1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 febbraio 2006 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Pesca - Pesca ed acquacoltura - Norme della Regione Toscana di disciplina delle attivita' di pesca marittima e degli interventi di sostegno della pesca marittima e dell'acquacoltura - Attribuzione alla Regione della titolarita' della funzione di rilascio delle licenze di pesca - Disciplina degli aspetti organizzativi (individuazione degli organi preposti al rilascio) e amministrativi (regolamentazione delle relative procedure) - Riconoscimento e disciplina regionale del distretto di pesca - Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri - Mancata determinazione univoca dell'ambito di applicazione della disciplina regionale - Contrasto con il fondamentale e generale limite territoriale delle competenze legislative regionali - Non consentita adozione di discipline piu' favorevoli agli imprenditori localizzati nel territorio regionale - Indebita regionalizzazione dei distretti di pesca - Mancato riferimento ad ogni forma di intesa Stato-Regioni - Violazione della competenza esclusiva statale nelle materie dei «rapporti internazionali» e dei «rapporti con l'Unione europea» - Violazione di norme statali interposte - Violazione della «tutela della concorrenza» - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Violazione dei principi (di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza) che legittimano l'attribuzione allo Stato di funzioni amministrative per assicurarne l'esercizio unitario - Violazione dei principi in materia di libera circolazione di persone e cose - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 198/2004. - Legge della Regione Toscana 7 dicembre 2005, n. 66, artt. 1, comma 2; 3 e 7, commi 7 e 8; 10, 11, 12, 13, 14, 18 e 19. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. a), lett. e) e lett. s), 118, primo comma, e 120, primo comma; legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), art. 1, commi 366 e 367; decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 226, art. 4. (006C0178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2006)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti della Regione
Toscana, in persona del presidente della giunta, avverso gli artt. 1,
comma 2, 3, 7, commi 7 e 8, 10 11, 12, 13, 14, 18 e 19 della legge
regionale 7 dicembre 2005, n. 66, intitolata «Disciplina delle
attività di pesca marittima e degli interventi di sostegno della
pesca marittima e dell'acquacoltura», pubblicata nel Boll. Uff. n. 45
del 16 dicembre 2005.

La determinazione di proposizione del presente ricorso è stata
approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 febbraio
2006 (si depositerà estratto del relativo verbale).
Giova premettere che pendono dinanzi a codesta Corte, e
dovrebbero essere discusse il 4 aprile 2006, controversie proposte
dalla Regione Toscana avverso la legge delega 7 marzo 2003, n. 38
(tra l'altro, con riferimento all'art. l, comma 2, lettere V e Z di
tale legge), avverso i decreti legislativi 26 maggio 2004, n. 153 e
n. 154, ed avverso il decreto legislativo 27 maggio 2005, n. 100.
Senza attendere gli insegnamenti che codesta Corte darà tra breve in
tema di pesca marittima, e senza tener conto di quanto affermato
nella sentenza 28 giugno 2004, n. 198 di codesta Corte, la regione ha
ritenuto di approvare la legge ora in esame.
Ancora in via preliminare si osserva che la legge ora in esame
non defmisce in modo univoco il proprio ambito di applicazione.
L'art. 1 della legge 14 luglio 1965, n. 963 inizia precisando «Le
disposizioni della presente legge concernono la pesca esercitata
nelle acque rientranti nelle attribuzioni conferite ... al Ministero
della marina mercantile e, limitatamente ai cittadini italiani nel
mare libero». La legge regionale in esame da un lato all'art. 1,
comma 1), recita «la presente legge disciplina ... c) la pesca
esercitata nelle acque marittime territoriali (quindi non nel mare
libero) antistanti il litorale della regione», all'art. 5, comma 1,
lettera B definisce «pesca marittima ogni azione diretta a catturare
specie viventi nelle acque del mare territoriale» e all'art. 12,
comma 2, considera il «carattere sovracomunale del mare
territoriale»; d'altro lato però in più disposizioni (ad esempio,
nell'art. 2, lettere B, C, E ed F, nell'art. 5, lettera K, e
nell'art. 6, comma 1, lettera F) parla di «attività di pesca» (senza
delimitazioni), come definita dall'art. 5. comma 1, lettera A, e
comunque dispone in via generale sulla competenza amministrativa al
rilascio delle licenze e delle autorizzazioni di pesca.
Non è chiaro quindi se la regione intenda o meno estendere le
proprie competenze anche alle attività di pesca esercitabili nel
mare libero e nel mare territoriale antistante i litorali di altri
Stati (in forza di accordi internazionali bilaterali) e di altre
regioni, e in caso affermativo, come reputi di poter evitare che
l'attività anzidetta sia esercitata dagli imprenditori ittici
destinatari dei suoi provvedimenti soltanto nelle acque antistanti il
litorale «toscano».
Molteplici chiarimenti appaiono perciò necessari, e si confida
siano forniti da un atto di costituzione non meramente formale. Tra
l'altro, persino la nozione di imprenditore ittico - cui l'art. 5,
lettera K della legge in esame solo accenna, malgrado la importanza
della nozione - è definita in modo ben più esaustivo dalla
normativa statale.
L'art. 12, comma 5, del citato d.lgs. n. 154 del 2004 riserva
allo Stato «il controllo sulle misure di sostenibilita», controllo
che è esercitato «anche attraverso le licenze di pesca, unico
documento autorizzatorio all'esercizio della pesca professionale» di
cui ai regolamenti dell'Unione europea. La disposizione è stata
sottoposta soltanto dalla Regione Toscana all'esame di codesta Corte,
adducendosi che un «totale accentramento di competenze ... non appare
giustificabile alla stregua dei criteri di sussidiarietà e comunque
.... sarebbe necessario prevedere forme di intesa con le regioni» (al
plurale). Senza attendere l'esito di quella controversia, la legge
regionale in esame ha, all'art. 7, comma 8, attribuito ad un
programma regionale adottato dalla giunta ed approvato dal Consiglio
regionale la determinazione del numero massimo, per ciascuna
provincia, delle licenze di pesca concedibili, all'art. 3, lettera D
attribuito alle province (di fatto alle cinque province costiere) la
competenza al rilascio - nel rispetto dell'anzidetto programma -
delle licenze di pesca, e all'art. 2, lettere E ed F riservato
all'amministrazione regionale il rilascio delle autorizzazioni
previste da dette lettere E ed F.
Connesse e per certi versi consequenziali alle testè menzionate
disposizioni le seguenti altre:
l'art. 14 nel quale è prevista l'emanazione di due
regolamenti regionali di attuazione della legge in esame; su tale
articolo si tornerà tra breve;
l'art. 12 che riguarda il rilascio, la durata e il rinnovo
delle licenze di pesca, nonchè la «subordinazione» al pagamento di
«oneri»; il comma 2 di tale articolo parrebbe superfluo; ed il comma
1 non menziona lo «imprenditore di pesca» invece menzionato
nell'art. 12 della citata legge n. 963 del 1963;
l'art. 13 che prevede «il registro dei pescatori
professionali e delle imprese di pesca e delle navi e galleggianti
intestatari di licenza di pesca», (in argomento, gli artt. 2 e 3 del
citato d.lgs. n. 153 del 2004);
l'art. 1, lettera B, che reca una mera (e superflua)
indicazione.
Oltre alle disposizioni menzionate che attengono alla licenza di
pesca ed alle citate due autorizzazioni di cui all'art. 2, la legge
in esame reca ulteriori disposizioni in tema di disciplina dei
«tempi», dei modi e degli strumenti dell'attività di pesca.
L'art. 14 alla lettera B (cui rinviano norme contenute in altri
articoli, quali gli artt. 18 e 19) attribuisce ad un regolamento
regionale la potestà di disciplinare «le modalità di esercizio
delle attività di pesca» (in breve, tutte le attività di pesca
marittima). E l'art. 7, comma 7, attribuisce al programma regionale
prevede che il programma regionale definisca «limitazioni temporanee
dell'attività di pesca per aree determinate» (parrebbe per «aree» e
non per «specie») e «modalità temporanee di utilizzo delle diverse
attrezzature di pesca consentite». In sostanza, attraverso queste due
disposizioni, la regione intenderebbe «governare» tutta l'attività -
che è di produzione e non di distribuzione - degli imprenditori
ittici.
Tutte le disposizioni della legge in esame sin qui menzionate
contrastano con i parametri seguenti.
In primo luogo esse contrastano con il fondamentale e generale
limite territoriale delle competenze legislative regionali. Dette
competenze sono delimitate dai confini terrestri del territorio
regionale e - per le regioni costiere - dalla riva del mare; esse non
possono estendersi nè al mare libero nè al mare territoriale. Del
resto, il previgente testo dell'art. 117 Cost. attribuiva alle
regioni competenze solo per la pesca nelle acque interne (cfr. anche
art. 100 del d.P.R. n. 616 del 1977). Quanto attiene al mare rimane
dunque, necessariamente, di competenza esclusiva dello Stato.
In secondo luogo esse contrastano con l'art. 117, comma secondo,
lettera A Cost. («rapporti internazionali» e «rapporti con l'Unione
europea»). L'esercizio della pesca marittima, a fortiori nel mare
libero, è sottoposto a discipline poste da convenzioni
internazionali anche multilaterali, sovente formate in ambito ONU,
nonchè da dettagliati regolamenti dell'Unione europea. Il diritto
internazionale della pesca marittima, emerso a consapevolezza
all'inizio del 1600 (contese tra britannici e olandesi sulla pesca
delle arringhe), è ormai divenuto un capitolo importante del diritto
internazionale pubblico.
Le organizzazioni internazionali, l'Unione europea e gli Stati
dedicano grande attenzione alle risorse ittiche disponibili -
cospicue ma pur sempre limitate - e quindi anche dell'ecosistema di
cui la fauna marina fa parte. In particolare, lo sfruttamento delle
anzidette risorse è sottoposta a discipline ed incontra limiti
sempre meno posti dai singoli Stati. Il primo e più efficace
strumento di «difesa» di tali risorse è, appunto, un
contingentamento delle licenze di pesca.
D'altro canto, l'Unione europea e lo Stato hanno operato per
ridurre il numero dei pescherecci ed i «tempi» di pesca marittima,
nonchè a disciplinare restrittivamente modalità e strumenti della
pesca. Un «governo» di dette licenze a livello regionale e
provinciale, ossia ad un livello molto «locale», appare non
compatibile con l'osservanza delle regole internazionali ed europee
(ad esempio, non può escludersi una concorrenza tra enti
territoriali, nella direzione di un più accentuato sfruttamento
delle risorse) e con la oggettiva mobilità delle navi in uno spazio
marino che è per sua natura privo di confini.
In terzo luogo, le disposizioni menzionate contrastano con
l'art. 117, comma secondo, lettera E Cost. («tutela della
concorrenza») e con l'art. 120, primo comma, Cost. La produzione
legislativa regolamentare ed amministrativa delle singole regioni non
può introdurre apprezzabili turbative della corretta e fisiologica
competizione tra imprenditori operanti nell'ambito nazionale e/o in
quello dell'Unione europea, riservando trattamenti e discipline più
favorevoli (e persino «aiuti di regione») agli imprenditori in
qualche modo localizzati nel territorio regionale.
In quarto luogo, dette disposizioni contrastano con l'art. 117,
secondo comma, lettera S Cost. Come già accennato, gran parte delle
normative internazionali ed europee mirano alla «tutela dell'ambiente
(marino e) dell'ecosistema». E l'art. 12, commi 2, 3 e 4 del citato
d.lgs. n. 154 del 2004, in forza del parametro costituzionale testè
invocato (lettera S) che attribuisce al Parlamento una competenza
esclusiva, si è fatto carico delle responsabilità della comunità
nazionale per la salvaguardia degli anzidetti ambienti ed ecosistema.
Non v'è dunque spazio per le competenze legislative delle singole
regioni.
In quinto luogo, le disposizioni anzidette contrastano con
l'art. 118, primo comma Cost. In via logicamente subordinata si
osserva che l'attività di pesca marittima richiede necessariamente
l'esercizio unitario delle funzioni. Questa osservazione non soltanto
concerne le funzioni amministrative (compresa quella di produzione
dei regolamenti di cui all'art. 14 citato) ma si riflette anche -
come codesta Corte ha insegnato nelle note sentenze n. 303 del 2003 e
n. 6 del 2004 - sulla funzione legislativa.
In ultimo luogo ed ancora in via logicamente subordinata, si
osserva che le disposizioni in esame contrastano con le norme
«interposte» contenute nelle numerose leggi dello Stato in argomento
(se ne sono dianzi rammentate solo alcune).
Gli artt. 2, lettera C, 10 e 11 comma 2 della legge in esame
«riservano» alla regione - e per essa alla giunta - prima la
determinazione dei criteri di organizzazione dei distretti di pesca e
dei «contenuti minimi della strategia di sviluppo», nonchè delle
regole di procedura per il riconoscimento dei distretti; e poi
l'emanazione dei provvedimenti concreti di «riconoscimento» e di
revoca dello stesso, ed eventualmente di partecipazione al
finanziamento degli interventi. L'art. 11, comma 1 definisce
direttamente le funzioni affidabili ai distretti.
In tema di «distretti produttivi» - cui possono aderire
liberamente imprese anche turistiche, agricole e della pesca - il
Parlamento nazionale ha, da ultimo ai commi 366 e 367 della legge
finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266, prodotto norme ordinamentali e
di principio, in forza di competenze esclusive conferitegli
dall'art. 117, comma secondo, lettera A (anche in relazione ai
regolamenti europei n. 2371 del 2002 e n. 3690 del 1993), E (tutela
della concorrenza) ed S e dall'art. 118, primo comma Cost. In
particolare, per il settore della pesca marittima è vigente l'art. 4
del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 226, che al comma 2 stabilisce «le
modalità di identificazione delimitazione e gestione dei distretti
di pesca».
Le disposizioni regionali dianzi citate determinano una
irrazionale regionalizzazione della flotta di pesca, in contrasto con
i testè menzionati parametri costituzionali e con le esigenze di
esercizio unitario delle funzioni di regolazione dell'attività di
pesca marittima, specie se svolta nel mare libero o nelle acque
territoriali di altro Stato, e con la norma «interposta» recata dal
citato art. 4. A ben vedere, l'intera legge regionale toscana in
esame sembra non solo invadere ambiti di competenza esclusiva dello
Stato ma addirittura espellere totalmente lo Stato dal «governo» del
settore della pesca marittima: le programmazioni regionale e
provinciali produrrebbero un «totale isolamento» del settore
«toscano» della pesca marittima; nessuna leale collaborazione con lo
Stato e le sue amministrazioni è da essa (legge) prevista; e
l'art. 23, comma 2 conclude la legge in esame con la formula «cessano
di avere applicazione in Toscana le discipline statali legislative e
regolamentari che regolano gli stessi oggetti della presente legge e
dei suoi regolamenti attuativi» (con prevedibili incertezze
interpretative specie nel caso di norme poste da futuri regolamenti
attuativi).
D'altro canto, nessun cenno è rinvenibile nella legge in esame
ad intese tra Stato e regioni, tra l'altro espressamente previste
dall'art. 21 del citato d.lgs. n. 154 del 2004 (non impugnato dalla
regione). Il presente ricorso ha circoscritto il novero delle
disposizioni sottoposte a sindacato di legittimità costituzionale,
pur sussistendo perplessità anche rispetto ad altre norme contenute
dalla legge regionale in questione.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale
delle disposizioni sottoposte a giudizio, con ogni consequenziale
pronuncia.
Roma, addì 8 febbraio 2006
Il Vice Avvocato generale: Franco Favara
06C0178