1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 533 SENTENZA 10 - 12 maggio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Campania - Catastrofe o calamita' naturali - Lesione della competenza legislativa in materia urbanistica da parte dello Stato competente limitatamente alla fase di prima emergenza - Non fondatezza. (Legge 29 aprile 1982, n. 187, art. 1). (Cost., artt. 117, 118 e 128) (088C0760) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
29 aprile 1982, n. 187 ("Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, concernente disciplina per le
zone terremotate Campania e della Basilicata"), nella parte in cui
sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57 ("Disciplina
per la gestione dell'attività del commissario per le zone
terremotate della Campania e della Basilicata"), che modifica gli
artt. 28 e 55 della legge 14 maggio 1981, n. 219 ("Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 maggio 1981, n. 75,
recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici del novembre 1980 e febbraio 1981. Provvedimenti
organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti"),
promosso con ricorso del Presidente della Giunta regionale della
Campania, notificato il 28 maggio 1982, depositato in cancelleria il
5 giugno successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1982.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Udito l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Campania, con ricorso notificato al Presidente del
Consiglio dei ministri il 28 maggio 1982, ha promosso giudizio di
legittimità costituzionale in via principale dell'art. 1 della l. 29
aprile 1982, n. 187, nella parte in cui ha sostituito l'art. 23 del
D.L. 27 febbraio 1982, n. 57, che ha modificato gli artt. 28 e 55
della l. 14 maggio 1981, n. 219.
Con l'art. 1 della l. n. 187 del 1982 è stato modificato il
procedimento di formazione dei piani urbanistici relativi ai Comuni
della Regione Campania e Basilicata a seguito degli eventi sismici
del 1980 e del 1981. Secondo la regione le modificazioni disposte
avrebbero alterato la ripartizione delle competenze tra Stato e
regioni e tra queste e i comuni, in violazione degli artt. 117, 118 e
128 Cost.
La regione lamenta che lo Stato abbia legiferato in materia
urbanistica, ad essa attribuita dall'art. 117 Cost.: materia nella
quale lo Stato (art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) avrebbe solo
funzioni d'indirizzo e coordinamento.
La legge impugnata non potrebbe trovare giustificazione nella
necessità di far fronte all'emergenza determinata dal terremoto,
poichè a norma dell'art. 24 del d.P.R. n. 616 del 1977, in caso di
calamità naturale, sarebbero di competenza dello Stato solo
gl'interventi di primo soccorso, tra i quali non rientrano quelli
diretti alla ricostruzione.
In particolare la regione lamenta che la normativa statale, per i
piani esecutivi, abbia eliminato ogni intervento di approvazione
regionale (già richiesto dagli artt. 16 e 28 della l. n. 1150 del
1942) e quindi ogni possibilità di modifica da parte della regione.
Infatti all'approvazione regionale, sarebbe stato sostituito il visto
del Comitato di controllo (ex art. 59 l. 10 febbraio 1953, n. 52),
che è un visto di mera legittimità. Inoltre, per le varianti agli
strumenti urbanistici e per le ristrutturazioni, la norma impugnata
ha previsto un silenzio assenso con un termine di trenta giorni; il
che renderebbe praticamente impossibile la funzione regionale di
approvazione, ove si tenga presente che i Comuni della Campania
disastrati sono circa quaranta. Ancora, per i procedimenti in corso
alla data di entrata in vigore della legge, sarebbero stati
attribuiti al Sindaco poteri di scelta della procedura, con facoltà
di optare per il visto del CO.RE.CO. o l'approvazione della regione,
così ledendosi ulteriormente le attribuzioni regionali in materia
urbanistica. Infine, con la modifica dell'art. 55 della l. n. 219
del 1981 si sarebbe introdotto un termine di approvazione di tre
mesi, del tutto insufficienti a dar luogo ad un'effettiva attività
di controllo.
Secondo la regione, in tal modo, lo Stato, legiferando in una
materia di competenza regionale, avrebbe accresciuto le competenze
dei comuni a scapito di quelle della regione, ledendo allo stesso
tempo le competenze legislative e amministrative regionali, in
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Un'ulteriore violazione di tali norme, nonchè dell'art. 128
Cost., è stato dedotto nel ricorso sotto il profilo che l'autonomia
comunale dovrebbe essere disciplinata dalla legge statale senza
ledere le competenze attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 118.
Poichè l'art. 117 attribuisce l'"urbanistica" alla sfera di
competenza regionale, con riferimento alla materia ed alla
terminologia usata nella legge urbanistica del 1942, l'autonomia dei
comuni in tale materia non potrebbe "eccedere, in danno della
potestà regionale, i limiti desumibili dal sistema instaurato con la
legge n. 1150 del 1942". Tali limiti invece, non sarebbero stati
rispettati dalla normativa impugnata.
2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata.
L'Avvocatura generale dello Stato, nell'atto di costituzione
sostiene che l'art. 24 del d.P.R. n. 616 del 1977 non limita la
competenza dello Stato, nel caso di catastrofe o altre calamità
naturali, agli interventi di primo soccorso, escludendo che nella
fase di emergenza sia compresa la ricostruzione. La "fase di
emergenza", infatti, andrebbe valutata sulla base di criteri politici
(non giuridici) e nel caso di specie sarebbe stata riconosciuta, in
sede parlamentare, l'esigenza di considerare ricompresa in essa non
solo il primo soccorso, ma anche la ricostruzione e lo sviluppo delle
zone terremotate.
La normativa impugnata, pertanto, sarebbe legittima, perchè
diretta a far fronte ad una situazione di emergenza in relazione alla
quale ogni tipo d'intervento sarebbe di competenza statale.
Si sottolinea, comunque, che non ricorrerebbe alcuna lesione delle
competenze amministrative regionali concernenti l'iter di formazione
dei piani urbanistici.
Non sarebbe esatto, poi, che, per i procedimenti in corso alla
data in vigore della legge, i sindaci avrebbero un potere di scelta
sul tipo e l'organo di controllo essendo essi, invece, vincolati a
rispettare la ripartizione delle competenze, in base a precise
normative.
Anche la censura mossa alla modifica dell'art. 55 non sarebbe
fondata, perchè congruamente, in relazione alle esigenze collegate
all'evento sismico, il termine di approvazione dei piani esecutivi da
parte della regione sarebbe stato fissato in tre mesi.
Inoltre, le competenze della regione in relazione alle scelte di
assetto territoriale, come regolate dagli artt. 5, 6 e 7 della legge
n. 219 del 1981, sarebbero rimaste integre.
Le attribuzioni della regione, per quanto concerne i piani
esecutivi, non sarebbero state lese infine dalla normativa impugnata,
nè limitate favorendo le attribuzioni dei comuni, essendo sempre
riservata alla regione la funzione amministrativa in sede di scelte
territoriali, di coordinamento e di controllo.
Considerato in diritto
3. - Come si è narrato, il ricorso della Regione Campania con il
primo motivo censura l'art. 1 della l. 29 aprile 1982, n. 187 nella
parte in cui sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio 1982 n. 57,
che modifica gli artt. 28 e 55 della l. 14 maggio 1981, n. 219.
Il nucleo della censura, che deduce la violazione degli artt. 117,
118 e 128 della Costituzione, consiste nella sostanziale modifica che
si sarebbe apportata al procedimento di formazione dei piani
urbanistici nei Comuni delle Regioni Campania (e Basilicata) a
seguito dei noti eventi sismici del 1980 e 1981.
Attraverso la modifica dei procedimenti sarebbe stata altresì
modificata la ripartizione delle competenze, provocando invasione
dello Stato nelle attribuzioni regionali (legislative e
amministrative) nonchè una diversa ripartizione delle competenze tra
regioni e comuni.
L'intervento statale non potrebbe fondarsi sull'art. 3 della l. n.
382 del 1975, sulla funzione, cioè, di indirizzo e di coordinamento,
che consiste nell'identificare le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento alla articolazione degli
interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed
ecologica del territorio nonchè alla difesa del suolo.
Nella sostanza la legge impugnata avrebbe superato il limite
consentito da tale attribuzione, accrescendo le competenze dei comuni
e alterando l'equilibrio istituzionale che la Costituzione ha voluto
proprio garantire con l'art. 117. Nè potrebbe farsi riferimento
all'emergenza causata dal terremoto, per giustificare il superamento
dello stretto limite di competenza consentito allo Stato, poichè il
terremoto legittimava lo Stato ad un primo soccorso, non ad un
intervento sulle scelte urbanistiche nella fase di ricostruzione, che
rientrerebbe nella gestione ordinaria e non in quella eccezionale.
Osserva la Corte, su questo punto preliminare, che appare fondato
il rilievo dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo il quale
l'intento legislativo, che si è espresso nella modifica della l. n.
219 del 1981, era diretto a comprendere nella fase dell'emergenza
anche quella della ricostruzione, alla stregua delle risultanze degli
atti parlamentari. Da essi emerge l'orientamento sicuro volto a
considerare non soltanto il primo soccorso, ma anche la ricostruzione
e lo sviluppo delle zone terremotate, aspetti della stessa azione
politica e amministrativa nella fase programmatica e in quella
operativa.
In sede di conversione del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57 fu posta
in evidenza la necessità, emersa dalla "successiva evoluzione della
situazione nelle zone terremotate, nonchè da una valutazione
politica, di introdurre alcune modifiche alla legge n. 219", (Atti
della Camera, VII legislatura p. 22193 e segg.), si intese, così,
"garantire la realizzazione dei programmi già avviati durante
l'emergenza ed individuare - a livello politico - il momento di
raccordo tra la fase dell'emergenza con quella della ricostruzione e
dello sviluppo" (Atti della Camera, disegno di legge n. 3220, pag.
2), entrambe rientrando nella stessa "situazione eccezionale". Si
faceva, in tal modo, applicazione dell'art. 2 della legge 14 maggio
1981, n. 219, recante, tra l'altro, provvedimenti organici per i
territori colpiti, che dichiara "di preminente interesse nazionale
l'opera di ricostruzione e sviluppo delle zone delle Regioni
Basilicata e Campania, nonchè ogni ulteriore intervento diretto alla
ricostruzione ed alla rinascita delle altre zone delle stesse
regioni... colpite dall'evento sismico".
Dal complesso di queste motivazioni è dato cogliere un criterio
conduttore unitario della normativa, originaria e convertita, alla
stregua del quale è giustificabile il contenuto attribuito alla
funzione di indirizzo e di coordinamento spettante allo Stato ai
sensi dell'art. 81 (concernente l'urbanistica) del d.P.R. n. 616 del
1977.
Tale funzione ha assunto una valenza particolare per le zone
terremotate, che incide sul suo oggetto e dà ragione delle modifiche
alla legge n. 219 del 1981, nel rispetto delle attribuzioni, devolute
alle regioni (individuate, in particolare, dagli artt. 5, 6 e 7 della
stessa legge n. 219), che non appaiono vulnerate.
4. - Il ricorso si sofferma nel considerare gli effetti
"emarginativi" della Regione campana (nelle sue attribuzioni
concernenti le scelte territoriali, di coordinamento e di controllo),
realizzati dalle modificazioni apportate dall'impugnato art. 1 della
legge n. 187 del 1982 all'art. 28 della l. n. 219 del 1981 cit..
In via preliminare è da osservare che i poteri regionali inerenti
all'assetto territoriale, previsti dagli artt. 5, 6 e 7 della legge
n. 219 del 1981, sono rimasti integri. Le modificazioni dell'art. 28
concernono solo i piani esecutivi, rispetto ai quali soccorre il
rilievo che le scelte territoriali e il coordinamento si esplicano in
sede di formazione dello strumento urbanistico fondamentale, cui i
piani esecutivi devono conformarsi.
Per quanto concerne gli aspetti specifici inerenti ai piani
esecutivi osserva la Corte che questi sono stati distinti, ai fini
del successivo controllo, a seconda che siano conformi allo strumento
urbanistico vigente o contengano varianti allo stesso; nella prima
ipotesi l'esame (di legittimita') sulla conformità è affidato, ai
sensi dell'art. 59 della l. 10 febbraio 1953, n. 62, al controllo
della competente Commissione regionale; nella seconda ipotesi, la
valutazione (di merito) sulla variante resta devoluta alla competenza
della regione, che può approvarla nel termine di trenta giorni.
Osserva esattamente l'Avvocatura generale dello Stato che, in tal
modo, il procedimento, per quanto concerne il controllo, è stato
accelerato senza incidere sulle scelte territoriali, che competono
alla regione. Esse vengono attuate o in sede di formazione dello
strumento urbanistico, dal quale il piano esecutivo è condizionato,
oppure in sede di approvazione del piano esecutivo che importi una
variante allo strumento urbanistico.
5. - Altra censura è rivolta alla modifica normativa dell'art. 28
della l. n. 219 del 1981, laddove essa avrebbe stabilito un regime di
termini, compressivo delle funzioni regionali, per l'approvazione
delle varianti allo strumento urbanistico (vigente o adottato) o, in
mancanza di questo, delle variazioni maggiorative della volumetria
preesistente. Inoltre, il termine "perentorio" di trenta giorni,
previsto per tale approvazione, renderebbe "praticamente impossibile"
l'esercizio delle attribuzioni regionali.
Osserva la Corte che su questo punto la disciplina modificata non
si diversifica da quella posta dalla l. n. 219 cit., la quale si
riferiva ad entrambe le categorie dei piani.
Se, poi, si tengono presenti le ragioni inerenti alla particolare
urgenza dell'adempimento delle funzioni amministrative - che
caratterizza la disciplina della l. n. 187 del 1982, alla stregua dei
lavori parlamentari - il termine per la formazione del
silenzio-assenso regionale appare legittimamente e opportunamente
inserito nel quadro degli accelerati adempimenti che si richiedono
dalla stessa norma anche alle Sopraintendenze ai beni culturali e
agli stessi Comuni. Del resto, il termine perentorio (e la
conseguente formazione del silenzio-assenso) era previsto proprio
dall'art. 28, settimo comma, della l. n. 219 del 1981, rispetto ai
piani di zona, di insediamento produttivo e di recupero.
Per quanto concerne i procedimenti in corso alla entrata in vigore
della legge n. 187, i Sindaci non si configurano come titolari di un
potere discrezionale di scelta tra CO.RE.CO. e Regione, perchè essi
sono vincolati dai criteri obiettivi di ripartizione della competenza
(ai fini del controllo sui piani) posti dall'art. 28 cit..
6. - Anche la censura mossa alla modifica dell'art. 55 della l. n.
219 non è fondata. In relazione alle esigenze collegate all'evento
sismico, i comuni danneggiati gravemente o i comuni dichiarati
sismici possono adottare i piani esecutivi ed il termine di
approvazione da parte della regione è fissato in tre mesi.
Tale termine appare congruo, avuto anche riguardo alle particolari
esigenze ed alla natura del procedimento, in cui l'atto regionale si
inserisce.
7. - Non sussiste, poi, la violazione dell'art. 128 Cost., sotto
il secondo profilo dedotto.
Si afferma nel ricorso che se la legge statale deve attuare il
precetto costituzionale dell'art. 128 nel fissare l'autonomia dei
comuni, tale autonomia, nella materia urbanistica, va delimitata,
osservando i precetti degli artt. 117 e 118, con il rispetto della
relativa competenza regionale.
Quanto si è innanzi rilevato circa le attribuzioni riservate alla
regione in materia di piani esecutivi dà ragione del pieno rispetto
dell'equilibrio istituzionale tra la competenza della regione e
quella dei comuni, restando integri, in ogni caso, i poteri regionali
circa le scelte territoriali, di coordinamento e di controllo (cfr.
spec. artt. 5, 6 e 7 della l. n. 219 del 1981).
8. - Non sussiste, in conclusione, la violazione degli artt. 117,
118 e 128 (per quest'ultima norma sotto il duplice profilo dedotto)
della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della l. 29 aprile 1982, n. 187 ("Conversione in legge,
con modificazioni, del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57, concernente
disciplina per la gestione stralcio dell'attività del commissario
per le zone terremotate della Campania e della Basilicata") nella
parte in cui sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57,
questione sollevata dalla Regione Campania con ricorso 25 maggio 1982
(Reg. ric. n. 27 del 1982).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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