1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 365 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 16 gennaio 2007 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto - Venezia sul ricorso proposto da Benigni Paolo ed altri contro Ministero dell'interno Impiego pubblico - Dipendenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco privi di laurea, gia' inquadrati nell'area C come direttori amministrativi e coordinatori - Inquadramento nelle nuove qualifiche di «funzionario amministrativo-contabile direttore» e di «funzionario amministrativo-contabile direttore-vicedirigente», o comunque in un ruolo direttivo speciale - Mancata previsione - Ingiustificato deteriore trattamento di detti dipendenti rispetto ad altre categorie non contrattualizzate (Polizia di Stato, Corpo forestale dello Stato, Corpo della polizia penitenziaria) - Eccesso di delega - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 13 ottobre 2005, n. 217, artt. 162, commi 2 e 3, e 165, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 76 e 97; legge 30 settembre 2004, n. 252, art. 2, comma 1, lett. b) punto 2. (007C0667) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Sul ricorso n. 776/2006, proposto da Begnini Paolo, Facciolo
Antonio, Oddo Rosa Maria, Orciani Stelvio, Romano Anna Camilla,
Vianello Mara e Zambotto Giuliano, tutti rappresentati e difesi dagli
avv. Francesco Castiello e Riccardo Balboni, con domicilio presso la
segreteria del Tribunale amministrativo regionale, ai sensi
dell'art. 35, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Venezia, domiciliataria per legge, per l'annullamento del
provvedimento n. 652 del 25 gennaio 2006 del Ministero dell'interno -
Dipartimento Vigili del Fuoco, del soccorso pubblico e della difesa
civile - Direzione centrale risorse umane; nonchè di ogni atto
annesso, connesso o presupposto.
Visto il ricorso notificato e depositato con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Vista la propria ordinanza 26 aprile 2006, n. 344, con cui è
stata respinta la domanda cautelare presentata dai ricorrenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 14 dicembre 2006 (relatore il
consigliere Lorenzo Stevanato) l'avv. Castiello per i ricorrenti e
l'avv. dello Stato Daneluzzi per l'Amministrazione.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

I ricorrenti sono dipendenti del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, già inquadrati nell'area C come direttori amministrativi e
coordinatori amministrativi, in possesso - come titolo di studio -
del diploma di scuola media superiore.
Il d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, ha previsto l'inquadramento
dei direttori amministrativi e dei coordinatori amministrativi, già
inquadrati in area C, in possesso di laurea, rispettivamente nelle
istituite qualifiche di «funzionario amministrativo-contabile
direttore» e di «funzionario amministrativo-contabile
direttore-vicedirigente» (art. 165), mentre per i direttori
amministrativi e coordinatori amministrativi privi di laurea è
previsto l'inquadramento nell'istituita qualifica di «sostituto
direttore amministrativo-contabile capo» (con l'attribuzione, ai
secondi, dello scatto convenzionale di cui all'art. 105 e la
denominazione aggiuntiva di «esperto» ex art. 162), qualifica
gerarchicamente e funzionalmente subordinata alla prima (ex art. 85).
Con l'impugnato provvedimento in epigrafe è stato disposto
l'inquadramento dei ricorrenti nella qualifica di «sostituto
direttore amministrativo-contabile capo», in conformità alle citate
norme del d.lgs. n. 217/2005.
A sostegno del ricorso contro tale provvedimento viene dedotta
l'illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 217/2005, che ne
costituisce il presupposto normativo, in particolare sotto i profili
della violazione degli artt. 3 e 97 Cost., per violazione dei
principi di eguaglianza, di ragionevolezza e proporzionalità,
nonchè per eccesso di delega.
Si sostiene che l'ordinamento introdotto per altre categorie non
contrattualizzate (Polizia di Stato, Corpo forestale dello Stato,
Corpo della polizia penitenziaria) è congegnato in modo che ai ruoli
direttivi possano accedere i dipendenti in possesso di diploma di
scuola media superiore: ciò che costituirebbe tertium comparationis
ai fini della valutazione di costituzionalità della norma di cui si
controverte. Inoltre, all'identità di mansioni svolte non
corrisponde più identità di qualifica e giovani colleghi dei
ricorrenti, con limitata esperienza professionale ma in possesso di
laurea, vengono a sopravanzare in qualifica i ricorrenti stessi che
vantano una maggiore anzianità di servizio: da ciò
l'irragionevolezza dell'eccessiva valorizzazione della laurea,
rispetto all'anzianità di servizio ed alla professionalità
acquisita sul campo, che vengono invece irragionevolmente svilite.
Si sostiene, inoltre, che la legge di delega (30 settembre 2004,
n. 252) all'art. 2, comma 1, lett. b), punto 2, tra i criteri
direttivi aveva precisato che il riassetto dei ruoli sarebbe dovuto
prevedere avanzamenti fondati su «adeguate modalità di sviluppo
verticale e orizzontale basate principalmente su qualificate
esperienze professionali, sui titoli di studio e sui percorsi di
formazione e qualificazione del personale»: da ciò l'eccesso di
delega.
Si osserva, infine, che il parere della Commissione affari
costituzionali della Camera dei deputati, reso sullo schema di
decreto legislativo, che aveva suggerito di valorizzare
l'inquadramento dei funzionari diplomati del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco, è rimasto inascoltato dal Governo.
L'Amministrazione resistente, costituita in giudizio, ha
controdedotto concludendo per la reiezione del ricorso.

D i r i t t o

È impugnato il provvedimento ministeriale n. 652 del 25 gennaio
2006, con cui è stato disposto l'inquadramento dei ricorrenti,
dipendenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, già inquadrati
nell'area C come direttori amministrativi e coordinatori
amministrativi (in possesso - come titolo di studio - del diploma di
scuola media superiore) nella nuova qualifica di «sostituto direttore
amministrativo-contabile capo», in conformità all'art. 162 del
d.lgs. n. 217/2005.
Essi deducono che tale inquadramento è ingiustamente
discriminatorio: il d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, ha previsto un
duplice inquadramento dei dipendenti già inquadrati in area C,
secondo che essi siano o meno in possesso del diploma di laurea.
Infatti, per i direttori amministrativi ed i coordinatori
amministrativi, in possesso di laurea, è previsto l'inquadramento,
rispettivamente, nelle nuove qualifiche di «funzionario
amministrativo-contabile direttore» e di «funzionario
amministrativo-contabile direttore-vicedirigente» (art. 165). Invece,
per i direttori amministrativi ed i coordinatori amministrativi,
privi di laurea (come i ricorrenti), è previsto l'inquadramento
nella nuova qualifica di «sostituto direttore
amministrativo-contabile capo» con l'attribuzione, ai coordinatori,
dello scatto convenzionale di cui all'art. 105 e la denominazione
aggiuntiva di «esperto» (art. 162).
La qualifica di «sostituto direttore amministrativo-contabile
capo» è gerarchicamente e funzionalmente subordinata a quelle di
«funzionario amministrativo-contabile direttore» e di «funzionario
amministrativo-contabile direttore-vicedirigente», ex art. 85 dello
stesso d.lgs. n. 217/2005.
Il ricorso è esclusivamente affidato a censure di illegittimità
costituzionale delle norme (artt. 162 e 165) del d.lgs. n. 217/2005,
delle quali il provvedimento impugnato costituisce pedissequa
applicazione.
L'illegittimità costituzionale viene dedotta, in particolare,
sotto tre profili:
1) eccesso di delega. Si sostiene che la legge di delega (30
settembre 2004, n. 252) all'art. 2, comma 1, lett. b), punto 2, tra i
criteri direttivi aveva precisato che il riassetto dei ruoli avrebbe
dovuto prevedere avanzamenti fondati su «adeguate modalità di
sviluppo verticale e orizzontale basate principalmente su qualificate
esperienze professionali, sui titoli di studio e sui percorsi di
formazione e qualificazione del personale». Nello svolgimento di tale
criterio direttivo, nel caso all'esame, le «qualificate esperienze
professionali» acquisite dai dipendenti sono state trascurate ed è
stato invece valorizzato esclusivamente il titolo di studio
posseduto. Oltretutto, il parere della Commissione affari
costituzionali della Camera dei deputati, reso sullo schema di
decreto legislativo, che aveva suggerito di valorizzare
l'inquadramento dei funzionari diplomati del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco, è rimasto inascoltato dal Governo;
2) violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ed, in particolare,
violazione dei principio di eguaglianza. Si sostiene che
l'ordinamento introdotto per altre categorie non contrattualizzate
(Polizia di Stato, Corpo forestale dello Stato, Corpo della polizia
penitenziaria) ha previsto che ai ruoli direttivi possano accedere i
dipendenti in possesso di diploma di scuola media superiore: ciò che
costituirebbe tertium comparationis ai fini della valutazione di
costituzionalità della norma di cui si controverte;
3) violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo
dell'irragionevolezza. All'identità di mansioni svolte non
corrisponde più, nel nuovo assetto ordinamentale, identità di
qualifica, con la conseguenza che giovani colleghi con limitata
esperienza professionale, ma in possesso di laurea, vengono a
sopravanzare in qualifica dipendenti di (precedente) pari qualifica
che vantano maggiore anzianità di servizio e maggiore esperienza
professionale: da ciò l'irragionevolezza dell'eccessiva
valorizzazione della laurea, rispetto a qualsiasi anzianità di
servizio ed alla connessa professionalità acquisita sul campo, che
vengono perciò irragionevolmente svilite.
Ciò premesso, il Collegio ritiene che la questione sollevata
dai ricorrenti non sia manifestamente infondata (la rilevanza è in
re ipsa, posto che il provvedimento impugnato costituisce pedissequa
applicazione delle nuove norme che regolano i contestati
inquadramenti).
Invero, come ripetutamente è stato affermato dalla Corte
costituzionale, il legislatore ha, in tema di inquadramento del
personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel passaggio
da un ordinamento ad un altro, un'ampia discrezionalità che tuttavia
è censurabile allorquando emergano profili di manifesta
irragionevolezza, tali da ledere il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione o da determinare discriminazioni tra i
soggetti interessati (cfr., ad es.: sentenze n. 4 del 1994, nn. 448 e
324 del 1993, n. 332 del 1992).
Ora, nella specie la lesione del principio di ragionevolezza e di
eguaglianza potrebbe sospettarsi perchè le nuove norme discriminano
qualifiche che presentavano - nel precedente ordinamento - profili di
professionalità equivalenti ed identità di funzioni svolte.
Sono, invero, sospettabili di irragionevolezza norme - come
quelle in esame - che, in riferimento a personale per il quale, in
passato, il diploma di laurea non era stato ritenuto - ex se -
espressivo di una superiore professionalità rispetto al diploma di
scuola media superiore unito ad un'adeguata anzianità di servizio,
il legislatore abbia identificato, come criterio (transitorio)
discriminante di inquadramento del personale in servizio nelle nuove
qualifiche, solo il titolo di studio superiore. Si tratta, infatti,
di un indice che non è rivelatore dell'acquisizione dell'esperienza
e della preparazione professionale indispensabili per il
riconoscimento di una qualifica superiore a quella che meritano i
colleghi pariordinati ma privi del titolo di studio.
La legge di delega (30 settembre 2004, n. 252) all'art. 2, comma
1, lett. b), punto 2, recava, tra i criteri direttivi, anche quello
secondo cui il riassetto dei ruoli avrebbe dovuto prevedere
avanzamenti fondati su «adeguate modalità di sviluppo verticale e
orizzontale basate principalmente su qualificate esperienze
professionali, sui titoli di studio e sui percorsi di formazione e
qualificazione del personale».
Invece, il legislatore delegato ha preferito valorizzare - nella
fattispecie - solo il titolo di studio.
Al riguardo, l'ordinamento introdotto per altre categorie non
contrattualizzate (Polizia di Stato, Corpo forestale dello Stato,
Corpo della polizia penitenziaria) può essere assunto quale tertium
comparationis al fine della valutazione della violazione del
principio costituzionale di uguaglianza, nella misura in cui ivi è
stato valorizzato il possesso del titolo di studio di scuola media
superiore per l'accesso ad un ruolo direttivo speciale (art. 16,
d.lgs. n. 334/2000; art. 14, d.lgs. n. 155/2001; art. 22, d.lgs.
n. 146/2000).
La non manifesta infondatezza dei prospettati motivi di
violazione del principio di eguaglianza per irragionevole disparità
di trattamento nell'inquadramento del personale in questione
comporta, altresì, la declaratoria di non manifesta infondatezza dei
dubbi di costituzionalità in ordine alla lesione del canone di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97). Invero, i due profili
problematici della questione di costituzionalità sono strettamente
collegati, tanto che la soluzione del secondo dipende dalla soluzione
del primo, perchè la discriminazione potrebbe produrre situazioni di
malcontento tra i dipendenti dell'ex area C non laureati, che
risulterebbero demotivati con conseguente pregiudizio del buon
andamento dell'amministrazione.
Ciò stante, ritenendo non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dedotte dai ricorrenti, il Collegio
intende sollevare - con riferimento agli artt. 3, 76 e 97 Cost. - la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 162, commi 2 e
3, e 165, commi 2 e 3, del d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, nella
parte in cui non prevede l'inquadramento nelle nuove qualifiche di
«funzionario amministrativo-contabile direttore» e di «funzionario
amministrativo-contabile direttore-vicedirigente», o comunque in un
ruolo direttivo speciale, dei direttori amministrativi e dei
coordinatori amministrativi privi di laurea.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 162 e 165 del d.lgs. 13 ottobre 2005,
n. 217, nei termini sopra indicati.
Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, in Camera di consiglio, addì 14
dicembre 2006.
Il Presidente: Amoroso
L'estensore: Stevanato
07C0667