Serie Generale n. 83 del 10-4-2018
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 16 febbraio 2018
Approvazione della Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto della regolamentazione, in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169. (18A02428) (GU Serie Generale n.83 del 10-04-2018)

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante la disciplina
dell'attività di Governo e l'ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri, e successive modificazioni;
Visto l'art. 5, comma 2, della legge 8 marzo 1999, n. 50, recante
«Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti
amministrativi - Legge di semplificazione 1998», e successive
modificazioni;
Visto l'art. 6 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303,
recante «Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, a
norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Visto l'art. 11 della legge 6 luglio 2002, n. 137, recante «Delega
per la riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del
Consiglio dei ministri, nonchè di enti pubblici», e successive
modificazioni;
Visto l'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante
«Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005», e successive
modificazioni;
Visto in particolare, l'art. 14, comma 6, della predetta legge n.
246 del 2005, il quale prevede che i metodi di analisi e i modelli di
AIR, nonchè i metodi relativi alla VIR, sono adottati con direttive
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Vista la legge 11 novembre 2011, n. 180, recante «Norme per la
tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16
dicembre 2016, di delega di funzioni alla Sottosegretaria di Stato
alla Presidenza del Consiglio dei ministri on. avv. Maria Elena
Boschi;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15
settembre 2017, n. 169 «Regolamento recante la disciplina
sull'Analisi dell'impatto della regolamentazione, la Verifica
dell'impatto della regolamentazione e la Consultazione», e in
particolare l'art. 3, comma 1, il quale, in attuazione del richiamato
art. 14, comma 6, della legge n. 246 del 2005, prevede che con
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri sono indicate le
tecniche di analisi e di valutazione e determinati i modelli di
relazione da utilizzare per l'AIR e per la VIR, anche con riguardo
alle fasi di consultazione e di monitoraggio;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
ottobre 2012, recante «Ordinamento delle strutture generali della
Presidenza del Consiglio dei ministri», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 288 dell'11 dicembre 2012, e successive modificazioni;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 26
febbraio 2009 «Istruttoria degli atti normativi del Governo»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 82 dell'8 aprile 2009;
Ritenuto di dover dare attuazione alla disposizione di cui al
richiamato art. 3, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 15 settembre 2017, n. 169;

Emana
la seguente direttiva:

1. È approvata la «Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto
della regolamentazione» di cui all'allegato 1, che costituisce parte
integrante della presente direttiva.
2. La relazione che documenta l'analisi dell'impatto della
regolamentazione (AIR) è redatta in conformità al modello di cui
all'allegato 2, che costituisce parte integrante della presente
direttiva.
3. La relazione che documenta la verifica dell'impatto della
regolamentazione (VIR) è redatta in conformità al modello di cui
all'allegato 3, che costituisce parte integrante della presente
direttiva.
4. È abrogata la direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri del 16 gennaio 2013, «Disciplina sul rispetto dei livelli
minimi di regolazione previsti dalle direttive europee, nonchè
aggiornamento del modello di relazione AIR, ai sensi dell'art. 14,
comma 6, della legge 28 novembre 2005, n. 246», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 2013.
Roma, 16 febbraio 2018

p. il Presidente del Consiglio dei ministri
la Sottosegretaria di Stato
Boschi

Registrato alla Corte dei conti il 21 marzo 2018
Ufficio controllo atti P.C.M. Ministeri giustizia e affari esteri,
reg.ne prev. n. 508

GUIDA ALL'ANALISI E ALLA VERIFICA DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Indice
Introduzione: obiettivi, destinatari e struttura della Guida
1. Il ciclo della regolazione
2. Programmazione dell'attività normativa
3. Organizzazione delle funzioni di valutazione
4. Finalità e procedure dell'Air
4.1 Cos'è l'Air e a cosa serve
4.2 Ambito di applicazione dell'Air: esclusione, esenzione e
proporzionalità dell'analisi
4.2.1 I casi di esclusione dall'Air
4.2.2 Esenzione dall'Air
4.3 L'Air nell'istruttoria normativa
5. Fasi dell'Air
5.1 Contesto e problemi
5.2 Obiettivi e indicatori
5.3 L'individuazione e l'elaborazione delle opzioni
5.4 La valutazione preliminare delle opzioni
5.5 La comparazione delle opzioni attuabili e l'individuazione
dell'opzione preferita
5.6 Attuazione e monitoraggio
5.7 Stesura della Relazione Air
5.8 Miglioramento della qualità delle Air
6. Air per i decreti-legge
7. L'Air nella fase ascendente
7.1 Il processo di analisi di impatto della Commissione europea
7.2 Procedura Air in fase ascendente
7.3 Contenuti dell'Air in fase ascendente
8. Finalità e procedure della Vir
8.1 Cos'è la Vir e a cosa serve
8.2 Ambito di applicazione della Vir
8.3 La Vir nell'istruttoria normativa: i piani biennali
9. Fasi della Vir
9.1 La definizione dell'oggetto della valutazione
9.2 L'analisi della situazione attuale
9.3 La ricostruzione della logica dell'intervento
9.4 Le domande di valutazione
9.5 Valutazione dell'intervento
9.6 Conclusioni e indicazioni per future revisioni
9.7 Stesura della Relazione Vir
9.8 Miglioramento della qualità delle Vir
10. Partecipazione alle valutazioni d'impatto della normativa
europea
10.1 Il processo di valutazione seguito dalla Commissione
10.2 Come partecipare alle valutazioni europee
11. La consultazione nell'Air e nella Vir
11.1 Cos'è la consultazione e a cosa serve nell'Air e nella Vir
11.2 La consultazione nell'Air
11.3 La consultazione nella Vir
11.4 Come consultare
11.4.1 Preparare le consultazioni
11.4.2 Svolgere le consultazioni
11.4.3 Risultati della consultazione
11.4.4 La consultazione nei processi di valutazione europei
11.5 Valutare le consultazioni
Bibliografia

APPENDICI

Introduzione: obiettivi, destinatari e struttura della Guida
La Guida fornisce indicazioni tecniche e operative alle
amministrazioni statali per l'applicazione degli strumenti per la
qualità della regolazione, necessari a migliorare l'efficacia,
l'efficienza e la trasparenza delle scelte pubbliche.
Le indicazioni in essa contenute si propongono di supportare e
migliorare lo svolgimento dell'Analisi dell'impatto della
regolamentazione (Air), della Verifica dell'impatto della
regolamentazione (Vir) e delle relative attività di consultazione,
secondo le disposizioni di cui all'articolo 14 della legge 28
novembre 2005, n. 246, e al DPCM 15 settembre 2017, n. 169 (d'ora
innanzi, Regolamento).
La Guida illustra cosa sono l'Air, la Vir e le relative fasi di
consultazione, in che modo esse affiancano e supportano l'attività
normativa, che ruolo hanno gli attori che intervengono nelle relative
procedure, qual è il collegamento tra le due analisi. Soprattutto,
essa descrive i principali strumenti e le tecniche cui occorre fare
ricorso per svolgere adeguatamente un'Air e una Vir e predisporne le
relazioni conclusive (d'ora innanzi, rispettivamente, Relazione Air e
Relazione Vir).
Il presente documento, curato dal Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, con il supporto del Nucleo Air1 , sostituisce la "Guida
alla sperimentazione dell'analisi d'impatto della regolamentazione"
approvata con la Circolare del 16 gennaio 2001, n. 1. Nella
elaborazione della Guida si è tenuto conto delle difficoltà che
hanno caratterizzato il ricorso all'Air e alla Vir nel nostro
ordinamento, dei suggerimenti pervenuti da coloro che, all'interno
delle amministrazioni, si sono cimentati con questi strumenti e
dell'esperienza accumulata dall'Ufficio studi, documentazione
giuridica e qualità della regolazione del DAGL, specialmente
attraverso l'esame e la verifica delle Relazioni Air e Vir.

 1 "Nucleo Air" sta per "Gruppo di lavoro Air del Nucleo di
valutazione e verifica degli investimenti pubblici" del
Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della
Politica Economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio
dei Ministri. Il Nucleo di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici del DIPE è stato istituito con il
DPCM del 25 novembre 2008. Con successivo DPCM del 15
luglio 2009 la composizione del Nucleo è stata ampliata
con l'istituzione di uno specifico Gruppo di lavoro,
brevemente Nucleo Air, costituito da quattro esperti e
dedicato prevalentemente allo svolgimento di funzioni di
supporto metodologico e operativo al DAGL in materia di Air
e Vir.

La Guida è stata redatta tenendo in considerazione, con i dovuti
adattamenti al contesto italiano, le indicazioni contenute nelle
linee guida sulla Better regulation della Commissione Europea2 ,
anche al fine di assicurare il necessario coordinamento tra
l'attività di analisi della regolazione svolta a livello nazionale e
quella realizzata in ambito europeo. Inoltre, la Guida tiene conto
delle indicazioni contenute nella comunicazione della Commissione
Europea "Adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea"3 e
delle metodologie elaborate nell'ambito del Regulatory Fitness and
Performance Programme (REFIT).

 2 European Commission, Better Regulation Guidelines, SWD(2015) 111
final, 19 maggio 2015.
 3 COM(2012) 746 final del 12 dicembre 2012.

Il documento è organizzato come segue. Il cap. 1 illustra il
concetto di ciclo della regolazione, sottolineando l'importanza di
utilizzare una pluralità di strumenti di valutazione e
partecipazione che accompagnino le diverse "fasi evolutive" di un
intervento normativo. Il cap. 2 è dedicato alla programmazione
normativa e al nesso tra questa e l'analisi di impatto. Il cap. 3
fornisce indicazioni sull'organizzazione delle funzioni di
valutazione all'interno delle amministrazioni. I capp. 4, 5 e 6 sono
dedicati all'Air: nel cap. 4 si descrivono gli obiettivi, l'ambito di
applicazione dell'Air e la relativa procedura; nel cap. 5 si
analizzano nel dettaglio le diverse fasi dell'analisi di impatto e si
forniscono indicazioni operative per il loro svolgimento e per la
redazione della Relazione che dà conto delle attività svolte; il
cap. 6 è dedicato alla procedura Air per i decreti-legge; il cap. 7
descrive le modalità di partecipazione alle attività di analisi di
impatto poste in essere a livello europeo (Air in fase ascendente). I
capp. 8 e 9 sono dedicati agli obiettivi, alle procedure, all'ambito
di applicazione e alle fasi della Vir, fornendo, anche in questo
caso, indicazioni operative per lo svolgimento della valutazione e
per la redazione della Relazione finale; nel cap. 10 si illustrano le
modalità di partecipazione alle attività di valutazione ex post
della normativa europea. Il cap. 11 è dedicato alle consultazioni
nell'Air e nella Vir e illustra, in particolare, le finalità e le
procedure di consultazione, nonchè le modalità per dare conto del
loro svolgimento, delle osservazioni e dei dati raccolti. Le
Appendici alla Guida forniscono alcuni strumenti operativi da
utilizzare nello svolgimento dell'Air e della Vir.
All'interno del testo sono state predisposte delle "Schede" che
approfondiscono aspetti specifici.
Alcuni riferimenti metodologici sono infine riportati nella
bibliografia.

1. Il ciclo della regolazione
Il sistema normativo incide sul benessere e sulla vita degli
individui, delle imprese, degli enti e delle organizzazioni pubbliche
e private, sulla concreta capacità di tutelare gli interessi
pubblici, sulla competitività, l'attrattività e, in ultima analisi,
la crescita del Paese. Affinchè il quadro regolatorio sia efficace,
coerente con i bisogni della collettività, ma anche attento ai costi
che le norme impongono ai destinatari, è indispensabile assicurare
una adeguata qualità delle norme: un concetto che non coincide con
una maggiore o minore regolazione, ma che attiene al modo in cui le
norme sono pensate, scritte, comunicate, attuate, valutate e, se
necessario, corrette.
A tal fine è necessario ricorrere a un approccio che consideri
l'intero "ciclo della regolazione"4 . Quest'ultimo parte dalla
definizione delle priorità d'azione, che derivano dall'agenda
politica dell'esecutivo, procede con la formulazione dell'intervento
regolatorio, la sua adozione, l'attuazione delle previsioni in esso
contenute, la manutenzione delle regole e l'eventuale revisione di
quelle ritenute inefficaci o che abbiano prodotto effetti
indesiderati. A ognuna di queste fasi corrispondono uno o più
strumenti di "better regulation" che, rispetto alla formulazione
dell'intervento, si collocano ex ante (programma normativo e Air), al
momento dell'adozione di un provvedimento (drafting), nel corso della
sua attuazione (monitoraggio) e valutazione (Vir). In ciascuna fase,
inoltre, è fondamentale l'apporto degli stakeholders, da assicurare
attraverso opportune forme di partecipazione.

 4 Ocse, The Oecd Report on Regulatory Reform System, Parigi, 1997;
Ocse, Recommendation of the Council on regulatory policy
and governance, Parigi, 2012.

La necessità di rendicontare e diffondere in modo trasparente sia
all'interno dell'amministrazione, sia all'esterno, i risultati delle
analisi svolte nel corso del ciclo della regolazione e le motivazioni
delle scelte operate, richiede la predisposizione di una serie di
documenti.
La Figura 1 illustra il nesso tra fasi del ciclo di regolazione (in
bianco), strumenti di better regulation (in blu) e relazioni prodotte
(in grigio).

Figura 1 - Ciclo della regolazione e strumenti di qualità delle
regole

Parte di provvedimento in formato grafico

Il corollario di questa visione ciclica della regolazione è
l'integrazione tra l'Air, la Vir (che riguarda la valutazione in
itinere ed ex post) e le consultazioni e spiega il motivo per cui i
contenuti dell'Air sono funzionali allo svolgimento della Vir.
Esiste, infatti, un legame "bidirezionale" tra i due strumenti: da un
lato, le fasi che caratterizzano la valutazione ex ante
(identificazione degli obiettivi, degli indicatori e dei destinatari
dell'intervento, analisi degli effetti attesi, ecc.) rappresentano un
riferimento fondamentale per la conduzione di quella in itinere ed ex
post; dall'altro, valutazioni che consentano di evidenziare
fallimenti dell'intervento regolativo, oltre che del mercato, possono
fornire un rilevante supporto alla verifica della c.d. "opzione
zero", nell'ambito di analisi ex ante per successivi interventi di
correzione e manutenzione.

2. Programmazione dell'attività normativa
Per lo svolgimento efficiente del ciclo della regolazione e
l'utilizzo degli strumenti per la qualità della regolazione è
essenziale la programmazione dell'attività normativa, cioè la
definizione di un'agenda delle priorità dell'esecutivo. Il
Regolamento prevede, al riguardo, che ciascuna amministrazione, con
cadenza semestrale, comunichi al DAGL il proprio programma normativo,
che contiene l'elenco delle iniziative previste nel semestre
successivo, fatti salvi, ovviamente, i casi di necessità e urgenza.
Il programma indica per ciascuna iniziativa:
a) una sintetica descrizione dell'oggetto, degli obiettivi e
delle relative motivazioni;
b) la sussistenza di eventuali cause di esclusione o la volontà
di richiedere l'esenzione dall'Air, esplicitandone le motivazioni;
c) le procedure di consultazione programmate.
Il programma indica, altresì, gli eventuali termini previsti per
l'adozione dell'atto. I programmi sono pubblicati sul sito del
governo e su quello dell'amministrazione proponente.
I programmi sono pertanto preposti non solo a orientare l'attività
normativa, ma anche a dare impulso al ciclo della regolazione e
all'attivazione degli strumenti per la qualità della regolazione. La
programmazione normativa, infatti, una volta a regime, costituisce la
premessa per l'organizzazione e lo svolgimento delle Air e delle
relative consultazioni: solo conoscendo la tempistica prevista per i
principali provvedimenti, infatti, le amministrazioni sono in grado
di organizzare le attività e le analisi necessarie per svolgere
l'Air e le consultazioni, superando il cronico affanno con cui in
passato sono state realizzate.

3. Organizzazione delle funzioni di valutazione
Nell'ambito delle amministrazioni statali i principali attori delle
procedure di Air e Vir sono l'amministrazione competente e il DAGL.
L'amministrazione competente:
a) comunica al Sottosegretario di Stato con funzioni di
Segretario del Consiglio dei Ministri, per il tramite del DAGL, il
programma normativo semestrale;
b) comunica al DAGL il piano biennale per la valutazione e la
revisione della regolamentazione;
c) comunica al DAGL l'eventuale sussistenza di cause di
esclusione dall'Air;
d) invia al DAGL l'eventuale richiesta di esenzione dall'Air;
e) istituisce i gruppi di lavoro per lo svolgimento delle
procedure valutative, dandone di volta in volta comunicazione al
DAGL;
f) svolge l'Air e la Vir, incluse le consultazioni;
g) trasmette al DAGL le Relazioni Air e Vir;
h) comunica al DAGL le informazioni necessarie per la
presentazione al Parlamento della relazione annuale del Presidente
del Consiglio dei Ministri sullo stato di applicazione dell'Air.
All'interno dell'amministrazione, l'Ufficio responsabile del
coordinamento delle attività connesse all'effettuazione dell'Air e
della Vir, individuato ai sensi dell'art. 14, comma 9, della legge
246 del 2005, assicura il coordinamento e la pianificazione delle
attività di valutazione, nonchè la coerenza delle metodologie
applicate con le indicazioni contenute in questa Guida e con il
Regolamento. Esso, inoltre, cura i rapporti con il DAGL, nonchè con
le altre amministrazioni, nei casi di effettuazione dell'Air e della
Vir per interventi normativi che coinvolgono competenze di più
amministrazioni.
Tuttavia, come chiaramente mostrato dall'esperienza italiana ed
estera, tale ufficio non può essere chiamato a svolgere l'analisi e
la verifica d'impatto: sono, infatti, le direzioni tecniche che
detengono le necessarie competenze e informazioni per lo svolgimento
dell'Air e della Vir e che spesso costituiscono il centro propulsivo
dell'attività normativa.
È evidente, peraltro, che un'analisi delle diverse tipologie
d'impatto che una iniziativa normativa può produrre, così come una
valutazione degli effetti conseguiti da un intervento normativo,
richiedono competenze trasversali, che possono variare in base al
provvedimento considerato e non esaurirsi in quelle di cui dispongono
le direzioni tecniche.
A tal fine, per lo svolgimento di ogni Air e Vir, l'ufficio
responsabile del coordinamento istituisce un gruppo di lavoro
assicurando il coinvolgimento, oltre che delle direzioni competenti,
di professionalità giuridiche, economiche e statistiche, attingendo,
ad esempio, ai Nuclei di valutazione istituiti ai sensi della legge
17 maggio 1999, n. 144, all'ufficio di statistica, all'ufficio
legislativo. Ove necessario, l'ufficio responsabile del coordinamento
può avvalersi di esperti o di società di ricerca specializzate, nel
rispetto della normativa vigente e, comunque, nei limiti delle
disponibilità finanziarie.
Detto ufficio coinvolge, inoltre, altre amministrazioni ed enti
pubblici in possesso di specifiche informazioni, rilevanti ai fini
della valutazione, quali, ad esempio, istituti di ricerca pubblici
collegati con l'amministrazione proponente, ISTAT e altri enti
appartenenti al SISTAN, altri enti di ricerca pubblici, Regioni ed
enti locali.
Per gli atti normativi che coinvolgono più amministrazioni, gli
uffici competenti effettuano in comune le valutazioni, prevedendo
anche che specifiche attività del processo di analisi possano essere
realizzate da una delle amministrazioni. In tali casi è necessario
che il gruppo di lavoro sia integrato con personale proveniente dalle
diverse amministrazioni coinvolte.
Il DAGL svolge un'azione di coordinamento e monitoraggio delle
procedure valutative e dell'applicazione della Guida, fornendo, su
richiesta delle amministrazioni, supporto metodologico anche nel
corso dello svolgimento di Air e di Vir.
Il Dipartimento, con il supporto del Nucleo Air e sulla base del
Regolamento e della Guida, verifica l'adeguatezza e la completezza
delle attività di analisi, documentate nelle relazioni Air e Vir, e
la correttezza dei metodi di valutazione applicati.
Quanto all'Air in fase ascendente e alla valutazione di impatto a
livello europeo, si rinvia ai capp. 7 e 10.

4. Finalità e procedure dell'Air
4.1 Cos'è l'Air e a cosa serve
L'analisi dell'impatto della regolamentazione, disciplinata nel
nostro ordinamento dalla legge 28 novembre 2005, n. 246, e dal
Regolamento, "consiste nella valutazione preventiva degli effetti di
ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei
cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento
delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni
alternative" (art. 14, comma 1, L. n. 246 del 2005). L'Air è,
dunque, un percorso logico che va seguito nel corso dell'istruttoria
normativa al fine di produrre informazioni utili a mettere in
evidenza i vantaggi e gli svantaggi attesi da una serie di
alternative d'intervento. I risultati di questo percorso vanno
riportati nella Relazione Air, secondo le indicazioni fornite dal
Regolamento e da questa Guida.
L'Air "costituisce un supporto alle decisioni dell'organo politico
di vertice dell'amministrazione in ordine all'opportunità
dell'intervento normativo" (art. 14, comma 2, L. n. 246 del 2005).
Essa dunque non si sostituisce alla decisione finale, nè la vincola,
ma è una metodologia che induce l'amministrazione a "porsi le giuste
domande" prima che venga adottata. L'obiettivo è quello di
arricchire il processo decisionale offrendo gli elementi conoscitivi
necessari ad assicurare una scelta non solo efficace (cioè in linea
con gli obiettivi dell'intervento), ma anche assunta in modo
sufficientemente informato sotto il profilo dei possibili effetti sui
destinatari e delle condizioni necessarie per una sua reale
attuazione. L'Air è anche un modo per stabilire una relazione
trasparente e costruttiva tra amministrazione e stakeholders nel
corso dell'istruttoria normativa. Ciò spiega l'assoluta importanza
di avviare l'analisi dal momento dell'ideazione dell'iniziativa
normativa, senza attendere l'elaborazione dettagliata di uno schema
di provvedimento, in modo da sfruttare al meglio le potenzialità
dell'Air ed evitare di ridurla a un mero adempimento amministrativo.
La Relazione Air rappresenta dunque solo l'ultimo elemento
riepilogativo di un percorso di valutazione che si sviluppa nel corso
dell'istruttoria normativa e che si conclude ben prima che sia
definito lo schema finale del provvedimento.
Questa Guida fornisce gli strumenti e le informazioni necessarie
per rispondere, nel corso di un'Air, alle domande che implicitamente
disegnano il percorso di analisi:
a) qual è il problema da risolvere? Chi sono i potenziali
destinatari dell'intervento, quanti sono e che caratteristiche hanno?
b) quali sono gli obiettivi che si intende raggiungere e come si
collegano al problema?
c) quali sono le opzioni potenzialmente in grado di raggiungere
gli obiettivi? Esistono alternative diverse dalla regolazione diretta
in grado di perseguire le finalità dell'intervento imponendo meno
oneri sui destinatari? Le opzioni individuate sono concretamente
realizzabili?
d) quali sono i principali effetti (vantaggi e svantaggi, costi e
benefici, rischi e opportunita') associati alle opzioni individuate?
e) quali sono le motivazioni della scelta finale? Con quali
modalità, tempi e responsabilità è possibile attuare l'opzione
preferita? Come e da chi saranno gestite le attività di monitoraggio
e valutazione ex post?
Chiarire le finalità dell'Air aiuta anche a definire i confini e
le correlazioni tra questo strumento e le altre analisi previste nel
corso dell'istruttoria normativa, come peraltro chiarito dalla
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 febbraio
2009 "Istruttoria degli atti normativi del Governo".
In primo luogo, l'Air si differenzia dall'Analisi tecnico-normativa
(Atn)5 in quanto quest'ultima mira a verificare l'incidenza della
norma che si intende introdurre sull'ordinamento giuridico vigente e
la corretta applicazione dei principi di redazione tecnica degli atti
normativi. Ciò non toglie che le due analisi presentino, per certi
aspetti, delle interconnessioni. Tali interconnessioni sono in
particolare evidenti per quanto concerne l'analisi della
compatibilità comunitaria e ordinamentale dell'intervento in esame:
quest'analisi, successivamente sviluppata in sede di Atn, è
necessaria già nell'Air per una sintetica valutazione del quadro
normativo e dei presupposti giuridici delle opzioni.

 5 Cfr. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10
settembre 2008, recante «Tempi e modalità di effettuazione
dell'analisi tecnico-normativa».

La Relazione illustrativa6 allegata allo schema di provvedimento ha
principalmente una finalità descrittiva dell'articolato e aiuta a
comprendere compiutamente la struttura dell'atto e il contenuto dei
singoli articoli di cui esso si compone. Essa non può che essere
redatta una volta che sia stato elaborato il provvedimento e non
può, pertanto, essere utilizzata per fornire una valutazione ex ante
degli effetti dell'intervento, compito precipuo dell'analisi
d'impatto (la quale viene svolta prima che si arrivi a un articolato
e non dopo).

 6 Cfr. art. 3, comma 1, del Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 10 novembre 1993, regolamento interno del
Consiglio dei Ministri, e circolare DAGL 15 ottobre 2001,
n. 1/1.1.4/27720/234.

Infine, la Relazione tecnico-finanziaria7 riguarda, come noto, gli
effetti del provvedimento sul bilancio dello Stato. Al pari dell'Air,
dunque, essa richiede un'analisi degli effetti dell'intervento, ma
solo in termini di spesa pubblica. L'ambito di riferimento è quindi
più specifico (e nello stesso tempo, all'interno di quei confini,
più approfondito) rispetto a quello dell'Air, essendo riferito alla
quantificazione delle entrate e degli oneri derivanti da ciascuna
disposizione e all'indicazione dei mezzi di copertura finanziaria.
Nella Relazione tecnico-finanziaria, dunque, non è richiesta una
valutazione dell'impatto del provvedimento sui destinatari della
regolazione (in primo luogo, cittadini e imprese).

 7 Cfr. art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

4.2 Ambito di applicazione dell'Air: esclusione, esenzione e
proporzionalità dell'analisi
In base al Regolamento la disciplina dell'Air si applica agli atti
normativi del Governo, compresi gli atti adottati dai singoli
Ministri, i provvedimenti interministeriali e i disegni di legge di
iniziativa governativa, salvo i casi di esclusione e la concessione
di esenzioni. L'analisi di impatto è svolta anche per i regolamenti
da adottare con decreto ministeriale; in tal caso, la Relazione Air,
nonchè l'eventuale esclusione o esenzione dall'Air, sono allegate
alla richiesta di parere al Consiglio di Stato, previa verifica del
DAGL.
Per gli interventi normativi che riguardano diversi settori o
materie, l'Air è svolta distintamente per ognuno di essi,
facilitando in questo modo l'analisi di opzioni ed effetti che
possono essere anche molto diversi e autonomi tra loro. In tali casi,
l'amministrazione proponente redige la Relazione Air generale che si
compone delle singole relazioni Air settoriali o per materia8 .

 8 Per interventi normativi proposti congiuntamente da due o più
amministrazioni, l'Air è svolta dalle amministrazioni
co?proponenti per i rispettivi profili di competenza. Le
stesse amministrazioni provvedono a redigere un'unica
Relazione Air.

Il ricorso all'Air deriva dalla considerazione, basata anche su
analisi condotte da organismi internazionali (quali, ad esempio,
l'Ocse), che l'analisi di impatto sia un utile strumento a supporto
della buona regolazione. Se ben condotta è in grado di contenere
l'ipertrofia regolativa, di evidenziare rischi inattesi, di tener
conto almeno dei principali costi e benefici producibili da una
pluralità di opzioni, di produrre informazioni utili a garantire un
uso razionale delle risorse pubbliche, di aumentare la trasparenza e
la partecipazione del processo decisionale, di evitare di introdurre
norme inutili o, peggio, dannose.
Tuttavia, l'Air richiede impegno e tempo ed è, quindi, costosa. Di
qui la necessità di dosare con attenzione le limitate risorse
disponibili, concentrandole laddove è più necessario e, al tempo
stesso, proficuo. Questa è la ragione per cui sono previsti
specifici casi di esclusione dall'Air e una serie di ipotesi in cui,
laddove ne sussistano i presupposti, l'amministrazione può
richiedere l'esenzione dall'Air. Al di là di queste fattispecie, è
comunque importante che lo svolgimento dell'Air sia improntato al
rispetto del criterio di proporzionalità dell'analisi: interventi
per i quali i presumibili vantaggi e svantaggi sono ritenuti di
minore impatto, o la cui distribuzione tra le categorie di
destinatari non determina criticità ritenute particolarmente
rilevanti, richiederanno un'analisi meno particolareggiata;
viceversa, provvedimenti per i quali si prevedono impatti
significativi, soprattutto sotto il profilo dei costi di adeguamento,
richiederanno un'Air più approfondita.

4.2.1 I casi di esclusione dall'Air
Il Regolamento stabilisce che l'Air è preventivamente esclusa con
riguardo all'elaborazione di:
a) disegni di legge costituzionale;
b) norme di attuazione degli statuti delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome;
c) disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali
in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato;
d) disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati
internazionali;
e) norme di mero recepimento di disposizioni recate da accordi
internazionali ratificati;
f) leggi di approvazione di bilanci e rendiconti generali;
g) testi unici meramente compilativi;
h) provvedimenti di organizzazione degli uffici e di riordino.
L'amministrazione comunica la causa di esclusione al DAGL, che ne
verifica la sussistenza.

4.2.2 Esenzione dall'Air
Al di là dei casi di esclusione, il criterio guida per l'analista
è quello della proporzionalita': l'Air è uno strumento che si
applica per eccezione e non per regola proprio in ragione del fatto
che non per tutti i provvedimenti può essere necessario svolgere
un'analisi di impatto, nel caso in cui gli effetti attesi siano di
scarso rilievo. L'amministrazione competente all'iniziativa normativa
può, quindi, richiedere al DAGL l'esenzione dall'Air se si
verificano congiuntamente le seguenti condizioni:
a) costi di adeguamento attesi di scarsa entità in relazione ai
singoli destinatari, tenuto anche conto della loro estensione
temporale;
b) numero esiguo dei destinatari dell'intervento;
c) risorse pubbliche impiegate di importo ridotto;
d) limitata incidenza sugli assetti concorrenziali del mercato.
La logica sottesa a tali criteri di esenzione è che l'Air deve
essere riservata a iniziative normative che hanno un rilevante
impatto atteso sui destinatari, lasciando all'amministrazione la
responsabilità principale di valutare e motivare tale condizione. Al
riguardo, è innanzitutto previsto che nel giudicare la rilevanza
dell'impatto si tenga costo dell'entità prevista dei costi di
adeguamento (entità che, ovviamente, prima di aver svolto un'Air non
può che essere stimata in modo solo orientativo, sulla base del
confronto con gli stakeholders e delle evidenze già a disposizione
dell'amministrazione); tale valutazione è realizzata tenendo conto
sia dell'entità dei costi che della loro estensione temporale (se,
ad esempio, è previsto che i costi di adeguamento siano limitati nel
breve periodo, ma poi molto elevati negli anni successivi,
l'esenzione non potrà essere concessa). Inoltre, le iniziative
normative che coinvolgono risorse pubbliche cospicue non possono
essere esentate dall'Air, così come quelle che, pur producendo
effetti unitari limitati, incidono su molti destinatari, potendo
quindi comportare un impatto complessivo comunque significativo.
In ogni caso, l'esenzione non può essere richiesta per iniziative
normative con un rilevante impatto concorrenziale.
Laddove ne ricorrano i presupposti, l'amministrazione elabora e
trasmette al DAGL una richiesta di esenzione9 che può riguardare
anche solo alcuni aspetti dell'intervento che si vuole introdurre; in
tali casi l'Air sarà, quindi, riservata alle restanti parti che si
ritiene producano impatti significativi sui destinatari.

 9 I decreti ministeriali possono essere esentati dall'Air, in
ragione del ridotto impatto dell'intervento, con
dichiarazione a firma del Ministro, da allegare alla
richiesta di parere al Consiglio di Stato e alla
comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri
prevista prima della loro emanazione.

4.3 L'Air nell'istruttoria normativa
L'amministrazione proponente svolge l'Air come parte integrante
dell'istruttoria normativa. Nel corso dell'Air l'amministrazione può
chiedere un supporto tecnico al DAGL per ottenere chiarimenti di tipo
metodologico, suggerimenti relativi alle modalità di valutazione di
specifici effetti o delucidazioni sui contenuti di questa Guida.
Una volta conclusa l'Air ed elaborato uno schema di provvedimento,
l'amministrazione invia la documentazione prevista al DAGL per
l'iscrizione all'ordine del giorno della riunione preparatoria del
Consiglio dei Ministri10 . Il DAGL valuta, sulla base della Relazione
Air, il percorso di analisi seguito, alla luce delle disposizioni
normative e delle indicazioni metodologiche contenute in questa
Guida; al termine della valutazione, il DAGL può formulare
osservazioni e richiedere integrazioni e modifiche alle analisi
svolte. Una volta considerata adeguata l'Air e coerente la Relazione
che la riepiloga, il provvedimento può essere iscritto all'ordine
del giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri
(fermi restando, ovviamente, tutti gli altri controlli previsti
dall'ordinamento). In caso di mancato adeguamento alle osservazioni
formulate, viceversa, l'avviso del DAGL è comunicato, ai fini della
decisione in ordine all'iscrizione del provvedimento all'ordine del
giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri, al
Sottosegretario alla Presidenza con funzioni di Segretario del
Consiglio dei Ministri.

 10 Nel caso di atti normativi adottati dal singolo Ministro, la
Relazione Air deve comunque essere sottoposta al DAGL, per
le verifiche di competenza, prima della richiesta di parere
al Consiglio di Stato. A tal fine, in caso di mancato
riscontro o mancata richiesta di chiarimenti o integrazioni
da parte del DAGL entro sette giorni dalla ricezione, l'Air
e la relativa Relazione si intendono positivamente
verificate.

La Relazione Air accompagna, dunque, la proposta normativa sia in
Pre-Consiglio, sia in Consiglio dei Ministri ed è allegata al
provvedimento inviato al Parlamento (nei casi in cui ciò sia
previsto).
Una procedura specifica è prevista per l'analisi di impatto dei
decreti-legge (cfr. cap. 6).

5. Fasi dell'Air
L'Air si articola in una serie di fasi logicamente connesse che
accompagnano l'istruttoria normativa al fine di produrre informazioni
utili a supportare le scelte dell'amministrazione.
Come illustrato dalla Figura 2, l'Air richiede in primo luogo
un'analisi del contesto in cui si colloca l'intervento e una disamina
delle motivazioni di natura normativa, amministrativa, economica o
sociale che lo rendono necessario. Dall'esame dei problemi da
risolvere discende l'individuazione degli obiettivi che
l'amministrazione intende realizzare e dei relativi indicatori, utili
anche ai fini della Vir (cfr. par. 9.5). Fulcro dell'Air è il
confronto di una serie di alternative di intervento che richiede in
primo luogo una loro definizione e, successivamente, una loro
valutazione. Quest'ultima è sempre di tipo sia qualitativo che
quantitativo e riguarda gli effetti positivi e negativi che ogni
opzione potrà produrre sui destinatari (in primo luogo, cittadini e
imprese) rispetto alla situazione attuale. L'Air include anche una
valutazione di profili specifici - e, segnatamente, quello
concorrenziale, dell'impatto sulle PMI, degli oneri amministrativi e
del superamento dei livelli minimi di regolazione previsti dalla
normativa europea - rilevanti solo per alcune tipologie di
interventi. Dopo aver motivato, alla luce delle valutazioni svolte,
l'opzione preferita, l'Air si conclude chiarendo il nesso con le
ulteriori fasi del ciclo di valutazione della regolazione (cfr. par.
2), indicando le azioni programmate per il monitoraggio e la
valutazione dell'intervento.
In tutte le fasi principali dell'Air è essenziale il contributo
fornito dalla consultazione, la quale, attraverso modalità diverse,
fornisce informazioni essenziali per individuare i problemi da
risolvere e i destinatari dell'intervento, per elaborare le diverse
opzioni e per valutarne gli effetti. La consultazione è, quindi, un
elemento indispensabile di ogni analisi d'impatto.

Figura 2 - Le fasi dell'Air

Parte di provvedimento in formato grafico

Nello svolgimento dell'Air occorre tener conto che, con una
frequenza significativa, più provvedimenti possono essere legati tra
loro, presentando una logica dell'intervento11 necessariamente
unitaria. Si tratta, in particolare, delle ipotesi in cui una norma
di rango primario preveda l'emanazione di uno o più provvedimenti
attuativi (come, ad esempio, nel caso di più decreti attuativi di
una legge delega, oppure di una serie di regolamenti attuativi di una
norma primaria).

 11 La questione è nota a chi si confronti con il tema della
programmazione di una gamma di interventi pubblici
concatenati tra loro con la tecnica del quadro logico. Si
veda al riguardo European Commission-EuropeAid Co-operation
Office, Guidelines on Aid Delivery Methods, Volume 1:
Project Cycle Management, March 2004, Brussels. La tecnica
è stata messa a punto per la prima volta nel 1969 da Leon
J. Rosenberg e Lawrence D. Posner del PCI (Practical
Concepts Incorporated) a beneficio dell'Agenzia di Sviluppo
del governo americano (USAID).

Un intervento normativo, anche se definito attraverso una
pluralità di provvedimenti, deve mantenere una coerenza che permetta
di raggiungere gli obiettivi prefissati attraverso la definizione di
una serie di azioni tra loro logicamente collegate. In questi casi
l'Air deve aiutare a chiarire in che modo i diversi provvedimenti
attuativi si pongono in relazione tra loro e con quello di livello
superiore, individuando le relazioni logiche esistenti tra gli
obiettivi, le azioni e i risultati della catena di provvedimenti che
si articolano tra loro "a cascata". In questo senso, l'analisi delle
motivazioni dell'intervento e la definizione degli obiettivi
(nonchè, in parte, l'elaborazione delle opzioni) di un provvedimento
attuativo costituiscono una specificazione delle corrispondenti fasi
dell'Air realizzata per la norma di livello superiore. Allo stesso
modo, il sistema di monitoraggio e di Vir dei diversi provvedimenti
tra loro collegati deve essere definito in modo unitario, così da
garantire una valutazione complessiva dell'intervento. I collegamenti
tra le fasi delle diverse analisi di impatto devono emergere dalle
corrispondenti relazioni Air.
Prima di esaminare in dettaglio ogni fase dell'Air, è utile
chiarire che il percorso di analisi non va inteso in modo rigido:
sebbene, infatti, per chiarezza espositiva le diverse fasi si
presenteranno in modo sequenziale, nella pratica esse spesso si
intersecano tra loro. L'Air è un modo strutturato di raccogliere,
elaborare e produrre informazioni e, in quanto tale, consente
all'amministrazione di accumulare nuove conoscenze nel corso del suo
svolgimento, inducendo anche a tornare su elementi già parzialmente
valutati mano a mano che nuove informazioni ed evidenze emergono.
L'Appendice 2 riporta una checklist che supporta l'amministrazione
durante lo svolgimento dell'Air.

5.1 Contesto e problemi
La corretta individuazione delle motivazioni dell'intervento è una
delle fasi cruciali dell'analisi di impatto, in quanto da essa
discendono tutte le valutazioni - e le decisioni - successive: dal
problema da risolvere derivano gli obiettivi dell'intervento e,
dunque, la formulazione delle opzioni alternative, nonchè la loro
valutazione.
Eppure, è proprio questa fase che rischia di essere sottovalutata
a motivo della diffusa convinzione che l'amministrazione abbia già a
disposizione tutte le informazioni sufficienti a comprendere quali
sono i motivi per i quali è necessaria una nuova norma e, dunque, le
soluzioni da adottare. Tra l'altro, ciò induce a comprimere o
addirittura omettere del tutto la consultazione, rinunciando a
confrontarsi con i potenziali destinatari dell'intervento o limitando
considerevolmente il numero e la tipologia di soggetti consultati. La
consultazione può, al contrario, offrire spunti preziosi proprio
nella fase preliminare di un'Air, facendo emergere diversi punti di
vista che aiutano non solo a focalizzare meglio i problemi, ma anche
a comprendere correttamente le loro dimensioni, riducendo il rischio
di introdurre regole sotto o sovradimensionate rispetto alle
questioni da affrontare.
Le motivazioni dell'intervento possono in primo luogo essere di
natura giuridica, come quando occorra recepire la normativa europea.
In tal caso, evidentemente, questa fase dell'Air è meno complessa,
fermo restando che dall'esame del quadro normativo possono emergere
elementi che è bene approfondire e che possono suggerire anche le
opzioni da considerare (ad esempio, soluzioni diverse adottate da
altri Stati membri che possono determinare effetti anche molto
differenti). Inoltre, se è vero che molti atti possono essere
"dovuti" per attuare norme precedenti o di rango superiore, ciò non
toglie che occorre chiarire il motivo per cui, al di là di un
obbligo normativo, ha senso intervenire.
Ma sono soprattutto le motivazioni di carattere economico e sociale
che vanno indagate con attenzione, al fine di assicurarsi che la
decisione di introdurre una nuova norma sia fondata sull'esame di
problemi rilevati e puntualmente documentati. A tale fine, è
essenziale raccogliere dati e informazioni sulla tipologia dei
problemi da affrontare, sulla loro dimensione, nonchè, laddove
rilevante, sulla loro distribuzione per categorie di destinatari
(distinguendo in primo luogo tra cittadini e imprese e, se
necessario, tenendo conto di ulteriori ripartizioni per tipologia:
popolazione per classi di età, livelli di reddito, ecc.; imprese per
settore di attività economica, dimensione, ecc.) o territori. Ciò
è possibile solo ricorrendo alla consultazione degli stakeholders
interessati dall'intervento, grazie alla quale l'amministrazione può
non solo ridurre l'asimmetria informativa che è tipica delle
decisioni pubbliche, ma anche raccogliere evidenze che aiutino a
valutare gli interessi spesso contrapposti che è necessario
contemperare.
La consultazione è importante anche per comprendere le cause che
determinano i problemi osservati, i motivi, cioè, che ne sono alla
base. Una buona Air, infatti, non si limita a descrivere un problema,
ma indaga le ragioni da cui esso scaturisce, perchè è proprio da
questa indagine che dipende l'individuazione delle soluzioni più
appropriate.
Le ragioni per intervenire possono dipendere:
- da problemi generati dal mercato (c.d. "fallimenti del
mercato"), il cui funzionamento spontaneo può in alcuni casi non
portare a un risultato ottimale dal punto di vista collettivo, come
avviene ad esempio nel caso in cui le insufficienti informazioni a
disposizione dei consumatori ne distorcano le scelte di consumo, o
quando i prezzi di mercato non riflettano i costi o benefici sociali
di un'attività (come può essere nel caso dell'inquinamento), ecc.;
- da effetti negativi, generalmente non previsti, prodotti da
precedenti interventi di regolazione o dalla loro scarsa o
disomogenea attuazione ("fallimenti della regolazione");
- dalla volontà di conseguire obiettivi propri del decisore
pubblico, come nel caso di una regolazione nuova che viene introdotta
nell'ordinamento a fini di equità, cioè per modificare una
distribuzione delle risorse considerata non accettabile dal decisore
pubblico;
- da problemi generati dalle limitazioni cognitive dei regolati
che vengono esacerbati, o comunque non mitigati dal mercato (cfr.
Scheda 1).
Nell'analizzare le motivazioni di un intervento possono risultare
molto utili i risultati di una Vir eventualmente già svolta nella
materia oggetto di analisi o in materie affini: i risultati della
verifica di impatto dovrebbero, infatti, evidenziare se e in che
misura l'assetto regolativo in vigore ha prodotto i risultati attesi
e se sono emerse criticità impreviste (cfr. par. 9.5). Allo stesso
modo, la considerazione di studi e rapporti di monitoraggio,
ordinariamente realizzati soprattutto in settori quali l'ambiente e
la salute, costituiscono fonti informative che, purchè qualificate,
sono indispensabili a una corretta individuazione delle cause ultime
dei problemi osservati.
L'analisi dei contesto e dei problemi da risolvere presuppone
inoltre l'individuazione dei destinatari dell'intervento, cioè dei
soggetti su cui ricadranno i suoi effetti.
A tal fine, occorre considerare separatamente i destinatari
pubblici da quelli privati e, per ognuno, distinguere tra le diverse
categorie (rispettivamente: amministrazioni statali, regionali, ecc.;
cittadini, imprese, ecc.). Inoltre, non basta tener conto dei
destinatari diretti, ma è necessario considerare anche quelli
indiretti, cioè coloro sui quali l'intervento può produrre impatti
significativi pur non essendo soggetti a cui si riferiscono in modo
immediato le disposizioni che si intendono introdurre.
Nell'analisi d'impatto i destinatari non vanno identificati
genericamente. In particolare, all'interno di ogni categoria dei
destinatari privati (diretti o indiretti) è generalmente opportuno
distinguere tra diverse sotto-categorie, tenuto conto dei diversi
effetti che l'intervento potrà produrre su ognuna di esse. Così, ad
esempio, una nuova norma che imponga standard ambientali
differenziati in base all'attività svolta avrà costi di adeguamento
differenti per le imprese operanti nei diversi settori che, dunque,
andranno specificamente individuate. Lo stesso vale per norme che
prevedano disposizioni diverse in base alla dimensione del nucleo
familiare (per cui, le famiglie andranno distinte in base alle classi
su cui ricadono effetti omogenei).
La Figura che segue schematizza la classificazione dei destinatari
dell'intervento.

Figura 3 - Classificazione dei destinatari

Parte di provvedimento in formato grafico

L'individuazione dei destinatari può essere effettuata in una fase
preliminare dell'Air, qualora i soggetti su cui ricadranno gli
effetti del provvedimento in via di elaborazione siano già ben
identificabili, ovvero in una fase successiva: i destinatari
potrebbero, infatti, variare in base alle opzioni considerate, ragion
per cui la loro individuazione potrebbe essere possibile solo dopo
aver definito i contenuti delle alternative da analizzare. In ogni
caso, l'identificazione dei destinatari è utile non solo per
comprendere l'ambito d'intervento, ma anche per pianificare le
consultazioni (giacchè le tecniche cui è possibile ricorrere
variano in base alla tipologia e numerosità di soggetti da
consultare) e per valutare costi e benefici delle opzioni.
L'analisi del contesto va in ogni caso supportata da evidenze di
tipo quantitativo che consentano di valutare la dimensione dei
problemi che si intende risolvere, nonchè l'ampiezza della platea
dei potenziali destinatari dell'intervento. Tali informazioni
costituiranno la base empirica per le fasi successive dell'analisi,
risultando essenziali per comprendere l'ordine di grandezza degli
effetti prodotti con gli interventi ipotizzati e la loro
distribuzione tra le diverse categorie di destinatari.
Le evidenze quantitative da utilizzare nell'analisi del contesto
dovrebbero essere tratte prioritariamente da statistiche ufficiali e
da archivi amministrativi, ovvero, in mancanza, da altre fonti
informative (sempre da specificare), inclusa la consultazione, che in
alcuni casi può essere l'unico strumento disponibile di raccolta di
informazioni.

5.2 Obiettivi e indicatori
Strettamente collegata alle motivazioni dell'intervento è
l'individuazione degli obiettivi che l'amministrazione intende
raggiungere. Le due fasi, tuttavia, non vanno confuse: nel primo
caso, si tratta di individuare i problemi che si intende risolvere;
nel secondo, di stabilire quali finalità si vogliono raggiungere.
Nel definire gli obiettivi dell'intervento regolativo, il primo
requisito da rispettare è la chiarezza: obiettivi vaghi, generici e
non collegati ai problemi individuati si riflettono nell'elaborazione
delle opzioni e incidono sulla qualità di tutta l'Air, nonchè della
decisione finale. Inoltre, gli obiettivi costituiscono un criterio
determinante per la comparazione delle opzioni, nonchè per
l'impostazione delle attività di monitoraggio e valutazione previste
nella Vir.
Nel corso dell'Air occorre tener conto di una gerarchia di
obiettivi, distinguendo tra obiettivi generali e specifici. I primi
riguardano finalità strategiche e comuni a più interventi normativi
(ad esempio, riduzione dell'inquinamento; aumento dell'occupazione;
ecc.); gli obiettivi specifici sono strumentali rispetto al
raggiungimento di quelli generali e si riferiscono in maniera diretta
all'intervento che si sta analizzando (ad esempio, aumento del numero
di occupati nella fascia di età da 15 a 24 anni); tuttavia, essi non
coincidono con i contenuti dell'intervento (per cui, ad esempio, non
è un obiettivo l'introduzione di un incentivo alla ricerca e
sviluppo), che invece costituiscono le opzioni da esaminare.
Per la definizione degli obiettivi, soprattutto di quelli
specifici, occorre seguire un criterio di ragionevolezza: obiettivi
irrealistici - o perchè eccessivamente ambiziosi o perchè del tutto
scollegati dalle caratteristiche e risorse a disposizione
dell'amministrazione e dei potenziali destinatari - rischiano di dar
vita a opzioni (e, in ultima analisi, a norme) inattuabili. È,
inoltre, utile che, almeno per obiettivi pluriennali, che non sono
immediatamente raggiungibili (o lo sono solo in parte), sia indicato
un orizzonte temporale, specificando quelli che si intende
raggiungere nel breve, medio o lungo periodo. Infine, gli obiettivi
devono essere misurabili, in modo da verificarne, in sede di
attuazione e di valutazione ex post, il grado di raggiungimento.
Ciò richiede di associare, quantomeno agli obiettivi specifici,
uno o più indicatori. Questi ultimi devono rispettare alcuni
requisiti:
- essere coerenti con (e strettamente collegati a) gli obiettivi
a cui si riferiscono;
- essere chiari, cioè facilmente comprensibili all'esterno e
all'interno dell'amministrazione;
- riferirsi ai risultati o agli impatti attesi (ad esempio, n.
soggetti beneficiari di un determinato sussidio; tasso di
disoccupazione giovanile nei prossimi 3 anni; ecc.);
- essere effettivamente misurabili tenuto conto delle fonti
informative e delle basi di dati già a disposizione o che si prevede
di realizzare.
Gli indicatori possono essere anche qualitativi, quando ad alcuni
obiettivi non sono associabili valori misurabili, monetari o fisici
(ad esempio, il grado di soddisfazione dei destinatari): in questo
caso si farà riferimento a una valutazione qualitativa (ad esempio,
"alto, medio, basso").
Gli indicatori costituiscono, quindi, una forma di raccordo tra
analisi ex ante e verifica ex post: nella Vir, l'efficacia
dell'intervento potrà essere più agevolmente verificata potendo
beneficiare del monitoraggio definito nell'Air.
Si noti che in un'Air che davvero supporta e accompagna
l'istruttoria normativa gli obiettivi specifici possono cambiare nel
corso dell'analisi, mano a mano che nuove informazioni e valutazioni
vengono prodotte ed esse evidenzino l'incoerenza tra obiettivi
inizialmente ipotizzati e problemi da risolvere o la sostanziale
irraggiungibilità delle finalità inizialmente definite.

5.3 L'individuazione e l'elaborazione delle opzioni
Le potenzialità dell'Air si dispiegano appieno soprattutto quando
l'analisi si riferisce a una pluralità di alternative e non si
limita alla scelta tra l'introdurre o meno una determinata
regolazione. Ciò conferma che l'Air dovrebbe essere avviata il prima
possibile, quando le alternative tecniche, relative ai principali
contenuti dell'intervento, non sono ancora state definite e comunque
quando non è già disponibile uno schema di provvedimento. È
proprio nella elaborazione e valutazione di un insieme di opzioni,
infatti, che emerge il contributo che l'analisi d'impatto può
offrire all'amministrazione, suggerendo modifiche alle alternative
inizialmente ipotizzate, opzioni del tutto tralasciate, o mettendo in
luce effetti sottovalutati che potrebbero influenzare in modo
determinante la scelta finale.
Anche in tal caso, è essenziale il supporto che la consultazione
degli stakeholders può fornire all'analisi, non solo per ampliare e
migliorare le opzioni già ipotizzate dall'amministrazione, ma anche
per chiarire già in fase di istruttoria i contenuti dell'intervento
che si vuole introdurre, ponendo le basi per una maggiore
condivisione (o, quantomeno, comprensione) delle scelte che
l'amministrazione si appresta a effettuare.
È utile chiarire che per "opzioni" si intendono le diverse
alternative individuate per raggiungere gli obiettivi
dell'intervento, di tipo sia normativo, sia non normativo12 : la loro
definizione e analisi deve, quindi, riguardare esclusivamente i
contenuti dell'intervento ipotizzato e non le diverse tipologie di
provvedimento normativo da utilizzare (perciò, ad esempio, la scelta
tra un DPR o un DPCM non è rilevante ai fini Air; allo stesso modo,
la necessità di emanare un decreto legislativo in attuazione di una
legge delega non equivale all'assenza di opzioni alternative).

 12 Ad esempio, le opzioni possono consistere anche in campagne
informative, modifiche organizzative, razionalizzazione
delle risorse, migliore attuazione di norme già esistenti.

Le alternative esaminate devono essere realistiche e coerenti con
gli obiettivi politici, per cui non ha senso includere nel gruppo di
opzioni quelle che sono palesemente inattuabili o incoerenti con le
finalità che si intendono perseguire.

Scheda 1 - Spunti e riflessioni derivanti dalle scienze cognitive

Già da diversi anni gli studi di psicologia cognitiva hanno
messo in evidenza i forti limiti delle ipotesi di razionalità su cui
poggiano i modelli economici tradizionali. Anche grazie ai passi
avanti fatti e alle evidenze messe a disposizione dalle scienze
cognitive, è possibile affermare che esistono due diversi sistemi
cognitivi che governano i comportamenti umani: quello deliberativo,
che è più razionale e analitico, ma anche più lento; e quello
intuitivo, più veloce, spesso irrazionale e basato su scelte
istintive. I due sistemi non solo convivono, ma interagiscono nel
corso della definizione di scelte che, sulla base delle convinzioni
prevalenti, dovrebbero rispondere solo a motivazioni razionali.
Succede, quindi, che in decisioni di consumo e investimento, e
specialmente in quelle molto rilevanti, gli individui siano
influenzati in modo dirimente da fattori anche non razionali,
comportandosi in modo a volte incoerente rispetto a quanto previsto
dalle tradizionali ipotesi di massimizzazione dell'utilità e del
profitto. Le persone ricorrono frequentemente a regole euristiche che
consentono di semplificare i processi decisionali e di effettuare le
proprie scelte non solo risparmiando tempo, ma anche riducendo le
informazioni necessarie. Ciò, tuttavia, può determinare errori
cognitivi e scelte che, in ultima analisi, riducono il benessere.
Alcuni tra i principali e più noti fenomeni analizzati dagli
studi sinora richiamati sono i seguenti:
- Le decisioni dipendono in modo spesso determinante
dall'esperienza passata, dai suggerimenti di amici e parenti, nonchè
da notizie particolarmente impressionanti, anche se non
statisticamente significative. Ciò comporta, tra l'altro, il rischio
che le persone siano eccessivamente fiduciose rispetto a fenomeni che
ritengono di conoscere bene perchè più "familiari", anche se in
realtà le informazioni che detengono al riguardo sono parziali.
- Collegato al fenomeno precedente, vi è quello per cui le
informazioni semplici e ricorrenti hanno generalmente un peso
maggiore nelle scelte individuali rispetto a informazioni più
complesse (anche se più corrette) da ottenere o da elaborare.
- Uno dei più potenti pregiudizi cognitivi (o bias) è quello
dell'ancoraggio, secondo cui le valutazioni degli individui sono
fortemente condizionate da eventuali informazioni o valori di
partenza che vengono loro suggeriti o sono comunque disponibili. Non
sapendo che valori attribuire a un determinato fenomeno (ad esempio,
la probabilità che si verifichi un certo evento), le persone si
ancorano a eventuali punti di partenza e da lì procedono secondo
processi di aggiustamento graduale ma nella maggior parte dei casi
insufficiente.
- Gli individui sono generalmente molto avversi alle perdite e
valutano le proprie scelte sulla base di un orizzonte temporale
spesso ridotto (c.d. loss aversion). Le informazioni non sono,
quindi, sempre elaborate secondo le leggi della probabilità, ma
dando un peso maggiore al rischio di "perdere qualcosa" che già si
possiede piuttosto che guadagnare qualcosa che ancora non si
possiede.
- Una conseguenza dell'avversione alle perdite è la frequente
predilezione per lo status quo: gli individui tendono a preferire la
situazione attuale rispetto a futuri cambiamenti, specie se temono di
poter incorrere in possibili perdite.
- Numerosi esperimenti hanno dimostrato che le scelte degli
individui possono essere significativamente influenzate dal modo in
cui un determinato problema viene loro esposto o dal modo in cui sono
loro presentate una serie di alternative (c.d. framing effect).
- Gli individui tendono a sottovalutare le conseguenze negative
di azioni che producono un effetto positivo nell'immediato (c.d.
present bias).
- Nel raccogliere e selezionare informazioni, l'individuo tende
a prediligere quella che conferma le proprie ipotesi di partenza,
piuttosto che quella che possa minarle (c.d. bias della conferma).
Il filone dell'economia comportamentale ha approfondito, anche
attraverso il ricorso a esperimenti, il modo in cui il funzionamento
dei due sistemi preposti al ragionamento, quello deliberativo e
quello intuitivo, incide nella formazione delle scelte degli
individui, fornendo spunti molto utili anche per coloro che sono
chiamati a definire regole di comportamento. Nel corso dell'Air (e,
più in generale, nell'ambito dell'attività di regolazione) assume,
quindi, un ruolo determinante la conoscenza delle principali regole
euristiche che le scienze cognitive hanno messo in luce, adottando
soluzioni volte a limitare conseguenze non volute o ad aumentare
l'efficacia degli interventi normativi. Tra queste, si ritiene utile
sottolineare le seguenti:
- Le c.d. regole di default, ovvero il regime regolatorio che
vige in assenza di una scelta specifica, risultano determinanti
nell'indirizzare le decisioni individuali. Una robusta letteratura
scientifica dimostra che se la regola di default prevede che le
persone debbano esprimere esplicitamente la loro preferenza per una
determinata opzione al fine di accedervi (ad esempio, una forma di
previdenza complementare), il loro tasso di adesione sarà molto
inferiore rispetto al caso in cui l'opzione sia attribuita in modo
automatico ed essi debbano dichiarare di non volervi aderire.
L'aderenza al default, inoltre, è più frequente nel caso di
decisioni complesse o particolarmente rilevanti.
- Sebbene, come già illustrato in precedenza, le norme che
facilitano la disponibilità di informazioni a beneficio dei
consumatori possano produrre elevati benefici a fronte di costi
contenuti, non basta rendere obbligatorie determinate informazioni,
nè è sufficiente preoccuparsi della loro quantita': occorre anche
renderle fruibili in base alle caratteristiche (età, livello di
istruzione, ecc.) dei destinatari e con un framing adeguato.
- Le modalità con cui sono illustrate le opzioni che
l'amministrazione considera nel corso dell'istruttoria normativa (ad
esempio, in occasione dell'elaborazione di un documento di
consultazione) e le informazioni di contesto fornite incidono sulla
percezione che i destinatari hanno circa gli effetti che le diverse
alternative potranno generare.
Nel corso dell'Air, la previsione di possibili reazioni anche non
razionali dei soggetti regolati può essere supportata dalla
consultazione: nell'ambito delle interazioni che, con tecniche
diverse (cfr. cap. 11), possono avvenire nel corso dell'istruttoria
normativa tra l'amministrazione e i destinatari delle norme,
occorrerebbe porre particolare attenzione all'emergere di fattori che
possono dare luogo a errori cognitivi o che possono svelare il
ricorso a regole euristiche da parte di determinati gruppi di
destinatari.
Nel caso di interventi di trasposizione di normative
sovranazionali, tra le opzioni va sempre considerata quella che
permette di rispettare il livello minimo di regolazione europea (cfr.
Appendice 1). In base all'articolo 14, legge 28 novembre 2005, n.
246, tale opzione va sempre preferita a meno che non sussistano
circostanze eccezionali che suggeriscano un superamento del livello
minimo. Tali circostanze vanno in ogni caso giustificate nella
Relazione Air.
Tra le opzioni va sempre inclusa l'opzione zero, che consiste nel
lasciare inalterato l'assetto normativo vigente. Nel caso specifico
delle direttive europee, l'opzione zero consisterebbe nel non
procedere alla loro trasposizione, per cui non è per definizione
attuabile; tuttavia, anche in questo caso, al fine di valutare gli
effetti del provvedimento, la disciplina nazionale di attuazione che
si intende introdurre va confrontata con la situazione attuale (e i
suoi possibili sviluppi), essendo questo il criterio da utilizzare
per individuare e valutare correttamente gli effetti di un
provvedimento (cfr. par. 5.5).

5.4 La valutazione preliminare delle opzioni
Individuate le opzioni, va svolta una valutazione preliminare delle
stesse al fine di escludere quelle che siano in modo evidente meno
vantaggiose o inattuabili, in modo tale da circoscrivere la
successiva fase di comparazione alle sole opzioni concretamente
fattibili e maggiormente efficaci.
A tal fine l'amministrazione ricorre ai seguenti criteri:
- vincoli normativi;
- efficacia attesa rispetto agli obiettivi;
- proporzionalità degli effetti;
- fattibilità tecnica, anche riferita alla disponibilità di
risorse (finanziarie, organizzative, ecc.) e ai tempi di concreta
attuazione;
- fattibilità nel contesto sociale, economico e territoriale.

5.5 La comparazione delle opzioni attuabili e
l'individuazione dell'opzione preferita
Un'Air non è tale se non valuta l'impatto atteso delle alternative
considerate: la valutazione degli effetti positivi e negativi delle
opzioni è una fase indispensabile di ogni analisi d'impatto.
Pertanto, di ogni opzione ritenuta attuabile, occorre analizzare i
principali impatti di natura sociale, ambientale ed economica. Per
evidenziare anche gli effetti distributivi delle opzioni, la
valutazione è riferita alle diverse categorie di destinatari,
distinguendo gli effetti relativi a cittadini e imprese (o alla
collettività nel suo insieme) da quelli riferiti alla pubblica
amministrazione. In base ai contenuti dell'intervento, in alcuni casi
può essere inoltre rilevante considerare se e in che misura gli
effetti delle opzioni si distribuiscano in modo disomogeneo tra
diversi territori (ad esempio, nord/centro/sud o aree urbane/aree
rurali) o livelli di governo.
Laddove ne ricorrano i presupposti, sono inoltre valutati impatti
"specifici", relativi a particolari aspetti (effetti sulle PMI, oneri
amministrativi, effetti sulla concorrenza, rispetto dei livelli
minimi di regolazione europea - cfr. Scheda n. 4).
Operativamente, è opportuno innanzi tutto descrivere, per le
principali categorie di destinatari dell'intervento, gli impatti (sia
positivi che negativi) previsti da ogni opzione. La valutazione di
tipo qualitativo può essere facilitata attraverso il ricorso a
giudizi sintetici espressi in scale qualitative (del tipo "alto,
medio, basso") o quantitative (con ordinamenti basati su numeri o su
simboli convenzionali che indicano l'intensità della variabile
oggetto di valutazione - cfr. Scheda 2).

Scheda 2 - Valutazione qualitativa delle opzioni: un esempio

Parte di provvedimento in formato grafico

Questo primo passaggio consente di disporre di una descrizione
sintetica dei costi e benefici attesi e, dunque, di evidenziare anche
gli eventuali effetti distributivi di ogni opzione.
A questa valutazione di tipo qualitativo deve aggiungersi, ogni
volta che ciò sia possibile, una stima quantitativa dei costi e
benefici attesi. In particolare, una stima degli effetti delle
opzioni è richiesta per quelli particolarmente significativi e da
cui dipende in misura maggiore l'impatto complessivo dell'intervento.
Al riguardo, è noto che la quantificazione dei costi è generalmente
più agevole di quella dei benefici, specie quando questi ultimi non
sono riferibili a categorie specifiche di destinatari, ma alla
collettività nel suo complesso (si pensi ai benefici ambientali, a
quelli relativi alla sicurezza, ecc.) e quando derivano da beni che
non hanno un prezzo di mercato (come per la tutela di specie animali
o vegetali, i risparmi di tempo, la riduzione dei rischi per la
salute, ecc.). In tal caso, anche se non è possibile utilizzare per
i benefici stime monetarie, occorre quantomeno cercare di ricorrere a
unità di misura che consentano di quantificarli. Così, tornando
all'esempio della Scheda 2, nel caso di un provvedimento che
introduce o aumenta alcuni standard ambientali, la valutazione delle
opzioni dovrebbe includere una stima monetaria dei principali costi
di adeguamento a carico delle imprese e una valutazione della
riduzione attesa delle sostanze inquinanti espressa nella unità di
misura ritenuta più opportuna (tonnellate per anno, concentrazione
di particelle per volume d'aria, ecc.). Ciò, infatti, aiuta a
comparare le opzioni anche quando non è possibile esprimere tutti
gli effetti in termini monetari e riduce il rischio di sottovalutare
i benefici prodotti.
Al fine di facilitare l'individuazione degli effetti delle opzioni,
nella seguente Scheda 3 si riporta una classificazione - non
esaustiva - dei principali impatti di cui tenere conto13 .

 13 Si tenga presente che alcuni degli effetti indicati hanno una
natura mista (essendo, ad esempio, sia di tipo sociale che
economico).

Scheda 3 - Principali tipologie di impatti

a) Impatti economici
- Costi (o risparmi) di conformità sostanziale (ad esempio,
costi per acquisti di macchinari, attrezzature, dispositivi)
- Costi fiscali (imposte, tasse, ecc.)
- Tempi di attesa per concludere le procedure
- Effetti sull'accesso e la diffusione delle innovazioni
- Spese (o risparmi) per la PA
b) Impatti sociali
- Effetti sull'occupazione e la disoccupazione
- Effetti sulla salute, anche in termini di rischi di
mortalita'/morbilità
- Impatti sul sistema giudiziario
- Effetti sulla distribuzione della ricchezza e l'inclusione
sociale
- Effetti sulla diffusione della conoscenza
c) Impatti ambientali
- Effetti sulla produzione di sostanze inquinanti
- Effetti sulla concentrazione di sostanze inquinanti
- Effetti sulla produzione, il commercio e il consumo di acqua,
suolo ed energia
- Effetti sulla biodiversità
Nella Scheda 4 sono sintetizzati alcuni aspetti che, in base alle
disposizioni di cui alla legge 246 del 2005, richiedono una
valutazione specifica.

Scheda 4 - La valutazione di impatti specifici nell'Air

In base dall'articolo 14 della legge 246 del 2005 gli aspetti
specifici su cui può risultare necessario valutare in modo
approfondito gli impatti riguardano in particolare:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese - "test PMI"
(comma 5-bis);
b) gli oneri informativi prodotti su cittadini e imprese (comma
5-bis);
c) l'impatto concorrenziale (comma 1);
d) il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea (comma
5-ter).
La valutazione degli impatti specifici va svolta separatamente
per ciascuna opzione attuabile soltanto nel caso in cui queste
differiscano in relazione allo specifico profilo considerato (ossia
l'impatto sulle PMI, gli oneri amministrativi introdotti o eliminati,
ecc.). In ogni caso, gli impatti specifici vanno valutati soltanto se
rilevanti per l'intervento di regolazione oggetto di analisi. In
particolare:
a) il test PMI va svolto soltanto se le opzioni considerate
sono suscettibili di produrre impatti sulle imprese;
b) i costi connessi agli oneri informativi vanno stimati
soltanto se le opzioni considerate introducono, modificano o
eliminano obblighi informativi in capo a cittadini o imprese;
c) l'impatto concorrenziale va valutato soltanto se le opzioni
considerate introducono restrizioni all'accesso o all'esercizio di
attività economiche, oppure incidono sulle possibilità di scelta
dei consumatori o delle imprese;
d) il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea va
verificato se l'intervento di regolazione recepisce una norma
europea.
Una guida più particolareggiata sull'applicazione di questi
criteri, così come sul percorso da seguire per la valutazione di
questi impatti specifici, è contenuta nell'Appendice 1.
Per facilitare la valutazione può essere opportuno fare
riferimento a una tipologia specifica di destinatari (ad esempio,
stimando i costi e i benefici per una piccola impresa appartenente a
un settore coinvolto dalle nuove norme proposte; gli effetti su un
nucleo familiare di dimensioni medie, ecc.), laddove sia
rappresentativa di ciò che, in media, si prevede accadrà alla
totalità dei destinatari.
Inoltre, laddove vi sia una forte incertezza sugli effetti delle
diverse opzioni, è sempre preferibile fare ricorso a range di
valori, indicando, cioè, l'intervallo all'interno del quale si
collocheranno i costi o i benefici dell'intervento e specificando i
fattori da cui può dipendere la collocazione dei valori effettivi
all'interno del range. Nei casi più complessi può essere anche
opportuno ricorrere a una vera e propria "analisi di sensitivita'",
mostrando come varia il saldo tra costi e benefici al variare di
diverse ipotesi utilizzate per le stime.
Indipendentemente dal tipo di valutazione (qualitativa o
quantitativa) svolta, occorre sempre seguire due criteri generali:
a) l'analisi è di tipo differenziale: gli unici effetti che
contano (e che vanno attribuiti alle diverse opzioni) sono quelli che
non si verificherebbero se la regolazione rimanesse immutata. Questo
è il motivo per cui è essenziale confrontare ogni opzione con una
c.d. "baseline", costituita da ciò che verosimilmente accadrebbe (in
termini di effetti per i destinatari) se la situazione attuale
rimanesse invariata. Per costruire la baseline è, quindi,
indispensabile conoscere l'opzione zero e domandarsi quali sono gli
effetti che essa in concreto produce, ipotizzando la loro dinamica
futura in assenza di modifiche normative. Il confronto tra effetti di
un'opzione e baseline è essenziale per evitare di attribuire
all'opzione di volta in volta esaminata costi o benefici che si
produrrebbero comunque, anche senza alcun intervento normativo;
b) l'analisi deve considerare la distribuzione temporale degli
effetti. A meno che l'intervento sottoposto ad Air non produca solo
impatti una tantum, concentrati a ridosso della sua adozione, è
necessario evidenziare il profilo temporale degli effetti attesi,
cioè come essi si distribuiranno in futuro. Al riguardo, la
valutazione può essere sia di tipo descrittivo - indicando, per ogni
costo o beneficio individuato, a partire da quando esso si produrrà
e per quanto tempo - oppure svolta in modo più rigoroso, attraverso
la costruzione di un flusso di cassa, ovvero di una stima monetaria
annuale dei costi e dei benefici prodotti per ogni categoria e
complessivamente per tutta la collettività. Quest'ultima soluzione
è indispensabile per calcolare indicatori sintetici di
profittabilità economica dell'intervento14 ; essa produce certamente
risultati più chiari e facilita la comparazione tra le opzioni, ma
è raramente percorribile, sia per la mancanza dei dati necessari,
sia per la maggiore difficoltà di elaborazione.

 14 I più noti indicatori sono il valore attuale netto (VAN) e il
tasso interno di rendimento (TIR).

Uno schema di sintesi della valutazione delle opzioni è fornito
dalla Figura 4.

Figura 4 - Valutazione e comparazione delle opzioni

Parte di provvedimento in formato grafico

Sebbene l'Air debba concentrarsi prioritariamente sugli effetti che
ogni opzione può produrre su cittadini e imprese, non va
sottovalutato l'impatto sulla pubblica amministrazione. Al riguardo,
ferme restando le informazioni elaborate ai fini della relazione
tecnica (le quali non vanno duplicate nella Relazione Air),
nell'analisi d'impatto occorre verificare l'eventuale insorgenza di
costi per le amministrazioni che, seppur non immediatamente stimabili
dal punto di vista finanziario, possono incidere significativamente
sul loro funzionamento, nonchè sull'attuazione dell'intervento. In
particolare, nella valutazione occorre prestare attenzione:
- alla creazione di eventuali nuovi uffici, enti, organismi, ecc.
che, anche in modo indiretto, può derivare dall'attuazione
dell'opzione considerata;
- ai maggiori oneri amministrativi che l'opzione può generare
sulle amministrazioni in termini di informazioni, documenti,
relazioni, ecc. di cui è richiesta la produzione.
- alle sovrapposizioni, contraddizioni e duplicazioni nei
processi organizzativi e nei procedimenti amministrativi che possono
derivare dall'attuazione di un'opzione.
Da quanto sinora illustrato emerge chiaramente che le informazioni
necessarie per svolgere una valutazione che supporti le scelte finali
richiedono la collaborazione di diversi uffici e competenze
all'interno dell'amministrazione, che sarà tanto più agevole quanto
prima sarà organizzata. Inoltre, difficilmente tutti i dati
necessari sono già a disposizione dell'amministrazione, per cui è
essenziale ricorrere alla consultazione dei potenziali destinatari
dell'intervento o di altre amministrazioni.
La valutazione è anche il momento in cui l'amministrazione che
svolge l'Air può rendersi conto della necessità di modificare il
contenuto delle opzioni, o che altri destinatari, inizialmente
ignorati, vanno considerati. Si tratta, infatti, di una fase
analitica particolarmente importante che, se realizzata con i tempi e
le professionalità necessarie, può fornire informazioni preziose e
ridurre in modo considerevole il rischio di introdurre norme inutili
o controproducenti.
La comparazione delle opzioni è svolta sulla base dell'insieme
delle informazioni raccolte nel corso della valutazione preliminare e
della analisi degli effetti (inclusi quelli specifici, laddove
rilevanti): l'individuazione dell'opzione preferita - che si traduce,
poi, nello schema di provvedimento che l'amministrazione intende
proporre - non è, infatti, il frutto di un solo criterio di scelta,
ma deriva dalla considerazione di una pluralità di fattori e, in
particolare, dei seguenti:
a) efficacia attesa di ogni opzione rispetto agli obiettivi
specifici, tenuto conto del peso che ogni obiettivo riveste;
b) trade-off tra i vari interessi in gioco, e valutazione degli
incentivi, anche non finanziari, che determinate opzioni possono
innescare e delle conseguenti reazioni che è possibile attendersi;
c) costi e benefici attesi, tenuto conto della loro dimensione
complessiva, della loro ripartizione tra categorie di destinatari e
della relativa distribuzione temporale.

5.6 Attuazione e monitoraggio
Molte criticità del sistema regolativo possono derivare da una non
sufficiente attenzione dedicata alla fase di attuazione delle norme.
Eppure, la predisposizione di un provvedimento, anche quando ben
concepita, costituisce solo il primo passo per raggiungere gli
obiettivi che si prefigge: senza una accurata programmazione delle
attività necessarie a garantire la concreta e coerente attuazione
del provvedimento in via di adozione, i risultati dell'intervento
potrebbero rivelarsi parziali, se non nulli o controproducenti.
Come illustrato nel cap. 1, successivamente all'approvazione di un
provvedimento è, quindi, necessario curare il monitoraggio della sua
attuazione e dei suoi effetti. A tal fine è necessario individuare,
già durante l'analisi ex ante, in che modo l'amministrazione
verificherà, da un lato, che le azioni necessarie per l'attuazione
del provvedimento siano effettivamente realizzate, tenuto conto dei
soggetti responsabili, delle risorse disponibili, dei comportamenti
dei destinatari e dei tempi attesi; dall'altro, che si stiano
conseguendo gli effetti previsti.
Il monitoraggio è, dunque, un processo programmato, continuo e
sistematico di raccolta di informazioni e di dati sull'attuazione
dell'intervento, che serve a identificare e risolvere eventuali
problemi e che genera informazioni per la Vir.
È necessario che l'impostazione del sistema di monitoraggio
avvenga già in sede di Air in quanto:
a) aiuta a individuare, già nel corso della predisposizione
dell'intervento, i passaggi necessari per verificare che la sua
attuazione sia coerente e tempestiva. Ciò spinge l'amministrazione
ad adottare un'ottica di risultato, chiedendosi cosa è necessario
fare (e controllare) affinchè le norme si traducano nella realtà,
secondo le aspettative;
b) consente di organizzare in tempo le risorse (in primo luogo,
umane) necessarie alla Vir. Le attività di monitoraggio e
valutazione, infatti, richiedono una attenta e per nulla scontata
attività organizzativa non solo interna all'amministrazione
proponente, ma pure di coordinamento tra amministrazioni appartenenti
anche a diversi livelli di governo, per assicurare che le
informazioni (utili a verificare che l'attuazione stia procedendo
secondo le previsioni e che i risultati prodotti siano coerenti con
quelli desiderati) siano generate nei modi e nei tempi utili ad
apportare tempestivamente eventuali correttivi;
c) riduce i costi: la pianificazione delle attività di
monitoraggio e il loro tempestivo avvio è molto meno dispendiosa
rispetto a una successiva azione di recupero di dati e informazioni,
che spesso può incontrare difficoltà insormontabili o richiedere
costose ricerche.
L'amministrazione responsabile dell'Air cura anche il monitoraggio
e la conseguente raccolta, elaborazione e conservazione delle
informazioni. Essa, a tal fine, già in sede di Air:
- individua la struttura responsabile del coordinamento delle
attività di monitoraggio e della relativa reportistica;
- individua i soggetti e le altre amministrazioni che
parteciperanno al sistema di monitoraggio.
Le attività di monitoraggio sono sviluppate sulla base degli
indicatori individuati nell'Air (cfr. par. 5.2), nonchè di
indicatori atti a individuare i progressi nell'attuazione
dell'intervento (indicatori procedurali).
La programmazione della reportistica, nei tempi e nei contenuti
informativi, relativa alle fasi attuative dell'intervento diviene
essenziale al fine di verificare che l'intervento venga attuato con
coerenza e nei tempi previsti, evidenziando eventuali criticità che
possono essere facilmente rimosse, in particolare nel caso di
interventi dotati di una complessa attuazione, che coinvolga più
livelli normativi o più livelli istituzionali.
Nell'impostazione e nella attuazione del sistema di monitoraggio
l'amministrazione responsabile tiene conto, in particolare, dei
seguenti aspetti:
- completezza: il sistema deve essere in grado di coprire tutti
gli obiettivi dell'intervento, tenendo conto della tipologia delle
informazioni da acquisire (ad esempio qualitative e quantitative),
delle diverse fasi del monitoraggio (procedurale, dei risultati,
degli impatti), delle modalità di acquisizione delle informazioni,
dei soggetti coinvolti e delle relative responsabilità, della
tempistica, dei supporti informatici disponibili o da predisporre;
- affidabilita': può essere opportuno verificare la qualità e
congruenza delle informazioni acquisite, anche in relazione al
confronto con fonti diverse;
- responsabilizzazione: gli attori, sia interni che esterni
all'amministrazione, da coinvolgere nel monitoraggio devono essere
individuati con cura e responsabilizzati in modo trasparente per le
attività da svolgere (ad esempio attraverso accordi fra
amministrazioni);
- tempestivita': il sistema deve essere impostato in modo
anticipato rispetto all'avvio dell'intervento, potendosi così
acquisire anche informazioni sulla situazione ex ante;
- adattabilita': il sistema deve essere flessibile, in modo da
adattarsi agli sviluppi dell'intervento;
- consultazioni: alcuni passaggi delle attività di monitoraggio
possono richiedere specifiche forme di consultazione, ad esempio nel
caso di presenza di indicatori qualitativi o per ricerche su effetti
non previsti o incongruenze dei dati non altrimenti spiegabili, per
verifiche di contesto o sull'attuazione;
- proporzionalita': come per gli altri strumenti, anche le
risorse del monitoraggio devono essere proporzionate all'importanza
dell'intervento e dei suoi effetti.

5.7 Stesura della Relazione Air
Al termine di ogni Air l'amministrazione redige una relazione
finalizzata a documentare il processo di analisi svolto e le
conclusioni raggiunte.
Al fine di porre in evidenza i passaggi più rilevanti, la
relazione si apre con una sintesi, di non più di due pagine, dei
principali risultati dell'analisi realizzata, con particolare
riferimento a:
a) motivazioni dell'intervento;
b) obiettivi perseguiti;
c) breve descrizione dell'opzione scelta;
d) principali evidenze emerse circa la valutazione degli impatti
sui destinatari;
e) consultazioni effettuate (resta fermo che non vanno
considerati i pareri obbligatori previsti dalla legge).
Nella parte successiva, la relazione è articolata in sezioni che
ripercorrono le fasi di svolgimento dell'Air. Ciascuna sezione, oltre
a illustrare gli esiti delle analisi realizzate, dà conto delle
fonti informative e dei metodi di valutazione utilizzati, indicando
esplicitamente le ipotesi adottate ed evidenziando eventuali margini
di incertezza delle valutazioni svolte.

5.8 Miglioramento della qualità delle Air
Per favorire il processo di apprendimento organizzativo e garantire
il progressivo miglioramento delle Air e del loro utilizzo
all'interno del processo decisionale, è opportuna una
autovalutazione periodica dello strumento. Tale autovalutazione è
funzionale a individuare i principali punti di forza e le lacune
delle analisi realizzate, al fine di diffondere le soluzioni che si
sono rivelate più efficaci e adottare correttivi rispetto ai punti
di maggiore debolezza.
A tal fine è necessario raccogliere dati sulle Air effettuate in
un determinato periodo di tempo (al massimo con frequenza annuale),
monitorando almeno il numero complessivo di Air effettuate (distinte
per area o settore di regolazione), in valore assoluto e in rapporto
al numero di atti normativi adottati.
Sulla base delle Relazioni Air e delle informazioni sui percorsi di
analisi realizzati (da raccogliere anche mediante interviste con i
soggetti che vi hanno partecipato), un'autovalutazione può essere
sviluppata sulla base delle seguenti domande:
- Le Air svolte hanno riguardato gli interventi normativi più
rilevanti in termini di impatto sui destinatari e
sull'amministrazione?
- Le Air sono state avviate in modo tempestivo rispetto all'avvio
dell'istruttoria normativa?
- In che misura le Air svolte hanno contribuito al processo
decisionale, fornendo informazioni utili alla definizione delle
norme?
- Quanto sono durati in media i percorsi di Air? Tali tempistiche
sono risultate compatibili con le esigenze del processo decisionale?
- Quali strutture hanno contribuito allo svolgimento delle Air?
La composizione dei gruppi di lavoro ha consentito l'apporto di tutte
le competenze (di settore e trasversali) necessarie? In quanti casi
sono state coinvolte altre amministrazioni?
- In quanti casi è stata definita a monte una strategia di
consultazione?
- Quali fasi del percorso di Air sono risultate più critiche?
Per quali ragioni?
- In quanti casi e su quali aspetti è stato richiesto un
supporto metodologico al DAGL?
- Quali sono i correttivi che possono essere attuati per superare
i problemi emersi?

6. Air per i decreti-legge
Il Regolamento prevede una apposita disciplina per l'analisi di
impatto dei decreti-legge che, compatibilmente con la necessità di
speditezza tipica di questi provvedimenti, assicura un nucleo minimo
di informazioni a supporto del processo decisionale.
L'Air in questo caso si concentra sui seguenti aspetti:
a) individuazione dei problemi da affrontare, con analisi delle
esigenze e delle criticità di tipo normativo, amministrativo,
economico e sociale constatate nella situazione attuale, che motivano
l'intervento;
b) definizione degli obiettivi dell'intervento;
c) individuazione dei potenziali destinatari, pubblici e privati,
dell'intervento e definizione della relativa consistenza numerica;
d) valutazione dell'intervento, con analisi e, ove possibile,
quantificazione dei principali impatti (benefici e costi attesi) per
categoria di destinatari dell'intervento e per la collettività nel
suo complesso. Al riguardo, valgono le indicazioni fornite nel par.
5.5 e, in particolare, le seguenti: l'analisi degli effetti è di
tipo differenziale (ossia vanno considerati solo gli effetti che non
si verificherebbero se la regolazione rimanesse immutata); occorre
considerare l'orizzonte temporale degli effetti analizzati. La
quantificazione dovrebbe riguardare, in particolare, i costi più
rilevanti imposti a cittadini e imprese. Se non è possibile
individuare un valore puntuale, è preferibile fare ricorso a range
di valori; inoltre, se non sono disponibili informazioni utili a
stimare i costi totali dell'intervento, l'analisi può essere
riferita a un "destinatario tipo" (indicando, ad esempio, il costo
medio atteso che un'impresa con meno di 5 addetti dovrà sostenere
per adeguarsi alle prescrizioni introdotte con il decreto);
e) individuazione delle condizioni specifiche per l'attuazione
dell'intervento e delle modalità di effettuazione del monitoraggio e
della successiva valutazione.
Laddove lo ritenga opportuno, l'amministrazione che procede all'Air
può sempre svolgere una valutazione più ampia, includendo le
ulteriori fasi previste per l'analisi di impatto delle altre
tipologie di provvedimenti normativi.
Anche per i decreti-legge è possibile effettuare più analisi di
impatto, nel caso in cui con lo stesso provvedimento siano
disciplinate più materie o qualora l'amministrazione ritenga utile,
data la complessità dell'intervento, analizzare separatamente
aspetti diversi. Inoltre, è possibile richiedere l'esenzione
dall'Air in riferimento alle parti del provvedimento che si ritengono
di impatto poco significativo, seguendo la stessa procedura prevista
per gli altri provvedimenti.
La Relazione Air che accompagna i decreti-legge riflette la
struttura semplificata prevista per lo svolgimento dell'analisi. Tale
Relazione è presentata al DAGL per la relativa verifica
contestualmente alla richiesta di iscrizione del provvedimento
all'ordine del giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei
Ministri.

7. L'Air nella fase ascendente
La valutazione degli impatti della regolazione svolge un ruolo
sempre più decisivo all'interno del processo di produzione e
revisione della normativa europea: sia in fase ex ante che ex post,
sistematicamente, la Commissione europea valuta gli effetti delle
norme, anche grazie all'ausilio della consultazione con gli Stati
membri e gli stakeholders15 . La comunicazione "Better regulation for
better results. An EU agenda"16 ridefinisce la strategia della
Commissione in tema di qualità della regolazione, rafforzando il
ruolo dell'analisi di impatto e del programma EU Regulatory Fitness
(REFIT); l'accordo interistituzionale in materia di qualità della
regolazione sottoscritto il 13 aprile 2016 da Parlamento europeo,
Consiglio UE e Commissione17 rafforza, tra l'altro, il ricorso
all'analisi di impatto anche nel corso dell'iter legislativo.
Peraltro, il Parlamento europeo nel corso degli ultimi anni ha
promosso, anche attraverso l'istituzione di un'apposita unità
organizzativa, il ricorso all'Air sia per facilitare la comprensione
delle analisi di impatto elaborate dalla Commissione, sia per
valutare i possibili effetti di proposte emendative all'esame delle
Commissioni parlamentari. Iniziative simili sono state adottate dal
Consiglio UE, il quale ha formalizzato una procedura per l'analisi
d'impatto degli emendamenti alle proposte legislative ritenuti più
significativi18 .

 15 I provvedimenti, i manuali e i documenti collegati alla politica
di qualità della regolazione della Commissione europea -
incluse le analisi di impatto e le valutazioni ex post -
sono disponibili sul sito
https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/better-reg
ulation-why-and-how en.
 16 COM(2015) 215 final
 17 Accordo interistituzionale "Legiferare meglio" tra il Parlamento
europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione
europea (Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del
12.5.2016).
 18 Council of the European Union, Handling impact assessments in
Council. Indicative guidance for working party chairs, June
2016, Brussels.

Una quota rilevante della produzione normativa nazionale deriva dal
recepimento di regole definite a livello europeo: assume, quindi, un
ruolo determinante la capacità di comprendere e utilizzare gli
strumenti (come l'Air) ai quali la Commissione e il legislatore
europeo ricorrono per costruire e modificare tali regole. Nel
processo legislativo europeo l'analisi ex ante ed ex post non sono,
infatti, studi conoscitivi a uso degli addetti ai lavori, ma
costituiscono strumenti sempre più importanti al fine di definire i
contenuti delle proposte normative e per motivare l'accoglimento o
meno di proposte di modifica avanzate dagli Stati membri. In tale
contesto occorre assicurare, da parte delle amministrazioni
nazionali, una costante e attenta partecipazione al processo di
valutazione della normativa europea, secondo procedure e metodologie
volte a massimizzarne l'efficacia.
A tal fine, lo svolgimento di una "Air in fase ascendente" persegue
lo scopo di fornire in tempo utile elementi informativi volti a
evidenziare gli effetti attesi soprattutto a livello nazionale delle
proposte normative all'esame delle istituzioni dell'Unione europea e
supportare il Governo nel corso delle procedure di consultazione
avviate da tali istituzioni, nonchè nell'ambito dell'attività
legislativa a livello europeo.
Le indicazioni che seguono si concentrano sullo svolgimento di tale
analisi, senza entrare nel merito dell'ordinaria attività negoziale
che ogni amministrazione conduce a livello europeo e del ruolo svolto
dalla Rappresentanza italiana presso l'UE.

7.1 Il processo di analisi di impatto della Commissione
europea
La Commissione europea pubblica in autunno il suo programma di
lavoro, ovvero l'agenda delle proposte normative che intende istruire
nel corso dell'anno successivo. In corrispondenza di ogni proposta è
pubblicata una tabella di marcia (c.d. roadmap), che consiste in una
relazione, sottoposta a consultazione pubblica, in cui sono indicati
sinteticamente:
- obiettivi della proposta
- opzioni che saranno esaminate
- principali impatti attesi
- consultazioni previste
Nel programma di lavoro la Commissione specifica, per ogni
proposta, se sarà svolta un'analisi d'impatto19 . In caso
affermativo, la roadmap viene sostituita da una più dettagliata
"analisi di impatto iniziale" (inception impact assessment). Da quel
momento, seguendo le procedure e le metodologie definite nelle linee
guida sull'Air della Commissione, si avvia un processo di analisi che
in genere dura diversi mesi. Il programma di lavoro della Commissione
costituisce, dunque, un elemento informativo di primaria importanza,
in quanto consente di avere, con largo anticipo, il quadro degli
interventi che saranno realizzati e delle consultazioni previste.

 19 L'analisi di impatto è richiesta per tutte le proposte che
possono avere significativi impatti di tipo economico,
sociale o ambientale. Possono essere sottoposte ad Air: a)
proposte legislative; b) iniziative di tipo non legislativo
(ad esempio, libri bianchi, piani di azione, programmi
finanziari, ecc.); c) atti delegati o di attuazione.

7.2 Procedura Air in fase ascendente
L'Air in fase ascendente deve rispondere a due esigenze essenziali:
tempestività e selettività.
Quanto al primo aspetto, affinchè sia effettivamente utile,
l'analisi deve iniziare il prima possibile ed essere coerente con i
tempi dell'iter decisionale della Commissione europea. Per questo
motivo, il Regolamento stabilisce che entro trenta giorni dalla
pubblicazione del programma di lavoro della Commissione europea, le
amministrazioni comunicano al DAGL l'elenco dei progetti di atti
dell'Unione europea sui quali intendono realizzare l'Air in fase
ascendente e contestualmente ne avviano lo svolgimento.
Quanto al secondo aspetto, è importante sottolineare che questo
tipo di analisi di impatto va riservato alle sole iniziative della
Commissione che l'amministrazione italiana ritenga strategiche a
livello nazionale, in quanto incidono in misura rilevante sugli
interessi del Paese (anche tenuto conto del programma di Governo), o
perchè producono un impatto significativo su cittadini e imprese.
Tale selezione potrà avvalersi del lavoro svolto al riguardo dal
Comitato tecnico di valutazione previsto dalla legge n. 234 del
201220 .

 20 Legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante "Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione
della normativa e delle politiche dell'Unione europea".

Sulle proposte in tal modo selezionate, l'amministrazione svolge
l'Air in fase ascendente seguendo le indicazioni del par. 7.3. Le
proposte, analisi e contributi che ne derivano vanno utilizzati
dall'amministrazione competente per materia nell'ambito dell'iter
decisionale europeo, sia in riferimento alle proposte iniziali della
Commissione, sia nel corso dei lavori del Consiglio UE.
In particolare, quanto alle proposte iniziali, l'Air è uno
strumento utile a motivare proposte di modifica dei progetti di atti
della Commissione, nonchè per incidere sulla sua analisi di impatto,
evidenziando effetti rilevanti per l'Italia e ignorati o non
adeguatamente valutati. In linea generale, ciò può accadere
attraverso una qualificata partecipazione:
- a eventuali gruppi di lavoro, gruppi di esperti, comitati, ecc.
che la Commissione può costituire per consultare gli Stati membri
prima di elaborare una proposta (o, in alcuni casi, per definirne in
modo condiviso i contenuti);
- alle procedure di consultazione che la Commissione svolge nel
corso dell'iter di definizione di una proposta d'intervento.
La valutazione degli effetti a livello nazionale delle proposte
avanzate a livello europeo può assumere un ruolo importante anche
nel corso del loro esame da parte del Consiglio UE, con particolare
riferimento ai lavori dei working parties e degli altri organismi (ad
esempio, il Coreper21 ) a cui spetta la valutazione delle iniziative
normative e la formulazione di proposte ai Ministri competenti per
materia. Di conseguenza, l'Air in fase ascendente va aggiornata nel
corso del processo decisionale europeo in modo da fornire un efficace
supporto durante le varie fasi dei negoziati presso le istituzioni
dell'UE.

 21 Il Coreper (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati
membri) è responsabile della preparazione dei lavori del
Consiglio UE.

L'Air in fase ascendente è svolta in collaborazione con le
autorità amministrative indipendenti nei relativi settori di
competenza. Di conseguenza, l'amministrazione, prima di avviare
l'analisi, coinvolge le autorità competenti al fine di concordare le
modalità di raccordo in ciascuna fase. Nel corso della valutazione
l'amministrazione può chiedere un supporto tecnico al DAGL per
ottenere chiarimenti di tipo metodologico, suggerimenti relativi alle
modalità di valutazione di specifici effetti, o delucidazioni sui
contenuti di questa Guida.
Il Regolamento stabilisce che i risultati dell'analisi,
eventualmente integrati dall'amministrazione competente a seguito
della verifica svolta dal DAGL, sono inviati al Dipartimento per le
politiche europee. Infine, i risultati dell'Air in fase ascendente
confluiscono nella "relazione"22 , che assicura alle Camere
"un'informazione qualificata e tempestiva" sui progetti di atti
legislativi dell'UE.

 22 Articolo 6, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234.

7.3 Contenuti dell'Air in fase ascendente
Al fine di partecipare in modo efficace all'analisi d'impatto della
Commissione - e, dunque, alla definizione dei contenuti delle sue
proposte - è importante comprendere il linguaggio e le metodologie
utilizzate nell'ambito di tale procedura. Rinviando, per i dettagli,
alle linee guida della Commissione, in questa sede è utile ricordare
che le principali domande a cui l'analisi di impatto a livello
europeo è chiamata a rispondere sono le seguenti:
- qual è il problema da risolvere e perchè è tale?
- perchè è necessario agire a livello europeo (verifica del
principio di sussidiarieta')?
- quali sono gli obiettivi che si intende raggiungere?
- quali sono le opzioni volte a raggiungere gli obiettivi?
- quali sono i principali impatti economici, sociali e ambientali
e su chi ricadranno?
- quali sono i risultati della comparazione delle opzioni in
termini di efficacia, costi e benefici?
- come saranno organizzate le attività di monitoraggio e
valutazione dell'intervento?
Tali domande, peraltro in gran parte simili a quelle sottostanti
alle metodologie descritte in questa Guida, consentono di orientare
la partecipazione all'Air in fase ascendente in quanto evidenziano i
punti essenziali di cui essa si compone.
L'Air in fase ascendente è un'analisi dei possibili effetti che la
proposta all'esame della Commissione potrà avere a livello
nazionale. Essa non consiste necessariamente nella replica, a livello
nazionale, di tutti i contenuti dell'Air europea, essendo sufficiente
concentrarsi sugli aspetti più rilevanti e controversi di
quest'ultima, valorizzando il più possibile le informazioni, i dati
e, più in generale, l'evidenza empirica a supporto della posizione
italiana. Nell'elaborare l'analisi, le amministrazioni tengono conto
delle seguenti indicazioni metodologiche:
a) Problemi da affrontare. Particolare attenzione deve essere
assicurata alla definizione del "problema da risolvere": da ciò
dipende infatti la definizione degli obiettivi che la Commissione si
prefigge e delle opzioni che ritiene di valutare. L'esame delle
motivazioni dell'intervento è quindi strategica e non va
sottovalutata; a tal fine, è importante raccogliere dati ed evidenze
empiriche volte a fornire un quadro quanto più dettagliato possibile
della situazione attuale dal punto di vista dell'Italia, evidenziando
in particolare eventuali elementi che sono stati ignorati o
sottovalutati dalla Commissione e che possono giustificare il disegno
di una diversa catena problemi-obiettivi-opzioni. Di fondamentale
importanza già in questa fase è la realizzazione di consultazioni
con gli stakeholders nazionali al fine di raccogliere dati, opinioni,
valutazioni che aiutino a definire e supportare la posizione
nazionale. È opportuno che tali evidenze siano anche riportate nei
documenti inviati in risposta alle consultazioni promosse dalla
Commissione o nei gruppi di lavoro da quest'ultima istituiti per
l'elaborazione dei testi normativi.
b) Destinatari. È importante, soprattutto nei casi d'iniziative
normative suscettibili di avere un ampio impatto su cittadini o
imprese, fornire una stima della numerosità dei potenziali
destinatari dell'intervento a livello nazionale, per tipologie (ad
esempio, numero di microimprese coinvolte per settore di attivita').
c) Opzioni. La regolazione europea limita, in molti casi, i
margini di discrezionalità nazionali non solo nella scelta dello
strumento normativo da utilizzare, ma, ciò che più conta, nelle
alternative che è possibile considerare, con impatti spesso molto
significativi sull'ordinamento nazionale. Anche nella fase di
elaborazione delle opzioni, quindi, può essere utile integrare le
informazioni a disposizione dell'amministrazione attraverso una
consultazione a livello nazionale che si concentri sugli aspetti più
significativi delle opzioni all'esame della Commissione e che
suggerisca eventualmente alternative che non sono ancora state
esaminate.
d) Impatti. Una parte qualificante dell'Air in fase ascendente
consiste nel descrivere in modo articolato i costi e i benefici delle
opzioni che la Commissione sta esaminando, concentrandosi ovviamente
sull'alternativa che appare essere quella preferita (e che, dunque,
sarà verosimilmente alla base della proposta adottata dalla
Commissione). La descrizione deve focalizzarsi sui principali
benefici che, secondo le amministrazioni nazionali, discendono
dall'intervento o, al contrario, sui costi, gli svantaggi e i rischi
che giustificano le obiezioni mosse dalle amministrazioni nazionali,
evidenziando eventuali concentrazioni di effetti negativi in
determinati settori di attività economica, tipologie di imprese,
classi di età o reddituali, territori, ecc. Affinchè questa analisi
sia pertinente ed efficace è necessario evidenziare in particolare
gli effetti che non sono stati considerati (o sono stati
sottovalutati) nell'Air della Commissione. Inoltre, ogniqualvolta
ciò sia possibile, occorre quantificare (cioè esprimere in unità
fisiche o monetarie) gli effetti attesi dall'intervento all'esame
della Commissione, con particolare riguardo ai costi che si ritengono
sproporzionati o in grado di minare la competitività delle imprese
italiane (se non addirittura di tutte quelle europee). Particolare
enfasi dovrà essere assicurata all'impatto sulle PMI, evidenziando i
casi in cui i costi di adeguamento non sono giustificati dagli
obiettivi dell'intervento, nonchè le alternative che, pur
compatibili con le finalità perseguite, possono incidere sulla
proporzionalità degli adempimenti rispetto alla dimensione, al
settore o al rischio dell'attività svolta. Al riguardo, un modo per
semplificare le stime è quello di proporre un numero di "casi-tipo"
(ad esempio, una stima dei costi medi che un'impresa di determinate
dimensioni dovrebbe sostenere qualora la proposta della Commissione
dovesse tradursi in una nuova direttiva), o dei range di valori. A
parità di altre condizioni, quanto più l'Air ascendente sarà
supportata da consultazioni con stakeholders nazionali e stime
quantitative tanto più essa sarà convincente.
e) Coerenza con il quadro normativo. La partecipazione
all'analisi di impatto in fase ascendente è anche l'occasione per
evidenziare il rischio di incoerenze tra l'intervento normativo
proposto e altre norme europee che disciplinano la stessa materia o
materie affini a quella su cui la Commissione intende intervenire,
nonchè disfunzioni che potrebbero derivare da un'insufficiente
armonizzazione tra le nuove norme e quelle esistenti.

8. Finalità e procedure della Vir
8.1 Cos'è la Vir e a cosa serve
La Vir "consiste nella valutazione, anche periodica, del
raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli
effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e
delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle
pubbliche amministrazioni" (art. 14, comma 3, della legge n. 246 del
2005).
Il suo obiettivo è "quello di fornire, attraverso un percorso
trasparente di valutazione, un supporto informativo, basato
sull'evidenza empirica, in merito alla perdurante utilità,
all'efficacia e all'efficienza di norme vigenti di impatto
significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, al
fine di confermare o correggere le politiche adottate, proponendo
interventi di integrazione, modifica o abrogazione" (art. 2, comma 5,
del Regolamento).
La Vir si propone di dare risposte trasparenti e per quanto
possibile imparziali a quesiti quali:
a) La norma ha raggiunto gli obiettivi prefissati? È stata
attuata nei modi e nei tempi previsti?
b) Quali sono stati gli impatti collegati all'introduzione della
norma? Gli impatti prodotti sono stati coerenti con le attese? Ci
sono stati effetti imprevisti?
c) La norma ha generato i costi e i benefici attesi? I benefici
sono stati effettivamente percepiti dai destinatari? I benefici sono
stati proporzionati rispetto alle risorse impegnate?
d) La norma ha generato costi eccessivi per i destinatari?
La Vir è, dunque, lo strumento che pone l'amministrazione nella
condizione di verificare l'efficacia delle norme analizzate ovvero di
migliorarne il disegno o l'attuazione, di suggerirne il mantenimento,
la modifica o l'abrogazione. Nel ciclo della regolazione svolge un
ruolo cruciale nell'individuazione delle priorità di riforma e nella
progettazione di futuri interventi normativi, in quanto la revisione
o la progettazione di una nuova norma prendono necessariamente spunto
dalle evidenze via via accumulate relativamente all'attuazione, al
funzionamento e agli effetti della normativa esistente.
La Vir utilizza le analisi operate dall'amministrazione nell'ambito
delle attività di monitoraggio (cfr. par. 5.6).
Le finalità e le modalità di realizzazione della Vir dipendono
anche dalle caratteristiche e dallo stato di attuazione degli
interventi oggetto di analisi. Sotto questo profilo, è possibile
distinguere, ad esempio, tra interventi che:
- possiedono una durata predefinita (quali i programmi di
incentivo alle imprese in un orizzonte temporale fissato): in questo
caso la valutazione può essere condotta al termine dell'intervento,
quando si siano prodotti solo alcuni risultati, o alcuni anni dopo la
sua conclusione, quando si siano prodotti tutti o la gran parte degli
effetti attesi e, quindi, sia possibile verificare il conseguimento
degli obiettivi, sia specifici che generali;
- esplicano i propri effetti in modo continuativo (ad esempio,
regolazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro): in questo
caso, la valutazione è condotta dopo un lasso di tempo ritenuto
congruo rispetto al verificarsi dei principali risultati
dell'intervento, al fine di orientare eventuali revisioni della
regolazione vigente e trarre indicazioni utili a una loro adeguata
impostazione.
In ogni caso, la Vir è diretta a valutare i risultati ottenuti
dagli interventi di regolazione rispetto alle attese, evidenziando il
verificarsi di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi e, più
in generale, agli effetti previsti. Al fine di fornire al regolatore
informazioni utili all'impostazione dei futuri interventi, anche
correttivi, essa ha, inoltre, il compito di investigare le ragioni di
tali scostamenti. La Vir include, quindi, un'analisi dei nessi di
causalità, non limitandosi ad analizzare cosa sia avvenuto, ma
investigando anche il perchè, cercando, in particolare, di stabilire
in che misura e in che modo gli effetti osservati siano dipesi dagli
interventi posti in essere dal regolatore.
Restituendo un quadro ampio ed empiricamente fondato dei fattori di
successo e di insuccesso delle regolazioni vigenti, la Vir è volta a
favorire, così come l'Air (cfr. par. 4.1), l'instaurarsi di una
relazione trasparente, costruttiva e collaborativa tra
amministrazione e stakeholders.
La Vir amplia il proprio potenziale informativo quando è
utilizzata per supportare processi di revisione di ambiti di
regolazione settoriali, trovando quindi applicazione su gruppi di
atti tra loro collegati. In tali casi, infatti, essa consente di
porre in luce anche le interconnessioni tra i diversi interventi che
insistono su un determinato ambito normativo settoriale, permettendo
di identificare effetti cumulativi delle norme, incluse eventuali
discrasie, incoerenze, costi ingiustificati, sovrapposizioni,
ridondanze o obsolescenze del quadro regolatorio.

8.2 Ambito di applicazione della Vir
La Vir è diretta a supportare la costruzione di una visione
strategica della regolazione, consentendo di verificare l'efficacia,
l'efficienza e l'attualità del sistema di regole in vigore e di
modificarlo o riprogettarlo, laddove opportuno, in modo che sia
sempre adeguato agli obiettivi perseguiti dalle politiche ("fit for
purpose"23 ).

 23 COM(2012) 746 final - EU Regulatory Fitness

Se da un lato, quindi, la Vir rappresenta un valido completamento a
livello logico e operativo dell'Air, dall'altro il suo impiego può
risultare ancor più rilevante nei casi in cui non sia stata
precedentemente realizzata alcuna valutazione ex ante o nei casi in
cui questa sia stata realizzata in forma semplificata (cfr. par. 6).
Per questa ragione il Regolamento prevede che siano sottoposte a Vir
le leggi di conversione di decreti-legge, gli atti normativi nei
quali sono previste clausole valutative, nonchè quelli nei quali è
prevista l'adozione di disposizioni correttive o integrative.
Come nel caso dell'Air, tuttavia, è necessario considerare che la
conduzione di una Vir richiede l'impiego di risorse che risulta
opportuno concentrare sulle regolazioni che, per rilievo o grado di
criticità, possano beneficiare maggiormente di un supporto
conoscitivo ampio, approfondito ed empiricamente fondato.
La scelta di condurre una Vir non può, quindi, essere operata solo
alla luce delle conoscenze e dell'esperienza possedute
dall'amministrazione responsabile, ma richiede anche il contributo
degli stakeholders. Per questa ragione il Regolamento affida
l'individuazione dei casi da sottoporre a Vir alle amministrazioni
competenti e al fondamentale apporto dei destinatari, coinvolti
tramite apposite procedure di consultazione (cfr. par. 11.3).
Il Regolamento indica i criteri generali che devono guidare la
scelta dei provvedimenti, o dei gruppi di provvedimenti, da
sottoporre a Vir, nel rispetto del succitato principio di efficienza
nell'impiego delle risorse dedicate alla valutazione:
a) rilevanza rispetto agli obiettivi perseguiti dalle politiche a
cui gli atti si riferiscono;
b) significatività degli effetti (da valutare anche con
riferimento alle previsioni delle relazioni Air, ove disponibili);
c) problemi e criticità rilevati nell'attuazione;
d) modifiche nel contesto socio-economico di riferimento, incluse
quelle derivanti dal progresso tecnologico e scientifico.
Si terrà inoltre conto, nella scelta dei provvedimenti, o dei
gruppi di provvedimenti, da sottoporre a Vir:
- dello stato di attuazione dell'intervento o degli interventi;
- delle priorità del programma di governo e della programmazione
normativa.

8.3 La Vir nell'istruttoria normativa: i piani biennali
Così come l'Air, la Vir rappresenta un valido supporto decisionale
quando è pienamente integrata nel processo di revisione normativa. A
tal fine, si rende necessaria un'adeguata pianificazione delle
valutazioni da realizzare e un suo stretto collegamento con la
programmazione normativa (cfr. cap. 2)24 .

 24 La possibilità di adeguata programmazione, sia delle valutazioni
da eseguire, sia della esecuzione di ciascuna valutazione,
è una caratteristica propria della Vir: essa non è,
infatti, sottoposta alla diretta "pressione"
dell'impellenza legislativa, che spesso si muove al di
fuori di una logica di programmazione (ad esempio,
decreti-legge). Il bagaglio di conoscenze accumulato
attraverso le Vir può supportare anche quelle fasi
legislative per le quali la ristrettezza dei tempi non
consente adeguate valutazioni ex ante.

In particolare, il Regolamento prevede che ciascuna amministrazione
predisponga, con cadenza biennale, un "Piano per la valutazione e la
revisione della regolazione" (d'ora innanzi "piano biennale") degli
atti normativi di propria competenza.
I piani biennali contengono almeno le seguenti informazioni:
a) l'elenco degli atti o insiemi di atti che l'amministrazione
intende sottoporre a Vir nel biennio di riferimento, articolato per
anno di avvio della valutazione;
b) l'indicazione, per ogni atto o insieme di atti, dei principali
motivi per i quali l'amministrazione ritiene di svolgere la verifica
di impatto (da questo punto di vista assume rilievo l'applicazione
dei criteri che hanno guidato la scelta (cfr. par. 8.2), anche in
relazione al contributo fornito dagli stakeholders);
c) l'indicazione, per ogni atto o insieme di atti, di eventuali
altre amministrazioni (appartenenti anche a diverso livello
istituzionale) coinvolte nel processo di valutazione;
d) i tempi previsti per l'avvio e la conclusione di ogni Vir;
e) una sintesi degli esiti delle consultazioni effettuate sul
piano stesso (cfr. par. 11.3).
Poichè nell'arco di un biennio le informazioni a disposizione
dell'amministrazione - così come le considerazioni alla base delle
previsioni contenute nel piano - possono mutare, a seguito di una
modifica nelle priorità dell'amministrazione o nelle condizioni di
contesto, il Regolamento prevede la possibilità di aggiornare il
piano.
Prima dell'adozione definitiva, una bozza del piano biennale
elaborata dall'amministrazione responsabile, così come degli
eventuali aggiornamenti, è inviata al DAGL, che ne verifica la
coerenza rispetto alle indicazioni contenute nel Regolamento e nella
presente Guida. La bozza è quindi pubblicata sul sito internet
dell'amministrazione e sottoposta a consultazione pubblica per almeno
quattro settimane. La consultazione, oltre che sui contenuti del
piano, può essere rivolta anche a raccogliere primi commenti e
informazioni riferiti agli effetti e alle eventuali criticità degli
atti selezionati. I contributi ricevuti dai soggetti che hanno
partecipato alla consultazione sono pubblicati, salvo diversa
richiesta degli autori o per ragioni di riservatezza, sul sito
istituzionale dell'amministrazione responsabile. Al termine della
consultazione, i piani e i loro eventuali aggiornamenti sono quindi
approvati con decreto ministeriale.
Una volta conclusa ciascuna Vir, l'amministrazione competente
redige la relativa relazione e la trasmette al DAGL, che verifica
l'adeguatezza e la completezza delle attività di analisi e la
correttezza delle procedure di valutazione applicate.
Successivamente, la relazione è pubblicata sul sito web
dell'amministrazione responsabile e su quello del Governo.
In aderenza a una visione ciclica della regolazione e del relativo
sistema di valutazione, le conclusioni della Vir, e in particolare
l'individuazione degli aspetti della regolazione da sottoporre a
revisione, alimentano il programma normativo di ciascuna
amministrazione. Esse costituiscono, inoltre, la base conoscitiva di
partenza per l'analisi del quadro motivazionale dei nuovi interventi
normativi e per la valutazione delle opzioni (prima tra tutte
l'opzione zero) da operare nelle eventuali successive Air (cfr. parr.
5.1 e 5.4 e 5.5).

9. Fasi della Vir
9.1 La definizione dell'oggetto della valutazione
Come già evidenziato, la Vir si presta in particolar modo a
supportare processi di revisione di ambiti di regolazione. Da un
lato, infatti, risulta in genere difficoltoso isolare e valutare in
modo separato gli effetti determinati da più interventi che
risultino omogenei sotto il profilo delle finalità. Dall'altro, la
considerazione congiunta di atti normativi tra loro collegati
permette di ricostruire una visione d'insieme della regolazione,
consentendo di verificarne il grado di coerenza interna e la
capacità complessiva di raggiungere i risultati attesi.
Nel caso in cui la Vir riguardi un insieme di provvedimenti tra
loro connessi, la definizione del perimetro degli atti da valutare
dovrà contemperare l'esigenza di circoscrivere l'oggetto della Vir e
l'opportunità di considerare congiuntamente interventi che
condividano obiettivi o destinatari, concorrendo, così, alla
produzione di medesimi impatti (ad esempio, la Vir potrebbe
riguardare l'insieme delle norme che disciplinano i rapporti di
lavoro, l'insieme delle norme relative alle agevolazioni alle
attività produttive, ecc., non limitandosi a una valutazione
separata dei singoli atti normativi che disciplinano le diverse
fattispecie).
Una volta individuato l'ambito della Vir, è quindi necessario
stilare l'elenco delle norme sottoposte a revisione. Come già
accennato (cfr. par. 8.3), un elenco preliminare è inserito nella
bozza di piano biennale sottoposta a consultazione pubblica. Tale
elenco può essere quindi modificato o integrato sulla base delle
indicazioni che pervengano dagli stakeholders ovvero in base alle
evidenze acquisite nel corso della valutazione.
L'individuazione della norma o dell'insieme di norme da sottoporre
a valutazione consente di provvedere all'organizzazione del gruppo di
lavoro, dotandolo delle necessarie professionalità (cfr. cap. 3). Il
primo compito del gruppo di lavoro è quello di definire un percorso
di valutazione che, partendo da una prima analisi della norme oggetto
della valutazione e dei loro obiettivi, individui le principali
domande di valutazione (cfr. par. 9.4), le informazioni necessarie,
disponibili e da reperire, le eventuali necessità di coinvolgimento
di ulteriori professionalità e di altre amministrazioni, le
modalità di consultazione, i tempi di svolgimento delle attività da
realizzare.

9.2 L'analisi della situazione attuale
La successiva fase della Vir è costituita dall'analisi della
situazione attuale, con particolare attenzione agli eventuali
problemi che la caratterizzano, e dei cambiamenti intervenuti
rispetto alla situazione esistente al momento dell'introduzione delle
norme. Quest'ultima rappresenta il punto di riferimento (baseline)
per la valutazione. Come nel caso dell'Air, l'analisi va supportata
da evidenze di tipo quantitativo.
Le possibili dimensioni da tenere in considerazione nell'analisi
della situazione attuale e della sua evoluzione sono le seguenti:
- giuridica: eventuali modifiche intervenute nel quadro
normativo, con particolare riferimento alle fonti sovraordinate,
anche di livello internazionale;
- economica e sociale: caratteristiche e dinamiche rilevanti del
sistema produttivo (ad esempio, struttura dei mercati, dotazione
infrastrutturale, diffusione dell'innovazione tecnologica, ecc.) o
del contesto sociale e ambientale (ad esempio, struttura della
popolazione, distribuzione del reddito, fenomeni di inquinamento,
ecc.);
- territoriale: caratteristiche e dinamiche rilevanti del sistema
territoriale (ad esempio, squilibri regionali, assetti urbanistici,
distribuzione dei servizi sociali, ecc.).
Per ciascuna dimensione rilevante nel caso in esame, l'analisi,
supportata anche dagli elementi emersi nel corso delle consultazioni,
dovrà ricercare i fattori che possono aver influito sulle
motivazioni originarie degli interventi e sui relativi effetti,
favorendone o, viceversa, ostacolandone, il dispiegamento.
Naturalmente, le dimensioni e i fenomeni da esaminare, così come
il grado di approfondimento dell'analisi, dipenderanno, caso per
caso, dalla natura e, nel rispetto del principio di proporzionalità,
dalla portata degli interventi oggetto di valutazione.
In questa fase è inoltre essenziale verificare ostacoli, mancanze,
incoerenze nell'attuazione della normativa che possono essere una
(quando non la principale) causa della scarsa efficacia degli
interventi analizzati.
L'analisi dell'attuazione della normativa va suddivisa in due
momenti:
a) verifica del grado di attuazione, da parte delle
amministrazioni preposte, delle azioni previste dalla normativa; tale
analisi può riferirsi:
- all'adozione degli eventuali provvedimenti attuativi della
normativa oggetto di valutazione, anche nei diversi livelli
istituzionali coinvolti;
- all'attuazione degli altri interventi eventualmente previsti
per la gestione dell'intervento regolatorio (ad esempio, attivazione
di sistemi di controllo, informatizzazione delle procedure, ecc.);
b) verifica della conformità alla normativa, cioè del grado di
compliance (differenziando, laddove rilevante, tra territori, settori
economici, gruppi sociali, ecc.), delle relative motivazioni e, in
ogni caso, delle modalità di adeguamento alla normativa da parte dei
soggetti regolati.
In questa fase, oltre alle evidenze tratte dal monitoraggio e da
indagini esistenti o eventualmente realizzate ad hoc, risultano
essenziali le informazioni desumibili dalle Relazioni Air e dalle
consultazioni.

9.3 La ricostruzione della logica dell'intervento
Un punto di riferimento essenziale per la valutazione di un
intervento, o di un gruppo di interventi, è rappresentato dalle
intenzioni e dalle attese del regolatore al momento della sua
formulazione. Ogni intervento di regolazione è, infatti, disegnato,
più o meno esplicitamente, per perseguire determinati obiettivi e
predispone, per il loro raggiungimento, una serie di strumenti (lo
svolgimento di determinate azioni da parte dell'amministrazione
responsabile e/o l'imposizione di determinati obblighi in capo ai
destinatari finali). Esso quindi è basato, in qualche misura, su una
serie di assunzioni circa il modo in cui le azioni o gli obblighi
previsti determineranno, anche sulla base delle reazioni
comportamentali attese da parte dei destinatari, i risultati
desiderati (nessi di causalita').
La sequenza obiettivi-strumenti-risultati attesi costituisce la
c.d. "logica dell'intervento" e rappresenta, quindi, il riferimento
rispetto al quale la valutazione può essere sviluppata.
La ricostruzione, qualitativa e quantitativa, degli elementi che
compongono la sequenza può essere realizzata sulla base delle Air
svolte a suo tempo sugli atti oggetto di valutazione. La Relazione
Air contiene, infatti, la definizione degli obiettivi attesi (cfr.
par. 5.2), la descrizione dell'intervento di regolazione e la
valutazione dei relativi effetti (cfr. par. 5.5). In assenza di
precedente Air, tali elementi vanno ricostruiti a posteriori con
apposita analisi, sulla base dei contenuti degli atti normativi
sottoposti a Vir, delle relative relazioni illustrative, della
documentazione comunque acquisibile e/o ricavabile dalle
consultazioni e dall'analisi di contesto (cfr. par. 9.2).
In questa fase, similmente a quanto previsto nell'Air, è
necessario innanzitutto identificare i principali destinatari diretti
degli interventi (ossia i soggetti ai quali le norme hanno inteso
rivolgersi) e quelli indiretti (ossia gli altri soggetti su cui i
provvedimenti potevano comunque produrre degli effetti). Come nel
caso dell'Air, inoltre, occorre considerare separatamente i
destinatari pubblici da quelli privati e, per ognuno, distinguere e
quantificare le diverse categorie (rispettivamente: amministrazioni
statali, regionali, ecc.; cittadini, imprese, ecc.) ed eventuali
sotto-categorie rilevanti rispetto agli effetti prodotti su ciascuna
dall'intervento (ad esempio, PMI e microimprese, gruppi di
popolazione con differenti caratteristiche socio-economiche,
amministrazioni pubbliche di aree caratterizzate da squilibri
socio-economici, ecc.). Anche queste informazioni (categorie di
destinatari e relative dimensioni) possono essere, almeno in prima
battuta, dedotte dalla Relazione Air (cfr. par. 5.1).
La logica dell'intervento va confrontata, nella valutazione (cfr.
parr. 9.4 e 9.5), con quella che concretamente è andata
configurandosi nell'attuazione dell'intervento.

9.4 Le domande di valutazione
La valutazione consiste in un'attività di analisi da effettuare in
chiave critica e sulla base di informazioni raccolte e presentate in
modo imparziale e trasparente da parte dell'amministrazione.
Le valutazioni operate nell'ambito della Vir riguardano gli effetti
"addizionali" degli interventi, ossia i cambiamenti, attesi o non
attesi, che possono essere a essi direttamente attribuiti, al netto
dell'influenza esercitata da altri fenomeni o dai fattori di
contesto, e il perchè si siano prodotti.

Scheda 5 - L'approccio controfattuale alla valutazione degli effetti

Per valutare gli effetti di un intervento è necessario
verificare in quale misura esso - piuttosto che altri fattori - abbia
contribuito al raggiungimento dei risultati osservati. Gli effetti
attribuibili a un intervento sono dati, quindi, dalla differenza tra
quanto avvenuto dopo la sua adozione ("situazione fattuale") e quanto
sarebbe viceversa avvenuto in sua assenza ("situazione
controfattuale").
La situazione controfattuale non va confusa con la situazione
precedente l'intervento, in quanto incorpora i cambiamenti che nel
tempo si sarebbero prodotti comunque, per l'azione di fattori diversi
da quelli innescati dalla regolazione oggetto di analisi.
Per ricostruire la situazione controfattuale è necessario
raccogliere dati e applicare tecniche appropriate, che richiedono di
progettare la valutazione già in sede di Air.
Ai fini di operare una valutazione controfattuale, i due
principali metodi sono i disegni sperimentali e i disegni non
sperimentali. Entrambi si basano sul confronto tra gruppi di soggetti
(o aree territoriali) sottoposti all'intervento oggetto di
valutazione (c.d. gruppo trattato) e gruppi a esso non sottoposti
(c.d. gruppi di controllo).
Si tratta, tuttavia, di metodi non sempre applicabili a
provvedimenti normativi. In primo luogo, infatti, gli interventi di
regolazione non sono in genere rivolti in modo selettivo ad alcuni
soggetti o aree soltanto. In secondo luogo, anche in questi casi, i
soggetti o le aree sottoposti all'intervento tendono a essere
sistematicamente differenti rispetto a quelli a esso non sottoposti
e, perciò, non direttamente confrontabili con questi ultimi (si
pensi, ad esempio, agli interventi di regolazione riservati alle aree
svantaggiate).
In genere, quindi, sarà necessario ricostruire lo scenario
controfattuale sulla base delle informazioni disponibili sul contesto
di riferimento e sulla sua evoluzione (cfr. par. 9.2). Laddove
possibile e proporzionato rispetto alla portata dell'intervento, la
valutazione può essere supportata dall'esame delle eventuali serie
storiche disponibili sui fenomeni di interesse.
Particolarmente utile, in questa fase, soprattutto in assenza di
dati pertinenti, può inoltre risultare l'apporto degli stakeholders.
Attraverso opportune forme di consultazione, è possibile infatti
ottenere informazioni, almeno sotto forma di percezioni, sulla
situazione precedente all'intervento e sulla sua ipotetica evoluzione
in assenza dello stesso.
L'attività di valutazione va realizzata in funzione di quattro
criteri fondamentali, a cui corrisponde una serie di "domande di
valutazione" che, fatti salvi i necessari adattamenti al caso
concreto, attengono ai seguenti aspetti:
a) efficacia: in che misura gli obiettivi degli interventi
analizzati sono stati raggiunti? In che misura i risultati osservati
possono essere attribuiti alla regolazione in esame e in quale invece
essi derivano da altri fattori che sono intervenuti nel tempo? Quali
sono state le cause degli eventuali scostamenti tra obiettivi e
risultati?
b) efficienza: quali costi e benefici ha prodotto la regolazione
in esame sulle diverse tipologie di destinatari? Si sono verificati
significativi effetti imprevisti (positivi o negativi)? Da cosa sono
stati determinati? Le risorse impegnate da parte dei soggetti
responsabili dell'attuazione della regolazione in esame sono
giustificate alla luce degli effetti prodotti? I costi (di
adeguamento, amministrativi, ecc.) generati sui destinatari della
regolazione sono proporzionati alla luce dei benefici prodotti? La
distribuzione degli effetti è stata coerente con le attese? La
distribuzione dei costi fra le diverse categorie di destinatari e i
diversi soggetti interessati ha provocato problemi di sostenibilita?
Vi sono costi che possono essere ridotti senza compromettere
l'efficacia?
c) rilevanza (perdurante utilita'): l'intervento è ancora
attuale? In che misura gli obiettivi originari e gli effetti
dell'intervento (o del gruppo di interventi) corrispondono alle
esigenze attuali? Gli interventi sono ancora utili rispetto alle
priorità del programma di governo?
d) coerenza: gli atti normativi analizzati (e la relativa
attuazione, negli aspetti normativi, istituzionali, amministrativi)
sono tra loro coerenti? In che misura essi risultano congruenti
rispetto al più ampio contesto regolatorio, anche internazionale?
Oltre a valutare l'intervento sulla base dei quattro criteri
fondamentali, può essere necessario per approfondire la valutazione
ricorrere a ulteriori criteri. Questi ultimi possono riferirsi ad
aspetti specifici previsti dalla legge25 (effetti sulle PMI, oneri
amministrativi, effetti sulla concorrenza, gold-plating, su cui cfr.
Scheda 6), analogamente a quanto previsto per l'Air (cfr. par. 5.5),
ovvero a ulteriori criteri di valutazione, quali: equità - tra
generi, generazioni, territori, specifici gruppi sociali -;
complementarietà e coordinamento con altre politiche; ricerca e
innovazione, in relazione alla capacità di promuovere o ridurre
l'accesso o le possibilità di ricerca e innovazione; sostenibilità,
in relazione alla permanenza nel tempo dei cambiamenti indotti;
utilità e accettabilità dal punto di vista dei destinatari.

 25 Impatti specifici previsti dalla L. 28 novembre 2005, n. 246

Scheda 6 - La valutazione di impatti specifici nella Vir

Come nel caso dell'Air (cfr. Scheda 4), anche nella Vir risulta
necessario verificare in modo approfondito gli effetti su alcuni
aspetti specifici di particolare rilievo, la cui piena comprensione e
valutazione potrebbe sfuggire all'applicazione dei quattro criteri
fondamentali, ossia:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese (PMI);
b) gli oneri informativi imposti a cittadini e imprese;
c) l'impatto concorrenziale;
d) il c.d. gold-plating, ossia la presenza di livelli di
regolazione superiori a quelli stabiliti dalla normativa europea.
I relativi impatti specifici vanno valutati soltanto se rilevanti
in relazione all'intervento di regolazione oggetto di analisi. In
particolare:
a) gli effetti sulle piccole e medie imprese vanno valutati se
gli atti normativi sottoposti a valutazione hanno imposto, anche
indirettamente, costi (di conformità, informativi, ecc.) che
potrebbero essersi rivelati più gravosi per le PMI (con particolare
riferimento alle microimprese), possibili restrizioni al loro accesso
al mercato, possibili restrizioni all'accesso all'innovazione, ovvero
prodotto direttamente o indirettamente possibili effetti
differenziali per le PMI. Vanno comunque sempre verificati gli
effetti di eventuali misure di mitigazione;
b) gli oneri informativi vanno valutati se gli atti normativi
sottoposti a valutazione hanno imposto o generato oneri informativi a
carico di cittadini e/o imprese;
c) l'impatto concorrenziale, anche settoriale, va valutato se
gli atti normativi sottoposti a valutazione hanno introdotto o
indotto possibili restrizioni all'accesso o all'esercizio di
attività economiche, oppure hanno inciso sulle possibilità di
scelta dei consumatori o delle imprese;
d) il gold-plating va valutato solo in caso di valutazione di
atti di recepimento o di adeguamento a regolazioni dell'Unione
europea.
Indicazioni più puntuali sull'applicazione di questi criteri,
così come sul percorso da seguire per la valutazione di questi
impatti specifici, sono contenute nell'Appendice 1.
9.5 Valutazione dell'intervento

La valutazione dell'intervento o degli interventi viene effettuata
attraverso analisi che, sulla base della ricostruzione della logica
iniziale, dell'analisi della situazione attuale e delle consultazioni
svolte, diano risposta alle domande di valutazione (cfr. par. 9.4).
Di seguito sono illustrati i principali contenuti della valutazione
relativi a ciascuno dei criteri sopra riportati26 .

 26 Sugli aspetti metodologici della valutazione si rinvia alla
manualistica riportata nella bibliografia.

9.5.1 Efficacia
La valutazione di efficacia è finalizzata a verificare se e in che
misura gli interventi analizzati abbiano raggiunto gli obiettivi
prefissati e a comprendere gli eventuali scostamenti. Questa fase
dell'analisi ha, quindi, quale punto di riferimento la logica
iniziale dell'intervento (cfr. par. 9.3), che va verificata alla luce
degli effetti e dei cambiamenti osservati, sulla base di analisi
qualitative e, per quanto possibile, quantitative.
Il conseguimento degli obiettivi va verificato, per quanto
possibile, sulla base di indicatori, quantitativi e qualitativi. Di
regola, indicatori e, laddove disponibili, relativi target possono
essere ricavati dalle Relazioni Air delle norme oggetto di Vir. In
caso contrario (laddove l'Air non sia stata svolta o in caso di Air
relative a decreti-legge, per le quali non è obbligatorio riportare
indicatori), essi andranno definiti in questa fase sulla base di
un'analisi degli obiettivi e dei risultati attesi dal regolatore
(cfr. par. 9.3).
Una volta definiti gli indicatori, occorre rilevare, per ciascuno,
il valore assunto allo stato attuale e confrontarlo con quello
atteso. A tal fine, è necessario, in primo luogo, identificare i
dati utili al calcolo dell'indicatore e verificare se questi siano
già disponibili. Questo è tipicamente il caso di dati rilevati
nell'ambito di sistemi di monitoraggio previsti dall'Air (cfr. par.
5.6) o comunque attivati dall'amministrazione per esigenze di
controllo e/o valutazione.
Anche in assenza di sistemi di rilevazione ad hoc, talvolta, e in
particolare nel caso di interventi di regolazione su larga scala, per
il calcolo degli indicatori è comunque possibile utilizzare dati
già esistenti o rilevati per altri scopi (di fonte statistica o
amministrativa).
Che sia stato o meno possibile individuare e calcolare appositi
indicatori da utilizzare a sostegno dell'analisi, la valutazione di
efficacia deve prevedere una verifica della coincidenza tra obiettivi
iniziali e risultati ottenuti. Nel caso in cui si evidenzino
scostamenti, occorre individuare, anche attraverso il ricorso alle
consultazioni, fattori e relazioni di causalità che hanno portato ad
alterare gli effetti dell'intervento rispetto a quanto previsto o
desiderato, distinguendo tra quelli legati alla formulazione delle
norme e alla loro attuazione e quelli legati a fattori di carattere
esogeno. Nella lettura e interpretazione del confronto tra obiettivi
iniziali ed effetti ottenuti è, infatti, sempre necessario
considerare in che misura i successi/insuccessi rilevati possano
essere attribuiti agli atti analizzati o, viceversa, a fenomeni di
altra natura (alcuni fattori esogeni potrebbero infatti aver
determinato effetti analoghi a quelli desiderati o, viceversa, a essi
contrapposti).
Eventuali difficoltà o incertezze nel rispondere alle domande
valutative devono, comunque, essere riportate e illustrate con la
massima trasparenza nella Relazione Vir (cfr. par. 9.7).

9.5.2 Efficienza
La valutazione di efficienza è finalizzata alla verifica dei costi
e dei benefici delle norme oggetto di Vir.
Il maggiore o minore grado di raggiungimento degli obiettivi
prefissati non esaurisce, infatti, le conseguenze rilevanti di un
atto o di un insieme di atti. Una loro valutazione complessiva
richiede di prendere in considerazione e di ponderare tra loro tutti
i principali effetti (positivi e negativi) prodotti dalla
regolazione, anche ulteriori rispetto a quelli espressi dal
raggiungimento degli obiettivi dell'intervento.
Una volta identificati i destinatari degli interventi, per ciascuna
categoria sono individuati e analizzati i principali effetti positivi
e negativi associati agli interventi. Particolare attenzione deve
essere prestata, in questa fase, alla individuazione degli effetti
c.d. "non attesi", ossia agli effetti degli interventi diversi
rispetto a quelli più o meno esplicitamente previsti dal regolatore
al momento della loro formulazione (cfr. par. 9.3).
La seguente Scheda riporta alcuni esempi di categorie di effetti,
positivi e negativi, distinguendo per tipologia di destinatario.

Scheda 7 - Alcune categorie in effetti, distinte per tipologie di
destinatari

Parte di provvedimento in formato grafico

Oltre a una descrizione di tipo qualitativo, l'analisi degli
effetti ricomprende anche la quantificazione degli effetti
principali, riservando, in aderenza al principio di proporzionalità,
maggiore attenzione e risorse a quelli più rilevanti.
In ogni caso, è importante considerare che non necessariamente
tutti i cambiamenti rilevati possono essere attribuiti agli
interventi oggetto di valutazione, come già osservato. Nella lettura
e interpretazione dei risultati di questa fase dell'analisi è quindi
necessario tenere conto di eventuali fenomeni esogeni influenti (cfr.
par. 9.5.1).
Nell'individuazione, analisi e quantificazione degli effetti, e in
particolar modo di quelli non attesi, un ruolo chiave è svolto dalla
consultazione degli stakeholders. È tuttavia importante che le
valutazioni formulate nel corso della Vir non siano basate
esclusivamente sulle opinioni dei soggetti interessati, la cui
rispondenza alla situazione oggettiva andrebbe sempre sottoposta a
verifica. Il punto di vista dei soggetti consultati andrebbe quindi
sempre analizzato in modo accurato e, laddove possibile, riscontrato
con dati statistici o altre informazioni di carattere oggettivo.
La valutazione di efficienza prende in esame, in particolare, i
costi della regolazione (amministrativi, di adeguamento, ecc.)
previsti, non previsti, determinati da effetti cumulati della
legislazione. Tale valutazione consente di individuare costi che
possono essere ridotti o evitati, senza compromettere i risultati.
L'analisi della distribuzione dei costi fra le varie categorie o
fasce di beneficiari mette in luce la presenza di eventuali
diseguaglianze e di problemi di sostenibilità (ad esempio, per le
PMI). Essa consente quindi di valutare se i costi sono giustificati,
ma anche di suggerire interventi di semplificazione e di riduzione,
anche selettiva, degli oneri regolatori per i beneficiari e per le
amministrazioni.

9.5.3 Rilevanza
Come già evidenziato, la Vir mira a costruire una visione
strategica della regolazione. Essa non può pertanto limitarsi ad
analizzare in che misura gli interventi oggetto di analisi abbiano
raggiunto gli obiettivi prefissati e quali siano stati i costi e i
benefici. È infatti importante verificare anche se e quanto tali
obiettivi corrispondano ai bisogni e alle politiche attuali, che
potrebbero in qualche misura differire da quanto considerato al
momento della formulazione degli interventi, essendo le esigenze (di
carattere giuridico, economico, sociale e ambientale) alla base della
regolazione fenomeni, per loro natura, in continua evoluzione. A tal
fine, possono risultare particolarmente utili gli esiti dell'analisi
del contesto realizzata nelle prime fasi della Vir (cfr. par. 9.2).
Nell'ambito di questa valutazione rientra anche la verifica della
adeguatezza degli strumenti di attuazione delle norme alla luce del
progresso tecnologico.
Il criterio della rilevanza assume naturalmente particolare
importanza, richiedendo pertanto un maggior grado di approfondimento,
via via che aumenta la distanza tra il momento della valutazione e
quello della formulazione degli interventi.

9.5.4 Coerenza
Un ulteriore criterio rilevante per la valutazione di un intervento
e, in particolar modo, di un gruppo di interventi è costituto dal
suo grado di coerenza:
- interna: riferita, cioè, alla concordanza o, viceversa,
all'eventuale presenza di incongruenze, sovrapposizioni e ridondanze
tra le norme in esame (valutando quindi se queste concorrano in modo
coerente al perseguimento degli stessi obiettivi e pongano in essere
azioni complementari);
- esterna: riferita, cioè, alla concordanza o, viceversa,
all'eventuale presenza di incongruenze, sovrapposizioni e ridondanze
tra le norme in esame e il più ampio contesto normativo. A tal fine,
possono risultare particolarmente utili gli esiti dell'analisi della
situazione attuale, con specifico riferimento alla dimensione
giuridica (cfr. par. 9.2).

9.6 Conclusioni e indicazioni per future revisioni
L'ultima fase della Vir è quella dedicata a una visione d'insieme
delle valutazioni effettuate, in cui vengono tratte le conclusioni
sui risultati e sulle lezioni apprese nel percorso di valutazione e
formulate indicazioni motivate di conferma, abrogazione o revisione
della normativa.
Nel caso di indicazioni di revisione, risulta essenziale
individuare le aree sulle quali, in relazione alle criticità
riscontrate, sia stata evidenziata l'opportunità d'intervento,
distinguendo tra fattori legati alla formulazione e attuazione della
regolazione e fattori di carattere esogeno. Questa fase può, quindi,
prevedere anche la formulazione di prime ipotesi circa le possibili
opzioni di intervento per migliorare la capacità della regolazione
di raggiungere i propri obiettivi, per adeguarla agli eventuali
mutamenti intervenuti nel contesto di riferimento o per introdurre
modifiche volte a ridurre i costi per i destinatari, fermi restando
gli obiettivi perseguiti. Tali ipotesi, oltre che a interventi che
presuppongano una modifica della normativa analizzata, possono
riferirsi, laddove opportuno, anche alle modalità di attuazione
della stessa (interventi di carattere amministrativo, organizzativo,
tecnologico, ecc.).

9.7 Stesura della Relazione Vir
La stesura della Relazione Vir costituisce soltanto l'ultimo passo
del processo di valutazione: essa è finalizzata a documentare e
comunicare il percorso svolto e a diffonderne la conoscenza. La
relazione descrive l'organizzazione e i passaggi seguiti, le
consultazioni effettuate, le fonti informative utilizzate, le
conclusioni della valutazione. Riporta, infine, eventuali indicazioni
e raccomandazioni per futuri interventi (ad esempio, ipotesi di
revisione o abrogazione; misure volte a migliorare l'attuazione delle
norme esaminate o a ridurne i costi; semplificazioni; eliminazione di
incoerenze; ecc.), contribuendo così al processo decisionale.
La Relazione Vir, una volta validata dal DAGL, è pubblicata sul
sito dell'amministrazione, sul sito del Governo e trasmessa al
Parlamento.

9.8 Miglioramento della qualità delle Vir
Per favorire il processo di apprendimento organizzativo e garantire
il progressivo miglioramento delle Vir e del loro utilizzo
all'interno del processo decisionale, è opportuno, come per le Air,
che ciascuna amministrazione svolga una autovalutazione periodica
dell'applicazione dello strumento. Tale autovalutazione è funzionale
a individuare i principali punti di forza e le lacune delle analisi
realizzate, al fine di diffondere le soluzioni che si sono rivelate
più efficaci e adottare gli opportuni correttivi rispetto ai punti
di debolezza.
A tal fine, è necessario raccogliere dati e informazioni sulle Vir
effettuate in un determinato periodo, al massimo di due anni.
Sulla base delle Relazioni Vir e delle informazioni sui percorsi di
analisi realizzati (da raccogliere anche mediante interviste con i
soggetti che vi hanno partecipato), un'autovalutazione può essere
sviluppata attraverso le seguenti domande:
- I piani biennali sono stati predisposti tempestivamente? Le Vir
previste sono state avviate? Sono state rispettate le tempistiche
previste? I piani hanno tenuto conto dell'esito delle consultazioni?
- In che misura le Vir svolte hanno contribuito al processo
decisionale, fornendo elementi utili alla definizione di nuove norme
o alla correzione di quelle in essere?
- Quanto sono durati in media i percorsi di elaborazione delle
Vir? Tali durate sono risultate compatibili con le esigenze del
processo decisionale?
- Quali strutture hanno contribuito allo svolgimento delle Vir?
La composizione dei gruppi di lavoro ha consentito l'apporto di tutte
le competenze (di settore e trasversali) necessarie? In quanti casi
sono state coinvolte altre amministrazioni o altri soggetti esterni
all'amministrazione?
- In quanti casi è stato definito un percorso di valutazione? In
quanti casi è stata definita a monte una strategia di consultazione?
- Quali fasi del percorso di Vir sono risultate più critiche?
Per quali ragioni?
- In quanti casi e su quali aspetti è stato richiesto un
supporto metodologico al DAGL?
- Quali misure possono essere suggerite per superare i problemi
emersi?

10. Partecipazione alle valutazioni d'impatto della normativa
europea
La revisione della regolazione europea riveste un'importanza almeno
altrettanto decisiva rispetto alla definizione di nuove norme a
livello UE (cfr. cap. 7), come confermato dal principio "evaluate
first" adottato dalla Commissione europea. Nel corso degli ultimi
anni, anche a seguito dei ripetuti inviti da parte del Consiglio UE,
la Commissione europea ha posto in essere un articolato sistema di
valutazione in itinere ed ex post dell'impatto della normativa
europea nell'ambito del programma REFIT. Tramite REFIT, la
Commissione procede alla revisione e alla manutenzione, secondo
determinate priorità, dello stock di regolazione in vigore al fine
di ridurre gli oneri superflui o eccessivi, semplificare il quadro
normativo, facilitarne la codificazione, ecc., in modo che la
regolazione europea sia sempre "fit for purpose".
Così come l'analisi d'impatto della Commissione è uno strumento
determinante per la definizione di nuove norme e policy, la
valutazione della regolazione in vigore ha assunto un ruolo crescente
ai fini della revisione del quadro normativo dell'UE. La
partecipazione alle attività di REFIT (o, comunque, alle valutazioni
d'impatto della regolazione a livello UE, comunque denominate)
rappresenta, quindi, un'occasione importante per intervenire in tale
processo e supportare, al suo interno, le esigenze e le priorità
nazionali.

10.1 Il processo di valutazione seguito dalla Commissione
Le azioni previste nell'ambito di REFIT sono indicate dalla
Commissione all'interno del programma di lavoro annuale; vi rientrano
sia iniziative legislative (consistenti, ad esempio, in nuove norme
di semplificazione), sia abrogazioni o ritiri di precedenti proposte,
sia i c.d. fitness-checks. Questi ultimi consistono in valutazioni
dell'adeguatezza alle esigenze attuali di insiemi di norme in vigore,
omogenee per materia o comunque accomunate dagli obiettivi
perseguiti.
Nel 2015 è stata creata anche la "Piattaforma REFIT"27 , una
struttura a cui partecipano rappresentanti degli Stati membri e degli
stakeholders, il cui scopo è di formulare raccomandazioni alla
Commissione, tenendo conto dei suggerimenti pervenuti anche tramite
la consultazione pubblica. L'attuazione e i risultati del programma
REFIT sono sottoposti a una valutazione periodica: la Commissione
pubblica ogni anno uno scoreboard sui risultati raggiunti, le azioni
realizzate e quelle programmate e tiene conto delle modifiche
introdotte dal Parlamento europeo e dal Consiglio UE durante la
procedura legislativa.

 27 Commissione europea, C(2015) 3261 final, 19.5.2015.

10.2 Come partecipare alle valutazioni europee
Gli Stati membri hanno la possibilità di partecipare alle
valutazioni svolte all'interno del programma REFIT attraverso gli
stessi canali già analizzati per l'Air in fase ascendente (cfr. cap.
7). Partecipano quindi:
- a eventuali gruppi di lavoro, gruppi di esperti, ecc. che la
Commissione può costituire per consultare gli Stati membri, al fine
di elaborare proposte di revisione normativa; in alcuni casi, il
supporto degli Stati membri alle valutazioni viene formalizzato dando
vita alle c.d. joint evaluations;
- alle procedure di consultazione che la Commissione svolge ai
fini della valutazione e modifica della regolazione in essere.
A queste modalità si aggiunge la già citata partecipazione alla
Piattaforma REFIT.
Come per l'Air in fase ascendente, anche la partecipazione alle
valutazioni svolte dalla Commissione sulla regolazione europea deve
concentrarsi sulle norme che disciplinano materie di particolare
rilievo per le politiche nazionali. A tal fine, le amministrazioni
procedono il prima possibile, per quanto di competenza, alla
individuazione delle iniziative REFIT che ritengono strategiche (in
quanto di particolare rilievo per le priorità politiche o perchè di
rilevante impatto su cittadini o imprese), attraverso l'esame del
programma di lavoro della Commissione e, in particolare,
dell'allegato denominato "REFIT initiatives".
Prima di avviare la valutazione e prima di partecipare alle
consultazioni svolte dalla Commissione, l'amministrazione informa il
DAGL, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento per
le politiche europee. Sulle iniziative della Commissione selezionate,
l'amministrazione svolge una valutazione dell'impatto a livello
nazionale, riferita ai seguenti aspetti:
a) Efficacia della normativa europea, valutata in base al grado
di raggiungimento, nel nostro Paese, degli obiettivi da essa
perseguiti;
b) Eventuali difficoltà riscontrate in sede di attuazione
(incluse quelle legate all'inottemperanza delle disposizioni),
descrivendo: quelle direttamente derivanti dalla disciplina europea;
quelle che discendono da disposizioni introdotte in sede di
recepimento; quelle associate all'attuazione amministrativa,
evidenziando i problemi legati alla realizzazione delle attività
previste dalle norme europee;
c) Principali impatti positivi e negativi prodotti dalla
regolazione europea a livello nazionale sui principali destinatari,
evidenziando, in particolare:
- costi ingiustificati o sproporzionati;
- effetti sulla competitività del Paese;
- eventuali incoerenze con altre disposizioni normative.
Al fine di raccogliere dati, opinioni ed evidenze utili a svolgere
la suddetta valutazione, l'amministrazione consulta gli stakeholders
nazionali e, tenuto conto delle rispettive competenze, le
amministrazioni regionali e/o locali. Per i settori che ne
coinvolgano le competenze, l'amministrazione svolge la valutazione in
raccordo con le autorità amministrative indipendenti.
I risultati della valutazione delle norme europee sono riportati in
una relazione trasmessa tempestivamente al DAGL, al Dipartimento
della funzione pubblica e al Dipartimento per le politiche europee.
Gli stessi sono utilizzati dalle amministrazioni sia come contributi
alla valutazione svolta dalla Commissione (anche attraverso le
consultazioni), sia nel corso dei lavori del Consiglio UE al fine di
supportare la posizione italiana, incluse le proposte emendative
sugli schemi di provvedimenti all'esame del Consiglio.

11. La consultazione nell'Air e nella Vir
11.1 Cos'è la consultazione e a cosa serve nell'Air e
nella Vir
La consultazione è una parte integrante e indispensabile dell'Air
e della Vir ed è, al pari della valutazione economica, uno strumento
essenziale per analizzare l'impatto (atteso o realizzato) delle
norme.
All'interno dell'Air la consultazione è finalizzata
prevalentemente all'acquisizione di informazioni relative alle
criticità della situazione attuale, alle proposte di intervento in
esame e ai relativi effetti attesi. All'interno della Vir essa mira
principalmente all'acquisizione di informazioni utili alla
valutazione dell'efficacia dell'intervento, della sua attuazione e
dei suoi principali impatti.
La consultazione consente di ridurre l'asimmetria informativa tra
regolatori e destinatari dell'intervento, attraverso la raccolta di
dati e opinioni provenienti sia dagli stakeholders, sia da esperti o
testimoni privilegiati. La consultazione può altresì consentire un
dialogo tra destinatari, incentivando la condivisione di informazioni
tra stakeholders e riducendo così ulteriormente l'asimmetria tra
regolatori e regolati. La consultazione può diventare dunque un
processo di apprendimento non solo per l'amministrazione ma anche per
gli stakeholders. Al tempo stesso, un processo di consultazione
aperto e trasparente concorre ad aumentare il grado di comprensione e
condivisione delle proposte avanzate, rafforzando l'intero iter
regolativo e l'implementazione delle norme e in ultima analisi la
loro effettività.
D'altra parte, la consultazione va al di là della semplice
divulgazione dei provvedimenti: essa non è una forma di
comunicazione unidirezionale (dall'amministrazione verso i
destinatari), bensì un metodo di indagine che si fonda sulla
circolazione e lo scambio di informazioni tra l'amministrazione e i
soggetti a vario titolo interessati dall'intervento.
Si distinguono due tipologie di consultazione, che è possibile
utilizzare anche congiuntamente:
a) consultazione aperta (o pubblica): si tratta della
consultazione rivolta a chiunque abbia interesse a parteciparvi.
Questa consultazione di regola richiede il ricorso a procedure di
notice and comment, attraverso la pubblicazione sul sito
istituzionale dell'amministrazione di un documento di consultazione
(cfr. par. 11.4.2);
b) consultazione ristretta: in questo caso, la consultazione è
riservata a soggetti o gruppi (ad esempio, associazioni di categoria)
portatori di un interesse specifico per l'intervento regolativo in
esame, ovvero a soggetti che, per la propria attività, qualifica o
esperienza, possiedono informazioni specifiche ritenute utili per la
valutazione dell'intervento (ad esempio, esperti, testimoni
privilegiati, ecc.).
La scelta dei soggetti da consultare dipende dalla portata
dell'intervento e dalle informazioni necessarie. Tuttavia,
l'amministrazione deve sempre consultare almeno coloro sui quali
ricadono i principali effetti delle norme oggetto di Air e di Vir.
Non tutti i soggetti, le organizzazioni e le associazioni sono
ugualmente in grado di partecipare alle consultazioni. Di ciò
occorre tener conto soprattutto nel valutare gli esiti delle
consultazioni aperte, evitando di generalizzare opinioni e dati
provenienti solo da alcuni gruppi di interesse. Al riguardo,
l'amministrazione deve cercare di assicurare la partecipazione di
tutti i principali stakeholders, anche attraverso il ricorso a
modalità ad hoc che incoraggino il coinvolgimento di soggetti meno
strutturati. Il disegno della consultazione deve tener conto della
diversa percezione e capacità dei destinatari, inclusa la
possibilità di errori cognitivi sistematici (cfr. Scheda 1).
Indipendentemente dalla specifica tecnica utilizzata, il
Regolamento prevede che le consultazioni si svolgano secondo principi
di trasparenza, chiarezza e completezza di informazione
nell'esposizione delle analisi e delle proposte, nonchè di
congruenza dei temi introdotti rispetto alle questioni oggetto
dell'iniziativa regolatoria in esame. Al tempo stesso, le modalità
con cui sono condotte le consultazioni devono rispettare i tempi
dell'iter normativo, al fine di assicurare che le consultazioni siano
strumentali al processo decisionale.
Tali principi riprendono in parte quelli previsti dalla Direttiva
31 maggio 2017 del Dipartimento della funzione pubblica28 , recante
"Linee guida sulla consultazione pubblica in Italia", che non è
specificamente rivolta alle consultazioni svolte nell'ambito dell'Air
e la Vir, ma a tutte le attività di consultazione pubblica
realizzate dalle amministrazioni statali.

 28 Pubblicata nella GU n. 163 del 14 luglio 2017.

Scheda 8 - I principi generali sulla consultazione (Direttiva 31
maggio 2017: "Linee guida sulla consultazione pubblica in Italia")

1) Impegno: l'apertura di un processo decisionale deve essere
uno dei valori che ispira l'attività dall'amministrazione pubblica e
il risultato di una decisione condivisa dai vertici politici, dai
dirigenti e dai funzionari che si impegnano a garantire il rispetto
dei principi generali per le consultazioni pubbliche e l'inclusione
dei risultati della consultazione nel processo decisionale.
2) Chiarezza: gli obiettivi della consultazione, così come
l'oggetto, i destinatari, i ruoli e i metodi devono essere definiti
chiaramente prima dell'avvio della consultazione; al fine di favorire
una partecipazione la più informata possibile, il processo di
consultazione deve essere corredato da informazioni pertinenti,
complete e facili da comprendere anche per chi non possiede
competenze tecniche.
3) Trasparenza: tutte le fasi, gli aspetti e i costi del
processo di consultazione sono resi pubblici, non solo per la platea
dei diretti interessati alla materia oggetto di consultazione, ma per
tutti i cittadini.
4) Sostegno alla partecipazione: la consapevolezza
dell'importanza dei processi di consultazione deve essere sostenuta
anche mediante attività di informazione, comunicazione ed educazione
volte ad accrescere la partecipazione e la collaborazione di
cittadini, imprese e loro associazioni.
5) Privacy: la consultazione pubblica deve garantire il
rispetto della privacy dei partecipanti.
6) Imparzialita': la consultazione pubblica deve essere
progettata e realizzata garantendo l'imparzialità del processo in
modo tale da perseguire l'interesse generale.
7) Inclusione: l'amministrazione pubblica deve garantire che la
partecipazione al processo di consultazione sia il più possibile
accessibile, inclusiva e aperta, assicurando uguale possibilità di
partecipare a tutte le persone interessate.
8) Tempestivita': la consultazione, in quanto parte di un
processo decisionale più ampio, deve dare ai partecipanti la
possibilità effettiva di concorrere a determinare la decisione
finale; pertanto deve essere condotta nelle fasi in cui i differenti
punti di vista siano ancora in discussione e sussistano le condizioni
per cui diversi approcci alla materia in oggetto possano essere presi
in considerazione.
9) Orientamento al cittadino: la consultazione richiede ai
soggetti chiamati a partecipare un onere in termini di tempo e
risorse e, pertanto, deve essere organizzata in modo da rendere
tollerabile questo impegno e facilitare la partecipazione.
Le linee guida individuano, per ogni principio, una serie di
criteri che ne specificano il contenuto.
In ogni caso, all'interno dell'Air e della Vir la consultazione non
riguarda nè l'acquisizione dei pareri prevista dalla legge (come nel
caso dei pareri delle competenti Commissioni parlamentari o del
Consiglio di Stato), nè il confronto con le altre amministrazioni
per concertare lo schema finale del provvedimento. La consultazione
di cui si avvalgono l'Air e la Vir è essenzialmente un modo di
raccogliere opinioni e informazioni da più punti di vista, in modo
da aumentare la consapevolezza dell'amministrazione circa la
valutazione dell'intervento normativo in esame, anche incentivando il
dialogo tra gli stakeholders.

11.2 La consultazione nell'Air
La consultazione è un processo continuo che, all'interno dell'Air,
può iniziare già in corrispondenza della rilevazione delle esigenze
dell'intervento. Consultazioni realizzate in una fase molto avanzata
(ad esempio, quando l'intervento è stato definito ed è già stato
predisposto uno schema di provvedimento) non possono che fornire un
supporto limitato alla decisione. In alcuni casi, esse possono anzi
portare a un controproducente allungamento dell'iter normativo,
mettendo in discussione in una fase troppo avanzata dell'istruttoria
aspetti che si sarebbero dovuti esaminare tempo prima. La regola
generale da seguire, dunque, è di iniziare le consultazioni il prima
possibile.
I momenti dell'analisi nei quali può risultare più proficuo
utilizzare la consultazione sono:
a) la definizione delle opzioni di policy;
b) la valutazione di uno specifico intervento normativo.
Nel primo caso, la consultazione è volta a stimolare una
discussione pubblica attorno a un tema di ampia portata nell'ambito
di un determinato settore (ad esempio, una riforma del mercato del
lavoro che potrebbe essere oggetto di un disegno di legge delega; il
recepimento di una direttiva europea in un settore particolarmente
rilevante per l'economia; ecc.) ed è finalizzata a raccogliere idee,
proposte, suggerimenti da parte di una pluralità di stakeholders che
potranno poi essere utilizzati per definire le linee portanti
dell'intervento. In tali casi, la consultazione può rivelarsi una
risorsa irrinunciabile, contribuendo in tempo utile a definire
aspetti di una politica pubblica su cui l'amministrazione non ha
ancora idee ben definite o su cui il confronto tra diversi punti di
vista può concretamente aiutare a identificare rischi, opportunità
e soluzioni alternative rispetto a quelle tradizionali, offrendo un
contributo decisivo nella definizione di una policy. Per tali motivi,
in questi casi la consultazione dovrebbe sempre coinvolgere la più
vasta platea di soggetti ed essere realizzata attraverso la modalità
aperta.
Nel secondo caso, la consultazione supporta l'analisi dell'impatto
di uno specifico provvedimento principalmente nelle seguenti fasi:
a) la definizione del contesto e dei problemi, per comprendere se
nella situazione attuale esistono criticità dovute alla regolazione
in vigore (o alla mancanza di regole), assicurando una completa
analisi del problema da risolvere attraverso la considerazione di
più punti di vista;
b) l'elaborazione delle opzioni, per sottoporre ai potenziali
destinatari le ipotesi in esame o dare loro la possibilità di
suggerire opzioni diverse;
c) la valutazione delle opzioni, per ottenere informazioni e dati
per identificare e quantificare gli effetti delle varie alternative
ipotizzate e la loro distribuzione tra categorie di destinatari.
Nel corso della consultazione, l'ordine di presentazione delle
opzioni non è neutrale in quanto può accentuare alcuni errori
cognitivi (cfr. Scheda 1); esso andrebbe quindi definito anche
tenendo conto delle possibili percezioni dei destinatari.
Il Regolamento prevede che nel corso dell'Air l'amministrazione
consulti i destinatari dell'intervento, ma rimette alla stessa
amministrazione la scelta della tecnica da utilizzare nel caso
specifico. Nell'operare tale scelta, l'amministrazione valuta le
caratteristiche e le potenzialità delle diverse possibili tecniche
(cfr. par. 11.4.2) alla luce di elementi quali la natura
dell'intervento (con particolare riferimento al suo carattere più o
meno specialistico), le caratteristiche e le competenze dei
potenziali partecipanti, la rilevanza ed estensione degli impatti
previsti, la finalità e, quindi, il momento dell'analisi in cui la
consultazione è svolta.

11.3 La consultazione nella Vir
Nell'ambito della Vir, il Regolamento prevede il ricorso alle
consultazioni:
- nella definizione del piano biennale per la valutazione e la
revisione della regolazione (cfr. par. 8.3);
- durante lo svolgimento di ciascuna Vir.
Nel primo caso, la consultazione è diretta a raccogliere commenti
sugli atti già inclusi nel piano ed eventuali proposte di ulteriori
atti da includere prima che il piano sia definitivamente adottato.
Nel secondo caso, essa è diretta, come già evidenziato, a
consentire l'acquisizione di informazioni utili alla valutazione
dell'intervento. In particolare, i momenti della Vir nei quali può
risultare più proficuo utilizzare la consultazione sono:
- l'analisi della situazione attuale, per evidenziare eventuali
problemi nel processo di attuazione degli interventi oggetto di
valutazione e le modalità di adeguamento seguite dai destinatari;
l'emersione di categorie di destinatari dell'intervento che non erano
state individuate al momento dell' AIR;
- la ricostruzione della logica dell'intervento, per ottenere
informazioni sui cambiamenti più rilevanti intervenuti tra
l'adozione degli atti oggetto di valutazione e il momento in cui si
svolge la Vir (nonchè, ove opportuno, per rilevare dati e opinioni
degli stakeholders sulla ipotetica evoluzione della situazione
laddove l'intervento normativo non fosse stato adottato, contribuendo
alla definizione dello "scenario controfattuale"; cfr. Scheda 5);
- la valutazione dell'intervento, per ottenere informazioni e
dati utili a verificarne l'efficacia e le cause di eventuali
scostamenti rispetto agli obiettivi prefissati; per
l'identificazione, analisi e quantificazione dei principali effetti
che si sono verificati, con particolare riferimento a quelli che non
erano attesi; per evidenziare difficoltà attuative, sovrapposizioni
o incoerenze tra norme che regolano lo stesso settore, anche alla
luce di eventuali distorsioni cognitive che possano avere
negativamente influito sulla conformità alle disposizioni normative
e sull'impatto; per raccogliere suggerimenti sulle modifiche che
possono consentire di ottenere gli stessi risultati con costi
inferiori per i destinatari.
Sia nelle consultazioni da svolgere ai fini della definizione dei
piani biennali, sia in quelle da svolgere nell'ambito della Vir, il
Regolamento prevede il ricorso a consultazioni aperte. Nell'ambito
delle singole Vir, il Regolamento prevede comunque la possibilità di
affiancare alla consultazione aperta anche ulteriori forme di
consultazione.

11.4 Come consultare
Il processo di consultazione, nel corso dell'Air come della Vir, si
articola in tre fasi principali:
1) definire una strategia di consultazione, programmando le
attività da svolgere;
2) realizzare la consultazione;
3) elaborare e rendere noti i risultati della consultazione.

11.4.1 Preparare le consultazioni
La consultazione non è un esercizio isolato e indipendente
dall'iter normativo, ma un processo il cui esito è influenzato da
numerose variabili: è necessario stabilire non solo chi consultare,
ma anche perchè farlo, quando e con quali tecniche. Risulta, allora,
decisivo definire una strategia di consultazione, innanzi tutto
programmando con attenzione, e in una fase iniziale dell'Air o della
Vir, tale attività.
La programmazione delle attività di consultazione è svolta prima
del loro avvio ed è aggiornata nel corso delle attività di
valutazione. Nel programmare le consultazioni l'amministrazione tiene
conto della più generale strategia di raccolta delle informazioni
utili allo svolgimento dell'Air e della Vir, valutando l'opportunità
e la fattibilità di ricorrere alle consultazioni in aggiunta o in
alternativa ad altre fonti informative.
In relazione a ogni fase dell'Air (definizione del contesto e dei
problemi, elaborazione delle opzioni, valutazione degli impatti
attesi) e della Vir (definizione della situazione attuale,
ricostruzione della logica dell'intervento, valutazione
dell'efficacia dell'intervento e degli impatti prodotti) può essere
necessario condurre anche più di una consultazione, utilizzando una
pluralità di tecniche.
Nel programmare le consultazioni l'amministrazione definisce i
seguenti elementi:
a) Obiettivi della consultazione
Per programmare le consultazioni è innanzi tutto necessario avere
un quadro quanto più possibile preciso dei dati e delle informazioni
già disponibili (inclusi i risultati di precedenti consultazioni
svolte sullo stesso tema) in modo da poter individuare i fabbisogni
informativi che è necessario colmare. Le domande da porsi per una
corretta definizione degli obiettivi sono le seguenti: quali sono i
fabbisogni informativi utili allo svolgimento dell'Air o della Vir?
Quali sono le finalità specifiche di ogni consultazione che si
intende realizzare durante le diverse fasi della valutazione? Quali
sono gli aspetti dell'intervento che non sono stati già definiti e
su cui, quindi, la consultazione può offrire concretamente un
ausilio al processo decisionale?
b) Soggetti da consultare
Le consultazioni si rivolgono a soggetti pubblici e privati in
grado di fornire opinioni, informazioni, dati, esperienze e punti di
vista ritenuti utili alla definizione e valutazione di un intervento
normativo e non vanno, quindi, confuse con la fase di acquisizione
formale di pareri, intese, ecc. L'individuazione dei soggetti da
consultare dipende dal caso specifico e non è necessariamente
limitata a organizzazioni rappresentative di interessi. Le domande da
porsi per una corretta definizione dei soggetti da consultare sono le
seguenti: su chi ricadranno (o, nel caso della Vir, su chi si sono
prodotti) principalmente gli effetti diretti o indiretti
dell'intervento? Se gli impatti si differenziano anche all'interno di
una tipologia di destinatari, quali sono le variabili che è
opportuno considerare per tener conto di tali differenze (ad esempio,
dimensione delle imprese, localizzazione sul territorio, età dei
soggetti destinatari, classe di reddito, ecc.)? Quali sono gli
incentivi a partecipare alle consultazioni? Quali sono le competenze
cognitive e le risorse informative che i partecipanti possono
mobilitare nel processo di consultazione, al fine di fornire
all'amministrazione nuovi dati?

Scheda 9 - Come individuare i soggetti da consultare: la mappatura
degli stakeholders

Al fine di garantire una effettiva partecipazione nel corso dei
processi di valutazione, evitando, nel contempo, il rischio di
"cattura" del regolatore da parte di soggetti dotati di particolare
influenza, è indispensabile procedere a una corretta mappatura degli
stakeholders da consultare.
Tale mappatura si articola nelle seguenti fasi:
a) individuazione di tutte le categorie di destinatari
potenzialmente interessate dall'intervento;
b) selezione degli stakeholders da coinvolgere nella
consultazione.
Quanto al primo punto, occorre inizialmente individuare tutti i
potenziali soggetti su cui ricadranno gli effetti diretti e indiretti
dell'intervento, inclusi coloro che saranno coinvolti nella fase di
attuazione. A tal fine, è necessario cercare un equilibrio tra i
vari portatori di interessi, affinchè tutti i principali punti di
vista (e non solo quelli più ovvi e immediati) siano rappresentati
nel corso delle consultazioni. Questa attività può essere
facilitata considerando coloro:
- su cui ricadranno (o, nel caso della Vir, su cui sono
ricaduti) i principali costi e benefici della regolazione;
- che hanno manifestato un chiaro interesse a ottenere
modifiche alla regolazione in vigore;
- che detengono informazioni e competenze specifiche
sull'oggetto della regolazione in esame;
- che svolgono (o potrebbero svolgere) un ruolo determinante
nell'assicurare il successo (o nel decretare l'insuccesso)
dell'attuazione dell'intervento.
L'individuazione dei soggetti potenzialmente interessati è
certamente facilitata dall'esperienza degli uffici che, all'interno
dell'amministrazione, sono responsabili dello specifico intervento
normativo, ma è necessario tener conto anche di coloro che, seppur
interessati dalla regolazione in esame, hanno minore esperienza e
dimestichezza con l'amministrazione.
Quanto al secondo punto, tra tutti i soggetti potenzialmente
interessati, l'amministrazione seleziona, ai fini del coinvolgimento
nella consultazione, coloro su cui ricadono i principali effetti
dell'intervento normativo, tenendo conto anche delle modifiche che
una nuova norma potrà determinare nei loro comportamenti.
Nell'effettuare tale selezione, l'amministrazione considera non solo
i propri fabbisogni informativi, ma anche la necessità che nel corso
della consultazione sia garantita la presenza di una pluralità di
interessi e punti di vista. Soprattutto nel caso di consultazioni
ristrette, l'amministrazione individua dei criteri il più possibile
oggettivi per selezionare i soggetti da consultare (ad esempio,
l'appartenenza al settore regolato, la capacità di rappresentare
diverse tipologie di destinatari, la disponibilità di dati e
conoscenze tecniche specifiche, ecc.). Inoltre, occorre tener conto
di potenziali stakeholders che potrebbero avere maggiori difficoltà
pratiche a partecipare alla consultazione (ad esempio, a causa delle
inadeguate competenze tecnologiche, dell'età, del grado di
conoscenza della materia che si intende regolare, ecc.).
c) Tecniche di consultazione (cfr. par. 11.4.2)
L'individuazione delle tecniche di consultazione si riferisce alle
modalità operative con cui si intende realizzare ogni consultazione.
Sia nell'Air che nella Vir può essere necessario ricorrere a una
molteplicità di tecniche di consultazione, in base agli obiettivi da
perseguire e ai vincoli da rispettare.
La scelta di tecniche diverse può altresì giustificarsi in
ragione delle diverse capacità cognitive dei potenziali destinatari.
Nell'ambito della stessa tecnica, le diverse capacità cognitive dei
destinatari possono suggerire differenziazioni, ad esempio
questionari più semplici e brevi per gli individui e più lunghi e
complessi per le organizzazioni.
Le principali domande da porsi per scegliere le tecniche più
appropriate sono, quindi, le seguenti: quali sono i pro e i contra di
ogni tecnica nel caso specifico, tenuto conto delle finalità della
consultazione, delle risorse, del numero e delle caratteristiche dei
destinatari, nonchè dei tempi a disposizione? La stima della
presumibile durata delle consultazioni deve tener conto, tra l'altro,
del termine di risposta concesso ai consultati.
Per facilitare l'attività di programmazione, può essere utile
preparare un documento (piano di consultazione) che descriva la
strategia di consultazione e riporti le risposte alle domande che
precedono.

11.4.2 Svolgere le consultazioni
a) Informare i consultati
Indipendentemente dalla tecnica di consultazione utilizzata, è
sempre necessaria l'elaborazione di un documento di consultazione da
mettere a disposizione dei consultati ai fini della loro
partecipazione. Tale documento contiene informazioni utili per
chiarire il contesto entro cui l'amministrazione ha deciso di
intervenire, nonchè le finalità della consultazione che si intende
realizzare (chiarendo, se opportuno, anche cosa non è oggetto di
consultazione in modo da evitare il più possibile possibili
fraintendimenti). Come già detto, le modalità con cui vengono
presentati contenuti e obiettivi della consultazione possono
significativamente influenzare le risposte degli stakeholders a
seconda della loro percezione.
La struttura del documento di consultazione va adeguata in base
alla specifica fase dell'analisi in corso di svolgimento. Tuttavia,
nel caso dell'Air, il documento di consultazione illustra, di regola:
- la situazione attuale e i relativi profili critici:
caratteristiche della normativa in vigore, evidenze sugli effetti
prodotti dalla stessa (o dall'assenza di una normativa di settore)
sulla pubblica amministrazione e sui privati29 , eventuali
discrepanze tra quanto previsto dall'eventuale disciplina attuale e
l'effettiva attuazione della stessa (ad esempio, in termini di
infrazioni, controlli effettuati, ecc.), esigenze che hanno spinto
l'amministrazione a esaminare la possibilità di modificare la
regolazione in vigore. In relazione a questi aspetti può essere
opportuno riportare i pareri di esperti del settore in esame e
offrire riferimenti a studi o ricerche effettuati, a partire dalla
Vir;

 29 Ad esempio, per gli interventi in campo sanitario o ambientale
potrebbe essere riportata sinteticamente, e in un
linguaggio quanto più possibile comprensibile per i
soggetti a cui la consultazione è rivolta, l'evidenza
empirica disponibile in merito ai rischi attuali per la
salute e l'ambiente, chiarendo su quali di essi si prevede
di poter incidere con l'intervento proposto.

- gli obiettivi che l'amministrazione intende perseguire
introducendo una nuova normativa o modificando quella in vigore;
- le opzioni di intervento ipotizzate. In relazione alle opzioni,
è sempre opportuno specificare che quelle illustrate nel documento
di consultazione rappresentano ipotesi di lavoro che
l'amministrazione si riserva di modificare anche alla luce dei
risultati delle consultazioni.
In base al Regolamento, tali contenuti sono obbligatori nel caso in
cui, nel corso dell'Air, l'amministrazione ricorra alla consultazione
aperta.
Nel caso in cui l'analisi sia in una fase più avanzata, nel
documento di consultazione possono essere illustrate anche le
valutazioni preliminari operate dall'amministrazione circa le opzioni
elaborate, indicando le eventuali aree di incertezza e le ulteriori
esigenze informative.

Scheda 10 - Il documento di consultazione: un esempio

Una possibile struttura di documento di consultazione è quella
utilizzata dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e
forestali nel 2014 nella consultazione aperta sulla futura Strategia
nazionale per la gestione dei programmi operativi sostenibili attuati
dalle Organizzazioni di produttori del settore ortofrutticolo.
Il documento era composto da sei paragrafi:
1. Perchè una nuova strategia
2. La relazione della Commissione europea sull'OCM ortofrutta:
principali evidenze
3. Ulteriori elementi emersi dalla valutazione della strategia
nazionale 2009-2013
4. Problemi aperti
5. Obiettivi e priorità della strategia nazionale 2015-2020
6. Questionario per valutare il grado di consenso sugli obiettivi
della strategia
L'ultimo paragrafo, in particolare, riportava:
• una lista di sei domande dirette a rilevare, attraverso le
risposte fornite dai partecipanti alla consultazione, il grado di
consenso sugli obiettivi della Strategia;
• un'indicazione circa le principali categorie di soggetti
interessati, sebbene nell'ambito di una consultazione aperta;
• spiegazioni sulle modalità di partecipazione (ricorso a un
modulo scaricabile dal sito web del Ministero e invio a un indirizzo
di posta elettronica, unitamente a eventuali supporti documentali) e
l'indicazione della data di chiusura della consultazione.
Nel caso della Vir, una possibile struttura del documento di
consultazione (anche in questo caso da adeguare in base alla
specifica fase dell'analisi in via di svolgimento) è la seguente:
- il problema che s'intende affrontare: atti sottoposti a
valutazione, aspetti specifici che si intendono analizzare e motivi
per i quali l'amministrazione ha ritenuto di svolgere una Vir;
- la situazione di partenza: logica degli interventi oggetto di
valutazione (obiettivi originari, strumenti, risultati attesi) e, in
relazione ai dati e alle informazioni già a disposizione
dell'amministrazione, evoluzione intervenuta nel contesto di
riferimento;
- prime valutazioni: dati e informazioni a disposizione
dell'amministrazione ed eventuali valutazioni preliminari svolte in
relazione a ciascuno dei criteri generali di valutazione (efficacia,
efficienza, rilevanza, coerenza) e degli aspetti specifici rilevanti
(effetti sulle PMI, oneri amministrativi, effetti sulla concorrenza,
gold-plating). In questa sezione, è importante evidenziare le fonti
informative e i metodi di analisi utilizzati, indicando le eventuali
aree di incertezza e le ulteriori esigenze informative
dell'amministrazione.
Tanto nel caso dell'Air, quanto nel caso della Vir, inoltre, in
ogni documento di consultazione sono indicati un recapito a cui
rivolgersi per ottenere ulteriori informazioni o chiarimenti sulla
consultazione che si intende effettuare, nonchè la durata prevista
della consultazione. Nel caso di consultazioni aperte, i recapiti
devono comprendere comunque almeno un indirizzo di posta elettronica.
In base al Regolamento, l'amministrazione deve assicurare la
conoscibilità di tutte le iniziative di consultazione realizzate
tramite il proprio sito istituzionale. A questo fine va creata,
all'interno del sito, una sezione dedicata alla consultazione, che
elenchi le iniziative di consultazione concluse e quelle in corso,
indicando per ciascuna quantomeno:
- l'oggetto della consultazione;
- la tipologia (aperta / mirata);
- i soggetti coinvolti;
- il periodo di svolgimento.
Nel caso di consultazione aperta, nella sezione deve inoltre essere
pubblicato il documento di consultazione, sia nel caso dell'Air che
nel caso della Vir.
Delle consultazioni aperte è data notizia anche in una apposita
sezione del sito istituzionale del Governo. Per tale ragione, tutte
le iniziative di consultazione aperta devono essere comunicate al
DAGL prima dell'avvio.
La sezione dedicata alla consultazione, in ogni caso, non
sostituisce tutte le altre forme di comunicazione che le singole
amministrazioni intendano adottare in relazione a ciascuna iniziativa
(newsletter, comunicati stampa, ecc.).
b) Raccogliere i contributi
Quanto alle tecniche di consultazione utilizzabili, occorre innanzi
tutto sottolineare che non esiste una soluzione migliore in assoluto,
ma esistono soluzioni più o meno adatte a seconda dello scopo e del
caso specifico. In ogni caso, il ricorso a una molteplicità di
tecniche combinate tra loro aumenta la probabilità di ottenere
informazioni adeguate e di raggiungere un maggior numero di soggetti.
In generale, la selezione della tecnica di consultazione di volta
in volta più adeguata dipende dai seguenti elementi:
- obiettivi della consultazione (quali sono le informazioni
necessarie per ogni fase dell'analisi? Che grado di precisione e
attendibilità delle informazioni si persegue? Può essere utile
promuovere l'interazione tra i partecipanti e tra questi e
l'amministrazione?)
- soggetti da consultare (chi sono e che caratteristiche hanno i
destinatari della consultazione? Quali incentivi hanno a partecipare
e di quali risorse dispongono? Come si differenziano in termini di
capacità cognitive - se rilevante rispetto al tipo di intervento -?)
- risorse a disposizione dell'amministrazione (quali tempi devono
essere rispettati? Qual è il budget previsto per lo svolgimento
delle consultazioni? È necessario ricorrere a esperti esterni?)
- onerosità per i consultati (quali costi e tempi possono essere
sostenuti dai principali soggetti interessati per partecipare alla
consultazione?).
La scelta della tecnica dipende poi naturalmente dalla tipologia di
consultazione (aperta / mirata).
In particolare, nel caso delle consultazioni mirate, tra le
tecniche più diffuse e potenzialmente utili nel corso di un'Air o di
una Vir, possono essere ricordate:
- i focus group;
- le interviste semistrutturate;
- i panel;
- le indagini campionarie.
Nel caso delle consultazioni aperte, possono essere invece
ricordate:
- le audizioni pubbliche;
- i forum online.
Comune a entrambi i metodi è inoltre la tecnica del notice and
comment, la quale può - a seconda dei casi - essere riservata a
soggetti prestabiliti (configurando quindi una consultazione mirata)
o essere rivolta a tutti gli interessati (consultazione aperta).
In base al Regolamento, il ricorso al notice and comment è
comunque previsto (eventualmente accompagnato ad altre forme aperte o
mirate di consultazione) in tutti i casi di consultazione aperta,
tanto per l'Air che per la Vir. Il tempo concesso ai consultati per
inviare le proprie osservazioni deve essere "congruo" e comunque non
inferiore alle quattro settimane. Lo stesso requisito minimo è
fissato per le consultazioni aperte sul Piano biennale della Vir.
La tabella che segue fornisce una sintesi delle caratteristiche
delle principali tecniche di consultazione utilizzabili nell'Air e
nella Vir e dei relativi vantaggi e svantaggi. Esse differiscono non
solo per le modalità operative con cui sono svolte, ma anche per i
tempi di realizzazione, il grado di interazione tra i consultati (e
tra essi e l'amministrazione), il grado di onerosità e l'attitudine
a fornire informazioni di tipo prevalentemente qualitativo o
quantitativo. Inoltre, per alcune tecniche può essere necessario
ricorrere a personale specializzato che abbia maturato una specifica
esperienza (è il caso, ad esempio, dell'estrazione di un campione
per un'indagine statistica, della moderazione di un focus group,
ecc.).
In linea generale, inoltre, nei processi di consultazione per la
raccolta di osservazioni e commenti possono essere adottati due
approcci:
- proporre ai consultati una lista di questioni predefinite; tale
lista può assumere ad esempio la forma di un questionario da
somministrare on-line (cfr. Scheda 11) o di una traccia strutturata
da proporre nel corso di un focus group o di un'intervista;
- richiedere commenti in forma libera su uno o più temi generali
o su un documento di analisi e/o proposte formulato
dall'amministrazione.
È naturalmente possibile individuare delle soluzioni intermedie,
ad esempio ponendo un numero limitato di domande di carattere
generale all'interno del documento di consultazione. La differenza di
risorse e di capacità può guidare la scelta tra domande con
risposta a scelta multipla e risposte aperte.
Anche in questo caso, la scelta dipende da diversi elementi, primi
tra tutti la fase dell'analisi in corso di svolgimento e la base di
conoscenza già acquisita dall'amministrazione sull'argomento oggetto
di consultazione. In particolare, qualora l'amministrazione abbia
maturato una conoscenza approfondita dei fenomeni oggetto di
valutazione, il ricorso a un approccio più strutturato può
consentire di affinare l'analisi sugli specifici aspetti sui quali
permanga ancora incertezza o di valutare nel dettaglio le possibili
soluzioni già individuate dall'amministrazione. Inoltre, il ricorso
a liste di questioni predefinite rende più agevole la fase di
analisi dei risultati della consultazione (cfr. par. 11.4.3) ed è in
genere percepito da parte dei potenziali consultati come meno oneroso
rispetto alla richiesta di commenti in forma libera, potendo così
aumentare il tasso di partecipazione. Va d'altra parte considerato
che un approccio meno strutturato riduce l'influenza che l'ordine e
la formulazione dei quesiti necessariamente esercitano sui
consultati.

Tabella 1 - Sintesi delle caratteristiche delle principali tecniche
di consultazione nell'Air e nella Vir

Parte di provvedimento in formato grafico

Scheda 11 - Costruire un questionario

Nella costruzione di un questionario, il punto di partenza è
rappresentato dagli obiettivi della consultazione, così come
individuati nella fase di preparazione (cfr. par. 11.4.1). Il
questionario dovrebbe essere il più semplice e breve possibile,
limitandosi alle sole domande in grado di restituire le informazioni
necessarie all'amministrazione.
Un questionario di consultazione prevede in genere una
combinazione di domande a risposta chiusa (ossia con un numero
predefinito di risposte tra le quali il consultato è invitato a
scegliere) e di domande aperte (ossia che prevedono la possibilità
di formulare liberamente le proprie risposte). Il maggiore o minore
ricorso alle due tipologie di domande dipende dagli obiettivi
conoscitivi della consultazione. Va comunque tenuto presente, in
linea generale, che le risposte alle domande chiuse sono in genere
più semplici per i consultati e agevolano l'elaborazione dei
risultati. D'altra parte, le domande aperte consentono di raccogliere
una gamma di informazioni più ampie, offrendo ai rispondenti la
possibilità di argomentare le proprie posizioni e di fornire
ulteriori input all'amministrazione.
Occorre inoltre tener conto che la presenza di bias può incidere
anche sulle modalità di formulazione dei quesiti e sull'ordine degli
stessi. Le scienze comportamentali mostrano infatti che l'esito della
consultazione può dipendere dalla formulazione (indicando
alternativamente i comportamenti vietati o quelli permessi, i
vantaggi o i costi di una norma) e dall'ordine in cui i quesiti
vengono proposti. Ad esempio, le opinioni dei partecipanti alla
consultazione verosimilmente risentiranno del bias della conferma (la
tendenza a selezionare l'informazione favorevole alla propria
ipotesi; cfr. Scheda 1).
In ogni caso è sempre opportuno strutturare il questionario in
sezioni (ed eventualmente sottosezioni) corrispondenti a temi
comprensibili e significativi per i consultati. Ogni sezione potrebbe
prevedere, ad esempio, una serie di domande a risposta chiusa e un
box finale per spiegazioni e ulteriori commenti. È inoltre
necessario prevedere una sezione iniziale diretta all'identificazione
del rispondente e alla raccolta di informazioni rilevanti per
interpretarne il contributo (età, occupazione, settore di attività,
ecc.) alla luce dell'oggetto specifico della consultazione.
Una volta definita una prima bozza di questionario, è sempre
utile testarla, sottoponendola a un numero limitato di soggetti, con
la richiesta di segnalare eventuali problemi tecnici o di contenuto.
Il test può essere inoltre utile per stimare il tempo mediamente
necessario a rispondere al questionario e, eventualmente, ridurlo (un
tempo eccessivo può disincentivare alcuni soggetti, soprattutto
quelli non organizzati).
Nel caso in cui la consultazione sia diretta sia ad "addetti ai
lavori" che a "non addetti ai lavori", può essere utile dividere il
questionario in due parti, dedicate ciascuna a una diversa tipologia
di rispondente, o, in alternativa, formulare due distinti
questionari. È in ogni caso opportuno prestare molta cura alla
semplicità e alla chiarezza dei quesiti formulati, adattando il
linguaggio ai principali destinatari della consultazione (ad esempio,
evitando acronimi o espressioni tecniche e gergali nelle
consultazioni aperte rivolte al pubblico e, quindi, non riservate a
una comunità di specialisti).

11.4.3 Risultati della consultazione
a) Elaborare i contributi
Raccogliere, elaborare e organizzare sistematicamente i risultati
delle consultazioni svolte nel corso dell'Air e della Vir è una
condizione necessaria per sfruttare al meglio le informazioni
ottenute; inoltre, ciò consente di ottenere una visione d'insieme
dei punti di vista espressi da soggetti diversi sugli stessi temi,
nonchè di evidenziare chiaramente le aree non coperte dall'attività
di consultazione svolta (e valutare, dunque, se altre fonti
informative sono state adeguatamente interrogate al riguardo).
L'elaborazione dei risultati delle consultazioni è funzionale sia
a informare l'organo politico, sia a predisporre la documentazione
che sarà pubblicata (cfr. lett. b).
L'elaborazione dei contributi emersi nel corso delle consultazioni
sarà di tipo più o meno quantitativo in base alla tecnica di
consultazione utilizzata e, dunque, al numero di contributi raccolti.
In linea generale, nell'elaborare i risultati delle consultazioni,
l'amministrazione:
- predispone un elenco di chi ha partecipato a ogni
consultazione, distinguendo le diverse tipologie di stakeholders
(individui, esperti, rappresentanti di associazioni, organizzazioni,
ecc.);
- verifica in che modo i rispondenti coincidono con i soggetti
selezionati in fase di "mappatura degli stakeholders" (cfr. par.
11.4.1);
- valuta il grado di raggiungimento degli obiettivi conoscitivi
che ogni consultazione si prefiggeva;
- distingue tra opinioni e giudizi dei partecipanti, da una
parte, e dati quantitativi raccolti, dall'altra;
- verifica se i contributi pervenuti da soggetti rappresentativi
(ad esempio, associazioni imprenditoriali, sindacati, organizzazioni
non governative, ecc.) sono il frutto di consultazioni interne alle
rispettive organizzazioni;
- predispone un quadro di sintesi delle principali questioni
emerse e dei più rilevanti e/o frequenti suggerimenti pervenuti. Al
riguardo, per facilitare la valutazione qualitativa dei contributi
raccolti, è possibile innanzitutto analizzarli per categoria di
stakeholder e poi, per ogni categoria, evidenziare: coloro che sono a
favore o contro una proposta normativa; le principali modifiche
suggerite alla eventuale proposta dell'amministrazione; le principali
evidenze a supporto delle rispettive posizioni e una valutazione
della loro attendibilita'/robustezza. Nel caso in cui il numero di
risposte consenta elaborazioni quantitative (come, ad esempio, se si
è fatto ricorso a indagini campionarie o a notice and comment), è
preferibile fornire non solo la distribuzione percentuale del numero
di rispondenti e delle risposte, ma anche i relativi numeri assoluti.
b) Rendere noti i risultati delle consultazioni
La pubblicazione degli esiti delle consultazioni aumenta il grado
di trasparenza dell'attività normativa e rafforza il livello di
fiducia dei regolati nei confronti dell'amministrazione. Ciò, a sua
volta, ha effetti positivi sul grado di partecipazione, alimentando
un circolo virtuoso di interazione.
È bene sottolineare che, a meno che l'amministrazione abbia fatto
ricorso ad alcune specifiche tecniche di consultazione (ad esempio,
le indagini campionarie), i risultati delle consultazioni non sono
statisticamente rappresentativi: di ciò occorre tener conto nel
comunicare tali risultati sia all'organo politico che al pubblico.
Al termine di ogni consultazione, l'amministrazione dà conto dei
risultati emersi preferibilmente attraverso la pubblicazione, sulla
sezione del proprio sito dedicata alle consultazioni, delle seguenti
informazioni:
- descrizione delle consultazioni svolte in ogni fase
dell'analisi, distinguendo tra quelle ristrette e quelle aperte;
- documenti di consultazione messi a disposizione dei consultati;
- elenco dei soggetti che hanno partecipato a ogni consultazione
(sia ristretta che aperta), specificando quali tra essi rappresentano
associazioni, organizzazioni, ecc.;
- periodi in cui si sono svolte le consultazioni;
- risultati emersi da ogni consultazione: sintesi delle
principali osservazioni, suggerimenti e valutazioni prodotte dai
soggetti consultati, utilizzando a tal fine il lavoro svolto in sede
di elaborazione (cfr. lett. a).
In ogni caso, le suddette informazioni sono riportate nella
Relazione Air e Vir. Inoltre, il Regolamento prevede che, tanto
nell'Air quanto nella Vir, nei casi in cui si ricorra alla
consultazione aperta, i contributi ricevuti siano pubblicati sul sito
istituzionale dell'amministrazione "salvo diversa richiesta degli
autori o per ragioni di riservatezza".
Al fine di incentivare anche nel corso della consultazione il
dialogo tra partecipanti, può essere opportuno, in base ai contenuti
dell'intervento normativo, pubblicare i contributi via via ricevuti
durante la consultazione, piuttosto che unicamente alla fine del
processo.

11.4.4 La consultazione nei processi di valutazione europei
L'efficacia della partecipazione ai processi di valutazione
europei, sia in fase ascendente che nell'ambito del programma REFIT e
delle valutazioni ex post, dipende in misura determinante dalla
consultazione degli stakeholders nazionali.
Quest'ultima, infatti, nell'ambito dell'Air in fase ascendente può
fornire un contributo qualificato per raccogliere opinioni e
informazioni utili a:
- verificare se e in che misura il problema che la Commissione
intende risolvere sia rilevante anche per gli interessi nazionali,
evidenziando in particolare tutte le informazioni non adeguatamente
considerate a livello europeo;
- fornire dati quanto più possibile puntuali e aggiornati sui
destinatari diretti e indiretti della proposta normativa all'esame
della Commissione, evidenziando eventuali peculiarità nazionali che
possono incidere sull'efficacia o gli impatti delle norme europee in
via di definizione (ad esempio, prevalenza, in un determinato
settore, di microimprese e conseguente sproporzione dei costi di
adeguamento connessi alla proposta europea in discussione);
- suggerire opzioni alternative a quelle valutate dalla
Commissione, con particolare riguardo a modifiche anche parziali che
possono assicurare un rapporto costi/efficacia migliore per cittadini
e imprese italiane, ovvero una tempistica di attuazione che assicuri
un'implementazione sostenibile della nuova regolazione;
- valutare gli impatti nazionali delle opzioni elaborate dalla
Commissione, nonchè i principali effetti associati a opzioni
alternative che si intendono avanzare in vista della proposta finale
della Commissione o del dibattito in Consiglio UE.
Parimenti, nell'ambito delle procedure di valutazione ex post della
Commissione il contributo della consultazione degli stakeholders
nazionali può fornire evidenze empiriche utili a giudicare
l'efficacia, l'efficienza e la coerenza delle norme in esame, con
particolare riferimento alla specificità del contesto nazionale.
Nel programmare le consultazioni a livello nazionale, il vincolo
fondamentale e mai eludibile dell'amministrazione italiana è
costituito dalla tempistica dell'iter normativo europeo: la selezione
dei soggetti da consultare e lo svolgimento delle consultazioni
stesse devono avvenire in tempo utile e compatibile con il processo
normativo, sia per quanto concerne la fase di proposta della
Commissione, sia per quanto concerne i lavori del Consiglio UE.
A tal fine, selezionati gli atti da sottoporre ad Air ascendente (o
da valutare nell'ambito di REFIT), le principali attività da
realizzare sono:
- mappatura degli stakeholders nazionali da consultare in base al
relativo interesse per l'oggetto della valutazione e al possesso di
dati e informazioni rilevanti (cfr. Scheda 9);
- predisposizione di un documento di consultazione (cfr. par.
11.4.2) che evidenzi: i risultati delle analisi svolte dalle
istituzioni europee, con particolare riferimento ai profili
maggiormente rilevanti per il sistema italiano; le eventuali opzioni
in discussione; gli aspetti su cui sono esplicitamente sollecitati
contributi da parte degli Stati membri;
- svolgimento della consultazione dei soggetti selezionati,
ricorrendo alle tecniche più adatte, tenendo anche conto dei tempi a
disposizione;
- analisi dei contributi di cittadini, imprese e pubbliche
amministrazioni nazionali coinvolte.
Ferma restando l'autonomia dei diversi stakeholders nella
partecipazione diretta alle consultazioni promosse dalle istituzioni
europee, in relazione agli interessi sui quali si sia registrata
maggiore convergenza, l'amministrazione valuta l'opportunità di
utilizzare le opinioni ed evidenze emerse in vista della formulazione
della posizione del Governo italiano. In ogni caso, l'amministrazione
assicura un ritorno informativo ai soggetti che hanno partecipato
alle consultazioni sugli esiti delle stesse.

11.5 Valutare le consultazioni
Un elemento imprescindibile per garantire un'effettiva
partecipazione e trasparenza del processo decisionale è la
valutazione dei processi di consultazione posti in essere
dall'amministrazione. Tale attività mira a individuare i principali
punti di forza e le lacune delle strategie di consultazione, al fine
di diffondere le soluzioni che si sono rivelate più efficaci e
adottare correttivi rispetto ai punti di maggiore debolezza.
Questa fase, che riguarda sia le consultazioni chiuse che quelle
aperte, non si esaurisce in studi e approfondimenti isolati delle
iniziative di partecipazione poste in essere in occasione di una
specifica riforma, ma è di tipo continuo e sistematico. A tal fine,
è necessario raccogliere dati sulle consultazioni effettuate in un
determinato periodo di tempo (ad esempio, ogni anno), monitorando
almeno:
- il numero complessivo di consultazioni effettuate, distinto tra
quelle svolte a supporto delle Air e delle Vir;
- le tecniche utilizzate per ogni consultazione (cfr. par.
11.4.2);
- il numero di soggetti che hanno partecipato alle consultazioni,
classificati per tipologia (ad esempio, cittadini, imprese,
associazioni rappresentative, ONG, ecc.);
- le tipologie di stakeholders che sistematicamente non hanno
partecipato alle consultazioni.
Anche sulla base dei dati raccolti, la valutazione deve rispondere
alle seguenti domande:
- Le consultazioni svolte hanno consentito di raccogliere
informazioni e opinioni utili allo svolgimento dell'Air e della Vir
e, quindi, alla definizione o alla revisione delle norme oggetto di
analisi?
- Quali sono le tecniche di consultazione che, compatibilmente
con i vincoli da rispettare, si sono rivelate più efficaci?
- Ci sono motivi (ad esempio, inadeguate risorse organizzative,
finanziarie, professionali, ecc.) che hanno ostacolato un uso più
esteso delle tecniche di consultazione più efficaci e, più in
generale, il rispetto delle indicazioni contenute in questa Guida?
- Esistono categorie di destinatari che - sebbene invitati -
sistematicamente non partecipano alle attività di consultazione?
Quali sono i principali ostacoli che hanno determinato tale
atteggiamento (ad esempio, linguaggio usato nei documenti di
consultazione, timore di esporsi, mancanza di competenze, sfiducia
nell'amministrazione, tempi eccessivamente ridotti per partecipare,
sovrapposizione di consultazioni da parte di più amministrazioni,
ecc.)?
- Quali sono i correttivi che possono essere attuati per superare
i problemi emersi?
In definitiva, la valutazione delle strategie di consultazione
realizzate dovrebbe favorire un apprendimento istituzionale volto,
nel tempo, ad affinare sempre più i processi di partecipazione
realizzati dall'amministrazione, favorendo sia l'acquisizione
tempestiva di informazioni e opinioni, sia un'effettiva inclusione
degli stakeholders nel processo decisionale.

Bibliografia

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OECD/Korea Development Institute (2017), Improving Regulatory
Governance: Trends, Practices and the Way Forward, OECD Publishing,
Paris.

GUIDA ALL'ANALISI E ALLA VERIFICA DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

APPENDICI

Indice

Appendice 1 - La valutazione di impatti specifici
A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
B. Gli oneri informativi
C. L'impatto concorrenziale
D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea
Appendice 2 - Checklist per lo svolgimento dell'Air
Appendice 3 - Checklist per lo svolgimento della Vir
Appendice 4 - Modello di Piano biennale Vir

Appendice 1 - La valutazione di impatti specifici
In questo allegato si illustrano le modalità con cui svolgere
alcune valutazioni relative ad aspetti specifici, che possono
assumere rilievo per determinate iniziative normative:
A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
B. Gli oneri informativi prodotti su cittadini e imprese
C. L'impatto concorrenziale
D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea.

A. Gli effetti sulle piccole e medie imprese ("Test PMI")
1. Perchè una valutazione specifica per le PMI
La Legge 28 novembre 2005, n. 246, così come modificata dalla
Legge 11 novembre 2011 n. 180 ("Statuto delle imprese")1 , prevede
che le Relazioni Air diano conto, in un'apposita sezione, della
valutazione dell'impatto sulle piccole e medie imprese, PMI (art. 14,
c. 5-bis).

 1 "Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle
imprese".

La previsione dà seguito allo Small Business Act, un'iniziativa
promossa dalla Commissione europea per favorire la crescita e
l'innovazione delle PMI2 . Tra i principi enunciati nello Small
Business Act rientra infatti l'esigenza di regolare pensando
"anzitutto in piccolo". In quest'ottica, la Commissione si è
impegnata a valutare rigorosamente l'impatto delle iniziative
legislative e amministrative sulle PMI ("Test PMI")3 , integrandone i
risultati nella formulazione delle proposte, e ha invitato gli Stati
membri ad adottare iniziative analoghe.

 2 Commission of the European Communities, Communication from the
Commission to the Council, the European Parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of
the Regions: Think Small First - A "Small Business Act" for
Europe, Com(2008) 394 Final, Brussels, 25.6.2008.
 3 Il Test PMI è integrato nella metodologia di analisi d'impatto
della regolazione della Commissione europea.

L'esigenza di dedicare valutazioni specifiche alle PMI - e, in
particolare, alle microimprese - deriva dal fatto che queste possono
risentire dei costi della regolazione in misura più rilevante
rispetto alle imprese di maggiori dimensioni. Da un lato, infatti, le
PMI non godono di altrettante economie di scala nello svolgimento
degli adempimenti amministrativi e nell'adeguamento dei propri
processi e prodotti alle previsioni normative. Dall'altro,
soprattutto nel caso di imprese di minori dimensioni, esse non
dispongono di personale da dedicare a tali attività, le quali sono
quindi spesso affidate a soggetti esterni all'azienda (con
conseguente aumento dei costi) o, a seconda dei casi, svolte dallo
stesso titolare (e quindi con un costo comunque superiore a quello
che si sarebbe potuto sostenere delegando le attività a impiegati
dell'azienda).
D'altra parte la vitalità delle PMI costituisce un fattore
fondamentale per promuovere la crescita economica in Europa e, in
modo ancora più evidente, in Italia, dove il tessuto produttivo è
caratterizzato da una larghissima presenza di imprese di ridotte
dimensioni (oltre il 95% delle imprese attive ha meno di 10 addetti4
).

 4 Istat, Rapporto annuale 2016 - La situazione del Paese, maggio
2016, p. 155

2. Il "Test PMI" nell'Air
Nella definizione delle scelte di natura regolatoria è quindi
importante tenere presenti le difficoltà che le PMI possono
incontrare nell'adempiere alle previsioni normative e le eventuali
sproporzioni di costo che esse possono di conseguenza subire in
relazione alle loro limitate dimensioni.
Nel corso dell'Air, ciò richiede di:
- analizzare i costi diretti e gli altri effetti prodotti sulle
PMI dalla regolazione in corso di elaborazione;
- utilizzare tali informazioni per formulare proposte che evitino
regolamentazioni sulle PMI non necessarie o eccessivamente onerose,
identificando, laddove possibile, soluzioni mirate.
Tale valutazione non va riservata ai provvedimenti che riguardino
specificamente le imprese. La finalità del Test è infatti quella di
evidenziare gli effetti (in particolare avversi) sulle PMI di
qualunque provvedimento che incida su di esse, anche se riferito a
materie apparentemente estranee al settore delle attività produttive
(ad esempio, norme in tema di ambiente, salute, ecc.).
In ogni caso, il Test PMI non costituisce un'analisi separata e
aggiuntiva rispetto al normale percorso di analisi, ma ne forma parte
integrante, permettendo di evidenziare, nell'ambito delle attività
già svolte, gli effetti riferiti alle PMI. Di conseguenza, nel caso
di provvedimenti rilevanti in termini di effetti sulle imprese, la
specificità delle PMI va presa in considerazione in ciascuna fase
dell'Air, a partire dall'analisi delle motivazioni dell'intervento
(nell'ambito della quale è già opportuno stabilire, in via
preliminare, se le PMI siano o meno interessate dai problemi
individuati o se li condizionino in qualche modo), fino ad arrivare
alla pianificazione delle attività di monitoraggio e valutazione
(che dovrebbero evidenziare, laddove degni di nota, gli effetti
differenziali prodotti dagli interventi sulle diverse tipologie di
impresa). La realizzazione di una valutazione specifica per le PMI
richiede tuttavia una speciale attenzione in alcune fasi dell'Air, e
in particolare nella:
- definizione del contesto, con particolare riferimento alla
identificazione dei destinatari (cfr. par. 5.1);
- elaborazione delle opzioni di intervento (cfr. par. 5.3);
- valutazione e comparazione delle opzioni (cfr. par. 5.4 e 5.5).
Alla illustrazione e comparazione degli effetti sulle PMI delle
opzioni attuabili è dedicata una sezione specifica della Relazione
Air.

2.1 Identificazione dei destinatari
L'identificazione dei destinatari costituisce una fase fondamentale
e, in qualche modo, preliminare del Test PMI, in quanto consente di
verificare l'opportunità di condurre, anche nelle fasi successive,
una valutazione specifica per le imprese di minori dimensioni.
Mentre l'individuazione delle PMI tra i destinatari diretti
dell'intervento risulta piuttosto agevole, la loro collocazione tra
quelli indiretti richiede un'analisi ad hoc, fondata
sull'osservazione dei diversi fenomeni che possono avere, anche
soltanto in via mediata, conseguenze sull'attività di impresa. Tra
questi, è opportuno considerare, in particolare, quelli in grado di
produrre effetti:
a) sui consumatori che si rivolgono alle PMI;
b) sulle imprese concorrenti delle PMI (o potenziali tali);
c) sulle imprese con esse interdipendenti (ossia, utilizzatrici
di prodotti delle PMI come input nei propri processi produttivi o,
viceversa, produttrici di beni utilizzati come input nei processi
produttivi delle PMI).
Una volta verificata la presenza di PMI tra i destinatari (diretti
o indiretti) dell'intervento, queste vanno opportunamente
quantificate e, laddove l'intervento in esame comporti effetti
significativamente differenziati sulle diverse tipologie di impresa,
distinte in sotto-categorie. A seconda delle circostanze, potrebbe
essere ad esempio opportuno segmentare le PMI coinvolte
dall'intervento sulla base di fattori quali:
a) la dimensione5 ;

 5 È possibile ad esempio suddividere ulteriormente le PMI tra
microimprese (1-9 addetti), piccole imprese da (10-49
addetti) e medie imprese (50-249 addetti).

b) la forma giuridica;
c) il settore di attività;
d) la collocazione geografica.
Oltre alla numerosità, in questa fase di analisi preliminare può
essere utile raccogliere anche altre informazioni quantitative in
grado di esprimere il peso delle diverse sotto-categorie individuate
(ad esempio, il numero di addetti, il fatturato, ecc.), in modo da
ottenere un primo quadro delle caratteristiche delle imprese e dei
settori coinvolti dall'intervento regolatorio oggetto di valutazione.

2.2 Elaborazione delle opzioni di intervento
Nel caso in cui l'analisi dei destinatari abbia mostrato che
l'intervento può generare effetti rilevanti per le PMI, nella fase
di elaborazione delle opzioni sarà necessario valutare, in relazione
ad esse, il ricorso a soluzioni mirate e flessibili che consentano di
rispettare il principio di proporzionalità.
La scelta delle misure da adottare dipenderà, caso per caso, dalle
specifiche caratteristiche delle norme oggetto di valutazione. In
particolare, laddove le PMI risultino tra i destinatari diretti
dell'intervento, tra le opzioni da considerare sono ricomprese le
seguenti:
a) esenzioni totali: esclusione delle PMI dal campo di
applicazione dell'intervento;
b) esenzioni parziali: esclusione di alcune categorie di PMI (ad
esempio, sulla base della dimensione o del settore di attivita') dal
campo di applicazione dell'intervento;
c) esenzioni temporanee: fissazione di periodi di transizione che
prevedano tempistiche più flessibili per le PMI per adeguarsi al
nuovo regime;
d) riduzioni: esenzione di tutte o di alcune categorie di PMI da
particolari obblighi; semplificazione degli stessi (ad esempio,
fissazione di requisiti di conformità meno stringenti o di obblighi
di informazione ridotti); riduzione della relativa frequenza;
e) aiuti finanziari diretti: previsione di rimborsi per
compensare i costi affrontati dalle PMI per il passaggio al nuovo
regime (laddove compatibili con la normativa vigente in materia di
aiuti di Stato);
f) azioni di supporto: campagne di informazione o formazione e
altre forme di sostegno mirate per le PMI.

2.3 Valutazione e comparazione delle opzioni
Qualora le fasi precedenti dell'analisi abbiano mostrato che
l'intervento regolatorio può generare effetti rilevanti per le PMI,
la valutazione delle opzioni deve tenere in considerazione in modo
specifico questo aspetto, analizzando (a livello qualitativo e,
laddove possibile e opportuno, anche a livello quantitativo) in che
misura gli effetti positivi e negativi associati a ciascuna si
distribuiscano sulle imprese in funzione della relativa dimensione.
In questa fase assume particolare rilievo l'analisi dei costi
associati alla nuova regolazione, i quali, come già evidenziato,
possono pesare sulle PMI (e sulle microimprese in particolare) in
modo sproporzionato rispetto alle imprese di maggiori dimensioni.
Nell'effettuare tale valutazione, è necessario tenere presenti, in
primo luogo, le diverse tipologie di costi diretti della regolazione:
• fiscali, ossia quelli che derivano dal versamento di somme di
denaro alla PA (tasse, bolli, diritti, ecc.);
• di conformità sostanziale, ossia quelli che derivano
dall'adeguamento di comportamenti, di attività, di processi
produttivi o di prodotti (ad esempio, dall'adozione di misure di
prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro);
• amministrativi, ossia quelli che derivano dalla raccolta,
elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti (cfr. capitolo B di questa Appendice).
Oltre ai costi diretti, a seconda della natura dell'intervento,
può essere inoltre opportuno considerare anche effetti indiretti e
di più lungo periodo, e in particolare quelli legati a:
• fattori produttivi (accesso al credito, disponibilità di
particolari competenze sul mercato del lavoro, ecc.);
• comportamenti delle imprese concorrenti o interdipendenti;
• attitudini dei consumatori;
• innovazione;
• impatto concorrenziale, con particolare riferimento alla
struttura del mercato e all'eventuale creazione o rafforzamento di
barriere in ingesso in uscita (cfr. capitolo C di questa Appendice).
Infine, laddove dalla valutazione emerga un impatto negativo
significativo sulle PMI per l'opzione successivamente scelta,
l'amministrazione motiverà l'impossibilità di introdurre regole
meno onerose per questa categoria di imprese nella sezione della
Relazione Air dedicata alla motivazione dell'opzione preferita.

3. Il "Test PMI" nella Vir
Coerentemente con quanto previsto per l'Air, nel corso della Vir
occorre valutare in modo specifico l'impatto dei provvedimenti
analizzati sulle PMI. Anche in questo caso, lo scopo è quello di
individuare eventuali sproporzioni di costo subite dalle PMI in
relazione alle relative dimensioni (con particolare riferimento alle
microimprese), al fine di identificare interventi di semplificazione
e di "riequilibrio" del carico burocratico.
Il primo passo da compiere per realizzare questa valutazione è
rappresentato dalla verifica della presenza di PMI tra i destinatari
dell'intervento. A tal fine, in analogia a quanto indicato per l'Air,
è necessario prendere in considerazione non soltanto le norme che si
rivolgono in modo diretto alle imprese, ma anche quelle che possono
incidere, sebbene in modo soltanto mediato, sulla loro attività,
producendo effetti sui consumatori, sulle imprese concorrenti o su
quelle interdipendenti (committenti e fornitrici).
Una volta verificata la presenza di PMI tra i destinatari (diretti
o indiretti) dell'intervento, queste vanno quantificate e segmentate
in opportune sotto-categorie, distinguendo, laddove significativo per
l'analisi degli effetti dell'intervento, in base alla dimensione,
alla forma giuridica, al settore di attività, alla collocazione
geografica, ecc. Come nel caso dell'Air, in questa fase di analisi
preliminare potrebbe essere utile rilevare, oltre alla numerosità,
anche altre informazioni quantitative in grado di esprimere il peso
delle diverse sotto-categorie individuate, quali, ad esempio, la
quota di addetti sul totale, il fatturato complessivo, ecc.
In ogni caso, per ciascuna sotto-categoria considerata vanno
individuati e analizzati i principali effetti associati agli
interventi, dedicando, come nel caso dell'Air, particolare attenzione
a quelli negativi, i quali tendono più frequentemente a distribuirsi
in modo sproporzionato in relazione alle dimensioni dell'impresa.
Nell'effettuare tale analisi, oltre ai costi diretti della
regolazione (fiscali, di conformità sostanziale e amministrativi),
può essere opportuno considerare anche gli eventuali effetti
indiretti e di più lungo periodo, quali quelli legati alla
disponibilità dei fattori produttivi, all'impatto concorrenziale,
ecc. (cfr. supra, par. 2.3).
Al fine di ottenere risultati utili all'individuazione di eventuali
sproporzioni, gli effetti rilevati per le PMI (e quelli rilevati per
le microimprese in particolare) vanno infine comparati con quelli
rilevati per le altre imprese, rapportandoli a variabili
significative della dimensione, quali il numero di addetti, il
fatturato, ecc.

4. Test PMI e consultazioni
L'effettuazione di valutazioni specifiche per le PMI richiede,
tanto nell'Air che nella Vir, la raccolta e l'analisi di informazioni
mirate allo scopo. Ciò riguarda, oltre al ricorso a fonti
statistiche e amministrative in grado di fornire questo tipo di
dettaglio, anche la conduzione delle consultazioni.
Ai fini delle valutazioni da realizzare nell'ambito del Test PMI
risulta infatti essenziale ottenere dagli stakeholders un feedback
sui potenziali effetti delle proposte formulate dall'amministrazione
sulle imprese di piccole e medie dimensioni (nel caso dell'Air) o
sull'efficacia e sugli effetti degli interventi analizzati (nel caso
della Vir), in particolare in relazione:
a) ai cambiamenti imposti dalla regolazione alle loro attività o
ai loro prodotti;
b) alle relative conseguenze in termini di costi.
D'altra parte, al decrescere della dimensione aziendale aumentano
le difficoltà di un coinvolgimento delle imprese nei processi di
consultazione.
Nel corso delle consultazioni, nel caso di provvedimenti con
effetti potenzialmente rilevanti per le PMI è quindi importante:

1. favorire la presenza e la partecipazione attiva delle
associazioni rappresentative delle PMI;

2. utilizzare in modo efficace strumenti di consultazione
telematica (consultazioni online e forum);

3. valutare l'opportunità di utilizzare metodi mirati al
coinvolgimento delle PMI e a "basso costo" per queste ultime, quali
focus group, tavoli di discussione, panel, studi di caso, ecc.

B. Gli oneri informativi
1. Cosa sono gli oneri informativi
In base all'articolo 14, comma 5-bis, della Legge 246/2005, per
onere informativo si intende "qualunque adempimento comportante
raccolta, elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti alla pubblica amministrazione". In altri
termini, un onere informativo consiste nell'obbligo, posto in capo a
un'impresa o a un cittadino, di fornire informazioni sulla propria
attività. Sono quindi esclusi dalla definizione tanto gli obblighi
di natura fiscale, quanto gli obblighi relativi alla modifica di
comportamenti, di attività, di processi produttivi o di prodotti
(cfr. Scheda 12).

Scheda 12 - Oneri informativi e costi amministrativi: definizioni
(DPCM 25 gennaio 2013)

"In base alle definizioni riconosciute a livello internazionale,
i costi amministrativi sono i costi sostenuti dalle imprese e dai
cittadini per adempiere a un onere (o "obbligo") informativo (OI),
ossia all'obbligo giuridico di fornire informazioni sulla propria
attività.
Un OI si configura quindi ogni qualvolta una norma imponga a
determinate categorie di cittadini o di imprese (o alla generalità
degli stessi) di raccogliere, produrre, elaborare, trasmettere o
conservare informazioni e documenti, anche nel caso di provvedimenti
che generino benefici per i destinatari (come, ad esempio, nel caso
di domande di sussidio).
Per generare un OI non è necessario che ai cittadini o alle
imprese sia richiesta la trasmissione di informazioni ad autorità
pubbliche. Talora, infatti, le norme impongono ai soggetti
interessati di raccogliere informazioni da conservare per essere
fornite su richiesta o verificate in caso di ispezione (come, ad
esempio, nel caso della tenuta di registri).
Non rientrano viceversa nella definizione di OI nè gli obblighi
di natura fiscale, ossia quelli che consistono nel versamento di
somme di denaro a titolo di imposte di varia natura, nè gli obblighi
relativi alla modifica di comportamenti, di attività, di processi
produttivi o di prodotti (quali, ad esempio, l'adozione di misure di
prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro)".

2. La valutazione degli oneri informativi nell'Air
Le relazioni Air devono dare conto, in un'apposita sezione6 , degli
oneri informativi e dei relativi costi amministrativi introdotti o
eliminati a carico di cittadini e imprese.

 6 Art. 14, c. 5-bis della Legge 28 novembre 2005, n. 246, così come
modificata dalla Legge 11 novembre 2011, n. 180 "Norme per
la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese".

La finalità di questa previsione è quella di evitare un carico
burocratico eccessivo per i destinatari delle norme, eliminando e
prevenendo l'introduzione di oneri ridondanti o sproporzionati
rispetto alla tutela degli interessi pubblici.
In attuazione dell'articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180,
i criteri da seguire per individuare gli oneri informativi e stimare
i relativi costi ai fini della redazione della Relazione Air sono
stati stabiliti con il DPCM 25 gennaio 2013, "Criteri per
l'effettuazione della stima dei costi amministrativi di cui al comma
5-bis dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, ai sensi
del comma 3, dell'articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180".
Il decreto contiene un documento di linee guida, cui si rimanda per
la descrizione degli aspetti tecnici, che accompagna le
amministrazioni responsabili nel percorso di quantificazione,
illustrando le fasi e i singoli passi operativi da svolgere (cfr.
Scheda 13). Al fine di fornire alle amministrazioni un parametro di
riferimento, il documento contiene anche una griglia di costi
standard, costruita sulla base dei risultati delle passate attività
di misurazione, cui fare riferimento per la produzione delle stime.

Scheda 13 - Fasi del processo di stima dei costi amministrativi (DPCM
25 gennaio 2013)

Per stimare i costi amministrativi è necessario individuare, in
ciascun nuovo provvedimento, le disposizioni che introducono o
eliminano obblighi informativi rispetto alla disciplina precedente.
La successiva quantificazione deve essere realizzata considerando che
i costi associati annualmente a un obbligo informativo dipendono dal
costo medio dello stesso e dal numero di volte in cui questo è
realizzato nell'anno:
Costi amministrativi annuali = Costo medio Obbligo informativo x
Numero annuo adempimenti
Il percorso per individuare e per stimare i costi sulla base di
questa formula può essere articolato in dieci passi operativi, a
loro volta riconducibili a quattro distinte fasi di analisi:

Parte di provvedimento in formato grafico

Le linee guida contenute nel DPCM 25 gennaio 2013 illustrano nel
dettaglio ciascun passo operativo, riportando una serie di
indicazioni puntuali e di esempi utili al processo di stima.

3. La valutazione degli oneri informativi nella Vir
Coerentemente con le valutazioni operate nel corso dell'Air (cfr.
par. 2), anche nel caso della Vir va verificato il carico di oneri (o
obblighi) informativi, ossia di adempimenti relativi alla "raccolta,
elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di
informazioni e documenti", generato dai provvedimenti analizzati.
La finalità è quella di individuare possibili margini di
semplificazione nella regolazione vigente attraverso la eliminazione
o riduzione degli oneri ridondanti o sproporzionati rispetto alla
tutela degli interessi pubblici coinvolti.
Il primo passo da realizzare a tal fine è costituto
dall'individuazione, negli atti normativi sottoposti a valutazione,
delle diposizioni che impongano oneri informativi a carico di
cittadini o imprese.
Una volta individuati e analizzati tali oneri, ai fini di una prima
valutazione, di carattere qualitativo, è possibile ricorrere alla
checklist proposta dal DPCM 25 gennaio 2013 per le analisi dei nuovi
provvedimenti, opportunamente riadattata in funzione di un'analisi
della disciplina vigente (cfr. Scheda 14).

Scheda 14 - Checklist per l'analisi qualitativa degli oneri
amministrativi (DPCM 25 gennaio 2013)

Parte di provvedimento in formato grafico

Laddove utile e proporzionato rispetto alla portata degli
interventi analizzati, oltre a un'illustrazione degli oneri
informativi imposti a cittadini e imprese e a una loro valutazione di
tipo qualitativo, può essere opportuno pervenire a una
quantificazione dei costi ad essi associati.
La quantificazione offre infatti un parametro più oggettivo per
l'individuazione delle principali esigenze di semplificazione del
quadro regolatorio vigente, restituendo informazioni sul peso di
ciascun adempimento e delle attività che i soggetti regolati
svolgono per rispettarlo ed evidenziando, così, in modo immediato i
nodi di complicazione da affrontare in via prioritaria.
La metodologia per quantificare gli oneri amministrativi più
diffusa in Europa è costituita dallo Standard cost model (SCM),
utilizzata da alcuni anni anche in Italia dal Dipartimento della
funzione pubblica nelle attività di misurazione degli oneri
amministrativi (MOA).
Nella versione originaria, rivolta agli adempimenti a carico delle
imprese, essa si basa su una rilevazione dei costi sostenuti per
svolgere gli adempimenti amministrativi derivanti sia dal ricorso a
eventuali intermediari (costi esterni) sia dal tempo dedicato dal
personale interno (costi interni), ed è realizzata attraverso la
consultazione di esperti e indagini presso le imprese. Analogamente,
per le misurazioni dedicate ai cittadini, i successivi adattamenti
della metodologia si basano sulla rilevazione dei tempi impiegati per
lo svolgimento degli adempimenti e delle eventuali spese vive
collegate (ad esempio, i costi di trasporto sostenuti per raggiungere
gli uffici pubblici).
Per una descrizione dettagliata della metodologia e un
approfondimento sugli aspetti tecnici delle rilevazioni condotte dal
Dipartimento della funzione pubblica si rimanda alla documentazione
sulla MOA predisposta dal Dipartimento per la funzione pubblica .

C. L'impatto concorrenziale
1. Perchè una valutazione specifica dell'impatto concorrenziale
È evidente come, tra gli impatti da valutare sui destinatari
diretti e indiretti degli interventi normativi, quelli concorrenziali
siano di sostanziale importanza per qualificare in modo positivo
l'intervento pubblico. Al riguardo, in queste linee guida si
condividono l'approccio e le indicazioni operative elaborate in
materia dall'OCSE7 .

 7 ". Government action routinely is designed to promote and protect
important public policy goals. There usually are multiple
ways to achieve these goals. Because consumers typically
are better off when there is more, rather than less,
competition, it is valuable to assess effects on
competition when considering these options. Such
assessments are best performed early in the process of
developing policies .".Cfr. Introduzione a OECD, "Manuale
per la valutazione dell'impatto concorrenziale della
regolazione", Voll. 1 e 2 (disponibile sul sito
www.oecd.org/competition/toolkit), cui si rinvia per una
illustrazione approfondita della valutazione di impatto
concorrenziale.

Peraltro, anche sulla base di quanto disposto dal comma 1
dell'articolo 14, Legge 28 novembre 2005, n. 246, tra gli impatti
più significativi di cui tenere sempre conto nel corso di un'Air, vi
sono quelli di tipo concorrenziale. Inoltre, anche a fronte di quanto
disposto dall'art. 7 del Regolamento, l'analisi d'impatto
concorrenziale è condizione necessaria per un'eventuale richiesta di
esenzione dall'Air: è possibile infatti chiedere l'esenzione solo
per quei provvedimenti che, all'esito di tale analisi, risultano
avere un impatto non rilevante sulla concorrenza.
Conseguentemente, la valutazione dell'impatto concorrenziale,
indipendentemente dalla tipologia di provvedimento in esame, si
articola in due fasi:
a) L'applicazione preliminare di un "Test concorrenziale", volto
a evidenziare se le disposizioni che si intendono introdurre, (così
come risultano dall'opzione preferita), sono potenzialmente
suscettibili di restringere la concorrenza, e a identificare i
possibili correttivi che, nel rispetto degli obiettivi perseguiti
dall'intervento, possono ridurre o eliminare i potenziali pregiudizi
alla concorrenza.
b) Una valutazione più approfondita, laddove la risposta ad
almeno una delle domande di cui si compone il Test sia affermativa.
Inoltre, il Regolamento stabilisce che, con specifico riferimento
ai disegni di legge governativi e i regolamenti che introducono
restrizioni all'accesso e all'esercizio di attività economiche, la
Relazione Air è trasmessa dall'amministrazione proponente al DAGL
successivamente all'acquisizione del parere dell'Autorità garante
della concorrenza e del mercato8 , unitamente a tale parere.
L'individuazione dei disegni di legge o regolamenti che introducono
restrizioni all'accesso e all'esercizio di attività economiche va
appunto eseguita attraverso il Test concorrenziale: in relazione alle
proposte che, all'esito del Test, risultano potenzialmente dannose
per la concorrenza l'amministrazione chiede il parere di cui all'art.
34, decreto-legge 201/2011. La valutazione approfondita di cui alla
lett. b) è dunque effettuata, per i disegni di legge governativi o i
regolamenti, sulla base del parere dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato. Restano, naturalmente, ferme tutte le
prerogative che la legge attribuisce a tale Autorità. All'esito del
parere dell'Autorità, l'amministrazione proponente ha, quindi, la
possibilità di eliminare o comunque alleviare l'eventuale impatto
anticoncorrenziale della proposta d'intervento, adeguando
opportunamente le previsioni ivi contenute secondo i suggerimenti
eventualmente avanzati dall'Autorità. Nella Relazione Air occorre
dare conto, per ogni domanda di cui si compone il Test
concorrenziale, delle valutazioni svolte dall'amministrazione;
inoltre, sono indicate le modifiche eventualmente apportate
all'opzione preferita a seguito del parere reso dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato.

 8 Ai sensi dell'articolo 34 del Decreto Legge 6 dicembre 2011, n.
201 convertito con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011,
n. 214.

2. L'impatto concorrenziale nell'Air
Come già per il Test PMI, la premessa per la fattibilità
dell'analisi d'impatto concorrenziale è che nelle fase precedenti
dell'Air si siano individuati in modo analitico i destinatari diretti
e indiretti dell'intervento di regolazione: ciò costituisce un vero
e proprio pre-requisito senza il quale l'analisi di impatto
concorrenziale non è concretamente attuabile.
Il "Test concorrenziale", coerentemente con quanto riportato nel
relativo manuale dell'OCSE, si articola quindi su quattro domande che
occorre porsi in riferimento agli effetti dell'intervento proposto:
a) Si introducono limiti al numero e alla varietà dei fornitori?
b) Si limita la capacità concorrenziale dei fornitori?
c) Si riducono gli incentivi delle imprese a competere in maniera
adeguata ed efficace?
d) Si limitano le possibilità di scelta e le informazioni
disponibili ai consumatori?
Sul tema, la Relazione Air è tenuta a dare conto delle valutazioni
che, in riferimento a ogni domanda, l'amministrazione ha svolto. Le
relative valutazioni devono, quindi, riferirsi quantomeno all'opzione
preferita, sebbene sia opportuno che l'amministrazione applichi il
Test concorrenziale a tutte le opzioni attuabili. In tal modo,
infatti, essa ha la possibilità di individuare in tempo utile i
possibili danni alla concorrenza associati a ogni alternativa
considerata, disponendo di una valutazione che può orientare
l'elaborazione e la scelta della proposta finale.
Di seguito si illustra nel dettaglio ognuna delle domande che
compongono il Test.

a) Si introducono limiti al numero e alla varietà dei fornitori?
Sono suscettibili di comprimere la concorrenza e aumentare il
rischio di collusione tra le imprese rimanenti, tutte quelle regole
che prevedono limitazioni, anche indirette, al numero d'imprese che
possono entrare in un mercato e fornire beni e servizi. È evidente
poi che, oltre ai potenziali entranti sul mercato, tali norme
danneggiano i consumatori, sia perchè favoriscono un aumento dei
prezzi, sia perchè riducono l'incentivo all'innovazione e alla
ricerca tecnologica. Rientrano in questa categoria le regole che:
- garantiscono diritti esclusivi a un'impresa per la fornitura di
determinati beni o servizi, creando di fatto situazioni di monopolio.
A meno di particolari situazioni (ad esempio, risorse non
duplicabili, che giustificano i c.d. "monopoli naturali"), tali
diritti dovrebbero essere evitati o, se effettivamente necessari,
limitati nella durata, considerati i danni provocati ai consumatori.
- Richiedono licenze, permessi o autorizzazioni che consentono di
operare su un certo mercato solo ad imprese che rispettano
determinati requisiti imposti dalla stessa norma.
- Limitano la capacità di fornitura di determinati beni o
servizi per alcuni tipi di imprese.
- Aumentano in maniera significativa i costi di entrata o di
uscita dal mercato per le imprese.
- Creano una barriera geografica alla capacità delle imprese di
fornire beni o servizi, all'investimento di capitali o al processo di
fornitura.

b) Si limita la capacità concorrenziale dei fornitori?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Limitano la capacità delle imprese di fissare i prezzi dei
beni o servizi forniti.
- Limitano la libertà delle imprese di pubblicizzare o
commercializzare i propri beni o servizi.
- Istituiscono criteri di misurazione della qualità del prodotto
che comportino vantaggi per determinati operatori rispetto ai
concorrenti, o che risultano superiori al livello prescelto da
consumatori informati.
- Aumentano in maniera significativa i costi di produzione per
alcune imprese rispetto ad altre (in particolare trattando i nuovi
entranti sul mercato in maniera diversa rispetto agli operatori già
presenti sullo stesso mercato).

c) Si riducono gli incentivi delle imprese a competere in maniera
adeguata ed efficace?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Creano un regime di auto-regolazione (cioè di definizione e
verifica delle regole di condotta dei soggetti appartenenti a un
settore a un ordine o un'associazione professionale) o co-regolazione
(che si verifica quando si attribuisce un riconoscimento normativo a
regole formulate almeno in parte da associazioni imprenditoriali o
professionali): in questi casi, anche a fronte di possibili benefici
(ad esempio, maggiore flessibilità nell'aggiornamento di standard e
prescrizioni; incentivi all'innovazione, ecc.) occorre verificare i
possibili rischi anticoncorrenziali derivanti dall'adozione di norme
che riducono gli incentivi a competere o che fissano requisiti di
qualificazioni tali da limitare l'entrata sul mercato di nuovi
soggetti.
- Richiedono o incoraggiano la diffusione d'informazioni sulla
produzione, sui prezzi, sulle vendite o sui costi del fornitore (con
i conseguenti rischi di collusione anche tacita).
- Esentano l'attività di un determinato settore o gruppo
d'imprese dall'applicazione della normativa nazionale sulla
concorrenza.

d) Si limitano le possibilità di scelta e le informazioni
disponibili ai consumatori?
Rientrano in questa categoria le regole che:
- Limitano la capacità di scelta del fornitore da parte dei
consumatori.
- Riducono la mobilità dei clienti tra i vari fornitori di beni
o servizio, aumentando i costi per passare a un fornitore diverso.
- Modificano in maniera sostanziale le informazioni necessarie ai
consumatori per effettuare scelte efficienti di acquisto.
Per i provvedimenti non sottoposti al parere dell'Autorità
Antitrust, nel caso in cui la risposta ad almeno una delle domande
che costituiscono il Test sia positiva, l'amministrazione
approfondisce gli impatti concorrenziali dell'intervento proposto,
anche attraverso l'ausilio della consultazione e rivede il contenuto
dell'opzione scelta in modo da eliminare o ridurre gli effetti
anticoncorrenziali. Della valutazione svolta si dà conto nella
Relazione Air.

3. L'impatto concorrenziale nella Vir
Coerentemente con quanto previsto per l'Air, nel corso della Vir
occorre valutare in modo specifico l'impatto concorrenziale dei
provvedimenti analizzati. L'obiettivo dell'analisi è quello di
verificare se l'introduzione della norma (o di un insieme di norme)
abbia ristretto la concorrenza al fine di identificare possibili
correttivi che, nel rispetto degli obiettivi perseguiti
dall'intervento, possono ridurre o eliminare i pregiudizi alla
concorrenza.
Anche nel caso della Vir, il "Test concorrenziale", si articola
nelle quattro domande che occorre porsi in riferimento agli impatti
effettivi dell'intervento (o dell'insieme degli interventi
analizzati). In particolare, occorre approfondire se e come
l'introduzione della norma abbia prodotto:
a) Limiti al numero e alla varietà dei fornitori.
b) Limiti alla capacità concorrenziale dei fornitori.
c) Riduzione agli incentivi delle imprese, a competere in maniera
adeguata ed efficace.
d) Limiti alle possibilità di scelta e alle informazioni
disponibili ai consumatori.
Il primo passo da compiere per realizzare questa valutazione è
rappresentato dalla verifica puntuale dei destinatari dell'intervento
prendendo in considerazione le norme che possono incidere, anche se
in modo soltanto mediato, sugli assetti concorrenziali, producendo
effetti sui consumatori o sulle imprese. Come per l'Air, nel caso in
cui la risposta ad almeno una delle domande che costituiscono il Test
sia positiva, l'amministrazione approfondisce gli impatti
concorrenziali delle norme oggetto di valutazione, anche al fine di
proporre modifiche normative che eliminino o riducano gli effetti
anticoncorrenziali che si sono verificati. Della valutazione svolta
si dà conto nella Relazione Vir.

D. Il rispetto dei livelli minimi di regolazione europea

1. Cos'è il "livello minimo di regolazione europea"
I commi 24-bis, 24-ter e 24-quater, dell'articolo 14 della Legge 28
novembre 2005, n. 246 stabiliscono che gli atti di recepimento di
direttive europee non possono introdurre o mantenere livelli di
regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive
stesse. Il superamento di tali livelli (noto anche come
"gold-plating") è consentito unicamente in relazione a circostanze
eccezionali valutate nella relazione Air. Le amministrazioni danno
conto, pertanto, del rispetto del livello minimo di regolazione,
ovvero motivano le ragioni che rendono necessaria l'introduzione o il
mantenimento di un livello superiore a quello minimo.
I richiamati commi 24-bis e seguenti riguardano l'introduzione e il
mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi
richiesti dall'atto europeo e trovano, pertanto, applicazione sia nel
caso in cui la direttiva europea da recepire si inserisca in un
ambito non ancora disciplinato - neanche parzialmente - a livello
nazionale, sia nel caso in cui la direttiva europea si inserisca in
un contesto già totalmente o parzialmente regolato da normativa
nazionale.
Per ciascun atto, il livello minimo di regolazione da rispettare è
determinato dalla direttiva europea da recepire.
La definizione del livello minimo si desume dal medesimo comma
24-ter, che specifica gli elementi di cui le amministrazioni devono
tener conto nel recepimento delle direttive europee al fine di non
introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori a quelli
minimi richiesti dalle direttive stesse. In particolare, in base al
comma 24-ter costituiscono livelli di regolazione superiori a quelli
minimi:
- l'introduzione o il mantenimento di requisiti, standard,
obblighi e oneri non strettamente necessari per l'attuazione delle
direttive;
- l'estensione dell'ambito soggettivo o oggettivo di applicazione
delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive, ove comporti
maggiori oneri amministrativi per i destinatari;
- l'introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o
meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente
necessari per l'attuazione delle direttive.
Da un punto di vista operativo, occorre distinguere i seguenti
casi:
1) la direttiva europea specifica uno o più elementi di cui al
comma 24-ter; in tali casi, qualunque superamento operato in sede di
recepimento va giustificato seguendo la procedura descritta di
seguito al par. 2;
2) la direttiva europea non specifica alcuno degli elementi di
cui al comma 24-ter e non ne rimette la definizione agli Stati
Membri; in tal caso, l'assenza di previsioni circa requisiti,
standard, oneri, obblighi, sanzioni, costituisce il livello minimo di
regolazione e l'introduzione o il mantenimento di un livello di
regolazione superiore va giustificato con le modalità indicate di
seguito al par. 2;
3) la direttiva europea contempla diverse alternative in ordine
agli elementi di cui al comma 24-ter, rimettendo la scelta agli
Stati; in tal caso, le amministrazioni, al fine di individuare il
livello minimo di regolazione, effettuano un'analisi comparativa
delle diverse alternative. L'analisi, fondata sulla valutazione dei
costi di ogni alternativa per i destinatari, è volta
all'individuazione di quella meno onerosa per i destinatari stessi,
la quale costituisce il livello minimo di regolazione; anche in tal
caso, l'introduzione o il mantenimento di un livello di regolazione
superiore va giustificato con le modalità indicate di seguito al
par. 2;
4) la direttiva europea demanda alle autorità nazionali la
definizione degli elementi di cui al comma 24-ter; in tal caso, il
livello minimo di regolazione non è predeterminato dalla direttiva.
Per i provvedimenti sottoposti ad Air, le amministrazioni dovranno
comunque privilegiare le opzioni che garantiscano minori oneri,
standard, requisiti e obblighi per i destinatari, anche attraverso la
definizione di procedure e meccanismi operativi che assicurino minori
oneri e tempi di attesa per i destinatari.

Scheda 14 - Esempio di individuazione dei livelli minimi di
regolazione

Esempio n. 1
Una nuova direttiva europea prevede che l'avvio di un'attività
imprenditoriale sia subordinato alla presentazione di una
autocertificazione da parte dell'interessato alla pubblica
amministrazione.
In tal caso, la direttiva esplicita il livello minimo. Qualunque
adempimento diverso dall'autocertificazione introdotto in sede di
recepimento costituirebbe un superamento del livello minimo di
regolazione che andrebbe giustificato.

Esempio n. 2
Una nuova direttiva europea non prevede adempimenti formali per
avviare un'attività economica in un determinato mercato, nè rimette
tale scelta agli Stati Membri.
In tal caso, la direttiva non prevede alcuna procedura
amministrativa per l'avvio dell'attività, per cui l'assenza di
qualunque adempimento costituisce il livello minimo di regolazione.
Se l'amministrazione ritiene necessario introdurre, in sede di
recepimento, un procedimento volto all'avvio dell'attività, dovrà
giustificarne l'adozione.

Esempio n. 3
Una nuova direttiva europea individua i requisiti inderogabili
per poter svolgere una determinata attività, lasciando agli Stati
Membri il compito di definire la relativa procedura di avvio.
I requisiti specificamente previsti dalla direttiva costituiscono
un livello minimo: se la norma di recepimento nazionale individua
requisiti ulteriori, questi costituiscono un superamento di tale
livello. Al contrario, l'amministrazione nazionale può definire
autonomamente le procedure e gli adempimenti relativi all'avvio
dell'attività e nel farlo confronterà le diverse opzioni tenendo
conto anche dei costi per i destinatari.

2. Giustificazione del superamento del "livello minimo di
regolazione europea" nell'Air
Qualora si renda necessario superare il livello minimo di
regolazione definito da una direttiva europea, ovvero mantenere un
livello di regolazione superiore a quello previsto da una
sopravvenuta direttiva in via di recepimento, l'amministrazione deve
giustificare tale scelta, dando conto della sussistenza di
circostanze eccezionali che giustificano tale superamento.
Nell'ambito dell'Air la valutazione delle opzioni che prevedono un
superamento del livello minimo di regolazione europeo è integrata
con le seguenti indicazioni:
1) valutazione dei maggiori oneri derivanti da requisiti,
standard e obblighi da introdurre o mantenere in sede di recepimento
e ulteriori rispetto al livello minimo di regolazione previsto dalla
normativa europea. La valutazione è svolta attraverso le seguenti
fasi:
a. descrizione dei maggiori oneri, standard, requisiti e
obblighi introdotti;
b. individuazione delle categorie di destinatari su cui essi
ricadono;
c. stima (di regola, riferita ad un anno solare) dei costi
associati agli standard, requisiti e obblighi ulteriori rispetto a
quelli che costituiscono il livello minimo di regolazione, tenendo
anche conto di sanzioni, procedure o meccanismi operativi previsti;
2) valutazione dell'eventuale estensione dell'ambito soggettivo,
stimando il numero e la tipologia dei soggetti ai quali sono estesi
oneri, standard, requisiti e obblighi, rispetto a quanto stabilito
dalla direttiva in via di recepimento.
3) descrizione e valutazione (di regola, riferita ad un anno
solare) dei benefici che derivano dal superamento del livello minimo
di regolazione e ne giustificano la necessità. La valutazione,
preferibilmente quantitativa, tiene conto del numero e della
tipologia di soggetti coinvolti; essa evidenzia i motivi per cui la
soluzione proposta consente di raggiungere gli obiettivi perseguiti
imponendo i minori costi di adeguamento possibili.
Anche nei casi in cui non è previsto lo svolgimento dell'Air,
l'amministrazione segue le indicazioni contenute in questo paragrafo:
gli esiti del processo valutativo sono riportati nella relazione
illustrativa, in modo da descrivere le circostanze eccezionali che
giustificano il superamento del livello minimo di regolazione.

3. Valutazione del superamento del "livello minimo di regolazione
europea" nella Vir
La scelta relativa all'eventuale mantenimento di un livello di
regolazione superiore a quello definito dalla normativa europea si
presenta non solo durante l'introduzione di una nuova norma (e,
quindi, nell'Air), ma anche durante la Vir. Quest'ultima costituisce,
a ben vedere, una opportunità ancora più significativa per
individuare in modo sistematico i casi in cui la normativa nazionale
impone oneri, standard, requisiti e obblighi inutilmente più gravosi
rispetto a quanto previsto dalla corrispondente disciplina europea e,
dunque, rappresenta un'occasione per verificare la loro perdurante
utilità, anche alla luce delle modifiche nel frattempo intervenute
sia nella normativa europea che in quella nazionale.
A tal fine, fermi restando i criteri di valutazione previsti nella
Vir (cfr. par. 9.5), l'amministrazione valuta, con il supporto della
consultazione degli stakeholders, gli effetti specificamente prodotti
dal gold-plating, in termini di benefici ottenuti a fronte dei
maggiori costi imposti ai destinatari. In particolare, la valutazione
deve dimostrare il valore aggiunto, anche in chiave comparata, delle
disposizioni non strettamente necessarie per il recepimento della
legislazione dell'UE. All'esito di tale valutazione,
l'amministrazione considera, per ogni disposizione che costituisce un
superamento del livello minimo di regolazione europea, l'opportunità
di mantenere o meno il gold-plating.
Ai risultati di tale valutazione è data evidenza specifica nella
Relazione Vir, la quale contiene anche la giustificazione del
mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli definiti
dalla normativa europea.

Appendice 2 - Checklist per lo svolgimento dell'Air

La checklist Air illustra le domande più significative da porsi
nello svolgimento dell'Air, in modo da garantirne completezza ed
efficacia nel supportare il processo decisionale. La sua funzione è,
quindi, quella di offrire uno strumento operativo alle
amministrazioni statali per la realizzazione dell'analisi.
La checklist è organizzata sulla base delle fasi di cui si compone
logicamente il processo di Air. Nello svolgimento dell'analisi va
tenuto presente che, sebbene tali fasi siano in qualche modo
sequenziali, il percorso di Air è per sua natura iterativo: ciascuna
fase può far emergere considerazioni ed evidenze che possono
suggerire un ripensamento dei risultati di una fase precedente9 .

 9 Ad esempio, la verifica di un impatto eccessivo, in termini di
costo, delle opzioni considerate sulle PMI potrebbe
comportare la formulazione di ipotesi di mitigazione o
esenzione in favore delle imprese di minori dimensioni,
suggerendo di rivalutare la definizione delle opzioni di
intervento. Allo stesso modo, l'eventuale scelta di un
target riferito agli indicatori di efficacia potrebbe
dipendere dal contenuto delle opzioni.

La checklist si compone di brevi domande e di box di
approfondimento, in cui si chiariscono i punti che in genere
risultano particolarmente critici per le amministrazioni. Essa è in
primo luogo uno strumento di supporto per l'amministrazione che
svolge l'Air: non è quindi solo volta ad assicurare il rispetto
formale delle fasi dell'analisi, ma anche a porsi le "domande giuste"
nel corso dell'istruttoria normativa, in modo da favorire
l'acquisizione di informazioni sui principali impatti attesi
dell'intervento, prima che sia definito lo schema di provvedimento.
In tal senso, le risposte alle domande poste possono essere fornite
solo grazie ad un lavoro che accompagna l'iter normativo e che,
dunque, precede l'elaborazione delle relazioni di accompagnamento
allo schema di provvedimento. La checklist va intesa, quindi, come un
ordinario strumento di lavoro a disposizione dell'amministrazione nel
suo complesso, poichè un'analisi preventiva degli impatti normativi
richiede una pluralità di conoscenze e un lavoro congiunto, che non
può prescindere dalla collaborazione delle direzioni e degli uffici
con competenze specifiche nelle materie oggetto di intervento.

Parte di provvedimento in formato grafico

Appendice 3 - Checklist per lo svolgimento della Vir

La checklist Vir illustra, per ognuna delle fasi di cui si compone
il percorso di verifica d'impatto della regolazione (Vir), le domande
più significative da porsi, in modo da garantire completezza e
qualità dell'analisi.
La sua funzione è, quindi, quella di offrire uno strumento
operativo che accompagni la realizzazione della verifica. Essa segue
il percorso disegnato nelle Linee guida e si compone di brevi domande
e di box di approfondimento, in cui si chiariscono i punti che in
genere risultano particolarmente critici per le amministrazioni.
La checklist è organizzata sulla base delle fasi di cui si compone
logicamente il processo di Vir. Nello svolgimento della verifica va
tenuto presente che, sebbene tali fasi siano in qualche modo
sequenziali, il percorso di Vir è per sua natura iterativo: ciascuna
fase può far emergere considerazioni ed evidenze che possono
suggerire un ripensamento dei risultati di una fase precedente.
La checklist è quindi soprattutto uno strumento di supporto per
l'amministrazione che svolge la Vir: essa non è solo volta a
garantire il rispetto formale delle fasi della verifica, ma anche a
porsi le "domande giuste" nel corso della valutazione, in modo da
trarre utili elementi e lezioni per migliorare il disegno,
l'organizzazione e la realizzazione delle Vir.
In tal senso, la checklist va intesa come un ordinario strumento di
lavoro a disposizione dell'amministrazione nel suo complesso, poichè
la verifica degli impatti normativi richiede una pluralità di
conoscenze e un lavoro congiunto, che non può prescindere dalla
collaborazione degli uffici con competenze specifiche nelle materie
oggetto di intervento.

Parte di provvedimento in formato grafico

Appendice 4 - Modello di Piano biennale Vir

PIANO BIENNALE VIR DEL MINISTERO [...] - [ANNI]

Parte di provvedimento in formato grafico

Allegato 2

Modello di Relazione Air
Provvedimento:
Amministrazione competente:
Referente dell'amministrazione competente:

SINTESI DELL'AIR E PRINCIPALI CONCLUSIONI
Fornire, al massimo in 2 pagine, una sintesi semplice e
comprensibile della valutazione effettuata (le motivazioni
dell'intervento; gli obiettivi perseguiti; le consultazioni
effettuate; l'opzione scelta e i relativi impatti).

1. CONTESTO E PROBLEMI DA AFFRONTARE
In questa sezione si descrive il contesto in cui si inserisce
l'intervento normativo. Si illustrano le esigenze e le criticità di
tipo normativo, amministrativo, economico, sociale, ambientale e
territoriale constatate nella situazione attuale, anche tenuto conto
del mancato conseguimento degli effetti attesi da altri
provvedimenti. Si riportano, inoltre, le evidenze di tipo
quantitativo che hanno supportato l'analisi, anche con riferimento al
numero dei potenziali destinatari, pubblici e privati,
dell'intervento, indicando le fonti informative utilizzate.

2. OBIETTIVI DELL'INTERVENTO E RELATIVI INDICATORI
2.1 Obiettivi generali e specifici
In questa sezione si riportano gli obiettivi che hanno guidato la
formulazione dell'intervento normativo, gerarchicamente e
temporalmente articolati e coerenti con i problemi di cui alla
sezione 1.

2.2 Indicatori e valori di riferimento
Si riportano gli indicatori, preferibilmente quantitativi,
associati agli obiettivi e i relativi valori di riferimento.

3. OPZIONI DI INTERVENTO E VALUTAZIONE PRELIMINARE
In questa sezione si descrivono le opzioni di intervento, inclusa
l'opzione zero, considerate nel corso dell'analisi di impatto. In
caso di recepimento di norme europee e di attuazione di deleghe
legislative, l'opzione zero è considerata solo ai fini della
valutazione delle opzioni alternative (cfr. Sez. 4).
Si illustra inoltre la valutazione preliminare delle opzioni
descritte, con riguardo a: vincoli normativi; efficacia;
proporzionalità; fattibilità (anche riferita alla disponibilità di
risorse e ai tempi di attuazione). Si indicano, quindi, le opzioni
che sono state considerate attuabili.

4. COMPARAZIONE DELLE OPZIONI E MOTIVAZIONE DELL'OPZIONE PREFERITA
4.1 Impatti economici, sociali ed ambientali per categoria di
destinatari
Si illustrano i risultati della comparazione delle opzioni
attuabili:
- principali impatti (benefici e costi attesi) per ciascuna
categoria di destinatari di cui alla sezione 1;
- principali impatti (benefici e costi attesi) per la
collettività;
- distribuzione temporale degli effetti considerati.
4.2 Impatti specifici
Si riporta la eventuale valutazione dei seguenti impatti:
A. Effetti sulle PMI (Test PMI)
B. Effetti sulla concorrenza
C. Oneri informativi
D. Rispetto dei livelli minimi di regolazione europea
4.3 Motivazione dell'opzione preferita
Si riporta la motivazione dell'opzione preferita alla luce della
valutazione e comparazione svolta.

5. MODALITÀ DI ATTUAZIONE E MONITORAGGIO
5.1 Attuazione
In riferimento all'opzione preferita si illustra la valutazione
delle condizioni giuridiche, organizzative, finanziarie, economiche,
sociali e amministrative che possono incidere in modo significativo
sulla concreta attuazione dell'intervento e sulla sua efficacia. Sono
indicati i soggetti responsabili dell'attuazione dell'intervento
regolatorio, specificandone le rispettive funzioni.

5.2 Monitoraggio
Si descrive il sistema di monitoraggio dell'intervento,
specificando i soggetti responsabili, le modalità e la periodicità
con cui saranno raccolti ed elaborati i dati e le informazioni
relative agli indicatori di cui alla Sez. 1. Tali informazioni sono
utilizzate anche ai fini della Vir.

CONSULTAZIONI SVOLTE NEL CORSO DELL'AIR
In questa sezione si dà conto delle consultazioni svolte nelle
varie fasi dell'analisi, riportando in particolare:
1. Una descrizione delle consultazioni svolte e delle relative
modalità di realizzazione;
2. L'elenco dei soggetti che hanno partecipato a ciascuna delle
consultazioni;
3. I periodi in cui si sono svolte le consultazioni;
4. I principali risultati emersi dalle consultazioni.
Nelle consultazioni non rientrano i pareri di organi istituzionali.

PERCORSO DI VALUTAZIONE
Si illustrano il gruppo di lavoro, indicando gli uffici e le
professionalità coinvolte, anche di amministrazioni diverse da
quella competente, nonchè le eventuali consulenze esterne. Si
descrivono le tappe del percorso di analisi, con indicazione delle
eventuali difficoltà incontrate.

Allegato 3

Modello di Relazione Vir
Provvedimento/i oggetto di valutazione:
Amministrazione competente:
Referente dell'amministrazione competente:

SINTESI DELLA VIR E PRINCIPALI CONCLUSIONI
Fornire, al massimo in 2 pagine, una sintesi semplice e
comprensibile della valutazione effettuata (cosa e perchè si è
valutato, consultazioni effettuate, principali domande di valutazione
e principali risultati, indicazioni conclusive).

1. OGGETTO DELLA VALUTAZIONE
In questa sezione si illustrano sinteticamente il provvedimento o i
provvedimenti sottoposti a valutazione e il motivo per cui si è
ritenuto di svolgere la Vir.

2. SITUAZIONE ATTUALE
Si riporta l'analisi del contesto di riferimento, in relazione agli
aspetti di natura giuridica, economica, sociale, ambientale e
territoriale, e dei principali problemi riscontrati. L'analisi è
corredata da evidenze qualitative e quantitative, indicando le
relative fonti informative. Si descrive, inoltre, il grado di
attuazione della normativa in esame, con riferimento, se del caso, ai
diversi livelli istituzionali coinvolti, illustrando le ragioni per
le quali si sono riscontrate eventuali difficoltà attuative.

3. LOGICA INIZIALE DELL'INTERVENTO
In questa sezione è illustrata la ricostruzione della logica
iniziale dell'intervento, indicando: i problemi che si intendevano
affrontare, gli obiettivi che si intendevano conseguire, gli
strumenti e le azioni previste per conseguire gli obiettivi, i
destinatari direttamente e indirettamente coinvolti e i risultati
attesi. Si descrive inoltre l'evoluzione del contesto rispetto alla
situazione antecedente l'intervento.

4. CRITERI E DOMANDE DI VALUTAZIONE
In questa sezione sono riportate le domande di valutazione
formulate, anche sulla base delle consultazioni effettuate, in
relazione ai quattro criteri fondamentali (efficacia, efficienza,
rilevanza, coerenza), agli di impatti specifici ari (effetti sulle
PMI, oneri amministrativi, effetti sulla concorrenza, gold-plating),
laddove applicabili, nonchè a quelli ulteriori, eventualmente
rilevanti (equità, supporto alla ricerca e innovazione,
sostenibilità, pari opportunità, ecc.).

5. VALUTAZIONE
In questa sezione sono illustrati modalità e risultati delle
valutazioni effettuate sulla base dei criteri e delle domande
adottati (cfr. sezione 4).
5.1 Valutazione dell'efficacia
5.2 Valutazione dell'efficienza
5.3 Valutazione della rilevanza
5.4 Valutazione della coerenza
5.5 Valutazioni d'impatti specifici (eventuale)
5.6 Altre valutazioni (eventuale)

6. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
In questa sezione sono riportate e motivate le principali
conclusioni delle valutazioni effettuate. Sono altresì riportate
indicazioni e raccomandazioni, in termini di contributo al processo
decisionale per futuri interventi (ad esempio: ipotesi di
revisione/abrogazione; misure volte a migliorare l'attuazione, o a
ridurre i costi; semplificazioni; eliminazione di incoerenze; ecc.).

CONSULTAZIONI EFFETTUATE NEL CORSO DELLA VIR
In questa sezione si dà conto delle consultazioni svolte nelle
varie fasi della valutazione, riportando in particolare:
- Una descrizione delle consultazioni svolte e delle relative
modalità di realizzazione;
- L'elenco dei soggetti che hanno partecipato a ciascuna delle
consultazioni;
- I periodi in cui si sono svolte le consultazioni;
- I principali risultati emersi dalle consultazioni.

PERCORSO DI VALUTAZIONE
Si illustrano il gruppo di lavoro, indicando gli uffici e le
professionalità coinvolte, anche di amministrazioni diverse da
quella competente, nonchè le eventuali consulenze esterne. Si
descrivono il sistema di monitoraggio di cui l'amministrazione si è
avvalsa e le tappe del percorso di valutazione, con indicazione delle
eventuali difficoltà incontrate.