1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 240 SENTENZA 11 novembre - 7 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Liberi consorzi comunali e Citta' metropolitane -Meccanismo di identificazione ratione officii tra il sindaco del Comune capoluogo e il sindaco della Citta' metropolitana - Denunciata violazione dei principi di democrazia e di uguaglianza dei cittadini, con particolare riferimento all'uguaglianza del diritto di voto e al sistema delle autonomie locali - Inammissibilita' delle questioni - Sollecito al legislatore affinche' l'ente metropolitano funzioni conformemente ai canoni costituzionali. - Legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15, artt. 13, comma 1, e 14, come rispettivamente sostituiti dall'art. 4, commi 1 e 2, della legge della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23; legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 19. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 5, 48, 97 e 114. (T-210240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma
1, e 14 della legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15
(Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città
metropolitane), come rispettivamente sostituiti dall'art. 4, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23
(Norme in materia di Enti di area vasta), e dell'art. 1, comma 19,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni),
promosso dalla Corte d'appello di Catania nel procedimento vertente
tra F.M. D. e Città metropolitana di Catania, con ordinanza del 27
maggio 2020, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di F.M. D., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente
della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 2021 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato Agatino Cariola per F.M. D., in collegamento da
remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte
del 18 maggio 2021, e l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri e per il Presidente della
Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte d'appello di Catania, con ordinanza del 27 maggio
2020, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2021, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 1, e
14 della legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15
(Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città
metropolitane), come rispettivamente sostituiti dall'art. 4, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23
(Norme in materia di Enti di area vasta), e dell'art. 1, comma 19,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), in
riferimento, complessivamente, agli artt. 1, 2, 3 e 48, 5, 97 e 114
della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette di essere investito del gravame
avverso l'ordinanza con cui il Tribunale ordinario di Catania ha
dichiarato inammissibile il ricorso promosso da F.M. D., con il quale
questi, agendo ai sensi dell'art. 702-bis del codice di procedura
civile, chiedeva venisse accertato il suo diritto «a che
l'amministrazione dell'ente locale di secondo livello (in Sicilia cd
città metropolitana) sia conformata anche a mezzo della sua scelta
elettorale e sia responsabile nei confronti di tutti gli elettori». A
seguito dell'approvazione della legge n. 56 del 2014, cui ha fatto
seguito la legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, la Città
metropolitana, lì dove istituita, è subentrata alle precedenti
Province, succedendo in tutti i rapporti attivi e passivi e
esercitando le relative funzioni. L'appellante nel giudizio a quo,
iscritto nelle liste elettorali del Comune di Aci Castello,
ricompreso nella Città metropolitana di Catania, si duole nei
confronti di quest'ultima (costituita nel giudizio a quo) e del
Sindaco metropolitano di Catania del fatto che le norme censurate,
stabilendo che il sindaco metropolitano sia di diritto il sindaco del
Comune capoluogo, non gli consentano di partecipare, neanche in via
indiretta, all'elezione del sindaco metropolitano.
2.- Ad avviso della Corte d'appello rimettente, contrariamente a
quanto ritenuto dal giudice di prime cure, la questione di
legittimità costituzionale promossa dall'appellante presenterebbe il
carattere dell'incidentalità e sarebbe, quindi, da ritenersi
ammissibile.
Dopo aver ripercorso gli argomenti con cui questa Corte, a
partire dalla sentenza n. 1 del 2014, ha dichiarato talora
ammissibili questioni aventi ad oggetto leggi di natura elettorale
promananti da giudizi volti all'accertamento del diritto fondamentale
di voto dei cittadini (sono richiamate anche le sentenze n. 35 del
2017 e n. 110 del 2015), il rimettente osserva come, nel caso in
esame, l'estromissione di F.M. D. dall'elettorato attivo per
l'elezione del sindaco metropolitano non deriverebbe da «leggi
elettorali», ma da una preclusione all'esercizio del suo diritto di
voto discendente direttamente dalla legge, alla cui rimozione sarebbe
preordinata l'azione di accertamento, che questi potrebbe far valere
«in qualsiasi momento ed a prescindere dagli strumenti impugnatori
tipici e, quindi, dall'esistenza di un determinato procedimento
elettorale».
Peraltro, che non sia necessaria, ai fini della sussistenza del
carattere dell'incidentalità, la presenza di un giudizio
impugnatorio si può desumere, secondo il rimettente, non solo dalla
già richiamata giurisprudenza di questa Corte, ma anche dalla
circostanza che, nel caso di specie, il ricorrente non avrebbe un
atto da impugnare in via autonoma perchè non vi sarebbe, ancora
prima, «un esito elettorale da gravare e contro cui ricorrere, se non
appunto la designazione automatica che deriva dalla scelta
legislativa» (è citata la sentenza n. 110 del 2015).
Alla luce di ciò, sussistendo anche i requisiti della
giurisdizione, dell'interesse ad agire, della rilevanza della
questione e della valida instaurazione del contraddittorio, le
questioni sollevate sarebbero da ritenersi ammissibili.
3.- Le questioni sarebbero anche non manifestamente infondate.
Gli artt. 13, comma 1, e 14 della legge reg. Siciliana n. 15 del
2015, per il fatto di individuare nel sindaco del Comune capoluogo il
sindaco della Città metropolitana e di condizionare la conservazione
di quest'ultima carica alla permanenza della prima, si porrebbero in
contrasto con plurimi principi costituzionali. Premesso, infatti, che
il sistema delle autonomie locali è imperniato sul principio di
rappresentanza, la limitazione ad una sola parte degli amministrati
del potere di esprimere, con il proprio voto, «l'organo
rappresentativo ed a competenza innumerata» dell'ente intermedio
Città metropolitana contraddirebbe il principio democratico e di
uguaglianza dei cittadini, con particolare riferimento
all'eguaglianza del voto di cui all'art. 48, secondo comma, Cost.,
«atteso che mentre i cittadini iscritti nelle liste elettorali del
capoluogo della Città metropolitana, con il loro voto, eleggono sia
l'organo rappresentativo del Comune che quello dell'ente intermedio,
il voto amministrativo degli altri cittadini, parimenti soggetti
all'amministrazione dello stesso ente intermedio, è del tutto
irrilevante ai fini dell'elezione del sindaco metropolitano».
La diversità di trattamento appare ancora più evidente, secondo
il rimettente, ove si consideri che i cittadini che si trovano nelle
medesime condizioni dell'appellante non subiscono la stessa
privazione dei diritti politici nel caso in cui l'ente di area vasta
cui afferisce il loro Comune non sia la Città metropolitana, ma la
Provincia (o, nel caso della Sicilia, i liberi Consorzi comunali). In
tal caso, infatti, il voto dei cittadini non subirebbe alcuna
menomazione, perchè tutti gli organi della Provincia (compreso il
presidente) sono eletti «con un meccanismo elettivo di secondo
grado», cui partecipano i sindaci e i consiglieri comunali di tutti i
Comuni del territorio di riferimento.
3.1.- Non sarebbero di ostacolo alla sollevazione delle questioni
di legittimità costituzionale le sentenze con cui questa Corte si è
finora pronunciata sulle norme oggetto di esame. La sentenza n. 50
del 2015, con cui è stata respinta la questione avente ad oggetto
diverse disposizioni della legge n. 56 del 2014, tra cui quella di
cui all'art. 1, comma 19, non rileverebbe nel caso di specie, perchè
con essa la Corte «si è limitata a verificare la compatibilità
costituzionale del modello di governo di secondo grado che le stesse
prevedono per la Città metropolitana, senza occuparsi,
specificamente, della loro costituzionalità con riferimento alle
criticità afferenti l'eguaglianza dei cittadini e del loro diritto
di voto su cui, invece, si impernia la questione che viene oggi
sollevata». Ancora meno rilevante sarebbe poi la sentenza n. 168 del
2018, poichè con essa è stato ribadito il carattere vincolante, per
il legislatore siciliano, del modello di governo di secondo grado di
cui alla legge n. 56 del 2014, in quanto riconducibile a norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Tale ultima circostanza renderebbe tuttavia ragione della
necessità che i dubbi di legittimità costituzionale, oltre che gli
artt. 13, comma 1, e 14 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015,
investano anche l'art. 1, comma 19, della legge n. 56 del 2014, a cui
«va ricondotta la scelta dell'assetto da impartire al modello di
governo della Città metropolitana sotto il profilo, che viene qui in
rilievo, della attribuzione al sindaco del capoluogo della carica di
sindaco metropolitano».
4.- Sono intervenuti in giudizio, con unico atto, il Presidente
del Consiglio dei ministri e il Presidente della Regione Siciliana,
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque
manifestamente infondate.
Le questioni sarebbero, in primo luogo, inammissibili per difetto
di rilevanza. Richiamando la sentenza n. 110 del 2015 di questa
Corte, l'Avvocatura ritiene che dove «non è prevista alcuna forma di
autodichia», come quella che sovrintende al procedimento per le
elezioni politiche nazionali, e ogni esigenza di tutela è pertanto
rimessa, come nel caso di specie, alla giurisdizione del giudice
ordinario «nell'ambito di giudizi che ben possono essere promossi a
tutela del diritto di voto, passivo o attivo», non vi sarebbe ragione
«di forzare l'interpretazione del requisito processuale della
rilevanza» dando ingresso, nel giudizio di legittimità
costituzionale, a «un'atipica azione di accertamento costitutivo di
singoli cittadini elettori».
Nel merito, le questioni sarebbero comunque non fondate, perchè,
contrariamente a quanto assume la Corte d'appello, quella di sindaco
metropolitano non è una carica elettiva «per precisa e consapevole
scelta del legislatore». La preposizione automatica a tale ruolo del
sindaco del Comune capoluogo sarebbe, infatti, l'effetto di un
automatismo «ontologicamente incompatibile con la nozione di
"elezione"». Ciò conduce a ritenere che neanche i cittadini del
Comune capoluogo esercitino, al riguardo, alcun diritto di voto, «in
quanto non è consentito loro di optare, eventualmente, per un
candidato diverso dal sindaco del capoluogo». Tale conclusione si
trarrebbe anche dalle richiamate sentenze di questa Corte n. 168 del
2018 e n. 50 del 2015, che avrebbero rinvenuto nel meccanismo di
designazione del sindaco metropolitano un adeguato bilanciamento tra
l'interesse alla semplificazione e al risparmio dei costi, perseguito
dal legislatore nazionale, e «gli altri valori costituzionalmente
rilevanti invocati dal giudice rimettente».
5.- Con memoria di costituzione depositata il 2 aprile 2021, si
è costituito in giudizio F.M. D., appellante nel giudizio a quo,
chiedendo l'accoglimento delle questioni.
5.1.- Premessa un'ampia ricostruzione normativa e
giurisprudenziale della materia in esame, la difesa della parte
privata adduce ulteriori ragioni, innanzi tutto, a sostegno
dell'ammissibilità delle questioni. In particolare, evidenzia come,
per effetto del succedersi della normativa regionale sugli enti di
area vasta e del ripetuto commissariamento dei relativi organi, dal
2012 in Sicilia non si svolgano elezioni per il rinnovo di alcuno di
essi, sicchè F.M. D., in qualità di cittadino elettore residente
nella Città metropolitana di Catania, non ha mai potuto impugnare
alcun atto del procedimento elettorale preparatorio, nè ha potuto
gravare un esito elettorale. Ciò fa sì che alla sua situazione
soggettiva sia pertanto applicabile il portato essenziale di quanto
questa Corte ha ritenuto, ai fini dell'ammissibilità delle relative
questioni, con le sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014, e cioè
che l'attivazione dell'incidente di costituzionalità sia un rimedio
esperibile, quale extrema ratio, «per le volte in cui sia impossibile
adire diversamente il giudice delle leggi, considerando altresì
l'esigenza di assicurare effettività alla tutela giurisdizionale».
Ai fini dell'ammissibilità delle questioni, pertanto, rileverebbe la
circostanza che F.M. D. faccia valere, in sede di accertamento, la
menomazione di un suo diritto costituzionalmente garantito, e che il
giudizio di fronte al giudice ordinario, provvisto di giurisdizione
in materia elettorale (è richiamata Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza 20 ottobre 2016, n. 21262), sia qualificato
dalla sussistenza dell'interesse ad agire e dalle altre condizioni
processuali che lo rendono validamente instaurato.
5.2.- A sostegno della fondatezza delle questioni, la difesa
della parte privata osserva come, nella legislazione siciliana, il
sindaco metropolitano è l'organo dell'ente di area vasta a
competenza innumerata, quello più rappresentativo sul piano politico
e dotato delle maggiori competenze amministrative, ragion per cui il
legislatore non potrebbe distinguere, al fine dell'esercizio del
diritto di elettorato attivo, i cittadini residenti nel Comune
capoluogo da quelli residenti negli altri Comuni, a meno di
determinare una «forte ed ingiustificata disparità di trattamento».
Tale disparità si ripercuoterebbe anche sul principio di uguaglianza
del voto di cui all'art. 48 Cost. e, più in generale, in una
menomazione dell'assetto democratico, per il venir meno della
responsabilità politica del sindaco metropolitano, che è fondata
sull'art. 1 Cost., «giacchè essa dà sostanza alla sovranità
popolare», ed è presupposta quale regola di buona organizzazione
dall'art. 97 Cost.
Tale esito non sarebbe smentito dalla circostanza che l'art. 1,
comma 22, della legge n. 56 del 2014, richiamato dall'art. 13 della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, potrebbe rendere l'asserita
menomazione solo transitoria, in attesa cioè che si realizzino i
presupposti ivi stabiliti per dar luogo all'elezione diretta del
sindaco metropolitano. In disparte la difficoltà che vengano
rispettati i gravosi oneri procedimentali ivi stabiliti, infatti, a
rendere nella sostanza inapplicabile tale ultima previsione sarebbe
il fatto che l'elezione diretta è comunque subordinata
all'approvazione di una legge statale (ovvero anche regionale, nel
caso della Sicilia) che disciplini il relativo sistema elettorale,
che tuttavia non è ancora intervenuta.
5.2.1.- A supporto della fondatezza delle questioni, la difesa
della parte privata evoca ulteriori profili di illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate.
La compressione del diritto di voto sopra evidenziata
determinerebbe un contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 25 della legge 25 ottobre 1977, n. 881 (Ratifica
ed esecuzione del patto internazionale relativo ai diritti economici,
sociali e culturali, nonchè del patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici, con protocollo facoltativo, adottati e
aperti alla firma a New York, rispettivamente il 16 e il 19 dicembre
1966), all'art. 3 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, nonchè alla direttiva 94/80/CE
del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di
esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni
comunali per i cittadini dell'Unione europea che risiedono in uno
Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.
Inoltre, viene prospettata l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge n. 56 del 2014, per contrasto con l'art. 72 Cost.,
in ragione delle modalità seguite per la sua approvazione. Questa è
infatti intervenuta il 26 marzo 2014, al Senato, a seguito della
presentazione, da parte del Governo, di un maxiemendamento,
consistente in un unico articolo con 151 commi, con contestuale
posizione della questione di fiducia, ciò che violerebbe il diritto
del parlamentare a esprimere la sua volontà su norme dal contenuto
omogeneo (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 32 del 2014
e n. 22 del 2012, nonchè l'ordinanza n. 17 del 2019).
Infine, la «soluzione ideata» dalla legge n. 56 del 2014, e
recepita in Sicilia dalle leggi regionali n. 15 del 2015 e n. 23 del
2018, violerebbe il principio dell'autonomia locale di cui agli artt.
5 e 114 Cost. e la normativa sulle variazioni territoriali degli enti
locali di cui all'art. 133 Cost., nonchè l'art. 15 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, perchè dal complesso di queste norme si ricaverebbe un
principio secondo il quale le forme di aggregazione degli enti locali
dovrebbero essere promosse e avviate dagli stessi, e non imposte
dall'autorità nazionale.
6.- Con memorie depositate in prossimità dell'udienza pubblica
del 9 novembre 2021, sia la difesa della parte privata che
l'Avvocatura hanno insistito nelle rassegnate conclusioni.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Catania, con ordinanza del 27 maggio
2020, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2021, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 1, e
14 della legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15
(Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città
metropolitane), come rispettivamente sostituiti dall'art. 4, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23
(Norme in materia di enti di area vasta), e dell'art. 1, comma 19,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), in
riferimento, complessivamente, agli artt. 1, 2, 3 e 48, 5, 97 e 114
della Costituzione.
1.1.- Il giudizio a quo è stato promosso, con rito di cognizione
sommaria instaurato ai sensi dell'art. 702-bis del codice di
procedura civile, da un cittadino elettore del Comune di Aci
Castello, ricompreso nel territorio della Città metropolitana di
Catania, che ha convenuto in giudizio quest'ultima e il Sindaco
metropolitano di Catania per l'accertamento del suo diritto a che
l'amministrazione della Città metropolitana, e in particolare il
Sindaco della stessa, «sia conformata anche a mezzo della sua scelta
elettorale e sia responsabile nei confronti di tutti gli elettori».
Il rimettente deduce quindi l'illegittimità costituzionale del
combinato disposto delle norme censurate perchè esso, stabilendo un
meccanismo di identificazione ratione officii tra il sindaco del
Comune capoluogo e il sindaco della Città metropolitana,
contraddirebbe il principio democratico (art. 1 Cost.), per come esso
informa anche le autonomie locali (art. 5 Cost.), e tratterebbe in
modo irragionevolmente diversificato i cittadini del Comune capoluogo
della Città metropolitana, che, «con il loro voto, eleggono sia
l'organo rappresentativo del Comune che quello dell'ente intermedio»,
e quelli di un Comune non capoluogo, cui invece è precluso
contribuire a tale elezione, con la conseguente violazione del loro
diritto di voto (artt. 3 e 48 Cost.).
In aggiunta a tale profilo, la Corte d'appello di Catania deduce
l'illegittimità costituzionale delle medesime disposizioni statali e
regionali, in ragione questa volta della disparità di trattamento
che, quanto all'esercizio del diritto di voto, i cittadini dei Comuni
non capoluogo compresi nella Città metropolitana subirebbero
rispetto ai cittadini dei Comuni non capoluogo compresi in un ente di
area vasta provinciale, i quali comunque partecipano, sia pur
indirettamente attraverso i sindaci e i consiglieri municipali
eletti, all'elezione del presidente della Provincia.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato, che in questo giudizio
rappresenta e difende congiuntamente il Presidente del Consiglio dei
ministri e il Presidente della Regione Siciliana, ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni sollevate dalla Corte d'appello di
Catania.
Esse, infatti, difetterebbero di rilevanza perchè non
sussisterebbe il requisito dell'incidentalità nei termini fissati
dalla sentenza costituzionale n. 110 del 2015. In quel caso, in cui
veniva in discussione la legittimità di regole elettorali relative
alle elezioni del Parlamento europeo, questa Corte ha escluso
l'ammissibilità di un'azione di accertamento nel presupposto che,
per tali operazioni elettorali, la tutela sia demandata al giudice
ordinario «nell'ambito di giudizi che ben possono essere promossi a
tutela del diritto di voto, passivo o attivo, avente ad oggetto la
vicenda elettorale e, in particolare, i suoi risultati».
Analogamente, non operando, nel caso in esame, un meccanismo
quale quello di cui all'art. 66 Cost., che faccia venire meno
l'ordinaria tutela giurisdizionale ed essendo anzi questa devoluta,
in tema di elezioni comunali e locali, al giudice amministrativo, ad
avviso dell'Avvocatura generale non vi sarebbe ragione di «forzare
l'interpretazione del requisito processuale della rilevanza» dando
ingresso nel giudizio di legittimità costituzionale a un'atipica
azione di accertamento costitutivo promossa da singoli elettori.
3.- Alla luce dell'autonomia tra giudizio incidentale di
legittimità costituzionale e giudizio principale, spetta al giudice
rimettente il compito di stabilire la sussistenza dei presupposti del
giudizio a quo e di accertare il nesso di rilevanza che deve
avvincere i due giudizi, a meno che tali valutazioni «non risultino
manifestamente e incontrovertibilmente carenti, ovvero la motivazione
della loro esistenza sia manifestamente implausibile» (ex plurimis,
sentenza n. 193 del 2015; analogamente, più di recente, sentenze n.
181, n. 32 e n. 15 del 2021, n. 267 del 2020).
Più in particolare, il controllo di questa Corte «va limitato
all'adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai
quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente
instaurato, con un proprio oggetto, vale a dire un petitum, separato
e distinto dalla questione di legittimità costituzionale, sul quale
il giudice remittente sia chiamato a decidere» (tra le molte,
sentenza n. 263 del 1994, richiamata dalle sentenze n. 99 del 2018,
n. 110 del 2015 e n. 1 del 2014).
Un'analoga ripartizione di compiti tra autorità rimettente e
Corte costituzionale si impone inoltre, e con evidenza anche
maggiore, con riguardo all'apprezzamento su una specifica e distinta
condizione dell'azione qual è l'interesse ad agire, rispetto al
quale una motivazione sufficiente e non implausibile offerta dal
giudice a quo esclude che, ai fini del riscontro dell'ammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale da questo sollevate,
la sua valutazione sia oggetto di riesame da parte di questa Corte
(ex multis, sentenze n. 224 del 2020 e n. 35 del 2017).
3.1.- A partire dalla sentenza n. 1 del 2014, questa Corte ha
ritenuto in più occasioni che tali requisiti di ammissibilità siano
riscontrabili anche nel caso in cui vengano sollevate questioni di
legittimità costituzionale nell'ambito di giudizi nei quali siano
proposte azioni di accertamento aventi ad oggetto la conformità ai
principi costituzionali «delle condizioni di esercizio del diritto
fondamentale di voto nelle elezioni politiche» (sentenza n. 35 del
2017). E l'ammissibilità di siffatte questioni è stata predicata,
al ricorrere delle condizioni di cui ora si dirà, sia rispetto a
menomazioni derivanti da un'incertezza circa la pienezza del diritto
di voto - come quella risultante dall'asserita illegittimità
costituzionale delle formule elettorali (sentenza n. 35 del 2017, n.
110 del 2015 e n. 1 del 2014) -, sia in relazione a una lesione
all'esistenza stessa del diritto di elettorato, in particolare di
quello passivo, come nel caso dei provvedimenti di ricusazione di
liste o di incandidabilità nel procedimento elettorale preparatorio
delle elezioni politiche nazionali (sentenza n. 48 del 2021).
3.2.- In particolare, l'ammissibilità delle questioni sollevate
in quella tipologia di giudizi è stata fatta dipendere dalla
sussistenza di quattro presupposti.
In primo luogo, dalla presenza, nell'ordinanza di rimessione, di
una motivazione sufficiente e non implausibile in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti nel giudizio
principale. Tale motivazione dovrebbe fornire un'indicazione, almeno
sintetica o per relationem su aspetti quali la «situazione soggettiva
e/o oggettiva che risulterebbe, nel caso concreto» lesiva del diritto
invocato (ordinanza n. 63 del 2018) e dovrebbe essere accompagnata
dall'enucleazione degli usuali indici idonei a consentire a questa
Corte un controllo, sia pur "esterno", sulla sussistenza di un
giudizio validamente instaurato, anche con riferimento alla
giurisdizione dell'autorità rimettente (sentenza n. 1 del 2014).
In secondo luogo, la richiamata giurisprudenza si è soffermata
sulla peculiarità e sul rilievo costituzionale del diritto oggetto
di accertamento, e segnatamente del diritto di voto, avente «come
connotato essenziale il suo collegamento ad un interesse del corpo
sociale nel suo insieme», la cui protezione imponeva di ammettere la
questione «allo scopo di porre fine ad una situazione di incertezza
sulla effettiva portata del predetto diritto determinata proprio da
"una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica", in
ipotesi frutto delle norme censurate» (sentenza n. 1 del 2014,
ripresa dalla sentenza n. 110 del 2015).
In terzo luogo, è stato posto l'accento sulla necessità di
scongiurare che siano «sottratte al sindacato di costituzionalità le
leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del
Senato, che definiscono le regole della composizione di organi
costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema
democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da
quel sindacato» (sentenza n. 48 del 2021, che richiama testualmente
la sentenza n. 1 del 2014), o comunque, più in generale, sulla
«esigenza di evitare che sussistano zone sottratte al controllo di
costituzionalità o di garantire la controllabilità anche di leggi
che non potrebbero venire sottoposte per le vie ordinarie al
sindacato di questa Corte» (sentenza n. 110 del 2015).
Infine, si è ritenuta necessaria la sussistenza degli indici
rivelatori di un effettivo rapporto di pregiudizialità tra il
giudizio a quo e quello che si svolge dinanzi a questa Corte, con
particolare riguardo alla non sovrapponibilità tra gli oggetti dei
due giudizi: è necessario cioè che, dopo l'eventuale accoglimento
della questione, al giudice rimettente residui un margine per
l'adozione di un'autonoma decisione, dovendosi egli pronunciare su un
petitum separato e distinto dalla risoluzione del dubbio di
costituzionalità.
3.3.- Nel loro complesso, tali presupposti - al cui riscontro
questa Corte intende attenersi anche nel presente giudizio - vanno
ricondotti all'esigenza di contemperare i caratteri indefettibili
delle regole che presiedono all'accesso al giudizio di legittimità
costituzionale con la necessità di scongiurare l'eventualità che,
attraverso una loro declinazione formalistica, vengano
irrimediabilmente sottratte al controllo di questa Corte disposizioni
di legge che incidono sul diritto di voto, comprimendone la
titolarità o l'esercizio.
È necessario rilevare, da ultimo, come nelle pronunce sinora
richiamate, in cui sono state dichiarate ammissibili questioni di
legittimità costituzionale in materia elettorale promananti da
azioni di accertamento, la lesione del diritto di elettorato attivo
(sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014) o passivo (sentenza n. 48
del 2021) è stata sempre riferita a specifiche vicende elettorali.
Ciò è avvenuto non solo nel caso in cui la necessità
dell'accertamento è stata fatta scaturire da una situazione di
incertezza sulla effettiva portata del diritto di voto, determinatasi
in occasione di una tornata elettorale già svolta e di cui si
contestavano gli esiti. Ma anche nel caso in cui è stata ritenuta
ammissibile l'azione esperita «in un momento largamente anticipato
rispetto alla data in cui dovranno essere indette le elezioni»
(sentenza n. 48 del 2021), se non, addirittura, prima che le nuove
regole elettorali fossero concretamente applicabili (sentenza n. 35
del 2017), tale esito è stato pur sempre ricondotto all'obiettivo di
rimuovere un'incertezza quanto alla portata del diritto di voto e al
«corollario di potenzialità lesiva» che ad essa si accompagna,
finalità che «rappresenta, quindi, un risultato utile,
giuridicamente rilevante e non conseguibile se non attraverso
l'intervento del giudice» (sentenza n. 35 del 2017).
4.- Poste tali premesse, l'eccezione di inammissibilità avanzata
dall'Avvocatura generale deve essere respinta.
4.1.- Preliminarmente, occorre evidenziare i tratti peculiari
della vicenda in esame, onde poter verificare l'ammissibilità delle
questioni alla luce delle coordinate giurisprudenziali richiamate.
Innanzi tutto, è tutt'altro che privo di fondamento il
presupposto da cui muove il rimettente, e cioè che le disposizioni
censurate, nel momento in cui stabiliscono che il sindaco
metropolitano sia «di diritto» il sindaco del Comune capoluogo, non
siano regole elettorali propriamente intese, nel senso che esse non
individuano nè il presupposto o i termini di svolgimento di un
procedimento elettivo, nè tanto meno una determinata formula
elettorale. Ciò che il rimettente assume come lesivo dei diritti del
ricorrente, infatti, è la mancata previsione della natura elettiva
di una carica, quella di Sindaco della Città metropolitana di
Catania, pur a fronte dell'esercizio, da parte di quest'ultimo, di
poteri che investono l'intera collettività residente nel territorio
e non solo quella insediata nel Comune capoluogo, che pure elegge il
suo sindaco.
Tale circostanza, non implausibilmente argomentata dal
rimettente, dimostra quindi come, nel caso di specie, non sia
propriamente in discussione la «"pienezza" (sentenza n. 110 del 2015)
- ossia la conformità ai principi costituzionali - delle condizioni
di esercizio del diritto fondamentale di voto» (sentenza n. 35 del
2017), bensì - più in radice - la sua stessa esistenza, e proprio
all'accertamento di tale radicale menomazione, e alla sua conseguente
eliminazione anche per il tramite della pronuncia chiesta a questa
Corte, è preordinata l'azione promossa dal ricorrente nel giudizio a
quo.
Inoltre, l'asserita violazione dei parametri costituzionali
derivante dalla mancata previsione della elettività della carica di
sindaco metropolitano, non essendo riferita (come nei casi sinora
decisi da questa Corte) a una specifica vicenda elettorale passata o
futura, mostra con ancora maggiore evidenza un carattere permanente,
nel senso che - stando alla prospettazione contenuta nell'ordinanza
di rimessione - le disposizioni censurate priverebbero
continuativamente i cittadini del potere di preporre alla carica, in
qualsiasi modo, una figura legittimata dal voto popolare.
4.2.- Poste quindi le coordinate sull'ammissibilità, nel
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, di
questioni sollevate nell'ambito di giudizi concernenti azioni di
accertamento in materia elettorale e messe in luce le peculiarità
della vicenda odierna rispetto a quelle in precedenza prese in esame
da questa Corte, è ora necessario vagliare la sussistenza dei
presupposti di ammissibilità nel caso di specie.
4.2.1.- Il rimettente, in primo luogo, ha offerto una motivazione
ampia e articolata sulla sussistenza dell'interesse ad agire del
ricorrente e delle altre condizioni necessarie affinchè siano prima
facie identificabili i tratti costitutivi fondamentali del giudizio a
quo. Lo stesso rimettente infatti ritiene, e adeguatamente motiva,
che sussista sia l'interesse ad agire, poichè nel caso di specie
sarebbe stato «limitato il diritto dei cittadini non residenti nel
comune capoluogo a conformare, con la loro scelta elettorale, gli
organi di governo dell'ente intermedio, escludendolo in relazione al
sindaco metropolitano», sia la giurisdizione del giudice civile,
«vertendosi in tema di diritti politici e, segnatamente [,] di
elettorato attivo».
4.2.2.- In secondo luogo, quanto alla peculiarità e al rilievo
del diritto costituzionalmente garantito che si assume leso, deve
rilevarsi che anche le odierne questioni hanno ad oggetto il diritto
fondamentale di voto (nella proiezione dell'elettorato attivo), che
il rimettente assume, con un'argomentazione non incongrua, essere
stato leso nei confronti dei cittadini non residenti nel Comune
capoluogo della Città metropolitana; con la precisazione che tale
lesione investe alla radice il portato di tale diritto, lamentandosi
una preclusione assoluta al suo esercizio.
4.2.3.- Circa la sussistenza di una zona sottratta al controllo
di legittimità costituzionale, deve osservarsi quanto segue.
L'orientamento sinora tenuto da questa Corte, nei casi in cui
essa ha ravvisato la sussistenza di un vuoto di tutela
giurisdizionale come condizione per l'incardinamento di questioni di
legittimità costituzionale in materia elettorale sorte nell'ambito
di azioni di accertamento, non può infatti ritenersi applicabile
unicamente all'ipotesi di una zona franca quale quella scaturente,
per le sole elezioni politiche nazionali, dall'operatività del
meccanismo di cui all'art. 66 Cost.
Sino ad oggi, in più occasioni, questioni di legittimità
costituzionale sollevate in via di accertamento rispetto a leggi
elettorali diverse da quelle nazionali sono state giudicate
inammissibili in ragione dell'esistenza, rispetto al procedimento ivi
seguito e alla titolarità del relativo diritto di elettorato attivo
e passivo, di un giudice competente a pronunciarsi sulle relative
impugnazioni (ordinanze n. 63 del 2018 e n. 165 del 2016). Nella
sentenza n. 110 del 2015, in particolare, questa Corte ha precisato
che, ai fini dell'ammissibilità, occorre «che l'incertezza sulla
effettiva portata del diritto di voto, derivante da una normativa
elettorale in ipotesi costituzionalmente illegittima, sia destinata,
altrimenti, a restare insuperabile, a causa dell'impossibilità che
la relativa questione di costituzionalità venga sollevata secondo
l'ordinaria via incidentale in un giudizio avente ad oggetto la
vicenda elettorale».
Proprio tale rischio è quello che il giudice rimettente ritiene
esistente, con motivazione non implausibile, nel caso di specie.
Al di là delle vicissitudini che hanno interessato, in Sicilia,
il rinnovo degli enti di area vasta e la circostanza che gli organi
delle Città metropolitane, almeno a partire dal 2018 e sino ad oggi,
sono stati nominati per effetto di provvedimenti commissariali del
Presidente della Regione, a rilevare nel senso dell'ammissibilità
delle odierne questioni è la circostanza che la Corte d'appello
rimettente ha operato una valutazione priva di evidenti incongruità
allorchè ha ritenuto che, rispetto al meccanismo di individuazione
del sindaco metropolitano nella figura del sindaco del Comune
capoluogo, non vi fosse nè un atto da impugnare in via autonoma, nè
un esito elettorale da gravare e contro cui ricorrere, attesa la
natura automatica della designazione, che deriva direttamente dalla
scelta legislativa su cui si appuntano le censure del rimettente.
A fronte di ciò e della radicalità della violazione lamentata
del diritto di elettorato attivo, deve quindi ritenersi che il
giudice rimettente abbia offerto una ricostruzione plausibile del
fatto che al ricorrente del giudizio a quo siano precluse chances
effettive di ottenere tutela al di fuori dell'azione di accertamento
che questi ha intentato, rendendo così evidente il rischio che, ove
le odierne questioni non trovino ingresso davanti a questa Corte, al
ricorrente stesso venga negato un sindacato su atti immediatamente
lesivi del diritto a partecipare alle elezioni, che «rappresenta una
garanzia fondamentale dei cittadini e deve svolgersi attraverso una
tutela giurisdizionale piena e tempestiva» (ordinanza n. 165 del
2016, che richiama la sentenza n. 236 del 2010).
Anche per tale ragione, non è di ostacolo al radicamento delle
odierne questioni dinnanzi a questa Corte la circostanza che il
ricorrente nel giudizio a quo non abbia contestato uno specifico
risultato elettorale e abbia agito in prevenzione rispetto ad un
eventuale procedimento elettorale, tenuto conto che «è la natura
dell'azione di accertamento a non richiedere necessariamente la
previa lesione in concreto del diritto, ai fini della sussistenza
dell'interesse ad agire, ben potendo tale azione essere esperita
anche al fine di scongiurare una futura lesione (ex plurimis, Corte
di cassazione, sezione terza civile, sentenza 10 novembre 2016, n.
22946; Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 23 giugno
2015, n. 12893; Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 31
luglio 2015, n. 16262)» (sentenza n. 35 del 2017).
Alla luce di una tale condizione di oggettiva difficoltà di
rinvenire nel sistema rimedi giurisdizionali di tipo impugnatorio,
idonei a prevenire il perpetrarsi della denunciata violazione degli
evocati parametri, deve pertanto ritenersi che la proposizione
dell'incidente di costituzionalità, anche in vista dell'obiettivo di
scongiurare «la esclusione di ogni garanzia e di ogni controllo»
(sentenza n. 59 del 1957) su taluni atti legislativi, «costituisc[a]
espressione del diritto di difesa, in questo caso contro le leggi
incostituzionali, e de[bba] pertanto - come questa Corte ha numerose
volte affermato - essere ammessa tutte le volte in cui non sussistano
vie alternative per farlo valere» (sentenza n. 26 del 1999).
4.2.4.- Parimenti sussistente è anche il quarto e ultimo
presupposto dianzi citato, relativo alla necessità che tra i due
giudizi, quello a quo e quello devoluto alla cognizione di questa
Corte, non vi sia una coincidenza di petitum, residuando
necessariamente al giudice rimettente un margine per l'adozione di
un'autonoma decisione non coincidente con quella di accoglimento
eventualmente pronunciata da questa Corte.
Analogamente a quanto ritenuto nelle pronunce più volte
richiamate (sentenze n. 35 del 2017 e n. 1 del 2014), nel giudizio
principale il petitum consiste nella richiesta di accertare la
menomazione del diritto di voto subita in relazione alla condizione
del ricorrente, laddove nel giudizio costituzionale si chiede di
dichiarare che il diritto di voto è pregiudicato dalla disciplina
legislativa vigente. Ciò deve ritenersi sufficiente ai fini del
positivo riscontro del nesso di pregiudizialità tra i due giudizi,
tanto più tenuto conto che, anche in questo caso, il giudice
rimettente potrebbe essere chiamato, in esito al presente giudizio, a
verificare le «altre condizioni cui la legge fa dipendere il
riconoscimento del diritto di voto» (sentenze n. 110 del 2015 e n. 1
del 2014).
5.- Le questioni sollevate, che vanno esaminate nei termini
fissati dall'ordinanza di rimessione senza considerare ulteriori
profili proposti dalle memorie di parte, sono tuttavia inammissibili
per un differente ordine di ragioni.
6.- Preliminarmente, è necessario ricostruire i tratti
fondamentali della normativa con cui sono state istituite le Città
metropolitane, con particolare riferimento alla disciplina degli
organi delle medesime e al meccanismo di designazione del sindaco
metropolitano, anche in rapporto alla parallela disciplina degli
organi dell'ente provinciale.
6.1.- La legge n. 56 del 2014 ha individuato nelle Città
metropolitane e nelle Province i due enti territoriali destinati a
costituire il livello di governo intermedio tra Comuni e Regioni,
definito «di area vasta».
Tale disciplina è stata adottata, secondo quanto risulta
dall'art. 1, comma 5, «[i]n attesa della riforma del titolo V della
parte seconda della Costituzione» e nel presupposto, richiamato nella
stessa Relazione introduttiva allegata al disegno di legge presentato
alla Camera dei deputati il 20 agosto 2013, di una successiva
abrogazione delle Province da realizzarsi con legge di revisione
costituzionale. Il disegno istituzionale sotteso alla riforma degli
enti di area vasta, in particolare, mirava esplicitamente - secondo
quanto emerge dalla Relazione ora richiamata - ad «anticipa[re] la
visione di un ordinamento pluralistico caratterizzato da ambiti
territoriali direttamente e immediatamente rappresentativi delle
proprie comunità (i comuni e le regioni) e da enti a carattere
associativo (come le unioni di comuni) o da enti i cui organi sono
volutamente composti di sindaci e presidenti di unione (com'è per le
città metropolitane). Enti tutti che hanno la funzione non di
rappresentare direttamente le rispettive comunità, ma di facilitare
e rendere coerente e razionale l'azione degli enti territoriali di
primo livello, i comuni compresi nel loro territorio».
Con specifico riguardo alle Città metropolitane, l'art. 1, comma
2, di tale legge elenca le loro finalità istituzionali generali
(attinenti primariamente alla cura dello sviluppo strategico del
territorio metropolitano e alla promozione e gestione integrata di
servizi, di infrastrutture e di reti di comunicazione), mentre l'art.
1, comma 44, individua le corrispondenti funzioni amministrative
fondamentali e attribuisce loro anche la titolarità delle funzioni
fondamentali spettanti alle Province ai sensi dei commi da 85 a 97
del medesimo art. 1.
Il comma 5 dell'art. 1 individua nove Città metropolitane
(Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e
Reggio Calabria), cui si aggiunge, ai sensi del comma 101 del
medesimo art. 1, Roma capitale: «[i]l territorio della città
metropolitana» - così recita l'art. 1, comma 6 - «coincide con
quello della provincia omonima».
Gli organi della Città metropolitana sono il sindaco
metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza
metropolitana, ed i relativi incarichi devono essere svolti a titolo
gratuito (art. 1, comma 24).
In particolare, il sindaco metropolitano rappresenta l'ente,
convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza
metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli
uffici e all'esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni
attribuite dallo statuto (art. 1, comma 8), può nominare tra i
membri del consiglio metropolitano un vicesindaco «stabilendo le
eventuali funzioni a lui delegate» (art. 1, comma 40). A rimarcare il
nesso di immedesimazione ratione officii tra sindaco del Comune
capoluogo e sindaco metropolitano è poi, oltre alla disposizione
censurata nel presente giudizio, la previsione secondo cui «[q]ualora
il sindaco metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla
titolarità dell'incarico di sindaco del proprio comune, il
vicesindaco rimane in carica fino all'insediamento del nuovo sindaco
metropolitano» (art. 1, comma 40).
Il consiglio metropolitano è l'organo di indirizzo e controllo,
propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva
regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto ad
esso sottoposto dal sindaco metropolitano (art. 1, comma 8). Esso è
composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri
variabile a seconda della popolazione, eletti dai sindaci e dai
consiglieri dei Comuni della Città metropolitana tra i medesimi
sindaci e consiglieri in carica (art. 1, comma 25). L'elezione
avviene sulla base di liste concorrenti con voto diretto, libero e
segreto in un unico collegio elettorale, con un meccanismo di
ponderazione idoneo ad attribuire un peso diverso ai singoli voti a
seconda del numero di abitanti del Comune da cui provengono i sindaci
e i consiglieri in carica (art. 1, comma 33, e Allegato A).
Anche in relazione al consiglio, la legge n. 56 del 2014 (art. 1,
comma 21) stabilisce un nesso di derivazione tra consiglio del Comune
capoluogo e consiglio metropolitano, prevedendo che quest'ultimo duri
in carica cinque anni ma «[i]n caso di rinnovo del consiglio del
comune capoluogo, si procede a nuove elezioni del consiglio
metropolitano entro sessanta giorni dalla proclamazione del sindaco
del comune capoluogo».
La conferenza metropolitana, infine, è competente per l'adozione
dello statuto e ha poteri consultivi nel procedimento di approvazione
dei bilanci (art. 1, commi 8 e 9). La conferenza è composta dal
sindaco metropolitano, che la convoca e la presiede, e da tutti i
sindaci dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana (art. 1,
comma 42).
Alle Città metropolitane è poi attribuito un significativo
potere statutario. Allo statuto sono demandati (art. 1, comma 10)
l'adozione delle norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente.
Particolarmente significativa è, a tal riguardo, la previsione
contenuta nel comma 22 dell'art. 1, che demanda allo statuto la
facoltà di prevedere che il sindaco e il consiglio metropolitano
possano essere eletti direttamente «con il sistema elettorale che
sarà determinato con legge statale». A tal fine, è però condizione
necessaria che, in una data precedente alla indizione delle elezioni,
il territorio del Comune capoluogo sia articolato in più Comuni, nel
rispetto della procedura ivi disciplinata, secondo la quale la
proposta di articolazione territoriale adottata dal Consiglio
comunale deve essere sottoposta a referendum tra tutti i cittadini
della Città metropolitana e deve essere approvata dalla maggioranza
dei partecipanti al voto. Conseguentemente, la Regione deve
provvedere con propria legge all'istituzione dei nuovi Comuni e alla
loro denominazione ai sensi dell'art. 133 Cost. Per le sole Città
metropolitane con popolazione superiore a tre milioni di abitanti,
l'introduzione dell'elezione diretta può essere realizzata, in
alternativa alla procedura ora descritta, a condizione di operare una
ripartizione del Comune capoluogo in «zone dotate di autonomia
amministrativa» (ancora il comma 22 dell'art. 1), in coerenza con lo
statuto della Città metropolitana.
6.2.- In modo parzialmente diverso si è invece atteggiata la
disciplina della forma di governo provinciale. Pur a fronte della
presenza di tre organi con funzioni analoghe (presidente della
Provincia, consiglio provinciale e assemblea dei sindaci), la
differenza maggiormente significativa sta nel fatto che ad essere
eletto in via indiretta, oltre che il consiglio provinciale, è anche
il presidente della Provincia. Quest'ultimo viene infatti eletto in
via indiretta dai sindaci e dai consiglieri dei Comuni della
Provincia (art. 1, comma 58), dura in carica quattro anni (art. 1,
comma 59) e si rapporta al consiglio provinciale, che dura in carica
due anni (art. 1, comma 68) e rispetto al quale non è previsto alcun
rinnovo in occasione della nuova elezione del consiglio del Comune
capoluogo.
Possono essere eletti presidenti della Provincia i sindaci dei
Comuni compresi nel territorio provinciale, il cui mandato scada non
prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni (art.
1, comma 60). L'elezione avviene a seguito della presentazione di
candidature, sottoscritte da almeno il 15 per cento degli aventi
diritto al voto e il presidente è eletto con voto diretto, libero e
segreto, secondo i medesimi meccanismi di ponderazione previsti dai
commi 33 e 34 in base al numero di abitanti dei Comuni del territorio
(art. 1, comma 63). Il presidente della Provincia decade in caso di
cessazione dalla carica di sindaco (art. 1, comma 65).
6.3.- Il quadro sinora delineato della legislazione statale, per
gli aspetti che vengono in discussione nel presente giudizio, non
mostra significativi scostamenti quanto alla disciplina adottata
nella Regione Siciliana, il cui statuto prevede una competenza
legislativa primaria della Regione in materia di «regime degli enti
locali e delle circoscrizioni relative» (art. 14, primo comma,
lettera o), anche alla luce di quanto stabilito dal successivo art.
15, che ha sostituito le soppresse circoscrizioni provinciali con i
liberi Consorzi comunali, la cui disciplina è demandata alla
competenza legislativa, anch'essa primaria, della Regione.
L'esercizio di tali competenze legislative, avvenuto con
l'adozione della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, è da ultimo
approdato, sul punto delle modalità di designazione del sindaco
metropolitano (già oggetto di esame da parte di questa Corte con la
sentenza n. 168 del 2018), a un risultato coerente con quanto
stabilito, in via generale, dall'art. 1, comma 5, secondo periodo,
della legge n. 56 del 2014, in base al quale i principi stabiliti in
tale legge «valgono come principi di grande riforma economica e
sociale per la disciplina di città e aree metropolitane da adottare
dalla regione Sardegna, dalla Regione Siciliana e dalla regione
Friuli-Venezia Giulia, in conformità ai rispettivi statuti».
Le norme regionali censurate nel presente giudizio (art. 13,
comma 1, e 14 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015), a seguito
della loro sostituzione avvenuta con l'art. 4, commi 1 e 2, della
legge reg. Siciliana n. 23 del 2018, hanno infatti oggi un contenuto
in tutto e per tutto coincidente, rispettivamente, con l'art. 1,
comma 19, della legge n. 56 del 2014 («Il sindaco metropolitano è di
diritto il sindaco del comune capoluogo») e con l'art. 1, comma 40,
secondo periodo, della medesima legge («Qualora il sindaco
metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla titolarità
dell'incarico di sindaco del proprio comune, il vicesindaco rimane in
carica fino all'insediamento del nuovo sindaco metropolitano»).
7.- Poste tali necessarie premesse ricostruttive,
l'inammissibilità delle odierne questioni deve essere dichiarata per
le ragioni che seguono.
7.1.- Con riguardo all'asserita menomazione del diritto di voto
del ricorrente nel giudizio a quo, cittadino elettore residente in un
Comune diverso dal capoluogo della Città metropolitana, e per questo
impossibilitato a partecipare all'elezione del relativo sindaco, il
rimettente, anche per effetto di una incompleta ricostruzione del
quadro normativo di cui si è dato conto, muove innanzi tutto da un
presupposto interpretativo non condivisibile, e cioè che i cittadini
residenti nel Comune capoluogo, all'atto di eleggere il loro sindaco,
eleggano anche il sindaco della Città metropolitana, ciò che
sarebbe invece precluso ai cittadini che risiedano in un diverso
Comune.
In realtà, la designazione del sindaco metropolitano, come
correttamente rilevato dall'Avvocatura generale, consegue, come
effetto disposto direttamente e automaticamente dalla legge, al
compiersi di un diverso procedimento elettorale, quello per
l'elezione del sindaco del Comune capoluogo, in sè conchiuso e che
è l'unico rispetto al quale si assiste alla espressione del voto
della collettività locale. Anche i cittadini residenti nel Comune
capoluogo, infatti, non esprimono altra volontà che quella
preordinata all'elezione degli organi del Comune, con la conseguenza
che solo in ragione dell'esteriore consequenzialità tra i due atti
si può impropriamente ritenere che il sindaco metropolitano sia
eletto solo da una parte dei cittadini residenti nella Città
metropolitana.
L'erroneo presupposto da cui muove l'ordinanza della Corte
d'appello di Catania, ancora prima che rilevare come tale, inficia
tuttavia l'ammissibilità delle odierne questioni, perchè ciò che
il rimettente chiede a questa Corte è che venga estesa ai cittadini
residenti in Comuni non capoluogo una disciplina idonea a consentire
l'elezione diretta del sindaco metropolitano, a fronte del fatto che
il legislatore del 2014 ha optato, al contrario, per un modello che
vede nell'individuazione ope legis del sindaco metropolitano il
presupposto di un diverso modello di governo del territorio in
assenza di elezione.
L'esito auspicato dall'ordinanza di rimessione non è quindi
conseguibile perchè richiede un intervento manipolativo precluso a
questa Corte, coincidendo con l'introduzione di una «novità di
sistema» (sentenze n. 146 e n. 103 del 2021, n. 250 del 2018 e n. 250
del 2012), vale a dire una disciplina idonea a consentire l'elezione
diretta del sindaco metropolitano ad opera di tutti i cittadini
residenti nel territorio della Città metropolitana, ciò che allo
stato tuttavia formalmente non avviene, per le ragioni evidenziate,
neanche per i cittadini del Comune capoluogo.
Trattandosi, nella sostanza, della richiesta di introduzione ex
novo di una normativa elettorale, è pertanto evidente come l'ambito
e i contorni dell'intervento richiesto fuoriescano dalle attribuzioni
di questa Corte e siano demandati «soltanto al legislatore nella sua
discrezionale valutazione con specifico riferimento agli aspetti
anche di natura politica che connotano la materia elettorale»
(sentenza n. 257 del 2010).
7.2.- Con un'ulteriore questione, la Corte d'appello di Catania
deduce l'illegittimità costituzionale delle medesime disposizioni
statali e regionali, in ragione della disparità di trattamento che,
quanto all'esercizio del diritto di voto, i cittadini dei Comuni non
capoluogo compresi nella Città metropolitana subirebbero rispetto ai
cittadini dei Comuni non capoluogo compresi in un ente di area vasta
provinciale, i quali comunque partecipano, sia pur indirettamente
attraverso i sindaci e i consiglieri municipali eletti, all'elezione
del presidente della Provincia.
Anche rispetto a tale profilo di censura, il rimettente prospetta
un esito di tipo manipolativo, con cui mira a estendere alle Città
metropolitane e al suo vertice esecutivo (il sindaco metropolitano)
il meccanismo di elezione indiretta che la stessa legge n. 56 del
2014 prevede per il presidente della Provincia.
Nel far questo, tuttavia, per effetto anche qui di una non
adeguata ricostruzione del quadro normativo di riferimento, il
rimettente non si avvede del fatto che l'intervento richiesto, lungi
dall'appuntarsi esclusivamente sulla natura elettiva o meno
dell'organo di vertice del relativo ente di area vasta, finisce
inevitabilmente per incidere su ulteriori aspetti essenziali della
forma di governo metropolitana, modificandone il funzionamento
complessivo e, così, prefigurando soluzioni non attingibili dalla
Corte in quanto rimesse anche queste, prioritariamente, alla
discrezionalità del legislatore.
Il meccanismo di individuazione del sindaco metropolitano, da un
lato, e il sistema di elezione indiretta del presidente della
Provincia (disciplinato dall'art. 1, commi da 58 a 66, della legge n.
56 del 2014), dall'altro lato, non possono infatti essere considerati
in modo atomistico, come se fossero avulsi dal complesso di
previsioni che disciplinano la forma di governo dei due enti di area
vasta. Tali previsioni, nel loro insieme, costituiscono il frutto di
un apprezzamento eminentemente discrezionale che il legislatore del
2014 ha operato nel presupposto di una generale diversità dei
rispettivi assetti organizzativi e nella prospettiva della abolizione
delle Province prevista dalla legge di riforma della Costituzione,
non entrata in vigore a seguito dell'esito negativo del referendum
costituzionale.
La forma di governo provinciale, invero, combina l'elettività in
via indiretta del presidente con una durata del suo mandato doppia
rispetto a quella, biennale, del consiglio provinciale. In aggiunta a
ciò, si consideri che sono però eleggibili alla carica di
presidente della Provincia «i sindaci della provincia, il cui mandato
scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle
elezioni» (art. 1, comma 60), ciò che rivela l'assenza di un
qualsiasi nesso preordinato di continuità personale e funzionale tra
il vertice provinciale e il sindaco del Comune capoluogo.
Complessivamente diverso è, invece, il modo di atteggiarsi della
forma di governo della Città metropolitana. In essa, all'assenza di
una durata predeterminata, ma tendenzialmente quinquennale, della
carica di sindaco metropolitano (in virtù dell'immedesimazione
ratione officii di cui si è detto), si associa non solo la durata in
carica quinquennale del consiglio metropolitano, ma anche la
previsione, contenuta nel medesimo art. 1, comma 21, secondo periodo,
della legge n. 56 del 2014, per cui «[i]n caso di rinnovo del
consiglio del comune capoluogo, si procede a nuove elezioni del
consiglio metropolitano entro sessanta giorni dalla proclamazione del
sindaco del comune capoluogo». La logica sottesa a tale parallelismo
è del tutto diversa da quella che caratterizza la forma di governo
provinciale, e risulta evidentemente imperniata sull'esigenza di
assicurare il costante allineamento tra gli organi del Comune
capoluogo (sindaco e consiglio comunale) e quelli della Città
metropolitana (sindaco e consiglio metropolitano). Sempre da
ricondursi a una specificità caratterizzante l'organizzazione delle
Città metropolitane è poi la richiamata previsione contenuta
nell'art. 1, comma 22, della legge n. 56 del 2014, che ha attribuito
solo a queste ultime, e non anche alle Province, in sede di esercizio
della loro potestà statutaria, la facoltà di dotarsi di un sistema
di elezione diretta del sindaco metropolitano, nel rispetto degli
adempimenti procedurali ivi previsti e sulla base del sistema
elettorale determinato da una legge statale.
A fronte di ciò, il rimettente chiede nella sostanza a questa
Corte di operare una commistione tra le logiche di funzionamento
delle due forme di governo, ibridandone i meccanismi operativi in
materia elettorale, e di addivenire così alla introduzione, con
riguardo all'elezione del sindaco metropolitano, di «moduli diversi,
alternativi a quello recepito dalla disposizione censurata, la
eventuale adozione dei quali è rimessa alla discrezionalità del
legislatore» (sentenza n. 107 del 1996).
Per il fatto di richiedere un intervento frazionato e selettivo
che conduca ad applicare al sindaco metropolitano il solo
procedimento di elezione indiretta prevista per il presidente della
Provincia, senza considerare la normativa di contorno cui tale
procedimento si accompagna, il rimettente sollecita quindi questa
Corte a giungere nuovamente a un esito ad essa in linea di principio
precluso, perchè conseguibile in via prioritaria solo per effetto di
una riforma di sistema rimessa alla competenza del legislatore. A
quest'ultimo spetta infatti, nell'esercizio della sua
discrezionalità, il compito di stabilire «il nesso di
complementarità e integrazione» tra forma di governo dell'ente
locale e meccanismo elettorale (analogamente, con riguardo alla
legislazione elettorale regionale, sentenza n. 193 del 2015), anche
alla luce del fatto che «la legge elettorale deve armonizzarsi con la
forma di governo, allo scopo di fornire a quest'ultima strumenti
adeguati di equilibrato funzionamento» (sentenza n. 4 del 2010).
8.- Ciò detto, e decise nel senso dell'inammissibilità le
questioni sollevate dalla Corte d'appello di Catania, questa Corte
non può esimersi dall'osservare come il sistema attualmente previsto
per la designazione del sindaco metropolitano non sia in sintonia con
le coordinate ricavabili dal testo costituzionale, con riguardo tanto
al contenuto essenziale dell'eguaglianza del voto, che «riflette
l'eguale dignità di tutti i cittadini e [...] concorre inoltre a
connotare come compiutamente corrispondente alla sovranità popolare
l'investitura di chi è direttamente chiamato dal corpo elettorale a
rivestire cariche pubbliche rappresentative» (sentenza n. 429 del
1995), quanto all'assenza di strumenti idonei a garantire «meccanismi
di responsabilità politica e [i]l relativo potere di controllo degli
elettori locali» (sentenza n. 168 del 2021).
Nella sentenza n. 50 del 2015, questa Corte, chiamata a decidere,
in un giudizio promosso in via d'azione da alcune Regioni, anche
sulla legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 19, della legge
n. 56 del 2014, ritenne che il meccanismo di individuazione del
sindaco metropolitano nella figura del sindaco del Comune capoluogo
non fosse di per sè in contrasto, tra gli altri, con gli artt. 3 e
48 Cost., in quanto esso «non è irragionevole in fase di prima
attuazione del nuovo ente territoriale (attesi il particolare ruolo e
l'importanza del Comune capoluogo intorno a cui si aggrega la Città
metropolitana), e non è, comunque, irreversibile, restando
demandato, come detto, allo statuto di detta città di optare per
l'elezione diretta del proprio sindaco».
Se, pertanto, l'esclusione di un vulnus appariva giustificabile
allora, a ridosso dell'adozione della normativa di riforma
dell'organizzazione e delle funzioni degli enti di area vasta, in
ragione anche della necessità di consentire l'immediata operatività
di tali enti, essa potrebbe non esserlo in futuro, in considerazione
del tempo trascorso e di una pluralità di ragioni legate agli
sviluppi intervenuti a seguito dell'adozione della disciplina in
questione.
Da un primo punto di vista, non appare più invocabile, a
sostegno della non contrarietà a Costituzione del meccanismo di
designazione di diritto del sindaco metropolitano, il fatto che gli
statuti delle Città metropolitane possano optare per la via
dell'elezione diretta di quest'ultimo. Anche a non voler considerare
il complesso iter procedurale cui dovrebbe sottoporsi il Comune
capoluogo, a rendere nella sostanza impraticabile tale eventualità,
e quindi più gravosa la giustificabilità della mancata elettività
del sindaco metropolitano, è la circostanza che, ad oggi, la legge
statale contenente il relativo sistema elettorale non è intervenuta,
nè risultano incardinati, presso le Camere, disegni o proposte di
legge in uno stadio avanzato di trattazione.
Da un secondo punto di vista, non può non evidenziarsi che
l'attuazione della disciplina contenuta nella legge n. 56 del 2014 ha
risentito, come già detto, della mancata approvazione del disegno di
riforma costituzionale cui essa dichiaratamente si ricollegava. Tale
circostanza, in particolare, ha privato il meccanismo di designazione
prefigurato per il sindaco metropolitano del suo necessario
presupposto, vale a dire l'operare delle Città metropolitane come
unici enti di area vasta, cui sarebbero stati devoluti primariamente
compiti di coordinamento delle funzioni dei Comuni del territorio e
di pianificazione strategica. La conseguente, perdurante,
operatività delle Province e l'attribuzione ad esse di determinate
funzioni fondamentali non di mero coordinamento, devolute
attualmente, come detto, anche alle Città metropolitane, rende
pertanto urgente un riassetto degli organi di queste ultime,
risultando del tutto ingiustificato il diverso trattamento riservato
agli elettori residenti nel territorio della Città metropolitana
rispetto a quello delineato per gli elettori residenti nelle
Province.
Ciò anche perchè il territorio delle prime è stato fatto
coincidere con quello delle seconde, senza quindi differenziare le
comunità di riferimento secondo opportuni criteri di efficienza e
funzionalità, ciò che invece sarebbe necessario, ai sensi dell'art.
114 Cost., per far sì che le Città metropolitane e le Province
siano in grado di curare al meglio gli interessi emergenti dai loro
territori.
Rientra evidentemente nella discrezionalità del legislatore il
compito di predisporre le soluzioni normative in grado di porre
rimedio al vulnus evidenziato, che rischia di compromettere, per la
mancata rappresentatività dell'organo di vertice della Città
metropolitana, tanto l'uguale godimento del diritto di voto dei
cittadini destinatari dell'esercizio del potere di indirizzo
politico-amministrativo dell'ente, quanto la necessaria
responsabilità politica dei suoi organi.
La presa d'atto dell'esistenza di una pluralità di soluzioni
astrattamente disponibili per porre rimedio a tale accertata
situazione di incompatibilità con i richiamati parametri
costituzionali (a partire dalla natura dell'elezione, diretta o
indiretta, ovvero dall'introduzione di raccordi fiduciari tra organo
consiliare e sindaco metropolitano), non può tuttavia esimere questa
Corte dal sollecitare un intervento legislativo in grado di
scongiurare che il funzionamento dell'ente metropolitano si svolga
ancora a lungo in una condizione di non conformità ai richiamati
canoni costituzionali di esercizio dell'attività
politico-amministrativa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 13, comma 1, e 14 della legge della
Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di
liberi Consorzi comunali e Città metropolitane), come
rispettivamente sostituiti dall'art. 4, commi 1 e 2, della legge
della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23 (Norme in materia di
Enti di area vasta), e dell'art. 1, comma 19, della legge 7 aprile
2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni), sollevate, in riferimento,
complessivamente, agli artt. 1, 2, 3 e 48, 5, 97 e 114 della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Catania, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 7 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA