1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 1-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 119 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2021
Ordinanza del 5 maggio 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Santoro Sergio contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Impiego pubblico - Fissazione di un limite massimo (c.d. tetto retributivo), pari alla retribuzione lorda del primo presidente della Corte di cassazione - Computazione cumulativa delle somme comunque erogate all'interessato - Prevista applicazione del limite retributivo ai giudici tributari che siano anche dipendenti pubblici - Versamento annuale delle risorse provenienti dall'applicazione delle misure di riduzione dei trattamenti retributivi al fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. - Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, art. 13; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23-ter, comma 1; legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)"), art. 1, commi 471, 473 e 474. (21C00168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 1-9-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 6756 del 2020, proposto da
Santoro Sergio, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Granara
e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, largo Messico, 7;
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, nonchè Ministero dell'economia
e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore, Consiglio di
Stato, in persona del Presidente pro tempore e Segretariato generale
della giustizia amministrativa, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12,
sono elettivamente domiciliati;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 6668/2020, resa tra le
parti.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze,
del Consiglio di Stato e del Segretariato generale della giustizia
amministrativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2020 il
cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti l'avvocato Granara e
l'avvocato dello Stato Di Martino;

Fatto e diritto

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, l'avv. Santoro
Sergio, Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, impugnava il
provvedimento prot. n. 21643/T.E. del 18 dicembre 2019 del
Segretariato generale della giustizia amministrativa - Ufficio
gestione del bilancio e del trattamento economico e previdenziale,
con il quale veniva disposto - a decorrere dalla mensilità di
gennaio 2020 e sino a quella di dicembre del medesimo anno il
recupero, nel rispetto del limite massimo retributivo vigente, dei
maggiori compensi percepiti (rispetto al limite massimo del c.d.
«tetto stipendiale»), pari ad euro 31.481,26, in qualità di giudice
tributario negli anni 2015-2018.
Conseguentemente egli chiedeva l'accertamento a percepire «il
trattamento economico spettante senza le decurtazioni previste
dall'art. 13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, e dall'art. 23-ter
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e la condanna
dell'amministrazione al versamento e alla restituzione delle somme
illegittimamente recuperate e trattenute, con interessi legali e
rivalutazione monetaria».
Il ricorrente rappresentava, a tal fine, che:
la propria nomina a giudice tributario era avvenuta a seguito
di procedura concorsuale per titoli nel 2000 e che il compenso fisso
percepito a tale titolo era di euro 249 al mese lordi, oltre la quota
variabile sulla produttività, il cui ammontare è quantificato negli
atti impugnati;
il Segretario generale della giustizia amministrativa, con
atto prot. n. 21643/T.E. del 18 dicembre 2019, comunicato via Pec in
pari data del Segretariato generale della giustizia amministrativa -
Ufficio gestione del bilancio e del trattamento economico e
previdenziale, così disponeva:
«Oggetto: Anno 2014 - Anno 2015 - Anno 2016 - Anno 2017 -
Anno 2018 -Applicazione art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214 - Art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile
2014, n. 66, convertito, con modificazioni dalla legge 23 giugno
2014, n. 89. Istanza di riesame - Recuperi, secondo cui a partire
dalla prossima mensilità di gennaio e sino alla mensilità di
dicembre 2020 - si procederà, nel rispetto del limite massimo
retributivo vigente, al recupero dei maggior compensi pari ad euro
31.481,26 (per una rata mensile di euro 2.623,44, inferiore al quinto
cedibile), percepiti in qualità di giudice tributario negli anni
2015-2018».
Il ricorrente deduceva, a sostegno delle proprie ragioni, i
seguenti motivi di impugnazione:
1) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 13 del
decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 8912014, e dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011,
anche in riferimento all'art. 1, comma 489, della legge n. 147/2013,
nonchè dell'art. 3-bis del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203.
Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare
per irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, erronea
valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento,
manifesta ingiustizia, disparità di trattamento e
contraddittorietà. Difetto di motivazione. Violazione degli articoli
1, 3, 4, 35, 36, 38, 53, 97, 100, 101, comma secondo, 104, comma
primo, e 108, comma secondo della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, giusta il disposto di cui all'art.
23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011, i redditi la cui eccedenza,
rispetto al limite di euro 240.000 annui, determina il prelievo del
quod superest sarebbero esclusivamente quelli conseguiti nell'ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni. Nel novero di tali redditi non rientrerebbero, per
l'effetto, i compensi percepiti dal ricorrente quale giudice
tributario, in quanto munus pubblico che non comporta l'instaurazione
di un rapporto di pubblico impiego nè di lavoro autonomo nei
confronti della pubblica amministrazione, trattandosi piuttosto di un
rapporto di servizio onorario.
2) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 13 del
decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 89/2014, e dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011,
anche in riferimento all'art. 1, comma 489, della legge n. 147/2013,
nell'ipotesi il motivo sub 1) non sia accolto e si ritenga dunque
applicabile il divieto.
L'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014 sarebbe stato violato
nella parte in cui stabilisce il limite del tetto retributivo
nell'importo ivi «fissato in euro 240.000 annui al lordo dei
contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente».
Nel novero di siffatti contributi previdenziali rientrerebbero
esclusivamente quelli a carico del dipendente e non anche quelli a
carico del datore di lavoro, che sarebbero in misura di gran lunga
superiore rispetto ai primi (88%). La disposizione, avente carattere
eccezionale, non potrebbe essere interpretata in via estensiva di
talchè l'importo da confrontare con il limite di euro 240.000
avrebbe dovuto essere decurtato dell'importo dei contributi
previdenziali ed assistenziali relativi alla posizione del ricorrente
ed a carico del datore di lavoro.
Inoltre, il regime del tetto massimo retributivo non avrebbe
potuto essere applicato nei confronti del ricorrente in
considerazione dell'antecedenza cronologica degli incarichi dallo
stesso ricoperti rispetto alla data del 1° maggio 2014, a decorrere
dalla quale il legislatore, giusta il disposto di cui all'art. 13
comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89), ha fissato in euro
240.000 annui il limite massimo retributivo riferito al primo
Presidente della Corte di cassazione.
Nel caso di specie avrebbe infatti dovuto applicarsi, secondo il
ricorrente, in via estensiva e/o analogica, la disposizione
derogatoria di cui all'art. 1, comma 489 della legge n. 147 del 2013
la quale, avuto riguardo ai soggetti già titolari di trattamenti
pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, esonera
dall'applicazione del divieto di cumulo oltre il cd. tetto massimo «i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza
prevista negli stessi».
