1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 ORDINANZA 22 febbraio - 3 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Legalizzazione del lavoro irregolare - Norme sulla regolarizzazione dei lavoratori comunitari - Inapplicabilita' ai lavoratori extracomunitari segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato - Denunciata equiparazione di situazioni riferibili a segnalazioni di differente gravita', disparita' di trattamento rispetto al lavoratore colpito da provvedimento di espulsione cui e' consentita l'impugnazione - Omessa motivazione sulla impossibilita' di attribuire alla norma censurata un significato che la renda conforme a Costituzione - Questione puramente interpretativa - Manifesta inammissibilita'. - D.L. 9 settembre 2002, n. 195 (convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222), art. 1, comma 8, lettera b); legge 30 luglio 2002, n. 189, art. 33, comma 7, lettera b). - Costituzione, artt. 3 e 97. (006C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8,
lettera b), della legge 9 ottobre 2002, n. 222 (recte: del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, recante: «Disposizioni
urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari», convertito, con modificazioni, nella legge
9 ottobre 2002, n. 222) e dell'art. 33, comma 7, lettera b), della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), come modificato dal d.l. n. 195 del 2002,
convertito con modificazioni nella legge n. 222 del 2002, promossi
dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di
Napoli, sul ricorso proposto da H. K. contro l'Ufficio territoriale
del Governo di Napoli e dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, sezione di Parma, sul ricorso proposto da M. M.
contro il Ministero dell'interno con ordinanze, rispettivamente
dell'8 giugno 2004 e del 12 gennaio 2005, iscritte al n. 829 del
registro ordinanze 2004 ed al n. 225 del registro ordinanze 2005 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004 e n. 17, 1ª serie speciale, dell'anno 2005;
Visti l'atto di costituzione di H. K. nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 25 gennaio 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Ritenuto che nel corso di un giudizio avverso il provvedimento
prefettizio di rigetto della domanda di regolarizzazione presentata
dal datore di lavoro di un lavoratore extracomunitario il Tribunale
amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 8, lettera b), della legge 9 ottobre 2002, n. 222 (recte: del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 recante: «Disposizioni urgenti
in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari», convertito, con modificazioni, nella legge
9 ottobre 2002, n. 222);
che tale disposizione - della quale il provvedimento
prefettizio impugnato costituisce mera applicazione - esclude dalla
regolarizzazione, fra l'altro, i lavoratori extracomunitari che
risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni
internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel
territorio dello Stato;
che il giudice remittente, dopo aver precisato di aver
accolto temporaneamente la domanda incidentale di sospensiva
presentata dal ricorrente, osserva che la disposizione censurata,
nella parte di cui si è detto, pone seri dubbi di conformità con
l'art. 3 Cost., perchè le ragioni che possono dare luogo alla
«segnalazione» indicata dalla legge come elemento ostativo alla
sanatoria sono tra loro assai diverse;
che, infatti, in base all'art. 96, commi 2 e 3, della
Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14
giugno 1985, resa esecutiva con legge 30 settembre 1993, n. 388, la
segnalazione può avvenire per il fatto che la presenza dello
straniero costituisce «una minaccia per l'ordine e la sicurezza
pubblica o per la sicurezza nazionale» (comma 2) oppure per il fatto
che lo straniero «è stato oggetto di una misura di allontanamento,
di respingimento o di espulsione non revocata nè sospesa che
comporti o sia accompagnata da un divieto di ingresso o eventualmente
di soggiorno» (comma 3);
che si tratta, ad avviso del Tribunale amministrativo
regionale, di situazioni differenti alle quali, però, consegue lo
stesso effetto della preclusione della domanda di sanatoria, mentre
l'art. 1, comma 8, lettera a), della norma impugnata consente la
regolarizzazione degli stranieri destinatari di un provvedimento di
espulsione qualora sussistano le condizioni per la revoca del
medesimo;
che il giudice a quo dà conto del fatto che, nella
giurisprudenza amministrativa, sussistono due diversi orientamenti in
ordine all'interpretazione della norma in oggetto: l'uno che ne
ammette una lettura conforme a Costituzione, ritenendo che
l'amministrazione debba preventivamente informarsi sulle ragioni
della segnalazione prima di procedere al diniego del provvedimento di
regolarizzazione, l'altro che, invece, sostiene che l'amministrazione
italiana non abbia alcun obbligo di consultare lo Stato che ha
proceduto alla segnalazione, poichè il fatto stesso che essa sia
avvenuta impone il rigetto della domanda di sanatoria;
che da tale più restrittiva lettura - che il remittente
dichiara di fare propria - deriverebbero le lamentate violazioni
dell'art. 3 Cost.; in primo luogo per la già menzionata
parificazione tra casi di segnalazione fra loro assai diversi e, in
secondo luogo, per l'ingiustificata disparità di trattamento tra le
ipotesi di cui alle lettere a) e b) della norma in esame: la prima di
esse, infatti, ammette la revoca del provvedimento espulsivo e la
conseguente sanatoria, mentre la seconda si caratterizza per il
rigido automatismo che non consente di compiere «alcuna valutazione
in ordine all'avvenuto inserimento sociale dello straniero»;
che il fatto di aver escluso ogni possibilità di valutazione
discrezionale da parte dell'autorità amministrativa competente
sarebbe indice, a parere del Tribunale amministrativo regionale,
dell'irragionevolezza della disposizione in oggetto, tale da violare
anche il principio costituzionale di buon andamento della pubblica
amministrazione;
che, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale,
inoltre, il principio di eguaglianza deve intendersi riferito anche
agli stranieri qualora si tratti di diritti inviolabili;
che, quanto alla rilevanza, il giudice a quo sottolinea che
già nell'attuale fase cautelare della controversia la decisione
sulla sollevata questione appare determinante ai fini della conferma
o meno del provvedimento di sospensiva adottato;
che nel corso di un giudizio avverso un analogo provvedimento
prefettizio che aveva respinto la domanda di regolarizzazione
presentata in favore di un lavoratore domestico di nazionalità
indiana, il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sezione di Parma, ha sollevato, in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 33, comma 7, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo);
che tale disposizione - della quale il provvedimento
prefettizio impugnato costituisce mera applicazione - esclude dalla
regolarizzazione, analogamente a quella oggetto del precedente
giudizio, i lavoratori extracomunitari che risultino segnalati, anche
in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in Italia,
ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato;
che, nel caso specifico, il lavoratore risultava segnalato
dalla Germania ai fini della non ammissione in «area Schengen» e tale
provvedimento, a dire del Tribunale amministrativo regionale
remittente, deve ritenersi sufficiente a legittimare il rifiuto della
richiesta di sanatoria, con la conseguenza che il ricorso dovrebbe
essere respinto;
che tale ricostruzione del sistema, che dà conto della
rilevanza della questione, appare però al giudice a quo in contrasto
con l'invocato parametro costituzionale;
che la disposizione censurata, infatti, a differenza di
quanto previsto dalla lettera a) del medesimo comma 7 dell'art. 33,
determina un automatico rigetto della domanda di sanatoria, che non
si verifica qualora lo straniero sia stato destinatario di un
provvedimento di espulsione emesso dall'autorità italiana, imponendo
la norma, in quest'ultimo caso, di verificare se sussistano o meno le
condizioni per revocare il precedente provvedimento di espulsione,
mentre nel caso della segnalazione proveniente dai Paesi dell'«area
Schengen» tale valutazione non sarebbe possibile;
che simile diversità appare al giudice a quo del tutto priva
di razionale giustificazione, in quanto la segnalazione di cui al
citato art. 96 della legge n. 388 del 1993 indica soltanto
l'esistenza del provvedimento espulsivo, senza alcuna precisazione
riguardo all'esecuzione del medesimo ed alle concrete modalità di
svolgimento dell'operazione;
che l'automatismo espulsivo sarebbe giustificato, secondo il
remittente, solo in presenza di elementi attestanti un'oggettiva
pericolosità della persona (come, ad esempio, la reiterazione
dell'ingresso clandestino in Italia), perchè in tal caso sarebbe
inutile ogni verifica circa l'eventuale positivo radicamento dello
straniero nel territorio italiano;
che così come formulata, invece, la norma non sembra
conforme al principio di uguaglianza formale, anche perchè la
segnalazione ai fini della non ammissione non è da ritenere
insuperabile nel vigente sistema, tanto che l'art. 25 della medesima
legge n. 388 del 1993 espressamente prevede e riconosce il caso in
cui uno Stato disattenda tale segnalazione;
che il Tribunale amministrativo regionale, pertanto, dubita
della legittimità costituzionale della norma in questione nella
parte in cui prevede l'automatica inapplicabilità della normativa
concernente la legalizzazione del lavoro irregolare prestato da
cittadini di origine extracomunitaria nel caso di segnalazione per
precedente espulsione adottata da altro Stato, senza invece prevedere
che l'amministrazione valuti, in riferimento al comportamento del
cittadino straniero, la sussistenza o meno dei presupposti per
revocare il provvedimento di espulsione;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate
inammissibili o infondate;
che nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, in particolare, l'Avvocatura osserva
che la disposizione contestata trae il proprio logico fondamento da
quella che ha recepito il trattato di Schengen, in base alla quale i
provvedimenti adottati dai singoli Paesi in ordine all'ingresso ed
all'allontanamento degli stranieri esplicano la propria efficacia
anche nei confronti degli altri Paesi firmatari, fatta eccezione per
alcune ipotesi particolari che non ricorrono nella fattispecie;
che, quanto al principio di eguaglianza, esso sarebbe
impropriamente invocato nel caso di specie, attesa la «evidente non
omogeneità delle situazioni poste a raffronto».
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della
Campania dubita, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8, lettera b),
del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, il
quale stabilisce che le norme sulla regolarizzazione dei lavoratori
comunitari, di cui ai precedenti commi dello stesso articolo, non si
applicano ai lavoratori extracomunitari «che risultino segnalati,
anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in
Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato»;
che, secondo il remittente, la disposizione indicata
contrasta con l'art. 3 Cost. sotto un duplice profilo;
che, in primo luogo, la segnalazione di non ammissione nel
territorio dello Stato proveniente da un Paese dall'«area Schengen»,
come nel giudizio a quo, può essere dovuta a ragioni diverse e cioè
sia al fatto che lo straniero costituisce «una minaccia per l'ordine
e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale» (art. 96,
comma 2, della citata Convenzione di applicazione dell'Accordo di
Schengen), sia alla circostanza che «lo straniero è stato oggetto di
una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione non
revocata nè sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto
d'ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza
delle regolamentazioni nazionali in materia d'ingresso e di soggiorno
degli stranieri» (art. 96, comma 3, della medesima Convenzione);
che la norma censurata, dunque, prevede lo stesso divieto per
ipotesi di ben differente gravità;
che, in secondo luogo, la norma impugnata violerebbe il
parametro costituzionale invocato anche sotto altro profilo, in
quanto per il lavoratore segnalato il divieto di regolarizzazione è
previsto come effetto automatico della segnalazione, ancorchè
cagionata dalla sola inosservanza di disposizioni amministrative,
laddove al lavoratore colpito da provvedimento di espulsione
dell'autorità italiana è consentita l'impugnazione;
che il remittente afferma di essere consapevole
dell'esistenza di due orientamenti giurisprudenziali, l'uno che
ritiene l'automaticità del divieto per effetto della segnalazione,
l'altro secondo il quale possono essere valutate le ragioni di
quest'ultima, ma che - sulla base della lettera della disposizione
impugnata - ritiene necessario adottare il primo indirizzo, fondato
sull'automatismo;
che il Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, a sua volta, dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 33,
comma 7, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), recante, per i
lavoratori domestici, una norma analoga a quella censurata dal
Tribunale amministrativo regionale della Campania;
che il remittente precisa di aver appreso, a seguito di atti
istruttori, che nel suo caso trattasi di cittadino indiano espulso
dalla Repubblica Federale di Germania;
che il remittente sostiene l'illegittimità della norma
censurata perchè stabilisce l'automatismo tra la segnalazione da
parte di uno Stato dell'«area Schengen» e il divieto di
regolarizzazione, automatismo non sussistente qualora il
provvedimento di espulsione provenga da un'autorità italiana;
che, a parere del giudice a quo, tale automatismo non è
imposto neppure dall'Accordo di Schengen il quale consente ad uno
Stato, sia pure a certe condizioni e in determinate circostanze, di
non tenere conto della segnalazione proveniente da altro Stato;
che i due giudizi, aventi ad oggetto norme analoghe, devono
essere riuniti;
che entrambe le ordinanze si fondano, infatti, sul
presupposto per cui le disposizioni impugnate devono essere
interpretate nel senso che alla segnalazione faccia necessariamente
seguito il rifiuto di regolarizzazione;
che, mentre nell'ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna tale presupposto è implicito, in
quella del Tribunale amministrativo regionale della Campania si dà
atto di un diverso orientamento giurisprudenziale tale da consentire
una valutazione delle circostanze dei singoli casi, ma si sostiene,
in considerazione del tenore letterale della legge, l'impossibilità
di adottare siffatto indirizzo;
che tale tesi si risolve nella mera affermazione, priva di
motivazione, della impraticabilità di una interpretazione diversa da
quella fornita e ciò pur in presenza del diverso orientamento
seguito non da un'isolata decisione, ma da più pronunce sorrette da
motivazioni tali da esigere un esame approfondito;
che una disposizione deve essere dichiarata incostituzionale
non perchè può essere interpretata in modo tale da contrastare con
precetti costituzionali, ma soltanto qualora non sia possibile
attribuire ad essa un significato che la renda conforme alla
Costituzione (v. sentenze n. 356 del 1996, n. 336 del 2002 e
ordinanza n. 147 del 1998);
che entrambi i remittenti si sono sottratti all'obbligo di
motivare in proposito, finendo così con il porre a questa Corte una
questione puramente interpretativa;
che le questioni, pertanto, sono manifestamente
inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8, lettera b), del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, e
dell'art. 33, comma 7, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo),
sollevate, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione,
dai Tribunali amministrativi regionali per la Campania, sede di
Napoli, e per l'Emilia-Romagna, sezione di Parma, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 3 marzo 2006.
Il cancelliere:Fruscella
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