1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 392 SENTENZA 12 - 21 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia - Regione Friuli-Venezia Giulia - Piani di abbattimento di specie faunistiche ritenute nocive alle colture e alla fauna protetta - Previsione della partecipazione all'esecuzione dei piani anche delle riserve di caccia regionale, qualificate conduttori dei fondi a fini faunistico-venatori, a mezzo dei cacciatori ad esse iscritti - Irragionevole ampliamento, non trattandosi nella specie di attivita' venatoria, dei soggetti autorizzati all'esecuzione dei piani - Inosservanza dei limiti posti dalla legislazione statale in materia (legge n. 157/1992) ed esorbitanza dalla potesta' integrativa - Attuativa attribuita dallo statuto al legislatore regionale in materia di caccia - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 dicembre 1999, n. 30, art. 7, comma 3, primo periodo e lettera a), cosi' come integrato dall'art. 2, comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001, n. 20. - Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 6, numero 3 (e Costituzione, art. 116, primo comma). (005C1074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3,
primo periodo e lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 31 dicembre 1999, n. 30 (Gestione ed esercizio dell'attività
venatoria nella Regione Friuli-Venezia Giulia), così come integrato
dall'art. 2, comma 1 (recte: comma 2), della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale n. 29/1993 in materia di aucupio, modifiche e integrazioni
alla legge regionale n. 24/1996 e alla legge regionale n. 30/1999,
nonchè ulteriori disposizioni in materia faunistico-venatoria),
promosso con ordinanza del 23 aprile 2003 dal Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, sul ricorso
proposto dalla LAV - Lega Anti Vivisezione contro Provincia di
Pordenone ed altri, iscritta al n. 500 del registro ordinanze 2003 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, 1ª serie
speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di costituzione della LAV - Lega Anti Vivisezione;
Udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2005 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Udito l'avvocato Alessio Petretti per la LAV - Lega Anti
Vivisezione.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia
Giulia, con ordinanza del 23 aprile 2003, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, primo periodo e
lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
31 dicembre 1999, n. 30 (Gestione ed esercizio dell'attività
venatoria nella Regione Friuli-Venezia Giulia), così come integrato
dall'art. 2, comma 1 (recte: comma 2), della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001, n. 20 (Modifiche alla legge
regionale n. 29/1993 in materia di aucupio, modifiche e integrazioni
alla legge regionale n. 24/1996 e alla legge regionale n. 30/1999,
nonchè ulteriori disposizioni in materia faunistico-venatoria), in
riferimento all'art. 6, numero 3, e all'art. 4, numero 3, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), nonchè in riferimento all'art. 116, primo
comma, della Costituzione.
Il Tribunale amministrativo regionale premette in fatto di essere
stato investito del ricorso per l'annullamento di una deliberazione
della Giunta provinciale di Pordenone relativa all'individuazione del
personale preposto al controllo della cattura e dell'abbattimento
della fauna nociva. Con tale deliberazione, adottata in revoca di una
precedente, sospesa in via cautelare dal medesimo Tribunale
amministrativo regionale, la Giunta ha motivato in ordine alla
prevalenza del parere del Servizio autonomo per la gestione
faunistica e venatoria della Regione Friuli-Venezia Giulia rispetto a
quello del competente dirigente di servizio della provincia ed ha
confermato il dispositivo.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo precisa che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma regionale
condurrebbe il collegio a riconoscere la sussistenza del fumus boni
iuris e quindi, essendo già stata riconosciuta la sussistenza di un
danno grave e irreparabile (che ha indotto il collegio a sospendere
in via interinale il provvedimento impugnato fino alla restituzione
degli atti da parte della Corte costituzionale), all'accoglimento
dell'istanza cautelare di sospensione della deliberazione giuntale
che su tale norma fonda il suo dispositivo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente afferma che
la norma censurata non osserva i limiti della potestà legislativa
regionale integrativo-attuativa in materia di protezione della fauna,
di cui all'art. 6, numero 3, dello statuto, poichè consente che
all'esecuzione di piani di abbattimento di fauna selvatica ritenuta
nociva - autorizzati, ai sensi dell'art. 37 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 31 dicembre 1999, n. 30, dall'Assessore
delegato in materia di caccia - procedano, oltre che i soggetti di
cui all'art. 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), cui l'art. 37 fa espresso rinvio, anche le riserve di
caccia, a mezzo dei cacciatori ad esse iscritti, in quanto
qualificate dalle citate norme regionali come «conduttori a fini
faunistico venatori dei fondi».
Secondo il rimettente, infatti, la disposizione censurata non si
limiterebbe ad integrare e attuare l'art. 19, comma 2, della legge
n. 157 del 1992, ma lo modificherebbe, aggiungendo ai soggetti
autorizzati al controllo della fauna nociva, che sono tassativamente
indicati in tale articolo (guardie venatorie provinciali e, se in
possesso di licenza di caccia, proprietari o conduttori dei fondi
interessati, guardie forestali o comunali), numerosi altri soggetti,
quali, potenzialmente, tutti i cacciatori iscritti alle riserve di
caccia della Provincia di Pordenone, di volta in volta inserite nei
piani di abbattimento.
In tal modo, ad avviso del rimettente, si comprometterebbe «la
stessa finalità di bilanciamento fra la tutela degli interessi
tutelati contro l'eccessiva moltiplicazione di specie faunistiche
nocive e quella della conservazione di dette specie, assicurata
attraverso la tassativa indicazione dei soggetti, che possono essere
autorizzati ad attuare le misure di controllo selettivo di detta
fauna».
Il giudice a quo precisa inoltre che, pur essendo incontestato
che la disciplina in esame vada ricondotta alla materia «tutela della
fauna», l'art. 7, comma 3, primo periodo e lettera a), della legge
regionale n. 30 del 1999 sarebbe, comunque, viziato anche qualora si
volesse ricondurre la potestà esercitata dalla Regione alla «materia
caccia», materia in cui la Regione ha, ai sensi dell'art. 4, numero
3, dello statuto, competenza esclusiva.
Infatti, anche questa potestà deve svolgersi in armonia con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, fra cui vanno
annoverate tutte quelle di principio della legge n. 157 del 1992,
alle quali sono tenute ad adeguarsi anche le regioni a statuto
speciale.
Al giudice rimettente non pare dubbio che l'art. 19, comma 2,
della legge n. 157 del 1992 costituisca norma di riforma
economico-sociale, perchè elenca un numerus clausus di soggetti
autorizzati all'esecuzione dei piani di abbattimento, all'evidente
scopo di evitare che la tutela degli interessi (sanitari, di
selezione biologica, di protezione delle produzioni zootecniche,
ecc.) perseguita con i piani di abbattimento trasmodi in
compromissione della sopravvivenza delle specie faunistiche.
Sempre secondo il giudice a quo, la normativa regionale viola non
solo i limiti posti alla potestà legislativa integrativo-attuativa
in materia di protezione della fauna riconosciuta dall'art. 6, numero
3, dello statuto, ma ogni potestà legislativa regionale, anche
esclusiva, nella parte in cui, in violazione dei principi generali
dell'ordinamento e degli interessi nazionali, dispone, per il solo
territorio del Friuli-Venezia Giulia, una modifica dell'ordinamento
civilistico, introducendo una nuova figura di conduttore dei fondi,
vale a dire i conduttori a fini faunistico venatori.
Tale disposizione si porrebbe in contrasto con le richiamate
norme dello statuto, eccedendo i limiti della potestà legislativa
integrativo-attuativa e della potestà esclusiva, anche perchè
limiterebbe le facoltà di disposizione e godimento del proprietario,
conduttore e affittuario, i quali devono consentire a soggetti
estranei di introdursi nel fondo proprio o da loro detenuto.
Nel complesso, secondo il giudice a quo, la disposizione
censurata viola, oltre alle citate norme statutarie, anche
l'art. 116, primo comma, della Costituzione, in quanto alle Regioni a
statuto speciale è concessa esclusivamente l'autonomia prevista dai
rispettivi statuti.
2. - Con memoria depositata il 2 settembre 2003 si è costituita
in giudizio la Lega Anti Vivisezione (LAV), ricorrente nel giudizio a
quo, che insiste per l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, facendo propri i motivi esposti nell'ordinanza di
rimessione.
La LAV precisa che la disposizione impugnata sarebbe in contrasto
anche con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, poichè, nel
permettere a soggetti che non hanno i requisiti previsti dall'art. 19
della legge n. 157 del 1992 di esercitare azioni di prelievo con
abbattimento di specie protette in periodi non consentiti dal
calendario venatorio, in aree non consentite e con l'uso di mezzi
normalmente vietati, comporterebbe la loro non assoggettabilità al
sistema penale italiano.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica, con memoria depositata
il 20 aprile 2005, la Lega Anti Vivisezione (LAV) insiste per
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale,
ribadendo quanto sostenuto nell'atto di costituzione e richiamando
altresì la giurisprudenza di questa Corte ed in particolare la
sentenza n. 135 del 2001.
Secondo la parte privata, con tale decisione, la Corte ha
chiarito che l'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992
costituisce un principio fondamentale della materia, tale da
vincolare la potestà legislativa regionale non solo per la sua
collocazione all'interno della legge quadro, ma anche per il suo
significato innovativo rispetto alla disciplina del controllo
faunistico di cui alla precedente legge cornice 27 dicembre 1977,
n. 968, che all'art. 12 non precludeva la partecipazione dei
cacciatori (non proprietari dei fondi interessati) all'esecuzione dei
piani di abbattimento.
Rispetto al secondo profilo di censura, vale a dire la violazione
del limite dell'ordinamento civile, la LAV precisa che, mentre
l'art. 842 del cod. civ. consente l'accesso ai fondi da parte dei
cacciatori muniti di licenza rilasciata dall'autorità, l' art. 7,
comma 3, primo periodo e lettera a), della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 1999 consentirebbe, «unicamente nella
Regione Friuli-Venezia Giulia, l'accesso su fondi altrui per
l'esercizio di un'attività diversa dalla caccia ed a soggetti di
diritto, quali le Riserve di caccia, e quindi a tutti i cacciatori
della regione ad esse associati nei rispettivi ambiti territoriali».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia
Giulia, con ordinanza del 23 aprile 2003, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, primo periodo e
lettera a), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
31 dicembre 1999, n. 20 (Gestione ed esercizio dell'attività
venatoria nella Regione Friuli-Venezia Giulia), così come integrato
dall'art. 2, comma 1 (recte: comma 2), della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001, n. 30 (Modifiche alla legge
regionale n. 29/1993 in materia di aucupio, modifiche e integrazioni
alla legge regionale n. 24/1996 e alla legge regionale n. 30/1999,
nonchè ulteriori disposizioni in materia faunistico-venatoria), in
riferimento all'art. 6, numero 3, e all'art. 4, numero 3, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), nonchè in riferimento all'art. 116, primo
comma, della Costituzione.
L'art. 7, comma 3, primo periodo e lett. a), della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 1999, così come integrato
dall'art. 2, comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
4 settembre 2001, n. 20 è censurato nella parte in cui consente che
all'esecuzione di piani di abbattimento di fauna selvatica procedano,
oltre che i soggetti di cui all'art. 19, comma 2, della legge
11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), anche le Riserve di
caccia situate nel territorio della Regione, a mezzo di cacciatori ad
esse assegnati, in quanto qualificate come «conduttori a fini
faunistico-venatori dei fondi».
2. - La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.
La norma censurata si inserisce nel complesso quadro normativo
degli articoli 7 e 37 della legge regionale citata e dell'art. 19,
comma 2, della legge statale n. 157 del 1992.
L'art. 7 si occupa di definire le Riserve di caccia e di
prevederne le funzioni. In particolare, secondo tale articolo, «il
territorio regionale destinato a gestione venatoria pubblica è
suddiviso nelle unità territoriali denominate Riserve di caccia»,
associazioni senza fini di lucro, «composte dai cacciatori ad esse
assegnati». Prosegue ancora l'articolo prevedendo che, al fine del
perseguimento della protezione, incremento e razionale sfruttamento
del patrimonio faunistico e della gestione dell'esercizio venatorio,
le Riserve, «quali conduttori a fini faunistico-venatori», pongono in
essere diverse attività tra le quali, alla lettera a), è prevista
l'attuazione di censimenti e la predisposizione di piani di
abbattimento.
L'art. 37 della medesima legge dispone che, su motivata e
documentata richiesta, l'Assessore regionale delegato in materia di
caccia, previo parere dell'Istituto faunistico regionale e del
Comitato faunistico venatorio regionale, possa autorizzare, in ogni
tempo e a condizioni predeterminate e controllate, la cattura e
l'abbattimento della cosiddetta fauna nociva, avvalendosi dei
soggetti di cui all'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992.
Infine, l'art. 19, comma 2, della legge statale n. 157 del 1992,
nel disciplinare l'abbattimento di fauna nociva, prevede che «le
regioni per la migliore gestione del patrimonio zootecnico, per la
tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione biologica,
per la tutela del patrimonio storico-artistico, per la tutela delle
produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche, provvedono al controllo
delle specie di fauna selvatica anche nelle zone vietate alla
caccia.Tale controllo, esercitato selettivamente, viene praticato di
norma mediante l'utilizzo di metodi ecologici su parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica. Qualora l'Istituto verifichi
l'inefficacia dei predetti metodi, le regioni possono autorizzare
piani di abbattimento. Tali piani devono essere attuati dalle guardie
venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali. Queste ultime
potranno avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi sui quali
si attuano i piani medesimi, purchè muniti di licenza per
l'esercizio venatorio, nonchè delle guardie forestali e delle
guardie comunali munite di licenza per l'esercizio venatorio».
Si tratta chiaramente di attività non svolta per fini venatori,
perchè l'abbattimento di fauna nociva - che peraltro viene preso in
considerazione dalla norma statale solo come extrema ratio, dopo che
i metodi ecologici non sono risultati efficaci risulta previsto
soltanto a fini di tutela dell'ecosistema. Più esattamente, la norma
da ultimo citata trae origine da un'attenta ponderazione per evitare
che la tutela degli interessi (sanitari, di selezione biologica, di
protezione delle produzioni zootecniche, ecc.) perseguiti con i piani
di abbattimento trasmodi nella compromissione della sopravvivenza di
alcune specie faunistiche ancorchè nocive. A tale scopo l'art. 19,
comma 2, contiene un elenco tassativo di soggetti autorizzati
all'esecuzione di tali piani (guardie venatorie dipendenti dalle
amministrazioni provinciali, proprietari o conduttori dei fondi sui
quali si attuano i piani di abbattimento, guardie forestali e guardie
comunali munite di licenza per l'esercizio venatorio), nel quale non
sono compresi i cacciatori, come si desume, altresì, dal comma 3 del
medesimo art. 19, secondo il quale le sole Province di Trento e
Bolzano possono attuare i piani di abbattimento della fauna nociva
anche avvalendosi di altre persone, purchè munite di licenza per
l'esercizio venatorio.
La previsione dell'art. 19 della legge statale n. 157 del 1992,
come questa Corte ha già avuto occasione di affermare, «nella parte
in cui disciplina i poteri regionali di controllo faunistico,
costituisce un principio fondamentale della materia a norma
dell'art. 117 della Costituzione, tale da condizionare e vincolare la
potestà legislativa regionale: non solo per la sua collocazione
all'interno della legge quadro e per il rilievo generale dei criteri
in esso contenuti, frutto di una valutazione del legislatore statale
di idoneità e adeguatezza di tali misure rispetto alle finalità ivi
indicate, del controllo faunistico; ma anche per il suo significato
innovativo rispetto alla disciplina del controllo faunistico di cui
alla precedente legge cornice 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi
generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e
la disciplina della caccia) - che all'art. 12 non precludeva la
partecipazione dei cacciatori (non proprietari dei fondi interessati)
alla esecuzione dei piani di abbattimento destinati al controllo
selettivo - e per l'inerenza della disposizione [...] a materia
contemplata dalla normativa comunitaria in tema di protezione delle
specie selvatiche. La rigorosa disciplina del controllo faunistico
recata dall'art.19 della legge n. 157 del 1992 è infatti
strettamente connessa all'ambito di operatività della direttiva
79/409/CEE, concernente la conservazione di uccelli selvatici»
(sentenza n. 135 del 2001).
Ed è proprio con tale principio espresso dalla norma statale che
si pone in contrasto l'art. 7, comma 3, primo periodo e lettera a)
della legge regionale impugnata, così come integrato dall'art. 2,
comma 2, della legge del Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001,
n. 20. Non in quanto la norma censurata prevede, alla lettera a), che
le Riserve di caccia «provvedono all'attuazione dei censimenti ed
alla predisposizione dei piani di abbattimento» (tale formula, così
come quella usata dal successivo art. 10 della medesima legge, deve
essere intesa nel senso che alle Riserve è affidato il diverso, e
più limitato, compito di porre in essere una serie di attività
preparatorie che nulla hanno a che vedere con l'esecuzione dei
piani), ma in quanto qualifica tali Riserve «quali conduttori a fini
faunistico-venatori dei fondi», facendo così rientrare le Riserve di
caccia, e per esse i cacciatori assegnati, tra i soggetti autorizzati
all'esecuzione dei piani. Non trattandosi nella specie di attività
venatoria, il previsto ampliamento risulta irragionevole, e in quanto
tale si pone come esorbitante rispetto alla potestà
integrativo-attuativa che l'art. 6, numero 3, dello statuto
attribuisce al legislatore regionale in materia di tutela della
fauna.
La norma censurata è pertanto costituzionalmente illegittima
limitatamente alla qualificazione delle Riserve di caccia quali
conduttori a fini faunistico-venatori dei fondi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 dicembre 1999,
n. 30 (Gestione ed esercizio dell'attività venatoria nella Regione
Friuli-Venezia Giulia), così come integrato dall'art. 2, comma 2,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 2001,
n. 20 (Modifiche alla legge regionale n. 29/1993 in materia di
aucupio, modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 24/1996 e
alla legge regionale n. 30/1999, nonchè ulteriori disposizioni in
materia faunistico-venatoria), limitatamente alle parole «quali
conduttori a fini faunistico-venatori dei fondi rientranti nella
previsione dei commi 1 e 2».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C1074