1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 426 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 1998
N. 426 Ordinanza emessa il 4 febbraio 1998 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Giglio Nicolina contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Previsto pagamento dei rimborsi in sei annualita' e mediante emissioni di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria - Lesione dei principi di uguaglianza e del giudice naturale - Incidenza sul diritto di azione e sul potere giurisdizionale. (Legge 28 novembre 1996, n. 608, art. 1, comma 6). (Cost., artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 101, 102 e 104). (098C0650) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1798 del 1997
proposto da Giglio Nicolina, rappresentata e difesa dall'avv. Umberto
Giardini e dall'avv. Alessandro Mazza ed elettivamente domiciliata in
Torino, via Piffetti n. 7-bis;
Contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona
del presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pier
Luigi Tomaselli ed elettivamente domiciliato in Torino, via Roma,
222;
Per l'esecuzione del giudicato derivante dalle decisioni n. 2353/93
del 1 aprile 1993 del pretore di Torino, sezione lavoro, e n. 2073
del 14 aprile 1995 del tribunale di Torino, sezione lavoro;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'I.N.P.S.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Udito alla camera di consiglio del 4 febbraio 1998 l'avv. Mangano,
in sostituzione dell'avv. Mazza, per la ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Riferisce la ricorrente che con sentenza n. 2353/1993 del 1 aprile
1993 il pretore di Torino, sezione lavoro, ne riconosceva il diritto
ad ottenere, a far tempo dal 1 ottobre 1983, l'importo della
"pensione di reversibilità in misura pari a quello percepito il mese
precedente con la perequazione automatica successiva", e
conseguentemente condannava l'I.N.P.S. a corrisponderle le differenze
rispetto alle somme effettivamente erogate, oltre agli interessi di
legge dal 121 giorno successivo alla domanda amministrativa, con
rifusione delle spese di lite (liquidate in L. 600.000); che, in sede
di appello proposto dall'I.N.P.S, il tribunale di Torino dichiarava
cessata la materia del contendere sull'appello, stante l'avvenuto
riconoscimento del diritto controverso da parte della medesima
amministrazione, e condannava l'appellante al pagamento della metà
delle spese processuali, liquidate per l'intero in L. 1.200.000
(sentenza n. 2073 del 14 aprile 1995); che le sentenze suindicate
passavano in giudicato il 14 aprile 1996 e venivano notificate
all'I.N.P.S. il 4 aprile 1997; che, nonostante l'atto di messa in
mora del 27 giugno 1997, detta amministrazione non ha tuttora
provveduto a dare esecuzione al giudicato; che, in ragione di tale
inerzia, si rende necessaria l'adozione delle misure necessarie a
garantire l'ottemperanza alla decisione del giudice ordinario,
compresa la nomina di un Commissario ad acta.
Si è costituito in giudizio l'I.N.P.S., opponendosi
all'accoglimento del ricorso. In particolare, con memoria del 28
settembre 1997, è stata eccepita la carenza del giudicato, in quanto
le decisioni invocate ricadrebbero nell'ambito di operatività dei
decreti-legge n. 166/1996, n. 295/1996, n. 396/1996 e n. 499/1996
(non convertiti in legge, ma i cui effetti sono stati fatti salvi
dall'art. 1, comma 6, della legge n. 608/1996), a norma dei quali -
per le controversie del tipo di quella instaurata dalla ricorrente -
sarebbero inefficaci le sentenze non ancora passate in giudicato; in
ogni caso, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996,
l'amministrazione avrebbe già liquidato alla ricorrente, fin dal 1
gennaio 1996 (e con riferimento ai ratei maturati dal gennaio 1991),
una pensione più favorevole di quella ora richiesta, e comunque
difetterebbero i presupposti di legge per la corresponsione di quanto
preteso relativamente al periodo successivo al 31 dicembre 1986.
Con memoria del 30 gennaio 1998 la ricorrente ha controdedotto alle
osservazioni dell'amministrazione. Ha rilevato come, al venir meno
dell'ultimo dei decreti-legge della serie (con conseguente decadenza
ex tunc), la decisione che la riguarda sia regolarmente passata in
giudicato, sicchè la norma di sanatoria ha inciso retroattivamente
sulla decisione stessa privandola di ogni effetto; e ciò in
violazione degli artt. 77, 25, 53 e 3 della Costituzione, a meno di
non voler privilegiare un'interpretazione della normativa di
sanatoria che la sottragga ad una censura di incostituzionalità, nel
senso di ritenerla limitata alle ipotesi in cui l'I.N.P.S. abbia
adottato "atti" o "provvedimenti", sì da lasciar sopravvivere i
giudicati medio tempore formatisi.
Alla camera di consiglio del 4 febbraio 1998, ascoltato il
rappresentante della ricorrente, la causa è passata in decisione.
D i r i t t o
Assumendo l'avvenuto passaggio in giudicato della decisione n.
2353/1993 con cui il pretore di Torino le aveva riconosciuto il
diritto alla c.d. "cristallizzazione" del trattamento pensionistico
di reversibilità in godimento dal 1 ottobre 1983 e aveva condannato
l'I.N.P.S. alla corresponsione delle competenze conseguentemente
maturate e dei relativi interessi legali (pronuncia non riformata in
appello da tribunale di Torino, sez. lavoro, 14 aprile 1995, n.
2073), la ricorrente ha promosso il giudizio di ottemperanza ex art.
37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, al fine di veder
coattivamente attuato quanto statuito dal giudice ordinario e non
portato ad esecuzione dall'ente previdenziale. Secondo quest'ultimo,
però, non si sarebbe formato il giudicato - e quindi difetterebbe la
pretesa dedotta -, in quanto alla data del 14 aprile 1996 era in
vigore il decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 (i cui effetti sono
stati poi fatti salvi dall'art. 1, comma 6, della legge 28 novembre
1996, n. 608), che dichiarava inefficaci i provvedimenti giudiziali
non ancora passati in giudicato, se inerenti la materia della
"cristallizzazione" dei trattamenti pensionistici integrati al minimo
(v. art. 1, comma 3); per espressa volontà del legislatore, allora,
la pronuncia ottenuta dalla ricorrente non avrebbe acquisito
l'autorità di cosa giudicata, così da precluderne il diritto in
questa sede azionato.
L'eccezione dell'amministrazione resistente è fondata.
Con sentenza n. 240 del 1994 la Corte costituzionale ha dichiarato
la parziale illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22,
della legge n. 537 del 1993, in materia di disciplina
dell'integrazione delle pensioni al trattamento minimo, ripristinando
il principio della c.d. "cristallizzazione" della pensione erogata
alla data di cessazione del diritto all'integrazione (30 settembre
1983), ovvero riconoscendo il diritto alla conservazione di detto
trattamento (comprensivo di un'integrazione non più spettante,
perchè riferita ad un soggetto già titolare di altra pensione
integrata al minimo), fino al riassorbimento derivante dalla
perequazione automatica della pensione-base; in tal modo, rilevava il
giudice di costituzionalità, si consente un passaggio graduale al
trattamento pensionistico meno favorevole, salvaguardando la
necessità di distribuire nel tempo gli effetti della compressione
delle esigenze di vita cui era precedentemente commisurata la
prestazione previdenziale, in ossequio al principio di solidarietà
(sotteso all'art. 38 Cost.) coordinato con il principio di
razionalita'-equità (art. 3 Cost.). Per far fronte ai conseguenti
oneri finanziari è stata quindi emanata un'apposita normativa (art.
1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166), che ha previsto un
rimborso scaglionato in sei annualità delle somme maturate fino al
31 dicembre 1985, mediante assegnazione di titoli di Stato (comma 1),
l'esclusione di interessi e rivalutazione monetaria (comma 2),
l'estinzione dei giudizi pendenti e l'inefficacia dei provvedimenti
giudiziali non ancora passati in giudicato (comma 3); stante la
mancata conversione in legge, la disciplina d'urgenza è stata
reiterata tre volte (v. decreti-legge n. 295/1996, n. 396/1996 e
499/1996), e quindi sanata nei suoi effetti dall'art. 1, comma 6,
della legge 28 novembre 1996, n. 608 ("Restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 28 marzo 1996,
n. 166, 27 maggio 1996, n. 295, e 26 luglio 1996, n. 396 ... e del
decreto-legge 24 settembre 1996, n. 499"), per essere infine assunta
a regime dall'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (nel testo modificato dall'art. 3-bis del decreto-legge
28 marzo 1997, n. 79, che ha sostituito il pagamento a mezzo di
titoli di Stato con quello in contanti).
Per quel che concerne in particolare la posizione della ricorrente,
va rilevato che la sentenza del giudice di appello era stata
pubblicata il 14 aprile 1995 e, in assenza di notificazione della
stessa, il termine annuale ex art. 327 cod. proc. civ. era venuto a
spirare il 14 aprile 1996, ovvero nella vigenza del decreto-legge 28
marzo 1996, n. 166 (il primo della serie), il cui art. 1, comma 3,
statuiva: "I giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del
presente decreto aventi ad oggetto le questioni di cui al presente
articolo sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese fra le parti. I provvedimenti giudiziali non ancora passati in
giudicato restano privi di effetto". Solo con la decadenza del
decreto-legge n. 499/1996 (il quarto della serie), non ulteriormente
reiterato, si ripristinava ex tunc la disciplina ordinaria, con
l'effetto di far acquisire finalmente autorità di cosa giudicata
alla decisione di condanna dell'I.N.P.S. Ma il sopraggiunto art. 1,
comma 6, della legge n. 608 del 1996 interveniva a sanatoria delle
situazioni disciplinate dai decreti-legge non convertiti e ne faceva
integralmente salvi gli effetti prodotti, ricostituendo - per l'arco
temporale corrispondente - quell'assetto normativo che aveva già
precluso la formazione del giudicato sulla controversia promossa
dalla ricorrente; pertanto la normativa di sanatoria ripristinava la
situazione quo ante, ovvero faceva venir meno ex tunc la pronuncia
favorevole ottenuta dall'interessata presso il giudice ordinario ("i
provvedimenti giudiziali ... restano privi di effetto").
Tali essendo nella circostanza i risultati prodotti dalla normativa
di sanatoria dei decreti-legge non convertiti, ritiene il Collegio
che sussistano i presupposti per investire la Corte costituzionale
della cognizione dell'art. 1, comma 6, della legge n. 608 del 1996.
Come è noto, ai sensi dell'art. 77, terzo comma, della
Costituzione la mancata conversione in legge dei decreti determina la
perdita di efficacia ab initio delle disposizioni in essi contenute,
essendo tuttavia consentito al legislatore intervenire a posteriori
per disciplinare gli effetti provvisoriamente prodotti; si è
rilevato, in particolare, che attraverso la tecnica della "sanatoria"
le Camere sono abilitate a dettare una regolamentazione retroattiva
dei rapporti, senza altri limiti se non quelli rappresentati dal
rispetto delle altre norme e principi costituzionali (v. Corte cost.
29 ottobre 1985, n. 243 e 21 marzo 1996, n. 84), e che, nel regolare
gli effetti dei decreti-legge non convertiti, le Camere hanno normali
poteri legislativi, sicchè possono disciplinare con effetto
retroattivo, nell'esercizio della loro discrezionalità legislativa,
tutte le situazioni regolate dal decreto non convertito, purchè
detta retroattività non sia vietata da particolari disposizioni
costituzionali (v. Cass., sez. I, 24 giugno 1995, n. 7165). Ove,
quindi, come nella fattispecie, si adotti una clausola di salvezza
che concerne nella sua interezza il decreto-legge non convertito,
introducendo con effetto ex tunc disposizioni che disciplinano
situazioni sorte nel periodo di vigenza del medesimo decreto, assume
rilievo l'eventuale incidenza di tale regolamentazione retroattiva su
altri beni costituzionalmente rilevanti. E allora emerge,
relativamente alla posizione della ricorrente, che il giudicato
formatosi sulla pronuncia che le riconosceva il diritto reclamato è
stato travolto dalla sopraggiunta normativa di sanatoria, in ragione
del disposto ripristino della situazione anteriore alla decadenza dei
decreti-legge che ne avevano provvisoriamente impedito il
costituirsi; in altri termini, la norma di convalida dei
decreti-legge ha provveduto a disciplinare, ora per allora, le
situazioni regolate dalla decretazione d'urgenza, precludendo quella
formazione del giudicato che la ricorrente invoca quale presupposto
della pretesa dedotta. Il legislatore, pertanto, pur nell'esercizio
del potere di sanatoria ex art. 77, terzo comma, della Costituzione,
e quindi incidendo solo indirettamente sulla fattispecie concreta, è
intervenuto su rapporti oramai coperti da giudicato, per i quali non
poteva esercitare le proprie funzioni senza incorrere in preclusioni
di ordine costituzionale; appaiono violati, in particolare, gli
articoli 101, 102 e 104 della Costituzione, intesi nel loro insieme
come fondamento del principio di intangibilità della funzione
giurisdizionale, e ciò in quanto non è consentito sostituire
all'accertamento definitivo del giudice una diversa disciplina del
rapporto, così disattendendo sia il fondamentale canone della
intangibilità del giudicato - quale lex specialis del caso concreto
e fonte incontestabile del diritto - sia quello della separazione tra
le funzioni dello Stato, che preclude al legislatore di invadere la
sfera di attribuzioni della funzione giudiziaria, privandola della
potestas iudicandi. Risultano al contempo violati l'art. 24, primo e
secondo comma, e l'art. 25, primo comma, della Costituzione, il primo
in ragione dell'intervenuto venir meno degli effetti della tutela
giurisdizionale conseguita con la pronuncia definitiva di
riconoscimento del diritto azionato, il secondo in relazione
all'avvenuta sottrazione agli organi preposti all'amministrazione
della giustizia di una controversia - già decisa in maniera
definitiva ed irretrattabile - ai medesimi istituzionalmente
spettante quali giudici naturali della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio. Peraltro, anche a ritenere connaturata al potere di
sanatoria la capacità di incidere su rapporti giuridici esauriti
(compresi quelli coperti da giudicato), purchè pendenti durante il
periodo di vigenza dei decreti-legge oggetto di convalida, e quindi
non censurabile l'intervenuta caducazione del giudicato relativo alla
ricorrente, sussistono tuttavia fondati motivi per dubitare della
legittimità costituzionale di una norma che rende inefficaci i
provvedimenti giudiziali non definitivi; in effetti, assumendo a
riferimento i medesimi parametri costituzionali sin qui esaminati, va
rilevato come il legislatore sia intervenuto successivamente
all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive intese a
vanificare la tutela giurisdizionale, senza peraltro accompagnare
tali misure con una satisfattiva disciplina delle posizioni degli
interessati, posto che viene consentito all'ente tenuto al rimborso
di estinguere il proprio debito in sei annualità con esclusione
degli interessi legali e della rivalutazione monetaria. Si menoma
allora in maniera significativa il diritto di difesa degli
interessati e si sottraggono indebitamente le controversie al
controllo giurisdizionale.
Non è invece condivisibile l'assunto della ricorrente, che
denuncia un contrasto con l'art. 77, terzo comma, della Costituzione,
in relazione alla circostanza che le Camere avrebbero in tal modo
provveduto alla conversione in legge dei decreti oltre il termine di
sessanta giorni dalla loro pubblicazione; in realtà, quello della
sanatoria degli effetti del decreto non convertito è ontologicamente
diverso, anche per le conseguenze giuridiche, dal potere di
conversione in legge, in quanto riguarda i rapporti giuridici sorti
nel periodo di vigenza del decreto la cui provvisoria efficacia è
venuta meno ex tunc, ed in tali soli limiti esplica la sua
operatività (v. Corte cost. 18 luglio 1997, n. 244, e 30 dicembre
1994, n. 464). Nè appaiono invocabili l'art. 25, secondo comma,
l'art. 53 e l'art. 3 della Costituzione, in relazione alla presunta
natura sanzionatoria della disciplina retroattiva adottata dal
legislatore e alla irragionevolezza degli effetti sfavorevoli che si
determinerebbero per gli interessati, in quanto non si ricade in
materia penale e non emergono questioni di natura tributaria, nè
l'avvenuta limitazione ad un determinato arco temporale della
disciplina speciale così introdotta è di per sè motivo di
illegittimità costituzionale, trattandosi di valutazioni
discrezionali operate dal legislatore nel contesto di misure
finalizzate a graduare gli esborsi a carico della finanza pubblica.
Non è poi fondata la tesi interpretativa prospettata in alternativa
dalla ricorrente, che vorrebbe circoscrivere l'operatività della
clausola di salvezza agli atti e ai provvedimenti adottati dall'INPS
nella vigenza dei decreti-legge poi decaduti, sicchè non dovrebbero
ritenersi travolti i giudicati formatisi medio tempore; tale assunto
muove dalla considerazione che la sanatoria ex art. 77, terzo comma,
della Costituzione può investire solo le determinazioni e i
comportamenti assunti in applicazione dei decreti non convertiti,
laddove - in realtà - non esistono preclusioni di principio alla
tipologia di effetti che possono essere fatti salvi con la norma di
sanatoria, tanto che nella prassi il legislatore fa uso di questo
potere con una formula generale di convalida, il che equivale ad una
conferma del decreto per il periodo in cui esso è stato in vigore,
con tutte le conseguenze che ne possono discendere in sede
applicativa.
In conclusione, allora, la questione di costituzionalità è
rilevante e non manifestamente infondata. È rilevante, perchè
l'espunzione dall'ordinamento della normativa di sanatoria farebbe
rivivere il giudicato sulla pronuncia recante la condanna dell'INPS
alla corresponsione del trattamento pensionistico di reversibilità
nella misura "cristallizzata" al 30 settembre 1983 e consentirebbe
all'interessata di veder coattivamente attuata tale pretesa nel
presente giudizio di ottemperanza, mentre lo ius superveniens
abiliterebbe l'ente all'estinzione del proprio debito in sei
annualità e senza corresponsione di interessi legali (per gli
importi maturati fino al 31 dicembre 1995), e quindi incidendo
concretamente sul contenuto del diritto patrimoniale accertato dal
giudice ordinario. Non è manifestamente infondata, perchè l'art.
1, comma 6, della legge 28 novembre 1996, n. 608, nella parte in cui
- facendo salvi gli effetti prodotti dai decreti-legge nn. 166, 295,
396 e 499 del 1996 - travolge le pronunce che medio tempore hanno
conseguito valore di cosa giudicata, o comunque ne preclude il
formarsi, viola il principio di intangibilità della funzione
giurisdizionale e vanifica il diritto di difesa, in relazione agli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 101, 102 e 104
della Costituzione.
Ciò stante, si deve disporre l'immediata trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti del giudizio, dichiarandone nelle more la
sospensione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 6, della legge 28 novembre 1996, n.
608, in relazione agli artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 101, 102 e 104 della Costituzione, nei limiti e nei sensi di
cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Torino, nella Camera di Consiglio del 4 febbraio
1998.
Il presidente: Montini
L'estensore: Caso
98C0650