1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 107 SENTENZA 19 aprile - 12 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2014 - Modalita' di ripartizione del disavanzo di amministrazione relativo ad anni pregressi alla chiusura dell'esercizio 2013. - Legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), art. 6. - (T-160107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del
bilancio di previsione della Regione Molise per l'esercizio
finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo
33), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 20-24 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 24
febbraio 2015 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Antonio Galasso
e Claudia Angiolini per la Regione Molise.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione
Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del bilancio di
previsione della Regione Molise per l'esercizio finanziario 2014, ai
sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
15 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4,
della L. 25 giugno 1999, n. 208), e dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Espone il ricorrente che con la legge regionale n. 25 del 2014 la
Regione Molise ha emanato in data 22 dicembre 2014 le disposizioni in
tema di misure di assestamento del bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2014.
In particolare, l'art. 6 della suddetta legge, rubricato
«Disavanzo di amministrazione alla chiusura dell'esercizio 2013,
relativo ad anni pregressi», dispone: «Il disavanzo finanziario alla
chiusura dell'esercizio finanziario 2013, pari a euro 60.423.952,35
è riassorbito nell'anno 2014 per euro 2.423.952,35 e nel decennio
2015-2024 con importi annui pari ad euro 5.800.000,00, salvo
rideterminazione dello stesso negli anni successivi prossimi».
L'art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000 - abrogato, a decorrere dal
l° gennaio 2015 - disponeva: «Entro il 30 giugno di ogni anno la
regione approva con legge l'assestamento del bilancio, mediante il
quale si provvede all'aggiornamento degli elementi di cui alla
lettera a), del comma 3, dell'articolo 4, ed al comma 5, dello stesso
articolo, nonchè alle variazioni che si ritengono opportune, fermi
restando i vincoli di cui all'articolo 5».
L'art. 5 del d.lgs. n. 76 del 2000, intitolato «Equilibrio del
bilancio», prevede: «1. In ciascun bilancio annuale il totale dei
pagamenti autorizzati non può essere superiore al totale delle
entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla presunta
giacenza iniziale di cassa. 2. Il totale delle spese di cui si
autorizza l'impegno può essere superiore al totale delle entrate che
si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purchè il relativo
disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di indebitamente
autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei limiti di
cui all'articolo 23».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri con la norma
impugnata la Regione Molise avrebbe ecceduto dalla propria competenza
in violazione della normativa costituzionale.
Rammenta l'Avvocatura dello Stato che la Corte costituzionale ha
espressamente affermato che: «il coordinamento della finanza pubblica
attiene soprattutto al rispetto delle regole di convergenza e di
stabilità dei conti pubblici, regole provenienti sia
dall'ordinamento comunitario che da quello nazionale. In particolare,
il patto di stabilità interno (art. 24 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002" e successive
modifiche) stabilisce, tra l'altro, che, ai fini del concorso degli
enti territoriali al rispetto degli obblighi comunitari della
Repubblica ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica, il disavanzo di ciascun ente territoriale non può
superare determinati limiti, fissati dalle leggi finanziarie e di
stabilità che si sono succedute a partire dal 2002 (ex multis
sentenza [...] n. 36 del 2004). Gli obiettivi finanziari in questione
vengono pertanto accertati attraverso il consolidamento delle
risultanze dei conti pubblici in quella prospettiva che è stata
definita di "finanza pubblica allargata" (sentenze n. 267 del 2006 e
n. 425 del 2004)» (sentenza n. 138 del 2013).
Quindi, si prosegue, "modalità non corrette" di redazione, da
parte delle Regioni, di norme attinenti al bilancio potrebbero
costituire strumento di violazione degli obblighi inerenti al
rispetto dei canoni della sana gestione finanziaria, come tutelati
dal precetto costituzionale invocato, e cioè dall'art. l17, terzo
comma, Cost. e dalla norma interposta, che sarebbe rappresentata nel
caso in esame dall'art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000, il quale a sua
volta richiama l'art. 5 del medesimo decreto legislativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene inoltre violato
anche l'art. 81, terzo comma, Cost., laddove dispone che «[o]gni
legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte». La norma impugnata, nel rinviare ad esercizi successivi al
2014 la copertura del disavanzo finanziario 2013, determinerebbe
infatti un ampliamento della capacità di spesa del bilancio 2014,
privo, di fatto, di copertura finanziaria.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise, chiedendo il
rigetto del ricorso.
Premette la resistente che la Giunta regionale, con proprie
deliberazioni n. 374 del 2013 e n. 6 del 2014 ha disposto un
riaccertamento straordinario dei residui attivi sulle annualità 2011
e 2012. Tale operazione di riaccertamento, avvenuto anche a seguito
dei controlli ispettivi predisposti dal Ministero dell'economia e
delle finanze (MEF) relativamente ai dati contabili del periodo
2008-2012, ha portato alla cancellazione di euro 55.044.290,67 nella
redazione del rendiconto generale 2011 e di euro 5.709.197,49
riferiti all'annualità 2012, per un totale di euro 60.753.488,16 di
residui attivi cancellati.
Detta situazione ha contribuito a determinare il disavanzo per
l'esercizio finanziario 2013 nella misura di euro 60.423.952,35.
Nell'approvare l'assestamento di bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2014, la Regione Molise ha disposto con
l'art. 6 della legge regionale n. 25 del 2014 che «Il disavanzo
finanziario alla chiusura dell'esercizio finanziario 2013, pari ad
euro 60.423.952,35 è riassorbito nell'anno 2014 per euro
2.423.952,00 e nel decennio 2015-2024 con importi annui pari ad euro
5.800.000,00, salvo rideterminazione dello stesso negli anni
successivi prossimi». Il disposto della norma impugnata riporta,
quindi, un disavanzo dovuto al primo riaccertamento straordinario dei
residui attivi e pertanto, sostiene la Regione Molise, la copertura
dello stesso potrebbe essere pianificata solo a livello pluriennale,
considerando anche l'intensificazione della fase ricognitiva inerente
alla valutazione della consistenza dei residui attivi e passivi al 31
dicembre 2013.
Inoltre, si evidenzia che la Regione Molise ha previsto la
copertura del disavanzo mediante una quota costante nel bilancio
pluriennale 2015-2017 e negli esercizi futuri pari ad euro
5.800.000,00, evitando il ricorso a mutui i quali avrebbero dato
luogo ad un aggravio di costi per interessi a carico dei bilanci
regionali. Con l'approvazione del rendiconto 2014 ed il
riaccertamento dei residui il disavanzo potrebbe essere poi
sostanzialmente ridotto con evidenti benefici sulla sostenibilità,
nell'arco temporale previsto, del ripiano stesso.
Evidenzia la Regione che la legge impugnata è un atto
legislativo teso ad un assestamento del bilancio che, alla luce dei
rilievi sopra richiamati del MEF, deve tenere conto della necessità
di procedere ad un riaccertamento straordinario, finanziario e
contabile, dei residui attivi e passivi per l'anno 2013. La norma si
farebbe carico della complessa situazione contabile regionale (in
fase riepilogativa) ed avvierebbe un processo di risanamento
dell'intera finanza regionale, in un'ottica giuridico-contabile e
programmatoria, tenuto conto della vastità del disavanzo rispetto
alle finanze regionali intervenuto in data 22 dicembre 2014 a valle
di un processo ricognitivo di un bilancio già esauritosi. A termine
di tale ricognizione, la norma impugnata avrebbe utilizzato tutte le
risorse disponibili (si era prossimi alla fine dell'anno contabile) e
le avrebbe destinate alla copertura del disavanzo finanziario appena
accertato, prevedendo il rientro nei successivi atti finanziari. Non
avendo nell'immediato altri strumenti d'intervento economico e
legislativo, la Regione Molise, preso atto dell'accertamento
straordinario, avrebbe pertanto deciso di intervenire immediatamente
per calmierare il disavanzo finanziario, destinando le risorse certe
disponibili non per la spesa ma per la copertura del disavanzo
finanziario sopravvenuto.
Secondo la resistente tale comportamento non potrebbe configurare
una violazione dell'art. 81 Cost., che impone il pareggio del
bilancio di previsione ma non impedisce la rilevazione di disavanzi
straordinari sopravvenuti (per accertamento straordinario di deficit
da annualità precedenti) in fase di assestamento di tale bilancio,
nè la norma regionale potrebbe essere letta come norma di
ampliamento della capacità di spesa per l'anno 2014.
In merito all'asserita violazione dell'art. 117 Cost. e della
norma interposta costituita dall'art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000,
osserva la Regione Molise che il potere d'intervento e di
coordinamento dello Stato sui bilanci delle Regioni ed in materia
finanziaria in genere non potrebbe spingersi sino a comprimere
illimitatamente il potere di deliberare sulle spese spettante alle
Regioni: una compressione di detto potere si trasformerebbe in un
annullamento del potere di legiferare da parte delle Regioni stesse
(ogni legge dovrebbe essere a costo zero).
Ne consegue che, per la portata del provvedimento regionale in
contestazione, nessuna violazione diretta ed indiretta dell'art. 117
Cost. sarebbe stata posta in essere da parte della Regione Molise,
mentre sarebbe proprio la pretesa statale a confliggere con l'art.
117 Cost. in quanto si pretenderebbe che con la norma sopravvenuta a
seguito di accertamento straordinario, si realizzasse la totale
copertura del medesimo a soli otto giorni dal termine dell'esercizio
finanziario, di fatto così annullando ogni margine di scelta in
materia di spesa da parte della Regione.
La Regione Molise obbietta che le norme in materia di bilancio
non possono essere applicate in modo analogico o estensivo. In
proposito parrebbe indubitabile che i principi richiamati dallo Stato
riguardino i bilanci di previsione e, solo per i vincoli di cui
all'art. 5 del d.lgs. n. 76 del 2000, i bilanci di assestamento.
Rammenta inoltre la Regione Molise che analoghe disposizioni sono
state adottate dalla Regione Piemonte, con l'art. 3 della legge
regionale l° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie) e
nei loro confronti non è stata formulata alcuna impugnazione da
parte dello Stato.
Evidenzia infine la resistente che negli stessi termini sarebbe,
poi, improntato l'art. 3 (Principi contabili generali e applicati),
commi 15 e 16, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42) - nel testo modificato dall'art. 1, comma 538, lettera a), numeri
1) e 2), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2015) - che sarebbe sopraggiunto a colmare il vuoto
legislativo in merito al ripianamento del disavanzo sopravvenuto e
certificherebbe l'esistenza e, quindi, la bontà, la correttezza e la
legittimità dell'attività posta in essere dalla Regione Molise con
l'approvazione dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del 2014.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 24 febbraio 2015, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione Molise 22
dicembre 2014, n. 25 (Assestamento di bilancio di previsione della
Regione Molise per l'esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge
regionale n. 4/2002, articolo 33), sostenendo che detta norma violi
gli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 15 del decreto legislativo 28
marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione
dell'articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208).
1.1.- Con la legge regionale n. 25 del 2014 la Regione Molise ha
emanato le disposizioni di assestamento del bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 2014.
L'art. 6 della suddetta legge, rubricato «Disavanzo di
amministrazione alla chiusura dell'esercizio 2013, relativo ad anni
pregressi», dispone che «Il disavanzo finanziario alla chiusura
dell'esercizio finanziario 2013, pari a euro 60.423.952,35 è
riassorbito nell'anno 2014 per euro 2.423.952,35 e nel decennio
2015-2024 con importi annui pari ad euro 5.800.000,00, salvo
rideterminazione dello stesso negli anni successivi prossimi».
Ad avviso del ricorrente, con la norma denunciata, la Regione
Molise avrebbe ecceduto dalla propria competenza violando l'art. 117,
terzo comma, Cost., che riserva allo Stato l'emanazione di norme di
principio in materia di coordinamento della finanza pubblica. Essa
sarebbe contrastante con quanto disposto dall'art. 15 (Assestamento
del bilancio) del d.lgs. n. 76 del 2000, secondo cui «Entro il 30
giugno di ogni anno la regione approva con legge l'assestamento del
bilancio, mediante il quale si provvede all'aggiornamento degli
elementi di cui alla lettera a), del comma 3, dell'articolo 4, ed al
comma 5, dello stesso articolo, nonchè alle variazioni che si
ritengono opportune, fermi restando i vincoli di cui all'articolo 5»,
il quale stabilisce, a sua volta, che «1. In ciascun bilancio annuale
il totale dei pagamenti autorizzati non può essere superiore al
totale delle entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla
presunta giacenza iniziale di cassa. 2. Il totale delle spese di cui
si autorizza l'impegno può essere superiore al totale delle entrate
che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purchè il
relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di
indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio
nei limiti di cui all'articolo 23».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene inoltre violato
anche l'art. 81, terzo comma, Cost., laddove dispone che «[o]gni
legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte». La norma impugnata, nel rinviare ad esercizi successivi al
2014 la copertura del disavanzo finanziario 2013, determinerebbe un
ampliamento della capacità di spesa del bilancio 2014, privo di
copertura finanziaria.
1.2.- La Regione Molise riferisce che la Giunta regionale con
proprie deliberazioni n. 374 del 2013 e n. 6 del 2014 ha disposto un
riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi sulle
annualità 2011 e 2012. Tale operazione sarebbe avvenuta anche a
seguito dei controlli ispettivi predisposti dal Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF) relativamente ai dati contabili
del periodo 2008-2012, portando alla determinazione di un disavanzo
per l'esercizio finanziario 2013 pari a euro 60.423.952,35.
Attraverso le disposizioni di cui all'art. 6 della legge
regionale n. 25 del 2014 la Regione avrebbe provveduto a pianificare
la copertura del disavanzo dovuto al riaccertamento straordinario dei
residui, prevedendone la copertura mediante una quota costante nel
bilancio pluriennale 2015-2017 e negli esercizi futuri pari ad euro
5.800.000,00, in modo da evitare il ricorso a mutui che
determinerebbero un aggravio dei costi.
Sostiene, pertanto, la resistente che, mediante la legge
impugnata avrebbe preso atto della situazione contabile pregressa ed
avrebbe tentato di avviare un processo di risanamento della finanza
regionale, in un'ottica "giuridico-contabile" e programmatoria, che
non potrebbe però esaurirsi in un unico esercizio, sia per la
dimensione del disavanzo rispetto alla situazione delle finanze
regionali, sia perchè esso interviene a valle di un processo
ricognitivo di un bilancio già esauritosi.
In tale operazione la Regione Molise avrebbe, inoltre, provveduto
a destinare tutte le risorse attive di cui aveva ancora la
disponibilità alla copertura del disavanzo finanziario accertato,
dettando un ulteriore indirizzo per i successivi atti finanziari.
Viene poi eccepito dalla resistente il diverso comportamento
dello Stato in analoghe situazioni regionali, come quella della
Regione Piemonte in cui l'art. 3 della legge regionale 1° dicembre
2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e disposizioni finanziarie), non sarebbe stato
impugnato.
2.- La questione promossa con il presente ricorso ha un rapporto
di stretta pregiudizialità con due precedenti pronunce di questa
Corte, adottate anch'esse nell'ambito di giudizi promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
Con sentenza n. 138 del 2013 questa Corte dichiarava illegittima
la legge di approvazione del rendiconto 2011 della Regione Molise
nella parte inerente alla contabilizzazione di crediti privi di
accertamento giuridico per una somma complessiva pari ad euro
1.286.613.416,17. Ciò per l'assenza «dei requisiti minimi
dell'accertamento contabile quali la ragione del credito, il titolo
giuridico, il soggetto debitore, l'entità del credito e la sua
scadenza» (sentenza n. 138 del 2013). L'iscrizione in parte entrata
di detti crediti consentiva, tra l'altro, l'anomala risultanza di un
avanzo di amministrazione in una Regione già da anni caratterizzata
da un vincolante piano di rientro afferente al dissesto della spesa
sanitaria.
Successivamente, con sentenza n. 266 del 2013 questa Corte
dichiarava illegittima la legge di approvazione del bilancio di
previsione 2013 della Regione Molise nella parte in cui veniva
applicato un avanzo di amministrazione presunto pari ad euro
1.418.610,01. Veniva in quella sede precisato che «è il collegamento
teleologico di dette poste contabili [finalizzato ad allargare la
spesa autorizzabile oltre le entrate suscettibili di accertamento] a
rendere il bilancio dell'esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo
complesso, poichè determina "il sovradimensionamento della spesa
rispetto alle risorse effettivamente disponibili" [...] (sentenza n.
250 del 2013)». È stato conseguentemente affermato che, in base al
principio dell'equilibrio tendenziale, la Regione Molise era tenuta
al ripristino dell'equilibrio di bilancio, pregiudicato
dall'iscrizione di una parte attiva insussistente, attraverso le
modalità previste dalla legge in caso di accertato squilibrio dello
stesso: «Anche per la Regione Molise vale dunque - considerato il
"difetto genetico conseguente all'impostazione della stessa legge di
bilancio" - la doverosità dell'adozione di "appropriate variazioni
del bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta
configurazione permane la discrezionalità dell'amministrazione nel
rispetto del principio di priorità dell'impiego delle risorse
disponibili per le spese obbligatorie e, comunque, per le
obbligazioni perfezionate, in scadenza o scadute" (sentenza n. 250
del 2013). Peraltro, come già questa Corte ha recentemente
precisato, la limitazione della declaratoria d'incostituzionalità
dell'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto alle sole
partite di spesa oggetto del ricorso non esonera la Regione dal
concreto perseguimento dell'equilibrio del bilancio (sentenza n. 250
del 2013)» (sentenza n. 266 del 2013).
La Regione Molise non ha conferito immediata ottemperanza ai due
giudicati costituzionali, i quali vietavano, da un lato, di
contabilizzare nel rendiconto crediti non provati e, dall'altro, di
applicare un avanzo di amministrazione presunto (assolutamente
incongruente con la grave situazione debitoria del servizio sanitario
regionale, ufficialmente sancita dalla sottoposizione al piano di
rientro sanitario).
Peraltro, la legge di approvazione del bilancio di previsione
2014 (di cui la norma in questa sede impugnata costituisce
sostanzialmente una variazione), oltre a non ottemperare all'obbligo
di riequilibrio precedentemente sancito dalla Corte costituzionale,
prevedeva l'applicazione di un ulteriore avanzo di amministrazione
presunto, sia pure di entità assai minore di quello del precedente
esercizio censurato con la sentenza n. 266 del 2013. Lo Stato,
tuttavia, non impugnava - a differenza dell'esercizio precedente - la
legge di approvazione del bilancio di previsione 2014, così
consentendo alla Regione Molise non solo la spendita di tutte le
risorse disponibili, senza il riequilibrio tendenziale del pregresso,
ma anche l'ulteriore ampliamento della spesa per la quota dell'avanzo
di amministrazione presunto. Veniva così a riprodursi, anzi, ad
incrementarsi, un ulteriore pregiudizio all'equilibrio complessivo
del bilancio regionale.
In corso di anno, tuttavia, la Regione ha provveduto alle
operazioni di revisione contabile, utili a far emergere la vera
dimensione economica dei risultati pregressi. In tal modo - anche per
effetto dell'intervento ispettivo del MEF - è stato posto in essere
un riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi,
peraltro limitato agli esercizi 2011, 2012 e 2013.
Tale operazione faceva emergere, in luogo del precedente
risultato attivo già oggetto delle due declaratorie di
incostituzionalità, un disavanzo straordinario derivante dal saldo
negativo frutto della revisione dei residui attivi e passivi, pari ad
euro 60.423.952,35.
A seguito di tale straordinaria risultanza, si rendeva necessaria
una variazione del bilancio di previsione 2014 (che, per i motivi
successivamente precisati, non poteva che configurarsi come manovra
di carattere pluriennale), la quale - in modo sostanzialmente
impreciso - veniva qualificata con lo stesso nomen iuris di quella
prevista dall'art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000 (peraltro abrogato, a
decorrere dal 1° gennaio 2015 dall'art. 77, comma 1, lettera c, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, avente ad oggetto
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera aa, del decreto
legislativo 10 agosto 2014, n. 126, recante «Disposizioni integrative
e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42»), il quale invece riguardava i doverosi assestamenti che entro il
30 giugno di ciascun anno le Regioni dovevano effettuare per
ricostituire l'equilibrio del bilancio di previsione nel caso in cui
sopravvenienze successive l'avessero alterato oppure per utilizzare
le nuove risorse nel frattempo recuperate.
Nel caso in esame, invece, la variazione di bilancio interveniva
in una data e in circostanze non utili ad assicurare un integrale
riequilibrio. Infatti, alla data del 22 dicembre 2014 la gestione
della spesa preventivamente autorizzata aveva già in parte
pregiudicato un'operazione di restauro contabile ed inoltre la
situazione iniziale del bilancio di previsione era già priva di
equilibrio per i motivi precedentemente richiamati.
La Regione, prendendo atto di una situazione non più emendabile
nel suo complesso per effetto della dimensione e della cronologia
caratterizzante l'emersione del disavanzo, riteneva di fronteggiarne
l'eccezionale misura con una quota, pari ad euro 2.423.952,35,
ricavata attraverso le economie realizzate nel corso dell'esercizio
2014, e, per la rimanente somma di 58 milioni di euro, attraverso un
accantonamento del 10 per cento della stessa a valere sui 10
successivi esercizi.
3.- Alla luce delle esposte premesse va innanzitutto disattesa
l'eccezione della Regione Molise la quale lamenta che analoga
questione non sarebbe stata sollevata dallo Stato nei confronti della
Regione Piemonte (viene all'uopo citato l'art. 3 della legge della
reg. Piemonte n. 19 del 2014), la quale avrebbe adottato identica
soluzione normativa in ordine al disavanzo emergente dalla
straordinaria verifica dei residui. Un'eventuale omissione di tal
genere da parte dello Stato non fa sorgere certamente alcuna
legittima aspettativa di analogo trattamento a favore della
ricorrente.
È stato più volte affermato da questa Corte che lo Stato è
direttamente responsabile del «rispetto delle regole di convergenza e
di stabilità dei conti pubblici, regole provenienti sia
dall'ordinamento comunitario che da quello nazionale. [Ne deriva],
tra l'altro, che, ai fini del concorso degli enti territoriali al
rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla
conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, [lo
Stato deve vigilare affinche'] il disavanzo di ciascun ente
territoriale non [...] super[i] determinati limiti, fissati dalle
leggi finanziarie e di stabilità che si sono succedute a partire dal
2002 (ex multis sentenza, di questa Corte, n. 36 del 2004)» (sentenza
n. 138 del 2013).
È vero tuttavia che nel suo compito di custode della finanza
pubblica allargata lo Stato deve tenere comportamenti imparziali e
coerenti per evitare che eventuali patologie nella legislazione e
nella gestione dei bilanci da parte delle autonomie territoriali
possa riverberarsi in senso negativo sugli equilibri complessivi
della finanza pubblica. In proposito, questa Corte ha già precisato
che il coordinamento degli enti territoriali deve essere improntato a
«canoni di ragionevolezza e di imparzialità nei confronti dei
soggetti chiamati a concorrere alla dimensione complessiva della
manovra [di finanza pubblica]» (sentenza n. 19 del 2015).
Sebbene il ricorso in via di azione sia connotato da un forte
grado di discrezionalità politica che ne consente - a differenza dei
giudizi incidentali - la piena disponibilità da parte dei soggetti
ricorrenti e resistenti, l'esercizio dell'impulso giurisdizionale al
controllo di legittimità delle leggi finanziarie regionali non può
non essere improntato alla assoluta imparzialità, trasparenza e
coerenza dei comportamenti di fronte ad analoghe patologiche
circostanze caratterizzanti i bilanci degli enti stessi. In tale
caso, infatti, la tutela degli equilibri finanziari dei singoli enti
pubblici di cui all'art. 97, primo comma, Cost. si riverbera
direttamente sulla più generale tutela degli equilibri della finanza
pubblica allargata, in relazione ai quali la situazione delle singole
amministrazioni assume la veste di fattore determinante degli
equilibri stessi.
4.- Ciò premesso, le censure formulate dal Presidente del
Consiglio dei ministri non sono fondate nè in riferimento all'art.
81, terzo comma, nè in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000.
4.1.- In relazione al secondo parametro risulta erronea, per
quanto in precedenza precisato, l'individuazione della norma
interposta, la quale si riferiva a fattispecie assolutamente diversa.
Questa Corte ha affermato in più occasioni che la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. può avvenire attraverso norme
interposte solo nel caso in cui le stesse «siano idonee a
specificare, nel caso concreto, l'operatività [delle regole in esse
contenute]» (ex plurimis, sentenza n. 138 del 2013). Nel caso di
specie, invece, la eventuale operatività sarebbe proprio nel senso
contrario al perseguimento dell'equilibrio tendenziale di bilancio
poichè l'applicazione dell'art. 15 nel senso preteso dal ricorrente
porterebbe addirittura ad un aggravio del disequilibrio, annullando
l'effetto migliorativo, sia pure limitato nella dimensione,
dell'accantonamento delle somme non spese ma autorizzate dalla legge
della Regione Molise 18 aprile 2014, n. 12 (Bilancio regionale di
competenza e di cassa per l'esercizio finanziario 2014. Bilancio
pluriennale 2014/2016), non impugnata - a differenza di quella
dell'anno precedente - dallo Stato.
In tale contesto deve effettivamente prendersi atto che la
vigilanza dello Stato nei confronti delle pratiche contabili adottate
dalla Regione Molise e da altre Regioni caratterizzate da situazioni
critiche non è stata continua nel tempo, dal momento che per più
esercizi consecutivi - anche dopo l'adozione di piani di rientro
sanitario - è stato consentito alle stesse di approvare bilanci di
previsione e rendiconti fondati sull'applicazione di crediti non
accertati nelle forme di legge e di avanzi di amministrazione.
In definitiva, anche per effetto delle reiterate pratiche
adottate negli esercizi precedenti in pregiudizio al principio
dell'equilibrio di bilancio, la Regione Molise, come altre Regioni
caratterizzate da analoghe situazioni finanziarie, si è venuta a
trovare - dopo la tardiva ma doverosa operazione di riaccertamento
dei residui attivi e passivi - in un contesto di sostanziale assenza
di disposizioni specifiche (non essendo certamente prevedibile, al
momento dell'emanazione della legislazione quadro contenuta nel d.lgs
n. 76 del 2000, che la ripetuta adozione di simili prassi contabili
fosse consentita e provocasse una tale emergenza).
È così accaduto che, una volta effettuata la revisione dei
residui ed accertato il disavanzo precedentemente sommerso, la
Regione Molise abbia cercato di rimediare in qualche modo
all'impossibilità di coprire integralmente il deficit così
manifestatosi, ponendosi comunque nel solco degli indirizzi
legislativi statali in materia di coordinamento della finanza
pubblica non ancora vigenti ma già conosciuti al momento
dell'adozione della legge regionale impugnata.
Infatti non era ancora entrato in vigore, per effetto della
clausola dilatoria contenuta nell'art. 80 del d.lgs. n. 118 del 2011,
l'art. 1, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 126 del 2014, il quale,
nel sostituire l'art. 3 del predetto decreto n. 118 del 2011,
stabiliva al comma 16 che «[...] l'eventuale maggiore disavanzo di
amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento
straordinario dei residui [...] è ripianato per una quota pari
almeno al 10 per cento l'anno».
Successivamente, l'art. 1, comma 538, lettera b), numero 1),
della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2015), ha modificato ulteriormente detta disposizione con effetto dal
1° gennaio 2015, nel senso che «[...] l'eventuale maggiore disavanzo
di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento
straordinario dei residui [...] è ripianato in non più di 30
esercizi a quote costanti».
Le citate disposizioni - pur nella complessiva eccentricità
rispetto alle regole del pareggio di bilancio - denotano l'esigenza
dello Stato di fronteggiare un problema non circoscritto alla sola
Regione Molise.
L'indirizzo della subentrata legislazione statale, in relazione
alla quale risulta congruente la disposizione impugnata, prende in
sostanza le mosse dal presupposto che in una fase di complesse
operazioni di riaccertamento dei residui finalizzate a far emergere
la reale situazione finanziaria delle Regioni, i disavanzi emersi non
possano essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio ma richiedano
inevitabilmente misure di più ampio respiro temporale. Ciò anche al
fine di assicurare lo svolgimento delle funzioni della Regione in
ossequio al «principio di continuità dei servizi di rilevanza
sociale [affidati all'ente territoriale, che deve essere]
salvaguardato» (sentenza n. 10 del 2016).
Ferma restando la discrezionalità del legislatore nello
scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di
emergenza finanziaria come quella in esame, non può tuttavia
disconoscersi la problematicità di soluzioni normative continuamente
mutevoli come quelle precedentemente evidenziate, le quali
prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto
vasti, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili
ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale.
Quanto alla eccezionale dilazione della copertura nel tempo, è
utile ricordare che alle evocate disposizioni si sono aggiunte quella
relativa alla rateizzazione in sette annualità del deficit derivante
dall'applicazione dei nuovi principi contabili - art. 9, comma 5, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2015, n. 125, poi estesa sino a dieci annualità per effetto
delle modifiche recate dall'art. 1, comma 691, della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2016) - e
quella (art. 2, comma 3, lettera c), afferente alla rateizzazione del
rimborso delle anticipazioni necessarie a fronteggiare il ritardo nei
pagamenti delle amministrazioni pubbliche previste dal decreto-legge
8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei
debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio
finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia di versamento
di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64, che fissa in
trent'anni la restituzione delle stesse anticipazioni allo Stato.
Probabilmente una più tempestiva vigilanza nei confronti delle
consolidate prassi patologiche di alcuni enti territoriali avrebbe
evitato le situazioni di obiettiva emergenza che il legislatore
nazionale è stato costretto a fronteggiare con mezzi eccezionali.
4.2.- Quanto alle censure proposte in riferimento all'art. 81,
terzo comma, Cost., il ricorrente non fornisce alcuna prova del
denunciato disequilibrio: al contrario, l'accantonamento, previsto
dalla disposizione impugnata, di una parte sia pur marginale di
risorse altrimenti destinate alla spesa dell'esercizio 2014, produce
comunque un intervento riduttivo del disavanzo ed un conseguente
effetto migliorativo rispetto al reale assetto economico-finanziario
configurato dal coevo bilancio di previsione. Difatti il disavanzo
(seppur latente) già preesisteva ed incombeva: paradossalmente la
rimozione della norma impugnata farebbe venire meno le uniche risorse
sottratte alla spesa dell'esercizio 2014, lasciandone intatta, nella
sostanza, la originaria destinazione.
Ai fini della presente decisione non è irrilevante considerare -
come già osservato - l'apporto recato dalle disposizioni
sopravvenute le quali, al di là dei profili critici di ordine
temporale precedentemente sottolineati, hanno introdotto, per tutte
le Regioni interessate da deficit di natura analoga a quello della
Regione Molise, modalità di copertura che sono state addirittura
estese a trent'anni, ben al di là della soluzione contenuta nella
norma regionale impugnata.
In definitiva la sopravvenuta normativa, proprio in quanto
rivolta ai disavanzi riferiti a passate gestioni ed accertati con
riferimento agli esercizi antecedenti al 1° gennaio 2015, ha
implicita valenza retroattiva, poichè viene di fatto a colmare - in
modo sostanzialmente coerente con la disposizione impugnata -
l'assenza di previsioni specifiche che caratterizzava il contesto
normativo nel quale si è trovata ad operare la Regione Molise nel
dicembre 2014.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25
(Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per
l'esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n.
4/2002, articolo 33), promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 15 del
decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e
norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno
1999, n. 208), con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 maggio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA