1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 123 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2013
Ordinanza del 13 marzo 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Belli Carlo ed altri contro Universita' per stranieri di Perugia e Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati (nella specie, professori universitari associati e ricercatori), che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnica - Violazione dei principi di liberta' di insegnamento - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irragionevole discriminazione di lavoratori svolgenti la medesima attivita' - Lesione del principio della capacita' contributiva - Violazione dei presupposti di straordinarieta' ed urgenza per l'emanazione del decreto-legge - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, comma secondo, 9, primo comma, 33, 34, 36, 37, 53, 77 e 97, primo comma. (13C00205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 28 del 2012, proposto da:
Carlo Belli, Floriana Calitti, Antonio Catolfi, Salvatore
Cingari, Costamagna Lidia, Covino Sandra, Roberto Fedi, Carla
Gambacorta, Daniela Gambini, Fiera Margutti, Rosanna Masiola,
Donatella Padua, Maurizio Pistelli, Siriana Sgavicchia, Stefania
Tusini, Giovanna Zaganelli, tutti rappresentati e difesi dall'avv.to
Eugenio Barrile, con domicilio eletto presso Luciano Trombettoni, in
Perugia, via XIV Settembre, 67;
contro Università per Stranieri di Perugia, Ministero
dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato dì
Perugia, domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;
per l'accertamento e la declaratoria del diritto dei ricorrenti a
godere della progressione economica così come prevista e disdplinata
dagli artt 36 e 38 d.P.R. 382/80 e del conseguente diritto a
percepire l'adeguamento stipendiale e le differenze retributive
legate alla maturazione delle c.d. classi biennali ed ai c.d. scatti
biennali medio tempore eventualmente intervenuta, nonchè a vedere
comunque computata, sia ai fini giuridici che economici, l'anzianità
da essi maturata nel periodo compreso tra il 01.01.2011 ed il
31.12.2013;
nonchè per quanto occorrer possa per l'annullamento dei cedolini
stipendiali nella parte in cui "bloccano" i c.d. contatori
dell'anzianità maturata in ascritta applicazione dell'art. 9 c. 21
del D.L. 78/2010 come convertito in legge e di qualsiasi altro atto
collegato ancorchè non conosciuto ed eventualmente precedente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università per
Stranieri di Perugia e del Ministero dell'Istruzione dell'Università
e della Ricerca; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio
2013 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. I ricorrenti in epigrafe sono tutti docenti universitari
(professori associati, professori ordinari o ricercatori), in
servizio presso l'Università per Stranieri di Perugia, così come
documentato in atti. In quanto destinatari delle disposizioni di cui
all'art. 9, comma 21, del decreto - legge 31 maggio 2010 n. 78, come
convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, si dolgono delle
corrispondenti decurtazioni economiche scaturenti da tale disciplina,
della cui compatibilità costituzionale dubitano per articolate
ragioni esposte nei corrispondenti capi di censura.
In primo luogo, deducono la violazione e falsa applicazione
dell'art 3 ter del d.l. 180/2008, dell'art. 9 c. 21 del d.l. 78/2010,
nonchè degli artt 6 e 8 della legge 240/2010, posto che secondo i
ricorrenti, le decurtazioni di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. 31
maggio 2010 n. 78 non sarebbero loro applicabili, come invece opinato
dall'Università di Perugia, facendo quest'ultimo riferimento alle
sole categorie di personale che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi; viceversa, l'originario
impianto previsto dal legislatore di automaticità della progressione
economica dei ricercatori e professori sarebbe stato definitivamente
superato dall'art. 3-ter del d.l. 180/2008 e confermato dalla legge
240/2010 c.d. "Gelmini", i quali condizionano la progressione a
verifica delle attività didattiche di ricerca e gestionali svolte,
lungi pertanto da qualsivoglia automatismo. Ove si volesse ritenere
comunque l'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78
applicabile nei loro confronti, i ricorrenti chiedono dunque che,
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
costituzionalità del vigente impianto normativo, sia accertato il
loro diritto alla percezione della retribuzione integrale, nella
misura variamente computata in atti per ciascun ricorrente.
L'eccezione di incostituzionalità della norma concerne
l'asserito contrasto con gli artt. 3 sotto diversi profili (principio
di uguaglianza tra categorie di lavoratori, ragionevolezza con
riguardo in particolare agli effetti retroattivi della previsione
legislativa), 36 (principio di proporzionalità tra retribuzione e
prestazione lavorativa), 37 (parità di retribuzione e di lavoro), 77
(mancanza dei requisiti della necessità ed urgenza), 3 comma 2, 9
comma 1, 33 e 34 (tutela della ricerca scientifica quale principio
fondamentale), 53 (criterio di progressività delle forme di prelievo
tributario) ed infine, 97 Cost. (buon andamento).
Si è costituita l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di
Perugia, che resiste al ricorso di cui chiede la reiezione,
evidenziando anzitutto l'applicabilità delle decurtazioni in esame
al personale docente universitario, non essendo tutt'ora intervenuti
i regolamenti attuativi previsti sia dall'art. 3-ter del d.l.
180/2008 sia dalla stessa legge "Gelmini"; quanto alla prospettata
questione di costituzionalità, rileva la manifesta infondatezza,
perchè la congiuntura economica in cui è intervenuto il d.l.
78/2010 sarebbe tale da giustificare il sacrificio di altri valori
costituzionali.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del
30 gennaio 2013, nella quale la causa è passata in decisione.
2. La soluzione della questione prospettata dai ricorrenti
dipende dall'esame della compatibilità costituzionale dell'impianto
normativo contenuto nelle disposizioni richiamate, una volta
pregiudizialmente stabilita la piena applicabilità nei loro
confronti delle decurtazioni di cui al suddetto comma 21 dell'art. 9.
I ricorrenti, in punto di diritto, espongono quanto segue.
Con riferimento specificamente al personale c.d. "non
contrattualizzato" di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che i relativi
"meccanismi di adeguamento retributivo", come previsti dall'articolo
24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, "non si applicano per gli
anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno
comunque luogo a successivi recuperi"; che per le medesime categorie
di personale "che fruiscono di un meccanismo di progressione
automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili
ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio
previsti dai rispettivi ordinamenti", e che "le progressioni di
carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011,
2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici".
Le norme di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010
prevedono dunque il blocco, per il triennio 2011 - 2013 e senza
possibilità di "successivi recuperi": a) dei "meccanismi di
adeguamento retributivo" previsti dall'articolo 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti) correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle "progressioni di carriera", comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011 - 2013.
Per quanto riguarda i criteri di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 della l. n. 448 del 1998, tale disposizione prevede che
"a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi, l'indennità
integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi dei docenti e
dei ricercatori universitari (...) sono adeguati di diritto
annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'ISTAT,
conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici
dipendenti contrattualizzati fiati sulle voci retributive, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo
Istituto per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni
contrattuali'(comma 1); ai sensi del comma 2 della stessa
disposizione, "la percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal
comma 1 è determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri
per la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica"; sempre il comma 2 stabilisce che "a tal
fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione
percentuale di cui al comma 1", e che "qualora i dati necessari non
siano disponibili entro i termini previsti, l'adeguamento è
effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno precedente,
salvo successivo conguaglio".
Per quanto concerne invece gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del d.P.R. n. 382 del 1980, recante "Riordinamento della docenza
universitaria", e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi
negli anni) prevede che la progressione economica dei docenti di
ruolo delle università si sviluppa in una serie di "classi" biennali
di stipendio, al conseguimento di ciascuna delle quali corrisponde
uno "scatto" stipendiale: tali "scatti", però, incidono diversamente
a seconda dell'anzianità di servizio, e ciò si traduce in notevoli
sperequazioni negli effetti del "blocco". In applicazione del citato
comma 21 dell'art. 9, pertanto, per l'intero triennio 2011 - 2013 le
.retribuzioni dei docenti universitari sono escluse tanto dai
meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24 della l. n. 448 del
1998, tanto dall'applicazione degli aumenti retributivi ("scatti" e
"classi" di stipendio) collegati all'anzianità di ruolo: adeguamenti
ed aumenti ricominceranno a decorrere a partire dal 2014, con
espressa esclusione, però, di ogni possibilità di "recupero" degli
adeguamenti e degli scatti che sarebbero spettati per il triennio
2011 - 2013.
La difesa degli istanti precisa che tali misure non sono le prime
ad incidere negativamente sulle retribuzioni dei docenti
universitari, in quanto esse, anche negli anni scorsi, sono state
oggetto di taluni interventi sempre orientati ad esigenze di
contenimento della spesa pubblica: già per l'anno 2007, infatti, in
applicazione dell'art. 1, comma 576, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (finanziaria 2007), l'adeguamento retributivo previsto dall'art.
24 della l. n. 448 del 1998 è stato corrisposto solo nella misura
del 70%; successivamente, l'art. 69 d.l. n. 112 del 25 giugno 2008
come convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto, per il
c.d. personale "non contrattualizzato", il differimento di 12 mesi
della maturazione dell'aumento biennale o della classe di stipendio,
nel limite del 2,5%. Tuttavia, secondo la difesa dei ricorrenti, tali
circostanze altro non farebbero che evidenziare come i docenti
universitari siano già stati chiamati a contribuire alla riduzione
della spesa.
La difesa dei ricorrenti evidenzia inoltre che, con riferimento
specifico al blocco dei c.d. "scatti" stipendiali, tutto il
meccanismo delle "classi" e degli "scatti" degli stipendi dei docenti
universitari è destinato ad essere profondamente innovato a seguito
dell'entrata in vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240
"Gelmini", recante "norme in materia di organizzazione delle
università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega
al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario": il combinato disposto degli artt. 6, comma 14 e 8,
comma 1, della legge n. 240/2010 citata stabilisce che, a decorrere
dall'entrata in vigore dei regolamenti attuativi della legge,
l'attuale meccanismo di progressione automatica basato su scatti
biennali di stipendio venga sostituito da un diverso meccanismo,
caratterizzato da scatti triennali anzichè biennali e, soprattutto,
non più automatici, in quanto legati all'esito dì una valutazione,
demandata ai singoli atenei, sull'attività svolta dal docente nel
triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non
si dà luogo all'attribuzione di alcuno scatto stipendiale e che "la
richiesta di attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che
sia trascorso almeno un anno accademico" (art. 6, comma 14, cit.).
Tale riforma, secondo i ricorrenti - nella denegata ipotesi ove
si ritenesse applicabile al personale docente - produce effetti
indiretti di ulteriore aggravamento, illogicità ed ingiustizia
dell'effetto, sui docenti universitari, dell'intervento attuato con
il citato art. 9 comma 21 del d. l. n. 78/2010.
A giudizio del Collegio, le censure dei ricorrenti introducono
una questione di compatibilità di quest'ultima normativa con la
Costituzione, che è rilevante e non manifestamente infondata, come
per altro di recente ritenuto dall'adito Tribunale (T.A.R. Umbria
ordinanza 27 febbraio 2013, n. 107) sulla scia di altri Tribunali
amministrativi regionali (T.A.R. Lombardia - Milano ord. 15 giugno
2012 n. 1691; T.A.R. Reggio Calabria ord. 8 maggio 2012, n. 311) che
hanno sollevato identica questione di costituzionalità, per le
seguenti ragioni.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
3. Come prima evidenziato, la normativa di cui all'art. 9, comma
21, del d. 1. n. 78 del 2010 introduce diverse misure, che producono
una decurtazione del trattamento stipendiale e previdenziale dei
docenti universitari, prevedendo il blocco, per il triennio 2011 -
2013 e senza possibilità di "successivi recuperi": a) dei
"meccanismi di adeguamento retributivo" previsti dall'articolo 24
della legge 23 dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi
stipendiali (classi e scatti) correlati .all'anzianità di servizio;
c) di ogni effetto economico delle "progressioni di carriera",
comunque denominate, conseguite nel triennio 2011 - 2013.
La normativa richiamata, a giudizio del Collegio, si applica
direttamente sulla retribuzione dei ricorrenti, dal che scaturisce
l'interesse processuale alla proposizione del gravame.
Interesse processuale e rilevanza della questione sono
strettamente connessi: se il Collegio non dubitasse della
compatibilità costituzionale delle norme in esame, la pretesa dei
ricorrenti sarebbe infondata e da respingersi sotto tutti i profili
dedotti, qui presi in considerazione, in quanto le Autorità intimate
si sono limitate a fare applicazione delle disposizioni in vigore.
3.1. Innanzitutto, l'applicabilità dell'art. 9 c. 21 del d.l.
78/2010 nei confronti dei ricorrenti discende dal fatto che il nuovo
sistema di progressione economica "meritocratico" non può dirsi al
momento applicabile al personale docente, non essendo ancora
intervenuti i regolamenti attuativi previsti sia dall'art. 3-ter del
d.l. 180/2008 sia dalla stessa legge 240/2010 "Gelmini".
L'art. 3-ter suddetto demanda infatti ad apposito decreto del
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, su
proposta del Consiglio universitario nazionale e sentito il Comitato
di indirizzo per la valutazione della ricerca, la definizione dei
criteri identificanti il carattere scientifico delle pubblicazioni,
necessari per l'accertamento da parte della autorità accademica
della effettuazione nel biennio precedente di pubblicazioni
scientifiche dì cui al primo comma.
A sua volta, l'art. 8 della legge 240/2010 rimanda ad un
successivo regolamento, allo stato non intervenuto, la disciplina
della revisione del trattamento economico dei professori e
ricercatori universitari. D'altronde, come condivisibilmente
evidenziato dalla difesa erariale, se il legislatore avesse voluto
escludere il personale docente dall'ambito di applicazione dell'art.
9 c. 21 del d.l. 78/2010 avrebbe introdotto una disposizione ad hoc,
come avvenuto ad esempio con il successivo comma 22 per la categoria
dei magistrati.
3.2. Inoltre, l'applicabilità dell'art. 9 c. 21 nei confronti
dei ricorrenti può affermarsi anche sulla base della considerazione
secondo cui anche nel nuovo sistema di progressione economica a
regime, la progressione stipendiale rimarrebbe prefigurabile ex ante
e pertanto pressochè automatica, in quanto non subordinata ad eventi
estranei alla sfera lavorativa degli interessati, quali ad esempio
determinazioni assunte in sede di contrattazione collettiva o
superamento di selezioni tra più aspiranti (così T.A.R. Lombardia
Milano sez. IV ord, 1691 del 15 giugno, 2012).
3.3. È pertanto evidente la rilevanza nel presente giudizio
della questione di costituzionalità.
Sulla non manifesta infondatezza.
4. Le censure di incostituzionalità della normativa in questione
sono affidate a distinte linee argomentative, che vengono esaminate
secondo l'ordine seguito nell'atto introduttivo del giudizio.
4.1. In via preliminare, si osserva che, come condivisibilmente
esposto dalla difesa dei ricorrenti, il caso odierno non è
riconducibile a precedenti fattispecie già esaminate dalla Corte
costituzionale (sent. n. 245/1997 e ord. n. 299/1999 in ordine
all'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992, convertito in l. n. 438 del
1992), perchè, a differenza di tali ipotesi, in cui le misure
restrittive erano temporalmente circoscritte ad un solo anno, difetta
nella sostanza quel requisito dell'eccezionalità e temporaneità
della disciplina che aveva consentito alla stessa Corte di rigettare
le prospettate questioni di costituzionalità.
In primo luogo, infatti, nel caso di cui qui si discute la durata
del "blocco" è temporalmente superiore a quella del citato art. 7
(tre anni a fronte di uno); a ciò deve aggiungersi che anche il
carattere "eccezionale" e comunque "transeunte" della misura pare
poter essere messo in discussione, da momento che, come si è visto,
si tratta del terzo intervento che, dal 2007 ad oggi, colpisce
(oltretutto in rnisura notevolmente più incisiva dei due precedenti)
i criteri di adeguamento e i c.d. "automatismi stipendiali" dei
pubblici dipendenti, ed in particolare dei c.d. "non
contrattualizzati". Peraltro, a ulteriore conferma del carattere non
"eccezionale" e non "transeunte" della disciplina, si consideri come
di recente il d.l. n. 98 del 2011, convertito nella l. n. 111 del
2011, all'art. 16, comma 1, lett. b, preveda la "proroga fino al 31
dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei
trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime". Secondo la
difesa dei ricorrenti, la circostanza che la riforma di cui al
menzionato d.l. 98/2011 si applichi solamente a far data dallo scatto
successivo a quello in corso, non elide, anzi conferma, l'incisività
della misura, perchè concorre a posticipare nel tempo l'incremento
di carriera.
Più specificatamente, in presenza di una sostanziale
reiterazione di misure afflittive, la natura eccezionale e
transitoria di una disposizione non può essere fatta derivare dalla
sua scadenza nominale perchè, se così fosse, si consentirebbe
un'indeterminata ed indeterminabile compressione delle situazioni
giuridiche incise, avallando complessivo arbitrio del legislatore,
che violerebbe i criteri della certezza e prevedibilità delle norme
giuridiche, con gravissime conseguenze in ordine ai rapporti
giuridici in atto. In definitiva, a giudizio del Collegio, lo
scrutinio della norma di cui si dubita; sotto il profilo della sua
eccezionalità e temporaneità, deve essere condotto secondo
ragionevolezza e con approccio sostanziale al piano degli effetti che
la norma produce, anche in termini di prevedibilità della sua
reiterazione nel tempo.
Osserva preliminarmente il Collegio come in passato la Corte
costituzionale abbia già effettivamente scrutinato la legittimità
di una normativa analoga a quella contestata nel presente giudizio.
Stabiliva infatti l'art. 7 del d. 1. n. 384 del 1992, convertito
in L. n. 438 del 1992, che "per l'anno 1993 non trovano applicazione
le norme che comunque comportano incrementi retributivi in
conseguenza sia di automatismi stipendiali, sia dell'attribuzione di
trattamenti economici, per progressione automatica di carriera".
La Corte, dato atto che la normativa in questione era stata
emanata "in un momento delicato della vita nazionale", avente "la
finalità di realizzare, con immediatezza, un contenimento della
spesa pubblica", ne ha riconosciuto la legittimità, atteso che il
blocco "esauriva i suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a
impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio del bilancio",
(sentenza 18 luglio 1997, n. 245) affermando che la siffatta norma,
nell'imporre sacrifici anche onerosi, poteva ritenersi non lesiva del
principio di cui all'art. 3 della Costituzione, sotto il duplice
aspetto della non contrarietà sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza, a condizione
però che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti, non
arbitrari e consentanei allo scopo prefisso. La fattispecie di che
trattasi non pare pertanto riconducibile ai citati precedenti già
esaminati dalla Corte costituzionale poichè, a differenza di tali
ipotesi, in cui le misure restrittive erano temporalmente
circoscritte ad un solo anno, difetta ora nella sostanza quel
requisito dell'eccezionalità e temporaneità della disciplina, che
aveva consentito alla stessa Corte di rigettare le prospettate
questioni di costituzionalità.
L'estensione del blocco alla maturazione delle classi e scatti di
stipendio ad un triennio, crea infatti una vera e propria paralisi
nella progressione stipendiale dei ricorrenti, non comparabile ai
seppur gravosi effetti prodotti dal citato art. 7 d.l. 384/1992, che
in quanto circoscritti ad un anno potevano essere considerati una
limitata parentesi meramente temporanea, priva di un vero e proprio
carattere di stabilità. Tanto più che le decurtazioni in esame,
come visto, produrranno effetti anche sul trattamento di fine
rapporto e sulla contribuzione pensionistica, diversamente da quanto
invece disposto dal successivo comma 22 dell'art. 9 per il personale
della magistratura, avvocati e procuratori dello Stato.
Peraltro, ad ulteriore conferma della natura non "eccezionale" e
non "transeunte" della disciplina, si consideri come di recente il
d.l. n. 98 del 2011, convertito nella l. n. 111 del 2011, all'art.
16, comma 1, lett. b, preveda la "proroga fino al 31 dicembre 2014
delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime".
Va infine evidenziato, da ultimo, che la Corte costituzionale
(sent. 11 ottobre 2012, n. 223) nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9 c. 22 del medesimo decreto - legge 78/2010
avente ad oggetto l'omologo blocco stipendiale emergenziale disposto
nei confronti della categoria dei magistrati con effetto nel triennio
2011-2013, per contrasto (anche) con l'art. 3 Cost., ha rilevato il
superamento dei suesposti limiti costituzionali, trattandosi di
misure "suscettibili di determinare effetti permanenti". Tale
affermazione, pur nell'ambito delle rilevate differenti guarentigie
costituzionali a tutela dell'autonomia della magistratura e del
relativo trattamento economico, assume valenza generale, dovendo
comunque gli interventi del legislatore di carattere emergenziale
istitutivi di misure afflittive del trattamento economico del
personale pubblico essere "temporalmente delimitati", diversamente da
quanto avvenuto con l'impianto predisposto dal legislatore con il
decreto - legge in questione.
Per la ragioni sopra esposte il Collegio dubita pertanto della
legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 21 del d.1. n. 78/2010,
per violazione dell'art. 3 comma 2 Cost.
4.2. Quanto all'eccepito contrasto con il principio di
eguaglianza tra categorie di lavoratori come si è già anticipato,
il meccanismo delle "classi" e degli "scatti" dei docenti
universitari è in corso di revisione ed è destinato ad essere
radicalmente innovato, a seguito dell'entrata in vigore della legge
30 dicembre 2010, n. 240, il cui art. 8 prevede che, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo adotti
regolamenti "per la revisione della disciplina del trattamento
economico dei professori e dei ricercatori universitari",
introducendo, tra l'altro, la "trasformazione della progressione
biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale";
l'art. 6, comma 14, della stessa legge stabilisce che i nuovi
"scatti" triennali non saranno più automatici, ma saranno
attribuiti, previa richiesta dell'interessato accompagnata da una
"relazione triennale sul complesso delle attività didattiche, di
ricerca e gestionali svolte", a seguito di una valutazione, demandata
alle singole università, sull'insieme delle attività. svolte dal
docente nel triennio, con la previsione che, in caso di valutazione
negativa, non si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che "la
richiesta di attribuzione dello scatto può essere letterata dopo che
sia trascorso almeno un anno accademico".
Sicchè, già a partire dal 2011, gli scatti biennali e gli
"automatismi" su cui pretende di incidere l'art. 9, comma 21, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito in l. n. 122 del 2010, sono
destinati a scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del
tutto diverso, che non solo presenta cadenza triennale anzichè
biennale, ma soprattutto non ha più alcun carattere di
"automatismo".
Sia l'art. 6, comma 14, sia l'art. 8 della legge n. 240 del 2010
richiamano e fanno espressamente salvo quanto disposto dal decreto
legge n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, e
quindi anche le disposizioni dell'art. 9, comma 21, relative al
"blocco" degli automatismi stipendiali; tuttavia la difesa dei
ricorrenti dubita dell'interpretazione del menzionato rinvio,
prospettando che per i docenti universitari il "blocco" dovrebbe
essere applicato solo sino all'entrata in vigore - con l'emanazione
dei relativi regolamenti - del nuovo regime di progressione
economica, per scatti triennali ed a seguito di valutazione; ma
potrebbe anche interpretarsi nel senso che in ogni caso, per l'intero
triennio 2011 - 2013, non si darebbe luogo all'applicazioni di scatti
stipendiali, e che il nuovo regime comincerebbe a decorrere solo dal
1° gennaio 2014.
L'analisi delle disposizioni di salvaguardia del blocco degli
scatti contenute nei richiamati artt. 6 comma 14 della L. n. 240/2010
(a norma. del quale "I professori e i ricercatori sono tenuti a
presentare una relazione triennale sul complesso delle attività
didattiche, di ricerca e gestionali svolte, unitamente alla richiesta
di attribuzione dello scatto stipendiale di cui agli articoli 36 e 38
del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382,
fermo restando quanto previsto in materia dal decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122") ed 8 (a norma del quale "Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge il Governo, tenendo conto
anche delle disposizioni recate in materia dal decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, adotta un regolamento ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la revisione della
disciplina del trattamento economico dei professori e dei ricercatori
universitari già in servizio e di quelli vincitori di concorsi
indetti fino alla data di entrata in vigore della presente legge,
come determinato dagli articoli 36, 38 e 39 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, secondo le
seguenti norme regolatrici"), a giudizio del Collegio rende
plausibile solamente quest'ultima interpretazione, che è anche la
più gravemente incisiva sulle posizioni dei ricorrenti: essendo la
sospensione degli scatti volta a correggere non la dinamica della
loro attribuzione, bensì la loro incidenza in termini economici
sulle poste passive del bilancio statale, l'automatismo della loro
attribuzione è requisito meramente descrittivo della fattispecie
normativa e non qualificante, essendo indifferente - ai fini
economici - la modalità di attribuzione degli incrementi
retributivi.
Anche se, per i singoli interessati, l'attribuzione degli scatti
stipendiali è eventuale - dipendendo dalle valutazioni previste
dalla legge, dal momento che gli scatti non sono contingentati e la
loro attribuzione non è comunque affidata a procedure selettive,
tali da ridurre l'importo complessivo dell'incremento degli oneri per
il personale, ai fini della previsione della spesa nel bilancio dello
Stato - va comunque previsto (e conseguentemente garantito come
approvvigionamento, a copertura delle relative poste passive) un
finanziamento pari agli incrementi stipendiali spettanti a "tutti"
coloro che potenzialmente sono in grado di conseguite gli scatti
medesimi.
Pertanto, per effetto dell'art. 6, comma 4 ed 8 della legge nr.
240/2011, il nuovo regime degli scatti per i docenti universitari,
pur entrando giuridicamente in vigore secondo le scadenze previste
nella legge, resterà soggetto alla sospensione di cui all'art. 9,
comma 21, del d. l. n. 78 del 2010, come convertito in l. n. 122 del
2010, e dunque avrà applicazione solo a decorrere dal 1° gennaio
2014.
Ne deriva che la disposizione della cui legittimità.
costituzionale si dubita appare fortemente discriminatoria per i
docenti universitari, perchè li priva definitivamente di utilità
economiche che erano acquisite nell'aspettativa del proprio
trattamento economico, senza che essi (per il concorrente effetto
della riforma) possano contare, allo scadere del blocco, come tutti
gli altri dipendenti non contrattualizzati, della ripresa del più
favorevole regime automatico dell'applicazione degli scatti
stipendiali.
L'evidente disparità di trattamento che ne consegue fa dubitare
della legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d. l. 78
del 2010, anche in combinato disposto con gli artt. 8 e 6, comma 14,
della legge n. 240 del 2010 (nella parte in cui tali ultime norme
richiamano e fanno salvo il disposto dell'art. 9, comma 21, cit.),
per violazione degli art. 3, 97 e 36 Cost.
4.3. Sono violati infatti l'art. 3 cost. ed generale canone della
ragionevolezza, in quanto i docenti universitari, pur abbandonando il
meccanismo della progressione automatica, vengono sottoposti, al pari
di altre categorie per cui tale meccanismo continua ad applicarsi,
agli effetti del blocco di cui all'art. 9, comma 21 del d. l. n. 78
del 2010: che sia del tutto illogico ed iniquo applicare tale blocco,
riferito per esplicito alle (sole) progressioni "automatiche", anche
a forme di progressione stipendiale che non presentano alcun
automatismo, emerge peraltro anche dal confronto con la disciplina
dettata per i magistrati dal comma 22 del medesimo art. 9, peraltro
dichiarata incostituzionale con sentenza 223/2012.
La denunciata disparità di trattamento in danno del personale
docente, che pure gode di specifiche guarentigie costituzionali ai
sensi degli artt. 9, 33 e 34 Cost., pare evidente specie nei
confronti di altre categorie di personale in regime di diritto
pubblico che invece ne sono prive (procuratori e avvocati generali
dello Stato).
4.4. Ritiene altresì il Collegio di rilevare d'ufficio la
questione di costituzionalità per contrasto con l'art. 97 cost.
sotto due distinti aspetti: prima di tutto, perchè la disparità di
trattamento sopra evidenziata si traduce altresì in una violazione
del principio costituzionale di imparzialità dell'azione
amministrativa; in secondo luogo, perchè le prescrizioni derivanti
dal combinato disposto di cui all'art. 9 del d. l. n. 78 del 2010 ed
agli artt. 6 e 8 della l. n. 240 del 2010 si traducono, di fatto, in
uno slittamento in avanti di ben tre anni (a dopo il 2014) degli
effetti di una riforma che, superando il sistema degli automatismi
stipendiali a favore di una progressione economica legata alla
valutazione dell'effettiva attività didattica e di ricerca svolta
dal docente negli anni precedenti, è evidentemente volta ad
introdurre meccanismi di premialità fondati sul merito, e quindi ad
assicurare, come appunto prevede l'art. 97 Cost., il "buon andamento"
e l'efficienza dell'amministrazione.
4.5. È violato, infine, l'art. 36 Cost., in quanto il meccanismo
degli scatti, specie se legati ad una valutazione dell'attività
effettivamente svolta, è posto a presidio anche del principio di
proporzionalità tra la retribuzione percepita e la qualità e la
quantità del lavoro effettivamente svolto dal docente.
Secondo i ricorrenti, che si affidano ad argomenti che il
Collegio condivide, non si tratta di contestare il superamento
dell'automatismo e l'accoglimento del diverso principio che fa
derivare la progressione stipendiale da una valutazione sulla
qualità e quantità del lavoro effettivamente prestato, che sono
obiettivi pienamente da sostenere e riconoscere: ciò che invece
risulta inaccettabile è che, nel momento stesso in cui si decide per
una simile importante riforma, non si scelga di renderla sin da
subito operante, ma di fatto se ne blocchino gli effetti per un
intero triennio, ponendo arbitrariamente sullo stesso piano i docenti
universitari e le altre categorie di personale "non
contrattualizzato", per le quali ultime invece, una volta decorso il
triennio, c.d. "automatismi" stipendiali riprenderanno a decorrere
come prima.
Una corretta applicazione dei sopra indicati principi
costituzionali avrebbe invece imposto di rendere sin da subito
operante la riforma introdotta con la legge n. 240 del 2010,
iniziando immediatamente a far dipendere il riconoscimento degli
scatti stipendiali dalla valutazione dell'attività svolta dai
docenti negli anni precedenti.
Non manifestamente infondato, a giudizio del Collegio, è il
denunziato contrasto con l'art. 37 Cost c. primo, assistendosi come
detto ad una irragionevole discriminazione tra lavoratori che
svolgono le medesime attività.
4.6. Quanto al contrasto con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza (art. 3 Cost.) di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), anche con riferimento al
diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità
del lavoro prestato (art. 36 Cost.) di capacità contributiva e di
progressività dell'imposizione tributaria (art. 53 Cost.) e di
ingiustificata disparità di trattamento a danno dei docenti titolari
delle classi stipendiali più basse, il Collegio osserva quanto
segue.
4.7. Ritiene il Collegio che la normativa in questione denoti una
chiara natura tributaria, con conseguente dubbia compatibilità con i
principi espressi dall'art. 53 Cost.
In merito, sussiste comunque la giurisdizione del giudice
amministrativo sulla domanda inerente le decurtazioni del trattamento
economico aventi natura tributaria in quanto, ai sensi dell'art. 133
lett. "i" del cpa, spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo la cognizione delle "controversie relative ai rapporti
di lavoro del personale in regime di diritto pubblico".
La formulazione della norma è talmente ampia da ricomprendere
ogni questione retributiva che trovi origine, causa oppure occasione
nel rapporto di lavoro dei dipendenti non contrattualizzati, tra i
quali rientrano i docenti universitari.
Coerentemente con tale impostazione, i ricorrenti evidenziano
come l'applicazione di tale blocco determini sperequazioni interne,
perchè applica una misura indistinta a classi di stipendio
disomogenee, senza considerare la complessiva e personale situazione
reddituale dell'inciso; e provochi altresì un effetto chiaramente
regressivo, perchè colpisce in maniera maggiore le classi di
stipendio più basse.
Con ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver premesso che "l'art.
53 della Costituzione deve essere interpretato in modo unitario e
coordinato, e non per preposizioni staccate ed autonome le une dalle
altre" ha affermato che "la universalità della imposizione,
desumibile dalla espressione testuale "tutti" (cittadini o non
cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana), deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza (senza alcuna delle
discriminazioni vietate: art. 3, primo comma, della Costituzione), di
concorrere alle "spese pubbliche in ragione della loro capacità
contributiva" (con riferimento al singolo tributo ed al complesso
della imposizione fiscale), come dovere inserito nei rapporti
politici in relazione all'appartenenza del soggetto alla
collettività organizzata".
Manca, dunque, nella fattispecie normativa in esame
l'"indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro
di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)", che la Corte
ha ritenuto essere la corretta condizione per un'imposizione
contributiva equa.
Tale impostazione fa apparire decisamente anomala e non conforme
alla Costituzione la scelta del Legislatore del 2010 che, in un
contesto economico-finanziario esplicitamente qualificato come
"eccezionale", avrebbe potuto operare soltanto interventi
straordinari e/o temporanei di prelievo forzoso ed invece ha posto in
essere misure continuative e sostanzialmente stabili - e perciò dal
palese "sapore" tributario - in quanto oltretutto prolungate nel
triennio 2011 - 2013;
ma soprattutto ha indirizzato tale prelievo nei confronti di una
ben limitata "classe di persone", ben guardandosi dall'operare nei
confronti di "tutti" i contribuenti in possesso di determinate fasce
di reddito, nessuno escluso (liberi professionisti, lavoratori
dipendenti del settore privato, imprenditori e quant'altro), esentati
immotivatamente dall'imposizione straordinaria, nonostante
l'eccezionalità della situazione economica del Paese, come viceversa
una corretta applicazione dei principi di cui all'art. 53 cost.
avrebbe richiesto.
Va evidenziato che, come affermato dalla Corte costituzionale con
la citata ordinanza n. 341/2000, nell'imposizione contributiva e
fiscale deve essere osservato un criterio di uniformità, che
nell'ammontare dei cespiti patrimoniali individua un criterio certo e
non discriminatorio di identificazione della capacità contributiva
da assumere a presupposto di una imposta, anche se di natura
temporanea o eccezionale (v. anche la sentenza n. 92/1963 della Corte
costituzionale secondo cui "il primo comma dell'art. 53, nel sancire
non già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, imponga al legislatore, oltre all'obbligo di non
disporre prestazioni che siano in contrasto con i principi
fondamentali sanciti dalla Costituzione a tutela della persona,
altresì l'obbligo di commisurare il carico tributario in modo
uniforme nei confronti dei vari soggetti, allorchè sia dato
riscontrare per essi una perfetta identità della situazione di fatto
presa in considerazione dalla legge al fine dell'imposizione del
tributo", in omaggio "al principio generale di eguaglianza sancito
nell'art. 3 della Costituzione").
Quanto sin qui ritenuto dal Collegio trova, nell'esposizione e
nella trattazione dei ricorrenti, importanti ed ulteriori conferme.
Più precisamente, e seguendo le linee espositive dei ricorrenti
si osserva quanto segue.
Prima di tutto, il blocco dei meccanismi di adeguamento
retributivo (art. 24 l. n. 448 del 1998) influisce nella stessa
misura percentuale praticamente per tutti i docenti, incidendo quindi
nella medesima proporzione su tutti gli stipendi, a prescindere dalla
loro consistenza, mentre, ai sensi dell'art. 53 della Costituzione,
nell'imporre a tutti i docenti universitari un sacrificio in nome di
esigenze di contenimento della spesa pubblica (che quindi deve
ritenersi, a tutti gli effetti, una forma di "concorso" alle "spese
pubbliche"), una Corretta applicazione, oltre che del principio di
"capacità contributiva", anche del criterio della "progressivita'"
(art. 53 Cost.) avrebbe imposto una partecipazione più
significativa, in termini percentuali, per coloro che sono titolari
di stipendi più alti.
Nè può essere utile a ripristinare un minimo di progressività
in tale forma di concorso alle spese pubbliche, l'ulteriore e
distinta misura di cui al comma 2 dell'art. 9 del d. 1. n. 78 conv.
l. n. 122 del 2010, che prevede, in aggiunta al blocco degli
adeguamenti ed aumenti retributivi, ulteriori riduzioni (dal 5% al
15%) per gli stipendi superiori ai 90.000 euro lordi: ed infatti,
stanti gli attuali livelli delle retribuzioni complessive, dei
docenti universitari, tale misura non colpisce che poche classi di
stipendio (le più alte) dei soli professori ordinari a tempo pieno.
Per altro, tale norma è stata recentemente dichiarata
incostituzionale (sent. 223/2012) per contrasto con gli art. 3 e 53
Cost.
Se dunque è già discutibile, alla luce del criterio di
"progressivita'" che deve informare il sistema tributario nel suo
complesso, l'imposizione di un sacrificio che colpisce nella medesima
misura percentuale tutti i redditi, a prescindere dalla loro
consistenza, il meccanismo diviene del tutto irragionevole e
discriminatorio nel momento in cui al blocco degli "adeguamenti"
retributivi di cui all'art. 24 della l. n. 448 del 1998 si aggiunge
l'ulteriore misura rappresentata dal blocco degli aumenti derivanti
dagli "scatti" stipendiali.
Qui il meccanismo diviene ancora più irragionevole, in quanto
non solo non rispetta alcun criterio di progressività ma, al
contrario, produce un effetto addirittura regressivo, colpendo in
misura maggiore proprio gli stipendi più bassi.
Come si è già accennato, infatti, gli "scatti" stipendiali
conseguenti alla maturazione delle diverse "classi" di stipendio non
operano in modo omogeneo, ma sono profondamente diversificati,
decrescendo con il progredire dell'anzianità di ruolo.
In particolare:
per i docenti confermati a tempo pieno, sino alla classe 06
la progressione economica si articola su scatti biennali dell'8%,
calcolati sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe
00; a partire dalla classe 07 e sino alla classe 14, la progressione
biennale è del 6%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo
della classe 06; sulle classi successive alla 14, lo scatto biennale
è invece solo del 2,5%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo
lordo della classe 14;
per i docenti a tempo definito, invece, se la progressione
biennale per le classi sino alla 06 è sempre dell'8%, sulle classi
successive alla 06 compete lo scatto del 2,5% biennale, calcolato
sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06;
infine, per i docenti in attesa di conferma e i professori
straordinari, è previsto un aumento retributivo del 2,5% al
compimento del 1° biennio; in più, per i soli ricercatori non
confermati, al 2° anno, è previsto l'adeguamento della retribuzione
al 70% di quella annua lorda del professore associato non confermato
a tempo pieno alla classe 00.
È quindi palese che, a seguito del blocco degli scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è di gran lunga più incisivo sulle
classi di stipendio più basse: basti pensare che, per un ricercatore
non confermato, gli effetti al 2014 del blocco, nel suo complesso, in
termini di mancato aumento della retribuzione che sarebbe spettata a
legislazione invariata, si traducono in un mancato aumento che
oscilla tra il 34% e il 26% della retribuzione; man mano che
l'anzianità aumenta, invece, l'effetto si riduce, scendendo
progressivamente al di sotto il 20%.
Anche per i professori di prima e seconda fascia, si constata una
ben diversa incidenza dei mancati aumenti, che dal 23 - 25% scendono
poi, con l'anzianità, a livelli ben inferiori, sino a sotto il 15%.
Oltre ad operare in senso chiaramente regressivo, come sopra
illustrato, l'imposizione di una contribuzione personale pari al
blocco degli scatti stipendiali comporta una disparità interna in
termini monetari, perchè colpisce in maniera diversa gli incisi a
seconda di quando hanno maturato l'ultimo scatto (chi l'ha maturato
nel 2009 lo perde due volte, mentre chi l'ha maturato nel 2010 ne
risente per una sola volta).
Ne deriva un mancato aumento dello stipendio che incide in
maniera assolutamente diversa su soggetti che, ancorchè in
situazione sostanzialmente identica, sono chiamati a contribuire al
sacrificio imposto in maniera ed in quantità diversa, a seconda di
un mero indicatore temporale e non certo in relazione ad una
differente capacità contributiva.
Mette conto infine evidenziare come di recente la Corte
costituzionale (sent. 223 del 11 ottobre 2012) ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 c. 2 del medesimo decreto
- legge 78/2010, avente ad oggetto tagli, con riferimento al triennio
2011 - 2013, al trattamento economico del personale pubblico per la
parte eccedente gli importi superiori a 90.000 euro lordi annui, per
contrasto con gli artt. 53 e 3 Cost., trattandosi di prelievo di
natura tributaria del tutto irragionevolmente imposto nei confronti
della sola categoria dei dipendenti pubblici, per la quale il
prelievo imposto determina un irragionevole effetto discriminatorio.
Secondo la Consulta, "l'eccezionalità della situazione economica che
lo Stato deve affrontare è infatti suscettibile senza dubbio di
consentire al legislatore anche ricorso strumenti
eccezionali....omissis....Tuttavia è compito dello Stato garantire
anche in queste condizioni, il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, il quale certo non è indifferente
alla realtà economica e finanziaria, ma con altrettanta certezza non
può consentire deroghe al principio di uguaglianza sul quale è
fondato l'ordinamento costituzionale".
Parimenti natura tributaria, per la Consulta, ha la decurtazione
dell'indennità giudiziaria di cui all'art. 3 L. 27/1981, imposta
dall'art. 9 c. 22 del citato d.l. 78/2010 per il personale di
magistratura.
È quindi evidente l'illegittimità costituzionale del citato
art. 9 del d. l. n. 78 del 2010, per violazione degli artt. 3, 97, 36
e 53 Cost.
4.8. L'art. 3 Cost. è violato, infatti, sia nel momento in cui
si colpiscono in misura differenziata e più penalizzante i titolari
di stipendi più bassi, sia nel momento in cui si introduce
l'ulteriore, ingiustificata diversità di trattamento tra coloro che,
nel triennio di "blocco", avrebbero maturato due scatti stipendiali e
coloro che invece ne avrebbero maturato solamente uno.
4.9. Per le stesse ragioni deve ritenersi altresì violato l'art.
97 Cost., sia sotto il profilo dell'imparzialità
dell'amministrazione, sia sotto profilo per principio di buon
andamento, dal momento che vengono penalizzati i docenti e
ricercatori più giovani, in pieno contrasto con le conclamate
esigenze di svecchiamento del corpo docente e di valorizzazione delle
nuove risorse. Con ciò, peraltro, arrecando un ulteriore grave
vulnus alle giovani generazioni di ricercatori, già tanto
penalizzate nel Paese.
4.10. E'altresì violato l'art. 36 della Costituzione, sotto il
profilo della proporzionalità tra la retribuzione e la quantità e
qualità del lavoro prestato, da momento che tanto gli adeguamenti di
cui all'art. 24 della 1. n. 448 del 1998, quanto i meccanismi di
progressione dello stipendio legati a "scatti" e "classi" sono
evidentemente finalizzati ad assicurare e a mantenere tale
proporzionalità.
4.11. E'infine violato anche l'art, 53 Cost., dal momento che il
sacrificio che viene imposto ai docenti come ad altre categorie di
pubblici dipendenti, in nome di esigenze di contenimento della spesa,
rappresenta senz'altro una forma di concorso di tali categorie alle
spese pubbliche, e quindi deve rispettare tanto il principio generale
di progressività (che è violato nel momento in cui il blocco degli
adeguamenti colpisce, nella stessa misura percentuale, tutti i
docenti, a prescindere dal loro reddito) quanto e soprattutto il
principio di capacità contributiva (manifestamente violato in
presenza di un intervento, come quello sulle "classi" e gli "scatti"
di stipendio, che come si è visto colpisce in misura percentualmente
più elevata proprio i titolari degli stipendi più bassi).
A voler negare la natura tributaria della disposizione in esame,
e considerandone gli effetti sul solo piano stipendiale, devono
formularsi ulteriori rilievi circa la compatibilità costituzionale
della norma.
Il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta
l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto
ai "meccanismi di adeguamento retributivo", di cui all'articolo 24
della legge 23 dicembre 1998, n. 448; ogni possibilità di recupero
è poi esclusa anche per quanto attiene alla "maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio", e l'anzianità di servizio
riprenderà a decorrere, a partire dal 2014, come se il triennio 2011
- 2012 - 2013 non fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti automatici legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i
meccanismi. di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere,
saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità
di carriera e sui correlati istituti saranno perduti definitivamente.
Si genera così un'evidente alterazione del meccanismo di
adeguamento delle retribuzioni di cui all'art. 24 della l. n. 448 del
1998, finalizzato a salvaguardarne il valore reale rispetto
all'aumento del costo della vita; ne consegue la violazione, per
irragionevolezza ed illogicità, degli artt. 3, 36 e 97 per le
ragioni esposte in epigrafe.
Peraltro, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismi di "adeguamento retributivo" di cui all'art. 24 della
1. n. 448 del 1998 per ridimensionarne temporaneamente la portata (in
misura e con effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto
accade oggi), è stato previsto espressamente che, pur rimanendo
esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a
decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli
effetti del tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d. l. n. 112
del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti "contrattualizzati",
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo.
4.12. Non manifestamente infondata, a giudizio del Collegio, è
anche la denunziata violazione dell'art. 77 Cost., non presentando il
d.l. 78/2010 in cui è inserito l'avversato art. 9 comma 21, i
presupposti tipici della "necessità e dell'urgenza".
L'esigenza di controllo della finanza pubblica non appare di per
sè condizione necessaria e sufficiente a concretare la necessità ed
urgenza di provvedere con norme primarie a disciplinare fattispecie,
concrete, tanto più ove si consideri che là norma con riferimento
alla quale si solleva la questione di costituzionalità ha lo scopo
di produrre effetti a distanza di oltre sei mesi dal momento della
sua adozione e della sua entrata in vigore. L'art. 9 comma 21 della
legge n. 122/2010 converte in legge una norma che è entrata in
vigore, grazie all'impiego dello strumento del decreto legge, il 31
maggio dello stesso anno e che produrrà effetti per gli anni 2011,
2012 e 2013, essendo cosi evidente che le disposte correzioni alle
politiche di spesa pubblica presentano effetto differito rispetto al
momento dell'entrata in vigore del decreto - legge.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, i vizi di
illegittimità del decreto legge, tra cui quello di adozione al di
fuori dei casi di necessità ed urgenza, non sono fatti salvi con
l'adozione della legge di conversione, bensì permangono nella
persistente capacità di viziare l'intervento normativo
dell'esecutivo (Corte costituzionale sentenze nn. 171/2007, 128/2008,
335 e 367/2010).
La mancanza "evidente" di quei presupposti configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto - legge, quanto un
vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo
quest'ultima valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione (Corte
costituzionale sentenze 25 novembre 2003 n. 341; n. 29/1995).
Ancora, "il difetto dei presupposti di legittimità della
decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalita'"
deve "risultare evidente", e tale difetto di presupposti, "una volta
intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo
della relativa legge" (Corte Cost. sent. 128/2008); la Corte ha
escluso, con ciò, l'eventuale efficacia sanante di quest'ultima, dal
momento che "affermare che tale legge di conversione sana in ogni
caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale
delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione
delle fonti primarie".
Alla luce delle suesposte considerazioni, una volta acquisito che
il giudizio di legittimità costituzionale riguarda anche i
presupposti della decretazione d'urgenza, ne consegue la non
manifesta infondatezza dell'eccezione di incostituzionalità anche
sotto il profilo del contrasto con l'art. 77 Cost.
4.13. Infine, ritiene il Collegio non manifestamente infondata
anche la denunziata violazione da parte della norma tacciata di
incostituzionalità, del combinato disposto degli artt. 3 c. 2, 9 c.
1, 33 e 34 Cost.
Le forti decurtazioni stipendiali che come visto penalizzano
irragionevolmente il personale docente, si pongono in contrasto anche
con le suesposte norme costituzionali, le quali testimoniano la
rilevanza sul piano sostanziale della valorizzazione della ricerca
scientifica e dell'insegnamento: in particolare, la centralità della
ricerca scientifica è richiamata persino all'interno dei principi
fondamentali (art. 9 c. 1 Cost.) secondo cui "La Repubblica promuove
lo sviluppo della cultura e la ricerca. scientifica e tecnica".
4.14. Mette conto evidenziare, in relazione a. tutti i profili di
contrasto della legge sospetta di incostituzionalità,
l'impossibilità per questo giudice di risolvere in via
interpretativa gli ipotizzati dubbi di compatibilità costituzionale,
in relazione all'univoco tenore letterale della legge, che segna il
confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere
il passo al sindacato di legittimità costituzionale (ex multis Corte
Cost. sent n. 26/2010).
5. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, questo Tribunale amministrativo regionale
solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in l. 30 luglio
2010 n. 122, per contrasto con gli artt. 3, 9, 33, 34, 36, 37, 53, 77
e 97 della Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra
indicate, con sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale, della Repubblica Italiana della decisione della
Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli
effetti di cui agli artt. 79 ed 80 cod. proc. amm. ed art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese

P.Q.M.

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del
d.l. 31.5.2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in L. 30.7.2010
n. 122 in relazione agli artt. 3, 9, 33, 34, 36, 37, 53, 77 e 97
della Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
degli art. 79 ed 80 cod. proc. amm.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2013.

Il Presidente: Lamberti


L'estensore: Amovilli