1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 25-9-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 583 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 1991
N. 583 Ordinanza emessa il 4 luglio 1991 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Vercelli nel procedimento penale a carico di Dean Marina ed altro Processo penale - Procedimento pretorile - Indagini preliminari - Termine: sei mesi - Possibilita' di proroga solo se richiesta prima della scadenza - Inutilizzabilita' degli atti compiuti oltre tale scadenza - Lamentata previsione della facoltativita' dell'avocazione del p.g. - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale. (C.P.P. 1988, artt. 405, secondo comma, 406, primo comma, 407, terzo comma, e 553). (Cost., art. 112). (091C1056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 25-9-1991)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Sulla richiesta di incidente probatorio e contestuale richiesta di
proroga termini per il compimento delle indagini preliminari avanzata
dal p.m. nell'ambito del procedimento sopra indicato (procedimento a
carico di De Paoli Emilio e Dean Marina per il reato di cui agli
artt. 590 e 583/1 del c.p. in danno di Prandi Angelo Giuseppe;
richiesta del p.m. tesa all'espletamento, nelle forme dell'incidente
probatorio, di perizia tecnica per la ricostruzione della dinamica
dell'incidente stradale che aveva dato causa alle lesioni);
Rilevato che il procedimento in questione risulta iscritto nel
registro notizie di reato (con la conseguente iscrizione del nome
delle persone alle quali è attribuito il reato dopo che inizialmente
il procedimento era stato iscritto a carico di ignoti in data 17
luglio 1990) in data 15 ottobre 1990, mentre la querela risulta
presentata il 13 ottobre 1990, e che pertanto, non essendo stata
richiesta alcuna proroga, il termine per il compimento delle indagini
preliminari risulta scaduto in data 13 aprile 1991;
Rilevato che il p.m., in data 1ø giugno 1991, informava il
procuratore generale della situazione sopra descritta in relazione
alla intervenuta scadenza dei termini e in funzione dell'esercizio da
parte del p.g. del potere di avocazione - 412 del c.p.p. -
prospettando inoltre la propria intenzione di "sollevare questione di
costituzionalità del combinato disposto degli artt. 406, 407 e 553
per violazione del principio della obbligatorietà dell'azione
penale";
Rilevato che con missiva del 5 giugno 1991 il procuratore generale
comunicava che non intendeva esercitare il potere di avocazione ex
art. 412 del c.p.p., ed esprimeva, inoltre, il proprio parere circa
la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale prospettata dal p.m.;
Rilevato che il p.m. faceva pervenire, unitamente alla richiesta
di incidente probatorio e di proroga termini, una nota in cui
argomentava:
a) circa la necessità, al fine di decidere sulle richieste
avanzate, che il g.i.p. valuti se sia in suo potere concedere proroga
dei termini ove questi siano già scaduti prima che il p.m. abbia
avanzato la corrispondente richiesta;
b) circa la correttezza di una interpretazione del dato
normativo per cui, una volta scaduti i termini per le indagini
preliminari senza che vi sia stata richiesta di proroga, il p.m. non
possa più chiedere e/o ottenere alcuna proroga, a pena della
inutilizzabilità degli atti di indagine eventualmente compiuti;
c) circa gli elementi di fatto che avevano comportato il
decorso dei termini e che ora vanno a giustificare una richiesta di
incidente probatorio e la conseguente necessità di proroga dei
termini;
d) circa la incostituzionalità della disciplina di cui agli
artt. 406 e 407 del c.p.p. in riferimento all'art. 112 della
Costituzione; disciplina che: costituirebbe un "ostacolo di tipo
processuale insormontabile" all'esercizio dell'azione penale; mentre
il disposto di cui all'art. 412, non configurando un'avocazione
obbligatoria da parte del p.g. ed assegnando comunque ad esso un
termine di soli trenta giorni per il compimento delle
"indispensabili" indagini, non varrebbe a ricondurre il meccanismo
normativo dei termini nell'ambito della compatibilità
costituzionale;
O S S E R V A
In punto rilevanza.
La richiesta di incidente probatorio avanzata dal p.m. risulta,
nel merito, fondata e meritevole di accoglimento ai sensi degli artt.
392/2 e 551 del c.p.p.: in mancanza di una esauriente ricostruzione
della dinamica del sinistro non pare possibile che il p.m. possa
emettere decreto di citazione a giudizio, in quanto la attuale
situazione probatoria (contrassegnata dalla mancanza di testimoni
dell'accaduto a parte i due indagati e la p.o., dalla non
effettuazione del sequestro probatorio sui mezzi coinvolti e da una
obiettiva complessità dell'incidente) non consente una esatta
focalizzazione di responsabilità penali; inoltre la ricordata
complessità dell'incidente - nel quale furono coinvolti due
autotreni ed una vettura - implica che la perizia volta ad accertarne
la dinamica, ben potrebbe comportare, ove disposta in dibattimento,
una sospensione dello stesso superiore ai sessanta giorni.
Peraltro all'accoglimento, ritenuto doveroso, della richiesta di
incidente probatorio si frappone quale ostacolo insormontabile la
disciplina normativa dei termini per il compimento delle indagini
preliminari.
Infatti, nel caso di specie, il termine previsto dagli artt. 553 e
405 del c.p.p. risulta scaduto in data 13 aprile 1991 (a norma
dell'art. 405/3, poichè la querela è pervenuta al p.m. il 13
ottobre 1991) ed il p.m. ha richiesto la proroga del termine - art.
406 del c.p.p. - contestualmente alla richiesta di incidente
probatorio, e cioè successivamente alla scadenza del 13 aprile 1991
(richiesta in data 13 maggio 1991 depositata presso questo ufficio il
7 giugno 1991).
Il dato normativo offerto dagli artt. 406/1 e 407/3 (applicabili
al procedimento pretorile ex art. 553 del c.p.p.) configura un
rigido sistema di cadenze temporali per cui non pare consentito che
una volta scaduto il termine per il compimento delle indagini
preliminari il p.m. possa richiedere - ed il g.i.p. possa concedere -
una proroga di detto termine: il tenore letterale del primo comma
dell'art. 406 è estremamente chiaro nel precisare che la proroga
può essere concessa "prima della scadenza", (e lo stesso secondo
comma ribadisce che anche le ulteriori eventuali proroghe possono
essere concesse "prima della scadenza del termine prorogato"), mentre
l'ultimo comma dell'art. 407 sanziona drasticamente e senza eccezioni
con la severa comminatoria della inutilizzabilità (cfr. artt. 191/2
e 606/1-c del c.p.p.) gli atti di indagini preliminare compiuti dopo
la scadenza del termine di cui all'art. 405 o di quello eventualmente
prorogato; (d'altra parte ammettere la possibilità di una "proroga
tardiva" sia con effetti ex tunc - e dunque con "sanatoria" degli
atti compiuti nel periodo intermedio - che con efficacia ex nunc -
con conseguente "riapertura" dei termini, significherebbe nel primo
caso aperto contrasto e nel secondo elusione della espressa
previsione di cui al terzo comma dell'art. 407 e comunque dell'intero
sistema dei termini e delle proroghe degli stessi come delineato
negli artt. 405 e segg. del c.p.p.); .. Dunque la proroga del termine
delle indagini preliminari richiesta dal p.m. contestualmente alla
richiesta di incidente probatorio non è concedibile, nè, ovviamente
può respingersi la richiesta di proroga e ammettersi l'incidente
probatorio, poichè in tal modo si disporrebbe procedersi al
compimento di atti sanzionati da inutilizzabilità "rilevabile anche
d'ufficio in ogni stato e grado del procedimento" (art. 191/2 del
c.p.p.), e quindi, certamente, rilevabile anche ex ante e non solo ex
post: così questo giudice, nel decidere sulle richieste del p.m., si
trova a dover respingere la richiesta di proroga dei termini in forza
del disposto degli artt. 405/2 e 3 e 406/1 del c.p.p. (richiamati
dall'art. 553, che peraltro prevede in ogni caso che si decida senza
il rispetto della procedura di cui all'art. 406/5 del c.p.p.); e a
respingere la richiesta di incidente probatorio in applicazione del
terzo comma dell'art. 407 del c.p.p.
Le norme ora indicate sono così senz'altro "rilevanti", non
potendo da esse prescindersi per le determinazioni che questo giudice
è chiamato ad assumere.
In punto non manifesta infondatezza.
Il disposto degli artt. 405/2, 406/1 e 407/3, che prevedono
rispettivamente un termine di sei mesi per il compimento delle
indagini preliminari, la concedibilità di una proroga di detto
termine solo "prima della scadenza" dello stesso, la radicale
inutilizzabilità degli atti di indagine compiuti oltre la scadenza
del termine - originario o prorogato -, non pare compatibile con il
principio della obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art.
112 della Costituzione.
Il principio di obbligatorietà dell'azione penale - "punto di
convergenza di un complesso di principi basilari del sistema
costituzionale" (C.c. n. 88/1991) -, considerati i margini
"fisiologici" ed ineliminabili insiti nel concreto atteggiarsi del
suo esercizio, postula (oltre alla "immunita'" del p.m. da
interferenze esterne) l'esistenza di adeguati meccanismi volti a
controllare ed eventualmente contrastare l'inerzia del p.m.
La centralità di una verifica sulla efficacia, efficenza ed
adeguatezza di tali meccanismi di controllo e di contrasto nella
valutazione circa la conformità di determinati istituti giuridici al
precetto costituzionale di cui all'art. 112 della Costituzione è
stata recentemente ribadita dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 88/1991 (che si è soffermata sulla stretta
interconnessione tra la problematica della archiviazione - e dei
controlli giurisdizionali sulla stessa - e la effettiva e sostanziale
attuazione del principio di obbligatorietà dell'azione penale).
Ora: se la presenza della norma di cui all'art. 112 della
Costituzione è tale da esigere un " .. controllo del giudice sulla
attività omissiva del p.m., sì da fornirgli la possibilità di
contrastare le inerzie e le lacune investigative di quest'ultimo ed
evitare che le sue scelte si traducano in esercizio discriminatorio
dell'azione (o inazione) penale" (così C.c. n. 88/1991) può davvero
ritenersi compatibile con la norma costituzionale un meccanismo
normativo che, ponendo rigidi limiti alla attività del p.m., fa
conseguire "automaticamente" alla inerzia dello stesso p.m. (nel non
completare le indagini nei termini di cui all'art. 405 e nel non
chiedere la proroga ex art. 406) la impossibilità di ogni attività
di controllo, impulso, contrasto da parte del giudice, il quale, a
fronte di quella inerzia, non può disporre (o autorizzare) che le
indagini proseguano, nè può accogliere (come nel caso di specie)
tardive richieste di proroga del termine per il compimento delle
indagini e/o tardive richieste di incidente probatorio?
E la sanzione di cui all'ultimo comma dell'art. 407 del c.p.p.
finisce per comportare (vien quasi da dire "paradossalmente") una
sorta di "inerzia obbligata" per il p.m., il quale, trascorsi
inutilmente i termini di cui agli artt. 405 e 406 del c.p.p. (vuoi
per scarsa solerzia da parte del p.m., vuoi per il suo carico di
lavoro, o per ogni altro possibile motivo) si trova "automaticamente"
(e senza necessità, ad es., del previo vaglio di un apposita
richiesta della persona sottoposta ad indagine) nella singolare
situazione di non poter più svolgere attività di indagine che siano
"utilizzabili", di non poter chiedere al giudice di poterle svolgere,
di non poter essere obbligato dal giudice ad effettuarle (può
confrontarsi su quest'ultimo punto la specifica questione di
legittimità costituzionale sollevata dal g.i.p. pretura di Livorno,
Gazzetta Ufficiale 12 giugno 1991, n. 23).
L'inazione iniziale del p.m., la sua "attività omissiva" non solo
non è soggetta a sistemi efficaci di controllo e contrasto, ma viene
addirittura "cristallizzata e perpetuata" e resa immune da qualsiasi
interferenza che non sia la mera facoltà di avocazione da parte del
procuratore generale: il dubbio sulla legittimità costituzionale di
un tale sistema nei confronti dell'art. 112 della Costituzione non
può che apparire non manifestamente infondato.
(E ben possono essere richiamate le considerazioni svolte nel
presente procedimento dal p.m. circa il rischio che la disciplina dei
termini per il compimento delle indagini preliminari finisca per
"sovrapporsi" a quella sostanziale della prescrizione, legando la
completezza delle indagini e la possibilità di esercitare il dovere
di cui all'art. 112 della Costituzione (e quindi l'esigenza di
soddisfare adeguatamente la pretesa punitiva statuale e le legittime
aspettative della persona offesa) al mero decorso di un termine assai
breve - anche sei mesi e un giorno - senza che il p.m. si sia
attivato a chiedere la proroga o abbia assunto comunque le proprie
determinazioni, termine del tutto svincolato dalla tipologia del
reato e il cui rispetto è rimesso integralmente alla maggiore o
minore operosità e diligenza del p.m., e a qualsiasi altro motivo -
carico di lavoro, complessità delle indagini, disponibilità di
personale di polizia giudiziaria .. - che su quella operosità e
diligenza vada ad incidere).
Nè, sembra, possono portare ad una diversa conclusione circa la
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, due ulteriori ordini di argomentazioni.
Il primo concerne la avocazione di cui all'art. 412 del c.p.p.: in
effetti, come emerge dalla relazione al progetto preliminare del
c.p.p., il legislatore si è posto, il problema, cui si è accennato
" .. della tutela degli interessi pubblici e privati di fronte
all'inerzia della accusa" e ha predisposto il meccanismo della
avocazione con l'intento di evitare che " .. il decorso del termine
possa configurarsi come una vera e propria decadenza dall'azione
penale .." e di assicurare comunque alle indagini il loro "epilogo
naturale" (cfr. Relazione, titolo VII).
Ora: il disposto di cui all'art. 412 del c.p.p. non pare tale da
soddisfare le intenzioni espresse nella Relazione nè da dissipare i
dubbi di costituzionalità della disciplina dei termini per il
compimento delle indagini preliminari: infatti, come pure sostenuto
nel caso di specie dal p.m., l'art. 412 non prevede una avocazione
obbligatoria per il procuratore generale, la mancanza di un termine
per l'esercizio del potere di avocazione, la previsione di un decreto
"motivato" (se l'avocazione conseguisse "automaticamente" alla
scadenza del termine, iniziale o prorogato, per il compimento delle
indagini non occorrerebbe evidentemente alcuna motivazione), e anche
le disposizioni di cui all'art. 413 del c.p.p. (che senso avrebbe una
richiesta di avocazione dell'"indagato" o della "persona offesa" ove
il primo comma dell'art. 412 prevedesse una avocazione obbligatoria?)
e 127 delle att. del c.p.p. (norma introdotta, come può leggersi nei
lavori preparatori - osservazioni del Governo - "ai fini
dell'esercizio del potere di avocazione", potere non obbligo), tutto
ciò fa propendere per ritenere che l'avocazione di cui all'art. 412
del c.p.p. sia soltanto "facoltativa".
Peraltro nel presente procedimento tale interpretazione, come si
accennava in premessa, è stata adottata dallo stesso procuratore
generale, che, notiziato della intervenuta scadenza dei termini,
comunicava al p.m. la sua intenzione di non esercitare il potere di
avocazione (manifestando contestualmente l'opinione di una non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità che il
p.m. intendeva proporre e che in effetti ha proposto).
Pare così evidente come la mancata previsione della
obbligatorietà della avocazione nei casi di "inerzia" del p.m. il
quale non abbia, nei termini previsti dalla legge o prorogati dal
giudice, esercitato l'azione penale o richiesto l'archiviazione,
lascia del tutto inalterati i problemi di compatibilità
costituzionale del sistema di cui agli artt. 405, 406 e 407 del
c.p.p. come poco sopra evidenziati, essendo rimesso alla mera
"facolta'" del procuratore generale porvi rimedio, esercitando il
potere di avocazione, senza che al riguardo possa interferire alcun
organo giurisdizionale (cfr. anche le argomentazioni formulate nella
sentenza n. 445/1990 della Corte costituzionale relativamente alla
incostituzionalità dell'art. 157 delle att. del c.p.p.). Rimedio,
peraltro, anch'esso soggetto ad un rigido e esiguo termine - trenta
giorni - tale da far dubitare anche sotto questo aspetto della sua
adeguatezza (nel caso di specie, anche ove vi fosse stata avocazione,
la perizia richiesta nelle forme dell'incidente probatorio a causa
della sua complessità tale da poter necessitare di oltre sessanta
giorni per il suo compimento - art. 392/2 - si sarebbe dovuta
esaurire in .. trenta giorni?).
Nè sembra tale da poter dissipare i dubbi sulla costituzionalità
della disciplina di cui agli artt. 405, 406 e 407 la considerazione,
sorretta da un notevole "sforzo interpretativo", secondo cui al p.m.
non sarebbe comunque "vietato" svolgere ulteriori attività di
indagine pur scaduto il termine previsto dall'art. 405 del c.p.p. o
prorogato dal giudice (cfr. art. 430 del c.p.p.), gli sarebbe
precluso in tali casi chiedere l'archiviazione o emettere decreto di
citazione a giudizio (mancando una specifica previsione di
"decadenza" in tal senso, - pur in presenza del chiaro disposto di
cui agli artt. 405/2 e 408 del c.p.p. -), mentre le attività inves-
tigative svolte sarebbero sì "inutilizzabili" ai sensi dell'art.
407/3 del c.p.p. ma potrebbero ugualmente fornire un supporto per le
determinazioni del p.m. in ordine alle prove di cui chiedere la
ammissione in dibattimento.
Ora, pur volendo prescindere dalla constatazione che la
"inutilizzabilita'"di cui all'art. 407/3 del c.p.p. è svincolata da
qualsiasi riferimento a determinate fasi del procedimento e parrebbe
dunque avere una efficacia quanto più generale possibile (cfr.
invece l'art. 360/5 e 403 del c.p.p.), non può non rilevarsi la
"tortuosita'" e la "irragionevolezza" di tale soluzione sotto più di
un profilo, anzitutto pare in aperto contrasto con il sistema delle
cadenze temporali impresse alle indagini preliminari dagli artt. 405
e segg. del c.p.p. immaginare che il p.m., una volta scaduti i
termini stabiliti dalla legge o, prorogati, possa ugualmente (meglio:
debba) svolgere attività investigativa al fine di decidere se
richiedere la archiviazione o esercitare l'azione penale, pur con il
limite della "inutilizzabilita'" degli atti compiuti; (è principio
generale - cfr. ad es. art. 326 del c.p.p. - che le investigazioni
del p.m. sono volte a supportare le determinazioni inerenti
l'esercizio dell'azione penale e non certo - di regola - a
raccogliere prove direttamente utilizzabili a dibattimento, e dunque
avrebbe poco senso ritenere che il complesso sistema di cui agli
artt. 405 seg. ponga dei limiti temporali al compimento delle
indagini preliminari, trascorsi i quali .. rimarrebbe comunque valido
il principio generale circa le finalità ed efficacia delle indagini
stesse - con la sola caducazione delle eccezioni a tale principio -).
E comunque, può pretendersi che in presenza del tassativo e
drastico disposto di cui al terzo comma dell'art. 407 del c.p.p. il
p.m. svolga (abbia l'obbligo di svolgere) ugualmente attività inves-
tigative "inutilizzabili" (e dunque, ad es., inidonee anche a
supportare sentenze all'esito di eventuali riti alternativi o a
consentire contestazioni all'esame dibattimentale di testi)? Possono
ritenersi "complete" le indagini in tal modo svolte e in tal modo
"sanzionate"? E se sorge la necessità (è proprio il caso del
presente procedimento) di un incidente probatorio - o di un
accertamento tecnico non ripetibile, art. 360 del c.p.p. - che senso
avrebbe la loro effettuazione, pur ritenuta necessaria,
imprescindibile e urgente, conoscendo ex ante che si tratta di atti
colpiti da inutilizzabilità?
Certo il p.m. potrebbe svolgere le "attività integrative" di cui
all'art. 430 del c.p.p. (indagini comunque, si badi, di assai
limitata latitudine) una volta esercitata l'azione penale, (ove si
ritenga possibile un tale esercizio pur essendo già scaduti i
termini: cfr. però l'art. 405/2 del c.p.p.), ma quale coerenza e
ragionevolezza si potrebbe ravvisare in una soluzione che per
consentire al p.m. di svolgere le indagini ritenute opportune e
necessarie per assumere le proprie determinazioni in una situazione
ancora non compiutamente focalizzata circa la fondatezza della
notizia di reato, lo costringa .. ad esercitare l'azione penale?
(determinando così l'assunzione - anticipata e non ancora supportata
e giustificata da indagini esausitive - della qualità di imputato da
parte dell'"indagato" con tutte le conseguenze per lo stesso
pregiudizievoli).
Tale opzione parrebbe contraddittoria con l'esigenza di
completezza delle indagini, (cui anche poco sopra si faceva
riferimento) la quale " .. funge da argine contro eventuali prassi di
esercizio 'apparentè dell'azione penale, che, avviando la verifica
giurisdizionale sulla base di indagini troppo superficiali, lacunose
o monche, si risolverebbe in un ingiustificato aggravio del carico
dibattimentale", completezza che risulta così interconnessa da una
parte al rispetto sostanziale del disposto di cui all'art. 112 della
Costituzione, dall'altra alla esigenza di esercitare l'azione penale
solo ove il p.m. verifichi la mancanza dei presupposti che rendono
doverosa la archiviazione - art. 50 del c.p.p. - (cfr. Corte
costituzionale n. 88/1991).
Non pare, così, che via sino soluzioni interpretative che
consentano di superare la non manifesta infondatezza del dubbio di
costituzionalità nei riguardi dell'art. 112 della Costituzione del
disposto degli artt. 405/2, 406/1 e 407/3 del c.p.p., richiamato
dall'art. 553 del c.p.p., norme dell'applicazione delle quali questo
giudice non può prescindere (e alle quali soltanto è limitata la
questione sollevata, pur nella consapevolezza che problemi del tutto
analoghi vengono posti da altre norme del titolo VIII del Libro
quinto del c.p.p.).

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale degli artt. 405, secondo comma, 406,
primo comma, e 407, terzo comma, come richiamati dall'art. 553 del
c.p.p., in relazione all'art. 112 della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, al p.m., a Dean
Marina (presso il domiciliatario avv. G. Ugliengo, Biella), al
difensore della stessa (avv. Ugliengo),
a De Paoli Emilio e al suo difensore (avv. R. Scheda), a Prandi
Angelo Giuseppe, e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Vercelli, addì 4 luglio 1991
Il giudice: MONTI
Il cancelliere: PETTINICCHIO
91C1056