1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1350 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 1996
N. 1350 Ordinanza emessa il 7 novembre 1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Rossi Andrea contro il Ministro degli interni ed altra Leggi, decreti e regolamenti - Modifica della disciplina dello scioglimento dei consigli comunali a seguito di cessazione dalla carica, per dimissioni od altra causa di oltre la meta' dei componenti, adottata con decreto-legge reiterato - Violazione del principio della decadenza del decreto-legge non convertito - Abuso della decretazione d'urgenza in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 360/1996. (D.-L. 30 agosto 1966, n. 452 (recte: 30 agosto 1996); d.-l. 23 ottobre 1966, n. 550 (recte: 23 ottobre 1996)). (Cost., art. 77). (096C1865) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
7 novembre 1996 sul ricorso n. 1725/1996 proposto da Rossi Andrea,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Angela Canessa e Davide Oddo con
domicilio eletto presso la prima in Genova, via Assarotti n. 19/5;
contro il Ministero degli interni e la prefettura di Imperia, in
persona del Ministro e del prefetto in carica, rappresentati e difesi
per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria in
Genova, viale Brigate Partigiane n. 2, per l'annullamento del d.P.R.
14 settembre 1996 di scioglimento del consiglio comunale di Diano
Marina nonchè degli atti consequenziali e presupponenti tra i quali,
in particolare, la convocazione dei comizi elettorali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito il relatore dott. Santo Balba e uditi, altresi, l'avv. Davide
Oddo per il ricorrente e l'avv. dello Stato Giuseppe Novaresi per
l'Amministrazione statale resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
Esposizione del fatto
Con ricorso notificato il 18 ottobre 1996 e depositato il 26
successivo il sig. Andrea Rossi, consigliere comunale di Diano
Marina, ha impugnato il decreto presidenziale sopra indicato con il
quale (a seguito di dimissioni presentate nel maggio 1996 prima da 8
consiglieri - su 16, oltre il sindaco - e qualche giorno dopo da
altri 5) è stato sciolto il consiglio comunale ai sensi degli artt.
31 e 39 della legge 8 giugno 1990, n. 142, come modificati dal d.-l.
30 agosto 1996, n. 452.
Il ricorrente ha dedotto i vizi di violazione di legge per errata
applicazione di norme sopravvenute e di eccesso di potere per errore
sul fatto, assumendo che nel caso di specie, risalendo le dimissioni
al maggio del 1996, non poteva trovare applicazione una norma entrata
in vigore nel settembre successivo. Le dimissioni rassegnate nella
fattispecie non si potevano così ritenere immediatamente efficaci ma
lo diventavano una volta adottata dal consiglio la relativa
surrogazione e a questa si doveva provvedere (entro venti giorni
dalla data di presentazione delle dimissioni) al fine di ripristinare
la integrità del consiglio, procedendo allo scioglimento dello
stesso solo nel caso di constatata impossibilità di surrogazione dei
dimissionari (quale che fosse il loro numero).
Per il Ministero dell'interno (prefettura di Imperia) si è
costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato di Genova che ha
chiesto la reiezione del ricorso e, ancora prima, della domanda
incidentale di sospensione, sostenendo essere il ricorso non fondato
e il decreto impugnato conforme alla normativa vigente alla data
della sua adozione (decreto-legge n. 452/1996, reiterato nello stesso
testo con il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 550).
Motivi della decisione
Il ricorso investe il d.P.R. 14 settembre 1996 con il quale, a
causa delle dimissioni presentate da 13 consiglieri (su 16, oltre il
sindaco), ai sensi degli artt. 31 e 39 della legge n. 142/1990 come
modificati dal decreto-legge n. 452/1996, è stato sciolto il
consiglio comunale di Diano Marina.
I citati artt. 31 e 39 della legge n. 142/1990 nel testo novellato
dal decreto-legge n. 452/1996 dispongono che le dimissioni dalla
carica di consigliere comunale (sono irrevocabili, non necessitano di
presa d'atto e) sono immediatamente efficaci e che non si fa luogo
alla surrogazione qualora, ricorrendone i presupposti, si debba
procedere allo scioglimento del consiglio per cessazione dalla carica
per dimissioni o altra causa della metà più uno dei membri
assegnati, non computando a tal fine il sindaco.
Nella normativa previgente (artt. 31 e 39 della legge n. 142 come
modificati, in particolare, dall'art. 7 della legge 15 ottobre 1993,
n. 415) le dimissioni dalla carica di consigliere non erano
immediatamente efficaci, ma lo diventavano una volta adottata dal
consiglio la relativa surrogazione entro venti giorni dalla data
della loro presentazione.
Secondo l'orientamento giurisprudenziale che si era formato al
riguardo (TAR Calabria - Catanzaro 21 febbraio 1996, n. 222; TAR
Liguria, sezione seconda, 1 ottobre 1996, n. 314) era questo il
momento in cui le dimissioni potevano considerarsi perfezionate, con
la conseguenza che era al momento della surrogazione che occorreva
fare riferimento per verificare se l'entità delle dimissioni
raggiungeva la soglia rilevante ai fini dello scioglimento.
Il decreto-legge (n. 452/1996) di cui nel caso in esame si è fatta
applicazione ha invece cambiato il sistema previgente: ha disposto,
come già detto, che le dimissioni sono immediatamente efficaci e che
non si fa luogo allo scioglimento ove si siano dimessi la metà più
uno dei consiglieri.
Il citato decreto-legge, peraltro, in vigore alla data in cui è
stato adottato il provvedimento impugnato, alcuni giorni prima che
scadesse il termine per la conversione e fosse pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale la sentenza della Corte costituzionale 17-24
ottobre 1996, n. 360 sulla decretazione d'urgenza, è stato abrogato
dal decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 550 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 23 ottobre 1996, n. 249, ed entrato in vigore lo stesso
giorno). Quest'ultimo decreto-legge, però, abrogando il precedente
n. 452/1996 (ex nunc, in mancanza di espressa previsione contraria,
come normalmente accade per l'abrogazione), ne ha riprodotto il
testo, senza alcuna soluzione di continuità (temporale e normativa)
con il precedente decreto-legge e senza alcuna modifica.
Nella situazione indicata è avviso del Collegio che il decreto di
scioglimento impugnato, che in un primo tempo trovava il suo
referente normativo nel decreto-legge n. 452/1996, nel prosieguo ha
trovato, e continua anche adesso a trovare, la sua giustificazione
normativa nel sopravvenuto decreto-legge n. 550/1996.
È ora alla stregua del precetto normativo enunciato in questi
decreti-legge, precetto vigente alla data di adozione del
provvedimento impugnato, che deve essere valutata, a giudizio della
sezione, la legittimità di questo, e non già, come si sostiene nel
ricorso, in forza del sistema previgente risultate dalle leggi n. 142
del 1990 e n. 415 del 1993 nella interpretazione accolta nella
giurisprudenza amministrativa cui sopra si è fatto cenno; e a tale
stregua, il provvedimento impugnato appare conforme al precetto
normativo di cui ha fatto applicazione. Peraltro, il Collegio dubita
della legittimità costituzionale dei decreti-legge (nn. 452 e 550
del 1996) che quel precetto hanno introdotto e solleva d'ufficio la
relativa questione, ritenendola rilevante anche in questa sede
cautelare e non manifestamente infondata, in relazione all'art. 77
della Costituzione: rilevante perchè il requisito del fumus boni
iuris del ricorso, che integra con il requisito dei danni gravi e
irreparabili le condizioni richieste dall'ordinamento giuridico
vigente ai fin della tutela cautelare (art. 21, legge n. 1034/1971),
passa nella fattispecie attraverso la legittimità costituzionale dei
decreti-legge che costituiscono il referente normativo del
provvedimento impugnato.
E difatti se tali decreti-legge dovessero essere dichiarati
costituzionalmente illegittimi, certamente illegittimo sarebbe il
provvedimento di scioglimento impugnato e il ricorrente in tale
ipotesi (oltre a vedersi accolto il ricorso nel merito) otterrebbe
(ancora prima) piena tutela anche in sede cautelare; se, al
contrario, quei decreti-legge che giustificano il provvedimento di
scioglimento impugnato fossero ritenuti (dal giudice delle leggi)
costituzionalmente legittimi, sarebbe conseguentemente legittimo il
provvedimento impugnato e il ricorrente (oltre a vedersi respinto il
ricorso nel merito) si vedrebbe (ancora prima) negare la richiesta
misura cautelare; non manifestamente infondata perchè nella
fattispecie l'abrogazione del decreto-legge n. 452/1996 e la
contestuale emanazione, senza alcuna soluzione di continuità e senza
modifica alcuna, di un nuovo decreto-legge di identico contenuto (n.
550/1996), che salda il suo valore, la sua forza e i suoi effetti a
quelli del decreto-legge abrogato, per un verso comprimono la
funzione legislativa e le prerogative del Parlamento dal quale
soltanto ormai dipendeva la sorte del decreto-legge che il Governo ha
abrogato con efficacia ex nunc a ridosso della scadenza del termine
per la conversione in legge; per l'altro verso, contrastano con
l'art. 77 della Costituzione, anche alla luce della già richiamata
recentissima sentenza della Corte cost. n. 360/1996, dove il giudice
delle leggi - dopo avere premesso che "l'art. 77, commi secondo e
terzo, della Costituzione prevede la possibilità per il Governo di
adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge
(nella forma del decreto-legge) come ipotesi eccezionale, subordinata
al rispetto di condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla
stessa Costituzione come "provvisori", devono risultare fondati sulla
presenza di presupposti "straordinari" di necessità ed urgenza e
devono essere presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle
Camere, ai fini della conversione in legge, conversione che va
operata nel termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove
la conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge
perdono la loro efficacia fin dall'inizio, salva la possibilità per
le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base
dei decreti-legge non convertiti" - ha, tra l'altro, statuito che
"questa disciplina, nella sua limpida formulazione, non offre
alternative al carattere necessariamente provvisorio della
decretazione d'urgenza: o le Camere convertono il decreto in legge
entro sessanta giorni o il decreto perde retroattivamente la propria
efficacia, senza che il Governo abbia la possibilità di invocare
proroghe o il Parlamento di provvedere ad una conversione tardiva.
La disciplina costituzionale viene, pertanto, a qualificare il
termine dei sessanta giorni fissato per la vigenza della decretazione
d'urgenza come limite insuperabile, che - proprio ai fini del
rispetto del criterio di attribuzione della competenza legislativa
ordinaria alle Camere - non può essere nè violato nè
indirettamente aggirato".
"Ora, il decreto-legge iterato o reiterato - per il fatto di
riprodurre (nel suo complesso o in singole disposizioni) il contenuto
di un decreto-legge non convertito, senza introdurre variazioni
sostanziali - lede la previsione costituzionale sotto più profili:
perchè altera la natura provvisoria della decretazione d'urgenza
procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla
Costituzione per la conversione in legge; perchè toglie valore al
carattere "straordinario" dei requisiti della necessità e
dell'urgenza, dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e
a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento
del primo decreto; perchè attenua la sanzione della perdita
retroattiva di efficacia del decreto non convertito, venendo il
ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare nell'ordinamento una
aspettativa circa la possibilità di consolidare gli effetti
determinanti dalla decretazione d'urgenza mediante la sanatoria
finale della disciplina reiterata".
Sulla base delle osservazioni suesposte, riservata ogni ulteriore
pronuncia, va disposta la trasmissione degli atti alla Corte cost.
per la definizione della sollevata questione di legittimità
costituzionale, sospendendo il giudizio cautelare in corso, nel quale
il Collegio con separata ordinanza n. 404 in pari data si è limitato
a sospendere temporaneamente l'esecuzione dell'impugnato decreto di
scioglimento del consiglio comunale di Diano Marina.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n.
87/1953, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle
spese, ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dei decreti-legge 30 agosto 1996, n.
452 e 23 ottobre 1996, n. 550 che recano "Modalità di funzionamento
dei consigli degli enti locali", in relazione all'art. 77 della
Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio cautelare in corso;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata con urgenza alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 7 novembre
1996.
Il presidente estensore: Balba
96C1865