1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 aprile 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 aprile 2001 (della Provincia autonoma di Trento) Servizio militare - Istituzione del servizio civile nazionale - Attribuzione all'Ufficio nazionale per il servizio civile dei compiti di organizzazione e svolgimento del servizio stesso, fino alla costituzione della Agenzia di cui all'art. 10, comma 7, del decreto legislativo n. 303/1999, nonche' del potere di approvazione dei progetti d'impiego predisposti dalle amministrazioni statali e regionali, dalle province autonome, dagli enti locali e dagli altri enti in possesso dei requisiti di cui all'art. 11 legge n. 230/1998 - Ricorso della Provincia di Trento - Lamentata indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di ordinamento di uffici provinciali e del personale ad essi addetto, di tutela e conservazione del patrimonio storico-artistico e popolare, di manifestazioni ed attivita' artistiche culturali ed educative locali, di urbanistica, di tutela del paesaggio, di opere di prevenzione e pronto soccorso per calamita' pubbliche, di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna, di lavori pubblici, di turismo, di agricoltura e foreste, di lavoro, di assistenza e beneficenza pubblica, di addestramento e formazione professionale, di istruzione elementare e secondaria, di igiene e sanita'. - Legge 6 marzo 2001, n. 64, art. 7, commi 2 e 4. - Statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 20), 21), 23), 25) e 29); 9, nn. 2), 4), 5) e 10); e 16. Servizio militare - Istituzione del servizio civile nazionale - Previsione della disciplina con regolamento governativo delle caratteristiche e degli standard di utilita' sociale dei progetti d'impiego, dei criteri di ripartizione dei finanziamenti necessari all'attuazione degli stessi, delle procedure e modalita' per le attivita' di monitoraggio, controllo e verifica della corretta gestione dei progetti approvati - Attribuzione al Governo del potere di determinare i criteri per la ripartizione dei finanziamenti tra i vari enti abilitati all'impiego degli obiettori - Dedotta non consentita utilizzazione dello strumento del regolamento governativo anziche' dell'atto di indirizzo e coordinamento - Lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia di Trento nell'ambito di materie di propria competenza. - Legge 6 marzo 2001, n. 64, art. 8, comma 1. - Statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 20), 21), 23), 25) e 29); 9, nn. 2), 4), 5) e 10); 16 e Titolo VI (come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 e, in particolare, dall'art. 5, commi 2 e 3); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Servizio militare - Istituzione del servizio civile nazionale - Previsione della disciplina con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro della pubblica istruzione, dei crediti formativi, per i cittadini che prestano il servizio civile o militare di leva, rilevanti nell'ambito dell'istruzione e della formazione professionale, ai fini del compimento di periodi obbligatori di pratica professionale o di specializzazione, previsti per l'acquisizione dei titoli necessari all'esercizio di specifiche professioni o mestieri - Lesione della sfera di competenza provinciale in materia di addestramento e formazione professionale. - Legge 6 marzo 2001, n. 64, art. 10, comma 2. - Statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 29); d.P.R. 1o novembre 1973, n. 689, art. 1. (001C0441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2001)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 779 del 6 aprile 2001 (all.
1), rappresentata e difesa - come da procura speciale dell'11 aprile
2001 (n. di rep. 25206) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu in
qualità di ufficiale rogante della Provincia stessa (all. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 7,
commi 2 e 4, 8, comma 1, e 10, comma 2, della legge 6 marzo 2001
n. 64, Istituzione del servizio civile nazionale, pubblicata nella
Gazzetta ufficiale - serie generale - n. 68 del 22 marzo 2001, per
violazione:
dell'articolo 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13), 16), 17), 20),
21), 23), 25)e 29,
dell'articolo 9, n. 2), 4), 5) e 10), e dell'articolo 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione;
dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992;
dell'autonomia finanziaria quale garantita alla Provincia dal
Titolo VI dello Statuto speciale, come modificato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386, ed in particolare dell'art. 5, commi 2 e 3,
della legge n. 386 del 1989.

F a t t o

La disciplina del servizio civile nazionale, oggetto della legge
qui impugnata n. 64 del 2001, interseca orizzontalmente molte delle
materie in cui la Provincia autonoma di Trento è dotata di
competenze legislative ed amministrative proprie e delegate. Si
tratta, in particolare, delle competenze in materia di ordinamento
degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare di
manifestazioni ed attività artistiche, culturali ed educative
locali, di urbanistica, di tutela del paesaggio, di opere di
prevenzione e pronto soccorso per calamità pubbliche, di alpicoltura
e parchi per la protezione della flora e della fauna, di lavori
pubblici, di turismo, di agricoltura e foreste, di lavoro, di
assistenza e beneficenza pubblica, di addestramento e formazione
professionale, di istruzione elementare e secondaria, nonchè di
igiene e sanita': ai sensi dell'art. 8, nn. 1), 3), 4), 5), 6), 13),
16), 17), 20), 21), 23), 25), e 29), dell'art. 9 n. 2), 4), 5) e 10),
e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative
norme di attuazione.
Dall'art. 1 della legge n. 64 in questione, relativo agli scopi
del servizio civile nazionale, risulta chiaramente la descritta
interferenza con le materie di competenza provinciale. Infatti, esso
indica come propri della legge il fine di "promuovere la solidarietà
e la cooperazione, a livello nazionale ed internazionale, con
particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla
persona", il fine di "partecipare alla salvaguardia e tutela del
patrimonio della Nazione, con particolare riguardo ai settori
ambientali, anche sotto l'aspetto dell'agricoltura in zona di
montagna, forestale, storico-artistico, culturale e della protezione
civile" ed il fine di contribuire alla formazione civica, sociale,
culturale e professionale dei giovani".
Del fatto che si tratti di interventi in materia sociale si trae
anche conferma dall'art. 11, comma. 3, che prevede la confluenza
delle risorse del Fondo nazionale per il servizio civile nel Fondo
nazionale per le politiche sociali, nel momento di efficacia dei
decreti legislativi che regoleranno il servizio civile volontario.
Inoltre, non solo l'ambito materiale della legge stessa coincide, in
buona parte, con i settori di competenza della Provincia autonoma di
Trento, ma le ulteriori norme della legge n. 64 si rivelano
specificamente lesive dell'autonomia costituzionale della Provincia
stessa.
Così è, in primo luogo, per l'art. 7, che istituisce e
disciplina l'ufficio nazionale per il servizio civile, stabilendo che
esso "cura l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento del
servizio civile nazionale, fino alla costituzione dell'Agenzia per il
servizio civile di cui all'art. 10, comma 7, del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 303" (comma 1). Esso infatti non si limita a tale
generale disposizione, ma stabilisce poi, in particolare, che
"l'ufficio nazionale per il servizio civile approva i progetti di
impiego predisposti dalle amministrazioni statali e regionali e dalle
province autonome di Trento e di Bolzano, nonchè dagli enti locali e
dagli altri enti in possesso dei requisiti di cui all'articolo 11
della legge n. 230 del 1998, assicurando e coordinando la coerenza di
progetti e convenzioni con le finalità della presente legge e la
programmazione nazionale" (comma 2). Dal quarto comma del medesimo
art. 7, poi, risulta che "lo statuto dell'Agenzia di cui all'art. 10,
comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, prevede la
costituzione di sedi della stessa Agenzia nelle regioni e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano, dotate di autonomia
gestionale e operativa, prevedendo anche forme di consultazione con
le regioni, le province autonome e gli enti locali".
A sua volta l'art. 8, comma 1, della legge n. 64 del 2001
stabilisce che "con regolamento... sono determinati: le
caratteristiche e gli standard di utilità sociale dei progetti di
impiego: i criteri per la ripartizione dei finanziamenti necessari
all'attuazione degli stessi, tenendo conto delle capacità
finanziarie dell'ente proponente, del numero dei giovani in servizio
civile impegnati nei progetti e dell'estensione dell'area geografica
interessata al progetto, nonchè della garanzia di accesso ai
finanziamenti da parte di ogni regione e provincia autonoma, al fine
di consentire che la ripartizione dei finanziamenti sia effettuata in
funzione dalle esigenze oggettivamente prioritarie e non soltanto
della presentazione dei progetti; le procedure e le modalità per le
attività di monitoraggio, controllo e verifica della corretta
gestione dei progetti approvati".
Infine, l'art. 10, comma 2, della legge qui impugnata prevede che
"con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto
con il Ministro della pubblica istruzione, sono determinati i crediti
formativi per i cittadini che prestano il servizio civile o il
servizio militare di leva, rilevanti, nell'ambito dell'istruzione o
della formazione professionale. ai fini del compimento di periodi
obbligatori di pratica professionale o di specializzazione, previsti
per l'acquisizione dei titoli necessari all'esercizio di specifiche
professioni o mestieri".
Ma tutte tali norme risultano lesive delle prerogative
costituzionali della Provincia autonoma di Trento per le seguenti
ragioni di

D i r i t t o

Come esposto in narrativa, il servizio civile disciplinato dalla
legge n. 64 del 2001 è destinato a svolgersi in molte materie di
competenza provinciale. La Provincia non intende certo qui contestare
che spetti attualmente allo Stato la disciplina giuridica generale
del servizio civile (cioè, la previsione della possibilità che esso
sostituisca il servizio militare obbligatorio, l'individuazione dei
soggetti che possono accedervi, la disciplina del procedimento di
accesso, la destinazione degli obiettori, la disciplina del loro
status): nella misura in cui lo svolgimento del servizio civile
determina l'assolvimento degli obblighi di leva, è naturale che
l'inquadramento giuridico generale di esso spetti allo Stato.
Ciò che qui si contesta, invece, è che il concreto svolgersi
delle attività in cui si traduce il servizio civile sia regolato e
amministrato dallo Stato, anche qualora tali attività rientrino in
materie provinciali. In altre parole, se è logico che
l'amministrazione di riferimento dell'aspirante obiettore sia lo
Stato (perlomeno sino a che il servizio civile sia sostitutivo del
servizio di leva obbligatorio e ne costituisca, in un certo senso,
l'altra faccia), pare all'inverso logico - e soprattutto
costituzionalmente dovuto - che l'amministrazione di riferimento
degli enti che aspirano all'impiego degli obiettori sia quella
competente nello specifico ambito di azione dell'ente.
Non esiste alcuna giustificazione di ordine costituzionale per
cui le attività svolte dagli obiettori debbano essere sottratte al
regime tipico di quelle attivita': se il legislatore statale ritiene
che il servizio militare possa, a certe condizioni, essere sostituito
da un servizio di ordine non militare, e che in particolare coloro
che lo prestano possano essere chiamati ad operare in settori di
competenza della provincia e nel territorio di questa, ogni
valutazione di merito inerente alla materia che forma oggetto della
competenza provinciale non può che rimanere riservata alla provincia
stessa.
È dunque alla Provincia autonoma di Trento che spetta - come per
le attività "ordinarie" che vengono svolte nelle materie di sua
competenza - il compito di regolare e gestire i progetti di impiego
degli obiettori in vista del miglior soddisfacimento dell'interesse
pubblico specifico. Nè si può dire che la competenza statale sia
necessaria, nel caso degli obiettori, per assicurare il rispetto
delle finalità indicate dalla legge statale, dal momento che il
rispetto di tali finalità si traduce essenzialmente nel garantire
l'effettiva utilità sociale dell'impiego degli obiettori, e che tale
effettiva utilità può essere assicurata nel massimo grado proprio
attraverso l'intervento dell'ente che porta la titolarità e la
responsabilità generale dei compiti nel settore: e tale ente, per le
materie sopra indicate, è appunto la Provincia autonoma di Trento.
La legge statale può certamente fungere da atto regolativo del
quadro generale del servizio civile, ma non può spostare le sfere
costituzionali di competenza senza violare, come essa ad avviso della
ricorrente Provincia attualmente viola, le disposizioni statutarie e
di attuazione indicate in premessa, secondo quanto di seguito
illustrato in relazione alle specifiche norme impugnate.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 7 e dell'art. 10,
comma 2, per lesione delle potestà legislative ed amministrative
della Provincia autonoma di Trento.
L'art. 7 sopra citato appare lesivo ed illegittimo in quanto, in
materie rientranti nella competenza provinciale, attribuisce ad un
ufficio statale il potere di approvazione dei progetti di impiego
predisposti dalla Provincia autonoma di Trento nonchè il potere di
verifica della coerenza di tali progetti con la programmazione
nazionale, e inoltre in quanto attribuisce allo Stato i medesimi
poteri nei confronti di tutti gli altri soggetti operanti nel
territorio provinciale, prevedendo a tali fini l'istituzione di
apposite strutture burocratiche statali a livello provinciale.
Tale disciplina contrasta, oltre che con le norme statutarie
citate in epigrafe, in modo particolare con l'art. 4 d.lgs. n. 266
del 1992, in base al quale "nelle materie di competenza propria della
regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse de quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione".
Per le medesime ragioni deve ritenersi illegittimo il già citato
art. 10, comma 2, in quanto attribuisce al Presidente del Consiglio,
di concerto con il Ministro della pubblica istruzione, il potere di
determinare crediti formativi rilevanti nell'ambito dell'istruzione o
della formazione professionale, così venendo a configurare poteri
statali in materie provinciali.
Nessun dubbio può esistere, ad avviso della provincia, sulla
competenza provinciale in materia. Basti ricordare che le norme di
attuazione statutaria (D.P.R. n. 689/1973) dispongono all'art. 1 un
trasferimento praticamente integrale ("Le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di addestramento,
formazione professionale e relativo orientamento esercitate sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per
il tramite di enti ed istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale, sono esercitate, per il rispettivo territorio,
dalle Province autonome di Trento e Bolzano, salvo quanto disposto
dagli articoli 6 e 7 del presente decreto"), e che le stesse
eccezionali compentenze statali residue, disposte dall'art. 6,
mostrano non esserci alcuno spazio per competenza statali svolte del
Presidente del Consiglio e dal Ministero della pubblica istruzione
essendoci invece una limitata riserva statale in favore delle
attività di formazione e addestramento professionale svolte dal
Ministero della difesa e da quello dell'interno relativamente ai
Corpi armati e ai Corpi di polizia: comma 1, lett. c).
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8 per lesione delle
potestà legislativa ed amministrative e dell'autonomia finanziaria
della Provincia autonoma di Trento. Come già accennato, l'art. 8
prevede disposizioni integrative ed attuative della legge n. 64/2001,
assegnando ad un regolamento governativo il compito di fissare "le
caratteristiche e gli standard di utilità sociale dei progetti di
impiego; i criteri per la ripartizione dei finanziamenti necessari
all'attuazione degli stessi, ... le procedure e le modalità per le
attività di monitoraggio, controllo e verifica della corretta
gestione dei progetti approvati".
Anche questa norma, dunque, attribuisce allo Stato un ruolo
generale di regolazione e controllo delle attività che compongono il
servizio civile, senza distinguere tra quelle che attengono, per
così dire, all'organizzazione del servizio civile sostitutivo in sè
considerato da quelle che attengono alle attività svolte dagli
obiettori quali operatori nell'ambito delle materie di competenza
provinciale: mentre è evidente, ad avviso della ricorrente
Provincia, che tutte le attribuzioni che comportano l'espressione di
un giudizio di valore nel merito di tali attività non possono che
spettare alla competenza provinciale. In particolare, non può che
spettare alla Provincia autonoma di Trento il compito di fissare le
caratteristiche e gli standard di utilità sociale dei progetti di
impiego, di disporre il finanziamento e di monitorare la gestione,
per quanto riguarda le materie di propria competenza.
Si rilevi che, ove il legislatore ritenesse necessario un
ulteriore intervento statale, a precisazione nell'interesse nazionale
degli obbiettivi posti dalla legge, il solo strumento
costituzionalmente e statuariamente legittimo sarebbe costituito da
un atto di indirizzo e coordinamento, il cui luogo non può affatto
essere tenuto dal regolamento governativo.
Una volta riaffermata la competenza della Provincia autonoma di
Trento nel rapporto con gli enti che impiegano gli obiettori in
settori rientranti nella competenza provinciale, emerge anche
l'incostituzionalità di quella norma dell'art. 8 in base alla quale
il Governo determina i criteri per la ripartizione dei finanziamenti
fra i vari enti abilitati all'impiego degli obiettori.
Infatti, in relazione agli enti la cui finanza è inserita
nell'ambito della finanza regionale, tale disposizione comporta una
inammissibile sostituzione di organi statali nella valutazione di
quanto debba essere trasferito a tali enti, in relazione a materie
spettanti alla provincia. Ad avviso della Provincia, invece, se -
come si è illustrato - spetta alla Provincia l'approvazione dei
progetti di impiego nel territorio provinciale, i fondi necessari per
l'attuazione dei progetti dovranno essere assegnati alla Provincia
stessa, che provvederà a ripartirli fra i vari enti, secondo le
proprie norme.
Ciò in assonanza con lo speciale regime finanziario vigente per
le Province autonome, in base al quale - nelle materie provinciali -
"le amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente a indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale" (art.
4, comma 3, d.lgs. n. 266/1992). Inoltre, da un lato "i finanziamenti
recati da qualunque ... disposizione di legge statale, in cui sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono
assegnati alle province autonome ed affluiscono al bilancio delle
stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore", dall'altro "per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si
prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad
eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle
quote di riparto" (così l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386
del 1989).
Si consideri, infatti, che lo stesso art. 8 della legge n. 64 del
2001 prevede, quale vincolo di contenuto per il regolamento da esso
previsto, che sia data "garanzie di accesso ai finanziamenti da parte
di ogni regione e provincia autonoma, al fine di consentire che la
ripartizione dei finanziamenti sia effettuata in funzione delle
esigenze oggettivamente prioritarie e non soltanto della
presentazione dei progetti": ed in questa garanzia è implicito un
sostanziale riparto, cui non può non collegarsi l'applicazione del
meccanismo statutario ora descritto.
D'altronde, esclusa a termini statutari la legittimità della
spesa statale diretta, ove non si ritenesse si debba applicare
l'art. 5 della legge n. 386 del 1989, il finanziamento alla Provincia
dovrebbe comunque intervenire ai sensi dellart. 78 dello Statuto di
autonomia, seconda il quale spetta alla Provincia un finanziamento
aggiuntivo di importo variabile, commisurato tra l'altro alle spese
che lo Stato disponga "nella restante parte del territorio nazionale
negli stessi settori di competenza delle Province".

P. Q. M.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2 e 4,
dell'art. 8, comma 1, e dell'art. 10, comma 2, della legge 6 marzo
2001, n. 64, per violazione delle norme statutarie ed attuative
citate in premessa, nei termini sopra argomentati.
Padova, addì 19 aprile 2001
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
01c0441