1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 510 SENTENZA 13 - 20 novembre 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mafia (Provvedimenti contro la) - Misure di prevenzione antimafia - Divieti e decadenze relativi ad atti e provvedimenti autorizzativi, concessori, abilitativi di attivita' di impresa - Operativita' anche nei confronti del convivente con il sottoposto alla misura di prevenzione - Presunzione di intestazione fittizia dei beni appartenenti al convivente - Impossibilita' per questi di fornire una prova contraria - Asserito contrasto con il canone di ragionevolezza, con il principio della rimozione di ostacoli di ordine sociale al lavoro, con il principio di presunzione di non colpevolezza, con il diritto di difesa e con la liberta' di iniziativa economica - Non fondatezza della questione. - Legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 10, comma 4, nel testo sostituito dall'art. 3 della legge 19 marzo 1990, n. 55. - Costituzione, artt. 3, 4, 24, 27 e 41. (000C1325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 4,
della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro la mafia),
nel testo sostituito dall'art. 3 della legge 19 marzo 1990, n. 55,
promosso con ordinanza emessa il 23 settembre 1999 dal tribunale di
Avellino nel procedimento concernente Pagnozzi Stella, iscritta al
n. 48 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 9, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 ottobre 2000 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 23 settembre 1999 il tribunale di
Avellino ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 27 e 41
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 4, della legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro la mafia), "nella parte in cui la suindicata
norma, estendendo ai conviventi i divieti e le decadenze previsti nei
commi 1 e 2 dello stesso articolo, non consente alcuna prova o
accertamento contrario".
1.2. - Nel giudizio principale è stata richiesta al tribunale
rimettente, da parte del questore competente, l'applicazione del
divieto di iscrizione nel registro degli esercenti il commercio, a
norma dell'art. 10, comma 4, citato, nei confronti della moglie
convivente di un soggetto già sottoposto, con provvedimento
definitivo, alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale di
pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno per la durata di due
anni, a norma della legge n. 575 del 1965.
1.3. - Ad avviso del tribunale, la disposizione della cui
applicazione si tratta presenterebbe profili di incostituzionalità,
e ciò nonostante che la Corte costituzionale, in una sua precedente
decisione (ordinanza n. 675 del 1988), abbia dichiarato
manifestamente infondata una questione allora sollevata circa
l'estensione degli effetti interdittivi a soggetti terzi, ritenendo
ragionevole la presunzione di intestazione fittizia dei beni sottesa
alla norma impugnata.
Il dubbio di costituzionalità, del resto manifestato anche in
dottrina e in giurisprudenza, concerne comunque - prosegue il giudice
a quo - aspetti diversi da quelli già esaminati dalla Corte nella
richiamata decisione del 1988, e precisamente riguarda la
prescrizione che impone al giudice di applicare al convivente di chi
sia stato sottoposto a una misura di prevenzione secondo la legge
antimafia dunque a una persona che come tale non ha subito alcun
procedimento il divieto di iscrizione nei registri delle camere di
commercio e, con esso, il divieto di ottenere licenze o
autorizzazioni all'esercizio del commercio.
Ciò che appare irragionevole al tribunale, anche avuto riguardo
alle conclusioni della richiamata ordinanza n. 675 del 1988, è il
carattere assoluto della presunzione di intestazione fittizia dei
beni per eludere la disciplina antimafia, presunzione che è posta
appunto nell'ipotesi dell'estensione degli effetti della misura:
l'impossibilità di fornire una prova contraria per il convivente
contrasta con la possibilità di svolgere accertamenti patrimoniali
per verificare se la persona pericolosa disponga di beni e capitali
suscettibili di essere reinvestiti nell'attività commerciale che fa
capo alla persona convivente o se invece quest'ultima disponga
autonomamente di mezzi finanziari allo scopo.
Del resto, aggiunge il rimettente, non può sostenersi che la
censurata presunzione - che l'attività commerciale del terzo
costituisca attività di "copertura" di quella illegale del prevenuto
- sia necessariamente corrispondente alla realtà dei fatti, poichè
può ben darsi il caso che l'attività commerciale del
parente/convivente venga iniziata e svolta in modo autosufficiente;
ne è esempio, prosegue il tribunale, proprio il caso di specie,
giacchè il prevenuto risulta da tempo e tuttora detenuto in
esecuzione di condanne penali, ciò che legittima il dubbio circa la
sua possibilità di finanziare il coniuge-convivente ai fini
dell'esercizio del commercio.
La presunzione assoluta oggetto della questione sarebbe, secondo
l'ordinanza di rinvio, in contrasto con il canone generale di
ragionevolezza della legge, e inoltre con a) l'art. 3 [secondo comma]
della Costituzione, sotto il profilo della rimozione degli ostacoli
di ordine sociale al lavoro, costituendo anche l'unione matrimoniale
o la convivenza una condizione di vita sociale, "non sempre scelta in
piena liberta'", b) l'art. 4 della Costituzione, circa l'effettività
del diritto al lavoro, c) l'art. 27 della Costituzione, per
l'estensione a una persona estranea al procedimento di conseguenze
lato sensu penalistiche, poichè, secondo il Tribunale, la misura di
prevenzione postulerebbe pur sempre un accertamento di
responsabilità penale, solo variando il grado probatorio necessario,
d) l'art. 24 della Costituzione, perchè vengono applicate
conseguenze sfavorevoli a un soggetto che nel procedimento
giurisdizionale di prevenzione non ha avuto la possibilità di
interloquire e difendersi, ed e) l'art. 41 della Costituzione,
perchè ne deriva un ostacolo alla libera iniziativa economica
dell'individuo.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura richiama il precedente maggiormente pertinente della
Corte costituzionale, costituito dall'ordinanza n. 675 del 1988,
della quale riprende alcuni passaggi argomentativi, in particolare
per l'affermazione che l'estensione degli effetti accessori della
misura di prevenzione al coniuge, ai figli e ai conviventi del
prevenuto, cioè a soggetti non personalmente colpiti dalla misura,
poggia sull'esigenza di "impedire che i divieti e le decadenze
possano essere elusi mediante il ricorso ad intestazioni fittizie a
persone di comodo" e dunque che non è irragionevole, "in relazione
alla situazione ad alto rischio di pericolosità nella quale la norma
è destinata ad operare", la previsione che i conviventi siano
"assoggettati alle medesime preclusioni della persona sottoposta alla
misura, in base alla presunzione che essi possano intervenire quali
prestanome della stessa, o che quest'ultima possa comunque aver parte
alle attività economiche alle quali si riferiscono i provvedimenti
oggetto di divieti o decadenze".
Le argomentazioni del tribunale di Avellino non sono, secondo
l'Avvocatura, idonee a condurre a diversa conclusione rispetto alla
citata pronuncia. Anche a trascurare il dato formale secondo cui, una
volta posta e ritenuta come valida la presunzione di interposizione,
le conseguenze sfavorevoli solo formalmente possono dirsi imputabili
a soggetti "terzi" giacchè il soggetto effettivamente colpito rimane
pur sempre il prevenuto, rileva l'Avvocatura che comunque,
nell'effettuare la valutazione circa la ragionevolezza della
previsione, la Corte ha già chiarito che il criterio di giudizio si
fonda su un bilanciamento di interessi; alla stregua di questo stesso
criterio deve pertanto essere considerata la prospettazione dei nuovi
e ulteriori dubbi d'incostituzionalità della norma, che, nel
contesto di alta pericolosità nel quale essa è destinata a operare,
pur essendo di particolare rigore, si presenta tuttavia come l'unico
efficace strumento per impedire aggiramenti o elusioni della
disciplina antimafia, attraverso intestazioni di comodo; le censure
del rimettente non sarebbero dunque idonee a condurre a diverso
orientamento. La richiesta dell'Avvocatura, pertanto, è nel senso
dell'infondatezza della questione.

Considerato in diritto

1. - L'art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni
contro la mafia), nei commi 1 e 2 (nella formulazione vigente a
seguito della legge 19 marzo 1990, n. 55) prevede, a carico delle
persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo
una misura di prevenzione, diversi divieti e decadenze relativi ad
atti e provvedimenti autorizzativi, concessori, abilitativi di
attività d'impresa e relativi a erogazioni di danaro da parte dello
Stato, di enti pubblici e delle comunità europee. Il comma 4 del
medesimo articolo, della cui legittimità costituzionale il tribunale
di Avellino dubita, stabilisce, tra l'altro, che tali divieti e
decadenze operino anche nei confronti di chiunque conviva con il
sottoposto alla misura di prevenzione. Il tribunale ritiene che tale
previsione - determinata dall'intento di evitare che la persona
convivente, usata come schermo, possa servire per eludere i divieti e
le decadenze stabiliti - violi gli artt. 3, 4, 24, 27 e 41 della
Costituzione. La doglianza riguarda quella che il giudice rimettente
ritiene essere una presunzione assoluta che non consentirebbe
all'interessato di provare il carattere non fittizio
dell'intestazione dei beni che gli appartengono.

2. - La questione non è fondata.

3. - Nella valutazione della legittimità costituzionale della
disposizione denunciata, si deve tenere conto nel suo complesso della
ponderazione fatta dal legislatore degli interessi implicati nella
disciplina in esame, nella quale entra, come ragione determinante,
l'esigenza di contrastare l'attività economica di soggetti colpiti
da misure di prevenzione antimafia tramite, in particolare, il
reimpiego del danaro proveniente da attività criminosa. Gli invocati
artt. 4, 24, 27 e 41 della Costituzione prevedono diritti che,
secondo l'ordinanza del giudice rimettente, sarebbero
irragionevolmente sacrificati dalla presunzione assoluta che
sottostà alla disposizione impugnata. Di qui, il riferimento
all'art. 3 della Costituzione che impone al legislatore il rispetto
del canone della ragionevolezza o non-arbitrarietà nella valutazione
comparativa e complessiva degli interessi che la norma mette in
gioco.
In questa valutazione ponderata, occorre innanzitutto considerare
la determinazione dell'efficacia quinquennale dei divieti, stabilita
nell'ultima parte del medesimo comma 4 dell'art. 10 (quale sostituito
con la legge n. 55 del 1990); la possibilità di richiedere la
riabilitazione - alla quale consegue la cessazione dei divieti
previsti dall'art. 10 della legge n. 575 del 1965 - dopo tre o cinque
anni, a seconda del tipo di criminalità al quale la misura di
prevenzione si riferisce (riabilitazione introdotta dall'art. 15
della legge 3 agosto 1988, n. 327, e, nell'area della criminalità
organizzata, dall'art. 14 della legge n. 55 del 1990), nonchè la
deroga (introdotta anch'essa dall'art. 3 della legge n. 55 del 1990)
contenuta nello stesso art. 10, al comma 5, che prevede la
possibilità che il giudice escluda la decadenza e il divieto
(eccettuate le autorizzazioni e le licenze di polizia relative alle
armi, alle munizioni e agli esplosivi) nel caso in cui, per effetto
di tali provvedimenti, vengano a mancare i mezzi di sostentamento
all'interessato e alla famiglia.
Ma soprattutto, assume rilievo l'art. 10-quater della legge
n. 575 del 1965 (nella versione risultante dalla legge n. 55 del
1990). Esso stabilisce che il tribunale, prima di adottare un
provvedimento previsto dall'art. 10, comma 4, con decreto motivato
chiama a intervenire nel procedimento le parti interessate (e quindi
anche il convivente nei cui confronti hanno da essere disposti
divieti e decadenze), e che esse possono, anche con l'assistenza di
un difensore, svolgere in camera di consiglio le loro deduzioni e
chiedere l'acquisizione di ogni elemento utile alla decisione; ciò
che di per sè vale a escludere il prospettato contrasto con
l'art. 24 della Costituzione. Aggiunge la medesima disposizione che,
ai fini dei relativi accertamenti - cioè degli accertamenti che si
rendono necessari per l'estensione delle interdizioni e delle
decadenze nei confronti dei conviventi -, si applicano le
disposizioni degli artt. 2-bis e 2-ter della legge. In particolare,
l'art. 2-bis riguarda l'effettuazione di indagini sul tenore di vita,
sulle disponibilità finanziarie, sul patrimonio e in genere sulle
condizioni economiche dei soggetti, indicati nell'art. 1 (indiziati
di appartenere ad associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad
altre associazioni aventi caratteristiche analoghe a quelle mafiose),
nei cui confronti possa essere proposta la misura della sorveglianza
speciale (comma 1).
Analoghe indagini, secondo il comma 3 dello stesso art. 2-bis
sono condotte anche nei confronti di altri soggetti che possono avere
a che fare con le attività economiche dei primi, tra i quali i
conviventi (nell'ultimo quinquennio).
Dalle disposizioni da ultimo citate risulta che il giudice deve
tenere conto di una serie di elementi utili a ricostruire la
posizione economica non solo della persona sospettata ma anche di
quella convivente, potendosi ricavare così che le misure di cui
all'impugnato comma 4 dell'art. 10 presuppongono l'esistenza di una
"convivenza" avente caratteri congruenti alla ratio dei provvedimenti
che su di essa si basano: una convivenza segnata in concreto da
coinvolgimento negli interessi economici del soggetto sottoposto alla
misura di prevenzione; coinvolgimento di cui le "parti interessate",
nel procedimento previsto dalla legge, sono abilitate a dimostrare
l'inesistenza, senza di che le norme ora citate risulterebbero prive
di senso.
Il che è quanto dire che, se tra la convivenza assunta dalla
legge come condizione delle misure previste dal comma 4 dell'art. 10
e queste ultime v'è automatismo, non qualunque tipo di convivenza
può essere a base di tale automatismo e che il soggetto interessato
è abilitato a difendersi fornendo la prova dell'inesistenza in essa
di quei caratteri che, soli, giustificano le misure stesse.
Per le ragioni anzidette, la norma da cui muove il giudice
rimettente si rivela meno rigida di quanto egli assume e ciò
consente di superare i dubbi di legittimità costituzionale
prospettati nel formulare la questione in esame.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 4, della legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro la mafia), nel testo sostituito dall'art. 3
della legge 19 marzo 1990, n. 55, sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 4, 24, 27 e 41 della Costituzione, dal Tribunale di Avellino
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 novembre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 novembre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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