1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 9 marzo - 24 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione - Norma di interpretazione autentica di precedente legge regionale - Carattere innovativo della norma impugnata - Irragionevolezza e violazione dei principi fondamentali in materia del governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione - Sostituzione di norma di interpretazione autentica, in realta' innovativa, dichiarata costituzionalmente illegittima, con altra di identico tenore, valida pro futuro - Successiva introduzione di nuovo parametro interposto - Conseguente violazione dei principi fondamentali in materia del governo del territorio - Illegittimita' costituzionale a decorrere dell'entrata in vigore della norma interposta. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione - Abrogazione di norma regionale di interpretazione autentica successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevolezza, violazione del principio di buon andamento e dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, artt. 7 e 8; legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, terzo comma. (T-200070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante
«Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e
per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale)», e degli artt. 7 e 8 della legge della Regione Puglia
28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30
novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del
Sistema informativo dell'edilizia sismica della Puglia, nonchè
modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e
17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14)», promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 15 febbraio e il 30
maggio 2019, depositati in cancelleria il 20 febbraio e il 3 giugno
2019, iscritti, rispettivamente, ai numeri 27 e 63 del registro
ricorsi 2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 16 e 27, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2020, il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anna Bucci per la Regione
Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 15 febbraio 2019 e depositato il successivo 20 febbraio, iscritto
al n. 27 del reg. ric. 2019, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Puglia 17
dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale)», per violazione degli
artt. 3, 97, 117, terzo comma, della Costituzione, anche in relazione
agli artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)» (d'ora in avanti anche: t.u. edilizia), e
all'art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70,
recante «Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia» (da ora in poi anche: "decreto sviluppo"), convertito,
con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
1.1.- L'impugnato art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018,
rubricato «Norma interpretativa del comma 1 dell'articolo 4 della
l.r. 14/2009», prevede che «il comma 1 dell'articolo 4 della l.r.
14/2009 deve essere interpretato nel senso che l'intervento edilizio
di ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o
più edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può
essere realizzato anche con una diversa sistemazione
plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo
consentito all'interno dell'area di pertinenza, alle condizioni di
cui all'articolo 5, comma 3, della medesima l.r. 14/2009 e qualora
insista in zona dotata delle urbanizzazioni primarie previste dalle
vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
menzionata disposizione, lungi dall'individuare una mera
interpretazione dell'art. 4, comma 1, della legge della Regione
Puglia 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale), presenterebbe
«aspetti del tutto innovativi rispetto a quella che intende
interpretare». La previgente disposizione regionale ha consentito
«interventi di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e
non residenziali o misti con realizzazione di un aumento di
volumetria sino al 35 per cento di quella legittimamente esistente
alla data di entrata in vigore della presente legge da destinare, per
la complessiva volumetria risultante a seguito dell'intervento, ai
medesimi usi preesistenti legittimi o legittimati, ovvero
residenziale, e/o a usi strettamente connessi con le residenze,
ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico». A
seguito della novella legislativa, disposta dall'art. 2 della legge
reg. Puglia n. 59 del 2018, simili interventi possono essere
realizzati «anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica,
ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito
all'interno dell'area di pertinenza».
2.1.- Tale disposizione non avrebbe assegnato alla norma oggetto
di interpretazione autentica un significato in quest'ultima già
contenuto, desumibile da una delle possibili letture del testo
originario, nè avrebbe chiarito una oggettiva incertezza del quadro
normativo in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto; la
norma censurata avrebbe piuttosto legittimato «deroghe volumetriche
ad interventi di ristrutturazione su edifici, oltre i limiti
consentiti dalla originaria disciplina regionale del 2009».
2.2.- La disciplina impugnata violerebbe, dunque, l'art. 3 Cost.
e il principio di ragionevolezza, il quale ridonderebbe nel divieto
di introdurre ingiustificate disparità di trattamento, pregiudicando
la tutela dell'affidamento, la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico (viene citata la sentenza n. 271 del
2011); nel caso di specie, l'irragionevolezza si dovrebbe desumere
anche dalla constatazione che la norma censurata introduce
innovazioni «destinate, per lo più, ad ampliare facoltà in deroga
ai relativi strumenti urbanistici, peraltro non necessariamente in
termini di logica continuità con il quadro generale di riferimento
sul quale le stesse sono destinate ad incidere» (così la sentenza n.
73 del 2017, citata dalla difesa statale).
2.3.- Secondo la difesa dello Stato, la norma regionale impugnata
avrebbe un «indubbio carattere innovativo, con efficacia
retroattiva», consentendo la «regolarizzazione ex post di opere che,
al momento della loro realizzazione, erano in contrasto con gli
strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo [...] ad una
surrettizia ipotesi di sanatoria straordinaria che esula dalle
competenze regionali».
A risultare pregiudicate, inoltre, sarebbero le posizioni
soggettive di potenziali controinteressati «che facevano affidamento
sulla stabilità dell'assetto normativo vigente all'epoca delle
rispettive condotte», come peraltro riconosciuto dalla stessa
giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze di questa
Corte n. 209 del 2010 e n. 73 del 2017).
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene altresì
che vi sarebbe la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., posto che,
alla luce della disciplina impugnata, le amministrazioni comunali non
sarebbero in grado di individuare «ciò che è stato realizzato [...]
nei periodi intercorrenti» tra la prima e la seconda normativa, oggi
censurata.
4.- Infine, l'Avvocatura dello Stato ritiene violato l'art. 117,
terzo comma, Cost., e la competenza concorrente in materia di
«governo del territorio». In particolare, vi sarebbe un evidente
contrasto tra la norma impugnata e gli artt. 36 e 37, comma 4, del
t.u. edilizia, che esprimono un principio fondamentale nella materia
citata, richiedendo la cosiddetta doppia conformità, e cioè la
conformità dell'intervento agli strumenti urbanistici sia al momento
della realizzazione dell'opera sia al momento della presentazione
della domanda.
La portata retroattiva della disposizione regionale impugnata
finirebbe infatti per sanare ex post vizi sostanziali di interventi
che, al momento della loro realizzazione, non erano conformi alle
prescrizioni urbanistiche all'epoca vigenti. La sanatoria per il
mancato rispetto della doppia conformità, continua la difesa dello
Stato, è ammissibile solo per vizi formali, per interventi
realizzati in assenza di permesso di costruire o in difformità da
esso, ovvero in assenza o difformità dalla denuncia di inizio
attività (DIA) o dalla segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA).
4.1.- Inoltre, la norma oggetto di impugnazione si porrebbe in
contrasto con l'art. 5, comma 10, del "decreto sviluppo", che esclude
interventi edilizi in deroga riferiti «ad edifici abusivi o siti nei
centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione
degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo
edilizio in sanatoria».
5.- Il 13 marzo 2019 si è costituita in giudizio la Regione
Puglia, ritenendo il ricorso inammissibile e, in subordine,
infondato.
5.1.- Ad avviso della Regione resistente, le censure sarebbero
inammissibili perchè prive di «qualunque motivazione specifica»: non
emergerebbero adeguatamente i profili di contrasto con i parametri
costituzionali ed interposti evocati. La «carenza di collegamento»
tra le argomentazioni svolte e il parametro non consentirebbe di
verificare la compatibilità costituzionale delle disposizioni
impugnate. Tale assunto varrebbe soprattutto per l'evocata violazione
dell'art. 5, comma 10, del "decreto sviluppo", in relazione al quale
non sarebbe «neppur minimamente accennato» il tenore dell'asserita
violazione costituzionale. In relazione a questo specifico aspetto,
la questione sarebbe comunque infondata «per inconferenza dei
parametri interposti» (viene citata la sentenza di questa Corte n.
298 del 2013).
5.2.- Quanto al merito delle censure prospettate, la disposizione
impugnata contribuirebbe a dare «piena e completa attuazione»
all'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 1° aprile
2009, «finalizzata al rilancio dell'economia mediante il sostegno
all'attività edilizia e al miglioramento della qualità
architettonica, energetica e ambientale del patrimonio edilizio
esistente, in coerenza con le norme di tutela del patrimonio
ambientale, culturale e paesaggistico della Regione nonchè di difesa
del suolo, prevenzione del rischio sismico e accessibilità degli
edifici» (legge reg. Puglia n. 14 del 2009). La norma censurata
disciplinerebbe gli interventi di demolizione e ricostruzione «con
premio volumetrico sino al 35%», di cui all'art. 4 della legge reg.
Puglia n. 14 del 2009, relativi «alla ristrutturazione edilizia o
alla nuova costruzione», da eseguire in deroga alla pianificazione
urbanistica locale.
La disposizione non avrebbe dunque carattere innovativo,
attenendo a interventi edilizi di nuova costruzione «realizzati con
diversa configurazione plano-volumetrica o con diverse dislocazioni
ma pur sempre all'interno dell'area di pertinenza». Sarebbero
comunque rispettati i limiti stabiliti dall'art. 4, commi 3 e 3-bis,
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009. In base alla prima
disposizione, «[g]li interventi di ricostruzione devono essere
realizzati nel rispetto delle altezze massime e delle distanze minime
previste dagli strumenti urbanistici. È consentito il mantenimento
dei distacchi, degli arretramenti e degli allineamenti dei manufatti
preesistenti limitatamente alla sagoma preesistente. In mancanza di
specifica previsione in detti strumenti, e nel caso di ricostruzione
di edifici all'interno della sagoma planimetrica dell'esistente, le
volumetrie complessive ricostruite sono consentite nel rispetto delle
altezze massime della strumentazione urbanistica comunale vigente e
delle distanze minime previste dal decreto ministeriale 2 aprile
1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza,
di distanza fra fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o
riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi
da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici
a della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765)»; in virtù della seconda prescrizione,
invece, «per gli interventi di ricostruzione di cui al comma 3, da
realizzare su aree per le quali lo strumento urbanistico prescrive
una altezza massima inferiore a quelle ammesse per le aree confinanti
aventi diversa destinazione urbanistica è consentito utilizzare il
maggiore valore delle altezze massime tra quelle previste per le aree
contermini a quella di pertinenza dell'edificio da demolire e
ricostruire».
In tal senso, la norma censurata sarebbe «il normale ed ovvio
effetto» di un consentito aumento fino al 35 per cento della
volumetria preesistente, non potendo comportare deroghe o varianti
agli strumenti urbanistici al di fuori dei limiti imposti dalla legge
reg. Puglia n. 14 del 2009. La stessa disposizione impugnata
richiamerebbe il necessario rispetto dell'art. 5, comma 3, della
legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
5.3.- Alla luce di tali premesse, la Regione resistente insiste
sulla natura meramente interpretativa della disposizione censurata,
chiamata a cristallizzare un significato in essa già contenuto,
«riconoscibile come una delle sue varianti di senso» (vengono
richiamate, ex plurimis, le sentenze n. 73 del 2017 e n. 170 del
2008). La norma censurata si riferisce, infatti, ad interventi che,
«al momento della loro realizzazione, dovevano obbligatoriamente
essere legittimi e giammai in contrasto con lo strumento urbanistico
comunale, se non nei limiti in cui ciò fosse già espressamente
consentito dalla l.r. n.14/2009».
Risulterebbe così «scongiurato il rischio, paventato dal
Presidente del Consiglio dei ministri, che la disposizione
incriminata comporti la regolarizzazione ex post di interventi
eseguiti illegittimamente o abusivamente, per essere in contrasto con
la normazione urbanistica vigente».
Non vi sarebbe quindi alcuna violazione del parametro interposto
statale e anzi il richiamo al criterio della cosiddetta «doppia
conformità urbanistica» di cui agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia
«sarebbe totalmente inconferente, erroneo ed infondato».
5.4.- Anche laddove fosse attribuita alla norma impugnata portata
innovativa, la sua retroattività non violerebbe il principio di
ragionevolezza, posto che le innovazioni non amplierebbero le
facoltà in deroga agli strumenti urbanistici. In tal senso, il
Governo non si sarebbe attenuto a una interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione, impugnando sulla base
di un presupposto interpretativo erroneo.
5.5.- Priva di pregio, inoltre, sarebbe l'asserita lesione
dell'art. 97 Cost: la doglianza relativa alle paventate «difficoltà
applicative», conseguenza del succedersi di varie modifiche della
norma interpretata (modifiche mai impugnate), sarebbe estranea al
thema decidendum, trattandosi di questione «che attiene alla fase
applicativa della legge regionale». La difesa statale avrebbe omesso
«strumentalmente di considerare che sarà l'attività interpretativa
svolta dagli operatori del diritto in senso lato, dalle
amministrazioni ed, in ultima analisi, dagli organi giurisdizionali,
cui compete la funzione di definitiva qualificazione giuridica delle
fattispecie, degli atti e dei rapporti, ad affrontare e risolvere la
variegata casistica a verificarsi, e che [...] accompagna sempre
l'applicazione di ogni fonte normativa di qualunque grado».
5.6.- Infine, la Regione resistente ricorda che in data 28 marzo
2019, il Consiglio regionale ha approvato la legge della Regione
Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale
30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi in materia di tutela ambientale) e istituzione del
Sistema informativo dell'edilizia sismica della Puglia, nonchè
modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e
17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14)», che ha abrogato la norma
interpretativa impugnata, inserendo il comma 5-ter all'art. 4 della
legge reg. Puglia n. 14 del 2009, in forza del quale «gli interventi
edilizi di [...] ricostruzione da effettuare a seguito della
demolizione di uno o più edifici a destinazione residenziale o non
residenziale, possono essere realizzati anche con una diversa
sistemazione plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del
volume massimo consentito all'interno dell'area di pertinenza, alle
condizioni di cui all'articolo 5, comma 3, della presente legge e
qualora insistano in zona dotata delle urbanizzazioni primarie
previste dalle vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 30 maggio 2019 e depositato il successivo 3 giugno, iscritto al n.
63 del reg. ric. 2019, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del
2019, per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo comma, Cost.,
anche in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia, all'art. 5,
comma 10, del "decreto sviluppo", e all'art. 5, comma 1, lettera b),
del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante «Disposizioni
urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per
l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione
urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici», convertito,
con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55.
