1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 20-8-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 235 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 luglio 2008
Ordinanza dell'11 luglio 2007 emessa dal Tribunale di Voghera nel procedimento civile promosso da M. F. contro Ministero delle finanze ed altri Straniero - Indennita' di accompagnamento per inabilita' - Condizione - Possesso della carta di soggiorno (rilasciabile solo in caso di dimostrato possesso di redditi non inferiori all'assegno sociale) - Violazione di diritto fondamentale della persona e dei doveri di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza e della garanzia assistenziale - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19, in combinato disposto con l'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in relazione all'art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18. - Costituzione, artt. 2, 3, primo comma, 10, commi primo e secondo, 38, primo comma, e 117, primo comma. (008C0576) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 20-8-2008)

IL TRIBUNALE
A scioglimento della riserva che precede;
Rilevato che F. M., cittadina albanese residente in Italia dal 27
aprile 1999 e munita di permesso di soggiorno dal 15 gennaio 2003, ha
formulato in data 15 marzo 2003 domanda amministrativa di
riconoscimento dell'indennità di accompagnamento a favore del figlio
minore C. M.
nella seduta del 1° luglio 2003 la Commissione medica di prima
istanza istituita presso 1'A.S.L. della Provincia di Pavia ha
riconosciuto C. M. invalido con totale e permanente inabilità e con
necessità di assistenza continua, non essendo il medesimo in grado
di compiere gli atti quotidiani della vita;
con comunicazione in data 3 ottobre 2003 l'A.S.L. della
Provincia di Pavia ha richiesto a F. M. la presentazione della carta
di soggiorno, quale documento necessario per la concessione
dell'indennità di accompagnamento ai sensi dell'art. 80, comma 19,
legge 23 dicembre 2000 n. 388;
detta disposizione di legge stabilisce che «ai sensi dell'art.
41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale
e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in
base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani è consentita a favore degli stranieri che siano titolari di
permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno»;
la norma in esame ha portata innovativa e modifica in senso
restrittivo l'ambito di applicazione dei benefici di cui all'art. 41,
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (a mente del quale «gli stranieri
titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata
non inferiore ad un anno, nonchè i minori iscritti nella loro carta
di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno sono equiparati ai
cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle
prestazioni anche economiche, di assistenza sociale, incluse quelle
previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da
tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi
civili e per gli indigenti»), nel senso di escludere da detti
benefici gli stranieri titolari di permesso di soggiorno di durata
non inferiore ad un anno, ma privi di carta di soggiorno;
F. M. è - ed era al momento di presentazione della domanda
amministrativa - titolare di permesso di soggiorno di durata
superiore ad un anno (nel quale è iscritto il figlio minore C. M.),
ma non di carta di soggiorno, non possedendo i requisiti previsti per
ottenerne il rilascio ai sensi dell'art. 9 legge 25 luglio 1998
n. 286 e successive modificazioni;
per tale ragione C. M. risulta escluso dal beneficio
dell'indennità di accompagnamento, pur essendo in possesso di tutti
gli altri requisiti stabiliti al riguardo dall'art. 1 legge 11
febbraio 1980 n. 18;
la difesa di F. M., che agisce per il riconoscimento giudiziale
del diritto del proprio figlio di percepire l'indennità di
accompagnamento, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 80, comma 19, legge 23
dicembre 2000 n. 388.
La questione appare rilevante ai fini della decisione, in quanto:
l'indennità di accompagnamento costituisce provvidenza
economica di assistenza sociale oggetto di un diritto soggettivo in
presenza dei requisiti previsti dalla legge; essa è dunque compresa
tra le prestazioni che, ai sensi dell'art. 80, comma 19, legge 23
dicembre 2000, n. 388, possono essere concesse ai soli cittadini
stranieri in possesso di carta di soggiorno;
si ritiene che la norma si riferisca a tutte le provvidenze
economiche assistenziali, senza distinguere tra erogazioni previste
dalla disciplina statale (quali l'indennità di accompagnamento) e
prestazioni aggiuntive erogate ai medesimi scopi assistenziali dagli
enti territoriali;
la norma è applicabile ratione temporis alla fattispecie in
esame, considerato che la domanda amministrativa è stata presentata
il 15 marzo 2003, ossia dopo l'entrata in vigore della legge 23
dicembre 2000, n. 388;
un'eventuale pronuncia di incostituzionalità dell'art. 80,
comma 19, legge 23 dicembre 2000, n. 388 - nella parte in cui limita
ai soli cittadini extracomunitari titolari di carta di soggiorno le
provvidenze economiche previste dalla legislazione sociale nazionale
- determinerebbe l'accoglimento delle domande oggetto di causa,
atteso che C. M. è in possesso di tutti gli altri requisiti per il
riconoscimento del beneficio richiesto, ivi compresa - ai sensi
dell'art. 41 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 - la titolarità, in capo
alla madre esercente la potestà, di permesso di soggiorno di durata
non inferiore ad un anno;
la sentenza 2-6 ottobre 2006, n. 324 - con la quale la Corte
costituzionale si è pronunciata sulla questione di costituzionalità
della norma in esame sollevata dal Tribunale di Milano con ordinanza
del 15 marzo 2004 e dal Tribunale di Monza con ordinanza del 2 marzo
2005 - ha dichiarato l'inammissibilità della questione stessa in
considerazione del fatto che i giudici remittenti non avevano
considerato la possibilità di adottare un'interpretazione
irretroattiva della norma (seguita invece dalla prevalente
giurisprudenza), la quale avrebbe portato ad escluderne
l'applicazione nei giudizi a quibus;
la sentenza anzidetta non preclude pertanto la riproposizione
della questione di costituzionalità (fatta eccezione evidentemente
per i profili attinenti all'ipotizzata efficacia retroattiva della
disciplina, peraltro irrilevanti nella presente fattispecie), atteso
che il Giudice delle leggi non si è pronunciato sul merito della
stessa.
La questione appare non manifestamente infondata, considerato che:
come evidenziato anche dalle citate ordinanze dei Tribunali di
Milano e Monza, che per prime hanno sollevato questione di
costituzionalità in relazione all'art. 80, comma 19, legge 23
dicembre 2000, n. 388, l'accesso alle prestazioni assistenziali è
espressione della tutela di diritti fondamentali della persona, che
l'art. 2 della Costituzione garantisce in via universale; esso non
può pertanto - pena la violazione della citata norma costituzionale
- soffrire limitazioni nei confronti degli stranieri legalmente
soggiornanti in Italia, in ragione del solo titolo di permanenza
(permesso o carta di soggiorno). Questo a maggior ragione se si
considera che, ai sensi dell'art. 9, legge 25 luglio 1998, n. 286,
condizione per ottenere la carta di soggiorno è - accanto alla
permanenza in Italia per un certo numero di anni - il possesso di una
determinata capacità reddituale, con la conseguenza che il
riconoscimento di un diritto fondamentale della persona (quello
all'accesso alle prestazioni di assistenza sociale) viene ad essere
subordinato alla titolarità di un determinato reddito, in evidente
contrasto con il principio di solidarietà sociale sancito dall'art.
2 della Costituzione;
la previsione di legge in esame appare altresì in conflitto con
la finalità essenziale delle prestazioni di assistenza sociale che,
alla luce dell'art. 38, primo comma, della Costituzione, risulta
essere quella di garantire un sostentamento a chi è inabile al
lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere. Incongrua
rispetto a tale finalità appare la scelta di limitare l'accesso alle
provvidenze assistenziali a favore dei soli cittadini extracomunitari
che abbiano dimostrato di possedere un reddito sufficiente per il
sostentamento proprio e dei familiari (condizione necessaria, come si
è detto, per ottenere il rilascio della carta di soggiorno), avendo
semmai costoro minor esigenza di beneficiare di misure di sostegno,
rispetto a chi un simile reddito non possiede;
le considerazioni svolte ai paragrafi che precedono evidenziano
inoltre un profilo di contrasto tra la disposizione di legge in esame
e l'art. 3, primo comma, della Costituzione, atteso che la disparità
di trattamento tra cittadini extracomunitari regolarmente
soggiornanti sul territorio nazionale, sulla sola base del titolo
legittimante la permanenza in Italia, appare irragionevole e dunque
lesiva del principio di eguaglianza, poichè essa risulta almeno in
parte fondata su di un criterio - il possesso di una certa capacità
