1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 389 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 2004
Ordinanza emessa il 27 gennaio 2004 dal tribunale di Messina nel procedimento civile vertente tra S.E.S. - Societa' Editrice Siciliana S.p.A. e Vendola Nicola Parlamento - Immunita' parlamentari - Insindacabilita' delle opinioni espresse dal parlamentare - Possibilita' per lo stesso di sollecitare autonomamente la deliberazione di insindacabilita', sottoponendo la relativa questione alla Camera di appartenenza - Conseguente possibile preclusione dell'ulteriore corso del procedimento civile, senza alcun contraddittorio - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Lesione della funzione giurisdizionale - Violazione dei principi del giusto processo. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 102 e 111. Parlamento - Immunita' parlamentari - Insindacabilita' delle opinioni espresse dal parlamentare - Estensione ad «ogni altra attivita' di opposizione, di ispezione, di divulgazione, di critica e di denunzia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori dal Parlamento» - Mancata imposizione di una sostanziale corrispondenza di significati tra le dichiarazioni rese al di fuori dell'esercizio delle attivita' parlamentari tipiche svolte in Parlamento e le opinioni gia' espresse nell'ambito di queste ultime - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio del nesso funzionale tra opinioni espresse dal parlamentare ed esercizio delle funzioni. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3. - Costituzione, artt. 3 e 68. (004C0546) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2004)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 2807/2001 R. G., posta in decisione all'udienza del giorno 15
dicembre 2003 e vertente tra S.E.S. - Società Editrice Siciliana
S.p.A., editrice del quotidiano «Gazzetta del Sud», con sede in
Messina, via U. Bonino n. 15/C, part. I.V.A. 00072240831, in persona
del presidente del consiglio di amministrazione e rappresentante
legale pro tempore, Giovanni Morgante, rappresentato e difeso per
procura in atti dagli avvocati Salvatore Ruggero Arena e Giuseppe
Amendolia, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo,
in Messina, via dei Mille n. 100, attrice, e Vendola on. Nicola, nato
a Bari il 26 agosto 1958, residente a Terlizzi (Bari), via Salamone
n. 35, rappresentato e difeso per procura in atti dall'avv. Ugo
Colonna del foro di Torino, elettivamente domiciliato in Messina, via
del Vespro n. 44, presso lo studio dell'avv. Eduardo Omero,
convenuto.

Fatto e diritto

Con atto di citazione del 25 luglio 2001 la S.E.S., Società
Editrice Siciliana S.p.A. con sede in Messina, editrice del
quotidiano Gazzetta del Sud, conveniva in giudizio davanti a questo
tribunale l'onorevole Nicola Vendola, chiedendone la condanna al
risarcimento dei danni morali e materiali subiti in conseguenza della
diffusione ad opera del convenuto di un dossier dal titolo «L'uomo
del ponte - Breve storia di Calarco e dell'ufficio stampa del
Verminaio».
Assumeva la società editrice che il dossier in questione,
diffuso il 4 dicembre 2000 dall'on. Vendola nel corso di una
conferenza stampa svoltasi presso la sede messinese del Partito della
Rifondazione comunista, oltre ad avere contenuti gravemente
diffamatori nei confronti del direttore del citato quotidiano, Nino
Calarco, assumeva carattere gravemente offensivo anche nei riguardi
della Gazzetta del Sud, e a sostegno di tale assunto l'atto
introduttivo riportava ampi brani del documento, evidenziandone il
contenuto denigratorio e la portata lesiva della reputazione
dell'impresa giornalistica, amplificata dall'avvenuta pubblicazione
del dossier su alcuni giornali.
Aggiungeva l'attrice che il carattere diffamatorio della condotta
addebitata all'onorevole Vendola, posta in essere al di fuori
dell'esercizio delle funzioni di parlamentare ovvero di componente
della Commissione parlamentare antimafia, imponeva un risarcimento
dei danni in misura pari a L. 1.000.000.000, oltre a giustificare la
richiesta di condanna alla pubblicazione del dispositivo della
sentenza, oltre che sulla Gazzetta del Sud, anche su un altro
quotidiano siciliano e su un quotidiano a diffusione nazionale ai
fini specifici della riparazione del danno all'immagine subito dal
giornale.
Inizialmente il convenuto, sebbene ritualmente citato, non si
costituiva in giudizio.
Ammessa la prova testimoniale richiesta dall'attrice, all'udienza
del 30 giugno 2003, destinata alla sua assunzione, si costituiva il
convenuto, che eccepiva in via preliminare l'insindacabilità delle
opinioni espresse, invocando la garanzia assicurata ai membri del
Parlamento dalla norma di cui all'art. 68 della Costituzione, così
come attuato dalla legge 20 giugno 2003, n. 140, e nel merito
chiedeva il rigetto delle domande, evidenziando la carenza di
legittimazione attiva della società attrice, contestando l'entità
dei danni lamentati ed invocando altresì l'esimente del diritto di
critica.
Nel contrasto tra le parti il giudice istruttore procedeva
all'assunzione della prova testimoniale ammessa, e quindi, precisate
le conclusione, all'udienza del 22 settembre 2003 poneva la causa in
decisione, assegnando i termini di legge per il deposito e lo scambio
delle difese.
Nelle more, con nota pervenuta il 17 novembre 2003, il Presidente
della Camera dei deputati comunicava che l'assemblea nella seduta del
13 novembre 2003 aveva deliberato nel senso che i fatti per i quali
pende il presente giudizio concernono opinioni espresse da un membro
del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni ai sensi dell'art.
68 della Costituzione.
La nota, a cui era allegato il testo della relazione della Giunta
competente e del resoconto stenografico della seduta dell'Assemblea
della Camera dei deputati, veniva trasmessa dal Presidente del
tribunale allo scrivente, subentrando nella «gestione» del ruolo al
precedente giudice istruttore, che, sollecitato dal Presidente,
atteso che la delibera della Camera imponeva lo sbocco processuale di
cui all'art. 3, comma 8, della legge n. 140 del 2003, rimetteva le
parti davanti al nuovo giudice istruttore per l'adozione degli
opportuni provvedimenti.
All'udienza del 15 dicembre 2003, precisate nuovamente le
conclusioni, questo giudice istruttore poneva la causa in decisione,
assegnando alle parti per il deposito di comparsa conclusionale e di
eventuali repliche i termini ridotti di cui al citato art. 3.
Tutto ciò premesso, rileva questo giudice che nel caso di specie
l'on. Vendola, sottoponendo direttamente alla propria Camera di
appartenenza la questione dell'applicabilità dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione ai fatti per cui è stato convenuto in
giudizio dalla S.E.S. davanti a questo tribunale, ha provocato
autonomamente la deliberazione di insindacabilità, adottata
dall'assemblea su conforme proposta della competente Giunta (art. 3,
comma 7), e quindi, dopo la trasmissione a questo tribunale della
relativa documentazione, ha invocato l'applicazione del sistema
delineato dalla normativa sopravvenuta di cui ai commi 3 e 8
dell'art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140.
Nelle difese conclusive la società attrice ha contestato la
delibera di insindacabilità adottata dalla Camera dei deputati,
assumendo la non riconducibilità dei fatti addebitati all'onorevole
Vendola all'area degli atti coperti dalla garanzia di cui all'art. 68
della Costituzione, ed ha conseguentemente invitato questo tribunale
a sollevare conflitto di attribuzioni davanti alla Corte
costituzionale per ottenere l'annullamento della deliberazione. Con
riferimento allo jus superveniens rappresentato dalla legge
n. 140/2003 la società attrice ne argomenta poi la sostanziale
continuità con il dettato costituzionale, evidenziando che una o
più estensiva interpretazione della garanzia, che accordasse
l'insindacabilità anche in caso di assenza di connessione degli atti
del membro del Parlamento con la funzione parlamentare, porrebbe
l'art. 3 della legge citata in contrasto con lo stesso art. 68,
nonchè con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, e ne soffrirebbe anche il diritto di tutti i cittadini
alla tutela giurisdizionale (art. 24 Costituzione e art. 6
Convenzione europea dei diritti dell'Uomo).
La difesa del convenuto ha ribadito la propria posizione,
assumendo la legittimità della deliberazione di insindacabilità,
illustrando il nesso funzionale tra l'attività parlamentare
dell'onorevole Vendola e l'iniziativa di cui la società attrice
sostiene il carattere diffamatorio, e argomentando, soprattutto nella
memoria di replica del 5 gennaio 2004, l'infondatezza dei prospettati
dubbi di costituzionalità della legge n. 140.
Tali dubbi ritiene invece questo giudice che non siano
manifestamente infondati sotto svariati profili e che, attesa la
certa rilevanza della questione, impongano il ricorso al giudice
delle leggi, peraltro in armonia con le perplessità circa la
costituzionalità della legge n. 140 nel suo complesso e dell'art. 3
in particolare manifestati da una parte della dottrina subito dopo
l'entrata in vigore della legge.
Giova precisare che nel sistema delineato dal citato art. 3, una
volta intervenuta la deliberazione della Camera di appartenenza,
sollecitata dallo stesso giudice che non ritenga fondata l'eccezione
di parte concernente l'applicabilità dell'art. 68, primo comma,
della Costituzione, oppure provocata, come nel caso di specie, dallo
stesso parlamentare che abbia direttamente sottoposto alla Camera la
questione dell'applicabilità della prerogativa parlamentare (comma
7), il giudice è tenuto a prenderne atto e, per quel che in questa
sede rileva, ad adottare senza ritardo i provvedimenti di cui al
comma 3 dell'art. 3 (comma 8). In ambito penale il giudice è tenuto
a provvedere in ogni stato e grado del giudizio con sentenza a norma
dell'art. 129 c.p.p., applicando la causa di non punibilità, mentre
in sede civile al giudice è imposta la pronuncia di sentenza per
l'adozione dei provvedimenti necessari alla definizione del processo,
e cioè l'affermazione della irresponsabilità del parlamentare
convenuto in giudizio, che si traduce necessariamente in una
peculiare causa di rigetto della domanda (comma 4): soluzione la cui
inevitabilità nel caso all'esame di questo giudice giustifica
ampiamente la rilevanza della questione atteso il contenuto della
deliberazione concernente la condotta addebitata al convenuto
onorevole Vendola.
Il sistema descritto discende dal ripristino della c.d.
pregiudiziale parlamentare, che era stata introdotta dai vari decreti
legge attuativi dell'art. 68 della Costituzione, via via reiterati e
tutti decaduti per mancata conversione tra il 1993 ed il 1996: va
peraltro rivelato che il sistema delineato da questi provvedimenti,
non più riproposti dopo l'intervento della Corte costituzionale
diretto ad arrestare la deprecata prassi della reiterazione, si era
completato, dopo le critiche iniziali (v. ad es. il parere del C.S.M.
sul d.l. 15 novembre 1993, n. 455), con la previsione espressa dalla
possibilità del giudice di sollevare conflitto di attribuzioni ove
ritenesse il deliberato della Camera lesivo della sua sfera di
competenza, e tale esito, nonostante la mancata riproduzione del
relativo inciso nella legge n. 140, deve considerarsi in ogni caso
pienamente ammissibile anche oggi in base ai principi generali.
E tuttavia ciò che appare non conforme a Costituzione non è
tanto il sistema della c.d. pregiudiziale parlamentare
(impropriamente definita tale atteso che di pregiudizialità può
parlarsi solo nei rapporti tra diverse sedi di pronunce
giurisdizionali e non con riferimento ad una valutazione che non dà
vita ad un atto di natura giurisdizionale), posto che va preso atto
della interpretazione secondo cui l'art. 68, primo comma, della
Costituzione, attribuisce alla Camera di appartenenza il potere di
valutare la condotta addebitata ad un proprio membro e di
qualificarla come esercizio delle funzioni parlamentari allo scopo di
inibire in ordine ad essa una difforme pronuncia giudiziale
affermativa della responsabilità (Corte costituzionale 29 dicembre
1988, n. 1150): ciò che pone problemi di compatibilità con il
dettato costituzionale è l'inedito, a quanto consta, meccanismo di
cui al comma 7 della norma più volte citata, che consente al membro
del Parlamento di sottoporre direttamente la questione
dell'insindacabilità alla propria Camera di appartenenza,
anticipando, prevenendo, o, più semplicemente, ignorando gli
sviluppi del procedimento civile.
In totale assenza del contraddittorio è consentito al
parlamentare di provocare una decisione potenzialmente preclusiva
dell'ulteriore corso del giudizio instaurato nei suoi confronti, e
ciò in palese contrasto con il principio di uguaglianza di tutti i
cittadini davanti alla legge ed in violazione del diritto alla tutela
giurisdizionale, nell'uno e nell'altro caso senza quella
giustificazione che consentirebbe di ricondurre nell'ambito della
ragionevolezza il vulnus ai principi di cui agli artt. 3 e 24 della
Costituzione: infatti la funzione di garanzia attribuita alla
deliberazione di insindacabilità è già tutelata nel sistema in
primo luogo dalla possibilità che il giudice rilevi d'uffficio la
questione, quindi dalla facoltà dell'interessato di sottoporre al
giudicante l'eccezione e di provocare l'interessamento della Camera
con un provvedimento dovuto che la legge qualifica espressamente non
impugnabile. In particolare, nell'ambito di un giudizio civile, si
consente all'interessato di sottrarsi al contradditorio, anche in via
definitiva (nel caso di specie la costituzione del convenuto è
avvenuta solo immediatamente dopo l'entrata in vigore della legge
n. 140), di bypassare il processo (per riprendere un'espressione
dalla società attrice), che è il momento fisiologico del confronto
e della dialettica, concepito dal legislatore con sede naturale anche
dell'affermazione della insindacabilità, e di provocare una
pronuncia conclusiva e definitiva, senza alcuna possibilità per la
controparte di interloquire e di apportare quantomeno alla
valutazione della Camera di appartenenza del convenuto quel
contributo di conoscenza che potrebbe scaturire, ad es., dall'esame
degli atti del giudizio (rispetto ai quali non sussiste per la Camera
alcun obbligo di acquisizione). Tale sottrazione al suo corso normale
del processo diretto al vaglio delle domande spiegate nei confronti
del parlamentare, e soprattutto le modalità con cui ciò avviene ad
iniziativa dello stesso interessato (comma 7 del citato art. 3),
confliggono apertamente con il principio di uguaglianza, con la
garanzia costituzionale del diritto di difesa, nonchè con
l'attribuzione della funzione giurisdizionale ai soli giudici
ordinari, e, in forza della novella costituzionale dell'art. 111
della Costituzione, anche con il diritto ad un processo
caratterizzato dal contraddittorio e ad un giudice terzo ed
imparziale. Appaiono sotto quest'ultimo profilo significative le
decisioni di condanna dello Stato italiano recentemente adottate
dalla Corte europea dei diritti dell'Uomo con riferimento alla
affermazione della insidacabilità di condotte ed opinioni contenute
in deliberazioni parlamentari ritenute lesive del diritto al giudizio
di un tribunale indipendente ed imparziale (art. 6 della Convenzione
europea).
Ulteriori perplessità il citato art. 3 suscita sotto il profilo
sostanziale della delimitazione dell'ambito di applicazione
dell'immunità, posto che il primo affianca agli atti «tipici», ai
fini dell'estesione della prerogativa, «ogni altra attività di
ispezione, di divulgazione, di critica e di denunzia politica,
connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori dal
Parlamento». La forma recepisce in tal modo la lettura estensiva
propria della giurisprudenza parlamentare, e combina il criterio
funzionale con quello topografico secondo una tesi affermata anche
dalla Corte costituzionale: ai fini della insindacabilità si afferma
infatti che non rileva la configurazione nominalistica dell'atto
compiuto dal parlamentare ovvero la sua riconducibilità ad uno dei
tipi di atti disciplinati dai regolamenti parlamenteri, ma importa la
riferibilità dell'atto allo svolgimento della funzione parlamentare,
anche se attuata in forma innominata sul piano regolamentare (v. da
ultimo, in tal senso, Corte costituzionale 24 giugno 2003, n. 219). E
tuttavia, rispetto alla posizione più volte espressa dalla Corte
costituzionale circa l'ambito effettivo dell'immunità garantita dal
primo comma dell'art. 68 della Costituzione, l'art. 3 della legge
n. 140 omette di operare un'ulteriore necessaria delimitazione,
indispensabile - ad avviso di questo giudice - per fugare ogni
perplessità in merito alla conformità della norma al dato
costituzionale.
Non vi è dubbio alcuno che, alla luce del criterio previsto,
correttamente la Camera dei deputati ha affermato nel caso di specie
l'insindacabilità delle opinioni espresse nel dossier diffuso
dall'on. Vendola, lato sensu riconducibili, come la proposta della
compettente Giunta non manca di sottolineare, all'attività di
denuncia politica svolta dal parlamentare nel contesto dell'azione
della Commissione parlamentare antimafia di cui l'onorevole Vendola
era in quel momento vicepresidente. E ciò può ritenersi anche a
prescindere dall'esame del contenuto dei documenti prodotti dalla
difesa del convenuto all'udienza del 30 giugno 2003, contestualmente
alla costituzione in giudizio, ma tardivamente, posto che era stata
già ammessa la prova testimoniale richiesta dalla società attrice
(la cui produzione documentale soggiace a sua volta allo stesso
giudizio di intempestività, essendo intervenuta all'udienza del 15
dicembre 2003, già la seconda destinata alla precisazione delle
conclusioni).
Ciò che tuttavia caratterizza l'immunità garantita dall'art.
68, primo comma, della Costituzione, secondo un'interpretazione
costantemente affermata negli ultimi anni dalla giurisprudenza
costituzionale, che eevidentemente una legge ordinaria, anchee se di
definizione dell'ambito della prerogativa, non può misconoscere, è
la necessità che ricorra una sostanziale corrispondenza di
significati tra le dichiarazioni rese al di fuori dell'esercizio
delle attività paralamentari tipiche svolte in Parlamento e le
opinioni già espresse nell'ambito di queste ultime (così
soprattutto la Corte costituzionale 17 gennaio 200, n. 10; Corte
costituzionale 17 gennaio 2000, nn. 11; più recentemente Corte
costituzionale n. 79/2002; Corte costituzionale n. 509/2002). Senza
tale necessaria delimitazione l'ampliamento del novero delle condotte
coperte dallimmunità realizzato con la legge n. 140, che include
nell'ambito applicativo dell'art. 68 della Costituzione anche le
opinioni meramente connesse alla funzione di parlamentare, rischia di
fare venir meno lo stretto nesso funzionale tra l'espressione delle
opinioni e l'esercizio delle funzioni parlamentari e di snaturare una
garanzia rendendola un privilegio perrsonale, ponendo la norma
ordinaria in contrasto con quella di rango costituzionale che la
prima pretende di attuare.
Le argomentazioni illustrate trovano puntuale riscontro nel caso
all'esame di questo tribunale, giustificando anche sotto questo
profilo il giudizio di rilevanza della questione, posto che un
delimitazione nei termini indicati dell'area della insidancabilità
imporrebbe certamente un esito diverso della valutazione dei fatti
addebitati all'on. Vendola e non potrebbe in alcun modo giustificare
la deliberazione dell'Assemblea.
La società attrice lamenta infatti il carattere gravemente
diffamatorio, perchè lesivo dell'immagine e della reputazione del
giornale quotidiano di cui è editrice, di una serie di affermazioni
contenute nel dossier più volte citato, diffuso dall'on. Vendola
presso la sede messinese del suo partito, in occasione di una
manifestazione politica.
Negli atti parlamentari trasmessi si evidenzia che il dossier
sarebbe «la proiezione e lo sviluppo dei contenuti di molteplici atti
parlamentari tipici riconducibili alle funzioni parlamentari di Nichi
Vendola anche con riferimento agli organi di stampa» (v. p. 4 della
relazione della Giunta per le autorizzazioni, rel. Carboni).
Ma di tale collegamento tra l'iniziativa dell'on. Vendola e la
sua attività parlamentare, anche all'interno della commissione
antimafia, gli atti prodotti non offrono alcuna prova convincente con
riferimento particolare alla posizione del quotidiano Gazzetta del
Sud. Dal testo della citata relazione della Giunta si ricava che la
commissione di cui l'on. Vendola era in quel momento vicepresidente
ebbe ad occuparsi del c.d. caso Messina, stilando ed approvando un
documento finale oltre due anni prima dalla divulgazione del dossier.
Ma dalla stessa relazione di Giunta non emerge alcun riferimento alla
stampa locale, se non del tutto generico e, per così dire, asettico,
e senza alcun collegamento con i contenuti e con gli aspri toni che
caratterizzano le specifiche accuse contenute nel dossier. E ciò
può rilevarsi tanto con riferimento all'attività della Commissione
antimafia chiusa dalla relazione approvata il 28 aprile 1998, quanto
con riferimento alle più recenti iniziative parlamentari
dell'onorevole Vendola, che concernono alcuni aspetti dell'inchiesta
precedentemente portata a compimento, ma non appaiono in alcun modo
collegati alle parti del dossier che contengono le vivaci critiche
all'assetto e agli attegiamenti della stampa locale e che interessano
direttamente la Gazzetta del Sud.
Ne consegue per un verso la riconducibilità delle condotte di
cui si lamenta il carattere diffamatorio al disposto di cui al primo
comma dell'art. 3 della legge n. 140, ma per altro verso il dubbio
che, non essendo provata la corrispondenza di tali condotte ad
attività compiute nell'esercizio specifico delle funzioni
parlamentari, l'immunità non potrebbe essere correttamente invocata
sulla scorta della lettura del primo comma dell'art. 68 della
Costituzione che viene costantemente avallata dalla giurisprudenza
del giudice delle leggi.
Della relativa questione di legittimità deve essere pertanto
investita la Corte costituzionale con la conseguente sospensione di
questo processo e le relative statuizioni accessorie.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge 2003, n. 140:
a) in relazione agli art. 3, 24, 102 e 111 della Costituzione
nella parte in cui consente al parlamentare di sollecitare
autonomamente la deliberazione di insindacabilità sottoponendo
direttamente la relativa questione alla Camera di appartenenza e
provocando in tal modo, senza alcun contraddittorio, una decisione
preclusiva dell'ulteriore corso del procedimento civile;
b) in relazione agli artt. 3 e 68 della Costituzione, nella
parte in cui, estendendo l'immunità del parlamento ad «ogni altra
attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denunzia
politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche
fuori dal Parlamento», non impone una sostanziale corrispondenza di
significati tra le dichiarazioni rese al di fuori dell'esercizio
delle attività parlamentari tipiche svolte in Parlamento e le
opinioni già espresse nell'ambito di queste ultime.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
cancelleria, alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in
corso.
Ordina altresì che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Messina, il 26 gennaio 2004
Il giudice: Lombardo
04C0546