6.1.- L'art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 ha disposto
l'abrogazione dell'art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018,
impugnato con ricorso n. 27 del 2019, mentre l'art. 7 ha inserito un
comma 5-ter nel corpo dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 14 del
2009. Tale disposizione prevede che «[a]ll'articolo 4 della legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale), dopo il comma 5-bis
è aggiunto il seguente:
"5-ter. Gli interventi edilizi di ricostruzione previsti dal
comma 1, da effettuare a seguito della demolizione di uno o più
edifici a destinazione residenziale o non residenziale, possono
essere realizzati anche con una diversa sistemazione
plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo
consentito all'interno dell'area di pertinenza, alle condizioni di
cui all'articolo 5, comma 3, e qualora insistano in zona dotate delle
urbanizzazioni primarie previste dalle vigenti disposizioni
normative, statali e regionali."».
Il ricorrente evidenzia che il legislatore regionale avrebbe sì
abrogato, per mezzo dell'art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del
2019, la norma di interpretazione autentica introdotta dalla
menzionata legge reg. Puglia n. 59 del 2018, ma, per mezzo dell'art.
7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, avrebbe inserito stabilmente
una norma dall'analogo contenuto nella disciplina regionale relativa
al cosiddetto "piano casa", di cui alla legge reg. Puglia n. 14 del
2009.
6.2.- L'abrogazione realizzata dall'art. 8 sarebbe dunque
sostanzialmente priva di pratici effetti, non ricorrendo, nel caso di
specie, gli estremi per una dichiarazione della cessazione della
materia del contendere. Ricordato come, per costante giurisprudenza
costituzionale, la cessazione della materia del contendere possa
essere pronunciata solo in caso di mancata applicazione medio tempore
della disciplina abrogata, e comunque laddove lo ius supervieniens
abbia portata satisfattiva delle pretese del ricorrente, la difesa
dello Stato ritiene che sia insussistente la prima delle condizioni
appena citate, posto che il legislatore regionale, tramite l'art. 7
della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, avrebbe fatto salvi gli
effetti della norma impugnata con il ricorso n. 27 del 2019. In
questa prospettiva, il combinato disposto degli artt. 7 e 8 della
legge reg. Puglia n. 5 del 2019, lungi dal soddisfare l'interesse del
ricorrente, avrebbe reiterato le violazioni della Costituzione
imputate alla disposizione precedentemente impugnata.
6.3.- La legge reg. Puglia n. 14 del 2009, nella versione
precedente alle modifiche apportate dalla disposizione oggetto
dell'odierna impugnazione, e come interpretata dall'art. 2 della
legge Reg. Puglia n. 59 del 2018, avrebbe dettato norme di carattere
straordinario, con le quali sono stati consentiti interventi edilizi
anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. In particolare,
il previgente art. 4, comma 1, della legge regionale appena
menzionata, risultava così formulato: «[a]l fine di migliorare la
qualità del patrimonio edilizio esistente, sono ammessi interventi
di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e non
residenziali o misti con realizzazione di un aumento di volumetria
sino al 35 per cento di quella legittimamente esistente alla data di
entrata in vigore della presente legge da destinare, per la
complessiva volumetria risultante a seguito dell'intervento, ai
medesimi usi preesistenti legittimi o legittimati, ovvero
residenziale, e/o a usi strettamente connessi con le residenze,
ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento urbanistico. A seguito
degli interventi previsti dal presente articolo, gli edifici non
residenziali non possono essere destinati a uso residenziale qualora
ricadano all'interno delle zone territoriali omogenee E) di cui
all'articolo 2 del decreto del Ministero dei lavori pubblici
1444/1968».
Con la modifica apportata dall'art. 7 della legge reg. Puglia n.
5 del 2019, il legislatore regionale avrebbe sostanzialmente ampliato
la portata oggettiva della disposizione, «legittimando deroghe
volumetriche ad interventi di ristrutturazione su edifici, oltre i
limiti consentiti d[a]ll'originaria disciplina regionale del 2009».
6.4.- L'art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019,
reitererebbe, inoltre, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., già
denunciata nel precedente ricorso con riferimento all'art. 2 della
legge reg. Puglia n. 59 del 2018, poichè le amministrazioni comunali
non riuscirebbero a verificare caso per caso e distinguere ciò che
è stato realizzato nei periodi intercorrenti tra le modifiche
medesime.
6.5.- Infine, ad avviso della difesa statale gli artt. 7 e 8
della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 si porrebbero in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost.
Le disposizioni censurate non solo violerebbero i già menzionati
artt. 36, 37 del t.u. edilizia (e la "doppia conformita'" ivi
prevista) e l'art. 5 del "decreto sviluppo", ma violerebbero altresì
l'art. 5, comma 1, lettera b) del decreto-legge n. 32 del 2019, come
convertito. Tale disposizione ha inserito, infatti, un art. 2-bis al
t.u. edilizia, il quale ora dispone che «[i]n ogni caso di intervento
di demolizione e ricostruzione, quest'ultima è comunque consentita
nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purchè sia
effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del
volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti
dell'altezza massima di quest'ultimo».
7.- Il 28 giugno 2019 si è costituita in giudizio la Regione
Puglia, ritenendo il ricorso inammissibile e, in subordine,
infondato.
Secondo la Regione resistente, non sarebbero stati specificati i
termini della asserita violazione costituzionale, nè sarebbero
indicate le ragioni del vulnus di costituzionalità. A titolo
esemplificativo, la difesa regionale richiama quanto asserito dal
Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all'art. 5,
comma 10, del "decreto sviluppo", in relazione al quale non sarebbe
«neppur minimamente» accennato il verso dell'asserito contrasto.
7.1.- Le questioni di legittimità costituzionale sarebbero
comunque infondate, avendo le disposizioni impugnate efficacia ex
nunc, destinate perciò ad operare pro futuro e ad applicarsi agli
interventi realizzati successivamente alla sua entrata in vigore. Con
tale normativa, il legislatore regionale avrebbe rimosso «una
potenziale incertezza giuridica» derivante dalla pendenza del
precedente ricorso governativo, che avrebbe «messo in grave
difficoltà gli uffici comunali nell'istruttoria delle pratiche
edilizie». Sarebbe così stato eliminato il carattere interpretativo
della precedente norma di cui all'art. 2 della legge reg. Puglia n.
59 del 2018. L'abrogazione compiuta dall'art. 8 della legge reg.
Puglia n. 5 del 2019 e la norma contenuta nell'art. 7 della medesima
legge regionale avrebbero escluso ogni possibile effetto retroattivo.
In particolare, il tenore letterale di tale ultima disposizione
avrebbe chiarito come questa si riferisca ad attività future ancora
da eseguirsi, elidendo qualsiasi rapporto di continuità tra le due
previsioni cosicchè le «eventuali situazioni ed interventi
realizzati medio tempore non potranno che trovare la loro definizione
ad esito del giudizio di costituzionalità relativo alla norma
interpretativa oggi abrogata».
7.2.- La Regione resistente contesta poi l'assunto della difesa
statale secondo cui l'art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019
legittimerebbe deroghe volumetriche, in quanto «le possibilità di
ampliamento delle volumetrie [...] esistenti sono rimaste limitate
alla misura del 35%, [...] già prevista nella versione originaria
della l.r. n.14/2009», posto che la disposizione impugnata
consentirebbe «solo una diversa sistemazione plano-volumetrica di
tali incrementi».
Non diversamente da quanto argomentato in risposta alle
argomentazioni del Presidente del Consiglio dei ministri, contenute
nel reg. ric. n. 27 del 2019, la legislazione sul cosiddetto "piano
casa", «come posta dal legislatore statale, [...] [e] attuata da
quello regionale», comporterebbe «ex se ed ab origine [...] la
possibilità di prevedere e consentire interventi in deroga e in
variante agli strumenti urbanistici vigenti». La Regione Puglia
ribadisce che gli interventi di demolizione e ricostruzione con
premio volumetrico sino al 35 per cento, disciplinati dall'art. 4
della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, «pur non trovando riflesso
nella previsione di una categoria ad hoc di interventi edilizi, fra
quelle contemplate dall'art. 3 d.P.R. n. 380/2001», si
configurerebbero «come una modalità di esecuzione ascrivibile più
alla nuova costruzione prevista dall'art. 3, comma l, lettera e), del
d.P.R. n. 380/2001, che alla ristrutturazione edilizia»: non
sarebbero dunque evocabili i limiti alla ristrutturazione edilizia
richiamati dal legislatore statale, posto che si tratterebbe di una
tipologia diversa di interventi.
7.3.- La difesa regionale ritiene, inoltre, che non vi sia alcun
contrasto tra le disposizioni impugnate e l'art. 5, comma 1, lettera
b), del decreto-legge n. 32 del 2019, come convertito, il quale ha
aggiunto l'art. 2-bis al t.u. edilizia. Tale disposizione, introdotta
successivamente all'approvazione della legge regionale, «ha
l'evidente finalità di far salve, in caso di interventi di
demolizione e ricostruzione, le distanze legittimamente preesistenti
che, in alcuni casi, potrebbero risultare inferiori ed in contrasto
con le distanze legali prescritte dal d.m. n. 1444/1968 o dalla
strumentazione urbanistica vigente; sicchè in tali ipotesi il
ridetto comma l-ter dell'art. 2-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente
di mantenere le distanze preesistenti, ma prescrive che il volume,
l'area di sedime e l'altezza massima del nuovo edificio coincidano
con quelli dell'edificio demolito».
Tali prescrizioni statali sarebbero anzi, ad avviso della
Regione, «radicalmente incompatibili con la premialità applicabile
agli interventi prevista dalla normazione sul cosiddetto "piano
casa", e specificamente dall'art. 4 della l.r. n. 14/2009, che
consiste proprio nell'aumento del 35% della volumetria legittimamente
preesistente»; dovrebbe dunque concludersi «che la citata
disposizione statale è norma di carattere generale destinata a
regolamentare l'attività edilizia ordinaria, sia pure nell'ambito
delle deroghe e della finalità di cui all'art. 2-bis d.P.R. n.
380/200l». Le disposizioni del cosiddetto "piano casa" avrebbero
invece «carattere speciale ed eccezionale, oltre che derogatorio»,
tanto da non potere essere «interpretate sulla scorta del parametro
di riferimento dell'invocato comma l-ter dell'art. 2-bis del t.u.
edilizia».
A conforto della legittimità della scelta normativa compiuta, la
Regione resistente cita la legge n. 55 del 2019, di conversione del
d.l. n. 32 del 2019, che avrebbe introdotto una nuova disposizione
«recante interpretazione autentica dell'art. 9 del d.m. n. 1444/1968,
secondo cui i limiti di distanza ivi previsti si applicano
esclusivamente ai fabbricati situati nelle zone C ("b-bis. Le
disposizioni di cui all'articolo 9, commi secondo e terzo, del
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si
interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi
previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al
primo comma, numero 3, dello stesso articolo 9")». Tale
interpretazione autentica sarebbe finalizzata a facilitare gli
interventi di rigenerazione urbana nelle zone omogenee diverse da
quelle di tipologia C, rendendo ammissibile la ricostruzione edilizia
con un differente assetto plano-volumetrico rispetto all'edificato
preesistente.
7.4.- Infine, anche a volere attribuire al plesso normativo
impugnato (artt. 7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, nonchè
art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018) una efficacia
retroattiva, la difesa regionale ritiene comunque che il significato
di tale normativa sia comunque riconducibile alla formulazione
originaria della legge reg. Puglia n. 14 del 2009, limitandosi a
precisare quanto già insito nel concetto di interventi edilizi di
nuova costruzione e non innovando il contenuto precettivo della
precedente legge. Vengono così ribadite le argomentazioni già spese
con riferimento alla disposizione oggetto della precedente
impugnazione governativa (di cui al richiamato reg. ric. n. 27 del
2019), quanto alla necessità di una interpretazione conforme del
plesso normativo censurato e alla mancata coerenza con il thema
decidendum delle paventate «difformità applicative» ad opera delle
amministrazioni locali.
8.- Nelle more dell'udienza, il 21 gennaio 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato due memorie illustrative, la
prima relativa all'impugnazione dell'art. 2 della legge reg. Puglia
n. 59 del 2018, la seconda concernente il ricorso relativo agli artt.
7 e 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019.
8.1.- La difesa dello Stato ribadisce quanto sostenuto negli atti
introduttivi, ed argomenta per la non fondatezza delle eccezioni di
inammissibilità opposte dalla Regione resistente con riferimento
all'evocazione dei parametri interposti. Ad avviso del ricorrente,
infatti, la difesa regionale sarebbe occorsa in una «inversione del
ragionamento», sicchè, una volta «ristabiliti i passaggi
argomentativi delle contestazioni della legittimità della norma»,
dovrebbe evidenziarsi «la corretta individuazione delle disposizioni
di legge primaria» individuate quale parametro.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione
Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante «Modifiche e integrazioni
alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e
urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento
della qualità del patrimonio edilizio residenziale)».
Il ricorrente ha impugnato la predetta disposizione per
violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (da ora in poi anche:
t.u. edilizia), e all'art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70, recante «Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti
per l'economia» (da ora in avanti anche: "decreto sviluppo"),
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106.
Tale disposizione introduce una norma definita di
"interpretazione autentica", con la quale il legislatore pugliese si
propone l'obbiettivo di interpretare l'art. 4, comma 1, della
menzionata legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
Con autonomo e distinto ricorso, di qualche mese successivo al
precedente, il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8
della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, recante
«Modifiche alla legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale)
e istituzione del Sistema informativo dell'edilizia sismica della
Puglia, nonchè modifiche alle leggi regionali 30 luglio 2009, n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e
per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale) e 17 dicembre 2018, n. 59 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14)».
Il ricorrente ha impugnato dette disposizioni per violazione
degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., anche in relazione agli
artt. 36 e 37 del t.u. edilizia, all'art. 5, comma 10, del "decreto
sviluppo", e all'art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 18
aprile 2019, n. 32, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio del
settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi
infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a
seguito di eventi sismici», convertito, con modificazioni, nella
legge 14 giugno 2019, n. 55.
La nuova legge regionale procede alla abrogazione della predetta
norma di interpretazione autentica (art. 8) e ne trasfonde il
contenuto in una nuova disposizione, non più interpretativa (art.
7).
2.- I ricorsi propongono questioni simili nell'oggetto e nei
parametri evocati. Possono essere quindi riuniti e trattati
congiuntamente, al fine di essere decisi con una unica pronuncia.
3.- In via preliminare, questa Corte è chiamata a pronunciarsi
sulla duplice eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione
Puglia con riferimento a entrambe le impugnazioni.
3.1.- Ad avviso della difesa regionale, infatti, le censure
sarebbero inammissibili perchè entrambe prive di motivazione e di
intrinseca coerenza, dato che gli argomenti spesi dalla Avvocatura
generale dello Stato non si porrebbero in un rapporto di
conseguenzialità logica rispetto ai parametri evocati. La carenza
argomentativa viene ulteriormente sostenuta con riferimento alla
censura che evoca l'art. 5, comma 10, del "decreto sviluppo", in
relazione al quale non sarebbe «neppur minimamente accennato» il
tenore dell'asserita violazione costituzionale.
3.2.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate. I
termini delle questioni sono, infatti, sufficientemente chiari ed
omogenei, risultando esaustivamente evidenziati i profili che, a
parere della difesa statale, renderebbero illegittime le disposizioni
impugnate.
4.- Con il primo ricorso (reg. ric. n. 27 del 2019), come dianzi
anticipato, lo Stato ha impugnato l'art. 2 della legge reg. Puglia n.
59 del 2018, recante una norma di interpretazione autentica dell'art.
4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
Il legislatore regionale ha così stabilito che detta
disposizione debba intendersi «nel senso che l'intervento edilizio di
ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o più
edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può essere
realizzato anche con una diversa sistemazione plano-volumetrica,
ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo consentito
all'interno dell'area di pertinenza, alle condizioni di cui
all'articolo 5, comma 3, della medesima l.r. 14/2009 e qualora
insista in zona dotata delle urbanizzazioni primarie previste dalle
vigenti disposizioni normative, statali e regionali».
4.1.- Sostiene la difesa dello Stato che questa norma violerebbe
l'art. 3 Cost. perchè, lungi dall'individuare uno dei possibili
significati desumibili dalla prescrizione interpretata, innoverebbe
retroattivamente l'ordinamento regionale, così consentendo deroghe
volumetriche, nell'ambito della ristrutturazione edilizia, oltre i
limiti assentiti dalla originaria disciplina regionale del 2009. La
disposizione censurata realizzerebbe, quindi, una nuova deroga ex
lege agli strumenti urbanistici, ledendo il principio di
ragionevolezza, coerenza e certezza del diritto, nonchè il legittimo
affidamento di terzi controinteressati agli ampliamenti volumetrici
in deroga.
La previsione regionale lederebbe altresì il buon andamento
della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., posto che
la sua efficacia retroattiva avrebbe l'effetto di «disorientare» le
amministrazioni comunali, che non sarebbero in grado di individuare,
al fine di un corretto esercizio delle proprie funzioni, gli
ampliamenti realizzati nei periodi intercorrenti tra la prima e la
seconda normativa.
Questa censura è strettamente collegata alla terza delle
questioni, diretta a sostenere la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia. La
retroattività della disposizione, infatti, porterebbe alla sanatoria
di abusi sostanziali, così violando il principio fondamentale della
"doppia conformita'", principio in virtù del quale il manufatto
edilizio deve risultare conforme sia alla disciplina urbanistica
vigente quando è stato edificato, sia a quella vigente quando viene
domandato l'accertamento di conformità.
4.2.- In via preliminare, va ricordato che la successiva legge
reg. Puglia n. 5 del 2019, ha abrogato (art. 8) la disposizione
impugnata, e introdotto un'altra dal medesimo tenore letterale di
quella abrogata, ma con efficacia pro futuro (art. 7).
Tali articoli sono stati autonomamente impugnati dallo Stato con
il successivo ricorso (reg. ric. n. 63 del 2019), anch'esso portato
all'odierna attenzione di codesta Corte.
Questa autonoma impugnazione impedisce che, nel caso di specie,
possa dichiararsi la cessazione della materia del contendere della
questione relativa all'art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018.
Per costante orientamento di questa Corte, la cessazione della
materia del contendere è pronunciata qualora la modifica intervenuta
in pendenza di giudizio abbia carattere satisfattivo delle pretese
del ricorrente e la norma abrogata non abbia trovato medio tempore
applicazione (ex plurimis, sentenze n. 287 e n. 180 del 2019). Il
successivo ricorso del Governo avverso la norma abrogatrice e
l'ulteriore disposizione aggiunta nel corpo dell'art. 4 della legge
reg. n. 14 del 2009 (rappresentata dall'art. 7 della legge reg.
Puglia n. 5 del 2019) dimostrano la persistenza di un interesse a una
pronuncia nel merito, come pure argomentato dallo stesso ricorrente
nella successiva impugnazione.
Peraltro, il periodo di vigenza della norma retroattiva prima
della sua abrogazione, per quanto limitato, non è tale da escludere
in radice una sua qualche applicazione.
5.- Prima di entrare nel merito delle prospettate questioni di
legittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica,
deve essere ricordato, a titolo di premessa, che detta previsione si
preoccupa di interpretare una disposizione, contenuta nella legge
reg. Puglia n. 14 del 2009, relativa agli ampliamenti volumetrici
consentiti in caso di demolizione e ricostruzione di edifici
preesistenti (cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva).
5.1.- La legge appena menzionata è stata adottata dalla Regione
Puglia in attuazione del cosiddetto "piano casa", misura
straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta nel 2008
dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
In particolare l'art. 11, comma 5, lettera b), prevedeva che
detto piano potesse realizzarsi anche attraverso possibili
«incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla
dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della
qualità urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici
minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a
verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444».
Nel 2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1°
aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali, fra cui
quello pugliese, aumenti volumetrici (pari al 20 per cento o al 35
per cento in caso di demolizione e ricostruzione) a fronte di un
generale miglioramento della qualità architettonica e/o energetica
del patrimonio edilizio esistente.
5.2.- Per restare alla cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva,
che più da vicino interessa l'oggetto del presente giudizio, talune
misure regionali adottate hanno realizzato una vera e propria
disciplina derogatoria non perfettamente coerente rispetto al
generale quadro normativo statale.
5.2.1.- A tale riguardo, deve essere ricordato come, in origine,
l'art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia disponesse che, in
caso di demolizione, la ricostruzione per essere tale e non essere
considerata una nuova "costruzione" - che avrebbe in tal caso
richiesto un apposito permesso di costruire, e non una mera
segnalazione certificata di inizio attività (artt. 10 e 22 del t.u.
edilizia) - doveva concludersi con la «fedele ricostruzione di un
fabbricato identico», comportando dunque identità di sagoma, volume,
area di sedime e caratteristiche dei materiali.
Il successivo decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301
(Modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di edilizia) ha modificato la
definizione di "ricostruzione", eliminando sia lo specifico
riferimento alla identità dell'area di sedime e alle caratteristiche
dei materiali, sia il concetto di "fedele ricostruzione".
5.2.2.- In epoca successiva, nel 2011, con il comma 9 dell'art. 5
del d.l. n. 70 del 2011 (cosiddetto "decreto sviluppo"), il
legislatore ha espressamente autorizzato le Regioni a introdurre
normative che disciplinassero interventi di ristrutturazione
ricostruttiva con ampliamenti volumetrici, concessi quale misura
premiale per la razionalizzazione del patrimonio edilizio,
eventualmente anche con «delocalizzazione delle relative volumetrie
in area o aree diverse». In tal modo, il legislatore nazionale ha
ammesso deroghe all'identità di volumetria nell'ipotesi di
ristrutturazioni realizzate con finalità di riqualificazione
edilizia.
Simile possibilità è stata però esclusa, dallo stesso
legislatore, per una particolare categoria di manufatti, e cioè per
gli «edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad
inedificabilità assoluta [...]» (art. 5, comma 10, del medesimo
decreto).
5.2.3.- Nel 2013, il legislatore è nuovamente intervenuto
sull'art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia, con l'art. 30,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), cosiddetto
"decreto del fare", convertito, con modificazioni, nella legge 9
agosto 2013, n. 98, che ha qualificato come "interventi di
ristrutturazione edilizia" quelli di demolizione e ricostruzione «con
la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole
innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica
nonchè quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi,
eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione,
purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane
fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai
sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 [Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137] e successive modificazioni, gli interventi di
demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici
crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione
edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio
preesistente».
Il legislatore statale ha dunque progressivamente allargato
l'ambito degli interventi di ristrutturazione, consentendo di
derogare all'identità di volumetria in caso di ricostruzioni volte
alla riqualificazione edilizia e imponendo il rispetto della sagoma
solo per immobili vincolati.
5.2.4.- Questa tendenza si è arrestata, nel 2019, con l'art. 5,
comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019 (cosiddetto decreto
"sblocca cantieri"), che ha inserito il comma 1-ter all'art. 2-bis
del t.u. edilizia, così imponendo, per la ristrutturazione
ricostruttiva, il generalizzato limite volumetrico (a prescindere,
dunque, dalla finalità di riqualificazione edilizia) e il vincolo
dell'area di sedime: «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e
ricostruzione, quest'ultima è comunque consentita nel rispetto delle
distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata
assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume
dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti
dell'altezza massima di quest'ultimo».
Allo stato attuale, quindi, la ristrutturazione ricostruttiva,
autorizzabile mediante segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA), è ammissibile purchè siano rispettati i volumi, l'area di
sedime del manufatto originario e, per gli immobili vincolati, la
sagoma. Al momento dell'adozione del "piano casa" da parte delle
Regioni, invece, la normativa statale richiedeva, per la
ristrutturazione ricostruttiva, il solo rispetto della volumetria e
della sagoma, non l'identità di sedime, limiti da rispettare
affinchè la ristrutturazione non si traducesse in una nuova
costruzione, diversamente regolata dalla legislazione nazionale di
settore.
6.- Alla luce di tali premesse, le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del 2018
sono fondate per violazione degli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost.,
in relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all'art. 5, comma
10, del decreto-legge n. 70 del 2011 (cosiddetto "decreto sviluppo").
7.- L'art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009,
oggetto della norma interpretativa, aveva previsto (e prevede) che,
«[a]l fine di migliorare la qualità del patrimonio edilizio
esistente, sono ammessi interventi di demolizione e ricostruzione di
edifici residenziali e non residenziali o misti con realizzazione di
un aumento di volumetria sino al 35 per cento di quella
legittimamente esistente alla data di entrata in vigore della
presente legge da destinare, per la complessiva volumetria risultante
a seguito dell'intervento, ai medesimi usi preesistenti legittimi o
legittimati, ovvero residenziale, e/o a usi strettamente connessi con
le residenze, ovvero ad altri usi consentiti dallo strumento
urbanistico. A seguito degli interventi previsti dal presente
articolo, gli edifici non residenziali non possono essere destinati a
uso residenziale qualora ricadano all'interno delle zone territoriali
omogenee E) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministero dei
lavori pubblici 1444/1968». Il comma 3 del medesimo articolo si
premura poi di specificare che «[g]li interventi di ricostruzione
devono essere realizzati nel rispetto delle altezze massime e delle
distanze minime previste dagli strumenti urbanistici. È consentito
il mantenimento dei distacchi, degli arretramenti e degli
allineamenti dei manufatti preesistenti limitatamente alla sagoma
preesistente. In mancanza di specifica previsione in detti strumenti,
e nel caso di ricostruzione di edifici all'interno della sagoma
planimetrica dell'esistente, le volumetrie complessive ricostruite
sono consentite nel rispetto delle altezze massime della
strumentazione urbanistica comunale vigente e delle distanze minime
previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (...)».
In tal senso l'aumento volumetrico, in caso di ricostruzione e
demolizione, era (ed e') condizionato dalla legge regionale al
rispetto delle altezze e delle distanze previste dagli strumenti
urbanistici o, in mancanza, dall'art. 9 del decreto Ministero dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della l. 6 agosto 1967, n. 765), o
comunque all'osservanza della sagoma dell'edificio preesistente
rispetto ai distacchi, agli allineamenti e agli arretramenti.
7.1.- In simile contesto, qualche anno dopo, il legislatore
pugliese, con la citata legge reg. Puglia n. 59 del 2018, ha inserito
l'impugnata norma di interpretazione autentica, la quale ha disposto
che il sopra menzionato art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n.
14 del 2009 deve essere inteso nel senso che «l'intervento edilizio
di ricostruzione da effettuare a seguito della demolizione di uno o
più edifici a destinazione residenziale o non residenziale, può
essere realizzato anche con una diversa sistemazione
plano-volumetrica, ovvero con diverse dislocazioni del volume massimo
consentito all'interno dell'area di pertinenza».
7.2.- La disposizione impugnata, come emerge dal confronto delle
due prescrizioni, non ha una portata meramente interpretativa.
Questa Corte, con riferimento a una norma di altra Regione che
interpretava la locuzione «edifici esistenti» nel senso di includervi
«anche gli edifici residenziali in fase di realizzazione in forza di
titolo abilitativo in corso di validita'» (così allargando, in via
retroattiva, la platea dei manufatti beneficiari degli ampliamenti
volumetrici previsti dal "piano casa"), ha ribadito la «sostanziale
indifferenza, quanto allo scrutinio di legittimità costituzionale,
della distinzione tra norme di interpretazione autentica -
retroattive, salva una diversa volontà in tal senso esplicitata dal
legislatore stesso - e norme innovative con efficacia retroattiva»
(sentenza n. 73 del 2017; nonchè, da ultimo, sentenza n. 108 del
2019).
Al legislatore - anche regionale - «non è preclusa la
possibilità di emanare norme retroattive sia innovative che di
interpretazione autentica. La retroattività deve, tuttavia, trovare
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un
puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la
previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo
potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata»
(sentenza n. 73 del 2017).
7.2.1.- Questa Corte ha, peraltro, individuato alcuni limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi, relativi al
«principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di
introdurre ingiustificate disparità di trattamento; [al]la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto; [al]la coerenza e [al]la certezza
dell'ordinamento giuridico; [a]l rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 73
del 2013; ex plurimis, da ultimo anche sentenze n. 174 e n. 108 del
2019).
Questa Corte ha peraltro precisato che la qualifica di norma
(meramente) interpretativa va ascritta solo a quelle disposizioni
«che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme
preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra
quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma
interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la
disposizione considerata un determinato significato normativo. Il
legislatore, del resto, può adottare norme di interpretazione
autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di
una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, così rendendo vincolante un significato
ascrivibile ad una norma anteriore» (sentenza n. 73 del 2017).
La distinzione tra norme interpretative e disposizioni innovative
rileva, ai fini dello scrutinio di legittimità costituzionale,
perchè «la palese erroneità di tale auto-qualificazione può
costituire un indice, sia pure non dirimente, della irragionevolezza
della disposizione impugnata» (sentenza n. 73 del 2017; ex plurimis,
anche sentenze n. 103 del 2013 e n. 41 del 2011).
7.3.- Alla luce di questi criteri si deve concludere che la
specificazione contenuta nella disposizione impugnata è
insuscettibile di essere ricompresa nell'originario contenuto
dell'art. 4, comma 1, della legge reg. Puglia n. 14 del 2009.
La norma regionale fa infatti riferimento a una «diversa
sistemazione plano-volumetrica o a diverse dislocazioni del volume
nell'area di pertinenza». Estende, quindi, in via retroattiva,
l'oggetto della disposizione originaria: con riferimento alle
"diverse dislocazioni", la disposizione censurata consente nuove e
distinte costruzioni rispetto all'immobile originario, collocate in
luogo diverso dal precedente ancorchè nella medesima area di
pertinenza.
È vero che, con l'art. 5, comma 9, del citato "decreto
sviluppo", il legislatore nazionale ha consentito interventi di
demolizione e ricostruzione anche con «delocalizzazione delle
relative volumetrie in area o aree diverse», ma tale fattispecie
disciplina l'ipotesi affatto diversa del possibile trasferimento
(cosiddetto decollo), nell'ambito delle scelte di pianificazione
dell'ente locale, dei volumi da una determinata area del territorio
ad altra zona che ammetta l'edificabilità. "Delocalizzazione",
peraltro, che rimane preclusa agli «edifici abusivi o siti nei centri
storici o in aree ad inedificabilità assoluta» (art. 5, comma 10,
del "decreto sviluppo").
A tacere del fatto che la norma regionale fa retroagire al 2009
una possibilità prevista dalla disciplina statale solo nel 2011, la
disposizione introdotta dalla Regione Puglia ha una portata diversa e
più ampia rispetto alla disciplina dello Stato, la quale non ammette
la "dislocazione" dei volumi, cosi come previsto da quest'ultima
disposizione.
7.4.- A conclusioni analoghe può giungersi per l'ambiguo
riferimento alle «diverse sistemazioni plano-volumetriche».
La norma regionale autorizza retroattivamente modifiche alla
sagoma dell'edificio, da intendersi come «conformazione
planivolumetrica della costruzione fuori terra nel suo perimetro
considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno che
viene ad assumere l'edificio, ivi comprese le strutture perimetrali,
nonchè gli aggetti e gli sporti superiori a 1,50 m.»: così ai sensi
dell'Allegato A, recante «Quadro delle definizioni uniformi» dello
Schema di regolamento edilizio tipo, adottato a seguito di intesa in
Conferenza unificata del 20 ottobre 2016.
Il t.u. edilizia ha sempre richiesto, come si è visto supra, per
gli interventi di demolizione e ricostruzione, il rispetto della
sagoma dell'edificio preesistente (art. 3, comma 1, lettera d). Il
vincolo della sagoma è stato attenuato solo nel 2013, quando l'art.
30, comma 1, lettera a), del d.l. n. 69 del 2013 ne ha disposto il
rispetto solo per gli immobili vincolati ai sensi del cod. beni
culturali.
Ne deriva che il significato dell'originaria disposizione
regionale non poteva consentire ab origine una diversa sistemazione
plano-volumetrica e conseguenti modifiche alla sagoma dell'edificio
oltre a quelle ammissibili ai sensi e nei limiti della disciplina
statale: la norma di interpretazione autentica ha lo scopo, dunque,
di legittimare retroattivamente opere di ristrutturazione
disallineate rispetto alla preesistente sagoma del manufatto.
7.5.- Non è discutibile, dunque, la portata innovativa della
disposizione impugnata, la quale integra, non diversamente da quanto
affermato dalla difesa dello Stato, una nuova deroga agli strumenti
urbanistici, rendendo irragionevolmente legittime, in virtù della
sua portata retroattiva, «condotte [...] non considerate tali al
momento della loro realizzazione (perchè non conformi agli strumenti
urbanistici di riferimento)», ma che tali «divengono per effetto
dell'intervento successivo del legislatore», così realizzando una
«surrettizia ipotesi di sanatoria» (sentenza n. 73 del 2017).
7.6.- L'irragionevolezza della disposizione censurata, con
conseguente lesione dell'art. 3 Cost., si accompagna ad una
contestuale violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione agli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all'art. 5, comma
10, del "decreto sviluppo". Gli artt. 36 e 37 del t.u. edilizia
esprimono, infatti, il principio fondamentale della cosiddetta doppia
conformità edilizia, principio che richiede la coerenza del
manufatto con la disciplina urbanistica sia quando è stato
edificato, sia quando viene domandato l'accertamento di conformità.
Come questa Corte ha avuto modo di chiarire in più occasioni in
tema di condono edilizio "straordinario", «[...] spettano alla
legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente
sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70
del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio sul versante
della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative
all'an, al quando e al quantum. Esula, infatti, dalla potestà
legislativa concorrente delle Regioni il potere di "ampliare i limiti
applicativi della sanatoria" (sentenza n. 290 del 2009) oppure,
ancora, di "allargare l'area del condono edilizio rispetto a quanto
stabilito dalla legge dello Stato" (sentenza n. 117 del 2015). A
maggior ragione, esula dalla potestà legislativa regionale il potere
di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo
territorio regionale (sentenza n. 233 del 2015)» (sentenza n. 73 del
2017; nello stesso senso, da ultimo, sentenze n. 208 del 2019 e n. 68
del 2018).
7.7.- Le considerazioni appena compiute inducono a dichiarare
assorbita la censura concernente la violazione dell'art. 97 Cost.
8.- Il Presidente del Consiglio ha poi impugnato, con autonomo
ricorso, due disposizioni della legge reg. Puglia n. 5 del 2019: la
prima (art. 8) ha abrogato la più volte menzionata norma di
interpretazione autentica (art. 2 della legge reg. Puglia n. 59 del
2018); la seconda (art. 7) ha inserito in pianta stabile, e con
efficacia pro futuro, una prescrizione riproduttiva della abrogata
norma regionale (asseritamente) interpretativa.
8.1.- Avverso tali norme la difesa statale ha reiterato, nella
sostanza, le censure già proposte nei confronti della disposizione
(asseritamente) interpretativa di cui all'art. 2 della citata legge
regionale n. 59 del 2018.
Ad avviso della Avvocatura generale, l'inserimento in pianta
stabile di una norma identica al contenuto precettivo dell'art. 2
della legge reg. n. 59 del 2018 avrebbe reso l'abrogazione di
quest'ultima priva di qualsiasi effetto pratico, realizzando un
continuum normativo che persisterebbe nelle violazioni degli artt. 3,
97, 117, comma terzo, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 36
e 37 del t.u. edilizia e all'art. 5, comma 10, del "decreto
sviluppo".
8.1.1.- Rispetto ai termini del precedente ricorso, vi è un
profilo di novità, attinente all'asserita lesione dell'art. 2-bis,
comma 1-ter, del t.u. edilizia (comma inserito, come si è visto,
dall'art. 5, comma 1, lettera b, del d.l. n. 32 del 2019), il quale
ora dispone che «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e
ricostruzione, quest'ultima è comunque consentita nel rispetto delle
distanze legittimamente preesistenti purchè sia effettuata
assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume
dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti
dell'altezza massima di quest'ultimo», così collocandosi fra i
principi fondamentali della materia «governo del territorio».
9.- La questione di legittimità costituzionale, concernente
l'art. 7 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019, promossa con
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost, in relazione all'art. 5,
comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del 2019, è fondata.
9.1.- In primo luogo, deve sottolinearsi che la norma statale
evocata come parametro interposto, entrata in vigore quattro giorni
dopo la impugnata disposizione regionale, assurge, come anticipato,
al rango di principio fondamentale della materia.
In tale direzione, un indice significativo è offerto, anzitutto,
dalla particolare sede normativa (il t.u. edilizia) prescelta dal
legislatore per l'inserimento della nuova norma (avvenuto, come già
detto, per mezzo dell'art. 5, comma 1, lettera b, del d.l. n. 32 del
2019).
Per costante giurisprudenza costituzionale, a prescindere
dall'auto-qualificazione, certamente non vincolante per
l'interpretazione di questa Corte, contenuta nell'art. 1, comma 1,
del t.u. edilizia, in detto testo unico trova sede la legislazione di
cornice in materia di edilizia, a sua volta riconducibile al governo
del territorio.
Molteplici sono le disposizioni del citato testo unico che questa
Corte ha annoverato tra i principi fondamentali della suddetta
materia (ex plurimis, sentenze n. 125 del 2017, n. 282 e n. 272 del
2016, e n. 259 del 2014).
Lo stesso art. 2-bis del t.u. edilizia, nel cui ambito si trova
il menzionato comma 1-ter, è stato considerato principio
fondamentale per ciò che concerne la vincolatività delle distanze
legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968, derogabili solo a
condizione che le eccezioni siano «inserite in strumenti urbanistici,
funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di
determinate zone del territorio» (sentenza n. 86 del 2019), salvo
quanto previsto dall'art. 5, comma 1, lettera b-bis), del d.l. n. 32
del 2019.
9.2.- Come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, le
disposizioni del t.u. edilizia integrano «norme dalla diversa
estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma
caratterizzate dalla comune finalità di offrire a beni non
frazionabili una protezione unitaria sull'intero territorio
nazionale» (sentenza n. 125 del 2017).
Il comma 1-ter dell'art. 2-bis del t.u. edilizia, nel disporre
che «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione,
quest'ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze
legittimamente preesistenti purchè sia effettuata assicurando la
coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio
ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di
quest'ultimo», detta evidentemente una regola unitaria, valevole
sull'intero territorio nazionale, diretta da un lato a favorire la
rigenerazione urbana e, dall'altro, a rispettare l'assetto
urbanistico impedendo ulteriore consumo di suolo (come peraltro si
trae dai lavori preparatori della legge di conversione dell'art. 5,
comma 1, lettera b-bis, del d.l. n. 32 del 2019).
9.3.- Chiarita la portata del comma 1-ter, risulta evidente
l'antinomia tra il suo tenore normativo e il disposto dell'art. 7
della legge reg. Puglia n. 5 del 2019.
Il comma 1-ter dell'art. 2-bis del t.u. edilizia è infatti
incompatibile con l'art. 7 della citata legge reg. Puglia n. 5 del
2019, che consente, in caso di demolizione e ricostruzione, un
aumento volumetrico. Inoltre, il riferimento alla necessaria
costruzione entro l'area di sedime - come definita dal sopra
menzionato Allegato A dello Schema di regolamento edilizio tipo -
impedisce le «diverse dislocazioni dei volumi» cui fa riferimento la
norma regionale impugnata.
Non può sostenersi, come invece argomenta la difesa regionale,
che l'intervenuta modifica normativa statale non incida sulla
legislazione regionale attuativa del "piano casa", considerata
disciplina speciale rispetto alla normativa generale prevista dal
legislatore nazionale. Il nuovo comma 1-ter dell'art. 2-bis del t.u.
edilizia stabilisce che i limiti volumetrici e di sedime si
applichino «[i]n ogni caso di intervento di demolizione e
ricostruzione», così esprimendo una ratio univoca, volta a superare
tutte le disposizioni (anche regionali), in materia di SCIA,
incompatibili con i nuovi vincoli.
L'intervenuta modifica del parametro interposto rappresentato dal
nuovo principio fondamentale rende quindi costituzionalmente
illegittima la norma impugnata, a partire dalla entrata in vigore
della novella legislativa statale.
Inoltre, poichè la norma regionale impugnata è entrata in
vigore il 16 aprile 2019 mentre la norma statale è entrata in vigore
il 19 aprile 2019, la disposizione non può avere avuto applicazione
per i pochi giorni precedenti, essendo stata vigente per un tempo
incompatibile con il consolidarsi del titolo abilitativo (ai sensi
dell'art. 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante
«Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi»).
Per tale ragione può considerarsi cessata la materia del
contendere della questione relativa all'art. 7 impugnato, per l'arco
temporale antecedente all'entrata in vigore del nuovo art. 2-bis,
comma 1-ter, del t.u. edilizia.
9.4.- Sono assorbite le censure promosse per violazione degli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli
artt. 36 e 37 del t.u. edilizia e all'art. 5, comma 10, del d.l. n.
70 del 2011 (cosiddetto "decreto sviluppo").
9.5.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8
della legge reg. Puglia n. 5 del 2019 sono invece non fondate, data
la natura meramente abrogativa della disposizione impugnata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Puglia 17 dicembre 2018, n. 59, recante
«Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14
(Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e
per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale)»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale, a partire dalla data
del 19 aprile 2019, dell'art. 7 della legge della Regione Puglia 28
marzo 2019, n. 5, recante «Modifiche alla legge regionale 30 novembre
2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in
materia di tutela ambientale) e istituzione del Sistema informativo
dell'edilizia sismica della Puglia, nonchè modifiche alle leggi
regionali 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale) e 17 dicembre 2018, n.
59 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 2009, n.
14)»;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge reg.
Puglia n. 5 del 2019, nell'arco temporale antecedente all'entrata in
vigore dell'art. 5, comma 1, lettera b), del decreto-legge 18 aprile
2019, n. 32, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio del
settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi
infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a
seguito di eventi sismici», convertito, con modificazioni, nella
legge 14 giugno 2019, n. 55, promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma,
della Costituzione, con il ricorso iscritto al n. 63 del reg. ric.
2019;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge reg. Puglia n. 5 del 2019,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., anche in relazione agli
artt. 36 e 37 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(Testo A)», all'art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011,
n. 70, recante «Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia», convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio
2011, n. 106, e all'art. 5, comma 1, lettera b), del d.l. n. 32 del
2019, con il ricorso iscritto al n. 63 del reg. ric. 2019.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA