1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 maggio 1991
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 maggio 1991 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Nuove norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica e proroga del termine di cui all'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1990, n. 11 - Assegnazione di alloggi di edilizia sovvenzionata realizzati o acquistati con finanziamenti dello Stato alla regione o al comune agli occupanti abusivi in possesso dei requisiti prescritti ai fini della definitiva assegnazione - Attribuzione al legittimo assegnatario originario del semplice diritto di precedenza per le future assegnazioni - Asserita violazione dei principi posti dalla legge statale in materia (art. 26 della legge n. 513/1977) che esclude l'assegnazione all'occupante abusivo che abbia sottratto il godimento dell'alloggio al legittimo assegnatario gia' individuato in graduatoria pubblicata a norma di legge - Altro motivo di illegittimita': comunicazione dell'approvazione del disegno di legge al commissario dello Stato oltre il prescritto termine di tre giorni - Critica, in proposito, alla pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 365/1990) circa gli effetti di tale inosservanza. (Legge regione Sicilia 1-2 maggio 1991, artt. 2, primo comma, e 5, terzo comma). (Statuto regione Sicilia, artt. 14 e 17). (091C0642) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta n. 370 del 1-2
maggio 1991, ha approvato il disegno di legge n. 456-605-908-985-990,
dal titolo "Nuove norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica e proroga del termine di cui all'art. 2 della
legge regionale 6 luglio 1990, n. 11", che è stato comunicato a
questo commissariato dello Stato il seuccessivo 6 maggio 1991.
Scopo precipuo del provvedimento legislativo testè approvato è
quello di apprestare gli strumenti idonei per raggiungere l'utilizzo
del patrimonio immobiliare realizzato con finanziamenti pubblici, al
fine di disciplinare il fenomeno delle occupazioni abusive degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica.
In tale contesto, viene disposto il censimento dei soggetti che,
alla data del 31 dicembre 1990 "avevano in godimento di fatto gli
alloggi di edilizia sovvenzionata, realizzati o acquistati con
finanziamenti dello Stato alla regione o al comune, semprechè si
tratti di alloggi per i quali non si è proceduto all'assegnazione o,
se assegnati, non si è proceduto alla consegna al legittimo
assegnatario" (art. 2, primo comma, del disegno di legge).
Il provvedimento prevede altresì che, a seguito delle predette
operazioni di censimento, siano individuati i soggetti, occupanti
detti alloggi, in possesso dei requisiti prescritti ai fini della
definitiva assegnazione degli alloggi medesimi (art. 5, primo e
secondo comma).
Nel caso in cui gli alloggi abusivamente occupati siano stati
oggetto di assegnazione, al "legittimo assegnatario, al quale non sia
stato consegnato l'alloggio in conseguenza della occupazione abusiva"
viene riconosciuto un diritto di precedenza per le future
assegnazioni, anche se non incluso nelle relative graduatorie (art.
2, secondo comma).
Il legislatore regionale, in sostanza, dispone l'assegnazione
degli alloggi popolari a chi ne detiene di fatto il possesso, a
scapito del legittimo assegnatario, che vede ridotto il suo diritto
alla assegnazione e consegna ad una mera condizione di "precedenza"
per future, eventuali assegnazioni, anche se, invero, si fa
riferimento a graduatoria di assegnazione "generale vigente".
Così collegate, le sopra riferite disposizioni regionali danno
adito a rilievi sul piano della legittimità costituzionale.
Giova rilevare, in proposito, che la normativa considerata ricade
nella materia della edilizia residenziale pubblica, così come
definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 1035/1972, e ripetutamente oggetto
di individuazione anche da parte di codesta ecc.ma Corte, come
complesso di norme concernenti la prestazione e gestione del servizio
della casa, comprendente perciò la disciplina degli alloggi, in
locazione o in proprietà, di edilizia sovvenzionata o, comunque,
pubblica.
Pure se strumentalmente collegata ai settori dell'urbanistica e
dei lavori pubblici, per i quali la regione siciliana gode di
potestà legislativa esclusiva, la materia in questione non
costituisce oggetto di autonoma previsione statutaria, per quanto
potrebbe, peraltro con.. .. .. affanno, farsi con molta benevolenza e
secondo un principio di elasticissima interpretazione, pure rientrare
tra le competenza di cui all'art. 17, lett. f) - assistenza sociale -
in relazione alle finalità (?) che si propone di realizzare.
Da quanto precede alla regione deriva una competenza legislativa
vincolata al rispetto dei criteri fissati in ambito nazionale; e ciò
in considerazione della peculiare esigenza di uniformare il
trattamento giuridico riservato ai soggetti aspiranti
all'assegnazione degli alloggi.
Riguardo allo specifico problema dell'occupazione senza titolo di
alloggi di edilizia residenziale pubblica, il legislatore nazionale -
mosso dal medesimo intento di razionalizzare e definire, alla meglio,
lo spinoso problema - che ora ha ispirato l'assemblea regionale, ha
previsto, all'art. 53 della legge n. 457 del 5 agosto 1978, la
regolarizzazione dei rapporti locativi con i soggetti occupanti i
medesimi alloggi, ed in possesso dei requisiti previsti per
l'assegnazione dal citato d.P.R. n. 1035/1972, subordinatamente alla
sussistenza di talune condizioni, tra cui la circostanza "che
l'occupazione non abbia sottratto il godimento dell'alloggio ad
assegnatario già individuato in graduatorie pubblicate a norma di
legge".
In caso contrario, la stessa disposizione statale, richiamando
l'art. 26 della legge 8 agosto 1977, n. 513, sancisce l'esclusione
dal diritto all'assegnazione "nei confronti di chiunque occupi un
alloggio di edilizia residenziale pubblica senza le autorizzazioni
previste dalle disposizioni in vigore".
Da un confronto tra le sopra riportate norme statali e regionali
emerge chiaramente che la regione siciliana dispone la
regolarizzazione dei rapporti locativi con quei soggetti - occupanti
(originariamente senza titolo - per i quali la corrispondente
normativa statale prevede non solo la impossibilità della stessa
regolarizzazione ma addirittura la esclusione da possibili future
assegnazioni.
Gli alloggi in questione, infatti, in quanto già oggetto di
assegnazione, anche se non si è proceduto alla effettiva consegna,
vengono sottratti al godimento del legittimo assegnatario, al quale
non viene assegnato in cambio un altro alloggio: gli viene
riconosciuta soltanto una posizione di "precedenza" per il futuro.
Includendo tra gli alloggi oggetto di regolarizzazione anche
quelli già assegnati, nella sostanza, il legislatore regionale
sembra avere operato una netta inversione nella tutela delle
posizioni giuridiche soggettive, rispettivamente dell'assegnatario o
dell'occupante senza titolo, privilegiando la posizione di
quest'ultimo rispetto al diritto acquisito dal primo, per di più
garantendogli, con la deroga di cui all'rt. 5, terzo comma, la
possibilità di fruire di una situazione alloggiativa più comoda
rispetto a quella riconosciuta al legittimo assegnatario, in espresso
contrasto con quanto previsto dall'art. 11, secondo comma, del d.P.R.
n. 1035/1972.
Ma anche dal punto di vista etico-giuridico le disposizioni
contenute negli artt. 2 e 5 - che occorre leggere congiuntamente
concatenandole - lasciano.. .. .. amaro all'interprete (ed anche,
credesi, a chi per avventura dovesse applicarle) ed esterrefatti.
Chi ha palesemente, e non già clam, violato il diritto, la legge;
chi ha fatto "violenza" alle cose ed ai diritti altrui (anche se
motivato dal bisogno, che può costituire solo una attenuante, se del
caso), viene "premiato" con l'assegnazione dell'alloggio occupato
abusivamente anche in da'nno di altro cittadino; e non solo questo.
Gli viene anche consentito, se del caso, di continuare ad occupare
(dopo legalmente) un alloggio pur se ha un numero di vani maggiore di
due rispetto alla consistenza del nucleo familiare (art. 5/3º)³
Chi, invece, è stato rispettoso della legge, e prudente
nonostante l'assegnazione, subisce "torto" e gli viene "conculcato"
il diritto già acquisito. Perde, difatti, l'alloggio assegnatogli e
non occupato (fe.. .. ..³, scusino la parola³ Ma altra più acconcia
al momento non se ne trova sul mercato), che viene, di contro, dato
in locazione all'occupante di fatto, che glielo ha tolto con.. .. ..
violenza. In compenso, a ristoro (come suol dirsi oramai in Sicilia
negli ambienti politici della regione) - e qui la grave,
inconcepibile ingiustizia, la violazione di diritti ed interessi
"quesiti" - ottiene, premio di consolazione, si direbbe in una
lotteria, non un altro alloggio (udito, udite³) ma solamente una
"semplice" "precedenza nell'assegnazione degli alloggi popolari anche
se non incluso nella graduatoria generale vigente ove sia (ancora) in
possesso dei requisiti previsti dalla legge.. .. ..", danneggiando
ovviamente altri poveri cristi.. .. ..
Gli resta, cioè, in mano una carta.. .. .. di credito, un bel
pugno di mosche.. .. ..
Questa è sicuramente un'ingiustizia ai sensi di.. .. .. legge³
Un'ingiustizia che lede principi di valenza costituzionale tra i più
fondamentali dell'uomo e del civis: la certezza dei diritti e
l'uguaglianza e si dà diritto di cittadinanza "alla violanza".
Anche se la disposizione può essere motivata da particolari
ragioni sociali (in Sicilia si sta giustificando tutto per la sua
"particolarita'"³), di opportunità anche per motivi di ordine
pubblico (o per impotenza delle istituzioni?), attesa la difficoltà
di "sloggiare" gli occupanti abusivi e di poter offrire loro (come
dovuto, in fondo) un nuovo, umano ricetto. Ma queste ragioni, anche
se apprezzabili, non possono giustificare un provvedimento di legge,
che urta contro i più elementari diritti del cittadino e contro ogni
senso giuridico (e morale) nonchè contro il senso comune ed il buon
senso di manzoniana memoria.
"Prima che il gallo canti" di Cesare Pavese e "Ultimo venne il
corvo" di Italo Calvino ci da'nno modo di introdurre un ulteriore
motivo di gravame, in rito; l'ultimo.
E ciò invertendo quello che è il norma ordine di esposizione nei
ricorsi.
Si solleva, in rito, l'eccezione di tardiva "comunicazione" e
perciò di tardività dell'impugnato d.d.l.
Tale comunicazione è difatti avvenuta il 6 maggio 1991, (dopo le
14), che è il quarto (4º) giorno dall'approvazione del d.d.l. da
parte dell'a.r.s.; addirittura il quinto giorno se si fa riferimento
al verbale dell'ultima seduta dell'assemblea regionale (la
trecentosettantesima seduta), che porta la data del 1º maggio, anche
se la stessa si è chiusa alle ore 8,45 del 2 successivo, dopo oltre
ventitrè ore di ininterrotti lavori assembleari. Si precisa peraltro
che il d.d.l. in questione è stato approvato nell'ultima parte
dell'ultima seduta legislativa, nelle prime ore del 2 maggio. Si
precisa altresì che il giorno precedente a quello della
comunicazione era festivo (domenica, 5 maggio).
Già con altro ricorso commissariale (notificato il 12 aprile
1990), lo scrivente aveva sollevato dinnanzi a codesta ecc.ma Corte
identica eccezione procedurale e codesta ecc.ma Corte, con sentenza
n. 365 dell'11-24 luglio 1990, l'ha respinta, insegnando che il modo
di procedere censurato, e ora denunciato "l'altra conseguenza non
produce se non che il termine di cinque giorni dato al commissario
dello Stato per la impugnazione della legge regionale decorre
dall'ultimo giorno dell'effettivo invio della legge stessa".
Ciò vuol dire che i giorni in questione (art. 29/2º) potrebbero
essere anche "nove"; oppure di più nel caso di più giorni festivi
consecutivi (e per quello che si dirà anche più appresso).
In concreto, difatti, seguendo l'impostazione già data da codesta
ecc.ma Corte, potrebbe verificarsi quanto segue, con le conseguenze..
.. .. conseguenti:
1º) la regione "comunica" il d.d.l. il quarto giorno, essendo il
terzo festivo;
2º) il presidente della regione, avvalendosi del disposto
dell'art. 29/2º dello statuto, promulga e pubblica il d.d.l. nel nono
giorno, non avendo ricevuto "entro gli otto giorni" (e perciò
"scorsi otto giorni"), comunicazione d'impugnativa;
3º) il commissario dello Stato, nel suo quinto giorno utile
(che, secondo l'interpretazione di codesta ecc.ma Corte, può anche
benissimo essere il nono), impugna il d.d.l. e notifica il ricorso (a
legge già pubblicata³). E, sul punto, si veda, inoltre, qui di
seguito.
Ciò con tutto il.. .. .. guazzabuglio che ne deriva. È
possibile, è corretto ciò? Contro tale tesi si è espressa
autorevole dottrina e l'Avvocatura generale dello Stato perchè si va
(si andrebbe) contro la lettera ed il chiaro volere del legislatore,
su cui peraltro non mette conto qui ulteriormente approfondire.
Lo scrivente prega pertanto codesta ecc.ma Corte di voler
ritornare, per un maggiore approfondimento, sulla questione dal
momento che, altrimenti, non si potrebbe attribuire una valida e
costruttiva intepretazione e senso logico alla norma contenuta
nell'art. 29/2º dello statuto regionale siciliano, laddove è
esplicitamente precisato che "decorsi otto giorni senza che al
presidente regionale sia pervenuta copia della impugnazione ovvero..
.. .." (ciò anche in relazione a quanto disposto dall'art. 13/2º
dello statuto).
Ora, gli otto giorni, il computo - meglio - degli otto giorni, cui
fa riferimento il costituente è dato dalla somma dei tre (3) giorni
previsti dallo statuto (art. 28), entro i quali deve essere fatta la
"comunicazione" dei dd.dd.ll., approvati dall'a.r.s.; e dei cinque
(5) giorni entro i quali il commissario dello Stato per la regione
siciliana deve notificare il gravame alla regione; e così anche se
il primo o l'ultimo ovvero uno qualsiasi dei giorni intermedi sia
festivo: i giorni sarebbero, cioè, tutti uguali, festivi e feriali,
al fine del computo degli otto giorni in questione.
Una interpretazione che segua il filo del ragionamento svolto da
codesta ecc.ma Corte, nella decisione citata, non pare,
verosimilmente e sommessamente, conducente e non giustificherebbe
appieno e compiutamente la norma statutaria, che sembra di lapidaria
chiarezza.
Esula, pertanto e peraltro, da questa esposizione e motivazione
l'esame di altre eventuali ragioni per cui il legislatore costituente
ha stabilito in otto giorni il termine dopo il quale il presidente
della regione può promulgare e pubblicare le leggi regionali; e ciò
dal momento che in claris non fit interpretatio, come recita un noto
brocardo latino, ancora attuale. La lettera (anzi il numero) dello
statuto è, sul punto, estremamente chiara (chiaro) ed altro non
serve nè per avvalorare la tesi, che si ostina lo scrivente a
riproporre, nè smentirla e confutarla.
A codesta ecc.ma Corte comunque il compito di dire, dall'alto del
suo magistero e scranno, l'ultima, definitiva parola chiarificatrice
al riguardo per dare un taglio netto (un "cesareo") ad incertezza che
si protaggono da e per parecchi lustri.
E se lo stesso modo di computare il tempo e di considerare
l'ultimo giorno festivo - come si opina per uniformità di
interpretazione - va applicato pure al termine di cinque (5) giorni,
assegnato per l'impugnativa costituzionale al commissario dello
Stato, il tempo (termine) complessivo, che dovrebbe precedere la
promulgazione e la pubblicazione di una legge regionale, si potrebbe
protrarre anche fino a dieci giorni (4+6).
Ma ciò è razionalmente e logicamente possibile?
Che tipo di termine, allora, è quello di cui all'art. 29/2º dello
statuto?

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Antonio Prestipino Giarritta,
commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello statuto speciale, con il presente atto, impugna l'art. 2,
primo comma, limitatamente alla parte "o, se assegnati, non si è
proceduto alla consegna al legittimo assegnatario" e secondo comma e
l'art. 5, terzo comma, del disegno di legge n. 456-605-908-985-990,
recante "Nuove norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica e proroga del termine di cui all'art. 2 della
legge regionale 6 luglio 1990, n. 11", per violazione dell'art. 53
della legge n. 457 del 5 agosto 1978 in connessione con l'art. 26
della legge 8 agosto 1977, n. 513, e dell'art. 11 del d.P.R. 30
dicembre 1972, n. 1035, in relazione ai limiti posti dagli artt. 14 e
17 dello statuto speciale chiedendo la dichiarazione di
incostituzionalità e, in rito, l'inefficacia del d.d.l. per tardiva
comunicazione allo scrivente.
Palermo, addì 10 maggio 1991
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PRESTIPINO
GIARRITTA
91C0642