1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 29-11-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 523 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2006
Ordinanza emessa il 14 marzo 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 17 ottobre 2006) dal Tribunale Amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da El Idrissi Mohammed contro Prefettura di Terni ed altri Straniero - Giudizio avverso il diniego di regolarizzazione - Ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello Stato - Mancata previsione - Ingiustificata diversa disciplina rispetto ai giudizi avverso il decreto di espulsione - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza della Corte costituzionale n. 76/2006 di manifesta inammissibilita' per difetto di motivazione della rilevanza. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, artt. 119 e 142. - Costituzione artt. 3, 24 e 113. (006C1066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 29-11-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Visto il ricorso n. 547/2003 proposto da: El Idrissi Mohammed
rappresentato e difeso dall'avv. Gianni Dionigi, con domicilio eletto
presso lo stesso in Perugia, via Quieta n. 2/B;
Contro: 1) Prefettura di Terni, 2) Ministero dell'interno, in
persona dei rispettivi titolari pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato e presso la stessa
legalmente domiciliati in Perugia, via degli Offici, 14; e nei
confronti del Ministero dell'economia e delle finanze (costituitosi
spontaneamente nel subprocedimento di liquidazione delle spese legali
in favore del ricorrente, in quanto ammesso al patrocinio a spese
dello Stato) in persona del titolare pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato e presso la stessa
legalmente domiciliato in Perugia, via degli Offici, 14, per
l'annullamento della decisione di rigeto dell'Ufficio territoriale
del Governo di Terni concernente la «dichiarazione di emersione di
lavoro irregolare» che il signor Ba Mohamed Ahmed ha presentato ai
sensi della legge n. 222/2002 quale datore di lavoro a favore
dell'extracomunitario addetto a lavoro subordinato signor El Idrissi
Mohammed;
Vista la sentenza n. 45 in data 3 febbraio 2004, con cui questo
tribunale ha definito il giudizio, respingendo il ricorso in epigrafe
e compensando integralmente le spese fra le parti;
Vista la domanda in data 31 luglio 2004, con cui l'avv. Gianni
Dionigi ha chiesto la liquidazione delle spese, funzioni ed onorari
del giudizio, sulla base dell'ammissione al patrocinio a spese dello
Stato disposta con decreto del presidente del Tribunale
amministrativo regionale 27 dicembre 2003, n. 49;
Visto il parere in data 3 settembre 2004, con cui il Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati di Perugia, ai sensi dell'art. 82 del
d.P.R. n. 115/2002, ha ritenuto congruo un importo di Euro 1.726,88;
Vista la propria ordinanza collegiale 10-26 novembre 2004, con la
quale gli atti sono stati rimessi alla Corte costituzionale;
Vista l'ordinanza della Corte costituzionale 24 febbraio 2006,
n. 76, con la quale la questione di costituzionalità è stata
dichiarata «manifestamente inammissibile»;
Udito, alla nuova camera di consiglio dell'8 marzo 2006, il
relatore Cons. Pierfrancesco Ungari e udite le parti come da verbale;

F a t t o

e d i r i t t o
I.
Questo tribunale, con ordinanza n. 51 in data 26 novembre 2004,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 119
e 142 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia - Testo A), in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
È opportuno riportare la parte motiva di detta ordinanza.
[...] «1. - Con la sentenza n. 45 in data 3 febbraio 2004, questo
Tribunale ha respinto il ricorso in epigrafe, volto all'annullamento
di un diniego di regolarizzazione, ai sensi del decreto-legge
n. 189/2002, convertito, con modificazioni, in legge n. 222/2002,
opposto dall'Ufficio territoriale del Governo di Terni al datore di
lavoro di un cittadino marocchino.
2. - Viene ora all'esame del Collegio la domanda di liquidazione
delle spese di giudizio (compensate con la predetta sentenza),
presentata dal difensore dell'extracomunitario, sulla base
dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato disposta con
decreto del presidente del Tribunale amministrativo regionale 27
dicembre 2003, n. 49.
Dopo che le parti erano state convocate davanti al Collegio in
camera di consiglio per l'esame e la trattazione della suddetta
domanda, è pervenuta una memoria (di costituzione spontanea o
d'intervento) del Ministero dell'economia e delle finanze, quale
amministrazione statale competente al pagamento. Il Ministero
dell'economia e delle finanze, con tale memoria (e poi ancora
oralmente in camera di consiglio ha chiesto la revoca dell'ammissione
ai patrocinio a spese dello Stato, invocando l'art. 119 del t.u.
Il difensore del ricorrente, presente alla trattazione orale in
camera di consiglio, non ha sollevato eccezioni riguardo alla
ritualità dell'intervento del Ministero dell'economia e delle
finanze.
3. - Il Collegio osserva che la convocazione della odierna camera
di consiglio, con l'intervento delle parti, era preordinata ad una
decisione sul quantum delle spese da liquidare al difensore del
ricorrente, ma non si può ritenere estranea ai compiti del Collegio
la conclusiva decisione sulla spettanza del beneficio, atteso che il
provvedimento di ammissione al beneficio è un «decreto» monocratico,
espressamente qualificato come revocabile dall'art. 136 del t.u.
Vero è che fra le ipotesi di revoca non è espressamente
previsto il difetto dello status di cittadino o di straniero
regolarmente soggiornante, ma trattandosi di requisito prescritto
dalla legge sembra inevitabile che il suo difetto osti alla
definitiva liquidazione delle spese e che sia rilevabile anche
d'ufficio sino a che il relativo sub-procedimento non sia concluso.
Ciò posto, si passa all'esame del merito della questione.
4. - Il d.P.R. n. 115/2002, testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia,
disciplina il patrocinio a spese dello Stato, assicurato anche nel
processo amministrativo, per la difesa del cittadino non abbiente
quando le sue ragioni risultino non manifestamente infondate (art.
73, comma 2).
In base all'art. 119 del predetto testo unico, il trattamento
previsto per il cittadino italiano è assicurato, altresì, allo
straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale al
momento del sorgere del rapporto o del fatto oggetto del processo da
instaurare.
Il successivo articolo 142, considera poi il processo avverso il
provvedimento di espulsione di cittadini extracoinunitari (art. 13
del testo unico sull'immigrazione, di cui al d.lgs. n. 286/1998), per
disporre che le relative spese sono a carico dell'erario e sono
liquidati nella misura e con le modalità previste per i cittadini
comunitari.
5. - La posizione dello straniero il quale abbia impugnato (come
è avvenuto nel giudizio definito con la predetta sentenza), ovvero
abbia interesse ad impugnare il diniego di regolarizzazione ai sensi
della legge n. 222/2002, non è riconducibile agli artt. 119 e 142,
citati, nè viene altrimenti espressamente considerata dalla
normativa.
Costui, infatti, non è regolarmente soggiornante sul territorio
nazionale, posto che la regolarizzazione prevista dalla legge
n. 222/2002 presuppone proprio una condizione di clandestinità,
sanabile in presenza di determinate condizioni.
D'altra parte, l'impugnazione del diniego di regolarizzazione
dinanzi al giudice amministrativo è azione ben distinta
dall'impugnazione del provvedimento di espulsione dinanzi al giudice
ordinario.
6. - La mancata considerazione della impugnazione del diniego di
regolarizzazione, ai fini dell'ammissione al patrocinio a spese dello
Stato, sembra porsi in contrasto con i precetti costituzionali, sotto
diversi profili.
6.1. - È in contrasto con l'art. 3 della Costituzione:
a) per violazione del principio di ragionevolezza, in quanto
scelta irragionevole, che determina un grave pregiudizio alle
concrete possibilità di difesa in giudizio;
b) per violazione del principio di uguaglianza, poichè
determina un'ingiustificata disparità di trattamento nei confronti
dei cittadini extracomunitari i quali si trovino a dover contrastare
provvedimenti negativi incidenti sulla possibilità di permanere nel
territorio italiano (impugnazione dei dinieghi di rilascio o di
rinnovo, nonchè di revoca del permesso di soggiorno), giovandosi di
una situazione di soggiorno regolare.
Sotto il primo profilo, oltre alla condizione di disagio sociale
e difficoltà economica che rappresenta la normalità per gli
aspiranti alla regolarizzazione e rende per essi fondamentale la
possibilità di giovarsi di un patrocinio non oneroso, occorre
considerare che l'espulsione consegue quale provvedimento pressochè
vincolato al diniego di regolarizzazione, e che quindi è soltanto
mediante l'impugnazione di tale ultimo provvedimento che nella
maggior parte dei casi può essere fatta valere tempestivamente la
sussistenza dei presupposti utili al rilascio di un titolo di
soggiorno.
Pertanto, alla luce della tutela apprestata dall'art. 142,
predetto, nei giudizi concernenti i provvedimenti di espulsione -
espressione di un principio di assistenza e tutela della condizione
degli stranieri, ancorchè non in regola con le disposizioni in
materia di ingresso e soggiorno - la mancata estensione alle
impugnazioni del provvedimento presupposto e condizionante dà luogo
ad una palese irragionevolezza, anche perchè in tal modo la stessa
tutela in materia di espulsione in molti casi risulta inefficace.
Quanto alla disparità di trattamento, la situazione di
clandestinità degli stranieri legittimati ad impugnare il diniego di
regolarizzazione non sembra impedire la comparazione agli stranieri
regolarmente soggiornanti, poichè sarebbe del tutto irragionevole
una scelta normativa che, dopo aver consentito (per finalità di
interesse pubblico) la sanatoria dei clandestini occupati in
attività lavorative (decreto-legge n. 195/2002, convertito con
modificazioni in legge n. 222/2002), abbandonasse l'esito dei
procedimenti di regolarizzazione a fattori casuali (quali la
possibilità dei singoli di tutelare concretamente le proprie
ragioni, sostenendo l'onere del patrocinio), anzichè legarlo in ogni
caso ad una seria verifica, anche giurisdizionale, della effettiva
sussistenza dei presupposti.
6.2. - È in violazione dell'art. 24 della Costituzione, perchè
in questa norma il diritto alla difesa è riconosciuto, testualmente,
a «tutti», laddove altre disposizioni costituzionali riconoscono
altri diritti fondamentali (solo) al «cittadino». Si prescinde qui
dall'affrontare il problema se i diritti costituzionali che hanno per
soggetto il «cittadino» debbano essere riconosciuti, integralmente o
almeno in qualche misura, anche allo straniero. Certo è che il testo
dell'art. 24, in parte qua, appare inequivoco nel senso che nei
confronti del diritto alla difesa non sono ammesse discriminazioni
fondate sullo status civitatis.
Ma se questo è vero, ne consegue che, se il legislatore ha
ritenuto che l'approntamento di una forma di sostegno economico al
non abbiente sia un complemento indispensabile del diritto alla
difesa, identico trattamento dev'essere fatto allo straniero.
È verosimile che il legislatore abbia ritenuto sufficiente ad
assicurare parità di trattamento sotto questo profilo il disposto
dell'art. 142 del t.u., che, come si è già detto, prevede
addirittura ope legis il patrocinio a spese dello Stato in tutti i
giudizi promossi avverso decreti di espulsione.
È probabile, infatti, che il legislatore abbia considerato che,
se l'espulso risulta vittorioso nel giudizio contro l'espulsione,
egli si viene a trovare automaticamente nella condizione del
soggiornante legittimo, e consegue così il titolo al beneficio in
forza dell'art. 119; mentre se l'espulsione rimane confermata,
l'espulso non ha più ragione di difendersi in altri giudizi.
Ma se è stato questo l'intento del legislatore, la norma appare
tuttavia incongrua, perchè non si può escludere che lo straniero
legittimamente espulso sia comunque parte di controversie civili o
amministrative che per lui rivestono vitale importanza (es.: azioni
civili per crediti di lavoro o di risarcimento del danno) senza avere
i mezzi per sostenerle. In tale ipotesi, anzi, la norma tornerebbe ad
ingiustificato vantaggio della controparte (che potrebbe essere un
debitore inadempiente).
Peraltro, come si è già detto, in situazioni come quella cui si
riferisce il presente ricorso l'espulsione è una conseguenza
praticamente vincolata del diniego di regolarizzazione; sicchè non
ha senso concedere allo straniero di essere difeso a spese dello
Stato nel ricorso contro l'espulsione (art. 142) e non concedergli,
invece, analogo beneficio nel ricorso contro il presupposto
dell'espulsione (art. 119).
6.3. - È in contrasto, infine, con l'art. 113, che
sostanzialmente riproduce, con uguale latitudine («è sempre
ammessa...»), il disposto dell'art. 24, riferendosi in particolare
alla tutela giurisdizionale davanti agli organi della giustizia
amministrativa.
7. - L'estensione dell'istituto del patrocinio a spese dello
Stato ai giudizi in materia di (diniego di) regolarizzazione non
appare conseguibile direttamente in via interpretativa, trattandosi
di un'estensione della disciplina che comporta oneri per il bilancio
dello Stato.
Pertanto, questo tribunale ritiene non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 119 e 142 del
d.P.R. n. 115/2002, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
8. - Poichè nel caso in esame sussistono gli altri presupposti
richiesti dalla legge per l'ammissione al beneficio (condizioni
economiche disagiate e non manifesta inammissibilità o infondatezza
del ricorso) ed il Consiglio dell'Ordine ha espresso il parere di
congruità previsto dall'art. 82, comma 1, del d.P.R. n. 115/2002, la
questione predetta appare altresì rilevante ai fini della decisione
sulla domanda di liquidazione delle spese di giudizio in esame.
9. - Conclusivamente, il giudizio va sospeso e gli atti vanno
rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.
Il Collegio si riserva, all'esito, ogni ulteriore decisione sulle
spese.» [...].
II.
Con ordinanza n. 76 in data 24 febbraio 2006, la Corte
costituzionale ha dichiarato la manifesta inammissibilità della
questione, per difetto di motivazione sul punto della rilevanza.
In proposito, la Corte ha affermato che «il provvedimento di
rimessione fornisce una descrizione insufficiente in ordine alla
fattispecie concreta sottoposta all'esame del giudice a quo, dal
momento che si limita ad affermare che sussistono le condizioni
economiche disagiate del ricorrente, quale presupposto richiesto per
l'ammissione al beneficio, senza tenere presente che da tale
affermazione non si desume se il cittadino extracomunitario fosse o
meno in possesso dei requisiti di reddito necessari per accedere al
patrocinio a spese dello Stato».
Alla luce di tale pronuncia, il Collegio non può che procedere,
doverosamente, al riesame della vicenda. Deve, in particolare,
approfondire la disamina del punto della rilevanza, secondo quanto
indicato dall'ordinanza della Corte. Peraltro, se all'esito di tale
nuova disamina si giungerà ancora alla conclusione che la questione
di costituzionalità è rilevante, sarà inevitabile riproporla tal
quale, dal momento che sotto il profilo della «non manifesta
infondatezza» non si possono che confermare le considerazioni già
svolte.
III.
Ciò premesso, sul punto della rilevanza della questione di
costituzionalità si osserva quanto segue:
con istanza depositata in data 23 dicembre 2003 il ricorrente
aveva chiesto l'ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello
Stato, dichiarando la sussistenza delle condizioni previste dalla
legge ed in particolare che il suo reddito ai fini IRPEF per l'anno
2002 era pari a Euro 4.192,31 (come da modello CUD 2003, altresì
depositato in copia), che il reddito dei suoi familiari era pari a
Euro 0, e che non possedeva beni immobili nè redditi di sorta in
Marocco;
poichè detto importo è largamente inferiore alla soglia
prevista dall'art. 76 del t.u. di cui al d.P.R. n. 115/2002, con
decreto presidenziale n. 49 in data 27 dicembre 2003, la predetta
istanza era stata accolta «ritenuto che - salve le verifiche di
competenza dell'amministrazione finanziaria ai sensi dell'art. 127
t.u. - si possono ravvisare i presupposti per l'accoglimento
dell'istanza»;
ed invero, a norma dell'art. 127 t.u., dopo il primo sommario
accertamento dei presupposti di reddito, espresso nel provvedimento
di (provvisoria) ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello
Stato, ogni ulteriore accertamento o valutazione in merito alle
condizioni economiche dell'interessato è di competenza
dell'amministrazione finanziaria (Dipartimento delle entrate, e, per
quanto di ragione, Guardia di Finanza),
in ottemperanza alle suddette disposizioni, gli atti sono
stati trasmessi agli uffici del Ministero dell'economia e delle
finanze (Dipartimento delle entrate), i quali non hanno fatto
pervenire alcuna richiesta di revoca dell'ammissione al beneficio,
sotto il profilo dei requisiti reddituali dell'interessato, nè altre
comunicazioni in merito;
neppure aliunde è emerso a tutt'oggi alcun altro elemento
rilevante ai fini della verifica della sussistenza del requisito
reddituale.
Si può dunque concludere, sul punto, nel senso che la rilevanza
della questione appare pienamente accertata. Infatti risultano
presenti tutti i requisiti per l'ammissione dell'interessato al
beneficio del patrocinio a spese dello Stato: condizioni reddituali e
non manifesta inammissibilità o infondatezza dell'azione (è appena
il caso di precisare che tale ultimo requisito - non manifesta
infondatezza o inammissibilità dell'azione - non si può considerare
escluso per il solo fatto che, nel merito, il ricorso sia poi stato
respinto: nel sistema del t.u. n. 115/2002 la soccombenza in giudizio
non comporta di per sè la caducazione dell'ammissione al beneficio)
tranne il requisito di cui all'art. 119 t.u. - che è proprio quello
sul quale si pone la questione di costituzionalità. Il presente
giudizio non può dunque essere definito prescindendo dalla questione
di costituzionalità.
IV.
Una volta verificata la rilevanza della questione di
costituzionalità, questo Collegio, come già accennato, non può che
confermare altresì le proprie precedenti considerazioni sul punto
della non manifesta infondatezza, così come sono state esposte
nell'ordinanza 10-26 novembre 2004 e che, come riprodotte nel capo I
della presente ordinanza, formano parte integrante e sostanziale di
quest'ultima.
In conclusione il Collegio ripropone la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 119 e 142 del d.P.R. 30 maggio 2002,
n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A), in riferimento agli artt.
3, 24 e 113 della Costituzione.

P. Q. M.
Riservata ogni decisione sulla domanda di liquidazione delle
spese, visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 e segg. della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonchè 23 e segg. della legge
11 marzo 1953, n. 87:
sospende il giudizio in corso;
dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale
per la decisione della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 119 e 142 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
2002, n. 115 - Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A), per
contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione;
dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti del giudizio, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri, e sia comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 8
marzo 2006.
Il Presidente: Lignani
L'estensore: Ungari
06C1066