1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 94 SENTENZA 11 febbraio - 28 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mafia - Misure di prevenzione di carattere patrimoniale - Confisca di beni alla criminalita' organizzata - Tutela dei terzi creditori - Mancata inclusione dei titolari di crediti da lavoro subordinato tra i soggetti abilitati ad avvalersi della speciale procedura incidentale di verifica dei crediti. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)», art. 1, commi da 198 a 206. - (T-150094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da
198 a 206, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)», promosso dal Tribunale
ordinario di Caltanissetta sulla istanza proposta da C.P. ed altri,
con ordinanza del 5 marzo 2014, iscritta al n. 132 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2015 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo.

Ritenuto in fatto

Con ordinanza del 5 marzo 2014, il Tribunale ordinario di
Caltanissetta, sezione misure di prevenzione, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 36 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 198 a 206, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilità 2013)», nella parte in cui non include tra i soggetti
legittimati a valersi della speciale procedura di accertamento dei
crediti, ivi disciplinata, anche «i creditori privilegiati (ed in
particolare i lavoratori dipendenti)».
Il giudice a quo premette di doversi pronunciare sulle istanze di
alcuni lavoratori subordinati, intese ad ottenere il pagamento del
credito per trattamento di fine rapporto vantato nei confronti di una
società a responsabilità limitata, loro datrice di lavoro, le cui
quote e il cui intero patrimonio erano stati confiscati, in esito a
procedimento di prevenzione, con provvedimento del 23 novembre 2012,
divenuto definitivo il 5 febbraio 2013. Tre degli istanti avevano in
precedenza adito, al medesimo fine, il Tribunale di Caltanissetta in
funzione di giudice del lavoro, il quale si era dichiarato
incompetente, ritenendo trattarsi di materia disciplinata dall'art.
52 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136).
Osserva il giudice a quo che il citato art. 52 è, in realtà,
inapplicabile nei casi in esame, in quanto la proposta di
applicazione della misura di prevenzione è stata, nella specie,
formulata il 15 aprile 2011 e, dunque, prima della data di entrata in
vigore del d.lgs. n. 159 del 2011 (13 ottobre 2011): sicchè, in
forza della disposizione transitoria di cui all'art. 117 del medesimo
decreto, il procedimento resta regolato dalle norme previgenti.
Emergerebbe, di conseguenza, in relazione alle istanze dei
ricorrenti, il problema del difetto di tutela dei creditori
privilegiati - e, in particolare, dei titolari di crediti da lavoro
dipendente - nelle ipotesi di confisca in esito a procedimento di
prevenzione del patrimonio del debitore.
Il Tribunale nisseno si dichiara consapevole del fatto che la
Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di
costituzionalità volta a denunciare l'assenza di strumenti di tutela
giurisdizionale che, in caso di confisca a favore dello Stato di beni
dell'indiziato mafioso, consentano ai creditori - per titoli
anteriori al procedimento di prevenzione e per la parte di crediti
che non trovino capienza sugli altri beni del prevenuto - di
conservare sui beni confiscati la garanzia patrimoniale dei loro
crediti. La Corte ha, infatti, rilevato che detta questione mirava ad
ottenere «una pronuncia additiva cui non corrisponde una soluzione
obbligata, ma una pluralità di possibili interventi variamente
articolati», la scelta fra i quali restava rimessa alla
discrezionalità del legislatore (sentenza n. 190 del 1994).
Ad avviso del giudice a quo, la conclusione andrebbe, tuttavia,
riconsiderata alla luce dei successivi, profondi mutamenti del quadro
normativo di riferimento.
Nell'assenza di una organica disciplina della materia, la ricerca
di uno strumento processuale che consentisse di salvaguardare le
ragioni dei creditori, contemperandole con l'interesse pubblico a
privare il proposto delle ricchezze illecitamente accumulate, era
rimasto, in effetti, per lungo tempo affidato agli sforzi
interpretativi della giurisprudenza.
Facendosi carico delle predette esigenze, il legislatore ha
peraltro introdotto, con gli artt. 52 e seguenti del d.lgs. n. 159
del 2011, una speciale procedura incidentale volta alla tutela dei
creditori in buona fede, applicabile nei procedimenti di prevenzione
instaurati dopo l'entrata in vigore del citato decreto legislativo.
L'art. 52 stabilisce, in particolare, che «La confisca non
pregiudica i diritti di credito dei terzi che risultano da atti
aventi data certa anteriore al sequestro, nonchè i diritti reali di
garanzia costituiti in epoca anteriore al sequestro», purchè
ricorrano le seguenti condizioni: «a) che l'escussione del restante
patrimonio del proposto sia risultata insufficiente al
soddisfacimento del credito, salvo per i crediti assistiti da cause
legittime di prelazione sui beni sequestrati; b) che il credito non
sia strumentale all'attività illecita o a quella che ne costituisce
il frutto o il reimpiego, a meno che il creditore dimostri di aver
ignorato in buona fede il nesso di strumentalità; c) nel caso di
promessa di pagamento o di ricognizione di debito, che sia provato il
rapporto fondamentale; d) nel caso di titoli di credito, che il
portatore provi il rapporto fondamentale e quello che ne legittima il
possesso».
Con riguardo ai procedimenti già pendenti alla data di entrata
in vigore del d.lgs. n. 159 del 2011, l'art. 1, comma 198, della
legge n. 228 del 2012 ha successivamente previsto che i creditori
muniti di ipoteca iscritta prima della trascrizione del sequestro di
prevenzione «sono soddisfatti nei limiti e con le modalità di cui ai
commi da 194 a 206», e che nello stesso modo sono soddisfatti i
creditori che abbiano trascritto un pignoramento anteriormente alla
trascrizione del sequestro o che siano intervenuti nell'esecuzione
iniziata con detto pignoramento prima dell'entrata in vigore della
legge n. 228 del 2012.
A tal fine, i suddetti creditori debbono proporre, entro i
termini perentori indicati, domanda di ammissione del credito, ai
sensi dell'art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, al giudice
dell'esecuzione presso il tribunale che ha disposto la confisca, il
quale - accertata la sussistenza e l'ammontare del credito, nonchè
la sussistenza delle condizioni di cui all'art. 52 del d.lgs. n. 159
del 2011 - lo ammette al pagamento, dandone immediata comunicazione
all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art. 1,
commi 199 e 200, della legge n. 228 del 2012).
Pur ampliando il novero dei soggetti «legittimati all'azione» (in
precedenza individuati nei soli titolari di diritti reali di
garanzia), l'art. 1, comma 198, della legge n. 228 del 2012 non
ricomprende, tuttavia, tra essi - diversamente da quanto avviene per
i procedimenti iniziati nel vigore del d.lgs. n. 159 del 2011 - i
creditori privilegiati e, segnatamente, i titolari di crediti da
lavoro dipendente che non siano anche ipotecari, pignoranti o
intervenuti nell'esecuzione. Rispetto a tali creditori si potrebbe
fare ricorso, quindi, unicamente alla normativa di cui agli artt.
2-ter e seguenti della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni
contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere):
normativa che, peraltro, non regolando compiutamente i rapporti tra
lo Stato e i terzi nel caso di confisca, non offrirebbe adeguati
strumenti di tutela.
Per questo verso, i commi da 198 a 206 dell'art. 1 della legge n.
228 del 2012 si porrebbero - a parere del giudice a quo - in
contrasto con l'art. 3 Cost., sottoponendo ad un diverso trattamento
posizioni creditorie identiche, in ragione della mera variabile
temporale rappresentata dal momento di avvio del procedimento di
prevenzione. La rilevata disparità di trattamento apparirebbe
irragionevole anche alla luce della considerazione che, ai sensi
dell'art. 2745 del codice civile, il privilegio è accordato dalla
legge a crediti reputati meritevoli di maggiore tutela, per la loro
rilevanza sociale e giuridica: considerazione valevole tanto più in
rapporto ai crediti da lavoro dipendente, relativamente ai quali la
Corte costituzionale ha già reputato ingiustificata la disparità di
trattamento rispetto ai crediti ipotecari, insita nella previsione
dell'art. 54, terzo comma, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267
(Disciplina del fallimento, del concordato preventivo e della
liquidazione coatta amministrativa) (sentenza n. 204 del 1989).
La sperequazione denunciata comporterebbe, inoltre, un vulnus del
diritto di difesa dei creditori privilegiati, ai quali non verrebbe
offerta «alcuna possibilità di dimostrare il proprio affidamento
incolpevole nella regolarità del rapporto di lavoro»: con
conseguente creazione di un ostacolo all'effettivo accesso alla
tutela giurisdizionale, contrastante con la garanzia prevista
dall'art. 24 Cost.
Sarebbe violato, infine, l'art. 36 Cost., che garantisce
inderogabilmente al lavoratore una retribuzione proporzionata al
lavoro svolto e sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia
un'esistenza libera e dignitosa: precetto riferibile anche al
trattamento di fine rapporto, in quanto avente natura di retribuzione
differita. La mancata estensione della «procedura di riconoscimento»
anche al lavoratore che vanti un credito per tale titolo
comporterebbe, quindi, nel caso di confisca dell'azienda del datore
di lavoro, una grave lesione del diritto alla retribuzione già
maturato: lesione che, stante la rilevanza costituzionale del diritto
stesso, non potrebbe essere giustificata dalle finalità di sicurezza
pubblica sottese alla misura di prevenzione patrimoniale.
La questione risulterebbe, altresì, rilevante nel giudizio a
quo, giacchè il suo accoglimento consentirebbe al rimettente «di
attivare il procedimento disciplinato dalla L. n. 228/2012 per la
tutela dei suesposti diritti di credito».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Caltanissetta, sezione misure di
prevenzione, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi da 198 a 206, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)», nella parte in cui - nei
casi di confisca disposta all'esito di procedimenti di prevenzione
per i quali non si applica la disciplina dettata dal Libro I del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136) - non include tra i soggetti
legittimati a proporre domanda di ammissione del credito, ai sensi
dell'art. 58, comma 2, del medesimo decreto legislativo, anche «i
creditori privilegiati (ed in particolare i lavoratori dipendenti)».
Ad avviso del Tribunale rimettente, le disposizioni censurate
violerebbero l'art. 3 della Costituzione, determinando una
irragionevole disparità di trattamento di situazioni analoghe, in
correlazione alla mera variabile temporale rappresentata dalla data
di inizio del procedimento di prevenzione. Nei procedimenti
instaurati dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 159 del 2011
trovano, infatti, applicazione le disposizioni di cui agli artt. 52 e
seguenti del suddetto decreto legislativo, che apprestano «un
organico sistema di tutela delle ragioni di tutti i creditori,
compresi i privilegiati, e segnatamente i lavoratori dipendenti».
Non consentendo a detti creditori di dimostrare «il proprio
affidamento incolpevole nella regolarità del rapporto di lavoro», le
norme censurate creerebbero, altresì, un ostacolo all'effettivo
accesso alla tutela giurisdizionale, in contrasto con l'art. 24 Cost.
Sarebbe violato, infine, l'art. 36 Cost., giacchè la mancata
estensione della procedura di accertamento anche ai titolari di
crediti da lavoro dipendente comporterebbe, nel caso di confisca
dell'azienda del datore di lavoro, una grave lesione del diritto alla
retribuzione, non giustificabile alla luce delle finalità di
sicurezza pubblica sottese alla misura di prevenzione patrimoniale.
2.- In via preliminare, va rilevato come il giudice a quo, tanto
nel dispositivo che nella motivazione dell'ordinanza di rimessione,
identifichi i beneficiari dell'invocata pronuncia additiva nei
«creditori privilegiati» e, «in particolare», nei «lavoratori
dipendenti»: locuzione che potrebbe far pensare alla proposizione di
due distinte questioni di legittimità costituzionale, in rapporto di
subordinazione tra loro (la prima più ampia, riferita al genus dei
creditori privilegiati; la seconda più ristretta, concernente la
species dei titolari di crediti privilegiati da lavoro subordinato).
In fatto, tuttavia, le censure sottoposte all'esame di questa
Corte risultano calibrate in modo specifico sulla posizione dei
titolari di crediti da lavoro. Solo a questi ultimi è riferibile, in
effetti, l'evocata garanzia costituzionale del diritto del lavoratore
ad una retribuzione proporzionata e sufficiente (art. 36 Cost.). Ma
anche la violazione dei restanti parametri costituzionali (artt. 3 e
24 Cost.) è dedotta dal Tribunale rimettente con argomenti
"ritagliati" sulla predetta figura soggettiva: rispettivamente, il
richiamo alla sentenza n. 204 del 1989 di questa Corte (concernente
il trattamento dei crediti privilegiati da lavoro nel fallimento) e
l'asserito impedimento posto dalle norme censurate alla dimostrazione
dell'«affidamento incolpevole [del creditore] nella regolarità del
rapporto di lavoro».
Se ne deve dedurre che l'oggetto della questione è in realtà
unitario, rimanendo circoscritto, nella prospettiva del rimettente, a
quanto segue alla locuzione «in particolare», ossia ai crediti da
lavoro dipendente: e ciò in assonanza con l'oggetto del giudizio
principale, concernente istanze di lavoratori subordinati intese a
conseguire il pagamento di crediti per trattamento di fine rapporto.
3.- Tanto puntualizzato, in riferimento all'art. 36 Cost. la
questione è fondata, nei termini di seguito specificati.
Il dubbio di costituzionalità prospettato dal rimettente evoca
la complessa problematica relativa alla tutela dei terzi creditori di
fronte alle misure di prevenzione patrimoniali (sequestro e
successiva confisca): misure introdotte nell'ordinamento, con
riferimento alle persone indiziate di appartenenza ad associazioni di
tipo mafioso, dalla legge 13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in
materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed
integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962,
n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione
parlamentare sul fenomeno della mafia), tramite l'aggiunta degli
artt. 2-ter e seguenti alla legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso,
anche straniere), al precipuo fine di sottrarre alle organizzazioni
criminali le risorse materiali necessarie per la loro esistenza e le
ricchezze da esse illecitamente accumulate.
Nella sua versione originaria, l'art. 2-ter della legge n. 575
del 1965 si limitava a prevedere, al quinto comma, una forma di
tutela interna al procedimento di prevenzione a favore dei terzi cui
risultassero appartenere i beni sequestrati. Costoro dovevano essere
chiamati dal tribunale ad intervenire nel procedimento, nell'ambito
del quale potevano svolgere, anche con l'assistenza di un difensore,
le loro deduzioni e chiedere l'acquisizione di ogni elemento utile ai
fini della decisione sulla confisca.
Nessun riferimento era, per converso, operato ai terzi creditori,
pure suscettibili di essere pregiudicati dalla confisca, in quanto
depauperativa della garanzia, generica o specifica, offerta dal
patrimonio del proposto, e pertanto esposti al rischio di veder
sfumare, a seguito di essa, le loro aspettative di soddisfacimento.
In tale cornice normativa, l'assenza di strumenti di tutela
giurisdizionale che consentissero ai creditori - per titoli anteriori
al procedimento di prevenzione e per la parte di crediti che non
trovasse capienza sugli altri beni dell'indiziato mafioso - di
soddisfarsi sui beni assoggettati a confisca, formò oggetto di
denuncia a questa Corte, in riferimento agli artt. 24, primo comma,
25, terzo comma, e 27, primo comma, Cost. La questione fu dichiarata,
tuttavia, inammissibile, in quanto diretta a conseguire un intervento
di tipo additivo eccedente i limiti del sindacato di legittimità
costituzionale. Si rilevò, infatti, che il risultato auspicato
sarebbe stato realizzabile, non tramite un'unica soluzione obbligata,
ma attraverso una pluralità di possibili interventi variamente
articolati, tanto sul piano processuale (con la previsione di
meccanismi di tutela interni o esterni al procedimento di
prevenzione) che su quello sostanziale (essendo ipotizzabili varie
forme di inopponibilità o inefficacia della confisca rispetto ai
creditori e differenti configurazioni del «fatto giuridico» da
contrapporre ad essa). Con la conseguenza che il conseguimento
dell'obiettivo avrebbe implicato scelte discrezionali, rimesse in via
esclusiva al legislatore (sentenza n. 190 del 1994).
Nella perdurante assenza di interventi legislativi sul punto, il
compito di individuare possibili meccanismi di salvaguardia dei
creditori rimase quindi affidato, in via interpretativa, alla
giurisprudenza ordinaria. In un panorama ermeneutico pure solcato da
significative divergenze di opinioni, emerse comunque la tendenza a
limitare la tutela ai crediti assistiti da diritti reali di garanzia
sui beni oggetto del provvedimento ablativo: diritti ritenuti
insensibili alla confisca, a condizione che risultassero iscritti o
comunque costituiti in data certa anteriore al sequestro, e sempre
che il loro titolare dimostrasse la sua buona fede e l'affidamento
incolpevole, inteso come mancanza di collegamento del proprio diritto
con l'attività illecita del proposto. A detti creditori la
giurisprudenza riconobbe, in qualche caso, la legittimazione ad
intervenire nel procedimento di prevenzione, sulla base di una
lettura ampia del concetto di «appartenenza» dei beni, richiamato
dall'art. 2-ter, quinto comma, della legge n. 575 del 1965; più
spesso, e comunque, la possibilità di far valere le loro ragioni sui
beni attinti dal provvedimento ablativo tramite la proposizione di un
incidente di esecuzione. Tale indirizzo trovò una successiva eco
normativa con il decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4 (Istituzione
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata),
convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2010, n. 50, che
estese espressamente ai titolari di diritti reali di garanzia (oltre
che ai titolari di diritti reali di godimento o di quote indivise)
sui beni immobili sequestrati la facoltà di intervenire nel
procedimento di prevenzione, esigendo, al tempo stesso, la prova
«della loro buona fede e dell'inconsapevole affidamento»
nell'acquisizione di detti diritti.
Nessuna facoltà di intervento nel procedimento, o altra forma di
tutela sui beni confiscati, era in genere riconosciuta, di contro, ai
rimanenti creditori, chirografari e privilegiati. In caso di
inadempimento, non rimaneva, dunque, a costoro che azionare il loro
diritto nei confronti del soggetto passivo del rapporto obbligatorio,
ma senza la possibilità di coinvolgere nell'azione esecutiva i
cespiti ormai trasferiti allo Stato per effetto della confisca: e
ciò neppure nel caso in cui il patrimonio residuo del proposto
risultasse incapiente.
Nell'ipotesi in cui, tuttavia, la confisca investisse, non già
singoli beni, ma un'azienda, parte della giurisprudenza riteneva
applicabile - a salvaguardia dei creditori non assistiti da garanzie
reali - la disciplina civilistica relativa alla responsabilità
dell'acquirente per i debiti relativi all'azienda ceduta, di cui
all'art. 2560, secondo comma, del codice civile. Sul piano operativo,
si registravano, inoltre, prassi di pagamento in via transattiva di
quote dei debiti aziendali pregressi da parte dell'amministratore
giudiziario dei beni colpiti dalle misure, nell'ottica di evitare
l'immediata paralisi dell'attività imprenditoriale conseguente
all'interruzione traumatica dei rapporti con i fornitori e con gli
altri creditori.
4.- Il panorama ora tratteggiato è stato profondamente innovato
dal d.lgs. n. 159 del 2011, che - in attuazione dei criteri di delega
dettati dalla legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario
contro le mafie, nonchè delega al Governo in materia di normativa
antimafia) e recependo suggerimenti da più parti formulati - ha
introdotto un sistema organico di tutela esteso alla generalità dei
creditori del proposto, imperniato su un procedimento incidentale di
verifica dei crediti in contraddittorio e sulla successiva formazione
di un «piano di pagamento», secondo cadenze mutuate in larga misura
dai corrispondenti istituti previsti dalla legge fallimentare.
L'art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 stabilisce, in
specie, che «La confisca non pregiudica i diritti di credito dei
terzi che risultano da atti aventi data certa anteriore al sequestro,
nonchè i diritti reali di garanzia costituiti in epoca anteriore al
sequestro», purchè sussistano tre distinte condizioni. In primo
luogo, «l'escussione del restante patrimonio del proposto» deve
essere «risultata insufficiente al soddisfacimento del credito, salvo
per i crediti assistiti da cause legittime di prelazione sui beni
sequestrati» (lettera a). In secondo luogo, non deve trattarsi di un
credito «strumentale all'attività illecita o a quella che ne
costituisce il frutto o il reimpiego, a meno che il creditore
dimostri di avere ignorato in buona fede il nesso di strumentalita'»
(lettera b): buona fede da valutare alla luce dei parametri indicati
nel comma 3 dello stesso art. 52. In terzo luogo e da ultimo, nel
caso in cui il titolo genetico o rappresentativo del credito sia
astratto (promessa di pagamento o ricognizione di debito, titoli di
credito), l'interessato deve provare il rapporto fondamentale,
nonchè, nel caso del portatore di titoli di credito, quello che ne
legittima il possesso (lettere c e d).
L'art. 55 del d.lgs. n. 159 del 2011 vieta, in ogni caso, di
iniziare o proseguire azioni esecutive sui beni sequestrati,
stabilendo, altresì, che in caso di confisca definitiva le
esecuzioni si estinguono. Al fine di conseguire il soddisfacimento
del loro diritto, i creditori legittimati devono presentare al
giudice «domanda di ammissione» del loro credito nei termini e con le
modalità indicate dall'art. 58. Le domande formano oggetto di
verifica in contraddittorio, all'esito della quale si procede alla
formazione dello stato passivo della procedura (art. 59).
I crediti ammessi sono quindi soddisfatti dallo Stato, sulla base
di apposito piano di pagamento (art. 61), nel limite del settanta per
cento del valore dei beni sequestrati o confiscati, risultante dalla
stima redatta dall'amministratore o dalla minor somma eventualmente
ricavata dalla vendita degli stessi (art. 53): percentuale
successivamente ridotta al sessanta per cento dall'art. 1, comma 443,
lettera b), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2014)».
Come appare evidente, la disciplina ora ricordata rappresenta il
frutto del bilanciamento legislativo tra i due interessi che in
materia si contrappongono: da un lato, l'interesse dei creditori del
proposto a non veder improvvisamente svanire la garanzia patrimoniale
sulla cui base avevano concesso credito o effettuato prestazioni;
dall'altro, l'interesse pubblico ad assicurare l'effettività della
misura di prevenzione patrimoniale e il raggiungimento delle sue
finalità, consistenti nel privare il destinatario dei risultati
economici dell'attività illecita.
In particolare, i requisiti di legittimazione stabiliti dall'art.
52 del d.lgs. n. 159 del 2011 rivelano come il legislatore abbia
inteso, per un verso, escludere dalla tutela i crediti scaturiti da
prestazioni connesse all'attività illecita o a quella di reimpiego
dei suoi proventi (requisito della non strumentalità del credito
rispetto a quest'ultima, salva la dimostrazione dell'incolpevole
ignoranza di tale nesso da parte del creditore); per altro verso,
evitare che il proposto possa eludere gli effetti della confisca
precostituendo delle posizioni creditorie di comodo o simulandone a
posteriori l'esistenza (requisiti della "non astrattezza" del credito
e della sua sicura anteriorità rispetto al sequestro); per altro
verso ancora, impedire che la persona sottoposta al procedimento di
prevenzione possa comunque giovarsi dei proventi delle attività
illecite per "liberare" dai debiti il restante patrimonio personale
(requisito della preventiva infruttuosa escussione degli altri beni
del proposto).
5.- La disciplina ora ricordata opera, tuttavia, solo in rapporto
ai procedimenti di prevenzione instaurati dopo l'entrata in vigore
del d.lgs. n. 159 del 2011 (13 ottobre 2011). L'art. 117, comma 1,
del citato decreto legislativo stabilisce, infatti, che le
disposizioni contenute nel Libro I - tra le quali sono comprese
quelle degli artt. 52 e seguenti - non si applicano nei procedimenti
nei quali, alla predetta data, «sia già stata formulata proposta di
applicazione della misura di prevenzione», soggiungendo che «In tali
casi, continuano ad applicarsi le norme previgenti».
Successivamente, peraltro, il legislatore ha ritenuto di dover
dettare, con l'art. 1, commi da 194 a 206, della legge n. 228 del
2012, una specifica disciplina della materia anche per i procedimenti
di prevenzione sottratti all'applicazione delle disposizioni del
Libro I del d.lgs. n. 159 del 2011, in quanto già pendenti al
momento dell'entrata in vigore di quest'ultimo: disciplina
transitoria sulla quale verte l'odierno scrutinio di
costituzionalità.
In parallelo al disposto dell'art. 55 del d.lgs. n. 159 del 2011,
si prevede, in particolare, che a decorrere dalla data di entrata in
vigore della citata legge n. 228 del 2012 (1° gennaio 2013) non
possono essere iniziate o proseguite, a pena di nullità, azioni
esecutive sui beni confiscati e che «gli oneri e pesi iscritti o
trascritti» su detti beni anteriormente alla confisca «sono estinti
di diritto» (commi 194 e 197 dell'art. 1 della legge n. 228 del
2012): ciò, fatta eccezione per i casi in cui il bene risulti già
trasferito o aggiudicato, anche in via provvisoria, alla predetta
data, o sia costituito da una quota indivisa già pignorata (comma
195).
In correlazione a tali previsioni, si prefigura, quindi, anche in
questo caso, un meccanismo di tutela basato su un procedimento
incidentale di verifica dei crediti e sulla predisposizione di un
piano di pagamento dei creditori ammessi, secondo modalità distinte
e semplificate rispetto a quelle delineate dalla normativa "a regime"
(commi da 199 a 206): ma con una discrepanza di fondo, quanto ai
destinatari della tutela.
