1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-5-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 140 ORDINANZA 11 - 24 aprile 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Sanzioni pecuniarie - Successione di leggi nel tempo - Diversita' di sanzioni stabilite dalla legge in vigore al momento della violazione e dalla legge posteriore - Inapplicabilita' della legge posteriore piu' favorevole al responsabile della violazione, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento - Prospettata, irragionevole, disparita' di trattamento sanzionatorio di violazioni analoghe commesse in tempi diversi e rispetto agli illeciti tributari e valutari - Manifesta infondatezza delle questioni. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, secondo comma; decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389, art. 7, comma 12. - Costituzione, art. 3. (002C0357) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-5-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), e dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre
1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi,
di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), promosso con ordinanza
emessa l'11 aprile 2001 dal Tribunale di Milano nel procedimento
civile vertente tra Francesco Galati e la Provincia di Milano,
iscritta al n. 473 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica 1a serie speciale, n. 25,
dell'anno 2001.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 2002 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto che con ordinanza dell'11 aprile 2001 il Tribunale di
Milano, nel corso di un giudizio di opposizione a
ordinanza-ingiunzione, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di costituzionalità (a) dell'art. 1, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), "ovvero" (b) dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo
8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti
pericolosi, di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), "entrambi
nella parte in cui non prevedono che, se la legge in vigore al
momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore
stabiliscono sanzioni amministrative [pecuniarie] diverse, si
applichi la legge più favorevole al responsabile, salva la
definitività del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto
pagamento";
che il giudizio di opposizione ha ad oggetto un'ordinanza con
la quale all'opponente, rappresentante di un'impresa di
autotrasporti, è stato ingiunto il pagamento della somma di lire
5.025.000 a titolo di sanzione amministrativa per avere inviato il
modello unico di dichiarazione (MUD) - previsto e disciplinato dalla
legge 25 gennaio 1994, n. 70 (Norme per la semplificazione degli
adempimenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza pubblica,
nonchè per l'attuazione del sistema di ecogestione e di audit
ambientale), e dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio) -, relativo alla quantità e alle caratteristiche dei
rifiuti speciali prodotti e smaltiti dall'impresa nell'anno 1996, con
un ritardo di quarantotto giorni rispetto al termine stabilito;
che, successivamente al tempo della commessa violazione,
l'impugnato art. 7, comma 12, del decreto legislativo n. 389 del
1997, integrando la norma sanzionatoria dell'inosservanza
dell'obbligo (art. 52, comma 1, del citato decreto legislativo n. 22
del 1997), ha stabilito per l'ipotesi di ritardo nella comunicazione,
purchè effettuata entro sessanta giorni dal termine prescritto, una
sanzione amministrativa (da lire cinquecentomila a lire trecentomila)
sensibilmente inferiore rispetto a quella originaria (da lire cinque
milioni a lire trenta milioni);
che tuttavia, prosegue il giudice a quo, benchè la legge
posteriore stabilisca una sanzione di entità diversa e più
vantaggiosa per il responsabile rispetto a quella prevista dalla
legge in vigore al momento della violazione, tale modifica
legislativa non potrebbe incidere in senso favorevole al ricorrente,
a ciò ostando, in materia di illeciti amministrativi, i principi di
legalità, di irretroattività e di divieto dell'analogia, quali
espressi, secondo costante giurisprudenza di legittimità,
dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, con conseguente
inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole;
che, a fondamento delle questioni di legittimità
costituzionale, il giudice a quo muove da recenti interventi del
legislatore con i quali è stata estesa a particolari tipologie di
illeciti amministrativi la previsione propria della materia penale
(art. 2, terzo comma, cod. pen.) dell'applicazione della legge più
favorevole al responsabile della violazione;
che, in particolare, il rimettente osserva che una tale
regola è stata introdotta sia nel settore delle sanzioni
amministrative tributarie, a opera dell'art. 3, comma 3, del decreto
legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in
materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme
tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge
23 dicembre 1996, n. 662), il quale dispone che "Se la legge in
vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi
posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si applica la
legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia
divenuto definitivo"; sia - con norma di identica formulazione - nel
settore delle sanzioni amministrative valutarie, a opera
dell'art. 23-bis comma 3, del d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148
(Approvazione del testo unico delle norme in materia valutaria), come
modificato dalla legge 7 novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo
unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo
1988, n. 148, in materia di sanzioni per le violazioni valutarie);
che tali scelte, prosegue il giudice rimettente, sarebbero
espressive di un "fenomeno che pare ormai porsi in termini di
evoluzione ordinamentale" e che troverebbe conferma, tra l'altro,
nell'intervenuta abrogazione dell'art. 20 della legge 7 gennaio 1929,
n. 4 (Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi
finanziarie) - che prevedeva l'"ultrattivita'" delle norme penali
finanziarie - a opera dell'art. 24 del decreto legislativo
30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma
del sistema sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge
25 giugno 1999, n. 205), oltre che in iniziative legislative, non
portate a compimento per la fine della legislatura, volte a
introdurre, proprio nella disciplina del decreto legislativo n. 22
del 1997, la regola dell'applicazione della legge più favorevole al
responsabile;
che, poste tali premesse, il rimettente ritiene non
manifestamente infondata la sollevata questione di costituzionalità
(a) per l'irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio che
le norme denunciate verrebbero a determinare per fatti di identica
natura commessi a distanza di pochi mesi e poi contestualmente
giudicati (disparità traducibile sul piano quantitativo "nella
misura del centuplo") e (b) per la ingiustificata differenziazione
della disciplina concernente i fatti oggetto del giudizio a quo cui
sarebbe applicabile il principio tempus regit actum nella rigida
interpretazione giurisprudenziale sopra descritta, rispetto a
"settori contigui dell'ordinamento sanzionatorio amministrativo
(tributario e valutario) oltrechè penale", per i quali vige il
contrapposto principio di retroattività della legge posteriore più
favorevole;
che nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza della
questione.
Considerato che il Tribunale di Milano ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale (a) dell'art. 1, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), "ovvero" (b)
dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre 1997,
n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di
imballaggi e di rifiuti di imballaggio), nella parte in cui non
prevedono che, se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la
violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative
pecuniarie diverse, si applichi la legge più favorevole al
responsabile, salva la definitività del provvedimento di irrogazione
o l'intervenuto pagamento;
che delle due questioni, poste in ordine logicamente
successivo e subordinato tra loro, la prima e più comprensiva
investe l'art. 1, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, che, in
materia di sanzioni amministrative pecuniarie, ha posto in via
generale il principio di stretta legalità, con il conseguente
assoggettamento della violazione alla legge del tempo del suo
verificarsi e con la correlativa inapplicabilità della eventuale
disciplina posteriore più favorevole;
che per quanto riguarda la disciplina generale e di principio
delle sanzioni amministrative pecuniarie non è dato rinvenire, in
caso di successione di leggi nel tempo, un vincolo imposto al
legislatore nel senso dell'applicazione della legge posteriore più
favorevole, rientrando nella discrezionalità del legislatore - nel
rispetto del limite della ragionevolezza - modulare le proprie
determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore a seconda
delle materie oggetto di disciplina;
che, sotto tale profilo, non può ritenersi irragionevole
che, in riferimento a particolari tipologie di illeciti
amministrativi (nella specie, tributari e valutari), interessate da
ampi interventi di riforma e caratterizzate da peculiarità
sostanziali che ne giustificano uno specifico trattamento
sanzionatorio (cfr., ad esempio, sentenza n. 49 del 1999 in materia
bancaria e creditizia), il legislatore abbia optato per
l'introduzione di una disciplina di maggior favore per l'autore della
trasgressione, senza che, trasformando l'eccezione in regola, dette
scelte debbano essere generalizzate e poste come disposizioni di
principio, come invece prospettato dal giudice a quo;
che le stesse considerazioni portano a concludere nel
medesimo senso in relazione alla seconda questione, sollevata dal
rimettente in riferimento all'art. 7, comma 12, del decreto
legislativo n. 389 del 1997, non sussistendo, alla stregua del
principio di uguaglianza, un obbligo di estensione della particolare
disciplina dettata per determinate materie, come gli illeciti
tributari e valutari, ad altre tipologie di illecito, le cui
caratteristiche possono essere valutate dal legislatore anche ai fini
che qui interessano;
che, quanto al profilo, comune ad entrambe le questioni,
della disparità di trattamento di violazioni analoghe commesse in
tempi diversi, nel ribadire in generale la possibilità di una
disciplina diversificata applicata alla stessa categoria di soggetti,
ma in momenti diversi nel tempo giacchè, a ritenere il contrario,
ogni legge sarebbe immodificabile oppure tutte le leggi dovrebbero
sempre valere retroattivamente deve osservarsi, più specificamente,
che la sottoposizione di fatti commessi in tempi diversi a discipline
differenziate è semplicemente la conseguenza, sul piano applicativo,
del principio di stretta legalità che sorregge la materia delle
sanzioni amministrative pecuniarie, principio che non può, per
quanto sopra detto, ritenersi in contrasto con il parametro
costituzionale richiamato dal tribunale;
che, pertanto, entrambe le questioni devono essere dichiarate
manifestamente infondate sotto tutti i profili considerati;
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), e
dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre 1997,
n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di
imballaggi e di rifiuti di imballaggio), sollevate, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Milano con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 aprile 2002.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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