reddituale - non pertinente, ed anzi semmai contrario, rispetto alla
ratio di sostentamento sottesa ai benefici assistenziali in parola;
e configurabile altresì un conflitto della disciplina in esame
rispetto all'art. 10, primo e secondo comma della Costituzione
(secondo cui, rispettivamente, l'ordinamento giuridico italiano si
conforma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute e la condizione giuridica dello straniero è regolata
dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali)
e all'art. 117, primo comma, della Costituzione, a mente del quale la
potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel
rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Vengono
in rilievo, quali norme di diritto internazionale, l'art. 14 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, stipulata dagli Stati membri del Consiglio di
Europa il 4 novembre 1950 e resa esecutiva in Italia con legge 4
agosto 1955 n. 848 (il quale dispone che il godimento dei diritti e
delle libertà stabiliti dalla Convenzione deve essere assicurato
senza alcuna discriminazione per ragioni attinenti - tra le altre -
all'origine nazionale) e l'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione del 20 marzo 1952, che riconosce ad ogni persona il
diritto al rispetto dei suoi beni, tra i quali devono ritenersi
compresi, alla luce dell'interpretazione elaborata dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo attraverso una serie di pronunce
susseguitesi a partire dalla sentenza 16 settembre 1996 Gaygusuz
contro Austria, anche le prestazioni sociali, comprese quelle di tipo
non contributivo. La disposizione dell'art. 80, comma 19, legge 23
dicembre 2000, n. 388 appare in contrasto con il divieto di
discriminazione per ragioni di origine nazionale in ordine al
godimento dei diritti alle prestazioni di assistenza sociale, sancito
dalle norme sopra richiamate, poichè essa introduce, nella sostanza,
un differente trattamento nell'accesso alle provvidenze assistenziali
tra cittadini stranieri e cittadini italiani, a parità di ogni altra
condizione ed in assenza - per quanto precedentemente evidenziato -
di giustificazioni obiettive e ragionevoli. Il contrasto della norma
interna rispetto alle richiamate norme di diritto internazionale si
risolve nella violazione degli artt. 10, commi 1 e 2, e 117, primo
comma, della Costituzione (il Tribunale di Pistoia con sentenza 4
maggio 2007 e la Corte d'appello di Firenze con sentenza 9 giugno
2007, ravvisato un conflitto tra la norma in esame e l'art. 14 della
Convenzione europea, hanno ritenuto di disapplicare la disciplina
nazionale, quantunque argomenti in senso contrario al potere di
disapplicazione siano stati espressi dalla Corte di cassazione con
ordinanza 20 maggio 2006 n. 11887).
Osservato incidentalmente che la modifica dell'art. 9, legge 25
luglio 1998, n. 286, introdotta dal d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3 (che
ha abolito la carta di soggiorno e introdotto in sua vece il permesso
di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, stabilendo che
«quando leggi, regolamenti, decreti, od altre norme o provvedimenti
fanno riferimento alla carta di soggiorno, il riferimento si intende
al permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo») non
incide sulla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
esaminata, tenuto conto che, sotto il profilo della rilevanza, nella
fattispecie opera il richiamo alla norma nella precedente
formulazione vigente all'epoca della domanda (quantomeno per il
periodo anteriore all'entrata in vigore del d.lgs. 8 gennaio 2007,
n. 3), e che, sotto il profilo del dubbio di costituzionalità
dell'art. 80, comma 19, legge 23 dicembre 2000, n. 388, i requisiti
reddituali per il rilascio del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo sono sostanzialmente sovrapponibili a
quelli già previsti per il rilascio della carta di soggiorno.
Ritenuta conclusivamente, alla luce delle argomentazioni esposte,
la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità della normativa di cui all'art. 80, comma 19, legge
23 dicembre 2000, n. 388, in combinato disposto con l'art. 9, legge
25 luglio 1998, n. 286 e con l'art. 1, legge 11 febbraio 1980, n. 18,
in relazione agli artt. 2, 3 primo comma, 10, commi primo e secondo,
38, primo comma e 117, primo comma della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge 11
marzo 1958, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, legge 23 dicembre
2000, n. 388, in combinato disposto con l'art. 9, legge 25 luglio
1998, n. 286, in relazione all'art. 1, legge 11 febbraio 1980, n. 18,
per contrasto con gli artt. 2, 3, primo comma, 10, commi primo e
secondo, 38, primo comma e 117, primo comma della Costituzione, nella
parte in cui subordina al possesso della carta di soggiorno e della
relativa condizione reddituale il diritto del cittadino straniero,
legalmente soggiornante in Italia, di fruire dell'indennità di
accompagnamento;
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale a cura della cancelleria;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Voghera, addì 11 luglio 2007
Il giudice: Dossi