1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 7-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 luglio 1994
N. 52 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 luglio 1994 (della regione Lombardia) Servizi antincendi - Disposizioni urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale - Erogazione di sessantacinque miliardi complessivi, per l'anno 1994, al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per la gestione degli aeromobili antincendio, degli elicotteri, dei centri operativi e stazioni forestali A.I.B., nonche' per il potenziamento delle strutture, attrezzature, equipaggiamenti e mezzi terrestri e per il reclutamento di operatori antincendio volontari nelle regioni a statuto ordinario - Previsione che le regioni che non abbiano provveduto a realizzare gli interventi di cui alle leggi nn. 38/1989 e 195/1991 sono tenute a definire gli atti di consegna dei relativi lavori entro trenta giorni dalla data in vigore del decreto impugnato - Lamentata violazione della sfera di competenza regionale in materia di difesa dei boschi dagli incendi (legge n. 47/1975 e d.P.R. n. 616/1977) - Violazione del principio di leale cooperazione per il mancato concerto con le regioni. (D.L. 15 giugno 1994, n. 377, artt. 1, secondo comma, lett. b), e 3, primo comma). (Cost., artt. 117 e 118). (094C0895) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 7-9-1994)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, dott. Paolo Arrigoni, rappresentata e
difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtù di
deliberazione di giunta regionale n. V/54726 del 12 luglio 1994,
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto-legge 15
giugno 1994, n. 377 (in Gazzetta Ufficiale 16 giugno 1994, n. 139,
della serie generale), disposizioni urgenti per fronteggiare gli
incentivi boschivi sul territorio nazionale, quanto all'art. 1,
secondo comma, lett. b), nella parte in cui tale disposizione prevede
uno stanziamento di lire trenta miliardi a favore del Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali con riferimento, tra
l'altro, "al reclutamento di operatori antincendio volontari nelle
regioni a statuto ordinario, da distribuire in relazione alla
superficie terrestre, alla superficie forestale, ed a quella percorsa
dal fuoco come media dell'ultimo triennio"; quanto all'art. 3, primo
comma, nella parte in cui tale disposizione prevede che "le regioni
individuate nell'art. 30- bis del decreto-legge 28 dicembre 1989, n.
415, convertito con modificazioni, dalla legge n. 38, e nell'art. 6,
terzo comma, del decreto-legge 3 maggio 1991, n. 142, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 luglio 1991, n. 195, che non abbiano
ancora provveduto a realizzare gli interventi di cui alle medesime
normative, sono tenute a definire gli atti di consegna dei relativi
lavori entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto. Trascorso inutilmente tale termine i contributi di
cui alle predette normative sono revocati per la parte non
utilizzata. Il Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali provvede ai conseguenti recuperi ed al versamento delle
relative somme all'entrata del bilancio dello Stato".
1.1. - Il d.P.R. n. 616/1977 - come è noto - all'art. 69, terzo
comma, ha trasferito integralmente alle regioni le funzioni
concernenti la difesa dei boschi dagli incendi, includendo nel
trasferimento la pianificazione di cui all'art. 1 della legge n.
47/1975, la costituzione di servizi antincendi boschivi ed
eccettuando dal trasferimento esclusivamente la competenza statale
all'organizzazione e alla gestione, peraltro d'intesa con le regioni,
del servizio aereo di spegnimento degli incendi e dell'impiego del
corpo dei vigili del fuoco.
Da quanto sopra deriva la piena legittimità dello stanziamento di
cui all'art. 1, secondo comma, lett. b), del d.l. impugnato quanto
alla gestione operativa e logistica di aereomobili, alla gestione e
al potenziamento del servizio elicotteri, e più in generale al
potenziamento delle strutture e degli equipaggiamenti del corpo fore-
stale dello Stato. Al contrario, il reclutamento di operatori
antincendio sostanzialmente alle dipendenze del corpo forestale dello
Stato comporta il virtuale ritrasferimento allo Stato delle
competenze relative all'organizzazione delle squadre volontarie,
nella sola Lombardia costituite da migliaia di addetti. Sarebbero
evidenti non solo la duplicazione delle funzioni e delle strutture
organizzative, ma altresì le gravi disfunzioni dal punto di vista
operativo.
Si assume pertanto la violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione con riferimento all'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977,
nonchè la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il
profilo dell'efficenza e del buon andamento e della correlata
razionalità delle scelte organizzative, sempre con riferimento del
sopra citatao comma dell'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977.
1.2. - Gli artt. 117 e 118 della Costituzione risultano violati,
infine, anche in relazione a quanto disposto dalla legge 4 dicembre
1993, n. 491, contenente il "Riordinamento delle competenze regionali
e statali in materia agricola e forestale e istituzione del Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali". Tale legge, in
conformità alla volontà popolare espressa nella votazione
referendaria del 18 aprile 1993, ha soppresso il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste, ed ha disposto che "Sono di
competenza delle regioni tutte le funzioni in materia di agricoltura
e foreste, di acquacoltura e agriturismo, nonchè le funzioni rela-
tive alla conservazione e allo sviluppo del territorio rurale ed
esclusione di quelle attribuite dalla presente legge al Ministero di
cui all'art. 2, primo comma" (e cioè al Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali). Ebbene, al nuovo dicastero la
legge riserva competenze di carattere generalissimo, che attengono
principalmente ai rapporti fra il nostro ordinamento e quello
internazionale o comunitario (art. 2, lettere a), b, c)) ovvero alla
definizione di politiche di indirizzo e coordinamento nonchè di
elaborazione e diffusione di informazioni e di dati (art. 2, lett.
d)). Tali competenze vanno tutte esercitate nel rispetto del
principio fondamentale che ispira la riforma, a tenor del quale tutte
le funzioni in materia di agricoltura e foreste, sono, oggi, di
competenza delle regioni.
