1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 22 febbraio - 10 marzo 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni regionali - Ineleggibilita' derivante da rapporto di pubblico impiego - Aspettativa per motivi elettorali - Decorrenza dei relativi effetti. - Legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in materia di incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale), art. 2, comma quinto. - (T-170056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
quinto, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promosso dalla Corte d'appello di Catanzaro nel procedimento vertente
tra G. G. e G. G., con ordinanza del 10 febbraio 2016, iscritta al n.
68 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di G. G., fuori termine, e di G.
G., nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2017 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Oreste Morcavallo e Francesco Paolo Gallo per
G. G. e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 10 febbraio 2016, la Corte d'appello di
Catanzaro ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme
in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di
consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in
materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario
nazionale), in riferimento all'art. 51 della Costituzione.
La questione è sorta nel corso del giudizio d'appello avverso
l'ordinanza con la quale il Tribunale ordinario di Catanzaro, in
accoglimento di un ricorso presentato ai sensi dell'art. 22 del
decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), ha dichiarato la
decadenza dalla carica di un consigliere regionale della Calabria,
per la sussistenza di una causa di ineleggibilità al momento della
presentazione della candidatura, e lo ha sostituito con il
ricorrente, primo dei non eletti nella medesima lista.
1.1.- La causa di ineleggibilità accertata dal provvedimento
impugnato nel giudizio principale è prevista dall'art. 2, primo
comma, numero 2), della legge n. 154 del 1981, secondo cui non sono
eleggibili a consigliere regionale «(...) nel territorio, nel quale
esercitano le loro funzioni, (...) i funzionari di pubblica
sicurezza». L'interessato vi ricadrebbe nella qualità di «Primo
Dirigente, Vice Comandante Regionale e Capo dell'Ufficio Ispettivo
Centro Nord della Calabria del Corpo Forestale dello Stato».
Il secondo comma dell'art. 2 della legge censurata prevede che
tale causa di ineleggibilità non ha effetto se l'interessato cessa
dalle funzioni per collocamento in aspettativa (oppure per
dimissioni, trasferimento, revoca dell'incarico o del comando) non
oltre il giorno fissato per la presentazione delle candidature. A sua
volta il quinto comma dispone che, entro cinque giorni dalla
richiesta, la pubblica amministrazione deve adottare i provvedimenti
relativi e che, in mancanza, la domanda di aspettativa (o di
dimissioni) accompagnata dalla effettiva cessazione dalle funzioni ha
effetto dal quinto giorno successivo alla sua presentazione.
Secondo il giudice a quo tale disciplina ha carattere di
specialità, sicchè non potrebbe derogarvi, come invece sostiene
l'appellante nel processo principale, il disposto dell'art. 81 della
legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione
della pubblica sicurezza), secondo il quale gli appartenenti alle
forze di polizia candidati a elezioni politiche o amministrative sono
posti in aspettativa dal momento dell'accettazione della candidatura.
Ciò premesso, il rimettente afferma che l'interessato ha
presentato la domanda di aspettativa per motivi elettorali il 25
ottobre 2014, ultimo giorno utile per la presentazione delle
candidature, e che la pubblica amministrazione non ha provveduto
entro cinque giorni dalla richiesta. La domanda, pertanto, ha
prodotto effetti dal quinto giorno successivo alla sua presentazione,
oltre il termine previsto per rimuovere la causa di ineleggibilità,
con la conseguenza dell'invalidità della successiva elezione alla
carica di consigliere regionale.
Ad avviso del rimettente, tuttavia, l'art. 2, quinto comma, della
legge n. 154 del 1981 contrasta con l'art. 51 Cost. nella parte in
cui prevede che gli effetti dell'aspettativa per motivi elettorali,
accompagnata dall'effettiva cessazione delle funzioni, decorrono dal
provvedimento dell'amministrazione o, in mancanza, dal quinto giorno
successivo alla presentazione della domanda di collocamento in
aspettativa, anzichè dalla data di presentazione della domanda
stessa.
1.2.- La rilevanza della questione sarebbe evidente, dal momento
che in caso di suo accoglimento la domanda di aspettativa per motivi
elettorali presentata dall'appellante nel giudizio principale
risulterebbe pervenuta all'amministrazione in tempo utile a rimuovere
la causa di ineleggibilità.
1.3.- La norma censurata violerebbe l'art. 51 Cost., in quanto,
per avere la certezza che la causa di ineleggibilità alla carica di
consigliere regionale venga rimossa in tempo utile, l'interessato
dovrebbe anticipare la domanda di collocamento in aspettativa almeno
al sesto giorno che precede il termine per la presentazione delle
candidature, ponendosi così in una situazione di «quiescenza» ancora
prima di avere la certezza della presentazione della sua candidatura,
«laddove l'art. 51 della Costituzione garantisce l'accesso di tutti i
cittadini alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, senza
limitazioni di alcun tipo».
Il diritto fondamentale di elettorato passivo, al quale è
funzionale il diritto potestativo a essere collocato in aspettativa
per motivi elettorali, sarebbe «fortemente» sacrificato nel caso di
inerzia dell'amministrazione, che potrebbe vanificare anche la scelta
dell'interessato di accettare la candidatura negli ultimi cinque
giorni utili.
Ad avviso del rimettente, sarebbe evidentemente discriminatoria
l'attribuzione al mero arbitrio dell'amministrazione della scelta dei
tempi di adozione del provvedimento di accettazione della domanda di
aspettativa per motivi elettorali, che si sostanzia in una mera presa
d'atto, priva di discrezionalità.
Il giudice a quo mostra di non ignorare che la Corte, con la
sentenza n. 309 del 1991, ha respinto un'analoga questione attinente
alla medesima norma, ma ritiene che quella pronuncia, riferendosi
alla diversa ipotesi della domanda di dimissioni, non sia conferente
al caso in esame. L'istituto delle dimissioni, invero, non sarebbe
direttamente preordinato alla rimozione delle cause di
ineleggibilità, pur consentendo di pervenire indirettamente al
medesimo risultato. L'aspettativa per motivi elettorali, al
contrario, sarebbe funzionalmente ed esclusivamente finalizzata alla
rimozione della causa di ineleggibilità, a garanzia del diritto di
elettorato passivo anche di coloro che versano in una tale
situazione.
2.- Con atto depositato il 22 aprile 2016 si è tempestivamente
costituita nel giudizio costituzionale la parte appellata del
processo principale (ricorrente in primo grado), chiedendo che la
questione sia dichiarata preliminarmente inammissibile e comunque non
fondata nel merito.
La parte eccepisce l'inammissibilità della questione sotto
diversi profili: per carenza di motivazione sulla portata e sulla
ratio della norma contestata, che conterrebbe in realtà disposizioni
di favore per il candidato a garanzia del principio fissato dall'art.
51 Cost.; per difetto di rilevanza, in quanto dalla motivazione
dell'ordinanza di rimessione e dalla documentazione allegata all'atto
di costituzione si evincerebbe che la domanda di aspettativa è stata
presentata dall'interessato dopo la scadenza del termine per la
presentazione delle candidature, sicchè la causa di ineleggibilità
non risulterebbe efficacemente rimossa neppure se la domanda di
aspettativa producesse i suoi effetti al momento della presentazione;
infine, per difetto del presupposto della non manifesta infondatezza,
in quanto la tesi del rimettente sarebbe già stata respinta dalla
Corte con la sentenza n. 309 del 1991.
Nel merito, la parte osserva che l'art. 2, secondo comma, della
legge n. 154 del 1981 equipara le varie modalità di rimozione delle
cause di ineleggibilità, tra le quali figurano le dimissioni e il
collocamento in aspettativa. La completa assimilazione fra queste due
ipotesi sarebbe conseguita all'intervento della Corte, che con le
sentenze n. 388 del 1991 e n. 111 del 1994 ha dichiarato
incostituzionale la citata disposizione nella parte in cui non
prevedeva - per talune categorie di soggetti - che la causa di
ineleggibilità potesse cessare, oltre che per dimissioni, anche per
collocamento in aspettativa.
Dalla sostanziale equiparazione tra dimissioni e collocamento in
aspettativa, quali modalità di rimozione delle cause di
ineleggibilità, deriverebbe l'infondatezza delle ragioni addotte dal
giudice a quo per sostenere l'inconferenza al caso in esame della
sentenza n. 309 del 1991, con la quale la Corte, in riferimento alla
domanda di dimissioni, ha escluso che la previsione del termine di
cinque giorni prescritto dal quinto comma dell'art. 2 per adottare il
provvedimento di accettazione, in mancanza del quale le dimissioni
hanno effetto dal quinto giorno successivo alla presentazione della
domanda, comporti la violazione dell'art. 51 Cost.
Varrebbe pertanto anche per il caso del collocamento in
aspettativa quanto osservato nella citata sentenza sull'insussistenza
della compromissione del diritto di elettorato passivo. Il rischio
prospettato dal giudice a quo per l'eventualità che il candidato sia
collocato in aspettativa prima di avere la certezza del proprio
inserimento in lista sarebbe infatti analogo a quello - di rinuncia
preventiva alla carica per dimissioni - già esaminato dalla Corte e
da essa ritenuto in re ipsa, dovendo l'interessato rimuovere la causa
di ineleggibilità prima della presentazione della lista dei
candidati, che non potrebbe essere effettuata dal candidato stesso,
ma soltanto da chi è a ciò abilitato dalle leggi sul procedimento
elettorale. Varrebbero altresì le considerazioni, svolte nella
stessa decisione con il richiamo alla sentenza n. 46 del 1969, sul
legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore nel
determinare, purchè secondo criteri razionali, la data entro la
quale deve verificarsi la cessazione della causa di ineleggibilità,
data che in nessun caso può essere successiva a quella prescritta
per l'accettazione della candidatura, che rappresenta il primo atto
di esercizio del diritto elettorale passivo.
3.- Con atto depositato il 26 aprile 2016 è intervenuto nel
giudizio costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'inammissibilità e comunque per la manifesta
infondatezza della questione.
La questione sarebbe in primo luogo inammissibile per la natura
non necessitata dell'intervento additivo richiesto alla Corte, in
quanto rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore
disciplinare, quanto a modalità ed effetti, la cessazione delle
funzioni alla quale è collegata la rimozione delle cause di
ineleggibilità.
Nel merito, anche l'interveniente richiama la sentenza n. 309 del
1991 e osserva che non vi sarebbero ragioni per discostarsi da essa.
Per un verso infatti i profili di incostituzionalità articolati
nelle due ordinanze di rimessione sostanzialmente coinciderebbero e,
per altro verso, gli argomenti addotti dal giudice a quo per
affermare che essa non è conferente nel caso in esame non sarebbero
condivisibili, giacchè sia le dimissioni che l'aspettativa per
motivi elettorali costituiscono modalità di rimozione delle cause di
ineleggibilità. Vengono altresì richiamate, a sostegno della
conclusione di manifesta infondatezza, le sentenze n. 46 del 1969 e
n. 438 del 1994.
4.- In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
parte privata ribadisce quanto già esposto sull'inammissibilità e
la non fondatezza nel merito della questione, osservando inoltre che
alla Corte sarebbe richiesto un inammissibile intervento additivo, in
contrasto con il principio che riserva in via esclusiva al
legislatore la determinazione dei limiti e delle modalità di accesso
alle cariche elettive.
5.- Con atto depositato il 31 gennaio 2017 si è costituita in
giudizio anche la parte appellante del processo principale
(resistente in primo grado), che ha aderito alle ragioni esposte
nell'ordinanza di rimessione, chiedendo che la questione sia accolta.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Catanzaro dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 2, quinto comma, della legge 23 aprile 1981,
n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle
cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale, e in materia di incompatibilità degli addetti al
Servizio sanitario nazionale), in riferimento all'art. 51 della
Costituzione.
Il primo comma del citato art. 2 elenca, raggruppandole sotto
dodici numeri, una serie di cause di ineleggibilità a consigliere
regionale, concernenti soggetti che ricoprono cariche elettive,
uffici, impieghi o funzioni diverse amministrative e dirigenziali.
Il secondo comma dell'art. 2 prevede che le cause di
ineleggibilità non hanno effetto se l'interessato cessa dalle
funzioni «per dimissioni, trasferimento, revoca dell'incarico o del
comando, collocamento in aspettativa non oltre il giorno fissato per
la presentazione delle candidature».
A sua volta, il quinto comma dispone che la pubblica
amministrazione è tenuta ad adottare i provvedimenti relativi entro
cinque giorni dalla richiesta, e che, in mancanza, «la domanda di
dimissioni o aspettativa accompagnata dalla effettiva cessazione
dalle funzioni ha effetto dal quinto giorno successivo alla
presentazione».
La questione è sorta nel corso del giudizio d'appello avverso
l'ordinanza con la quale il Tribunale ordinario di Catanzaro ha
dichiarato la decadenza dalla carica di un consigliere regionale
della Calabria, per la sussistenza di una causa di ineleggibilità al
momento della presentazione della candidatura, e lo ha sostituito con
il primo dei non eletti nella medesima lista.
Nel giudizio principale è stata impugnata l'elezione di un
soggetto che riveste la qualità di «Primo Dirigente, Vice Comandante
Regionale e Capo dell'Ufficio Ispettivo Centro Nord della Calabria
del Corpo Forestale dello Stato», come tale ricadente nella causa di
ineleggibilità prevista dal numero 2) del richiamato primo comma
dell'art. 2, secondo cui non sono eleggibili «(...) nel territorio,
nel quale esercitano le loro funzioni, (...) i funzionari di pubblica
sicurezza».
Il giudice a quo afferma che l'interessato ha presentato la
domanda di aspettativa per motivi elettorali l'ultimo giorno utile
per la presentazione delle candidature e che la pubblica
amministrazione non ha provveduto entro cinque giorni dalla
richiesta. La domanda, pertanto, avrebbe prodotto effetti dal quinto
giorno successivo alla sua presentazione, oltre il termine per
rimuovere la causa di ineleggibilità previsto dal secondo comma
dell'art. 2. Ne conseguirebbe l'invalidità dell'elezione
dell'interessato alla carica di consigliere regionale, come in
effetti ha concluso il giudice di primo grado.
Ad avviso della Corte d'appello rimettente, tuttavia, l'art. 2,
quinto comma, della legge n. 154 del 1981 contrasterebbe con l'art.
51 Cost. nella parte in cui prevede che gli effetti dell'aspettativa
per motivi elettorali, accompagnata dall'effettiva cessazione delle
funzioni, decorrano dal provvedimento dell'amministrazione o, in
mancanza, dal quinto giorno successivo alla presentazione della
domanda di collocamento in aspettativa, anzichè dalla data di
presentazione della domanda stessa. La violazione del diritto di
elettorato passivo deriverebbe dal fatto che il soggetto interessato,
per essere certo che la causa di ineleggibilità sia tempestivamente
rimossa, dovrebbe anticipare la domanda di collocamento in
aspettativa almeno al sesto giorno che precede il termine per la
presentazione delle candidature, ponendosi così in una situazione di
«quiescenza» ancora prima di avere la certezza della presentazione
della sua candidatura. Sarebbe pertanto discriminatorio attribuire al
mero arbitrio dell'amministrazione la scelta dei tempi di adozione
del provvedimento di accettazione della domanda di aspettativa per
motivi elettorali, tanto più che essa si sostanzia in una mera presa
d'atto, priva di discrezionalità.
2.- Il consigliere regionale dichiarato decaduto e appellante nel
processo principale si è costituito nel giudizio costituzionale con
atto depositato il 31 gennaio 2017, oltre il termine di venti giorni
dalla pubblicazione dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n. 14 del 6 aprile
2016, fissato dall'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, tale termine
ha natura perentoria e dalla sua violazione consegue, in via
preliminare e assorbente, l'inammissibilità degli atti di
costituzione depositati oltre la sua scadenza (ex plurimis, sentenze
n. 248, n. 219 e n. 187 del 2016, n. 236 e 27 del 2015, n. 364 e n.
303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009; ordinanze n. 11 del 2010, n.
100 del 2009 e n. 124 del 2008).
La costituzione è dunque inammissibile.
3.- La parte appellata nel giudizio a quo, costituitasi
tempestivamente nel giudizio costituzionale, ha eccepito
l'inammissibilità della questione sotto diversi profili: per carenza
di motivazione sulla portata e sulla ratio della norma contestata,
che conterrebbe in realtà disposizioni di favore per il candidato, a
garanzia del principio fissato dall'art. 51 Cost.; per difetto di
rilevanza, in quanto dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione e
dalla documentazione allegata all'atto di costituzione si evincerebbe
che la domanda di aspettativa è stata presentata dall'interessato
dopo la scadenza del termine per la presentazione delle candidature,
sicchè la causa di ineleggibilità non risulterebbe efficacemente
rimossa neppure nel caso in cui gli effetti della domanda di
aspettativa dovessero ritenersi prodotti al momento della sua
presentazione; per difetto del presupposto della non manifesta
infondatezza, in quanto la tesi del rimettente sarebbe già stata
respinta dalla Corte con la sentenza n. 309 del 1991; infine, perchè
l'intervento additivo richiesto alla Corte, comportante l'automatismo
della domanda di aspettativa senza spatium deliberandi in capo
all'amministrazione, contrasterebbe con il principio che riserva in
via esclusiva al legislatore la determinazione dei limiti e delle
modalità di accesso alle cariche elettive.
Le eccezioni non sono fondate.
Quanto alla prima, si osserva che l'ordinanza di rimessione
solleva il dubbio di costituzionalità muovendo dalla pacifica
interpretazione letterale della norma censurata, in base alla quale
la domanda di aspettativa per motivi elettorali non rimuove la causa
di ineleggibilità immediatamente, ma a decorrere dal provvedimento
di presa d'atto dell'amministrazione, se assunto entro cinque giorni
dalla presentazione della domanda, o in mancanza dal quinto giorno
successivo alla presentazione. Il giudice a quo ne desume che la
norma pregiudichi il diritto di elettorato passivo dell'interessato,
che subirebbe un trattamento discriminatorio, in quanto, per essere
sicuro che la causa di ineleggibilità sia rimossa, dovrebbe
presentare la domanda di aspettativa con congruo anticipo rispetto al
termine di presentazione delle candidature, senza avere la certezza
di essere incluso nella lista. La plausibilità dell'interpretazione
offerta dal giudice a quo esclude la prospettata carenza di
motivazione, rimanendo riservato all'esame del merito ogni profilo
concernente la portata lesiva della norma.
Quanto all'eccezione relativa alla rilevanza, il giudice a quo
afferma che la domanda di aspettativa è stata presentata l'ultimo
giorno fissato per la presentazione delle candidature, dunque in
tempo utile per rimuovere la causa di ineleggibilità se venisse
pronunciata l'illegittimità costituzionale della norma contestata.
La motivazione è idonea a dare conto del requisito della rilevanza,
e non è sufficiente a escluderlo il generico richiamo a non meglio
precisati documenti.
Sulla dedotta mancanza del requisito della non manifesta
infondatezza, è sufficiente rilevare che l'eventuale contrasto della
tesi del rimettente con una sentenza di questa Corte non è di per
sè motivo idoneo a produrre l'inammissibilità della questione,
riguardando semmai il suo merito.
L'ultima eccezione, sull'inammissibilità dell'intervento
additivo richiesto, può essere esaminata insieme a quella sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, per la sostanziale
identità delle ragioni addotte a suo sostegno. Secondo l'Avvocatura
dello Stato, invero, la questione sarebbe inammissibile per il
carattere non necessitato dell'intervento additivo auspicato dal
giudice a quo. La disciplina delle modalità e degli effetti della
cessazione delle funzioni, alla quale è collegata la rimozione delle
cause di ineleggibilità, apparterebbe infatti all'esclusiva
discrezionalità del legislatore.
Nemmeno queste eccezioni sono fondate. Ciò che il rimettente
chiede al fine di superare il vulnus costituzionale prospettato,
ossia che l'ineleggibilità sia rimossa con la mera presentazione
della domanda di aspettativa entro il termine per la presentazione
delle candidature, può essere ottenuto unicamente eliminando la
previsione normativa di un termine per l'accettazione o la presa
d'atto della domanda.
4.- Sotto il profilo della rilevanza, va altresì precisato che
la legge n. 154 del 1981 è stata abrogata dall'art. 274, comma 1,
lettera l), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «(...) fatte
salve», tuttavia, «le disposizioni previste per i consiglieri
regionali».
La norma censurata, pertanto, è applicabile nel giudizio a quo.
5.- Nel merito, si rileva che la stessa norma è già stata
sottoposta allo scrutinio di questa Corte, anche con riferimento al
parametro dell'art. 51 Cost., per ragioni del tutto analoghe a quelle
illustrate dal rimettente.
La sentenza n. 309 del 1991 ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale della disposizione
risultante dal combinato disposto del secondo e del quinto comma
dell'art. 2, nella parte in cui prevede che le dimissioni di chi sia
in rapporto di servizio con la pubblica amministrazione abbiano
effetto, se non prima accettate dall'amministrazione, dal quinto
giorno successivo alla presentazione (sempre che esse siano
accompagnate dall'effettiva cessazione dalle funzioni), anzichè
immediatamente.
In quell'occasione era stata impugnata l'elezione a consigliere
comunale di un componente della commissione amministratrice di
un'azienda dipendente dal comune, ipotesi rientrante nelle cause di
ineleggibilità previste dall'art. 2, primo comma, numero 11). Le
disposizioni censurate avrebbero violato l'art. 3 Cost. per
l'ingiustificata disparità di trattamento da esse creata fra chi
versa in una ipotesi di ineleggibilità che viene meno solo in
seguito a provvedimento della pubblica amministrazione, o comunque
dopo il decorso di cinque giorni dalle sue dimissioni o dalla sua
richiesta di aspettativa, e chi, trovandosi in una condizione di
ineleggibilità che non ha rapporti con la pubblica amministrazione,
può farla cessare con effetto immediato all'atto della presentazione
delle dimissioni. Sarebbe stato altresì violato l'art. 51 Cost., in
quanto il diritto di elettorato passivo sarebbe obiettivamente
compromesso dalla necessità che la causa di ineleggibilità sia
rimossa con congruo anticipo rispetto alla presentazione delle liste
dei candidati, ciò che, secondo l'ordinanza di rimessione, avrebbe
potuto «(...) realmente esporre l'interessato (...) all'evenienza
della rinuncia alla propria carica ancor prima di acquisire la
certezza dell'inserimento nella lista da lui prescelta».
Questa Corte ha tuttavia escluso la rilevanza del rischio
paventato dal rimettente, osservando che esso «è per così dire, in
re ipsa», giacchè «il candidato deve comunque rimuovere la causa
dell'ineleggibilità prima della presentazione della lista dei
candidati, che - come è noto -, non può essere effettuata dal
candidato stesso, ma soltanto da chi è a ciò abilitato dalle
vigenti leggi sul procedimento elettorale» (sentenza n. 309 del
1991).
Questa Corte ha altresì ritenuto che il legislatore abbia usato
del proprio potere in modo costituzionalmente corretto, essendosi
conformato ai principi esposti nella sentenza n. 46 del 1969. In essa
si afferma, per un verso, che «è manifestamente ultroneo richiedere,
per far cessare l'ineleggibilità, che le dimissioni di chi aspiri
alla candidatura siano state accettate, senza d'altronde che alcun
termine sia prescritto per l'accettazione», in quanto, in tali
ipotesi, la eleggibilità finirebbe «per dipendere da una estranea
volontà, per giunta discrezionale almeno in ordine al quando»; e,
per altro verso, che il legislatore, nella sua discrezionalità,
«può variamente determinare, purchè secondo criteri razionali, la
data entro la quale deve verificarsi la cessazione della causa di
ineleggibilita'», che, in nessun caso, «può essere successiva a
quella prescritta per l'accettazione della candidatura, che
rappresenta il primo atto di esercizio del diritto elettorale
passivo».
«Alla luce di tali principi» - conclude la sentenza n. 309 del
1991 - «si deve riconoscere che il legislatore, prescrivendo alla
pubblica amministrazione il termine di cinque giorni per adottare il
provvedimento di accettazione e prevedendo espressamente che in
mancanza di tale provvedimento le dimissioni hanno effetto dopo
cinque giorni dalla presentazione, non è incorso in alcuna
violazione dell'art. 51 della Costituzione».
Questa Corte ha confermato in altre occasioni tale orientamento,
osservando che «[l]a norma contenuta nell'art. 2, quinto comma, della
legge n. 154 del 1981 (secondo cui la pubblica amministrazione è
tenuta a provvedere sulla domanda di dimissioni o di collocamento in
aspettativa entro cinque giorni dalla richiesta e, se ciò non
avvenga, la domanda ha comunque effetto dal quinto giorno successivo
alla sua presentazione) mira a contemperare la regola generale in
base alla quale per la cessazione da cariche o uffici pubblici è
richiesta la presa d'atto ovvero l'accettazione da parte
dell'amministrazione con l'esigenza, costituzionalmente garantita,
che il soggetto interessato sia posto in condizioni di rimuovere la
causa di ineleggibilità con atti e comportamenti propri, senza che
questi possano essere resi inefficaci da inerzia o ritardi della
pubblica amministrazione (cfr. sentt. nn. 309 e 388 del 1991)»
(sentenza n. 438 del 1994).
5.1.- Pur essendo riferite all'ipotesi delle dimissioni, le
ragioni esposte nella sentenza n. 309 del 1991, più volte
richiamata, devono ritenersi ugualmente valide per l'ipotesi
dell'aspettativa, che la norma censurata sottopone alla stessa
disciplina.
Il giudice a quo mostra di non ignorare la citata pronuncia e
ripropone, anche letteralmente, le considerazioni in essa già
esaminate, riferendole all'ipotesi dell'aspettativa. A suo avviso,
tuttavia, le conclusioni cui la pronuncia perviene non sarebbero
pertinenti nel caso dell'aspettativa, in ragione delle sua diversità
rispetto all'istituto delle dimissioni in relazione agli effetti di
rimozione delle cause di ineleggibilità. Mentre infatti le
dimissioni non sarebbero direttamente preordinate a produrre tali
effetti, e solo indirettamente consentirebbero di pervenire anche a
questo risultato, l'aspettativa per motivi elettorali sarebbe
funzionalmente ed esclusivamente finalizzata a rimuovere la causa di
ineleggibilità a garanzia del diritto di elettorato passivo di
coloro che versano in una tale situazione.
L'argomento non è condivisibile.
Richiamando le distinte finalità delle dimissioni e
dell'aspettativa, il rimettente evoca in sostanza la diversità degli
effetti che i due istituti producono sul rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, vale a dire la sua
risoluzione nel primo caso e la sua conservazione, anche se in stato
di quiescenza, nel secondo. Questa diversità, tuttavia, non rileva
ai fini che si prefigge la disciplina sulla rimozione delle cause di
ineleggibilità, qualora esse derivino da pubblici uffici che
presuppongono l'esistenza di tale rapporto. Le dimissioni e il
collocamento in aspettativa, invero, sono ragionevolmente considerati
dal legislatore quali strumenti entrambi idonei a scongiurare,
mediante la cessazione definitiva o temporanea dalle funzioni, il
pericolo di inquinamento del voto derivante da potenziali indebite
pressioni sul corpo elettorale e, comunque, da condizionamenti del
suffragio impliciti in eventuali candidature di pubblici funzionari.
La loro piena assimilazione come strumenti di rimozione delle
situazioni di ineleggibilità si è compiuta con le sentenze n. 388
del 1991 e n. 111 del 1994, che hanno esteso anche ai dipendenti
regionali, provinciali e comunali la possibilità di rimuovere con il
collocamento in aspettativa, e non solo con le dimissioni,
l'ineleggibilità ai rispettivi consigli derivante dal rapporto
d'impiego. L'equiparazione, a tali effetti, giustifica l'omogeneità
del trattamento che la norma contestata riserva ai due istituti e
autorizza a ritenere riferibili anche al collocamento in aspettativa
le conclusioni alle quali questa Corte è pervenuta sulla
legittimità del termine fissato dalla legge per le dimissioni.
Queste conclusioni non sono scalfite dalle considerazioni del
giudice a quo sulla mancanza di discrezionalità dell'amministrazione
nel disporre il collocamento in aspettativa per motivi elettorali.
Il quinto comma dell'art. 2 della legge n. 154 del 1981 detta una
disciplina intesa a garantire in modo rigoroso l'operatività sia
delle dimissioni che del collocamento in aspettativa mediante la
previsione di un termine brevissimo, allo scadere del quale, se la
pubblica amministrazione non ha adottato l'atto di sua competenza, si
produce ugualmente l'effetto del venir meno della causa di
ineleggibilità.
Il carattere non discrezionale - e doveroso - del provvedimento
di presa d'atto non rende irragionevole la disposizione censurata. La
ratio del termine che essa prevede, infatti, non trova la sua ragione
giustificativa nell'opportunità di offrire all'amministrazione un
lasso di tempo per decidere sulla domanda di aspettativa, ma nella
diversa esigenza di garantire il buon funzionamento
dell'amministrazione. L'immediata cessazione della funzione o della
carica, per dimissioni o collocamento in aspettativa, comporterebbe
infatti, in assenza di un minimo preavviso che consenta
all'amministrazione di organizzarsi altrimenti, il completo
sacrificio delle esigenze di buon andamento dell'amministrazione alle
quali la previsione normativa di un lasso di tempo, sia pure molto
breve, è funzionale. Il termine di cinque giorni riconosciuto
all'amministrazione per prendere atto della domanda di aspettativa
risponde dunque alla stessa logica di contemperamento degli opposti
interessi, di tutela dell'elettorato passivo del lavoratore
dipendente e di garanzia dei poteri di organizzazione del datore di
lavoro, rinvenibile, sia pure nel quadro di una diversa
regolamentazione e ovviamente in assenza della previsione della
necessità di accettazione o di presa d'atto, anche nella disciplina
comune sul preavviso in caso di recesso del lavoratore (art. 2118 del
codice civile).
In questo contesto si deve ancora osservare che la soluzione
auspicata dal rimettente si presterebbe, all'evidenza, a una censura
di irragionevolezza, in quanto produrrebbe un trattamento
ingiustificatamente differenziato dell'ipotesi dell'aspettativa
rispetto all'ipotesi delle dimissioni, e più precisamente meno
favorevole per questa seconda, che resterebbe soggetta al termine
previsto dal quinto comma dell'art. 2. E ciò sebbene le dimissioni
comportino, per chi le renda, la più gravosa conseguenza della
definitiva cessazione del rapporto con l'amministrazione ostativo
all'eleggibilità.
6.- In conclusione, la questione deve essere dichiarata non
fondata, non essendo ravvisabili ragioni per discostarsi, per il caso
dell'aspettativa, da quanto già deciso con la sentenza n. 309 del
1991 per il caso delle dimissioni.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme
in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di
consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in
materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario
nazionale), sollevata, in riferimento all'art. 51 della Costituzione,
dalla Corte d'appello di Catanzaro, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA