1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 615 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 15 gennaio 2007 dal tribunale di Brescia nel procedimento civile promosso da S.T. contro I.N.P.S. ed altro Straniero - Indennita' di accompagnamento per inabilita' - Condizione - Possesso della carta di soggiorno - Violazione dei doveri di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione delle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, dei principi di tutela della salute e di tutela dei lavoratori - Incidenza sulla garanzia assistenziale in caso di inabilita'. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19, in combinato disposto con l'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come modificato dall'art. 9 della legge 30 luglio 2002, n. 189, in relazione all'art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, primo comma, 11, 32, 35, 38 e 117, primo comma. (007C1103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2007)

IL TRIBUNALE

Nella causa in primo grado iscritta al ruolo generale degli
affari civili contenziosi dell'anno 2006 al numero 181, promossa con
ricorso depositato in data 1° febbraio 2006 da T.S., nata a Vlore -
Albania il 25 aprile 1959, rappresentata dal curatore speciale
avvocato Barbara Botti, elettivamente domiciliata a Brescia in via
Aldo Moro, 48 presso lo studio dell'avvocato Antonio Carbonelli che
la rappresenta e difende per delega in calce al ricorso introduttivo,
parte ricorrente;
Contro Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - I.N.P.S. in
persona del presidente, legale rappresentante in carica, con sede in
Roma in via Ciro il Grande n. 21, rappresentato e difeso, per procura
generale alle liti, a rogito notaio Linda Blasi di Roma,
dall'avvocato Roberto Maio, con elezione di domicilio in Brescia, via
Pietro Bulloni n. 14, presso l'ufficio legale distrettuale
dell'istituto, parte resistente; e contro Ministero dell'economia e
delle finanze - in persona del Ministro in carica pro tempore con
sede in Roma, rappresentato e difeso dal funzionario Marina Bambara,
ed elettivamente domiciliato presso la Direzione provinciale dei
servizi vari, in Brescia, via Cefalonia n. 50, parte resistente.

Conclusioni

Per la ricorrente
«Chiede che l'on.le Giudice adito, disattesa e respinta ogni
contraria istanza o prospettazione e previe le declaratorie del caso,
voglia, disponendo, ove occorra, rimessione di questione di
costituzionalità, condannare l'I.N.P.S., in persona del legale
rappresentante pro tempore, a riconoscere in favore della ricorrente
l'indennità di accompagnamento ai sensi dell'art. 1 della legge 11
febbraio 1980, con decorrenza, interessi legali e/o rivalutazione
monetaria secondo le norme di legge; esentare parte ricorrente dal
pagamento di spese, competenze e onorari del presente giudizio a
norma dell'art. 152 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura civile, come modificato dal decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre
2003, n. 274, in quanto si trova nelle condizioni indicate nel
medesimo articolo 152 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura civile, come modificato dal decreto legge 30 settembre
2003, n. 269 convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre
2003, n. 274, le cui variazioni rilevanti dei limiti di reddito
verificatesi nell'anno precedente parte ricorrente si impegna a
comunicare fino a che il processo non sia definito, come da
dichiarazione sostitutiva di certificazione che costituisce parte
integrante delle conclusioni del presente ricorso. Con vittoria di
spese, diritti, onorari e spese generali e relativi accessori di
legge. Con distrazione delle spese in favore del difensore
antistatario.»;
Per l'I.N.P.S.
«Voglia il tribunale adito così giudicare: in principalità e
nel merito: rigettare il ricorso perchè infondato, spese come per
legge; in linea gradata, nella denegata ipotesi di non accoglimento
delle conclusioni sopra formulate, ove fossero accertati i requisiti
per il diritto alla provvidenza, limitare la pronuncia nei confronti
dell'Istituto all'accertamento dell'obbligo di corrispondere la
provvidenza economica stessa. Con espressa dispensa dalle spese a
carico dell'Istituto, in ipotesi di sentenza di accertamento del
diritto, per carenza di soccombenza sostanziale».
Per il Ministero dell'economia e delle finanze.
«L'Amministrazione si rimette a giustizia in ordine alle domande
proposte nel ricorso, omissis, con esclusione pertanto di qualsiasi
statuizione ex art. 91 e ss. nei propri confronti.».
A scioglimento della riserva, assunta all'udienza dell'8 gennaio
2007, ha emesso la seguente ordinanza.
Con ricorso al Giudice del lavoro del Tribunale di Brescia T.S.,
rappresentata dal procuratore speciale, avv. Barbara Botti, premesso
di essere coniugata con due figlie minori e che, a seguito di un
gravissimo incidente stradale avvenuto in Comune di Montichiari,
versa in stato di coma vegetativo, in conseguenza del quale con
domanda amministrativa del 24 marzo 2005 ha richiesto il
riconoscimento del diritto all'indennità di accompagnamento, ex
art. 1 legge n. 18/l980, i cui requisiti sanitari sono stati
riconosciuti dalla commissione sanitaria competente nella seduta del
24 marzo 2005, non accolto (provvedimento 23 agosto 2005 del Servizio
provvidenze economiche agli invalidi civili dell'A.S.L.) per il
mancato possesso della «carta di soggiorno», richiesto dall'art. 80,
comma 19, legge 23 dicembre 2000, n. 388, con effetto dal 1° gennaio
2001, ha convenuto in giudizio l'INPS ed il Ministero dell'economia e
delle finanze, chiedendo l'attribuzione della provvidenza in oggetto,
previa declaratoria di incostituzionalità della disposizione sopra
richiamata, preclusiva dell'accoglimento dell'istanza, per violazione
del disposto di cui all'art. 35 Costituzione, in relazione a quanto
stabilito negli articoli 6 Convenzione O.I.L. n. 97/1949, ratificata
con legge n. 1305/1952, e 10 Convenzione O.I.L. n. 143/1975,
ratificata con legge n. 158/1981, nonchè per violazione del disposto
di cui agli artt. 3, 38 e 35 della Carta.
L'I.N.P.S., costituendosi, ha contestato la fondatezza della
questione, perchè proposta con riferimento a discipline inerenti la
materia previdenziale, mentre oggetto della controversia è un
istituto, l'indennità di accompagnamento, a carattere assistenziale,
per il quale nessun limite potrebbe porsi alla sfera di autonoma
determinazione del legislatore nazionale.
Il Ministero dell'economia e delle finanze, costituendosi, ha
chiesto il rigetto della domanda.
La causa è stata istruita mediante l'acquisizione delle prove
documentali offerte in comunicazione, e con prova testimoniale, atte,
entrambe, ad attestare la presenza in concreto di tutti i requisiti,
biologici ed extrabiologici, richiesti per l'attribuzione della
prestazione dall'art. 1, legge n. 18/1980 (impossibilità di
deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore, o bisogno
di assistenza continua per l'inidoneità a compiere gli atti
quotidiani della vita, attestati dalla stessa valutazione in tal
senso resa dalla competente commissione sanitaria; onerosità del
ricovero della signora T.S., comprovata documentalmente
dall'attestazione dell'istituto presso il quale è ricoverata, con
allegate ricevute di pagamento, nonchè dalla deposizione
testimoniale della signora B.G.).
Nelle more del giudizio la difesa di parte attrice chiedeva
disporsi la sospensione del giudizio con rinvio della questione di
costituzionalità, come sollevata, alla Corte costituzionale, previa
adozione di provvedimento d'urgenza, ex art. 700 c.p.c., che disponga
in via provvisoria la condanna dell'INPS al pagamento in favore della
ricorrente dell'indennità di accompagnamento a far data dalla
domanda amministrativa, o comunque dal 1° maggio 2005, fino alla
decisione nel merito della controversia.
A scioglimento della riserva assunta all'udienza dell'8 gennaio
2007 il giudice rileva quanto segue: 1) il ricorrente, attese le
sopra richiamate emergenze istruttorie, deve ritenersi in possesso di
tutti i requisiti di legge per fruire dell'indennità di
accompagnamento, secondo il disposto di cui all'art. 1 legge
n. 18/1980; 2) l'attribuzione di tale provvidenza gli è stata negata
in applicazione della disposizione di cui al comma 19 dell'art. 80
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, per effetto della quale «ai
sensi dell'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286...
le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in
base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno ...» 3) è
incontroverso che l'indennità di accompagnamento rientri tra le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali; 4) dunque il
diniego della provvidenza costituisce atto dovuto in applicazione
della disposizione in parola, e, pertanto, la questione di
legittimità costituzionale della stessa, ove non manifestamente
infondata, è senz'altro rilevante ai fini del decidere, costituendo
essa stessa l'unico elemento preclusivo per l'accoglimento della
domanda.
La questione di costituzionalità della norma appare non
manifestamente infondata con riferimento ai principi di solidarietà
sociale, di cui all'art. 2 Costituzione, e di parità e non
discriminazione, di cui all'art. 3, oltrecchè con l'art. 38 e 32.
Infatti i benefici economici di cui alla legge n. 118/1971 ed
alla legge n. 18/1980 si inquadrano nell'ambito della assistenza
sociale, prevista dall'art. 38 per assicurare tutela a soggetti
sprovvisti di reddito e/o notevolmente menomati nell'integrità
psicofisica, anche sotto forma di tutela economica, destinata a
renderne effettivamente possibile la cura e l'integrazione. Va
pertanto affermato il valore universalistico di dette forme di
tutela, poste a presidio di diritti fondamentali della persona umana,
perchè volte a contribuire al mantenimento di condizioni minime di
dignità della stessa.
Ne consegue che la norma in questione, inibendo allo straniero
stabilmente e regolarmente presente nel territorio nazionale, se
privo di carta di soggiorno, la fruizione delle provvidenze
assistenziali, ed in particolare dell'indennità di accompagnamento,
di cui all'art. 1, legge n. 18/1980, anzitutto diversifica, in
violazione dell'art. 3 Cost., il trattamento di situazioni identiche
senza alcuna giustificazione razionale.
Poichè l'elemento distintivo tra i due titoli di permanenza in
Italia (la carta ed il permesso) è principalmente costituito dalla
dimostrazione, richiesta per la sola carta di soggiorno, di un
reddito sufficiente per il sostentamento dello straniero e dei suoi
familiari (la carta di soggiorno, ai sensi dell'art. 9 del d.lgs.
n. 286, come modificato dalla legge 30 luglio 2002 n. 189, può
essere ottenuta unicamente da «lo straniero regolarmente soggiornante
nel territorio dello Stato da almeno sei anni, titolare di un
permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero
indeterminato di rinnovi, il quale dimostri di avere un reddito
sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari»), la scelta
adottata dal legislatore appare in contrasto rispetto ai valori di
solidarietà di cui all'art. 2 della Carta fondamentale.
Ma soprattutto appare in sè stessa contradditoria sul piano
logico, e contrastante con le finalità proprie dell'assistenza, ai
sensi dell'art. 38; infatti si decide di riservare il trattamento
assistenziale allo straniero economicamente autosufficiente (tanto da
mantenere stabilmente se stesso ed i propri familiari, condizione,
questa, richiesta per la carta di soggiorno), mentre per un verso
l'intervento assistenziale si rende tanto più necessario quanto più
intensa è la situazione di bisogno, e, per altro verso, esso è
espressamente concepito nell'articolo 38 proprio a favore degli
inabili al lavoro che risultino sprovvisti di mezzi necessari.
Nè tale scelta può fondarsi sul principio di reciprocità nei
rapporti internazionali, avendo il legislatore italiano fatto propria
la regola dell'universalità dei diritti umani, con la stessa
Costituzione, la quale, peraltro, all'art. 11 ha stabilito che la
Repubblica promuove e favorisce le organizzazioni internazionali
rivolte allo scopo della costituzione di un ordinamento
internazionale che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni,
all'art. 10, comma 1, che l'ordinamento giuridico italiano si
conforma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute ed all'art. 35 che la Repubblica promuove e favorisce
gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e
regolare i diritti del lavoro.
Dunque il contenuto di tali accordi può definirsi, sia pur
indirettamente, costituzionalizzato, nel senso che rappresenta un
vincolo per il legislatore nazionale, il quale non può
legittimamente, pena la violazione del disposto di cui agli articoli
10, 11 e 35 della Carta, introdurre norme che neghino l'esercizio di
diritti riconosciuti dalle convenzioni internazionali in materia di
lavoro, previdenza ed assistenza sociale.
Poichè l'art. 6 della Convenzione O.I.L. n. 97/1949 (di cui, per
ratifica ed esecuzione, alla legge n. 1305 del 1952) espressamente
prevede che sia assicurato all'immigrato, da ogni Membro aderente, un
trattamento non meno favorevole di quello applicato ai propri
cittadini anche in materia di sicurezza sociale (e perciò per gli
infortuni sul lavoro, le malattie professionali, la maternità, la
malattia, la vecchiaia, il decesso, la disoccupazione ed i carichi di
famiglia, ed ogni altro evento che, conformemente alla legislazione
nazionale, sia coperto da un sistema di sicurezza sociale), e
l'articolo 10 della Convenzione O.I.L. n. 143/1975 (di cui, per
ratifica e esecuzione, alla legge n. 158 del 1981) garantisce parità
di opportunità e di trattamento anche in materia di sicurezza
sociale per i lavoratori migranti, la norma di cui al comma 19
dell'articolo 80 della legge n. 388 del 2000 si pone, quindi, in
contrasto con gli articoli 11 e 35 sopra richiamati, perchè nega
condizioni di omogeneità a soggetti parimenti bisognosi di
assistenza pubblica, snì perchè, pur se stabilmente dimoranti e
lavoranti nel territorio nazionale, non sono nè cittadini italiani
nè appartenenti all'unica fascia degli stranieri che per legge
merita protezione (cioè quella delle persone economicamente
autosufficienti). In sostanza, il diritto alla prestazione assistenza
deriva, per il solo straniero, dal conseguimento di una condizione
protratta a lungo (sei anni) di autosufficienza economica, ed è
invece escluso per lo straniero indigente.
A ciò si aggiunga che il diritto all'indennità di
accompagnamento, di cui alla legge n. 18 del 1980, previsto a favore
della persona in tale grado di deficit psico-fisico da non poter
deambulare autonomamente o da non riuscire ad effettuare da solo gli
atti quotidiani della vita e da aver perciò necessità di assistenza
continua, rientra sicuramente, ai sensi e per gli effetti del d.lgs.
n. 286 del 1998 e successive modificazioni e integrazioni, tra quei
diritti della persona umana garantiti dalle convenzioni
internazionali in vigore e dai principi del diritto internazionale
generalmente riconosciuto, che sono assicurati a chi sia comunque
presente alla frontiera o nel territorio dello Stato (art. 2, comma
1), tra i diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano
di cui deve godere chiunque sia regolarmente soggiornante nel
territorio dello Stato (articolo 2, comma 2), tra i diritti alla
parità di trattamento ed alla piena eguaglianza (...) rispetto ai
lavoratori italiani, assicurati a tutti i lavoratori stranieri
regolarmente soggiornanti (art. 2, comma 3), nonchè, e comunque,
alle provvidenze e prestazioni, anche economiche, di assistenza
sociale a cui deve essere garantito l'accesso in condizioni di
parità a tutti gli stranieri (articolo 41); in questo quadro, il
trattamento di inabilità di cui all'art. 12 della legge n. 118 dal
1971 e l'indennità di accompagnamento di cui alla legge n. 18 del
1980 devono ritenersi spettanti, in presenza dei relativi
presupposti, a qualsiasi persona, purchè legittimamente presente in
modo stabile sul territorio nazionale.
Le sopra richiamate norme del d.lgs. n. 286/1998, in quanto
espressioni dei principi costituzionali di tutela della persona
umana, di divieto di discriminazioni e di tutela del lavoro e
dell'inabilità, ne costituiscono altrettante specificazioni, onde il
diverso disposto, espresso nel comma 19 dell'art. 80 della legge 23
dicembre 2000 n. 388, ben lungi dal realizzare una disciplina
speciale, prevalente su quella generale, pare direttamente porsi in
contrasto non solo con le norme attuative ma pure con i sopra
richiamati principi costituzionali di solidarietà, uguaglianza,
protezione del lavoro e dell'inabilità.
Tanto premesso, si deve concludere nel senso del dubbio, per le
ragioni sopra indicate, circa la conformità a Costituzione della
sopra richiamata disposizione, di cui al comma 19 dell'art. 80 della
legge 388/2000, in combinato disposto con quella di cui all'art. 9,
comma 1, del d.lgs. 286/1998, recante «T.U. delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero», come modificato dall'art. 9 della legge 189/2002,
in relazione all'art. 1 della legge n. 18 del 1980, per sospetta
violazione dei seguenti parametri normativi: 1) art. 38, anche in
relazione all'art. 2 Cost.; 2) art. 3 Cost., sotto il profilo della
illegittima discriminazione; 3) art. 3 Cost., sotto il profilo di un'
eccezione «irragionevole» ai principi generali estraibili dalla
stessa legislazione ordinaria; 4) art. 11 e 35 (ed art. 117, primo
comma) Cost., in relazione alle Convenzioni O.I.L. n. 97/1949 (ratif.
ed esec. con legge 2 agosto 1952 n. 1305) e n. 143/1975 (ratif. ed
esec. con legge 10 aprile 1981 n. 158); 5) art. 10, comma 1, in
relazione ai principi del diritto internazionale generalmente
riconosciuti. In subordine se può sospettare l'incostituzionalità
del combinato disposto delle sopra richiamate norme, in relazione ai
predetti parametri costituzionali, nella parte in cui lo stesso
subordina l'erogabilità allo straniero - regolarmente soggiornante
nel territorio dello Stato da almeno sei anni e titolare di un
permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero
indeterminato di rinnovi - alla condizione del possesso del reddito
richiesto per il rilascio della carta di soggiorno.
Sulla rilevanza delle questioni introdotte pare sufficiente
richiamare quanto esposto in precedenza.
Occorre solo aggiungere che la ricorrente, in possesso di tutti i
requisiti di legge per fruire della indennità di accompagnamento
(impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un
accompagnatore, bisogno di assistenza continua per l'inidoneità a
compiere gli atti quotidiani della vita, non ricovero stabile a
carico dello Stato), ed esclusa dal beneficio in quanto priva di
carta di soggiorno, richiesta alla autorità competente, non può
comunque ottenerne il rilascio, nonostante la sua presenza in Italia
si sia protratta per più di sei anni, e ciò perchè le sue
condizioni di salute (di coma vigile) - che la rendono totalmente
inidonea al lavoro e dipendente da assistenza continua altrui - le
impediscono, inevitabilmente, di produrre un reddito sufficiente per
mantenere se stessa ed i suoi familiari, costringendola a permanere
in condizioni di indigenza e bisogno, che meritano aiuto e
solidarietà, e non indifferenza.
Pertanto, stante la rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità sollevata dalla ricorrente, nei
termini sopra indicati, il presente giudizio - ai sensi dell'art. 23
legge 11 marzo 1953, n. 87 - deve essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, notifica della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicazione
della medesima ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
In ordine all'istanza cautelare, quanto al periculum in mora,
occorre anzitutto richiamare la drammatica situazione della
ricorrente, ricoverata presso la residenza «S.Pietro» di Castiglione
delle Stiviere (Mantova), la cui retta, peraltro non corrisposta,
evidentemente per indisponibilità finanziaria, dal marzo 2006 ad
oggi, è a carico della famiglia, composta dal signor S.A., del 1959,
da S.K., del 1986, e da S.A., del 1992.
La condizione della richiedente per un verso implica l'erogazione
di rilevanti somme per l'assistenza spese a cadenze periodiche e per
altro verso impedisce alla ricorrente di esercitare qualsiasi
attività lavorativa, così che la stessa, priva di ogni fonte di
reddito, affida la propria sopravvivenza all'erogazione delle
provvidenze (anche) di natura economica previste dalle misure di
sicurezza sociale previste dalla legge; quanto al fumus boni juris,
attesa la natura della pretesa, lo stesso non può riguardarsi sotto
il profilo, normale, della verosimiglianza del buon diritto della
parte attrice, atteso che ogni giudizio prognostico in ordine alla
fondatezza della questione di costituzionalità è precluso al
giudice remittente, ma deve ritenersi sussistente sul più limitato
rilievo della ritenuta non manifesta infondatezza della questione, e
ciò in quanto, in caso di dichiarazione di illegittimità
costituzionale ex art. 136 Costituzione, la provvidenza in oggetto
spetterebbe senz'altro all'attrice, mentre, attesa l'immediatezza ed
attualità del corrispondente bisogno, si deve provvedere subito e
per tutto il tempo necessario alla definizione della controversia,
ivi compreso quello per la pronuncia sulla questione di legittimità
costituzionale.
Ne consegue l'accoglimento dell'istanza cautelare in corso di
causa, ex art. 700 c.p.c., come da dispositivo.
Si comunichi alle parti costituite.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della disposizione, di cui al comma 19
dell'art. 80 della legge n. 388/2000, in combinato disposto con
quella di cui all'art. 9, comma 1, del d.lgs., n. 286/1998, recante
«T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero», come modificato dall'art.
9 della legge n. 189/2002, in relazione all'art. 1 della legge n. 18
del 1980, con riferimento agli articoli 2, 3, 10, 11 e 35, e 117,
comma 1, della Costituzione, nei limiti e per le ragioni di cui in
motivazione.
Sospende il giudizio.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
In accoglimento dell'istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. ordina
all'INPS l'anticipazione alla ricorrente, come sopra rappresentata,
dei ratei dell'indennità di accompagnamento, di cui all'art. 1 legge
n. 18/1980, nella misura di legge, con decorrenza dalla data della
domanda e sino alla pronuncia definitiva di primo grado, se di
accoglimento, ovvero, in caso di rigetto o declaratoria di
inammissibilità della questione di costituzionalità, sino alla
corrispondente pronuncia della Corte costituzionale.
Si comunichi alle parti costituite.
Brescia, addì 15 gennaio 2007
Il giudice del lavoro: Magnoli
07C1103