1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 30-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2008
Ordinanza del 30 gennaio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto dal Laboratorio Analisi Cliniche «S. Rocco» S.r.l. ed altri contro Regione Calabria ed altra Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui al decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di uguaglianza, di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata, di buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela giurisdizionale - Violazione della sfera di competenza regionale per la diretta determinazione delle tariffe in luogo della previsione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o). - Costituzione, artt. 3, 24, 32, 41, 97, 113 e 117. (008C0308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 30-4-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso R.G. n. 561/2006
proposto da: Laboratorio di Analisi Cliniche «Rocco S.r.l.», il
Centro Diagnostico Gamma, il Laboratorio Analisi Cliniche F.
Cavaliere C. S.r.l. e il Laboratorio di Analisi Cliniche L.A.C., in
persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore,
rappresentati e difesi, dal prof. avv. Michele Salazar e dall'avv.
Annunziato Santoro, con domicilio eletto in Catanzaro Lido, via
Bausan n. 20, presso lo studio dell'avv. Virgilio Conte;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Iolanda
Mauro, dell'Avvocatura Regionale ed elettivamente domiciliata presso
la sede dell'avvocatura in Catanzaro, viale De Filippis, 280; e nei
confronti della A.S.L. n. 10 di Palmi, n.c.; per l'annullamento,
previa sospensiva, della delibera della Giunta regionale Calabria
n. 169 del 12 marzo 2007, pubblicata nel B.U.R.C. del 16 aprile 2007,
n. 7, nella parte in cui viene deliberato, quanto segue:
1) «di stabilire che per l'anno 2007 alla remunerazione delle
prestazioni di specialistica ambulatoriale, erogate dalle strutture
pubbliche e private accreditate, saranno applicate le tariffe di cui
all'art. 3, comma 1, lett. a), del d.m. 12 settembre 2006, escludendo
ogni altro tipo di prestazione individuata dal nomenclatore
tariffario regionale» (punto 14);
2) «di stabilire che per le prestazioni di specialistica
ambulatoriale le strutture private accreditate sono obbligate a
praticare ai sensi del comma 798, lettera i) della legge 27 dicembre
2006, n. 296 del d.m. 12 settembre 2006 lo sconto del 2% per le
prestazioni di specialistica (compresa la diagnostica per immagini) e
del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio» (punto 15);
3) «di stabilire che per l'anno 2007 le prestazioni di
assistenza ospedaliera, di assistenza specialistica ambulatoriale e
residenziale e semi residenziale non danno diritto ad alcuna
remunerazione nel caso dovessero superare i limiti massimi di spesa
rispettivamente stabiliti con il presente provvedimento per ciascuna
azienda sanitaria ai sensi della sentenza del Consiglio di stato -
Adunanza plenaria n. 8/2006» punto 11);
nonchè per l'annullamento di ogni altro provvedimento
presupposto, susseguente o comunque connesso;
Visti gli atti e i documenti presentati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per l'udienza del 23 novembre 2007, la dott.
Anna Maria Verlengia;
Sentiti gli avvocati presenti, come da verbale d'udienza;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Le società ricorrenti, tutte strutture che erogano, in regime di
accreditamento, prestazioni specialistiche ambulatoriali agli utenti
del servizio sanitario nazionale, impugnano, con ricorso avanti alla
Sezione staccata di Reggio Calabria del Tribunale amministrativo
regionale la delibera regionale n. 169 del 12 marzo 2007, nella parte
in cui viene deliberato, quanto segue:
1) «di stabilire che per l'anno 2007 alla remunerazione delle
prestazioni di specialistica ambulatoriale, erogate dalle strutture
pubbliche e private accreditate, saranno applicate le tariffe di cui
all'art. 3, comma 1, lett. a), del d.m. 12 settembre 2006, escludendo
ogni altro tipo di prestazione individuata dal nomenclatore
tariffario regionale» (punto 14);
2) «di stabilire che per le prestazioni di specialistica
ambulatoriale le strutture private accreditate sono obbligate a
praticare ai sensi del comma 798, lettera i) della legge 27 dicembre
2006, n. 296 del d.m. 12 settembre 2006 lo sconto del 2% per le
prestazioni di specialistica (compresa la diagnostica per immagini) e
del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio» (punto 15);
3) «di stabilire che per l'anno 2007 le prestazioni di
assistenza ospedaliera, di assistenza specialistica ambulatoriale e
residenziale e semi residenziale non danno diritto ad alcuna
remunerazione nel caso dovessero superare i limiti massimi di spesa
rispettivamente stabiliti con il presente provvedimento per ciascuna
azienda sanitaria ai sensi della sentenza del Consiglio di stato -
Adunanza plenaria n. 8/2006» (punto 11).
Le ricorrenti deducono l'illegittimità della delibera regionale,
articolando le seguenti censure:
1) violazione ed errata applicazione dell'art. 1, comma 796,
lettera o) della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007). Eccesso
di potere per sviamento, carenza di motivazione e contraddittorietà.
Contestano le ricorrenti la mancata predisposizione ed approvazione,
entro il 28 febbraio 2007, del piano di riorganizzazione della rete
delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni
specialistiche e di diagnostica di laboratorio al fine di adeguare
gli standard organizzativi e di personale, ivi compresa l'indicazione
di quali prestazioni del nomenclatore tariffario regionale debbano
venire eseguite con metodiche automatizzate, come sarebbe stato
imposto dalla disposizione di cui al comma 796, lett. o) quale onere
pregiudiziale alla applicazione dello sconto del 20%; a tale riguardo
le ricorrenti denunciano, altresì, la mancata applicazione della
disposizione di cui all'art. 1, comma 170, legge n. 311/2004 ove
prevede che siano sentite le società scientifiche e le associazioni
di categoria interessate;
2) violazione ed errata applicazione dell'art. 3, comma 1, del
d.m. 12 settembre 2006, nella parte in cui statuisce che le strutture
private accreditate sono obbligate ad applicare per la remunerazione
delle prestazioni di specialistica ambulatoriale le tariffe previste
dal d.m. 22 luglio 1996. Eccesso di potere per sviamento, mancanza di
motivazione e contraddittorietà. Deducono i ricorrenti che il d.m.
del 2006, cui rinvia la impugnata delibera è affetto da
illegittimità derivata laddove fa proprie le tariffe fissate dal
d.m. 12 luglio 1996, già dichiarato illegittimo ed annullato dalla
sentenza n. 1839 del 2001 della VI sezione del Consiglio di Stato;
3) illegittimità per irrazionalità, violazione del principio
di proporzionalità della retribuzione rispetto al lavoro prestato
(art. 36 Cost.) e per eccesso di potere per difetto di criteri e per
indeterminatezza. Con questa terza censura le ricorrenti impugnano il
punto 11 della delibera di Giunta Regionale, laddove rinviando
all'orientamento espresso dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato n. 8, si stabilisce che non verranno remunerate le prestazioni
rese oltre i tetti di spesa rispettivamente stabiliti per ciascuna
azienda sanitaria.
Concludono chiedendo l'annullamento della delibera nelle parti
oggetto di censura.
Si è costituita la Regione eccependo l'incompetenza territoriale
della Sezione Staccata di Reggio Calabria nonchè l'inammissibilità
del ricorso per carenza di interesse attuale e concreto, data la
natura programmatoria dell'atto gravato e per la mancata impugnazione
dell'atto presupposto, costituito dal d.m. 12 settembre 2006. Con il
controricorso la Regione ha, altresì, controdedotto nel merito,
chiedendo il rigetto del ricorso, ove non ritenuto inammissibile.
Il Presidente della sezione staccata di Reggio Calabria ha,
quindi, con proprio decreto, nella Camera di consiglio del 6 giugno
2007, trasmesso gli atti a Catanzaro ove il Presidente del Tribunale
regionale ne ha disposto, in data 19 giugno 2007, l'iscrizione al
registro generale del Tribunale del capoluogo.
Con memoria successiva l'Avvocatura regionale ha eccepito
l'incompetenza territoriale anche del Tribunale amministrativo
regionale della Calabria a favore di quella del Tribunale
amministrativo regionale Lazio. Ha eccepito, altresì,
l'inammissibilità del ricorso per difetto del contraddittorio,
dovendosi imputare uno degli atti impugnati al Ministero della salute
ed essendo stata omessa la notifica al Ministero, nonchè, sotto
altro profilo, alle dirette controinteressate, rappresentate dalle
strutture accreditate per l'assistenza ospedaliera e protesica. In
subordine eccepisce l'inammissibilità del ricorso per mancata
impugnazione dell'atto presupposto della gravata delibera regionale,
rappresentato dal d.m. del 12 settembre 2006.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza
del 23 novembre 2007.
D i r i t t o
Con il presente gravame le società ricorrenti, strutture che
erogano, in regime di accreditamento, prestazioni specialistiche
ambulatoriali agli utenti del Servizio sanitario nazionale, impugnano
la delibera n. 169 del 12 marzo 2007, pubblicata nel B.U.R.C. del 16
aprile 2007, n. 7, con la quale la Giunta regionale Calabria
stabilisce che:
per l'anno 2007, alla remunerazione delle prestazioni di
specialistica ambulatoriale, erogate dalle strutture pubbliche e
private accreditate, saranno applicate le tariffe di cui all'art. 3,
comma 1, lett. a) del d.m. 12 settembre 2006, escludendo ogni altro
tipo di prestazione individuata dal nomenclatore tariffario
regionale» (punto 14);
per le prestazioni di specialistica ambulatoriale le strutture
private accreditate sono obbligate a praticare ai sensi del comma
798, lettera o) della legge 27 dicembre 2006, n. 296 lo sconto del 2%
per le prestazioni di specialistica (compresa la diagnostica per
immagini) e del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio»
(punto 15);
per l'anno 2007 le prestazioni di assistenza ospedaliera, di
assistenza specialistica ambulatoriale e residenziale e semi
residenziale non danno diritto ad alcuna remunerazione nel caso
dovessero superare i limiti massimi di spesa rispettivamente
stabiliti con il presente provvedimento per ciascuna azienda
sanitaria.
I n r i t o
Il Collegio esamina, in via preliminare, le eccezioni di rito
proposte dalla difesa della Regione.
Con la prima, la regione eccepisce il difetto di competenza
territoriale del tribunale adito a favore del Tribunale
amministrativo per il Lazio, ritenendo impugnato il decreto
ministeriale 12 settembre 2006 ovvero un provvedimento di organo
centrale dello Stato.
L'eccezione, ad avviso del Collegio, è infondata, oltre che
inammissibile per omessa proposizione della stessa con le forme del
regolamento di competenza.
Il decreto ministeriale in oggetto, nel caso all'esame, viene in
rilievo in quanto richiamato dall'art. 1, comma 796 della legge
finanziaria n. 296 del 2006, di cui la delibera regionale impugnata
intende fare applicazione e nei limiti in cui ripropone le tariffe
fissate con il decreto ministeriale 22 luglio 1996, già annullato
con sentenza del Consiglio di Stato, sez. 1839/2001, passata in
giudicato.
È la disposizione di legge primaria, ovvero il comma 796, lett.
o) dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2007, la norma
applicabile, in quanto, recependo le tariffe del d.m. del 1996, fissa
la remunerazione massima delle prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale a carico del bilancio statale.
La legge n. 311/2004, art. 1, comma 170, infatti, stabilisce che
eventuali importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori
alle tariffe massime, restino a carico del bilancio regionale.
Come già rilevato dal giudice amministrativo (v. Tribunale
amministrativo regionale Lazio, sez. terza-quater n. 12623/2007), i
parametri tariffari stabiliti dall'amministrazione statale
costituiscono un punto fermo ad orientamento preciso per le regioni,
mentre possibili, solo teoricamente, tariffe più elevate
costituiscono nella fattispecie mere eventualità.
La Regione Calabria non ha fatto uso di tale facoltà, da qui la
lesività della impugnata delibera per le strutture accreditate, ove
fa applicazione per il 2007 dei parametri tariffari richiamati dalla
citata disposizione di legge e delle tariffe del d.m. del 1996.
Alla luce delle sopra esposte osservazioni, infondata appare,
altresì, la seconda eccezione di omessa notifica del ricorso
all'Amministrazione statale che ha adottato il d.m. del 2006.
Come già rilevato, il decreto ministeriale del 12 settembre 2006
non viene assolutamente in rilievo autonomamente, in quanto le
società ricorrenti si dolgono della applicazione delle tariffe
fissate dal decreto ministeriale del 1996, richiamato dalla norma
della finanziaria, e mai aggiornate, benchè sia trascorso un
decennio, in relazione all'inevitabile aumento dei costi dei fattori
produttivi.
Con la terza eccezione la difesa regionale deduce
l'inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del decreto
ministeriale 12 settembre 2006.
Anche questa eccezione è infondata per le stesse ragioni esposte
alla base del rigetto dell'eccezione di omessa notifica del ricorso
al Ministero della sanità.
Il decreto ministeriale 12 settembre 2006 non ha alcuna autonoma
rilevanza in quanto esso, nel caso di specie, appare lesivo nella
parte in cui riproduce gli importi tariffari massimi della
remunerazione delle prestazioni indicati con il d.m. 1996 richiamato
dalla norma di legge primaria, ovvero dal comma 796, lett. o) della
legge n. 296/2006.
La reiezione di tutte le eccezioni in rito impone il passaggio
all'esame del merito.
I n d i r i t t o
Per quanto già accennato nell'esame delle eccezioni in rito, e
posto cioè che sono le disposizioni della legge finanziaria per il
2007, art. 1, comma 796, lett. o), le norme di cui la Regione
Calabria fa diretta applicazione nel deliberare le tariffe massime
per la remunerazione delle prestazioni assistenziali e nel fissare,
conseguentemente, i tetti di spesa, la impugnazione della delibera
regionale deve passare attraverso l'eventuale esame della questione
di legittimità costituzionale della suddetta disposizione che il
Collegio, richiamata l'ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale Puglia, Lecce, sez. II, 19 ottobre 2006, n. 3631, che ha
già rimesso alla Corte costituzionale detta questione, ritiene,
sollevandola d'ufficio, rilevante e non manifestamente infondata.
In punto di rilevanza va ribadito che le strutture ricorrenti sono
laboratori di analisi cliniche che erogano, in regime di
accreditamento con il Servizio sanitario regionale della Calabria, e
per esso con l'A.s.l. di Palmi, prestazioni specialistiche
ambulatoriali.
Il rapporto di accreditamento con il S.S.R. (art. 8-quater e
seguenti del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i.) presuppone:
la fissazione da parte dell'A.S.L. competente per territorio nei
confronti delle strutture accreditate dei c.d. tetti di spesa
annuali, i quali esprimono il limite massimo di prestazioni che
l'Amministrazione sanitaria ritiene di acquistare dagli operatori
privati nell'anno di riferimento, nei limiti delle risorse, assegnate
dalla regione ed in conformità alle vigenti disposizioni normative
nazionali e regionali;
la remunerazione di tali prestazioni a tariffa (art. 8-quinquies
, lett. d), e art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992). Al riguardo, con
d.m. 22 luglio 1996 il Ministero della salute aveva stabilito le
tariffe massime relative alle prestazioni di specialistica
ambulatoriale, tariffe che le regioni erano libere di recepire tout
court o, al contrario, di prendere a base per un'autonoma
determinazione dei corrispettivi dovuti alle strutture private,
sopportando però gli eventuali costi differenziali.
La Regione Calabria, con la delibera impugnata, non si è avvalsa
di tale facoltà, rinviando alle tariffe del d.m. 2006, id est del
1996, escludendo ogni altro tipo di prestazione individuata dal
nomenclatore tariffario regionale.
La delibera gravata, quindi, in piena applicazione dell'art. 1,
comma 796, lett. o) della legge n. 296/2006, determinerebbe la
remunerazione delle prestazioni rese nel 2007 dalle strutture private
convenzionate, odierne ricorrenti, in base alle tariffe fissate dal
d.m. 22 luglio 1996 sulle quali dovrebbe altresì applicarsi uno
sconto del 2% per le prestazioni di specialistica (compresa la
diagnostica per immagini) e del 20% per le prestazioni di
specialistica oratorio, escludendosi il diritto alla remunerazione
nel caso di superamento dei limiti massimi di spesa stabiliti con la
delibera gravata per ciascuna azienda sanitaria.
Il risultato della applicazione di tale delibera, che viene
impugnata davanti a questo Tribunale amministrativo regionale con
l'odierno ricorso, sarebbe costituita dal pagamento delle
prestazioni, rese nel 2007 dalle strutture in regime di
accreditamento, in misura assai ridotta rispetto alle legittime
aspettative ed insufficiente a coprire i costi, con il rischio
verosimile di cessazione dell'attività per esposizione debitoria.
Il Collegio non ignora le sentenze della Corte costituzionale (tra
cui la n. 111/2005 e, più di recente la n. 257/2007) che hanno
ritenuto costituzionalmente legittima la scelta discrezionale di
politica sanitaria e di contenimento della spesa pubblica che ha
portato ad ancorare l'ammontare della spesa sanitaria a dati storici
concernenti gli stanziamenti previsti per anni precedenti.
Rileva, tuttavia, il Collegio come l'ipotesi sub judice sia
sostanzialmente diversa.
Non è il volume quantitativo delle prestazioni sanitarie che
possono essere acquistate dalle strutture convenzionate, ovvero
l'importo complessivo ella spesa da sostenere, a costituire oggetto
della questione qui sollevata, bensì la remunerazione di tali
prestazioni ad un prezzo manifestamente inadeguato a coprirne i
costi, per essere ancorato a tariffe di dieci anni prima.
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, il Collegio,
sollevando d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 796, lett. o) della legge n. 296/2006 per
violazione degli artt. 24, 113, 3, 32, 41, 97 e 117 Cost., espone le
seguenti argomentazioni.
Appare violato il disposto costituzionale di cui agli artt. 24 e
113 laddove la norma in esame rinvia, prescrivendone l'applicazione,
ad un decreto ministeriale, 22 luglio 1996, annullato in via
definitiva, dal Consiglio di Stato con sentenza della IV sezione del
29 marzo 2001.
Si richiama, a tale proposito, il principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza 15 luglio 2005, n. 282), in
base al quale, tra i limiti posti al legislatore vi è quello del
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario, essendo comunque precluso al legislatore di intervenire
con norme aventi portata tale da annullare gli effetti di un
giudicato.
Con la richiamata sentenza del Consiglio di Stato del 2001 il
decreto ministeriale del 1996 era stato annullato in quanto le
tariffe per la remunerazione delle prestazioni erano state fissate
senza una previa ed adeguata valutazione della loro congruità.
Il legislatore, a distanza di 10 anni, le recepisce, ignorando
quanto aveva formato oggetto di un giudicato e senza dar conto alcuno
delle ragioni per le quali dette tariffe avrebbero potuto mantenere
un qualche valore remunerativo delle prestazioni indicate.
La disposizione di legge appare, sotto tale profilo, collidere
anche con il principio di ragionevolezza, contenuto nell'art. 3
Cost., laddove imporrebbe tariffe non remunerative dei costi di
produzione a quelle strutture che, in virtù di un impegno
contrattuale con l'amministrazione sanitaria, si sono vincolate a
fornire agli utenti del servizio sanitario un certo numero di
prestazioni. L'accreditamento con il S.S.N., in virtù di tale
disciplina tariffaria, si risolve in una deteriore condizione per
tali strutture che si vedono remunerare le prestazioni rese nel 2007
con importi già sospetti di inadeguatezza nel 1996, a fronte di un
aumento consistente dei costi e del valore della moneta in 10 anni.
Il deteriore trattamento delle strutture accreditate sarebbe
incostituzionale, per violazione del principio di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione, non solo rispetto alle strutture
private che forniscono identici servizi a cittadini paganti, ma anche
rispetto alle strutture pubbliche, le quali continuerebbero a godere
di quel particolare favor legislatoris che consente loro di essere
comunque remunerate appieno, senza alcuna «decurtazione di sconto».
Mentre quelle private avrebbero dovuto operare «sottocosto»; con
un'ingiustificabile compromissione della logica concorrenziale ad uno
spropositato aumento dei costi delle prestazioni erogate dal pubblico
(Così Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. III-quater,
n. 12978/2007).
Tariffe del 1996 e sconti aggiuntivi non possono essere
giustificati solo con la logica, del tutto opportunistica, di
razionalizzare la spesa pubblica. Ciò colliderebbe fortemente con il
diritto di libera iniziativa economica privata sancito dall'art. 41
Cost. (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 111 del 18 marzo 2005 e
Tribunale amministrativo regionale Puglia, Lecce, sez. II, Ord.n.
4275/2005).
Violato, infatti, appare, altresì, l'art. 41 Cost. e i principi
in esso contenuti a tutela dell'iniziativa privata, laddove si
vogliono remunerare nel 2007 prestazioni ambulatoriali con tariffe
già giudicate di dubbia adeguatezza nel 1996 e, in aggiunta,
prevedendo uno sconto, per alcune, del 20% e, per altre, del 2% su
detti importi.
È evidente l'irragionevolezza di tale previsione, alla luce del
diminuito potere economico d'acquisto della moneta, in modo
particolare a seguito del passaggio dalla lira all'euro, e del
sensibile aumento dei costi di produzione in dieci anni.
Il legislatore, nel momento in cui intende adottare una
disposizione di legge che si atteggia a provvedimento amministrativo,
benchè generale, sostituendosi all'amministrazione, avrebbe dovuto
far precedere tale disposizione da una adeguata istruttoria che
rendesse conto della tanto drastica diminuzione delle tariffe, ovvero
della loro formale immobilità, nonostante il trascorrere di un
simile lasso di tempo (Tribunale amministrativo regionale Lazio,
III-quater, n. 12623/2007).
Il legislatore della finanziaria, con la disposizione della cui
legittimità costituzionale si tratta, non solo conferma le tariffe
del 1996, come peraltro già operato dal d.m. 12 settembre 2006, ma
ad esse ritiene applicabile una ulteriore riduzione tramite uno
sconto da praticarsi obbligatoriamente rispettivamente del 2% e del
20%.
La disposizione di legge appare, altresì, violare l'art. 32 Cost.
ovvero il diritto alla salute sotto il duplice profilo del diritto a
ottenere le prestazioni sanitarie e il diritto di libera scelta degli
assistiti, in quanto l'applicazione delle regole dell'art. 1, comma
796, lett. o) della n. 296/2006 appare idonea a pregiudicare
l'erogazione di prestazioni sanitarie ove, come risulta incontestato,
le strutture pubbliche non sono in grado di fornire le prestazioni
richieste e quelle private convenzionate sono richieste di fornire
prestazioni a prezzi insufficienti a coprire i costi.
La presenza significativa degli operatori privati nel S.S.N.
risponde ad esigenze insopprimibili dell'Amministrazione sanitaria,
la quale non riesce, con le proprie strutture, a garantire
l'erogazione delle prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per
cui non si potrebbe nemmeno sostenere che le strutture private, se
ritengono non convenienti le tariffe, possano «uscire» dal sistema.
Spetta invece all'Amministrazione competente, previa adeguata
istruttoria, decidere se rilasciare o meno l'accreditamento e
stabilire annualmente il volume di prestazioni che intende acquistare
dai privati; nel momento in cui rilascia l'accreditamento e fissa i
tetti di spesa annuali, l'Amministrazione sanitaria riconosce di aver
bisogno dell'ausilio degli operatori privati, i quali vanno però
adeguatamente remunerati (Cfr. Tribunale amministrativo regionale
Lazio, Sezione III-quater, n. 12978/ 2007).
In materia di fissazione delle tariffe con decreto ministeriale
l'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, ai commi 5 e 6, prevede
espressamente che «... 5. Il Ministro della sanità, sentita
l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'articolo 120,
comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,
con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che
definiscono l'unità di prestazione o di servizio da remunerare e
determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture
accreditate, in base ai costi standard di produzione e di quote
standard di costi generali, calcolati su un campione rappresentativo
di strutture accreditate, preventivamente selezionate secondo criteri
di efficienza, appropriatezza e qualità della assistenza. Lo stesso
decreto stabilisce i criteri generali in base ai quali le regioni,
adottano il proprio sistema tariffario, articolando tali tariffe per
classi di strutture secondo le loro caratteristiche organizzative e
di attività, verificati in sede di accreditamento delle strutture
stesse.
6. Con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati
periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle
prestazioni e l'aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto
della definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e
delle relative previsioni di spesa, dell'innovazione tecnologica e
organizzativa, nonchè dell'andamento del costo dei principali
fattori produttivi ...».
Come si vede, la norma menziona, quale elemento fondamentale di
cui tenere conto nella determinazione delle tariffe, i costi di
produzione (o, nello spirito della tariffa, una quota di essi) e
prevede un certo iter istruttorio, basato sulla rilevazione periodica
dei costi ma anche sulla revisione dei c.d. LEA (Livelli Essenziali
di Assistenza).
Questo iter appare innanzitutto improntato a principi di buon
senso, a cui la p.a. e il Legislatore non possono non attenersi,
soprattutto allorquando il potere pubblicistico venga ad incidere
sulla materia negoziale.
In effetti, il rapporto fra S.S.R. e strutture private appartiene
al genus della concessione amministrativa, per cui esso si compone,
secondo una nota e condivisa teoria, di provvedimenti (nel caso di
specie, in primo luogo quello con cui viene rilasciato il c.d.
accreditamento - nonchè quelli con cui vengono annualmente stabiliti
i tetti di spesa), a cui «accede» un contratto privatistico, il quale
stabilisce fondamentalmente la quantità di prestazioni che la
struttura accreditata può erogare nell'anno di riferimento e il
prezzo a cui tali prestazioni sono remunerate. Questo prezzo è sì
costituito da una tariffa, ossia da un valore la cui determinazione
è rimessa al concedente o ad un'altra autorità amministrativa, ma
questo non significa che la tariffa non debba essere fissata in base
a criteri oggettivi e verificabili dal contraente privato (Così.
ord. Tribunale amministrativo regionale Lecce, sez. II,
n. 3631/2007).
L'omessa effettuazione, o menzione, di una compiuta istruttoria
che in base alla normativa richiamata era dovuta, dà luogo,
altresì, ad una violazione dell'art. 97 Cost., in quanto la p.a., ma
anche il legislatore, ove a questa si surroghi con l'emanazione di
una legge-provvedimento, deve sempre porre a base del proprio operato
un'adeguata conoscenza dei fatti, della quale deve dare conto nella
motivazione del provvedimento terminale. Nel caso della legge,
naturalmente, la motivazione può anche consistere nel richiamo,
espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti che nella
specie viene espressamente posticipata, il che dà luogo ad
un'illogica inversione del procedimento, ma al tempo stesso conferma
essere stata omessa.
Infine, la disposizione di cui all'art. 1, comma 796, lett. o)
della legge finanziaria per il 2007, si pone in contrasto con l'art.
117 Cost.
Con il sistema realizzato dalla censurata disposizione è lo Stato
a fissare le tariffe, attraverso un meccanismo, quello del decreto
ministeriale che nel caso del d.m. del 2006, cui rinvia la
disposizione gravata, ha visto il parere contrario della Conferenza
Stato-regioni.
Questa particolare vicenda allora vede il legislatore statale
sconfinare dalla propria competenza in materia e individuare
analiticamente i tagli alle tariffe sia con la riesumazione delle
tariffe previste dall'ormai annullato d.m. del 1996 e poi con
l'applicazione delle percentuali di sconto sopra ricordate.
Pur dovendosi ritenere che le esigenze di contenimento della spesa
pubblica, e il conseguente potere dello Stato di dettare norme di
coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.),
militino nel senso della legittimità in parte qua della legge
n. 296/2006, i recenti arresti della Corte costituzionale, in materia
di limiti della legislazione statale in tema di individuazione dei
settori in cui le regioni debbono operare «tagli» indurrebbero a
ritenere violato l'ambito di competenza legislativa statale.
Con le note sentenze della Consulta n. 390 del 2004, n. 417 e
n. 449 del 2005, n. 88 del 2006 e n. 157 del 2007, si è, infatti,
ritenuto non spettare allo Stato l'individuazione dettagliata delle
voci di costo dei bilanci regionali da ridurre, potendo il
Legislatore statale stabilire solo i principi fondamentali della
materia e, al limite, la misura delle riduzioni di spesa (cfr.
Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. terza-quater,
n. 12623/2007).
Conclusivamente, ritenendo d'ufficio che la questione di
legittimità costituzionale per violazione degli artt. 24 e 113, 32,
3, 41, 97 e 117 dell'art. 1, comma 796, lett. o) della legge 27
dicembre 2006, n. 296, sia rilevante e non manifestamente infondata,
il Collegio sospende il giudizio e, riservata ogni altra decisione,
rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale.
Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 796, lett. o) della legge -n. 296/2006 per
contrasto con gli artt. 24 e 113, 32, 3, 41, 97 e 117 della
Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
Segreteria, gli atti del giudizio siano trasmessi alla Corte
costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e sia comunicato ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 23
novembre 2007.
Il Presidente: Mastrocola
L'estensore: Verlengia