1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 27-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2004 (della Regione autonoma Valle d'Aosta) Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Acquisto di beni e servizi mediante le cosiddette convenzioni CONSIP - Previsione della possibilita' per le amministrazioni pubbliche di ricorrere a dette convenzioni - Obbligo per le amministrazioni pubbliche stesse di utilizzare i parametri di prezzo - qualita', stabiliti da dette convenzioni, come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili con l'oggetto delle convenzioni medesime - Previsione di responsabilita' amministrativa in caso di stipulazione di un contratto in violazione di detto obbligo - Previsione, altresi', dell'obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di trasmettere, in caso di acquisto di beni e servizi in modo autonomo, i relativi provvedimenti alle strutture ed uffici preposti al controllo di gestione - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata lesione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento regionale e locale - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma; Statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lett. a) e b), e 4. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Regioni e provincie autonome - Ricorso all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti privati - Limiti - Ricorso della Regione Valle d'Aosta in materia di ordinamento regionale e locale - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Mancata adozione mediante il procedimento previsto dallo Statuto per l'approvazione o la modifica delle norme di attuazione dello Statuto stesso - Lamentata ripercussione sulla disciplina regionale dell'indebitamento degli enti locali. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2004, n. 191, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 117, e 119, primo comma; Statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, primo comma, lett. a), 3, primo comma, lett. f), e 48-bis; legge 26 novembre 1981, n. 690, art. 11; decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431, art. 6; decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320, art. 1. (004C1100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 27-10-2004)

Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente della regione e legale rappresentante pro tempore, sig.
Carlo Perrin, giusta deliberazione della giunta regionale n. 3259
adottata in data 20 settembre 2004 (all. 1), rappresentata e difesa,
in forza di procura a margine del presente atto, dall'avv. prof.
Giuseppe Franco Ferrari, ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Roma, Via Santa Maria in Via n. 12;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 30 luglio 2004, n. 191,
«Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 12 luglio 2004,
n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa
pubblica», limitatamente agli artt. 1, comma 4, e 3, comma 1, del
d.l. 12 luglio 2004 n. 168, pubblicata nel supplemento ordinario
n. 136/L della Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 178 del 31
luglio 2004.

F a t t o

La legge 30 luglio 2004, n. 191, oggetto della presente
impugnazione, provvede alla conversione in legge, con modificazioni,
del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168, recante «Interventi urgenti
per il contenimento della spesa pubblica», lesivo della sfera di
competenza costituzionalmente garantita della Regione Valle d'Aosta,
in conseguenza di quanto disposto agli artt. 1, comma 4, e 3, comma
1, del d.l. n. 168/2004.
Le disposizioni statali censurate tornano a disciplinare in
termini lesivi delle attribuzioni costituzionali della ricorrente la
materia - oggetto negli ultimi anni di ripetuti e contraddittori
interventi del legislatore statale - dell'acquisto di beni e servizi
da parte delle pubbliche amministrazioni, ed altresì la materia
dell'indebitamento degli enti territoriali per il finanziamento di
spese di investimento.
L'art. 1, comma 4, del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168,
convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004, 191,
modifica l'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. (Legge finanziaria 2000)».
In primo luogo, la censurata disposizione modifica nuovamente la
rubrica del citato art. 26 della legge n. 488 del 1999, la quale, in
origine, era la seguente: «Acquisto di beni e servizi»; a seguito
della modifica apportata dall'art. 3, comma 166, legge 24 dicembre
2003, n. 350, tale rubrica era diventata: «Acquisto di beni e servizi
che abbiano rilevanza nazionale»; la precisazione disposta dalla
legge finanziaria per il 2004 viene ora soppressa dall'art. 1, comma
4, lettera a), del d.l. n. 168 del 2004, che ripristina la rubrica
originaria: «Acquisto di beni e servizi», disponendo che nella
medesima siano soppresse le parole «che abbiano rilevanza nazionale».
In secondo luogo, coerentemente con quanto previsto in merito al
tenore della rubrica, il denunciato art. 1, comma 4, lettera b),
dispone che all'art. 26 della legge n. 488 del 1999, al comma 1, sono
soppresse le parole: «a rilevanza nazionale».
In terzo luogo, l'art. 1, comma 4, lettera c), modifica ed
integra il comma 3 dell'art. 26 della legge n. 488 del 1999,
concernente l'acquisto di beni e servizi mediante convenzioni -
recita il comma 1, che disciplina lo strumento destinato a trovare
poi attuazione attraverso le c.d. convenzioni CONSIP - stipulate dal
«Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del
contraente ... anche avvalendosi di società di consulenza
specializzate, selezionate anche in deroga alla normativa di
contabilità pubblica, con procedure competitive tra primarie
società nazionali ed estere», con le quali «l'impresa prescelta si
impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima
complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi
previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle
amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione
finanziaria».
Il censurato art. 1, comma 4, lettera c) del d.l. n. 168 del 2004
dispone che il comma 3 del citato art. 26 della legge n. 488 del 1999
è sostituito dai seguenti:
«3. - Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle
convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i
parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di
beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando
procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La
stipulazione di un contratto in violazione del presente comma è
causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione
del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il
prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto. Le
disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani con popolazione
fino a 5.000 abitanti.
3-bis. I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche
deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e
servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al
controllo di gestione, per l'esercizio delle funzioni di sorveglianza
e di controllo, anche ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha
sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita
dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli
articoli 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle
disposizioni contenute nel comma 3».
Parimenti lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite
della ricorrente è l'art. 3, comma 1, del d.l. n. 168 del 2004,
convertito nella legge n. 191 del 2004, con il quale il legislatore
statale interviene nuovamente con disposizioni di dettaglio a
regolare la materia dell'indebitamento delle regioni, anche a statuto
speciale, e delle province autonome, oggetto per la Valle d'Aosta di
specifica garanzia in base alle norme di attuazione statutaria, alla
luce delle quali va interpretato lo Statuto.
Il denunciato art. 3, comma 1, del d.l. n. 168 stabilisce infatti
che all'articolo 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, dopo il
comma 21, sono inseriti i seguenti: «21-bis. In deroga a quanto
stabilito dal comma 18, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano possono ricorrere all'indebitamento per finanziare
contributi a gli investimenti a privati entro i seguenti limiti:
a) impegni assunti al 31 dicembre 2003, al netto di quelli
già coperti con maggiori entrate o minori spese, derivanti da
obbligazioni giuridicamente perfezionate, finanziati con ricorso
all'indebitamento e risultanti da apposito prospetto da allegare alla
legge di assestamento del bilancio 2004;
b) impegni assunti nel corso dell'anno 2004, derivanti da
obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti dalla
elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data
di approvazione della legge di bilancio per l'anno 2004, con
esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere
apportata successivamente.
21-ter. L'istituto finanziatore può concedere i finanziamenti
destinati ai contributi agli investimenti a privati soltanto se
compresi nei prospetti di cui al comma 21-bis; a tale fine, è tenuto
ad acquisire apposita attestazione dall'ente territoriale.».
In riferimento sia a disposizioni statutarie e di attuazione
statutaria, sia a disposizioni del Titolo V della Costituzione, la
richiamata disciplina statale risulta lesiva della sfera di
competenza della regione Valle d'Aosta sotto molteplici profili. Di
qui la necessità della proposizione del seguente ricorso, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 30 luglio
2004, n. 191, «Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 12
luglio 2004, n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento
della spesa pubblica», limitatamente agli artt. 1, comma 4, e 3,
comma 1, del d.l. 12 luglio 2004 n. 168, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, del
decreto-legge n. 168 del 2004, convertito nella legge n. 191 del
2004, per violazione dell'art. 2, primo comma, lettere a) e b), e 4
dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4 del
1948). Contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119,
primo comma, Cost.
La disciplina statale impugnata, estremamente dettagliata,
modifica ancora una volta il quadro entro il quale dovrebbe essere
regolata, anche a livello regionale e locale, la materia - attinente
all'ordinamento degli enti territoriali regionali e locali - delle
procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche
amministrazioni.
Le disposizioni statali, nell'imporre la scelta obbligata tra le
convenzioni di cui all'art. 26, comma 1, della legge n. 488 del 1999
e l'assunzione dei parametri di prezzo-qualità in esse convenuti
come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili
oggetto delle stesse, e nell'imporre l'ulteriore, connessa disciplina
di dettaglio, concernente anche l'organizzazione dei controlli
interni, sembrano dirette ad imporsi anche alle regioni a statuto
speciale, in assenza di qualsiasi indicazione di segno contrario ed
in assenza di una specifica ed esplicita clausola di salvaguardia,
sia nel d.l. n. 168 del 2004 e nella legge di conversione n. 191, sia
nel testo legislativo modificato da tali provvedimenti legislativi,
oggetto di censura nel presente giudizio in via principale, al di là
della generica previsione già presente nella legge finanziaria per
il 2000, che all'art. 71, comma 2, prevedeva che «le disposizioni
della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti».
Si tratta di una invasione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantite della regione ricorrente, come definite,
in particolare, dall'art. 2, primo comma, lettere a) e b) dello
Statuto speciale per la Valle d'Aosta, adottato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948 n. 4, che attribuiscono alla regione
potestà legislativa primaria in materia, rispettivamente, di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione» e di
«ordinamento degli enti locali», oltre che di un'interferenza
nell'esercizio delle funzioni amministrative regionali, garantite
dall'art. 4 dello Statuto, costantemente interpretati, anche nella
giurisprudenza più risalente concernente le regioni a statuto
speciale, come inclusive della materia del bilancio e della
contabilità regionale. Nella sent. n. 107 del 1970, concernente
l'ordinamento della Regione Sardegna, si chiariva che «il bilancio e
la contabilità non possono ... essere intesi come materia a sè
stante, ma rappresentano mezzi e strumenti giuridici indispensabili
perchè l'ente regione possa concretamente operare per il
perseguimento dei vari fini assegnatigli»; si precisava inoltre che
nella materia dell'ordinamento degli uffici va ricompreso il potere
di regolare «la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in
esso stanziate».
Nuovamente (e inopinatamente) introdotto con una scelta
legislativa di segno opposto rispetto a quella sottesa alla legge, di
poco antecedente, n. 350 del 2003 - che all'art. 3, comma 166, aveva
disposto l'abrogazione parziale dell'art. 24, legge n. 289 del 2002
-, il divieto assoluto di provvedere all'acquisizione dei beni e dei
servizi necessari per l'esercizio delle funzioni statutariamente
assegnate alla regione al di fuori delle convenzioni quadro definite
dalla CONSIP S.p.A. o in deroga alle condizioni in esse stabilite per
l'acquisto di beni e servizi comparabili, senza alcun riguardo per
eventuali specifiche esigenze degli uffici della Regione Valle
d'Aosta, limita altresì l'autonomia di spesa di quest'ultima,
tutelata anche a norma dell'art. 119, primo comma, Cost.
In base poi all'art. 117 Cost., la materia degli appalti pubblici
di servizi e forniture dovrebbe ritenersi rimessa alla potestà
legislativa residuale delle regioni, nelle materie non enumerate al
secondo comma dello stesso art. 117. La competenza legislativa è
infatti dello Stato per quanto concerne la contabilità,
l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali; è invece regionale, per quanto concerne la
contabilità, l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa delle
regioni e degli enti pubblici dipendenti dalla regione, oltre che, in
linea di principio, degli altri enti pubblici non nazionali.
La riserva allo Stato del «sistema contabile dello Stato»
(art. 117, secondo comma, lettera e) configura infatti una competenza
legislativa regionale (probabilmente residuale) in ordine alla
disciplina della contabilità regionale e locale, nella quale
tradizionalmente rientra la materia degli appalti e della
acquisizione di beni e servizi (v. r.d. n. 827 del 1924).
Inoltre, l'omesso riferimento all'ordinamento amministrativo
accanto all'ordinamento civile e penale (e alla giustizia
amministrativa) sub art. 117, secondo comma, lett. l), Cost. esclude
una riserva di legge statale in materia di disciplina delle procedure
e delle modalità di scelta del contraente e, a rigore, anche in
materia di responsabilità amministrativa.
Nè la denunciata disciplina degli acquisti di beni e servizi
può ritenersi integralmente giustificata da esigenze di
coordinamento della finanza pubblica, giacchè l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, rimette al legislatore regionale tale
materia, consentendo al legislatore statale la sola determinazione di
principi fondamentali, in termini che l'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001 non permette comunque di applicare in malam partem alla
regione ricorrente, la quale, come si è detto, in materia di
acquisizione di beni e servizi ha competenza legislativa esclusiva, a
norma dell'art. 2, primo comma, lettere a) e b) dello Statuto.
Anche ammettendo, sulla scorta dei principi delineati nella sent.
n. 36 del 2004 di codesta ecc.ma Corte, che alcune disposizioni
dell'impugnato art. 1, comma 4, d.l. n. 168/2004, convertito nella
legge n. 191/2004, siano effettivamente espressive di principi di
coordinamento della finanza pubblica ex art. 117, terzo comma, Cost.
- secondo la citata pronuncia n. 36 del 2004, può considerarsi tale
l'obbligo imposto di adottare i prezzi delle convenzioni come base
d'asta al ribasso per gli acquisti effettuati autonomamente, ritenuto
comunque «un'ingerenza non poco penetrante nell'autonomia degli enti
quanto alla gestione della spesa» - si tratterebbe in ogni caso di
principi «fondamentali» (non di principi dell'ordinamento o di norme
fondamentali di riforma ex art. 4 dello Statuto) privi pertanto di
forza vincolante nei confronti della Regione Valle d'Aosta, titolare
di potestà legislativa primaria sia in materia di ordinamento degli
uffici regionali, sia in materia d'ordinamento degli enti locali.
Quanto alla pretesa giustificazione della disciplina impugnata
sulla scorta della riserva di legge statale in materia di tutela
della concorrenza, una disciplina che impone l'opzione tra le
convenzioni quadro definite dalla CONSlP S.p.A. con un ristretto
numero di fornitori e l'assunzione dei prezzi ivi indicati come base
d'asta al ribasso, evidentemente limitativa della concorrenza e delle
dinamiche del mercato, non può certo essere ricondotta alla lettera
f) del secondo comma dell'art. 117 Cost., pur inteso nell'ampia
accezione accolta nella sent. n. 14 del 2004 di codesta ecc.ma Corte,
nella quale peraltro si precisa che «una dilatazione massima di tale
competenza, che non presenta i caratteri di una materia di estensione
certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi
oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto
dell'art. 117 Cost.».
Nè è possibile riportare la materia de qua all'ordinamento
civile (art. 117, secondo comma, lettera l), giacchè è pacifica la
natura pubblicistica della disciplina dei sistemi di scelta del
contraente da parte delle pubbliche amministrazioni.
L'odierna ricorrente deve poter esercitare le proprie funzioni
legislative e amministrative nel rispetto della Costituzione e dello
Statuto, nonchè della normativa comunitaria, coerentemente con
quanto affermato da codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 207 del 2001,
dove si è precisato che una regolamentazione regionale dei
procedimenti di selezione dei contraenti delle pubbliche
amministrazioni «è di per sè possibile, negli stessi limiti,
discendenti dal diritto comunitario, valevoli per il legislatore
statale, nonchè entro gli ulteriori limiti che, nei singoli casi,
possono discendere, nei confronti delle regioni, dalle norme
costituzionali o statutarie che ne disciplinano l'autonomia», purchè
non si traduca «nella apposizione di barriere discriminatorie a danno
di soggetti non localizzati nel territorio regionale».
La disciplina statale impugnata si appalesa pertanto lesiva dei
parametri invocati. Per la parte in cui tale disciplina dovesse
essere ritenuta espressiva di principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, risulterebbe comunque lesiva della sfera di
attribuzioni definita dall'art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello
Statuto speciale per la Valle d'Aosta, adottato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948 n. 4, che non prevede il limite dei
principi fondamentali nelle materie assegnate alla potestà
legislativa primaria della regione, nè, dopo la revisione del Titolo
V Cost., in virtù dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali (Corte cost., sent. n. 274 del 2003).
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, del d.l.
n. 168 del 2004, convertito nella legge n. 191 del 2004, per
violazione degli artt. 2, primo comma, lett. a) e 3, primo comma,
lettera f) dello Statuto speciale (anche alla luce degli artt. 117 e
119 Cost.). Violazione delle norme di attuazione di cui agli artt. 11
della legge 26 novembre 1981, n. 690, 2 e 6 del decreto legislativo
28 dicembre 1989, n. 431.
Con l'art. 3, comma 1, del d.l. n. 168 del 2004, convertito nella
legge n. 191 del 2004, il legislatore statale interviene nuovamente
con disposizioni di dettaglio a regolare la materia
dell'indebitamento delle regioni, anche a statuto speciale, oggetto,
per la Valle d'Aosta, di specifica garanzia costituzionale, in base
allo Statuto speciale ed alle norme di attuazione, alla luce delle
quali va interpretato il disposto statutario (Corte cost., sent.
n. 341 del 2001).
Nel disporre che all'articolo 3 della legge 24 dicembre 2003,
n. 350, dopo il comma 21, è inserito il comma 21-bis, a norma del
quale «in deroga a quanto stabilito dal comma 18, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano possono ricorrere
all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a
privati» entro i limiti ivi indicati, il denunciato art. 3, comma 1,
del d.l. n. 168 introduce una disciplina espressamente diretta anche
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, preordinata
all'introduzione unilaterale di norme immediatamente applicabili
all'esercizio finanziario in corso e destinate, al di là dei
contenuti della disciplina statale denunciata, a modificare ed
integrare unilateralmente l'ordinamento finanziario della Regione
Valle d'Aosta.
Quantunque apparentemente preordinata a prevedere, solo per le
regioni e le province autonome, ipotesi del ricorso all'indebitamento
ulteriori rispetto a quelle consentite (anche agli enti locali ed
agli altri enti menzionati al comma 16) dal richiamato comma 18, si
tratta ancora di una disciplina comunque limitativa, volta a
disciplinare le modalità del ricorso all'indebitamento per
finanziamenti a privati nelle due ipotesi, temporalmente limitate,
contemplate al citato art. 21-bis: «a) impegni assunti al 31 dicembre
2003, al netto di quelli già coperti con maggiori entrate o minori
spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate,
finanziati con ricorso all'indebitamento e risultanti da apposito
prospetto da allegare alla legge di assestamento del bilancio 2004;
b) impegni assunti nel corso dell'anno 2004, derivanti da
obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti dal la
elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data
di approvazione della legge di bilancio per l'anno 2004, con
esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere
apportata successivamente».
Il comma 21-ter, aggiunto anch'esso all'art. 3 della legge 24
dicembre 2003, n. 350, disciplina poi una forma di controllo
sull'ente regione affidato all'istituto finanziatore, specificando
che «l'istituto finanziatore può concedere i finanziamenti destinati
ai contributi agli investimenti a privati soltanto se compresi nei
prospetti di cui al comma 21-bis; a tale fine, è tenuto ad acquisire
apposita attestazione dall'ente territoriale».
Si tratta di una invasione della sfera di attribuzioni della
regione ricorrente, come definite, in particolare, dall'art. 2,
lettera a) dello Statuto speciale, che attribuisce alla Regione Valle
d'Aosta potestà legislativa primaria in materia di ordinamento -
anche contabile, evidentemente - degli uffici e degli enti dipendenti
dalla regione, nonchè dall'art. 3, lettera f), che attribuisce alla
regione una potestà legislativa in materia di finanze regionali che
non può risultare meno ampia rispetto a quella spettante alle
regioni ordinarie a norma degli artt. 117 e 119 Cost., applicabili
alla Regione Valle d'Aosta nei termini di cui all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, senza che ciò comporti, peraltro, la
possibilità per lo Stato di alterare l'ordinamento finanziario della
regione Valle d'Aosta, unilateralmente integrando o derogando alle
norme di attuazione statutaria, in totale dispregio delle procedure
previste per la modifica di queste ultime, come meglio si dirà
sub-3.
Che l'impugnata normativa statale sia lesiva delle richiamate
competenze legislative della ricorrente si desume anche dalla sent.
n. 17 del 2004, nella quale codesta ecc.ma Corte chiarisce che
«nell'assetto delle competenze costituzionali configurato dal nuovo
Titolo V, parte II, della Costituzione, l'autofinanziamento delle
funzioni attribuite a regioni ed enti locali non costituisce altro
che un corollario della potestà legislativa regionale esclusiva in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa, affinchè per
tale via possa trovare compiuta realizzazione il principio più volte
ribadito da questa Corte circa il parallelismo tra responsabilità di
disciplina della materia e responsabilità finanziaria».
La censurata disposizione viola altresì le disposizioni di
attuazione statutaria di cui all'art. 11 della legge 26 novembre 1981
n. 690, «Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle
d'Aosta», il quale al primo comma stabilisce - senza la previsione di
particolari limitazioni, modalità e controlli, tanto meno affidati a
soggetti privati - che «la Regione Valle d'Aosta può assumere mutui
ed emettere obbligazioni, per un importo annuale non superiore alle
entrate ordinarie, esclusivamente al fine di provvedere a spese di
investimento, nonchè al fine di assumere partecipazioni in società
finanziarie regionali alle quali partecipino anche altri enti
pubblici ed il cui oggetto rientri nelle materie di cui agli articoli
2 e 3 dello statuto speciale od in quelle delegate ai sensi
dell'articolo 4 dello statuto stesso.».
I denunciati commi 21-bis e 21-ter disciplinano e limitano, anche
dal punto di vista temporale, l'ampia autorizzazione legislativa di
cui all'art. 11 della legge 26 novembre 1981 n. 690, così come
violano l'art. 2 del decreto legislativo 28 dicembre 1989 n. 431,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali», che
richiama il citato art. 11, stabilendo che «la Cassa depositi e
prestiti, la Direzione generale degli istituti di previdenza
amministrati dal Ministero del tesoro e l'Istituto per il credito
sportivo possono concedere mutui alla regione per il finanziamento
delle spese di cui all'articolo 11 della legge 26 novembre 1981,
numero 690».
La normativa statale impugnata introduce norme di dettaglio in
una materia assegnata alla potestà legislativa della regione
dall'art. 3, lettera f), in materia di «finanze regionali e
comunali», suscettibile di interventi del legislatore statale solo
attraverso disposizioni di principio, come chiaramente risulta
dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 28 dicembre 1989
n. 431, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali»,
oltre che dall'art. 117, terzo comma, Cost., che assegna alla
competenza legislativa regionale la materia dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali.
Più specificamente, le dettagliate disposizioni statali violano
l'autonomia legislativa e finanziaria regionale come garantita dallo
Statuto e dalle norme di attuazione di cui al citato art. 11 della
legge 26 novembre 1981 n. 690, «Revisione dell'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta», il quale, per un verso, non
prevede alcun intervento statale, neppure di principio, nella materia
dell'indebitamento per finanziare spese di investimento, oggetto al
comma 1 di una chiara norma autorizzatrice; per un altro verso, la
richiamata disposizione di attuazione statutaria, contempla nella
materia de qua, al comma 2, solo interventi del legislatore regionale
(«La legge regionale che autorizza l'accensione dei prestiti di cui
al precedente comma deve specificare l'incidenza della operazione sui
singoli esercizi finanziari futuri, nonchè i mezzi per la copertura
degli oneri relativi»). Il legislatore statale, in particolare, in
base alle norme di attuazione statutaria, non può unilateralmente
intervenire neppure per precisare la categoria legislativa delle
«spese di investimento».
Laddove la disciplina di attuazione statutaria ha inteso
consentire l'applicazione della disciplina statale, lo ha
espressamente previsto, per un profilo specifico e circoscritto, al
comma 3 dell'art. 11 della legge 26 novembre 1981 n. 690 («Ai
prestiti contratti dalla Regione Valle d'Aosta si applica il
trattamento fiscale previsto per i corrispondenti atti
dell'amministrazione dello Stato»).
A giustificazione della richiamata normativa statale non si può
invocare la sent. n. 376 del 2003, che ha ricondotto l'indebitamento
degli enti territoriali alla riserva di competenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. in materia di tutela del
risparmio e mercati finanziari, giacchè le disposizioni
costituzionali introdotte con la legge costituzionale n. 3 del 2001,
a norma dell'art. 10, non possono limitare le prerogative derivanti
per le regioni a statuto speciale dal quadro statutario e dalle norme
di attuazione.
D'altro canto, proprio nella citata sent. n. 376, codesta ecc.ma
Corte ha evidenziato l'esigenza che gli interventi statali in materia
di indebitamento da parte delle stesse regioni a statuto ordinario
siano assistiti da precise garanzie procedurali di tipo cooperativo,
avvertendo che «l'azione di coordinamento non può mai eccedere i
limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività di
direzione o in indebito condizionamento dell'attività degli enti
autonomi».
La disciplina statale denunciata, in quanto unilateralmente e
direttamente preordinata a trovare applicazione anche nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome, come risultante, in modo
non suscettibile di interpretazione adeguatrice, dal suo tenore
letterale, lede l'autonomia legislativa e finanziaria della Regione
Valle d'Aosta, garantita dallo Statuto speciale e dalle richiamate
norme di attuazione statutaria, le quali non sono suscettibili di
modifica o di integrazione al di fuori delle procedure appositamente
previste.
3. - Segue. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
del d.l. n. 168 del 2004, convertito nella legge n. 191 del 2004, per
violazione degli artt. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994 e 48-bis dello
Statuto speciale.
Le disposizioni impugnate si appalesano gravemente lesive delle
attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente, giacchè
la materia oggetto delle richiamate norme di attuazione statutaria
non può essere ulteriormente disciplinata - tanto meno, con norme di
dettaglio - dal legislatore statale se non seguendo il procedimento
previsto dall'art. 48-bis dello Statuto speciale per l'approvazione e
la modifica delle norme di attuazione dello Statuto speciale, con il
limite, beninteso, dell'art. 116 Cost. e dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, che garantiscono alle regioni speciali
forme e condizioni particolari di autonomia.
Indipendentemente dai contenuti specifici, comunque lesivi, dei
commi 2l-bis e 21-ter, è evidente che ci si trova di fronte ad un
intervento del legislatore statale diretto a circoscrivere e
precisare l'ambito di applicazione di norme statutarie e di
attuazione statutaria, modificandole ed integrandole unilateralmente
senza seguire il procedimento previsto per la loro revisione, in
contrasto con l'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994 n. 320,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Valle d'Aosta». Tale art. 1, concernente le modifiche alle norme di
attuazione, stabilisce infatti che le norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Valle d'Aosta contenute, tra l'altro,
come risulta da esplicito richiamo, nel decreto legislativo 28
dicembre 1989, n. 431, e l'ordinamento finanziario della regione
stabilito, ai sensi dell'art. 50, comma 3, dello statuto speciale,
con la legge 26 novembre 1981, n. 690, «possono essere modificati
solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto
speciale», il quale prevede la partecipazione di una commissione
paritetica - composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre
dal Governo e tre dal consiglio regionale della Valle d'Aosta - ed il
parere del consiglio stesso.
Anche, e a più forte ragione, successivamente alla revisione
costituzionale del Titolo V, è essenziale tener fermi i principi
elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di intervento
di norme statali ordinarie in materie già oggetto di disciplina da
parte di norme di attuazione degli statuti speciali.
Con riguardo alle garanzie costituzionali proprie dell'odierna
ricorrente, codesta ecc.ma Corte, nella sent. n. 221 del 2003, ha
chiarito che «con specifico riferimento alla Regione Valle d'Aosta,
lo statuto speciale prevede che le relative "disposizioni di
attuazione" e le "disposizioni per armonizzare la legislazione
nazionale con l'ordinamento della regione" devono essere adottate
tenendo conto delle particolari condizioni di autonomia attribuite
alla regione e che "gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati
da una commissione paritetica composta da sei membri nominati,
rispettivamente, tre dal Governo e tre dal Consiglio regionale della
Valle d'Aosta e sono sottoposti al parere del Consiglio stesso"
(art. 48-bis dello statuto di autonomia, introdotto dall'art. 3 della
legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2)».
In generale, codesta ecc.ma Corte ha in più di un'occasione
ribadito che la legislazione ordinaria statale non può
legittimamente avere l'effetto di eliminare o restringere le
specifiche competenze attribuite ad una regione a statuto speciale
dalle norme di attuazione dello statuto, se non ricorrendo alla
procedura particolare di modifica delle stesse. Le norme di
attuazione statutaria, si legge nella sent. n. 341 del 2001, «sono
dotate di forza prevalente su quella delle leggi ordinarie (sentenze
n. 213 del 1998; n. 160 del 1985 e n. 151 del 1972). Infatti le norme
di attuazione dello statuto speciale si basano su un potere
attribuito dalla norma costituzionale in via permanente e stabile
(sentenza n. 212 del 1984; v. anche sentenza n. 160 del 1985), la cui
competenza ha "carattere riservato e separato rispetto a quella
esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica" (sentenza n. 213
del 1998; n. 137 del 1998; n. 85 del 1990; n. 160 del 1985; n. 212
del 1984; n. 237 del 1983). Le predette norme di attuazione,
pertanto, prevalgono, nell'ambito della loro competenza, sulle stesse
leggi ordinarie, con possibilità, quindi, di derogarvi, negli
anzidetti limiti (sentenza n. 213 del 1998; n. 212 del 1984; n. 151
del 1972)».
La citata sentenza n. 341 del 2001 contiene anche la fondamentale
precisazione secondo la quale «le norme di attuazione dello statuto
regionale ad autonomia speciale sono destinate a contenere, tra
l'altro, non solo disposizioni di vera e propria esecuzione o
integrative secundum legem, non essendo escluso un "contenuto praeter
legem nel senso di integrare le norme statutarie, anche aggiungendo
ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano", con il "limite
della corrispondenza alle norme e alla finalità di attuazione dello
Statuto, nel contesto del principio di autonomia regionale" (sentenza
n. 212 del 1984; n. 20 del 1956)».
4. - Segue. Le ripercussioni sulla disciplina regionale
dell'indebitamento degli enti locali. Violazione degli artt. 2, primo
comma, lett. b) e 3, primo comma, lettera f) dello Statuto speciale.
Violazione delle norme di attuazione di cui agli artt. 11 della legge
26 novembre 1981, n. 690, e 6 d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 431.
Sotto un differente profilo, l'impugnata disciplina statale
dell'indebitamento delle regioni e delle province autonome,
prevedendo una limitata deroga al comma 18 dell'art. 3 della legge
n. 350 del 2003, in violazione dei parametri sopra indicati,
ribadisce i già previsti limiti all'indebitamento degli enti locali
e pertanto viola anche l'art. 2, primo comma, lettera b) dello
Statuto, che attribuisce alla regione potestà legislativa primaria
in materia di ordinamento degli enti locali, e la disposizione di
attuazione statutaria di cui all'art. 6, comma 1, del decreto
legislativo 28 dicembre 1989 n. 431, recante «Norme di attuazione
dello statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta in materia di
finanze regionali e comunali», a norma del quale «spetta alla regione
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti degli enti locali della
Valle d'Aosta e delle loro aziende, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di
contabilità degli enti locali, nonchè delle disposizioni relative
alla normalizzazione e al coordinamento dei conti pubblici di cui al
titolo IV della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive
modificazioni, e al decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno
1979, n. 421».
Anche sotto questo secondo profilo risulta l'attitudine lesiva
dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 168 del 2004, convertito nella
legge n. 191 del 2004, che pretende di inserirsi unilateralmente ed
immediatamente in un settore dell'ordinamento regionale già
disciplinato dalla legislazione regionale adottata sulla base delle
attribuzioni statutarie e delle norme di attuazione. La legge
regionale 16 dicembre 1997 n. 40, recante «Norme in materia di
contabilità e di controlli sugli atti degli enti locali.
Modificazioni alla legge regionale 20 novembre 1995, n. 48
(Interventi regionali in materia di finanza locale) e alla legge
regionale 23 agosto 1993, n. 73 (Disciplina dei controlli sugli atti
degli enti locali)», ha in particolare demandato alla fonte
regolamentare regionale la disciplina dell'ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali della Valle d'Aosta, e l'art. 44 del Reg.
3 febbraio 1999, n. 1, «Ordinamento finanziario e contabile degli
enti locali della Valle d'Aosta», ha disciplinato il ricorso
all'indebitamento da parte degli enti locali, stabilendo, tra
l'altro, che esso «è ammesso esclusivamente per la realizzazione
degli investimenti».

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 30
luglio 2004, n. 191, «Conversione in legge, con modificazioni, del
d.l. 12 luglio 2004, n. 168, recante interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica», pubblicata nel supplemento
ordinario n. 136/L della Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 178
del 31 luglio 2004, con particolare riferimento agli artt. 1, comma
4, e 3, comma 1, del d.l. 12 luglio 2004 n. 168.
Roma, addì 24 settembre 2004
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari
04C1100