1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2004
Ordinanza emessa il 10 dicembre 2004 dal tribunale di Busto Arsizio sez. distaccata di Gallarate nel procedimento civile tra comune di Albizzate contro R. M. Previdenza e assistenza sociale - Regione Lombardia - Prestazioni socio-assistenziali a persone handicappate - Previsione della facolta' anziche' dell'obbligo della Regione di assicurarne i livelli minimi ai soggetti versanti in stato di bisogno - Condizionamento della fruizione di tali prestazioni per i soggetti non versanti in stato di bisogno ad ulteriori requisiti ed in particolare all'obbligo di contribuzione nella spesa - Previsione in via subordinata della totale messa a carico del beneficiario del costo dei servizi - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale - Lesione del diritto degli inabili e minorati all'educazione ed all'avviamento personale - Violazione della competenza statale in tema di definizione degli standard delle prestazioni socio-assistenziali. - Legge della Regione Lombardia 7 gennaio 1986, n. 1, artt. 12, comma secondo, e 63, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, primo e secondo comma, 38, comma terzo, e 117, comma secondo, lett. m). (005C0351) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza.
Letti gli atti, osserva quanto segue.
Nel procedimento in epigrafe si discute dell'applicazione della
disposizione di cui all'art. 63, comma 1, della legge regionale della
Lombardia n. 1 del 7 gennaio 1986 («riorganizzazione e programmazione
dei servizi socio- assistenziali della regione Lombardia»), la quale,
disciplinando l'erogazione delle prestazioni socio-assistenziali rese
a domanda, prevede che «gli utenti sono tenuti a concorrere, in
rapporto alle proprie condizioni economiche, al costo dei servizi
erogati in gestione diretta o per convenzione, dai comuni e dagli
E.R., secondo tariffe determinate in base al reddito familiare di cui
alla lettera a) del precedente art. 12, in conformità ai criteri e
alle disposizioni contenuti nel piano regionale socio-assistenziale e
nel regolamento di zona».
Nello specifico, l'art. 12, cpv, 1. cit. prevede che i servizi
contemplati dal piano regionale socio-assistenziale «possono essere
rivolti alla generalità della popolazione, senza pregiudizio
dell'integrale e prioritario soddisfacimento dei diritti dei soggetti
che si trovino nello stato di bisogno di cui al successivo comma, a
condizione che l'estensione consenta una migliore organizzazione,
efficienza ed economicità del servizio e purchè il relativo costo
sia sostenuto in tutto o in parte dagli utenti o sia posto a carico
dei comuni competenti».
Il comune di Albizzate, agendo sulla base di detta normativa, ha
chiesto la condanna del sig. M. R. - soggetto portatore di handicap
in condizione di gravità - al pagamento integrale delle quote
relative alla sua frequentazione presso il Centro Socio Educativo
(C.S.E.) di Oggiona Santo Stefano per le annualità 1999/2001.
A sostegno delle propria domanda il comune ha allegato le
delibere assunte dall'amministrazione per la determinazione della
quota contributiva evidenziando comunque che il convenuto non ha
prodotto la dichiarazione autocertificativa del reddito e che per
tale ragione dev'essere automaticamente assoggettato all'obbligo di
contribuzione integrale delle spese.
Il convenuto (che nelle more è stato dichiarato interdetto e si
è costituito a mezzo del proprio tutore) ha contestato la debenza di
tali somme assumendo che le norme regionali sopra citate non
sarebbero riferibili alle ipotesi di prestazioni finalizzate
all'inserimento sociale dei portatori di handicap, quale è quella in
esame, per le quali opererebbe il criterio della gratuità della
prestazione e ciò in forza di quanto previsto dall'art. 3, d.l.
21 dicembre 1981, n. 786 (convertito, con modificazioni, dalla legge
28 febbraio 1982, n. 51), in tema di risanamento della fmanza locale.
Tale articolo, infatti, dopo aver previsto un obbligo
generalizzato di contribuzione per le prestazioni rese a domanda,
indica alcune eccezioni a tale principio e tra queste, per l'appunto,
i «servizi gratuiti per legge» e i «servizi finalizzati
all'inserimento dei portatori di handicap». Quest'interpretazione,
che aveva trovato accoglimento in una pronuncia emessa dal tribunale
di Busto Arsizio in relazione ad un caso analogo (sent. n. 1199/1997
allegata in atti), è stata sconfessata dalla Corte Suprema, la
quale, cassando, tale sentenza, ha così statuito: «la norma
dell'art. 3 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, nel testo risultante
dalla conversione con modificazioni da parte della legge 26 febbraio
1982, n. 51, con riferimento ai servizi finalizzati all'inserimento
sociale dei portatori di handicap, espressamente menzionati nel
settimo comma di detto articolo, si limitò - con l'espressione
"fanno eccezione" ivi figurante - a sottrarre quei servizi alla
regola generale del primo comma che sancì l'obbligatorietà di una
contribuzione dell'utente per i servizi pubblici da svolgere a
domanda, così conservando la situazione normativa pregressa, nella
quale i suddetti servizi erano soggetti ad un regime di gratuità
facoltativa (non rientrando tra quelli gratuiti per legge)»; «la
legislazione successiva non ha innovato tale previsione normativa,
che va coordinata con la legge quadro 5 febbraio 1992, n. 104 per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate, la quale parimenti non ha sancito il principio
dell'assoluta gratuità di tutte le prestazioni in favore degli
handicappati, nonchè, nell'ambito dell'ordinamento della Regione
Lombardia, con la legge regionale 23 gennaio n. 1... la quale, negli
artt. 61 e 63 ha stabilito che per gli oneri che in base al piano
regionale socio-assistenziale gravano sui comuni, gli utenti sono
tenuti a concorrere in rapporto alle proprie condizioni economiche,
secondo tariffe determinate in base al reddito familiare, salva la
gratuità per coloro che versano in stato di bisogno»; «ne discende
che nell'ambito della Regione Lombardia l'assistenza ai soggetti
portatori di handicap fa carico integralmente al comune solo se
ricorra questa condizione, sussistendo, in caso contrario, un onere
di contribuzione rapportato alle condizioni economiche» (Cass., Sez.
I, sent. 13502 del 24 novembre 1999).
In forza di tale interpretazione, che dovrebbe applicarsi anche
al caso di specie per le ragioni esposte, le spese relative alla
frequentazione del C.S.E. dovrebbero essere poste integralmente a
carico del convenuto.
Quest'ultimo, invero, ha eccepito altresì che la domanda attorea
sarebbe carente per l'omessa allegazione dei piani di zona (nei quali
vengono specificati i criteri utilizzati per la determinazione della
tariffa), ma tale eccezione è destituita di fondamento perchè le
disposizioni contenute in tali piani sono soggette alla presunzione
di conoscenza ex lege per la loro valenza pubblica (spettando al
convenuto provare, se del caso, che il comune ha errato
nell'applicazione di tali criteri).
A ciò aggiungasi che, come si è già detto, l'onere
contributivo del convenuto non è stato determinato sulla base della
fascia di reddito di appartenenza, ma in virtù della mancata
presentazione della dichiarazione dei redditi, con conseguente
automatico assoggettamento all'onere del concorso integrale nelle
spese.
Escluso pertanto che la causa possa essere decisa prescindendo
dall'applicazione delle norme regionali in questione, secondo
l'interpretazione adottata dalla Suprema Corte, si configura con
tutta evidenza la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale delle citate norme regionali che il convenuto ha
sollevato, in via subordinata, sotto il profilo della lesione dei
principi sanciti dagli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione.
Ritiene questo giudice che tale eccezione non sia manifestamente
infondata in relazione alla nuova configurazione del titolo V della
costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001,
nei termini che di seguito si espongono.
In virtù della mutata ripartizione delle competenze tra lo Stato
e le regioni, il settore dei servizi sociali è stato trasferito
dall'area della competenza legislativa concorrente a quella della
competenza primaria o residuale delle regioni, fatta salva la
competenza esclusiva del legislatore nazionale per la «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale» (art. cit., comma 2, lettera m).
Questa norma di salvaguardia risponde all'esigenza di garantire
una tutela effettiva ed uniforme su tutto il territorio nazionale dei
livelli minimi delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, pur nella diversità delle politiche che le varie regioni,
in forza dell'autonomia loro riconosciuta, potranno perseguire.
Essa dunque, come hanno osservato vari costituzionalisti, è
destinata a regolare tensioni ambivalenti contemperando le ragioni
dell'autonomia con quelle dell'unità ed assicurando un giusto
equilibrio tra le esigenze della differenziazione e quelle
dell'uniformità.
Nelle prime pronunce in materia la Corte costituzionale (vd.
sent. n. 282/2002) ha precisato che la norma in esame non identifica
una «materia in senso stretto», quanto piuttosto «una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto
alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie
per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il
godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali
diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o
condizionarle».
La scelta di costituzionalizzare il diritto alle prestazioni
sociali, quando queste siano comprese nei livelli essenziali,
rappresenta sicuramente un momento alto del nostro legislatore e nel
contempo, si potrebbe dire, una via obbligata per evitare che la
tutela dell'uguglianza dei diritti in questa materia (art. 2 Cost.)
si stemperi attraverso l'enunciazione di norme programmatiche e
quindi, come tali, suscettibili di condizionamenti legati a esigenze
contingenti ed a logiche di ordine finanziario.
L'accento posto sull'aspetto pretensivo di queste posizioni
giuridiche implica non solo che le regioni hanno il dovere
isituzionale di assicurare su tutto il territorio il diritto alle
prestazioni rientranti nei livelli essenziali, ma anche che il
singolo, in caso di inadempienza, ha il potere di adire la via
giudiziaria per ottenere la tutela piena ed effettiva.
Entrando nel merito della nozione di «livelli essenziali», si
osserva che questa non rappresenta una novità nella disciplina
nazionale, essendo già stata utilizzata dal legislatore ordinario,
tra l'altro, nel d.lgs. n. 229/1999 sulla riforma sanitaria e nella
legge quadro sull'assistenza sociale (legge n. 328/2000) e ciò al
fine di codificare i principi che devono garantire un sistema di
tutela della salute e dei bisogni socio-assistenziali appropriato ed
efficace, capace di garantire in ogni territorio prestazioni uniformi
e sostenibili dal punto di vista dalla spesa sanitaria e sociale.
Nel campo sanitario, la determinazione dettagliata dei livelli
essenziali assistenza sanitaria è stata demandata a un d.P.C.m.
(d.P.C.m. 29 novembre 2001), adottato a seguito di intesa con la
Conferenza Stato-regioni.
Tale decreto elenca sia le prestazioni incluse nei livelli in
oggetto - e quindi da erogarsi da parte del Servizio sanitario
nazionale a titolo gratuito o in compartecipazione alla spesa - che
quelle escluse (perchè inappropriate, inefficaci o perchè non
soddisfano il requisito dell'economicità nell'impiego delle risorse
in presenza di forme di assistenza alternative).
Nel campo dell'assistenza sociale, invece, non si è ancora
pervenuti ad un'elencazione altrettanto analitica delle prestazioni
incluse nei livelli essenziali, predominando la disciplina che regola
gli aspetti di ordine organizzativo ed istituzionale (e ciò forse
anche perchè le esigenze dell'area sociale si prestano meno, per la
varietà delle situazioni, ad una predeterminazione esaustiva della
casistica).
L'art. 22 legge n. 328/2000, tuttavia, indica una serie di
interventi che «costituiscono il livello essenziale delle prestazioni
erogabili sotto forma di beni e servizi secondo le caratteristiche ed
i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e
zonale, nei limiti delle risorse del fondo nazionale per le politiche
sociali, tenuto conto delle risorse ordinarie già destinate dagli
enti locali alla spesa sociale..» e, nell'ambito di questi
interventi, contempla, alla lettera f), quelli «per la piena
integrazione delle persone disabili ai sensi dell'art. 14;
realizzazione per i soggetti di cui all'art. 3, comma 3, della legge
5 febbraio 1992, n. 104, dei centri socio-riabilitativi e delle
comunita-alloggio di cui all'art. 10 della citata legge n. 104 del
1992, e dei servizi di comunità e di accoglienza per quelli privi di
sostegno familiare, nonchè erogazione delle prestazioni in
sostituzione temporanea delle famiglie».
Il Centro Socio Educativo frequentato dal convenuto rientra a
pieno titolo all'interno di questa categoria e quindi si colloca
nell'ambito dei livelli essenziali di cui fa menzione l'art. 117,
lettera m), Cost.
Tale conclusione è rafforzata dal fatto che il R. (affetto da
sindrome autistica) non beneficia di altre forme di intervento da
parte dall'ente locale e d'altronde l'art. 14, commi 1 e 2 legge
cit., fa espressamente carico ai comuni di predisporre, a domanda,
progetti individualizzati «per realizzare la piena integrazione delle
persone disabili di cui all'art. 3 legge 5 febbraio 1992, n. 104
nell'ambito della vita familiare e sociale, nonchè nei percorsi
dell'istruzione scolastica o professionale e del lavoro...»).
Alla luce delle superiori premesse, si deve pertanto ritenere che
il diritto del convenuto a frequentare il Centro Socio Educativo sia
da porre in stretta relazione alla norma costituzionale in esame,
dalla quale discendono, ad avviso dello scrivente, una serie di
corollari che configgono con le disposizioni regionali che dovrebbero
regolare il caso di specie (maturate peraltro in tutt'altro
contesto).
La prima censura investe la disposizione di cui all'art. 12,
cpv., della legge n. 1/1986, la quale riconosce il diritto alla
prestazione socio-assistenziale solo a chi versa in una situazione di
bisogno economico (e solo in via subordinata e condizionata anche a
coloro che non soddisfino quest'ultimo requisito) laddove la norma
costituzionale prevede che debba essere riconosciuto a tutti, senza
alcuna condizione, il diritto agli interventi di sostegno e di
supporto che rientrano nei livelli minimi.
In altri termini, in base al precetto costituzionale l'intervento
pubblico in presenza di handicap è dovuto per il solo fatto che vi
è l'handicap (e garantendo lo standard previsto).
La seconda censura riguarda specificamente l'aspetto della
contribuzione richiesta al soggetto che beneficia del servizio, a
prescindere dal fatto che questo si collochi nell'ambito dei livelli
essenziali, giusto il disposto di cui all'art. 63, comma 1, l.r. cit.
Si è già avuto modo di evidenziare che la riserva prevista a
favore del legislatore nazionale dall'art. 117, lettera m), Cost. si
pone in stretta relazione con i principi costituzionali richiamati
dal convenuto e cioè il principio di uguaglianza (art. 2 Cost.), il
precetto costituzionale che impegna lo Stato «a rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto e la
libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana...» (art. 3, cpv., Cost.) ed infine il
riconoscimento agli inabili ed ai minorati del «diritto
all'educazione e all'avviamento personale» (art. 38, comma 3, Cost.).
È altresì indubbio che la garanzia di una tutela minima ed
uniforme sul piano nazionale di questi diritti non possa prescindere
da una disciplina omogenea anche dell'aspetto della ripartizione dei
costi e quindi si devono ritenere coperte dalla riserva statuale
anche le determinazioni in ordine all'imposizione o meno dell'obbligo
di contribuzione a carico del fruitore del servizio e, nel primo
caso, alla quantificazione di tale contributo.
Infatti, se si desse all'art. 117, lettera m), cit.
un'interpretazione restrittiva, in forza della quale lo Stato
dovrebbe occuparsi unicamente dell'identificazione delle prestazioni
socio-assistenziali che devono essere assicurate su tutto il
territorio e della definizione degli standards delle stesse, si
darebbe la possibilità alle regioni di sovvertire i principi
costituzionali sopra richiamati.
Queste infatti, agendo sulla leva della partecipazione alla
spesa, potrebbero realizzare nei fatti quella discriminazione nella
tutela dei diritti che il costituente ha inteso invece prevenire (e
tale discriminazione diverrebbe ancor più evidente se questa materia
venisse affidata ai vari regolamenti di zona, con una
diversificazione della disciplina che opererebbe anche a livello
infraregionale).
Infine - ed è l'ultimo rilievo - vi è da chiedersi se sia
coerente con il valore che assume il riconoscimento costituzionale
dei diritti civili e sociali il fatto che la norma regionale preveda
un obbligo di contribuzione da parte del beneficiario che corrisponde
al costo integrale della prestazione (pur se rientrante nel livello
essenziale), ritagliando alla sfera pubblica unicamente compiti di
ordine amministrativo ed organizzativo (fatte salve le provvidenze
per i casi di bisogno).
Sono infatti già presenti sul territorio varie realtà, frutto
dell'iniziativa di privati, enti o di associazioni, che offrono
questo tipo di servizi a pagamento, rispetto alle quali l'intervento
pubblico si porrebbe come una mera alternativa, concorrenziale o
meno, ma comunque svuotata dal carattere assistenziale e promozionale
che dovrebbe invece caratterizzarla.
Pertanto il giudice, visti gli artt. 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87, e ss. (e successive modifiche);

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale del combinato
normativo di cui agli artt. 12, cpv., e 63, comma 1, legge regionale
Lombardia n. 1/1986 in relazione ai principi di cui agli artt. 2
Cost., 3, comma 1 e 2, Cost., 38, comma 3, Cost. e 117, lettera m)
Cost. in quanto: 1) prevede la facoltà - e non l'obbligo - per la
regione di assicurare a tutti coloro che ne hanno necessità di
beneficiare delle prestazioni socio-assistenziali rientranti nei
livelli minimi; 2) condiziona la fruizione di tali servizi da parte
dei soggetti che non versano in stato di bisogno ad ulteriori
requisiti ed in particolare all'obbligo di contribuzione nella spesa;
3) in via subordinata, prevede che il costo di tali servizi possa
essere posto totalmente a carico del beneficiario.
Sospende il giudizio in attesa della definizione della questione.
Manda alla cancelleria perchè notifichi l'ordinanza alle parti,
al presidente della giunta regionale e ne dia comunicazione al
presidente del consiglio regionale, trasmettendo quindi gli atti alla
Corte costituzionale con la prova di tali adempimenti.
Gallarate, addì 10 dicembre 2004
Il giudice: Radici
05C0351