1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 97 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 ottobre 1998
N. 97 Ordinanza emessa il 24 ottobre 1998 dal pretore di Palermo nel procedimento civile vertente tra Tricarico Maria Cristina e prefetto di Palermo Circolazione stradale - Violazioni comportanti l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria - Ricorso al prefetto - Ingiunzione, da parte del prefetto, in caso di ritenuta fondatezza dell'accertamento, di pagamento di somma non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola violazione - Lesione del principio di eguaglianza - Lesione del principio di buon andamento della p.a. - Incidenza sul diritto di azione - Riferimento alle decisioni della Corte costituzionale nn. 306/1998, 67 e 350/1994. in subordine: Circolazione stradale - Violazioni comportanti l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria - Ordinanza-ingiunzione del prefetto, di pagamento di tale sanzione - Opposizione innanzi all'autorita' giudiziaria - Possibilita', per il giudice, di ridurre la sanzione irrogata al di sotto del limite previsto come vincolante per l'amministrazione, dall'art. 204 codice stradale - Irragionevolezza - Violazione del diritto di azione - Lesione del principio di buon andamento della p.a. - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a. (Nuovo codice della strada artt. 204, combinata disparita' 195 e 205 combinata disparita'. Cost., artt. 3, 24, primo comma, 97, primo comma e 113). (099C0144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-1999)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva che precede;
1. - Rilevato che nel giudizio in oggetto, introdotto ai sensi
dell'art. 205 del codice della strada (decreto legislativo n.
285/1992), a seguito dell'esperimento del mezzo di prova indicato
dalla ricorrente questo giudice ritiene di dover pervenire ad un
giudizio di rigetto del ricorso con conferma del provvedimento
opposto;
Considerato che l'ordinanza impugnata è stata emessa dal prefetto
di Palermo a seguito della proposizione da parte dell'attuale
ricorrente di un ricorso ex art. 203 del codice della strada e che,
pertanto, la somma ingiunta è stata determinata in una misura "non
inferiore al doppio del minimo edittale" in forza dell'art. 204,
comma 1, del codice della strada, ossia in forza della norma per la
quale il prefetto, ove ritenga fondato l'accertamento, "ingiunge il
pagamento di una somma determinata, nel limite non inferiore al
doppio del minimo edittale";
Osservato che la norma ora indicata comporta un innalzamento del
minimo della sanzione per effetto della sola valutazione di
infondatezza del ricorso a prescindere dai criteri indicati dall'art.
195 del codice della strada;
Valutato che il potere attribuito al giudice dall'art. 23, comma
11, legge n. 689/1981 di modificare il provvedimento opposto "anche
limitatamente all'entità della sanzione", come non consente una
riduzione che vada al di sotto del limite edittale previsto dalla
norma sanzionatoria, così non legittima una riduzione al di sotto
del limite previsto da una disposizione generale, qual è l'art. 204
citato, in quanto circa questa seconda ipotesi, è evidentemente
precluso all'autorità giudiziaria dinanzi al quale il provvedimento
è impugnato di pervenire ad un accoglimento seppure parziale del
ricorso applicando una disposizione di legge diversa da quella
applicabile dall'autorità amministrativa che il provvedimento ha
emesso, atteso che ragionando diversamente l'autorità amministrativa
potrebbe subire gli effetti negativi del giudizio (anche in termini
di spese) senza avere in alcun modo violato la legge (vizio di
legittimita') o aver compiuto valutazioni discrezionali non corrette
(vizio di merito) e l'autorità giudiziaria verrebbe a svolgere un
ruolo non già di controllo sulla legalità e sulla legittimità
dell'atto amministrativo ma di amministrazione diretta;
Valutato pertanto che non può in alcun modo ritenersi
condivisibile quanto affermato da codesta Corte, da ultimo
nell'ordinanza n. 306 del 1998 (ma già nelle ordinanze n. 67 e 350
del 1994), secondo cui "il giudice ... non è vincolato ad alcun
limite per la rideterminazione della sanzione", in quanto questa
affermazione può ritenersi corretta solo nella misura in cui la si
precisi nel senso che il giudice non è vincolato all'entità
stabilita dall'amministrazione nè ad una mera rivalutazione dei
criteri indicati dall'amministrazione medesima (e - solo - in questo
senso si esprime la Corte di cassazione nella sentenza n. 911 del
1996 richiamata dalla Corte costituzionale nell'ordinanza citata),
mentre risulterebbe in tutta evidenza non corretta ove la si dovesse
leggere nel senso che il giudice non è subordinato neppure ai limiti
sanzionatori previsti dalla legge, fra i quali rientra anche quello
di cui all'art. 204, atteso che, si ribadisce, se il limite opera per
l'amministrazione titolare del potere sanzionatorio non può non
operare anche per l'autorità giudiziaria che l'esercizio di quel
potere sanzionatorio deve - limitarsi a - valutare;
Considerato ancora che a ritenere diversamente si avrebbe anche
l'effetto, non solo paradossale per quanto si vedrà infra (n. 6), di
costringere il cittadino che vuole avere una determinazione
dell'entità della sanzione secondo i criteri dettati dall'art. 195,
comma 2, del codice della strada a dover sempre impugnare dinanzi al
pretore l'ordinanza ingiunzione emessa ex art. 204 del codice della
strada, svilendo in tal modo anche l'assunta efficacia deflattiva
della norma;
2. - Osservato che questo giudice è perfettamente a conoscenza
della circostanza che l'illegittimità dell'art. 204 del codice
della strada, nella parte in cui prevede l'obbligo per la pubblica
amministrazione di ingiungere il pagamento di una somma non inferiore
al doppio del minimo edittale, è già stata prospettata a codesto
consesso in più circostanze, e che alla medesima questione è sempre
stata data risposta negativa (ord. 67, 350 del 1994; sent. 366 del
1994; ord. 268 del 1996; ord. 424 del 1997, ma soprattutto sent. 255
del 1994);
Valutato, tuttavia, che le ragioni esposte finora nei provvedimenti
predetti non acquietano in alcun modo i dubbi di legittimità
costituzionale che la disciplina vigente solleva;
Considerato, infatti, che, a parte le ordinanze già citate sopra -
confermate anche con la sent. n. 366/1994 -, che ritengono
sussistente un potere che l'autorità giudiziaria non possiede (e che
ove confermate quali espressione del diritto vivente darebbero luogo
a loro volta ai dubbi di costituzionalità che si svolgeranno in via
subordinata al punto n. 6), i motivi articolati dalla Corte che
dovrebbero confermare la legittimità della disposizione in parola
sono i seguenti:
A) la misura della sanzione può ben essere modulata dal
legislatore in modo da perseguire finalità deflattive del
contenzioso amministrativo (lo riporta riassuntivamente ord.
306/1998);
B) in ogni caso il ricorso al prefetto non è un presupposto
necessario all'esperimento del ricorso giurisdizionale (è il
principio affermato nella sentenza n. 255 del 1994);
3. - Valutato che ambedue i motivi hanno in comune una non
condivisibile qualificazione del procedimento disciplinato dall'art.
203 del codice della strada (la sent. n. 255/1994 si riferiva per
vero all'analogo istituto introdotto nel corpo del vecchio codice
della strada con la legge n. 122 del 1989), appare opportuno partire
da questo profilo:
la sentenza n. 255/1994 affermò che il sistema risultante dalla
disciplina dell'art. 142-bis del codice della strada ora abrogato
(del tutto omologo all'art. 203 del codice della strada vigente)
poteva essere interpretato in due soli modi: o nel senso che
l'esperimento del ricorso al prefetto fosse un presupposto necessario
per esperire la successiva tutela giurisdizionale o nel senso che il
ricorso amministrativo fosse un rimedio meramente facoltativo;
ritenendo legittima la sola seconda interpretazione;
in realtà esisteva e esiste una diversa e - absit iniuria verbis
- più corretta interpretazione del sistema risultante dagli artt.
203 e 204 del codice della strada, la quale parte dalla constatazione
che l'istituto qualificato ancora oggi dall'art. 203 del codice della
strada come "ricorso", non è in alcun modo riconducibile nello
schema tipico dei ricorsi amministrativi. L'atto in questione,
infatti, è un mero atto di impulso con il quale il cittadino che non
ritiene di aderire all'accertamento compiuto nei suoi confronti
sollecita una pronuncia dell'organo titolare del potere di controllo
sul settore della vita sociale asseritamente turbato dalla condotta
ascrittagli. Il "ricorso" al prefetto, pertanto, non si pone come
momento di tutela amministrativa esterna al procedimento
sanzionatorio, ma costituisce un momento dello stesso procedimento,
per la precisione, l'atto introduttivo al momento conclusivo,
caratterizzando questo rito rispetto al modulo procedimentale tipico
previsto dalla legge n. 689/1981 solo per il fatto che, in ragione di
finalità deflattive "analoghe a quelle previste in altre discipline
processuali" (così Corte costituzionale 366/1994), il provvedimento
conclusivo espresso verrebbe pronunciato solamente quando lo
richiedesse il soggetto passivo dell'accertamento. In altri termini,
il procedimento sanzionatorio disciplinato dal codice della strada è
costruito secondo uno schema patteggiato in cui il cittadino o
aderisce all'accertamento, prestandovi acquiescenza, e con ciò
eliminando la necessità del passaggio del procedimento alla fase di
emissione dell'ordinanza ingiunzione oppure lo contesta, imponendo
il completamento del procedimento con l'emissione del provvedimento
conclusivo, secondo lo schema ordinario. Il tutto secondo un
meccanismo che si avvicina a quello introdotto dalle disposizioni
generali sul procedimento amministrativo di cui alla legge 1990, n.
241, nelle quali l'accordo può sostituire il provvedimento;
peraltro la dottrina amministrativistica ha da tempo elaborato la
distinzione fra ricorsi amministrativi e "procedimenti amministrativi
sfocianti in atti di amministrazione attiva, in cui si inserisce, in
vista dell'emanazione di questi ultimi, una fase quasi contenziosa",
evidenziando altresì mentre che nei ricorsi il conflitto di
interessi viene risolto quando già un provvedimento è stato
emanato, in funzione della sua caducazione o della sua modifica,
invece nei procedimenti amministrativi con intervento degli
interessati il conflitto è risolto in una fase anteriore, interna al
procedimento;
senza considerare che sarebbe del tutto anomalo un "ricorso"
introdotto contro mero atto di accertamento, il quale costituisce una
semplice dichiarazione di scienza proveniente dall'operatore di
polizia amministrativa circa i fatti dallo stesso constatati e che
riveste un carattere meramente strumentale, quale atto di impulso del
procedimento sanzionatorio, idoneo ad acquisire efficacia esecutiva
in luogo del provvedimento solo in forza del significato di adesione
all'accertamento che la legge attribuisce, per l'appunto, alla
mancata richiesta da parte dello stesso cittadino destinatario
dell'accertamento dell'emissione di un provvedimento espresso;
non si può non convenire che la lettura che qui si sostiene
appare quanto meno legittima, per cui essa è già per questo idonea
a far venir meno il ragionamento svolto dalla Corte costituzionale
nella sentenza citata; ma in realtà essa è anche la lettura
maggiormente rispondente al dato letterale delle norme in analisi, al
profilo sistematico del rito in cui si innestano e al disposto
costituzionale: in primo luogo, infatti, l'art. 204 del codice della
strada non prevede che l'accoglimento del "ricorso" provochi una
pronuncia sul "provvedimento" impugnato (com'è tipico dei ricorsi),
ma dispone che ne segua l'emissione dell'ordinanza ingiunzione
conclusiva del procedimento (com'è proprio del procedimento generale
di cui alla legge n. 689/1981, art. 18), e non prevede che
l'accoglimento del ricorso produca un qualche effetto caducatorio di
un provvedimento (che non c'e'), ma stabilisce che esso comporti
l'archiviazione degli atti, come avviene nel procedimento generale di
cui all'art. 18, legge n. 689/1981; in secondo luogo, solo questa
lettura consente di ricondurre ad omogeneità il procedimento
sanzionatorio di cui al codice della strada e il procedimento
sanzionatorio generale di cui alla legge n. 689/1981, altrimenti
destinati ad essere irriducibili l'uno all'altro; in terzo luogo,
solo l'interpretazione che qui si sostiene realizza davvero un
effetto deflattivo per l'intera pubblica amministrazione -
comprensiva dell'amministrazione della giustizia -, perchè se il
cittadino può non reagire all'accertamento compiuto nei suoi
confronti, evitando all'amministrazione di dover pronunciare un
provvedimento, ma successivamente può impugnare il medesimo
accertamento dinanzi all'autorità giudiziaria non vi è alcuna
efficacia deflattiva, dovendo su quel ricorso incardinarsi un
procedimento giurisdizionale (più complesso e gravoso per lo Stato
della mera emissione dell'ordinanza ingiunzione), con onere anche per
l'amministrazione pubblica di parteciparvi, e con il rischio per la
stessa di subire la condanna al pagamento di spese processuali che
avrebbe potuto evitare se fosse stata messa nelle condizioni di
conoscere prima le ragioni di lagnanza svolte dal cittadino;
tutto ciò senza poi dire - e lo si accenna solo incidentalmente
- che l'affermazione (svolta dalla Corte nella sentenza n. 255/1994,
accompagnata dalla corretta specificazione (svolta dalla stessa Corte
costituzionale nell'ord. n. 315/1995 e nella sent. n. 347/1995), per
cui è rimesso al giudice di merito di stabilire il quomodo ed il
quando della esperibilità della tutela giurisdizionale, (cioè
contro quale atto o provvedimento debba agire il cittadino) ha
provocato una radicale difformità di orientamenti applicativi: l'uno
che impone in ogni caso l'emissione di un'ordinanza ingiunzione senza
necessità di ricorso; l'altro che ammette il ricorso direttamente
contro il verbale entro trenta giorni dalla notifica; l'altro che
ammette il ricorso solo dopo che il verbale ha acquistato efficacia
esecutiva, ossia entro trenta giorni dalla scadenza dei sessanta di
cui all'art. 203.3 del codice della strada; l'altro ancora che
ammette il ricorso solo contro il provvedimento di iscrizione a
ruolo, da impugnare entro trenta giorni dal momento in cui questo
viene comunicato tramite la notifica della cartella di pagamento.
Contrasti che traspaiono anche nella giurisprudenza della stessa
Corte costituzionale, la quale nella sent. n. 437/1995 affermò
incidentalmente l'ammissibilità di introdurre il ricorso di cui
all'art. 205 del codice della strada a seguito dell'emissione della
cartella di pagamento, salvo poi dare per scontato in alcune recenti
pronunce (sent. 276/1998; sent. 330/1998) che, al contrario, il
ricorso potrebbe essere introdotto direttamente contro il verbale,
anche prima che divenga titolo esecutivo e sia iscritto a ruolo,
mentre la Corte di cassazione, partendo dalla sent. 255/1994, è
pervenuta ad ammettere il ricorso contro il verbale solo dopo che
questo sia divenuto definitivo (Cass. n. 98/1998), lasciando,
peraltro, residuare numerosi dubbi, sui quali non ci si deve
soffermare in questa sede;
4. - Valutato, conclusivamente, che, allo stato, non può ritenersi
che la tutela giurisdizionale di cui all'art. 205 del codice della
strada sia esercitabile senza aver previamente esperito il "ricorso"
di cui all'art. 203 del codice della strada, perchè questo risultato
è stato conseguito per effetto di una sentenza interpretativa di
codesta Corte alla quale non si può aderire per le ragioni
esplicitate, ne deriva che il motivo indicato come b) non è in grado
di far considerare legittima la disciplina di cui all'art. 204 del
codice della strada;
5. - Valutato che quanto al motivo sub A) la legittimità di
percorrere scelte deflattive del contenzioso amministrativo, a parte
quanto detto circa la collocazione dell'art. 204 del codice della
strada in una fase che non è contenziosa, si deve, in ogni caso,
osservare che la suddetta scelta deflattiva si deve confrontare con i
dati costituzionali per cui:
a) situazioni identiche non possono essere trattate in maniera
difforme (art. 3), mentre nel quadro legittimato dalla Corte il
cittadino al quale viene riscontrata la violazione di una qualunque
norma sanzionatoria ha diritto a che l'accertamento venga rivalutato
dall'amministrazione titolare del potere sanzionatorio, nel pieno
contraddittorio (art. 18, comma 2, legge n. 689/1981), senza che
solo per essersi attivato a tutela delle sue ragioni egli rischi un
innalzamento del minimo edittale fino al doppio, invece al cittadino
che abbia violato una norma del codice della strada il solo esercizio
del medesimo diritto comporta questo rischio;
b) il principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97,
comma 1, della Costituzione) impone di valorizzare, come regola di
efficienza dell'attività della stessa pubblica amministrazione il
contraddittorio con i destinatari dei provvedimenti, in forza
dell'assunto proprio di un sistema democratico e partecipativo che il
contraddittorio consente al soggetto pubblico di affinare le proprie
condotte, di accrescere la propria conoscenza dei dati fattuali e di
aumentare l'adesione alle proprie scelte, mentre ove l'iniziativa del
cittadino sia scoraggiata, incentivando in tal modo un'acquiescenza
generalizzata, che investe anche accertamenti illegittimi o errati,
l'efficienza medesima e il buon andamento ne rimangono frustrati;
c) il principio per cui tutti debbono poter agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24 della
Costituzione) non può essere limitato ponendo sbarramenti
sanzionatori alla richiesta di definizione del procedimento
sanzionatorio mediante un provvedimento espresso, rispetto al quale
solamente (come dice l'art. 205 del codice della strada, non più
modificabile dall'interpretazione della Corte che si è sopra
superata) è possibile esperire la tutela giurisdizionale;
6. - Rilevato, in via subordinata, che ove si volesse interpretare
la medesima disposizione, in connessione con gli artt. 205 e 195 del
codice della strada, nel senso che essa già ora consentirebbe al
giudice di ridurre la sanzione anche sotto il limite posto nella
norma medesima (e ciò come detto appare davvero difficilmente
sostenibile in termini strettamente giuridici), si paleserebbe un
contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto cozza con il
principio di ragionevolezza introdurre una disposizione sanzionatoria
con funzione deflattiva del carico di lavoro per un'amministrazione
dello Stato e poi consentire che la medesima sanzione possa essere
eliminata mediante l'instaurazione di un procedimento molto più
complesso e gravoso per la stessa amministrazione (legittimata
passiva nei giudizi incardinati per ottenere la determinazione
corretta dell'entità della sanzione con eliminazione del surplus
sanzionatorio) e per altre amministrazioni (quella della giustizia,
onerata della trattazione di un numero sovrabbondante di giudizi
introdotti unicamente per rideterminare la sanzione entro i limiti
ordinari), con trasformazione degli effetti in inflattivi;
b) con l'art. 97, comma 1, della Costituzione in quanto
l'amministrazione dello Stato nel suo complesso - comprensiva
dell'amministrazione della giustizia - subirebbe gli effetti negativi
di una tale soluzione, in termini di efficienza e di costi monetari,
dovendo sopportare l'aggravio derivante dall'instaurazione di
procedimenti giurisdizionali diretti unicamente a realizzare
quell'adeguamento della sanzione amministrativa alle circostanze del
caso di specie che la norma impugnata impedisce di effettuare
all'autorità amministrativa organicamente preposta al controllo di
quel settore della vita sociale;
c) con l'art. 113 della Costituzione perchè la norma così
interpretata comporta la facoltà per l'autorità giudiziaria di
modificare un provvedimento amministrativo anche se questo è del
tutto conforme alla legge, sia in termini di legalità che di merito,
avendo irrogato il minimo ammesso della sanzione;
d) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto per ottenere la
riduzione della sanzione forzatamente elevata, il cittadino dovrebbe
sopportare i costi del giudizio (di un legale o ove non se ne avvalga
le spese vive) con il rischio di non poterne ottenere il ristoro a
causa dell'evidente impossibilità per il giudice di condannare al
pagamento anche parziale delle spese l'amministrazione che ha emesso
un provvedimento del tutto legittimo sia sotto il profilo di merito
che di legalità;
e) in alternativa con quanto sub d), ancora dell'art. 97, comma
1, della Costituzione per il fatto che l'amministrazione potrebbe
essere condannata al pagamento delle spese del giudizio, malgrado la
perfetta legittimità della propria condotta e l'impossibilità di
agire diversamente;
Attesa, dunque, la rilevanza sia della questione principale,
perchè ove non accolta questo giudice dovrà confermare
un'ordinanza che ingiunge il pagamento di una sanzione pecuniaria che
è stata maggiorata fino al doppio del minimo solo in ragione del
fatto che l'attuale ricorrente ha solo provocato, com'è suo diritto,
la pronuncia del provvedimento conclusivo del procedimento da parte
dell'autorità preposta a quel compito; sia della questione
subordinata, perchè questo giudice, ove rigettata la prima questione
in forza del motivo già indicato, dovrebbe modificare il
provvedimento impugnato riducendo la sanzione per adeguarla ai
criteri di cui all'art. 195 del codice della strada e mantenendo,
peraltro, ogni spesa in capo alla ricorrente;

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 204 del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285, per violazione degli artt. 3, 24, comma 1, 97,
comma 1 della Costituzione, nella parte in cui impone al prefetto di
ingiungere il pagamento di una somma non inferiore al doppio del
minimo edittale;
Dichiara, in subordine, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità del combinato disposto degli artt. 204, 195
e 205 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per violazione
degli artt. 3, 24, comma 1, 97, comma 1, 113 della Costituzione,
nella parte in cui consente al giudice di ridurre la sanzione
irrogata al di sotto del limite previsto come vincolante per
l'amministrazione dall'art. 204 del codice della strada;
Sospende il giudizio e dispone l'invio degli atti alla Corte
costituzionale a cura della cancelleria, onerando quest'ultima di
notificare la presente ordinanza al Presidente del Consiglio e ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Palermo, addì 24 ottobre 1998
Il pretore: Piziali
99C0144