1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 44 SENTENZA 8 febbraio - 17 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Veneto - Incremento della misura dell'oblazione prevista dalla legge statale sul condono edilizio - Possibile sua destinazione per finalita' diverse da quelle contemplate dalla legislazione statale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento penale - Non fondatezza della questione. Contratti pubblici - Concessioni - Norme della Regione Veneto - Pagamenti relativi a contratti pubblici di servizi, forniture e noleggio attrezzature di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria - Esonero, per le stazioni appaltanti regionali, dall'applicazione della ritenuta dello 0,50 per cento a garanzia dei versamenti agli enti previdenziali e assicurativi - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Paesaggio - Pianificazione - Norme della Regione Veneto - Estrazione di materiali litoidi negli alvei e nelle zone golenali dei corsi d'acqua e nelle spiagge e fondali di competenza regionale - Ampliamento delle quantita' di materiale che puo' essere prelevato in assenza di piani estrattivi - Violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Paesaggio - Autorizzazione paesaggistica - Norme della Regione Veneto - Interventi finalizzati alla sicurezza idraulica dei corsi di acqua di competenza regionale - Necessario preventivo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica - Omessa previsione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Non fondatezza della questione, nei termini di cui in motivazione. - Legge della Regione Veneto 21 settembre 2021, n. 27, artt. 1, 9, 19 e 20. - Costituzione, artt. 3, 9, 81, 117, commi secondo, lettere e), l), m) ed s), e sesto. (T-230044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 9, 19
e 20 della legge della Regione Veneto 21 settembre 2021, n. 27
(Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2021 in materia di governo
del territorio, viabilità, lavori pubblici, appalti, trasporti e
ambiente), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 22-25 novembre 2021, depositato in cancelleria
il 24 novembre 2021, iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2021 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2023 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giacomo Quarneti e Andrea
Manzi per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 24 novembre 2021 e iscritto al n.
66 del registro ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 1, 9, 19 e 20 della legge della Regione
Veneto 21 settembre 2021, n. 27 (Disposizioni di adeguamento
ordinamentale 2021 in materia di governo del territorio, viabilità,
lavori pubblici, appalti, trasporti e ambiente), in riferimento a
plurimi parametri costituzionali.
1.1.- In primo luogo, è impugnato l'art. 1 della legge reg.
Veneto n. 27 del 2021, per contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, in relazione alla materia
«ordinamento [...] penale».
Il ricorrente riferisce che la disposizione impugnata ha
sostituito il comma 1-bis dell'art. 4 della legge della Regione
Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono
edilizio), prevedendo che la Regione può destinare l'incremento
dell'oblazione prevista dalla legge sul condono, oltre che alle
finalità di cui al comma 1 del medesimo art. 4 («per politiche di
repressione degli abusi edilizi e per la promozione di interventi di
riqualificazione dei nuclei interessati e compromessi da fenomeni di
abusivismo edilizio, ovvero per i rilievi aerofotogrammetrici
previsti dall'articolo 23 della legge n. 47 del 1985»), ad ulteriori
finalità, e in particolare:
«a) ad interventi di valorizzazione e restauro paesaggistico su
siti di interesse regionale che sono individuati dalla Giunta
regionale, sentita la competente commissione consiliare;
b) agli interventi, promossi dai comuni singoli o associati, di
riqualificazione urbana di cui all'articolo 6 della legge regionale 6
giugno 2017, n. 14 "Disposizioni per il contenimento del consumo di
suolo e modifiche della legge 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio"", nonchè per le
spese di progettazione degli interventi previsti nei programmi di
rigenerazione urbana sostenibile, approvati ai sensi dell'articolo 7,
comma 4, della medesima legge regionale n. 14 del 2017».
Tale ultima previsione non sarebbe in linea, ad avviso del
ricorrente, con quanto disposto dall'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. Questa norma
statale, nel dettare presupposti e condizioni del condono edilizio
straordinario, prevede in particolare, al comma 33, che le regioni
possano destinare l'incremento dell'oblazione stabilito ai sensi del
medesimo comma «ai fini dell'attivazione di politiche di repressione
degli abusi edilizi e per la promozione di interventi di
riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di abusivismo
edilizio, nonchè per l'attuazione di quanto previsto dall'articolo
23 della legge 28 febbraio 1985, n. 47».
Secondo l'Avvocatura, il legislatore veneto, destinando
l'incremento a finalità diverse e ulteriori da quelle contemplate
dalla richiamata norma statale, si sarebbe discostato dal vincolo di
destinazione da essa stabilito, «preordinato all'adozione di misure
riparative e/o preventive rispetto al fenomeno dell'abusivismo
edilizio».
In questo modo, la disposizione impugnata avrebbe «oltrepassato
lo spazio di competenza riservato alle regioni», poichè, come
affermato da questa Corte (è richiamata la sentenza n. 196 del
2004), con riguardo al condono la competenza statale in materia di
ordinamento penale interesserebbe tanto la fase genetica delle
fattispecie incriminatrici, quanto la fase della rinuncia
all'esercizio della pretesa punitiva. Ciò apparirebbe tanto più
vero nel caso di specie, in cui l'oblazione ha ad oggetto richieste
di condono straordinario edilizio, sicchè la piena discrezionalità
statale in materia di estinzione del reato ingloberebbe anche le
finalità che le regioni sarebbero tenute a perseguire con i proventi
degli incrementi dell'oblazione medesima.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 9 della legge reg. Veneto
n. 27 del 2021, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., con riguardo alla materia «tutela della concorrenza», e
all'art. 81 Cost.
La disposizione impugnata prevede che «[p]er i contratti pubblici
di servizi, forniture e noleggio attrezzature di importo inferiore
alla soglia di rilevanza comunitaria, nei procedimenti di pagamento
non viene operata la ritenuta dello 0,50 per cento a garanzia dei
versamenti agli enti previdenziali ed assicurativi». Essa si porrebbe
in contrasto con l'art. 30, comma 5-bis, del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), secondo il quale
la medesima ritenuta è operata «[i]n ogni caso» e può essere
svincolata «soltanto in sede di liquidazione finale, dopo
l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di
collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento
unico di regolarità contributiva».
Secondo il ricorrente, tale disposizione statale sarebbe «regola
di gara», perchè contenuta nell'articolo del codice dei contratti
pubblici dedicato ai principi generali in materia di aggiudicazione
ed esecuzione di appalti e concessioni, «posti a tutela della libera
concorrenza, di non discriminazione e par condicio, e valevoli per
qualsivoglia procedura di scelta del contraente, per gli appalti e
per le concessioni di beni e servizi, sopra e sotto soglia». Da qui,
pertanto, la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
La medesima disposizione violerebbe anche l'art. 81 Cost.,
perchè l'impossibilità per la stazione appaltante di vincolare le
ritenute in questione al rilascio del documento unico di regolarità
contributiva (DURC) rischierebbe di determinare nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica, «in termini di minori entrate
contributive, non quantificate e prive di copertura finanziaria».
1.3.- Con un terzo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce l'illegittimità costituzionale dell'art. 19
della medesima legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento agli
artt. 3 e 9 Cost.
Secondo quanto riportato nel ricorso, la norma impugnata ha
sostituito l'art. 2, comma 2, della legge della Regione Veneto 9
agosto 1988, n. 41 (Modifica alla legge regionale 27 aprile 1979, n.
32 concernente «Norme per la polizia idraulica e per l'estrazione di
materiali litoidi negli alvei e nelle zone golenali dei corsi d'acqua
e nelle spiagge e fondali lacuali di competenza regionale»),
stabilendo, con riguardo all'attività di estrazione di sabbie e
ghiaie, che «[i]n assenza di piani estrattivi il limite è abbassato
a 20.000 metri cubi per singolo intervento. Possono essere presentati
dal medesimo soggetto progetti di estrazione e asporto di sabbia e
ghiaia, finalizzati alla sicurezza e alla buona regimazione delle
acque, per quantitativi complessivi fino ad un massimo pari ad 80.000
metri cubi, da realizzare attraverso singoli interventi di entità
non superiore a 20.000 metri cubi». Prima della sua modifica, il
medesimo art. 2, comma 2, prevedeva che «[i]n assenza di piani
estrattivi il limite è abbassato a 20.000 metri cubi».
Secondo l'Avvocatura generale, la modifica normativa
stravolgerebbe le finalità originarie della norma, che autorizzavano
l'estrazione di materiali litoidi sulla base di appositi piani e, in
assenza di questi ultimi, entro precisi limiti quantitativi,
consentendo oggi di «estrarre, in assenza di piano, quantitativi
complessivi di materiale litoide fino a 80.000 metri cubi, e ciò
senza neppure il coinvolgimento della struttura regionale competente
in materia di difesa del suolo».
Peraltro, considerando che tale attività è destinata a
svolgersi anche in territori costieri, in zone contermini a laghi e
lungo corsi d'acqua, essa inciderebbe anche su zone sottoposte a
vincolo paesaggistico ex lege secondo quanto previsto dall'art. 142,
comma 1, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Per effetto dell'abbassamento della tutela paesaggistica di tali
beni rispetto al regime precedentemente dettato dalla stessa Regione
(è richiamata la sentenza di questa Corte n. 141 del 2021),
sarebbero pertanto violati gli artt. 3 e 9 Cost.
1.4.- Col quarto e ultimo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l'art. 20 della legge reg. Veneto n.
27 del 2021, in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettere m) e
s), e sesto, Cost.
Secondo il comma 1 del suddetto art. 20, in particolare, «[l]e
strutture della Giunta regionale, territorialmente competenti alla
effettuazione degli interventi funzionali alla prevenzione e
riduzione del rischio idraulico sui corsi d'acqua di competenza
regionale, hanno titolo ad eseguire, direttamente o mediante i
soggetti affidatari, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli
93, 96 e 97 del regio decreto 25 luglio 1904, n. 523 "Testo unico
delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle
diverse categorie", gli interventi di ripristino di condizioni di
sicurezza e officiosità idraulica che prevedono la rimozione di
schianti, piante morte, piante a rischio caduta o la cui presenza
riduca la sezione dell'alveo necessaria a garantire il libero
deflusso delle acque».
Ad avviso dell'Avvocatura, malgrado l'espressa limitazione dei
titoli per effettuare tali interventi, essi sono destinati ad essere
effettuati in aree coperte da vincolo paesaggistico ex lege, come le
zone contermini ai laghi (art. 142, comma 1, lettera b, cod. beni
culturali) o sulle sponde di corsi d'acqua (art. 142, comma 1,
lettera c) o, infine, in aree boscate (art. 142, comma 1, lettera g),
senza essere espressamente soggetti al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, a meno di essere riconducibili alle fattispecie
previste dall'art. 149 del medesimo codice, come specificate
nell'Allegato A al decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli
interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a
procedura autorizzatoria semplificata), nonchè dall'art. 36 del
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale
di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle
strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle
procedure), convertito, con modificazioni, nella legge 29 luglio
2021, n. 108.
Il contrasto con i richiamati parametri costituzionali e
interposti, pertanto, discenderebbe dalla generalizzata sottrazione
di tutti gli interventi di ripristino di cui all'art. 20, comma 1,
della legge reg. Veneto n. 27 del 2021 all'autorizzazione
paesaggistica, a prescindere dalla possibilità di ricondurre questi
ultimi al novero di quelli sottratti ad autorizzazione ai sensi della
normativa statale.
2.- Con atto depositato il 31 dicembre 2021, si è costituita in
giudizio la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale, chiedendo che i motivi di cui al ricorso introduttivo
vengano dichiarati alcuni inammissibili o, comunque, tutti non
fondati.
2.1.- Sarebbe, innanzi tutto, inammissibile e, in ogni caso, non
fondato il motivo di ricorso avente ad oggetto l'art. 1 della legge
reg. Veneto n. 27 del 2021, perchè il ricorrente non avrebbe offerto
alcun elemento idoneo «a far ritenere che il vincolo di destinazione
e le modalità di impiego delle somme riscosse a titolo di oblazione
dalle Regioni in materia di condono edilizio siano sussumibili
nell'ambito della materia 'ordinamento penale'». L'introduzione di
finalità ulteriori cui destinare l'incremento dell'oblazione,
infatti, non inciderebbe sull'ambito riservato alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, perchè la Regione non avrebbe
modificato nè alterato i presupposti sostanziali al cui verificarsi
è possibile beneficiare dell'estinzione del reato mediante
oblazione, limitandosi ad ampliare le finalità di interesse pubblico
cui destinare le somme di denaro riscosse a tale titolo, peraltro pur
sempre relative a interessi primari come la valorizzazione del
paesaggio e il governo del territorio.
2.2.- Non sarebbe fondato neanche il secondo motivo di ricorso,
avente ad oggetto l'art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in
relazione all'ambito di competenza statale relativo alla tutela della
concorrenza.
Contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente, infatti, la
disposizione impugnata non interverrebbe a disciplinare un aspetto
delle procedure di gara, riferendosi unicamente a un aspetto della
fase esecutiva dei contratti pubblici e dettando una «misura
compulsoria, diretta a favorire indirettamente la regolarità
contributiva degli aggiudicatari, mediante la previsione di
un'inesigibilità parziale del credito, che non incide, però, sulle
procedure di gara nè pare idonea a sortire alcun effetto sotto il
profilo della concorrenza».
Inammissibile per difetto di motivazione, e in ogni caso non
fondata, sarebbe poi la doglianza contenuta nel ricorso e relativa
alla violazione dell'art. 81 Cost., considerato che le somme non
svincolate e trattenute dalla stazione appaltante ai sensi della
normativa statale interposta non potrebbero comunque essere impiegate
per sanare le eventuali irregolarità contributive emergenti dal DURC
della ditta aggiudicataria. Di conseguenza, ogni minore entrata
contributiva sarebbe imputabile alla disposizione impugnata solo «in
modo del tutto indiretto, mediato e indeterminato».
2.3.- Non fondato sarebbe anche, secondo la difesa regionale, il
terzo motivo di ricorso, riguardante l'art. 19 della legge reg.
Veneto n. 27 del 2021.
Tale disposizione si limiterebbe a disciplinare il regime
autorizzatorio per l'asporto di sabbie e ghiaie unicamente «sotto il
profilo della compatibilità con il buon regime delle acque»,
razionalizzandolo in caso di assenza del piano delle estrazioni e
consentendo, in tale evenienza, «la presentazione di progetti
pluristrutturati che prevedano più interventi coordinati, ma, al
contempo, distinti e separati, singolarmente non eccedenti i venti
mila metri cubi e, complessivamente, gli ottanta mila metri cubi di
materiale da estrarre».
Secondo la difesa della Regione, la disposizione non diminuirebbe
affatto la tutela, bensì l'accrescerebbe, stabilendo un limite
massimo di metri cubi da estrarre nell'ipotesi in cui sia chiesta
l'autorizzazione di più interventi tra loro correlati o coordinati,
«sia pure distinti 'geograficamentè e/o 'qualitativamente'».
2.4.- Il quarto e ultimo motivo di ricorso, per cui il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 20 della legge reg.
Veneto n. 27 del 2021, non sarebbe fondato in ragione dell'errata
esegesi della norma regionale operata dal ricorrente.
La disposizione regionale impugnata, pur non richiamandola
espressamente nel dettaglio, presuppone pacificamente l'applicazione
della disciplina statale in materia di autorizzazione paesaggistica
(sono richiamate, in quanto relative a fattispecie analoghe, le
sentenze di questa Corte n. 251 e n. 201 del 2021). Il richiamo,
operato in essa, al «titolo» in capo alle strutture di Giunta a
effettuare gli interventi di ripristino ivi previsti indicherebbe
infatti, secondo la Regione, unicamente «l'astratta legittimazione» a
compiere gli interventi enumerati, «senza incidere sul regime
autorizzatorio correlato, che segue e conforma la titolarità della
predetta legittimazione ad intervenire».
3.- In prossimità dell'udienza pubblica, ha depositato memoria
la Regione Veneto, insistendo per l'inammissibilità e la non
fondatezza delle censure contenute nel ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 66 del
2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
1, 9, 19 e 20 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento
a plurimi parametri costituzionali.
2.- Con il primo motivo di ricorso, è impugnato l'art. 1 della
legge reg. Veneto n. 27 del 2021, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., lamentando la violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento [...] penale».
Per il fatto di utilizzare le risorse derivanti dall'incremento
dell'oblazione prevista dalla legge sul condono per finalità diverse
da (e ulteriori rispetto a) quelle contemplate dalla legislazione
statale, e segnatamente dall'art. 32, comma 33, del d.l. n. 269 del
2003, come convertito, la disposizione impugnata si porrebbe in
contrasto col vincolo di destinazione in essa stabilito, con
l'effetto di incidere sul complessivo regime dell'oblazione quale
presupposto per l'estinzione del reato, espressione del monopolio
statale riguardante la rinuncia all'esercizio della pretesa punitiva.
2.1.- La difesa della Regione Veneto eccepisce l'inammissibilità
della questione, perchè il ricorso non addurrebbe alcun argomento a
sostegno della riconducibilità della disposizione impugnata alla
materia dell'ordinamento penale.
L'eccezione non è fondata.
Il ricorso, anche richiamando estesamente alcuni precedenti di
questa Corte (e, in particolare, la sentenza n. 196 del 2004),
ritiene che la destinazione delle somme derivanti dall'incremento
dell'oblazione stabilito a livello regionale, per il fatto di
accedere a un istituto mirante a dettare presupposti e modalità di
estinzione dei reati per effetto del condono edilizio, afferirebbe al
regime complessivo di questi ultimi, così da tradursi in un vincolo
di destinazione a carico delle regioni fondato sul titolo di
competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
In presenza di un'articolazione dei motivi di ricorso priva di
evidenti profili di genericità o di contraddittorietà, la
prospettata eccezione attiene al merito della questione di
legittimità costituzionale, in quanto volta a dimostrarne la non
fondatezza, e in tale sede deve essere quindi vagliata (ex multis,
sentenze n. 193 del 2022, n. 139 del 2020, n. 142 e n. 40 del 2018).
2.2.- Nel merito, la questione non è fondata.
L'impugnato art. 1 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021
sostituisce il comma 1-bis dell'art. 4 della legge reg. Veneto n. 21
del 2004, prevedendo che l'incremento dell'oblazione prevista dalla
legge sul condono, fissato dal comma 1 del medesimo art. 4, è
destinato, oltre che alle finalità indicate dal medesimo comma 1
(«per politiche di repressione degli abusi edilizi e per la
promozione di interventi di riqualificazione dei nuclei interessati e
compromessi da fenomeni di abusivismo edilizio, ovvero per i rilievi
aerofotogrammetrici previsti dall'articolo 23 della legge n. 47 del
1985»), ad ulteriori finalità, e in particolare:
«a) ad interventi di valorizzazione e restauro paesaggistico su
siti di interesse regionale che sono individuati dalla Giunta
regionale, sentita la competente commissione consiliare;
b) agli interventi, promossi dai comuni singoli o associati, di
riqualificazione urbana di cui all'articolo 6 della legge regionale 6
giugno 2017, n. 14 "Disposizioni per il contenimento del consumo di
suolo e modifiche della legge 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio"", nonchè per le
spese di progettazione degli interventi previsti nei programmi di
rigenerazione urbana sostenibile, approvati ai sensi dell'articolo 7,
comma 4, della medesima legge regionale n. 14 del 2017». A tale
previsione si aggiunge che «[l] a Giunta regionale, sentita la
competente commissione consiliare, determina criteri e modalità di
assegnazione del contributo».
Questa Corte ha più volte affermato che il condono edilizio
straordinario disciplinato dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
come convertito, opera su due piani distinti: «sul piano penale, al
ricorrere dei presupposti di legge, determina l'estinzione dei reati
edilizi; su quello amministrativo comporta il conseguimento della
concessione in sanatoria (e l'estinzione dell'illecito
amministrativo)» (sentenza n. 70 del 2008).
In questo quadro, anche per effetto dei molteplici rinvii operati
dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, a diverse
disposizioni della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), in particolare ai Capi IV e V (art.
32, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito), il
pagamento dell'oblazione costituisce il presupposto per l'estinzione
non solo dei reati edilizi (art. 38, comma secondo, della legge n. 47
del 1985, richiamato dall'art. 32, comma 36, del d.l. n. 269 del
2003, come convertito), ma anche dei procedimenti di esecuzione delle
relative sanzioni amministrative (art. 38, comma quarto, della legge
n. 47 del 1985), oltre a integrare uno dei requisiti per il rilascio
del titolo abilitativo in sanatoria (art. 32, comma 37, del d.l. n.
269 del 2003, come convertito).
Ai fini della estinzione del reato, in particolare, l'art. 32,
comma 36, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, richiede il
concorso di tre elementi: la presentazione della domanda di
definizione dell'illecito nei termini, il pagamento integrale
dell'oblazione (come determinata nell'Allegato 1 allo stesso decreto
e nei termini ivi indicati) e, infine, il decorso di trentasei mesi
da tale pagamento.
Il versamento integrale dell'oblazione è, quindi, elemento
costitutivo della fattispecie estintiva del reato, e come tale si
riconnette alla competenza esclusiva del legislatore statale, che non
solo è l'unico che può intervenire sulla sanzionabilità penale
(sentenze n. 178 e n. 2 del 2019), ma dispone anche, specie in
occasione di sanatorie amministrative, «di assoluta discrezionalità
in materia di "estinzione del reato o della pena, o di non
procedibilita'" (sentenze n. 327 del 2000, n. 149 del 1999 e n. 167
del 1989)» (sentenza n. 196 del 2004).
2.3.- Nell'ambito della disciplina dell'oblazione, l'art. 32,
comma 33, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, ha stabilito che
«[l]e regioni, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, emanano norme per la definizione del
procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo
abilitativo edilizio in sanatoria e possono prevederne, tra l'altro,
un incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento della
misura determinata nella tabella C allegata al presente decreto, ai
fini dell'attivazione di politiche di repressione degli abusi edilizi
e per la promozione di interventi di riqualificazione dei nuclei
interessati da fenomeni di abusivismo edilizio, nonchè per
l'attuazione di quanto previsto dall'articolo 23 della legge 28
febbraio 1985, n. 47».
Con specifico riguardo a tale disciplina, questa Corte ha
affermato che essa si impone alle regioni, in quanto riconducibile al
monopolio in capo allo Stato sulle scelte sanzionatorie, unicamente
in relazione alla «misura dell'oblazione, [a]i relativi termini di
versamento, ed in genere [al]le relative articolazioni procedimentali
ed organizzative» (sentenza n. 198 del 2004). Per il fatto di inerire
a una fattispecie estintiva del reato che si ripercuote, nei termini
anzidetti, anche sulla sanzionabilità amministrativa, i presupposti
e le procedure dell'oblazione si impongono alle regioni anche in
vista della collaborazione cui sono tenuti - nell'ambito del
complessivo procedimento - i Comuni, titolari di fondamentali poteri
di gestione e controllo del territorio, con l'autorità
giurisdizionale (sentenza n. 196 del 2004). Una collaborazione,
quest'ultima, dovuta anche al fatto che «il giudice penale non ha
competenza "istituzionale" per compiere l'accertamento di conformità
delle opere agli strumenti urbanistici» (sentenze n. 146 del 2021 e
n. 370 del 1988).
Tuttavia, alla disciplina dell'oblazione in quanto ricadente
nell'ambito di competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., resta con ogni evidenza estranea la destinazione degli
introiti che le regioni riscuotono per effetto dell'incremento
consentito dall'art. 32, comma 33, del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito.
Non venendo in discussione, nella fattispecie in esame, la
destinazione dei proventi della fattispecie ordinaria di oblazione,
ma solo l'impiego della quota incrementale liberamente modulabile
dalle regioni, assume rilievo dirimente la circostanza che la
tipologia degli interventi che tali fondi sono destinati a sostenere
non è correlata - tanto nella normativa statale, quanto in quella
regionale in esame - alle attività procedimentali e organizzative
concernenti le singole domande di condono, ma unicamente al
perseguimento di finalità generali inerenti al governo del
territorio, situandosi così completamente "a valle" della
fattispecie estintiva del reato. Ne discende, pertanto,
l'inconferenza del parametro dedotto nel ricorso rispetto all'ambito
materiale cui deve essere ascritta la disposizione impugnata
(sentenze n. 248 del 2022, n. 198 del 2021 e n. 286 del 2019).
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Veneto n. 27 del 2021 deve quindi dichiararsi non fondata.
3.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna l'art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021,
in riferimento agli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
quest'ultimo relativamente alla materia «tutela della concorrenza».
Prevedendo un esonero, per le stazioni appaltanti regionali,
dall'applicazione della ritenuta dello 0,50 per cento a garanzia dei
versamenti agli enti previdenziali e assicurativi nelle procedure di
pagamento relative a contratti pubblici di servizi, forniture e
noleggio attrezzature di importo inferiore alla soglia di rilevanza
comunitaria, il legislatore regionale avrebbe dettato una «regola di
gara» lesiva della competenza legislativa statale in materia di
tutela della concorrenza. In particolare, il citato art. 9
contrasterebbe con l'art. 30, comma 5-bis, cod. contratti pubblici,
secondo il quale tale ritenuta è operata «[i]n ogni caso» -
indipendentemente, quindi, dalla tipologia contrattuale o dalla
soglia di rilevanza economica - e può essere svincolata «soltanto in
sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione da parte della
stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di
conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità
contributiva».
La disposizione regionale violerebbe anche l'art. 81 Cost.,
perchè sarebbe suscettibile, secondo il ricorrente, di determinare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in termini di minori
entrate contributive, nel caso in cui la stazione appaltante non
potrà operare la ritenuta in parola nei confronti di un
aggiudicatario non in regola con gli adempimenti contributivi e
previdenziali.
3.1.- La difesa regionale eccepisce, preliminarmente,
l'inammissibilità del motivo di ricorso consistente nella violazione
dell'art. 81 Cost., per difetto di motivazione e carente
ricostruzione del quadro normativo.
Nel ricorso, infatti, non sarebbe fornita una sufficiente
motivazione in ordine al meccanismo attraverso il quale la norma
regionale determinerebbe minori entrate contributive.
L'eccezione è fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
d'illegittimità costituzionale si pone in termini più pregnanti nei
giudizi proposti in via principale, rispetto a quelli instaurati in
via incidentale (tra le tante, sentenze n. 119 del 2022, n. 219 e n.
171 del 2021). Il ricorrente, pertanto, "ha non solo l'onere di
individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali
dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di allegare, a
sostegno delle questioni proposte, una motivazione non meramente
assertiva. Il ricorso deve cioè contenere l'indicazione delle
ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati
e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle censure"
(così, di recente, sentenza n. 95 del 2021)» (sentenza n. 259 del
2022).
Nel caso in esame, l'impugnativa - riferita al rischio di nuovi e
maggiori oneri per la finanza pubblica conseguente alla dedotta
impossibilità di vincolare le ritenute, a garanzia dei versamenti
agli enti previdenziali e assicurativi, al rilascio del documento
unico di regolarità contributiva - si rivela in effetti assertiva e
apodittica, limitandosi ad affermare il vulnus senza ulteriormente
circostanziare i termini e le ragioni della dedotta illegittimità
costituzionale.
Deve pertanto essere dichiarata inammissibile la questione di
legittimità costituzionale, promossa in riferimento all'art. 81
Cost., dell'art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021.
3.2.- Quanto alla denunciata violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., la Regione Veneto ne deduce l'insussistenza
sulla base di due argomentazioni.
Per un verso, si assume che per effetto del richiamo, nell'art.
36 cod. contratti pubblici, dei soli «principi» di cui all'art. 30,
comma 1, del medesimo codice come fonte regolativa dei contratti
sotto soglia, la ritenuta di garanzia di cui al comma 5-bis del
medesimo art. 30 non si applicherebbe a tale tipologia di contratti,
e questo dimostrerebbe la legittimità dell'impugnato art. 9 della
legge reg. Veneto n. 27 del 2021.
Per altro verso, si osserva che, afferendo la ritenuta di
garanzia alla fase dell'esecuzione del contratto e non a quella della
selezione dei contraenti, la stessa sarebbe estranea alle finalità
di tutela della concorrenza.
3.2.1.- La questione è fondata.
In primo luogo, deve escludersi che il tenore letterale e la
ratio dell'art. 36 cod. contratti pubblici autorizzino a ritenere che
la disciplina derogatoria dettata per i contratti sotto soglia si
riferisca anche alle norme del medesimo codice poste a tutela della
regolarità del rapporto di lavoro dei dipendenti degli operatori
coinvolti nell'esecuzione dei contratti.
Le deroghe alla disciplina generale effettuate dall'art. 36 del
richiamato codice riguardano infatti pressochè esclusivamente la
fase dell'aggiudicazione, come è dimostrato dalla disciplina dei
successivi commi del citato articolo; in ogni caso, le deroghe non
possono incidere su previsioni, quale quella contenuta nell'art. 30,
comma 5-bis, cod. contratti pubblici, poste a garanzia del regolare
adempimento di oneri contributivi e previdenziali, che perseguono
finalità di interesse generale e non solamente attinenti allo
svolgimento del singolo rapporto contrattuale.
Nè, in secondo luogo, si può ritenere che alla generalizzata
applicazione della ritenuta di garanzia, in quanto ricadente nella
fase di esecuzione del contratto e non in quella di selezione dei
contraenti e di aggiudicazione, restino estranee finalità di tutela
della concorrenza.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la nozione
di "concorrenza" di cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117
Cost. "non può non riflettere quella operante in ambito europeo
(sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del 2010).
Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di tutela in
senso proprio, intese a contrastare gli atti e i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati, sia le misure legislative di promozione, volte a eliminare
limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza 'nel
mercato'), ovvero a prefigurare procedure concorsuali di garanzia che
assicurino la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori
economici (concorrenza 'per il mercato')» (sentenza n. 137 del 2018,
richiamata dalla sentenza n. 4 del 2022).
Alla luce di tale orientamento, che impone di considerare la
nozione di concorrenza nel contesto del diritto dell'Unione europea,
non può ritenersi che la fase dell'esecuzione contrattuale, poichè
successiva alla procedura di gara, sia per ciò solo estranea alla
materia della concorrenza. Si consideri che le direttive del
Parlamento europeo e del Consiglio del 2014 in materia di contratti
pubblici (direttive del 26 febbraio 2014 n. 2014/23/UE,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, n. 2014/24/UE,
sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, e n.
2014/25/UE, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali
e che abroga la direttiva 2004/17/CE), ispirate al principio di
libera concorrenza, regolano anche profili attinenti all'esecuzione,
in quanto in grado di condizionare il gioco competitivo.
L'istituto della ritenuta di garanzia, disciplinato dall'art. 30,
comma 5-bis, cod. contratti pubblici, sebbene sia volto a
disciplinare le procedure di pagamento e quindi afferisca
materialmente alla fase dell'esecuzione del contratto, si raccorda da
un punto di vista funzionale e teleologico alle altre disposizioni
del codice poste a tutela del rispetto, da parte del soggetto
affidatario o esecutore del contratto, degli obblighi contributivi e
previdenziali, costituendone pertanto un'essenziale articolazione
procedimentale.
Ad assumere rilievo, a tal fine, sono le previsioni contenute
nell'art. 80, comma 4, cod. contratti pubblici - con cui viene
stabilita l'esclusione dalla procedura per i concorrenti in relazione
ai quali siano emerse «violazioni gravi, definitivamente accertate,
rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o
dei contributi previdenziali», tra le quali rientrano specificamente
quelle «ostative al rilascio del documento unico di regolarità
contributiva» -, nonchè nei successivi artt. 113-bis, comma
1-quinquies, e 105, comma 10. Quest'ultimo, in particolare, prevede
che «[p]er i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in
caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale
dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti
titolari di subappalti e cottimi, nonchè in caso di inadempienza
contributiva risultante dal documento unico di regolarità
contributiva, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 30,
commi 5 e 6».
E proprio le disposizioni da ultimo richiamate attribuiscono alla
stazione appaltante il potere di trattenere dal certificato di
pagamento, «[i]n caso di inadempienza contributiva risultante dal
documento unico di regolarità contributiva» relativo al personale
impiegato nell'esecuzione del contratto, «l'importo corrispondente
all'inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti
previdenziali e assicurativi» (art. 30, comma 5), o di operare
direttamente le retribuzioni dovute al personale, detraendo il
relativo importo dalle somme dovute all'esecutore del contratto (art.
30, comma 6).
3.2.2.- La ritenuta disciplinata dall'art. 30, comma 5-bis, cod.
contratti pubblici, pertanto, è istituto volto a presidiare
l'effettività delle garanzie che la stazione appaltante è tenuta ad
assolvere, in funzione anche surrogatoria rispetto all'aggiudicatario
o agli altri esecutori, nei confronti del personale impiegato nelle
attività di esecuzione del contratto. Ne discende che è
riconducibile alla sua ratio anche l'esigenza di non vanificare,
durante l'ultima fase della procedura di esecuzione, le istanze di
correttezza e le più generali finalità di salvaguardia delle
esigenze sociali che gravano sull'aggiudicatario e assumono specifico
rilievo a partire dal momento in cui avviene la selezione.
La continuità che deve sussistere lungo l'intera fase
procedimentale - dalla predisposizione dei meccanismi di selezione
del contraente, all'aggiudicazione del contratto e alla sua
esecuzione - con riguardo all'effettivo rispetto degli obblighi nei
confronti dei lavoratori, impone di ritenere che anche la previsione
della ritenuta di garanzia assolva a finalità inerenti alla tutela
della concorrenza, perchè rafforza e conferisce ulteriore
effettività alla necessità che le imprese si mantengano in possesso
dei requisiti di regolarità contributiva e previdenziale, così da
non menomare l'originaria par condicio tra i soggetti in gara.
Nel contesto della contrattualistica pubblica, la garanzia della
correttezza degli operatori - che deve sussistere lungo l'intera vita
della vicenda contrattuale (dalla procedura di selezione fino al
compimento dell'esecuzione del contratto) - non riguarda solo il
rapporto tra il contraente pubblico e il soggetto aggiudicatario, ma
è un elemento essenziale per assicurare parità di condizioni a
tutti gli operatori economici interessati ad agire nel mercato in cui
si inserisce la gara. In questa prospettiva, le garanzie che
assicurano la correttezza degli operatori (nella specie, concernente
il profilo contributivo) afferiscono anche alla tutela della
concorrenza.
Questa Corte, del resto, ha già affermato che «il corretto
adempimento degli obblighi contributivi costituisce misura di
garanzia della tutela della concorrenza "nel mercato"» e che la
finalità perseguita dal documento unico di regolarità contributiva,
che è quella «della tutela del lavoro regolare e della salvaguardia
dei relativi diritti di previdenza e assistenza», ha «evidenti
riflessi sulla tutela della concorrenza» (sentenza n. 141 del 2020).
Alla luce di ciò, si deve ritenere che l'esonero dalla ritenuta
di garanzia operato dalla disposizione impugnata, relativa ai
contratti pubblici incidenti sul territorio regionale, non
conformandosi alla regola stabilita dalla legge statale anche in nome
della tutela della concorrenza (nell'art. 30, comma 5-bis, cod.
contratti pubblici) violi l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021.
4.- Il ricorrente impugna anche l'art. 19 della legge reg. Veneto
n. 27 del 2021, in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost.
Tale disposizione modifica l'art. 2, comma 2, della legge reg.
Veneto n. 41 del 1988 il quale, prima della sua modifica, prevedeva
che il limite all'estrazione di sabbie e ghiaie negli alvei e nelle
zone golenali dei corsi d'acqua e nelle spiagge e fondali di
competenza regionale, in assenza di piani estrattivi, «è abbassato a
20.000 metri cubi». Per effetto della modifica apportata dalla
disposizione impugnata, il medesimo limite «è abbassato a 20.000
metri cubi per singolo intervento». Il secondo periodo del medesimo
comma 2, anch'esso introdotto dall'impugnato art. 19 della legge reg.
Veneto n. 27 del 2021, prevede poi che «[p]ossono essere presentati
dal medesimo soggetto progetti di estrazione e asporto di sabbia e
ghiaia, finalizzati alla sicurezza e alla buona regimazione delle
acque, per quantitativi complessivi fino ad un massimo pari ad 80.000
metri cubi, da realizzare attraverso singoli interventi di entità
non superiore a 20.000 metri cubi».
Il ricorrente lamenta la riduzione, attraverso lo stravolgimento
della precedente previsione, del livello di tutela ambientale e
paesaggistica che discenderebbe dall'ampliamento dei quantitativi di
materiali litoidi che possono essere prelevati, in assenza di piani
estrattivi, da aree soggette a vincoli ex lege quali quelli relativi
all'art. 142, comma 1, lettere a), b) e c), cod. beni culturali, per
di più in una Regione, come il Veneto, ancora priva di
pianificazione paesaggistica.
La difesa regionale contesta l'assunto, muovendo dal presupposto
che, con le modifiche apportate dall'art. 19 della legge reg. Veneto
n. 27 del 2021, il livello di tutela si sarebbe in realtà innalzato,
perchè al limite di 20.000 metri cubi per singolo intervento si
aggiungerebbe oggi quello in grado di vincolare i «progetti
pluristrutturati», che incontrerebbero anche il limite complessivo
(per un massimo di quattro interventi di estrazione) di 80.000 metri
cubi.
4.1.- È necessario, prima di affrontare la questione nel merito,
ricostruire il quadro normativo in cui si inserisce la disposizione
impugnata, anche alla luce della disciplina statale che ha, nel
tempo, regolamentato l'esercizio delle funzioni regionali connesse
all'autorizzazione di tali attività estrattive.
4.1.1.- L'art. 1 della legge reg. Veneto n. 41 del 1988, come
sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione Veneto 25
novembre 2019, n. 45 (Legge di stabilità regionale 2020), prevede
attualmente che «[l]'estrazione e l'asporto di sabbia e ghiaie
nell'alveo e nelle zone golenali dei corsi d'acqua e nelle spiagge e
fondali lacuali di competenza regionale, laddove si appalesi la
necessità di attuare interventi per la sicurezza e la buona
regimazione delle acque, è regolata da piani di estrazione
predisposti dagli uffici regionali del Genio civile e approvati dal
direttore della struttura regionale competente in materia di difesa
del suolo».
L'art. 2, comma 1, della legge reg. Veneto n. 41 del 1988
prevede, inoltre, che l'attività di estrazione di sabbie e ghiaie
debba essere autorizzata, «sotto il profilo della compatibilità con
il buon regime delle acque e in armonia coi piani stessi» dal
direttore dell'ufficio regionale del Genio civile competente per
territorio fino a 30.000 metri cubi e, oltre tale quantità, dal
direttore della struttura regionale competente in materia di difesa
del suolo.
Il successivo comma 2 dell'art. 2 della medesima legge regionale,
come modificato, da ultimo, dalla disposizione impugnata, stabilisce
le condizioni per l'esercizio dell'attività estrattiva in assenza di
piani, prevedendo come detto che, in tal caso, il limite è abbassato
a 20.000 metri cubi per singolo intervento (laddove in passato tale
ultimo inciso non era contemplato) e, inoltre, che possono essere
presentati progetti di estrazione e asporto di materiali, finalizzati
alla sicurezza e alla buona regimazione delle acque, «per
quantitativi complessivi fino a un massimo pari ad 80.000 metri cubi,
da realizzare attraverso singoli interventi di entità non superiore
a 20.000 metri cubi».
È necessario rilevare, infine, che, ai sensi del comma 3
dell'art. 2 della richiamata legge regionale, le autorizzazioni
previste dal comma 1 (cioè nei casi in cui i piani estrattivi siano
stati adottati) e dal comma 2 (cioè nel caso in cui tali piani non
vi siano) «sono rilasciate in conformità alla disciplina vigente in
materia di valutazione di impatto ambientale».
4.1.2.- Per il suo contenuto, la disposizione impugnata mostra di
avere una potenziale incidenza su alcune aree soggette a vincolo
paesaggistico ex lege, in particolare su «i fiumi, i torrenti, i
corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato
con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o
piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna» (art. 142,
comma 1, lettera c, cod. beni culturali).
L'attività di redazione degli elenchi e, con essa, la
ricognizione dei corsi d'acqua cui riconoscere tutela a fini
paesaggistici è stata demandata alle regioni già con l'art. 1-ter
del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito,
con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431.
L'avvenuto completamento di tale attività di ricognizione ha
comportato l'individuazione dei corsi d'acqua cui applicare il
complesso delle norme statali poste a tutela del paesaggio in tutte
le sue articolazioni, nelle quali rientrano anche gli aspetti
naturalistici legati al regime delle acque. In questa ottica, già
l'art. 5 della legge 5 gennaio 1994, n. 37 (Norme per la tutela
ambientale delle aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e
delle altre acque pubbliche), prevedeva che «[s]ino a quando non
saranno adottati i piani di bacino nazionali, interregionali e
regionali, previsti dalla legge 18 maggio 1989, n. 183, e successive
modificazioni, i provvedimenti che autorizzano il regolamento del
corso dei fiumi e dei torrenti, gli interventi di bonifica ed altri
simili destinati ad incidere sul regime delle acque, compresi quelli
di estrazione dei materiali litoidi dal demanio fluviale e lacuale,
devono essere adottati sulla base di valutazioni preventive e studi
di impatto, redatti sotto la responsabilità dell'amministrazione
competente al rilascio del provvedimento autorizzativo».
Successivamente, per effetto degli artt. 86 e 89 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) molte delle
funzioni amministrative relative alla gestione del demanio idrico,
tra cui quelle concernenti le «concessioni di estrazione di materiale
litoide dai corsi d'acqua» (art. 89, comma 1, lettera d), sono state
trasferite alle regioni, che quindi sono oggi chiamate a individuare
i corsi d'acqua di interesse paesaggistico e a svolgere le funzioni
amministrative inerenti al demanio idrico, anche esercitando i poteri
autorizzatori connessi a tali attività estrattive.
4.2.- Poste tali premesse, la questione è fondata.
Contrariamente a quanto dedotto dalla difesa regionale, l'esegesi
della disposizione impugnata conduce a ritenere che, con le modifiche
ad essa da ultimo apportate, siano state considerevolmente ampliate
le quantità di materiale litoide che può essere estratto dagli
alvei e dalle zone golenali in assenza di appositi piani redatti ai
sensi dell'art. 1 della legge reg. Veneto n. 41 del 1988.
Laddove, infatti, l'eccezionalità di un'autorizzazione
all'attività estrattiva in assenza di piani doveva portare a
qualificare come non replicabile il prelievo straordinario nei limiti
dei 20.000 metri cubi, oggi l'assolutezza del limite è rapportata a
una pluralità di interventi di estrazione e commisurata a un volume
massimo quattro volte superiore (pari a 80.000 metri cubi), senza che
la disposizione, inoltre, circoscriva l'attività in questione ai
medesimi materiali da estrarre e a un medesimo contesto geografico.
Alla luce di ciò, il ricorrente ha ragione nel dolersi non tanto
di un difetto di competenza del legislatore veneto a intervenire
nella materia de qua, ma di un irragionevole esercizio della medesima
con riguardo alla specifica norma in esame.
In considerazione del fatto che l'attività di estrazione in
questione incide significativamente su beni vincolati ex lege a fini
di tutela paesaggistica, risulta evidente l'irragionevolezza di una
previsione che, per il caso di assenza di piani estrattivi, aumenti
le quantità di materiale litoide estraibile rispetto al più
rigoroso limite precedentemente previsto dallo stesso legislatore
veneto a tutela del buon regime delle acque.
A fronte della previsione di portata generale che subordina
l'autorizzazione degli interventi estrattivi alla necessaria
compatibilità con le previsioni del piano (art. 2, comma 1, della
legge reg. Veneto n. 41 del 1988) - individuando, fra l'altro,
diverse autorità preposte al rilascio della stessa a seconda del
superamento o meno della soglia di 30.000 metri cubi di materiale
litoide da asportare - la scelta di consentire in via eccezionale, in
assenza del piano, interventi che possono condurre al prelievo di
quantitativi complessivi del medesimo materiale notevolmente
superiori (fino a 80.000 metri cubi) appare manifestamente incongrua.
È necessario, peraltro, considerare che in Veneto non si è
ancora addivenuti al completamento del percorso concertato di
pianificazione paesaggistica, e che, al fine della relativa
valutazione di compatibilità, non può sopperire la valutazione di
impatto ambientale, rivolta ad altri fini.
Pertanto, in considerazione dell'irragionevolezza della scelta
del legislatore veneto di aumentare la quantità di materiali litoidi
che si possono estrarre in assenza di piani estrattivi, e
dell'incidenza che tale ampliamento determina sulla salvaguardia di
un adeguato livello di tutela dell'ambiente e del paesaggio, deve
ritenersi sussistente il contrasto tra la disposizione regionale
impugnata e gli artt. 3 e 9 Cost.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021.
5.- Oggetto di impugnazione è, infine, l'art. 20 della legge
reg. Veneto n. 27 del 2021, in base al quale le strutture della
Giunta regionale competenti per territorio vengono autorizzate a
effettuare «interventi di ripristino di condizioni di sicurezza e
officiosità idraulica che prevedono la rimozione di schianti, piante
morte, piante a rischio caduta o la cui presenza riduca la sezione
dell'alveo necessaria a garantire il libero deflusso delle acque»
(comma 1).
Il ricorso deduce la violazione dell'art. 117, commi secondo,
lettere m) e s), e sesto, Cost., poichè gli interventi in questione
riguarderebbero ambiti soggetti a vincolo paesaggistico ex lege ai
sensi dell'art. 142, comma 1, lettere b), c) e g), cod. beni
culturali e dovrebbero, quindi, essere subordinati al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, a meno di ritenerli riconducibili
alle fattispecie previste dall'art. 149 del sopra richiamato codice,
come specificate nell'Allegato A al d.P.R. n. 31 del 2017, nonchè
dall'art. 36 del d.l. n. 77 del 2021, come convertito.
5.1.- Preliminarmente, devono essere dichiarate inammissibili le
censure riferite alla violazione dell'art. 117, commi secondo,
lettera m), e sesto, Cost., in quanto non sorrette da alcuna
argomentazione e, pertanto, prospettate in maniera del tutto generica
e apodittica.
5.2.- Nel merito, la questione relativa alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., non è fondata, nei termini di
seguito precisati.
L'impugnato art. 20 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021
demanda alle strutture della Giunta regionale il compito di
effettuare, a fini di «prevenzione e riduzione del rischio idraulico
sui corsi d'acqua di competenza regionale», «interventi di ripristino
di condizioni di sicurezza e officiosità idraulica che prevedono la
rimozione di schianti, piante morte, piante a rischio caduta o la cui
presenza riduca la sezione dell'alveo necessaria a garantire il
libero deflusso delle acque» (comma 1).
Se è vero che tali interventi, come sostiene il ricorrente,
mostrano di incidere potenzialmente su ambiti oggetto di vincolo
paesaggistico ex lege, quali quelli di cui all'art. 142, comma 1,
lettere b) («territori contermini ai laghi compresi in una fascia
della profondità di 300 metri dalla linea di battigia»), c) (fiumi,
torrenti, e corsi d'acqua) e g) (i territori coperti da foreste e da
boschi, ancorchè percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli
sottoposti a vincolo di rimboschimento), cod. beni culturali, si deve
osservare, d'altro canto, che essi risultano sostanzialmente
equivalenti alle attività contemplate dal punto A.25. dell'Allegato
A al d.P.R. n. 31 del 2017, che espressamente esonera
dall'autorizzazione paesaggistica «interventi di manutenzione degli
alvei, delle sponde e degli argini dei corsi d'acqua, compresi gli
interventi sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva,
finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque e che non
comportino alterazioni permanenti della visione d'insieme della
morfologia del corso d'acqua; interventi di manutenzione e ripristino
funzionale dei sistemi di scolo e smaltimento delle acque e delle
opere idrauliche in alveo».
Come questa Corte ha affermato in più occasioni, benchè le
disposizioni contenute in tale atto regolamentare non siano di per
sè sole idonee, per la loro collocazione nel sistema delle fonti, «a
veicolare le grandi riforme economico-sociali», esse costituiscono
«senza dubbio espressione dei principi enunciati dalla legge, in
particolare dagli artt. 146 e 149 cod. beni culturali, che, come
visto, costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale
idonee a vincolare anche la potestà legislativa regionale primaria»
(sentenze n. 21 del 2022 e n. 160 del 2021).
Nel caso di specie, l'ambito e la finalizzazione degli interventi
di cui alla disposizione impugnata coincidono in modo pressochè
integrale con quanto la norma statale ora richiamata espressamente
sottrae all'autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che
l'attività demandata alle strutture della Giunta regionale dall'art.
20 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021 non potrà che svolgersi
nei limiti segnati dalla norma interposta statale, anche con
riferimento alle parti di essa non testualmente riprodotte nella
disposizione impugnata, ma chiaramente in essa implicate, non
ostandovi il loro tenore letterale (con riguardo, in particolare,
alla necessità che gli interventi in questione «non comportino
alterazioni permanenti della visione d'insieme della morfologia del
corso d'acqua»).
Così interpretata la disposizione impugnata, la questione di
legittimità costituzionale promossa nei confronti dell'art. 20 della
legge reg. Veneto n. 27 del 2021 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. deve essere dichiarata non fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 della
legge della Regione Veneto 21 settembre 2021, n. 27 (Disposizioni di
adeguamento ordinamentale 2021 in materia di governo del territorio,
viabilità, lavori pubblici, appalti, trasporti e ambiente);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge reg. Veneto n. 27 del 2021;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021,
promossa, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 20 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021,
promosse, in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera m), e
sesto, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Veneto n. 27 del 2021,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20 della legge
reg. Veneto n. 27 del 2021, promossa, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA