1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 8 - 12 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Norme della Regione Veneto - Esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa - Introduzione di nuovi limiti agli orari e dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva - Contrasto con la normativa statale di settore, che ha eliminato vincoli e limiti agli orari e alle giornate di chiusura - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, art. 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 31, comma 1. Commercio - Norme della Regione Veneto - Adozione della nuova normativa regionale in materia di commercio al dettaglio su area privata - Prevista sospensione, nelle more dell'approvazione e al massimo per un anno, dei procedimenti amministrativi per il rilascio di autorizzazioni commerciali relativi a grandi strutture di vendita e parchi commerciali - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa europea e nazionale, che consentono limitazioni all'accesso ad un'attivita' di servizio, solo per motivi imperativi di interesse generale e ove non sia applicabile una misura meno restrittiva - Asserita violazione del principio di proporzionalita' - Insussistenza - Sussistenza di un interesse generale alla salvaguardia di altri interessi coinvolti, quali quelli urbanistici, edilizi, di viabilita' e ambientali - Ragionevolezza della limitazione all'iniziativa economica privata per un tempo certo e proporzionato - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30, art. 4. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera e); direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, art. 9, comma 1; decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, art. 14. (T-130065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 4
della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30
(Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura
delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie
in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture
di vendita e parchi commerciali), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 28 febbraio-1°
marzo 2012, depositato in cancelleria il 1° marzo 2012 ed iscritto al
n. 43 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Luigi Manzi e Bruno Barel
per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 28 febbraio 2012 e depositato il
successivo 1° marzo il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato gli articoli 3 e 4 della legge della Regione Veneto 27
dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni urgenti in materia di orari di
apertura e chiusura delle attività di commercio al dettaglio e
disposizioni transitorie in materia di autorizzazioni commerciali
relative a grandi strutture di vendita e parchi commerciali), in
relazione agli articoli 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
1.1.- Il ricorrente premette, con riferimento all'art. 3 della
legge reg. n. 30 del 2011, che tale norma, dopo aver previsto che
«gli orari di apertura e di chiusura al pubblico delle attività di
commercio al dettaglio sono rimessi alla libera determinazione degli
esercenti nel rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo
e dei criteri emanati dai comuni [...]», detta poi, ai successivi
commi, una serie di rilevanti limitazioni e restrizioni quali: «Le
attività di commercio al dettaglio possono restare aperte al
pubblico in tutti i giorni della settimana dalle ore sette alle ore
ventidue e osservano la chiusura domenicale e festiva. Nel rispetto
di tali limiti, l'esercente può liberamente determinare l'orario di
apertura e di chiusura del proprio esercizio» (comma 2); «Le
attività di commercio al dettaglio derogano all'obbligo di chiusura
settimanale e festiva di cui al comma 2 nel mese di dicembre,
nonchè, in via sperimentale, in ulteriori sedici giornate nel corso
dell'anno, scelte dai comuni interessati entro il 30 novembre
dell'anno precedente, sentite le organizzazioni di cui al comma 1 e
favorendo la promozione di iniziative di marketing territoriale
concertate con la piccola, media e grande distribuzione, finalizzate
alla valorizzazione del tessuto commerciale urbano» (comma 4).
Ulteriori norme vincolistiche sono poi dettate con riferimento ai
comuni a prevalente economia turistica e alle città d'arte per i
quali si prevede che «gli esercenti determinano liberamente gli orari
di apertura e di chiusura e possono derogare all'obbligo di chiusura
domenicale e festiva. I comuni possono individuare le zone del
territorio e i periodi di maggiore afflusso turistico, nei quali gli
esercenti possono esercitare la facoltà di cui al presente comma,
secondo le modalità definite dalla medesima legge regionale 28
dicembre 1999, n. 62» (comma 6).
È stabilito altresì che «Fatta eccezione per le zone del
territorio e i periodi di maggiore afflusso turistico dei comuni a
prevalente economia turistica e delle città d'arte, individuati ai
sensi della legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, è prevista la
chiusura obbligatoria degli esercizi di vendita al dettaglio nelle
seguenti festivita': 1° gennaio, Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 2
giugno, 25 dicembre» (comma 7).
Secondo il ricorrente l'art. 3, ora descritto, si porrebbe in
contrasto con il quadro normativo vigente, risultante dall'art. 31,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214.
La norma ora citata, intervenendo sull'art. 3, comma 1, del
decreto-legge 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ha stabilito che le
attività commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande
siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di apertura e
di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio. Tale modifica normativa, introdotta dal d.l. n. 201
del 2011, si qualifica come norma di liberalizzazione ed è
direttamente vincolante anche nei confronti dei legislatori
regionali.
Il ricorrente evidenzia che la materia «tutela della concorrenza»
riservata dall'art. 117, comma 2, lettera e), Cost. alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato comprende anche le misure
legislative promozionali «che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese» (sentenza n. 401
del 2007).
La norma regionale in esame, dunque, introducendo una serie di
vincoli e restrizioni in termini di orari di apertura e di giornate
di chiusura degli esercizi commerciali, lungi dal produrre effetti
pro-concorrenziali, si porrebbe in aperto contrasto con la disciplina
nazionale di liberalizzazione, e quindi violerebbe l'art. 117, comma
2, lettera e), Cost.
1.2.- Anche con riferimento all'art. 4 della legge reg. n.30 del
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la violazione
dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost.
La norma oggetto di censura prevede che, nelle more
dell'approvazione della nuova normativa regionale in materia di
commercio al dettaglio su area privata e, comunque, entro e non oltre
il termine di un anno dalla sua entrata in vigore, tutti i
procedimenti amministrativi per il rilascio di autorizzazioni
commerciali relative a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali sono sospesi, compresi quelli pendenti alla data di
entrata in vigore della legge.
Secondo il ricorrente, la norma regionale determina una
ingiustificata restrizione della concorrenza, posto che la
sospensione del rilascio di nuovi provvedimenti autorizzatori ha il
chiaro effetto di cristallizzare il mercato nel suo assetto esistente
e si traduce nella sospensione per un anno della libertà,
costituzionalmente garantita, di accesso al mercato.
L'illegittimità della norma discenderebbe anche dal contrasto
con gli obiettivi e le previsioni della direttiva 2006/123/CE del 12
dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, la quale,
proprio al fine di garantire un mercato interno dei servizi realmente
integrato e funzionante, ha sottoposto a condizioni assai stringenti
la possibilità per i legislatori di subordinare l'accesso ad
un'attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di
autorizzazione.
In particolare l'art. 9, par. 1, della direttiva citata dispone
che: «gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad una attività
di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione
soltanto se la necessità di un regime di autorizzazione è
giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e se
l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura
meno restrittiva».
Secondo il ricorrente, la normativa regionale violerebbe le
disposizioni della citata direttiva, recepita nell'ordinamento
italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno),
in quanto introdurrebbe una limitazione all'accesso ad un'attività
di servizio che non si fonda sui motivi imperativi di interesse
generale, cosi come disposto dall'art. 14 del suddetto decreto
legislativo e, in ogni caso, non rispettosa del principio di
proporzionalità.
In conclusione, la norma in esame, frapponendo un ostacolo alla
libera esplicazione delle forze economiche nel mercato dei servizi,
si porrebbe in contrasto con gli obiettivi e le previsioni della
direttiva 2006/123/CE, e violerebbe, conseguentemente, l'art. 117,
primo comma, Cost. che impone anche alle Regioni l'osservanza dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, oltre ad interferire
con la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
concorrenza riconosciuta dall'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
2.- In data 6 aprile 2012 si è costituita la Regione Veneto,
concludendo nel senso dell'inammissibilità o dell'infondatezza delle
questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
La Regione effettua, innanzitutto, una ricostruzione del quadro
normativo nella materia del commercio, al fine di chiarire i principi
e le finalità che hanno ispirato il legislatore regionale e che sono
esplicitamente richiamati all'art. 2 della legge impugnata.
La Regione precisa che, in attesa dell'approvazione di una legge
organica nella materia del commercio, sono state approvate, in via
sperimentale e transitoria, alcune misure urgenti relativamente a due
specifici aspetti della materia, di particolare importanza sia per i
consumatori che per gli operatori economici, come pure per il
pubblico interesse, per eliminare un diffuso disorientamento che
incide negativamente sull'efficienza del mercato e pregiudica valori
meritevoli di tutela.
Di qui l'emanazione della legge n. 30 del 2011, in vigore dal 31
dicembre 2011.
2.1.- Preliminarmente, la Regione Veneto eccepisce
l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, perchè il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 3 e 4
della legge reg. del Veneto n. 30 del 2011 senza impugnare anche
l'art. 5, che così dispone: «Per quanto non espressamente
disciplinato dalla presente legge trovano applicazione le
disposizioni in materia di orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, come attuato dalla legge regionale 28 dicembre 1999, n. 62, e
alla legge regionale 13 agosto 2004, n. 15».
Ne conseguirebbe che l'eventuale accoglimento del ricorso, con
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 4,
avrebbe l'effetto di espandere la portata dell'art. 5 e così di far
rivivere integralmente tutta la originaria disciplina, che è, però,
più restrittiva di quella censurata e maggiormente difforme
dall'obiettivo enunciato dal ricorrente.
2.2.- Nel merito, la Regione evidenzia che l'art. 3 impugnato
riguarda la disciplina degli orari di apertura e chiusura delle
attività commerciali al dettaglio, rimessa in un primo momento alla
disciplina dettata dal legislatore statale di cui al d.lgs. 31 marzo
1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997,
n. 59), normativa richiamata anche dalla Regione Veneto allorchè,
dopo la riforma costituzionale del 2001, aveva esercitato la propria
competenza legislativa in materia di commercio con la legge reg. 13
agosto 2004, n. 15 (Norme di programmazione per l'insediamento di
attività commerciali nel Veneto).
Successivamente, il legislatore statale, con l'art. 3 del d.l. n.
223 del 2006, stabiliva quali fossero i limiti e le prescrizioni alle
quali non dovevano più considerarsi soggette le attività
commerciali, non menzionando l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva.
La norma ora citata ha subito nel corso del 2011 due modifiche.
Con la prima, introdotta dall'art. 35, comma 6, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria convertito con modifiche dalla legge 15 luglio 2011 n.
111), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.
216, l'obbligo è stato eliminato per le attività commerciali
situate «nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località
turistiche o città d'arte». Con la seconda, introdotta dall'art. 31,
comma l, del d.l. n.201 del 2011, è stata eliminata anche
quest'ultima restrizione, sopprimendo del tutto l'obbligo di chiusura
domenicale e festiva.
Secondo la Regione, l'art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 si
limita ad introdurre alcuni elementi di flessibilità e di maggiore
concorrenzialità nella vigente disciplina.
Tale disposizione fa proprio il principio generale della libera
determinazione degli orari da parte degli operatori economici ed
innova rispetto al passato col sopprimere due limiti: la fissazione
dell'orario massimo giornaliero di tredici ore e l'obbligo della
chiusura infrasettimanale. L'unico limite non soppresso riguarda la
fascia oraria di apertura, tra le sette e le ventidue, e quindi
l'obbligo di chiusura notturna legato anche a valutazioni di
sicurezza pubblica e di tutela della pubblica quiete.
Anche per quanto concerne la regolamentazione delle aperture
domenicali e festive, l'art. 3 avrebbe accresciuto la flessibilità
rispetto al passato, avviando una fase sperimentale della durata di
un anno, nella quale si passa da otto giornate di apertura, oltre a
quelle del mese di dicembre, a sedici giornate, sempre in aggiunta a
quelle di dicembre. Decorsa la suddetta fase sperimentale e sulla
base degli esiti della stessa, l'individuazione del numero delle
giornate di apertura domenicale e festiva è demandata alla Giunta
regionale, sentita la competente Commissione consiliare.
Nell'ambito di tale fase sperimentale, l'individuazione delle
giornate di apertura domenicale e festiva è demandata ai Comuni,
sentite le organizzazioni di categoria, dei consumatori e dei
lavoratori dipendenti, conformemente al criterio generale di favorire
iniziative di promozione di marketing territoriale e la
rivitalizzazione delle attività commerciali inserite nel contesto
urbano.
Viene poi sostanzialmente confermato, per i Comuni a prevalente
economia turistica e per le città d'arte, il regime di favore per le
aperture anche domenicali e festive, secondo le modalità già
individuate dalla legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62
(Individuazione dei comuni a prevalente economia turistica e delle
città d'arte ai fini delle deroghe agli orari di vendita).
La disciplina regionale viene censurata sotto un unico profilo,
rappresentato dal presunto contrasto con la legislazione statale
sulla tutela della concorrenza, identificata nella specie nell'art.
3, comma l, del d.l. n. 223 del 2006, come da ultimo modificato
dall'art. 31, comma l, del d.l. n. 201 del 2011.
Secondo questa prospettazione, l'invocata novella statale assunta
a parametro di legittimità costituzionale della legislazione
regionale costituirebbe una norma direttamente e totalmente
vincolante nei confronti del legislatore regionale che non
ammetterebbe alcun margine di intervento regionale.
La Regione Veneto contesta una tale interpretazione dell'art. 31,
comma l, del d.l. n. 201 del 2011 affermando che la stessa non è
l'unica possibile, nè la più coerente con l'assetto ordinamentale
attuale. In tal modo, infatti, si finirebbe con l'attribuire
all'iniziativa legislativa statale, nel nome della tutela della
concorrenza, una portata talmente ampia e radicale da svuotare
totalmente la competenza regionale esclusiva in materia di commercio,
relativamente ad uno degli aspetti più rilevanti come quello della
disciplina degli orari e giorni di apertura. Di fronte alla portata
perentoria e assoluta attribuita alla disposizione statale, le
Regioni verrebbero ad essere private di ogni competenza perfino in
ordine all'adozione di eventuali misure di contemperamento a
salvaguardia di altri valori primari.
Secondo la resistente, la materia «tutela della concorrenza», pur
configurandosi come trasversale, non può essere intesa in maniera
tanto ampia da esaurire il contenuto della materia «commercio»,
vanificando così la potestà legislativa esclusiva regionale, di
talchè ben possono le Regioni dettare norme che, indirettamente,
producano effetti pro-concorrenziali (Corte cost. sent. n. 150 del
2011). Sarebbero, dunque, consentite alla regione non solo norme
pro-concorrenziali ma anche norme che garantiscano il contemperamento
con altri valori qualificabili come motivi imperativi di interesse
generale, tanto più allorchè l'intervento statale abbia omesso di
dettare al medesimo scopo una propria disciplina.
La disciplina introdotta dall'art. 3 della legge reg. n. 30 del
2011, malgrado riduca la portata della liberalizzazione degli orari e
giorni di apertura, in realtà costituirebbe una misura volta ad
assicurare uno sviluppo equilibrato delle diverse tipologie
distributive presenti nel territorio, evitando effetti distorsivi
della concorrenza causati dalla forza economica della grande
distribuzione, tanto più incisivi e pregiudizievoli a causa della
improvvisa accelerazione del processo di liberalizzazione.
Alla finalità di porre rimedio a situazioni di squilibrio
economico e sociale si aggiungono quelle, parimenti imprescindibili,
della tutela del consumatore, con speciale riguardo alla possibilità
di approvvigionamento, della salvaguardia del territorio e della
funzione sociale svolta dai servizi commerciali di prossimità, in
modo particolare i piccoli negozi nei centri storici e nel tessuto
urbano consolidato.
La Regione propone, dunque, una diversa interpretazione,
costituzionalmente orientata, dell'art. 31, comma l, del d.l. n. 201
del 2011, nel senso di ravvisarvi un principio generale, suscettibile
di differenti declinazioni a livello regionale a fini
pro-concorrenziali e che sia contemperabile con altri valori
meritevoli anch'essi di tutela, in presenza di motivi imperativi di
interesse generale.
In alternativa la Regione Veneto, ove si condivida
l'interpretazione data alla disposizione statale dalla parte
ricorrente, ripropone in questa sede, in via pregiudiziale e
incidentale, le medesime questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 31, comma l, sopra citato, già sollevata in via
principale.
2.3.- Con riferimento alla seconda questione, relativa all'art. 4
della legge reg. n. 30 del 2011, la Regione precisa che la norma
affronta il tema dell'apertura di nuove grandi strutture di vendita e
parchi commerciali (assimilati alle prime dalla legge reg. n. 15 del
2004).
Più precisamente, la Regione, nell'accingersi a riformare
strutturalmente la vigente legge reg. n. 15 del 2004 sulla
distribuzione commerciale, in coerenza con le indicazioni della
direttiva servizi, si sarebbe limitata ad introdurre una norma-ponte,
di carattere esplicitamente transitorio - rafforzata dalla previsione
di un termine finale massimo di operatività - in modo da evitare
che, nella fase di transizione, si potessero determinare fenomeni
distorsivi del mercato, irreversibili e pregiudizievoli tanto per il
pubblico interesse quanto per consumatori e operatori economici.
La Regione precisa che la misura adottata: a) è di mera
sospensione dei procedimenti, non di diniego ex lege delle istanze
private; b) riguarda solo nuove aperture di grandi strutture di
vendita e parchi commerciali, ossia quelle a maggiore impatto
ambientale, mentre non pregiudica nè l'apertura di nuove strutture
di minori dimensioni, nè trasferimenti di sede, nè modifiche
strutturali e di ripartizione interna di strutture operanti; c) è
finalizzata a contemperare diversi interessi, evitando che una
liberalizzazione istantanea, non accompagnata da una contestuale
considerazione anche delle altre esigenze da salvaguardare, finisca
col restringere o falsare il mercato pregiudicando un'articolazione
della rete distributiva funzionale al soddisfacimento dei differenti
bisogni delle varie tipologie di consumatori.
Si tratterebbe di una moratoria assolutamente temporanea,
limitata ad una sola tipologia di strutture di vendita, quella di
maggiore impatto ambientale, e circoscritta soltanto alle nuove
aperture.
Inoltre non vi sarebbe un rigetto delle domande, nè alcuna
anticipazione del nuovo regime, neppure sul punto della
subordinazione dell'accesso al mercato ad un regime di previa
autorizzazione che peraltro è ammesso ove risulti giustificato.
La Regione cita la sentenza n. 176 del 2004 con la quale si è
ritenuta compatibile con la Costituzione una disposizione regionale
che sospendeva il rilascio di nuove autorizzazioni per l'apertura di
grandi strutture di vendita fino all'adozione di un piano di
coordinamento territoriale.
In conformità con quanto stabilito nel precedente citato, la
norma impugnata pone un termine massimo preciso e certo per la
sospensione dei procedimenti, finalizzato proprio all'introduzione di
una riforma organica che contemperi il valore della libertà di
iniziativa economica privata e della liberalizzazione delle aperture
degli esercizi commerciali, di giorno e di notte, nelle festività
religiose e civili, con altri valori non meno rilevanti.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione
Veneto ribadisce le proprie argomentazioni e insiste per il rigetto
del ricorso.
In particolare, quanto all'art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011
la Regione ribadisce le proprie argomentazioni affermando che anche
dopo la sentenza n. 299 del 2012, con la quale si è ritenuta
infondata la censura della norma statale di liberalizzazione, rimane
comunque possibile l'interpretazione costituzionalmente orientata
prospettata nell'atto di costituzione, secondo la quale alla Regione
è permesso mitigare la portata liberalizzatrice della norma statale
per la tutela di altri interessi costituzionalmente rilevanti in
assenza di un contemperamento a livello centrale.
Con riferimento all'art. 4 della legge reg. n. 30 del 2011, la
Regione evidenzia che la norma è stata abrogata dall'art. 30, comma
1, lettera f), della legge reg. 28 dicembre 2012, n. 50 (Politiche
per lo sviluppo del sistema commerciale nelle Regione del Veneto).
Secondo la parte resistente, l'abrogazione avrebbe fatto venir
meno l'interesse al ricorso.
In ogni caso la breve durata della sospensione dei procedimenti
amministrativi, i quali dal 1° gennaio 2013 hanno ripreso il loro
corso, dimostrerebbe l'infondatezza della censura in conformità con
quanto affermato nella sentenza n. 176 del 2006.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via
principale, questione di legittimità costituzionale degli articoli 3
e 4 della legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30,
(Disposizioni urgenti in materia di orari di apertura e chiusura
delle attività di commercio al dettaglio e disposizioni transitorie
in materia di autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture
di vendita e parchi commerciali), in relazione all'art. 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
In particolare, il ricorrente ritiene che l'art. 3, nella parte
in cui introduce nuovi limiti agli orari degli esercizi di commercio
al dettaglio in sede fissa e reintroduce l'obbligo di chiusura
domenicale e festiva, violi l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
la materia della tutela della concorrenza, competenza esercitata
mediante l'approvazione dell'art. 31, comma 1, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha eliminato
i limiti e le prescrizioni agli orari e alle giornate di apertura
degli esercizi commerciali.
L'art. 4, invece, è impugnato nella parte in cui, nelle more
dell'approvazione della nuova normativa regionale in materia di
commercio al dettaglio su area privata e comunque entro e non oltre
il termine di un anno dall'entrata in vigore della legge, sospende i
procedimenti amministrativi per il rilascio di autorizzazioni
commerciali relativi a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali, ivi compresi quelli pendenti alla data di entrata in
vigore della presente legge, fatta eccezione per le ipotesi di
trasferimento di sede e di modificazione delle autorizzazioni
rilasciate.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la norma
violerebbe l'art.117, primo e secondo comma, lettera e), Cost.,
ponendosi in contrasto con la direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre
2006 relativa ai servizi nel mercato interno, recepita
nell'ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n.
59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno), in quanto introdurrebbe una limitazione all'accesso
ad un'attività di servizio che non si fonda sui motivi, imperativi
di interesse generale, cosi come disposto dall'art. 9, comma 1, della
citata direttiva e dall'art. 14 del suddetto decreto legislativo di
recepimento e, in ogni caso, non rispettosa del principio di
proporzionalità.
1.1.- Preliminarmente la Regione Veneto, con riferimento alla
questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 3 della
legge reg. n. 30 del 2011, eccepisce l'inammissibilità del ricorso
per carenza di interesse perchè il Presidente del Consiglio dei
ministri non ha impugnato anche l'art. 5 della medesima legge che
così dispone: «Per quanto non espressamente disciplinato dalla
presente legge trovano applicazione le disposizioni in materia di
orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali di cui al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, come attuato dalla legge
regionale 28 dicembre 1999, n. 62, e alla legge regionale 13 agosto
2004, n. 15».
Secondo la parte resistente, nell'ipotesi di un eventuale
accoglimento del ricorso, a causa della mancata impugnativa dell'art.
5, si determinerebbe l'effetto di far rivivere integralmente la
originaria disciplina, più restrittiva della concorrenza di quella
censurata.
L'eccezione non è fondata perchè, quanto alla legge reg. 13
agosto 2004, n. 15 (Norme di programmazione per l'insediamento di
attività commerciali nel Veneto), si rileva che essa è stata
abrogata dall'art. 30, comma 1, lettera a), della legge reg. 28
dicembre 2012, n. 50 (Politiche per lo sviluppo del sistema
commerciale nella Regione del Veneto), mentre l'ulteriore richiamo
alla legge reg. 28 dicembre 1999, n. 62 (Individuazione dei comuni a
prevalente economia turistica e delle città d'arte ai fini delle
deroghe agli orari di vendita), non ha più alcuna significato
residuo, in quanto tale legge aveva ad oggetto esclusivamente la
delega alle province dell'individuazione dei comuni a prevalente
economia turistica e delle città d'arte ai fini delle deroghe agli
orari di vendita, con la contemporanea fissazione dei criteri per
l'esercizio della delega.
1.2.- Sempre in via preliminare, con riferimento alla questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge reg. n. 30 del
2011, la Regione eccepisce l'inammissibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza di interesse, perchè la norma è stata abrogata
dall'art. 30, comma 1, lettera f), della legge reg. n. 50 del 2012,
così che i procedimenti amministrativi volti al rilascio di
autorizzazioni commerciali per grandi strutture di vendita e parchi
commerciali hanno ripreso il loro corso.
Anche in questo caso l'eccezione non è fondata perchè la norma
in oggetto è stata in vigore per circa un anno e non può affermarsi
che essa non abbia avuto applicazione, trattandosi di una norma di
sospensione dei procedimenti amministrativi, per il rilascio di
autorizzazioni commerciali, relativi a grandi strutture di vendita e
parchi commerciali che non necessitava di alcun ulteriore atto di
esecuzione.
2.- La questione relativa all'art. 3 della legge reg. n. 30 del
2011 è fondata.
La norma impugnata detta una serie di rilevanti limitazioni e
restrizioni degli orari e delle giornate di apertura e di chiusura al
pubblico delle attività di commercio al dettaglio. Essa, infatti,
prevede che «Le attività di commercio al dettaglio possono restare
aperte al pubblico in tutti i giorni della settimana dalle ore sette
alle ore ventidue e osservano la chiusura domenicale e festiva. Nel
rispetto di tali limiti, l'esercente può liberamente determinare
l'orario di apertura e di chiusura del proprio esercizio» (comma 2);
«Le attività di commercio al dettaglio derogano all'obbligo di
chiusura settimanale e festiva di cui al comma 2 nel mese di
dicembre, nonchè, in via sperimentale, in ulteriori sedici giornate
nel corso dell'anno, scelte dai comuni interessati entro il 30
novembre dell'anno precedente, sentite le organizzazioni di cui al
comma 1 e favorendo la promozione di iniziative di marketing
territoriale concertate con la piccola, media e grande distribuzione,
finalizzate alla valorizzazione del tessuto commerciale urbano»
(comma 4).
Tali disposizioni si pongono in contrasto con la disciplina
statale in materia di orari e giornate di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali e, in particolare, con l'art. 3, comma 1,
lettera d-bis), del d.l. 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, così come
modificato dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, che ha
stabilito che le attività commerciali, come individuate dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), e di somministrazione di alimenti e
bevande siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di
apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio.
Tale ultima modifica è stata oggetto di impugnazione da parte di
numerose Regioni che hanno lamentato la violazione della competenza
legislativa residuale in materia di commercio ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non
fondate le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni
ricorrenti, dovendosi inquadrare l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201
del 2011 nella materia «tutela della concorrenza».
Ne consegue che l'art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 viola
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
3.- La questione relativa all'art. 4 della legge reg. n. 30 del
2011 non è fondata.
Le censure del Presidente del Consiglio, che lamenta la
violazione del primo e del secondo comma, lettera e), dell'art. 117
Cost. attengono, in realtà, non solo a due diversi parametri, ma a
due diverse prospettazioni, una di competenza ed una di merito.
3.1.- Per ciò che riguarda l'aspetto della competenza, vale a
dire la ritenuta violazione del secondo comma, lettera e), dell'art.
117 Cost., occorre precisare che è stata la stessa legge statale che
ha previsto, con l'art. 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre
2011, n. 148, il termine del 30 settembre 2012 per l'adeguamento da
parte di Comuni, Province, Regioni e Stato, dei rispettivi
ordinamenti, al principio secondo cui l'iniziativa e l'attività
economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è
espressamente vietato dalla legge. Successivamente, l'art. 1 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27,
nell'introdurre norme di liberalizzazione delle attività economiche
e di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, ha disposto
che: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni si
adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi1, 2 e 3 entro il
31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato ai
sensi dell'articolo 120 della Costituzione».
Quindi è la stessa normativa statale a rendere necessario
l'intervento del legislatore regionale in materia. Mentre, per ciò
che riguarda la questione innanzi esaminata del contenuto dell'art.
3, il legislatore statale ha, successivamente al d.l. n. 138 del
2011, disposto, con l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, una
disciplina di immediata applicazione che veniva a superare la
precedente normativa, ciò non è avvenuto per il contenuto dell'art.
4 della legge regionale in cui, anzi, l'obbligo dell'adeguamento è
stato ribadito dal d.l. n. 1 del 2012. Quindi non è fondata la
censura relativa alla competenza in quanto non tiene conto che
l'intervento legislativo regionale avviene (prescindendo, per ciò
che riguarda questo tipo di censura, dal suo contenuto) in
adempimento di quanto previsto dalla normativa statale.
3.2.- La seconda censura è, invece, di carattere sostanziale, in
quanto la sospensione del rilascio di nuovi provvedimenti
autorizzatori cristallizzerebbe il mercato nel suo assetto esistente
e contrasterebbe anche con gli obiettivi e le previsioni della
direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel
mercato interno.
In particolare, contrasterebbe con l'art. 9, par. 1, della
direttiva citata, recepita nell'ordinamento italiano con decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), la quale
dispone che: «gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad una
attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di
autorizzazione soltanto se la necessità di un regime di
autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse
generale e se l'obiettivo perseguito non può essere conseguito
tramite una misura meno restrittiva».
Come si è detto, la norma impugnata ha sospeso, nelle more
dell'approvazione della nuova disciplina regionale in materia di
commercio al dettaglio su area privata e, comunque, entro e non oltre
il termine di un anno dall'entrata in vigore della legge, i
procedimenti amministrativi, per il rilascio di autorizzazioni
commerciali, relativi a grandi strutture di vendita e parchi
commerciali, ivi compresi i procedimenti pendenti alla data di
entrata in vigore della legge in questione, fatta eccezione per le
ipotesi di trasferimento di sede e di modificazione delle
autorizzazioni rilasciate.
La nuova normativa regionale di riforma del commercio al
dettaglio è stata successivamente approvata con la legge reg. n. 50
del 2012 e la norma impugnata è stata abrogata dall'art. 30, comma
1, lettera f), della legge citata.
Occorre, quindi, valutare, nel concreto, se tale normativa
risponda ai requisiti che, alla luce del contenuto della direttiva,
giustificano la sospensione, per il limite massimo di un anno, del
rilascio di nuove autorizzazioni commerciali per le grandi strutture
di vendita e per i parchi commerciali.
Questa Corte ha già ritenuto infondata la questione di
legittimità costituzionale di una disposizione regionale con la
quale venivano sospesi i procedimenti per il rilascio di nuove
autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita fino
alla conclusione dei procedimenti di pianificazione territoriale
previsti dalla medesima legge regionale allora impugnata (sentenza n.
176 del 2004). In tale occasione si è ritenuto che la presenza di un
termine finale certo entro il quale veniva a cessare il periodo di
sospensione rendeva non irragionevole il limite all'iniziativa
economica privata per la salvaguardia di un bene di rilievo
costituzionale (in quel caso il governo del territorio).
Orbene, nel caso in esame la sospensione dei procedimenti
autorizzatori è funzionalmente e temporalmente collegata
all'esigenza di adeguare la normativa regionale ai principi dettati
dal legislatore statale con le riforme di liberalizzazione
succedutesi in un arco temporale molto limitato.
L'adozione di una misura meno restrittiva avrebbe potuto
determinare il rischio di autorizzare grandi strutture di vendita, in
contrasto con le successive misure che sarebbero state approvate.
Deve sottolinearsi, d'altra parte, che la norma impugnata ha ad
oggetto i soli procedimenti relativi alle grandi strutture di
vendita, ovvero quei procedimenti autorizzatori che, in relazione
alla particolare tipologia di esercizi commerciali di grandi
dimensioni, vedono coinvolti in modo più rilevante anche altri
interessi quali quelli urbanistici, edilizi, di impatto sulla
viabilità e, in alcuni casi, anche ambientali.
Ne consegue che la sospensione dei procedimenti, limitatamente al
rilascio di autorizzazioni relative a grandi strutture di vendita e
parchi commerciali nelle more di una riforma organica della materia,
stante, in ogni caso, la previsione del termine massimo di un anno di
operatività della sospensione stessa, non costituisce un
irragionevole limite all'iniziativa economica privata.
In definitiva, l'art. 4 della legge reg. n. 30 del 2012 non viola
nè l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. per il motivo già
precisato, nè l'art. 117, primo comma, Cost., perchè la previsione
di un termine finale certo e proporzionato giustifica, sotto il
profilo dell'interesse generale, la necessità di sospendere il
rilascio di autorizzazioni per le grandi strutture di vendita e per
gli esercizi ad esse equiparati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3 della
legge della Regione Veneto 27 dicembre 2011, n. 30 (Disposizioni
urgenti in materia di orari di apertura e chiusura delle attività di
commercio al dettaglio e disposizioni transitorie in materia di
autorizzazioni commerciali relative a grandi strutture di vendita e
parchi commerciali);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 4 della legge della Regione Veneto n. 30
del 2011 sollevata, in riferimento all'articolo 117, primo e secondo
comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI