1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 25-6-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 marzo 2014
Ordinanza del 7 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - sez. staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Ventura Antonino c/Questura di Reggio Calabria. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro - Devoluzione alla competenza funzionale ed inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata del processo - Lesione del principio di pari dignita' degli organi di giustizia amministrativa di primo grado. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 135, comma 1, lett. q-quater), e 14. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111 e 125. In via subordinata: Giustizia amministrativa - Norme del codice del processo amministrativo disciplinanti la competenza funzionale ed inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma - Contrasto con i principi e criteri direttivi della legge di delega n. 69/2009 - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 13, 14, 15 e 16. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69. (14C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 25-6-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA


Sezione Staccata di Reggio Calabria

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 653 del 2013, proposto da: Antonino Ventura,
rappresentato e difeso dall'avv. Corrado Politi, con domicilio eletto
presso Corrado Politi avvocato in Reggio Calabria, via Santa Caterina
n. 107/D;
Contro la Questura di Reggio Calabria, rappresentata e difesa per
legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Reggio
Calabria, via del Plebiscito n. 15; Ministero dell'interno;
Per l'annullamento del provvedimento Cat. 11E/ prot. n.
85/2013/DPAS, emesso in data 2 ottobre 2013 dalla Questura di Reggio
Calabria - Divisione di Polizia amministrativa e sociale - Squadra
amministrativa, notificato in data 3 ottobre 2013, con cui si
disponeva il rigetto dell'istanza diretta ad ottenere
l'autorizzazione di PS, ai sensi dell'art. 88 del TULPS per
esercitare l'attività di raccolta scommesse di cui all'art. 38,
comma 2 decreto-legge n. 223/2006 convertito con modificazioni dalla
legge 4 agosto 2006 nei locali siti in via Gebbione a mare n. 14 di
Reggio Calabria.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Questura di Reggio
Calabria;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2013 la
dott.ssa Caterina Criscenti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. È impugnato, con richiesta incidentale di sospensione
cautelare della sua efficacia, il provvedimento del Questore di
Reggio Calabria di diniego dell'autorizzazione di Pubblica sicurezza
ex art. 88 TULPS per l'esercizio dell'attività di raccolta di
scommesse.
Si è costituita l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria nell'interesse del Questore, con memoria di pura forma,
chiedendo che il ricorso venga dichiarato irricevibile, inammissibile
e/o rigettato nel merito.
Alla camera di consiglio del 18 dicembre 2013, fissata per la
trattazione della domanda cautelare, il Tribunale d'ufficio ha fatto
presente alle parti che sulla controversia il TAR adito sarebbe
incompetente, appartenendo la controversia alla competenza funzionale
del TAR Lazio, ai sensi dell'art. 135, lettera q-quater), c.p.a.,
lettera aggiunta dall'art. 10, comma 9-ter, decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile
2012, n. 44.
2. Occorre preliminarmente verificare la questione di competenza.
Stabilisce, infatti, l'art. 15 c.p.a. («Rilievo dell'incompetenza»),
come novellato dal decreto legislativo 14 settembre 2012, n. 160, che
«in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di provvedere
sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria competenza ai
sensi degli articoli 13 e 14, non decide sulla stessa».
Parallelamente il comma 4 dell'art. 13, anch'esso novellato nel 2012,
statuisce che «la competenza di cui al presente articolo e all'art.
14 è inderogabile anche in ordine alle misure cautelali».
La presente controversia rientra, in effetti, nel novero degli
affari ricompresi nella competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, di cui all'art. 14
c.p.a., che vi include tutte «le controversie indicate dall'art. 135
e dalla legge» e fra queste appunto anche quelle aventi ad oggetto i
provvedimenti «emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio
di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro».
3. Tuttavia il Tribunale dubita della legittimità costituzionale
di questa previsione con riferimento agli articoli 3, 25, 125, 24 e
111 Cost., nonchè 76 Cost. come già fatto con tre ordinanze emesse
in data 4 giugno 2013 e pubblicate, nella Gazzetta Ufficiale del 9
ottobre 2013, n. 41, integralmente riprese dal TAR Piemonte, II
sezione, e condivise anche dal TAR Puglia, Bari, III sezione, ed
inoltre ora con riferimento ad altro parametro costituzionale, ossia
Part. 77 Cost.
Sulla violazione degli articoli 3, 25, 125, 24 e 111 Cost., il
Collegio non può che riproporre le argomentazioni già rassegnate,
che qui di seguito integralmente si riportano.
«3.1. Occorre premettere che le leggi processuali anteriori al
codice, e segnatamente la legge istitutiva dei tribunali
amministrativi regionali, non contenevano una disciplina generale
sulla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio.
La legge 6 dicembre 1971, n. 1034, all'art. 3, ripartiva,
infatti, la competenza per territorio fra i vari tribunali regionali,
prevedendo, al comma 3, una competenza residuale del TAR con sede a
Roma, per gli atti statali. Contenuto analogo presenta oggi l'art. 13
c.p.a., eccezion fatta per gli effetti scaturenti dalla proposizione
della lite presso un giudice incompetente, atteso che innovativamente
il Codice ha optato per il regime dell'inderogabilità della
competenza territoriale. L'introduzione di ipotesi di competenza
(intesa come) funzionale a favore, pressochè esclusivamente, del TAR
Lazio, sede di Roma, prende avvio negli anni '90 ed avviene per la
prima volta ad opera della legge 12 aprile 1990, n. 74, il cui art.
4, sostituendo l'art. 17, legge 24 marzo 1958, n. 195, sul Consiglio
superiore della magistratura (che nella sua originaria formulazione
disponeva: Contro i predetti provvedimenti [quelli riguardanti i
magistrati], è ammesso ricorso al Consiglio di Stato per motivi di
legittimita'), così disponeva: contro i predetti provvedimenti è
ammesso ricorso in primo grado al Tribunale amministrativo regionale
del Lazio per motivi di legittimità. Contro le decisioni di prima
istanza è ammessa l'impugnazione al Consiglio di Stato.
Questa normativa, che per prima ha introdotto una significativa
deroga al principio della territorialità, stabilendo una vera e
propria ipotesi di competenza funzionale, non derogabile su accordo
delle parti, è stata ritenuta dalla Corte costituzionale - cui la
questione era stata rimessa dal TAR Sicilia - non contraria al
dettato costituzionale (sent. n. 189 del 22 aprile 1992).
In particolare la Corte, nell'escludere il contrasto della norma
con gli articoli 3, 24 e 125 Cost., valorizzò la particolare
posizione che il Consiglio superiore della magistratura occupa
nell'ordinamento costituzionale della Repubblica e
nell'organizzazione dei pubblici poteri ed il peculiare status
rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato,
rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti.
La Corte ebbe, altresì, a rilevare che la norma censurata
risponde anche ad "un'esigenza largamente avvertita circa
l'uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado"
e comunque non si pone in contrasto con l'art. 125, comma 2, Cost.,
perchè "il Tribunale amministrativo regionale del Lazio è parte ...
del sistema processuale amministrativo che consta di numerosi gangli
periferici e di uno centrale, che con quelli è collegato - in base
alle regole proprie della giurisdizione amministrativa - ben oltre il
caso oggetto dell'impugnativa in esame".
Avveduta dottrina, rilevato fra l'altro che la Corte non aveva
compiutamente percepito gli esatti termini delle argomentazioni
giuridiche prospettate dal giudice a quo sulla competenza funzionale,
profeticamente osservò che il legislatore, dal dictum della Corte,
avrebbe ricevuto spinte tese al rafforzamento ed all'ampliamento di
quell'inderogabilità così inaugurata con la norma riconosciuta
legittima.
Già poco dopo la normativa concernente i magistrati ordinari, la
legge 10 ottobre 1990, n. 287, all'art. 33, riconduceva alla
competenza funzionale del TAR centrale i provvedimenti emessi
dall'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato.
È bene osservare incidentalmente che in ambedue le ipotesi
sarebbe comunque individuabile anche una competenza "originaria" del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio (sia il CSM che
l'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato hanno sede a
Roma), donde la particolarità starebbe piuttosto nella sua natura
non derogabile.
Successivamente numerose e variegate tipologie di controversie
sono state ascritte alla competenza funzionale del TAR Lazio (anche a
prescindere dalla sede dell'autorità emanante), sino a giungere alla
positivizzazione, con l'art. 14 c.p.a., di un'autonoma categoria
concettuale, cui fa da pendant un lungo elenco di controversie
contenuto nell'art. 135 c.p.a., composto da ben diciotto punti (dalla
lettera a) alla lettera q-quater).
L'art. 135 c.p.a. ricomprende così una congerie nutritissima di
fattispecie (una delle quali, quella in materia di sanzioni irrogate
dalla CONSOB, prevista da una parte della lettera c), dichiarata già
incostituzionale con sent. n. 162 del 27 giugno 2012), posto che - a
parte l'evenienza della connessione fra controversie, non
legislativamente affrontata, che ha portato ad un ulteriore
incremento delle liti da incardinare presso il TAR Lazio - sotto le
varie lettere del catalogo sono spesso incluse più tipologie di
controversie (così, ad esempio, sub lettera a), insieme alle
controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati
ordinari, vi sono quelle relative ai provvedimenti riguardanti i
magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di presidenza della
giustizia amministrativa).
3.2. In questo modo ricostruita brevemente la genesi ed il
contenuto della competenza (oggi testualmente) «funzionale
inderogabile» del TAR Lazio, questo giudice dubita, in primo luogo,
della legittimità costituzionale della previsione codicistica nella
parte in cui devolve alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, i provvedimenti
emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio di
autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro.
La lettera q-quater ora in esame è stata introdotta dall'art.
10, decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, e segnatamente dal comma 9-ter
inserito dalla legge di conversione.
L'art. 10 si occupa di "potenziamento in materia di giochi" e
contempla una serie di misure, che vanno dalla costituzione di un
fondo destinato alle operazioni di gioco, alla positivizzazione
dell'agente "scommettitore", al divieto di utilizzo di denaro
contante ed altro ancora, ritenute funzionali al raggiungimento di
determinati obiettivi, quali "contrastare efficacemente il pericolo
di infiltrazioni criminali" nei giochi pubblici, "acquisire elementi
di prova in ordine alle eventuali violazioni in materia di gioco
pubblico, ivi comprese quelle relative al divieto di gioco dei
minori", "assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari,
finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali e il riciclaggio di
denaro di provenienza illecita" e così via. La previsione di una
competenza giurisdizionale amministrativa accentrata sugli atti delle
locali autorità di Polizia non si presenta, invece, connessa ad
alcuna di queste finalità, nè appare supportata da autonome
ragioni, risultando piuttosto - come si spiegherà - antitetica agli
obiettivi di penetrante controllo del territorio che la normativa
"sostanziale" intende perseguire.
Rileva, dunque, il Collegio l'assenza di ragioni speciali idonee
a giustificare un siffatto eccezionale spostamento di competenza (vd.
per la necessità di tali ragioni sent. n. 237 del 26 giugno 2007
sulla materia di cui all'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 - Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania - commi aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, oltre che la citata sent. n. 189/92) e, quindi,
l'irragionevolezza di tale previsione.
Non assume, infatti, l'Autorità emanante (che, anzi, si
caratterizza per il suo peculiare radicamento e contatto col
territorio) una particolare posizione nell'ordinamento costituzionale
della Repubblica e nell'organizzazione dei pubblici poteri, tale da
rendere preferibile una cognizione dei suoi atti affidata ad un unico
giudice con sede in Roma.
Neppure i destinatari dei provvedimenti in questione presentano
un peculiare status, meritevole di un diverso trattamento, e neppure
vi è una situazione di straordinaria emergenza, come nel caso delle
misure dettate per il settore dei rifiuti.
Anche la giustificazione, introdotta dalla Corte in maniera
incidentale nella sentenza n. 189 del 1992, dell'uniformità della
giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado - ammesso che in un
ordinamento di civil law possa essere considerato un valore cardine -
non è di certo qui pertinente.
Il Collegio è dell'avviso che anche il rispetto del criterio
base della sede dell'autorità emanante, più chiaro ed oggettivo,
sia altrettanto in grado di garantire la stabilità delle soluzioni
giurisprudenziali, che scaturiscono in effetti dalla «dialettica» tra
giudice di primo grado e giudice di appello, nella quale anche i TAR
periferici sono coinvolti, al pari del TAR del Lazio.
Inoltre, proprio l'individuazione del TAR del Lazio quale unico
giudice funzionalmente competente si presenta antitetica rispetto
all'obiettivo indicato dalla Corte, poichè l'ampliamento della
struttura del TAR romano, in parte dovuto anche allo smisurato
aumento, nel corso degli anni, delle sue competenze (tribunale oggi
composto da ben dodici sezioni, con circa cinque - sei magistrati per
sezione), unitamente al problema dell'efficiente organizzazione del
lavoro (compresa la necessaria rotazione delle materie e dei giudici
fra le sezioni), fa sì che esso non si presenti neppure in astratto
idoneo ad assicurare l'ambita uniformità o, paradossalmente, si
presenti addirittura come il meno idoneo.
Tra l'altro, nel processo amministrativo la funzione
nomofilattica appartiene al giudice di appello ed oggi in special
modo all'Adunanza plenaria (art. 99 c.p.a.), nè peraltro sembra
ipotizzabile, a tal fine, una diversa qualità del TAR Lazio
insediato nella capitale, con la configurazione di una sorta di
supremazia rispetto agli altri tribunali amministrativi, posto che la
selezione dei magistrati che lo compongono non presenta alcun profilo
di differenziazione rispetto a quella degli altri TAR.
3.3. All'irragionevolezza sopra evidenziata si accompagna
un'irrazionalità estrinseca della recente previsione legislativa
rispetto ad altra norma costituzionale, ossia all'art. 125 Cost.
Questa norma sancisce il principio del decentramento a livello
regionale della giurisdizione amministrativa, nell'ottica di una
necessaria prossimità del giudice ai fatti di cui è chiamato a
conoscere.
Come è noto, dai lavori preparatori dell'art. 125 (originario
comma 2), si ricava l'intenzione dei Costituenti di adeguare
l'organizzazione della giustizia amministrativa alla mutata
articolazione del decentramento politico territoriale e, in
particolare, al ruolo centrale che l'ente Regione era destinato ad
assumere, nella piena convinzione che "la giustizia amministrativa
quanto è più periferica tanto più risponde alle esigenze popolari"
(A.C., 4363, intervento di Musolino nella seduta del 4 dicembre
1947).
Se pure, dunque, si vuole escludere - come la giurisprudenza
costituzionale ha già fatto più volte: da ultima sentenza n.
117/2012 - con riferimento alla magistratura in genere, che il
termine "giudice naturale" di cui all'art. 25 Cost. presenti una
valenza autonoma, rispetto al carattere della sua precostituzione per
legge, dovendo piuttosto ritenersi che tale espressione corrisponda
in tutto e per tutto a quella di "giudice precostituito per legge"
con la quale si salda in endiade, per la giustizia amministrativa il
concetto di "giudice naturale" non può che assumere una portata
diversa, per lo speciale assetto dei giudici di primo grado sul
territorio voluto dal titolo V della Costituzione.
Ne consegue che la competenza dei giudici amministrativi deve
essere non solo predeterminata dalla legge, ma deve rispettare il
principio di naturalità come desumibile dal comb. disp. dell'art. 25
e dell'art. 125, nel senso di una sicura maggiore idoneità del
giudice individuato su base regionale a fornire una risposta di
giustizia adeguata.
Tra l'altro, il sistema della giustizia amministrativa non gode -
come quello della giustizia ordinaria - di una capillare diffusione
degli organi giudicanti sull'intero territorio nazionale, ma si
articola appunto, per espresso dettato costituzionale, su base
regionale, con un solo ufficio situato nel capoluogo di ogni Regione
e con la possibilità di istituzione di alcune sedi staccate (tra
cui, appunto, quella di Reggio Calabria). La deroga al criterio della
competenza territoriale in favore di un Tribunale unico su base
nazionale, individuato in base alla sua allocazione nella capitale
della Repubblica, stravolge la prospettiva di un sistema articolato
su base regionale, id est non verticistico ed accentrato, ed altera
profondamente l'equilibrio del controllo sugli atti amministrativi,
pensato dai Costituenti sicuramente in maniera svincolata dalla
specializzazione per singole materie (contrariamente a quanto,
invece, consentito per l'autorità giudiziaria ordinaria; art. 102,
comma 2, Cost.).
Quanto argomentato a tal proposito dalla Corte nel 1992 appare,
dunque, a questo giudice meritevole di una rinnovata riflessione,
soprattutto alla luce dell'evoluzione subita. sia dal sistema delle
autonomie locali (in dipendenza della riforma del titolo V, attuata
con legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), sia dal sistema processuale
amministrativo: l'affermazione secondo cui il sistema della giustizia
amministrativa "consta di numerosi gangli periferici e di uno
centrale, che con quelli è collegato" non riflette adeguatamente il
dettato dell'art. 125 Cost., il quale non prevede, invero,
differenziazione di sorta tra gli organi di giustizia amministrativa
di primo grado e non contempla un tribunale centrale, di diversa o
maggiore importanza, cui contrapporre "gangli periferici" (in
verità, di fatto, neppure particolarmente numerosi, dato anche il
notevole aumento del contenzioso, specie in primo grado), ma
piuttosto riconosce pari, oltre che piena, dignità a tutti i
Tribunali amministrativi regionali.
Si aggiunga che se il TAR Lazio fosse da qualificare come un
giudice di competenza centrale, sì da ritenere legittime le nonne
che ne accrescono la competenza (generalizzando una sorta di
legittima suspicione che porti a ritenere inidoneo il Tribunale
territoriale a decidere talune tipologie di cause), dovrebbe assumere
maggior pregnanza il fondamento giustificativo di queste scelte
derogatorie in base agli interessi che esse coinvolgono, specie
laddove la competenza del TAR Lazio non venisse in rilievo secondo il
criterio della competenza territoriale (come è evidentemente nel
caso che qui si esamina, vista la sede dell'ente e il luogo di
produzione degli effetti dell'atto), pena una grave incoerenza
sistematica dell'istituto della competenza funzionale inderogabile ex
art. 14, comma 1, c.p.a.
3.4. Ritiene, inoltre, questo Tribunale che la scelta del
legislatore di incardinare (anche) le controversie sugli atti
dell'autorità decentrate di polizia presso il TAR della capitale si
ponga in contrasto con gli articoli 24 e 111 Cost.
La concentrazione presso un unico ufficio giudiziario (il TAR con
sede in Roma) rende assai più difficoltoso l'esercizio concreto del
diritto di difesa e confligge con il canone della ragionevole durata
del processo.
Per un verso, infatti, si costringe colui che intende agire (o
resistere) a tutela della propria posizione soggettiva ad affrontare
spese ulteriori ed aggiuntive, rispetto a quelle già molto elevate
richieste comunque per l'accesso alla giustizia (anche a causa dei
continui aumenti del contributo unificato), rendendo così gravoso ed
ostacolando in modo eccessivo l'utile esercizio del diritto di
difesa, specie se si considera che la nuova disciplina premette la
verifica della competenza anche alla decisione sulla domanda
cautelare, e nel contempo si rende più difficoltosa e meno
tempestiva la difesa processuale dell'Amministrazione resistente.
Dall'altro, l'incremento smisurato di vario contenzioso presso un
unico TAR, nel quale si concentrano già numerose liti "ordinarie",
rende inevitabilmente sempre più lungo il tempo medio di durata dei
relativi processi, con gravi ricadute sull'efficienza dell'intero
Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale pure gravano i costi dei
risarcimenti ex lege Pinto.».
4. Prima di affrontare e riproporre la questione di legittimità
di tutta la disciplina sulla competenza contenuta nel codice del
processo rispetto all'art. 76, il Tribunale ritiene di dover
prospettare dubbi di costituzionalità della disposizione ex art. 135
c.p.a. anche rispetto all'art. 77 Cost., parametro costituzionale che
nelle precedenti ordinanze non era stato preso in considerazione.
Come già precisato prima, la lettera q-quater), c.p.a. è stata
aggiunta dall'art. 10, comma 9-ter, decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.
Orbene, il decreto-legge, così come configurato nella
Costituzione, è uno strumento volto a fronteggiare «casi
straordinari di necessità e urgenza». Come più volte riconosciuto
dalla Corte costituzionale, anche di recente con la nota sentenza 19
luglio 2013, n. 220, esso non è, dunque, compatibile con
l'introduzione di riforme ordinamentali, di lungo periodo, non
circoscritte a misure meramente organizzative.
Una norma derogatoria del normale riparto di competenza tra i
giudici non si presta, pertanto, per il suo carattere ordinamentale e
duraturo nel tempo, ad essere introdotta col sistema del
decreto-legge. Nè è rinvenibile, nella materia dei giuochi
pubblici, un caso straordinario di necessità e d'urgenza che
consigli l'introduzione immediata di questa misura.
Per di più la previsione di natura processuale qui censurata è
stata introdotta in sede di conversione (vd. supra § 3.2), con la
conseguenza che si è coniata una normativa «a regime», del tutto
slegata da contingenze particolari e certamente estranea alla
finalità del decreto-legge (cfr. Corte cost., 16 febbraio 2012, n.
22).
5. Unitamente alla questione così come fin qui esposta, come
già fatto nelle precedenti ordinanze di rimessione, «il Tribunale
ritiene di prospettare una diversa e più ampia questione di
legittimità costituzionale - di cui la Corte ad quem, d'ufficio,
potrà cogliere l'eventuale "pregiudizialità logico-giuridica" -
che, muovendo dalla nuova configurazione, in termini ormai generali,
della competenza funzionale e inderogabile del TAR Lazio (articoli 14
e 135 c.p.a.), coinvolge l'intera disciplina della competenza
contenuta nel codice del processo amministrativo, adottato in
attuazione della delega contenuta nell'art. 441, 18 giugno 2009, n.
69.
Ad avviso di questo giudice la normativa (articoli 13, 14, 15 e
16) contenuta nel capo IV, titolo I, del libro I del codice è in
contrasto con Part. 76 Cost.
La Corte costituzionale ha sempre precisato e rimarcato che in
caso di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino ed
il riassetto di norme preesistenti, quale è certamente quella
contenuta nell'art. 44 cit., "l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
è (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato", giacchè quest'ultimo non
può innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge delega»
(sentenza n. 293 del 2010), specificando che «per valutare se il
legislatore abbia ecceduto [i] - più o meno ampi - margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega»
(sentenza n. 230 del 2010).
Questa precisazione è ribadita da ultimo nella sentenza 27
giugno 2012, n. 162, con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale degli articoli 133, comma
1, lettera l), 135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c),
del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'art.
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), per violazione dell'art. 76
Cost., nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e alla
competenza funzionale del TAR Lazio - sede di Roma, le controversie
in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB.
Orbene, tra i criteri ed i principi direttivi contenuti nella
delega dettata per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, che la Corte con la sent. n. 162/12 cit. ha,
peraltro, ritenuto sufficientemente specifici, non ve ne era alcuno
che abilitasse il legislatore delegato a riformare e innovare
l'istituto della competenza e, ciò nonostante, il decreto
legislativo n. 104/2010 ha ribaltato totalmente il sistema vigente
sin dal 1971, rendendo inderogabile la competenza per territorio,
prima sempre derogabile.
L'unico cenno al tema della competenza riguarda un momento
processuale a valle, ossia quello della riassunzione del giudizio, e
si rinviene nella lettera e), che invita il legislatore delegato a
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale», facendosi riferimento alle ipotesi di
competenza funzionale già esistenti nell'ordinamento, ma senza voler
introdurre un principio di inderogabilità della competenza
territoriale o in genere altre novità in materia, del quale nella
legge di delega non vi è traccia.
Che questa innovazione non trovi riscontro nella legge delega lo
si desume indirettamente anche dalla relazione al Codice, la quale
dà atto del cambiamento («tutta la competenza del giudice
amministrativo è divenuta inderogabile dalle parti»), anche in modo
dettagliato («Questo, in dettaglio, è il regime del rilievo
dell'incompetenza»), senza tuttavia far mai riferimento alla legge di
delega, ripetutamente citata invece in sede di illustrazione della
disciplina di molti altri istituti, al fine di chiarire che essa è
stata adottata in conformità all'art. 76 Cost., in ossequio o in
puntuale applicazione dei criteri direttivi della delega.
D'altronde non è privo di significato il fatto che la modifica
in senso radicalmente innovativo del regime della competenza non sia
stata frutto del lungo e meditato lavoro della Commissione speciale
nominata ai sensi del comma 4 dell'art. 44, la quale aveva, infatti,
varato, in data 10 febbraio 2010, il progetto di codice (in questa,
come in altre parti, ritoccato, nell'immediatezza della sua
approvazione finale, e per di più al di fuori del dibattito
parlamentare), mantenendo, da un lato, il regime ordinario della
competenza territoriale sempre derogabile su accordo delle parti e,
dall'altro, enunciando i casi di devoluzione di controversie al TAR
Lazio (o al TAR Lombardia,, sede di Milano, limitatamente alle
controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorità per
l'energia elettrica e il gas) qualificandoli, però, in termini di
«competenza territoriale inderogabile».
Nè, ancora, la ratio complessiva sottesa alla legge di delega -
che pure la giurisprudenza della Corte esorta a tener presente -
potrebbe giustificare una simile scelta innovativa: se, infatti,
obiettivo principale della delega per il riassetto di una normativa
stratificata e caotica, che risultava in parte anche antecedente al
testo della Costituzione, era quello di assicurare maggiore
effettività della tutela, trasfondendo in un corpus unitario anche
gli approdi pretori e gli esiti della giurisprudenza della Corte
costituzionale, in ossequio all'art. 111 Cost., non c'è dubbio che
l'innovativa opzione per l'inderogabilità della competenza, fin
dalla sede cautelare, unitamente all'articolazione di complessi
rimedi (invero in parte ridotti col secondo correttivo del settembre
2012) per far valere l'incompetenza, non solo non trova addentellati
nel sistema previgente, ma ha pure irrigidito e reso più vischiosa
la risposta di giustizia, in contrasto con la primaria finalità di
snellire l'attività giurisdizionale e rendere maggiormente congrui i
tempi del processo. L'eccesso di delega ha sicura rilevanza anche
rispetto alla competenza funzionale che qui interessa: essa, infatti,
da sempre ritenuta, in via interpretativa, una competenza
inderogabile, in opposizione alla «ordinaria» e sempre derogabile
competenza per territorio, da eccezione è così divenuta espressione
di altro parallelo principio generale, operante per le controversie
indicate dall'art. 135 e, più in generale, «dalla legge», che
fiancheggia quello della competenza per territorio, concorrendo con
esso a delineare le modalità di radicamento delle controversie.
Ne discende un sistema del tutto nuovo, dove il regime della
competenza (art. 16) è indifferenziato, con ogni forma di
competenza, sia quella per territorio che quella c.d. funzionale,
inderogabile (La competenza di cui agli articoli 13 e 14 è
inderogabile anche in ordine alle misure cautelati) - donde la
rilevanza, anche nella presente controversia, della questione
rispetto a tutto il capo sulla competenza - complessivamente illogico
e incoerente, atteso che l'attribuzione di controversie alla
cognizione del TAR Lazio, sede di Roma, avviene, nella buona
sostanza, in ragione del criterio della materia (o perfino, se si
vuole, dell'importanza della materia), che non solo, come si è già
detto, non ha copertura costituzionale, ma non trova neppure
riscontro nella legge delega, con evidente violazione dell'art. 76
Cost.
In conclusione, questo Tribunale ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14 e dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater, per quanto
d'interesse, per violazione degli articoli 3, 25, 125, 24, 111 e 77
Cost.; in subordine, quella degli aricoli 13, nella parte in cui
qualifica inderogabile la competenza territoriale, 14, 15 e 16
c.p.a., per violazione dell'art. 76 Cost.
Circa la rilevanza delle questioni prospettate, va ribadito che
la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente può essere
esaminata da questo Tribunale solo in quanto risulti fondata la
questione di legittimità costituzionale prima illustrata.
Dubitando della legittimità costituzionale dell'art. 135, comma
1, lettera q-quater c.p.a., il Tribunale reputa di dover sollevare
subito la questione, prima di qualsiasi altra decisione, non potendo,
da un lato, ovviamente, più farlo una volta spogliatosi, con la
trasmissione degli atti di causa al TAR Lazio, in applicazione delle
disposizioni sospettate di incostituzionalità, della potestas
decidendi e non potendo, d'altro canto, neppure decidere, allo stato,
sulla sospensiva, visto il dettato del comma 2 dell'art. 15 c.p.a.
per cui «in ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di
provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria
competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide sulla stessa».
Da qui la rilevanza, come detto, della questione, intesa come
pregiudizialità della sua soluzione per ogni determinazione che il
Tribunale è chiamato ad assumere.
Deve, pertanto, essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe e rinviando la trattazione della domanda
cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione
degli atti da parte della Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione
Staccata di Reggio Calabria
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 135, comma 1,
lettera q-quater nella parte relativa alla previsione della
competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio anche per i
provvedimenti «emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio
di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro» e dell'art. 14 c.p.a., per violazione degli articoli 3, 25,
125, 24, 111 e 77 Cost., nonchè degli articoli 13, nella parte in
cui qualifica inderogabile la competenza territoriale, 14, 15 e 16
c.p.a., per violazione dell'art. 76 Cost.;
Dispone la sospensione del presente giudizio, rinviando la
trattazione della domanda cautelare alla prima camera di consiglio
successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale;
Ordina che là presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 18 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Presidente: Ettore Leotta


Consigliere, Estensore: Caterina Criscenti


Consigliere: Salvatore Gatto Costantino