1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 230 SENTENZA 10 - 27 ottobre 2017
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 20 maggio 2015 di autorizzazione alla realizzazione del gasdotto "Trans Adriatic Pipeline" - Note del Presidente della Regione Puglia recanti l'istanza in autotutela e la diffida nei confronti del Ministro di procedere al riesame di tutti gli atti del procedimento amministrativo e di annullare/revocare il provvedimento autorizzatorio. - Silenzio del Ministero dello sviluppo economico, in relazione alle note del Presidente della Regione Puglia n. 2918/SP del 21 giugno 2016 e n. 4060/SP del 21 settembre 2016. - (T-170230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS,
Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del silenzio del Ministero dello sviluppo economico, in
relazione alle note del Presidente della Regione Puglia n. 2918/SP
del 21 giugno 2016 e n. 4060/SP del 21 settembre 2016, promosso dalla
Regione Puglia con ricorso notificato il 16-29 dicembre 2016,
depositato in cancelleria il 29 dicembre 2016 ed iscritto al n. 7 del
registro conflitti tra enti 2016.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè l'atto di intervento della società Trans Adriatic
Pipeline AG;
udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
Puglia, Fabio Cintioli per la società Trans Adriatic Pipeline AG e
l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 16-29 dicembre 2016 e depositato il
29 dicembre 2016, la Regione Puglia promuove conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
per la dichiarazione di non spettanza allo Stato - e per esso al
Ministero dello sviluppo economico - del «potere di negare,
oltretutto con il mero strumento del silenzio giuridicamente
rilevante, l'adozione degli atti necessari ad ottemperare a quanto
statuito dalla sentenza [...] n. 110 del 2016» della Corte
costituzionale, «in relazione al procedimento che ha condotto al
rilascio dell'autorizzazione per il gasdotto TAP, in violazione delle
attribuzioni regionali garantite dagli articoli 117, terzo comma, e
118, primo comma, della Costituzione, nonchè dal principio di leale
collaborazione», chiedendo che venga adottata «ogni statuizione
necessaria a garantire il ripristino della sfera delle attribuzioni
costituzionali lese».
2.- Riferisce la ricorrente di aver espresso il proprio dissenso
motivato sul progetto relativo alla costruzione del gasdotto Trans
Adriatic Pipeline (d'ora in avanti TAP), con la deliberazione della
Giunta regionale n. 2566 del 2 dicembre 2014 (DGR 2006/2011 - Diniego
di intesa ex articolo 52 quinquies D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e
ss.mm.ii. per l'opera "Metanodotto di importazione del gas naturale
dall'Albania all'Italia 'Trans Adriatic Pipelinè proposto da TAP
AG"), «con particolare riferimento alla scelta progettuale del punto
di approdo a San Foca». A fronte di tale diniego il relativo
procedimento era stato rimesso alla Presidenza del Consiglio dei
ministri e si era concluso con il rilascio da parte del Ministero
dello sviluppo economico dell'autorizzazione alla costruzione del
gasdotto, senza che fosse «mai stata intrapresa alcuna trattativa con
la Regione per trovare una soluzione quanto più possibile
condivisa».
2.1.- A questo riguardo, la ricorrente lamenta come sia stato
«disatteso sia il consolidato orientamento» della Corte
costituzionale, secondo cui «la c.d. "intesa forte" tra Stato e
Regione interessata assurge a condizione di legittimità delle leggi
statali con le quali sono avocate "al centro" funzioni amministrative
ricadenti in ambiti di competenza concorrente [...] o residuale
regionale [...], sia la normativa applicabile al caso di specie,
ovvero gli articoli 52-quinquies, commi 2 e 5, d.P.R. n. 327 del
2001, e 1, comma 8-bis, l. n. 239 del 2004». Rispetto a tali profili,
la Regione Puglia sottolinea di aver adito il giudice amministrativo,
impugnando il provvedimento di autorizzazione alla realizzazione del
progetto (giudizio pendente davanti al Consiglio di Stato al momento
del deposito del ricorso).
2.2.- La difesa regionale richiama innanzitutto la sentenza n.
110 del 2016 della Corte costituzionale, con cui sarebbe stata
chiarita la portata applicativa dell'art. 52-quinquies del decreto
del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita'), che, nel prevedere l'intesa ai
fini della localizzazione e della realizzazione delle infrastrutture
lineari energetiche per garantire l'adeguata partecipazione delle
Regioni a procedimenti che incidono su molteplici competenze di
queste ultime, si applicherebbe anche ai gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero. La sentenza n. 110 del 2016,
inoltre, avrebbe specificato che la medesima intesa riguarda anche le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse.
La Regione Puglia, a seguito di questa decisione, ha richiesto al
Ministero dello sviluppo economico di «annullare/revocare il decreto
di rilascio dell'Autorizzazione Unica alla realizzazione del gasdotto
TAP», con la nota del Presidente della Regione n. 2918/SP del 21
giugno 2016, successivamente ribadita con la nota n. 4060/SP del 21
settembre 2016.
In ragione del silenzio mantenuto dal Ministero dello sviluppo
economico a seguito delle diffide a riesaminare tutti gli atti del
procedimento amministrativo e a revocare o annullare l'atto di
autorizzazione («entro e non oltre il termine di trenta giorni dal
ricevimento» della seconda diffida), secondo la difesa regionale
dovrebbe «considerarsi ad oggi definitiva e inequivoca la volontà
dello Stato di negare l'adozione degli atti sollecitati dalla Regione
Puglia e necessari ad ottemperare alla sentenza n. 110 del 2016»,
ossia l'effettiva applicazione dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n.
327 del 2001, come interpretato dalla Corte costituzionale, oltre che
dell'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).
In tale prospettiva, dunque, si sarebbe determinata la «grave
lesione delle prerogative costituzionali della Regione garantite
dagli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione, nonchè presidiate dal principio di leale
collaborazione».
2.3.- Ad avviso della difesa regionale, il conflitto sarebbe
ammissibile poichè la condotta omissiva censurata è idonea a
costituirne oggetto. In particolare, l'atto lesivo delle prerogative
regionali consiste nell'«inerzia del Ministero dello sviluppo
economico a fronte di una esplicita diffida [...] ad ottemperare a
quanto statuito» con la sentenza n. 110 del 2016 della Corte
costituzionale. La condotta omissiva, ossia l'inerzia del Ministero,
consisterebbe dunque in una forma di «silenzio
"inadempimento"/"rifiuto"», cui riconoscere «indubbia rilevanza
giuridica esterna», ben potendo «arrecare un grave vulnus alle [...]
attribuzioni costituzionali della Regione». A questo riguardo, la
difesa regionale sottolinea che la richiesta avanzata dalla Regione
Puglia nelle sue note di diffida non riguarderebbe «un'attività
rientrante nella piena discrezionalita'» del Ministero, ma la
«corretta applicazione della legge, in ottemperanza a quanto
statuito» dalla sentenza n. 110 del 2016 della Corte costituzionale.
Il ricorso sarebbe altresì ammissibile, dovendosi escludere che
nel caso di specie la Regione Puglia lo abbia proposto contro atti
consequenziali di atti anteriori non tempestivamente impugnati.
L'inerzia e il silenzio del Ministero dello sviluppo economico,
infatti, non troverebbero il proprio «presupposto nell'atto di
autorizzazione alla realizzazione del gasdotto TAP, quest'ultimo non
impugnato attraverso lo strumento del conflitto di attribuzioni».
Invece, secondo la prospettiva della difesa regionale, la condotta
omissiva del Ministero «rispetto ad una attività costituzionalmente
vincolata assume natura e portata autonomamente lesiva delle
attribuzioni costituzionali della Regione Puglia».
La ricorrente, da ultimo, sostiene l'interesse concreto e attuale
al ricorso, ricordando che «il tracciato del metanodotto» attraversa
il proprio territorio.
2.4.- Nel merito, la difesa regionale sostiene la violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., oltre che
del principio di leale collaborazione, in ragione del silenzio
opposto dal Ministero dello sviluppo economico alla richiesta della
Regione Puglia di riesaminare il procedimento di autorizzazione al
fine di garantire l'acquisizione della cosiddetta intesa forte, come
avrebbe stabilito la Corte costituzionale con la sentenza n. 110 del
2016.
Il procedimento di autorizzazione del gasdotto TAP, infatti,
sarebbe «il frutto dell'esercizio di una funzione amministrativa
ascrivibile alle materie di legislazione concorrente ["]Produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e "Governo del
territorio" di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., attratta in
sussidiarietà a livello statale, in forza dell'art. 118, primo
comma, Cost.». Di conseguenza si renderebbero necessarie,
nell'esercizio delle relative funzioni, forme di collaborazione
«"forti", ovvero le intese» (a questo proposito si richiama la
sentenza n. 303 del 2003).
Proprio per dare attuazione a tali principi, l'art. 52-quinquies,
comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001 prevede che per l'autorizzazione
alla costruzione delle infrastrutture energetiche lineari sia
necessario acquisire l'intesa con la Regione interessata. In caso di
mancato raggiungimento della stessa, l'art. 1, comma 8-bis, della
legge n. 239 del 2004 predispone una specifica procedura. In
particolare, si prevede, fra gli altri casi, che laddove manchi la
definizione dell'intesa, il Ministero dello sviluppo economico inviti
le amministrazioni regionali interessate a provvedere entro un
termine non superiore a trenta giorni, decorso il quale il Ministero
rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri che,
entro sessanta giorni, provvede in merito con la partecipazione della
Regione.
La difesa regionale ricorda che il decreto legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive) ha
modificato il citato art. 52-quinquies nel senso di ampliare la
portata applicativa del suo secondo comma (estendendola anche alle
autorizzazioni dei gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie ai progetti e le
relative opere connesse), omettendo, però, di rendere applicabile
espressamente a tali infrastrutture la disciplina di cui al quinto
comma (relativa all'adozione dell'intesa con la Regione interessata).
Rispetto a tale omissione, ricorda la ricorrente, sono state
sollevate questioni di legittimità costituzionale, definite dalla
sentenza n. 110 del 2016, con cui la Corte costituzionale ha chiarito
la portata applicativa della disposizione. In particolare, secondo la
difesa regionale, la Corte avrebbe riconosciuto che essa è
applicabile anche ai gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero, con conseguente necessità di adottare l'atto conclusivo
d'intesa con la Regione interessata.
La difesa della Regione Puglia, dunque, concede che fino
all'adozione della citata sentenza n. 110 del 2016 (e, quindi, al
momento del rilascio dell'autorizzazione alla costruzione del
gasdotto TAP) «non era affatto pacifico che l'intesa "forte" di cui
all'art. 52-quinquies, comma 5, d.P.R. n. 327 del 2001 [...], fosse
applicabile anche ai procedimenti autorizzatori concernenti i
gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero e dovesse essere
acquisita anche in riferimento alla fase relativa alle ["]operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse["]». Inoltre, non era parimenti «pacifico che ai
medesimi procedimenti fosse applicabile la speciale procedura di
superamento dell'eventuale dissenso regionale di cui all'art. 1,
comma 8-bis, l. n. 239 del 2004».
A seguito della sentenza n. 110 del 2016, invece, secondo la
difesa regionale, è da ritenersi erronea l'applicazione al
procedimento in oggetto della procedura di cui all'art. 14-quater,
comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), in luogo di quella delineata all'art. 1, comma
8-bis, della legge n. 239 del 2004 («erronea applicazione
tempestivamente contestata dinanzi al giudice amministrativo»), in
ciò concretandosi la lesione della sfera di attribuzioni
costituzionali della Regione e del principio di leale collaborazione.
3.- Si è costituito nel giudizio, con atto depositato il 30
gennaio 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile e, in ogni caso, infondato.
3.1.- Rileva innanzitutto l'Avvocatura generale dello Stato che
il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile per tardività.
In particolare, non sarebbe stato rispettato il termine di sessanta
giorni previsto dall'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale). Oggetto del ricorso, infatti, sarebbe dovuto essere
la «prima manifestazione estrinseca e chiara della volontà statale
di attribuirsi la titolarità del potere, e non già il silenzio
successivo del Ministero dello sviluppo economico», ossia il
provvedimento di autorizzazione alla realizzazione del gasdotto TAP.
Secondo la difesa statale, la tardività del ricorso andrebbe
riconosciuta anche laddove si volesse «eventualmente concedere» che
la consapevolezza della Regione intorno alla lesione delle proprie
prerogative sia sorta solo a seguito della sentenza n. 110 del 2016
della Corte costituzionale. Anche in questo caso, infatti, il termine
di sessanta giorni non sarebbe stato rispettato, dovendo decorrere
dalla data di deposito della stessa decisione. Secondo l'Avvocatura
generale dello Stato, peraltro, sarebbe stato comunque necessario
impugnare l'atto di autorizzazione del metanodotto TAP, «in quanto
atto iniziale lesivo».
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che il ricorso
sia, in ogni caso, infondato.
In primo luogo, oggetto di contestazione da parte della Regione
Puglia è la «sussistenza o meno, al momento dell'adozione
dell'autorizzazione, delle condizioni "concrete" per procedere ai
sensi dell'art. 52-quinquies, comma 5», del d.P.R. n. 327 del 2001.
Tale questione, sottolinea la difesa statale, è stata oggetto di
giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, che
ha rigettato il ricorso della Regione Puglia per l'annullamento
dell'atto di autorizzazione alla costruzione del gasdotto TAP con la
sentenza 17 febbraio 2016, n. 2108, rilevando che la legge n. 239 del
2004 ha previsto all'art. 1, comma 8-bis, una specifica disciplina
per i procedimenti di autorizzazione delle infrastrutture lineari
energetiche che fanno parte delle reti nazionali, sostituendo
espressamente il comma sesto dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001 (a questo proposito viene citata la sentenza n. 239 del 2013
della Corte costituzionale, con la quale, secondo la difesa statale,
si sarebbe chiarito che il comma 8-bis del citato art. 1 «disciplina
le forme di inerzia che provocano un blocco procedimentale con
indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e per
il buon andamento dell'azione amministrativa»).
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che tale disciplina non
sia applicabile al caso di specie, poichè la Regione Puglia ha
manifestato espressamente il proprio dissenso rispetto alla
costruzione del gasdotto TAP, e che il Ministero dello sviluppo
economico abbia correttamente applicato la «normativa generale
sull'attività amministrativa, attivando la procedura prevista per il
superamento dei dissensi in caso di "intesa forte" disciplinata
dall'art. 14-quater, comma 3», della legge n. 241 del 1990.
A ulteriore conforto di simile ricostruzione, la difesa statale
ritiene, sempre richiamando la sentenza n. 2108 del 2016 del TAR del
Lazio, che la procedura prescelta non abbia provocato alcuna lesione
delle prerogative regionali, assicurando «una trattativa più intensa
(in quanto suddivisa in tre fasi) ed una partecipazione ancora
maggiore dell'ente dissenziente», rispetto a quanto previsto all'art.
1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004.
A fronte di tali considerazioni, l'Avvocatura generale dello
Stato ritiene che la sentenza n. 110 del 2016 della Corte
costituzionale non sembrerebbe incidere per nulla sulla vicenda in
esame, non comportando una nuova interpretazione della disciplina di
riferimento che conduca a ritenere lesivi della sfera di attribuzioni
costituzionali della Regione e del principio di leale collaborazione
nè il provvedimento di autorizzazione nè il mancato annullamento o
revoca di quest'ultimo.
4.- È intervenuta nel giudizio, con atto depositato il 6
febbraio 2017, la società Trans Adriatic Pipeline AG, chiedendo che
la Corte costituzionale «dichiari inammissibile ovvero, in subordine,
respinga il ricorso», previo riconoscimento dell'ammissibilità del
proprio atto di intervento.
4.1.- La società interveniente si sofferma, in via preliminare,
sull'ammissibilità dell'intervento, richiamando l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui i soggetti terzi potrebbero
partecipare al giudizio per conflitto laddove gli atti impugnati
siano oggetto di un giudizio comune di cui siano parti e la decisione
della Corte costituzionale possa condizionare l'esito di tale
giudizio «che si è svolto o che si sarebbe dovuto svolgere».
Dopo aver sottolineato che la propria posizione giuridica
soggettiva si fonda sul provvedimento di autorizzazione alla
costruzione del gasdotto TAP, che la Regione Puglia mirerebbe ad
annullare attraverso il conflitto di attribuzione, la società Trans
Adiatic Pipeline AG ritiene che la Regione «avrebbe dovuto agire in
un giudizio comune contro il silenzio dello Stato ai sensi dell'art.
31 e [dell'art.] 117 del codice del processo amministrativo ed
avrebbe dovuto, sotto pena di inammissibilità, notificare il ricorso
anche a TAP quale contraddittore necessario».
La società Trans Adriatic Pipeline AG, inoltre, ricorda che
risulta pendente (al momento del deposito dell'atto di intervento) il
giudizio davanti al Consiglio di Stato, «relativo alla legittimità
dell'Autorizzazione Unica, nel quale si discute del corretto
espletamento della fase di svolgimento della leale collaborazione»,
per concludere che il conflitto promosso dalla Regione «mira a
travolgere e/o comunque incidere negativamente sulla posizione
soggettiva di TAP» e «a rendere inutile il giudizio che si sta
svolgendo davanti al Consiglio di Stato».
4.2.- La società Trans Adriatic Pipeline AG sostiene che il
ricorso debba essere dichiarato inammissibile per due motivi.
4.2.1.- In primo luogo, per far valere l'asserita lesione delle
sue prerogative costituzionali, la Regione Puglia avrebbe dovuto
sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del provvedimento
che autorizza la costruzione del gasdotto TAP, entro il termine
perentorio di sessanta giorni dalla sua adozione. L'impugnazione del
successivo silenzio tenuto dal Ministero dello sviluppo economico,
dunque, mirerebbe a «ottenere una impropria riapertura del termine
per proporre il conflitto».
Alla sentenza n. 110 del 2016 della Corte costituzionale non si
potrebbe, in ogni caso, attribuire alcun rilievo per il caso di
specie, poichè essa non ha modificato il quadro normativo di
riferimento. Ancora prima di questa decisione, infatti, era già
chiaro, secondo la difesa della società interveniente, come fosse
necessaria l'intesa forte con la Regione interessata. Una volta
intervenuto il diniego espresso da parte di quest'ultima,
correttamente si è dato avvio alla procedura per il suo superamento,
attraverso la rimessione degli atti alla Presidenza del Consiglio dei
ministri.
A conforto di simile ricostruzione, l'interveniente richiama la
sentenza n. 2108 del 2016 del TAR del Lazio, che avrebbe affermato la
correttezza della decisione del Ministero dello sviluppo economico di
applicare la disciplina generale sull'attività amministrativa di cui
all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
4.2.2.- In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile
poichè con esso si censura una condotta omissiva del Ministero dello
sviluppo economico. Richiamando in particolare la sentenza n. 276 del
2007 della Corte costituzionale, la difesa dell'interveniente afferma
che il conflitto nei confronti di condotte omissive è ammissibile
«solo laddove l'inerzia oggetto di contestazione riguardi
un'attività vincolata nell'an e nel quando», mentre, laddove le
attività rientrino nella sfera di discrezionalità garantite
all'amministrazione, «nessuna lesione può derivare dalla mera
inattivita'».
In questa prospettiva, in capo al Ministero dello sviluppo
economico non poteva delinearsi alcun obbligo di dare riscontro alle
istanze della Regione Puglia. Innanzitutto, «le sentenze di rigetto
della Corte costituzionale non hanno, per definizione, effetti
vincolanti, nè soprattutto il contenuto della sentenza era tale da
creare qualsivoglia vincolo a carico dello Stato». Inoltre, alle
istanze regionali dovrebbe assegnarsi una «mera funzione
sollecitatoria e non vincolante», senza alcun obbligo per
l'amministrazione di provvedervi.
4.3.- Il ricorso, secondo la difesa dell'interveniente, sarebbe
in ogni caso infondato.
A questo proposito, si sottolinea che la Regione Puglia ha «preso
parte a tutte le fasi del procedimento autorizzativo del gasdotto
TAP, ivi incluse le tre riunioni tenutesi dinnanzi alla Presidenza
del Consiglio nella fase conclusiva del procedimento, volte a cercare
di superare il diniego all'intesa manifestato dalla Regione stessa».
Tale circostanza dimostrerebbe come «lo Stato si sia impegnato
con ogni possibile sforzo nella ricerca dell'intesa con la Regione»,
nel rispetto dei requisiti imposti dall'intesa «di tipo "forte"». Il
dissenso regionale, quindi, potrebbe essere superato a fronte di «un
articolato percorso procedimentale e anche a fronte della
reiterazione delle trattative» laddove «si ravvisi un atteggiamento
[...] di precostituito e non negoziabile rifiuto non rispondente al
principio della leale collaborazione».
5.- In vista dell'udienza, in data 18 settembre 2017, la difesa
della Regione Puglia ha depositato ulteriore memoria, richiamando le
proprie precedenti osservazioni e replicando ai rilievi
dell'Avvocatura generale dello Stato e della società Trans Adriatic
Pipeline AG.

Considerato in diritto

1.- La Regione Puglia ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di non spettanza allo Stato - e per esso al Ministero
dello sviluppo economico - del «potere di negare, oltretutto con il
mero strumento del silenzio giuridicamente rilevante», l'adozione
degli atti necessari ad ottemperare a quanto statuito dalla sentenza
n. 110 del 2016 di questa Corte, in relazione al procedimento che ha
condotto al rilascio dell'autorizzazione per il gasdotto Trans
Adriatic Pipeline (d'ora in avanti TAP).
Il silenzio serbato dal Ministero avrebbe determinato la
violazione delle attribuzioni regionali garantite dagli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonchè dal
principio di leale collaborazione, e la Regione Puglia chiede
pertanto che venga adottata «ogni statuizione necessaria a garantire
il ripristino della sfera delle attribuzioni costituzionali lese».
Ritiene, in particolare, la ricorrente che tali attribuzioni
siano state incise dal silenzio mantenuto dal Ministero dello
sviluppo economico a seguito delle due note di diffida del 21 giugno
2016 e del 21 settembre 2016, con le quali la Regione ha chiesto allo
stesso Ministero di riesaminare la procedura per l'adozione del
provvedimento di autorizzazione alla costruzione del gasdotto TAP e,
conseguentemente, di annullare o revocare quest'ultimo.
Nella prospettiva della difesa regionale, le ragioni del
sollevato conflitto si ricaverebbero dalla sentenza n. 110 del 2016
di questa Corte, dalla quale si evincerebbe la necessità di
pervenire all'intesa con le Regioni interessate anche per la
costruzione dei gasdotti di importazione di gas dall'estero, mentre,
nel caso di specie, il provvedimento di autorizzazione alla
realizzazione del gasdotto TAP sarebbe stato rilasciato, secondo la
ricorrente, in assenza d'intesa con la Regione Puglia.
2.- Come deciso con ordinanza dibattimentale letta all'udienza
pubblica del 10 ottobre 2017, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato nel giudizio dalla società Trans Adriatic
Pipeline AG.
Nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, di regola,
non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati
a promuovere il conflitto o a resistervi (ordinanze allegate alle
sentenze n. 380 e n. 222 del 2007), ma non può escludersi che
l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e
diretto, situazioni soggettive di terzi, il cui pregiudizio o la cui
salvaguardia dipendono dall'esito dello stesso (ordinanza allegata
alla sentenza n. 195 del 2007).
Nel caso di specie, la società Trans Adriatic Pipeline AG è
stata parte del giudizio amministrativo avente a oggetto il
provvedimento di autorizzazione del Ministero dello sviluppo
economico del 20 maggio 2015 alla costruzione del gasdotto TAP.
Poichè il ricorso per conflitto della Regione Puglia mira in
definitiva a incidere su tale provvedimento, l'esito dell'odierno
giudizio è suscettibile di ripercuotersi sulla posizione giuridica
soggettiva della società, la quale si fonda proprio su quel
provvedimento, in base all'assetto giuridico da quest'ultimo
determinato e rimasto inalterato a seguito della definizione del
giudizio amministrativo di cui la società stessa è stata parte.
Per consentire alla società Trans Adriatic Pipeline AG di far
valere le sue ragioni davanti a questa Corte, il suo atto
d'intervento deve essere pertanto dichiarato ammissibile.
3.- In via preliminare, è necessario precisare che la sentenza
n. 110 del 2016 di questa Corte è male invocata dalla Regione
ricorrente.
Dichiarando non fondata una questione proposta in via principale
da alcune Regioni, tale sentenza ha chiarito, in via
d'interpretazione, che anche ai gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero, in quanto infrastrutture lineari energetiche, si applica
l'art. 52-quinquies, comma 5, del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'), il quale prevede che l'atto conclusivo del procedimento di
autorizzazione alla costruzione di ogni infrastruttura lineare
energetica sia adottato d'intesa con le Regioni interessate.
La sentenza non ha modificato in alcun modo il quadro normativo
entro il quale è stato adottato, in data 20 maggio 2015, il
provvedimento di autorizzazione alla realizzazione del gasdotto TAP.
Per tale ragione, da essa non poteva conseguire, come invece asserito
dalla ricorrente, alcun obbligo in capo al Ministero dello sviluppo
economico di adottare «atti necessari ad ottemperare a quanto
statuito dalla sentenza».
D'altra parte, l'interpretazione assunta in tale pronuncia con
riferimento alla necessità dell'intesa non ha riguardato in alcun
modo la scelta delle procedure necessarie in caso di mancata
definizione della stessa, a seconda che sia determinata da un
dissenso espresso oppure da una mera inerzia regionale; mentre il
ricorso per conflitto della Regione sembra proprio lamentare, in
definitiva, che la lesione della propria sfera di attribuzioni
costituzionali sia dipesa dalla violazione della corretta procedura
da applicare in caso di mancato raggiungimento dell'intesa; profilo,
quest'ultimo, che nel caso di specie ha costituito oggetto del
giudizio amministrativo concluso dalla sentenza del Consiglio di
Stato del 27 marzo 2017, n. 1392.
4.- Ciò affermato in via preliminare, il conflitto è
inammissibile.
Non è in discussione, in astratto, l'ammissibilità di ricorsi
per conflitto di attribuzione aventi ad oggetto condotte omissive,
laddove esse siano realmente idonee a produrre un'immediata
violazione o menomazione di attribuzioni costituzionali (sentenze n.
276 del 2007, n. 187 del 1984, n. 111 del 1976).
Tale idoneità lesiva è tuttavia assente laddove l'inerzia
dell'amministrazione a fronte di un'istanza ad essa rivolta possa
essere interpretata solo come una mancata risposta ad una
sollecitazione non vincolante e non come un comportamento omissivo
concludente volto a negare attribuzioni costituzionali (sentenza n.
276 del 2007).
È ciò che è accaduto nel caso di specie, in cui il silenzio
sulle istanze regionali non è significativo, non potendosi
attribuire ad esso idoneità lesiva.
Il conflitto, pertanto, è inammissibile perchè difetta dei
necessari requisiti di attualità e originarietà, mirando in
sostanza, come correttamente eccepito dall'Avvocatura generale dello
Stato, a superare la mancata impugnazione del provvedimento di
autorizzazione (adottato in data 20 maggio 2015) alla realizzazione
del gasdotto TAP, unico atto potenzialmente lesivo delle attribuzioni
regionali.
La Regione Puglia, a questo riguardo, sostiene di non aver potuto
tempestivamente impugnare tale provvedimento con ricorso per
conflitto di attribuzione, poichè la consapevolezza della lesione
delle proprie prerogative sarebbe intervenuta solo a seguito della
ricordata sentenza n. 110 del 2016 di questa Corte (depositata il 20
maggio 2016), nonchè a fronte del silenzio del Ministero dello
sviluppo economico rispetto alle due diffide e, in particolare, a
seguito della scadenza del termine per provvedere indicato nella
seconda di queste. Dal silenzio del Ministero la Regione avrebbe
dedotto in via «definitiva e inequivoca» la volontà dello Stato di
negare l'adozione degli atti sollecitati, ritenuti necessari ad
ottemperare alla sentenza n. 110 del 2016.
Si è già chiarito che il richiamo a quest'ultima è
inconferente.
Ma anche a voler concedere che l'interesse a ricorrere sia sorto
in capo alla Regione solo a seguito del deposito della sentenza più
volte citata, cionondimeno la Regione avrebbe dovuto impugnare l'atto
di autorizzazione alla costruzione del gasdotto TAP.
Pertanto, come da costante giurisprudenza di questa Corte, il
conflitto è inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Puglia, con il ricorso in epigrafe, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al silenzio del
Ministero dello sviluppo economico tenuto a seguito delle note del
Presidente della Regione Puglia n. 2918/SP del 21 giugno 2016 e n.
4060/SP del 21 settembre 2016.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 ottobre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 10 ottobre 2017

ORDINANZA

Visto l'intervento spiegato in giudizio dalla società Trans
Adriatic Pipeline AG;
considerato che nel giudizio per conflitto di attribuzione tra
enti, di regola, non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da
quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (ord.
allegata alla sentenza n. 380 del 2007; ord. allegata alla sentenza
n. 222 del 2007);
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può tuttavia
escludersi la possibilità che l'oggetto del conflitto sia tale da
coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di
terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito
del conflitto (ord. allegata alla sentenza n. 195 del 2007);
che, nel caso di specie, la società Trans Adriatic Pipeline AG
è stata parte del giudizio amministrativo avente a oggetto il
provvedimento di autorizzazione del Ministero dello Sviluppo
economico del 20 maggio 2015 alla costruzione del gasdotto TAP;
che il giudizio per conflitto di attribuzione fra enti, tenendo
conto del tenore del ricorso della Regione, potrebbe concludersi con
statuizioni suscettibili di incidere sull'atto posto a fondamento
della posizione giuridica soggettiva della società interveniente,
che si basa in modo immediato e diretto su tale provvedimento di
autorizzazione;
che ne consegue che la società Trans Adriatic Pipeline AG possa
far valere le proprie ragioni nel giudizio di fronte a questa Corte.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile l'intervento della società Trans Adriatic
Pipeline AG nel giudizio per conflitto di attribuzione promosso dalla
Regione Puglia nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri.

F.to: Paolo Grossi, Presidente