1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 586 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 aprile 1995
N. 586 Ordinanza emessa il 26 aprile 1995 dal giudice istruttore del tribunale di Forli' nel procedimento civile vertente tra Mambelli Pasquale ed altra, n.q. e Zavalloni Gianfranco Istruzione pubblica - Responsabilita' patrimoniale del personale scolastico statale - Surroga della pubblica amministrazione, salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, nei giudizi di responsabilita' promossi da terzi, con totale eslcusione della responsabilita' diretta del pubblico dipendente - Ritenuta prevalenza di ipotesi di responsabilita' del dipendente scolastico dovuta a culpa in vigilando - Ingiustificata totale deroga al principio della responsabilita' diretta del pubblico dipendente - Riferimento alla sentenza n. 24/1992 (recte: n. 64/1992). (Legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 61). (Cost., art. 28). (095C1169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
O S S E R V A
Con citazione del 31 maggio 1994 Mambelli Pasquale e Brunetti
Paola, quali genitori esercenti la potestà sulla minore Mambelli
Chiara, premettendo che la figlia riportava dei danni alla salute
mentre giocava il 30 aprile 1993 nel cortile della scuola elementare
di Saiano di Cesena, chiedeva la condanna al risarcimento del
convenuto Zavalloni Gianfranco, maestro elementare, ritenuto
responsabile per omessa vigilanza.
Si costituiva il convenuto eccependo in via preliminare la propria
carenza di legittimazione passiva stante il disposto dell'art. 61,
legge 11 luglio 1980, n. 312, che prevede la surroga
dell'Amministrazione rispetto al dipendente in relazione ai danni
cagionati ai terzi.
A fronte di tale eccezione gli attori, a mezzo del loro difensore,
alla udienza del 24 febbraio 1995, ritenuta la rilevanza ai fini del
giudizio della norma ex art. 61 legge n. 312/1980, ne contestavano la
legittimità costituzionale in relazione all'art. 28 della
Costituzione.
Ritiene questo giudice istruttore che la questione sollevata dalla
parte attrice incida sostanzialmente sulla decisione del presente
giudizio e che non sia manifestamente infondata.
La norma che si lamenta viziata di incostituzionalità prevede che
"salvo rivalsa nei casi di dolo o di colpa grave l'amministrazione si
surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti
da azioni giudiziarie promosse da terzi"; ai sensi di tale
disposizione l'azione eventuale di risarcimento di danni che si
assumono derivanti da omissioni o comportamenti di personale
dipendente dalla Amministrazione scolastica, e quindi anche del
personale docente, deve essere esercitata direttamente ed
esclusivamente nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Ed ancora la norma esclude la responsabilità diretta del
dipendente sia nei casi di dolo che in quelli di colpa grave.
Viene pertanto meno ogni legittimazione passiva diretta del
dipendente della p.a., sancita per contro dall'art. 28 della
Costituzione.
La norma costituzionale, ove occorresse ricordarlo, prevede che i
funzionari ed i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti.
La ratio del principio costituzionale era ed è quello di
garantire i cittadini avverso i comportamenti dei dipendenti
pubblici, attraverso la possibilità di agire direttamente verso i
responsabili, rafforzando così anche il senso di correttezza dei
pubblici impiegati.
Il disposto costituzionale rimanda, per la disciplina della
responsabilità diretta dei dipendenti di una p.a., alle leggi
civili, penali ed amministrative.
Spetta al legislatore quindi dettare i limiti di tale
responsabilità diretta e indicare i modi in cui può essere fatta
valere; nello stesso modo spetta alla legge il compito di
disciplinare la eventuale surroga della Amministrazione ritenuta
responsabile avverso il dipendente che ha dato causa ai danni, nel
caso in cui destinataria della azione sia stata per contro la stessa
p.a.
Se quindi rientra tra i poteri del legislatore quello di
eventualmente delimitare e differenziare i casi di responsabilità
diretta del dipendente - anche introducendo deroghe parziali -, non
pare possibile che il disposto costituzionale ed il rinvio in esso
contenuto alle leggi ordinarie, consentano la sostanziale piena
deroga alla regola della responsabilità diretta del dipendente.
La stessa Corte costituzionale ha affermato con sentenza n. 2 del
1968 che erano consentite discipline differenziate per alcune
situazioni e categorie, ma che non era possibile alcuna "negazione
totale" della responsabilità personale.
Eventualmente il principio stabilito dall'art. 28 della
Costituzione può incontrare deroghe solo nel caso in cui questo sia
reso necessario al fine di assicurare il rispetto di un'altra norma
costituzionale, trattandosi in questo caso di bilanciare e
contemperare interessi di pari rango.
La norma di cui all'art. 61 legge n. 312/1980, in contrasto con il
principio costituzionale sopra richiamato, elimina per contro del
tutto la responsabilità diretta del dipendente per danni cagionati a
terzi.
Non ignora questo giudice istruttore che già con sentenza n. 24
del 1992 la Corte costituzionale ha rigettato analoga questione di
legittimità ritenendola infondata, affermando che la norma
costituzionale, grazie al rinvio alla legge ordinaria, consente la
introduzione di deroghe parziali - relative a determinate situazioni
soggettive e oggettive -, e che quella operata dalla legge n.
312/1980 è appunto una esclusione parziale, poichè gli atti
parlamentari indicano che la esclusione è riferita solo alla ipotesi
di culpa in vigilando del dipendente.
La legge quindi opererebbe, in riferimento alla norma
costituzionale, solo una deroga relativa ad una delle possibili
ipotesi di responsabilità del dipendente, costituita dalla culpa in
vigilando, lasciando intatta la responsabilità diretta del
dipendente, disciplinata dal d.P.R. n. 3 del 1957, per tutti gli
altri casi.
Ma, in verità, va rilevato che la quasi esclusività delle
ipotesi concretamente verificatesi di responsabilità del dipendente
scolastico è relativa proprio a casi di culpa in vigilando.
A tale proposito va rilevato che alla norma costituzionale vanno
assicurate una tutela ed una applicazione concrete e sostanziali, e
non meramente formali.
Nel caso concreto la norma di cui all'art. 61 citato di fatto
elimina la responsabilità diretta del dipendente, non essendo i casi
residuali individuati dalla Corte costituzionale, che meri casi di
scuola.
Da un lato quindi appare a questo giudice dubbia la possibilità
di prevedere da parte del legislatore ordinario deroghe al principio
costituzionale anche in riferimento a alcune categorie di soggetti,
mentre dall'altro lato si rileva che la deroga operata dalla legge è
in questo caso totale, stante la inconsistenza concreta delle ipotesi
che si assumono residuali.
Sempre con sentenza n. 18 del 1989 la Corte costituzionale ha
riaffermato, in materia di responsabilità personale dei magistrati
ed in riferimento alla legge 117/88, che l'art. 28 della Costituzione
consente la previsione di limiti e condizioni alla responsabilità
personale, senza per altro consentire la negazione totale di tale
responsabilità.
Mentre l'art. 13 della legge n. 117/1988 prevede la possibilità
di azione diretta averso il magistrato nella ipotesi in cui il
comportamento fonte di responsabilità costituisca un reato, l'art.
61 legge n. 312/1980 non ammette alcuna eccezione alla eliminazione
della responsabilità personale, nemmeno in caso di comportamento
penalmente rilevante.
A parere di questo giudice istruttore sussistono pertanto i
presupposti di cui all'art. 23 legge n. 87/1953 per la rimessione
della questione alla Corte costituzionale, con conseguente
sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953;
Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 61, legge 312 del 1980 in
riferimento all'art. 28 della Costituzione, rimette la questione alla
Corte costituzionale;
Sospende il presente giudizio fino alla comunicazione della
decisione della Corte costituzionale;
Dispone la trasmissione di copia integrale del fascicolo d'ufficio
e della presente ordinanza, in copia autentica, alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Forlì, 26 aprile 1995
Il giudice istruttore: (firma illeggibile)

95C1169