1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunita' comprensoriali della Provincia di Bolzano - Effetti della mancata adozione di provvedimenti di riequilibrio del bilancio - Attribuzione di competenze, in materia di controllo dei bilanci degli enti locali strutturalmente deficitari, alla Provincia autonoma. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 (recte: 12) dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunita' comprensoriali della Provincia di Bolzano), artt. 7 e 32 [, comma 3]. (17C00046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della giunta provinciale pro tempore, per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 20 dicembre 2016, n. 25, pubblicata nel supplemento n. 2
del Bollettino Ufficiale 20 dicembre 2016, n. 51, recante
«Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità
comprensoriali della Provincia di Bolzano», quanto agli articoli 7 e
32, per violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97,
primo comma, 117, primo comma, secondo comma, lettera e), e terzo
comma, della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79, terzo comma e
quarto-octies, dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige/Sudtirol.
Il decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011 (nonchè gli
atti ad esso presupposti e le successive modificazioni e
integrazioni), reca disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42.
In applicazione dell'art. 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione, che sancisce la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, le regioni e
le province autonome sono tenute a rispettare i principi del suddetto
decreto, potendone stabilire, ai sensi dell'art. 79, solo decorrenza
e modalità integrative di applicazione in ragione delle peculiarità
locali, ovviamente nel rispetto di quanto previsto dalla richiamata
disciplina statale, che trova il proprio fondamento nell'esigenza di
assicurare, fra l'altro, il rispetto anche da parte delle autonomie
dell'art. 117, terzo comma e degli articoli 81 e 97 della
Costituzione.
Come chiarito da codesta ecc.ma Corte, i principi contabili di
cui al decreto legislativo n. 118 del 2011 sono, infatti, al centro
di un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali
in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» (sentenza n.
184/2016) che involge diverse norme costituzionali, di cui in primo
luogo l'art. 117, secondo comma, lettera e), che come detto
attribuisce alla competenza esclusiva statale la materia
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, ma anche altri parametri,
che la corretta armonizzazione dei bilanci intende salvaguardare,
quali il principio dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81
Cost., anche nell'ottica del rispetto dei vincoli comunitari di cui
agli articoli 11 e 117 Cost., i principi di buon andamento
finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. e quello
del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma.
L'utilizzo delle prerogative delle autonomie, in particolare,
deve avvenire preservando la sostanza dell'ampio e complesso processo
di armonizzazione senza ridurne la portata attraverso l'introduzione
di deroghe o integrazioni che finirebbero per riprodurre aspetti di
disomogeneità nei conti degli enti territoriali (sentenza n.
184/2016).
In linea con quanto esposto, ai sensi dell'art. 79, 4-octies del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, la
Provincia autonoma di Bolzano ha assunto l'obbligo di recepire con
propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni degli enti locali e dei loro enti e organismi
strumentali, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
nonchè dagli presupposti e dalle successive modifiche, in
particolare dalla disciplina del decreto legislativo n. 267/2000 e
successive modificazioni ed integrazioni, in modo da consentire
l'operatività e l'applicazione delle predette disposizioni, nei
termini indicati dal citato decreto legislativo n. 118 del 2011 per
le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno («La regione e
le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare
entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
nonchè gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da
consentire l'operatività e l'applicazione delle predette
disposizioni nei termini indicati dal citato decreto legislativo n.
118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un
anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale
volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a
devoluzioni di tributi erariali e la possibilità di dare copertura
agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza tra
le entrate correnti e le spese correnti.»).
Il citato obbligo di rinvio recettizio consente alla Provincia
autonoma di Bolzano esclusivamente l'utilizzo della potestà
normativa limitatamente agli aspetti contabili non disciplinati dalla
richiamata disciplina statale, o da questa demandati all'ente e alle
peculiarità statutarie garantite alla provincia.
Come chiarito da codesta ecc.ma Corte nella richiamata sentenza
n. 184/2016, infatti, se è ben vero che «Le indefettibili esigenze
di armonizzazione dei conti pubblici, di custodia della finanza
pubblica allargata e della sana gestione finanziaria non precludono
peculiari articolazioni del bilancio regionale fondate sull'esigenza
di scandire la programmazione economico-finanziaria nelle procedure
contabili e le modalità analitiche di illustrazione di progetti e di
interventi», è necessario che la peculiare disciplina posta in
essere dagli enti locali sia «conciliabile e rispettosa dei limiti
esterni e non sia in contrasto con gli standard provenienti
dall'armonizzazione, dal coordinamento, dal rispetto dei vincoli
europei e degli equilibri di bilancio».
Ciò detto, la legge in esame, al contrario, nel provvedere alla
regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai comuni e
alle comunità comprensoriali della provincia, non solo contravviene
all'obbligo di rinvio recettizio e, per tale profilo, si pone in
contrasto diretto con il citato art. 79, 4-octies, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, ma introduce una
disciplina peculiare che opera deroghe, omissioni ed integrazioni
suscettibili di determinare incertezza e confusione in contrasto con
quanto disposto dalla disciplina statale interposta contenuta nel
decreto legislativo n. 118/2011, nonchè nelle norme presupposte e
successive modifiche, con conseguente violazione dei predetti
parametri costituzionali. (1)
Ciò premesso, la predetta legge della Provincia autonoma di
Bolzano viene impugnata, giusta delibera del Consiglio dei ministri
di data 10 febbraio 2017, depositata in estratto in allegato al
presente ricorso, per i seguenti motivi:
1) art. 7 della legge provinciale n. 25/2016 - Violazione
degli articoli 11, 81 quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117,
secondo comma, lettera e), terzo comma della Costituzione e dell'art.
79, comma quarto-octies, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Sudtirol.
Come riportato, i principi contabili di cui al decreto
legislativo n. 118 del 2011 sono al centro di un «intreccio
polidirezionale delle competenze statali e regionali in una sequenza
dinamica e mutevole della legislazione» (sentenza n. 184/2016) che
involge diverse norme costituzionali, di cui in primo luogo l'art.
117, secondo comma, lettera e), che come detto attribuisce alla
competenza esclusiva statale la materia dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici, ma anche altri parametri, quali il principio
dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 Cost., anche
nell'ottica del rispetto dei vincoli comunitari di cui agli articoli
11 e 117 Cost., i principi di buon andamento finanziario e della
programmazione di cui all'art. 97 Cost. e i principi di coordinamento
della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma terzo.
Alla luce di questi parametri, risulta in particolare illegittimo
per contrasto con la disciplina statale quanto disposto dall'art. 7.
L'art. 7 della legge provinciale n. 25/2016 dispone che: «La
mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall'art.
193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modifiche, comporta il divieto di assumere impegni e pagare spese per
servizi non espressamente previsti per legge.
Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già
assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni assunte in
violazione della presente norma sono nulle.».
L'art. 193 del decreto legislativo n. 267/2000 prevede che:
«4. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di
riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni
effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui
all'art. 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2
del medesimo articolo.».
Il citato comma 2 dell'art. 141, rubricato «Scioglimento e
sospensione dei consigli comunali e provinciali» dispone che:
«2. Nella ipotesi di cui alla lettera c) del comma 1, trascorso
il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che
sia stato predisposto dalla giunta il relativo schema, l'organo
regionale di controllo nomina un commissario affinchè lo predisponga
d'ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal caso e comunque quando
il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di
bilancio predisposto dalla giunta, l'organo regionale di controllo
assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri,
un termine non superiore a venti giorni per la sua approvazione,
decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario,
all'amministrazione inadempiente. Del provvedimento sostitutivo è
data comunicazione al prefetto che inizia la procedura per lo
scioglimento del consiglio.».
Dunque, l'art. 7 introduce sanzioni in relazione ai provvedimenti
di salvaguardia degli esercizi in modo difforme da quanto previsto
dalla legislazione nazionale.
L'art. 7, infatti, prevede tout court un divieto di assumere
impegni e di pagare spese, ma, oltre a non prevedere l'«equiparazione
ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione
di cui all'art. 141», non contiene in particolare il benchè minimo
riferimento alla procedura di commissariamento di cui all'art. 141,
comma 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Ebbene, l'adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio
da parte dell'ente locale, in particolare il commissariamento, e
cioè l'affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto degli
obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari dell'ente
locale, cui in applicazione dell'art. 79, 4-octies dello statuto la
provincia avrebbe dovuto rinviare, sono all'evidenza strumento di
garanzia indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina
statale interposta di cui al decreto legislativo n. 118, e per essa
l'armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici
prevista dall'art. 117, comma 2 l'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 81 Cost., anche in una dimensione del rispetto dei vincoli
europei (articoli 11, 117, primo comma Cost.), il buon andamento
finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. e la
corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, comma terzo.
Ne discende che l'art. 7 viola i parametri indicati in rubrica;
2) art. 32, comma 3 della legge provinciale n. 25/2016 -
Violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo
comma, 117, primo comma (in relazione al rispetto «dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario»), secondo comma, lettera e) e
terzo comma (in relazione alla materia del «Coordinamento della
finanza pubblica») della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79,
terzo comma e comma quattro-octies, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Sudtirol.
L'art. 32, comma 3 della legge provinciale n. 25/2016 dispone
che:
«3. Le competenze attribuite dal titolo VIII del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, alla
Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all'art. 79 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e
successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di
Bolzano.».
Questa disposizione, dunque, attribuisce alla provincia
determinate competenze in materia di controllo dei bilanci pubblici
degli enti locali strutturalmente deficitari attribuite alla Corte
dei conti dal decreto legislativo n. 267/2000 (e segnatamente quelle
previste dagli articoli 243-bis «Procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale» e 243-quater, «Esame del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa
attuazione»). (2)
La sostituzione della provincia alla Corte dei conti
nell'esercizio delle funzioni di controllo sui bilanci degli enti
locali in situazione di dissesto strutturale previste dalla
legislazione interposta statale (decreto legislativo n. 118/2011, e
norme presupposte contenute nel decreto legislativo n. 267/2000 e
successive modificazioni ed integrazioni) non assicura, diversamente
dal controllo affidato al magistrato contabile in ragione della
natura di organo giurisdizionale di quest'ultimo e della sua
posizione di assoluta indipendenza, il rispetto dell'armonizzazione
dei criteri di gestione dei bilanci pubblici previsto dall'art. 117,
comma 2, lettera e), cui in applicazione dell'art. 79, 4-octies,
dello statuto la provincia avrebbe dovuto rinviare, dei limiti e
degli equilibri complessivi di finanza pubblica, presidiati dall'art.
81, quarto e sesto comma, del buon andamento e della programmazione
nella spesa pubblica di cui all'art. 97 del coordinamento della spesa
pubblica di cui all'art. 117 Cost., terzo comma; così come non
assicura il rispetto dei vincoli di bilancio assunti nei confronti
dell'Unione europea, la cui osservanza la Corte dei conti è chiamata
a far correttamente rispettare nell'interesse dello Stato-Comunità.
In proposito corre l'obbligo di ricordare che codesta Corte, con
sentenza n. 40 del 2014, ha già dichiarato l'illegittimità
costituzionale di norma analoga a quella contenuta nell'art. 32, e
cioè dell'art. 12, comma 2, della legge Provincia di Bolzano n. 22
del 2012, che sostituiva il controllo della Corte dei conti con
quello della provincia sul bilancio degli enti locali previsto
dall'art. 148-bis del decreto legislativo n. 267/2000, per contrasto
con l'art. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost. e gli articoli
8, 9 e 79 dello statuto speciale «in quanto sottrae - per acquisirlo
alla sfera funzionale della provincia, in assenza di previsione
statutaria - alla Corte dei conti, organo a ciò deputato dal
legislatore statale, il sindacato sulla legittimità e regolarità
dei bilanci degli enti locali della provincia autonoma, finalizzato a
verificare il rispetto - in detto ambito provinciale - dei limiti e
degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla cui attuazione
detti enti concorrono.», evidenziando che nello statuto regionale non
vi è norma che autorizzi una simile acquisizione di competenze alla
provincia (articoli 8 e 9, e 79 dello statuto).
Segnatamente così è dato leggere nel richiamato precedente di
codesta Corte, in relazione ai parametri dell'art. 81 e dell'art.
117, terzo comma: «... Dal combinato dell'art. 12, comma 2, della
legge Provincia di Bolzano n. 22 del 2012 e delle richiamate
disposizioni del TUEL emerge che la norma impugnata trasferisce - per
quel che riguarda gli enti locali del territorio provinciale - le
competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti ad un proprio
organismo di valutazione, modificando ratione loci una funzione di
controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile.
In tal modo la provincia ritiene di avere esercitato una propria
competenza sulla base degli articoli 79, 80 e 81 dello statuto
speciale.
4.2. Questa Corte ha già precisato che la competenza delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di istituire
forme di sindacato sugli enti locali del proprio territorio non pone
in discussione la finalità di uno strumento, quale il controllo
affidato alla Corte dei conti, «in veste di organo terzo (sentenza n.
64 del 2005) a servizio dello «Stato-comunita'» (sentenze n. 29 del
1995 e n. 470 del 1997), [Garante del rispetto] dell'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva. Del resto, la necessità
di coordinamento della finanza pubblica [...] riguarda pure le
regioni e le province ad autonomia differenziata, non potendo
dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della «finanza pubblica
allargata», come già affermato da questa Corte (in particolare,
sentenza n. 425 del 2004)» (sentenza n. 267 del 2006).
La coesistenza di competenze parallele della Corte dei conti e
degli enti territoriali ad autonomia speciale non comporta affatto -
come di seguito meglio precisato - che i controlli così intestati
siano coincidenti e sovrapponibili e neppure che la provincia
autonoma sia titolare di una potestà legislativa in grado di
concentrarle nella propria sfera di attribuzione.
Innanzitutto, le due tipologie di sindacato attribuite alla Corte
dei conti ed alla Provincia autonoma di Bolzano sono ispirate a
ragioni e modalità di esercizio diverse, anche con riguardo agli
interessi in concreto tutelati; che nel primo caso riguardano la
finanza statale nel suo complesso, nel secondo quella provinciale.
4.3. La diversità finalistica e morfologica tra i controlli in
materia finanziaria, di cui possono essere intestatarie le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e
quelli spettanti alla Corte dei conti rende opportuno un richiamo
circa i vigenti rapporti tra la disciplina del patto di stabilità
esterno e quello interno, e - più in generale - tra i vincoli
finanziari concordati dall'Italia in ambito comunitario ed i criteri
attraverso cui lo Stato ripartisce la portata delle restrizioni tra
gli enti del settore pubblico allargato, in primis quelli
territoriali. Infatti, è proprio con riguardo alle complesse
relazioni finanziarie nascenti da tali obblighi che si pongono in
regime di strumentalità le disposizioni contenute nell'art. 148,
comma 1, e nell'art. 148-bis del decreto legislativo n. 267 del 2000,
come rispettivamente modificato ed introdotto dall'art. 3, comma 1,
lettera e), del decreto-legge n. 174 del 2012.
Il patto di stabilità esterno e, più in generale, i vincoli di
finanza pubblica obbligano l'Italia nei confronti dell'Unione europea
ad adottare politiche di contenimento della spesa, il cui rispetto
viene verificato in relazione al bilancio consolidato delle
amministrazioni pubbliche (sentenze n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36
del 2004). Al fine di assicurare il rispetto di detti obblighi
comunitari, è necessario predisporre controlli sui bilanci
preventivi e successivi delle amministrazioni interessate al
consolidamento, operazione indispensabile per verificare il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica sottesi ai
predetti vincoli. Questi ultimi, in quanto derivanti dal Trattato
sull'Unione europea e dagli altri accordi stipulati in materia, sono
direttamente riconducibili, oltre che al «Coordinamento della finanza
pubblica» invocato dal ricorrente, anche ai parametri di cui agli
articoli 11 e 117, primo comma Cost., che vi sono inscindibilmente
collegati, poichè nel caso specifico il coordinamento adempie
principalmente alla finalità di predisporre strumenti efficaci di
sindacato sul rispetto del vincolo gravante sul complesso dei conti
pubblici, dalla cui sommatoria dipendono i risultati suscettibili di
comparazione per verificare il conseguimento degli obiettivi
programmati.
Detti obblighi hanno origine - come già sottolineato da questa
Corte (sentenza n. 36 del 2004) - nel momento in cui il patto di
stabilità ha assunto cogenza anche nei confronti delle
amministrazioni pubbliche che partecipano al bilancio nazionale
consolidato. Quest'ultimo deve corrispondere ai canoni stabiliti
dalla stessa Unione europea mentre le sue componenti aggregate,
costituite dai bilanci degli enti del settore allargato, sono
soggette alla disciplina statale che ne coordina il concorso al
raggiungimento dell'obiettivo stabilito in sede comunitaria.
I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti -
previsti a partire dalla emanazione dell'art. 1, commi 166 e
seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2006) e poi trasfusi nell'art. 148-bis del TUEL - hanno
assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei
destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o
contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni,
vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato
finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.
Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata vorrebbe
concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia autonoma di
Bolzano, è esercitato nell'interesse dello Stato per finalità che
riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere
confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia
speciale.
Per la sua intrinseca finalità questo tipo di verifica non può
essere affidato ad un singolo ente autonomo territoriale, ancorchè a
statuto speciale, che non ne potrebbe assicurare la conformità ai
canoni nazionali, la neutralità, l'imparzialità e l'indipendenza
con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica
coinvolti. Questi ultimi trascendono l'ambito territoriale
provinciale e si pongono potenzialmente anche in rapporto dialettico
con gli interessi della Provincia autonoma sotto il profilo del
concreto riscontro delle modalità con cui i singoli enti del
territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento della
spesa ...».
Così, inoltre, si è espressa codesta Corte nella medesima
sentenza in relazione al parametro di cui all'art. 79, terzo comma
dello statuto (ed agli articoli 8 e 9 sulle competenze del
legislatore provinciale che all'evidenza non prevedono la competenza
esercitata con l'art. 32):
«4.5. Ciò non vuol dire che, pur nella loro teleologica
diversità, i controlli della Corte dei conti e quelli regionali non
possano essere funzionalmente collegati. In tale prospettiva risulta
perfettamente coerente la stessa impostazione dell'art. 79, terzo
comma, dello statuto del Trentino-Alto Adige, invocato dalla
resistente a sostegno della propria tesi.
Detta disposizione prevede che: «Al fine di assicurare il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo. Fermi restando gli
obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende
sanitarie, alle università non statali di cui all'art. 17, comma 120
della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od organismi a
ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via
ordinaria. Non si applicano le misure adottate per le regioni e per
gli altri enti nel restante territorio nazionale. A decorrere
dall'anno 2010, gli obiettivi del patto di stabilità interno sono
determinati tenendo conto anche degli effetti positivi in termini di
indebitamento netto derivanti dall'applicazione delle disposizioni
recate dal presente articolo e dalle relative norme di attuazione. Le
province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano
sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia
degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti».
È evidente il collegamento funzionale di tale norma con il
controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti:
essa prevede che gli esiti del controllo della regione e delle
province autonome finalizzato al coordinamento territoriale siano
comunicati alle competenti sezioni della Corte dei conti, al fine di
integrare in modo appropriato l'istruttoria di quest'ultima,
necessaria per esercitare il sindacato di legittimità e regolarità
sui bilanci dei singoli enti locali, a sua volta strumentale alla
verifica degli esiti di conformità ai vincoli comunitari e nazionali
sui bilanci degli enti pubblici operanti nell'intero territorio
nazionale.
Dunque, lo statuto non attribuisce alla Provincia autonoma di
Bolzano una competenza diretta di controllo di legittimità e
regolarità sui conti degli enti locali, ma collega le sue
attribuzioni in materia di sindacato sulla gestione e sulla finanza
locale a quelle demandate alla Corte dei conti, in tal modo
indirettamente riconoscendone l'alterità.
4.6. In questa prospettiva non ha fondamento neppure l'ulteriore
eccezione della Provincia autonoma di Bolzano, secondo cui
l'intestazione alla Corte dei conti di un tipo di sindacato come
quello degli articoli 148, comma 1 e 148-bis del decreto legislativo
n. 267 del 2000 non sarebbe compatibile con la particolare autonomia
riconosciuta dalle norme costituzionali e dallo statuto e con la
natura collaborativa del controllo della Corte dei conti.
Le considerazioni precedentemente svolte circa la finalità del
controllo di legittimità e regolarità di cui agli articoli 148,
comma 1, e 148-bis del TUEL e la stretta correlazione di tale
attività con gli articoli 81, quarto comma, e 117, terzo comma
Cost., giustificano anche il conferimento alla Corte dei conti di
poteri atti a prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del
principio della previa copertura e dell'equilibrio dinamico del
bilancio degli enti locali (sentenze n. 266, n. 250 e n. 60 del
2013).
Dette misure interdittive non sono indici di una supremazia
statale nè di un potere sanzionatorio nei confronti degli enti
locali e neppure sono riconducibili al controllo collaborativo in
senso stretto, ma sono strumentali al rispetto degli «obblighi che lo
Stato ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle
politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi
di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, [detti
controlli] [...] possono essere accompagnati anche da misure atte a
prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell'equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che
ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e
indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti
(sentenza n. 226 del 1976)» (sentenza n. 39 del 2014).
In particolare, il controllo di legittimità e regolarità
contabile attribuito alla Corte dei conti per questi particolari
obiettivi si risolve in un esito dicotomico (sentenze n. 179 del 2007
e n. 60 del 2013), nel senso che ad esso è affidato il giudizio se i
bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di
stabilità, siano deliberati in equilibrio e non presentino
violazioni delle regole espressamente previste per dette finalità.
Fermo restando che questa Corte si è già pronunciata, dichiarando
infondato il conflitto di attribuzione sollevato dalla stessa
Provincia autonoma di Bolzano contro l'esercizio di questo tipo di
controllo sugli enti locali da parte della locale sezione della Corte
dei conti (sentenza n. 60 del 2013), il sindacato di legittimità e
regolarità sui conti circoscrive la funzione della magistratura
contabile alla tutela preventiva e concomitante degli equilibri
economici dei bilanci e della sana gestione finanziaria secondo
regole di coordinamento della finanza pubblica conformate in modo
uniforme su tutto il territorio, non interferendo con la particolare
autonomia politica ed amministrativa delle amministrazioni
destinatarie. (sentenza n. 39 del 2014).
4.7. Dunque, l'art. 12, comma 2, della legge Provincia di Bolzano
n. 22 del 2012 viola gli articoli 81, quarto comma, e 117, terzo
comma Cost., e gli articoli 8, 9 e 79 dello statuto speciale e deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto sottrae -
per acquisirlo alla sfera funzionale della provincia, in assenza di
previsione statutaria - alla Corte dei conti, organo a ciò deputato
dal legislatore statale, il sindacato sulla legittimità e
regolarità dei bilanci degli enti locali della provincia autonoma,
finalizzato a verificare il rispetto - in detto ambito provinciale -
dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla
cui attuazione detti enti concorrono.».
In altra fattispecie, sempre riguardante la Provincia di Bolzano
ed i rapporti tra controlli amministrativi e controlli del giudice
contabile, codesta Corte ha, inoltre, esaltato il ruolo della Corte
dei conti, evidenziandone la funzione di presidio per assicurare il
rispetto da parte dello Stato italiano dei vincoli di bilancio
assunti in sede europea (Corte costituzionale n. 60/2013): «Ne
consegue l'infondatezza del ricorso, posta la collocazione delle
funzioni di controllo rispettivamente spettanti alla Corte dei conti
e alla Provincia autonoma di Bolzano su piani distinti, seppur
concorrenti nella verifica delle condizioni di tenuta del sistema
economico-finanziario nazionale. Alla Corte dei conti è infatti
attribuito il controllo sull'equilibrio economico finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unità
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale
presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura
neutrale ed indipendente, garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico. Alla provincia autonoma
spettano invece diverse forme di controllo interno sulla gestione
delle risorse finanziarie, ancorchè declinate in forma differenziata
rispetto agli altri enti territoriali secondo quanto previsto dalle
peculiari condizioni dello statuto di autonomia. Nè può trascurarsi
che tale distinzione, su cui poggia l'estensione agli enti
territoriali dotati di autonomia speciale del controllo sulla
legalità e sulla regolarità della gestione economico-finanziaria,
assuma ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall'art. 2, comma
1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che,
nel comma premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico.».
Dunque, con l'art. 32 la provincia autonoma nel sottrarre le
competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti e modificare una
funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura
contabile, è incorsa per le anzidette motivazioni nella violazione
dei parametri predetti atteso che il controllo esercitato dalla Corte
dei conti è insostituibile non potendo il controllo affidato ad
altro organo amministrativo assicurare con la medesima efficacia «la
conformità ai canoni nazionali, la neutralità, l'imparzialità e
l'indipendenza con riguardo agli interessi generali della finanza
pubblica coinvolti.» (Corte costituzionale n. 40/2014).

(1) Solo per completezza si evidenzia che la Provincia autonoma di
Bolzano, con l'art. 35 della legge in esame, ha abrogato la
precedente legge provinciale n. 17 del 2015 di pari oggetto, che
in relazione a taluni articoli è stata oggetto di impugnativa
dinanzi alla Corte costituzionale per incompatibilità con la
disciplina recata dal decreto legislativo n. 118 del 2011.

(2) Art. 243-ter (Fondo di rotazione per assicurare la stabilità
finanziaria degli enti locali): «1. Per il risanamento
finanziario degli enti locali che hanno deliberato la procedura
di riequilibrio finanziario di cui all'art. 243-bis lo Stato
prevede un'anticipazione a valere sul Fondo di rotazione,
denominato: "Fondo di rotazione per assicurare la stabilità
finanziaria degli enti locali". 2. Con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali,
da emanare entro il 30 novembre 2012, sono stabiliti i criteri
per la determinazione dell'importo massimo dell'anticipazione di
cui al comma 1 attribuibile a ciascun ente locale, nonchè le
modalità per la concessione e per la restituzione della stessa
in un periodo massimo di dieci anni decorrente dall'anno
successivo a quello in cui viene erogata l'anticipazione di cui
al comma 1. 3. I criteri per la determinazione dell'anticipazione
attribuibile a ciascun ente locale, nei limiti dell'importo
massimo fissato in euro 300 per abitante per i comuni e in euro
20 per abitante per le province o per le città metropolitane,
per abitante e della disponibilità annua del Fondo, devono
tenere anche conto: a) dell'incremento percentuale delle entrate
tributarie ed extratributarie previsto nell'ambito del piano di
riequilibrio pluriennale; b) della riduzione percentuale delle
spese correnti previste nell'ambito del piano di riequilibrio
pluriennale. Art. 243-quater (Esame del piano di riequilibrio
finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione). -
1. Entro dieci giorni dalla data della delibera di cui all'art.
243-bis, comma 5 il piano di riequilibrio finanziario pluriennale
è trasmesso alla competente sezione regionale di controllo della
Corte dei conti, nonchè alla commissione di cui all'art. 155, la
quale, entro il termine di sessanta giorni dalla data di
presentazione del piano, svolge la necessaria istruttoria anche
sulla base delle Linee guida deliberate dalla sezione delle
autonomie della Corte dei conti. All'esito dell'istruttoria, la
commissione redige una relazione finale, con gli eventuali
allegati, che è trasmessa alla sezione regionale di controllo
della Corte dei conti. 2. In fase istruttoria, la commissione di
cui all'art. 155 può formulare rilievi o richieste istruttorie,
cui l'ente è tenuto a fornire risposta entro trenta giorni. Ai
fini dell'espletamento delle funzioni assegnate, la commissione
di cui al comma I si avvale, senza diritto a compensi aggiuntivi,
gettoni di presenza o rimborsi di spese, di cinque segretari
comunali e provinciali in disponibilità, nonchè di cinque
unità di personale, particolarmente esperte in tematiche
finanziarie degli enti locali, in posizione di comando o distacco
e senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato. 3. La
sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il
termine di trenta giorni dalla data di ricezione della
documentazione di cui al comma 1, delibera sull'approvazione o
sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del
riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte dei
conti vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di
controllo, effettuato ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6,
lettera a), apposita pronuncia. 4. La delibera di accoglimento o
di diniego di approvazione del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale è comunicata al Ministero dell'interno. 5. La
delibera di approvazione o di diniego del piano può essere
impugnata entro trenta giorni, nelle forme del giudizio ad
istanza di parte, innanzi alle sezioni riunite della Corte dei
conti in speciale composizione che si pronunciano, nell'esercizio
della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità
pubblica, ai sensi dell'art. 103, secondo comma, della
Costituzione, entro trenta giorni dal deposito del ricorso. Fino
alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso di
presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, le
procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente sono
sospese. Le medesime sezioni riunite si pronunciano in unico
grado, nell'esercizio della medesima giurisdizione esclusiva, sui
ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di
rotazione di cui all'art. 243-ter. 6. Ai fini del controllo
dell'attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale
approvato, l'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente
trasmette al Ministero dell'interno e alla competente sezione
regionale della Corte dei conti, entro quindici giorni successivi
alla scadenza di ciascun semestre, una relazione sullo stato di
attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi
intermedi fissati dal piano stesso, nonchè, entro il 31 gennaio
dell'anno successivo all'ultimo di durata del piano, una
relazione finale sulla completa attuazione dello stesso e sugli
obiettivi di riequilibrio raggiunti. 7. La mancata presentazione
del piano entro il termine di cui all'art. 243-bis, comma 5, il
diniego dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte
della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave
e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati
dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio
finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano
stesso, comportano l'applicazione dell'art. 6, comma 2, del
decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione al
Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non
superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.
7-bis. Qualora, durante la fase di attuazione del piano, dovesse
emergere, in sede di monitoraggio, un grado di raggiungimento
degli obiettivi intermedi superiore rispetto a quello previsto,
è riconosciuta all'ente locale la facoltà di proporre una
rimodulazione dello stesso, anche in termini di riduzione della
durata del piano medesimo. Tale proposta, corredata del parere
positivo dell'organo di revisione economico finanziaria
dell'ente, deve essere presentata direttamente alla competente
sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Si
applicano i commi 3, 4 e 5. 7-ter. n caso di esito positivo della
procedura di cui al comma 7-bis, l'ente locale provvede a
rimodulare il piano di riequilibrio approvato, in funzione della
minore durata dello stesso. Restano in ogni caso fermi gli
obblighi posti a carico dell'organo di revisione
economico-finanziaria previsti dal comma 6.».

P.Q.M.

Per quanto esposto si conclude affinchè sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 20 dicembre 2016, n. 25, quanto agli articoli 7 e 32, per
violazione degli articoli 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo
comma, 117, primo e secondo comma, lettera e), e terzo comma della
Costituzione e degli articoli 8, 9 e 79, terzo comma e quarto-octies
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol.

L'Avvocato dello Stato: Venturini