Ciò vale anche in riferimento alle attività di prevenzione degli
incendi boschivi, rispetto alle quali la legge n. 491/1993 non solo
conferma, ma rafforza (determinandone l'ulteriore irrigidimento) le
menzionate previsioni dell'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n.
616/1977. Nel nuovo scenario normativo, infatti, la tutela del
patrimonio boschivo dagli incendi diviene una delle tante funzioni in
materia di agricoltura e foreste che - come ricordato - sono tutte di
competenza regionale.
In conclusione: non solo la legge n. 491/1993 non ha in alcun modo
alterato, in danno delle regioni, il riparto delle competenze fra
queste e lo Stato in riferimento alla previsione degli incendi
boschivi, ma ha anzi ulteriormente chiarito l'assoluta residualità
delle competenze statali, secondo un principio fortemente
autonomistico in materia di agricoltura e foreste (corrispondente, si
ripete, alla volontà popolare) che la normativa qui censurata aspira
illegittimamente a rovesciare.
2. - Nell'ambito delle descritte competenze legislative e
amministrative regionali in materia di difesa dei boschi dagli
incendi, e nel rispetto del quadro delle competenze così definito,
il d.l. n. 415/1989, convertito in legge n. 38/1990 (art. 30-bis) e
il d.l. n. 142/1991, convertito in legge n. 195/1991 (art. 6, terzo
comma) hanno individuato talune regioni, tra cui la Lombardia, come
beneficiarie di finanziamenti per la realizzazione di opere pubbliche
con particolare riguardo ad impianti automatici di avvistamento degli
incendi boschivi.
L'art. 3, primo comma, del d.l. impugnato vorrebbe ora che la
mancata consegna dei lavori così finanziati entro trenta giorni
dall'entrata in vigore dello stesso d.l. desse luogo alla revoca dei
contributi inutilizzati in tutto o in parte e alla riassegnazione
delle relative somme al bilancio del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali.
Tale disposizione si pone in contrasto con gli artt. 117 e 118
della Costituzione sotto il profilo della attribuzione allo Stato di
un potere sostitutivo, insieme con la revoca-sanzione del
finanziamento, che è automatica e non preceduto da alcuna formalità
procedimentale, quale una diffida, una comunicazione o un sollecito,
che codesta Corte ha sempre ritenuto necessaria nelle materie di
competenza regionale uniformemente disciplinate da legge statale
(cfr. ad es. sentt. nn. 304/1987, 177 e 1000/1988, 101, 324 e
460/1989, 533 e 85/1990, 483, 49 e 37/1991, 427 e 462/1992).
Codesta Corte ha sempre affermato che la mera prefissione di un
termine non è idonea a caratterizzare il comportamento regionale
come omissivo e surrogabile. Ciò tanto più in quanto il termine sia
generale e automatico, e non puntuale e rapportato a circostanze con-
crete e specifiche, nè collegato alle garanzie procedimentali
imposte dalla leale collaborazione.
Per giunta, detto termine - irragionevolmente breve - viene
fissato ora per allora, ricollegando ai comportamenti regionali
conseguenze giuridiche (gravissime) inizialmente non previste. Si
pensi, in proposito, che, come ci si riserva di documentare, numerosi
d.m. hanno già impegnato i relativi fondi a favore della regione
ricorrente: l'ultimo della serie è il d.m. n. 979/1993, notificato
alla regione Lombardia in data 14 febbraio 1994.
Si consideri inoltre che le opere in questione sono di elevata
complessità e che nessuna normativa vigente in materia di opere,
forniture o servizi (leggi nn. 406/1991 e 109/1994, testo unico n.
358/1992, e dir. CEE 92 del 1950) consente termini così brevi da
ricomprendersi nei citati trenta giorni, sotto alcuna modalità
procedurale.
Ne deriva che la norma impugnata realizza un virtuale esproprio
automatico, che contrasta con gli artt. 117 e 118 della Costituzione
con riguardo all'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977, delle leggi nn.
38/1990 e 195 del 1991, nonchè con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione con riguardo alla citata normativa in materia di
appalti, atteso che le conseguenze pregiudizievoli previste dalla
censurata normativa prescindono da qualunque considerazione di
opportunità e - come accennato - si producono a prescindere da
qualsivoglia contraddittorio con la regione interessata.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, secondo comma, lett. b), e 3, primo
comma, del d.l. 15 giugno 1994, n. 377 "Disposizioni urgenti per
fronteggiare gli incendi boschivi del territorio nazionale".
Milano-Roma, addì 13 luglio 1994
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Massimo LUCIANI

94C0895