1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 2015
Ordinanza del 13 febbraio 2015 del Tribunale di Lanusei nel procedimento penale a carico di Molteni Fabio ed altri. Ambiente - Risarcimento del danno ambientale - Legittimazione all'esercizio dell'azione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare - Mancata previsione della legittimazione concorrente o sostitutiva della Regione o degli enti locali sul cui territorio si e' verificato il danno - Disparita' di trattamento tra soggetti portatori di identica posizione giuridica rispetto al diritto dell'ambiente - Disparita' di trattamento del bene ambientale rispetto agli altri beni che hanno riconoscimento nella Costituzione - Lesione del diritto di difesa - Lesione del diritto alla salute e al paesaggio - Violazione del principio di ragionevolezza. - Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 311, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 9, 24 e 32. (15C00167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-2015)

TRIBUNALE DI LANUSEI


ORDINANZA

Il giudice dott. Nicola Caschili, nel procedimento penale
iscritto al N.R.G 264/2014 a carico di Gen. Fabio Molteni e più,
imputati del reato di cui all'art. 437 commi 1 e 2 c.p., a
scioglimento della riserva,

Osserva

1. Con decreto dell'11.7.2014 il giudice dell'udienza preliminare
del Tribunale di Lanusei ha rinviato a giudizio i comandanti militari
del Poligono Interforze Salto di Quirra e del suo distaccamento a
mare di Capo S. Lorenzo, succedutisi nei rispettivi comandi dal marzo
2001 al 2012, imputando loro il reato previsto dall'art. 437, comuni
1 e 2, c.p.. Segnatamente, agli imputati è contestato di avere
omesso l'adozione di precauzioni e cautele nell'esercizio delle
attività militari, tra cui anche la collocazione di segnali di
pericolo di esposizione di uomini ed animali a sostanze tossiche e
radioattive presenti nelle aree ad alta intensità militare,
cagionando così un persistente e grave disastro ambientale con
enorme pericolo chimico e radioattivo per la salute del personale
civile e militare del Poligono, dei cittadini dei centri abitati
circostanti, dei pastori insediati in quel territorio e dei loro
animali da allevamento.
Tra le persone offese indicate nel decreto di rinvio a giudizio,
figurano lo Stato, la Regione Autonoma della Sardegna, le Province di
Cagliari e d'Ogliastra nonchè i Comuni il cui territorio è stato
esposto alle sostanze contaminanti.
Nel corso dell'udienza preliminare e nella prima udienza
dibattimentale, si sono costituiti o hanno fatto richiesta di
costituzione di parte civile per il risarcimento del danno
patrimoniale e non patrimoniale la Regione Autonoma della Sardegna,
la Provincia di Cagliari ed alcuni Comuni, nonchè numerose persone,
tra cittadini, personale militare, allevatori e loro familiari, che
hanno lamentato danni patrimoniali, alla salute, da esposizione a
sostanze nocive e da perdita parentale.
Tutti questi soggetti hanno altresì chiesto la chiamata in causa
quale responsabile civile dei danni asseritamente patiti lo Stato
Italiano, il quale si è costituito in persona del presidente del
Consiglio dei ministri.
Con istanza depositata all'udienza del 29.10.2014, la Regione
Autonoma della Sardegna ha chiesto altresì di costituirsi parte
civile per il risarcimento del danno ambientale, previa dichiarazione
di illegittimità costituzionale dell'art. 311, comma 1, decreto
legislativo n. 152/2006, recante il Testo unico in materia
ambientale, quale ente sul cui territorio si è prodotto il danno
descritto nel capo d'imputazione.
In particolare, l'avvocatura della regione ha chiesto che venisse
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 311,
comma 1, cit. nella parte in cui attribuisce esclusivamente al
Ministero dell'ambiente e per esso allo Stato la legittimazione a
chiedere il risarcimento del danno ambientale, lamentando la
violazione degli articoli 2, 3, 9, 24 e 32 della Costituzione.
La difesa degli imputati si è opposta alla istanza, depositando
ampia ed articolata memoria con cui ha contestato la sussistenza del
presupposto della non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
Il Ministero dell'ambiente e per la tutela del territorio e del
mare non si è costituito parte civile per chiedere il risarcimento
del danno ambientale.
2. Ad avviso dello scrivente, la questione posta dalla Regione
Autonoma della Sardegna è rilevante e non manifestamente infondata.
La Regione Autonoma della Sardegna chiede il risarcimento del
danno ambientale mediante costituzione di parte civile nel processo
penale. Essa, pertanto, nel momento in cui ha scelto di praticare la
tutela dei propri diritti ed interessi lesi nel processo penale, ha
diritto, in presenza di tutti i presupposti di legge, di partecipare
al processo mediante la costituzione di parte civile.
Nè tale diritto può essere limitato in ragione di valutazioni
estranee alla verifica dei presupposti della legittimazione. La
Suprema Corte di Cassazione in diverse occasioni ha affermato che
l'ordinanza di esclusione della parte civile per ragioni estranee
alla oggettiva valutazione dei requisiti per la costituzione
costituisce provvedimento abnorme sempre impugnabile con ricorso ex
art. 111 Cost. (Cass. Sez. pen. III, n. 39321 del 9 luglio 2009).
Pertanto, il giudice penale non può escludere una parte per mere
ragioni di opportunità processuale, ma è tenuto a valutare i
profili di ammissibilità della domanda di costituzione di parte
civile secondo i canoni propri della legittimazione ad agire.
Nè, ancora, costituisce motivo di irrilevanza della questione il
fatto che la Regione Autonoma della Sardegna sia stata ammessa a
costituirsi parte civile per il risarcimento del danno patrimoniale e
non patrimoniale c.d. iure proprio, che costituisce domanda diversa
rispetto a quella portante la richiesta di risarcimento del danno
ambientale (così, Cass. Civ. n, 1087 del 3 febbraio 1998).
L'ammissione alla costituzione di parte civile circoscrive i poteri
processuali di prova e di legittimazione allo specifico danno leso di
cui si chiede tutela. Pertanto, la sola ammissione relativa al danno
iure proprio non consentirebbe alla Regione di partecipare al
processo penale per chiedere il risarcimento del danno ambientale, la
cui domanda dovrebbe essere rimessa ad una separata sede, con lesione
del diritto alla scelta della strada processuale ritenuta dal
danneggiato più opportuna.
In considerazione di queste argomentazioni, poichè la
costituzione di parte civile per il risarcimento del danno ambientale
è ostacolata dalla disposizione di legge contenuta nell'art. 311
comma 1 cit., la questione di legittimità costituzionale risulta
rilevante, in quanto per consentire alla Regione di esercitare il
proprio diritto, occorre rimuovere la norma della cui legittimità
costituzionale si dubita.
3. A tal proposito, e sempre in punto di rilevanza della
questione, l'art. 311 comma 1 cit. non stabilisce espressamente la
legittimazione esclusiva dello Stato. Tuttavia, sin dalla sua entrata
in vigore, la giurisprudenza, sia di merito che di legittimità, ha
inteso in tal senso la norma. Secondo la Suprema Corte di Cassazione,
la norma attribuisce esclusivamente allo Stato e, in particolare, al
Ministero dell'Ambiente, la legittimazione a costituirsi parte civile
nei processi per reati contro l'ambiente per ottenere il risarcimento
del danno ambientale, inteso come interesse alla tutela dell'ambiente
in sè considerato ovvero come lesione dell'interesse pubblico e
generale all'ambiente (da ultimo, Cass., Sez. 4; Sentenza n. 24619
del 27/05/2014; Sez. 3, Sentenza n. 19437 del 17/01/2012; Sez. 3,
Sentenza n. 633 del 29/11/2011; Sez. 3ª, 11.2.2010, n. 14828; Sez. 3,
Sentenza n. 41015 del 21/10/2010; Sez. 3, Sentenza n. 36514 del
03/10/2006).
Una diversa interpretazione della norma risulterebbe testualmente
percorribile, come già osservato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 235 del 23 maggio 2009. Chiamata su ricorso in via
principale a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell'art.
311, comma 1, la Corte, pur dichiarando inammissibile la domanda, ha
avuto modo di affermare che la disposizione impugnata, pur non
riconoscendo espressamente la legittimazione ad agire delle regioni,
«neppure la esclude in modo esplicito».
Insomma, una ipotetica lettura alternativa, che estendesse la
legittimazione ad agire anche alle regioni, potrebbe essere
percorribile. Tuttavia, si deve prendere atto che le pronunce della
Suprema Corte di Cassazione, anche successive alla richiamata
sentenza n. 235 del 2009 della Corte costituzionale, hanno ribadito
l'esclusività dello Stato ad agire per il risarcimento del danno
ambientale, conferendo alla norma così interpretata rango di diritto
vivente, in quanto affermata e ribadita costantemente da una univoca
giurisprudenza della Suprema Corte. Pur potendo questo giudice
discostarsi da tale orientamento, considerato tuttavia che una
diversa interpretazione sarebbe inevitabilmente riformata nei gradi
successivi in presenza di una solida giurisprudenza di legittimità,
si ritiene opportuno denunciare al giudice delle leggi il dubbio del
contrasto della stessa norma con la Costituzione (in tal senso, Corte
costituzionale, sentenze 191/2013, 258/2012, 117/2012 e 91/2004).
4. Per evidenziare i profili di non manifesta infondatezza della
questione, si riportano alcuni cenni relativi al sistema del
risarcimento del danno ambientale, antecedente l'entrata in vigore
del testo unico ambientale e disciplinato dalla L. 8 luglio 1986, n.
349, il cui art. 18, al comma 1, attribuiva allo Stato il diritto al
risarcimento del danno ambientale e, al comma 3, legittimava lo Stato
e gli enti territoriali sui quali incidono i beni oggetto del fatto
lesivo a promuovere anche in sede penale la relativa azione per il
risarcimento del danno. Tale normativa, in realtà, s'inseriva nel
solco già tracciato dalla giurisprudenza (Cass. Civ., n. 1087 del 3
febbraio 1998).
La combinazione dei commi 1 e 3 ha dato adito ad incertezza
sull'identificazione del titolare del diritto al risarcimento,
potendosi sostenere, da una parte, la tesi che attribuiva agli enti
territoriali una legittimazione surrogatoria e sostitutiva di quella
statale. Seguendo tale approccio, il diritto al risarcimento del
danno ambientale sarebbe spettato esclusivamente allo Stato in
qualità di ente esponenziale della collettività nazionale al quale
il bene pubblico ambiente veniva imputato nella sua unitarietà.
Altra tesi, invece, ampliando il concetto di Stato come inteso nel
comma 1, e richiamando il concetto di Stato-ordinamento, ossia come
insieme di poteri pubblici, interpretò la legittimazione degli enti
territoriali come concorrente con quella statale, e dunque fondante
un diritto autonomo.
Tale tesi, fondata sulla considerazione che il danno ambientale,
incidendo su un elemento costitutivo degli enti, ossia il territorio,
produce una lesione di un diritto della personalità pubblica
spettante ai medesimi, si consolidò nella giurisprudenza prevalente,
che ebbe così modo di affermare la legittimazione ad agire degli
enti locali in via principale e non in via sostitutiva (Cass., sez.
III, 19 giugno 1996, n. 5650; Cass., sez. III, 3 febbraio 1998, n.
1087).
La giurisprudenza di legittimità, compiendo un ulteriore passo
in avanti, ebbe modo anzi di precisare che la legittimazione ad agire
degli enti minori non costituiva il portato innovatore della L. 349
del 1986, risultando invece il ricaduto interpretativo della stessa
Costituzione e dei principi generali in materia di risarcimento del
danno, in quanto «anche prima della legge cit. la Costituzione e la
norma generale dell'art. 2043 c.c. apprestavano all'ambiente una
tutela organica e piena, di cui era già allora espressione la
legittimazione attiva degli enti territoriali direttamente
danneggiati, rappresentativi della collettività organizzata lesa in
un suo bene primario ed assoluto (Cass. Civ. 19 giugno 1996 n. 5650;
Cass. Civ 3 febbraio 1998, n. 1087).
Tale quadro normativo e giurisprudenziale trovava, dopo il 1986,
un'ulteriore conferma in sede legislativa nell'art. 4, L. n. 265 del
1999, poi introdotto nell'art. 9, decreto legislativo n. 267 del 2000
(t.u. enti locali), secondo il quale «le associazioni di protezione
ambientale di cui all'art. 13, L. n. 349 del 1986, possono proporre
le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario che
spettino al Comune e alla Provincia, conseguenti al danno ambientale.
L'eventuale risarcimento è liquidato in favore dell'ente sostituito
e le spese processuali sono liquidate in favore o a carico
dell'associazione».
Il legislatore confermava la tesi secondo cui il risarcimento del
danno ambientale non era di esclusiva spettanza dello Stato, bensì
anche degli enti pubblici territoriali, cui sarebbe stato devoluto il
risarcimento ottenuto dalle associazioni ambientali che avessero
agito in sostituzione degli stessi.
In questa cornice, l'art. 18, L. n, 349 del 1986 non definiva un
nuovo diritto nè individuava un nuovo bene giuridico meritevole di
tutela, ma si limitava a ripartire la legittimazione attiva tra i
soggetti preposti alla protezione dell'ambiente, bene già tutelato
sulla base del solo art. 2043 c.c. e della Costituzione.
La legittimazione delle associazioni di protezione dell'ambiente,
ex art. 18 legge 8 luglio 1986, n. 349, era invece pacificamente una
legittimazione sostitutiva, avendo fini meramente processuali di
«impulso e controllo sociale». Tali associazioni potevano domandare
al giudice il ripristino della situazione dei luoghi a spese
dell'obbligato, ove possibile, mentre non potevano ottenere la
liquidazione del danno ambientale in termini monetari, in quanto tale
liquidazione andava devoluta a favore dello Stato e degli altri Enti
Pubblici territoriali (Cass. Pen. Sez. 3, Sentenza n. 439 del
10/11/1993; Sez, 3, Sentenza n. 2603 del 19/12/1990).
5. L'art. 18 L. 349 del 1986, ad eccezione del comma 5, che
riconosce alle associazioni ambientaliste il diritto di intervenire
nei giudizi per danno ambientale, è stato abrogato dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 318, comma 2, lettera a).
Attualmente, secondo il diritto vivente proclamato dalla
giurisprudenza di legittimità dianzi richiamata, l'art. 311 comma 1
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, riserva allo Stato, ed
in particolare al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, il potere di agire per il risarcimento del danno
ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente
patrimoniale, anche esercitando l'azione civile in sede penale. Le
somme ottenuto a titolo risarcitorio, come espressamente previsto
dall'art. 317, comma 5, «sono versate all'entrata del bilancio dello
Stato per essere integralmente riassegnate con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze ad un pertinente capitolo dello stato
di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, per essere destinate alla realizzazione delle
misure di prevenzione e riparazione in conformità alle previsioni
della direttiva 2004/35/CE ed agli obblighi da essa derivanti».
Le regioni e gli enti locali, nonchè le persone fisiche o
giuridiche che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale,
in forza dell'art. 309, comma 1, possono presentare denunce ed
osservazioni nell'ambito di procedimenti finalizzati all'adozione di
misure di prevenzione, precauzione e ripristino oppure possono
sollecitare l'intervento statale a tutela dell'ambiente mentre non
hanno più il potere di agire per il risarcimento del danno
ambientale in sede giurisdizionale. È stato peraltro sin da subito
chiaro, anche in forza di quanto dispone l'art. 313 comma 7 del testo
unico, che la legittimazione a costituirsi parte civile nei processi
per reati ambientali spetta non soltanto al ministro dell'ambiente,
ma anche all'ente pubblico territoriale ed ai soggetti privati che
per effetto della condotta illecita abbiano subito un danno
risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. diverso da quello
ambientale (Cassazione Pen. , Sez. 3ª, 3.10.2006, n. 36514; Sez. 3ª,
28.10.2009, n. 755/10; Sez. 3ª, 11.2.2010, n. 14828).
Analogamente, sempre nell'ambito della generale disciplina
aquiliana, tali soggetti possono agire ai sensi dell'art. 310 comma 1
«per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo
nell'attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di
precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale».
6. Il rapporto tra disciplina del danno ambientale e disciplina
generale dell'illecito aquiliano ex art. 2043 c.c. è stato
ricostruito in termini di specialità. Per effetto dell'entrata in
vigore della norma speciale contenuta nell'art. 311 comma l, nella
parte in cui riserva allo Stato la legittimazione ad agire,
l'estensione della norma generale si è ristretta, sicchè il suo
ambito di applicazione non comprende più la fattispecie ora
disciplinata dalla norma speciale.
Di conseguenza, il risarcimento del danno ambientale di natura
pubblica, in sè considerato come lesione dell'interesse collettivo
all'ambiente, è ora previsto e disciplinato soltanto dall'art. 311
cit., ed il titolare della pretesa risarcitoria per tale danno
ambientale, inteso quale diritto fondamentale a valore e rilevanza
costituzionale, è esclusivamente lo Stato, in persona del ministro
dell'ambiente.
Tutti gli altri soggetti, singoli o associati, ivi compresi gli
enti pubblici territoriali e le regioni, possono invece agire, in
forza dell'art. 2043 cod. civ., per ottenere il risarcimento di
qualsiasi danno patrimoniale e non patrimoniale, ulteriore e
concreto, che abbiano dato prova di aver subito dalla medesima
condotta lesiva ovvero dall'inerzia dello Stato nella opera di
prevenzione.
7. Punto fondamentale dell'elaborazione del concetto di ambiente
è l'insegnamento della Corte costituzionale cristallizzato nella
sentenza n. 641/1987, secondo cui «l'ambiente è protetto come
elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione
non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma
esprime l'esigenza di un habitat naturale nel quale l'uomo vive ed
agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai
cittadini, secondo valori largamente sentiti; è imposta anzitutto da
precetti costituzionali (articoli 9 e 32 Cost.), per cui esso assurge
a valore primario ed assoluto. ... L'ambiente è, quindi, un bene
giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme. Non è
certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo
appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi,
è fruibile dalla collettività e dai singoli».
Sul senso che deve essere attribuito alla primazia del bene
ambientale, quale valore primario ed assoluto, è di recente
intervenuta la stessa Corte, la quale ha affermato che «tutti i
diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in
rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto
individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri.
La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie
di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro»
(sentenza n. 264 del 2012). Se cosi non fosse, si verificherebbe
l'illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe «tiranno»
nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente
riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme,
espressione della dignità della persona. La qualificazione come
«primari» dei valori dell'ambiente e della salute significa pertanto
che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi,
ancorchè costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano
posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto.
Il punto di equilibrio, proprio perchè dinamico e non prefissato
in anticipo, deve essere valutato - dal legislatore nella statuizione
delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo - secondo
criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non
consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale (Corte
costituzionale, sentenza n. 85 del 9 maggio 2013).
8. Ad avviso dello scrivente, la norma che limita la
legittimazione ad agire esclusivamente in capo allo Stato suscita il
dubbio di conformità a Costituzione, con particolare riferimento ai
parametri costituiti dagli articoli 3, 9, 24 e 32.
Partendo dal presupposto che l'ambiente costituisce un bene
appartenente alla collettività, occorre prendere atto che
l'ordinamento, con il testo unico in materia ambientale, ha
decisamente virato verso un sistema di tutela centralizzato,
imperniato sul ruolo dello Stato quale soggetto capace di offrire uno
standard di tutela elevato ed omogeneo in tutto il territorio
nazionale. Questa impostazione è frutto in gran parte della
trasversalità della materia ambientale, che nelle sue molteplici
declinazioni si interseca con altri beni e valori di rango
costituzionale, imponendo così una difficile opera di
contemperamento e bilanciamento, rimessa allo stesso Stato quale
soggetto apicale dell'ordinamento.
La tutela del diritto ad un ambiente integro e salubre, nella
impostazione del codice, procede tramite un doppio binario,
amministrativo e giurisdizionale. Al primo binario appartengono
l'azione di prevenzione e ripristino ambientale di cui agli articoli
304, 305 e 306 e il potere di adottare l'ordinanza di cui agli
articoli 312 e 313, mentre al secondo binario, quello
giurisdizionale, appartiene la legittimazione ad agire per il
risarcimento del danno ambientale.
L'art. 311 delinea chiaramente l'alternatività tra risarcimento
del danno in sede giurisdizionale, disciplinato dallo stesso art.
311, e risarcimento in sede amministrativa, che sfocia nell'adozione
dell'ordinanza ministeriale prevista dall'art. 313. L'alternatività
è altresì ribadita dall'art. 315, che stabilisce
l'improseguibilità dell'azione giudiziaria in caso di adozione
dell'ordinanza ministeriale di cui all'art. 313.
La scelta di accentrare le funzioni amministrative di tutela
dell'ambiente in capo allo Stato è stata giudicata conforme a
costituzione dalla Corte costituzionale, chiamata da numerose regioni
in via principale a vagliare la legittimità della parte sesta del
testo unico.
Di particolare rilievo per il nostro oggetto è la già
richiamata sentenza n. 235 del 2009, la quale, nell'esame delle norme
della parte sesta del testo unico, ha espresso importanti principi
che devono essere attentamente valutati per le loro dirette
implicazioni.
In quella occasione, la Corte costituzionale, al punto 9 della
sentenza, ha ritenuto non fondato il dubbio di costituzionalità
relativo agli articoli 304, comma 3, 305, comma 2, e 306, comma 2,
del Codice dell'ambiente, i quali nel disciplinare l'azione
amministrativa di prevenzione e ripristino del danno ambientale,
attribuiscono all'amministrazione statale il potere di chiedere
informazioni all'operatore, di ordinargli specifiche misure di
prevenzione o ripristino, nonchè di assumere direttamente tali
misure.
Secondo la Corte, che aveva quale parametro di costituzionalità
l'art. 118 Cost., «la scelta di attribuire all'amministrazione
statale le funzioni amministrative trova una non implausibile
giustificazione nell'esigenza di assicurare che l'esercizio dei
compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a
criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela
ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il
carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in
ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente
circoscrivibili entro mi preciso e limitato ambito territoriale».
Analogo principio è stato affermato in riferimento agli articoli
312 e 313 del Codice dell'ambiente, che regolano l'ordinanza per il
risarcimento del danno ambientale e la relativa istruttoria. La Corte
ha affermato che «la scelta legislativa di attribuire
all'amministrazione statale, anzichè alle diverse amministrazioni
regionali, il potere di adottare l'ordinanza che ingiunge al
responsabile del danno ambientale il risarcimento trova una
ragionevole giustificazione nell'esigenza di assicurare che tale
speciale potere amministrativo venga esercitato secondo criteri di
uniformità e unitarietà (sub 9)».
Ora, ad avviso dello scrivente, non è possibile trasfondere
queste stesse argomentazioni in riferimento alla scelta legislativa
di accentrare la legittimazione ad agire per il risarcimento dal
danno ambientale in capo allo Stato. La stessa sentenza 235/2009,
nell'affrontare la questione relativa all'art. 311 comma 1, ha
precisato che il richiamo all'art. 118 Cost. non è conferente, in
quanto «regola il riparto della funzione amministrativa fra i diversi
livelli di governo, mentre la legittimazione ad agire in sede
giurisdizionale, da un lato, non costituisce una funzione
amministrativa e, dall'altro lato, non risponde alla logica del
riparto, dal momento che il riconoscimento della legittimazione dello
Stato non esclude quella delle Regioni, e viceversa».
Vale la pena altresì precisare, proprio su questo solco, come
non si possa tanto meno costruire un parallelismo tra titolarità
della legittimazione ad agire e titolarità della funzione
legislativa. La difesa degli imputati ha desunto la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dal
rilievo che la legittimazione ad agire costituirebbe espressione
della competenza esclusiva statale in materia di tutela ambientale
sancita dall'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Tuttavia, mutuando le stesse parole della Corte costituzionale
testè richiamate, l'art. 117 regola il riparto della competenza
legislativa, mentre la legittimazione ad agire in sede
giurisdizionale non costituisce una funzione legislativa, nè
risponde alla logica. del suo riparto.
In altri termini, una cosa è attribuire la competenza di
legiferare in una materia, altra cosa è dislocare le funzioni
amministrative tra i diversi organi di governo, altra cosa ancora è
attribuire la titolarità ad agire in via giurisdizionale per la
tutela di un diritto, nulla ostando che ognuna di queste competenze o
poteri sia attribuita a soggetti diversi.
9. Alcuni commentatori hanno evidenziato che la limitazione della
legittimazione ad agire introdotta con l'art. 311 cit. sarebbe stata
motivata dalla volontà di circoscrivere la partecipazione al
processo per chiedere il risarcimento del danno ambientale ad un
unico soggetto, evitando situazioni di aggressione processuale
dell'imputato ovvero anche di difficile governo del processo per il
numero di parti costituite.
In realtà, seppur tali ragioni, che in ultima analisi esprimono
esigenze di tutela del contraddittorio e di ragionevole durata del
processo, risultano apprezzabili, non di certo lo strumento per
perseguirle può essere impedire al titolare di agire in giudizio per
la tutela del suo diritto, tantomeno quando questo è un diritto
primario ed assoluto. Del resto, la scelta legislativa adottata con
l'art. 311 in esame ha portato alle estreme conseguenze, introducendo
una legittimazione esclusiva in capo ad un unico soggetto, così
passando da un sistema di tutela diffuso ed un sistema di tutela
esclusivo, senza prendere in considerazione opzioni mediane.
10. Dunque, tenuto conto che l'accentramento della legittimazione
ad agire in via giurisdizionale per il risarcimento del danno
ambientale non può trovare giustificazione con l'esigenza di
unitarietà ed omogeneità segnalata dalla Corte costituzionale per
assolvere l'accentramento statale della funzione amministrativa, nè
può essere giustificata da una precisa politica processuale, si può
osservare che, nella vigenza dell'art. 18 L. 346/1986, la
legittimazione ad agire dello Stato e degli enti minori non era
fondata nella lesione di un loro bene economico, «ma nella loro
funzione a tutela della collettività e delle comunità nel proprio
ambito territoriale e degli interessi all'equilibrio ecologico,
biologico e sociologico del territorio che ad essi fanno capo» (Corte
Cost. 641/1987; analogamente, anche la giurisprudenza della Suprema
Corte di Cassazione, Sez. 3, Sentenza n. 22539 del 05/04/2002). Allo
stesso tempo, la legittimazione autonoma e concorrente degli enti
minori non trovava fondamento diretto nella L. 349/1986, bensì nella
stessa Costituzione e nella disciplina generale del danno aquiliano
(Cass. Civ. 19 giugno 1996 n. 5650; Cass. Civ 3 febbraio 1998, n.
1087).
Ad avviso dello scrivente, accentrare la legittimazione ad agire
in capo ad un solo soggetto non è in grado di garantire un
sufficiente livello di tutela della collettività e delle comunità
nonchè degli interessi all'equilibrio economico biologico e
sociologico del territorio, comportando un irragionevole sacrificio
di un aspetto ineludibile nel sistema di tutela. Da qui la violazione
delle norme costituzionali richiamate.
11 . Sotto il profilo della violazione dell'art. 3 Cost., si
osserva che la disciplina prevista dall'art. 311 comma 1 del testo
unico, speciale rispetto alla disciplina generale del danno
aquiliano, vira decisamente in punto di legittimazione ad agire per
il risarcimento del danno. Se è vero che la legittimazione ad agire
per il risarcimento del danno ambientale non consegue alla
titolarità del diritto, ma al ruolo svolto dall'ente in finzione di
tutela di un bene collettivo, è anche vero che la regione e gli
altri enti territoriali sono comunque soggetti esponenziali della
collettività che opera nel territorio leso, quanto lo è lo Stato.
Inoltre, il territorio che ha subito il danno ambientale è parte
costitutiva della soggettività della regione e dell'ente
territoriale, per cui ogni danno ambientale arrecato al territorio
finisce per intaccare l'ente territoriale o la regione in un suo
elemento costitutivo fondamentale.
Privare la regione o l'ente territoriale dalla facoltà di
tutelare in via giurisdizionale ogni aggressione ad un bene incidente
direttamente sulla propria integrità e comunque sulla collettività
di cui è esponente, introduce una disparità di trattamento. Solo
uno dei soggetti lesi o comunque interessati dalla lesione - lo Stato
- può reagire in via giurisdizionale per la difesa del diritto,
mentre tale facoltà non è concessa ad altri soggetti portatori di
identica posizione giuridica rispetto al diritto all'ambiente, in
assenza di un ragionevole motivo, non potendo essere questo
ravvisato, per le ragioni già esposte, in una esigenza di
unitarietà ed omogeneità, appartenente all'ambito del riparto della
funzione amministrativa, nè in una esigenza di natura meramente
processuale.
Sotto altro profilo, si osserva che la deroga alla disciplina
generale della responsabilità civile determina anche un trattamento
deteriore del diritto ad un ambiente salubre, diritto primario ed
assoluto rientrante tra i diritti inviolabili dell'uomo di cui
all'art. 2 Cost., rispetto ai restanti diritti costituzionali di pari
valore i quali, rientrando sotto la sfera di tutela della
responsabilità civile, non subiscono alcuna limitazione nella
titolarità della legittimazione ad agire. Con l'art. 311 comma 1, il
legislatore ha introdotto una norma che, derogando alla regola
generale dell'art. 2043, impedisce ad alcuni soggetti, che sarebbero
stati altrimenti legittimati, ad agire in via giurisdizionale per la
tutela del diritto. Pertanto, il diritto all'ambiente, in un suo
aspetto fondamentale che ne indica il grado di protezione che
l'ordinamento gli appresta, ovvero la tutela giurisdizionale, viene
discriminato rispetto agli altri diritti primari ed assoluti, in
assenza di una apprezzabile ragione giustificatrice.
In definitiva, impedire alle regioni e agli altri enti locali
minori di reagire davanti alla lesione del bene ambientale, impedendo
loro quell'azione giudiziaria che altrimenti sarebbe spettata per
regola generale, delinea una disparità di trattamento sia in senso
soggettivo, in quanto tratta diversamente soggetti che vantano la
stessa posizione giuridica, sia in senso oggettivo, in quanto tratta
diversamente un bene (inviolabile) rispetto agli altri beni che hanno
riconoscimento nella Costituzione.
12. Per le stesse argomentazioni, la norma appare violare anche
il diritto di difesa costituzionalmente tutelato dall'art. 24 Cost.
Si impedisce infatti ad un soggetto portatore di un interesse
concretamente leso dall'azione illecita altrui di reagire per la sua
tutela in via giurisdizionale. Da tempo la giurisprudenza della
Suprema Corte aveva inteso la lesione del bene ambientale incidere
direttamente sull'ambiente inteso come «assetto qualificato del
territorio, il quale è elemento costitutivo di tali enti e perciò
oggetto di un loro diritto di personalità (Cass. Pet. Sez. 3, n.
9227 del 15 giugno 1993; Sez. 3, Sentenza n. 8091 del 26/01/2011).
13. Il confine più o meno ampio della legittimazione ad agire
per la difesa di un diritto segna il campo della maggiore o minore
tutela che l'ordinamento appresta in suo favore. Quanto più è ampia
questa legittimazione, tanto più il diritto potrà essere
efficacemente tutelato da una pluralità di soggetti. La
giurisprudenza formatasi sull'art. 18 L. 346/1986, aveva rinvenuto la
giustificazione della legittimazione ad agire delle associazioni
ambientaliste in una esigenza di «impulso e controllo sociale»,
evidenziando così che il diritto ad un ambiente salubre, proprio
perchè diritto non intestato ad alcuno ma in realtà diritto di
tutti, potesse essere per questo trascurato dai soggetti pubblici
istituzionalmente deputati alla sua salvaguardia.
Tali considerazioni costituiscono la premessa per la denuncia
della violazione degli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione, norme
che tutelano il diritto alla salute e al paesaggio, quali espressione
diretta del bene ad un ambiente salubre, diritto primario ed assoluto
e, per questo, inviolabile. La disciplina introdotta dall'art. 311
comma 1, nel limitare la legittimazione ad agire rispetto a quella
che discenderebbe dall'applicazione dei principi generali in materia
di illecito, finisce per ledere lo stesso diritto all'ambiente, alla
salute ed all'integrità del paesaggio.
Infatti si impedisce ai soggetti esponenziali delle rispettive
comunità che vivono nel territorio intaccato nella sua integrità di
farsi parte attiva nella richiesta di risarcimento del danno in forma
specifica e per equivalente, relegando le loro istanze a corredo e
pungolo dell'iniziativa statale, la quale procede tuttavia nelle sue
determinazioni in maniera autonoma ed indipendente. L'eventuale
inerzia statale nell'esercizio del diritto di agire in giudizio non
è evitabile nè rimediabile. In tali casi, agli enti territoriali è
rimessa esclusivamente la possibilità di chiedere i danni derivanti
dall'inerzia, ma non certo di ottenere il risarcimento di quel danno
ambientale che, nell'inerzia del suo unico titolare, resterà senza
tutela.
14. La violazione appare tanto più evidente e per questo si
profila anche l'irragionevolezza della stessa norma, laddove si
consideri che i soggetti che la norma in oggetto intende escludere
sono proprio quelli più vicini agli interessi concretamente lesi dal
danno. La Regione e gli enti territoriali rappresentano un livello di
amministrazione della cosa pubblica più vicino alle esigenze del
territorio e della collettività di riferimento, con la conseguenza
che essi, ancor prima dello Stato, sono i portatori delle istanze
più radicate e forti ad un ambiente salubre in cui le persone
auspicano di poter trascorrere una vita serena. Essi, proprio in
quanto rappresentanti il livello di amministrazione più vicino al
territorio ed alle persone che vi abitano, sono in grado di garantire
un controllo del territorio maggiore ed un impulso più efficace alla
sua tutela.
Per questi motivi, si teme che limitare la legittimazione ad
agire alla sola iniziativa statale produca un arretramento
ingiustificato nella tutela giurisdizionale del diritto ad un
ambiente salubre, in quanto depotenzia il ruolo di protezione e
tutela storicamente personificato dagli enti territoriali e dalle
comunità locali, parti attrici fondamentali ed ineludibili proprio
perchè direttamente interessate e coinvolte dalle negative
ripercussioni provocate dall'illecito sulla vita quotidiana delle
persone e portatrici delle istanze più forti e radicali al
ripristino dell'integrità ambientale perduta.
L'arretramento così determinato non sembra ispirato ad un
proporzionato e ragionevole punto di equilibrio tra interessi
contrapposti, quanto la conseguenza di un eccessivo ed ingiustificato
sacrificio del diritto dei cittadini a vivere in un ambiente sano.
14. Anche se il dubbio di conformità a Costituzione della scelta
di escludere legittimazioni concorrenti a quella dello Stato dovesse
essere fugato, non si può non evidenziare un ulteriore profilo
critico della norma proprio alla luce dei caso concreto. Per
comprenderne il motivo, occorre chiedersi quale rimedio appresta
l'ordinamento nel caso in cui l'unico soggetto legittimato ad agire
in via giurisdizionale per il risarcimento del danno ambientale sia
allo stesso tempo il responsabile civile del danno.
Nel caso specifico, per effetto della norma contestata, lo Stato
in persona del Ministero dell'ambiente l'unico soggetto che sarebbe
stato legittimato a chiedere il risarcimento del danno ambientale,
sia in forma specifica che per equivalente, pur essendo chiamato,
allo stesso tempo, a rispondere civilmente del danno.
Viene il dubbio, allora, che chi rivesta al contempo il ruolo di
unico attore e presumibile convenuto della domanda risarcitoria, sia
in grado di agire efficacemente ed incondizionatamente per la tutela
del diritto leso in presenza di interessi confliggenti e
contrapposti, con la conseguenza che la decisione di chiedere o meno
al giudice la condanna al risarcimento del danno rischi di essere il
frutto di valutazioni di mera opportunità, e non di un apprezzabile
e sincero bilanciamento dei valori primari in gioco.
In questi casi, la presenza di un soggetto legittimato ad agire
in sostituzione del soggetto titolare che non possa o non voglia
agire, eviterebbe che il diritto all'ambiente venisse danneggiato
ulteriormente - oltre al danno ambientale già verificatosi - dalla
eventuale inerzia del soggetto chiamato in via principale a
difenderlo.
Sotto questo profilo, in riferimento ai medesimi parametri
costituzionali sopra richiamati di cui agli articoli 2, 3, 9, 24 e
32, e del parametro della ragionevolezza, e per gli stessi motivi, si
dubita della legittimità dell'art. 311 comma 1 cit. nella parte in
cui non prevede una legittimazione ad agire in via sostitutiva e
surrogatoria delle regioni e degli enti locali minori, capace di
scongiurare l'inerzia statale, nel caso in cui lo Stato sia al
contempo responsabile civile del danno o comunque rivesta posizioni
giuridiche che in concreto confliggono con la tutela dell'ambiente.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 L. 11 marzo 1953 n. 87;
Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 311 comma 1 decreto legislativo n. 152/2006,
nella parte in cui attribuisce al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare e per esso allo Stato la
legittimazione all'esercizio dell'azione per il risarcimento del
danno ambientale, escludendo la legittimazione concorrente o
sostitutiva della regione e degli enti locali sul cui territorio si
è verificato il danno, in relazione agli articoli 2, 3, 9, 24, e 32
della Costituzione ed al parametro della ragionevolezza.
Sospende il procedimento ed ai sensi dell'art. 159 c.p. il corso
della prescrizione.
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che l'ordinanza sia notificata alle parti in causa, al
pubblico ministero ed al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Lanusei, 18 dicembre 2014

Il Giudice: Caschili