1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 7-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2015
Ordinanza del 16 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Snai Spa contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Gioco e scommesse - Riduzione delle risorse statali, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi VLT (Video Lottery Terminal). - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 649. (16C00213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 7-9-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione seconda)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2277 del 2015, proposto dalla società Snai Spa, in
persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Fabio Lorenzoni, con il quale è elettivamente
domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero
dell'economia e delle finanze e l'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, per legge rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale
dello Stato, con la quale sono domiciliati in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Nei confronti di società Codere Network Spa e Giog Srl, non
costituite in giudizio; e con l'intervento di ad opponendum:
Codacons - Coordinamento di Associazioni per la tutela
dell'ambiente e dei diritti dei consumatori, in persona del suo
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto in Roma,
viale G. Mazzini n. 73, presso l'Ufficio legale nazionale del
Codacons;
Per l'annullamento del decreto direttoriale prot. 4076 del 15
gennaio 2015, con il quale l'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha
stabilito che la società ricorrente, quale concessionaria della
gestione del gioco lecito mediante apparecchi da intrattenimento con
vincita in denaro, in attuazione delle previsioni dell'art. 1, comma
649, della legge n. 190/2014 debba versare, per l'anno 2015,
l'importo di € 37.792.340,12, suddiviso in due rate (il 40% entro il
30 aprile 2015 ed il 60% entro il 31 ottobre 2015), nonchè di ogni
altro a esso presupposto, connesso e/o consequenziale; previa
disapplicazione per contrasto con il diritto dell'Unione europea,
ovvero previo accertamento incidentale dell'illegittimità
costituzionale, delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 649,
della legge n. 190/2014, nella parte in cui: A) introducono un
indebito prelievo forzoso destinato ad incidere in misura
sproporzionata e in maniera irrazionale sulla società ricorrente; B)
imputano esclusivamente a ciascun concessionario sia l'onere
economico di provvedere al suddetto versamento, sia il connesso onere
della traslazione del prelievo sugli altri operatori della filiera,
sia l'onere di rinegoziare con i soggetti incaricati della raccolta
delle giocate le modalità di conferimento dei relativi flussi
finanziari;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate e del Codacons;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il
dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. In punto di fatto la società ricorrente - uno dei tredici
concessionari del servizio pubblico di attivazione e conduzione della
rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante gli
apparecchi da intrattenimento di cui all'art. 110, comma 6, del TULPS
(di seguito denominati «concessionari») - riferisce quanto segue: A)
venuta a scadenza la concessione sottoscritta nel 2004, essa ha
partecipato, con esito favorevole, ad una nuova procedura selettiva e
in data 31 marzo 2013 ha sottoscritto una nuova convenzione di durata
novennale; B) nel frattempo essa ha acquistato e pagato
anticipatamente i diritti di installazione delle c.d. Videolotteries
(di seguito denominate «VLT»), pagandoli € 15.000,00 cadauno, con un
esborso complessivo di € 75.700.000,00; C) l'equilibrio
sinallagmatico del rapporto concessorio - già inciso dalla nuova
convenzione, peggiorativa rispetto alla precedente - è stato
ulteriormente pregiudicato da altri fattori, come l'incremento della
tassazione dei flussi di gioco ed il proliferare di normative
regionali e comunali in materia di orari di funzionamento e di
localizzazione degli apparecchi da intrattenimento, che hanno
determinato significative limitazioni all'offerta di gioco; D)
nonostante quanto precede, il legislatore è intervenuto con la
disposizione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014
imponendo un nuovo prelievo, che incide sui rapporti in essere al
punto di «elidere ogni ragionevole margine di redditivita'» dei
concessionari; E) difatti secondo tale disposizione: «A fini di
concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in
anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e
dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di
filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello
Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge
11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro su base
annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali
a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei
soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella
gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui
all' art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18
giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015: a) ai
concessionari è versato dagli operatori di filiera l'intero
ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti
apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari comunicano
all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli operatori
di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai fini
dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente; b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato
ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a
legislazione vigente e sulla base delle convenzioni di concessione,
versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i
mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota
proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data
del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli, adottato entro il 15 gennaio 2015,
previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi di cui
all' art. 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, riferibili a ciascun
concessionario, nonchè le modalità di effettuazione del versamento.
Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall'anno 2016,
previa periodica ricognizione, all'eventuale modificazione del
predetto numero di apparecchi; c) i concessionari, nell'esercizio
delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri
operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e
compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e
compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei
contratti rinegoziati»; F) in applicazione di tale disposizione
l'Agenzia delle dogane e dei monopoli (di seguito denominata «ADM»)
con l'impugnato decreto direttoriale ha operato la ripartizione del
prelievo tra i tredici concessionari, imponendo alla ricorrente
medesima di versare, solo per l'anno 2015, l'esorbitante importo di €
37.792.340,12.
2. Quindi la società ricorrente - premesso che l'art. 1, comma
649, della legge n. 190/2014 deve essere qualificato come una vera e
propria legge provvedimento - deduce innanzi tutto censure incentrate
sull'illegittimità derivata dell'impugnato decreto per effetto
dell'incostituzionalità e dell'incompatibilità con l'ordinamento
dell'Unione europea del prelievo introdotto con tale articolo.
3. La prima questione - incentrata sulla violazione degli
articoli 41, 42, 53, 97 e 117 Cost., nonchè della direttiva UE n.
23/14 - mira a dimostrare che il prelievo, da qualificare come una
vera e propria prestazione patrimoniale imposta, non è stato
quantificato in proporzione agli introiti dei concessionari e
stravolge la causa tipica del rapporto concessorio.
Innanzi tutto la peculiarità dell'intervento legislativo
consisterebbe nel fatto che viene qualificato come una «riduzione ...
delle risorse statali a disposizione a titolo di compenso» un
prelievo forzoso (di importo complessivo pari a 500 milioni di euro
annui) svincolato da ogni riferimento allo schema proprio del
compenso, da intendersi come corrispettivo spettante ai concessionari
per il servizio gestito in regime di concessione, perchè il prelievo
stesso viene operato indipendentemente dal volume delle giocate
realizzato dai concessionari. Quindi la ricorrente deduce che non si
conoscono altri casi di prestazioni patrimoniali imposte (anche di
natura fiscale) che fissino l'entità del prelievo ancor prima di
determinare la relativa base imponibile, stabilendone l'importo in
valore assoluto piuttosto che come una quota percentuale calcolata in
proporzione alla base imponibile.
Inoltre l'espediente di qualificare il prelievo come una
riduzione dei compensi dei concessionari servirebbe a mascherare
un'indebita interferenza sul rapporto concessorio. Infatti - sebbene
i compensi del concessionario siano legati ai risultati
dell'attività esercitata e, quindi, il sinallagma tra gli obblighi
del concessionario ed i compensi ad esso spettanti (di seguito
denominato «sinallagma concessorio») costituisca la causa tipica
della convenzione di concessione - il legislatore ha ritenuto di
poter intervenire ab externo sui compensi spettanti all'intera
filiera del gioco (costituita dai concessionari, dai gestori e dagli
esercenti), ma senza considerare che in tal modo «stravolge il dato
essenziale dello schema concessorio: ossia la variabilità del
compenso del concessionario, legato al corrispondente rischio
imprenditoriale assunto con la gestione dell'attività delegatagli
col diritto di fare propria la parte degli utili che a lui spetta».
In altri termini la disposizione in esame, sottraendo annualmente una
quota fissa dei compensi spettanti ai concessionari (e agli altri
operatori della filiera) in maniera del tutto avulsa dall'andamento
della gestione, produrrebbe il duplice effetto di ridefinire in
maniera autoritativa, peraltro a distanza si soli due anni
dall'affidamento delle concessioni, la remunerazione dei
concessionari (e degli altri operatori della filiera) e di alterare
in radice il sinallagma concessorio.
Risulterebbe allora evidente, secondo la ricorrente, il
contrasto: A) sia con il principio di tendenziale stabilità della
disciplina dei rapporti concessori, consacrato anche nella direttiva
UE n. 23/14; B) sia con i principi della necessaria sostenibilità
della gestione concessoria e di prevedibilità dei relativi
presupposti di esercizio, in base ai quali gli operatori interessati
hanno deciso di vincolarsi alle condizioni previste dalla convenzione
di concessione (cfr. il 52° considerando direttiva UE n. 23/14); C)
sia con gli articoli 41 e 42 Cost., perchè viene sottratta ai
concessionari una parte dei compensi ad essi spettanti (in quanto
pattuiti con la convenzione di concessione), sproporzionata e
comunque suscettibile di ridurre la gestione del servizio in
un'attività strutturalmente in perdita.
4. La seconda questione - incentrata sulla violazione del
principio del legittimo affidamento, dell'art. 1 del protocollo 1
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e degli articoli 3, 41, 42, 97 e 117
Cost. - mira a dimostrare che la riduzione dei compensi spettanti
agli operatori della filiera lede il legittimo affidamento dei
concessionari sulla stabilità della disciplina del rapporto
concessorio.
La ricorrente dopo aver ribadito che molteplici fattori hanno
determinato, sin dal 2010, una progressiva flessione dei suoi margini
di redditività - fattori quali il consistente investimento sostenuto
per opzionare i diritti d'installazione delle VLT, gli ulteriori
oneri economici e organizzativi legati alla stipula della nuova
concessione del 2013 (che prevede maggiori canoni e garanzie
fideiussorie, versamenti figurativi per ciascuna AWP, livelli di
servizio di maggiore complessità tecnologica), l'inasprimento della
leva fiscale (dovuto alla riconfigurazione della progressione del
PREU e all'addizionale sulle vincite) ed il mutamento delle
condizioni di distribuzione territoriale (limiti orari e di distanza)
- sostiene che a fronte di tale situazione era ragionevole attendersi
interventi legislativi tesi al riequilibrio del sinallagma
concessorio. Del resto la legge n. 220/2010 all'art. 1, comma 77,
aveva previsto che si dovesse «assicurare un corretto equilibrio
degli interessi pubblici e privati nell'ambito dell'organizzazione e
della gestione dei giochi pubblici», dettando nuove norme per
«l'aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle
concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero
comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici».
Invece il legislatore avrebbe introdotto una misura che va nella
direzione opposta, perchè il prelievo annuale di 500 milioni di euro
erode i margini di redditività dell'attività svolta dall'intera
filiera del gioco mediante apparecchi da intrattenimento con vincita
in denaro. Pertanto il prelievo contrasterebbe con il principio di
tutela dell'affidamento e con i principi di stabilità,
prevedibilità, e proporzionalità che devono conformare l'incisione
delle situazioni soggettive private coinvolte dalla regolazione
pubblica. Del resto le considerazioni che precedono sarebbero state
recepite anche dal Consiglio di Stato che - in relazione ad una
vicenda per certi aspetti analoga a quella in esame, nella quale
erano state unilateralmente imposte ex lege molteplici rilevanti
modifiche del rapporto concessorio - ha rimesso alla Corte
costituzionale varie disposizioni contenute nella legge n. 220/2010,
rilevandone il contrasto con gli articoli 3 e 41 Cost. (cfr.
ordinanza 23 settembre 2013, n. 4681).
5. La terza questione - incentrata sulla violazione e falsa
applicazione degli articoli da 101 a 106 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea e degli articoli 3, 53 e 97 Cost.,
nonchè sull'eccesso di potere legislativo per manifesta
irragionevolezza - mira a denunciare le distorsioni conseguenti al
fatto che la riduzione dei compensi viene operata in quota
proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014.
La ricorrente - premesso che l'art. 14, comma 2, lettera g),
della legge n. 23/2014 (espressamente richiamato dell'art. 1, comma
649, della legge n. 190/2014) prevedeva che la revisione degli aggi e
compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori della
filiera avrebbe dovuto seguire «un criterio di progressività legata
ai volumi di raccolta delle giocate» - deduce che il legislatore
avrebbe arbitrariamente ed irragionevolmente sostituito tale criterio
con quello che fa leva esclusivamente sul numero di apparecchi
«riferibili» a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014.
Infatti il numero degli apparecchi riferibili ad ogni concessionario
- già di per sè variabile in corso d'anno in funzione delle
politiche commerciali attuate - viene rilevato e fotografato in un
solo momento dell'anno, con il risultato finale di applicare un
prelievo sostanzialmente retroattivo, perchè agganciato
all'attività svolta nell'anno precedente.
6. La quarta questione - incentrata sulla violazione degli
articoli 3, 41 e 97 Cost. e sull'eccesso di potere legislativo per
irragionevolezza e difetto di proporzionalità nell'incisione
sull'autonomia negoziale - mira a denunciare le distorsioni
determinate dalla nuova disciplina della gestione dei flussi
finanziari generati dalla raccolta delle giocate.
La ricorrente - premesso che l'art. 1, comma 649, della legge n.
190/2014 impone radicali modifiche alla gestione dei flussi
finanziari generati dalla raccolta delle giocate, perchè impone ai
concessionari di raccogliere l'intero montante delle giocate al netto
delle vincite senza poter operare la compensazione contabile con i
corrispettivi contrattuali riconosciuti a gestori ed esercenti,
nonchè il successivo gravoso onere di riversare tali corrispettivi
agli altri operatori della filiera - lamenta che tale disciplina
comporta la necessità di effettuare migliaia di rimesse bancarie per
ciascun periodo contabile e, quindi, si traduce in una irragionevole
limitazione dell'autonomia negoziale dei concessionari, così
rivelando una superficiale conoscenza dell'effettivo assetto dei
rapporti tra i diversi operatori della filiera e determinando
ulteriori distorsioni che vanno ad incidere su assetti negoziali
consolidati. In particolare non sarebbe possibile pensare di
«rovesciare autoritativamente i rapporti di forza tra concessionari e
gestori, i quali ultimi, come già avvenuto all'indomani del nuovo
corso del settore nel 2004, continueranno a conservare un proprio
ruolo sia quali proprietari delle macchine, sia quali titolari delle
relazioni commerciali con gli esercenti».
Inoltre sarebbe irragionevole imporre una immediata
«rinegoziazione» dei contratti stipulati dai concessionari con gli
altri operatori della filiera. In particolare, secondo la ricorrente,
«non basta dire che si tratta di rapporti di diritto privato, per
celare il duplice effetto autoritativo di cessazione dei contratti in
essere e nuovo obbligo di contrarre, con evidente contrasto con
l'art. 41 della Costituzione e del principio di residualità
dell'intervento pubblico sugli assetti negoziali privati, tanto più
se non giustificato da intellegibili esigenze di tutela di valori
costituzionali primari (ordine pubblico, salute)».
7. Anche la quinta questione - incentrata sulla violazione degli
articoli 3 e 97 Cost. e sull'eccesso di potere legislativo per
irragionevolezza e difetto di proporzionalità - mira a denunciare le
distorsioni conseguenti al fatto che la riduzione dei compensi viene
operata in quota proporzionale al numero di apparecchi riferibili a
ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014.
8. Direttamente avverso l'impugnato decreto direttoriale la
società ricorrente deduce poi tre motivi, il primo dei quali è
incentrato sulla violazione dell'art. 1, comma 649, della legge
190/2014 e dell'art. 3 della convenzione di concessione, nonchè
sull'eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di
motivazione.
Le disposizioni dell'impugnato decreto direttoriale si
risolverebbero in una radicale modifica della disciplina del rapporto
concessorio, attuata in palese violazione dell'art. 3 della
convenzione di concessione. Infatti - premesso che, secondo il primo
comma di tale articolo «AAMS può richiedere al Concessionario, che
si impegna sin d'ora ad accettare, di apportare, nel periodo di
validità della concessione, variazioni alle attività indicate
nell'atto di convenzione e nel capitolato tecnico e relativi
allegati, che si rendano necessarie qualora ricorrano eventi non
prevedibili che determinano sostanziali cambiamenti di contesto,
anche a seguito di eventuali modifiche normative o di provvedimenti
di AAMS relativi alla gestione del gioco lecito attraverso apparecchi
da divertimento ed intrattenimento» - sarebbe da escludere che tali
variazioni possano essere attuate senza l'intermediazione di un
apposito atto convenzionale integrativo, perchè il quarto comma del
medesimo art. 3 dispone che «Le integrazioni dell'atto di
convenzione, di cui ai commi 1, 2 e 3, sono recepite e formalizzate
in apposito atto aggiuntivo che, sottoscritto dalle parti,
costituisce ulteriore elemento integrante dell'atto di convenzione».
Del resto nel caso in esame la necessità di un'apposita integrazione
della convenzione discenderebbe dal fatto che la disciplina
sopravvenuta non è autoapplicativa, perchè incide su molteplici
aspetti del sinallagma concessorio. Pertanto l'ADM avrebbe dovuto
predisporre un apposito atto integrativo alla convenzione,
trasmetterlo al Consiglio di Stato per l'emanazione del prescritto
parere e, una volta ottenuto tale parere, invitare i concessionari a
sottoscrivere tale atto integrativo.
9. Il secondo motivo è incentrato sulla violazione e falsa
applicazione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 sotto
altro profilo, nonchè sull'eccesso di potere per travisamento dei
presupposti di diritto, manifesta irragionevolezza e difetto di
proporzionalità.
La ricorrente - premesso che dall'art. 1, comma 649, della legge
n. 190/2014 si desume chiaramente che la riduzione dei compensi
riguarda l'intera filiera degli operatori del settore (concessionari,
gestori ed esercenti) - si duole del fatto che l'impugnato decreto
ponga l'obbligo del versamento dei 500 milioni di euro soltanto a
carico dei concessionari. L'Amministrazione avrebbe invece dovuto: A)
procedere all'integrazione della disciplina convenzionale, secondo il
meccanismo innanzi indicato; B) regolamentare le modalità di
gestione dei flussi finanziari generati dalla raccolta delle giocate,
perchè la norma sopravvenuta impone a tutti gli operatori della
filiera di versare ai concessionari l'intero ammontare della raccolta
delle giocate al netto delle vincite pagate e al lordo dei compensi
che si ipotizzano ad essi spettanti solo a seguito della
rinegoziazione dei relativi rapporti contrattuali; C) prevedere
meccanismi sanzionatori o comunque tali da disincentivare
inadempimenti, da parte degli altri operatori della filiera,
all'obbligo di riversamento dei predetti flussi finanziari.
Sotto tale profilo si coglierebbe, quindi, un altro effetto
distorsivo dell'avversato decreto direttoriale. Infatti, in mancanza
di qualsiasi riferimento agli altri operatori di filiera, costoro
sarebbero indotti a ritenere che l'obbligo del versamento dei 500
milioni di euro riguardi soltanto i concessionari, i quali
resterebbero così esposti al rischio del mancato rispetto
dell'obbligo di riversamento dei predetti flussi finanziari da parte
degli altri operatori della filiera e, di conseguenza, al rischio di
dover anticipare le somme dovute all'Erario, salvo successivo
recupero in sede giudiziaria di tali somme, ma con esiti e
tempistiche incerti e insostenibili.
10. Il terzo motivo - incentrato sulla violazione e falsa
applicazione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 sotto
altro profilo, nonchè sull'eccesso di potere per travisamento dei
presupposti in fatto e diritto - riguarda il criterio di
individuazione degli apparecchi riferibili ai singoli concessionari.
La ricorrente - per il caso in cui si ritenesse che il criterio
di ripartizione del prelievo tra i diversi concessionari «in quota
proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data
del 31 dicembre 2014» non sia stato cristallizzato dalla norma di
legge - si duole del fatto che in base all'impugnato decreto
direttoriale la ricognizione degli apparecchi riferibili a ciascun
concessionario sia stata effettuata tenendo conto, «per gli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettera a), del numero dei
nulla osta che contraddistinguono tutti gli apparecchi in servizio e
analogamente, per quelli di cui alla lettera b), del numero dei
codici identificativi che individuano tutti i terminali in grado di
esercitare la raccolta del gioco», ossia tenendo conto soltanto delle
risultanze dalle banche dati dell'ADM alla data del 31 dicembre 2014.
Infatti, in caso di dismissione di apparecchi nel corso dell'anno
2015, il singolo concessionario sarebbe comunque vincolato al dato
relativo all'anno precedente, come se gli apparecchi ceduti fossero
in esercizio e producessero reddito, così determinando l'efficacia
retroattiva del prelievo. Inoltre la scelta operata dall'ADM sarebbe
suscettibile di ingenerare comportamenti opportunistici ed elusivi da
parte di concessionari e gestori, i quali sarebbero indotti a ridurre
la propria esposizione debitoria, in danno degli altri operatori del
settore, dismettendo quote significative dei propri apparecchi pochi
giorni prima della data di riferimento, salvo riattivarli nei giorni
successivi. In altri termini un corretto sistema di calcolo dovrebbe
ancorare la riferibilità degli apparecchi ai singoli concessionari
ai periodi di effettivo utilizzo degli apparecchi stessi.
11. In ragione di tutto quanto precede la ricorrente
conclusivamente chiede l'annullamento dell'impugnato decreto
direttoriale, previa disapplicazione dell'art. 1, comma 649, legge n.
190/2014 per contrasto con le norme ed i principi del diritto europeo
innanzi illustrati; ovvero (se del caso) previo rinvio pregiudiziale
alla CGUE, ai sensi dell'art. 267 Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, delle seguenti questioni interpretative: A) «se
osti ai principi in materia di aiuti di Stato ai sensi degli art. 106
e 107 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, una normativa
quale quella contenuta all'art. 1, comma 649, legge 190/14, che
imponga solo ad un numero determinato e ad una tipologia di operatori
di gioco una riduzione dei propri compensi, omettendo di prevedere
analoga riduzione nei confronti di altri operatori di gioco
concorrenti che operano nel medesimo settore commerciale in
competizione con la ricorrente»; B) «se osti ai principi in materia
di libera concorrenza enunciati agli art. 101-102 e 106 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea una normativa quale quella
contenuta all'art 1, comma 649, delle legge 190/14, che in violazione
dei principi di libera concorrenza riduca aggi e compensi solo nei
confronti di una limitata e specifica categoria di operatori (nella
specie 13 imprese esattamente individuate) e non nei confronti di
tutti gli operatori del settore del gioco»; ovvero, in subordine,
previa remissione alla Corte costituzionale di apposita questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190/2014, per contrasto con gli articoli 3, 23, 41, 42, 53, 97 e 117
Cost..
12. La Difesa erariale si è costituita in giudizio in data 25
febbraio 2015 e con memoria depositata in data 13 marzo 2015 - oltre
ad eccepire la carenza di legittimazione passiva della Presidenza del
Consiglio dei ministri e del Ministero dell'Economia e delle Finanze
- ha chiesto il chiesto il rigetto del ricorso. Innanzi tutto la
Difesa erariale evidenzia quanto segue: A) le risorse pubbliche alle
quali lo Stato rinuncia per remunerare gli operatori della filiera
ammontano a circa 4 miliardi di euro annui; B) la previsione relativa
alla rinegoziazione dei contratti si è resa necessaria perchè i
rapporti tra gli operatori della filiera sono regolati da contratti
di diritto privato e la riduzione dei compensi incide anche su tali
contratti; C) tale rinegoziazione non implica necessariamente
adempimenti formali perchè, se gli operatori della filiera
«continuassero a fare, sulla base di tali contratti, esattamente
quello che hanno sempre fatto, solo però con una minore
remunerazione, i contratti in discorso potrebbero considerarsi
rinegoziati semplicemente per fatti concludenti»; D) la riduzione dei
compensi non grava soltanto sui concessionari perchè «si deve
equilibratamente distribuire tra tutte e tre le componenti della
filiera (concessionari, gestori ed esercenti) se e nella misura in
cui ciascuna di tali componenti - in base ai contratti di diritto
privato che corrono tra loro - si sia riservata una quota di
corrispettivo»; E) qualora i gestori si mostrino riottosi ad attuare
la nuova disciplina, «allora i concessionari, salvo iniziare
direttamente azioni recuperatorie nei riguardi dei loro contraenti,
possono limitarsi a disvelare all'Amministrazione l'elenco dei
nominativi dei riottosi». Quindi la Difesa erariale eccepisce
l'infondatezza delle suesposte censure alla luce delle seguenti
considerazioni: A) la disposizione dell'art. 1, comma 649, della
legge 190/2014, al pari dell'impugnato decreto direttoriale, non ha
efficacia retroattiva, perchè produce i suoi effetti solo a
decorrere dal 1° gennaio 2015; B) l'intervento legislativo non può
dirsi inatteso, perchè l'intenzione di intervenire sui compensi
degli operatori della filiera era stata già manifestata dal
legislatore con la disposizione dell'art. 14 della legge delega n.
23/2014; C) le somme che i concessionari sono tenuti a riversare sono
pur sempre risorse erariali e, quindi, «lo Stato può disporne come
ritiene più opportuno»; D) ai fini della ripartizione della
riduzione dei compensi tra i tredici concessionari il legislatore ha
individuato un criterio proporzionale legato ad un elemento
oggettivo, qual è il numero degli apparecchi, essendo evidente la
«potenziale correlazione» tra il numero degli apparecchi e la
raccolta delle giocate, mentre non sarebbe stato possibile utilizzare
un diverso criterio basato sulla produttività di ogni singolo
apparecchio; E) l'intervento legislativo non determina una lesione
del legittimo affidamento dei concessionari perchè dai dati in
possesso dell'ADM è possibile evincere che non comporta «uno
stravolgimento essenziale, ma una riduzione percentuale del
guadagno», fermo restando che nessun legittimo affidamento poteva
comunque ingenerarsi nei concessionari perchè l'art. 3 della
convenzione prevede la stipula di atti integrativi laddove sia
necessario disciplinare variazioni delle attività affidate in
concessione; F) la disposizione in esame non si configura come una
legge provvedimento, perchè tale può essere qualificata solo la
norma che si rivolge a destinatari determinati, mentre il taglio dei
compensi riguarda tutti gli operatori della filiera, costituita non
solo dai tredici concessionari, ma anche da migliaia di gestori ed
esercenti»; G) l'intervento legislativo si giustifica sia in ragione
della maggiore redditività del comparto delle VLT rispetto ad altri
settori del gioco legale, come dimostrano sia il fatto che «nel 2013,
a fronte di una raccolta complessiva di circa 84,7 miliardi di euro,
ben 47,8 di euro sono derivati dal gioco mediante apparecchi; nel
2014, a fronte di un totale di 84,5 miliardi di euro, il volume di
gioco degli apparecchi è stato pari a più di 47 miliardi di euro»,
sia il fatto che «nel 2013 le somme per compensi della filiera di
gioco mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento,
compresi i concessionari, sono risultate di poco inferiori a 5
miliardi di euro, attestandosi attorno al 10% della raccolta
realizzata dagli apparecchi; nel 2014 le somme restituite alla
filiera si sono addirittura incrementate, attestandosi a circa 6
miliardi, pari al 12% della raccolta»; H) in base ai dati innanzi
esposti la riduzione dei compensi della filiera, quantificata in 500
milioni di euro, avrebbe una portata equivalente allo 1,06% delle
giocate raccolte e all'8,3% dei compensi stessi e, quindi, nelle more
di una riforma più ampia dell'intero comparto, l'intervento
legislativo «appare pienamente legittimo e pressochè inevitabile nel
momento in cui si è reso necessario procedere nell'ottica del
migliore perseguimento degli obiettivi della finanza pubblica»; I)
non è censurabile il criterio di ripartizione della riduzione dei
compensi sol perchè diverge da quello previsto dall'art. 14, comma
2, lettera g), della legge delega n. 23/2014, dovendosi considerare
che, «laddove si ponga a confronto l'ammontare delle somme giocate
raccolte dai concessionari nell'ultimo bimestre ... con la tabella di
cui all'art. 1 del decreto direttoriale del 31 dicembre 2014, si
noterà la tendenziale corrispondenza e la coerenza di tale dato
della raccolta rispetto al numero di apparecchi riferibili al
concessionario»; L) l'intervento legislativo non determina neppure
un'ingiustificata lesione della libertà d'impresa e del diritto di
proprietà, perchè «trova la sua ratio nel perseguimento di precise
finalità pubbliche» e «si esplica su somme aventi anch'esse natura
pubblica»; M) non sussistono neppure le dedotte violazioni di
carattere procedimentale perchè l'art. 3 della convenzione di
concessione, nel riferirsi alle «variazioni alle attività indicate
nell'atto di convenzione e nel capitolato tecnico e relativi
allegati», allude a situazioni diverse da quella in esame, fermo
restando che non può escludersi l'operatività del meccanismo della
inserzione automatica di clausole, nella disciplina del rapporto, per
effetto di sopravvenute modifiche normative.
13. La società ricorrente con memoria depositata in data 17
marzo 2015 ha illustrato le suesposte censure.
14. Questa Sezione con l'ordinanza n. 1461 in data 2 aprile 2015
ha respinto la domanda cautelare proposta dalla società ricorrente
evidenziando in motivazione «che - nel contemperamento degli opposti
interessi - le esigenze cautelari addotte dalla società ricorrente
non giustificano la concessione della richiesta misura cautelare in
quanto: A) l'importo del versamento da effettuare, da parte
dell'intera filiera del gioco legale, alla data del 30 aprile 2015
ammonta a 200 mln di euro; B) non appare compiutamente dimostrato
che, ottemperando tutti i soggetti della filiera a quanto disposto
dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 e dal provvedimento
impugnato, sussista un pregiudizio irreparabile nelle more della
decisione del merito del ricorso ...».
15. La società ricorrente con memoria depositata in data 29
maggio 2015 ha insistito per l'accoglimento del ricorso. In
particolare la ricorrente evidenzia che: A) questa Sezione con la
suddetta pronuncia cautelare ha riconosciuto che i margini di
sostenibilità del prelievo potrebbero ritenersi plausibili solo a
condizione che tutti gli operatori della filiera concorrano pro quota
a sostenere il prelievo stesso; B) come si può evincere dalla
documentazione versata in atti, essa ha provveduto ad eseguire il
primo versamento limitandosi a riversare esclusivamente quanto
chiesto e ottenuto dai gestori e dagli esercenti facenti parte della
propria filiera, senza recedere dalle suesposte censure «che
fotografano criticità applicative non superate, e soprattutto un
grave pregiudizio alla propria correntezza aziendale che resta
intatto, perchè legato alla radicale irrazionalità e
irragionevolezza del prelievo, destinata a proiettarsi lungo tutto il
successivo sviluppo del rapporto concessorio e a minarne
concretamente le condizioni di sostenibilità economica e
organizzativa»; C) la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del
31 marzo 2015 (resa con riferimento alla questione sollevata dal
Consiglio di Stato con l'ordinanza n. 4681 del 2013) conferma - a ben
vedere - la fondatezza delle questioni di legittimità prospettate
con il ricorso, perchè le misure legislative scrutinate dalla
Consulta (e ritenute immuni da censure) erano di tenore totalmente
diverso dalla misura in esame, perchè avevano ad oggetto peculiari
obblighi di trasparenza degli assetti proprietari, di solidità
patrimoniale e di affidabilità soggettiva, mentre la decisione di
rigetto è stata esplicitamente motivata dalla Consulta valorizzando
la circostanza che si trattava di misure espressamente ispirate
all'esigenza di «garantire un livello di tutela dei consumatori
particolarmente elevato e di padroneggiare i rischi connessi a questo
settore» e non già all'esigenza di acquisire maggiori introiti
(espressamente invocata nel primo periodo dell'art. 1, comma 649,
della legge n. 190/2014); D) nella predetta sentenza è stato
altresì ribadito che - pur potendo il legislatore «emanare
disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i
beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto
di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti» - tuttavia
è necessario che «tali disposizioni non trasmodino in un regolamento
irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali
fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella
sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto».
16. La Difesa erariale con memoria depositata in data 29 maggio
2015 ha insistito per la reiezione del ricorso.
17. Il Codacons è intervenuto in giudizio con atto depositato in
data 29 maggio 2015, evidenziando la propria legittimazione ad agire.
18. La società ricorrente con memoria depositata in data 10
giugno 2015 ha eccepito l'inammissibilità dell'intervento del
Codacons ed ha replicato alle affermazioni delle controparti. In
particolare la ricorrente afferma che la Difesa erariale non affronta
affatto il tema dell'effettiva incidenza del taglio dei compensi
sulla gestione concessoria che è messa a rischio non solo e non
tanto dalla «quota del margine di compenso che verrebbe ad essere
eroso in misura concretamente stimabile in realtà in almeno il
25-30% in termini lordi», ma anche dalla «assoluta irragionevolezza
del meccanismo applicativo della riduzione, congegnata in misura
fissa e insensibile alle variazioni della raccolta», e dalle
difficoltà operative indotte dalla diversa gestione dei flussi
finanziari derivanti dalla raccolta delle giocate, legata a «una
collaborazione dei terzi incaricati della raccolta, che anche per
l'enorme onerosità della misura è, tanto più, ora mancata».
19. Il Codacons con memoria depositata in data 25 giugno 2015 ha
insistito per il rigetto del ricorso.
20. Questa Sezione con l'ordinanza istruttoria n. 2277 in data 20
luglio 2015 - considerato che la Difesa erariale «sembra misurare
l'incidenza dell'intervento legislativo sui ricavi netti delle
vendite e delle prestazioni dei soggetti della filiera, vale dire
sulla differenza tra le poste di gioco e le vincite pagate, nonchè
le imposte ed altri oneri dovuti allo Stato» - ha posto in rilievo
l'esigenza di «individuare il livello di incidenza dell'intervento
legislativo anche sugli altri margini di redditività dell'impresa»
ed ha conseguentemente richiesto alla ricorrente di «depositare in
giudizio: A) copia del conto economico relativo al bilancio al 31
dicembre 2013 e copia del conto economico relativo al bilancio al 31
dicembre 2014, ove approvato dall'Assemblea ordinaria, accompagnato
da una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica); B) una tabella riassuntiva dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera, con espressa indicazione circa
l'appostazione degli stessi nel conto economico tra i costi della
produzione e, in particolare, tra i costi per servizi o in altra
voce», e all'Agenzia delle dogane e dei monopoli di «depositare in
giudizio una dettagliata relazione, per quanto di propria conoscenza,
in ordine all'aggregazione dei suddetti dati richiesti al
concessionario ricorrente per l'intero settore dei giochi in
discorso, nonchè comprensiva di ogni ulteriore eventuale chiarimento
sull'incidenza dell'intervento legislativo sui margini di
redditività delle imprese del settore».
21. La società ricorrente in data 7 settembre 2015 ha prodotto
la documentazione richiesta con l'ordinanza istruttoria n. 2277/2015.
22. L'ADM in data 8 settembre 2015 ha prodotto la relazione
richiesta da questo Tribunale, nella quale viene posto in rilievo
che: A) essa può fornire i chiarimenti richiesti solo in relazione
alle società concessionarie, con le quali intrattiene un rapporto
diretto, mentre gli altri operatori della filiera non intrattengono
alcun rapporto con l'Agenzia, essendo «rimessa alla libertà di
iniziativa economica privata e all'autonomia contrattuale delle
società concessionarie la scelta in ordine al se avvalersi o meno di
soggetti terzi nella gestione delle attività affidate in concessione
e, conseguentemente, in ordine, tra gli altri, alla determinazione
dei compensi agli stessi spettanti»; B) sulla base delle risultanze
del conto giudiziale presentato dai concessionari sono state
elaborate due tabelle, una per l'anno 2013 e una per l'anno 2014, ove
sono indicate, per ciascuno dei concessionari (ivi compresa la
società ricorrente), l'ammontare delle somme complessivamente
raccolte sulla base delle giocate, la remunerazione complessiva
dell'intera filiera di ciascun concessionario e l'incidenza
percentuale del prelievo rispetto a tale voce di remunerazione,
nonchè rispetto all'ammontare complessivo delle giocate raccolte; C)
l'impatto percentuale della riduzione dei compensi, rispetto alla
remunerazione complessiva della filiera del gioco e all'ammontare
complessivo delle giocate raccolte, è in linea con quanto già
rappresentato dalla Difesa erariale nelle sue memorie; D) le
risultanze del conto giudiziale presentato dai concessionari
risultano più significative dei dati esposti nel bilancio di
esercizio di ciascun concessionario, «la cui redazione presuppone
diverse esigenze e criteri, per cui da esso è desumibile piuttosto
la situazione economica, finanziaria e patrimoniale di ciascuna
società nel suo complesso, nonchè il risultato economico conseguito
dalla medesima, anche al di là di quanto strettamente riferibile
alla gestione della concessione».
23. La società ricorrente con memoria depositata in data 18
settembre 2015 ha ulteriormente insistito per l'accoglimento del
ricorso. In particolare la ricorrente ribadisce che le criticità
applicative della disposizione in esame sono già state percepite da
questo Tribunale, che nella sede cautelare ha posto in rilievo come
l'astratta sostenibilità del prelievo (imposto in ultima istanza ai
concessionari) non possa prescindere dal concorso di tutti gli
operatori della filiera, e sono ulteriormente confermate
dall'esasperata conflittualità degli altri operatori della sua
filiera che pretendono, anche nei giudizi pendenti innanzi a questo
Tribunale, di essere esentati dal prelievo. Inoltre la ricorrente
sostiene che gli approfondimenti istruttori disposti da questo
Tribunale hanno contribuito a far emergere la fondatezza delle sue
domande, perchè dai bilanci versati in atti si evince che: A) dalla
singola business unit dedicata al settore delle VLT e delle AWP la
società stessa ha ritratto un risultato economico netto che, nel
biennio 2013 - 2014, anche depurato da oneri straordinari e non
ricorrenti, riporta un utile (rispettivamente poco più di 13,2
milioni di euro nel 2013 e poco più di 6,7 milioni di euro nel 2014)
di gran lunga inferiore rispetto a quanto rappresentato da
controparte; B) anche considerando il taglio derivante dall'art. 1,
comma 649, della legge n. 190/2014 al netto della quota riservata
alla sua filiera, la gestione del settore delle VLT e delle AWP
presenterebbe nel 2015 un saldo netto negativo. Pertanto risulterebbe
confermata la denunciata insostenibilità del prelievo perche': A)
anche ammettendo l'integrale e tempestiva contribuzione degli altri
attori di filiera, la riduzione di compensi «conduce a un risultato
di gestione negativo, azzerando in toto l'economicità del rapporto
concessorio»; B) mancando la collaborazione degli altri operatori
della filiera nel riversamento della quota parte di minor compenso di
rispettiva pertinenza, la società «si troverebbe esposta a un
esborso tale da minare la propria correntezza aziendale». Del resto
le valutazioni espresse nella relazione dell'ADM depositata in data 8
settembre 2015, sulla base dei dati desunti dalle rendicontazioni
previste dalle norme della contabilità pubblica, non potrebbero
avere rilievo decisivo perchè «il reale parametro di scrutinio della
ragionevolezza e sostenibilità economica della decurtazione dei
compensi risieda nelle effettive risultanze di gestione scaturenti
dall'esercizio della concessione».
24. Il Codacons con memoria depositata in data 30 settembre 2015
ha replicato all'eccezione di inammissibilità del suo intervento in
giudizio ed ha ulteriormente insistito per il rigetto del ricorso.
25. La società ricorrente in data 30 settembre 2015 ha
presentato una nuova domanda cautelare e con memoria depositata in
data 16 ottobre 2015 ha ribadito che la sua posizione è aggravata
dalla conflittualità con parte degli operatori della sua filiera,
che hanno instaurato molteplici giudizi, sia innanzi a questo
Tribunale, sia innanzi al Giudice ordinario, per contestare
l'immediata cogenza, nei loro confronti, delle disposizioni dell'art.
1, comma 649, della legge n. 190/2014, ed hanno omesso di adempiere
gli obblighi derivanti da tale disposizione.
26. La Difesa erariale con memoria depositata in data 16 ottobre
2015 ha chiesto il rigetto della nuova domanda cautelare ribadendo
che: A) l'ADM non dispone di strumenti coattivi nei confronti degli
operatori della filiera, perchè trattasi di soggetti legati ai
concessionari da contratti di diritto privato, mentre i concessionari
possono avviare le azioni recuperatorie nei confronti degli operatori
della filiera inadempienti, perchè le disposizioni dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190/2014 «costituiscono una fonte eteronoma
di regolamentazione dei rapporti giuridici vigenti e dunque trovano
applicazione sia nell'ambito dei rapporti tra agenzia e
concessionari, che in quelli intercorrenti tra i concessionari e gli
altri operatori della filiera, senza che sia necessaria a tal fine la
stipula di atti integrativi volti a recepirne il dettato tra le
parti»; B) in caso di rifiuto a rinegoziare i contratti con i
concessionari, gli operatori della filiera sono comunque tenuti a
versare l'intero ammontare della raccolta delle giocate al netto
delle vincite pagate, sicchè in caso di mancato versamento di tali
somme i concessionari, oltre ad avviare le suddette azioni
recuperatorie, ben potrebbero procedere all'escussione delle garanzie
prestate nei loro confronti dagli operatori della filiera
inadempienti e attivare nei confronti di costoro il blocco telematico
delle VLT.
27. Questa Sezione con l'ordinanza n. 4523 in data 22 ottobre
2015 ha respinto la nuova domanda cautelare evidenziando in
motivazione «che - nel contemperamento degli opposti interessi - non
sussistono i presupposti per accogliere la nuova domanda cautelare
presentata in data 30 settembre 2015, perchè la società ricorrente
non ha esaustivamente dimostrato che la riduzione dei compensi
prevista dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 avrebbe
un'incidenza sul suo equilibrio economico complessivo tale da mettere
a rischio la sua operatività nelle more della definizione del
presente giudizio».
28. Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2015 il ricorso è stato
chiamato e trattenuto per la decisione.
29. Per una migliore comprensione delle questioni oggetto della
presente controversia, giova premettere una sintetica ricostruzione
del quadro normativo di riferimento. Secondo la normativa di settore,
l'ADM gestisce l'offerta del gioco lecito tramite apparecchi da
divertimento ed intrattenimento di cui all'art. 110, comma 6, del
TULPS attraverso la selezione, con procedure ad evidenza pubblica, di
soggetti che sottoscrivono una convenzione di concessione di durata
novennale. I concessionari - ai quali è affidata la realizzazione e
conduzione della rete telematica mediante la quale è possibile il
controllo continuo degli apparecchi di gioco - attualmente sono
tredici (la ricorrente è uno di questi).
Gli apparecchi di cui trattasi sono di due tipi: le Amusement
With Prizes, dette anche AWP, e le Videolotteries, dette anche VLT.
Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente presso
esercizi generalisti primari (come i bar e le rivendite di tabacchi),
denominati «esercenti», ed operano con una posta di 1 euro, a fronte
di una possibile vincita di 100 euro. Generalmente tali apparecchi
sono acquistati e/o noleggiati da operatori terzi - denominati
«gestori» - che si occupano anche dell'installazione e della
manutenzione presso i c.d. esercenti, titolari di esercizi
commerciali dotati di specifica autorizzazione ai sensi del TULPS, a
loro volta convenzionati, o con i gestori stessi, o con i
concessionari. Invece nella filiera del comparto delle VLT è di
norma assente il gestore, perchè gli apparecchi sono forniti
direttamente dal concessionario, che si prende carico dell'intera
gestione operativa degli stessi. In questo caso la posta consentita
è fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a
5.000 euro, e ciò spiega perchè le VLT possano essere installate
esclusivamente in apposite sale gioco, attrezzate con dei monitor che
costituiscono il terminale video del gioco, il cui software (a
differenza delle AWS) è collocato presso server ubicati a distanza.
Mentre i rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da
apposite convenzioni di concessione, i rapporti tra concessionari,
gestori ed esercenti sono regolati mediante contratti di diritto
privato, che non rispondono a modelli tipo redatti o approvati
dall'ADM.
In base alla normativa di settore il compenso spettante ai
concessionari viene calcolato in via residuale (c.d. importo
residuo), essendo pari agli importi raccolti dalle giocate, dedotti:
A) le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori
al 74% degli importi giocati per le AWP e dell'85% sulle VLT); B) gli
importi dovuti agli altri operatori della filiera (cioè i gestori e
gli esercenti); C) gli importi dovuti all'ADM (principalmente a
titolo di canone di concessione e di deposito cauzionale in quota
percentuale rispetto alla raccolta di gioco); D) gli importi dovuti
all'Erario (principalmente il PREU, di cui all'art. 39, comma 13, del
decreto-legge n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, e
all'art. 1, comma 531, della legge 266 del 2005, attualmente pari al
13% delle giocate per gli apparecchi AWP ed al 5% per gli apparecchi
VLT). Resta fermo che la remunerazione dei concessionari e
dell'intera filiera che fa capo a ciascuno di essi proviene dalla
raccolta delle giocate ed è a carico dello Stato, perchè il denaro
diviene di proprietà dello Stato nel momento stesso in cui viene
giocato, ossia non appena viene inserito nell'apparecchio.
Più di recente il legislatore è intervenuto con l'art. 14 della
legge 11 marzo 2014, n. 23, delegando il Governo «ad attuare ... il
riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici,
riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni
sui giochi» e prevedendo, tra l'altro, che tale riordino, in
riferimento alla «revisione degli aggi e compensi spettanti ai
concessionari e agli altri operatori», avrebbe dovuto essere
effettuato «secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate» (cfr. art. 14, comma 2, lettera g). Il
legislatore è però nuovamente intervenuto con l'art. 1, comma 649,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che - invece di rivedere gli
aggi e i compensi dei concessionari secondo quanto previsto dalla
predetta legge delega n. 23/2014 - ha decurtato di 500 milioni di
euro su base annua, a decorrere dal 2015, le risorse statali a
disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti
che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e
raccolta del gioco, parametrando tale decurtazione, per ciascun
concessionario, al numero di apparecchi allo stesso riferibili alla
data del 31 dicembre 2014 e richiedendo il pagamento in due rate
(entro 4 e 10 mesi dalla data di pubblicazione della norma). Il
meccanismo previsto dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014
può essere ricostruito come segue: A) gli operatori della filiera
sono tenuti a versare ai concessionari «l'intero ammontare della
raccolta del gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto
delle vincite pagate»; b) i concessionari, «in aggiunta a quanto
versato allo Stato ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri
dovuti a legislazione vigente e sulla base delle convenzioni di
concessione, versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di
euro, entro i mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in
quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla
data del 31 dicembre 2014»; c) i concessionari stessi, dopo aver
versato allo Stato le somme allo stesso dovute anche a titolo di
decurtazione dei compensi, «ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati»; D) alle scadenze stabilite di aprile ed ottobre i
concessionari, qualora non ricevano dagli operatori della filiera il
denaro di proprietà dello Stato, «comunicano all'Agenzia delle
dogane e dei monopoli i nominativi degli operatori di filiera che non
effettuano tale versamento, anche ai fini dell'eventuale successiva
denuncia all'autorità giudiziaria competente».
Da ultimo l'ADM con l'impugnato decreto direttoriale del 15
gennaio 2015 ha determinato il numero di apparecchi riferibile a
ciascuno dei tredici concessionari alla data del 31 dicembre 2014, ha
ripartito tra i concessionari stessi la riduzione dei compensi di 500
milioni di euro, determinando l'importo del versamento dovuto da
ciascuno di essi, ed ha stabilito le modalità di effettuazione del
versamento.
30. A fronte di tale quadro normativo giova preliminarmente
evidenziare che la suddetta riduzione dei compensi di 500 milioni di
euro si configura come una modifica autoritativa della disciplina del
rapporto concessorio, che va ad incidere: A) direttamente, sui
compensi spettanti non solo ai concessionari, ma anche a tutti gli
altri operatori della filiera, e sulla gestione dei flussi finanziari
generati dalla raccolta delle giocate; B) indirettamente, sui
rapporti negoziali tra ciascun concessionario e gli altri operatori
della propria filiera.
31. Poste tali premesse, il Collegio ritiene che sia rilevante e
non manifestamente infondata, sotto diversi profili, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190/2014.
32. La questione si presenta all'evidenza rilevante, ai fini
della decisione sulla presente controversia, perchè l'impugnato
decreto direttoriale è stato adottato nell'esercizio di un potere
del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa applicazione
dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, che reca
disposizioni sostanzialmente auto-applicative, sicchè la definizione
del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
33. Passando alla non manifesta infondatezza della questione, la
ricorrente prospetta innanzi tutto una violazione del principio del
legittimo affidamento, desumibile dall'art. 3 Cost..
34. A tal riguardo particolarmente significativa appare la
sentenza della Corte costituzionale n. 92 del 22 maggio 2013 con la
quale è stato giudicato costituzionalmente illegittimo - per
violazione del principio di ragionevolezza - l'art. 38, commi 2, 4, 6
e 10, del decreto-legge n. 269/2003, convertito dalla legge n.
326/2003, nella parte in cui determina effetti retroattivi in peius
sul regime dei compensi spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a
sequestro, fermo amministrativo e confisca. Infatti in tale sentenza
si legge quanto segue: «È noto come la giurisprudenza di questa
Corte si sia più volte soffermata sulla legittimità delle norme
retroattive, in genere, e di quelle destinate ad incidere sui
rapporti di durata, in specie; affermando, in sintesi, che non può
ritenersi interdetto al legislatore di emanare disposizioni
modificative in senso sfavorevole, anche se l'oggetto dei rapporti di
durata sia costituito da diritti soggettivi «perfetti»: ciò,
peraltro, alla condizione che tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irragionevole, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate su disposizioni di leggi precedenti,
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (ex multis,
sentenza n. 166 del 2012). Il profilo che qui, tuttavia, viene in
risalto è rappresentato non soltanto da un «generico» affidamento in
un quadro normativo dal quale scaturiscano determinati diritti, ma da
quello «specifico» affidamento in un fascio di situazioni (giuridiche
ed economiche) iscritte in un rapporto convenzionale regolato iure
privatorum tra pubblica amministrazione e titolari di aziende di
deposito di vetture, secondo una specifica disciplina in ossequio
alla quale le parti (entrambe le parti) hanno raggiunto l'accordo e
assunto le rispettive obbligazioni. L'affidamento appare qui, in
altri termini, rivolto non tanto alle astratte norme regolative del
rapporto, o alla relativa loro «sicurezza», quanto, piuttosto, al
concreto contenuto dell'accordo e dei reciproci e specifici impegni
assunti dalle parti al momento della stipula della convenzione di
deposito: impegni sulla cui falsariga, come accade in ogni ordinaria
dinamica contrattuale, si sono venuti a calibrare i rispettivi oneri
di ordine anche economico, oltre che le corrispondenti aspettative.
È del tutto evidente, infatti, che altro sono la natura e le
dimensioni, anche finanziarie, delle attività che il custode deve
espletare per prelevare e custodire i veicoli assoggettati a misure
di fermo, sequestro o confisca (e rispetto alle quali ha informato
dimensioni, investimenti e in genere l'organizzazione della propria
impresa); altro è l'attività connessa all'automatico acquisto (per
di più, a prezzo unilateralmente «imposto») dei veicoli ed alla
relativa rivendita o rottamazione. Più che sul piano di una
«astratta» ragionevolezza della volontà normativa, deve, dunque,
ragionarsi, ai fini dell'odierno sindacato, sul terreno della
ragionevolezza «complessiva» della «trasformazione» alla quale sono
stati assoggettati i rapporti negoziali di cui alla disposizione
intertemporale denunciata. Ed appare ovvio che tale ragionevolezza
«complessiva» dovrà, a sua volta, essere apprezzata nel quadro di un
altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi - tutti di
rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di cui
all'art. 3 Cost. - che risultano nella specie coinvolti: ad evitare
che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica
possa risultare, sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente,
legittimata a determinare la compromissione di diritti maturati o la
lesione di consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche
collettivi».
35. Inoltre non è contestabile il potere del legislatore di
modificare unilateralmente e in peius la disciplina relativa al
rapporto con i concessionari del settore dei giochi pubblici,
operando scelte discrezionali rispettose dei principi costituzionali
e comunitari, perchè tale potere è stato recentemente confermato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56 del 2015. Infatti,
proprio con riferimento al settore dei giochi pubblici, la Consulta
ha affermato quanto segue: «il valore del legittimo affidamento
riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale
nell'art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili.
Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un
ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato
assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per
essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per
essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere
nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per
altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere
interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su
posizioni consolidate, con l'unico limite della proporzionalità
dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico
perseguiti. Con la conseguenza che «non è affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti», unica condizione essendo «che tali disposizioni
non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con
riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti,
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentenze n. 302
del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009)» (ex plurimis, ordinanza n. 31
del 2011). A maggior ragione ciò vale per rapporti di concessione di
servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei
quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento
pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare
in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E
ancor più, si può aggiungere, ciò deve essere vero, allorchè si
verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici,
nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di
speciale e continua attenzione da parte del legislatore».
A ciò si deve poi aggiungere che la ricorrente stessa con la
sottoscrizione della convenzione di concessione ha accettato che in
costanza del rapporto concessorio potessero sopravvenire modifiche
normative tali da incidere in peius sul rapporto stesso. Difatti
l'art. 3, comma 1, prevede che l'ADM «può richiedere al
Concessionario, che si impegna sin d'ora ad accettare, di apportare,
nel periodo di validità della concessione, variazioni alle attività
indicate nell'atto di convenzione e nel capitolato tecnico e relativi
allegati, che si rendano necessarie qualora ricorrano eventi non
prevedibili che determinano sostanziali cambiamenti di contesto,
anche a seguito di eventuali modifiche normative o di provvedimenti
di AAMS relativi alla gestione del gioco lecito attraverso apparecchi
da divertimento ed intrattenimento».
36. Poste tali premesse, il Collegio osserva innanzi tutto che la
stessa Difesa erariale qualifica il taglio dei compensi operato con
la disposizione in esame come la «chiamata» di tutti i soggetti che
operano nel settore della raccolta del gioco praticato mediante gli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del TULPS a concorrere «ai
sacrifici che si rendono necessari per il lungo periodo di
congiuntura negativa che il Paese attraversa». Pertanto occorre
chiedersi se ed in quale misura tale chiamata possa ritenersi
costituzionalmente legittima, perchè la Consulta ha posto in rilievo
che: A) le esigenze di finanza pubblica non possono legittimare,
sempre e comunque, la compromissione dei diritti quesiti degli
operatori economici (cfr. la sentenza n. 92 del 2013); B) interessi
pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a
incidere in peius sul rapporto concessorio, con l'unico limite della
proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse
pubblico perseguiti (cfr. la sentenza n. 56 del 2015).
37. Quanto al primo quesito, il Collegio ritiene che - a fronte
della profonda e perdurante crisi finanziaria internazionale che,
come noto, ha progressivamente colpito anche lo Stato italiano - le
esigenza di finanza pubblica richiamate dalla Difesa erariale possano
senz'altro giustificare l'introduzione del prelievo in questione.
38. Inoltre, proprio al fine di valutare se la misura in esame
abbia determinato o meno il superamento del limite della
proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse
pubblico perseguiti, questa Sezione con l'ordinanza n. 2277 del 2015
ha disposto incombenti istruttori a carico delle parti per
individuare, in linea di massima, in quale misura la riduzione dei
compensi a carico dell'intera filiera della ricorrente incida sui
margini di redditività delle imprese che compongono la filiera
stessa.
In esecuzione di tale ordinanza l'ADM ha allegato alla sua
relazione delle tabelle, redatte in base ai conti giudiziali prodotti
dai concessionari, dalle quali si evince che nel caso della società
ricorrente: A) nell'anno 2013 la raccolta complessiva delle giocate
è stata pari ad € 2.831.568.159,70, la remunerazione complessiva
della filiera è stata pari ad € 236,827.582,43 e la remunerazione
della sola società concessionaria è stata pari ad € 60.607,900,33
mentre la remunerazione dei restanti operatori della filiera è stata
pari ad € 176.219.682,10; B) nell'anno 2014 la raccolta complessiva
delle giocate è stata pari ad € 2.844.310.177,75, la remunerazione
complessiva della filiera è stata pari ad € 258.600.681,99 e la
remunerazione della sola società concessionaria è stata pari ad €
80.290,990,59 mentre la remunerazione dei restanti operatori della
filiera è stata pari ad € 178.309.691,40.
La società ricorrente, a sua volta, ha depositato copia dei
conti economici relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31
dicembre 2014, nonchè una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due
anni, del valore aggiunto (intendendosi per tale il valore della
produzione al netto del costo delle materie prime consumate e del
costo dei servizi esterni e di altri eventuali costi di gestione),
del margine operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto
al netto del costo del lavoro) e del risultato operativo
(intendendosi per tale il margine operativo lordo al netto degli
ammortamenti e degli accantonamenti della gestione tipica), nonchè
una tabella relativa ai compensi complessivamente riconosciuti agli
altri operatori della propria filiera negli anni 2013 e 2014. In
particolare da tale documentazione si desume che: A) con riferimento
al 31 dicembre 2013, a fronte di un valore della produzione pari a €
465.801.281,00, il valore aggiunto è stato pari ad € 43.440.018,00,
il margine operativo lordo è stato pari a € 20.120.968,00 ed il
risultato operativo è stato pari a € 34.476,830, mentre il totale
dei compensi riconosciuti agli altri operatori di filiera è stato
pari ad € 176.219.682,10; B) con riferimento al 31 dicembre 2014, a
fronte di un valore della produzione pari a € 512.962.357,00, il
valore aggiunto è stato pari a € 117.191.361,00, il margine
operativo lordo è stato pari ad € 92.158.728,00 ed il risultato
operativo è stato pari a € 35.061.472, mentre il totale dei compensi
riconosciuti agli altri operatori di filiera è stato pari ad €
196.102.660,81.
Alla fronte di tali dati il Collegio ritiene che non appaia
superato il «limite della proporzionalità dell'incisione rispetto
agli obiettivi di interesse pubblico», indicato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 56 del 2015, perchè - come già evidenziato
da questa Sezione sin dall'ordinanza n. 1461 del 2015 - la
sostenibilità del prelievo dipende, a ben vedere, dal fatto che il
taglio dei compensi si ripartisce su tutti gli operatori della
filiera di ciascun concessionario. Pertanto nel caso della ricorrente
il taglio dei compensi - pari ad € 37.792.340,12 - non può essere
rapportato (come invece vorrebbe la società ricorrente) soltanto al
suo risultato operativo (pari a € 35.061.472 nell'esercizio 2014), o
al suo margine operativo lordo (pari ad € 92.158.728,00
nell'esercizio 2014), perchè deve essere contestualmente raffrontato
anche con la remunerazione complessiva riconosciuta alla filiera
della società ricorrente (unico dato disponibile in mancanza dei
bilanci relativi agli altri operatori della filiera della ricorrente,
che non sono parte del presente giudizio), che costituisce senz'altro
un parametro attendibile per misurare l'impatto dell'intervento
legislativo. In altri termini - ammettendo l'integrale e tempestiva
contribuzione di tutti gli operatori di filiera che fa capo alla
società ricorrente - non si determina (per usare le parole della
Difesa erariale) «uno stravolgimento essenziale, ma una riduzione
percentuale del guadagno», perchè nel caso della società ricorrente
l'importo richiesto per l'anno 2015 è comunque pari a circa 1/7
della remunerazione complessiva dell'intera filiera che fa capo alla
ricorrente medesima, pari ad € 236.827.582,43 nel 2013 e ad €
258.600.681,99 nel 2014.
39. Fermo restando quanto precede, il Collegio ritiene che la
questione di legittimità costituzionale della disposizione dell'art.
1, comma 649, della legge n. 190/2014 risulti non manifestamente
infondata sotto altri profili.
40. Innanzi tutto tale disposizione appare effettivamente
irragionevole nella parte in cui prevede - alla lettera b), del comma
649 - che i concessionari versino annualmente la somma di 500 milioni
di euro «ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad
essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014».
41. In proposito giova preliminarmente ricordare che nella
giurisprudenza costituzionale il canone della ragionevolezza è da
tempo assurto a clausola generale, quale limite immanente alla
discrezionalità del legislatore. Il giudizio di ragionevolezza, per
lungo tempo caratterizzato dalla necessaria individuazione di un
termine di raffronto (tertium comparationis) soltanto a fronte del
quale la normativa denunciata può rivelarsi incostituzionale (schema
di giudizio ternario), si è progressivamente affrancato dal giudizio
di comparazione ed è divenuto un canone autonomo. L'autonomia della
ragionevolezza rispetto al giudizio di eguaglianza appare con tutta
evidenza nei casi in cui l'art. 3 Cost. viene evocato congiuntamente
sotto il profilo della disparità di trattamento e sotto il profilo
della ragionevolezza, e la Corte argomenta distintamente per ciascuno
dei due profili.
42. Ciò posto, si deve innanzi tutto considerare che il
legislatore è intervenuto nel dichiarato intento di anticipare il
più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
nonchè di dare attuazione all'art. 14, comma 2, lettera g), della
legge n. 23/2014. Tuttavia, mentre tale articolo prevede la revisione
degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori «secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate», la norma in contestazione prevede la
riduzione dei compensi in quota proporzionale al numero di apparecchi
riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre 2014. Ne
consegue che - sebbene sia stato fatto uno specifico riferimento alla
norma che prevede la riduzione degli aggi e compensi secondo un
«criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle
giocate» - il criterio introdotto per ripartire la riduzione dei
compensi di 500 milioni di euro è legato non già ad un dato di
flusso, come i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un dato fisso,
qual è il numero di apparecchi esistenti e riferibili a ciascun
concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione
successiva.
Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sè idonea
a far ritenere che la disposizione dell'art. 1, comma 649, della
legge n. 190/2014 si ponga in contrasto sia con il principio di
ragionevolezza che con quello di uguaglianza. Premessa, infatti,
l'intrinseca contraddittorietà di una disposizione che afferma di
voler dare attuazione ad una norma e poi in concreto se ne discosta,
appare altresì illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure
soggetto ad aggiornamento), quale il numero di apparecchi riferibile
a ciascun concessionario ad una certa data, anzichè ad un dato
dinamico, quale il volume delle giocate, perchè la capacità di
reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera
dovrebbe essere misurata in maniera ben più appropriata facendo
riferimento all'entità complessiva degli importi incassati,
piuttosto che dal numero degli apparecchi agli stessi riferibili. In
altri termini, il criterio individuato dal legislatore postula che
ogni apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare
non plausibile.
Il criterio in esame appare in contrasto anche con il principio
di uguaglianza perchè - essendo il numero di apparecchi riferibile a
ciascun concessionario, di per sè, non indicativo delle entrate del
concessionario stesso - la ripartizione della riduzione dei compensi
potrebbe andare a vantaggio degli operatori i cui apparecchi
mediamente registrano un maggior volume di giocate e a detrimento
degli operatori i cui apparecchi, invece, mediamente registrano un
minor volume di giocate.
Il criterio individuato dal legislatore appare, quindi, in
contrasto con i canoni di ragionevolezza e parità di trattamento,
perchè presume che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la
stessa potenzialità di reddito, laddove quest'ultima dipende da una
molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra
AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in
cui l'apparecchio è situato nonchè la sua ubicazione all'interno
del locale). Di converso il legislatore ben avrebbe potuto e dovuto
introdurre un diverso criterio di ripartizione, capace di tener conto
dei periodi di effettivo utilizzo degli apparecchi e della effettiva
redditività degli stessi.
Da ultimo la violazione dei principi di ragionevolezza e di
uguaglianza discende anche dal fatto che - mentre la legge delega n.
23/2014 aveva previsto il riordino delle disposizioni vigenti in
materia di giochi pubblici e, quindi, del loro intero sistema - la
norma in contestazione incide solo sul settore del gioco praticato
mediante gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del TULPS e,
per l'effetto, è destinata solo ad un solo settore del gioco legale,
sia pure di enorme rilievo economico. Ne consegue che la descritta
irragionevole ripartizione del versamento imposto tra i concessionari
potrebbe produrre anche un'alterazione della concorrenza, favorendo
quelli che, in presenza di una redditività superiore per singolo
apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume di
giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare
maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo
operatori di altri settori del gioco legale.
43. La questione di legittimità costituzionale della
disposizione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 appare
non manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione
dell'art. 41 Cost., che sancisce il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata.
Il Collegio, in via preliminare, rileva che, qualora si tratti di
soggetti privati che, nell'intraprendere attività d'impresa,
sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una
certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una
particolare tutela costituzionale, riconducibile non solo all'art. 3
Cost., ma anche all'art. 41 Cost. In particolare, il legittimo
affidamento dell'imprenditore implica l'aspettativa che le
sopravvenienze normative non finiscano per vanificare l'iniziativa
economica intrapresa e gli investimenti sostenuti. Infatti, se
l'imprenditore evidentemente deve assumere su di sè i rischi
d'impresa derivanti da mutamenti della situazione di fatto, lo stesso
non può dirsi per le sopravvenienze normative che incidono sulle
condizioni economiche stabilite nella convenzione accessiva al
rapporto concessorio.
44. Ciò posto - se è vero che, come già evidenziato, il taglio
dei compensi, pur incidendo significativamente sul rapporto
concessorio, non appare in contrasto con il principio di
proporzionalità scolpito nella sentenza della Corte costituzionale
n. 56 del 2015 - tuttavia vi è motivo di ritenere che, essendo il
prelievo destinato ad operare a tempo indeterminato, la
quantificazione dello stesso in misura fissa (500 milioni di euro), e
non variabile in funzione della effettiva redditività degli
apparecchi, potrebbe in futuro tradursi in un peso insostenibile per
gli operatori del settore laddove i margini di redditività della
stessa dovessero ridursi in misura notevole. In altri termini - se
con riferimento ai dati del conto economico 2014 il versamento
imposto alla società ricorrente in un'ottica di bilanciamento tra
interessi costituzionalmente rilevanti non appare tale da violare il
principio di proporzionalità - di converso non è possibile
escludere che, laddove i volumi delle giocate dovessero drasticamente
contrarsi nei prossimi anni, la determinazione del versamento in
misura fissa (e non variabile, in funzione del volume delle giocate)
potrebbe determinare un vero e proprio «stravolgimento» delle
condizioni economiche pattuite in convenzione, con conseguente
eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i
relativi operatori di filiera.
45. Parimenti irragionevoli e lesive della libertà di iniziativa
economica della società ricorrente appaiono: A) la previsione di cui
alla lettera b) del comma 649, secondo la quale i concessionari «in
aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a titolo di
imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e sulla base
delle convenzioni di concessione, versano altresì annualmente la
somma di 500 milioni di euro», nella parte in cui non prevede che i
concessionari stessi non sono tenuti ad anticipare le somme non
versate dagli altri operatori della filiera; B) la previsione di cui
alla lettera c) del comma 649, secondo la quale i concessionari
«ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue,
disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e
versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della
sottoscrizione dei contratti rinegoziati».
46. Tali disposizioni appaiono infatti idonee a riflettersi sulla
libertà contrattuale dei concessionari. In particolare, l'obbligo
per gli operatori di filiera di versare l'intero ammontare della
raccolta del gioco ai concessionari incide autoritativamente sui
rapporti negoziali di diritto privato intrattenuti tra i detti
soggetti esponendo i concessionari al rischio, non prevedibile ab
origine, del mancato adempimento dell'obbligo degli operatori di
filiera: mancato adempimento che non farebbe comunque venire meno
l'obbligo del concessionario di versare allo Stato, nei termini
indicati, l'importo, concernente l'intera filiera, quantificato
nell'impugnato decreto direttoriale del 15 gennaio 2015. Inoltre
l'imposizione di una rinegoziazione dei contratti appare
incompatibile con la incomprimibile autonomia delle parti di
pervenire solo eventualmente ad un nuovo e diverso accordo negoziale,
laddove è verosimile ritenere che per realizzare lo stesso obiettivo
sarebbe stato sufficiente stabilire una riduzione «pro quota» ed «a
cascata» dei compensi spettanti a tutti gli operatori di filiera
senza imporre una rinegoziazione in via autoritativa.
47. Per tutte le ragioni innanzi esposte, il Collegio ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 per
violazione degli articoli 3 e 41, comma 1, Cost.. Pertanto si deve
essere disposta la remissione degli atti alla Corte costituzionale,
con contestuale sospensione del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2277/2015,
visti gli articoli 134 Cost., della legge costituzionale n. 1/1948 e
23 della legge n. 87/1953:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190/2014 in relazione agli articoli 3 e 41, comma 1, Cost.;
dispone la sospensione del presente giudizio e rinvia ogni
ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite
all'esito del giudizio incidentale promosso con la presente
ordinanza, ai sensi degli articoli 79 e 80 cod. proc. amm.;
ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorità
amministrativa e che la stessa, a cura della Segreteria della
Sezione, sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filoreto D'Agostino, Presidente;
Elena Stanizzi, consigliere;
Carlo Polidori, consigliere, estensore.

Il Presidente: D'Agostino


L'estensore: Polidori