1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 3-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 445 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2004
Ordinanza emessa il 20 febbraio 2004 dal tribunale di Napoli sez. distaccata di Ischia nel procedimento penale a carico di Genovino Giuseppe Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Estinzione del reato - Lesione del principio di uguaglianza - Incidenza sul principio di obbligatorieta' dell'azione penale. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 3 e 112. (004C0613) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 3-6-2004)

IL TRIBUNALE

Verificata positivamente la tempestività e ritualità della
domanda, la congruità del versamento dell'oblazione, la data di
ultimazione della struttura abusiva entro il termine del 31 marzo
2003 e le altre condizioni rimesse alla cognizione del giudice
ordinario, osserva come assuma rilevanza l'applicazione alla
fattispecie della causa d'improcedibilità sopravvenuta di cui
all'art. 38 II legge n. 47/1985 richiamato dal comma 36 dell'art. 32
del titolo II del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge
24 novembre 2003, n. 326.
In relazione alla rilevanza, va preliminarmente considerato come
il comma 36 dell'art. 32 su citato indichi tra le condizioni per il
verificarsi dell'effetto estintivo di alcuni dei reati contestati,
oltre alla presentazione nei termini della domanda di definizione
dell'illecito edilizio e l'integrale versamento dell'oblazione, anche
il decorso di trentasei mesi dalla data del «suddetto pagamento».
In concreto, ove il richiedente si avvalesse interamente della
facoltà concessa dalla legge, i trentasei mesi decorrerebbero dal
30 settembre 2004 (data ultima possibile per il completamento del
versamento della somma dovuta) e l'estinzione dei reati di cui al
secondo comma dell'art. 38 legge n. 47/1985 non potrebbe aver luogo
prima dell'ottobre 2007.
Se così fosse, sussisterebbero seri dubbi circa la adeguatezza
costituzionale della norma in relazione a molteplici aspetti quali la
ragionevolezza intrinseca della disposizione che terrebbe sospesa
l'azione penale per un tempo abnorme ed il rispetto dei principi
dell'obbligatorietà dell'azione penale e della ragionevole durata
del processo.
Invero la finalità della disposizione emerge dal complessivo
tenore del medesimo articolo di legge che, alla proposizione
immediatamente successiva, dispone che «trascorso il suddetto periodo
di trentasei mesi si prescrive il diritto al conguaglio o al rimborso
spettante».
Una doverosa lettura dell'intero testo del comma 36 cit. (pur
nella difficile collocazione teorica della definizione di «diritto»
riferita al «conguaglio» e di «prescrizione» di esso a fronte
dell'integrale versamento dell'oblazione che dovrebbe configurarsi
come un «onere» del richiedente la sanatoria) evidenzia però come
l'intenzione del legislatore sia stata quella di fissare un termine
ultimo per la definizione amministrativa degli illeciti sotto il
profilo dell'ammontare del versamento della somma dovuta così che,
dopo tale lungo termine, diventano «inesigibili» gli eventuali
conguagli o rimborsi.
Allo spirare dei trentasei mesi infatti la somma corrisposta non
diventa affatto congrua se tale non è, ma si «prescrive»
semplicemente la possibilità per la p. a. e per il cittadino di
chiedere rispettivamente quanto non riscosso o indebitamente versato.
Non va escluso pertanto che, anche prima del termine di trentasei
mesi, verificate tutte le altre condizioni della complessa
fattispecie estintiva in questione, il giudice penale possa trarre
dal fatto le conseguenze previste dalla legge posto che peraltro il
giudicato rende in ogni caso irripetibili le somme versate dal
richiedente a titolo di oblazione.
In secondo luogo, la questione sarebbe comunque rilevante anche
qualora si ritenesse non possibile l'estinzione dei reati con
l'applicazione della causa di improcedibilità sopravvenuta prima
dello spirare dei tre anni, perchè questo giudicante dovrebbe
comunque dar corso al procedimento di cui al capo IV della
legge n. 47/1985, sospendendo il giudizio con atto del tutto
necessario ed intrinseco alla procedura estintiva che viene pertanto
attivata avendo la parte manifestata la volontà di avvalersi di
essa.
Venendo ora al merito delle questioni che si rimettono al
giudizio della Corte, posto che le attuali disposizioni del così
detto condono edilizio sono state precedute da altri due
provvedimenti similari quanto alla struttura procedurale ed
all'effetto estintivo dei reati con la legge n. 47 del 1985 e
l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, deve rilevarsi come, con
scadenza pressochè decennale, venga a riprodursi un terzo
provvedimento di sanatoria che, nell'ambito della relativa
distinzione tra il reato e sua punibilità, incide su quest'ultima
che viene subordinata a condizioni esterne ed estranee all'offesa
realizzata.
Le norme relative ai primi due condoni sono state più volte,
sulla base di molteplici considerazioni rimesse al vaglio della Corte
che ha però ritenuto che esse non contrastassero con principi di
rango costituzionale. Molti dei remittenti avevano osservato in
proposito come la non punibilità dovesse essere valutata dal
legislatore in funzione solo delle finalità «proprie» della pena e
non con riguardo a situazioni del tutto estrinseche ed estranee al
reato contestato: ove l'estinzione della punibilità contrastasse con
tali finalità, ove risultasse variante arbitraria tale da svilire il
senso stesso della comminatoria edittale, la normativa in questione
non avrebbe potuto considerarsi costituzionalmente legittima.
La Corte di contro ebbe a rilevare (sent. n. 369/1988) come «il
legislatore moderno, non solo abbia attribuito alla "punibilita'" una
"consistenza" ed un "valore" autonomi rispetto al reato, ma abbia
dimostrato come la medesima potesse anche essere usata per ottenere
dall'autore dell'illecito prestazioni utili a fini spesso estranei
alla tutela del bene offeso dal reato».
Finalità economico-finanziarie non erano certo estranee alle
disposizioni in discussione e dichiaratamente non lo sono con ancora
maggiore evidenza relativamente a questo terzo provvedimento le cui
norme sono inserite sotto il titolo «Correzione dell'andamento dei
conti pubblici», ma tali disposizioni andavano riguardate (a parte i
«limiti» del potere di clemenza) nella loro oggettiva tutela di
differenti valori.
Ha osservato la Corte che rimettendo all'autore dell'illecito
l'esclusione della punibilità, il legislatore ha sovente indirizzato
la condotta del reo susseguente al reato al raggiungimento di fini
dallo stesso legislatore desiderati; escludere in qualche misura la
punibilità era pertanto condizione indispensabile per raggiungere un
apprezzabile obbiettivo di carattere generale: in cambio del venir
meno della sanzione penale era imposta l'autodenuncia (da qui la
ratio dell'art. 39 legge n. 47/1985 che prevedeva l'estinzione di
alcuni reati anche se l'abuso non fosse sanabile) e quindi una
completa ricognizione dell'illegalità reale e l'adozione di misure
idonee a far cessare la situazione emergenziale in atto relativa al
diffuso e perdurante abusivismo di massa.
A tal proposito la Corte (sent. n. 427/1995), in riferimento alla
prima «replica» del 1994 aveva rilevato il perdurare della situazione
di emergenza e come, contestualmente all'estinzione dei reati, il
legislatore avesse posto in essere anche strumenti nuovi rispetto al
condono del 1985 volti a rendere più restrittiva ed efficace
l'azione di governo del territorio e la repressione degli abusi da
parte degli enti locali territoriali competenti.
Pertanto la sanatoria degli illeciti edilizi ed urbanistici non
entrava in conflitto con il quadro costituzionale ed in particolare
con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione
e dell'obbligatorietà dell'azione penale trovando la sua
ragionevolezza storica, ordinamentale e sistemica in una situazione
eccezionale ancora in corso e nella necessità di porre fine ad una
stagione di illegalità generalizzata chiudendo con il passato e
ponendo le condizioni per un nuovo futuro di più rigorosa
regolamentazione e tutela dell'assetto territoriale.
Secondo la Corte, il legislatore aveva cioè «ragionevolmente»
introdotto le norme delle prime due sanatorie in presenza di una
situazione grave e diffusa di illegalità con la finalità di porvi
rimedio attraverso un intervento complesso, ma definitivo per
realizzare il quale era necessario prevedere anche la non punibilità
di alcuni reati.
Oltre alle «ragioni contingenti e straordinarie di natura
finanziaria» la sanatoria, «condonando il passato» trovava allora una
giustificazione proprio nella predisposizione di strumenti che
avrebbero evitato per il futuro la consumazione di ulteriori condotte
illegali.
Le argomentazioni della Corte all'indomani della legge
n. 714/1994 erano teoricamente condivisibili in ragione della
obbiettiva difficoltà di porre in atto compiutamente, nei nove anni
intercorsi dal 1985, da parte della p.a. il riordino del territorio,
la remissio in ius degli abusi sanabili, la demolizione o
acquisizione delle strutture non sanabili, la eventuale rinnovazione
di strumenti urbanistici nonchè la redazione dei piani paesistici o
urbanistico-territoriali previsti dalla legge n. 431 del 1985 molti
dei quali non ancora realizzati nel 1994.
La situazione di emergenza perdurava quindi in quanto le
amministrazioni preposte a rendere operativa la normativa del 1985
non avevano dato definitiva operatività ai nuovi strumenti previsti.
Concludendo questa premessa va però osservato come tale percorso
argomentativo, se valido circa dieci anni or sono al momento del
secondo condono, deve essere oggi opportunamente riconsiderato.
La prospettiva di poter realizzare, attraverso questo tipo di
legislazione «condonistica», la palingenesi della programmazione e
del buon governo del territorio e la fine dell'«abusivismo di massa»
si è dimostrata infatti del tutto fallimentare.
Le preconizzate condotte virtuose, la cessazione dell'illegalità
diffusa, il recupero della programmazione territoriale e la
conservazione del paesaggio e dell'ambiente cui si era
«ragionevolmente» sacrificata la retribuzione dei reati commessi si
sono dimostrati, a distanza di circa venti anni dal primo condono, di
fatto inattuati ed in concreto inattuabili attraverso gli strumenti
di recupero inseriti nella stessa normativa di sanatoria che, con il
senno dell'oggi, appaiono, rispetto al fine, del tutto velleitari. Le
buone intenzioni di cui era lastricata la normativa «condonistica»
sono rimaste tali ed il fenomeno dell'abusivismo di massa, nelle zone
in cui sussisteva, non è per nulla diminuito a riprova
dell'adeguatezza solo teorica dello strumento adottato rispetto
all'obbiettivo che il legislatore, secondo la Corte, si proponeva.
Il reiterarsi di siffatti provvedimenti ha in concreto invece
ingenerato una fondata aspettativa d'impunità che il terzo condono
è venuto solo a confermare.
Già la sola riproposizione a circa dieci anni di distanza
dall'ultimo provvedimento di una nuova legge di sanatoria con la
medesima struttura della precedente dimostra la caducità di quelle
aspettative e la non possibilità di riprodurre le medesime
giustificazioni che basavano sull'emergenza e la necessità di un suo
rapido superamento la giustificabilità ordinamentale delle normative
del 1985 e 1994.
Va inoltre osservato come, in cospicui settori del territorio,
siano stati proprio i due primi provvedimenti legislativi a produrre
nuovi e permanenti guasti in ragione delle perverse prassi (omissive)
adottate dalle pubbliche amministrazioni che avrebbero invece dovuto
fungere quale primo e principale presidio esecutivo del ripristino
della legalità.
È affidabile al regime del notorio la circostanza che, in estese
zone del Paese, non escluse quelle di maggior pregio ove sussistono
vincoli paesistici ed ambientali ed anche rispetto ad abusi
certamente non sanabili per dimensione o per i limiti imposti dagli
artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985, le centinaia di migliaia di
domande proposte ai sensi del capo IV di tale legge (solo nel modesto
ambito territoriale di questo ufficio ne sono state proposte oltre
ventimila) non sono state neppure prese in considerazione dagli
uffici competenti con gravi conseguenze di fatto nei tre principali
settori su cui si riverberano gli effetti della normativa
condonistica e cioè quello penale, quello civile e quello
amministrativo: i reati previsti dall'art. 38 della legge sono stati
dichiarati estinti con la presentazione della domanda ed il pagamento
dell'oblazione, le sanzioni di cui agli art. 4 e 7 della legge citata
non sono state applicate in attesa della mai realizzata definizione
della domanda medesima, gli «abusi» sono da oltre venti anni sul
mercato immobiliare perchè trasmissibili inter vivos e mortis causa
ed il territorio, malgrado i «nuovi ed incisivi» strumenti posti in
essere dalle leggi n. 47/1985 e 724/1994, non è stato recuperato ad
un regime gestibile di normale fruibilità.
Un'osservazione «obiter» (ma non troppo, perchè anche il lessico
non è mai estraneo ai valori delle norme, al comune sentire ad ai
modelli culturali di comportamento) è che ormai normalmente, laddove
gli interventi normativi predetti si confrontano con una dimensione
di abusivismo diffuso, il termine «condonato» riferito ad un immobile
illecitamente realizzato viene ormai comunemente adottato non per
indicare l'avvenuto rilascio dell'atto di sanatoria, ma solo con
riferimento alla rituale presentazione della domanda ed al pagamento
dell'oblazione. E ciò perchè anche il mercato immobiliare non fa
distinzione in concreto tra le due ben diverse situazioni.
Le conseguenze di ciò sulla credibilità delle sanzioni e della
stessa funzione di prevenzione generale del sistema penale in questo
settore sono di raggelante evidenza.
Questo il c. d. «diritto vivente».
A fronte del palese fallimento degli obbiettivi che il
legislatore si proponeva, tutti i motivi che, ex ante, avevano
consigliato alla giurisprudenza della Corte di ritenere la
conformità costituzionale del secondo condono, non possono pertanto
essere oggi di supporto al terzo analogo provvedimento.
Se è vero che il legislatore ha facoltà di incidere sulla
punibilità dei reati per conseguire, in una situazione particolare
data, dall'autore di essi prestazioni utili e coerenti a fini di
carattere generale, la realtà ha dimostrato che lo strumento del
condono, nel settore edilizio, pur nella complessa ed articolata
strumentazione posta in essere, non solo è del tutto inidoneo a
porre fine all'illegalità diffusa con il recupero di prassi e
culture virtuose, ma, al contrario, ingenerando una fondata
aspettativa d'impunità ha addirittura incentivato il ricorso
all'abuso determinando un grave vulnus al territorio (ancor più
difficilmente rimediabile per il «consolidasi» temporale della
situazione di illegalita), al normale meccanismo della giusta
retribuzione dei reati e, come detto, alla stessa funzione di
prevenzione generale delle specifiche norme incriminatici in materia.
In cambio di un conferimento economico collegato ad una singola
legge finanziaria, la normativa del titolo secondo della legge
n. 326/2003 affida ora ancora una volta ad un circuito meramente
mercantile ed in maniera oggettivamente definitiva altri dieci anni
di illeciti che il legislatore aveva ritenuto di punire con la più
intensa delle retribuzioni, la sanzione penale: ed è proprio la
credibilità di quest'ultima, come dimostrato dal perdurare massivo
dell'abusivismo edilizio, la principale vittima della periodica
reiterazione dei provvedimenti di condono.
Preconizzando forse questi esiti, proprio la Corte aveva infatti
più volte sottolineato (sentt. nn. 416 e 427 del 1995) come una tale
soluzione legislativa all'illegalità di massa, ove fosse reiterata,
soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini,
riferiti all'epoca dell'abuso sanabile, non avrebbe potuto più
trovare giustificazione sul piano della ragionevolezza, in quanto
avrebbe finito col vanificare del tutto le norme repressive di quei
comportamenti che il legislatore ha considerato illegali perchè
contrastanti con la tutela del territorio.
Ed è sotto tale primo e principale profilo che si rimettono alla
valutazione della Corte le norme di cui all'art. 32 del d.l. citato
come convertito dalla legge n. 326/2003.
Non infondato appare il dubbio di illegittimità in relazione
all'art. 3 della Costituzione, per la irragionevolezza della
disciplina del condono, che appare ormai del tutto sprovvista di quei
caratteri di straordinarietà ed eccezionalità che, soli, si ritenne
la giustificassero, perchè sia il perdurante fenomeno
dell'abusivismo di massa sia le consuete esigenze del bilancio
pubblico non si presentano certo ormai con queste caratteristiche.
Il terzo condono infatti non appare oggi in alcun modo
collegabile alla tutela di valori oggettivi di eccezionale momento,
bensì ispirato esclusivamente da finalità del tutto contingenti di
ordine finanziario.
Rispetto a valori oggettivi, il sistema costituzionale precisa
(ed in maniera non generica) il fondamento, la finalità ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia
pur temporaneamente, le «ragioni prime» della «punibilita»,
attraverso l'esercizio arbitrario della «non punibilita», porta la
legge ordinaria a confliggere con gli artt. 3 e 112 della
Costituzione, ed ad alterare, insieme al principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale e della pena, l'intero volto
del sistema costituzionale in materia penale.
Se la «non punibilita» (in questo caso violatrice anche del
principio di uguaglianza perchè discriminatoria nei confronti dei
cittadini che hanno ritenuto di ottemperare alle leggi ed ai limiti
imposti dalla normativa urbanistica) viene inserita in un circuito
distorto ed irrazionale, essa entra peraltro indirettamente in
contraddizione anche con altre fondamentali esigenze sottese al
governo del territorio tra le quali la sicurezza dell'esercizio dell'
iniziativa economica privata ed il suo coordinamento a fini sociali
(art. 41, secondo e terzo comma, Cost.) la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.) la tutela del paesaggio e
del patrimonio storico ed artistico (art. 9, secondo comma, Cost.).
Poichè, infine, la Corte, in relazione all'art. 39 della legge
n. 714/1994, aveva individuato elementi di novità in alcune norme
che, rendendo la sanatoria più restrittiva, contribuivano a
rafforzarne l'intrinseca «razionalita» ed a giustificare la
riapertura dei termini di proposizione delle domande di sanatoria,
deve osservarsi come non sembrano poter oggi incidere sulle
argomentazioni svolte in precedenza le modifiche apportate anche nel
terzo condono rispetto ai precedenti di cui esso riproduce e
ripropone invece le illusioni, la struttura, i modelli concettuali,
le prassi esecutive, i destinatari e la «non punibilita» dei reati:
in particolare, con riferimento al principale profilo argomentativo
della presente ordinanza, va osservato che i nuovi limiti alla
cubatura complessiva condonabile, quelli relativi agli abusi
consumati in zone soggette a vincolo ed alcune altre modifiche
introdotte, se rendono la possibilità della sanatoria
«amministrativa» degli abusi più circoscritta, non incidono certo
sull'adeguatezza storica e sulla legittimità ordinamentale del
provvedimento che conserva inalterata tutta intera la sua pregressa
estensione sotto il profilo penale in virtù della conservata vigenza
dell'art. 39 della legge n. 47/1985.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 del titolo II
del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge
24 novembre 2003, n. 326, in relazione agli artt. 3 e 112 della
Costituzione;
Sospende il presente procedimento ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei ministri e per la sua comunicazione
ai Presidenti delle due Camere.
Ischia, addì 20 febbraio 2004
Il giudice: Ambrosio
04C0613