1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 248 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2016
Ordinanza del 15 luglio 2016 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Menchini Gianni contro A.R.P.A. - Azienda regionale protezione ambiente del Friuli Venezia Giulia. Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.) - Direttore tecnico scientifico e Direttore amministrativo - Cessazione dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo Direttore generale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 3 marzo 1998, n. 6 (Istituzione dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente - A.R.P.A.), art. 9, comma 6. (16C00340) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2016)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione lavoro

Composta dagli Ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Luigi Macioce - Presidente;
dott. Giuseppe Napoletano - Relatore Consigliere;
dott. Amelia Torrice - Consigliere;
dott. Daniela Blasutto - Consigliere;
dott. Annalisa Di Paolantonio - Consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
n. 26621-2014 proposto da Menchini Gianni C.F. MNCGNN50A20L483X,
elettivamente domiciliato in Roma, Via Federico Cesi, 72, presso lo
studio dell'avvocato Achille Buonafede, che lo rappresenta e difende
unitamente all'avvocato Luciana Criaco, giusta delega in atti,
ricorrente;
Nonchè contro A.R.P.A. - Azienda regionale protezione ambiente
del Friuli Venezia Giulia C.F. 02096520305, intimata;
Nonchè da A.R.P.A. - Azienda regionale protezione ambiente del
Friuli Venezia Giulia C.F. 02096520305, in persona del legale
rappresentante pro tempore, domiciliata in Roma, Piazza Cavour,
presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione,
rappresentata e difesa dall'avvocato Flaviano De Tina, giusta delega
in atti, controricorrente e ricorrente incidentale;
Nonchè contro Menchini Gianni C.F. MNCGNN50A20L483X, intimato;
Contro Menchini Gianni C.F. MNCGNN50A20L483X, elettivamente
domiciliato in Roma, Via Federico Cesi, 72, presso lo studio
dell'avvocato Achille Buonafede, che lo rappresenta e difende
unitamente all'avvocato Luciana Criaco, giusta delega in atti,
controricorrente,
Contro A.R.P.A. - Azienda regionale protezione ambiente del
Friuli Venezia Giulia C.F. 02096520305, intimata;
Avverso la sentenza n. 271/2014 della Corte d'appello di Trieste,
depositata il 28 luglio 2014, R.G. n. 345/2013;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
4 maggio 2016 dal consigliere dott. Giuseppe Napoletano;
Udito l'avvocato Luciana Criaco;
Udito il pubblico ministero in persona del Sostituto Procuratore
Generale dott. Renato Finocchi Ghersi, che ha concluso per
l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.

Rileva

La Corte d'Appello di Trieste, riformando le sentenze del
Tribunale di Udine, rigettava la domanda proposta nei confronti
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente del Friuli
Venezia Giulia (A.R.P.A.) da Menchini Gianni il quale, assunto dalla
predetta Agenzia regionale con contratto di diritto privato di durata
quinquennale con l'incarico di Direttore tecnico-scientifico, aveva
dedotto che, in coincidenza con la nomina del commissario
straordinario, subentrato al precedente Direttore generale, gli era
stato revocato l'incarico, senza che l'Agenzia avesse motivato il
relativo provvedimento, ed aveva chiesto, previa declaratoria
dell'illegittimità della risoluzione del rapporto, la condanna
dell'Agenzia al pagamento del risarcimento del danno patrimoniale non
patrimoniale;
A fondamento del decisum la Corte del merito, ha richiamato la
sentenza n. 3529 del 2013 di questa Corte, secondo la quale in tema
di risoluzione del rapporto di lavoro del Direttore
tecnico-scientifico e del Direttore amministrativo dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.), l'art. 9, comma
6, della legge regionale Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n.
6, che prevede la cessazione dell'incarico entro tre mesi dalla data
di nomina del nuovo Direttore generale (salvo riconferma), introduce
una fattispecie di estinzione automatica del rapporto, la cui ratio
andava individuata nell'intento di assicurare la costante permanenza
del rapporto fiduciario fra Direttore generale dell'Agenzia e i
suddetti collaboratori, fondato sulla provenienza della nomina dallo
stesso soggetto e non sull'esigenza di garantire l'automatico
adeguamento della durata della nomina del dirigente a quella degli
organi di indirizzo politico; su questa premessa la Corte
territoriale ha affermato la non necessità di una motivazione del
provvedimento di risoluzione del rapporto di lavoro;
Avverso questa sentenza il Menchini ricorre in cassazione sulla
base di un'unica censura; l'A.R.P.A. intimata resiste con
controricorso con il quale propone impugnazione incidentale
condizionata assistita da un unico motivo cui resiste con
controricorso il Menchini.
Con l'unico motivo del ricorso principale il Menchini, deducendo
violazione degli articoli 9, comma 6, della legge regionale Friuli
Venezia Giulia n. 6 del 1989 in relazione all'art. 97 della Cost. e
dell'art. 1367 c.c. in relazione al precitato art. 97 c.c., sostiene
che la Corte del merito non si è adeguata alle più recenti pronunce
della Corte costituzionale ed in particolare a quella di cui alla
sentenza n. 224 del 2010 in base alla quale le norme che contemplano
un meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle funzioni
dirigenziali, sono lesive del principio di continuità dell'azione
amministrativa che rinviene il suo fondamento nell'art. 97 Cost.
Con il ricorso incidentale, deducendosi violazione dell'art. 112
c.p.c. si sostiene che la Corte di Appello non avrebbe tenuto conto
dell'ambiguità della domanda.

Osserva

La Corte del merito fornisce, quanto all'interpretazione della
domanda in relazione al petitum ed alla causa pretendi, una logica ed
adeguata motivazione nella quale viene sottolineato che non vi è
stata mai incertezza sull'esatta individuazione dell'oggetto del
contendere essendo chiara la relativa materia e non sussistendo
contestazione sullo svolgimento dei fatti e sul contenuto delle
doglianze nonchè in ordine alla normativa invocata dalle parti e
destinata a regolare il rapporto e che, comunque, il ricorrente
incidentale non adempie agli oneri di specificità di cui agli
articoli 366, n. 6 e 369, n. 4 c.p.c.
È pur vero che, secondo la richiamata pronunzia di questa Corte,
in tema di risoluzione del rapporto di lavoro del Direttore
tecnico-scientifico e del Direttore amministrativo dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (A.R.P.A.), l'art. 9, comma
6, della legge regionale Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n.
6, il quale prevede la cessazione dell'incarico entro tre mesi dalla
data di nomina del nuovo Direttore generale (salvo riconferma),
introduce una fattispecie di estinzione automatica del rapporto, la
cui ratio va individuata nell'intento di assicurare la costante
permanenza del rapporto fiduciario fra Direttore generale
dell'Agenzia e i suddetti collaboratori, fondato sulla provenienza
della nomina dallo stesso soggetto e non sull'esigenza di garantire
l'automatico adeguamento della durata della nomina del dirigente a
quella degli organi di indirizzo politico: ed alla stregua
dell'orientamento fatto proprio da tale pronunzia detta disposizione
non si porrebbe in contrasto con i principi di imparzialità e buon
andamento, poichè - in linea con quanto precisato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 233 del 2006 - non riguarderebbe
un'ipotesi di spoil system in senso tecnico, dal momento che non
regola un rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo
politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo riceve ed
è responsabile verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione,
ma concerne l'organizzazione dell'ente pubblico e mira a garantire,
all'interno di esso, la consonanza di impostazione gestionale fra il
Direttore generale e i direttori tecnico-scientifico e amministrativo
(Cass. n. 3529 del 2013).
Tuttavia è altrettanto vero che con sentenza n. 224 del 2010 la
Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo,
per violazione dell'art. 97 Cost., l'art. 15, comma 6, della legge
della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, secondo cui il Direttore
amministrativo e il Direttore sanitario delle aziende unità
sanitarie locali o ospedaliere cessano dall'incarico entro tre mesi
dalla data di nomina del nuovo Direttore generale e possono essere
riconfermati poichè detta norma contempla un meccanismo di decadenza
automatica e generalizzata dalle suddette funzioni dirigenziali,
lesivo del principio di continuità dell'azione amministrativa che
rinviene il suo fondamento nell'art. 97 Cost.
La scelta fiduciaria del Direttore amministrativo, effettuata con
provvedimento ampiamente discrezionale del Direttore generale, non
implica, si è infatti sottolineato dal giudice delle leggi, che
l'interruzione del conseguente rapporto di lavoro possa avvenire con
il medesimo margine di apprezzamento discrezionale, poichè, una
volta instaurato detto rapporto, vengono in rilievo altri profili,
connessi, da un lato, all'interesse dell'Amministrazione ospedaliera
alla continuità delle funzioni espletate dal Direttore
amministrativo, e, dall'altro lato, alla tutela giudiziaria,
costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive del
dirigente; la valutazione di tali esigenze determina, afferma la
Corte costituzionale, il contrasto della censurata disposizione con
il principio costituzionale di buon andamento, in quanto essa non
ancora l'interruzione del rapporto d'ufficio in corso a ragioni
interne a tale rapporto, che - legate alle modalità di svolgimento
delle funzioni del Direttore amministrativo - siano idonee ad
arrecare un vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuità
dell'azione amministrativa.
Inoltre, ha precisato la predetta pronunzia della Corte,
l'automatica interruzione ante tempus del rapporto non consente
alcuna valutazione qualitativa dell'operato del Direttore
amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto
procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere il suo
diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle
proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella
gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo
Direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse
alle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali
da parte dell'interessato, idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale tra Direttore
generale e Direttore amministrativo.
Nè rileva, ha sancito la pronunzia in parola, la circostanza che
la norma prevede la possibilità di riconferma del Direttore
amministrativo: il relativo potere del Direttore generale non
attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con
l'interessato alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato
esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la
decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo
giurisdizionale.
A tale conclusione il giudice delle leggi è pervenuto
osservando, altresì, che la giurisprudenza costituzionale successiva
alla sentenza n. 233 del 2006 ha effettuato, in relazione ad una
serie di disposizioni disciplinatrici dei rapporti tra organi
politici e amministrativi ovvero tra organi amministrativi, talune
puntualizzazioni volte, rispetto a quanto affermato dalla citata
sentenza n. 233 del 2006, a valorizzare, in particolare, il principio
di continuità dell'azione amministrativa che rinviene il suo
fondamento proprio nell'art. 97 Cost.
Si è così precisato, con la suindicata giurisprudenza, che i
meccanismi di decadenza automatica, «ove riferiti a figure
dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi
per la cui scelta l'ordinamento non attribuisce, in ragione delle
loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della
personale adesione del nominato agli orientamenti politici del
titolare dell'organo che nomina, si pongono in contrasto con l'art.
97 Cost., in quanto pregiudicano la continuità dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti» (sentenze n. 34 del 2010, n. 351 e n. 161 del 2008, n.
104 e n. 103 del 2007).
In particolare, la Corte, con la sentenza n. 104 del 2007, ha
affermato, con riferimento proprio alla legislazione della Regione
Lazio, che il Direttore generale di Aziende sanitarie locali -
nominato, con ampio potere discrezionale, dal Presidente della
Regione per un periodo determinato - non può decadere
automaticamente in connessione con l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale; è stata ritenuta, infatti, essere in contrasto con l'art.
97 della Costituzione la previsione della cessazione del soggetto,
cui sia stata affidata tale funzione, dal rapporto di ufficio e di
lavoro con la Regione «per una causa estranea alle vicende del
rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i
risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela
della salute e di funzionamento dei servizi, o - ancora - per una
delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per
inadempimento del rapporto».
E dunque, avuto riguardo alla fattispecie in esame, emerge che il
petitum della domanda del Menchini, pur sostanziandosi nella
richiesta del risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale,
presuppone l'accertamento della legittimità della risoluzione del
rapporto avvenuta ai sensi dell'art. 9, sesto comma, della legge
regionale Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n. 6 - istitutiva
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'Ambiente (A.R.P.A.) -
il quale prevede testualmente che: «1. Il Direttore generale è
coadiuvato da un Direttore tecnico-scientifico e da un Direttore
amministrativo che sono preposti a specifiche strutture come
funzionalmente individuate nel regolamento di organizzazione di cui
all'art. 10. 2. Il Direttore tecnico-scientifico ed il Direttore
amministrativo sono nominati con provvedimento motivato del Direttore
generale e sono responsabili nei confronti dello stesso. 3. Il
Direttore tecnico-scientifico è scelto tra i soggetti che, in
possesso del diploma di laurea in discipline tecnico-scientifiche,
abbiano svolto per almeno cinque anni qualificata attività di
direzione tecnico-scientifica in materia di tutela ambientale presso
enti o strutture pubbliche o private. 4. Il Direttore amministrativo
è scelto tra i soggetti che, in possesso del diploma di laurea in
discipline giuridiche o economiche, abbiano svolto per almeno cinque
anni qualificate attività in materia di direzione amministrativa
presso enti o strutture pubbliche o private. 5. I rapporti di lavoro
del Direttore tecnico-scientifico e del Direttore amministrativo sono
regolamentati in analogia con quanto previsto dai commi 4 e 5
dell'art. 7 e con riferimento alla normativa vigente per i Direttori
sanitario e amministrativo delle Aziende per i servizi sanitari. 6.
Essi cessano comunque dall'incarico entro tre mesi dalla data di
nomina del nuovo Direttore generale e possono essere, anche
singolarmente, riconfermati».
Pertanto il citato comma 6 dell'art. 9 della legge regionale
Friuli Venezia Giulia n. 6 del 1989 stabilisce, indiscutibilmente,
un'ipotesi di decadenza automatica con esonero da qualsiasi
specificazione delle ragioni connesse alle pregresse modalità di
svolgimento delle funzioni dirigenziali da parte dell'interessato e
come tale sottratto a qualsiasi verifica giurisdizionale.
Costituisce presupposto indefettibile dell'esperita azione
risarcitoria il previo accertamento, sul piano oggettivo, della
illegittimità della norma sulla interruzione automatica del rapporto
di lavoro: e tale approdo è espressamente auspicato nel ricorso
proposto in sede di legittimità.
Orbene, ancorchè sia stato ritenuta dalla richiamata
giurisprudenza del giudice delle leggi la illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 97 Cost. delle previsioni di
altre norme regionali di decadenza automatica e generalizzata dalle
funzioni dirigenziali, nel caso in esame, non può, tuttavia, farsi
luogo ad una interpretazione costituzionalmente orientata della norma
in questione se non ricorrendo ad una integrazione della fattispecie
legale non consentita in questa sede, ostandovi l'insuperabile
dettato letterale e la chiarissima ratio legis.
Sussiste, quindi, la rilevanza e la non manifesta infondatezza,
per contrasto con l'art. 97 Cost., espressivo del principio di
continuità dell'azione amministrativa, della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 6, della legge
regionale Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n. 6, nella parte
in cui prevede una decadenza automatica dalle funzioni dirigenziali
dei direttori tecnici ed amministrativi all'indomani della nomina del
nuovo Direttore generale.
Si adotta pertanto la pronunzia di rimessione con l'adozione
degli incombenti comunicatorii di legge e si dispone la sospensione -
come per legge - del presente procedimento di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, visti l'art. 134 Cost. e la legge 11 marzo 1953, n. 87,
art. 23 dichiara rilevante e non manifestamente infondata in
riferimento all'art. 97 Cost., e nei sensi di cui alla parte motiva,
la questione di legittimità costituzionale della legge regionale
Friuli Venezia Giulia del 3 marzo 1998, n. 6, art. 9, comma 6.
Dispone la sospensione del procedimento n. 26621 del 2014.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Manda alla cancelleria di curare la notifica della presente
ordinanza alle parti del giudizio di legittimità, al Presidente
della Giunta regionale del Friuli Venezia Giulia e la comunicazione
della stessa al Presidente dei Consiglio regionale del Friuli Venezia
Giulia.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 maggio 2016.

Il Presidente: Macioce