1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 6-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 411 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 24 gennaio 2007 dal tribunale aniministrativo regionale per la Puglia - Bari, sul ricorso proposto da Elia Benedetto contro A.U.S.L. Bari/4 ed altri Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - Previsione dell'ammissibilita' anche contro gli atti amministrativi emessi dalla P.A. nell'ambito di un rapporto di tipo privatistico, assoggettati alla disciplina di diritto comune ed attribuiti alla cognizione del giudice ordinario - Irragionevolezza - Esclusione in radice dei valori di buon andamento ed imparzialita' quali presupposti per l'ammissibilita' del rimedio del ricorso straordinario. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 8. - Costituzione, artt. 3 e 97. Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - Controversie relative ad atti amministrativi emessi dalla P.A. nell'ambito di un rapporto di tipo privatistico, assoggettati alla disciplina di diritto comune ed attribuiti alla cognizione del giudice ordinario - Ricorso in opposizione dei controinteressati - Onere per il ricorrente di depositare l'atto di costituzione in giudizio nella cancelleria del giudice ordinario competente, anziche' del giudice amministrativo e prosecuzione del giudizio stesso secondo le norme di codice di procedura civile, anziche' del Titolo III del Testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e del regolamento di procedura, approvato con regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 - Violazione del principio del giudice naturale. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 10, primo comma. - Costituzione, art. 25, primo comma. Giustizia amministrativa - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - Ricorso in opposizione dei controinteressati - Obbligo per il giudice amministrativo di rimessione degli atti al ministro competente per l'istruzione dell'affare pure in caso di inammissibilita' del ricorso in sede giurisdizionale per difetto di giurisdizione - Violazione del principio del giudice naturale. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 10, secondo comma. - Costituzione, art. 25, primo comma. (007C0718) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 6-6-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1910 del 2006
proposto da Elia Benedetto, rappresentato e difeso dall'avv. Fabrizio
Lofoco ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Bari alla via
P. Fiore, 14;
Contro, l'A.U.S.L. BA/4, in persona del Direttore Generale pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Colella ed
elettivamente domiciliata presso lo stesso in Bari al Lungomare
Starita, 6; la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore,
non costituita nel presente giudizio e nei confronti di Michele Pio
De Michele, non costituito nel presente giudizio, per l'annullamento,
previa sospensiva, della delibera del direttore generale della AUSL
BA/4, nr. 425 del 2 marzo 2006, unitamente alla nota provvedimentale
della medesima AUSL BA/4, prot. 5875 del 15 marzo 2006, pervenuta al
ricorrente in data 23 marzo 2006, con la quale la AUSL BA/4
ricostruiva il rapporto di lavoro con il ricorrente e deliberava la
titolarità dello stesso ad essere inquadrato - ai soli effetti
giuridici - quale dirigente medico I livello, fascia A - Psichiatria,
presso il S.I.M. di Bitonto, dalla data della sentenza del Consiglio
di Stato in S.G. - Sez. V, - n. 762/04 del 28 febbraio 2004, nonchè
per l'accertamento del diritto del dott. Benedetto Elia al
riconoscimento dell'inquadramento ai fini giuridici della qualità di
dirigente medico I livello, fascia A - Psichiatria, presso il S.IM.
di Bitonto (BA), dalla data della delibera n. 504 del 31 dicembre
1994, (e non dalla sentenza del c.d.s. del 28 febbraio 2004) con la
quale l'Azienda U.S.L. BA/4, in pretesa applicazione della legge
regionale del 30 luglio 1990, n. 34 e successive integrazioni e
modificazioni, lo aveva erroneamente e illegittimamente inquadrato in
soprannumero nonchè ancora per l'accertamento del diritto del
ricorrente ad ottenere dalla AUSL BA/4 tutte le somme di denaro
rivenienti dall'intercorso e tuttora in essere rapporto di lavoro;
somme che sono state destinate erroneamente al dott. Michele Pio De
Michele, nel corso degli anni 1994-2006, e che invece dovevano essere
attribuite al ricorrente.
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla Camera di consiglio del 10 gennaio 2007, il
referendario, dott. Raffaele Greco;
Uditi l'avv. Lofoco per il ricorrente e l'avv. Colella per
l'Amministrazione;
Vista l'ordinanza n. 13 del 10 gennaio 2007, con la quale questa
sezione ha sospeso il giudizio, anche nella fase cautelare, per la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ritenuto in fatto e considerato in dirtto quanto segue.

Fatto

Il dott. Benedetto Elia, assistente medico dipendente della
U.S.L. BA/4 (già BA/8), ha impugnato gli atti in epigrafe meglio
indicati con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
In tale sede, egli ha rievocato la complessa vicenda relativa al
pregresso contenzioso intercorso con l'Amministrazione in ordine alla
sua posizione professionale: vicenda iniziata con un primo ricorso
(nr. 783/1995) proposto innanzi a questo tribunale avverso la
delibera del 30 dicembre 1995, n. 504, con la quale, ai sensi della
l.r. Puglia 30 luglio 1990, n. 34, era stato disposto il suo
inquadramento in soprannumero nei nominativi regionali e
l'inquadramento del dott. De Michele Michele Pio, anch'egli
assistente medico, nell'unico posto vacante; contestualmente, egli
aveva gravato anche la delibera n. 848 dell'8 maggio 1992, con la
quale veniva riconosciuto al dott. De Michele il diritto
all'inquadramento nei ruoli nominativi regionali ai sensi della legge
20 maggio 1985, n. 207.
Con un secondo ricorso (n. 8/1997), il dott. Elia impugnava la
deliberazione del direttore generale della A.U.SL. BA/4 n. 4726 del
23 agosto 1996, di approvazione della graduatoria del concorso
riservato, per titoli ed esami, per la copertura di un posto di
coadiutore sanitario presso il S.I.M. di Bitonto, nella quale il
dott. De Michele si era classificato al primo posto, e lo stesso
ricorrente al secondo, nonchè la deliberazione n. 5216 del
30 settembre 1996, di nomina del De Michele a coadiutore sanitario.
Con sentenza n. 131 del 1998, questo Tribunale accoglieva il
primo ricorso e respingeva il secondo, decisione avverso la quale
l'Elia interponeva appello.
Con decisione n. 762 del 28 febbraio 2004, il Consiglio di Stato,
rilevato che al dott. De Michele non era applicabile l'art. 14 della
legge n. 207/1985 in quanto non in possesso dei requisiti per
l'inquadramento, essendo stato egli inquadrato solo in applicazione
delle normativa speciali di cui alle ll.rr. n. 34/1990 e 27/1994, che
l'unico medico ad avere titolo ad occupare il posto di coadiutore
sanitario era il dott. Elia, il quale era anche il solo che avrebbe
potuto partecipare alla procedura concorsuale, in accoglitnento
dell'appello annullava gli atti impugnati.
In esecuzione di tale pronuncia, il data 23 marzo 2006 l'A.U.S.L.
BA/4 notificava al ricorrente la delibera del direttore generale
n. 425 del 2 marzo 2006, in una alla nota provvedimentale prot nr.
5875 datata 15 marzo 2006, con cui si affermava il pieno titolo
dell'Elia ad essere inquadrato ai soli effetti giuridici in qualità
di dirigente medico I Livello - fascia A - Psichiatria, presso il
S.I.M. di Bitonto, a far data dalla sentenza dei Consiglio di stato
innanzi citata; contestizalmente, veniva disposto il recupero delle
somme erroneamente erogate in favore del dott. De Michele.
Avverso tali ultimi provvedimenti, il ricorrente nel ricorso
straordinario ha dedotto i seguenti profili di illegittimita':
Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà
manifesta nonchè dispaiità di trattamento. erronea presupposizione
di fatto e di diritto, ingiustizia manifesta; Eccesso di potere per
sviamento e violazione del giusto procedimento; Violazione
dell'ordine del giudice amministrativo; Violazione dell'art. 3, legge
n. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione;
erroneamente l'amministrazione fa decorrere gli effetti giuridici
dell'inquadramento dalla data della sentenza del Consiglio di Stato,
senza tener conto del fatto che era stata la stessa Amministrazione,
attraverso l'illegittima gestione del concorso, a precludere al
ricorrente la vittoria nello stesso, e pertanto dovendo la decorrenza
necessariamente retrodatare all'anno 1994 (anno in cui veniva
illegittimamente nominato in ruolo il dott. De Michele), atteso che:
a) la pronuncia giurisdizionale aveva dichiarato illegittimo in nuce
l'operato dell'Amministrazione, rilevando che il Di Michele non
avrebbe potuto neanche partecipare alla selezione; b) ali medesima
selezione avrebbe potuto partecipare solo il ricorrente, che pertanto
la avrebbe certamente vinta; c) in ogni caso, gli effetti
dell'annullamento giurisdizionale avrebbero dovuto operare ex tunc, e
non ex nunc; d) le somme recuperate dal dott. De Michele avrebbero
dovuto essere destinate al dott. Elia, laddove invece l'impugnata
delibera nulla disponeva al riguardo; e) la medesima delibera
risultava adottata dopo due anni dalla sentenza, con ulteriore grave
nocumento per il ricorrente; infine, non era stata addotta alcuna
motivazione a sostegno delle determinazioni adottate sulla diversa
decorrenza dell'inquadramento;
Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento
del cittadino nell'azione della p.a. di buon andamento e buona
amministrazione; eccesso di potere per sviamento erronea
presupposizione di fatto ingiustizia ed illogicità manifesta: al
ricorrente spettava il compenso non percepito per tutto il tempo (ben
12 anni) in cui era stato ingiustamente privato del posto di
dirigente medico, con la carriera conseguentemente bloccata, e
pertanto il dott. De Michele avrebbe dovuto restituire le somme
percepite dal 1994, e non dal 1996, come erroneamente ritenuto
dall'amministrazione;
Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento
del cittadino nell'azione della p.a. di buon andamento e buona
amministrazione; eccesso di potere per sviamento, erronea
presupposizione di fatto, ingiustizia ed illogicità manifesta
illegittimamente l'Amministrazione ha retrodatato i soli effetti
giuridici dell'inquadramento del ricorrente, e non anche quelli
economici, atteso che le somme restituite dal dott. De Michele non
potranno essere trattenute dall'Amministrazione, la quale le avrebbe
certamente erogate in favore del ricorrente.
Il ricorrente ha chiesto pertanto l'annullamento dei
provvedimenti impugnati, previa sospensione della loro efficacia.
Con atto notificato il 12 settembre 2006, l'A.U.S.L. BA/4 ha
proposto opposizione, chiedendo la trasposizione del procedimento in
sede giurisdizionale.
Il ricorrente ha pertanto depositato innanzi a questo Tribunale
in data 5 dicembre 2006 atto di costituione notificato alle
controparti il 10 novembre antecedente, eccependo in via preliminare
il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e quindi
chiedendo il ritorno del prooedimento innanzi al Capo dello Stato, e
comunque nel merito riportandosi integralmente alle censure e
richieste articolate nel ricorso straordinario.
L'A.U.S.L. BA/4 si è costituita in data 8 gennaio 2007, con
articolato atto nel quale ha replicato alle eccezioni ed alle censure
di parte ricorrente, chiedendo la reiezione del ricorso e
dell'istanza cautelare.
Alla camera di consiglio del 10 gennaio 2006, fissata per l'esame
della domanda incidentale di sospensiva, questa sezione, con
oridnanza nr. 10/07, ha disposto la sospensione del giudizio, anche
ai fini cautelari, dovendo sollevarsi eccezione di costituzionalità
in relazione all'art. 10 del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.

Diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale che il Collegio
intende sollevare attiene, più precisamente agli attt. 8 e 10, commi
primo e secondo, del d.P.R. 24 novembre 1971, nr. 1199, in tema del
ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Ai sensi dell'art. 23, comma secondo, della legge 11 marzo 1953,
nr. 87, detta questione appare certamente rilevante e non
manifestamente infondata, per le ragioni che appresso verranno
esposte.
2. - Con riguardo al profilo della rilevanza della questione, va
anzi tutto rilevato come sia difficilmente contestabile che la
controversia in esame, avente ad oggetto un atto di inquadramento di
dipendente di una A.U.S.L., non appartenga alla giurisdizione del
giudice amministrativo, trattandosi di controversia in materia di
pubblico impiego devoluta al giudice ordinario in funzione di giudice
del lavoro, ai sensi dell'art. 63, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
E, difatti, il ricorrente, nel costituirsi innanzi a questo
Tribunale a seguito di richiesta di trasposizione del ricorso in sede
giurisdizionale, ha eccepitò. il difetto di giurisdizione chiedendo
la rimessione degli. atti all'autorità amministrativa ai sensi
dell'art. 10, comma secondo, d.P.R. n. 1199/1971.
A fronte di tale emergenza, non appaiono codivisibili i rilievi
dell'Amministrazione, che assume in contrario la sussistenza della
giurisdizione di questo Tribunale, sul duplice rilievo che la
controversia in oggetto atterrebbe a vicende relative ad epoca
anteriore alla «privatizzazione» dell'impiego pubblico, e che in ogni
caso l'intervenuto esperimento del ricorso straordinario al Capo
dello Stato radicherebbe la cognizione del giudice amninistrativo,
dal momento che innanzi a quest'ultimo sarebbe stato impugnabile il
provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo contenzioso,
ove questo fosse proseguito. Quanto al primo rilievo, è agevole
replicare che, in base alla normativa transitoria contenuta
nell'art. 69, comma settimo, d.lgs. n. 165/2001, l'attinenza della
controversia a periodo anteriore al 30 giugno 1998 non costituisce
l'unico presupposto del permanere della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, occorrendo anche l'ulteriore presupposto
processuale dell'essere stata la medesima controversia proposta, a
pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000 (ciò che,
all'evidenza, non ricorre nel caso che occupa).
In ordine al secondo rilievo, va anzi tutto osservato che esso
non è completamente esatto, dovendo tenersi conto sia della norma
limitatrice di cui all'ultimo comma dell'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971,
che per le parti le quali abbiano partecipato al procedimento
amministrativo contenzioso conseguente al ricorso straordinario, in
ossequio al principio di alternatività tra ricorso amministrativo e
ricorso giurisdizionale, limita la possibilità di impugnazione ai
soli vizi di forma o procedurali sia dell'orientamento
giurisprudenziale che, sulla base dell'identico principio, esclude in
ogni caso che con l'impugnazione del decreto decisorio del ricorso
straordinario possano essere iproposte questioni già esaminate dal
Consiglio di Stato in sede consultiva (cfr. Cons. Stato, sez. IV,
21 ottobre 1983, n. 722).
Peraltro, l'avviso di parte resistente da ultimo richiemato,
introducendo l'idea che possa essere la stessa scelta di proporre il
ricorso straordinario a «radicare» definitivamente la giurisdizione
del giudice aimministrativo, apre la via ai dubbi di
costituzionalità che verranno meglio appresso esplicitati.
Tanto premesso, la sicura insussistenza della giurisdizione di
questo Tribunale, contrariamente a quanto si potrebbe ritenere, non
vale ad escludere la rilevanza dei suindicati dubbi di
costituzionalità, ma anzi ne costituisce essa stessa il fondamento.
Infatti, un primo problema concerne le determinazioni da assumere
in conseguenza del ritenuto difetto di giurisdizione, dovendo
procedersi, sulla base della normativa attualmente in vigore (e come
chiesto dallo stesso ricorrente), a rimessione degli atti presso la
sede amministrativa contenziosa, con la conseguente impossibilità
che la controversia possa essere conosciuta dal giudice che per legge
avrebbe giurisdizione su di essa (ossia, il giudice ordinario); i
dubbi si riverberano altresì sulla stessa proponibilità del rimedio
del ricorso straordinario per controversie del tipo di quella in
oggetto.
3. - Venendo dunque al profilo della non manifesta infondatezza
della questione, occorre richiamare brevemente i principi elaborati
dalla Corte Costituzionale in ordine al fondamento dell'istituto del
ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Al riguardo la Corte, investiti di questioni di legittimità
costituzionale prospettate con riguardo a profili diversi da quelli
che in questa sede vengono all'attenzione, ha più volte affermato la
legittimità costituzionale del ricorso straordinario in quanto
rimedio straordinario e sui generis, avente natura contenziosa ma
certamente non giurisdizionale, ed al tempo stesso non costituente
espressione di amministrazione attiva, contro eventuali
illegittimità di atti amministrativi definitivi che i singoli
interessati possono evitare con iddica spesa, senza bisogno
dell'assistenza tecnico-legale e con beneficio di termini di
presentazione del ricorso particolarmente ampi (cfr. Corte cost.,
13 marzo 2001, ord. n. 56).
Più specificamente, nell'evidenziare come l'istituto in oggetto
non possa considerarsi un mero residuo degli antichi poteri di grazia
riconosciuti al Capo dello Stato come vertice dell'Amministrazione,
la Corte ha osservato: «La permanenza attuale di una ragione
giustificativa di tale istituto non sta, dunque, nella sua
improbabile natura di appello al sovrano o al vertice amministrativo.
Sta piuttosto nel fatto che il ricorso straordinario costituisce, per
la pubblica amministrazione, un mezzo ulteriore di garanzia della
legalita e dell'impaizialità della propria azione - che, insieme al
buon andamento, sono pur sempre i valori costituzionali supremi cui
deve ispirarsi l'attività amministrativa - e, per i cittadini come
ha già detto questa Corte (sentenza n. 78/1966), uno strumento
aggiuntivo, rispetto a quelli ordinari di tutela dei propri diritti
soggettivi e interessi legittimi, la cui adeguata protezione
rappresenta un valore altrettanto primario e, in un certo senso,
speculare rispetto a quelli precedentemente ricordati» (Corte cost.,
31 dicembre 1986, ord. n. 298).
Risulta evidente, pertanto, che il fondamento costituzionale
dell'istituto è stato individuato nei principi generali di buon
andamento ed imparzialità ex art. 97 Cost., il cui riflesso è
rappresentato dalla possibilità che gli stessi interessati, a tutela
delle proprie posizioni soggettive, possano chiedere alla stessa p.a.
il riesame di atti che esa ha adottato: donde la riconducibilità
dell'intera materia dei ricorsi amministrativi, secondo un'autorevole
dottrina, alla autotutela aministrativa (o, come altri preferisce,
alla autodichia della p.a.).
Se questo è vero, ad avviso del Collegio non è eludibile il
problema della latitudine di applicabilità del rimedio de quo: se,
cioè, esso possa essere indistintamente esperito contro qualunque
atto purchè proveniente da una amministrazione pubblica ovvero -
come sembra più coerente, stante il suo stretto legame con il
controllo istituzionale sul corretto esercizio dei pubblici poteri -
soltanto in relazione a quegli atti adottati nell'esercizio di poteri
autoritativi.
Il problema non era sfuggito alla giurisprudenza più risalente,
che aveva infatti escluso l'ammissibilità del ricorso straordinario
avverso atti emessi dalla p.a. jure privatorum, e come tali destinati
ad incidere su posizioni soggettive del privato tutelabili dinanzi al
giudice ordinario (cfr. Cons. Stato, sez. III, 14 giugno 1972,
n. 684).
Tuttavia, fino a tempi abbastanza recenti la questione non si era
posta con particolare urgenza, stante la relativa chiarezza del
riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, la sostanziale indifferenza delle ipotesi di
giurisdizione esclusiva (non si dubita, infatti, che il ricorso
straordinario sia proponibile a tutela sia di interessi legittimi che
di diritti soggettivi), e soprattutto l'assenza di rilevanti settori
di materie la cui cognizione era devoluta in via esclusiva al giudice
ordinario: residuavano quei soli casi di giurisdiziope del giudice
ordiio ritenuti derogatori rispetto ai principi generali, e quindi
attribuitivi di competenze speciali o riservate (p. es., in materia
di sanzioni amminstrative), per i quali si escludeva in assoluto la
proponibilità del rimedio de quo (cfr. Cons. Stato sez. I,
24 novembre 1999, n. 929).
La situazione è profondamente mutata dopo la «privatizzazione»
del pubblico impiego, operata inizialmente col d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, nel cui ambito l'intero settore, salvo marginali
eccezioni, è stato riportato sotto disciplina di diritto comune, non
dubitandosi oggi, pertanto, che all'interno di esso la p.a. adotti
atti privatistici (o paritetici); correlativamente, controversie in
materia, come già rilevato, sono state devolute alla giurisdizione
del giudice ordinario.
A fronte di ciò, si è riproposto il problema della
impugnabilità di tali atti con ricorso straordinario al Capo dello
Stato, se cioè la nozione di «atti definitivi», con la quale
l'art. 8, d.P.R. n. 1199/1971 individua gli atti che possono formare
oggetto di tale rimedio, debba essere intesa in senso ampio,
comprensivo di qualsiasi atto promanante da una pubblica
amministrazione, ovvero limitata a quei soli atti che, costituendo
espressione di poteri autoritativi soggiacciono ai principi
costituzionali di buon andamento e dell'imparzialità ex art. 97
Cost.
Nel primo senso si è orientata la giurisprudenza del Consiglio
di Stato, che ha più volte affermato la proponibilità generale del
ricorso straordinario, ove non espressamente inibito da specifiche
norme di legge, anche nei confronti di atti soggettivamente ed
oggettivamente amministrativi la cui cognizione è devoluta al
giudice ordinario, trattandosi di strumento di difesa a carattere
generale istituzionalmente indifferente al riparto della
giurisdizione (cfr. Cons. Stato, ad gen. 10 giugno 1999, n. 7, e
29 maggio 1997, n. 72; Sez. I, 16 febbraio 2000, n. 3).
La conclusione è sorretta da un duplice ordine di
argomentazioni: da un lato, l'ormai diffuso riconoscimento anche in
capo al giudice amministrativo poteri di accertamento in materia di
diritti soggettivi, tali da non consentire di limitarne strettamente
la cognizione all'impugnazione di un atto; per altro verso, la sempre
più ampia adozione di moduli privatistici da parte della p.a. per il
perseguimento delle proprie finalità, tale da rendere necessaria -
come riconosciuto da buona parte della dottrina e della
giurisprudenza, anche costituzionale - una nozione «neutra» di atto
amministrativo, idonea a ricomprendere anche quegli atti solo
soggettivamente amministrativi dei quali la p.a. si vale per il
perseguimento dei propri obiettivi.
Pertanto, la giurisprudenza prevalente è oggi nel senso di
ammettere l'esperibilità del ricorso straordinario al Capo dello
Stato in relazione a controversie rientranti nella giurisdizione
ordinaria, come quella che occupa, tutte le volte in cui l'atto della
p.a., indipendentemente dal suo regime giuridico formale, risulti
direttamente e immediatamente finalizzato alla cura di un interesse
pubblico specifico (cfr. Cons. Stato, sez. III, 18 marzo 2003,
n. 3298; Comm. spec., 5 febbraio 2001, n. 471).
È opinione del Collegio che di questo orientamento vada oggi
verificata la compatibiità costituzionale, specie dopo che la più
recente giurisprudenza della Corte costituzionale ha nuovamente
esaltato; come elemento decisivo ai fini del riparto della
giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo,
l'esistenza o meno di un atto che sia espressione dei poteri tipici
autoritativi della p.a. (cfr. Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204).
Alla luce di tale insegnamento, va rimeditata l'affermazione
secondo cui il ricorso straordinario sarebbe sempre e comunque
indifferente al riparto della giurisdizione.
In primo luogo, appare non del tutto conferente il parallelismo
tra la cognizione di rapporti privatistici in sede straordinaria e le
azioni di accertamento inerenti ad analoghi rapporti oggi ammesse
dinanzi al giudice amministrativo: infatti, è evidente che tali
azioni attengono alla sfera della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, laddove è lo stesso legislatore a devolvere
espressamente a tale giudice, nell'ambito di una particolare materia,
la cognizione anche delle questioni afferenti a diritti soggettivi
(anche su tale punto giova richiamare l'arresto della Corte sopra
citato, secondo cui per «particolari materie» ai sensi dell'art. 103
Cost., devono intendersi in ogni caso quelle materie caratterizzate
da profondo intreccio fra diritti soggettivi e interessi legittimi).
Trattasi, con ogni evidenza, di contesto totalmente diverso da
quello in cui s'inseriscono le controversie del tipo di quella che
occupa, laddove non solo non è devoluta al giudice amministrativo
alcuna cognizione in materia di diritti, ma, all'opposto, sussiste
una riserva esclusiva di giurisdizione a favore del giudice ordinario
(giurisdizione che, come meglio si dirà appresso, verrebbe ad essere
fatalmente ed irreversibilmente vulnerata dalla ipotizzata
proponibilità del ricorso straordinario).
In secondo luogo, vi è nella giurispridenza più sopra
richiamata evidente salto logico, laddove dalla constatazione che
anche atti solo soggettivametne amministrativi possono oggi essere
impiegati per perseguire finalità pubbliche si passa ad ammettere in
maniere generale ed onnicomprensiva la proponibilità del ricorso
straordinario avverso tatti gli atti privatistici emessi dalla p.a.
nell'ambito del rapporto d'impiego.
Al contrario, è la logica stessa dell'argomentazione ad imporre
una netta distinzione tra gli atti con cui, quale che ne sia la forma
giuridica, vengono effettivamente realizzati gli obiettivi
individuati dal legislatore, e gli atti invece avente natura
meramente privatistica, come tali finalizzati unicamente alla
regolamentazione dei rapporto d'impiego (quelli che, con terminologia
risalente, si sarebbero definiti «atti di gestione»).
Tale è, indubbiamente, l'atto odiemamente impugnato, adottato
dopo che una precedente pronuncia definitiva aveva affermato il
diritto del ricorrente all'inquadramento nel posto messo a concorso,
e del quale egli oggi contesta la decorrenza giuridica ed economica,
venendo quindi all'attenzione unicamente il suo interesse
privatistico alla retrodatazione dell'inquadramento medesimo
(escluso, dunque, ogni profilo di rilievo pubblicistico).
In relazione a siffatti atti, l'assenza di ogni esercizio di
poteri autoritativi e correlativamente la non finalizzazione di essi,
direttamente o indirettamente, ad alcun interesse pubblico, esclude
in radice che possano venire in gioco i valori di buon andamento ed
imparzialità ex art. 97 Cost.: pertanto, viene meno il presupposto
stesso su cui si fonda l'ammissibilità del rimedio del ricorso
straordinario, siccome espressione del principio di autotutela (o
autodichia) dell'amministrazione.
In altri termini, l'interpretazione qui criticata assimila
irragionevolmente fattispecie profondamente diverse, giacchè nelle
prime, e non nelle seconde, la proponibilitì del rimedio
amministrativo contenzioso trova il proprio fondamento costituzionale
nei principi di cui all'art. 97.
Pertanto, l'art. 8, primo comma, d.P.R. n. 1199/1971 appare
incostituzionale per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost, nella parte
in cui consente il ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica anche contro gli atti amministrativi emessi dalla p.a.
nell'ambito di un rapporto di tipo privatistico, assoggettati alla
disciplina di diritto comune ed attribuiti alla cognizione del
giudice ordinario, ai quali sia estraneo l'esercizio di pubblici
poteri.
4. - Laddove la questione sopra proposta dovesse ritenersi
infondata, e dunque si ribadisse l'ammissibilità del ricorso
straordinario anche avverso atti privatistici, si porrebbe un serio
problema di costituzionalità dell'art. 10, primo e secondo comma,
d.P.R. n. 1199/1971.
È appena il caso di precisare come la giurisprudenza della Corte
costituzionale ammetta la proposizione di più questioni distinte di
costituzionalità, a patto che le stesse non siano proposte in forma
alternativa, ma in via logicamente subordinata, di modo che dal
rigetto della prima consegua inevitabilmente il porsi della seconda,
e così via (cfr. Corte cost., 23 maggio 1995, n. 188).
Ciò premesso, il Collegio rileva che, ove si superassero i dubbi
di costituzionalità dell'art. 8, d.P.R. n. 1199/1971 testè
prospettati, s'imporrebbe necessariamente - così come espressamente
chiesto da parte ricorente - la rimessione degli atti all'autorità
amministrativa ai sensi dell'art. 10, secondo comma, d.P.R.
n. 1199/1971.
Tale disposizione, secondo l'opinione prevalente, disciplina
l'unica ipotesi di regressione del procedimento dalla sede
giurisdizionale a quella amministrativa contenziosa, e secondo un
certo indirizzo giurisprudenziale può applicarsi non solo quando il
ricorso sia inammissibile in sede giurisdizionale per motivi formali
o procedurali (p. es. tardività dell'atto di trasposizione, difetto
di notifica o mancanza di elementi essenziali), ma anche nel caso di
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, 19 dicembre 2003, n. 8354, e 2 maggio 1994, n. 374).
Ad avviso del Collegio, anche questo orientamento va rivisto alla
luce dei principi che si sono più sopra enunciati.
Ed invero, laddove il legislatore abbia previsto la devoluzione
di una controversia ad un determinato giudice, appare
incostituzionale per contrasto col principio del giudice naturale
(art. 25, primo comma, Cost.) ogni disposizione che consenta a taluna
delle parti di sottrarla a detto giudice e attribuirla ad autorità
giudiziaria diversa.
Tanto premesso, il primo comma dell'art. 10, d.P.R. n. 1199/1971,
per ragioni evidentemente legate alla genesi storica dell'istituto ed
alla sua stretta connessione con il controllo dell'esercizio dei
poteri autoritativi della p.a., prevede che, in caso di opposizione
dei controinteressati, il ricorrente che intenda insistere nel
ricorso «deve depositare nella segreteria del giudice amministrativo
competente, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto
di opposizione, l'atto di costitzione in giudizio»: pertantanto, il
legislatore ha individuato nel giudice amministrativo il solo
possibile «destinatario» della trasposizione del ricorso.
Se ciò è vero, risulta evidente che per controversie del tipo
di quella che occupa, pacificamente rientranti nella giurisdizione
del giudice ordinario,. l'eventuale proposizione del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica avrebbe l'effetto di
sottrarle definitivamente ed irreversibilmente alla cognizione di
detto giudice, senza che ciò sia giustificato da alcuna espressa
disposizione di legge derogatoria della giurisdizione nè da alcun
principio di rango costituzionale.
Infatti, a fronte del ricorso straordinario, alle parti
controinteressate ed all'amministrazione che ha emanato l'atto
resterebbe unicamente l'alternativa tra resistere in sede
aniministrativa contenziosa e chiedere la trasposizione in sede
giurisdizionale, ciò che potrebbe però avvenire unicamente dinanzi
al giudice amministrativo; in alcun modo esse potrebbero essere
giudicate dal loro giudice naturale precostitaito per legge (ossia,
dal giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro).
Tale definitivo «dirottamento» della controversia dalla sede
giurisdizionale sua propria, per effetto della semplice scelta del
ricorrente di procedere con ricorso straordinario anzichè per via
giudiziale, non appare certamente autorizzata dalla norma ex art. 10,
che non contempla alcuna deroga alla giurisdizione ordinaria (e,
anzi, per quanto si è detto deve la sua formulazione ad un'epoca in
cui la questione nemmeno si poneva).
La deroga non appare altresì giustificata da alcun superiore
principio o valore costituzionale: infatti, per quanto si è
ampiamente esposto sub 3, si presuppone che nei casi del tipo di
quello che viene all'attenzione non vi è alcuna esigenza di
salvaguardare il buon andamento e l'imparzialità della p.a. ex art.
97 Cost.
Correlativamente, la disposizione di cui al secondo comma
dell'art. 10 non può considerarsi applicabile anche all'ipotesi in
cui il giudice amministrativo ritenga carente la propria
giurisdizione, dal momento che anche in questo caso la regressione
del procedimento alla fase amministrativa contenziosa sottrarrebbe
definitivamente la controversia al giudice ordinario, frustrando la
volontà espressamente manifestata dalla controparte di trattazione
della stessa in sede giurisdizionale, con tutte le garanzie connesse;
in tale ipotesi, l'art. 25, primo comma, Cost. impone che a tale
parte sia lasciata la possibilità di essere giudicata dal giudice
precostituito per legge.
In definitiva, l'art. 10, d.P.R. n. 1199/1971 appare
incostituzionale per contrasto con l'art. 25, primo comma, Cost.
sotto i seguenti profili:
quanto al primo comma, nella parte in cui non prevede, per le
controversie relative ad atti amministrativi emessi dalla p.a.
nell'ambito di un rapporto di tipo privatistico, assoggettati alla
disciplina di diritto comune ed attribuiti alla cognizione del
giudice ordinario, ai quali sia estraneo l'esercizio di pubblici
poteri, che a seguito dell'opposizione il ricorrente, qualora intenda
insistere nel ricorso, debba depositare l'atto di costituzione in
giudizio nella cancelleria del giudice ordinario competente, anzichè
in quella del giudice amministrativo, e che il giudizio segua in sede
giurisdizionale secondo le norme del codice di procedura civile,
anzichè del titolo III del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n.1054, e del
regolamento di procedura, approvato con regio decreto 17 agosto 1907,
n. 642;
quanto al secondo comma, nella parte in cui prevede che il
giudice amministrativo dispone la rimessione degli atti al ministero
competente per l'istruzione dell'affare anche qualora riconosca che
il ricorso è inammissibile in sede giurisdizionale per difetto di
giurisdizione.
5. - Alla luce dei rilievi fin qui esposti s'impone la
sospensione del giudizio con trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione delle questioni innanzi
prospettate.
Resta riservata al definitivo ogni ulteriore questione in rito,
nel merito e sulle spese.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti
gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; dichiara
rilevante e non manifestamente infondata:
in relazione agli articoli 3 e 97 Cost, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, d.P.R. n. 1199 del 1971,
nella parte in cui consente il ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica anche contro gli atti amministrativi emessi dalla
p.a nell'ambito di un rapporto di tipo privatistico, assoggettati
alla disciplina di diritto comune ed attribuiti alla cognizione del
giudice ordinario, ai quali sia estraneo l'esercizio di pubblici
poteri;
in relazione all'art. 25, primo comma, Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, primo comma, d.P.R. n. 1199
del 1971, nella parte in cui non prevede, per le controversie
relative ad atti amministrativi emessi dalla p.a. nell'ambito di un
rapporto di tipo privatistico, assoggettati alla disciplina di
diritto comune ed attribuiti alla cognizione del giudice ordinario,
ai quali sia estraneo l'esercizio di pubblici poteri che a seguito
dell'opposizione il ricorrente, qualora intenda insistere nel
ricorso, debba depositare l'atto di costituzione in giudizio nella
cancelleria del giudice ordinario competente, anzichè in quella del
giudice amministrativo, e che il giudizio segua in sede
giurisdizionale secondo le norme del codice di procedura civile,
anzichè del titolo III del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e del
regolamento di procedura, approvato con regio decreto 17 agosto 1907,
n. 642;
in relazione all'art. 25, primo comma, Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, secondo comma, d.P.R.
n. 1199 del 1971, nella parte in cui prevede che il giudice
amministrativo dispone la rimessione degli atti al ministero
competente per l'istruzione dell'affare anche qualora riconosca che
il ricorso è inammissibile in sede giurisdizionale per difetto di
giurisdizione.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Bari, nella Camera di consiglio del 10 gennaio
2007.
Il Presidente: Mangialardi
Il referendario estensore: Greco
07C0718