1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 31-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 aprile 1995
N. 32 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 aprile 1995 (dal commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione siciliana - Impiego pubblico - Inquadramento nella qualifica superiore del personale ammesso con riserva ai concorsi banditi ai sensi dell'art.1 della legge regionale n. 21/1986 ed escluso perche' privo dei requisiti prescritti e rimasto soccombente con decisioni passate in giudicato - Equiparazione del personale inquadrato nella qualifica di dirigente previo superamento di esami ma non in possesso del diploma di laurea (conseguito successivamente) alla data di entrata in vigore della legge n. 41/1985, al personale in possesso di detto titolo ed inquadrato ai sensi della legge regionale n. 21/1986 - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. Regione siciliana - Impiego pubblico - Sanatoria con norma interpretativa di provvedimenti, ordini e disposizioni che abbiano portato alla corresponsione delle retribuzioni al personale della refezione scolastica o ne abbiano consentito l'immissione in servizio o ne abbiano regolamentato l'espletamento delle attivita' lavorative nell'ambito del servizio - Disparita' di trattamento con incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza nell'esercizio della funzione giurisdizionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 346/1991 e 34/1993. Regione siciliana - Impiego pubblico - Assunzione nel ruolo speciale transitorio di personale proveniente dall'Istituto siciliano mutilati ed invalidi di guerra - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge regione Sicilia 7 aprile 1995, artt. 12, 13, 14, 15, 20 e 21). (Cost., artt. 3, 97, 101 e 103). (095C0528) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 31-5-1995)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 7 aprile 1995,
ha approvato il disegno di legge n. 815 dal titolo "Disposizioni
concernenti il personale regionale. Sospensione trattamento
anticipato di pensione. Procedure concorsuali e graduatorie.
Disposizioni per gli enti locali ed il relativo personale" pervenuto
a questo Commissariato il 10 aprile 1995, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello statuto speciale.
Il legislatore siciliano, nel trarre spunto dalla urgente
necessità di recepire nell'ordinamento regionale la recente
normativa statale in materia di sospensione dell'applicazione delle
disposizioni relative al trattamento di pensione anticipato per i
propri dipendenti, ha colto l'occasione per approvare una congerie di
norme, attinenti ai più disparati settori di intervento ed aventi
come comune denominatore esclusivamente il fatto di essere rivolte ai
dipendenti in servizio nell'amministrazione regionale o comunque da
questa anche indirettamente stipendiati.
Orbene, le disposizioni di cui agli artt. 12, 13, 14, 15, 20 e 21
del disegno di legge in parola, tra cui talune, introdotte nel corso
del dibattito in aula, con emendamenti estemporanei, danno adito a
censure di carattere costituzionale.
L'art. 13, che di seguito si trascrive, sostanzialmente
consentirebbe l'inquadramento anche in sovrannumero nella qualifica
superiore del personale ammesso con riserva ai concorsi banditi ai
sensi dell'art. 1 della legge regionale n. 21/1986 ed escluso in
quanto privo del possesso dei requisiti prescritti e per di più
rimasto soccombente con decisioni già passate in giudicato.
"1. Il personale in servizio già ammesso con riserva alla
partecipazione ai concorsi banditi dalla presidenza della regione, ai
sensi dell'art. 1 della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, è
inquadrato, anche in soprannumero, nelle qualifiche per le quali è
superato le relative prove concorsuali, con la medesima decorrenza
giuridica del personale già inquadrato a seguito dei concorsi
suddetti".
Dai chiarimenti forniti dalla presidenza della regione con nota
prot. 974 del 14 aprile 1995 (all. 1) risulta che destinatari di tali
norme sarebbero circa 90 dipendenti che, esclusi dai concorsi banditi
ai sensi dell'art. 1 della legge regionale n. 21/1986 per difetto di
taluni requisiti previsti dalla suddetta legge, sono stati ammessi ai
concorsi stessi in esecuzione di ordinanza del t.a.r. e che hanno
superato le relative prove.
In particolare per taluni dipendenti il motivo di esclusione dal
concorso sarebbe stato in un primo tempo quello della mancanza
dell'anzianità di servizio nella qualifica.
Successivamente, a seguito di pronunce costanti del giudice
amministrativo che dichiaravano l'illegittimità di tale motivo di
esclusione, giacchè avrebbe dovuto valutarsi ai fini della
determinazione dell'anzianità di servizio anche quella maturata
pre-ruolo, a concorso ormai concluso, l'amministrazione revocava
l'esclusione in questione ma riescludeva gli stessi dipendenti dalla
graduatoria finale adducendo stavolta il motivo che essi non avevano
titolo alla partecipazione ai concorsi riservati in quanto non
inquadrati nei ruoli regionali alla data di entrata in vigore della
legge regionale n. 21/1986 (11 maggio 1986).
A giustificazione della disposizione testè approvata
l'amministrazione adduce la circostanza che il secondo provvedimento
di esclusione è stato adottato soltanto per parte dei dipendenti
interessati mentre per altri, annullata la esclusione, per il primo
motivo, fu senz'altro disposto il passaggio alla qualifica superiore
pur difettando essi, come i primi, del prescritto requisito
dell'inquadramento in ruolo in data antecedente all'11 maggio 1986.
Da qui, pertanto, deriverebbe l'intento del legislatore di
ricorrere ad una norma di sanatoria che elimini la disparità di
trattamento venutasi a creare tra soggetti che, pur versando nelle
medesime condizioni, hanno subito diversa sorte.
Con la norma testè approvata, infatti, si verrebbe ad estendere
la promozione conseguita illegittimamente da taluni, ma ormai
divenuta irreversibile per il passaggio in giudicato della sentenza
di accoglimento dei ricorsi, agli altri soggetti per i quali
l'esclusione, essendo stata correttamente motivata, è rimasta
indenne nel primo e nel secondo grado di giudizio.
Al riguardo si deve, però, subito osservare che secondo
giurisprudenza e dottrina pacifica, si ha vizio di eccesso di potere
per disparità di trattamento soltanto in presenza di atti
discrezionali e non anche in relazione a provvedimenti vincolati e
non quando, in ogni caso, la p.a. deve esclusivamente limitarsi ad
applicare la legge.
Nella fattispecie la circostanza che in precedenza e per taluni
casi la legge sia stata erroneamente interpretata ed applicata non
può dare di certo luogo alla disparità di trattamento invocata, non
potendosi ammettere che l'amministrazione, per il solo fatto che in
passato sia incorsa in errore, debba perpetuare, per un malinteso
principio di eguaglianza, tale illegittimo comportamento per tutte le
fattispecie analoghe che si siano, o che possano, successivamente
verificarsi.
Orbene, si rileva che, qualora la disposizione di cui all'art. 13
trovasse applicazione, si verrebbe a determinare effettivamente una
illegittima ed immotivata disparità di trattamento tra i soggetti
beneficiati dalla stessa e tutti quei dipendenti che, facendo
affidamento sull'orientamento dell'amministrazione, sostenuto
peraltro dinanzi agli organi di giustizia amministrativa, di primo e
di secondo grado, come dianzi rappresentato, non hanno presentato
domanda di partecipazione ai concorsi ritenendo di non essere in
possesso dei prescritti requisiti.
Determinante è, altresì, la considerazione che l'esecuzione
della norma de qua implica inevitabilmente una palese disparità di
trattamento nei confronti anche del personale regionale che ha
partecipato, superandolo, al concorso perchè in possesso di tutti i
requisiti prescritti dall'art. 1 della legge regionale n. 21/1986.
Proprio il timore di questa disparità di trattamento e della
conseguente mortificazione delle legittime aspettative di questi
ultimi funzionari è, peraltro, dimostrato dalle vivaci numerose
proteste che, per iscritto e per le vie brevi, gli stessi hanno fatto
pervenire a questo ufficio durante il periodo dell'esame di
costituzionalità dell'iniziativa legislativa.
Si soggiunge, in proposito, che il previsto inquadramento, anche
in sovrannumero, dei dipendenti destinatari della norma
determinerebbe, altresì, una ingiustificata ulteriore disparità di
trattamento nei confronti del rimanente personale assunto per
regolare concorso e che legittimamente aspira al passaggio alle
qualifiche superiori previsto dalle vigenti norme e che si vedrebbe
diminuire notevolmente la possibilità di progressione in carriera
nell'immediato futuro.
Per questi motivi si ravvisa, inoltre, una ingiustificata
disparità di trattamento causata dalla norma dell'art. 12 della
legge in esame, che viene, pertanto, impugnato, in quanto prevede che
per i concorsi non ancora banditi alla data di entrata in vigore
dello stesso, l'anzianità deve essere posseduta nel ruolo e nella
qualifica nel quale i dipendenti sono collocati con esclusione dei
periodi di servizio e/o riconosciuti presso altre amministrazioni.
Infatti non avrebbero la possibilità di partecipare ai concorsi
previsti dalla norma transitoria di cui alla legge regionale n.
21/1986 quei dipendenti che si trovano nelle stesse condizioni di
coloro che hanno avuto riconosciuto dagli organi giurisdizionali, in
base al vecchio testo della norma, il servizio di ruolo prestato
anche presso altre amministrazioni.
Da quanto illustrato è evidente che le disposizioni, lungi
dall'assicurare il principio del buon andamento e dell'imparzialità
della pubblica amministrazione, configurano violazione degli artt. 3
e 97 della Costituzione.
Da adito a rilievi di carattere costituzionale anche l'art. 14,
che di seguito si trascrive, sotto il profilo, anch'esso, della
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
"1. Il personale che ha conseguito il passaggio alla qualifica di
dirigente previo superamento di esami, ai sensi dell'art. 1, lett.
b), della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, e, che, essendo in
possesso, alla data di entrata in vigore della predetta legge, del
diploma di laurea prescritto all'art. 1, lett. a), della legge
regionale 9 maggio 1986, n. 21, avrebbe avuto titolo a conseguire il
passaggio alla qualifica di dirigente previo superamento
dell'esame-colloquio, viene equiparato, ai solo fini giuridici, al
personale che ha conseguito il passaggio in applicazione dell'art. 1,
lett. a), della legge regionale suddetta, per quanto concerne il
possesso del diploma di laurea, quale condizione necessaria per
l'accesso alla carriera direttiva".
Nonostante la formulazione contorta ed ambigua dell'enunciato
risulta chiaro che la norma è destinata a concedere, anche se ai
soli fini giuridici, un ingiustificato vantaggio a quei dipendenti
che hanno partecipato al concorso previsto dalla lett. b) dell'art. 1
della legge n. 21/1986 e che quindi presumibilmente alla data di
entrata in vigore della legge 29 ottobre 1985, n. 41, non erano in
possesso del diploma di laurea conseguito successivamente.
Tale vantaggio consiste nell'equiparare la loro situazione a
quella di coloro che hanno conseguito il passaggio alla qualifica di
dirigente ai sensi della lett. a) dell'art. 1 in quanto già in
possesso di laurea conseguita al momento dell'entrata in vigore della
citata legge n. 41/1985.
Si potrebbe, certo, ritenere che tale equiparazione avrebbe un
significato ed una portata soltanto formale, essendo stati inquadrati
nella qualifica di dirigente con la stessa decorrenza i dipendenti
selezionati con i due distinti metodi ( a e b dell'art. 1 della legge
n. 21/1986). La norma sarebbe sostanzialmente, quantomeno in atto,
inutile e non determinerebbe alcuna ingiustificata disparità di
trattamento.
Ma così non sembra. Infatti, l'art. 12 della legge regionale n.
41/1985 sopra richiamata prevede che "alla qualifica di dirigente
superiore si accede mediante concorso al quale sono ammessi i
dirigenti muniti di diploma di laurea richiesto per l'accesso alla
relativa qualifica".
Altri vantaggi ingiustificati potrebbero derivare da future norme
che disciplinano l'accesso alla qualifica superiore dando la
precedenza ed una particolare valutazione ai soggetti inquadrati
nella qualifica di dirigente ai sensi della lett. a) dell'art. 1
della legge n. 21/1986.
Non si riesce, peraltro, a comprendere per quale motivo tale
equiparazione viene prevista dal legislatore dopo circa nove anni in
presenza di situazioni giuridiche già consolidate e che, senza
alcuna plausibile giustificazione di interesse pubblico, verrebbero
sconvolte.
Si soggiunge che non appare ammissibile, anzi si appalesa
arbitrario, il differente trattamento riservato soltanto a coloro che
hanno conseguito il titolo di studio superiore nel periodo
considerato dalla norma e non anche a coloro i quali pur avendo
sostenuto gli esami di cui alla lett. b) dell'art. 1 della legge
regionale n. 21/1986 si sono laureati in epoca successiva.
Analoghe censure sotto il profilo del mancato rispetto degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, devono porsi rispetto al
contenuto dell'art. 15 che di seguito si riporta:
"1. Il terzo comma dell'art. 10 della legge regionale 9 maggio
1986, n. 21, è sostituito dal seguente:
'Le disposizioni di cui al precedente comma si applicano anche al
personale assunto in esito ai concorsi pubblici i cui decreti di
indizione siano stati adottati alla data di entrata in vigore della
presente legge, ancorchè pubblicati in data successiva'".
Il legislatore siciliano, anche qui dopo ben quasi nove anni
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 21/1986, interviene
per estendere il particolare, più favorevole trattamento
pensionistico, facendo rientrare tra i beneficiari tutto il personale
assunto, in virtù di concorsi i cui decreti di indizione sono stati
adottati alla data di entrata in vigore della suddetta legge,
ancorchè pubblicati successivamente.
Detta previsione, adottata in un momento in cui a livello
nazionale si chiedono sacrifici in sede di revisione del trattamento
previdenziale, appare perpretare un ingiusto vantaggio a favore di un
ristretto numero di soggetti.
La norma costituisce, altresì, una violazione del principio
generale del pubblico impiego oltrechè di quello dell'affidamento in
quanto dalla data di pubblicazione del bando i cittadini possono
averne effettiva conoscenza e quindi determinarsi di conseguenza, in
ordine alla partecipazione al concorso.
Del pari dà adito a rilievi, per violazione degli artt. 3, 97,
101 e 103 della Costituzione, l'art. 20, che di seguito si trascrive,
con cui l'Assemblea regionale dichiara di procedere ad una
interpretazione autentica dell'art. 3, primo comma, della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22, recita:
"1. Ai fini della determinazione e del riscontro del possesso del
requisito temporale di cui all'art. 3, primo comma, della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22, debbono intendersi quali
provvedimenti di cui alla stessa norma tutti quei provvedimenti,
ordini e disposizioni che abbiano portato alla corresponsione delle
retribuzioni al personale della refezione scolastica o che ne abbiano
consentito l'immissione in servizio o che abbiano regolamentato
l'espletamento delle attività lavorative nell'ambito del servizio,
come istituito ed erogato dall'ente comune".
La norma è formulata in termini estremamente generici e non
fornisce alcuna giustificazione plausibile in ordine ai reali motivi
che hanno indotto il legislatore regionale a porla in essere. Essa,
comunque, si appalesa come una sorta di sanatoria.
L'amministrazione regionale in sede di chiarimenti forniti, ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, non è stata in grado di
fornire alcun elemento esplicativo, limitandosi a rappresentare che
si tratta di un emendamento di iniziativa parlamentare.
Questo ufficio è pienamente consapevole che, secondo costante
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, le leggi di sanatoria non
sono costituzionalmente precluse in linea di principio, ma è pur
vero che le stesse leggi vengono sottoposte a scrutinio di
costituzionalità non soltanto sotto il profilo del rispetto del
principio della parità di trattamento ma anche sotto quello della
indebita interferenza nei confronti dell'esercizio della funzione
giurisdizionale (Corte costituzionale nn. 346/1991 e 34/1995).
È ragionevole presumere che la norma sia semplicemente rivolta a
fornire copertura legislativa a provvedimenti illegittimi e diretta
ad esonerare da responsabilità patrimoniali gli amministratori che
tali provvedimenti abbiano posto in essere nei riguardi,
sostanzialmente, di personale precario che, malgrado l'annullamento
dei provvedimenti di assunzione da parte della CPC, è stato
trattenuto in servizio e regolarmente retribuito.
Non risulta, dai chiarimenti forniti, quale sorte abbiano avuto i
provvedimenti annullati della CPC, e cioè se siano stati
eventualmente impugnati in sede giurisdizionale e con quale esito,
nè se siano stati eventualmente reiterati e pertanto è acclarata la
supposizione che in realtà con la norma in questione, si tende a
sovvertire l'ordine delle competenze stabilito dall'ordinamento
giuridico, includendo nella voce "provvedimento formale" da
riconnettere evidentemente a precisi parametri che individuano organi
e competenze, qualsiasi ordine o disposizione che abbia portato alla
corresponsione di retribuzioni.
Anche l'art. 21 si appalesa in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione in quanto con esso l'Assemblea regionale estende la
disciplina di cui all'art. 48 della legge 3 novembre 1993, n. 30, al
personale di cui all'art. 10 della legge regionale 23 maggio 1991, n.
33.
La disciplina normativa di cui all'art. 48 della legge n. 33/1991
reca una serie di ipotesi di inquadramento nel ruolo speciale
transitorio di cui all'art. 8 della legge 27 dicembre 1985, n. 53.
Detti inquadramenti succedono cronologicamente e logicamente ad
una serie di provvedimenti di comando, previsti da svariate
disposizioni legislative ivi richiamate e che tutte recano finalità
ed adempimenti specifici dell'amministrazione per l'assolvimento di
compiti istituzionali ben individuati.
La normativa in esame non fornisce possibilità alcuna di
individuazione di specifiche finalità istituzionali, trattandosi di
personale appartenente a qualifiche ausiliarie e di concetto non di
certo assimilabili alla fattispecie di riferimento.
Appare, pertanto, conseguenziale che tale disposizione sia stata
determinata unicamente dalla volontà di arrecare benefici alle tre
unità di personale ( ex art. 10 della legge n. 33/1991) che
provenienti dall'Istituto siciliano mutilati ed invalidi di guerra si
troverebbero ad essere inquadrati nel ruolo speciale transitorio ex
art. 8 della legge regionale n. 53/1985, venendo così a
concretizzarsi un'assunzione nominativa ope legis con elusione delle
ordinarie procedure di reclutamento di personale pubblico.
Inoltre tale norma appare in contrasto evidente con l'art. 97
della Costituzione giacchè il buon andamento dell'amministrazione
non appare adeguatamente tutelato atteso che, come innanzi accennato,
non si evincono motivazioni, nè ragionevoli finalità che
giustificano l'inserimento di nuovo personale nelle strutture
regionali, nè tantomeno è fatto alcun riferimento alle modalità ed
ai criteri della susseguente collocazione nei rispettivi ruoli.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo, commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 815 dal titolo "Disposizioni concernenti il
personale regionale. Sospensione trattamento anticipato di pensione.
Procedure concorsuali e graduatorie. Disposizioni per gli enti locali
ed il relativo personale", approvato dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 7 aprile 1995:
artt. 12, 13, 14 e 15 per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
art. 20 per violazione degli artt. 3, 97, 101 e 103 della
Costituzione;
art. 21 per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Palermo, addì 15 aprile 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio PIRANEO

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