1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 giugno 2006
Ordinanza emessa il 20 giugno 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 2007) dalla Commissione tributaria regionale per il Lazio - Roma - sull'appello proposto da Banca Monte dei Paschi di Siena - Concessionaria servizio riscossione tributi, contro D'Urso Massimo. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Controversie in materia di fermo tributario di veicoli - Attribuzione, secondo la giurisprudenza delle SS.UU. della Corte di Cassazione, costituente «diritto vivente», al giudice ordinario, anziche' al giudice tributario quale giudice del rapporto principale cui accede la garanzia - Violazione del principio di uguaglianza per il deteriore trattamento dei destinatari dei provvedimenti di fermo (privi della piena tutela dell'annullamento degli stessi) rispetto agli altri destinatari di provvedimenti amministrativi Incidenza sul diritto di difesa - Lesione dei principi di liberta' di circolazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Incidenza sul diritto di proprieta'. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 49, 57 e 86; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19. - Costituzione, artt. 3, 16, 24, 41 e 42. (007C0143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2007)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE

Ha emesso la seguente ordinanza sull'appello n. 1198/05,
depositato il 4 marzo 2005, avverso la sentenza n. 670/03/2004 emessa
dalla Commissione tributaria provinciale di Roma, proposto
dall'ufficio Banca Monte dei Paschi di Siena - Concessionaria serv.
risc. trib.ti difeso da Thaulero Filippone Carlo, via dei Normanni, 1
- 00184 Roma;
Controparte: D'Urso Massimo, via dei Ciclamini, 16 - 00055
Ladispoli (RM); atti impugnati: cartella di pagamento IRPEF.
Con atto del 26 giugno 2003 il sig. D'Urso Massimo proponeva
ricorso contro cartella di pagamento relativa ad IRPEF 1993
notificatagli il 20 giugno 2003, eccependone la tardività.
Successivamente il concessionario per la riscossione notificava
al ricorrente preavviso di fermo amministrativo di veicolo di sua
proprietà, ai sensi dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, recante data
28 gennaio 2004; contro tale nota proponeva ricorso il D'Urso in data
3 marzo 2004.
La Commissione tributaria provinciale di Roma, riuniti i due
ricorsi, li accoglieva ritenendo tardiva, e di conseguenza priva di
effetto, la notifica della cartella di pagamento annullando nel
contempo il preavviso di fermo amministrativo con condanna del
concessionario al pagamento delle spese di lite motivato dal
«notevole pregiudizio economico e morale del contribuente».
Propone appello il Monte dei Paschi di Siena, nella qualità di
concessionario per la riscossione per la provincia di Roma eccependo,
tra l'altro, il difetto di giurisdizione delle Commissioni tributarie
in materia di fermo amministrativo.
1. - Osserva il Collegio che la questione della giurisdizione in
relazione al fermo di veicoli (c.d. ganasce fiscali) previsto
dall'art. 86, d.P.R. n. 603 del 1973 ha formato oggetto di
contrastanti pronunce da parte dei Tribunale amministrativo regionale
ed è stata di recente oggetto di esame da parte della V e della IV
sezione del Consiglio di Stato, che hanno ritenuto sussistere la
giurisdizione del giudice ordinario.
Anche la Corte di cassazione, con pronuncia resa in sede di
regolamento di giurisdizione ha ritenuto esservi la giurisdizione del
giudice ordinario (Cass., ss. uu., 31 gennaio 2006, n. 2053).
Questo Collegio dovrebbe, pertanto, adeguarsi a tale
orientamento, e, per l'effetto, declinare la propria giurisdizione
annullando sul punto la sentenza di primo grado.
Ritiene tuttavia il Collegio che il diritto vivente, quale
risulta a seguito delle citate pronunce, dà luogo a dubbi di
legittimità costituzionale che appaiono non manifestamente
infondati.
La controversia investe il fermo di veicolo disposto da una
concessionaria della riscossione di entrate tributarie, a norma
dell'art. 86, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nel testo introdotto
dal d.lgs. 27aprile 2001, n. 193.
Giova ricordare che l'istituto del fermo era stato inserito
dall'art. 5, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 nel testo del d.P.R.
n. 602 del 1973, con l'art. 91-bis del d.P.R. medesimo, per i veicoli
a motore ed alcune categorie di autoscafi, attribuendosene la
competenza a disporlo alla direzione regionale delle imposte sui
redditi, allorchè il concessionario avesse dimostrato
l'impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento
del bene.
Con la novella del d.P.R. n. 602 del 1973. disposta dal d.lgs. 26
febbraio 1999, n. 46, il fermo veniva spostato nell'art. 86, ed
esteso alla generalità dei beni mobili registrati, ma conservava
l'originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del
bene per la soddisfazione del credito tributario, affidato alla
determinazione dell'ufficio finanziario regionale, allorchè
l'esecuzione forzata non fosse stata possibile, per mancato
reperimento del bene.
Sempre con la novella del 1999 il fermo veniva inserito,
sistematicamente, negli atti della riscossione (titolo II) e,
specificamente, al capo III, espressamente intitolato «Disposizioni
particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati»,
in immediata successione al capo intitolato «Espropriazione forzata»
(capo II), nella cui sezione I sono contenute le disposizioni
generali in tema di riscossione coattiva, fra cui quelle dettate
dall'art. 50 (termine per l'inizio dell'esecuzione).
La disciplina introdotta nel 1999 - con l'attribuire la
competenza a disporre il fermo alla direzione regionale delle entrate
ed il condizionarne l'esperimento al mancato reperimento del bene da
pignorare - lasciava l'iniziativa del fermo all'amministrazione
titolare del diritto di credito, ed al concessionario la sua
esecuzione, mediante l'iscrizione nel pubblico registro, dopo di che
il concessionario non era esonerato dal perseguire il bene attraverso
la procedura di pignoramento, con le conseguenti responsabilità.
Ciò rallentava in maniera sensibile il procedimento di
riscossione coattiva, accentuando l'aleatorietà del recupero.
Con il d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193, è stata prevista
l'attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di disporre
la misura conservativa, con il solo limite del decorso del termine
stabilito dall'art. 50, comma 1, d.P.R. n. 602 del 1973 (vale a dire
il termine per l'inizio del procedimento esecutivo) e salve, in ogni
caso, le dilazioni o le sospensioni di pagamento accordate.
Tale novella si inserisce nel quadro delle misure di
semplificazione ed accelerazione delle procedure, che il legislatore
nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al
Governo, in questa come in altre materie.
Il testo dell'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973, nel testo
introdotto nel 2001, demanda ad un futuro regolamento la disciplina
attuativa: «con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i
Ministri dell'interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le
modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto
previsto nel presente articolo», recita l'art. 86, comma 4.
È sorta questione se, nelle more dell'emanazione di tale
regolamento, che ancora non è stato varato, fosse o meno applicabile
il regolamento esistente (d.m. 7 settembre 1998 n. 503), emanato in
attuazione della disciplina precedente che, come visto, attribuiva
all'amministrazione finanziaria, e non direttamente al
concessionario, il potere di disporre il fermo.
La questione aveva avuto contrastanti interpretazioni in
giurisprudenza, ma la tesi prevalente era stata quella
dell'inapplicabilita della nuova disciplina, non essendo ad essa
adattabile il regolamento esistente.
L'amministrazione finanziaria, che con circolari dell'Agenzia
delle entrate aveva ritenuto applicabile il regolamento del 1998
anche nel vigore della nuova disciplina (circolare 24 novembre 1999,
n. 221 e risoluzione 1° marzo 2002, n. 64), si era adeguata
interlocutoriamente al prevalente orientamento giurisprudenziale, e
con risoluzione 22 luglio 2004, n. 92, aveva invitato i concessionari
della riscossione ad astenersi temporaneamente di disporre fermi.
Da ultimo, è intervenuto l'art. 3, comma 41, d.l. 30 settembre
2005, n. 203, conv. nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, che detta
una norma di interpretazione autentica dell'art. 86, d.P.R. n. 602
del 1973, e stabilisce che le disposizioni del citato art. 86 si
interpretano nel senso che, fino all'emanazione del decreto previsto
dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal
concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni,
relative al d.m. 7 settembre 1998, n. 503 del Ministro delle finanze.
L'Agenzia delle entrate ha adottato la risoluzione 9 gennaio
2006, n. 2/E, con cui viene revocata la precedente risoluzione
n. 92/2004, e si consente ai concessionari della riscossione di
procedere in via diretta al fermo, a condizione che l'iscrizione di
fermo «sia preceduta da un preavviso, contenente ulteriore invito a
pagare le somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della
competente azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni,
decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di
comunicazione di iscrizione di fermo».
2. - Questo collegio conosce l'indirizzo giurisprudenziale
favorevole all'attribuzione di giurisdizione sul punto al giudice
ordinario da ultimo ribadito dalle sezioni unite della Cassazione e
dal Consiglio di Stato (C. Stato, V, 13 settembre 2005, n. 4689; C.
Stato, sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 418).
2.1. - Secondo la Corte di cassazione (Cass., sez. un., 31
gennaio 2006, n. 2053) «il fermo amministrativo di beni mobili
registrati del debitore d'imposta è preordinato all'espropriazione
forzata.
Ne fa fede il fatto che il rimedio s'inserisce nel proccsso di
espropriazione forzata esattoriale, il quale è segnato dalle
seguenti tappe: l'iscrizione del credito a ruolo (art. 49, d.P.R.
n. 602/1973); la notificazione al contribuente della cartella di
pagamento al fine della decorrenza del termine dilatorio per l'inizio
dell'esecuzione (art. 50, d.P.R. citato); la possibilità di
iscrivere il fermo nei registri mobiliari (art. 51, d.P.R. citato)
per sottrarre il bene sia alla circolazione naturale secondo il
disposto dell'art. 214, comma 8, del codice della strada, sia a
quella giuridica attraverso la inopponibilità al concessionario
degli atti di disposizione successivi del bene, secondo il disposto
dall'art. 5, comma 1, d.m. n. 503/1998.
Il fermo amministrativo, dunque, è atto funzionale
all'espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del
credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è
agevolata dall'iscrizione ipotecaria ex art. 77, d.P.R. citato.
Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti
del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice
ordinario con le forme, consentite dal vigente art. 57, d.P.R.
citato, dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi.
Si deve aggiungere che nella materia non ricorre neppure la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacchè, con la
richiesta di trascrizione nei registri mobiliari del fermo
amministrativo, il concessionario non esercita alcun potere di
supremazia in materia di pubblici servizi che, alla luce della
pronuncia della Corte costituzionale n. 204/2004, giustifichi questa
forma di giurisdizione amministrativa».
2.2. - Ad avviso del Consiglio di Stato (V sezione), la
disciplina del fermo recata dall'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973 non
attribuirebbe al concessionario poteri di natura amministrativo
-tributaria, propri dell'amministrazione, bensì si muoverebbe nella
logica - propria del diritto comune - dell'attribuzione (al
creditore) di strumenti idonei a ricercare e conservare i cespiti del
patrimonio del debitore idonei a garantire, in sede esecutiva, la
soddisfazione de1 credito, sia pure con la peculiarità connesse al
titolo per il quale si procede alla riscossione coattiva.
Pertanto, sia prima, sia successivamente alla riforma del 2001,
il fermo dei beni mobili registrati assolverebbe ad una funzione di
conservazione del cespite patrimoniale del debitore, in vista
dell'espropriazione forzata intesa alla realizzazione del credito
tributario, per molti versi assimilabile (con le peculiarità dovute
alla natura del bene) all'iscrizione ipotecarla sui beni immobili
prevista dall'art. 77 dello stesso decreto.
Dalla collocazione sistematica e dal testo della norma che lo
prevede (nella formulazione attuale ed in quelle precedenti) si
evincerebbe che lo strumento, pur non ponendosi ancora nella fase
della esecuzione, o degli atti esecutivi, costituisce un mezzo
cautelativo ed anticipatorio degli effetti espropriativi
dell'esecuzione, che sottrae il bene innanzitutto all'uso al quale è
destinato (e da cui potrebbero derivare conseguenze dirette sulla
idoneità a soddisfare, con l'esecuzione, la realizzazione coattiva,
totale o parziale, del credito) ed alla circolazione giuridica in
danno del creditore.
In tale contesto, l'enunciato secondo cui, trascorso il termine
previsto dal primo comma dell'art. 50 (sessanta giorni dalla
notificazione della cartella di pagamento) il concessionario «puo»
disporre il fermo amministrativo del bene mobile registrato,
conferirebbe, al soggetto responsabile della riscossione, non già un
singolare potere autoritativo e discrezionale in vista degli
interessi pubblici specifici affidati alla cura dell'amministrazione
concedente, bensì una potestà che si colloca (concettualmente) nel
quadro dei diritti potestativi del creditore (quale è quello di
promuovere atti conservativi sul patrimonio del debitore in vista
della esecuzione forzata) che trovano nel diritto comune la naturale
collocazione e nel giudice ordinario di quello naturale, in quanto la
soggezione del debitore all'esercizio della potestà ha la sua fonte
nel debito certo, liquido ed esigibile, che vincola il debitore alla
sua estinzione (con i mezzi ordinari o con l'esecuzione forzata), e
nel rapporto obbligatorio la sua intrinseca giustificazione.
La controversia relativa al fermo, sia nella fase della sua
esecuzione che in quella della sua disposizione, della quale viene
dato avviso al debitore, non riguarderebbe nè il tributo per il
quale si procede alla riscossione, nè la materia del pubblico
servizio anche nella più lata accezione assunta dal testo
dell'art. 33, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (come sostituito dalla
legge n. 205 del 2000, e prima dell'intervento demolitore della Corte
costituzionale), ma si muoverebbe su di un binario del tutto
differente, che ha nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale
deputata a conoscere delle relative controversie (nel limite in cui
le stesse non siano sottratte alla cognizione di alcun giudice) come
specificato dall'art. 57, d.P.R. n. 602 del 1973 (che non ammette le
opposizioni di cui all'art. 615 c.p.c., fatta eccezione per quelle
relative alla pignorabilità dei beni).
Sempre nella logica di siffatta impostazione privatistica, è
stato anche osservato (Tribunale amministrativo regionale Campania -
Napoli, sez. I, 16 settembre 2004, n. 12025) che l'esecuzione del
fermo, affidata ora direttamente al concessionario, non costituisce
altro che l'espressione dello jus eligendi (diritto di scelta)
ordinariamente riconosciuto, nelle procedure esecutive, al creditore
procedente tra i diversi mezzi di aggressione del patrimonio
dell'esecutato o tra diversi beni passibili di esecuzione forzata; si
tratta, dunque, di una facoltà di diritto comune destinata ad
incidere nella sfera giuridica del debitore (ne non vi si può
sottrarre se non con l'estinzione del debito), accostabili alle
potestà amministrative, soltanto per il tratto comune della
soggezione di chi è destinato a subirle, senza che, per questo, il
potere esercitato esca dalla sfera delle relazioni intersoggettive
per essere ricondotto ai rapporti governati dal diritto pubblico, la
cui tutela appartiene al la cognizione del giudice amministrativo.
La sezione V del Consiglio di Stato conclude pertanto nel senso
che il fermo sarebbe atto funzionale alla esecuzione, che - pure con
le connotazioni particolari derivanti dalla natura del rapporto
obbligatorio in forza del quale il debitore è tenuto al pagamento e
della legislazione speciale che lo prevede, accordando poteri extra
ordinem al creditore ed allo stesso incaricato della riscossione -
dovrebbe comunque essere inquadrato (per di più nella sistemazione
più corretta derivante dalla riforma del 2001, che ha opportunamente
individuato nello stesso responsabile della riscossione il soggetto
abilitato a disporlo) fra gli strumenti di conservazione dei cespiti
patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il
credito, che l'ordinamento ordinariamente appresta alla generalità
dei creditori (in base alla scelta politica, di carattere generale e
di diritto comune, di una tutela più incisiva degli interessi dei
creditori, nel rapporto intersoggettivo debito-credito), così come
prodromica all'esecuzione è la notificazione della cartella
esattoriale che assolve, nel procedimento di riscossione, alla
medesima funzione della notiticazione del precetto di pagamento di
diritto comune.
In tale quadro, la cognizione delle controversie ad esso relativo
si sottrarrebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a
quella costitutiva di legittimità (non essendovi provvedimento
amministrativo lesivo di interessi legittimi del titolare del bene
che ne assoggettato) sia a quella esclusiva, eccezionalmente
demandata a tale giudice.
Una certa propensione a ricondurre l'istituto nella giurisdizione
esclusiva del giudice ammnistrativo sarebbe, secondo la V sezione del
Consiglio di Stato, ormai risolta, in radice, in senso contrario, dal
ridimensionamento delle attribuzioni del giudice amministrativo,
conseguente alla sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004,
n. 204, che ha significativamente modificato il testo dell'art. 33,
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (come sostituito dalla legge n. 205 del
2000), dichiarandone, tra l'altro, l'illegittimità del primo comma,
nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in
materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anzichè «le
controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di
pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed
altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottatì dalla
pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un
procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990,
n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico
servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore,
nonche».
3. - In difformità dal suesposto orientamento, ritiene tuttavia
questo Collegio che vi siano fondati argomenti per affermare:
a) che il fermo di cui all'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973
sia un provvedimento amministrativo;
b) che su tale provvedimento non vi sia la giurisdizione del
giudice ordinario.
3.1. - In relazione alla prima affermazione, in sintesi, sembra
corretto ricostruire il fermo come provvedimento amministrativo di
autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario, e non
come strumento di autotutela civilistica in un ordinario rapporto di
credito debito.
3.2. - Giova anzitutto osservare che il d.P.R. n. 602 del 1973
nel suo titolo II disciplina la «riscossione coattiva», e, nel capo
II di tale titolo, la «espropriazione forzata».
Tale collocazione sistematica, unitamente ad argomenti di
carattere storico e sistematico, evidenzia che l'espropriazione
forzata esattoriale ha connotati profondamente diversi
dall'espropriazione forzata disciplinata nel codice di procedura
civile. I due istituti, identici solo nel nome, sono diversi nella
natura giuridica: il primo è un procedimento amministrativo, il
secondo è un processo giurisdizionale.
E, invero, il c.d. patto commissorio, che consente al creditore
di soddisfarsi in via di autotutela sul patrimonio del debitore, e
dunque con una espropriazione forzata privatistica, è
dall'ordinamento vietato per la generalità dei creditori (art. 2744
cod. civ.). in quanto la soddisfazione del credito in via di
espropriazione forzata è affidata ad un vero e proprio processo,
sotto il controllo di un giudice, il c.d. processo di esecuzione
(libro III del cod. proc. civ.).
Al divieto generalizzato di autotutela esecutiva si sottrae
tutt'oggi, almeno in parte, lo Stato per i crediti tributari: il
d.P.R. n. 602 del 1973 disciplina l'espropriazione forzata
nell'ambito della riscossione, sancendo che all'esecuzione
esattoriale si applica il cod. proc. civ. solo se non derogato e nei
limiti della compatibilità. Si tratta, pertanto, di un procedimento
amministrativo, con limitati momenti di processualizzazione.
Da una disamina del d.P.R. n. 602 del 1973 si evince che
l'espropriazione forzata a soddisfacimento dei crediti tributari è
connotata da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, che
sono il residuo di antichi privilegi del creditore, conservati solo
allo Stato in ragione delle peculiarità del credito tributario.
In sintesi, l'espropriazione forzata di cui al d.P.R. n. 602 del
1973 è condotta dallo stesso concessionario della riscossione e
dall'ufficiale della riscossione, e l'intervento del giudice è molto
più limitato e ristretto rispetto al processo di esecuzione
delineato dal cod. proc. civ. in dettaglio:
l'art. 49, d.P.R. n. 602 dcl 1973 avverte che
all'espropriazione forzata si applica il cod. proc. civ. solo se non
derogato e solo nei limiti della compatibilita':
l'art. 49, comma 3, aggiunge che le funzioni spettanti
all'ufficiale giudiziario nel processo di esecuzione, sono attribuite
all'ufficiale della riscossione;
la vendita dei beni pignorati è fatta a cura del
concessionario della riscossione, senza necessità di autorizzazione
del giudice (art. 52), e il procedimento di vendita si svolge in
maniera diversa rispetto a quanto prevede il cod. proc. civ.;
è fortemente limitata l'ammissibilità dei rimedi
processualcivilistici dell'opposizione all'esecuzione e
del'opposizione agli atti esecutivi, di cui agli artt. 615 e 617 cod.
proc. civ. (art. 57, d.P.R. n. 602 del 1973);
è eccezionale la possibilità che il giudice sospenda
l'esecuzione esattoriale (art. 60).
Da tale quadro si evince che l'espropriazione forzata del d.P.R.
n. 602 del 1973 ha connotati peculiari che la avvicinano ai
procedimenti amministrativi ablatori, e dunque a strumenti di
autotutela pubblicistica, più che al processo di esecuzione forzata.
Ed è in tale quadro che va collocato il fermo di cui
all'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973, che è strumento di autotutela
nell'ambito del procedimento amministrativo di riscossione coattiva e
non rimedio cautelare nell'ambito del processo di esecuzione forzata.
3.3. - Si deve, in secondo luogo, considerare che il processo
civile non conosce, nell'ambito del processo di esecuzione forzata,
strumenti di autotutela conservativa rimessi all'iniziativa
unilaterale del creditore, il quale è invece sempre tenuto a
rivolgersi al giudice per assicurarsi la conservazione dei beni del
debitore a garanzia delle proprie ragioni di credito.
Viceversa, il d.P.R. n. 602 del 1973 ha attributito, prima
all'amministrazione tributaria, e poi direttamente al concessionario
della riscossione, un potere di autotutela conservativa a garanzia
della riscossione del credito tributario, costituito dal fermo dei
beni mobili registrati (in primis, veicoli a motore e autoscafi).
Invero, si tratta di strumento che sortisce l'effetto di impedire
la circolazione del bene, e di rendere inopponibili al creditore
tributario gi atti di disposizione del bene (art. 5, d.m. 7 settembre
1998, n. 503).
Si tratta dunque di misura che sortisce effetti analoghi ad un
sequestro conservativo, con la peculiarità che viene disposta senza
l'intervento di alcun giudice, ma in virtù di un atto dello stesso
concessionario.
Si verifica, pertanto, una limitazione delle facoltà di
godimento e di disposizione inerenti al diritto di proprietà, in
virtù di un atto autoritativo unilaterale, e dunque secondo una
vicenda assimilabile ai provvedimenti amministrativi ablatori, e,
segnatamente, alle requisizioni.
3.4. - Prima della novella del 2001, il fermo veniva chiesto dal
concessionario della riscossione, e disposto con un atto
dell'amministrazione finanziaria, che veniva espressamente
qualificato dal legislatore come «provvedimento», di cui il
concessionario curava l'iscrizione nei pubblici registi ((art. 4,
d.m. n. 503/1998).
Anche la versione novellata dell'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973,
nonostante attribuisca direttamente al concessionario della
riscossione il potere di disporre il fermo, continua a parlare di un
«provvedimento» di fermo, stabilendo che il fermo si esegue mediante
iscrizione nei registri mobiliari «del provvedimento che lo dispone»
(art. 86, comma 2).
Emerge dunque un dato letterale inequivoco: infatti l'espressione
«provvedimento» è tipicamente impiegata, nel linguaggio normativo,
per indicare gli atti autoritativi della pubblica amministrazione.
3.5. - Oltre al dato letterale, soccorrono considerazioni di
carattere sistematico.
Mentre la generalità dei creditori non dispone di strumenti di
autotutela esecutiva e conservativa, invece con l'art. 86, d.P.R.
n. 602 del 1973 si attribuisce al creditore un potere particolarmente
incisivo della sfera del debitore, che si giustifica solo in funzione
del rilevante interesse pubblico connesso alla riscossione del
credito tributario.
Non vi è pertanto un paritetico rapporto di credito-debito,
riconducibile allo schema diritto soggettivo - giudice ordinario, ma
un potere autoritativo unilaterale strumentale al soddisfacimento di
un interesse pubblico, riconducibile allo schema interesse legittimo
- giudice amministrativo.
Prima della novella del 2001, il potere di disporre il fermo era
attribuito all'autorità amministrativa: l'attribuzione, ora, al
concessionario della riscossione, risponde ad esigenze di celerità,
ma non muta la natura dello strumento, che rimane un provvedimento
autoritativo, attribuito al concessionario secondo lo schema
dell'esercizio privato di pubbliche funzioni.
Va anche considerato che mentre prima del 2001 il fermo era
condizionato al mancato riferimento del bene da pignorare, nel testo
vigente dell'art. 86 il fermo può essere disposto a prescindere
dall'esito infruttuoso del pignoramento.
Ciò implica che il fermo può essere disposto con la sola
condizione che sia inutilmente decorso il termine di sessanta giorni
dalla notificazione della cartella di pagamento, ma è del tutto
svincolato dall'inizio del procedimento di esecuzione forzata, inizio
che, secondo la regola generale divisata dall'art. 491 c.p.c., è
segnato dal pignoramento.
Sicchè, mentre prima della novella del 2001 il fermo
presupponeva quanto meno un tentativo di avvio del procedimento
esecutivo (con ricerca dei beni da pignorare e esito infiuttuoso del
pignoramento), nel testo vigente il fermo è svincolato dall'avvio
del processo esecutivo. Il che è indizio del suo carattere di misura
di autotutela conservativa del patrimonio del debitore.
3.6. - Si deve, ancora, osservare che il comma 3 dell'art. 86
dispone che chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili
sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214,
comma 8, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Si tratta della sanzione amministrativa pecuniaria e di quella
della confisca del veieolo, previste dal codice della strada in caso
di circolazione di veicolo sottoposto a fermo amministrativo.
Dunque, sotto il profilo sanzionatorio, la violazione del fermo
di cui all'art. 86 in commento viene normativamente equiparata alla
violazione del fermo amministrativo.
Ora, sarebbe ben strano, se il fermo di cui all'art. 86 in
commento fosse una misura di autotutela civilistica, che alla sua
violazione non conseguano sanzioni civili, bensì sanzioni
amministrative.
Ancora, se si trattasse di atto di autotutela civilistica,
l'adempimento da parte del debitore dovrebbe di per sè essere
sufficiente a far venire meno gli effetti del fermo: la prova del
pagamento dovrebbe consentire la cancellazione della iscrizione del
fermo nei registri mobiliari. Invece, l'art. 6, d.m. n. 503/1998,
stabilisce la inidoneità della sola prova del pagamento a consentire
la cancellazione del fermo. Occorre, invece, che il concessionario
comunichi l'avvenuto pagamento alla direzione regionale delle
entrate, che nei successivi venti giorni emette un provvedimento di
revoca del fermo inviandolo al contribuente (nel nuovo assetto,
compete al concessionario disporre la revoca del fermo). Solo dopo il
provvedimento di revoca, è possibile, per il debitore, conseguire la
cancellazione della iscrizione del fermo, recandosi al p.r.a. ed
esibendo il provvedimento di revoca.
Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un
provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finchè non
viene meno in virtù di un atto di revoca, revoca che costituisce un
tipico atto provvedimentale di ritiro, e interviene quando mutino le
circostanze di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse
ovvero nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico
originario (art. 21-quinquies, legge 7 agosto 1990, n. 241).
3.7. - Più in generale, va osservato che il d.m. n. 503/1998 ha
procedimentalizzato il fermo, inserendolo in un vero e proprio
procedimento amministrativo (avviso di avvio del procedimento,
adozione del provvedimento di fermo, revoca del provvedimento),
sicchè riesce difficile accogliere la prospettazione secondo cui il
fermo rientra nel novero delle attività materiali di autotutela del
creditore in un rapporto paritario di credito-debito.
In più, come si evince dall'ultima norma di interpretazione
autentica dell'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973, e dalla conseguente
risoluzione dell'Agenzia delle entrate n. 9 del 2006, è ora
demandato ai concessionari della riscossione di adottare e revocare
il provvedimento di fermo, utilizzando il procedimento di cui al d.m.
n. 503/1998. Sicchè, i concessionari della riscossione lungi dal
potersi limtare a chiedere al p.r.a. la iscrizione e la cancellazione
dell' iscrizione del fermo, devono seguire un vero e proprio
procedimento amministrativo, con un tipico esercizio privato di
poteri pubblicistici.
3.8. - In conclusione, sembra corretto ritenere che il fermo di
cui all'art. 86, d.P.R. n. 602 del 1973 sia un provvedimento
amministrativo di autotutela, in funzione dell'interesse pubblico
sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al
concessionario della riscossione che sotto tale profilo è esercente
privato di una pubblica funzione.
Si tratta di provvedimento riconducibile allo schema degli atti
ablatori.
In quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell'an e
nel quid, deve essere congruamente motivato sia in relazione alla
sussistenza di un interesse pubblico prevalente sull'interesse
privato alla libera disponibilità del bene sia in relazione alla
proporzione tra l'entità del credito tributario da riscuotere e il
sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione
dell'uso e della disponibilità giuridica del bene.
4. - Una volta ricostruito il fermo di cui all'art. 86 citato in
termini di provvedimento amministrativo, ad avviso del Collegio se le
norme contenute negli artt. 49, 57, 86, d.P.R. n. 602 del 1973,
nonchè quelle contenute negli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546 del
1992, vengono interpretate, secondo il diritto vivente quale risulta
dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire la giurisdizione al
giudice ordinario, le stesse appaiono sospette di illegittimità
costituzionale.
E, invero, tali norme non attribuiscono, come già esposto, al
giudice ordinario un potere di sindacato pieno sull'atto
amministrativo, esteso al potere di annullamento dell'atto.
Sicchè il giudice ordinario non ha il potere di sindacare la
motivazione del provvedimento e, segnatamente, la proporzione tra
l'entità della misura e il credito garantito.
Se, invece, tali norme venissero interpretate nel senso della
giurisdizione del giudice tributario, vi sarebbe maggiore tutela per
il destinatario del fermo, avendo il giudice tributario il potere di
sospendere e annullare il provvedimento, previo sindacato sul
corretto esercizio del potere, sulla adeguatezza della motivazione e,
segnatamente, sulla proporzione tra misura del fermo e entità del
credito.
Le norme citate, se intese nel senso di attribuire al giudice
ordinario la giurisdizione sul fermo, senza contestualmente
attribuirgli una giurisdizione piena sul provvedimento, appaiono in
contrasto con gli articoli 3, 16, 24, 41 e 42 Cost.:
3, per irragionevole disparità di trattamento tra soggetti
destinatari di provvedimenti amministrativi, in danno dei soggetti
destinatari dei provvedimenti di fermo, che non possono fruire di una
tutela piena, di annullamento;
16, per limitazione, mediante i provvedinenti di fermo, della
libertà di circolazione dei cittadini, limitazione che non trova
adeguata tutela mediante un sindacato giuirisdizionale pieno sui
provvedimenti medesimi;
41, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della
iniziativa economica privata, limitazione che non trova adeguata
tutela mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti
medesimi, laddove i provvedimenti siano sproporzionati;
42, per limitazione, mediante i provvedimenti di fermo, della
proprietà privata, limitazione che non trova adeguata tutela
mediante un sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti
medesimi, laddove i provvedimenti siano sproporzionati.
Le questioni, oltre che non manifestamente infondate, sono
rilevanti ai fini del giudizio in corso, in quanto alla luce del
diritto vivente questo Collegio dovrebbe declinare la propria
giurisdizione e, per l'effetto, annullare la sentenza di primo grado.
In tal modo, si determinerebbe una diminuita tutela per il
ricorrente, attuale appellato.
Diversamente, se le questioni di costituzionalità risultassero
fondate, l'esito del giudizio sarebbe differente, potendo questo
Collegio trattenere la causa e deciderla nel merito, valutando
l'adeguatezza della motivazione del provvedimento e la proporzione
tra misura disposta e entità del credito.
Le norme denunciate potrebbero essere interpretate, nel senso qui
proposto, di attribuire la giurisdizione al giudice tributario,
secondo il criterio di attrazione tra rapporto controverso principale
e strumenti di garanzia ed esecuzione dello stesso, e in tal caso si
sottrarrebbero a censure di incostituzionalita': ma allo stato osta a
tale interpretazione il diritto vivente quale risulta dalla
giurisprudenza ordinaria e amministrativa.
5. - In conclusione, appare rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli articoli 3, 16, 24, 41 e 42 Cost., la
questione di legittimità costituzionale degli articoli 49, 57, 86,
d.P.R. n. 602 del 1973, e degli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546 del
1992, se interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla
giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario la
giurisdizione sulle controversie in materia di fermo tributario di
veicoli, perchè non attribuiscono alla giurisdizione del giudice
ordinario un sindacato pieno sul provvedimento, anzichè essere
interpretati nel senso di attribuire la giurisdizione al giudice
tribuitario quale giudice del rapporto principale cui accede la
garanzia e la procedura in discussione.
Il giudizio deve essere sospeso, e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito, e in ordine alle
spese, resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione
agli articoli 3, 16, 24, 41 e 42 Cost. la quiestione di legittimità
costituzionale degli articoli 49, 57, 86, d.P.R. n. 602 del 1973, e
degli articoli 2 e 19, d.lgs. n. 546 del 1992, se interpretati,
secondo il diritto vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel
senso di attribuire al giudice ordinario, e non al giudice tributario
quale giudice del rapporto controverso sottostante, la giurisdizione
sulle controversie in materia di fermo tributario di veicoli;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Roma, addì 24 maggio 2006
Il Presidente: Varrone
Il relatore: Lunerti
07C0143