1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 ORDINANZA 11 - 19 maggio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti - Classificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia ammessa anche in deroga ai limiti ed alle prescrizioni degli strumenti di pianificazione comunale - Conseguente ritenuta derogabilita' delle norme in materia di distanze tra fabbricati dettate dal decreto interministeriale n. 1444 del 1968 - Denunciata violazione dei principi fondamentali della materia "governo del territorio" e della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia "ordinamento civile", nonche' asserita illegittima ed irragionevole incidenza sul diritto di proprieta' - Motivazione sulla rilevanza fondata su un erroneo presupposto interpretativo - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 64, comma 2, come modificata dalla legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2005, n. 20. - Costituzione, artt. 2, 3, 42 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; cod. civ., art. 873; legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41-quinquies; decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, art. 9; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3. (011C0331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA
Giudici: Alfio FINOCCHIARO Giudice, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 64, comma 2,
della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio), come sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera d), della legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2005, n.
20, recante Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), in materia di recupero
abitativo dei sottotetti esistenti, promosso dal Tribunale di Brescia
nel procedimento vertente tra F.I. e G.G. ed altri con ordinanza del
22 febbraio 2010, iscritta al n. 342 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;
Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto:
che il Tribunale ordinario di Brescia, sezione terza civile,
con ordinanza del 22 febbraio 2010 (reg. ord. n. 342 del 2010), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 64,
comma 2, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), come modificata dalla legge
della Regione Lombardia 27 dicembre 2005, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio",
in materia di recupero abitativo dei sottotetti esistenti), in
relazione agli artt. 2, 3, 42 e 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione;
che l'art. 64 della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005 disciplina gli interventi edilizi finalizzati al recupero
volumetrico dei sottotetti, prevedendo, al comma 2, che tale recupero
«è classificato come ristrutturazione edilizia ai sensi
dell'articolo 27, comma 1, lettera d)» della medesima legge regionale
e che esso «non richiede preliminare adozione ed approvazione di
piano attuativo ed è ammesso anche in deroga ai limiti ed alle
prescrizioni degli strumenti di pianificazione comunale vigenti ed
adottati, ad eccezione del reperimento di spazi per parcheggi
pertinenziali secondo quanto disposto dal comma 3» del medesimo art.
64;
che il giudice a quo premette di essere stato investito di un
giudizio avente a oggetto un reclamo proposto da F.I. avverso
l'ordinanza emanata in data 17 novembre 2009 dal Tribunale di Brescia
ex art. 1170 del codice civile e 703 del codice di procedura civile,
con la quale, in accoglimento di un'azione di manutenzione promossa
da G.G., E.G., M.B. e L.M., è stata ordinata la demolizione di una
porzione dell'ultimo piano della casa di abitazione di F.I. «onde
assicurare il rispetto del distacco di mt. 10,00 tra sopralzo e
fabbricato dei ricorrenti»;
che il tribunale rimettente rileva che è incontestato che il
sopralzo realizzato dal reclamante, pur rispettando la distanza
civilistica di metri tre dall'edificio confinante, violi la
disposizione in tema di distanze fissata dall'art. 76 delle norme
tecniche di attuazione del Piano regolatore generale vigente nel
comune di Brescia, che, sul punto, recepisce il disposto dell'art. 9
del decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765); che, inoltre, precisa il giudice a quo,
il manufatto in contestazione integra un'ipotesi di recupero a fini
abitativi di preesistente sottotetto ed è stato realizzato in
conformità a quanto prescritto dagli artt. 63 e 64 della legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2005, come modificati dalla legge
regionale n. 20 del 2005;
che, preliminarmente, il giudice riporta che la prima
questione oggetto del contendere, sollevata dal reclamante, è se
l'art. 64, comma 2, della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005 intendesse, o meno, derogare alle disposizioni dettate in
materia di distanze, dal momento che il reclamante è risultato
soccombente nell'azione di manutenzione svolta dal proprietario
confinante in quanto, secondo il giudice di prima istanza, «il
riferimento alla legislazione regionale in tema di recupero dei
sottotetti» deve «considerarsi ininfluente»;
che il giudice a quo contesta tale interpretazione
adeguatrice dell'art. 64, comma 2, della legge censurata, in quanto
il «senso letterale» della disposizione sarebbe quello «di escludere
l'assoggettamento degli interventi di recupero alla pianificazione
esecutiva, e di ammetterli anche in deroga ai limiti ed alle
prescrizioni non solo degli strumenti urbanistici generali, ma anche
di quelli attuativi, tranne che per gli spazi destinati a parcheggi»;
che questa interpretazione troverebbe conferma, ad avviso del
giudice rimettente, nel fatto che «i limiti e le prescrizioni degli
strumenti di pianificazione comunali» altro non sarebbero che i
cosiddetti standards urbanistici e che l'intenzione del legislatore
regionale sarebbe poi resa evidente dalla scelta di ricondurre gli
interventi di recupero dei sottotetti, in quanto di «ristrutturazione
edilizia», a tutte le norme applicabili a detta categoria di opere, e
non quindi a quelle applicabili alle nuove costruzioni, tra le quali
figurano le norme sulle distanze;
che, dunque, la disposizione dell'art. 64, comma 2, della
legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 (come sostituito
dall'art. 1 della legge della Regione Lombardia n. 20 del 2005) non
potrebbe essere interpretata in modo costituzionalmente orientato,
cioè nel senso di ritenere che essa non abbia inteso derogare alla
normativa statale sulle distanze, donde la rilevanza della questione
di costituzionalità della norma censurata, la cui applicazione
sarebbe necessaria per «accertare la lesione lamentata dal
proprietario confinante, e dunque pronunciarsi sulla relativa domanda
di tutela»;
che, in punto di non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente osserva che l'art. 64, comma 2, della legge della Regione
Lombardia n. 12 del 2005 sarebbe, innanzitutto, in contrasto con le
norme fondamentali dettate in materia di distanze dal d.m. n. 1444
del 1968, il cui art. 9, ultimo comma, dispone che «sono ammesse
distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso
di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o
lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche»;
che, inoltre, secondo il giudice a quo, la disciplina
censurata non avrebbe «la portata normativa sopra evidenziata,
essendole estranea una visione unitaria e complessiva delle singole
zone del territorio su cui è destinata ad incidere», e regolerebbe,
pertanto, «una situazione edificatoria ed urbanistica preesistente,
e, prescindendo da una preventiva, compiuta valutazione della stessa,
autorizzerebbe interventi implicanti aumenti di volumetrie
residenziali (peraltro senza corrispondenti cessioni di aree per la
realizzazione di opere di urbanizzazione) [...] senza che risulti
contemplata la necessità di una valutazione, sia pur presuntiva,
della possibile incidenza degli aumenti di volumetria autorizzati in
deroga alla pianificazione urbanistica vigente»;
che, pertanto, la norma censurata sembrerebbe soddisfare
«taluni interessi privati con sacrificio dei contrapposti interessi
dei proprietari dei fondi finitimi e in difetto di un adeguato
bilanciamento con l'interesse pubblico cui deve necessariamente
rispondere la disciplina del territorio (bilanciamento che, secondo
il principio ricavabile dall'art. 9, ultimo comma, del d.m. n. 1444
del 1968, viene per contro garantito da un'attività di
pianificazione complessiva ed unitaria per "gruppi di edifici" o
comunque per zone determinate)» e le ricadute della normativa
regionale sulla disciplina dei rapporti di vicinato, inoltre, non
sarebbero «tali da garantirne un assetto equo, con reciprocità di
diritti, od adeguata compensazione per il possibile sacrificio di
diritti acquisiti»;
che l'art. 64, comma 2, della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005, dunque, contrasterebbe con i principi fondamentali
della materia del governo del territorio di cui agli artt. 873 cod.
civ., 41-quinques della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n.
765, e 9 del d.m. n. 1444 del 1968, e dunque con l'art. 117, terzo
comma, Cost., invadendo altresì la materia dell'ordinamento civile
dello Stato, di competenza esclusiva del legislatore statale ex art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.;
che, infine, secondo il giudice rimettente, la norma
censurata, autorizzando ampliamenti di edifici in deroga ai limiti ed
alle prescrizioni dei piani urbanistici al di fuori delle ipotesi di
deroghe legittime ex art. 9, ultimo comma, del d.m. n. 1444 del 1968,
sarebbe in contrasto con il principio fondamentale dettato in materia
dall'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), e, quindi, con l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, in base alla normativa statale di principio,
l'intervento di «ristrutturazione edilizia» non comporta aumento di
sagoma e di volumi e l'ampliamento di edificio esistente si qualifica
quale «nuova costruzione»;
che, da ultimo, la norma censurata, incidendo
illegittimamente e in termini irragionevoli sul diritto di
proprietà, violerebbe altresì gli artt. 2, 3 e 42 Cost.;
che è intervenuta in giudizio la Regione Lombardia,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque,
non fondata;
che, con riguardo alla ammissibilità, la Regione eccepisce
difetto di rilevanza e difetto di motivazione della questione e che,
inoltre, sarebbero inammissibili, in quanto prive di specifica
motivazione, le censure riferite agli artt. 2, 3 e 42 Cost.;
che, secondo la difesa regionale, il giudice avrebbe dovuto
verificare, in primo luogo, «se l'intervento su cui è causa ha
comportato in concreto aumenti di sagoma e volumi (ciò che non si
dice nell'ordinanza)», e, in secondo luogo, «se, in ipotesi
affermativa, detti aumenti (di sagoma e/o di volumi) siano
riconducibili o meno ad attività di demolizione e ricostruzione»;
che, nel merito, la difesa regionale rileva che la questione
non è fondata, in quanto la norma censurata rientrerebbe nella
materia del governo del territorio, senza invadere in alcun modo la
materia dell'ordinamento civile, e non violerebbe i principi
fondamentali riservati alla legislazione dello Stato, individuati dal
giudice a quo nelle regole dettate dagli artt. 9 del d.m. n. 1444 del
1968 e 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Considerato:
che il Tribunale ordinario di Brescia, sezione terza civile,
con ordinanza del 22 febbraio 2010 (reg. ord. n. 342 del 2010), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 64,
comma 2, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), come modificata dalla legge
della Regione Lombardia 27 dicembre 2005, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»,
in materia di recupero abitativo dei sottotetti esistenti), in
relazione agli artt. 2, 3, 42 e 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione;
che l'art. 64 della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005 disciplina gli interventi edilizi finalizzati al recupero
volumetrico dei sottotetti, prevedendo, al comma 2, che tale recupero
«è classificato come ristrutturazione edilizia ai sensi
dell'articolo 27, comma 1, lettera d)» della medesima legge regionale
e che esso «non richiede preliminare adozione ed approvazione di
piano attuativo ed è ammesso anche in deroga ai limiti ed alle
prescrizioni degli strumenti di pianificazione comunale vigenti ed
adottati, ad eccezione del reperimento di spazi per parcheggi
pertinenziali secondo quanto disposto dal comma 3» del medesimo art.
64;
che il giudice a quo contesta l'interpretazione adeguatrice
fornita dal giudice di prima istanza, in base a cui la deroga
prevista dalla norma censurata non opererebbe in riferimento all'art.
9 del decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765);
che, infatti, ad avviso del giudice rimettente, il «senso
letterale» dell'art. 64, comma 2, della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005 sarebbe quello «di escludere l'assoggettamento degli
interventi di recupero alla pianificazione esecutiva, e di ammetterli
anche in deroga ai limiti ed alle prescrizioni non solo degli
strumenti urbanistici generali, ma anche di quelli attuativi, tranne
che per gli spazi destinati a parcheggi», con la conseguenza che, nel
processo principale, l'applicazione della disposizione censurata
consentirebbe di derogare alle norme del d.m. n. 1444 del 1968 in
materia di distanze tra fabbricati;
che la motivazione addotta dal giudice rimettente in ordine
alla rilevanza della questione risulta fondata su una interpretazione
della norma censurata diversa da quella fornita dalla prevalente
giurisprudenza ordinaria e amministrativa;
che l'art. 64, comma 2, della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005, in accordo con tale giurisprudenza, deve
interpretarsi nel senso che esso consente la deroga dei parametri e
indici urbanistici ed edilizi di cui al regolamento locale ovvero al
piano regolatore comunale, fatto salvo il rispetto della disciplina
sulle distanze tra fabbricati, essendo quest'ultima materia inerente
all'ordinamento civile e rientrante nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato (sentenza n. 232 del 2005);
che, dunque, la deroga prevista dalla norma censurata non
può ritenersi estesa anche alla disciplina civilistica in materia di
distanze, nè può operare nei casi in cui lo strumento urbanistico
riproduce disposizioni normative di rango superiore, a carattere
inderogabile, quali sono quelle dell'art. 41-quinques della legge 17
agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), introdotto dall'art. 17
della legge 6 agosto 1967, n. 765, e dell'art. 9 del d.m. n. 1444 del
1968, nella parte in cui regolano le distanze tra fabbricati;
che, pertanto, nel processo principale la deroga disposta
dall'art. 64, comma 2, della legge della Regione Lombardia n. 12 del
2005 non trova applicazione e, di conseguenza, la questione è
manifestamente inammissibile in quanto il giudice rimettente ha
fondato il proprio ragionamento in ordine alla rilevanza su un
erroneo presupposto interpretativo (ex plurimis, ordinanza n. 34 del
2009).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 64, comma 2, della legge della
Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio), come modificata dalla legge della Regione Lombardia 27
dicembre 2005, n. 20 (Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005,
n. 12 «Legge per il governo del territorio», in materia di recupero
abitativo dei sottotetti esistenti), sollevata in riferimento agli
artt. 2, 3, 42 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brescia, sezione terza
civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2011.

Il Presidente: Maddalena


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 19 maggio 2011.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti