1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 18-9-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 399 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 luglio 2002
Ordinanza emessa il 19 luglio 2002 dal tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige sul ricorso proposto da Ente Provinciale Protezione Animali e Ambiente contro Provincia di Trento ed altri Caccia - Provincia di Trento - Specie cacciabili e calendario venatorio per il periodo 2002-2003 - Indicazione dei periodi venatori e delle specie cacciabili in contrasto con quanto stabilito dalla legge statale - Parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (I.N.F.S.) - Mancata previsione - Violazione di principi fondamentali della legge quadro sulla caccia (legge n. 157/1992) di recepimento delle direttive comunitarie in materia - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 577/1990, 54/1991, 35/1995, 372/1996, 323/1998 e 4/2000. - Legge della provincia di Trento 9 dicembre 1991, n. 24, art. 29, commi 2, 4, 7 e 9. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. (002C0868) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 18-9-2002)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 216 del 2002
proposto da Ente Provinciale Protezione Animali e Ambiente
(E.P.P.A.A.), in persona del Presidente e legale rappresentante in
carica, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Devigili ed
elettivamente domiciliato presso il suo studio in Trento, Via Oss
Mazzurana n. 72;
Contro, la provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale in carica, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Fernando Spinelli e Alessio Falferi,
con domicilio eletto in Trento, presso il servizio legale per gli
Affari Contenziosi della Provincia autonoma di Trento, piazza Dante
n. 15; il comitato faunistico provinciale, in persona del presidente
in carica, non costituito in giudizio; l'associazione cacciatori
della provincia autonoma di Trento, in persona del legale
rappresentante in carica non costituita in giudizio; per
l'annullamento della deliberazione n. 343 del Comitato Faunistico
Provinciale della Provincia autonoma di Trento, adottata in data 23
aprile 2002, avente ad oggetto: "Art. 29 comma 9 L.P. 24/1991 -
approvazione delle prescrizioni tecniche 2002/2003 per l'esercizio
della caccia nella provincia di Trento", nonchè - occorrendo - degli
atti premessi, presupposti, connessi e conseguenziali con particolare
riguardo alle delibere dei Comitato Faunistico n. 297 dd. 24 aprile
2001, n. 337 dd. 25 marzo 2002, n. 207 e 208 dd. 24 aprile 1998.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione dell'Amministrazione provinciale
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla Camera di Consiglio del 18 luglio 2002, relatore il
Cons. Silvia La Guardia, l'avv. Paolo Devigili per il ricorrente e
l'avv. Fernando Spinelli per l'Amministrazione provinciale
resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

L'Ente Provinciale Protezione Animali e Ambiente (E.P.P.A.A.)
agisce per l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione
con la quale il Comitato Faunistico Provinciale della Provincia
Autonoma di Trento ha approvato le prescrizioni tecniche, valevoli
per il periodo 2002/2003, per l'esercizio della caccia nell'ambito
provinciale, in attuazione del comma 9 dell'art. 29 della L.P. 9
dicembre 1991, n. 24 (Norme per la protezione della fauna selvatica e
per l'esercizio della caccia).
Le censure che, sul piano tanto procedimentale che sostanziale,
il ricorrente espone negli otto motivi dedotti involgono, con
l'eccezione dei motivi 4o 5o e 8o - che investono, peraltro, aspetti
assai circoscritti del provvedimento - la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29 della L.P. 24/1991 per contrasto con
l'art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, inteso quale
disposizione di grande riforma economico-sociale, lo Statuto speciale
per il Trentino Alto-Adige, il d.P.R. n. 670/1972, di attuazione
dello Statuto in materia di minime proprietà culturali, caccia e
pesca, agricoltura e foreste, nonchè di norme della Costituzione.
La decisione sull'impugnativa ed, ancora prima, dovendosene
vagliare il fumus, quella sulla domanda cautelare, attualmente
all'esame del Collegio (sulla quale lo stesso Collegio, con ordinanza
a parte, si è pronunciato in via solo provvisoria, in attesa della
statuizione del giudice delle leggi), non può prescindere dall'esame
di detta questione, che costituisce l'unico motivo sul quale si fonda
la domanda di annullamento integrale dell'atto amministrativo e
comunque quella relativa all'aspetto preminente della
calendarizzazione dell'attività venatoria.
I motivi ulteriori ed autonomi, infatti, attengono a singole
disposizioni - quali la caccia nei parchi, la caccia di alcune
specie, la determinazione del numero di capi da abbattere e delle
località dove è possibile esercitare la caccia agli uccelli
acquatici su terreno innevato - e non consentono di definire la
controversia nè di risolvere la questione cautelare.
La rilevanza della eccezione d'incostituzionalità proposta dal
ricorrente non può considerarsi elisa dal rilievo, con il quale la
resistente Provincia autonoma sostiene l'inammissibilità per carenza
di interesse dell'istanza cautelare, che la sospensione del
provvedimento impugnato comporterebbe l'applicabilità del calendario
venatorio definito dall'art. 29 L.P. n. 24/1991 cui il Comitato
Faunistico Provinciale, con il provvedimento impugnato, ha apportato
varie riduzioni, risultando, così, in definitiva, controproducente.
Detto rilievo non tiene conto, per un verso, del potere del
giudice di modulare l'eventuale provvedimento cautelare favorevole in
relazione all'utilità perseguita dal ricorrente e per altro verso
della reale entità dell'interesse azionato che non è limitato alla
salvaguardia, in singoli periodi, di singole specie di fauna
selvatica ma attiene, più latamente, alla individuazione delle
modalità procedimentali per la regolamentazione della caccia e dei
livelli di protezione che devono essere garantiti al bene,
appartenente al patrimonio indisponibile, costituito dalla fauna
selvatica nel suo complesso.
Nè vale a paralizzare l'istanza cautelare il rilievo, svolto
nell'atto di costituzione della resistente, che con il ricorso si
voglia inammissibilmente contestare, piuttosto che l'atto
amministrativo impugnato, la disposizione della legge provinciale in
attuazione della quale esso è stato assunto.
Costituisce principio ormai recepito (v. per tutte Corte
costituzionale 12 gennaio 2000, n. 4) quello secondo cui la denuncia
di incostituzionalità di una norma può ben costituire l'unico
motivo sul quale viene fondata l'impugnazione di un atto
amministrativo e la richiesta di pronuncia cautelare.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 29 L.P.
n. 24/1991, nel testo sostituito dal comma 4 dell'art. 32 della L.P.
23 febbraio 1998, n. 3, quale sollevata dal ricorrente e comunque
rilevabile d'ufficio, attiene specificamente al disposto dei commi 2,
4, 7 e 9.
La questione si pone con riferimento all'art. 18 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 che disciplina in termini parzialmente diversi
dall'art. 29 cit. il profilo procedimentale - introducendo il parere
obbligatorio dell'istituto Nazionale per la fauna selvatica - e
quello sostanziale - stabilendo l'elenco delle specie cacciabili ed i
periodi in cui è ammessa l'attività venatoria -; con riferimento
allo Statuto speciale di autonomia del T.A.A. ed alle specifiche
norme di attuazione poste con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, nel testo
modificato con l'art. 5 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267.
Essa non appare manifestamente infondata.
La materia della caccia è riservata dall'art. 8, n. 15, dello
Statuto T.A.A. alla potestà legislativa esclusiva della Provincia
autonoma che la esercita nel rispetto dei limiti indicati dal
precedente art. 4, vale a dire "in armonia con la Costituzione e i
principi generali dell'ordinamento e con il rispetto degli interessi
nazionali .... nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali ....".
Il decreto attuativo n. 279/1974 in materia (tra l'altro) di
caccia prevede al 2o comma dell'art. 2 che "Lo standard di protezione
della fauna è disciplinato con legge provinciale che stabilisce il
calendario venatorio e le specie cacciabili attenendosi ai livelli di
protezione risultanti dalle convenzioni internazionali o dalle norme
comunitarie introdotte nell'ordinamento statale.".
La legge quadro sulla caccia n. 157/1992 di recepimento delle
direttive comunitarie in materia pone all'art. 18 una serie di
disposizioni che la Corte ha avuto più volte occasione di
qualificare quali norme di riforme economico-sociale e come tale
vincolante.
Viene in primo luogo in considerazione - muovendo dalla questione
posta, sul piano procadimentale, con il primo motivo del ricorso, di
carattere assorbente - la previsione del comma 4 dell'art. 18 legge
n. 157/1992 il quale dispone che il calendario ed il regolamento
relativi all'intera annata venatoria siano adottati "sentito
l'istituto Nazionale per la fauna selvatica".
Il parere obbligatorio dell'istituto predetto non è previsto
dalla normativa provinciale che stabilisce (al comma 2 dell'art. 29)
i periodi e le specie di fauna selvatica in relazione ai quali è
ammesso l'esercizio della attività venatoria (analogamente a quanto
disposto dall'art. 18, comma 1, legge n. 157/1992 e attribuisce -
comma 4o - ad un apposito organo amministrativo, il Comitato
Faunistico provinciale, il compito - peraltro facoltativo, con
conseguente applicabilità residuale direttamente del disposto del
comma 2 - di deliberare, sentito l'osservatorio faunistico
provinciale e l'ente gestore, le "a) limitazioni rispetto ai periodi,
alle giornate di caccia e alle specie cacciabili previste dalla
presente legge ... b) la disciplina della caccia alla selvaggina
migratoria, nel periodo compreso tra il 1 ottobre e il 31 gennaio, da
appostamento fisso e in forma vagante in zone specificatamente
indicate dall'ente gestore, anche in deroga al limite delle tre
giornate venatorie settimanali di cui al comma 4, fermo restando il
silenzio venatorio nei giorni di martedì e venerdì; c) ogni altra
eventuale prescrizione riguardante l'esercizio della caccia", vale a
dire, nella sostanza, il calendario e regolamento valevole per l'anno
venatorio.
Analogamente i commi 4 e 7 dell'art. 29 prevedono che il Comitato
Faunistico provinciale disciplini specifici aspetti relativi alla
caccia a talune specie senza prevedere l'acquisizione del parere
dell'I.N.F.S. La previsione dell'intervento dell'Istituto nazionale
per la fauna selvatica di cui all'art. 18, comma 4, legge 157/1992 è
stata ritenuta dalla giurisprudenza costituzionale "prescrizione di
grande riforma economico-sociale" (Corte costituzionale 12 gennaio
2000, n. 4) sulla base del rilievo che trattasi di "previsione
significativa di una scelta che trova spiegazione nel ruolo spettante
a detto Istituto qualificato dal precedente art. 7 della stessa
legge-quadro come organo scientifico e tecnico di ricerca e
consulenza non solo dello Stato ma anche delle Regioni e delle
Province".
Su tale base la Corte ha rilevato "l'illegittimità
costituzionale della soluzione normativa prescelta dal legislatore
siciliano omettendo" - con l'art. 18 della legge reg. siciliana 1
settembre 1997, n. 33 in quella occasione sindacato - "la previsione
dell'intervento dell'Istituto", chiamato, in virtù della sua alta
specializzazione e delle speciali conoscenze tecniche necessarie, a
fornire il proprio parere alle Amministrazioni per operare scelte
conformi alle finalità protettive cui si ispira la produzione
normativa statale e non, riferita all'ambiente.
Il principio espresso dalla richiamata pronuncia della Corte si
attaglia perfettamente, ad avviso del Collegio, alla questione di
costituzionalità posta con il primo motivo del ricorso - l'unico
concernente il provvedimento impugnato nel suo complesso -
considerato altresì l'espresso riferimento che l'art. 7, comma 3o,
legge n. 157/1992 fa alle Province autonome.
Non vale ad escludere la non manifesta infondatezza della
questione il rilievo, svolto dalla resistente, che l'art. 29 della
L.P. prevede il parere obbligatorio di un organo tecnico provinciale
(l'osservatorio faunistico) uno dei cui otto componenti è
rappresentante dell'istituto nazionale di biologia e selvaggina (ora
denominato I.N.F.S.).
Tale diverso organo consultivo, in seno al quale, del resto, la
partecipazione dell'I.N.F.S. è del tutto minoritaria, non può
surrogare la funzione di un organo il cui ruolo va rispettato quale
inerente a prescrizione di grande riforma economico-sociale.
Nè possono rinvenirsi spunti nel senso di escludere la non
manifesta infondatezza della questione nel disposto dell'art. 11
legge n. 157/1992, che qualifica come "zona faunistica a se stante"
il territorio delle Alpi, ovvero nella sentenza della Corte
costituzionale 13 dicembre 1991, n. 454, richiamata da parte
resistente, riferita bensì a modalità attuative diverse da quelle
stabilite dalla legge statale, poste dalla Provincia autonoma nel
disciplinare la materia della caccia, ma che fa riferimento a diversa
questione, ossia alla sopravvivenza nel territorio trentino -
ritenuta non irragionevole dalla Corte - dell'istituto della riserva
di caccia.
Con riferimento alla configurazione del territorio alpino come
zona faunistica a sè stante ed alla normativa della Provincia
autonoma di Trento va, viceversa, segnalato che la Corte con la
sentenza 27 ottobre 1988, n. 1002, in relazione alla previgente
legge-quadro sulla caccia n. 968/1977, ha avuto modo di ribadire -
escludendo il carattere invasivo della competenza normativa esclusiva
della Provincia delle norme della legge quadro che individuano
"l'oggetto minimo inderogabile della protezione che lo Stato, anche
in adempimento di obblighi assunti in sede internazionale e
comunitaria, ha ritenuto di dover offrire al proprio patrimonio
faunistico", mediante la individuazione delle specie cacciabili e non
cacciabili - che "anche l'esercizio della potestà esclusiva della
Provincia" rimane "subordinata al rispetto dei limiti posti dall'art.
4 dello Statuto" e così anche delle norme statali che esprimono
principi dell'ordinamento o rispondono a "esigenze di carattere
unitario".
Il richiamo a detta decisione introduce alla ulteriore questione
di costituzionalità del comma 2 dell'art. 29 L.P. n. 24/1991 (come
sostituito con l'art. 32 L.P. n. 3/1998 nella parte in cui dilata i
periodi in cui è ammesso l'esercizio dell'attività venatoria in
Trentino rispetto a quelli tracciati dall'art. 18, comma 1, legge
n. 157/1992 (il mero slittamento del periodo di cui al comma 1 cit.,
purchè nel rispetto dell'arco temporale massimo ivi indicato è,
invece, ammesso dallo stesso art. 18, comma 2, previo parere
favorevole dell'I.N.F.S.) e nella parte in cui ammette la caccia a
specie che la norma nazionale non menziona (vedi gallo cedrone).
Anche tale questione risulta non manifestamente infondata, tenuto
conto dei rilievi espressi dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 323/1998 (richiamandosi a orientamento già esposto con le
sentenze nn. 577/1990, 35/1995, 372/1996) secondo cui "la disciplina
statale vincola anche le Regioni speciali e le Province autonome
nella parte in cui delimita il nucleo minimo di salvaguardia della
fauna selvatica, nel quale deve includersi - accanto alla
enucleazione delle specie cacciabili - la disciplina delle modalità
di caccia, nei limiti in cui prevede misure indispensabili per
assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili. Al novero di tali misure va ascritta la disciplina che,
in funzione di adeguamento agli obblighi comunitari, delimita il
periodo venatorio". È stato infatti rilevato che non può
"disconoscersi il rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione intercorrente tra le disposizioni che individuano le
specie ammesse al prelievo venatorio e quelle ... che tale prelievo
delimitano dal punto di vista temporale".
La possibilità della Provincia autonoma di modificare le
indicazioni della norma statale è stata in tale ottica riconosciuta
(v. sentenza n. 1002/1998 cit.) "al fine di limitare e non di
ampliare il numero delle eccezioni al divieto generale di caccia".
Per quanto detto il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
29 L.P. n. 24/1991 nella parte in cui prevede specie cacciabili e
periodi venatori maggiori di quelli previsti dall'art. 18 legge
n. 157/1992 e nella parte in cui non prevede l'obbligatorietà del
parere dell'I.N.F.S. preliminare all'adozione di provvedimenti sulla
regolazione della caccia.
Deve pertanto disporsi la sospensione del giudizio e la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino
Alto-Adige, sede di Trento;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, commi 2,4, 7 e 9 della L.P.
9 dicembre 1991, n. 24, in riferimento all'art. 18, commi 1 e 4,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 e agli artt. 4 e 8 dello Statuto
T.A.A. e 1, comma 1, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279.
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di questo Tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente della Giunta provinciale di Trento ed alla comunicazione
della stessa al Presidente del Consiglio provinciale.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 18 luglio
2002.
Il Presidente: Numerico
Il consigliere estensore: La Guardia
02c0868