1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Regione Umbria - Disciplina regionale dei lavori pubblici - Lavori di competenza regionale in regime di delega amministrativa - Previsione che la Regione provvede alla progettazione, approvazione e realizzazione di opere e lavori pubblici di propria competenza, anche mediante delegazione amministrativa a Consorzi di bonifica, ad Agenzie regionali e a enti locali anche in forma associata, individuati dalla Giunta regionale. - Legge della Regione Umbria 2 agosto 2018, n. 6 (Assestamento del bilancio di previsione 2018-2020 e provvedimenti collegati in materia di entrata e di spesa - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali), art. 22, comma 1. (18C00235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2018)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello stato codice fiscale 80224030587, fax
06/96514000 presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, manifestando la volontà di ricevere le
comunicazioni all'indirizzo pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Umbria, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1, della legge
regionale Umbria n. 6 del 2 agosto 2018, recante «Assestamento del
bilancio di previsione 2018-2020 e provvedimenti collegati in materia
di entrata e di spesa - Modificazioni ed integrazioni di leggi
regionali.», pubblicata nel Bollettino ufficiale della regione n. 38
del 3 agosto 2018 - supplemento straordinario, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 27 settembre 2017.
1. La legge regionale dell'Umbria n. 6/2018, indicata in
epigrafe, composta da 23 articoli, come esplicita lo stesso titolo,
contiene le disposizioni per l'assestamento del bilancio di
previsione 2018-2020 e i provvedimenti collegati in materia di
entrata e di spesa, nonchè le modifiche alla legge regionale 21
gennaio 2010, n. 3, recante la «Disciplina regionale dei lavori
pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori
pubblici».
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Umbria abbia ecceduto dalla propria competenza, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti;

Motivi

1. L'art. 22, comma 1, della legge regione Umbria n. 6/2018 viola
l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione e le norme
interposte di cui agli articoli 37 e 38 del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni.
La norma contenuta all'art. 22, comma 1, della legge regione
Umbria n. 6/2018 citata dispone che «Dopo l'art. 31 della legge
regionale 21 gennaio 2010, n. 3 (Disciplina regionale dei lavori
pubblici e norme in materia di regolarità contributiva per i lavori
pubblici), è inserito il seguente: «Art. 31-bis (Lavori di
competenza regionale in regime di delega amministrativa). - 1. La
regione provvede alla progettazione, approvazione e realizzazione di
opere e lavori pubblici di propria competenza anche mediante
delegazione amministrativa a consorzi di bonifica, nell'ambito delle
funzioni di cui alla legge regionale 23 dicembre 2004, n. 30 (Norme
in materia di bonifica), ad agenzie regionali e ad enti locali anche
in forma associata, individuati dalla giunta regionale.
2. A tal fine la regione, in sede di trasferimento delle risorse
ai soggetti individuati al comma 1, riconosce oneri per spese
generali nella misura forfettaria del dieci per cento dell'importo
della spesa complessiva, i quali compensano ogni onere, dalla fase
progettuale al collaudo. La percentuale applicabile è fissata nella
misura forfettaria del dodici per cento nel caso in cui le attività
di cui al comma 1 necessitano di spese specialistiche.
3. Le spese generali e specialistiche, di cui al comma 2, sono
definite con apposito atto della giunta regionale.».
Come risulta anche dalla relazione illustrativa al Codice dei
contratti pubblici, il decreto legislativo n. 50/2016 citato, l'art.
37, rubricato «Aggregazioni e centralizzazione delle committenze», in
combinato con l'art. 38, rubricato «Qualificazione delle stazioni
appaltanti e centrali di committenza», del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50, contenente il «Codice dei contratti pubblici»,
come modificato dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, attua
i criteri di delega di cui all'art. 1, comma 1, lettera bb) - che
individua gli obiettivi di razionalizzazione delle procedure di spesa
attraverso criteri di qualità, efficienza - professionalizzazione
delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle
funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle
fasi di programmazione e controllo, nonchè l'introduzione di un
apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle medesime
stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità
tecnico-organizzativa sulla base di parametri obiettivi - e lettera
dd), che articola ulteriormente i criteri sul contenimento dei tempi
e piena verificabilità dei flussi finanziari, anche attraverso
adeguate forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione
del numero delle stazioni appaltanti, effettuate sulla base del
sistema di qualificazione di cui alla lettera bb) - della legge 28
gennaio 2016, n. 11, contenente le «Deleghe al Governo per
l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali,
nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture del 2016.».
Come osservato in dottrina in sede di commento dei predetti
articoli 37 e 38, il legislatore torna con forza sul concetto di
aggregazione e centralizzazione delle committenze, intessendo una
relazione a doppio filo con l'altro fondamentale concetto di
qualificazione delle stazioni appaltanti.
Il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti,
nell'ottica del legislatore delegante, è, quindi, collegato a una
riforma complessiva del sistema.
Si ritiene, pertanto, che le disposizioni concernenti
l'aggregazione e centralizzazione delle committenze di cui all'art.
37 del codice dei contratti citato, nonchè le norme relative alla
qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all'art. 38 del
medesimo codice citato, la cui attuazione è demandata all'emanando
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (comma 2), si
configura quale sistema normativo omogeneo volto a dare attuazione
alla riforma voluta dal legislatore delegante, finalizzata alla
razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso criteri di
qualità, efficienza e professionalizzazione delle stazioni
appaltanti, finalità il cui raggiungimento è condizionato
dall'applicazione del suddetto sistema su tutto il territorio
nazionale.
Tanto premesso, appare utile, altresì, ricordare le indicazioni
e principi fissati, con giurisprudenza costante, dalla Corte
costituzionale, principi che, ancorchè contenuti in pronunce
intervenute in relazione al previgente codice (decreto legislativo n.
163 del 2006 citato), attesa la loro valenza di carattere generale,
possono senz'altro essere riferibili anche alle previsioni contenute
nel decreto legislativo n. 50 del 2016 citato e successive
modificazioni.
In particolare, nella sentenza n. 411 del 2008 (punto 3 del
Considerato in diritto), la Corte costituzionale ha affermato che
«... La disciplina degli appalti pubblici, intesa in senso
complessivo, include diversi "ambiti di legislazione" che "si
qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono": in essa,
pertanto, si profila una interferenza fra materie di competenza
statale e materie di competenza regionale ... ma con la "prevalenza
della disciplina statale su ogni altra fonte normativa" (sentenza n.
401/2007) in relazione agli oggetti riconducibili alla competenza
esclusiva statale, esercitata con le norme recate dal decreto
legislativo n. 163 del 2006» (attualmente dal decreto legislativo n.
50/2016).
Inoltre, la Corte ha precisato che «la disciplina delle procedure
di gara, e, in particolare, la regolamentazione della qualificazione
e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei
criteri di aggiudicazione, ivi compresi quelli che devono presiedere
all'attività di progettazione, mirano a garantire che le medesime si
svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi
comunitari della libera circolazione delle merci, della libera
prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonchè dei
principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento
(sentenze n. 431 e n. 401 del 2007). Esse, in quanto volte a
consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti,
sono riconducibili all'ambito della tutela della concorrenza, di
esclusiva competenza del legislatore statale (sentenze n. 401 del
2007, n. 345 del 2004), che ha titolo pertanto a porre in essere una
disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure
(adottata con il citato decreto legislativo n. 163 del 2006), la
quale, avendo ad oggetto il mercato di riferimento delle attività
economiche, può influire anche su materie attribuite alla competenza
legislativa delle regioni (sentenza n. 430 del 2007).».
Considerazioni pressochè identiche, sono state espresse anche in
sentenze successive (ex plurimis, n. 259 del 2013; n. 28 del 2013; n.
339 del 2011; n. 186 del 2010; n. 283 del 2009).
Nella sentenza n. 28/2013 (punto 3 del Considerato in diritto),
ha affermato che «Questa Corte ha ripetutamente chiarito - ex multis,
sentenze n. 411 del 2008 e n. 401 del 2007 - che la fase di
aggiudicazione degli appalti attiene alla "tutela della concorrenza"
e, pertanto, spetta al legislatore statale, in via esclusiva,
disciplinare tanto le procedure di affidamento, quanto i criteri di
valutazione dell'offerta, confermando in questo senso quanto
espressamente stabilito dall'art. 4, comma 3, del decreto legislativo
n. 163 del 2006, ove si afferma che le regioni «non possono prevedere
una disciplina diversa da quella del presente codice in relazione
[tra l'altro] ai criteri di aggiudicazione».
La necessità di assicurare «l'adozione di uniformi procedure di
evidenza pubblica nella scelta del contraente, idonee a garantire, in
particolare, il rispetto dei principi di parità di trattamento, di
non discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza» (sentenza
n. 401 del 2007) esige che la disciplina delle procedure di gara, la
regolamentazione della qualificazione e della selezione dei
concorrenti, le procedure di affidamento e i criteri di
aggiudicazione siano disciplinati dal legislatore statale, essendo.
riconducibili alla tutela della concorrenza (ex multis sentenze n.
186 del 2010 e 283 del 2009).
Successivamente, con la sentenza n. 259 del 2013 (punto 3 del
Considerato in diritto), ha affermato che «questa Corte, con
giurisprudenza costante, ha chiarito che l'intera disciplina delle
procedure ad evidenza pubblica è riconducibile alla tutela della
concorrenza, con la conseguente titolarità della potestà
legislativa, in via esclusiva, in capo allo Stato. In particolare, la
disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della
qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di
affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che le
medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei
principi comunitari della libera circolazione delle merci, della
libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento,
nonchè dei principi costituzionali di trasparenza, di parità di
trattamento, di non discriminazione (ex plurimis: sentenze n. 28 del
2013; n. 339 del 2011; n. 186 del 2010; n. 283 del 2009 e n. 401 del
2007).
La disciplina della materia dei contratti pubblici, quindi, come
ormai costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale,
spetta alla competenza esclusiva dallo Stato perchè riconducibile
all'ambito della legislazione della tutela della concorrenza (per
tutte quelle attività che concernono la disciplina delle procedure
di gara).
L'art. 22, comma 1, citato, che inserisce l'art. 31-bis
all'interno della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 3, citata
viola, pertanto, la sfera di competenza esclusiva dello Stato in
materia di «tutela della concorrenza» di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e), della Costituzione, per contrasto con i parametri
interposti di cui agli articoli 37 e 38, del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni.

P.Q.M.

Si conclude perchè l'art. 22, comma 1 della legge regionale
Umbria n. 6 del 2 agosto 2018, recante «Assestamento del bilancio di
previsione 2018-2020 e provvedimenti collegati in materia di entrata
e di spesa - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali.»,
indicato in epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 27 settembre 2018.

Roma, 2 ottobre 2018

Il vice avvocato generale dello Stato: Palmieri


e per L'avvocato dello Stato: Morici