1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 ottobre 1990- 22 febbraio 1991
N. 167 Ordinanza emessa il 19 ottobre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 febbraio 1991) del pretore di Santa Maria Capua Vetere, sezione distaccata di Capua, sui ricorsi riuniti proposti dalla U.S.L. 14 di Capua contro le S.r.l. Casa di cura "Villa Ortensia" ed altri. Esecuzione forzata per obbligazioni pecuniarie - Pignoramento presso terzi - Somme dovute dalle uu.ss.ll. a titolo di retribuzione al proprio personale dipendente, iscritte nel bilancio di previsione degli enti relativo all'esercizio finanziario in corso - Mancata previsione dell'inclusione di dette somme di danaro nel patrimonio indisponibile degli enti con conseguente impignorabilita' - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 138/1981. (C.C., art. 828, secondo comma; c.p.c., art. 514, n. 5; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 50; legge regione Campania 11 novembre 1980, n. 63, artt. 11 e 34). (Cost., art. 97). (091C0330) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1991)

IL PRETORE
Visti gli atti e sciogliendo la riserva;
O S S E R V A
Va preliminarmente affrontata la questione relativa alla dedotta
improponibilità ed inammissibilità dell'istanza di sospensione
dell'esecuzione, non essendo essa sorretta da una formale
proposizione di opposizione all'esecuzione ex art. 615, secondo
comma, del c.p.c. Tale assunto non può essere condiviso. Occorre in
proposito muovere dalla premessa che la qualificazione dell'azione
spetta al giudice sulla base del contenuto della domanda (petitum e
causa petendi). Nel caso di specie la U.S.L. 14 deduce
l'illegittimità dei pignoramenti eseguiti su somme giacenti presso
l'istituto di credito esercente il servizio di tesoreria per conto
della predetta U.S.L., sul presupposto che tali somme sarebbero
destinate ad uno specifico servizio pubblico, e come tali facenti
parte del patrimonio indisponibile dell'ente.
Ciò premesso, chiede all'adito pretore di sospendere
l'esecuzione, con ogni conseguenziale provvedimento di legge. Ora, la
questione relativa ai limiti di pignorabilità del denaro degli enti
pubblici, investendo appunto la pignorabilità dei beni aggrediti in
sede di espropriazione presso terzi, costituisce motivo di
opposizione all'esecuzione sollevabile dal debitore, a norma degli
artt. 615 e seguenti del c.p.c. (cfr. tra le tante, Cass. sez. un. 18
dicembre 1987, n. 9407).
Non sembra invero dubitabile che proprio un'opposizione
all'esecuzione abbia inteso proporre e di fatto proposto la
ricorrente U.S.L. 14.
Anche in ordine al petitum, deve osservarsi che, contrariamente a
quanto dedotto dagli opposti, il provvedimento di sospensione
dell'esecuzione non appare richiesto in sè, ma quale provvedimento
propedeutico e preliminare all'adozione di ogni altro provvedimento
conseguenziale, che non può non interpretarsi come richiesta di
accoglimento della proposta opposizione, come del resto chiarito
dalla ricorrente nelle note scritte autorizzate.
Circa le questioni sollevate in ordine all'inammissibilità
dell'intervento volontario spiegato da taluni dipendenti dalla U.S.L.
14, ritiene questo pretore di non diversi allo stato pronunciare,
dovendo essere le medesime decise unitamente al merito, giusta il
combinato disposto dagli artt. 311 e 272 del c.p.c.
Venendo all'esame dei motivi posti a fondamento dell'opposizione,
che in questa sede vanno valutati ai fini della conferma ovvero della
revoca del provvedimento di sospensione reso con decreto del 7
settembre 1990, non ignora certo questo giudicante che la questione
relativa al limite di pignorabilità dei crediti e del denaro degli
enti pubblici è stata oggetto di una radicale evoluzione
dell'orientamento giurisprudenziale. Fin verso la fine degli anni
settanta, infatti, la giurisprudenza era stata orientata nel senso
che l'esecuzione forzata non potesse aver luogo sul denaro
dell'amministrazione, se non entro i limiti di capienza dei capitoli
di bilancio destinati al pagamento di spese per liti giudiziarie
(così ad es. Cass. 15 settembre 1977, n. 3986).
Si riteneva infatti che l'esecuzione coattiva della sentenza o di
altro titolo esecutivo si ponesse in contrasto con il principio
sancito dall'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, che
vieta ogni forma di sostituzione della volontà del giudice a quella
della p.a.
In particolare si assumeva che il danaro dell'amministrazione
pubblica non potesse formare oggetto di esecuzione forzata per due
motivi:
a) la destinazione degli introiti alla copertura delle spese
inerenti ai pubblici servizi è fatta con legge, e come tale, non è
modificabile se non attraverso apposito atto legislativo (tale motivo
sembra riferibile anche alla fattispecie de qua, trattandosi di
amministrazione, unità sanitaria locale, il cui bilancio viene
alimentato interamente dall'esterno, a carico della regione, il
bilancio della quale è a sua volta approvato con legge);
b) l'erogazione delle somme esistenti nelle casse della
pubbliche amministrazioni non può effettuarsi se non nelle forme
stabilite dalla legge, a seguito dell'esperimento delle varie fasi
della spesa. Tale orientamento favorì peraltro l'instaurarsi di
gravi forme di malcostume amministrativo: di qui un sostanziale
revirement del predetto orientamento, tra la fine degli atti settanta
e gli inizi degli anni ottanta (cfr. Cass. sez. un. 13 luglio 1979,
n. 4071; cass. 14 gennaio 1981, n. 323; Corte costituzione 21 luglio
1981, n. 138), articolato essenzialmente attraverso le seguenti
principali proposizionali:
a) il giudice ordinario può senza limiti condannare
l'amministrazione al pagamento di somme di denaro;
b) da ciò discende l'assogettabilità ad esecuzione forzata
per obbligazioni pecuniarie della stessa amministrazione, per la
quale il pagamento è atto dovuto;
c) l'impignorabilità di crediti o di somme di denaro, da far
valere in sede di opposione di esecuzione, deve discendere da uno
specifico vincolo di destinazione, imposto con legge o con
provvedimento amministrativo a fini pubblicistici;
d) non costituisce vincolo di destinazione in senso tecnico la
mera iscrizione di determinate somme in bilancio preventivo, che per
ciò solo non vengono trasformate in beni patrimoniali indisponibili.
Tale svolta, suggellata con autorevolezza dalla succitata
pronuncia della Corte costituzionale, ha trovato puntuale conferma
negli anni seguenti (cfr. tra le altre, di recente cass. sez. un. 14
febbraio 1987, n. 1609), sicchè è da ritenersi che costituisca
diritto vivente l'interpretazione dell'art. 828, secondo comma, del
c.p.c., secondo la quale di per sè l'iscrizione in bilancio di somme
di denaro dell'ente pubblico non ne importa l'inquadramento tra i
beni del patrimonio indisponibile.
Ciò premesso, occorre unificare, con riferimento alla fattispecie
de qua, se, contestualmente all'iscrizione di determinate somme in
bilancio, un vincolo di destinazione a specifiche finalità pubbliche
in senso formale e/o sostanziale sia rinvenibile allunde.
Tale ipotesi, per la verità, esulava dall'ambito del giudizio nel
quale la Corte costituzionale rese la succitata pronuncia.
La Corte, infatti, dopo aver precisato, nell'ambito di una
sentenza interpretativa di rigetto, che l'iscrizione in bilancio
preventivo di somme, non è di per sè sufficiente a far
ricomprendere dette somme nell'ambito del patrimonio indisponibile,
chiariva: "Rimane salva, naturalmente, l'ipotesi che determinate
somme o crediti sono vincolati con apposita norma di legge al
soddisfacimento di specifiche finalità pubbliche, e resta
impregiudicata - perchè esulta dall'ambito del presente giudizio -,
la questione sul se tale vincolo possa legittimamente sorgere in modo
diverso". (Corte costituzionale 31 luglio 1981, n. 138, in giur. it.
1981 I, 154).
Ora, a giudizio dello scrivente, tale problema si pone
specificamente con riferimento alle somme destinate al pagamento
delle retribuzioni del personale dipendente, iscritte nel bilancio di
previsione dell'ente relativo all'esercizio finanziario in corso,
approvato dall'assemblea generale dell'U.S.L. 14 in data 30 aprile
1990. Le norme a cui far riferimento in materia sono l'art. 50 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, e gli artt. 11 e 34 della legge
regione Campania 11 novembre 1980, n. 63, in tema di contabilità ed
utilizzazione del patrimonio delle unità sanitarie locali, in
relazione al succitato art. 828, secondo comma, del c.c. ed all'art.
514, n. 5, del c.p.c.
In particolare occorre verificare se costituisca vincolo di
destinazione in senso tecnico il c.d. impegno di spesa.
"Formano impegno", recita il secondo comma dell'art. 34 della
legge regionale 11 novembre 1980, n. 63, "sugli stanziamenti di
competenza dell'esercizio le somme dovute dalla unità sanitarie
locali, in base alla legge, a contratto o ad altro titolo, a
creditori determinati o determinabili sempre che la relativa
obbligazione venga a scadenza entro il termine dell'esercizio"; con
la precisazione che, in relazione al carattere assolutamente
predeterminato del pagamento di spese fisse riguardanti gli stipendi
del personale dipendente, le relative registrazioni degli impegni di
spesa possano essere effettuati una sola volta per tutto l'anno (cfr.
art. 34, quarto comma).
In sostanza, con riferimento alle spese fisse per pagamento degli
stipendi del personale dipendente, l'impegno di spesa è contestuale
all'iscrizione delle relative somme nel bilancio di previsione
redatto in termini di competenze; ciò in quanto l'ente deve,
nell'esercizio finanziario relativo, spendere quelle somme secondo il
quantum predeteminato e alle scadenze stabilite dalla legge e dai
contratti. L'assoluta rigidità della spesa per il pagamento delle
retribuzioni del personale dipendente distingue in sostanza tale voce
di spesa da altre, quali prestazioni ospedaliere, pagamenti dei
fornitori, etc., in relazione alle quali residua un margine di
apprezzamento in ordine al quantum.
Sembra, pertanto, alla stregua di quanto esposto, che nella
fattispecie sia configurabile un vincolo di destinazione delle
predette somme.
Ove peraltro non dovesse essere condivisa tale opinione, andrebbe
sicuramente qualificato come non manifestamente infondato il dubbio
che gli artt. 828, secondo comma, del c.c., e 514, n. 5 del c.p.c.,
50 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, 11 e 34 della legge regione
Campania 11 novembre 1980, n. 73 - se interpretati in modo da
ritenere che le somme di denaro destinate al pagamento degli stipendi
del personale dipendenti dall'U.S.L. iscritte nel bilancio di
previsione dell'ente non siano vincolate a specifiche finalità
pubbliche e quindi non costituiscano beni facenti parte del
patrimonio indispenibile dell'ente, in virtù del contestuale impegno
di spesa e/o comunque dell'obbligo pubblicistico di corresponsione
delle retribuzioni ai pubblici dipendenti in forza del rapporto di
pubblico impiego che li lega all'amministrazione - si pongano in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, per il quale la legge
deve, nell'organizzare i pubblici uffici, assicurare il buon
andamento dell'amministrazione.
Un'amministrazione pubblica, come la U.S.L. 14 di Capua,
nell'impossibilità di corrispondere le retribuzioni al proprio
personale dipendente, (a tutt'oggi non risultano essere corrisposte
le retribuzioni di settembre, mentre quelle di agosto sono state
pagate solo in virtù di anticipazione extra-contrattuale concessa
dal tesoriere), non solo è lontana dal perseguimento dell'obiettivo
dell'efficienza dell'azione amministrativa, nel quale, secondo la
migliore dottrina, dovrebbe concretizzarsi il c.d. principio di buona
amministrazione, ma si trova di fatto nell'incapacità di garantire
un'offerta minimale, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, dei
servizi che istituzionalmente è chiamata a rendere, apparendo la
retribuzione del personale dipendente strumentale rispetto
all'esigenza di garantire una regolare prestazione dei servizi, in un
campo di rilevante importanza sociale quale quella dell'assistenza
sanitaria.
Che la situazione di grave disavanzo della U.S.L. 14 sommersa da
pignoramenti per miliardi di lire, incapace di pagare i propri
dipendenti prima ancora che i propri creditori, si concretizzi in una
palese violazione del principio di buon andamento p.a. (cfr. art. 1,
quarto comma, del d.-l. 28 settembre 1990, n. 268), non sembra invero
seriamente contestabile. Ciò chiarito, deve altresì osservarsi che
il presente procedimento non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della prospettata questione di legittimità
costituzionale, non solo con riferimento alla decisione di merito,
che non appartiene alla competenza per valore di questo pretore, ma
già ai fini della conferma o meno del provvedimento di sospensione
dell'esecuzione reso con decreto, che dipende appunto, nel caso che
nella fattispecie de qua non si ritenga sussistente un vincolo di
destinazione a fini pubblicistici delle predette somme, dalla
risoluzione della prospettata questione di legittimità
costituzionale.
Tale questione viene dunque sollevata d'ufficio da questo
giudicante, perchè rilevante, oltre che non manifestamente
infondata.
Deve conseguentemente essere disposta l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, previ gli adempimenti di cui
all'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
In pendenza della sospensione del presente giudizio di opposizione
all'esecuzione e dei procedimenti esecutivi a cui esso si riferisce,
si ravvisa infine la opportunità di consentire, in virtù della
clausola di riserva di cui all'art. 626 del c.p.c., ai creditori che
ne abbiano fatto o ne facciano espressa richiesta, l'iscrizione a
ruolo dei procedimenti esecutivi a seguito della notifica degli atti
di pignoramento presso terzo e contestuale citazione del debitore e
del terzo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione 1 e 2 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Solleva d'ufficio, nei sensi di cui in motivazione questione di
legittimità costituzionale degli artt. 828, secondo comma, del c.c.,
514, n. 5, del c.p.c., 50 della legge 23 dicembre 1978, n. 533, 11 e
34 della legge regione Campania 11 novembre 1980, n. 63, in relazione
all'art. 97, primo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il presente procedimento, autorizzando, con rifeimento ai
procedimenti esecutivi a cui si riferiscono le opposizioni
all'esecuzione oggetto del presente giudizio, i creditori che ne
abbiano fatto o ne facciano espressa richiesta, all'iscrizione delle
relative cause a ruolo;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al presidente della giunta regionale della Campania e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e al
presidente del consiglio regionale della Campania.
Capua, addì 19 ottobre 1990
Il pretore: NAPOLITANO

91C0330