Il ricorrente chiedeva pertanto l'annullamento del citato
provvedimento prot. n. 21643/T.E. del 18 dicembre 2019, con
accertamento del diritto a percepire il trattamento economico
spettante senza le decurtazioni previste e la conseguente condanna
dell'amministrazione alla restituzione delle somme recuperate e
trattenute, con interessi legali e rivalutazione monetaria, previo,
ove occorrente, annullamento e/o disapplicazione degli atti
intervenuti.
Con sentenza 18 giugno 2020, n. 6668, il giudice adito respingeva
il ricorso. Avverso tale decisione il ricorrente interponeva appello,
deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 13 del
decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 89/2014, e dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011,
anche in riferimento all'art. 1, comma 471, della legge n. 147/2013;
dell'art. 3-bis del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 Eccesso
di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare per
irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, erronea valutazione
dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, manifesta
ingiustizia, disparità di trattamento e contraddittorietà. Difetto
di motivazione. Violazione degli articoli 1, 3, 4, 35, 36, 38, 53,
97, 100, 101, comma secondo, 104, comma primo, e 108, comma secondo
della Costituzione;
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 13 del
decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 89/2014, e dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011,
anche in riferimento all'art. 1, comma 489, della legge n. 147/2013,
nell'ipotesi il motivo sub 1) non sia accolto e si ritenga dunque
applicabile il divieto;
3) In subordine, illegittimità derivata per illegittimità
costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge n. 66/2014, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 89/2014 e dell'art. 23-ter, comma
1, del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 214/2011, in relazione agli articoli 1, 3, 4, 35, 36,
38, 97, 100, 101, 104, 108 e 117, comma primo della Costituzione;
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 23-ter, comma 1,
del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214/2011, dell'art. 1, comma 471, della legge n. 147/2013,
come modificato dall'art. 13, comma 2, lettera a), del decreto-legge
n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014,
dell'art. 1, comma 472, della legge n. 147/2013, come modificato
dall'art. 13, comma 2, lettera b), del citato decreto-legge n.
66/2014, dell'art. 1, comma 473, della legge n. 147/2013, come
modificato dall'art. 13, comma 2, lettera c), del citato
decreto-legge n. 66/2014, dell'art. 1, commi 474 e 475, della legge
n. 147/2013, nonchè dell'art. 13 del citato decreto-legge n.
66/2014, per violazione del principio della tutela dell'affidamento,
di cui agli articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione e 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 23-ter, comma 1,
del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214/2011, dell'art. 1, commi 471, 472, 473, 474 e 475 della
legge n. 147/2013, nonchè dell'art. 13 del decreto-legge n. 66/2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014, per violazione
degli articoli 3, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione;
6) Violazione e falsa applicazione degli articoli 11 e 12
della legge 2 aprile 1979, n. 97 e dell'art. 3, comma primo, della
legge 6 agosto 1984, n. 425, dato che la normativa sul tetto
stipendiale di euro 240.000 annui incide, rendendolo non operativo,
sul meccanismo di adeguamento delle retribuzioni dei magistrati e
sulla relativa progressione economica. Illegittimità costituzionale
dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 214/2011, dell'art. 1, commi 471,
472, 473, 474 e 475 della legge n. 147/2013, nonchè dell'art. 13 del
decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 89/2014, per violazione degli articoli 3, 36, 53, 97, 100, 101,
104 e 108 della Costituzione;
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 23-ter, comma 1,
del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214/2011, dell'art. 1, commi 471, 472, 473, 474 e 475 della
legge n. 147/2013, nonchè dell'art. 13 del decreto-legge n. 66/2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014, per violazione
degli articoli 3 e 53 della Costituzione;
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 23-ter, comma 1,
del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214/2011, e dell'art. 13 del decreto-legge n. 66/2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014, per violazione
e falsa applicazione dell'art. 7 Cost. Illegittimità derivata per
contrasto con la normativa costituzionale.
Si costituivano in giudizio le amministrazioni resistenti,
concludendo per l'infondatezza del gravame.
Il Collegio, a fronte delle risultanze di causa, ritiene
sussistere i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza
per rimettere alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13 (Limite al trattamento economico del
personale pubblico e delle società partecipate) del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la
giustizia sociale, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 23
giugno 2014, n. 89), anche nel combinato disposto con l'art. 23-ter
(Disposizioni in materia di trattamenti economici), comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici, come
convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), per contrasto con
gli articoli 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97 della Costituzione.
Lo stesso dicasi per le previsioni di cui all'art. 1, commi 471,
473 e 474 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), dal
contenuto analogo.
In base all'art. 23-ter citato, «Con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, previo parere delle competenti Commissioni
parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, è definito il
trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a
carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito
di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all'art. 3
del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni,
stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento
economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini
dell'applicazione della disciplina di cui al presente comma devono
essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate
all'interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel
caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel
corso dell'anno».
Le risorse rivenienti dall'applicazione delle misure di cui alla
predetta norma sono annualmente versate al Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato.
L'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014 a sua volta dispone,
al comma 1, che: «A decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo
retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione
previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter [...] è fissato in euro
240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali
e degli oneri fiscali a carico del dipendente. A decorrere dalla
predetta data i riferimenti al limite retributivo di cui ai predetti
articoli 23-bis e 23-ter contenuti in disposizioni legislative e
regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, si intendono sostituiti dal predetto importo. Sono in ogni
caso fatti salvi gli eventuali limiti retributivi in vigore al 30
aprile 2014 determinati per effetto di apposite disposizioni
legislative, regolamentari e statutarie, qualora inferiori al limite
fissato dal presente articolo».
Ciò rilevato, ritiene il Collegio, alla luce delle difese
dell'appellante, che - a prescindere dalle diverse letture
dell'inciso «nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo»
di cui all'art. 23-ter per individuare, in termini soggettivi, coloro
cui si applica il c.d. «tetto retributivo» o piuttosto, in termini
oggettivi, quali tra gli emolumenti corrisposti da una pubblica
amministrazione concorrano a formare il «tetto» - la formulazione
onnicomprensiva della norma non consenta, almeno ictu oculi, di
escludere dal relativo computo i compensi corrisposti ai membri delle
Commissioni tributarie, pur non apparendo gli stessi qualificabili
alla stregua di emolumenti derivanti da «rapporti di lavoro
subordinato o autonomo», perchè afferenti a funzioni ad investitura
a titolo onorario, dunque di un tertium genus rispetto alle nominate.
Ciò in ragione dell'art. 11 (Durata dell'incarico e assegnazione
degli incarichi per trasferimento), comma 1, del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di
giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di
collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) (come sostituito
dall'art. 3-bis del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203) a mente
del quale «La nomina a una delle funzioni dei componenti delle
commissioni tributarie provinciali e regionali non costituisce in
nessun caso rapporto di pubblico impiego». Sicchè, posto che nemmeno
si tratta di «lavoro autonomo», non resterebbe che la qualificazione
di lavoro pubblico sotto altra forma: in particolare, a titolo
onorario (formula peculiare del settore pubblico, da tempo
immemorabile praticata: in particolare, sotto diverse modulazioni,
nell'organizzazione della giurisdizione).
Nel caso di specie, l'appellante evidenza come nella realtà
effettuale, in applicazione dell'indicato «taglio», egli sia stato
decurtato di compensi lavorativi altrimenti di sua normale spettanza
perchè corrispondenti a prestazioni lavorative effettivamente
eseguite in modo continuativo. Il che risulta avvenuto per un importo
complessivo lordo di euro 31.481,26 (dunque per una rata mensile
lorda di euro 2.623,44, inferiore al quinto cedibile), relativo ai
compensi per il lavoro prestato quale giudice tributario negli anni
compresi tra il 2015 e il 2018.
Corollario temporale dell'applicazione delle norme restrittive
suddette è poi, in via conseguenziale e automatica, la decurtazione
dei successivi compensi di giudice tributario anche per tutti gli
anni successivi, e senza limiti di tempo. Il che, per la
continuatività del rapporto, appare tuttora in atto e si produrrà
fintanto che dureranno le sue funzioni di giudice tributario.
Quanto sopra dà la concreta evidenza della rilevanza della
questione ai fini della decisione di questo giudizio. In effetti la,
lamentata dall'appellante, preclusa corresponsione degli emolumenti
superiori al «tetto» (la cui applicazione l'interessato comunque
contesta per questo ordine di compensi, e già in considerazione
della detta loro natura), discende in modo pressochè automatico
dall'applicazione alle menzionate disposizioni di legge ove intese,
come finora è avvenuto, in senso contrario a quello da lui assunto.
Al fine di enucleare le ragioni che portano a dubitare della
legittimità costituzionale - in relazione alla fattispecie per cui
è causa - del combinato disposto degli articoli 13 del decreto-legge
n. 66 del 2014 e dell'art. 23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011,
occorre ricordare l'assetto normativo in cui si colloca la disciplina
contenuta in queste disposizioni, cosi come descritto dalla sentenza
della Corte costituzionale 26 maggio 2017, n. 124, della quale si
riportano passaggi rilevanti.
La disciplina del limite massimo alle retribuzioni pubbliche (di
cui alle disposizioni predette) costituisce invero il paradigma
generale cui ricondurre la materia delle attribuzioni economiche
della pubblica amministrazione per remunerare i propri dipendenti, e
ad essa si deve fare riferimento anche per le previsioni in tema di
cumulo tra pensioni e retribuzioni a carico delle finanze pubbliche.
Una tale disciplina, in sostanza, viene fatta iscrivere in un
contesto generale di risorse finanziarie pubbliche limitate messo in
relazione all'obiettivo politico economico del contenimento della
spesa pubblica. Queste andrebbero ripartite in maniera congrua, il
che avverrebbe sganciandole del tutto, raggiunto un certo livello,
dall'effettività del sinallagma contrattuale lavorativo del pubblico
(ma non del privato) dipendente: dunque gravando ex lege, e al di
fuori di quanto responsabilmente accettato e previsto dal lavoratore
all'atto di costituzione del rapporto lavorativo, di gratuità delle
prestazioni il lavoratore pubblico che abbia, nel complesso
dell'attività lavorativa pubblica - non importa di quale quantità o
qualità - raggiunto complessivamente l'imprevisto «tetto» lordo (e
sempre che non rientri tra le poche eccezioni nominatamente stabilite
dalla legge).
La sentenza Corte cost., n. 124 del 2017 afferma testualmente a
questo riguardo: «Il limite delle risorse disponibili» - «immanente
al settore pubblico, vincola il legislatore a scelte coerenti,
preordinate a bilanciare molteplici valori di rango costituzionale,
come la parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto a una
retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro
svolto e comunque idonea a garantire un'esistenza libera e dignitosa
(art. 36, primo comma, Cost.), il diritto a un'adeguata tutela
previdenziale (art. 38, secondo comma, Cost.), il buon andamento
della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)».
Ancora, «nel settore pubblico non è precluso al legislatore
dettare un limite massimo alle retribuzioni e al cumulo tra
retribuzioni e pensioni, a condizione che la scelta, volta a
bilanciare i diversi valori coinvolti, non sia manifestamente
irragionevole.
In tale ottica, si richiede il rispetto di requisiti rigorosi,
che salvaguardino l'idoneità del limite fissato a garantire un
adeguato e proporzionato contemperamento degli interessi
contrapposti. Il fine prioritario della razionalizzazione della spesa
deve tener conto delle risorse concretamente disponibili, senza
svilire il lavoro prestato da chi esprime professionalità elevate».
Nella specie, rileva la sentenza costituzionale, l'indicazione
precisa di un limite massimo alle retribuzioni pubbliche non
confligge a priori con i principi richiamati. Invero, tale
disciplina, pur dettata dalla difficile congiuntura economica e
finanziaria, trascende la finalità di conseguire risparmi immediati
e si inquadra in una prospettiva di lungo periodo, di talchè la
circostanza che la relazione tecnica non computi i risparmi attesi
non è di per sè sintomatica dell'irragionevolezza della norma.
Le molteplici variabili in gioco precludono una valutazione
preventiva ponderata e credibile. Nel dibattito parlamentare che
portò all'approvazione dell'art. 23-ter del decreto-legge n. 201 del
2011, si attribuì alla norma un impatto quantificabile solo «a
consuntivo».
In questa prospettiva va adeguatamente considerato il vincolo di
destinazione che la legge assegna alle risorse derivanti
dall'applicazione delle norme censurate, stabilendo la loro
destinazione annuale al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato
(art. 23-ter, comma 4, decreto-legge n. 201 del 2011 ed art. 1, comma
474, della legge n. 147 del 2013), appartenente a una contabilità
speciale di tesoreria.
La disciplina del limite alle retribuzioni pubbliche si presenta,
invero, come una misura di contenimento della complessiva spesa
pubblica, analogamente ad altri interventi introdotti in altri ambiti
(decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; 6
luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 11; decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
recante Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135; decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66, recante Misure urgenti per la competitività e la
giustizia sociale, convertito, con modificazioni, dalla legge 23
giugno 2014, n. 89; decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, recante
Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa
e per l'efficienza degli uffici giudiziari, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114).
Inoltre, sin dalle prime applicazioni, riferibili all'art. 3,
commi 43 e seguenti, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2008), le disposizioni sui limiti
retributivi sono state usualmente affiancate a obblighi di
pubblicità degli incarichi. Il contenimento della spesa, in questa
complessiva prospettiva, è visto non come fine in sè, ma in
coerenza con altri obiettivi intesi a valorizzare la conoscenza della
gestione delle risorse pubbliche.
La disciplina primaria vagliata dalla Corte costituzionale
persegue pertanto «finalità di contenimento e complessiva
razionalizzazione della spesa, in una prospettiva di garanzia degli
altri interessi generali coinvolti, in presenza di risorse limitate.
La non irragionevolezza delle scelte del legislatore si combina
con la valenza generale del limite retributivo, che si delinea come
misura di razionalizzazione, suscettibile di imporsi a tutti gli
apparati amministrativi (sentenza n. 153 del 2015, con riguardo
all'imposizione di tale limite alle autonomie territoriali).
Il limite retributivo, dapprima riferito alle amministrazioni
statali, in base all'art. 3, comma 43, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2008), ha via via attratto
nella sua orbita anche le pubbliche amministrazioni diverse da quelle
statali, le autorità amministrative indipendenti (art. 1, commi 471
e 475, della legge n. 147 del 2013), le società partecipate in via
diretta o indiretta dalle amministrazioni pubbliche (art. 13, comma
2, lettera a, del decreto-legge n. 66 del 2014).
Infine, a conferma di tale linea evolutiva della legislazione, il
limite massimo retributivo di 240.000 euro annui è stato esteso
anche agli amministratori, al personale dipendente, ai collaboratori
e ai consulenti del soggetto affidatario della concessione del
servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale, la cui
prestazione professionale non sia stabilita da tariffe regolamentate
(art. 9, commi 1-ter e 1-quater della legge 26 ottobre 2016, n. 198,
recante Istituzione del Fondo per il pluralismo e l'innovazione
dell'informazione e deleghe al Governo per la ridefinizione della
disciplina del sostegno pubblico per il settore dell'editoria e
dell'emittenza radiofonica e televisiva locale, della disciplina di
profili pensionistici dei giornalisti e della composizione e delle
competenze del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti.
Procedura per l'affidamento in concessione del servizio pubblico
radiofonico, televisivo e multimediale)».
Si tratta infatti, per la sentenza, di dare una «tutela
sistemica, non frazionata, dei valori costituzionali in gioco» nel
cui «orizzonte si colloca anche il principio di proporzionalità tra
la retribuzione e la quantità e la qualità del lavoro prestato»,
per cui «il carattere limitato delle risorse pubbliche giustifica la
necessità di una predeterminazione complessiva - e modellata su un
parametro prevedibile e certo -delle risorse che l'amministrazione
può corrispondere a titolo di retribuzioni e pensioni» e «il
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
alla qualità del lavoro svolto deve essere valutato [...] in un
contesto peculiare, che non consente una considerazione parziale
della retribuzione e del trattamento pensionistico».
Insomma, per la sentenza costituzionale, «il carattere limitato
delle risorse pubbliche giustifica la necessità di una
predeterminazione complessiva - e modellata su un parametro
prevedibile e certo - delle risorse che l'amministrazione può
corrispondere a titolo di retribuzioni e pensioni».
Il Collegio qui rileva che anche nella presente fattispecie si
tratta di un regime restrittivo particolare che concerne i soli
lavoratori pubblici e che, pur a parità di condizioni, li distingue
economicamente dai lavoratori privati: per i quali non si impone
altrettanto sacrificio remunerativo da «taglio lineare», per il fatto
soggettivo che i loro rapporti di lavoro principali sono estranei
alla spesa pubblica; e dunque muove dalla giurisprudenza che si è
formata, ma considera anche difficile sostenibilità a lungo termine
di un siffatto, comunque oggettivamente discriminatorio tra pari
lavoratori, taglio lineare.
Tuttavia, questa disparità qui assume tratti nuovi e affatto
particolari rispetto a quanto vagliato in passato.
Qui, invero, non si tratta solo di comparare genericamente
diverse o simili prestazioni lavorative, e dunque di svolgere una
comparazione per categorie soggettive generali: ma di comparare
specificamente, in concreto, la medesima, oggettiva, prestazione
lavorativa (quella di giudice tributario): la quale, malgrado
siffatta identità oggettiva della prestazione, viene diversamente
remunerata dallo Stato secondo un criterio discretivo meramente
soggettivo; cioè a seconda che sia prestata da un lavoratore privato
ovvero da un lavoratore pubblico (che ha una retribuzione principale
pari o prossima al «tetto» indicato): il quale perciò, a differenza
di quell'altro che pur svolge la medesima prestazione, nulla in
pratica viene ad essere retribuito per quanto supera il «tetto»,
mentre l'altro lo continua in pieno e senza diminuzioni di sorta.
Infatti riguardo a quello stesso lavoro effettivamente svolto di
giudice tributario, simile ablazione non è dalla legge praticata
(anzi: è a contrariis esclusa) a carico quegli altri soggetti che
traggono i primi redditi lavorativi dal lavoro privato o comunque
autonomo e però svolgono anch'essi quel medesimo lavoro di giudice
tributario, in ipotesi finanche presso la stessa concreta unità
organizzativa (ufficio, sezione) dove la svolge il magistrato o
pubblico dipendente, pur onerato della medesima quantità e qualità
di lavoro.
Si tratta dunque di un'evidente disparità di trattamento: non di
situazioni simili, ma della medesima situazione; e questo vale per
tutti i giudici tributari che sono pubblici dipendenti (e che,
beninteso, sono toccati dal «tetto») rispetto a tutti i giudici
tributari che non sono pubblici dipendenti (anche se, beninteso,
sarebbero altrimenti toccati dal «tetto»). La disparità non potrebbe
essere più chiara e maggiore.
Tale è qui il tema primario - e non il solo - della questione di
legittimità costituzionale che qui si solleva rispetto a più norme
della Costituzione.
Tutto ciò non appare «giustificato» da altro se non che il
lavoro «principale» è da un lato di lavoro privato, dall'altro di
lavoro pubblico. Ma nulla impinge circa le energie e risorse
personali e i tempi messi a disposizione ed utilizzati dai due
lavoratori nello svolgere quel pur medesimo lavoro: che è quanto la
Costituzione anzitutto si premura di garantire con le sue norme che
qui appaiono violate. L'effetto pratico, pur nel medesimo lavoro, è
di discriminare tra i lavoratori soltanto in ragione di una loro
«appartenenza» soggettiva (cioè, in ragione di un fatto del tutto
esterno alla loro volontà e certo imprevedibile all'atto della
costituzione del rapporto lavorativo principale), e dunque delle
vicende del rispettivo «datore di lavoro», cioè in pratica per fatto
altrui: il che contrasta il maturato carattere volontaristico del
contratto di lavoro e appare urtare contro la percezione dei valori,
dei principi e delle regole dell'eguaglianza assicurata dall'art. 3
Cost., sia in sè come in vista della rimozione delle cause di
ineguaglianza (art. 3, secondo comma). Qui il legislatore sembra aver
proceduto nel senso di introdurre diseguaglianze che prima non
c'erano.
Inoltre, dal punto di vista del principio solidaristico (art. 2
Cost.), meno ancora una tale discriminazione trova giustificazione
riguardo ai «doveri inderogabili di solidarietà [...] economica e
sociale», posti a carico di tutti in relazione alle loro capacità
(economiche: cfr. art. 53 Cost.) ma qui evidentemente portati a
carico del solo dipendente pubblico, mentre il lavoratore privato ne
viene espressamente affrancato (pur se, quale cittadino, anche lui
all'ultimo ne beneficia), e quale che sia il suo livello di reddito:
quasi che la spesa pubblica componga un sistema chiuso, con suoi
propri e riservati doveri di solidarietà, anzichè essere un
elemento del sistema economico generale, di cui sono pari parte i
lavoratori privati come quelli pubblici.
Non solo: la discriminazione e la disparità appaiono aggravarsi
solo che si consideri che poi nessun riguardo le norme sospettate
pongono alla complessiva capacità reddituale da lavoro dei soggetti
così diversamente trattati: per cui ben può essere che un giudice
tributario a lavoro principale «privato» abbia già in origine una
capacità reddituale finanche superiore a quella del pubblico che
subisce il «taglio», eppure a differenza di questo nulla abbia a
subire in conseguenza delle norme primarie che qui vengono in
questione: e abbia solo, uti civis, a beneficiarne.
Oltre la considerazione così esposta, che di suo dà evidenza
della lesione del principio di eguaglianza dell'art. 3 Cost., rileva
il Collegio come l'applicazione delle norme primarie in questione qui
è fatta con riguardo non a una prestazione lavorativa secondaria a
remunerazione «fissa», ma ad una prestazione la cui remunerazione è
dalla legge prevista come variabile in relazione alla misura della
quantità e al livello del lavoro effettuato (art. 13 decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 545).
Ne viene che in termini di risultato pratico - profilo il cui
rilievo è essenziale, perchè si versa in un tema economico - ciò
determina in sè una tendenziale, progressiva imposizione della
gratuità della prestazione lavorativa effettuata in capo a chi è
prossimo, o addirittura ha già raggiunto, il «tetto» retributivo
suddetto.
Questa situazione genera poi un'ulteriore disparità di
trattamento, interna alla categoria dei dipendenti pubblici che
svolgono un siffatto servizio ulteriore: a seconda che siano o non
siano prossimi al (o abbiano raggiunto il) «tetto».
La questione dunque non si si esaurisce nella gratuità
tendenziale della prestazione lavorativa di giudice tributario, la
quale già ripropone - come meglio si vedrà - la capitale questione
del contrasto dell'art. 36 Cost. in termini di proporzionalità. Essa
infatti appare rilevare di suo, e in modo accentuato, in termini di
progressività e di irragionevolezza di questa gratuità tendenziale.
È dato invero ravvisare, alla base di tutto, un nuovo e
manifesto contrasto con il principio di ragionevolezza ed
eguaglianza, dunque con l'art. 3 Cost.: perchè dalle indicate
comparazioni risulta una gratuità tendenziale paradossalmente tanto
maggiore quanto maggiore è l'impegno lavorativo, complessivo e
settoriale, realmente profuso ed esplicato dal lavoratore a beneficio
dell'amministrazione pubblica.
Tutto ciò appare dunque di suo andare in contrasto sia con il
principio di ragionevolezza, sia con il principio di eguaglianza,
dunque appunto con l'art. 3 Cost. Ma anche - in nuove forme e assai
più incisive rispetto a quelle di cui alla ricordata sentenza
costituzionale - in contrasto con il principio generale della giusta
e - a parità (anzi: identita') di condizioni - pari retribuzione del
lavoro (art. 36 Cost.): la quale deriva da regole etiche e sociali
oggi stimate universali nei rapporti economico-lavorativi e collegate
alla dignità stessa dell'uomo, che massimamente si concretizza ed
esprime proprio attraverso il lavoro, il suo significativo valore
morale e il suo riconoscimento economico: che, essendo produttivo di
ricchezza a favore altrui, oltre a conferire dignità a chi lo svolge
è fatto economico generativo e traslativo di valore; e che per
questa medesima ragione - etica, giuridica ed economica - impone
l'obbligo del compenso a chi ne riceve l'utilità e il corrispondente
diritto a chi lo offre. Reciprocamente, vale a dire dal lato della
remunerazione, il guadagno da lavoro è considerato di prima dignità
rispetto al profitto d'impresa, al frutto del risparmio, alla
rendita.
Si tratta di principi oggi immanenti a ogni ordinamento civile,
tanto da concretizzare - e già a livello internazionale - un
riconosciuto diritto fondamentale dell'uomo: «il diritto ad eguale
retribuzione per eguale lavoro» è espressamente considerato un
diritto dell'uomo (cfr. art. 23, comma 2, della Dichiarazione
universale dei diritti umani dell'Assemblea generale dell'ONU,
Parigi, 10 dicembre 1948). E qui non è dubbio che, per le ragioni
dette, ricorrano per l'esattamente «eguale lavoro» (di piu': come
detto, si tratta di identico lavoro). Il che comporta, come immediata
e naturale conseguenza, che debba davvero sussistere «il diritto ad
eguale retribuzione».
Si verte perciò della violazione non solo dell'art. 36 Cost., ma
anche - e prima - del diritto dell'uomo a tale parità di
retribuzione, riconosciuto al massimo livello internazionale: del che
occorre tener conto alla luce dell'art. 10, primo comma, da solo e in
combinato disposto con l'art. 2 della Costituzione.
Appare dunque già in questi primi sensi non manifestamente
infondato il sospetto di un contrasto delle dette norme primarie con
gli articoli 2, 3, 10, 36, 97 della Costituzione.
Inoltre - riprendendo quanto accennato - una tale discriminatoria
privazione della proporzionata retribuzione del lavoro va considerata
anche nel tempo (sono ormai passati cinque anni dall'avvio del
«taglio»).
Infatti la distinzione, specie se considerata in un così lungo
tempo, appare superare il parametro di sostenibilità dell'eccezione
e appalesarsi per quello che è, un'effettiva discriminazione: il che
sembra superare quanto la sentenza costituzionale, come ricordato,
riferendosi alla contingenza economica ha chiamato «tutela sistemica,
non frazionata, dei valori costituzionali», tale per cui «il
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
alla qualità del lavoro svolto deve essere valutato [...] in un
contesto peculiare». Tali considerazioni, invero, facendo riferimento
al «contesto particolare», conducono a identificare un termine
all'eccezione al principio di proporzionalità dell'art. 36 Cost.: e
il lungo tempo ormai trascorso già ampiamente è indice del
superamento di un tale limite.
Tutto questo dunque, in nuove angolazioni rispetto al ricordato
precedente, appare in contrasto con l'art. 36, primo comma, Cost., a
mente del quale «Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro [...]».
È da rammentare che già di suo la norma costituzionale applica
al lavoro il principio di proporzionalità, di generale imperatività
e riferibile a tutti i rapporti di lavoro subordinato. Il principio
prescinde dalle preesistenti condizioni economiche soggettive del
lavoratore ed è ancorato all'oggettivo valore economico proprio del
singolo lavoro prestato (nella specie concreta, nel quantum stabilito
dalle norme di legge sulla proporzionale remunerazione dei giudici
tributari, quale che sia il loro lavoro «principale», pubblico o
privato, dipendente o autonomo): è dunque collegato al fatto mero
dell'effettiva prestazione personale mediante l'utilizzazione delle
energie lavorative; e non soffre limitazioni o restrizioni - e
soprattutto discriminazioni - per la circostanza dell'afferire a un
secondo, volontario, lavoro (qual è il lavoro di giudice
tributario).
Invero, a radicale differenza e disparità dal pari caso di
prestazione in cui il giudice tributario sia un lavoratore autonomo
(e dunque con manifesta disparità di trattamento, malgrado il
principio di eguaglianza dell'art. 3 Cost. e il paradigma, evocabile
quanto meno per analogia, dell'indistinta capacità contributiva
dell'art. 53 Cost. che li eguaglia nei doveri di solidarietà
sociale), nel (solo) caso in cui il giudice tributario sia un
pubblico dipendente, il trattamento economico per lo svolgimento
delle funzioni onorarie si aggiunge - ai fini del calcolo del «tetto»
- a quello già percepito come corrispettivo dello svolgimento della
sua normale attività lavorativa. Trattamento che, di suo, ha
piuttosto la specifica funzione di remunerare l'ulteriore, e
volontaria, attività svolta in qualità di componente di un siffatto
organo giurisdizionale, al pari del lavoratore autonomo che svolge
quel medesimo, volontario, lavoro aggiuntivo: ma che viene
privilegiatamente sottratto a un simile taglio, pur essendo parimenti
destinatario e beneficiario degli effetti della spesa pubblica.
Il trattamento economico dei giudici tributari, è qui ancora il
caso di ricordare, è per legge (art. 13 decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 545) composto da una componente fissa - calcolata
in ragione della posizione in ruolo del magistrato - e da una
variabile: questa va calcolata proporzionalmente al lavoro prestato,
cioè in base al numero delle sentenze pubblicate.
Stando così le cose, appare chiaro che quanto più elevato è il
trattamento economico percepito «a monte» dal (solo) pubblico
dipendente (eventualità legata alla sua maggior anzianità di
servizio, ovvero all'importanza istituzionale dell'incarico, ovvero a
entrambe), tanto più probabile è - ed è nel caso qui al vaglio -
che il giudice tributario non percepisca in tutto o in parte, alcun
compenso per l'attività giurisdizionale svolta: a differenza del
giudice tributario che, ad esempio, svolge una libera professione (le
cui entrate sono artificialmente rese, a questi riguardi, come pari a
zero, quali che in realtà siano).
Ancora una volta, dunque, appare emergere il contrasto delle
dette norme primarie sia con l'art. 36 della Costituzione, sia anche
rispetto all'art. 3 della Costituzione: e, in entrambi i casi, sia in
sè che nella prospettiva del principio che presiede all'art. 53
della Costituzione.
Ma, anche indipendentemente da questa comparazione e dalla
disparità di trattamento che ne deriva (e che vale a distinguere
questo caso dai restanti), va comunque considerato che non
rispetterebbe la comune logica l'assumere che la percezione del
«tetto massimo» varrebbe ad assicurare l'adeguata retribuzione di
tutte le attività lavorative effettivamente svolte, per quanto
considerate e confuse in un coacervo contabile. Invero, ciò
equivarrebbe a non dare rilievo alcuno al pur esistente dispendio
aggiuntivo di energie per il lavoro aggiuntivo: e assumere - per poco
ragionevole fictio iuris - che l'attività di giudice tributario non
direttamente retribuita verrebbe di fatto a non comportare questo
dispendio di energie e generare il diritto alla retribuzione; ovvero,
a essere in parte «compensata» da una quota della retribuzione
percepita dal pubblico dipendente quale corrispettivo dell'attività
lavorativa subordinata ordinariamente svolta, con corrispondente
restrizione di quella spettante per il lavoro principale, in
disparità, a quel punto, con gli altri esercenti lo stesso lavoro
principale: ulteriore profilo di violazione dell'art. 3 della
Costituzione. Una tale raffigurazione, comunque, urterebbe con la
natura reciprocamente diversa e certo non omogenea dei due rapporti
di servizio, solo il primo dei quali è optimo iure di lavoro
dipendente (ai sensi dell'art. 11 decreto legislativo 31 dicembre
1992, n. 545, «La nomina a una delle funzioni dei componenti delle
commissioni tributarie provinciali e regionali non costituisce in
nessun caso rapporto di pubblico impiego»).
Anche da quest'angolazione appare emergere un ulteriore contrasto
delle dette norme primarie con l'art. 3 della Costituzione, in punto
di disparità di trattamento e di violazione del canone generale di
ragionevolezza che deve caratterizzare le leggi. Aspetto decisivo
della sospetta incostituzionalità è pertanto la circostanza che
-lungi dal prevedere un limite massimo di retribuzione per
l'attività lavorativa svolta nell'interesse dell'amministrazione,
qual è l'intento dichiarato del legislatore - l'applicazione
dell'istituto del «tetto retributivo» anche ai compensi dei giudici
tributari che ordinariamente svolgano attività lavorativa
subordinata presso una pubblica amministrazione in realtà finisce
per tradursi nell'imposizione unilaterale, da parte
dell'amministrazione beneficiaria dei relativi servizi, della
progressiva gratuità delle relative prestazioni, man mano che la
qualità e quantità delle stesse vada aumentando.
Invero, se il giudice tributario svolge presso l'amministrazione
di originaria appartenenza funzioni di particolare complessità e
rilievo (ed è questo il caso), tanto più se con elevata anzianità
di servizio, fatalmente non vedrà retribuita, in tutto o in parte,
l'attività giudicante - pur se connotata da profonda complessità
tecnica - svolta presso le Commissioni tributarie e nell'esclusivo
interesse dell'amministrazione dell'economia e finanze e della sua
giustizia.
Il che, oltre a contrastare, nella sua assolutezza, con il già
richiamato principio di cui all'art. 36 della Costituzione,
contraddice altresì quello di buon andamento dell'amministrazione ex
art. 97 della Costituzione.
Va ricordato, al riguardo, che per principio generale la
legittimità di una disposizione legislativa, rispetto al parametro
dell'art. 97 Cost., va valutata tenendo conto dei suoi effetti sul
buon andamento della pubblica amministrazione complessivamente
intesa, non già di singole sue componenti, isolatamente considerate
(così Corte costituzionale, 30 maggio 2008, n. 183).
Nella specie, invero, la certezza della decurtazione automatica,
in tutto o in parte, del trattamento economico riferito all'attività
svolta quale giudice tributario non può che recare effetti
disincentivati: dunque di dissuadere, in prospettiva, proprio i
funzionari pubblici di maggiore e migliore esperienza e competenza
nel settore giurisdizionale (alieni da potenziali conflitti di
interesse di carattere professionale) - ossia quelli provenienti dai
ruoli delle magistrature o dell'Avvocatura dello Stato di livello
apicale o di maggiore anzianità - dal chiedere di ricoprire, o dal
continuare a ricoprire, quegli uffici onorari: il che comporterebbe
la conseguente sottrazione alla giustizia tributaria di siffatte
professionalità e indipendenza, con lesione complessiva della
razionalità amministrativa e del principio di buona amministrazione,
di cui all'art. 97 della Costituzione, applicato al settore e, di
riflesso, all'intero ordinamento posta la centralità - anche ai fini
dell'affidamento circa gli investimenti - della legittimità del
prelievo monetario e dell'inerente sicurezza giuridica.
Ne verrebbe infatti, come naturale conseguenza, il fatale
progressivo ritiro dalla giustizia tributaria delle più alte
professionalità e l'abbassamento generale della qualità e dei tempi
di quella risposta di giustizia. Il che, a guardare al risultato
complessivo per la società, appare risolversi in una nuova
irrazionalità dell'organizzazione del sistema economico-finanziario
e in un vulnus all'economia nazionale e agli operatori economici. Il
sistema economico in tanto è capace di attirare investimenti in
quanto l'ordinamento si mostra capace di offrire, a ogni investitore
od operatore, con il diritto al giudice e alla qualità della
risposta di giustizia, imparziali sicurezze e tempestive certezze
giuridiche a riguardo a imposizioni tributarie stimabili di sospetta
legittimità.
In questi termini, l'aver fatto il legislatore ricorso ad un
parametro meramente quantitativo con cui modulare il corrispettivo
economico del servizio prestato tra le diverse categorie di soggetti
chiamati a svolgere le funzioni di giudice tributario (funzioni, va
ricordato, essenziali per assicurare l'effettività del principio di
legalità e del diritto al giudice riguardo all'imposizione
tributaria, nonchè per l'assetto complessivo delle finanze
pubbliche, e in sè tecnicamente assai complesse e specialistiche,
tali cioè da richiedere una rilevante preparazione professionale e
l'impegno allo studio delle singole controversie), significa essersi
avvalsi di un parametro che - come detto - non tiene in conto la
rilevanza delle professionalità acquisite.
Sembra andarsi così contro il principio di responsabilità
personale e lo stesso principio lavorista che l'art. 1 della
Costituzione pone a fondamento della Repubblica: per il quale, come
evidenziano autorevoli dottrine, il lavoro rappresenta il «segno
distintivo dello sviluppo della personalità dell'uomo», «il più
idoneo ad esprimere il pregio della persona» con cui socialmente si
valuta la posizione da attribuire ai cittadini nello Stato, poichè
il lavoro rappresenta non solo uno strumento per il conseguimento di
mezzi di sostentamento, ma «il tramite necessario per l'affermazione
della personalita'», cioè «cardine costituzionale per elevare e
commisurare la dignità dell'uomo». Negare la «giusta mercede»
-espressione di matrice teologica cui da molti si fa risalire il
concetto secolare di proporzionata retribuzione - appare dunque
negare il valore stesso del merito acquisito dall'individuo mediante
l'operosità attivamente riversata nel lavoro.
È poi appena il caso di rammentare che il lavoro a cui si
riferisce la formula costituzionale non è limitato al lavoro manuale
ma è da intendere nel senso di «lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni» (art. 35 della Costituzione) tanto che, come ulteriore
autorevole domina ha evidenziato, ha valore unitario ed inclusivo
perchè rappresenta «un titolo di appartenenza alla comunità
nazionale, alla cittadinanza»: e altra autorevole dottrina ha
sottolineato che il lavoro è esso stesso il mezzo che consente ai
cittadini di partecipare positivamente al soddisfacimento dei bisogni
della collettività.
Dunque tale negazione della prevista retribuzione sembra
mortificare siffatti assunti, in pratica imponendo, contro
l'efficienza economica generale, ai componenti di più elevato
livello professionale pubblico una retribuzione solo parziale
dell'attività prestata, se non anche negandola in toto: il che
contrasta il principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3
Cost. anche nel senso per cui finisce, in pratica, con l'assimilare
tra loro - in primis ai fini «retributivi» e, dunque, di rilevanza
professionale - posizioni professionali e lavorative (sia pubbliche
che private) in realtà disomogenee e diverse.
Invero, la previsione - a fianco di un autonomo tetto massimo di
«retribuibilita'» delle funzioni giurisdizionali tributarie (ex art.
1, comma 311, legge 30 dicembre 2004, n. 306) - di un ulteriore
limite, onnicomprensivo, di retribuibilità di qualsiasi pubblica
funzione (di cui alle norme qui sospettate di incostituzionalita')
sembra tradursi, per effetto degli automatismi di cui si è detto,
nell'aprioristica equiparazione delle prestazioni professionali rese
da magistrati di maggior esperienza e professionalità rispetto a
quelle di giudici privi di tali oggettivi requisiti, e posponendoli a
quelli provenienti dalle libere professioni, i cui redditi da lavoro
privato non ricadono invece - come ripetutamente qui sottolineato -
nel perimetro applicativo delle norme qui sospettate di
incostituzionalità.
Le circostanze evidenziate inducono infine a dubitare della
compatibilità del regime economico/retributivo dei giudici
tributari, come conseguente all'applicazione del combinato disposto
degli articoli 13 del decreto-legge n. 66 del 2014 e 23-ter, comma 1,
del decreto-legge n. 201 del 2011, con il principio della pari
capacità contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione.
Appare invero difficile, in aggiunta a tutto quanto già
rilevato, non cogliere in una tale sottrazione della «giusta mercede»
un prelievo di natura tributaria o comunque a quello assimilabile,
vista la pari natura pecuniaria e la pari affluenza del prelievo al
bilancio pubblico, dunque alle entrate (o mancate spese) e cosi alla
fiscalità generale. Una diversa configurazione, si è costretti a
considerare, assume i caratteri di una qualificazione meramente
nominalistica, perchè detta sostanza delle cose non muta e come
tale, infatti, è comunemente percepita.
Al riguardo, va rammentato che (cfr. Corte costituzionale, 10
novembre 2017, n. 236; 6 maggio 2016, n. 96; 30 aprile 2015, n. 70;
23 luglio 2015, n. 178; 4 giugno 2014, n. 154; 12 dicembre 2013, n.
304; 17 dicembre 2013, n. 310; ordinanza 12 ottobre 2012, n. 233)
«una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria,
indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore,
laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina
legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una
definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo;
la decurtazione non deve integrare una modifica dà un rapporto
sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente
rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere
destinate a sovvenire pubbliche spese».
Ritiene il Collegio che sussistano tali presupposti nel caso di
specie.
Quanto al primo profilo, posto che lex non distinguit riguardo al
tempo che la segue (e sono ormai già ben sei anni dall'ultima
formulazione), la decurtazione disposta in base al combinato disposto
delle norme in questione presenta in realtà carattere permanente e
definitivo: come detto, questi elementi caratterizzano come
irragionevolmente sine die il limite retributivo introdotto dall'art.
23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011, facendone di loro un
connotato permanente di un sistema asimmetrico di contribuzione al
risparmio di spesa pubblica.
Del pari, la mancata retribuzione, in tutto o in parte,
dell'attività professionale prestata dal giudice tributario, in
ragione del raggiungimento del «tetto stipendiale», discende
dall'automatica applicazione di un criterio meramente quantitativo,
indifferente rispetto alla quantità e qualità, e anche alla
ponderazione del rendimento del singolo giudice tributario
(circostanza dalla quale deve pertanto desumersi che il contestato
sopravvenuto «blocco retributivo» non faccia seguito, ad esempio, ad
un mutamento del rapporto sinallagmatico sottostante la specifica
situazione remunerativa incisa dalla novella di legge).
Consegue pertanto la realtà di una mera decurtazione
patrimoniale, dal carattere non temporaneo ma definitivo e
permanente: il che qualifica di suo la fattispecie nel novero dei
casi di imposizione tributaria anomala ed implicita, secondo
l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale.
Sussiste infine anche il terzo presupposto, ossia la destinazione
delle somme non corrisposte al finanziamento della spesa pubblica, in
ragione di quanto previsto dall'art. 23-ter, comma 4, del
decreto-legge n. 201 del 2011, a mente del quale «Le risorse
rivenienti dall'applicazione delle misure di cui al presente articolo
sono annualmente versate al Fondo per l'ammortamento dei titoli di
Stato».
Va a questi propositi considerato che comunque una restrizione al
trattamento economico che annulli completamente, per chi ha raggiunto
il tetto, la retribuzione proporzionale per il servizio svolto
nell'interesse e su impulso dell'amministrazione (mediante
l'attivazione di apposite procedure concorsuali) potrebbe, a tutto
concedere, solo essere temporanea e per breve durata: quando invece
la norma è senza fine. Sicchè anche da questo punto di vista la
disciplina sospettata, in ragione del prelievo, appare di dubbia
costituzionalità in quanto modificazione permanente.
A tal riguardo, si deve comunque riconoscere (cfr. Corte
costituzionale, 23 dicembre 2019, n. 288) che l'eventuale
«temporaneità dell'imposizione non costituisce un argomento
sufficiente a fornire giustificazione a un'imposta, che potrebbe
comunque risultare disarticolata dai principi costituzionali», di
talchè, a maggior ragione, si deve considerare che la definitività
del prelievo fiscale (qui, per di più, in forma occulta, il che
contraddice il principio per cui «Nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge», di cui
all'art. 23 Cost.) ne rimarchi l'illegittimità costituzionale, ove
disancorato dai predetti principi (ex articoli 3, 23 e 53 della
Costituzione).
In virtù delle ragioni esposte, e poichè la presente
controversia non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione delle delineate questioni di legittimità costituzionale,
il giudizio va sospeso e vanno rimesse alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014 e
dell'art. 23-ter decreto-legge n. 201 del 2011, per contrasto con
agli articoli 3, 23, 36, 53 e 97 della Costituzione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 1, 2, 3, 10, 23, 36, 53 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale, nei
termini di cui in motivazione, dell'art. 13 del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 e dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, nonchè dell'art. 1, commi 471, 473 e 474
della legge 27 dicembre 2013, n. 147.
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e sia comunicata al Presidente del Consiglio
dei ministri.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente;
Valerio Perotti, consigliere, estensore;
Federico Di Matteo, consigliere;
Angela Rotondano, consigliere;
Giorgio Manca, consigliere.

Il Presidente: Severini


L'estensore: Perotti