1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 240 SENTENZA 4 ottobre - 11 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Personale militare in servizio per conto dell'ONU in zone d'intervento - Estensione dei benefici combattentistici. - Legge 11 dicembre 1962, n. 1746 (Estensione al personale militare, in servizio per conto dell'O.N.U. in zone d'intervento, dei benefici combattentistici), articolo unico. (T-160240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo unico
della legge 11 dicembre 1962, n. 1746 (Estensione al personale
militare, in servizio per conto dell'O.N.U. in zone d'intervento, dei
benefici combattentistici), promossi con nove ordinanze del 12
febbraio 2015 dal Tribunale amministrativo regionale per il Friuli
Venezia Giulia e con un'ordinanza del 17 dicembre 2015 dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara,
rispettivamente iscritte ai nn. 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 ed 81
del registro ordinanze 2015 e al n. 35 del registro ordinanze 2016 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 20,
prima serie speciale, dell'anno 2015, e 9, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di B.M., S.A. e D.B.D., di V.F. ed
altri, L.V. ed altri e F.F. ed altri, nonchè gli atti di intervento
dell'Inps e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Luciano Quarta per B.M., S.A. e D.B.D.,
Giacomo Crovetti per V.F. ed altri, L.V. ed altri e F.F. ed altri,
Dario Marinuzzi per l'INPS, e l'avvocato dello Stato Vittorio
Cesaroni per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia
Giulia, con nove ordinanze di analogo contenuto, ed iscritte ai
numeri da 73 ad 81 del registro ordinanze del 2015, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della
legge 11 dicembre 1962, n. 1746 (Estensione al personale militare, in
servizio per conto dell'ONU in zone d'intervento, dei benefici
combattentistici) per violazione dell'art. 3 della Costituzione.
1.1.- Riferisce il giudice a quo che numerosi dipendenti del
Ministero della difesa, tutti ufficiali, sottufficiali, graduati e
militari, hanno chiesto il riconoscimento dei benefici
combattentistici previsti dall'articolo unico della legge n. 1746 del
1962, dall'art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica 29
dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato), dall'art. 3 della legge 24 aprile 1950, n. 390 (Computo delle
campagne della guerra 1940-45), dall'art. 5 del decreto legislativo
30 aprile 1997, n. 165 (Attuazione delle deleghe conferite
dall'articolo 2, comma 23, della L. 8 agosto 1995, n. 335, e
dell'articolo 1, commi 97, lettera g), e 99 della L. 23 dicembre
1996, n. 662 in materia di armonizzazione al regime previdenziale
generale dei trattamenti pensionistici del personale militare, delle
Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonchè
del personale non contrattualizzato del pubblico impiego. In sostanza
- prosegue il rimettente - le domande sono dirette ad ottenere i
benefici derivanti dalla valutazione dei periodi di servizio svolti
per conto dell'ONU, come previsto dall'art. 18, comma 1, del d.P.R.
n. 1092 del 1973 secondo il quale «Il servizio computabile è
aumentato di un anno per ogni campagna di guerra riconosciuta ai
sensi delle disposizioni vigenti in materia» e che comporterebbe
quindi il diritto alla supervalutazione ai fini
pensionistico-previdenziali, nonchè il relativo diritto al riscatto
ai fini della liquidazione dell'indennità di buonuscita.
Espone il TAR rimettente che alcuni tribunali amministrativi
regionali (TAR per il Friuli-Venezia Giulia, sentenza n. 450 del 2014
e TAR per la Lombardia, sentenza n. 1168 del 2014), pronunciandosi su
identiche questioni, avevano riconosciuto il beneficio richiesto;
nondimeno, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5172 del 2014,
ha affermato che l'interpretazione corretta dell'articolo unico della
legge n. 1746 del 1962 limiterebbe il beneficio della
supervalutazione prevista dalla legge n. 390 del 1950 solamente alle
campagne di guerra del periodo 1940-1945. Secondo il TAR per il
Friuli-Venezia Giulia la sentenza del Consiglio di Stato sopra citata
costituirebbe attualmente il diritto vivente in materia.
Per tali motivi, il rimettente solleva d'ufficio la questione di
costituzionalità dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962,
così come interpretato dal Consiglio di Stato nella predetta
decisione, e cioè in quanto esso si riferirebbe unicamente ai
benefici stipendiali previsti per le campagne di guerra della seconda
guerra mondiale.
Osserva il giudice a quo che l'attività svolta dai militari
italiani per conto dell'ONU nelle cosiddette missioni di pace o
equiparate si dovrebbe considerare, per le concrete modalità e i
rischi anche mortali, equivalente ad una campagna di guerra vera e
propria, anche se le finalità siano ovviamente quelle di mantenere o
ripristinare la pace.
Pertanto, la limitazione dei benefici previsti espressamente
dalla disposizione impugnata per le sole attività belliche della
seconda guerra mondiale costituirebbe una disparità di trattamento
in situazioni sostanzialmente identiche, e quindi violerebbe il
principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 Cost.
In punto di rilevanza, sostiene il rimettente che la questione
risulterebbe decisiva nel giudizio a quo, in quanto i benefici
richiesti dai militari sarebbero collegati all'interpretazione
attuale della impugnata normativa.
2.- Ha svolto atto di intervento il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilità o comunque l'infondatezza della
questione sollevata dal TAR friulano.
Il Presidente del Consiglio eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità della questione in quanto si fonderebbe su una
incompleta ricostruzione e su una conseguente mancata ponderazione o
considerazione del quadro normativo di riferimento.
Evidenzia inoltre che la Corte ha più volte ribadito che «la
mancata utilizzazione dei poteri interpretativi, che la legge
riconosce al giudice remittente, e la mancata esplorazione di diverse
soluzioni ermeneutiche, al fine di far fronte al dubbio di
costituzionalità ipotizzato, integrano omissioni tali da rendere
manifestamente inammissibile la sollevata questione di legittimità
costituzionale» (sentenza n. 10 del 2013). Tanto, si prosegue,
ridonderebbe «anche in termini di insufficiente motivazione in ordine
alla rilevanza» (sentenza n. 314 del 2013 ed ordinanza n. 322 del
2013), configurandosi, «di fatto, quale improprio tentativo di
ottenere un avallo interpretativo da parte della Corte» (ordinanza n.
198 del 2013).
Secondo l'interveniente, la questione sarebbe inoltre da
ritenersi inammissibile anche per il mancato esperimento, da parte
del giudice a quo, di un tentativo teso a rintracciare
un'interpretazione della disposizione censurata che la renda conforme
alla Costituzione, manifestando anche sotto tale profilo la
inadeguatezza della motivazione del provvedimento di rimessione.
Espone al riguardo il Presidente del Consiglio che l'art. 18,
comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973 non sarebbe applicabile al di
fuori dell'ipotesi espressamente prevista dell'evento bellico nel
quale il militare dovrebbe essere direttamente impiegato, nè
potrebbero trovare applicazione le disposizioni recate dalla legge n.
390 del 1950, perchè espressamente applicabili esclusivamente alle
«campagne della guerra 1940-45», e quindi riconoscibili al personale
ivi indicato ed alle condizioni dettate in tale provvedimento.
Secondo la difesa dello Stato, sarebbe poi dirimente l'esplicita
esclusione posta dall'art. 5, comma 2 della legge 9 ottobre 1971, n.
824 recante "Norme di attuazione, modificazione ed integrazione della
legge 24 maggio 1970, n. 336, concernente norme a favore dei
dipendenti dello Stato ed enti pubblici ex combattenti ed assimilati"
in ragione della quale le disposizioni della legge 24 maggio 1970, n.
336 e quelle della stessa legge non si applicano al personale di cui
alla legge 11 dicembre 1962, n. 1746 (personale militare impiegato in
missione per conto dell'ONU).
Evidenzia in proposito il Presidente del Consiglio che la stessa
[legge n. 824 del 1971], all'art. 2, sancisce anche che «[...] la
valutazione va effettuata nella misura di un anno intero per ciascuna
campagna di guerra, riconosciuta tale dall'autorità competente».
Nello stesso senso, anche il richiamato art. 18 del d.P.R. n. 1092
del 1973, rubricato «Campagne di guerra», statuisce che «Il servizio
computabile è aumentato di un anno per ogni campagna di guerra
riconosciuta ai sensi delle disposizioni vigenti in materia».
Le disposizioni sopra citate, quindi, richiederebbero un
riconoscimento formale delle «campagne di guerra» da parte delle
Autorità competenti; riconoscimento che, per le missioni svolte per
conto dell'ONU non potrebbe aver luogo, poichè l'Amministrazione
della difesa non potrebbe trascrivere a matricola, come «campagne di
guerra», le suddette missioni di pace, in mancanza di una norma in
tal senso.
Sottolinea inoltre il Presidente del Consiglio che dalle
determinazioni periodiche dello Stato Maggiore della Difesa, invocate
dai ricorrenti, discenderebbe esclusivamente il riconoscimento
formale delle zone di intervento delle missioni svolte per conto
dell'ONU e non anche la loro equiparazione con gli eventi bellici.
Secondo l'interveniente basterebbe evidenziare, sul punto, che la
dichiarazione dello stato di guerra è prerogativa del Capo dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 87, comma nono della
Costituzione, e non sarebbe quindi sufficiente una determinazione
amministrativa come quella del Capo di Stato Maggiore della difesa.
L'impossibilità di supervalutare ai fini pensionistici le "campagne
di guerra» troverebbe inoltre, a giudizio della difesa erariale, uno
sbarramento ulteriore anche nella previsione di cui all'art. 3 della
legge 3 agosto 2009, n. 108 recante « Proroga della partecipazione
italiana a missioni internazionali» che, al comma 4, in virtù del
rinvio posto all'art. 19 del d.P.R. n. 1092 del 1973, prevede
l'aumento di un terzo del servizio prestato sulla costa in tempo di
guerra: avendo già il legislatore previsto un simile beneficio per
il servizio prestato in tempo di guerra, non sarebbe sostenibile il
riconoscimento di un'ulteriore abbreviazione temporale per lo stesso
servizio e per le medesime finalità.
Per completezza, peraltro, evidenzia il Presidente del Consiglio
che non sarebbe priva di fondamento neanche la tesi secondo cui il
sopra richiamato art. 18, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973
sarebbe da considerarsi implicitamente abrogato e, comunque,
disapplicato.
Tanto si desumerebbe dall'art. 5 del d.lgs. 30 aprile 1997, n.
165 (articolo inserito nel Titolo l, rubricato "Personale delle Forze
Armate, compresa l'Arma dei carabinieri, del Corpo della Guardia di
finanza, delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco") che, nel limitare a cinque anni la
supervalutazione dei periodi di servizio in particolari condizioni,
enumera esclusivamente le situazioni previste dagli artt. 19, 20, 21
e 22 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, senza menzionare l'art. 18
(riferito alle «campagne di guerra»).
Inoltre, secondo l'interveniente la tesi dell'inoperatività
dell'art. 18 del d.P.R. n. 1092 del 1973 troverebbe conferma nei
lavori preparatori del Codice dell'ordinamento militare e del Testo
unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento
militare (sono richiamate, in particolare, le note a piè di testo
all'articolato degli schemi dei provvedimenti posti all'esame del
Consiglio di Stato, Commissione Speciale Difesa, Adunanza del 10
febbraio 2010, n. 149 e 152), ove si precisa, con riferimento
all'art. 1858 del predetto codice che, pur trattandosi di norma non
più attivata, «la conservazione dell'art. 18 nell'ordinamento
giuridico è, però, opportuna, tenuto conto dei rischi conseguenti
al verificarsi di una crisi internazionale»; si tratterebbe quindi di
rischi correlati al verificarsi di una situazione di guerra, ma che
non sarebbe rinvenibile nell'impegno militare internazionale per
conto dell'ONU.
Relativamente alla questione di costituzionalità dell'articolo
unico della legge n. 1746 del 1962, come prospettata dal TAR per il
Friuli-Venezia Giulia, secondo l'interpretazione datane dal diritto
vivente e dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, obietta il
Presidente del Consiglio che il giudice a quo affermerebbe
direttamente, senza altra motivazione, che l'attività svolta dai
militari italiani per conto dell'ONU nelle cosiddette missioni di
pace o equiparate si debba considerare, per le concrete modalità ed
i rischi anche mortali, equivalente ad una campagna di guerra vera e
propria.
Tuttavia, secondo la difesa erariale, la pretesa equiparazione
sarebbe difatti sostenuta dal rimettente poggiandola unicamente sui
rischi anche mortali che si correrebbero nelle missioni svolte per
conto dell'ONU ma, diversamente, prosegue il Presidente del
Consiglio, il TAR non avrebbe tenuto in adeguato conto la vigente
normativa, dalla quale emergerebbe chiaramente la non
sovrapponibilità tout court delle campagne di guerra con le missioni
svolte per conto dell'ONU, che sarebbero inequivocabilmente missioni
di pace, tanto che nell'ordinamento giuridico non vi sarebbe una
norma apposita che equipari espressamente le missioni di pace per
conto dell'ONU alle «campagne di guerra», come quelle del 1915-1918 e
del 1940-1945.
Inoltre, di fatto si tratterebbe di situazioni assolutamente
differenti: le missioni per conto dell'ONU sarebbero operazioni c.d.
di peacekeeping, volte a garantire sicurezza ed aiuto a milioni di
persone, sostenendo nel contempo le fragili istituzioni che sorgono
nella fase post-bellica; le campagne di guerra sarebbero, invece,
situazioni di conflitto bellico fra Stati sovrani o coalizioni per la
risoluzione di una controversia internazionale.
Infine, il Presidente del consiglio evidenzia che l'eventuale
accoglimento della questione sollevata esporrebbe l'erario a notevoli
esborsi economici, dovendosi riconoscere la supervalutazione in
argomento ai moltissimi militari che hanno partecipato nel tempo alle
missioni di pace per conto dell'ONU; esborsi, oltretutto,
imprevedibili e non calcolabili, considerato che la pretesa economica
andrebbe estesa anche a tutti i partecipanti alle future missioni in
teatri operativi internazionali.
3.- È intervenuto altresì nel presente giudizio l'Istituto
Nazionale della Previdenza sociale (INPS) chiedendo che la questione
di legittimità costituzionale sollevata dal TAR per il
Friuli-Venezia Giulia sia dichiarata inammissibile o comunque
manifestamente infondata. Premette l'INPS di non essere stato evocato
nel giudizio pendente dinanzi al TAR friulano, ma nondimeno ritiene
di vantare comunque un interesse qualificato ed immediatamente
inerente al rapporto dedotto nel giudizio a quo, tale da poter essere
inciso dalla decisione del giudice rimettente adottata in esito al
giudizio incidentale di legittimità costituzionale (sono richiamate
le sentenze n. 244 del 2014; nn. 134 e 116 del 2013; n. 223 del 2012;
nn. 304, 293 e 199 del 2011; n. 151 del 2009). Al riguardo evidenzia
che i benefici reclamati dagli attori nel giudizio di merito, tutti
appartenenti alle Forze armate dello Stato, si riferiscono a
prestazioni pensionistiche e previdenziali la cui gestione ed
erogazione è ora normativamente prevista tra i compiti istituzionali
dell'INPS, in quanto succeduto ex lege all'INPDAP: le domande dei
ricorrenti tendono a conseguire il riconoscimento del diritto alla
supervalutazione dei servizi resi per conto dell'ONU in zona
d'intervento, con effetti incidenti sia sul trattamento
pensionistico, sia sull'indennità di buonuscita, prestazioni
entrambe gestite ed erogate dall'INPS.
3.1.- Tanto premesso, l'Istituto interveniente deduce innanzi
tutto l'inammissibilità della questione di costituzionalità in
quanto il TAR avrebbe denunciato la lesione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. sul presupposto di una piena ed
incondizionata equiparabilità dell'attività svolta dal personale
militare dello Stato per conto dell'ONU, nelle zone d'intervento
individuate dallo Stato Maggiore della difesa, alle «campagne di
guerra», ma non avrebbe minimamente indicato quali siano gli elementi
identitari delle fattispecie poste a confronto; difatti, si prosegue,
il rimettente avrebbe fatto unicamente menzione all'equiparabile
rischio mortale presente in entrambe le situazioni; neppure, secondo
l'INPS, il giudice a quo avrebbe argomentato per quale ragione non
sarebbe possibile addivenire, pur considerato il dedotto diritto
vivente costituito dall'orientamento di opposto segno del Consiglio
di Stato, ad una interpretazione della norma costituzionalmente
orientata nel senso fatto proprio nell'atto di promovimento.
Secondo l'istituto previdenziale ulteriore profilo di
inammissibilità della questione sollevata sarebbe costituito dal
fatto che il TAR per il Friuli Venezia Giulia avrebbe errato
nell'impugnare solamente l'articolo unico della legge n. 1746 del
1962 e non anche - o piuttosto - il primo comma dell'art. 1 della
legge n. 390 del 1950, disposizione che invece limita il
riconoscimento delle campagne di guerra ai soli combattenti impegnati
nelle operazioni che si sono svolte nell'arco temporale ricompreso
dal 1° giugno 1940 all'8 maggio 1945.
Rammenta l'INPS che, in base al principio di autosufficienza
dell'ordinanza di rimessione (è richiamata tra le altre l'ordinanza
n. 36 del 2015), le predette carenti indicazioni del giudice
rimettente non potrebbero in alcun modo essere ora integrate
attraverso una autonoma indagine effettuata sugli atti dei giudizi a
quibus.
Nel merito, secondo l'INPS la questione sarebbe infondata in
quanto, pur non disconoscendo il valore fondamentale delle missioni
di pace ed il rischio effettivamente insito in tale tipo di
attività, resterebbero indubbiamente delle differenze sostanziali
rispetto agli eventi bellici che hanno caratterizzato il secolo
scorso e che quindi ben potrebbero giustificare una diversità di
disciplina, sia sotto il profilo pensionistico che previdenziale. Al
riguardo, secondo l'INPS la natura, i presupposti e le finalità che
hanno connotato l'intervento in guerra da parte del nostro Paese nel
secondo conflitto mondiale sarebbero del tutto differenti rispetto a
quelli che giustificano ora una specifica missione di pace.
Infine, osserva l'Istituto previdenziale che la disciplina
normativa censurata dal giudice rimettente era stata emanata in un
contesto di crescita economica in cui ben poteva giustificarsi una
supervalutazione di alcuni specifici servizi, peraltro resi al Paese
nel contesto di un evento assolutamente unico ed eccezionale;
diversamente, si prosegue, nell'attuale situazione economica -
caratterizzata da una diffusa ed ormai protratta crisi economica che
ha inciso profondamente in tutti i campi, ma particolarmente in tema
di quiescenza e di previdenza, comportando un innalzamento dei
requisiti per ottenere le prestazioni ed un diverso meccanismo di
computo al fine di garantire un significativo risparmio di spesa - la
diversità di disciplina censurata dal Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli Venezia Giulia non apparirebbe meritevole di
censura.
4.- Sono intervenuti nei giudizi iscritti ai nn. 73, 77 e 79 del
reg. ord. del 2015, rispettivamente, i sigg. M. B., A. S., D. D. B.
ed altri, ricorrenti nei giudizi a quibus pendenti presso il TAR per
il Friuli Venezia Giulia, e tutti difesi dall'avv. Luciano Quarta.
Espongono i medesimi di essere ufficiali, sottufficiali e
graduati dell'Esercito italiano in servizio permanente effettivo, e
di aver svolto servizio fuori area, prendendo parte ad una serie di
missioni in zone di intervento tutte ricomprese nell'elencazione
contenuta nella determinazione dello Stato Maggiore difesa in data 11
gennaio 2007 (Afghanistan, Iraq, Egitto, Somalia, Eritrea, etc.),
successivamente aggiornata nel 2013.
Secondo i medesimi i benefici segnatamente riconosciuti ai
combattenti ai sensi dell'art. 18 del d.P.R. n. 1092 del 1973
dovrebbero essere estesi, per effetto dell'art. unico della legge n.
1746 del 1962 anche a quei militari che hanno preso parte a quelle
missioni in aree geografiche espressamente individuate dallo Stato
Maggiore difesa, così come indicato al secondo comma dell'articolo
unico citato, alle condizioni e nei termini dettati dalla legge n.
390 del 1950, che quindi stabilirebbe quando sorga il diritto al
riconoscimento della campagna di guerra. Il meccanismo sarebbe poi
completato da un atto amministrativo di determinazione, con cadenza
biennale, dello Stato Maggiore difesa, che elenca ed individua le
zone di intervento in cui lo svolgimento del servizio comporta il
riconoscimento della «campagna di guerra».
In relazione alla non manifesta infondatezza della questione,
osservano innanzi tutto i ricorrenti che dalla tesi sostenuta dal
Consiglio di Stato nell'ambito della citata sentenza n. 5172 del
2014, deriverebbe che il beneficio esteso al personale in missione
ONU, introdotto dall'articolo unico della legge n. 1746 del 1962,
sarebbe limitato ad un effetto acceleratorio sulla maturazione degli
scatti stipendiali, per di più attualmente precluso per il personale
militare di rango non dirigenziale, in ragione del mutamento del
sistema retributivo, mentre tutto il personale militare, di ogni
carriera e grado, che prendesse parte ad una missione con
caratteristiche sostanziali del tutto identiche, ma caratterizzata
dall'attribuzione della definizione formale di guerra, non avrebbe
diritto a conseguire il beneficio di cui all'art. 18 del d.P.R. n.
1092 del 1973.
Tanto condurrebbe, secondo i ricorrenti, ad una evidente
sperequazione che richiederebbe di riflettere sul concetto giuridico
di guerra, laddove attualmente l'ipotesi della guerra, intesa come
l'evento costituito dalla formale contrapposizione di due governi
legittimi ed internazionalmente riconosciuti avrebbe assunto una
dimensione marginale, rispetto ad altri fenomeni, quali quello della
c.d. "guerra asimmetrica" in cui eserciti regolari si trovano a
fronteggiare organizzazioni con chiara capacità ed intenti
offensivi, muniti di armi, spesso non dichiaratamente riconducibili a
governi e variamente definite (insorti, terroristi, etc.).
Ma in entrambi i casi, secondo i ricorrenti, si avranno
combattimenti, uso delle armi, perdite umane, distruzione di beni,
profughi, rifugiati, ecc.; come sarebbe avvenuto in molte missioni
internazionali di pace quali quelle in Somalia, Balcani, Iraq,
Afghanistan, Libano. In tali contesti difetterebbe solamente la
formale dichiarazione dello stato di guerra, tanto che anche il
diritto internazionale nel definire gli eventi bellici terrebbe conto
degli aspetti sostanziali, riferendosi non tanto ad un astratto e
formale concetto giuridico di guerra ma di conflitto armato, laddove
l'elemento realmente caratterizzante sarebbe proprio quello di un
conflitto e si prescinderebbe dall'elemento costituito dalla formale
contrapposizione tra eserciti regolari, espressione di governi
stranieri legittimi, e dalla formale dichiarazione di guerra dall'uno
all'altro.
Secondo i ricorrenti pertanto la partecipazione ad un conflitto
armato caratterizzerebbe in modo identico sia il servizio svolto dal
personale che opera nell'ambito di una missione di guerra che quello
del personale impiegato in una cosiddetta "missione di pace".
Nondimeno, secondo i medesimi della disciplina impugnata potrebbe
darsi anche una interpretazione costituzionalmente orientata, laddove
si ritenesse che l'articolo unico della legge n. 1746 del 1962
consenta tutt'ora l'estensione ai militari partecipanti a missioni
ONU del beneficio previsto dall'art. 18 del d.P.R. n. 1092 del 1973,
purchè vi sia il riconoscimento di una «campagna di guerra»,
riconoscimento che sarebbe disciplinato dall'art. 3 della legge n.
390 del 1950 e che sarebbe completato con la periodica determinazione
da parte dello Stato Maggiore della difesa.
5.- Sono intervenuti nei giudizi iscritti ai nn. 78 ed 80 del
reg. ord. 2015, rispettivamente, anche i sigg. V. L., F. F. ed altri,
tutti difesi dall'avv. Giacomo Crovetti.
Espongono i medesimi che la disposizione impugnata pone in
relazione diretta lo status del soggetto destinatario dei benefici
(aver prestato servizio in missioni a guida ONU - elemento
soggettivo) con i benefici in oggetto (spettano tutti quei benefici
riconoscibili ed attribuibili ai combattenti - elemento oggettivo)
senza limitazione alcuna, sicchè ogni ulteriore condizione che fosse
introdotta in via interpretativa, verrebbe a ledere il principio di
eguaglianza sostanziale, introducendo delle disparità assenti nel
dettato legislativo.
Evidenziano inoltre che, contrariamente alla giurisprudenza
amministrativa relativa al personale in servizio, quella della Corte
dei conti relativa al personale in quiescenza è conformemente e
costantemente orientata in favore dei ricorrenti (salvo rare
decisioni di segno contrario). Ne deriverebbe che il personale in
servizio non vedrebbe applicati i richiesti benefici
combattentistici, contrariamente a quello in quiescenza; ciò si
tradurrebbe nella necessità per il personale in servizio di
transitare in quiescenza per vedersi riconosciuti detti benefici
attraverso il ricorso alla Corte dei conti mentre, in realtà, si
sostiene, tali benefici avrebbero anche la funzione proprio di
favorire l'eventuale transito in quiescenza e, pertanto,
necessariamente richiederebbero di essere applicati anche al
personale in servizio, al fine di evitare disparità di trattamento
tra identiche situazioni di fatto e diritto.
Evidenziano inoltre l'incoerenza dell'Amministrazione della
difesa che, da un lato contrasterebbe le tesi dei ricorrenti
sostenendo che i benefici combattentistici non troverebbero più
luogo, ma dall'altro continua a pubblicare la Direttiva emessa dallo
Stato Maggiore difesa con la quale vengono rese note le missioni
internazionali a cui sono applicabili i benefici di cui alla legge n.
1746 del 1962.
Nel merito, i predetti ricorrenti sostengono la totale
equiparabilità delle attuali missioni di pace alle campagne
militari. L'aumento di tali missioni, a partire dagli anni '90
avrebbe anzi reso più attuale la disposizione impugnata.
Il criterio discretivo comune sarebbe quindi solo la presenza di
un tangibile rischio di assoggettamento ad atti od intenti ostili
conseguenti all'espletamento della missione ONU da parte del
personale impiegato in teatro operativo. D'altro canto, osservano i
medesimi ricorrenti, il concetto stesso di guerra sarebbe
profondamente mutato rispetto al passato, alla luce delle recenti
esperienze maturate a decorrere dalla prima guerra del Golfo, sicchè
sarebbe impossibile delimitare tale concetto riferendosi alle sole
esperienze dei passati conflitti mondiali, in violazione del
principio costituzionale di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3
Cost.
6.- Ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962, per violazione
dell'art. 3 Cost., anche il TAR per l'Abruzzo, sezione staccata di
Pescara, con ordinanza iscritta al n. 35 del reg. ord. 2016.
Espone il giudice a quo che i ricorrenti hanno chiesto
l'accertamento del loro diritto alla supervalutazione, ai sensi
dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 1997, sia ai fini
previdenziali, sia, con relativo riscatto, per la liquidazione
dell'indennità di buonuscita, con riferimento al periodo di servizio
svolto per conto dell'ONU, essendo stati impiegati in zone operative,
per periodi pari o superiori a tre mesi.
I medesimi, pertanto, chiedono l'applicazione, nei loro
confronti, dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962, che
estende al personale militare, in servizio per conto dell'ONU in
località operative, i benefici combattentistici previsti dall'art.
18 del d.P.R. n. 1092 del 1973, dall'art. 3 della legge n. 360 del
1990, dall'art. 5 del d.lgs. n.165 del 1997, dall'art. 1, comma 99,
della legge n. 662 del 1996, dagli artt. 15 e 24 del d.P.R. n. 1032
del 1973.
Nondimeno, prosegue il TAR rimettente, tali benefici non
sarebbero applicabili ai ricorrenti, in quanto la legge n. 1746 del
1962 riguarderebbe solamente coloro che hanno partecipato alle
«campagne di guerra» nel periodo 11 giugno 1940 - 08 maggio 1945.
Il TAR abruzzese espone che la questione non potrebbe essere
accolta stante la puntuale previsione del beneficio, per le sole
«campagne di guerra», cui il legislatore non avrebbe mai equiparato
le missioni per conto dell'ONU, che non avrebbero carattere bellico
ed operano in tempo di pace. Difetterebbe in proposito lo «stato di
guerra» che, si prosegue, è una dichiarazione rientrante nelle
prerogative del Capo dello Stato (a mente dell'art. 87, comma nono,
Cost.) e non dello Stato Maggiore della difesa. Inoltre, evidenzia il
rimettente, la legge n. 824 del 1971 esclude espressamente (art. 5,
comma 2) il personale di cui alla legge n. 1746 del 1962 e parimenti
anche il d.P.R. n. 1092 del 1973 richiama gli artt. 19, 20, 21 e 22,
ma non l'art.18, riferito alla «campagna di guerra», che non sarebbe
quindi applicabile alle operazioni in tempo di pace, così come
dicasi per l'art. 1858 del cod. ord. mil., che richiama tale
disposizione.
Al riguardo, evidenzia il giudice a quo che sul punto vi sarebbe
un costante orientamento giurisprudenziale (confermato anche di
recente dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con la decisione n.
5172 del 2014), che peraltro darebbe rilevanza alla sollevata
questione di costituzionalita': ne deriverebbe in sostanza una
unilaterale esclusione dai benefici combattentistici per il personale
militare che ha operato nelle cosiddette zone d'intervento ONU;
peraltro, osserva il rimettente che si tratterebbe di un beneficio
economico che, per essere riscattato ai fini della buonuscita,
dovrebbe essere usufruito in costanza del servizio, circostanza che
darebbe fondatezza all'eccezione d'incostituzionalità per violazione
dell'art. 3 Cost.
Conclusivamente, il TAR abruzzese ritiene di sollevare la
questione di costituzionalità dell'articolo unico della legge n.
1746 del 1962, «in base all'illustrata discriminazione, posta
nell'ambito del settore militare, tra le diverse qualifiche del
personale, con violazione dell'art. 3 Costituzione».
7.- Ha svolto atto di intervento in questo giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Il patrocinio erariale, premessa un'articolata descrizione
dell'ambito normativo di rilievo, ha eccepito l'inammissibilità
della questione sollevata dal TAR per l'Abruzzo per incompleta
ricostruzione del quadro normativo, incompleta descrizione della
fattispecie e comunque per mancato esperimento di una soluzione
costituzionalmente orientata. Nel merito, il Presidente del Consiglio
ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata stante l'erroneo
accostamento di situazioni differenti, ossia le missioni di pace
svolte per conto dell'ONU e le campagne di guerra del periodo
1940-1945.
8.- È altresì intervenuto nel presente giudizio l'INPS.
L'Istituto previdenziale ha dedotto l'inammissibilità della
questione sollevata in quanto non verrebbero «adeguatamente
esplicitate le motivazioni per cui si invoca l'esclusione unilaterale
dai benefici, nonchè la necessità di aver fruito del beneficio in
costanza di servizio». Nel merito ritiene che la questione sia
infondata stante l'esistenza di differenze sostanziali tra
l'intervento in guerra da parte dell'Italia nel secondo conflitto
mondiale rispetto alle missioni di pace svolte per conto dell'ONU.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia
Giulia, con nove ordinanze di analogo contenuto, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della
legge 11 dicembre 1962, n. 1746 (Estensione al personale militare, in
servizio per conto dell'O.N.U. in zone d'intervento, dei benefici
combattentistici), in riferimento all'art. 3 Cost.
Il giudice a quo riferisce di essere stato adito da numerosi
dipendenti del Ministero della difesa, tutti ufficiali,
sottufficiali, graduati e militari, i quali hanno agito contro il
Ministero della difesa chiedendo il riconoscimento dei cosiddetti
benefici combattentistici previsti dall'articolo unico della legge n.
1746 del 1962, dall'art. 18 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), dall'art. 3 della legge 24 aprile 1950, n. 390
(Computo delle campagne della guerra 1940-45), dall'art. 5 del
decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 165 (Attuazione delle deleghe
conferite dall'articolo 2, comma 23, della L. 8 agosto 1995, n. 335,
e dell'articolo 1, commi 97, lettera g), e 99 della L. 23 dicembre
1996, n. 662 in materia di armonizzazione al regime previdenziale
generale dei trattamenti pensionistici del personale militare, delle
Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonchè
del personale non contrattualizzato del pubblico impiego.
I ricorrenti, in qualità di militari impiegati in missioni di
pace svolte per conto dell'ONU, aspirerebbero innanzi tutto ad
ottenere il beneficio previsto dall'art. 18 del d.P.R. n. 1092 del
1973, comportante la cosiddetta supervalutazione dei periodi di
svolgimento di servizio in missioni per conto dell'ONU, mediante la
quale si otterrebbe il riconoscimento di periodi di anzianità
figurativa, utili sia ai fini del conseguimento anticipato della
pensione che dell'incremento del trattamento di buonuscita.
Il rimettente riferisce che alcuni tribunali amministrativi
regionali (TAR per il Friuli Venezia Giulia, sentenza n. 450 del
2014, e TAR per la Lombardia, sentenza n. 1168 del 2014),
pronunciandosi su identiche questioni, avevano riconosciuto il
beneficio richiesto; nondimeno, il Consiglio di Stato, con la
sentenza n. 5172 del 2014, che costituirebbe attualmente il diritto
vivente in materia, ha affermato che l'interpretazione corretta
dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962 limiterebbe il
beneficio della supervalutazione solamente alle campagne di guerra
svoltesi negli anni 1940-1945. Per tali motivi, il giudice a quo
solleva d'ufficio la questione di costituzionalità dell'articolo
unico della legge n. 1746 del 1962, così come interpretato dal
Consiglio di Stato nella predetta decisione, e cioè in quanto esso
si riferirebbe unicamente al beneficio previsto per le campagne di
guerra della seconda guerra mondiale.
A suo avviso l'attività svolta dai militari italiani per conto
dell'ONU nelle cosiddette missioni di pace o equiparate si dovrebbe
considerare, per le concrete modalità ed i rischi anche mortali,
equivalente ad una campagna di guerra vera e propria, anche se le
finalità siano ovviamente quelle di mantenere o di ripristinare la
pace.
Pertanto, la limitazione dei benefici previsti espressamente
dalla disposizione impugnata alle sole attività belliche della
seconda guerra mondiale costituirebbe una disparità di trattamento
di situazioni sostanzialmente identiche e quindi violerebbe il
principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 Cost.
2.- Anche il TAR per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, con
ordinanza iscritta al n. 35 del reg. ord. 2016, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della
legge n. 1746 del 1962 in riferimento all'art. 3 Cost. .
Il giudice a quo espone che i ricorrenti hanno chiesto
l'accertamento del loro diritto alla supervalutazione con riferimento
al periodo di servizio svolto per conto dell'ONU ed, in via
subordinata, hanno eccepito l'incostituzionalità dei limiti
applicativi della medesima norma in riferimento agli artt. 3 e 76
Cost.
Il TAR riferisce che i ricorrenti sono stati impiegati dall'ONU,
in zone operative, per periodi pari o superiori a tre mesi e chiedono
l'applicazione, nei loro confronti, dell'articolo unico della legge
n. 1746 del 1962, che estende al personale militare, in servizio per
conto dell'ONU in località operative, i benefici combattentistici
previsti dagli artt. 15 e 24 del d.P.R. n. 1032 del 1973, dall'art.
18 del d.P.R. n. 1092 del 1973, dall'art. 3 della legge n. 360 del
1990, dall'art. 5 del d.lgs. n.165 del 1997 e dall'art. 1, comma 99
della legge n. 662 del 1996.
Nondimeno, prosegue il rimettente, tali benefici non sarebbero
applicabili ai ricorrenti in quanto la legge n. 1746 del 1962
riguarderebbe solamente coloro che hanno partecipato alle campagne di
guerra nel periodo 11 giugno 1940 - 08 maggio 1945, mentre le
missioni svolte per conto dell'ONU non sarebbero tali.
Il TAR per l'Abruzzo espone che la pretesa non potrebbe essere
accolta stante la puntuale previsione del beneficio per le sole
«campagne di guerra», cui il legislatore non avrebbe mai equiparato
le missioni per conto dell'ONU, che non avrebbero carattere bellico
ed operano in tempo di pace. Difetterebbe in proposito lo «stato di
guerra» che è una dichiarazione rientrante nelle prerogative del
Capo dello Stato (a mente dell'art. 87, nono comma, Cost.) e non
dello Stato maggiore della difesa. Inoltre, evidenzia il rimettente,
la legge 9 ottobre 1971, n. 824 (Norme di attuazione, modificazione
ed integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, concernente norme
a favore dei dipendenti dello Stato ed enti pubblici ex combattenti
ed assimilati), esclude espressamente (art. 5, comma 2) il personale
di cui alla legge n. 1746 del 1962 e parimenti nel d.P.R. n. 1092 del
1973 sono richiamati gli artt. 19, 20, 21 e 22, ma non anche
l'art.18, riferito alla campagne di guerra, che sarebbe quindi
inapplicabile alle operazioni in tempo di pace, così come l'art.
1858 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'Ordinamento militare), che richiama tale disposizione.
Al riguardo, il giudice a quo rammenta l'orientamento
giurisprudenziale espresso dalla decisione del Consiglio di Stato,
sezione quarta, n. 5172 del 2014, che confermerebbe l'unilaterale
esclusione dai benefici combattentistici per il personale militare
che ha operato in "zone d'intervento" ONU.
Conclusivamente, il TAR per l'Abruzzo solleva la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge n. 1746
del 1962 «in base all'illustrata discriminazione, posta nell'ambito
del settore militare, tra le diverse qualifiche del personale, con
violazione dell'art. 3 Costituzione».
3.- I giudizi devono essere riuniti, riguardando la medesima
disposizione e potendo essere definiti con un'unica pronuncia.
4.- La questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR
per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, è inammissibile.
Il giudice a quo si è limitato ad indicare il parametro
costituzionale (art. 3 Cost.) senza minimamente enunciare le ragioni
della denunciata discriminazione e quindi i motivi di contrasto tra
la norma censurata ed il parametro invocato.
5.- Come disposto con ordinanza letta all'udienza del 4 ottobre
2016 l'intervento dell'Istituto Nazionale della Previdenza sociale
(INPS) è ammissibile sebbene lo stesso non fosse parte nei giudizi
pendenti davanti al TAR per il Friuli Venezia Giulia. L'INPS difatti,
pur non essendo parte del giudizio principale, è portatore di un
interesse qualificato, direttamente collegato al rapporto sostanziale
dedotto in giudizio e, conseguentemente, suscettibile di essere
inciso dall'esito del processo principale in quanto ente preposto
all'erogazione delle prestazioni reclamate dai ricorrenti (sentenza
n. 244 del 2014 ed allegata ordinanza emessa all'udienza del 7
ottobre 2014).
6.- Le eccezioni di inammissibilità sollevate dall'Avvocatura
Generale dello Stato e dall'INPS circa l'insufficiente ricostruzione
del quadro normativo da parte dei giudici rimettenti non sono
fondate.
Ancorchè le ordinanze di rimessione non contengano la
ricostruzione completa del vastissimo quadro normativo di riferimento
dei benefici combattentistici, nondimeno il richiamo alle provvidenze
previste dalla partecipazione alle «campagne di guerra» rende
sufficiente ed univoco il collegamento tra la legge impugnata e la
pretesa equiparazione ai «combattenti».
Tale collegamento, tuttavia, è precluso dall'interpretazione
adottata dal Consiglio di Stato nella citata sentenza n. 5172 del
2014. In questi termini la ricostruzione del TAR per il Friuli
Venezia Giulia risulta coerente con la premessa ermeneutica e rende
sufficientemente chiara la rilevanza della questione sollevata.
Parimenti, non è fondata l'eccezione d'inammissibilità
sollevata dalla difesa erariale per il mancato esperimento da parte
del giudice a quo del tentativo di individuare una diversa
interpretazione della norma in senso costituzionalmente orientato.
Secondo il rimettente la predetta decisione del Consiglio di
Stato, unitamente al rilievo che ad essa si sono rapidamente adeguati
altri tribunali amministrativi regionali, avrebbe fatto sorgere un
diritto vivente in materia.
In proposito, può invero revocarsi in dubbio che una sola
pronuncia del giudice amministrativo di appello, seppur seguita da
altre decisioni conformi di vari organi giurisdizionali di primo
grado, abbia già determinato l'insorgenza di un diritto vivente
sull'interpretazione dell'articolo unico oggetto di censura.
Tuttavia, pur assumendo il difetto di un vero e proprio diritto
vivente, si deve tenere conto della circostanza che un'eventuale
pronuncia di dissenso da parte del TAR rimettente lo avrebbe esposto
ad una assai probabile riforma della propria decisione. In situazioni
come queste, se il giudice non si determinasse a sollevare la
questione di legittimità costituzionale, l'alternativa sarebbe
dunque solo adeguarsi ad una interpretazione che non si condivide o
assumere una pronuncia in contrasto, probabilmente destinata ad
essere riformata. In tale ipotesi, quindi, la via della proposizione
della questione di legittimità costituzionale costituisce l'unica
idonea ad impedire che continui a trovare applicazione una
disposizione ritenuta costituzionalmente illegittima.
Al riguardo, si osserva ulteriormente che, in considerazione
della struttura della norma censurata, la soluzione prescelta dal
giudice rimettente, cioè di ritenere l'interpretazione data dal
Consiglio di Stato non altrimenti superabile, tanto più essendo essa
in via di consolidamento, non pare implausibile e non lascia spazio
in concreto alla sperimentazione di altre opzioni, dato che tutte
comunque verrebbero a confliggere con quella fatta propria dal
giudice amministrativo di appello. Ne consegue che, contrariamente a
quanto sostenuto dal Presidente del Consiglio dei ministri, la
questione proposta non si risolve nella mera ricerca di un avallo
interpretativo da parte di questa Corte. Infatti, una volta che il
giudice abbia consapevolmente scelto in modo non implausibile una
determinata interpretazione della norma, che ritiene non superabile,
«la possibilità di un'ulteriore interpretazione alternativa, che il
giudice a quo non ha ritenuto di fare propria, non riveste alcun
significativo rilievo ai fini del rispetto delle regole del processo
costituzionale, in quanto la verifica dell'esistenza e della
legittimità di tale ulteriore interpretazione è questione che
attiene al merito della controversia, e non alla sua ammissibilita'»
(sentenza n. 221 del 2015).
È altresì priva di fondamento l'eccezione sollevata dall'INPS
secondo la quale il giudice avrebbe errato nel sollevare la questione
di legittimità costituzionale del solo articolo unico della legge n.
1746 del 1962 e non anche di questo in combinato disposto con l'art.
1, primo comma, della legge n. 390 del 1950 (laddove esso ne
limiterebbe l'applicabilità alle «campagne di guerra del 1940-45»),
se non, addirittura, solamente di quest'ultima disposizione.
Si osserva in proposito che il rimettente avrebbe potuto prestare
ossequio all'interpretazione del Consiglio di Stato ed in tal caso ne
sarebbe derivata l'irrilevanza dell'articolo unico della legge n.
1746 del 1962, mentre avrebbero assunto rilievo esclusivo altre
disposizioni (quali l'art. 18 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e l'art. 1
della legge n. 390 del 1950), suscettibili di essere denunciate per
aver esse previsto che i benefici sono riservati ai soli partecipanti
alle «campagne di guerra» e non invece anche ai partecipanti alle
missioni ONU. Ma, come già detto, la diversa opzione interpretativa
prescelta dal rimettente, in conformità ai nuovi orientamenti della
giurisprudenza amministrativa, non è implausibile e quindi la
disposizione impugnata mantiene la sua rilevanza nel percorso
decisionale a cui è chiamato.
7.- Venendo al merito, occorre innanzitutto sottolineare come non
possa essere accolto l'argomento della difesa erariale, che ha
prospettato le conseguenze pregiudizievoli per le casse dell'Erario
in ragione dell'elevato numero di ricorrenti.
Se «appartiene alla discrezionalità legislativa, col solo limite
della palese irrazionalità, stabilire i modi e la misura dei
trattamenti di quiescenza, nonchè le variazioni dell'ammontare delle
prestazioni, attraverso un bilanciamento fra valori contrapposti che
contemperi le esigenze di vita dei beneficiari con le concrete
disponibilità finanziarie e le esigenze di bilancio» (sentenza n.
372 del 1998), nondimeno la prospettazione del rilevante impegno
finanziario derivante per le casse dello Stato dell'accoglimento
della questione sollevata non può di per sè rappresentare una
preclusione all'accoglimento, ma semmai un elemento da tenere in
considerazione, ove dettagliatamente documentato dallo Stato, nel
bilanciamento degli interessi coinvolti nel giudizio costituzionale.
8.- Tutto ciò premesso, la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962
sollevata dal TAR per il Friuli Venezia Giulia in riferimento
all'art. 3 Cost. non è fondata.
Innanzitutto, si deve evidenziare che il giudice a quo nelle
ordinanze di rimessione non riporta fedelmente il contenuto della
sentenza n. 5172 del 2014 del Consiglio di Stato che - a suo dire -
costituirebbe diritto vivente. Al riguardo deve precisarsi che tale
decisione ha escluso che l'articolo unico della legge n. 1746 del
1962 si riferisca alla legge n. 390 del 1950, dacchè tale
provvedimento riguarderebbe solamente quei militari che hanno preso
parte a campagne di guerra del secondo conflitto mondiale;
diversamente, detta decisione ha ritenuto che il riferimento si
dovesse intendere rivolto ai benefici concernenti aumenti stipendiali
attribuiti ai combattenti in forza dell'art. 7 del regio
decreto-legge 27 ottobre 1922, n. 1427, «concernente il trattamento
economico degli ufficiali e dei sottufficiali del Regio esercito,
della Regia guardia di finanza e della Regia guardia per la pubblica
sicurezza».
Nondimeno, tale imprecisione non muta la sostanza della
questione, che appunto è imperniata sulla negazione che l'articolo
unico della legge n. 1746 del 1962 possa valere ad estendere ai
militari impegnati in missioni per conto dell'ONU i benefici previsti
in disposizioni entrate in vigore in periodi successivi, in primis
quello contemplato dall'art. 18, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del
1973, il quale prevede che «il servizio computabile è aumentato di
un anno per ogni campagna di guerra riconosciuta ai sensi delle
disposizioni vigenti in materia».
8.1.- Pertanto l'inquadramento corretto della questione non può
prescindere dalla considerazione del tempo e delle circostanze che
costituirono l'occasio legis della disposizione impugnata, nonchè la
successiva evoluzione del complessivo quadro normativo di
riferimento. Le circostanze dell'adozione della legge, rese esplicite
dagli atti parlamentari (l'uccisione di numerosi militari italiani
impiegati in Kindu, ex Congo belga, avvenuta nel novembre del 1961),
evidenziano una situazione a quel tempo del tutto nuova (la
partecipazione delle forze armate italiane a missioni in zone di
conflitto per conto dell'ONU) ed in gran parte sfornita di adeguata
disciplina specifica. Di qui la soluzione legislativa di estendere al
personale partecipante alla missione la disciplina prevista per le
campagne di guerra.
Solo molti anni dopo e in un contesto profondamente mutato, dal
punto di vista sia internazionale che dell'ordinamento militare
italiano, la proliferazione delle cosiddette "missioni di pace" sotto
l'egida delle Nazioni Unite ha prodotto una legislazione specifica,
di regola dettata per singole missioni o per gruppi di missioni. Tra
i tanti provvedimenti si possono ricordare il decreto-legge 7 gennaio
2000, n. 1 (Disposizioni urgenti per prorogare la partecipazione
militare italiana a missioni internazionali di pace), convertito
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 marzo 2000, n. 44, nonchè l'art.
3 della legge 3 agosto 2009, n. 108 (Proroga della partecipazione
italiana a missioni internazionali). Inoltre una disciplina di
carattere generale è stata adottata di recente con la legge 21
luglio 2016, n. 145 (Disposizioni concernenti la partecipazione
dell'Italia alle missioni internazionali), in vigore dal 31 dicembre
2016.
Tali provvedimenti legislativi contengono tra l'altro previsioni
dettagliate in materia di trattamento economico e previdenziale, di
indennità di missione e di coperture assicurative specifiche in
favore del personale militare coinvolto.
Difatti, ai suddetti militari in servizio all'estero è stato
riconosciuto: il trattamento di missione all'estero (regio decreto 3
giugno 1926, n. 941 (Indennità al personale dell'amministrazione
dello Stato incaricato di missione all'estero), rideterminato di
volta in volta e graduato a seconda dei diversi teatri operativi; la
percezione di altre indennità o rimborsi, tra le quali l'indennità
di lungo servizio all'estero: legge 8 luglio 1961, n. 642, recante
«Trattamento economico del personale dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica destinato isolatamente all'estero presso Delegazioni
o Rappresentanze militari ovvero presso enti, comandi od organismi
internazionali»; l'estensione delle disposizioni in materia di
missione all'estero: art. 1 della legge 18 maggio 1982, n. 301,
recante «Norme a tutela del personale militare in servizio per conto
dell'ONU in zone di intervento»; si vedano ora al riguardo gli artt.
1807 e 1808 del cod. ord. mil.); il godimento di un trattamento
assicurativo specifico (si vedano tra gli altri: l'art. 3 del
decreto-legge 28 dicembre 2001 n. 451, recante «Disposizioni urgenti
per la proroga della partecipazione italiana ad operazioni militari
internazionali» - convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 27 febbraio 2002, n. 15; l'art. 10 del decreto-legge 19
gennaio 2005, n. 3, recante «Proroga della partecipazione italiana
alla missione internazionale in Iraq e misure di incentivazione della
produttività del personale dei Ministeri della difesa e degli affari
esteri» - convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della
legge 18 marzo 2005, n. 37; l'art. 39-viciesbis del decreto-legge 30
dicembre 2005, n. 273, recante «Definizione e proroga di termini,
nonchè conseguenti disposizioni urgenti», convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 23 febbraio 2006, n.
51).
Quindi, per effetto del mutato contesto internazionale e
dell'evoluzione dell'ordinamento militare, l'interprete non può più
arrestarsi alla generale equiparazione posta dalla disposizione
impugnata tra i militari impegnati in missioni per conto dell'ONU ed
i «combattenti» impegnati in «campagne di guerra», in quanto per i
primi il legislatore ha di volta in volta individuato regole
specifiche incidenti sul trattamento retributivo e pensionistico
nonchè dirette anche a compensare gli specifici rischi connessi agli
interventi.
Al riguardo è significativo rammentare il comma 39 dell'art.
39-vicies semel (rubricato: «Partecipazione di personale militare a
missioni internazionali») del d.l. n. 273 del 2005 (ora sostituito
dall'art. 1808, comma 2, del cod. ord. mil.), a mente del quale i
trattamenti economici previsti in favore dei militari in questione
sono erogati anche per compensare disagi e rischi collegati al loro
impiego nei teatri operativi.
Inoltre, in occasione dell'adozione delle disposizioni
successive, il legislatore ha sempre dimostrato di aver avuto ben
presente la distinzione tra le campagne di guerra e le missioni ONU,
tanto che ha ritenuto di estendere ai partecipanti alle suddette
missioni alcune provvidenze riservate alle campagne di guerra (l'art.
2, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre
1978, n. 915, recante «Testo unico delle norme in materia di pensioni
di guerra», ha esteso ai militari la spettanza della pensione,
assegno o indennità di guerra), mentre per le altre ha escluso
espressamente tale estensione (l'art. 5, comma 2, della legge 9
ottobre 1971, n. 824, recante «Norme di attuazione, modificazione ed
integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, concernente norme a
favore dei dipendenti dello Stato ed enti pubblici ex combattenti ed
assimilati», precisa che le disposizioni della legge 24 maggio 1970,
n. 336, recante «Norme a favore dei dipendenti civili dello Stato ed
Enti pubblici ex combattenti ed assimilati», «non si applicano al
personale di cui alla legge 11 dicembre 1962, n. 1746»).
Peraltro, il concetto di "combattente" è stato a suo tempo
individuato con riferimento ai partecipanti a vario titolo al secondo
conflitto mondiale, come testimonia il decreto legislativo 4 marzo
1948, n. 137 (Norme per la concessione dei benefici ai combattenti
della seconda guerra mondiale), il quale individua i destinatari di
tali benefici (militari, militarizzati, prigionieri e partigiani).
In proposito, questa Corte ha già affermato che «Il decreto
legislativo 4 marzo 1948, n. 137, come modificato dalla legge n. 93
del 1952, costituisce la fonte normativa cui occorre riferirsi per la
qualifica di "combattente" e per l'individuazione dei requisiti -
comprese le cause di esclusione - che definiscono l'ambito soggettivo
di applicazione dei benefici combattentistici. Tanto i requisiti che
le cause di esclusione fissate dal decreto hanno portata generale
perchè determinano, circoscrivendola, la categoria dei combattenti
ai fini dell'individuazione dei destinatari dei benefici (gia')
previsti (all'epoca dell'entrata in vigore della normativa: art. 1,
primo comma) nonchè di quelli riconosciuti da leggi successive
(sentenza n. 234 del 1989)» (sentenza n. 211 del 1993).
Con specifico riferimento poi all'art. 18 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 1092 del 1973, che prevede il
beneficio reclamato dai ricorrenti, è opportuno ricordare che nei
lavori preparatori del Codice dell'ordinamento militare e del Testo
unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento
militare (sono significative in proposito le note a piè di testo
all'articolato degli schemi dei provvedimenti posti all'esame del
Consiglio di Stato, Commissione Speciale Difesa, Adunanza del 10
febbraio 2010, nn. 149 e 152) viene affermato, con riferimento
all'art. 1858 cod. ord. mil., che, pur trattandosi di norma non più
attivata in favore dei militari appartenenti a contingenti inviati in
missione all'estero, «la conservazione dell'art. 18 (campagne di
guerra) del d.P.R. n. 1092 del 1973 nell'ordinamento giuridico è,
però, opportuna, tenuto conto dei rischi conseguenti al verificarsi
di una crisi internazionale».
Tale osservazione conferma la volontà del legislatore di
riservare l'applicabilità di tale disposizione a situazioni ben
diverse da quelle dell'impiego di militari nelle missioni ONU.
Ed infatti, la legge n. 108 del 2009, mentre da un canto con
l'art. 3, comma 4, in virtù del rinvio posto all'art. 19 del d.P.R.
n. 1092 del 1973, prevede l'aumento di un terzo del servizio prestato
sulla costa in tempo di guerra, estendendo quindi ai militari in
questione un trattamento all'origine riservato a chi prestava il
servizio «in tempo di guerra», di contro non applica ai suddetti
militari anche il precedente art. 18 del medesimo d.P.R., rendendo
così evidente come tale opzione derivi direttamente da una
consapevole scelta del legislatore che ha inteso riservare l'art. 18
del d.P.R. n. 1092 del 1973 per il caso di sopravvenienza di una
nuova crisi internazionale, fonte di situazioni estreme.
In sostanza, l'esame della disciplina entrata in vigore
successivamente alla legge impugnata restituisce un quadro
particolarmente articolato, stratificatosi nel corso degli ultimi
decenni, nei quali buona parte dei benefici sono stati destinati
esclusivamente a soggetti coinvolti a vario titolo nell'ultimo
conflitto mondiale. Solo alcuni di tali benefici sono stati
successivamente estesi anche ai militari impiegati nelle missioni
ONU.
Di contro, a quei soggetti che dovessero assumere in futuro la
qualifica di veri e propri "combattenti", anche al di fuori del
servizio militare svolto professionalmente, attualmente l'ordinamento
riserva la particolare provvidenza prevista dall'art. 18 del d.P.R.
n. 1092 del 1973, giusta il richiamo posto dall'art. 1858 cod. ord.
mil.
Il tutto risulta quindi frutto di scelte discrezionali del
legislatore non irragionevoli. Tale assunto è confermato proprio
dalla disciplina delle missioni svolte per conto delle Nazioni Unite,
per le quali le disposizioni, che di volta in volta hanno stabilito
il trattamento economico ed accessorio unitamente ad altre
provvidenze, hanno tenuto in considerazione anche le rilevanti
specificità e criticità delle singole missioni.
8.2.- Non risulta pertinente l'obiezione sollevata dai ricorrenti
nei giudizi principali secondo la quale, dovendosi adeguare
l'ordinamento interno a quello internazionale (pur se per diverse
finalita'), al concetto di guerra inteso in senso tradizionale
sarebbero stati nel tempo assimilati altri concetti, quali quelli di
crisi internazionale o di conflitto armato, cosicchè l'estensione
potrebbe riguardare anche quello di missione di pace svolta per conto
dell'ONU.
In proposito, se invero, a partire dal decreto-legge 1° dicembre
2001, n. 421 (Disposizioni urgenti per la partecipazione di personale
militare all'operazione multinazionale denominata "Enduring
Freedom"), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della
legge 31 gennaio 2002, n. 6, e dal d.l. n. 451 del 2001, è stata
prevista l'applicazione del codice penale militare di guerra ai
soggetti impiegati in (solamente) alcune operazioni armate e che con
l'art. 2 della legge n. 15 del 2002 sono stati aggiunti due commi
all'art. 165 del cod. pen. mil. guerra, parificando a tali fini le
«operazioni militari armate svolte all'estero» al «conflitto armato»,
tanto però dimostra ulteriormente che in tale ambito non esiste
nell'ordinamento un principio generale di assimilazione, se non
laddove il legislatore abbia ritenuto discrezionalmente di equiparare
- a certi fini ed entro certi limiti - le missioni internazionali ai
conflitti bellici. Un'ulteriore conferma di tale distinta disciplina,
a seconda che ricorra il caso dello «stato di guerra deliberata» o
della «crisi internazionale» era contenuta nell'art. 2, comma 1,
lett. f), della legge 14 novembre 2000, n. 331 (Norme per
l'istituzione del servizio militare professionale), abrogata
dall'art. 2268, comma 1, n. 984, del d.lgs. n. 66 del 2010, laddove
si prevedeva che si potesse ricorrere al reclutamento mediante leva
obbligatoria:
1) qualora fosse deliberato lo stato di guerra ai sensi
dell'articolo 78 della Costituzione;
2) qualora una grave crisi internazionale nella quale l'Italia
fosse coinvolta direttamente o in ragione della sua appartenenza ad
un'organizzazione internazionale giustificasse un aumento della
consistenza numerica delle Forze armate.
Il comma 2 stabiliva che «il servizio militare obbligatorio nei
casi previsti dalla lettera f) del comma 1 ha la durata di dieci
mesi, prolungabili unicamente in caso di deliberazione dello stato di
guerra», rendendo quindi evidente la distinta considerazione del
legislatore di eventi estremi come la grave crisi internazionale e lo
stato di guerra deliberato.
Per tutto quanto sin qui esposto non rileva l'equiparazione
proposta dal TAR tra le guerre e le missioni di pace sotto il profilo
dei rischi mortali egualmente presenti in entrambe le situazioni.
Difatti, al di là della presenza di rischi mortali (rischi che
nelle missioni ONU il legislatore, di recente, sembra aver scelto di
compensare graduando gli emolumenti e le indennità a seconda del
teatro operativo e degli obiettivi della missione), ben diversa
rimarrebbe la situazione di una partecipazione di limitati
contingenti di soldati professionisti in missioni svolte in
territorio estero e quella di «guerre» o «crisi internazionali» che
imponessero addirittura il ricorso alla leva obbligatoria
generalizzata. Tanto basterebbe a giustificare di per sè la scelta
del legislatore di non estendere tout court ai militari impegnati in
missioni ONU tutti i benefici combattentistici, quali essi siano.
In proposito, questa Corte ha già riconosciuto la piena
discrezionalità del legislatore nella decisione di non estendere
(altri) benefici combattentistici riservati ai soli partecipanti a
veri e propri fatti di guerra ai partecipanti alle operazioni di
polizia coloniale, le quali, per essere tese alla reintegrazione ed
al mantenimento dell'ordine pubblico interno nel territorio soggetto
alla sovranità dello Stato e non dirette contro uno Stato straniero,
non potevano assimilarsi alle operazioni belliche (sentenza n. 509
del 1988).
8.3.- Tali considerazioni conducono ad ulteriori ragioni
d'infondatezza.
Poichè i ricorrenti dei giudizi a quibus aspirano a provvidenze
aventi natura retributiva e pensionistica che attualmente
l'ordinamento riserva ai soli «combattenti» in «campagne di guerra»,
il raffronto non andrebbe fatto tenendo conto dei rischi mortali
presenti in entrambe le situazioni, ma tra il trattamento complessivo
riservato ai militari partecipanti alle missioni svolte per conto
dell'ONU e quello destinato ai «combattenti». Ed al riguardo, per
quanto si è detto, non sussiste alcuna sperequazione tra la
posizione del militare che nell'ambito di un servizio svolto
professionalmente decida volontariamente di partecipare a missioni
internazionali e che quindi riceva un peculiare trattamento
retributivo e stipendiale, comunque migliorativo rispetto a quello
normalmente percepito nel corso del rapporto di lavoro, e quella
dell'arruolato in seguito a provvedimenti più o meno generali di
richiamo alle armi, cui spetterebbe - allo stato della legislazione
esistente - oltre alla sola supervalutazione di cui all'art. 18 del
d.P.R. n. 1092 del 1973, un compenso giornaliero, il cosiddetto
"soldo", poco più che simbolico.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo unico della legge 11 dicembre 1962, n.
1746 (Estensione al personale militare, in servizio per conto
dell'Organizzazione delle Nazioni Unite - ONU - in zone d'intervento,
dei benefici combattentistici), sollevata, in riferimento all'art. 3
Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione
staccata di Pescara, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo unico della legge n. 1746 del 1962
sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Tribunale
amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 4 ottobre 2016

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale introdotto con le ordinanze del Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, iscritte ai
numeri da 73 ad 80 del Reg. ord. 2015;
rilevato che in tali giudizi è intervenuto l'INPS - Istituto
nazionale della previdenza sociale, in persona del Presidente e
legale rappresentante p.t.;
considerato che il suddetto Istituto non è parte dei giudizi
principali;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi in
via incidentale sono legittimati ad intervenire i soggetti che, pur
non essendo parti del giudizio principale, siano tuttavia portatori
di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio (tra le tante, ordinanze nn. 318, 134
e 116 del 2013);
che, nel caso specifico, l'Istituto nazionale della previdenza
sociale è portatore di un siffatto interesse qualificato,
suscettibile di essere inciso dall'esito del processo principale, in
quanto i ricorsi sono stati proposti anche al fine del riconoscimento
del diritto alla c.d. "supervalutazione" dei servizi resi per conto
dell'ONU in zona d'intervento, con riflessi quindi sia sul
trattamento pensionistico, sia sull'indennità di buonuscita,
prestazioni entrambe gestite ed erogate dall'INPS.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile l'intervento dell'INPS - Istituto nazionale
della previdenza sociale.

F.to: Paolo Grossi, Presidente