1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 204 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 gennaio 2013
Ordinanza del 18 gennaio 2013 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da R.A. contro INPS. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Previsione che nelle controversie in materia di invalidita' civile, cecita' civile, sordita' civile, handicap e disabilita', nonche' di assegno di inabilita' e di assegno di invalidita', chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta, con ricorso al giudice competente, domanda di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni legittimanti la pretesa fatta valere - Previsione che l'espletamento tecnico preventivo costituisce condizione di procedibilita' della domanda - Previsione che, a seguito dell'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo, in caso di mancata contestazione delle conclusioni del consulente tecnico d'ufficio entro il termine perentorio non superiore a trenta giorni fissato con apposito decreto, il giudice stesso, con decreto non impugnabile e non modificabile, omologa l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico dell'ufficio provvedendo sulle spese - Previsione dell'informativa obbligatoria all'INPS al fine della partecipazione alle operazioni peritali con un proprio perito - Violazione del principio di uguaglianza sotto i profili della irragionevolezza e della disparita' di trattamento di soggetti nelle stesse condizioni (ad es. lavoratori di una stessa fabbrica) in dipendenza della materia disciplinata dalla norma processuale (provvedimenti assistenziali, previdenziali e pensionistici gestiti dall'INPS) - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio per l'introduzione di una giurisdizione condizionata, per l'inesistenza attiva di un difensore tecnico e per la mancata previsione di un tempus per la discussione del caso - Violazione del principio della motivazione dei provvedimenti giurisprudenziali - Lesione della garanzia previdenziale. - Codice di procedura civile, art. 445-bis; decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248, art. 10, comma 6-bis. - Costituzione, artt. 24, 38 e 111. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento tecnico preventivo del requisito sanitario - Decreto di omologa del giudice - Mancata attribuzione della qualita' di titolo esecutivo - Violazione del principio di ragionevolezza e dei principi del giusto processo. - Codice di procedura civile, art. 445-bis. - Costituzione, artt. 3 e 111. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento tecnico preventivo - Termine perentorio per il deposito della dichiarazione di contestazione delle conclusioni del CTU - Decreto di omologa dell'accertamento sul requisito sanitario senza preventivo contraddittorio tra le parti - Termine perentorio per il deposito del ricorso introduttivo della fase contenziosa - Sanzione di inammissibilita' per la mancata specificazione dei motivi della contestazione - Lesione del principio di uguaglianza sotto i profili della irragionevolezza e della disparita' di trattamento delle parti - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione della garanzia giurisprudenziale. - Codice di procedura civile, art. 445-bis, commi 4, 5 e 6. - Costituzione, artt. 3 e 38. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Prevista inappellabilita' della sentenza che definisce il giudizio di cui all'art. 445- bis del c.p.c. - Violazione del principio di uguaglianza sotto i profili dell'irragionevolezza e della disparita' di trattamento - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Codice di procedura civile, art. 445-bis, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111. (13C00303) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado, iscritta al n. 7202 R.G. degli Affari Civili contenziosi,
dell'anno 2012 e vertente tra R. A. (21.6.1941) elettivamente
domiciliato in Roma, via degli Ortaggi n. 4, nello studio dell'avv.
Beatrice Devanna che lo rappresenta e difende per procura a margine
del ricorso, ricorrente e I.N.P.S., in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato, in Roma, via
Amba Aradam n. 5, rappresentato e difeso dal funzionario Cristina
Scalamandrè per delega del Direttore della Sede Provinciale,
resistente.
OGGETTO: invalidità civile.

Svolgimento del processo

Con ricorso ex art. 445-bis cod. proc. civ., depositato in data
8.3.2012 l'istante in epigrafe chiedeva al Giudice del lavoro del
Tribunale di Roma, l'accertamento del requisito sanitario onde
ottenere il pagamento delle provvidenze economiche d'invalidità
civile (indennità di accompagnamento), affermando di aver
inutilmente esperito il procedimento amministrativo e di essere
portatore di una invalidita'/inabilità di grado tale da giustificare
la concessione della prestazione pensionistica (domanda
amministrativa del 27.6.2011).
Instauratosi il contraddittorio, l'INPS resisteva al ricorso,
concludendo in ogni caso per il rigetto della domanda.
All'udienza all'uopo fissata il giudice così provvedeva
sull'eccepita illegittimità costituzionale dell'articolo 445-bis
cod. proc. civ. nonchè dell'articolo 10, comma 6-bis, del D.L. legge
30 settembre 2005, n. 203 convertito con modificazioni nella legge 2
dicembre 2005, n. 248 per contrasto con i principi di ragionevolezza
in violazione degli articoli 24, 38, 111 Cost.
1° Motivo di illegittimità costituzionale dell'articolo 445-bis
cod. proc. civ. nonchè dell'articolo 10, comma 6-bis, del D.L. legge
30 settembre 2005, n. 203 convertito con modificazioni nella legge 2
dicembre 2005, n. 248 per contrasto con i principi di ragionevolezza
in violazione degli articoli 24, 38, 111 Cost.
La norma che si svolge sotto il titolo: ''accertamento tecnico
preventivo obbligatorio'' prevede che, nelle controversie in materia
di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e
disabilità, nonchè di pensione di inabilità e di assegno di
invalidità, disciplinate dalla legge 12 giugno 1984, n. 222, chi
intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri
diritti, presenta con ricorso al giudice competente ai sensi
dell'articolo 442 cod. proc. civ., presso il tribunale (sede
principale) nel cui circondario risiede l'attore, istanza di
accertamento tecnico della verifica preventiva delle condizioni
sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere.
La parte che intende proporre la domanda giudiziale deve, dunque,
presentare ricorso contenente "istanza di accertamento tecnico della
verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la
pretesa fatta valere".
A seguito del deposito del ricorso, il giudice procede a norma
dell'articolo 696-bis cod. proc. civ., in quanto compatibile, nonchè
secondo le previsioni inerenti all'accertamento peritale di cui
all'articolo 10, comma 6-bis del D.L. 30 settembre 2005 n. 203,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e
dall'articolo 195 (1) .
La richiesta di espletamento dell'accertamento tecnico interrompe
la prescrizione.
Nel verbale di giuramento e di affidamento dell'incarico peritale
il giudice deve invitare il consulente ad adeguarsi al disposto del
novellato art. 10 comma 6-bis del decreto-legge 203/2005 così come
modificato.
Ai sensi del comma 8 dell'art. 38 della legge n. 111/2011 di
conversione del D.L. n. 98/2011, il CTU ha l'obbligo di inviare
apposita comunicazione, anche telematica, al direttore di sede
provinciale dell'INPS, almeno 15 giorni prima dell'inizio delle
operazioni peritali, sotto pena di nullità eccepibile e rilevabile
anche d'ufficio dal giudice.
L'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo costituisce
condizione di procedibilità della domanda di cui al primo comma.
L'articolo 445-bis citato dispone che l'improcedibilità deve
essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata
d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove
rilevi che l'accertamento tecnico preventivo non è stato espletato
ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il
termine di 15 giorni per la presentazione dell'istanza di
accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso.
A seguito dell'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo,
in caso di mancata contestazione delle conclusioni del consulente
tecnico d'ufficio (entro il termine perentorio non superiore a trenta
giorni fissato con apposito decreto), il giudice, con decreto non
impugnabile e non modificabile, omologa l'accertamento del requisito
sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione
del consulente tecnico dell'ufficio provvedendo sulle spese.
A seguito della notifica agli enti competenti, questi provvedono,
subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti
previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative
prestazioni, entro 120 giorni.
Nei casi di mancato accordo la parte che abbia dichiarato di
contestare le conclusioni del consulente tecnico d'ufficio deve
depositare, presso il giudice di cui al comma primo, entro il termine
perentorio di 30 giorni dalla formulazione della dichiarazione di
dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando a pena
di inammissibilità, i motivi della contestazione.
In base a quanto disposto dall'articolo 152 disp. att. cod. proc.
civ, la parte ricorrente, sempre a pena di inammissibilità di
ricorso, deve formulare apposita dichiarazione del valore della
prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l'importo nelle
conclusioni dell'atto introduttivo.
Ai sensi del comma 2 dell'art. 38, la norma entra in vigore il
giorno l° gennaio 2012.
La norma non lascia equivoci per dire che qui siamo in presenza
di una nuova forma di "giurisdizione condizionata", espressione che
descrive le ipotesi nelle quali l'accesso alla tutela giurisdizionale
viene dalla legge subordinato al previo adempimento di oneri (in
senso lato) procedurali a carico delle parti.
Sulla base di un consolidato principio della giurisprudenza
costituzionale, la previsione di una "giurisdizione condizionata"
contrasta con la Costituzione solo quando non sia giustificata da
esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia e
non sia ispirata da criteri di ragionevolezza.
Secondo Corte cost. 25 luglio 2008, n. 296, il principio generale
è quello dell'accesso immediato alla giurisdizione ordinaria, che
può essere ragionevolmente derogato da norme ordinarie, di stretta
interpretazione (sentenza n. 403 del 2007) solo in presenza di
"interessi generali" o di pericoli di abusi (sentenze n. 403 del 2007
e n. 82 del 1992) o di interessi sociali (sentenza n. 251 del 2003) o
da superiori finalità di giustizia (sentenza n. 406 del 1993);
circostanze che sono state ravvisate nel caso di controversie
nascenti da rapporti di lavoro (sentenza n. 82 del 1992) o di
assicurazioni obbligatorie (sentenza n. 251 del 2003).
Nella specie si tratta, peraltro, di una forma "atipica" di
giurisdizione condizionata, in quanto l'accertamento tecnico
preventivo è qui diretto ad acquisire elementi di prova direttamente
rilevanti nel successivo, eventuale giudizio "di merito" e, in questo
senso, può essere considerato una vera e propria "anticipazione" del
tempo di espletamento della consulenza tecnica d'ufficio, che, dei
giudizi in esame, costituisce accertamento istruttorio ineludibile.
In questo senso non può non essere segnalato il profilo di forte
differenziazione rispetto alla condizione di procedibilità
costituita dall'esperimento del procedimento di mediazione
obbligatoria ex d.lgs. n. 28 del 2010, il quale ha funzione del tutto
diversa e, soprattutto, non è diretto, per definizione, ad acquisire
elementi di prova rilevanti nel successivo (ed eventuale) giudizio
contenzioso davanti al giudice.
Ad una prima lettura d'insieme della normativa, pare che questa
limiti, fino ad impedirlo, il diritto costituzionale di azione e di
difesa, contemplato dall'articolo 24 Cost., nè mostra la ragionevole
diversità di trattamento tra soggetti uguali (ad es. lavoratori di
una stessa fabbrica), soltanto per via della materia disciplinata
dalla norma processuale (provvedimenti assistenziali, previdenziali,
pensionistici gestiti dall'Inps).
Invero, la norma riduce l'organo giurisdizionale a mero organismo
sussidiario che svolge soltanto un ruolo al più direttivo ovvero
esecutivo degli interventi normativamente previsti (in pratica:
nomina il CTU e fissa l'inizio delle operazioni peritali ex 3° comma
dell'art. 626 cod. proc. civ., richiamato dal 1° comma dell'articolo
696-bis cod. proc. civ.; "ove rilevi che l'accertamento tecnico
preventivo non è stato espletato... assegna alle parti il
termine..."; "... fissa un termine perentorio non superiore a 30
giorni... "; "...in assenza di contestazione, ... omologa
l'accertamento del requisito sanitario..."); tutti atti
disciplinatori dell'iter, ma non decisionali.
Non muta la sostanza delle cose la disposizione di cui al 5°
comma della norma, per la quale "in assenza di contestazione, se non
procede ai sensi dell'articolo 196, con decreto... ", giacchè non si
vede perchè mai, nessuna delle parti contestando la raccolta
consulenza, il giudice dovrebbe rinnovare le indagini peritali, fino
a, magari per pretese gravi ragioni da nessuno segnalate, sostituire
il consulente.
In buona sostanza, ancorchè svolgentesi sotto la direzione di un
giudice, il procedimento relativo all'accertamento tecnico preventivo
ha natura e carattere di attività svolta da organo non
giurisdizionale. Si noti che il giudice non partecipa alla
consulenza, nè entra in alcun modo nel merito, tanto che, quando
omologa l'accertamento del requisito sanitario, lo deve fare "secondo
le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente
tecnico dell'ufficio". Il che confligge con l'articolo 111, 6° comma,
Cost. che esige la motivazione di tutti provvedimenti
giurisdizionali.
Si pensi, al non infrequente caso in cui al giudice si chiedeva
nella discussione orale e/o scritta del "vecchio" rito, di
pronunciarsi circa l'anteriorità della condizione sanitaria rispetto
al tempo stabilito dal CTU - cioè un'attività di decisione
avvalendosi della documentazione in atti, magari malamente gestita
dal CTU - caso non più possibile a verificarsi perchè il giudice
non può pronunciare un decreto diverso da quello adesivo alle
risultanze del CTU medesimo.
L'inoppugnabilità e la immodificabilità del decreto di omologa,
completano il quadro, perchè relegano al rango di spettatore il
difensore della parte ricorrente, al quale non è riservato un tempo
e un luogo, in cui far sentire la propria voce (il procedimento si
svolge senza neppure un'udienza dopo aver raccolto la consulenza).
Nè si può dimenticare che il comma 6-bis dell'art. 10 del D.L.
30 settembre 2005, n. 203 (v. supra in nota 1) produce un notevole
scompenso del principio del contraddittorio, attribuendo al
consulente di parte INPS una sorta di libera mobilità e di
intervento senza regole, delle quali invece non gode l'eventuale - ma
assai raro come ben sanno i giudici del lavoro - consulente di parte
del lavoratore. Ci si intende riferire al fatto che la norma in
questione ha introdotto un onere del CTU relativo all'informativa
obbligatoria al direttore dell'INPS circa l'inizio delle operazioni
peritali; e ciò al fine di consentire al medico di parte INPS, di
"partecipare alle operazioni peritali in deroga al comma 1 dell'art.
201 del codice di procedura civile". Un privilegio a favore del
consulente della parte processuale INPS, peraltro più forte, mentre
il consulente della parte ricorrente, quella più debole, deve ancora
essere nominato con dichiarazione ricevuta dal cancelliere, come
prescrive l'art. 201 testè richiamato.
Orbene, pare che siffatto costrutto processuale urti
irrimediabilmente il principio di ragionevolezza perchè, quali che
siano le scelte del legislatore, la causa legis voluta tutelare,
appare scriteriato, ovvero privo di razionalità, il fatto di
obbligare la parte ricorrente a dotarsi di un accertamento tecnico
che, come concepito e costruito, non è il frutto di un sereno e
"terzo" esame delle condizioni sanitarie del soggetto, ma il frutto
delle inevitabili pressioni che la presenza, libera da vincoli anche
formali, del medico INPS può indurre e di fatto induce. A questo
riguardo, giova rammentare che, in sedi INPS non grandi, tutta
l'attività di accertamento sanitario, viene svolta da due, tre
medici organici all'ente, che - poi - presenziano alla CTU quali
consulenti di parte, frequentemente trovandosi a rivedere lo stesso
soggetto, al quale nella fase amministrativa hanno negato l'esistenza
del requisito sanitario.
E davvero non si comprende perchè mai, in base a quale logica,
si sia il legislatore determinato, per un verso, a privilegiare la
presenza della parte INPS nell'ATP, agevolandone la partecipazione;
per altro verso, a limitare il ruolo del giudice ad interventi
prestabiliti e scevri di contenuto decisorio; per altro verso ancora,
ad eliminare ogni presenza attiva del difensore, per il che, sovente,
nell'ATP il ricorrente è privo di una qualche assistenza.
È assai difficile pensare che questo procedimento abbia dietro
di sè una ragione giustificatrice coerente con l'iter disegnato, in
quanto, nella realtà, introduce una modifica processuale eccentrica
e peggiorativa rispetto a quella previgente, mentre le norme di
diritto sostanziale (assistenziale e previdenziale), sono sempre
uguali ed immutate nel tempo.
D'altra parte, non v'è chi non veda come venga stravolta
l'intera disciplina di cui al Titolo IV, Capo II, del codice di
procedura civile (relativa alle controversie in materia di assistenza
e previdenza obbligatorie), al tempo concepita per agevolare il
ricorso al giudice in modo pieno sin dalle sue prime fasi, proprio in
considerazione della delicatezza della materia oggetto del giudizio,
dove si parla di mali e malanni degli esseri umani.
Parallelamente, la normativa in questione si mostra in conflitto
con l'articolo 24 Cost. in quanto il procedimento di accertamento
tecnico preventivo pone condizioni di sostanziale impedimento
all'esercizio del diritto di azione e di difesa. Così è per
l'appena vista inesistenza attiva di un difensore tecnico, ma così
è anche per la mancata previsione di un tempus per la discussione
del caso, mentre l'unica verosimile presenza del difensore, nel 6°
comma dell'art. 445-bis cod. proc. civ., è relativa al ricorso
introduttivo del giudizio (ad accertamento tecnico preventivo oramai
tutto effettuato sotto l'onnipresenza del medico INPS), cui viene,
peraltro, riservata la forca caudina della inammissibilità per
mancata specificazione dei motivi della contestazione.
2° Motivo di incostituzionalità dell'art. 445-bis cod. proc.
civ., comma 5°: decreto di omologa dell'accertamento del requisito
sanitario. Mancata attribuzione della qualità di titolo esecutivo al
decreto di omologa. Illegittimità costituzionale dell'intero
articolo per violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 e
111 Cost.
La norma prevede che il decreto di omologa sia "notificato agli
enti competenti", i quali, previa verifica di "tutti gli ulteriori
requisiti della normativa vigente", provvedono entro 120 giorni "al
pagamento delle relative prestazioni".
La mancata espressa attribuzione della qualità di titolo
esecutivo - necessaria ex articolo 474 cod. proc. civ. per i titoli
giudiziali diversi dalla sentenza - pone il problema se il decreto
costituisca titolo idoneo, in caso di mancato spontaneo pagamento
entro il termine indicato, a consentire l'accesso all'azione
esecutiva.
La questione è tale da travolgere l'intero articolo.
Invero,così com'è formulata la norma, è del tutto logico
ritenere che il procedimento in esame, nonostante l'"accordo"
implicito nel mancato deposito delle dichiarazioni di dissenso, non
sia idoneo a sfociare in un titolo esecutivo (con conseguente
necessità di dare impulso ad un'ulteriore autonoma azione, anche
monitoria); l'intera "architettura" del nuovo procedimento mostra una
irragionevolezza di fondo, tale da mettere in dubbio la
costituzionalità dell'intera normativa.
Imporre il previo svolgimento della consulenza tecnica, con
l'introduzione di un termine perentorio per la dichiarazione di
dissenso, decorso il quale il giudice omologa "l'accertamento delle
requisito sanitario", significa che il procedimento si conclude con
una sorta di provvedimento meramente "dichiarativo" della sussistenza
del requisito sanitario, limitato all'an debeatur.
Così stando le cose, è lecito dubitare che l'intervento
normativo abbia finalità deflattiva, in quanto si risolve in un
rilevante appesantimento delle condizioni di accesso a tutela
giurisdizionale.
A questo riguardo, torna utile il richiamo all'articolo 38 del
D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (quello che ha introdotto l'articolo
445-bis cod. proc. civ.), il quale nell'indicare gli scopi della
legge, del tutto pianamente ammette che, tra i fini perseguiti dalla
legge, vi è anche quello di "deflazionare il contenzioso in materia
previdenziale".
Si conferma così che il legislatore ha voluto creare condizioni
di accesso alla tutela giurisdizionale, notevolmente più difficili
rispetto al passato, allorquando dalla fase amministrativa si passava
direttamente a quella giudiziale, diretta da magistrato "pleno iure",
che disponeva anche degli ulteriori mezzi di penetrazione della
materia del contendere e di formazione del convincimento (ad es.
interrogatorio libero, prova testimoniale, acquisizione di
documentazione presso terzi, etc.).
Ora, atteso che di norma il ricorso giurisdizionale non può non
comprendere anche la fase di formazione di un titolo di condanna
idoneo a consentire l'accesso all'azione esecutiva, nel nostro caso
il "percorso" imposto dalla legge, per la tutela dei diritti
soggettivi in gioco, prevede solo la possibilità di ottenere un
provvedimento meramente dichiarativo.
Un'interpretazione siffatta trova giustificazione nel tenore
testuale della formula "... omologa l'accertamento del requisito
sanitario...". Al di là dell'utilizzo improprio del termine
"omologazione" - di norma utilizzato per consentire all'atto (ad
esempio, accordo di conciliazione o lodo arbitrale), previo controllo
giudiziario, di acquisire la qualità di titolo esecutivo - la
formula esprime la volontà del legislatore di rendere stabile ed
efficace il solo accertamento dell'an, lasciando agli "enti
competenti" il compito di accertare la sussistenza degli ulteriori
presupposti necessari per il riconoscimento del trattamento, nonchè
di quantificare gli importi dovuti e di provvedere "spontaneamente"
al relativo pagamento.
Balza, quindi, evidente il dubbio di costituzionalità
dell'intero articolo 445-bis cod. proc. civ. per via, ancora, della
non ragionevolezza di una ipotesi di giurisdizione condizionata, la
quale, pur dando luogo ad un sostanziale "accordo", non consente la
formazione immediata di un titolo esecutivo e comunque di una
statuizione di condanna, costringendo, in ipotesi, l'invalido a
rivolgersi nuovamente al giudice (con buona pace, peraltro, del fine
deflattivo).
Per altro verso, la possibilità di attribuire al provvedimento
la qualità di titolo esecutivo appare non priva di ostacoli, anche
richiamando quella giurisprudenza sul carattere "implicito" della
esecutorietà.
Ad esempio, Cass. 26 maggio 2005, n. 11196, ha ritenuto che,
nella sentenza di accoglimento della domanda di cessazione di un
rapporto agrario, deve ritenersi implicito l'ordine di rilascio
dell'immobile locato con la conseguenza che il concedente può agire
in via esecutiva contro l'ex conduttore per ottenere il rilascio del
fondo sulla base della sentenza che accerti la cessazione.
Nella specie, sarebbe stato quanto meno necessario che il
provvedimento di "omologa" contenesse gli elementi indispensabili per
l'individuazione del trattamento dovuto e per la quantificazione
degli importi, elementi che sappiamo essere sempre mancanti nella
relazione del CTU, ove l'indagine peritale è gioco forza limitata
all'accertamento del solo requisito sanitario. Nè appare possibile
richiamare l'orientamento giurisprudenziale che attribuisce alla
sentenza di condanna, che non contenga la determinazione della somma
dovuta, la qualità di titolo esecutivo "a condizione che dal
complesso di informazioni rinvenibili nel dispositivo e nella
motivazione, anche mediante l'integrazione con elementi certi perchè
acquisiti agli atti riguardanti dati ufficiali, possa procedersi alla
quantificazione con un'operazione meramente matematica" (Così Cass.
17 aprile 2009, n. 9245).
Il provvedimento all'esame difetta di qualsiasi statuizione
condannatoria e ciò porta ad escludere la possibilità di
"costruire" un capo di condanna, nonchè di utilizzare dati non
contenuti nel provvedimento stesso.
3° Motivo di illegittimità costituzionale dell'articolo 445-bis
cod. proc. civ. per gli ostacoli frapposti all'accesso al diritto di
azione e di difesa di cui all'art. 24 Cost. con violazione altresì
del principio di ragionevolezza, del principio di parità di
trattamento di cui all'articolo 3 Cost. e dell'articolo 38 Cost. in
relazione: a) al termine perentorio per il deposito della
dichiarazione di contestazione delle conclusioni del CTU (comma 4°);
b) al decreto di "omologa" dell'accertamento sul requisito sanitario
che non ammette alcun preventivo contraddittorio tra le parti (comma
5°); c) al termine perentorio per il deposito del ricorso
introduttivo della fase contenziosa (comma 6°); d) alla sanzione di
inammissibilità sulla mancata specificazione dei motivi della
contestazione (gomma 6°).
Le norme summenzionate mostrano il reiterato ostacolo frapposto
dal legislatore al diritto sancito dall'articolo 24 Cost. di accesso
all'azione giudiziale per la tutela dei propri diritti di natura
previdenziale.
Di volta in volta tale ostacolo - che coinvolge, peraltro, anche
il principio di ragionevolezza, nonchè l'articolo 38 Cost. perchè
si riverbera sull'ivi affermato diritto all'assistenza sociale - è
manifestato: dal termine perentorio di cui al 4° comma, al quale
consegue ineluttabilmente una decadenza dal diritto di azione; dal
decreto di omologa che, pronunciato fuori udienza, non prevede la
possibilità di un qualche contraddittorio preventivo; dal termine
ancora perentorio per il deposito del ricorso introduttivo;
dall'inammissibilità del ricorso di merito in assenza della
specificazione dei motivi di contestazione.
Procedendo più analiticamente, possiamo osservare:
A) al 4° comma, l'art. 445-bis cod. proc. civ. stabilisce che una
volta concluse le operazioni peritali, con il deposito in Cancelleria
della relativa relazione, il Giudice è chiamato a pronunciare un
decreto di fissazione di "un termine perentorio non superiore a
trenta giorni" entro il quale le parti "devono dichiarare" con atto
scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le
conclusioni del CTU.
La norma si limita, dunque, a prevedere il termine massimo, ma
non prevede un termine minimo.
Questa mancanza comporta che la norma attribuisce al Giudice il
potere di determinare la misura del termine, che, in teoria, potrebbe
anche essere di natura assai ridotta, con conseguente possibile
lesione delle garanzie difensive minime.
Si potrebbe obiettare che il nuovo testo dell'art. 195 cod. proc.
civ., come modificato dalla legge n. 69 del 2009, prevede che il CTU
deve trasmettere alle parti la relazione e attendere prima del
deposito, le eventuali loro osservazioni e che la dichiarazione di
contestazione non ha bisogno di grandi spazi perchè può anche non
contenere le ragioni del dissenso. Ma l'obiezione non sarebbe
conducente perchè la mancata previsione di un termine minimo espone
in maniera irragionevole il difensore ai rischi connessi al mancato
rispetto del termine (vera è propria decadenza della possibilità di
contestare le conclusioni della CTU) anche tenuto conto del fatto che
la decisione di accettare o non accettare le conclusioni del CTU deve
essere assunta dalla parte personalmente, onde il difensore ha
necessità di un "tempus reflectendi" non solo proprio, ma anche
necessario per conferire con il cliente e consentirgli a sua volta di
riflettere, e magari, consultare un suo fiduciario medico dal quale
raccogliere un parere; tempo di riflessione che non può essere
rimesso alla decisione, caso per caso, del singolo Giudice;
B) al 5° comma dell'art. 445-bis cod. proc. civ., è previsto che
il decreto di omologa dell'accertamento sul requisito sanitario può
essere pronunciato sul presupposto della "assenza di contestazione"
ed ha la forma del decreto emesso "fuori udienza". La fissazione di
apposita udienza è espressamente esclusa dalla norma la quale non
ammette, del tutto irragionevolmente, la possibilità di
contraddittorio tra le parti prima della pronuncia del decreto. Si
pensi che, pur non contestandosi la conclusione della consulenza
favorevole al ricorrente, ben potrebbe ragionatamente e
documentatamente contestarsi - come sovente avviene - la decorrenza
della prestazione come differita dal CTU a tempo posteriore alla
domanda amministrativa.
Anche questa previsione normativa solleva dubbi di
costituzionalità, in quanto non consente l'esercizio delle garanzie
difensive nella fase che precede la pronuncia di un decreto, dalla
stessa norma qualificato come "non impugnabile" e "non revocabile";
la mancata previsione di una previa audizione delle parti, impedisce
palesemente alle stesse di sottoporre al Giudice difese che
potrebbero incidere sulla decisione;
C) al 6° comma, l'art. 445-bis cod. proc. civ. prevede l'obbligo,
in capo alla parte che ha depositato la dichiarazione di
contestazione, di depositare il ricorso introduttivo della fase
contenziosa entro il termine perentorio di 30 giorni, che decorre
dalla data di deposito in cancelleria della dichiarazione di
dissenso. A pena di inammissibilità il ricorso deve contenere i
motivi della contestazione.
I dubbi di costituzionalità - sempre con riferimento
all'articolo 24 Cost. ma anche al deficit di ragionevolezza -
appaiono legati al fatto che, pur in presenza di un mancato
"accordo", viene imposto alla parte di dare inizio al giudizio entro
un termine espressamente dichiarato perentorio.
Ciascuno di noi avverte che la perentorietà del termine
coercisce o forza il comportamento della parte, limitando la
possibilità, ad esempio, di ricerche di acquisizione di
documentazione probatoria; pare che il legislatore sia stato colto
dal desiderio, davvero non propriamente commendevole, di liberarsi
pur che sia del ricorso previdenziale al Giudice.
Va, comunque, notato che un termine siffatto non si rinviene in
nessun altro procedimento di istruzione preventiva e, in generale, in
caso di rigetto della domanda cautelare proposta "ante causam" (viene
alla mente anche sempre l'art. 3 Cost., ma sotto il profilo del
principio di eguaglianza).
Il mancato rispetto del termine, pur nel silenzio della norma,
dovrebbe comportare una decadenza a carico delle parti, il cui
contenuto appare quantomeno oscuro.
È, tuttavia, un segno, anche questo, del sostanziale impedimento
all'esercizio del diritto di azione che il legislatore dell'art.
445-bis cod. proc. civ. ha, con più accenti e ripetutamente,
mostrato di volere;
D) da ultimo, ma non ultimo, va evidenziato che la norma in
questione, nel suo 6° comma, prevede la sanzione di inammissibilità
del ricorso introduttivo del giudizio, quando non siano specificati i
motivi della contestazione.
Appare di tutta evidenza l'ulteriore limitazione al diritto di
azione, specie se si considera che la sanzione di inammissibilità è
correlata alla specificazione dei motivi di contestazione, senza,
tuttavia, che la norma indichi quando ricorra l'ipotesi dell'assenza
dei suddetti motivi, si da determinare dei criteri obiettivi di
valutazione che guidino il giudizio sulla inammissibilità medesima.
In vero, si introduce, ancora una volta, un'ipotesi, davvero
unica, di ricorso al Giudice del primo grado di giudizio
condizionata.
Ciò viola, quindi, non solo l'art. 24 Cost., ma anche e
nuovamente, l'art. 3 Cost., della disparità di trattamento, in
peius, introdotto dall'art. 445-bis cod. proc. civ., tra il cittadino
che agisce per la tutela di un proprio diritto in sede ordinaria e
chi deve agire per la tutela di un diritto previdenziale
assistenziale.
Non solo, ma rende impari il trattamento, nello stesso ambito
processuale previdenziale, tra chi, ex art. 445-bis cod. proc. civ.,
deve preventivamente dotarsi dell'accertamento tecnico e chi, invece,
non è soggetto a limitazioni ed oneri preventivi, perchè richiede
al Giudice una prestazione soltanto economica e/o, comunque, diversa
da quelle ricadenti nella norma denunciata (ad es. riliquidazione
pensione per ulteriore contribuzione versata; pensione di
reversibilità del figlio inabile a carico del de cuius; etc.).
4° Motivo di illegittimità costituzionale dell'art. 445-bis cod.
proc. civ. 7° comma introdotto dall'art. 27 della legge 12 novembre
2011 n. 183 per contrasto con l'art. 3, 24 e 111 della Costituzione.
La previsione di inappellabilità della sentenza che definisce il
giudizio di cui all'articolo 445-bis del codice di procedura civile,
inizialmente introdotta dall'articolo 38 del D.L. 98/2011 e
successivamente soppressa dalla legge n. 111 del 15 luglio 2011, è
stata ripristinata nella formulazione dell'articolo 27 lettera f)
della legge 12.11.2011, n. 183 il quale dispone che "all'articolo
445-bis è aggiunto, in fine, il seguente comma: "la sentenza che
definisce il giudizio previsto dal comma precedente è inappellabile
".
Il punto 2 del medesimo articolo prosegue statuendo che la
suddetta disposizione si applica decorsi 30 giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge (30 gg. dal 1/1/2012).
Dal punto di vista testuale, l'articolo 445-bis, comma 7, cod.
proc. civ. non può che essere interpretato nel senso di comprendere
nell'ambito introdotto ai sensi del sesto comma dell'articolo 445-bis
ovvero del procedimento di merito scaturito dal mancato accordo ed in
esito alle contestazioni delle parti rispetto alle conclusioni rese
dal consulente tecnico d'ufficio nella preventiva fase di
accertamento del requisito sanitario.
Non sono invece escluse dall'appellabilità le decisioni
pronunciate nel giudizio per il riconoscimento di una prestazione di
invalidità nei casi in cui non sia in discussione la sussistenza del
requisito sanitario. In altri termini, l'interpretazione
logico-sistematica della norma induce a ritenere che il legislatore,
allo scopo di "deflazionare il contenzioso in materia previdenziale"
e di "contenere la durata dei processi in materia previdenziale, nei
termini di durata ragionevole dei processi" abbia assunto come
parametro per definire l'area delle sentenze inappellabili solo il
caso in cui sia controverso l'accertamento della sussistenza del
requisito sanitario, lasciando al di fuori i procedimenti nei quali
il mancato riconoscimento del diritto assistenziale o previdenziale
sia legato invece al requisito amministrativo o contributivo o di
altra natura.
La limitazione all'appello come innanzi delineata confligge con
il principio di ragionevolezza desunto dall'art. 3 della
Costituzione, non tanto e non solo perchè distingue tra cittadini
che si rivolgono al Giudice previdenziale dai cittadini che si
rivolgono al Giudice civile in genere, ma anche perchè pone una
diversità di trattamento in relazione a fattispecie ugualmente tese
a conseguire prestazioni previdenziali e/o assistenziali di
invalidità, non adeguatamente giustificata dalle caratteristiche e
finalità del giudizio e dalle proclamate esigenze di celerità. Due
soggetti, entrambi affetti da patologie ugualmente invalidanti, si
porrebbero in condizioni disomogenee a seconda se sia in
contestazione il requisito sanitario utile per l'accesso al beneficio
o al contrario quello amministrativo e/o contributivo e ciò in
quanto solamente nel secondo caso resterebbe salvo il doppio grado di
merito.
La limitazione ad un unico grado di giudizio dell'accertamento
della sussistenza del requisito sanitario, riduce di fatto per
l'invalido la possibilità di contestare il merito del rapporto
potendo egli dolersi per esclusivi motivi di legittimità dell'unica
pronuncia che potrà conseguire sul punto.
La ratio dell'intervento legislativo data dall'accelerazione del
procedimento rivendicata mediante la negazione del rimedio
dell'appello rischia di non verificarsi nella realtà e ciò in
quanto la parte ricorrente sarà obbligata a ricorrere nuovamente al
Giudice al fine di ottenere la condanna al pagamento della
prestazione nel caso di mancato spontaneo adempimento da parte
dell'Istituto previdenziale, pur nella presenza di tutti i requisiti
costitutivi del diritto, attesa la natura dichiarativa della
statuizione resa ai sensi dell'art. 445-bis, 6° comma, limitata
all'accertamento della sussistenza del presupposto sanitario.
Del pari, nel caso di verifica dell'inesistenza di uno dei
requisiti richiesti dalle norme per il conseguimento delle
prestazioni, diverso da quello sanitario, si avvierà un nuovo
giudizio avverso il provvedimento di diniego motivato
dall'accertamento dei requisiti ritenuti carenti.
Infine, nel caso in cui il giudizio per il riconoscimento di una
prestazione di invalidità sia introdotto al di fuori del
procedimento ex art. 445-bis cod. proc. civ., rimarrebbe comunque
esperibile il doppio grado di giurisdizione.
L'intento di deflazionare il contenzioso e di abbreviare la
durata del processo sembra quindi improbabile da realizzare e rischia
di produrre una differenziata considerazione processuale del soggetto
invalido, a seconda del diverso presupposto costitutivo del diritto
in contestazione. In sostanza, la sentenza resa all'esito del
giudizio di cui all'art 445-bis, 6° comma, cod. proc. civ. e la
celerità del procedimento da cui la stessa ha origine, non rende la
posizione dell'invalido più garantita proprio nel momento in cui
questi avrebbe bisogno di una tutela cognitiva piena avente ad
oggetto il proprio diritto. Tenuto conto difatti che per le
controversie assistenziali e/o previdenziali in cui siano in
contestazione requisiti diversi da quello sanitario, nonchè per le
controversie concernenti il riconoscimento di pensioni di
reversibilità ai figli invalidi, all'indennità di accompagnamento
di cui alla legge n. 222/ 1984 e alla pensione di vecchiaia
anticipata per motivi di invalidità, il soggetto può esercitare
un'ordinaria azione di cognizione, strutturata nei due gradi di
merito ed in quello successivo di legittimità, non pare ragionevole
il diverso trattamento riservato solamente all'invalido che richieda
l'accertamento del requisito sanitario per il godimento delle
prestazioni, trattandosi di fattispecie sostanzialmente identiche e
comunque di pronunce finalizzate all'accertamento del proprio diritto
ed all'esistenza del rapporto.
L'irrazionalità della preclusione data dall'inappellabilità
della sentenza è resa ancor più manifesta dal rilievo
costituzionale dei diritti previdenziali ed assistenziali i quali,
traendo origine da norme di legge, si configurano come diritti
soggettivi perfetti ed indisponibili essendo volti a tutelare
interessi primari dei cittadini e contemporaneamente a realizzare
interessi pubblici sovraordinati, connessi all'esigenza collettiva di
evitare l'indigenza di soggetti non in grado di procurarsi i mezzi
adeguati di sussistenza a causa di una limitazione o della perdita
della capacità di lavoro proficuo. L'indisponibilità del diritto
rende pertanto illegittimo qualsivoglia atto dispositivo od
abdicativo alla piena realizzabilità e tutelabilità dello stesso.
L'illegittimità costituzionale della normativa posta dall'art.
445-bis 7° comma cod. proc. civ. è rilevabile altresì in relazione
all'art. 111 della Costituzione, nonchè all'art. 24 Cost. per
accesso all'azione giudiziale incidendo sull'esplicazione del diritto
di difesa. La preclusione all'appello e la previsione di un unico
grado di merito non trova difatti nel procedimento innanzi
evidenziato un fondamento ragionevolmente commisurato all'entità
della limitazione apportata al diritto di difesa ed ai principi del
giusto processo.
Il criterio in base al quale per alcune prestazioni previdenziali
e ora assistenziali - quali la reversibilità figlio inabile,
indennità di accompagnamento di cui alla legge 222/1984, pensione di
vecchiaia anticipata per invalidità pari all'80%, oltre
all'invalidità civile, pensione di inabilità ed assegno ordinario
di invalidità disciplinati dalla legge 222/1984, per i quali ultimi
non è controverso il requisito sanitario - è riconosciuta la
facoltà di appello e per altre è invece negato, dipende da una
circostanza esterna alla natura ed al carattere del diritto in esame,
che ne condiziona fortemente l'esercizio,e determina un irragionevole
sacrificio del soggetto invalido a proporre appello. La previsione di
inappellabilità della sentenza comporta inoltre quale primaria
conseguenza la sua impugnazione per cassazione ai sensi dell'art. 111
comma 7 della Costituzione. E ciò con buona pace dei dichiarati e
conclamati carichi di lavoro della Corte di cassazione che, in
conseguenza di tale disposizione, rischiano di aggravarsi
ulteriormente. Il rimedio non compensa comunque in alcun modo la
privazione non soltanto perchè posto a favore di entrambe le parti,
ma anche soprattutto in ragione della circostanza che, attesa la
natura eminentemente tecnica dell'oggetto del giudizio e la funzione
nomofilattica della Corte di Cassazione, si esula dal riesame di
merito, consentito dal gravame. La norma censurata priva in sostanza
il ricorrente della possibilità di far valere doglianze di merito
contro la sentenza di accertamento del requisito sanitario per
l'accesso al diritto previdenziale o assistenziale e detta
preclusione al diritto di difesa, di cui il potere di appello
l'espressione, non si presenta costituzionalmente compatibile per il
suo valore preminente con le enunciate finalità dei fatti del rito,
comprimendo il diritto del soggetto invalido ad una piena ed
effettiva tutela. L'esclusione della appellabilità non deriva
infatti da esigenze intrinseche alla procedura ed alla materia delle
controversie previdenziali ed assistenziali in sè in quanto non
colpisce tutte le decisioni emesse nell'ambito di tali giudizi, e
tale circostanza determina una effettiva discriminazione alla stregua
del presupposto in contestazione oggetto di accertamento
giurisdizionale.
In conclusione, ed alla luce delle illustrate considerazioni, si
ritiene di dover valutare rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma indicata in
dispositivo in relazione ai profili sopra esposti.
Il giudizio in corso deve quindi essere sospeso e gli atti
rimessi alla Corte Costituzionale.

(1) Il comma 6-bis dell'art. 10 del D.L. 30.9.2005 n. 203,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2.12.2005, n. 248,
come modificato dal comma 7 dell'art. 38 D.L. n. 98/2011, poi
convertito in legge collocato al comma 8, dispone che ''Nei
procedimenti giurisdizionali civili relativi a prestazioni
sanitarie previdenziali ed assistenziali, nel caso in cui il
giudice nomini un consulente tecnico d'ufficio, alle indagini
assiste un medico legale dell'ente, su richiesta del consulente
nominato dal giudice il quale provvede ad inviare, entro 15
giorni antecedenti l'inizio delle operazioni peritali, anche in
via telematica, apposita comunicazione al direttore della sede
provinciale dell'Inps competente o a suo delegato. Alla relazione
peritale è allegato, a pena di nullità, il riscontro di
ricevuta della predetta comunicazione. L'eccezione di nullità
rilevabile anche d'ufficio dal giudice. Il medico legale
dell'ente è autorizzato a partecipare alle operazioni peritali
in deroga al comma primo dell'art. 201 del codice di procedura
civile. Al predetto componente competono le facoltà indicate nel
secondo comma dell'art. 194 del codice di procedura civile.
Nell'ipotesi di sentenze di condanna relative ai ricorsi
depositati a far data dal 1° aprile 2007 a carico del Ministero
dell'Economia e delle Finanze o del medesimo in solido con
l'INPS, all'onere delle spese legali, di consulenza tecnica o del
beneficio assistenziale provvede comunque l'INPS''.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n. 87
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale: 1) dell'art. 445-bis cod. proc. civ. in
toto, nonchè dell'art. 10, comma 6-bis, del D.L. 30 settembre 2005,
n. 248, convertito con modificazioni nella Legge 2 dicembre 2005, n.
48, per contrasto con i principi di ragionevolezza ed in violazione
degli artt. 24, 38 e 111 Cost.; 2) dell'art. 445-bis cod. proc. civ.
in toto per violazione del principio di ragionevolezza, atteso che il
decreto di omologa dell'accertamento del requisito sanitario previsto
dal 5° comma di detto articolo, non attribuisce al decreto medesimo
la qualità di titolo esecutivo; 3) dell'art. 445-bis cod. proc. civ.
per violazione del diritto di azione e di difesa di cui all'art. 24
Cost., del principio di ragionevolezza e dell'art. 38 Cost., in
relazione: al termine perentorio di cui al comma 4 dell'art. 445-bis
medesimo; al decreto di omologa di cui al 5° comma dell'art.
medesimo; al termine perentorio di cui al 6° comma; infine alla
sanzione di inammissibilità contemplata al 6° comma della ripetuta
norma; 4) dell'art. 445-bis, 7° comma, cod. proc. civ., introdotto
dall'art. 27 della legge 12 novembre 2011, n. 183, per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 111 Cost.;
Sospende il presente giudizio;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè di comunicarla ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Dispone la trasmissione dell'ordinanza e degli atti del giudizio
alla Corte Costituzionale unitamente alla prova delle comunicazioni
prescritte.
Roma, 18 gennaio 2013

Il Giudice del lavoro: Mormile