1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 262 ORDINANZA 21 giugno - 4 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - «Quota» di tariffa riferita al servizio di fognatura e di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Denunciata discriminazione in danno dei cittadini che versano il tributo senza fruire del servizio di depurazione - Lamentata lesione del diritto alla salute - Dedotto contrasto con il principio di capacita' contributiva - Ripetuti mutamenti della legislazione sui canoni di depurazione delle acque - Insufficiente descrizione della fattispecie e difetto di motivazione sulla rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 53, e 97. (006C0580) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,
della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), promosso con ordinanza del 14 marzo 2005 dal Giudice di
pace di Gragnano, nel procedimento civile vertente tra Antonio
Inserra e la s.p.a. G.O.R.I., iscritta al n. 507 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, 1ª serie speciale, dell'anno 2005;
Visti l'atto di costituzione della s.p.a. G.O.R.I., nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2006 il giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza e Ferdinando Pinto per la
s.p.a. G.O.R.I. e l'Avvocato dello Stato Francesco Lettera per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto che, nel corso di un giudizio civile, il Giudice di pace
di Gragnano - con ordinanza del 14 marzo 2005 - ha sollevato, in
riferimento agli articoli 2, 3, 32, 41 [recte: 53] e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia
di risorse idriche), nella parte in cui prevede, nella formulazione
originaria, che la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica
fognatura e di depurazione è dovuta dagli utenti anche nel caso in
cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di
depurazione o questi siano temporaneamente inattivi;
che il rimettente, premesso che oggetto del giudizio
principale è la domanda proposta da Antonio Inserra nei confronti
della s.p.a. G.O.R.I. affinchè sia accertata e dichiarata «non
dovuta la quota riferita alla depurazione di acque reflue», osserva
che, in forza dell'art. 24 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 258 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo
11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento, a norma dell'art. 1, comma 4, della legge
24 aprile 1998, n. 128), il canone di depurazione «ha perso la
propria natura tributaria e rappresenta il parziale corrispettivo di
una prestazione complessa correlata all'approvvigionamento idrico,
civilisticamente ricollegabile alla disciplina del contratto di
somministrazione regolato dall'art. 1559 c.c.»;
che, ad avviso del rimettente, «il rapporto sinallagmatico
prevede necessariamente la corrispettività delle prestazioni ed in
mancanza, il contratto, ai sensi dell'art. 1463 c.c., è nullo per
impossibilità originaria o sopravvenuta dell'oggetto e, quindi, il
somministrato ha diritto alla ripetizione di quanto già corrisposto
oltre al risarcimento del danno»;
che il giudice a quo aggiunge che «il soggetto che non è in
grado di eseguire la prestazione dovuta non può richiedere la
controprestazione (nel caso di specie invio fattura per la fornitura
del servizio) e deve restituire quella che ha ricevuto» e che «il
canone di depurazione presuppone, in forza del vincolo sinallagmatico
[...], l'effettiva fruizione del servizio»;
che il rimettente riferisce che la società convenuta «non
contesta l'assenza di qualsivoglia impianto di depurazione anche se
[...] sostiene [...] che l'esistenza della condotta fognaria e di una
griglia di intercettazione costituirebbe di per sè un impianto di
depurazione» e resiste in giudizio fondando le proprie ragioni
sull'art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994, in quanto da tale
norma deriverebbe l'inderogabilità dell'obbligazione di pagamento
del canone, «indipendentemente dalla sussistenza o meno di un
servizio corrispettivo, proprio in virtù della natura
pubblicistica»;
che il giudice a quo precisa che, secondo tale disposizione,
«la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e
depurazione è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura
sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi
siano temporaneamente inattivi. I relativi proventi affluiscono in un
fondo vincolato e sono destinati esclusivamente alla realizzazione ed
alla gestione delle opere e degli impianti centralizzati di
depurazione»;
che, in punto di non manifesta infondatezza della questione,
lo stesso rimettente afferma che «il tenore dell'art. 14 legge
n. 36/1994 (Legge Galli), peraltro non modificato in maniera
rilevante ai fini che qui interessano dall'art. 28 legge 31 luglio
2003 [recte: 2002] n. 179, appare [...] indubbiamente sospetto ai
fini della legittimità costituzionale» ed aggiunge che «la natura di
tributo nel periodo interessato e la lettera della norma in questione
non consentirebbe ai cittadini in alcun modo di sottrarsi ad esso»;
che il citato art. 14, comma 1, violerebbe, pertanto: a)
l'art. 2 Cost., perchè deteriorerebbe «le garanzie giuridiche
immanenti nell'art. 2 Cost., visto che soppianta le irrinunciabili
virtù connesse al proprio stato di cittadino e quindi, di soggetto
di diritto, in favore del suddito vessato dai poteri autoritari, in
quanto subordinato, come nel caso di specie, ad una imposizione
iniqua, intesa ad attingere indebitamente risorse», senza la
corrispondente fruizione del servizio di depurazione, e perchè non
fisserebbe un limite di tempo «oltre il quale non sia possibile
procedere alla riscossione del canone di depurazione in assenza del
servizio», determinando «la perpetua esposizione della persona, non
più definibile «soggetto di diritto», ad un indebito prelievo, la
cui cessazione è sostanzialmente rimessa alla mera discrezionalità
dell'ente impositore»; b) l'art. 3 Cost., perchè determinerebbe «una
discriminazione dei cittadini che versano il tributo senza usufruire
del servizio di depurazione ed inquinando, loro malgrado, l'ambiente
rispetto a coloro che versano il tributo e si giovano invece del
servizio»; c) l'art. 32 Cost., perchè incoraggerebbe «il lassismo
degli enti locali a spese della salute dei cittadini e delle future
generazioni danneggiate dall'inquinamento che ne scaturisce»; d)
l'art. 41 [recte: 53] Cost., perchè «la pubblica amministrazione non
può pretendere alcuna prestazione impositiva senza alcun
collegamento con la capacità di contribuzione di cui all'art. 53
Cost.»; e) l'art. 97 Cost., perchè consentirebbe alla pubblica
amministrazione «d'imporre ai cittadini una sorta di tassa sine
titulo la cui finalizzazione ad una futura esecuzione degli impianti
appare generica ed astratta»;
che, in punto di rilevanza, il rimettente si limita ad
osservare che «il giudizio non può essere deciso indipendentemente
dalla risoluzione della questione di costituzionalità, che
costituisce una vera e propria questione risolutiva nel merito»;
che si è costituita la s.p.a. G.O.R.I., eccependo
preliminarmente la manifesta inammissibilità della questione, «in
quanto diretta a sindacare una scelta discrezionale del legislatore»,
il quale - prevedendo che il canone sia dovuto anche nel caso in cui
la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione
o questi siano temporaneamente inattivi, e che i relativi proventi
affluiscano in un fondo a disposizione dei gestori del servizio
idrico integrato la cui utilizzazione è vincolata all'attuazione del
piano d'ambito - avrebbe legittimamente scisso la prestazione del
pagamento del canone dalla controprestazione dell'erogazione del
servizio di depurazione, collocandole in due diversi momenti;
che, nel merito, la società G.O.R.I. chiede che la questione
sia dichiarata manifestamente infondata: a) in riferimento all'art. 2
Cost., perchè l'obbligo del pagamento del canone di depurazione
delle acque reflue si inquadra tra i doveri del cittadino verso la
comunità, fissati dallo stesso art. 2 Cost., senza che in contrario
rilevi la circostanza che il comune non abbia preventivamente fissato
un termine per lo svolgimento dei lavori di realizzazione
dell'impianto di depurazione; b) in riferimento all'art. 3 Cost.,
perchè la norma censurata, essendo diretta a «rendere concreto,
anche se solo in una prima fase, attraverso la raccolta dei fondi con
vincolo di destinazione, il diritto dei cittadini a godere di un
servizio di depurazione delle acque reflue», realizza così effettive
condizioni di parità ed uguaglianza dei cittadini; c) in riferimento
all'art. 32 Cost., perchè la censura sarebbe generica, in quanto «il
diritto alla salute invocato dal giudice di pace di certo non
verrebbe tutelato dal mancato pagamento del canone di depurazione da
parte dei cittadini privi di tale servizio»; d) in riferimento
all'art. 53 Cost., perchè non si applicherebbero i «principi fissati
in tema di universalità dell'imposta e capacità contributiva», in
quanto il canone di depurazione è stato trasformato da tributo in
tariffa; e) in riferimento, infine, all'art. 97 Cost., perchè
l'obbligo di pagamento del canone è previsto indistintamente per
tutti i cittadini e perchè l'amministrazione deve utilizzare quanto
riscosso per la realizzazione degli impianti di depurazione nei
comuni che ne sono sprovvisti;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la manifesta inammissibilità o comunque per
la manifesta infondatezza della questione;
che l'Avvocatura generale sostiene, in particolare: a) che il
canone di depurazione delle acque reflue ha natura tributaria,
perchè esso costituisce una prestazione patrimoniale imposta di cui
all'art. 23 Cost., «non ricollegabile ad una immediata prestazione
del relativo servizio» e non soggetta al principio della capacità
contributiva di cui all'art. 53 Cost., il quale, in ogni caso, non
sarebbe violato, perchè il comma 3 dell'art. 14 della legge n. 36
del 1994 «stabilisce che la determinazione della quota tariffaria sia
strettamente correlata all'utilizzazione e dunque al volume d'acqua
scaricata»; b) che non sussiste la violazione dell'art. 2 Cost.
lamentata dal rimettente, in quanto «la norma in questione lungi dal
mortificare la persona umana come soggetto di diritti, viceversa ne
esalta la soggettività giuridica favorendo la prestazione di un
servizio pubblico irrinunciabile, quale è la depurazione delle acque
reflue»; c) che non sussiste la violazione dell'art. 3 Cost., perchè
l'eventuale disparità di trattamento fra chi usufruisce e chi non
usufruisce del servizio di depurazione non discende dalla norma, ma
al più dalle modalità della sua applicazione; d) che non sussiste
la violazione dell'art. 32 Cost., in quanto il prelievo censurato è
destinato a finanziare opere ed impianti di depurazione e ha la
funzione di supplire ad eventuali carenze di fondi dei comuni; e) che
non sussiste la violazione dell'art. 97 Cost., in quanto la norma
realizza l'imparzialità e il buon andamento della pubblica
amministrazione, «mediante la predisposizione di una copertura
finanziaria per l'erogazione di un servizio pubblico irrinunciabile»;
che, con successiva memoria depositata in prossimità
dell'udienza, la s.p.a. G.O.R.I. ha prospettato, quali ulteriori
profili di inammissibilità della questione: a) la contraddizione
nella quale incorre l'ordinanza di rimessione, laddove qualifica il
canone di depurazione prima come «corrispettivo di una prestazione
complessa collegata all'approvvigionamento idrico» e dopo come
«tributo»; b) la carente descrizione della fattispecie oggetto del
giudizio principale, in relazione al periodo cui si riferiscono i
canoni di depurazione oggetto di causa, in quanto tale lacuna non
consentirebbe alla Corte costituzionale la verifica nè della
normativa applicabile ratione temporis nè della sussistenza della
giurisdizione del giudice a quo; c) la mancata motivazione circa la
sussistenza della giurisdizione del giudice a quo, tanto più in
quanto il canone di depurazione venga qualificato come tributo; d)
l'omessa valutazione, in punto di fatto, se l'esistenza «di una
condotta fognaria e di una griglia di intercettazione» affermata
dalla s.p.a. G.O.R.I. nella sue difese costituisca, anche solo in
parte, adempimento della prestazione pubblica relativa al servizio di
fognatura; e) la carente descrizione e valutazione delle circostanze
di fatto relative al limite di tempo oltre il quale non sia possibile
procedere alla riscossione del canone di depurazione in assenza del
servizio;
che la stessa società ha sostanzialmente ribadito nel merito
quanto già sostenuto nell'atto di intervento, osservando che le
censure formulate dal giudice a quo presuppongono la natura
tributaria del canone di depurazione.
Considerato che il rimettente solleva, in riferimento agli
articoli 2, 3, 32, 53 e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della legge
5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche),
nella sua formulazione originaria, nella parte in cui prevede che la
quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di
depurazione è dovuta dagli utenti indipendentemente dalla
sussistenza di un servizio corrispettivo, e cioè anche nel caso in
cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di
depurazione o questi siano temporaneamente inattivi;
che la questione è manifestamente inammissibile, per
insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo;
che il rimettente si limita ad esporre che il contribuente ha
proposto nei confronti della s.p.a. G.O.R.I. azione di accertamento
negativo del credito per la «quota riferita alla depurazione di acque
reflue»;
che, pertanto, lo stesso rimettente omette di precisare il
periodo in riferimento al quale è dovuta la «quota» di tariffa in
questione, senza tenere conto che tale precisazione sarebbe stata
necessaria in ragione dei ripetuti mutamenti subiti nel tempo dalla
disciplina legislativa dei canoni di depurazione delle acque reflue;
che, in particolare, l'art. 14, comma 1, nel censurato testo
originario, trova applicazione nel solo periodo compreso tra il
3 ottobre 2000 e il 27 agosto 2002, perchè la materia dei canoni di
depurazione delle acque reflue è disciplinata: a) fino al 2 ottobre
2000, dagli articoli 16 e 17 della legge 10 maggio 1976, n. 319
(Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento), mantenuti in
vigore per tale periodo dall'art. 62, commi 5 e 6, del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle
acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE
concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della
direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole); b) dal 28 agosto 2002 fino al 28 aprile 2006, dal nuovo
testo del citato art. 14, comma 1, introdotto dall'art. 28 della
legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale), e
abrogato dall'art. 175, comma 1, lettera u), del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con decorrenza
dal 29 aprile 2006;
che l'individuazione del periodo cui i canoni oggetto del
giudizio principale si riferiscono sarebbe stata necessaria anche per
consentire il riscontro della sussistenza della giurisdizione del
giudice rimettente, in quanto, come affermato dalla costante
giurisprudenza di legittimità, fino al 2 ottobre 2000 il canone di
depurazione aveva la natura di tributo e le controversie ad esso
relative erano, perciò, attribuite alla giurisdizione tributaria e
non a quella ordinaria (ex plurimis: Cassazione, n. 14314 del 2005;
n. 3078 del 2005; sezioni unite, n. 6418 del 2005);
che, pertanto, tali lacune, non consentendo il controllo di
questa Corte sull'individuazione della norma applicabile nel giudizio
a quo e sulla sussistenza della giurisdizione del rimettente, si
risolvono in un difetto di motivazione sulla rilevanza (v., ex
plurimis, ordinanze n. 396 del 2005 e n. 55 del 2006);

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della legge
5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche),
sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3, 32, 53 e 97 della
Costituzione, dal Giudice di pace di Gragnano, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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