Questi ultimi sono, infatti, identificati nei soli creditori
muniti di ipoteca iscritta anteriormente al sequestro di prevenzione,
nonchè nei creditori che, prima della trascrizione del sequestro,
abbiano trascritto un pignoramento sul bene, ovvero che, alla data di
entrata in vigore della legge n. 228 del 2012, siano intervenuti
nell'esecuzione iniziata con il predetto pignoramento (art. 1, comma
198). Solo costoro sono legittimati a proporre - entro i termini
perentori normativamente indicati (centottanta giorni dall'entrata in
vigore della legge o dal successivo momento in cui la confisca è
divenuta definitiva: commi 198 e 205) - domanda di ammissione del
credito, ai sensi dell'art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011,
«al giudice dell'esecuzione presso il tribunale che ha disposto la
confisca» (e cioè, secondo la corrente lettura, allo stesso
tribunale che ha adottato il provvedimento ablativo): domanda che, in
caso di positivo scrutinio - esteso anche alla verifica delle
condizioni di cui all'art. 52 del d.lgs. n. 159 del 2011 e condotto
con l'applicazione delle disposizioni sul procedimento di esecuzione
(comma 200 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012) - consente ai
creditori ammessi di conseguire il pagamento del loro credito.
Al pagamento - effettuato tramite la liquidazione di beni dal
valore di mercato complessivo non inferiore al doppio dell'ammontare
dei crediti ammessi (comma 201) - si procede sulla base del piano
formato dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata (piano suscettibile di opposizione da parte dei
creditori). Anche nel frangente, è stabilito un limite alla garanzia
patrimoniale, non potendo il piano «prevedere pagamenti complessivi
superiori al minor importo tra il 70 per cento del valore del bene e
il ricavato dall'eventuale liquidazione dello stesso» (comma 203).
6.- In sostanza, dunque, mentre per i procedimenti di prevenzione
iniziati successivamente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 159 del
2011 la legittimazione ad avvalersi della speciale procedura
incidentale di verifica è estesa a tutti i creditori - siano essi
chirografari, privilegiati o titolari di diritti di garanzia reale -
per i procedimenti pendenti (quale quello cui si riferisce il
giudizio a quo) la legittimazione è circoscritta ai soli creditori
ipotecari, pignoranti o intervenuti nell'esecuzione (i secondi e i
terzi, peraltro, indipendentemente dal rango del loro credito e,
quindi, anche se chirografari).
Restano esclusi, in tal modo, dalla tutela i crediti dei
prestatori di lavoro subordinato, che non siano ipotecari, pignoranti
o intervenuti nell'esecuzione, ma comunque assistiti da privilegio
generale sui beni mobili, ai sensi dell'art. 2751-bis, numero 1),
cod. civ., e con diritto alla collocazione sussidiaria sul prezzo
degli immobili, ai sensi dell'art. 2776 cod. civ. Per questo verso,
la disciplina in esame si pone, tuttavia, in contrasto con l'art. 36
Cost., in quanto idonea a pregiudicare il diritto, riconosciuto al
lavoratore dal primo comma della citata norma costituzionale, «ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e
in ogni caso sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia
un'esistenza libera e dignitosa».
Stante il generale divieto di iniziare o proseguire azioni
esecutive sui beni confiscati, enunciato dall'art. 1, comma 194,
della legge n. 228 del 2012, la misura patrimoniale rischia, infatti,
di privare ex abrupto il lavoratore della possibilità di agire
utilmente in executivis per il pagamento delle proprie spettanze.
Ciò avviene segnatamente allorchè la confisca renda i residui beni
del debitore insufficienti a soddisfare le sue ragioni, e
massimamente nell'ipotesi di confisca "totalizzante", la quale
investa, cioè - come nel caso oggetto del giudizio a quo - l'intero
patrimonio del datore di lavoro (nella specie, una società di
capitali nella quale erano stati convogliati i proventi
dell'attività illecita). In simili evenienze, il lavoratore perde,
in pratica, ogni prospettiva di ottenere il pagamento dei propri
crediti tanto dal debitore (che non ha più mezzi), quanto dallo
Stato, cui sono devoluti i beni confiscati: sicchè la sua tutela
resta affidata al solo eventuale intervento sostitutivo del Fondo di
garanzia istituito presso l'Istituto nazionale della previdenza
sociale, ai sensi dell'art. 2 della legge 29 maggio 1982, n. 297
(Disciplina del trattamento di fine rapporto e norme in materia
pensionistica), subordinato, peraltro, a particolari presupposti e
circoscritto, comunque, ad una limitata porzione dei crediti
derivanti dal rapporto di lavoro subordinato.
