso funzionale sussiste se da
un lato vi sia una corrispondenza di significato tra opinioni
espresse nell'esercizio delle funzioni parlamentari e gli atti
esterni e non una mera comunanza di argomenti o il riferimento a un
mero generico contesto politico, dall'altro se vi sia una sostanziale
contestualità tra il momento dell'attività parlamentare e quello
dell'attività esterna, di modo che quest'ultima riveli una finalità
divulgativa della prima (cfr. sentenza n. 420 del 2008).
Dalla lettura di queste pronunce della Corte costituzionale si
evince che il mero riferimento all'attività parlamentare o a temi di
rilievo generale (pur anche dibattuti in Parlamento), entro cui le
dichiarazioni si possano collocare, non vale in sè a connotarle
quali espressive della funzione; se esse non costituiscono la
sostanziale riproduzione di specifiche opinioni manifestate dal
parlamentare nell'esercizio delle proprie attribuzioni, non possono
considerarsi quale riflesso del peculiare contributo che ciascun
deputato e ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante
le proprie opinioni c i propri voti, opinioni queste ultime coperte
dalla insindacabilità, ma rappresentano un'ulteriore e diversa
articolazione di quel contributo, che viene elaborato ed offerto
all'opinione pubblica nell'esercizio della libera manifestazione del
pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 della Costituzione (cfr.
sentenze n. 302, n. 166 e n. 152 del 2007, n. 330 del 2008).
Ebbene, nella fattispecie non risulta che le opinioni espresse
dal senatore Storace avessero alcun collegamento, nel senso testè
chiarito, con lavori parlamentari cui lo stesso avesse offerto il
proprio contributo; anzi quelle opinioni così dissociate dal
contributo politico contestualmente fornito dal parlamentare non sono
affatto divulgative dell'attività intra moenia, bensì sono
espressione di libero pensiero e come tali devono poter essere
valutate.
Nessun atto tipico che possa fungere da copertura alla
insindacabilità delle dichiarazioni extra moenia consente pertanto
di applicare la garanzia costituzionale dell'art. 68 Cost.
Nè ritiene il decidente alla luce delle considerazioni svolte
che tale possa ritenersi la presentazione di un disegno di legge, di
cui ha riferito il sen. Storace in sede di dichiarazioni spontanee
rese all'udienza del 23 novembre 2009. Come si legge dalla relazione
della Giunta si tratta di un disegno di legge costituzionale
presentato il 10 ottobre 2007 volto all'abrogazione dell'art. 59
Cost. (e dunque diretto all'abolizione della carica di sentore a
vita). In quel momento storico, infatti, i senatori a vita (tra cui
la prof.ssa Rita Levi Montalcini) erano stati accusati di avere
tradito e alterato il voto popolare, offrendo il loro appoggio al
Governo di centro sinistra (e pertanto erano definiti le «stampelle»
dell'esecutivo), garantendo la maggioranza al Senato in varie
occasioni (v. relazione).
Tuttavia, le opinioni del sen. Storace oggetto dell'attenzione
processuale espresse sia in merito alla storia personale del Capo
dello Stato. qualificata disdicevole e connotata da palese e
nepotistica conduzione familiare, nonchè alla sua faziosità
istituzionale e indegnità a rivestire una carica usurpata
maggioranza, non possono ritenersi in alcun modo divulgative del
contenuto di quel disegno o degli eventuali relativi lavori
parlamentari.
La stessa Giunta, come si è visto, premetteva che l'art. 68
Cost. trova applicazione solo nelle ipotesi in cui le opinioni siano
espresse «dal parlamentare nel corso dei lavori della Camera di
appartenenza e dei suoi vari organi in occasione dello svolgimento di
una qualsiasi tra le funzioni svolte dalla Camera medesime o ancora
in atti anche individuali» e che queste opinioni possono costituire
estrinsecazione delle facoltà proprie del parlamentare in quanto
membro dell'Assemblea anche se espresse extra moenia purchè
divulgative all'esterno di attività parlamentari e ove sussista una
sostanziale corrispondenza di significato con opinioni già espresse
nell'esercizio di funzioni parlamentari tipiche». Proprio in virtù
di tali argomenti auspicava un salto interpretativo della
giurisprudenza costituzionale volto a ritenere «sussistente il nesso
funzionale in tutte le occasioni in cui il parlamentare raggiunga il
cittadino illustrando la propria posizione».
Ciò posto, però, il salto interpretativo auspicato non poteva
porlo in essere l'Assemblea; la decisione in ordine a un simile tema
non può che essere rimesso alla stessa Corte costituzionale cui gli
atti del processo devono essere necessariamente trasmessi.
Pertanto rilevato che nel sistema normativo la mancata
proposizione del ricorso ex art. 37, legge n. 87/1953 priva il
cittadino di un rimedio per contestare una decisione lesiva del
proprio diritto di accesso un tribunale (v. sent. CADU 30 gennaio
2003 Cordova contro Italia), deve sollevarsi conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato avendo il Senato ecceduto i
limiti delle proprie attribuzioni costituzionali, con conseguente
illegittima interferenza nel presente procedimento, considerato che
le opinioni espresse dal senatore Storace sul proprio sito internet
in data 13 ottobre 2007 non sono oggetto di precedente dibattito
parlamentare dal medesimo sostanziale contenuto da parte dell'allora
senatore nè in forma scritta nè orale, così che le stesse devono
ritenersi prive del carattere divulgativo di opinioni espresse
nell'esercizio del mandato parlamentare.
In mancanza dei presupposti di applicabilità dell'art. 68, primo
comma della Costituzione, l'accertamento della sussistenza del
diritto di critica politica nei confronti del Presidente della
Repubblica, attiene al merito del giudizio relativo all'ipotesi di
reato di vilipendio al Capo dello Stato, costituzionalmente riservato
all'autorità giudiziaria.
Solo all'esito della decisione della Corte costituzionale, potrà
essere valutata la richiesta della difesa di una pronuncia di non
doversi procedere in favore dell'imputato per difetto della
condizione di procedibilità.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 Cost. e 37, legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva avanti la Corte costituzionale conflitto di attribuzione nei
confronti del Senato della Repubblica, chiedendo che, dichiarata
l'ammissibilità del presente conflitto, dichiari che non spettava al
Senato la valutazione della condotta addebitabile al senatore
Francesco Storace nel presente procedimento penale, in quanto
estranea alla previsione di cui all'art. 68, primo comma della
Costituzione, con conseguente annullamento della delibera del Senato
del 19 febbraio 2009, nella quale, in accoglimento della proposta
della Giunta di cui alla relazione comunicata il 10 febbraio 2009
(doc. IV-quater n. 1). si affermava che le dichiarazioni «disdicevole
storia personale, palese e nepotistica conduzione familiare, evidente
faziosità istituzionale, è indegno di una carica usurpata a
maggioranza» concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono pertanto nell'ipotesi di
cui all'art. 68 primo comma della Costituzione.
Sospende il presente procedimento. ordinando alla cancelleria di
trasmettere gli atti alla Corte costituzionale nei termini di legge.
Roma, addì 15 giugno 2011

Il Giudice: d'Alessandro

Avvertenza:
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 57/2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1 s.s.,
n. 11 del 14 marzo 2012.