1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 64 SENTENZA 13 - 29 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata da altre questioni sollevate con il medesimo ricorso, oggetto di distinte decisioni. Ricorso regionale - Eccezione di inammissibilita' della questione per mancata indicazione dei parametri violati - Reiezione . - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 23. - Costituzione, artt. 97 e 117. Finanza pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Provvedimenti di riconoscimento di debito delle pubbliche amministrazioni - Prevista trasmissione agli organi di controllo e alla competente procura della Corte dei conti - Denunciata previsione di norma di dettaglio, invasiva della potesta' regionale concorrente in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 23, comma 5. - Costituzione, artt. 97 e 117. (005C0142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), promosso
con ricorso della Regione Veneto, notificato il 25 febbraio 2003,
depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 ed iscritto al n. 26 del
registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 25 febbraio 2003, e depositato presso la cancelleria
della Corte costituzionale il 7 marzo 2003, la Regione Veneto ha
chiesto a questa Corte di dichiarare, fra l'altro, l'illegittimità
dell'art. 23 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003) in relazione all'art. 117 Cost. per indebita
invasione della propria sfera di competenza legislativa concorrente
in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», e in relazione
all'art. 97 Cost. per l'incerta finalità della norma.
La Regione ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117 Cost.
perchè la norma impugnata - stabilendo che i provvedimenti di
riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni
pubbliche sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente
Procura della Corte dei conti - pone una disciplina molto specifica,
che non lascia margini alla potestà legislativa della Regione.
Afferma la Regione Veneto che, già nella vigenza del precedente
titolo V della Costituzione, la giurisprudenza costituzionale
definiva i principi che si impongono alla legislazione regionale
concorrente come quei generali criteri che informano la disciplina
legislativa statale del settore e precisava che questi devono
riguardare in ogni caso il modo di esercizio della potestà
legislativa regionale e non comportare l'inclusione o l'esclusione di
singoli settori della materia nell'ambito di essa: la disposizione
impugnata non conterrebbe, quindi, principi fondamentali, ma una
normativa di semplice dettaglio.
La Regione ricorrente lamenta inoltre la violazione dell'art. 97
Cost., perchè la disposizione in discorso pone in capo alle
pubbliche amministrazioni un nuovo incombente - la trasmissione agli
organi di controllo e alla Procura della Corte dei conti dei
provvedimenti di riconoscimento di debito - di cui non è chiara la
finalità.
Non si chiarisce infatti nè quali siano le attività che
l'organo di controllo o la procura contabile possano porre in essere
una volta presa visione dell'atto nè quali conseguenze derivino dal
mancato invio.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ministero dell'Avvocatura generale dello Stato,
assumendo l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.
La questione sarebbe inammissibile per mancata indicazione delle
norme della Costituzione violate, mentre sarebbe infondata perchè
l'obbligo di trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento di
debito è previsto per consentire il controllo da parte della Corte
dei conti su quei pagamenti che non trovano la loro giustificazione
in atti di impegno e quindi nei casi in cui non sono state rispettate
le norme di contabilità.
Si tratterebbe pertanto di materia che rientra in quella degli
«organi dello Stato» (nella quale va inclusa non solo la loro
struttura, ma anche il loro funzionamento) o della «giustizia
amministrativa»: non a caso la Regione non ha indicato alcun
parametro costituzionale, perchè sarebbe stato necessario
individuare una norma che attribuisca alle Regioni la potestà
legislativa sui controlli esterni a se stessa.
3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato distinte
memorie sia la Regione Veneto, sia la Presidenza del Consiglio dei
ministri.
La prima, nell'ammettere che il legislatore statale può imporre
vincoli alle politiche di bilancio, che comprimano l'autonomia
regionale, precisa che tali limitazioni, per essere
costituzionalmente legittime, devono avere carattere transitorio ed
essere concepite in vista di specifici obiettivi, purchè vengano
salvaguardati gli spazi di autonomia riconosciuti a Regioni ed enti
locali e per evitare che il testo costituzionale venga vulnerato in
forza di ormai perniciose crisi di bilancio (sentenze n. 36 del 2004
e n. 376 del 2003).
Secondo la difesa regionale il potere statale di coordinamento
della finanza pubblica sarebbe un potere a carattere finalistico, si
svolgerebbe esclusivamente mediante la posizione di «principi
fondamentali», potrebbe svolgersi attraverso l'esercizio di poteri di
ordine amministrativo, di rilevazione dati e di controllo e non
potrebbe mai trasformarsi in attività di direzione o di indebito
condizionamento dell'attività degli enti autonomi.
Inoltre, con il nuovo titolo V della Costituzione, sarebbero
stati soppressi i controlli esterni, quelli interni ricadrebbero
nell'ambito della sfera di autonomia organizzativa della Regione,
mentre quelli della Corte dei conti sarebbero limitati solo alla
gestione.
Afferma, infine, la Regione che, per quanto riguarda l'obbligo di
trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento del debito «alla
competente Procura della Corte dei conti», sussistono già,
nell'ambito dell'ordinamento, l'obbligo di denuncia proprio dei
funzionari preposti agli uffici in cui si articolano le
amministrazioni.
La difesa erariale, nel sostenere l'inammissibilità del ricorso,
osserva che il richiamo alla materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario» non ha alcuna attinenza con la norma impugnata, che
introduce solo un obbligo di comunicazione successivo alla redazione
del bilancio e alla effettuazione delle spese. I provvedimenti di
riconoscimento di debito sono formati per costituire un titolo di
pagamento fino ad allora mancante e provocano diffidenza perchè
presuppongono che non siano state seguite le formalità per ordinare
le spese stesse.
Secondo l'Avvocatura la funzione della norma è meramente
informativa, poichè presuppone che già operino disposizioni sul
controllo dei vari enti e che sia prevista la competenza della Corte
dei conti. La materia entro la quale ricondurre la norma è quella
del coordinamento informativo, che l'art. 117, secondo comma,
lettera r) attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato.
La questione sarebbe comunque infondata anche qualora si
ammettesse che la materia sia quella della «armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», dal momento che la norma impugnata non può essere
considerata di dettaglio, perchè si limita ad imporre a tutti gli
enti che rientrano nella finanza pubblica un obbligo di informazione
in modo che il coordinamento sia effettivo: i controlli sarebbero
solo quelli previsti dalla legislazione già in vigore, mentre i
doveri di informazione si pongono l'obiettivo di renderli possibili
in modo organico.

Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto ha impugnato, fra gli altri, l'art. 23,
quinto comma, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), perchè lo stesso, laddove stabilisce in modo
specifico e preciso che i provvedimenti di riconoscimento di debito
posti in essere dalle amministrazioni pubbliche sono trasmessi agli
organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti,
non lasciando margini alla potestà legislativa della Regione, e non
chiarendo la finalità di tale trasmissione, dal momento che non dice
nè quali siano le attività che l'organo di controllo o la procura
contabile possono porre in essere una volta presa visione dell'atto,
nè quali conseguenze derivino dal mancato invio, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, che riserva alla
legislazione concorrente della Regione la materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», e l'art. 97 della Costituzione, che stabilisce che i
pubblici uffici sono organizzati in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
2. - In via preliminare va disattesa la censura di
inammissibilità del ricorso, sollevata dall'Avvocatura erariale per
mancata indicazione delle norme costituzionali asseritamente violate,
dal momento che dalla lettura dell'atto introduttivo del giudizio
risulta l'indicazione dei parametri costituzionali che
giustificherebbe la pronuncia di incostituzionalità richiesta e,
precisamente, gli articoli 97 e 117, terzo comma, della Costituzione
(il primo invocabile dalla Regione in quanto la affermata violazione
ridonderebbe in una lesione dell'autonomia della Regione, vincolata
nella sua attività all'osservanza delle norme impugnate).
3. - Passando all'esame del merito, il ricorso è infondato sulla
base delle considerazioni che seguono.
3.1. - La norma impugnata - secondo cui i provvedimenti di
riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) sono trasmessi agli
organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti
- è espressione di un principio fondamentale in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica» (che è materia affidata alla competenza ripartita di Stato
e Regioni), tendente a soddisfare esigenze di contenimento della
spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno.
Questa Corte ha avuto infatti modo di affermare che non è
contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, pur se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti, da ciò facendo derivare - nell'esaminare una norma della
legge finanziaria del 2002 (art. 24 della legge n. 448 del 2001) - la
legittimità della trasmissione a fini di controllo al Ministero
dell'economia da parte di regioni, province e comuni, di informazioni
relative ad incassi e pagamenti effettuati (sentenza n. 36 del 2004).
Orbene, se rientra nei limiti delle norme che lo Stato ha la
competenza ad emanare nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, la previsione di un'ingerenza, nell'attività di Regioni ed
enti locali, esercitata da un organo dello Stato, a maggior ragione
deve ritenersi legittimo il controllo svolto da un organo terzo quale
è la Corte dei conti.
È vero che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i
controlli di legittimità sugli atti amministrativi degli enti locali
debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito
dell'abrogazione del primo comma dell'art. 125 e dell'art. 130 della
Costituzione, ma questo non esclude la persistente legittimità, da
un lato, dei c.d. controlli interni (cfr. art. 147 del d.lgs. n. 267
del 18 agosto 2000) e, dall'altro, dell'attività di controllo
esercitata dalla Corte dei conti, legittimità già riconosciuta da
una molteplicità di decisioni di questa Corte sulla base di norme
costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze nn. 470 del
1997; 335 e 29 del 1995), fra le quali proprio l'art. 97 della
Costituzione, invocato quale ulteriore parametro con il quale
contrasterebbe la norma impugnata.
Quest'ultima, assoggettando una tipologia di provvedimento indice
di possibili patologie nell'ordinaria attività di gestione ad un
controllo rispettoso dell'autonomia locale e venendo altresì
incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di
rispetto del patto di stabilità interno, è conforme al principio di
buon andamento delle pubbliche amministrazioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), in riferimento agli
articoli 117 e 97 della Costituzione, sollevata dalla Regione Veneto
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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