La disciplina di cui ai commi 198 e seguenti dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012 assume, in effetti, una chiara valenza ad
excludendum, rispetto a pagamenti da parte degli organi di gestione
dei beni confiscati in favore di creditori diversi da quelli ivi
considerati. Non è, infatti, pensabile che creditori particolarmente
qualificati - quali, in specie, gli ipotecari, muniti di diritto
reale di garanzia - possano conseguire il pagamento dei loro crediti
solo alle rigorose condizioni, anche procedimentali, ed entro i
limiti quantitativi stabiliti dalle predette disposizioni, mentre
creditori di diverso tipo possano essere liberamente soddisfatti
tramite i beni assoggettati al provvedimento ablativo.
7.- La disciplina censurata non può essere, d'altra parte,
giustificata in una prospettiva di bilanciamento con l'interesse
sotteso alle misure di prevenzione patrimoniali, ricollegabile ad
esigenze di ordine e sicurezza pubblica anch'esse costituzionalmente
rilevanti.
Nella specie, in effetti, non di bilanciamento si tratta, «ma di
un sacrificio puro e semplice» dell'interesse contrapposto (sentenza
n. 317 del 2009). Il bilanciamento - come detto - è quello espresso,
nell'ambito della normativa "a regime", dalle previsioni limitative
recate dall'art. 52 del d.lgs. n. 159 del 2011, volte ad impedire che
la tutela si estenda a soggetti lato sensu "conniventi" con
l'attività illecita del proposto o di reimpiego dei suoi proventi, o
a crediti simulati o artificiosamente creati, ovvero ancora a casi
nei quali è possibile aggredire utilmente il residuo patrimonio del
debitore: previsioni peraltro valevoli - in virtù dello specifico
richiamo operato dall'art. 1, comma 200, primo periodo, della legge
n. 228 del 2012 (da ritenere comprensivo del requisito della certa
anteriorità del credito rispetto al sequestro) - anche nell'ambito
della disciplina transitoria relativa ai procedimenti di prevenzione
pendenti, che qui interessa.
In quest'ottica, la mancata inclusione dei titolari di crediti da
lavoro subordinato tra i soggetti abilitati ad avvalersi della
procedura in questione si rivela, dunque, priva di giustificazione
adeguata sul piano costituzionale.
Nelle notazioni che precedono è, d'altra parte, già insita
l'insussistenza, nell'attuale cornice normativa, dell'impedimento ad
un intervento di questa Corte in materia, precedentemente rilevato
dalla sentenza n. 190 del 1994. Il legislatore ha già provveduto,
infatti, a delineare, tanto sul piano sostanziale che su quello
processuale, un meccanismo di salvaguardia dei creditori di fronte ai
provvedimenti di confisca. La Corte non è, pertanto, chiamata oggi
ad operare alcuna scelta discrezionale tra un ventaglio di possibili
soluzioni alternative - operazione che esorbiterebbe dai limiti del
proprio potere decisorio - ma soltanto ad implementare, nei sensi
imposti dall'art. 36 Cost., il catalogo dei creditori che possono
valersi di quel meccanismo.
8.- Al fine di rimuovere il vulnus riscontrato non è, peraltro,
necessario coinvolgere nella declaratoria di illegittimità
costituzionale - come chiede il rimettente - tutte le disposizioni di
cui ai commi da 198 a 206 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012. È
sufficiente, per converso, incidere sul comma 198, trattandosi della
previsione normativa che regge quelle dei commi successivi,
identificando i creditori cui esse si riferiscono.
Il citato comma 198 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 va
dichiarato, quindi, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
non include tra i creditori che sono soddisfatti nei limiti e con le
modalità ivi indicati anche i titolari di crediti da lavoro
subordinato.
9.- Le censure relative agli artt. 3 e 24 Cost. restano
assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 198,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilità 2013)», nella parte in cui non include tra i creditori che
sono soddisfatti nei limiti e con le modalità ivi indicati anche i
titolari di crediti da lavoro subordinato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI