1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 404 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 1989
N. 404 Ordinanza emessa il 15 giugno 1989 dal commissariato regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo - L'Aquila, nella causa demaniale promossa dal comune di Rivisondoli contro il Ministero dell'agricoltura e delle foreste ed altri Usi civici - Facolta' della regione Abruzzo di sclassificare terreni demaniali soggetti ad uso civico - Violazione dei principi della imprescrittibilita' dei diritti di uso civico nonche' della inusucapibilita' ed indisponibilita' dei terreni sottoposti ad uso civico, sanciti dalla legge nazionale n. 1766/1927 Ingiustificata disparita' di trattamento dei cittadini della regione Abruzzo rispetto a quelli delle altre regioni - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. (Legge regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, artt. 7 e 10). (Cost., artt. 3, 42, 117 e 118). (089C0960) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-1989)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale iscritta
al n. 20 del ruolo generale affari contenziosi dell'anno 1988,
vertente tra il comune di Rivisondoli in persona del sindaco in
carica, non comparso, ed il Ministero dell'agricoltura e delle
foreste in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato ex lege
presso l'avvocatura distrettuale dello Stato in L'Aquila, non
comparso, nonchè società Monte Pratello S.p.a. in persona del
legale rappresentante, con sede in Rivisondoli, elettivamente
domiciliato in L'Aquila, vico di Picenze n. 25 presso e nello studio
dell'avv. Rodolfo Ludovici dal quale è rappresentata e difesa come
da procura a margine della comparsa di costituzione, Monte Pratello
Immobiliare S.p.a. con sede in Roma in persona dell'amministratore
unico Giuseppe Cammarota elettivamente domiciliato in l'Aquila, via
Veneto n. 2 presso lo studio dell'avv. Domenico D'Ascanio, dal quale
è rappresentato e difeso in unione all'avv. Athena Lorizio del foro
di Roma, come da procura a margine della comparsa di costituzione.
Oggetto: Usi civici - Alienazione di terreni di natura demaniale
civica universale senza la preventiva assegnazione e categoria -
Convalida del relativo contratto previa sclassificazione dei fondi ai
sensi del disposto degli artt. 7 e 10 della legge regionale 3 marzo
1988, n. 25.
Non manifesta infondatezza dell'eccezione di incostituzionalità
deli articoli anzidetti per violazione degli artt. 3, 42, 117 e 118
della Costituzione.
Con contratto in data 31 agosto 1959, n. 518, di repertorio,
registrato in Castel di Sangro il 9 ottobre 1959 al n. 164, mod. 7,
vol. XIII, reso esecutivo dal prefetto di L'Aquila il 22 settembre
1959 con provvedimento n. 29480, div. 4, stipulato dal segretario
comunale di Rivisondoli in forma pubblica amministrativa, il comune
anzidetto, in esecuzione delle deliberazioni consiliari 15 maggio
1959, n. 30 e 25 giugno 1959, n. 37, ambedue approvate dall'allora
giunta provinciale amministrativa in sede di tutela, alienò alla
società p.a. "Monte Pratello" con sede in Rivisondoli, in persona
del presidente del consiglio di amministrazione e legale
rappresentante in carica, al prezzo di L. 10 al mq e, quindi, di L.
496.520 complessive, mq 49.652 di terreno ubicato in agro del
suddetto centro, località Crete Rosse - Vallone dello Schiapparo,
censito al nuovo catasto rustico come segue: foglio n. 24 - part. 9/
a, foglio 8 part. 48/ a e 48/ b; foglio 25 part. 7/ a , 2/ a , 2/ c ,
2/ b; foglio 20 part. 4/ a e 4/ b; foglio 23 part. 99/ a; foglio 21
part. 178/ a per essere adibito all'istallazione di impianti di
risalita, piste di discesa, dell'impianto di seggiovia e strutture di
servizio connesse, con stazione di partenza dal Vallone dello
Schiapparo e di arrivo nei pressi di Monte Pratello.
Senonchè dagli atti demaniali esistenti nella conservatoria di
questo commissariato agli usi civici emerse che il bene compravenduto
era di natura demaniale civica universale, come risultava dal
progetto di verificazione delle terre collettive di Rivisondoli,
redatto il 30 novembre 1938 (cioè più di venti anni prima) dal
perito ing. Marcello Bontempo, approvato dal Ministero per
l'agricoltura e le foreste il 15 maggio 1939 e pubblicato nelle forme
di legge il 19 maggio 1939, per cui il Ministro dell'agricoltura, con
suo decreto in data 28 aprile 1961 autorizzò il comune in parola ai
sensi del disposto dell'art. 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
ad alienare il suddetto appezzamento, disponendo che le somme
ricavate fossero investite, a norma del successivo art. 24, in titoli
del debito pubblico intestati ad esso ente, ma con vincolo dello
stesso Ministero, per essere destinate, in caso di bisogno, ad opere
permanenti di interesse generale di quelle popolazioni.
In forza di tale decreto i fondi anzidetti, che nelle more erano
stati volturati in testa all'acquirente società, furono di nuovo
venduti a quest'ultima con contratto 23 agosto 1968, n. 160, di
repertorio rogato dal segretario comunale di Rivisondoli, reso
esecutivo dal prefetto di L'Aquila il 16 settembre 1968 con
provvedimento n. 9512/4, registrato in Castel di Sangro il 2 ottobre
1968, al n. 579, mod. 1º vol. 20.
Il prezzo fu mantenuto in 10 L. al mq e, quindi, L. 496.520, già
versate, ma in esecuzione del patto n. 6 del precedente contratto in
data 31 agosto 1959, furno venduti alla suddetta società ulteriori
mq 19.190 di suolo demaniale civico universale, sempre al prezzo di
L. 10 al mq. Tutto ciò in esecuzione della deliberazione consiliare
n. 29 del 13 maggio 1962, con la quale si chiese pure dal Ministero
dell'agricoltura l'autorizzazione a sdemanializzare il suolo medesimo
- per altro già venduto come si è detto - sul quale i naturali
esercitavano il diritto di uso civico di pascolo.
La delibera era stata stupefacentemente approvata dalla giunta
provinciale amministrativa il 23 ottobre 1962 con provvedimento n.
37258 "a condizione che venga escluso il terreno boschivo di cui al
foglio 25, part. 2, salvo la piccola parte nuda di mq 1060 e salvo i
provvedimenti del Ministero dell'agricoltura" e nel contratto di
vendita del 1968 (stipulato, quindi, alla distanza di ben sei anni) a
pag. 16 si legge testualmente quanto segue: Benvero: poichè per
attuare il trasferimento dei terreni sopraindicati è necessario
ottenere la sdemanializzazione, il comune, in considerazione del
lungo tempo trascorso e delle circostanze, cui la società è
estranea, che hanno reso inoperante l'impegno assunto e la
conseguente delibera, si obbliga ad attivarsi presso il Ministero per
l'agricoltura e per le foreste, per conseguirne al più presto la
disponibilità, stralciando, se necessario, i terreni da trasferire
alle società Monte Pratello, dalla richiesta di sdemanializzazione
di quegli altri terreni, indicati nella richiamata delibera del 13
maggio 1962, dei quali il comune intende disporre per scopi e
finalità diverse dall'obbligo assunto nei confronti della società
Monte Pratello.
Con la pattuizione n. 9 dell'andidetto contratto, infine il comune
concesse "gratuitamente" alla medesima società per la durata di anni
29 il suolo necessario per l'istallazione delle basi dei piloni e la
servitù di attraversamento del suolo comunale con funi, per tutta la
lunghezza degli impianti costruiti e da costruire, e per la larghezza
di metri venti per la cabinovia e le piste di discesa e di mq 10 per
la seggiovia, fondo anch'esso di natura demaniale civica universale.
L'autorizzazione alla vendita di mq 49.750, però, fu concessa dal
Ministero suddettto senza che il compendio terriero fosse stato
preventivamente assegnato a categoria, ai sensi dell'art. 11 della
legge anzidetta, la quale prevede che siano assegnati alla categoria
a) i terreni convenientemente utilizzabili come bosco o pascolo
permanente ed alla cat. b) quelli convenientemente utilizzabili per
la coltura agraria i quali sono destinati, in forza del successivo
art. 13, ad essere ripartiti secondo un piano tecnico di sistemazione
fondiaria tra le famiglie dei coltivatori diretti del comune o della
frazione.
Com'è noto nel sistema della legge n. 1766/1927, la preventiva
individuazione delle terre da assegnare ad una delle categorie su
accennate deve ritenersi un presupposto formale e sostanziale
indispensabile per l'emanazione dei provvedimenti di cui all'art. 12,
perchè solo mediante individuazione dei beni è possibile stabilire
per quali terre possa essere eventualmente chiesta dai comuni
l'alienazione o il mutamento di destinazione.
Infatti solo quelle assegnate alla categoria a) possono essere
oggetto degli anzidetti provvedimenti, mentre quelle assegnate alla
categoria b) sono assolutamente indisponibili.
Pertanto prima di siffata individuazione i beni civici sono
assolutamente indisponibili, come hanno precisato sia il Consiglio di
Stato con la sentenza 3 dicembre 1960, n. 825, che la suprema Corte
di cassazione con quella 10 novembre 1980, n. 6017, e questo
commissariato con la decisione 9 maggio 1986, n. 11, con la quale è
stata decisa una fattispecie analoga.
Tanto premesso, denotando il comportamento del comune e della
S.p.a Monte Pratello nonchè della società Monte Pratello
Immobiliare, acquirente del fondo consito al foglio 8, part. 155, ex
48/ a, dalla prima, con atto dell'8 luglio 1983, una contestazione
implicita della rilevata qualitas soli, e dovendosi entrambe
considerare abusive occupatrici dei fondi su elencati, questo
commissario ordinava citarsi a comparire dinanzi a sè il sindaco in
carica di Rivisondoli, il Ministro pro-tempore dell'agricoltura e
delle foreste e le due società in persona dei rispettivi legali
rappresentanti, al fine di sentir dichiarare la natura demaniale
civica universale dei terreni tutti menzionati in premessa; sentir
per l'effetto dichiarare la nullità assoluta ed insanabile di tutti
gli atti di disposizione di essi, ivi compresi quelli su elencati ed
ordinarne la reintegra al comune di Rivisondoli, con la condanna
delle suddette società al rilascio dei presidii medesimi, liberi di
cose e di persone, previo ripristino dello stato originario dei
luoghi.
Riservata, altresì, l'adozione di provvedimenti di natura
cautelare ed urgente, atti a preservare la natura demaniale da uso
civico dei fondi su descritti a norma dell'art. 74 regolamento di
esecuzione della legge n. 1766/1927 approvato con regio decreto 26
febbraio 1928, n. 332.
Si costituivano in giudizio le due società indicate in epigrafe;
la S.p.a. Montepratello con memoria del 15 luglio 1988 ed a mezzo del
suo difensore, nel far presente di aver chiesto in data 30 giuno 1988
alla regione Abruzzo, ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 3
marzo 1988, n. 25, di convalidare il suindicato decreto ministeriale
previa sclassificazione ed al comune di esprimere il proprio parere
favorevole alla covalida, instava perchè fosse il presente giudizio
in attesa della decisione della regione; esibiva, altresì, copia
della deliberazione n. 166 del 7 luglio 1988 con la quale la giunta
municipale di Rivisondoli, aveva espresso parere favorevole
all'accoglimento da parte della regione Abruzzo, dell'istanza della
S.p.a. Monte Pratello intesa ad ottenere previa sclassificazione, la
convalida del decreto ministeriale del 28 aprile 1961 per i terreni
elencati, con l'esclusione di quello alienato ad altra società,
distinto in catasto al foglio 8, part. n. 155 ( ex 48/ a).
La società Monte Pratello Immobiliare, a sua volta, assumeva di
essersi attivata perchè in applicazione del combinato disposto degli
artt. 7 e 10 della legge regionale n. 25/1988 fosse convalidato
previa sclassificazione il richiamato decreto ministeriale anche
relativamente al terreno censito al foglio 8, part. n. 155 ( ex 18/
a).
Il giudicante riservava ordinanza.
RITENUTO IN DIRITTO
Il commissario ritiene di dover sollevare d'ufficio la questione
di legittimità costituzionale delle norme di cui agli artt. 7 e 10
della legge regionale 3 marzo 1988, n. 25, presentandosi essa
rilevante in rapporto della decisione della presente causa e non
manifestamente infondata.
La questione è rilevante perchè la decisione di questo giudizio
è subordinata all'esito della risoluzione che la regione Abruzzo
adotterà sulle istanze delle soc. Montepratello e Immobiliare Monte
Pratello dirette ad ottenere la convalida del suindicato decreto
ministeriale previa sclassificazione ai sensi delle cennate norme,
dei terreni demaniali di uso civico attualmente abusivamente da esse
occupati, nel senso che se l'istanza sarà accolta, dovrebbesi
dichiarare da parte del giudicante cessata la materia del contendere,
o, il che ha gli stessi effetti, emettersi declaratoria di non luogo
a provvedere.
La questione, poi, non è manifestamente infondata specie in
relazione agli artt. 117, 118, 42 e 3 della Costituzione.
Infatti in virtù dell'art. 66 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, furono trasferite alle regioni
solo le funzioni amministrative relative alla liquidazione degli usi
civici, allo scioglimento delle promiscuità, alla verifica delle
occupazioni ed alla destinazione delle terre di uso civico e di
quelle provenienti da affrancazioni, nonchè le competenze attribuite
al Ministero dell'agricoltura e delle foreste, ed altri organi
periferici diversi dallo Stato ed al commissario per la liquidazione
degli usi civici dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, dal regolamento
di esecuzione approvato con regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332, e
dalla legge 16 marzo 1921, n. 377, ad eccezione delle legittimazioni
effettuate con decreto del Presidente della Repubblica d'intesa con
le regioni interessate rimaste di competenza del commissario.
Il Consiglio di Stato sez. II, con il suo noto parere dell'11
febbraio 1981 ebbe a ben specificare le funzioni amministrative già
esercitate dal commissario e trasferite alle regioni per effetto del
richiamo decreto presidenziale.
Ora non sembra che la regione Abruzzo con la legge n. 25/1988
abbia rispettato i limiti della delega stabilita da quest'ultimo,
essendosi attribuiti poteri quali quelli previsti dagli artt. 7 e 10
stessa legge che non sono certamente di natura amministrativa, ma
legislativa.
Così facendo, ha certamente violato gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Il primo di essi stabilisce che la regione può emanare per le
materie elencate nello stesso articolo, compresa l'agricoltura, norme
legislative, ma nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in contrasto
con l'interesse nazionale e con quelle di altre regione.
Ora l'art. 10 della legge regionale n. 25/1988, prevedendo la
facoltà della regione Abruzzo di sclassificare terreni demaniali di
uso civico, vulnera i principi fondamentali - posti dalla legge
nazionale 16 giugno 1927, n. 1766 - dell'imprescrittibilità dei
diritti di uso civico nonchè dell'inusucapibilità e
dell'indisponibilità delle terre collettive sulle quali la
popolazione esercità siffatti diritti, terre sottoposte, pertanto,
al vincolo della immutabilità della loro destinazione.
La norma del suddetto art. 10 è in, aperto contrasto con tutti
tali principi perchè stabilisce che la regione può sopprimere
diritti di godimento di contenuto reale quali sono i diritti di uso
civico spettanti alla collettività, proprietaria dei terreni sui
quali essi sono esercitati, con la conseguenza che i millenari
diritti di usi civici sono stati degradati al rango di meri interessi
legittimi che possono essere sacrificati ogni qualvolta piaccia
all'ente regione decretarne la fine.
È evidente la violazione dei principi di imprescrittibilità ed
inalienabilità che presidiano l'istituto degli usi civici e ne hanno
consentito la sopravvivenza nel corso di millenni.
L'art. 118 è stato vulnerato perchè alle regioni spettano le
funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente art.
117 e non di certo funzioni di convalida di atti nulli o di
sclassificazione di terre demaniali civiche di cui agli artt. 7 e 10
della legge n. 25/1988.
Inoltre la sclassificazione comporta, oltre all'estinzione dei
diritti diusi civici, anche la trasformazione delle terre collettive
che sono di proprietà delle popolazioni titolari dei diritti
anzidetti, in beni patrimoniali, come tali sottratti alla rigorosa
disciplina sancita dalla legge n. 1766/1927 e relativo regolamento di
esecuzione - cosicchè - i diritti proprietari della collettività
vengono praticamente espropriati senza che alla medesima sia
corrisposto alcun compenso a titolo di indennizzo.
Si profila a questo punto la grave violazione dell'art. 42 della
Costituzione il quale, dopo aver al primo comma stabilito che la
proprietà è pubblica o privata, sancisce al terzo comma che solo la
proprietà privata può essere nei casi previsti dalla legge e salvo
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.
Non v'è dubbio che i beni di uso civico, detti anche beni
universitari o collettivi siano di dominio pubblico, siccome
appartenenti alla popolazione del luogo che vi esercita i diritti
civici perpetui di godimento, per cui la loro disciplina legale è
equiparata al regime della demanialità, come ha affermato il supremo
collegio con numerose sentenze (cfr. tra le tante Cass. 18 ottobre
1967, n. 2553), donde le richiamate peculiarità
dell'imprescrittibilità, inalienabilità, inusucapibilità ed
indisponibilità, che contraddistinguono i beni demaniali pubblici.
Anzi la tutela dei beni civici raggiunge maggior intensità
rispetto ai beni demaniali in senso stretto, perchè mentre per
questi ultimi è prevista in casi eccezionali la sclassificazione
tacita del suolo, per i beni civici tale sclassificazione è esclusa
anzi vietata come ha deciso la suprema Corte con la sentenza 12
dicembre 1953, n. 3690.
Il problema se i beni collettivi di uso civico possano essere o
meno espropriati è stato risolto negativamente dalla corte di
appello di Roma (sez. speciale usi civici) con la sentenza in data 18
maggio 1967.
Infatti le terre di uso civico sono inalienabili ed indisponibili
e gli usi civici sono imprescrittibili.
Ciò è una conseguenza della natura pubblicistica di questi
diritti la quale consente se non proprio un indentificazione,
perlomeno un'assimilazione del regime di essi al regime di quelli
demaniali in senso tecnico.
Inoltre la legge fondamentale sulle espropriazioni per pubblica
utilità del 25 giugno 1865, n. 2359, si riferisce ai beni posseduti
iure privatorum e tale principio ha ricevuto autorevole conferma nel
richiamato art. 42 della Costituzione che - com'è pacifico - prevede
l'esprospriazione per pubblico interesse solo della proprietà
privata.
La legge n. 1766/1927 stabilisce con l'art. 12 che i beni civici
previamente assegnati alla cat. a) di cui al precedente art. 11,
possano essere sdemanializzati e, quindi, alienati o mutati di
destinazione dietro autorizzazione rilasciata di volta in volta, ora
dalla regione.
L'autorizzazione regionale si sostanza in vero e proprio
provvedimento di sdemanializzazione del bene, emesso in base alla
legge suddetta per cui solo dopo di essa il bene diviene oggetto di
commercio a tutti gli effetti.
La stessa Corte costituzionale ha confermato indirettamente questi
principi, avendo con la sentenza 25 maggio 1957, n. 67, stabilito che
non sono espropriabili i terreni pervenuti ad un comune a seguito di
scorporo di beni di uso civico in quanto questi non possono essere
considerati privati e con la sentenza 30 dicembre 1961, n. 78, che la
natura dei beni civici non consente la loro espropriazione perchè
non sono di natura privata, per cui - anche considerando
l'orientamento del Consiglio di Stato sentenza sez. IV, 22 gennaio
1964, n. 10, e parere 7 gennaio 1965, n. 1177 - si deve ritenere che
tali beni non possono essere espropriati e che alla loro
utilizzazione possa provvedersi a norma dell'art. 12 della legge n.
1766/1927, ossia dopo la prescritta autorizzazione di volta in volta
rilasciata dalla regione competente per territorio, facultizzata ad
effettuare la comparazione tra l'utilità del bene demaniale civico
per la comunità e l'indennizzo che può ritrarsi dalla sua
alienazione o dal mutamento di destinazione, al fine di evitare che
la comunità resti privata del suo demanio, senza corrispettivo
alcuno.
La violazione dell'art. 3 della costituzione si ravvisa nel fatto
che solo i cittadini della regione Abruzzo possono ottenere la
convalida previa sclassificazione dei terreni, di atti di
disposizione dei beni civici palesemente nulli, come sono quelli non
preceduti dalla preventiva assegnazione e una della due categorie di
cui all'art. 11 della legge n. 1766/1927, poichè solo per quelli
assegnati alla cat. a) "ai terreni adibiti a bosco o pascolo
permanente" è possibile l'adozione di uno dei due provvedimenti
previsti dal successivo art. 12 (sdemanializzazione o mutamento della
loro destinazione). Di tale facoltà non possono, invece, avvalersi i
cittadini di altre regioni, donde la violazione del principio
dell'uguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge.
Infine l'art. 7 della legge regionale n. 25/1988, prevedendo la
possibilità di provvedere alla convalida delle autorizzazioni alle
alienazioni di terre civiche non previamente assegnate a categoria,
rilasciate dall'autorità competente, sempre che i relativi atti di
alienazione siano stati stipulati e registrati anteriormente
all'entrata in vigore della legge stessa, viola l'art. 117 della
Costituzione, perchè è in contrasto con l'art. 1423 del cod. civ.
il quale reca il principio dell'inammissibilità della convalida, nel
senso che il contratto nullo non può essere convalidato.
La norma suindicata, ammettendo, invede, in tali casi la
convalida, travolge il regime delle nullità assolute ed insanabili,
come è regolato dal codice civile.
Inoltre anche per l'art. 7 va rilevato che il potere di convalida,
di atti nulli non è certamente di natura amministrativa, sicchè
esso non rientra tra le funzioni amministrative che spettano alle
regioni in dipendenza alle materie indicate nel precedente art. 117.
Dal presente giudizio vanno stralciati gli atti che si riferiscono
ai terreni descritti nella narrativa del fatto, abusivamente occupati
dalle società sunnominate, in ordine ai quali non è stato stipulato
regolare contratto di compravendita.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 7 e 10 della legge regionale
3 marzo 1988, n. 25, in riferimento agli artt. 3, 117, 118 e 42 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il quidizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in camera di consiglio del 15 giugno 1989.
Il commissario regionale: (firma illeggibile)

89C0960