1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 1994
N. 77 Ordinanza emessa il 22 gennaio 1994 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra Boschi Maria e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni - Pensioni I.N.P.S. - Integrazione al minimo - Perdita dal primo ottobre 1983, del diritto all'integrazione al minimo per una delle pensioni nel caso di cumulo di due pensioni entrambe integrate al minimo (con conseguente riduzione di tale pensione) - Affermata sussistenza (secondo la giurisprudenza della Cassazione e con sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale) del diritto alla c.d. cristallizzazione del trattamento non piu' integrabile - Esclusione di tale diritto con successiva norma di interpretazione autentica - Irragionevolezza con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita - Violazione del principio di soggezione dei giudici alla sola legge. (D.L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, settimo comma, comb. disp. convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiduesimo comma). (Cost., artt. 3, 38 e 101). (094C0203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva formulata nel procedimento n. 956/1993
R.G.L. promosso da: Boschi Maria con l'avv. L. Petronio, contro
l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) con l'avv.
D. Liveri, ha pronunciato la seguente ordinanza osservando quanto
segue:
F A T T O
Con ricorso depositato il 28 luglio 1993 e diretto al pretore di
Parma in funzione di giudice del lavoro la sig.ra Boschi Maria
conveniva in giudizio l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
(I.N.P.S.) e premesso:
che essa è titolare di pensione I.N.P.S. cat. IO n. 3072466 a
far tempo dal gennaio 1964, nonchè di altro trattamento I.N.P.S.,
cat. SO, n. 20011888 con decorrenza maggio 1983, quest'ultimo non
integrato al minimo;
che essa ricorrente aveva presentato domanda amministrativa in
data 20 febbraio 1986 di adeguamento al minimo della prestazione
indiretta e conseguente riliquidazione della pensione SO, come da
numerose pronunce della Corte costituzionale, nella specie in forza
della sentenza n. 314/1985;
che l'I.N.P.S. ha respinto tale domanda sul presupposto che essa
era stata avanzata oltre il decennio dalla liquidazione originaria,
essendosi già verificata la decadenza di cui all'art. 47, del d.P.R.
n. 639/1970;
che erano stati già presentati tutti i ricorsi in sede
amministrativa;
che, pur tenendo conto dello ius superveniens costituito
dall'art. 6, legge n. 166/1991 e dall'art. 4 della legge n. 438/1992,
circa la natura decadenziale dei termini per ricorrere, tuttavia essa
ricorrente ritiene di aver diritto alla integrazione al minimo sulla
pensione SO, sia pure nella misura c.d. "cristallizzata" come
riconosciuto dalla costante giurisprudenza della cassazione e della
Corte costituzionale;
Tanto premesso, la ricorrente ha chiesto condannarsi l'I.N.P.S. al
pagamento delle maggiori somme derivanti dall'applicazione in suo
favore dell'art. 6, settimo comma, della legge n. 638/1983 alla
pensione SO, mediante integrazione al minimo della medesima, nella
misura "cristallizzata" alla data del 1 ottobre 1983, con pagamento,
quindi, degli arretrati e degli accessori di legge.
Dopo la notifica del ricorso e del decreto, l'I.N.P.S. si è
costituito in giudizio a mezzo di memoria difensiva, eccependo, in
via preliminare, la decadenza di carattere sostanziale prevista
dall'art. 6 della legge n. 166/1991, di conversione del d.l. n.
103/1991 e dall'art. 4 del d.l. n. 384/1992, convertito nella legge
14 novembre 1992, n. 438.
Nel merito, l'Istituto ha eccepito la infondatezza della doppia
integrazione al minimo sia pure nella misura "cristallizzata" di uno
dei due trattamenti.
Nelle more del giudizio, è sopravvenuta la legge 24 dicembre
1993, n. 537 e le parti hanno preso atto del tenore dell'art. 11,
ventiduesimo comma, alla stregua del quale i titolari di più
pensioni non hanno più titolo alla conservazione della doppia
integrazione al minimo, sia pure nella misura "cristallizzata", per
cui il pretore ha sollevato, a tal riguardo, la relativa questione di
costituzionalità da sottoporre all'esame della Corte costituzionale.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
1. - Questo pretore, con riguardo alle questioni preliminari
sollevate dall'I.N.P.S., con numerose recenti sentenze ha già
ritenuto che "è dal momento di definizione della fase amministrativa
aperta dalla domanda nuova dell'assicurato per integrazione al
trattamento minimo della sua pensione, avente titolo giuridico
abilitativo in una sentenza della Corte costituzionale che rimuove la
norma ostativa alla integrazione stessa, che prende corpo e quindi
comincia a decorrere il termine decennale di decadenza sostanziale,
di cui all'art. 47, secondo comma del d.P.R. n. 639/1970, come
integrato dall'art. 6, primo comma del d.l. n. 103/1991, convertito
nella legge n. 166/1991 ai fini della proposizione dell'azione
giudiziaria" (cfr. per tutte, sent. pret. Parma n. 589 del 14-30
giugno 1993).
2. - Questo stesso pretore, in relazione all'altra questione
preliminare pure sollevata dall'I.N.P.S., derivante dalla eccepita
decadenza triennale a norma dell'art. 4 del d.l. n. 384/1992,
convertito nella legge n. 438/1992 ha statuito, con numerose recenti
sentenze, che le disposizioni innovative di cui all'art. 4 citato non
si applicano ai procedimenti amministrativi instaurati anteriormente
alla data di entrata in vigore del d.l. n. 384/1992, cit., posto che
il discrimen applicativo fra decadenza decennale di cui all'art. 47
d.P.R. n. 639/1970 e decadenza triennale di cui all'art. 4 d.l. n.
384/1992 è segnato dalla data di presentazione all'I.N.P.S. della
domanda amministrativa di prestazione, come si evince dallo stesso
art. 4, primo comma, citato.
Con la conseguenza che le nuove disposizioni del d.l. n. 384/1992
possono essere applicate alle nuove domande amministrative di
integrazione presentate a decorrere dal 19 settembre 1992, data di
entrata invigore del d.l. n. 384, dal momento che l'art. 4 richiede,
alla data di sua entrata in vigore, l'attualità del procedimento
amministrativo, ai fini della applicabilità del regime previgente,
considerato che il procedimento amministrativo può dirsi in corso
alla data di entrata in vigore del d.l. se la domanda di prestazione
in via amministrativa risulti presentata anteriormente al 19
settembre 1992.
Con la conseguenza che la nuova normativa del d.l. n. 384/1992
non può trovare applicazione neanche in quei casi in cui l'azione
giudiziaria fosse stata eventualmente iniziata successivamente alla
data di entrata in vigore del d.l. n. 384/1992, ma con domanda
amministrativa della prestazione anteriore a tale data, come nella
specie (cfr. sent. citata pret. Parma, n. 589/1993).
3. - Con riguardo al caso di specie e in base alla documentazione
prodotta, risulta che la domanda di integrazione al minimo della
pensione cat. S.O. venne presentata dalla ricorrente in data 20
febbraio 1986 e che il ricorso al comitato provinciale venne proposto
in data 29 dicembre 1986; di guisa che - per quanto sopra esposto -
nella specie non si è verificata alcuna decadenza dall'azione
giudiziaria, nè a norma dell'art. 6 della legge n. 166/1991, nè a
norma dell'art. 4 del d.l. n. 384/1992 convertito nella legge n.
438/1992.
Quest'ultima precisazione si è resa, invero, necessaria per poter
ritenere ammissibile, nella presente controversia, l'esame del merito
della medesimo posto che lo scrutinio di costituzionalità della
norma de qua attiene al merito della domanda attrice, rispetto al
quale soltanto la questione di legittimità può assumere giuridica
rilevanza.
È evidente, infatti, che se fosse fondata l'eccezione di
decadenza della domanda medesima non avrebbe più alcuna "rilevanza"
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
ventiduesimo comma della legge 24 dicembre 1993, n. 537, con riguardo
al merito della domanda stessa.
La rilevanza, invero, della questione di legittimità è rimessa,
come è noto, alla motivata valutazione del giudice a quo espressa
nell'ordinanza di rimessione (v. in tal senso: Corte costituzionale
n. 297 e 246/1986, 228 e 165/1985, 293/1984) e si risolve, appunto,
nell'influenza, ai fini della definizione del giudizio a quo, delle
disposizioni o delle norme che risultino investite dalla questione
medesima (Cass. nn. 4389/1987, 5694/1986).
D'altra parte, è stato anche ritenuto che ai fini della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale è sufficiente che la
norma impugnata sia direttamente o indirettamente applicabile nel
giudizio a quo; mentre è ininfluente il possibile esito finale di
tale giudizio. (Cfr. Corte costituzionale 12 novembre 1991, n. 409).
Nella specie, la ricorrente ha chiesto il riconoscimento del
diritto alla doppia integrazione al minimo, sia pure nella misura
cristallizzata, a norma dell'art. 6, settimo comma della legge n.
638/1983, talchè ciò appare sufficiente per affermare la rilevanza
della questione di legittimità della norma censurata.
4. - Quest'ultima è recata dall'art. 11, ventiduesimo comma della
legge (finanziaria) 24 dicembre 1993, n. 537, che così recita:
"L'articolo 6, quinto, sesto e settimo comma del d.l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 1983, n. 638, si interpreta nel senso che nel caso di
concorso di due o più pensioni integrate al trattamento minimo,
liquidate con decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del
predetto d.l., il trattamento minimo spetta su una sola delle
pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al terzo comma
dello stesso articolo, mentre l'altra o le altre pensioni spettano
nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione". Si tratta di norma
sostanzialmente identica a quella recata dai d.l. nn. 14/1992 e
232/1992 non convertiti.
Il significato palese di siffatta "interpretazione" pare essere
nel senso che nel caso di più pensioni integrate al trattamento
minimo, la "conservazione" di tale integrazione va operata su una
sola pensione (come individuata in base al terzo comma dell'art. 6
cit.); mentre le altre pensioni concorrenti vanno corrisposte nella
misura - anche inferiore ai minimi pensionistici - c.d. "a calcolo",
determinata cioè sulla base della posizione contributiva
dell'assicurato.
Ne risulta così una evidente riduzione del trattamento
pensionistico complessivo rispetto a quello vigente alla data di
entrata in vigore del d.l. n. 463/1983.
5. - Ciò posto, ritiene il giudicante che è ammissibile,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 38 e 101 della
Costituzione, del combinato disposto della norma interpretata e di
quella di interpretazione autentica.
In relazione alla sollevata questione mette conto rilevare, in via
di principio, esser vero che la legge di interpretazione autentica è
costituzionalmente ammissibile, poichè il legislatore può,
nell'esercizio della sua discrezionalità, imporre un certo
significato, con effetto retroattivo, a una qualsiasi norma esistente
nell'ordinamento, senza che con ciò debba necessariamente
interferire nella sfera della giurisdizione (cfr. Corte
costituzionale nn. 283/1989; 754/1988; 123/1988).
È anche vero, però, che non può essere escluso qualsiasi
sindacato di costituzionalità sul contenuto sostanziale della legge
di interpretazione autentica, le quante volte questa risulti in
contrasto con precetti costituzionali.
La verifica deve, quindi, avere per oggetto il tema della
compatibilità della disposizione interpretativa con norme, principi
e valori di ordine costituzionale.
6. - È noto che in tema di integrazione al minimo numerose
sentenze della Corte costituzionale hanno costantemente perseguito
l'intento di eliminare ogni preclusione dell'integrazione al minimo
per i titolari di più pensioni, ove, per effetto del cumulo, venisse
superato il trattamento minimo garantito, così rendendo possibile la
titolarità di più integrazioni fino all'entrata in vigore del d.l.
n. 463/1983, che poi ha disciplinato ex novo la materia, a decorrere
dal 1 ottobre 1983.
L'art. 6, terzo comma del d.l. citato dispone che nel concorso di
due o più pensioni l'integrazione al minimo spetta una sola volta;
mentre il settimo comma dello stesso articolo stabilisce che
l'importo erogato alla data di cessazione del diritto
all'integrazione "viene conservato" fino al suo superamento per
effetto delle disposizioni sulla perequazione automatica.
Tali disposizioni, con giurisprudenza costante e consolidata, sono
state sempre interpretate nel senso che in ipotesi di cumulo di
pensioni sussiste, il diritto dell'assicurato ad un solo trattamento
di integrazione al minimo, se non vi ostino i limiti di reddito
previsti nel primo comma; ma consentono la "conservazione" del
trattamento economico corrispondente alla doppia integrazione al
minimo nella misura ("cristallizzata") corrisposta al 30 settembre
1983, salvo riassorbimento per effetto di perequazione - (cfr.:
cassazione nn. 5720/1989; 3749/1990; 7315/1990; 1335/1992; 10633/1991
e da ultimo: 8630 dell'11 agosto 1993).
In definitiva, con l'art. 6, settimo comma della legge n. 638/1983
si è dato spazio al generale principio della "cristallizzazione"
dell'importo erogato alla data della cessazione del diritto
all'integrazione; sicchè dal 1 ottobre 1983 il titolare di due
pensioni integrate al minimo conserva su un solo trattamento il
diritto all'integrazione; ma per l'altro la misura della stessa resta
ferma all'importo percepito alla data del 30 settembre 1983 per
essere poi assorbita gradualmente in virtù degli aumenti per effetto
della perequazione automatica.
Tale interpretazione è avallata con giurisprudenza altrettanto
costante della Corte costituzionale, (sentenze nn. 184 e 503 del
1988); e, soprattutto, con la sentenza n. 418 del 19 novembre 1991,
la quale ha dichiarato infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, settimo comma della legge n. 638/1983
negli esatti termini di cui sopra.
7. - La Corte costituzionale ha escluso il potere del legislatore
di modificare l'ordinamento delle pensioni in modo discrezionale e,
in particolare, di intervenire con una modifica normativa in una fase
avanzata del rapporto di lavoro o nella fase di quiescenza per
peggiorare in misura notevole e in modo definitivo il trattamento
pensionistico già acquisito in base alla precedente normativa (Cfr.
Corte costituzionale n. 822/1988).
Con la norma ora censurata, invero, viene disattesa e contrastata
la interpretazione "adeguatrice" sin qui proposta dalla conforme e
costante giurisprudenza della Corte suprema e della Corte
costituzionale.
Rispetto alla norma qui impugnata, i parametri di
costituzionalità (artt. 3 e 38 della Costituzione) possono
desumersi, infatti, dalla stessa pronuncia di rigetto della Corte
costituzionale (sent. n. 418/1991 cit.) che ha negato il contrasto
con quei precetti costituzionali dell'art. 6, settima comma del d.l.
n. 463/1983, solo se questo venga interpretato nel senso che ora
risulta disatteso dalla norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 11, ventiduesimo comma, legge n. 537/1993.
D'altra parte, la incompatibilità con gli stessi precetti
costituzionali (artt. 3 e 38 della Costituzione) della norma
anzidetta discende dalla stessa natura dell'istituto del minimo
pensionistico, che non ha natura assistenziale, ma essenzialmente
previdenziale. (V. Corte costituzionale n. 31/1986).
E coerentemente con tale natura (art. 38 della Costituzione),
oltre che con il principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione)
sono le numerose pronunce della Corte costituzionale che hanno nel
tempo dichiarato illegittime le norme che recavano il divieto di
cumulo della integrazione al minimo dell'ipotesi del concorso di due
o più pensioni (v. Corte costituzionale nn. 230/1974, 263/1976,
34/1981, 102/1982, 314/1985 e 114 del 1992, ecc.).
Ne discende allora che il "diritto alla previdenza" (art. 38,
secondo comma, della Costituzione) risulta violato dalla negazione
della "cristallizzazione" delle integrazioni al minimo "cumulate"
alla data del 30 settembre 1983, posto che il relativo importo - alla
luce del regime allora vigente - rappresentava il minimo
indispensabile per garantire ai lavoratori "mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita".
Ma appare vulnerato anche il principio di "ragionevolezza",
perchè la negazione della "cristallizzazione" degli importi già
maturati del trattamento minimo e quindi già acquisiti, con la
riduzione conseguente del trattamento pensionistico complessivo,
determinato "a calcolo", al di sotto del livello che nel regime
vigente nel periodo di sua maturazione era stato ritenuto appena
sufficiente alle esigenze di vita, non può non comportare che
violazione dei principi costituzionali (v. Corte costituzionale n.
169/1986).
8. - La disposizione interpretativa in esame si pone in contrasto
anche con l'art. 101 della Costituzione.
Infatti, tenuto conto dell'interpretazione in sede
giurisprudenziale da lungo tempo adottata senza contrasti con
riferimento all'art. 6 della legge n. 638/1983, nel senso sopra
indicato, tanto da divenire (quella interpretazione) "diritto
vivente", non si può non affermare che il legislatore attribuendo ad
una norma (art. 11, ventiduesimo comma, legge n. 537/1993)
sostanzialmente innovativa una falsa veste interpretativa, senza
alcuna giustificazione logico-giuridica, se non di economia
finanziaria, ha finito con l'invadere un'area operativa riservata
alla giurisdizione a qualsiasi livello, che già una interpretazione
senza incertezze aveva dato alla norma interpretata anche a livello
costituzionale (cfr. Corte costituzionale n. 283/1989).
Invero, non pare rispondente a giustizia che a mezzo di norma solo
formalmente interpretativa, ci si debba opporre alle istanze degli
assicurati e alla interpretazione giurisprudenziale loro favorevole
(v. sentenza Corte costituzionale n. 123 del 10 aprile 1987).
A tal riguardo, autorevole dottrina ha affermato .. "può darsi
che non ricorra il presupposto consistente nella incertezza della
legge antecedente e che sotto specie di 'interpretazionè si
introducano norme in realtà innovative affinchè l'innovazione
riesca meno appariscente o che per mezzo della retroattività si
eserciti da altri organi statali una indebita ingerenza nella
decisione di cause pendenti o future così da minacciare
l'indipendenza degli organi giurisdizionali".
E nella specie alla norma censurata non può essere riconosciuto
carattere di interpretazione autentica; carattere che invece, va
attribuito "soltanto ad una legge che fermo il tenore testuale della
norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero ne
privilegia una fra le tante interpretazioni possibili (cfr. Corte
costituzionale nn. 155/1990, 233/1988, 123/1987 e 454 del 1992).
Così non è nel caso in esame, posto che l'art. 11, ventiduesimo
comma, della legge n. 537/1993 attribuisce un significato normativo
nuovo e diverso alla norma interpretata; sicchè il legislatore
facendo mal governo della sua prerogativa d'interprete d'autorità
del diritto, ha interferito nella giurisdizione.
Invero, nello stato di diritto, il giudice è "soggetto" alla
legge (art. 101 della Costituzione) e anzi "soltanto alla legge" e
non anche al legislatore. E ciò comporta che potendo la legge essere
anche retroattiva (salvo i limiti costituzionali), il legislatore che
dispone retroattivamente, si impone per ciò stesso anche in tal caso
al giudice che la legge deve applicare indefettibilmente.
Torna allora opportuno rammentare quanto rilevato da codesta Corte
nella sentenza n. 123/1987: "il giudice, per costituzione soggetto
alla legge, per ciò stesso, ma solo in questo senso, in auctoritate
legislatoris, è tenuto ad interpretare il ius superveniens
applicandolo al caso singolo sottoposto alla sua cognizione, per
deciderne in merito".
Ma, proprio perchè il vincolo del giudice (l'unico vincolo) è
quello dell'applicazione della legge cui è soggetto al fine della
decisione delle controversie, ne discendono dei limiti insuperabili
per il legislatore anche ove esso legiferi retroattivamente o con
norma di interpretazione autentica.
Uno di questi limiti è quello che essa "soddisfi l'esigenza
sociale della certezza e dell'eguaglianza di trattamento giuridico,
sempre che ne ricorra il presupposto nell'incertezza e conseguente
possibilità di interpretazioni divergenti". Infatti, allora, non si
può dire che essa violi, col suo sopravvivere, aspettative certe o
interessi sicuramente protetti, giacchè le aspettative che trovano
fondamento in interpretazioni dubbie non acquistano mai certezza: la
certezza che caratterizza i c.d. "diritti acquisiti".
Tali concetti sono anche propri della Corte costituzionale, quando
afferma che il legislatore allorchè definisce interpretativa una
disciplina che, invece, ha natura innovativa, oltrepassa i limiti di
ragionevolezza.
Talchè, come espressamente afferma la stessa Corte, questa è in
ogni caso chiamata a verificare se, di fronte a una legge che si
autoqualifica interpretativa "la qualificazione e la formulazione
siano realmente rispondenti al contenuto dispositivo della legge
medesima.
Si afferma, così, che il discrimine tra disposizioni
interpretative e innovative si ricollega al fenomeno abrogativo; la
vera interpretazione autentica non è idoneo, come tale, a produrre
alcun effetto di questo genere, facendo rimanere in vigore le norme
alle quali si ricollega (cfr. in tal senso: Corte costituzionale nn.
283/1989, 233/1988 e 155 del 1990).
9. Pertanto, così ritenuta ammissibile, rilevante e non
manifestamente infondata la prospettata questione di legittimità
costituzionale, va ordinata la immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospeso il presente giudizio. Va, quindi,
disposto che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata al Presidente della Camera dei Deputati
e del Senato della Repubblica, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
1. - Dichiara ammissibile, rilevante e non manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, e 101
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dell'art. 6, settimo comma, del d.l. 12 settembre
1983, n. 463, come convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, e
dell'art. 11, ventiduesimo comma, della legge (finanziaria) 24
dicembre 1993, n. 537;
2. - Sospende il presente giudizio;
3. - Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
4. - Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Parma il 22 gennaio 1994
Il pretore: FERRAÙ

94C0203