1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 10-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 - 21 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 ottobre 2008 (della Regione Piemonte) Istruzione - Organizzazione scolastica - Inserimento, col decreto-legge n. 154 del 2008, del comma 6-bis all'art. 64 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008 - Piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche da adottarsi dalle Regioni e dagli enti locali a decorrere dall'anno scolastico 2009-2010, e comunque non oltre il 30 novembre di ogni anno - Inadempienza - Procedura di diffida ed eventuale nomina di commissario ad acta - Lamentata carenza dei presupposti di necessita' e urgenza per l'adozione del decreto-legge, nonche', nel merito, carattere di dettaglio della norma nella materia di competenza concorrente dell'istruzione, carenza dei presupposti che consentono l'esercizio unitario a livello statale di funzioni amministrative riconducibili a materia di legislazione concorrente, carenza di un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la compromissione delle attribuzioni regionali, assenza di qualsiasi forma di intesa con gli enti coinvolti, previsione di poteri sostitutivi al di fuori dell'ambito delimitato dalla Costituzione - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia dell'istruzione, abuso dello strumento del decreto-legge, lesione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza, del principio di leale collaborazione, irragionevolezza - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, art. 3, che ha inserito il comma 6-bis all'art. 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, comma secondo, 97, 117, comma terzo, 118 e 120; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8. (008C0850) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 10-12-2008)

Ricorso per la Regione Piemonte, in persona della Presidente pro
tempore della Giunta regionale Mercedes Bresso, in forza di
deliberazione di autorizzazione n. 33-9860 del 20 ottobre 2008,
rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli
avv. Giovanna Scollo e Gabriele Pafundi, ed elettivamente domiciliata
presso il secondo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale previa sospensione
dell'art. 3 del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 235 del 7 ottobre 2008, recante «disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali».
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 7 ottobre 2008 è stato
pubblicato il decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, recante
«disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in
materia di regolazioni contabili con le autonomie locali».
Detto decreto-legge reca in particolare l'art. 3, definizione dei
piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche rientranti
nelle competenze delle regioni e degli enti locali che così recita:
«all'art. 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dopo il comma
6, è inserito il seguente: 6-bis. I piani di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche, rientranti nelle competenze delle regioni e
degli enti locali, devono essere in ogni caso ultimati in tempo utile
per assicurare il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della rete scolastica previsti dal presente comma, già a decorrere
dall'anno scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di
ogni anno.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui
all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta
del ministro dell'economia e delle finanze, di concreto con il
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentito
il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni e gli
enti locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni, tutti
gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non
adempiano alla predetta diffida, il Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un
commissario ad acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina
sono a carico delle regioni e degli enti locali».
La Regione Piemonte ravvisa detta disposizione gravemente lesiva
della propria sfera di competenza per i seguenti
M o t i v i
Violazione dell'art. 117, della Costituzione.
Con ricorso già depositato presso codesta ill.ma Corte la Regione
Piemonte ha chiesto la declaratoria di incostituzionalità dell'art.
64 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge
n. 133/2008 e integrato dall'art. 3 del d.l. n. 154/2008 che qui si
impugna.
Non si possono pertanto che richiamare integralmente le
motivazioni già espresse in tale sede, a maggior ragione estensibili
alla norma de qua.
Vengono totalmente pretermesse le competenze regionali in materia
di istruzione che rientra nella previsione del terzo comma dell'art.
117 della Costituzione. Come già sancito da codesta ecc.ma Corte con
decisione n. 13/2004, «nel quadro costituzionale definito dalla
riforma del titolo V della Costituzione la materia istruzione (salva
l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione
dell'istruzione e formazione professionale) forma oggetto di potestà
concorrente (art. 117, terzo comma, Costituzione), mentre allo Stato
è riservata soltanto la potestà legislativa esclusiva in materia di
norme generali sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lett. n. )»
... «Nel complesso intrecciarsi in una stessa materia di norme
generali, principi fondamentali, leggi regionali e determinazioni
autonome delle istituzioni scolastiche, si può assumere per certo
che il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella
programmazione della rete scolastica. È infatti implausibile che il
legislatore costituzionale abbia voluto spogliare le regioni di una
competenza che era già ad esse conferita nella forma della
competenza delegata dell'art. 138 del decreto legislativo n. 112 del
1998.
Questo, per la parte che qui rileva, disponeva che alle regioni
fossero delegate le funzioni amministrative relative alla
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale, alla suddivisione anche sulla base delle
proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in
ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa e,
soprattutto, alla programmazione, sul piano regionale, nei limiti
delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete
scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il
coordinamento con la programmazione dell'offerta formativa integrata.
In una parola era conferito alle regioni, nell'ambito della
programmazione e della gestione del servizio scolastico, tutto quanto
non coinvolgesse gli aspetti finanziari e la distribuzione del
personale tra le istituzioni scolastiche.
Una volta attribuita l'istruzione alla competenza concorrente, il
riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di programmazione
scolastica e di gestione amministrativa del relativo servizio,
compito dello Stato sia solo quello di fissare principi». Nel caso de
quo si interviene con norme organizzative per applicare «d'imperio»
criteri e obiettivi finalizzati esclusivamente a risparmiare a
scapito della qualità dell'istruzione pubblica e in assenza di
qualsiasi forma d'intesa con gli enti coinvolti.
Tra l'altro la Regione Piemonte ha già assunto la d.G.R.
n. 25-9034 del 25 giugno 2008 di approvazione dei criteri per
l'organica revisione del piano di dimensionamento scolastico.
Violazione dell'art. 120, secondo comma della Costituzione, anche in
relazione all'art. 8 della legge n. 131 del 2003 recante disposizioni
di attuazione dell'art. 120 della Costituzione sul potere
sostitutivo.
Il secondo comma dell'art. 120 della Costituzione prevede
l'esercizio del potere sostitutivo del Governo ad organi delle
regioni e degli enti locali: nel caso di mancato rispetto di norme e
trattati internazionali o della normativa comunitaria, di pericolo
grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, quando lo richiedono
la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali.
Non ci si trova, nel caso de quo, in nessuna delle ipotesi
elencate nel summenzionato articolo e, quindi, il potere sostitutivo
esercitato dal Governo con le forme e modalità ivi specificate si
pone al di fuori dell'ambito delimitato dalla Costituzione e in
violazione delle competenze regionali e degli enti locali.
Compito dello Stato è garantire diritti civili e sociali agli
stessi livelli, e non negare il diritto allo studio mettendo a
rischio, come in Piemonte, circa 816 scuole in nome di una manovra
economica che nulla ha che vedere con la razionalizzazione della rete
scolastica e che comporta una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite.
L'art. 120 della Costituzione conclude affermando che «la legge
definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione».
Principi, in questo caso, ambedue non rispettati anche perchè
già la norma di riferimento (l'art. 64 del d.l. n. 112/2008 qui
integrato) non prevedeva alcun coinvolgimento reale delle regioni e
delle autonomie locali. La riforma del titolo V della Costituzione ha
accresciuto l'autonomia regionale e riconosciuto a Stato e regioni
una posizione di parità e di equiordinazione, rendendo ancor più
necessario che l'intesa sia applicata come strumento di
codeterminazione paritaria.
Viceversa l'art. 3 del d.l. n. 154/2008 delinea il percorso della
diffida (con un termine grottesco di quindici giorni) e della nomina
del commissario ad acta. Viene citata la procedura di cui all'art. 8,
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Ma tale procedura prevede,
proprio all'art. 8 comma 1 citato, un coinvolgimento delle regioni,
nell'esercizio dei poteri sostitutivi, con la partecipazione del
Presidente della giunta regionale della regione interessata al
provvedimento alla riunione del Consiglio dei ministri. E ciò sta
ancor di più a dimostrare come l'art. 3 del d.l. n. 154/2008 si
ponga del tutto al di fuori dell'ambito costituzionalmente delimitato
dell'esercizio del potere sostitutivo.
Non è nemmeno rispettato il criterio di «proporzionalità del
provvedimento sostitutivo alle finalità perseguite» di cui al quinto
comma dell'art. 8 citato.
Violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione.
L'intervento autoritario e ingiustificato dello Stato mette in
crisi il sistema di rapporti regioni/province/comuni già in atto con
la d.C.R. n. 613-1208 del 25 gennaio 2000 di approvazione di criteri
per la programmazione scolastica e con la recente d.G.R. n. 25-9034
del 25 giugno 2008 di «criteri per l'organica revisione del piano di
dimensionamento scolastico 2009/2010» condiviso dalla Conferenza
regionale per il diritto allo studio.
Come già affermato da codesta Corte (sentenza n. 303/2003 e
214/2006), «i principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione di cui all'art. 118 Cost. possono determinare uno
spostamento delle competenze di cui all'art. 117 Cost. dalle regioni
allo Stato solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante
all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia
proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza e sia oggetto
di un accordo stipulato con la regione stessa». Questa Corte ha più
volte affermato che, «allorchè sia ravvisabile, ai sensi dell'art.
118, primo comma, un'esigenza di esercizio unitario a livello statale
di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato a
disciplinare per legge questa materia e ciò pure se quelle funzioni
amministrative siano riconducibili a materie di legislazione
concorrente. Tuttavia i principi di sussidiarietà e di adeguatezza,
in forza dei quali si verifica l'ascesa della funzione normativa (dal
livello regionale a quello statale), convivono con il normale riparto
di competenze contenuto nel titolo V della Costituzione e possono
giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalità, sia oggetto di un coinvolgimento della Regione
interessata». Tutti requisiti e presupposti che non si rinvengono
nell'art. 3 del d.l. n. 154/2008.
Violazione degli artt. 3, 5, 77 e 97 della Costituzione.
È indirizzo consolidato della giurisprudenza costituzionale che
le regioni sono legittimate a censurare, in via di impugnazione
principale, leggi dello Stato esclusivamente per questioni attinenti
al riparto delle rispettive competenze, e che è ammessa la
deducibilità di altri parametri costituzionali soltanto ove la loro
violazione comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite.
La norma impugnata viola quel principio di ragionevolezza che
potrebbe fare ravvisare un interesse pubblico prevalente tale da
giustificare una così grave limitazione e invasione della sfera di
competenza regionale e degli altri enti locali territoriali.
L'uso del decreto-legge, unitamente al brevissimo termine concesso
alle regioni per ottemperare a disposizioni a loro volta invasive
della loro competenza legislativa concorrente, rappresentano solo un
modo per disporre in breve tempo di un consistente risparmio
economico a scapito delle regioni, degli enti locali e delle stesse
scuole. È pertanto evidente la mancanza dei presupposti della
decretazione d'urgenza, mancanza che determina una ancor più pesante
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali della regione.
Istanza di sospensione.
L'art. 35 della legge n. 87/1953, come sostituito dall'art. 9
della legge n. 131/2003, consente che la Corte sospenda l'esecuzione
delle norme impugnate se c'è un rischio di pregiudizio grave e
irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini.
La norma impugnata impone alle regioni ed agli enti locali di
ultimare i piani di ridimensionamento scolastico entro il 30 novembre
già di quest'anno con la previsione di una diffida a tali
adempimenti in soli quindici giorni pena la nomina di un commissario
ad acta con oneri a carico delle stesse regioni ed enti locali.
È di tutta evidenza l'esistenza dei presupposti per la
concessione dell'invocata misura di sospensione.

P. Q. M.
Si chiede la dichiarazione di illegittimità costituzionale,
previa sospensione dell'esecuzione, dell'art. 3 del d.l. 7 ottobre
2008, n. 154, per violazione degli artt. 117, 118, 120, 3, 5, 77,
secondo comma e 97 della Costituzione anche in relazione all'art. 8
della legge n. 131/2003.
Torino - Roma, addì 21 ottobre 2008
Avv. Giovanna Scollo - Avv. Gabriele Pafundi