1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2007 (della Regione Veneto) Disabile - Norme della legge finanziaria 2007 - Abbattimento delle barriere architettoniche negli esercizi commerciali - Istituzione di un fondo ministeriale destinato all'erogazione di contributi - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata istituzione di fondo a destinazione vincolata nella materia dei servizi sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 389. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118 e 119. Istruzione - Norme della legge finanziaria 2007 - Scuole non statali - Scuole paritarie - Incremento dello stanziamento di bilancio, da destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale di dettaglio e istituzione di fondo a destinazione vincolata nella materia di legislazione concorrente dell'istruzione - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione, e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 635. - Costituzione, artt. 5, 117, comma terzo, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Famiglia - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche della famiglia - Incremento dello stanziamento di bilancio - Previsione dettagliata delle attivita', delle iniziative e degli interventi sociali da sostenere - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale disciplinante finanziamenti a destinazione vincolata nella materia delle politiche sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1250, 1251, 1252. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118 e 119. Donna e pari opportunita' - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita' - Incremento dello stanziamento di bilancio, con vincolo di destinazione di una quota al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere e alla istituzione di un Osservatorio nazionale contro la violenza sessuale e di genere - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale disciplinante finanziamenti a destinazione vincolata nella materia delle politiche sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1261. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118 e 119. Famiglia - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche della famiglia - Fondo per le politiche giovanili - Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita' - Incremento dello stanziamento di bilancio - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale disciplinante finanziamenti a destinazione vincolata nella materia delle politiche sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1290. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 118 e 119. Straniero - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione del Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati - Previsione di un piano per l'accoglienza degli alunni stranieri con utilizzo di mediatori culturali - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata istituzione di fondo ministeriale a destinazione vincolata nella materia dei servizi sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione, e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1267. - Costituzione, artt. 5, 117, comma quarto, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Servizio sanitario nazionale - Misure di contenimento della spesa per il personale - Limite di spesa fissato con riferimento all'ammontare dell'analoga spesa nell'anno 2004, diminuito dell'1,4 per cento - Disciplina delle attivita' che devono essere intraprese a tal fine dagli enti del S.s.n. - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale, ampiamente di dettaglio, disciplinante finanziamenti a destinazione vincolata nella materia concorrente «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» - Denunciata lesione della sfera di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 565. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119. Amministrazione pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il contenimento della spesa pubblica nelle Regioni - Previsione di riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, dei compensi e indennita' dei componenti degli organi rappresentativi, e del numero dei medesimi, soppressione degli enti inutili, fusione delle societa' partecipate, ridimensionamento delle strutture organizzative - Qualificazione della previsione quale principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica ai fini del rispetto dei parametri europei - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale nella materia di competenza regionale residuale dell'«organizzazione amministrativa della Regione», o in via subordinata, introduzione di disciplina di ampio dettaglio nella materia concorrente «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» - Denunciata lesione della sfera di autonomia legislativa regionale, amministrativa e finanziaria. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 721 e 722. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Amministrazione pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Societa' partecipate dalle Regioni - Disciplina dei compensi degli amministratori e del numero massimo dei componenti del consiglio di amministrazione - Qualificazione della previsione quale principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale nella materia di competenza regionale residuale «societa' partecipate dalle Regioni», o in via subordinata, introduzione di disciplina di ampio dettaglio nella materia concorrente «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», lesione della autonomia di spesa - Denunciata lesione della sfera di autonomia legislativa regionale, amministrativa e finanziaria. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 730. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della legge finanziaria 2007 - Concessioni con finalita' turistico-ricreative - Classificazioni, determinazione e riduzioni di canoni annui, obblighi dei concessionari, valori delle superfici - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata soppressione del diretto coinvolgimento delle Regioni gia' previsto dalla precedente disciplina - Denunciato contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 251. - Costituzione, artt. 5 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Istruzione - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione e disciplina dell'Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica - Contestuale soppressione degli Istituti regionali di ricerca educativa (IRRE) e dell'Istituto nazionale di documentazione per l'innovazione e la ricerca educativa (INDIRE) - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata mancanza di coinvolgimento delle Regioni competenti in materia di programmazione, organizzazione e gestione del servizio scolastico - Denunciato contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 610 e 611. - Costituzione, artt. 5 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Istruzione - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituti di istruzione secondaria di primo grado e superiore - Abbattimento delle barriere architettoniche e adeguamento delle strutture alle prescrizioni per la sicurezza e igiene del lavoro - Promozione e finanziamento di progetti ad opera dell'INAIL e dei Ministeri del lavoro e dell'istruzione - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata adozione di norme di dettaglio nelle materie di competenza legislativa concorrente della «tutela del lavoro» e dell'«istruzione», di norme di finanziamento a destinazione vincolata, nonche' mancanza di accordo con le Regioni - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 626. - Costituzione, artt. 5, 117, comma terzo, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Universita' - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione e attivazione di facolta' o corsi di studio - Divieto di delocalizzare in comuni diversi da quello della sede legale e amministrativa - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza nella materia di potesta' legislativa concorrente della «ricerca scientifica e tecnologica» - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa della Regione e del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 653. - Costituzione, artt. 5, 117, comma terzo, e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Ristrutturazione edilizia e ammodernamento tecnologico - Aumento dello stanziamento di bilancio e assegnazione delle risorse con vincoli di destinazione - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza nella materia di competenza concorrente della «tutela della salute» e nella materia di competenza residuale dell'«edilizia sanitaria», lamentata preferenza per le regioni meridionali e insulari ritenute dissipatrici di risorse - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione, violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. n). - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Servizio sanitario nazionale - Prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale - Pagamento di una quota fissa sulla ricetta pari a 10 euro - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza con norma di dettaglio nella materia di competenza concorrente della «tutela della salute» e in materia di reperimento delle risorse regionali - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. p). - Costituzione, artt. 117 e 119. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Servizio sanitario nazionale - Finanziamenti finalizzati all'intervento speciale per la diffusione degli accertamenti preventivi oncologici nelle regioni meridionali e insulari - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza con norme di dettaglio nella materia di competenza concorrente della «tutela della salute», previsione di finanziamenti a destinazione vincolata, lamentata disparita' di trattamento rispetto alle regioni meridionali e insulari - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione, violazione dei principi di eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 808. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 117, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Ambiente - Norme della legge finanziaria 2007 - Foreste - Programma quadro per il settore forestale finalizzato alla gestione forestale sostenibile e alla multifunzionalita' degli ecosistemi forestali - Azioni e accesso alle risorse finanziarie - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza nella materia di competenza regionale residuale delle «foreste», mancata preventiva intesa per gli aspetti ricadenti nella materia trasversale dell'«ambiente», finanziamento statale a destinazione vincolata in materia di competenza regionale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione, violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1082. - Costituzione, artt. 5, 117, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Turismo - Norme della legge finanziaria 2007 - Promozione e sviluppo - Stanziamento di bilancio - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza nella materia di competenza regionale residuale del «turismo», finanziamento statale a destinazione vincolata, omessa preventiva intesa - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione, e in subordine violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1228. - Costituzione, artt. 5, 117, 118, 119 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Impresa - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficolta' - Interventi da disporsi sulla base di criteri e modalita' fissati dal CIPE e da attuarsi attraverso le societa' per azioni Sviluppo Italia - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza nella materia di competenza regionale residuale dell'«impresa», accentramento non giustificato e in carenza di intesa, illogicita' - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa e amministrativa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 853. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, 118 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Ambiente - Norme della legge finanziaria 2007 - Siti di importanza comunitaria, zone speciali di conservazione, zone di protezione speciale incluse nella rete «Natura 2000» - Misure di conservazione - Adempimento delle Regioni sulla base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto ministeriale - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata mancanza di coinvolgimento delle Regioni nella materia trasversale dell'«ambiente» - Denunciato contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1226. - Costituzione, artt. 5 e 120, comma secondo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. (007C0294) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2007)

Ricorso della regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della giunta stessa 13 febbraio 2007, n. 285, rappresentata e difesa,
come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.ti
prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Franca Caprioglio
dell'Avvocatura regionale e Andrea manzi del Foro di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale per violazione
degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 e del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 della Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell'art. 1, commi 251, 389,
565, 610, 611, 626, 635, 653, 721, 722, 730, 796, lettera n) e
lettera p), 808, 853, 1082, 1226, 1228, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267,
1290 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27
dicembre 2006 - Supplemento ordinario n. 244.

F a t t o

e d i r i t t o 1. - La legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», contiene
disposizioni che, secondo la regione Veneto, contrastano con la
Costituzione e ledono l'autonomia legislativa (art. 117 Cost.),
amministrativa (art. 118 Cost.) e finanziaria (art. 119 Cost.)
regionale, oltre che il principio di leale collaborazione tra Stato e
regione, desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120, secondo
comma, Cost. e dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
La lesione dell'autonomia regionale è tanto più grave là dove
tali norme non recepiscono consolidati orientamenti giurisprudenziali
di codesto ecc.mo Collegio.
Di essi si darà continuo riscontro, anche in modo sovrabbondante
e ripetitivo, per ragioni di linearità espositiva, suggerita, per
non dire imposta, dalla struttura propria della legge finanziaria,
non solo del 2007.
2. - Una prima serie di disposizioni prevede l'istituzione e la
disciplina di fondi a destinazione vincolata in materie di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.) o residuale
(art. 117, quarto comma, Cost.).
2.1. - Il comma 389 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 dispone: «Al fine di incentivare l'abbattimento delle barriere
architettoniche negli esercizi commerciali, presso il Ministero dello
sviluppo economico è istituito un fondo con una dotazione di 5
milioni di euro destinato all'erogazione di contributi ai gestori di
attività commerciali per le spese documentate e documentabili
sostenute entro il 31 dicembre 2007 per l'eliminazione delle barriere
architettoniche nei locali aperti al pubblico. Entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge il Ministro
dell'economia e delle finanze, con proprio decreto, adottato d'intesa
con i Ministri dello sviluppo economico e della solidarietà sociale,
definisce modalità, limiti e criteri per l'attribuzione dei
contributi di cui al presente comma».
È necessario, preliminarmente, individuare la materia di
riferimento.
La norma va collocata nell'ambito della materia «servizi
sociali», sebbene sia innegabile una sua interferenza anche con la
materia «commercio».
Sia i «servizi sociali», sia il «commercio», comunque, sono
materie non elencate nè all'art. 117, secondo comma, Cost.
(fattispecie di potestà legislativa esclusiva dello Stato), nè
all'art. 117, terzo comma, Cost. (riguardante la potestà legislativa
concorrente), e da ciò consegue, quindi, che esse, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., sono attribuite alla potestà
legislativa residuale della regione.
Secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte,
l'art. 119 Cost. non consente allo Stato di istituire e disciplinare
finanziamenti a destinazione vincolata nè nelle materie di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), nè nelle
materie di potestà legislativa residuale della regione (art. 117,
quarto comma, Cost.), sia che questi fondi prevedano la diretta
attribuzione di risorse a regioni, province, città metropolitane o
comuni (Corte cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost.,
sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29 gennaio 2004,
n. 49), sia che prevedano la diretta attribuzione di risorse a
soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (Corte cost., sent.,
29 dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent., 18 febbraio 2005,
n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 107; Corte cost., sent.,
24 marzo 2006, n. 118), poichè «il ricorso a finanziamenti ad hoc
rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di
ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni e
degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni
negli ambiti materiali di propria competenza» (così Corte cost.,
sent., 16 gennaio 2004, n. 16).
Nel contesto dell'art. 119 Cost., infatti, sono previste
solamente due tipologie di fondi: (i) un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale
per abitante (art. 119, terzo comma, Cost.), che, insieme ad entrate
e tributi propri e compartecipazione al gettito di tributi erariali
riferibile al proprio territorio (art. 119, secondo comma, Cost.),
serve a finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a
regioni ed enti locali (art. 119, quarto comma, Cost.) e (ii)
«risorse aggiuntive» ed «interventi speciali» in favore di
determinate regioni, province, città metropolitane e comuni, al fine
di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, (...) rimuovere gli squilibri economici e sociali, (...)
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, (...)
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»
(art. 119, quinto comma, Cost.).
In ordine a questi ultimi, codesto ecc.mo Giudice delle leggi ha
precisato che essi «non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al
finanziamento integrale (...) delle funzioni spettanti ai comuni o
agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di
garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi
diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere
indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o province,
città metropolitane, regioni)» e che «l'esigenza di rispettare il
riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino
ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad
esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio» (così Corte cost., sent., 16
gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 8 giugno 2005, n. 222).
Codesto ecc.mo Collegio ha riconosciuto, inoltre, che lo Stato
può istituire e disciplinare fondi a destinazione vincolata nelle
materie di sua competenza legislativa esclusiva (in questo senso
Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29
gennaio 2004, n. 49).
Si potrebbe sostenere, allora, in senso contrario a quanto qui
affermato, che la norma di cui si discute si inquadri nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
(art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.).
Tuttavia, la pregressa giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituisce valido ausilio al fine di confutare tale tesi.
Essa, infatti, nel dichiarare, costituzionalmente illegittima,
tra le altre, la disposizione di cui all'art. 3, comma 116, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350, che ha integrato quanto previsto
dall'art. 21, commi 6 e 7, del decreto-legge n. 269 del 2003,
stabilendo che l'incremento della dotazione del fondo nazionale per
le politiche sociali di cui all'art. 59, comma 44, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, disposta, per l'anno 2004, dall'art. 21, comma
6, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con
modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, deve essere
utilizzato, nel medesimo anno 2004, per una serie di finalità, tra
cui l'abbattimento delle barriere architettoniche di cui alla legge 9
gennaio 1989, n. 13, per un importo pari a 20 milioni di euro,
(finalità di cui alla lettera b)), ha affermato che essa violava le
competenze regionali concernenti i «servizi sociali», in quanto,
«escluso che il comma 116» costituisse «determinazione di "livelli
essenziali delle prestazioni" cui fa riferimento l'art. 117, comma 2,
lettera m) Cost.», esso stabiliva «con quali finalita» dovesse
«essere utilizzato l'incremento del fondo disposto per l'anno 2004
dall'art. 21, commi 6 e 7, d.-l. n. 269 del 2003», ponendo, quindi,
«precisi vincoli di destinazione delle risorse nelle suddette
materie, con palese violazione dell'autonomia finanziaria di spesa
delle regioni». Esso, pertanto, non era conforme «al nuovo modello di
finanza regionale delineato dall'art. 119 della Cost.».
Conseguentemente, venendo meno il «vincolo di scopo», «le suddette
somme» dovevano «confluire nei bilanci regionali in maniera
"indistinta" e» potevano, «pertanto, essere impiegate dalle regioni
stesse secondo autonome scelte di politica sociale» (così Corte
cost., sent., 29 dicembre 2004, n. 423).
Da quanto fin qui detto, consegue, de plano, anche la violazione
dell'art. 118 Cost., sull'autonomia amministrativa.
Pertanto si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 389, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117, quarto
comma, 118 e 119 della Costituzione.
2.2. - Il comma 635 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 dispone: «Al fine di dare il necessario sostegno alla funzione
pubblica svolta dalle scuole paritarie nell'ambito del sistema
nazionale di istruzione, a decorrere dall'anno 2007, gli
stanziamenti, iscritti nelle unità previsionali di base "Scuole non
statali" dello stato di previsione del Ministero della pubblica
istruzione, sono incrementati complessivamente di 100 milioni di
euro, da destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia».
È necessario, preliminarmente, qui pure, individuare la materia
in cui si inquadra la fattispecie in esame.
La norma ricade nella materia «istruzione», materia menzionata
dall'art. 117, terzo comma, Cost., e, pertanto, riguardante la
potestà legislativa concorrente.
Nelle materie di potestà legislativa concorrente lo Stato deve
limitarsi a fissare i principi fondamentali, spettando, invece, la
individuazione della normativa di dettaglio alle singole regioni.
Nel caso di specie, invece, ci si trova, palesemente, in presenza
di una norma di dettaglio.
In particolare, con questa norma, lo Stato, sostanzialmente,
incrementa gli stanziamenti previsti per le «scuole non statali» al
fine di finanziare «prioritariamente» le scuole dell'infanzia: si
tratta, senza dubbio, di uno stanziamento a destinazione vincolata,
equivalente ad un finanziamento a destinazione vincolata.
Ebbene, come si è già evidenziato, nelle materie di potestà
legislativa residuale delle regioni e in quelle di potestà
legislativa concorrente, quale è, per l'appunto, l'«istruzione», lo
Stato non può istituire e disciplinare finanziamenti a destinazione
vincolata, perchè essi si traducono in un'indebita lesione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite e tutelate.
Codesto ecc.mo Collegio, infatti, chiamato, qualche anno fa, a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una norma analoga
alla presente, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
(Corte cost., sent., 29 dicembre 2004, n. 423).
Da quanto fin qui detto consegue, de plano, anche la violazione
dell'art. 118 Cost., sull'autonomia amministrativa.
In subordine, peraltro, la regione Veneto censura la norma in
esame per violazione del principio di leale collaborazione,
desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost.
e dall'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, poichè,
ammesso e non concesso che lo stanziamento di cui sopra non possa
essere equiparato ad un finanziamento con vincolo di destinazione in
materia di potestà legislativa concorrente («istruzione»), esso,
comunque, incide su una materia in cui alla regione spetta la
fissazione delle norme di dettaglio, e, pertanto, la Regione ha
diritto di esigere dallo Stato che il disposto di cui trattasi sia
articolato in modo tale da prevedere «forme di cooperazione con le
regioni e di incisivo coinvolgimento delle stesse» (così, in un caso
analogo, Corte cost., sent., 21 aprile 2005, n. 162), in sede, per
esempio, di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Si chiede, pertanto, che codesto ecc.mo Collegio voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 635,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117,
terzo comma, 118 e 119 della Costituzione e, in via subordinata, per
contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e
regione, principio desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120,
secondo comma, della Costituzione e dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
2.3. - I commi 1250, 1251, 1252 dell'unico articolo della legge
finanziaria 2007 dispongono: «Il Fondo per le politiche della
famiglia di cui all'art. 19, comma 1, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto
2006, n. 248, è incrementato di 210 milioni di euro per l'anno 2007
e di 180 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Il
Ministro delle politiche per la famiglia utilizza il Fondo: per
istituire e finanziare l'Osservatorio nazionale sulla famiglia
prevedendo la rappresentanza paritetica delle amministrazioni statali
da un lato e delle regioni, delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e degli enti locali dall'altro, nonchè la partecipazione
dell'associazionismo e del terzo settore; per finanziare le
iniziative di conciliazione del tempo di vita e di lavoro di cui
all'articolo 9 della legge 8 marzo 2000, n. 53; per sperimentare
iniziative di abbattimento dei costi dei servizi per le famiglie con
numero di figli pari o superiore a quattro; per sostenere l'attività
dell'Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della
pornografia minorile di cui all'art. 17 della legge 3 agosto 1998,
n. 269, e successive modificazioni, dell'Osservatorio nazionale per
l'infanzia e del Centro nazionale di documentazione e di analisi per
l'infanzia di cui alla legge 23 dicembre 1997, n. 451; per sviluppare
iniziative che diffondano e valorizzino le migliori iniziative in
materia di politiche familiari adottate da enti locali e imprese; per
sostenere le adozioni internazionali e garantire il pieno
funzionamento della Commissione per le adozioni internazionali [comma
1250].
Il Ministro delle politiche per la famiglia si avvale altresì
del Fondo per le politiche della famiglia al fine di a) finalizzare
l'elaborazione, realizzata d'intesa con le altre amministrazioni
statali competenti e con la Conferenza unificata di cui all'art. 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di un piano nazionale
per la famiglia che costituisca il quadro conoscitivo, promozionale e
orientativo degli interventi relativi all'attuazione dei diritti
della famiglia, nonchè acquisire proposte e indicazioni utili per il
Piano e verificarne successivamente l'efficacia, attraverso la
promozione e l'organizzazione con cadenza biennale di una Conferenza
nazionale sulla famiglia; b) realizzare, unitamente al Ministro della
salute, una intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'art.
8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, avente ad oggetto
criteri e modalità per la riorganizzazione dei consultori familiari,
finalizzata a potenziarne gli interventi sociali in favore delle
famiglie; c) promuovere e attuare in sede di Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
d'intesa con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con
il Ministro della pubblica istruzione, un accordo tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano per la
qualificazione del lavoro delle assistenti familiari [comma 1251].
Il Ministro delle politiche per la famiglia, con proprio decreto,
ripartisce gli stanziamenti del Fondo delle politiche per la famiglia
tra gli interventi di cui ai commi 1250 e 1251 [comma 1252].
Il comma 1261 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 dispone: «Il Fondo per le politiche relative ai diritti e alle
pari opportunità, di cui all'art. 19, comma 3, del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, è incrementato di 40 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, di cui una quota per ciascuno
degli anni 2007, 2008 e 2009 da destinare al Fondo nazionale contro
la violenza sessuale e di genere. Il Ministro per i diritti e le pari
opportunità, con decreto emanato di concerto con i Ministri della
solidarietà sociale, del lavoro e della previdenza sociale, della
salute e delle politiche per la famiglia, stabilisce i criteri di
ripartizione del Fondo, che dovrà prevedere una quota parte da
destinare all'istituzione di un Osservatorio nazionale contro la
violenza sessuale e di genere e una quota parte da destinare al piano
d'azione nazionale contro la violenza sessuale e di genere».
Il comma 1290 dell'unico articolo della legge finanziaria 2007
dispone: «L'autorizzazione di spesa di cui al comma 2 dell'art. 19
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, è integrata di 120
milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009».
Va premesso che la regione Veneto, con ricorso datato 2 ottobre
2006, depositato in cancelleria il successivo giorno 11, pendente
dinnanzi a codesto ecc.mo Collegio sub R. ric. n. 103/2006, ha già
impugnato l'art. 19 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, con il quale, per
l'appunto, il legislatore ha istituito fondi per le politiche della
famiglia, per le politiche giovanili e per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunità.
Il predetto articolo 19 dispone: «Al fine di promuovere e
realizzare interventi per la tutela della famiglia, in tutte le sue
componenti e le sue problematiche generazionali, nonchè per
supportare l'Osservatorio nazionale sulla famiglia, presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri è istituito un fondo
denominato "Fondo per le politiche della famiglia", al quale è
assegnata la somma di 3 milioni di euro per l'anno 2006 e di dieci
milioni di euro a decorrere dall'anno 2007 [comma 1].
Al fine di promuovere il diritto dei giovani alla formazione
culturale e professionale e all'inserimento nella vita sociale, anche
attraverso interventi volti ad agevolare la realizzazione del diritto
dei giovani all'abitazione, nonchè a facilitare l'accesso al credito
per l'acquisto e l'utilizzo di beni e servizi, presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri è istituito un fondo denominato "Fondo
per le politiche giovanili", al quale è assegnata la somma di 3
milioni di euro per l'anno 2006 e di dieci milioni di euro a
decorrere dall'anno 2007 [comma 2].
Al fine di promuovere le politiche relative ai diritti e alle
pari opportunità, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è
istituito un fondo denominato "Fondo per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunita'", al quale è assegnata la somma di
3 milioni di euro per l'anno 2006 e di dieci milioni euro a decorrere
dall'anno 2007 [comma 3].
Le censure già rivolte nei confronti dell'art. 19 della legge
n. 248 del 2006, possono essere integralmente riproposte nei
confronti dei commi 1250, 1251, 1252, 1261 e 1290 dell'unico articolo
della legge finanziaria 2007.
Le previsioni di cui ai commi appena richiamati, infatti, si
devono inquadrare nella materia «politiche sociali», materia che, non
essendo elencata nè all'art. 117, secondo comma, Cost. (materie di
potestà legislativa esclusiva dello Stato), nè all'art. 117, terzo
comma, Cost. (materie di potestà legislativa concorrente), deve
necessariamente essere ricompresa tra quelle ricadenti nell'ambito
della potestà legislativa residuale della regione (art. 117, quarto
comma, Cost.).
Esse, di conseguenza, ledono la potestà legislativa residuale
della regione Veneto, e le relative autonomie amministrativa
(art. 118 Cost.) e finanziaria (art. 119 Cost.).
In particolare, per quanto riguarda la violazione dell'autonomia
finanziaria regionale, non può che richiamarsi quanto già esposto
sopra a margine dell'impugnazione del comma 389 dell'unico articolo
della legge finanziaria 2007. Si è già detto, infatti, che lo Stato
non può dettare norme volte ad istituire e a disciplinare
finanziamenti a destinazione vincolata nè nelle materie di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), nè nelle
materie di potestà legislativa residuale della regione (art. 117,
quarto comma, Cost.), sia che questi fondi prevedano la diretta
attribuzione di risorse a regioni, province, città metropolitane o
comuni (Corte cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost.,
sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29 gennaio 2004,
n. 49), sia che prevedano la diretta attribuzione di risorse a
soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (Corte cost., sent.,
29 dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent., 18 febbraio 2005,
n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 107; Corte cost., sent.,
24 marzo 2006, n. 118), poichè disposizioni del genere sono
gravemente lesive dell'autonomia finanziaria regionale.
Codesta ecc.ma Corte, chiamata, qualche tempo fa, a pronunciarsi
sulla legittimità costituzionale di una previsione analoga alla
presente, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale (Corte
cost., sent., 24 marzo 2006, n. 118).
Pertanto si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1250, 1251, 1252,
1261 e 1290, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con
gli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.
2.4. - Il comma 1267 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 dispone: «Al fine di favorire l'inclusione sociale dei migranti
e dei loro familiari, è istituito presso il Ministero della
solidarietà sociale un fondo denominato "Fondo per l'inclusione
sociale degli immigrati", al quale è assegnata la somma di 50
milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009. Il Fondo
è altresì finalizzato alla realizzazione di un piano per
l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il rapporto
scuola- famiglia, mediante l'utilizzo per fini non didattici di
apposite figure professionali madrelingua quali mediatori culturali».
Anche tale norma può inquadrarsi nella materia «politiche
sociali», materia che, non essendo elencata nè all'art. 117, secondo
comma, Cost. (materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato),
nè all'art. 117, terzo comma, Cost. (materie di potestà legislativa
concorrente), deve necessariamente rientrare tra le materie di
potestà legislativa residuale della regione (art. 117, quarto comma
4, Cost.).
Essa, di conseguenza, lede sia la potestà legislativa residuale
della regione Veneto, sia le relative autonomie amministrativa
(art. 118 Cost.) e finanziaria (art. 119 Cost.) costituzionalmente
garantite e tutelate.
Anche qui vale quanto già detto sopra a margine
dell'impugnazione del comma 389 dell'unico articolo della legge
finanziaria 2007, e cioè che lo Stato non può dettare norme volte
ad istituire e a disciplinare finanziamenti a destinazione vincolata
nè nelle materie di potestà legislativa concorrente (art. 117,
terzo comma, Cost.), nè nelle materie di potestà legislativa
residuale della regione (art. 117, quarto comma, Cost.), sia che
questi fondi prevedano la diretta attribuzione di risorse a regioni,
province, città metropolitane o comuni (Corte cost., sent., 23
dicembre 2003, n. 370; Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16;
Corte cost., sent., 29 gennaio 2004, n. 49), sia che prevedano la
diretta attribuzione di risorse a soggetti privati, persone fisiche o
giuridiche (Corte cost., sent., 29 dicembre 2004, n. 423; Corte
cost., sent., 18 febbraio 2005, n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo
2005, n. 107; Corte cost., sent., 24 marzo 2006, n. 118), poichè
norme del genere sono gravemente lesive dell'autonomia finanziaria
regionale.
In subordine, peraltro, viste e considerate le possibili
interferenze che si realizzano tra la materia in questione
(«politiche sociali») e le materie «diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea»
(art. 117, secondo comma, lettera a) e «immigrazione» (art. 117,
secondo comma, lettera b), materie, queste ultime, di potestà
legislativa esclusiva dello Stato, si impugna la norma in questione
anche per violazione del fondamentale principio di leale
collaborazione tra Stato e regione, desumibile, in particolare, dagli
artt. 5 e 120, comma 2, Cost. e dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Codesto ecc.mo Collegio,
infatti, ha già rilevato che, dal momento che «la complessità della
realtà sociale da regolare comporta che, di frequente, le normative
non possano essere riferite nel loro insieme ad una sola materia,
perchè concernono situazioni non omogenee, ricomprese in materie
diverse sotto il profilo della competenza legislativa», in tali casi
si deve fare applicazione, «secondo le peculiarità dell'intreccio di
discipline, del criterio della prevalenza di una materia sull'altra e
del principio di leale collaborazione (sentenze n. 370 del 2003,
n. 50, n. 219, n. 231 del 2005)» (così Corte cost., sent., 31 marzo
2006, n. 133; nello stesso senso anche Corte cost., sent., 1° giugno
2006, n. 213). E il principio di leale collaborazione implica, per
esempio, un coinvolgimento delle regioni, in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano nella ripartizione del fondo.
A tal proposito, non può essere dimenticato, poi, che, di
recente, codesto ecc.mo Collegio, al fine di giustificare certa
legislazione regionale volta a disciplinare l'integrazione sociale
degli immigrati, ha affermato che, a ben vedere, la legge statale
stessa (si trattava del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, e ss. mm.
ii.), correttamente interpretando - ci si permette di aggiungere - la
Costituzione, «disciplina la materia dell'immigrazione e la
condizione giuridica degli stranieri proprio prevedendo che una serie
di attività pertinenti la disciplina del fenomeno migratorio e degli
effetti sociali di quest'ultimo vengano esercitate dallo Stato in
stretto coordinamento con le regioni, ed affida alcune competenze
direttamente a queste ultime», «secondo criteri che tengono
ragionevolmente conto del fatto che l'intervento pubblico non si
limita al doveroso controllo dell'ingresso e del soggiorno degli
stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri
ambiti, dall'assistenza all'istruzione, dalla salute all'abitazione,
materie che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con
altre regionali, in forma esclusiva o concorrente» (così Corte
cost., sent., 22 luglio 2005, n. 300).
Si chiede, pertanto, che codesto ecc.mo Collegio voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1267,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per contrasto con gli
artt. 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione e, in via
subordinata, per contrasto con il principio di leale collaborazione
tra Stato e regione, principio desumibile, in particolare, dagli
artt. 5 e 120, comma 2, della Costituzione e dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
3. - Si può passare, ora, all'analisi delle disposizioni della
finanziaria 2007 volte a garantire il rispetto degli obblighi
comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica.
3.1. - Il comma 565 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 dispone: «Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e
la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio
2007-2009, in attuazione del protocollo d'intesa tra il Governo, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, per un patto
nazionale per la salute, sul quale la Conferenza delle regioni e
delle province autonome, in data 28 settembre 2006, ha espresso la
propria condivisione: a) gli enti del Servizio sanitario nazionale,
fermo restando quanto previsto per gli anni 2005 e 2006 dall'articolo
1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e, per
l'anno 2006, dall'art. 1, comma 198, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese del
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2007, 2008 e 2009 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1,4 per cento.
A tale fine si considerano anche le spese per il personale con
rapporto di lavoro a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni; b) ai
fini dell'applicazione delle disposizioni di cui alla lettera a), le
spese di personale sono considerate al netto: 1) per l'anno 2004,
delle spese per arretrati relativi ad anni precedenti per rinnovo dei
contratti collettivi nazionali di lavoro; 2) per ciascuno degli anni
2007, 2008 e 2009, delle spese derivanti dai rinnovi dei contratti
collettivi nazionali di lavoro intervenuti successivamente all'anno
2004. Sono comunque fatte salve, e pertanto devono essere escluse sia
per l'anno 2004 sia per ciascuno degli armi 2007, 2008 e 2009, le
spese di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o
privati nonchè le spese relative alle assunzioni a tempo determinato
e ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa per
l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai sensi dell'art.
12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni; c) gli enti destinatari delle disposizioni di cui alla
lettera a), nell'ambito degli indirizzi fissati dalle regioni nella
loro autonomia, per il conseguimento degli obiettivi di contenimento
della spesa previsti dalla medesima lettera: 1) individuano la
consistenza organica del personale dipendente a tempo indeterminato
in servizio alla data del 31 dicembre 2006 e la relativa spesa; 2)
individuano la consistenza del personale che alla medesima data del
31 dicembre 2006 presta servizio con rapporto di lavoro a tempo
determinato, con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa o con altre forme di lavoro flessibile o con convenzioni
e la relativa spesa; 3) predispongono un programma annuale di
revisione delle predette consistenze finalizzato alla riduzione della
spesa complessiva di personale. In tale ambito e nel rispetto
dell'obiettivo di cui alla lettera a), può essere valutata la
possibilità di trasformare le posizioni di lavoro già ricoperte da
personale precario in posizioni di lavoro dipendente a tempo
indeterminato. A tale fine le regioni nella definizione degli
indirizzi di cui alla presente lettera possono nella loro autonomia
far riferimento ai principi desumibili dalle disposizioni di cui ai
commi da 513 a 543; 4) fanno riferimento, per la determinazione dei
fondi per il finanziamento della contrattazione integrativa, alle
disposizioni recate dall'art. 1, commi 189, 191 e 194, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, al fine di rendere coerente la consistenza dei
fondi stessi con gli obiettivi di riduzione della spesa complessiva
di personale e di rideterminazione della consistenza organica; d) a
decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge per
gli enti del Servizio sanitario nazionale le misure previste per gli
anni 2007 e 2008 dall'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, e dall'art. 1, commi da 198 a 206, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, sono sostituite da quelle indicate nel presente comma;
e) alla verifica dell'effettivo conseguimento degli obiettivi,
previsti dalle disposizioni di cui alla lettera a) per gli anni 2007,
2008 e 2009, nonchè di quelli previsti per i medesimi enti del
Servizio sanitario nazionale dall'art. 1, commi 98 e 107, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, per gli anni 2005 e 2006 e dall'art. 1,
comma 198, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per l'anno 2006, si
provvede nell'ambito del Tavolo tecnico per la verifica degli
adempimenti di cui all'art. 12 dell'intesa 23 marzo 2005, sancita
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicata nel
supplemento ordinario n. 83 alla Gazzetta Ufficiale n. 105 del 7
maggio 2005. La regione è giudicata adempiente accertato l'effettivo
conseguimento degli obiettivi previsti. In caso contrario la regione
è considerata adempiente solo ove abbia comunque assicurato
l'equilibrio economico».
Va evidenziato, preliminarmente, che la Regione Veneto è
pienamente legittimata ed ha pieno interesse ad impugnare la suddetta
norma: questa, infatti, è finalizzata a garantire il rispetto degli
obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2007-2009, obblighi ed obiettivi che,
ovviamente, riguardano le regioni in quanto soggetti tenuti al
rispetto del Patto di stabilità interno (disciplinato, per
quest'anno, per quanto riguarda le regioni, dai commi dal 655 al 672
dell'unico articolo della legge finanziaria 2007). Siffatta
conclusione, peraltro, è confermata anche dall'ultima parte della
norma stessa, ove si legge che «la regione è giudicata adempiente
accertato l'effettivo conseguimento degli obiettivi previsti», e che,
in caso di mancato raggiungimento di questi, «essa è considerata
adempiente solo ove abbia comunque assicurato l'equilibrio
economico».
Tanto premesso, la previsione deve essere inquadrata nell'ambito
della materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», che, come noto, è
materia di potestà legislativa concorrente, nella cui disciplina,
quindi, allo Stato spetta la fissazione dei principi fondamentali,
mentre alla Regione spetta la fissazione della normativa di dettaglio
(art. 117, terzo comma, Cost.).
La predetta norma, tuttavia, non può essere considerata norma di
principio volta al coordinamento della finanza pubblica, visto, anzi,
il suo carattere estremamente dettagliato, particolarmente evidente
laddove essa fissa un preciso limite alla spesa per il personale.
Essa, pertanto, è in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
Lasciando temporaneamente da parte il suo carattere indebitamente
dettagliato, va sottolineato, poi, che la norma in questione, nel
prevedere che «gli enti del Servizio sanitario nazionale (...)
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
adottando misure necessarie a garantire che le spese del personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per
cento», e che, a tal fine, «si considerano anche le spese per il
personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, con contratto
di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio
con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni»,
introduce un limite puntuale ad una singola voce di spesa, violando,
così, oltre all'art. 117, terzo comma, Cost., anche l'autonomia
finanziaria regionale di spesa garantita e tutelata dall'art. 119
Cost.
Codesto ecc.mo Collegio, infatti, ha ritenuto che le misure di
coordinamento della finanza pubblica finalizzate al rispetto dei
vincoli comunitari di politica economica di cui al Trattato di
Maastricht (artt. 98 e ss.), prima, e al Patto di stabilità e
crescita (Risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 17
giugno 1997 e Regolamenti Ce nn. 1466 e 1467 del 1997, e ss. mm.
ii.), poi, in tanto possano considerarsi conformi al dettato
costituzionale, ed, in particolare, agli artt. 117 e 119 della
Costituzione, in quanto abbiano ad oggetto il saldo di bilancio,
potendosi ammettere, eventualmente, limiti alla crescita della spesa,
solo ed esclusivamente, «in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale» (in questo senso, Corte cost., sent., 26
gennaio 2004, n. 36).
Esso ha riconosciuto, inoltre, che, ove previsto, il limite alla
spesa, al fine di essere conforme a Costituzione, deve tradursi in un
«limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(così Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36).
Di conseguenza, quando, come avviene nel caso di specie, una
norma statale preveda limiti all'entità di una singola voce di
spesa, essa è in palese contrasto sia con l'art. 117, terzo comma,
Cost., da cui si ricava che lo Stato deve fissare solo i principi
fondamentali della materia «coordinamento della finanza pubblica»,
sia con l'art. 119 Cost., da cui si ricava che le regioni hanno
autonomia di spesa (Corte cost., sent., 17 dicembre 2004, n. 390;
Corte cost., sent., 14 novembre 2005, n. 417; Corte cost., sent., 15
dicembre 2005, n. 449; Corte cost., sent., 10 marzo 2006, n. 88).
Da quanto fin qui detto, consegue, de plano, anche la violazione
dell'art. 118 Cost.
Si chiede, pertanto, che codesto ecc.mo Collegio voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 565,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117,
terzo comma, 118 e 119 della Costituzione.
3.2. - I commi 721 e 722 dell'unico articolo della legge 27
dicembre 2006, n. 296, dispongono: «Ai fini del contenimento della
spesa pubblica, le regioni, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, adottano disposizioni, normative o
amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri
degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con
particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi
e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del
numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla
fusione delle società partecipate e al ridimensionamento delle
strutture organizzative [comma 721].
La disposizione di cui al comma 721 costituisce principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del
rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita
dell'Unione europea [comma 722].
La norma in esame è riferibile alla materia «organizzazione
amministrativa della regione», materia che, non essendo elencata nè
all'art. 117, secondo comma, Cost. (materie di potestà legislativa
esclusiva dello Stato), nè all'art. 117, terzo comma, Cost. (materie
di potestà legislativa concorrente), appartiene necessariamente alla
competenza legislativa residuale della regione (art. 117, quarto
comma, Cost.).
È palese, quindi, la violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost. e, conseguentemente, degli artt. 118 e 119 Cost., concernenti
rispettivamente l'autonomia amministrativa e finanziaria regionale.
Ciononostante, il comma 722 qualifica la norma di cui al comma
721 come principio di coordinamento della finanza pubblica e, come
noto, l'«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario» è materia di postestà
legislativa concorrente, relativamente alla quale allo Stato spetta
la fissazione dei principi fondamentali, mentre alle regioni compete
la determinazione delle norme di dettaglio (art. 117, terzo comma,
Cost.).
Ebbene, sorvolando sul fatto che l'autoqualificazione, comunque,
è dato assolutamente irrilevante, poichè il legislatore statale è
tenuto a rispettare nella sostanza i limiti costituzionali ad esso
imposti a tutela dell'autonomia regionale, e ammettendo (ma non
concedendo) che la norma in questione debba essere inquadrata nella
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario», va subordinatamente
osservato, comunque, che essa non si atteggia a principio
fondamentale, bensì a norma dettagliata fortemente invasiva
dell'autonomia (legislativa, amministrativa e finanziaria) regionale,
poichè impone di adottare norme legislative o regolamentari volte a
ridurre una tipologia ben definita di spesa.
Valgono, allora, le stesse considerazioni delineate in precedenza
a margine dell'impugnazione del comma 565, e, pertanto, si può
ragionevolmente affermare che la norma di cui al comma 721 è in
contrasto sia con l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, che
impone allo Stato di limitarsi alla sola legislazione di principio in
materia di coordinamento della finanza pubblica, sia con l'art. 119
della Costituzione, che, così come interpretato dalla giurisprudenza
costituzionale, impedisce allo Stato di individuare le singole voci
di spesa da limitare, pur se in vista del rispetto dei vincoli
comunitari di politica economica e monetaria, poichè ciò lederebbe
l'autonomia finanziaria di spesa delle regioni, che, invece, devono
essere lasciate libere di scegliere quali spese limitare a vantaggio
di altre (Corte costituzionale, sent., 26 gennaio 2004, n. 36; Corte
costituzionale, sent., 17 dicembre 2004, n. 390; Corte
costituzionale, sent., 14 novembre 2005, n. 417; Corte
costituzionale, 15 dicembre 2005, n. 449; Corte costituzionale, 10
marzo 2006, n. 88).
Da quanto da ultimo detto, consegue, comunque, de plano, la
violazione deIl'art. 118 della Costituzione, sull'autonomia
amministrativa.
Pertanto si chiede che codesto ecc.mo collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 721 e 722, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117,
quarto comma, 118 e 119 della Costituzione e, in via subordinata, per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 della
Costituzione.
3.3. - Il comma 730 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 dispone: «Le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano adeguano ai principi di cui ai commi da 725 a 735 la
disciplina dei compensi degli amministratori delle società da esse
partecipate, e del numero massimo dei componenti del consiglio di
amministrazione di dette società. L'obbligo di cui al periodo che
precede costituisce principio di coordinamento della finanza
pubblica».
I commi da 725 a 729 stabiliscono, in buona sostanza, limiti
puntuali sia al numero dei componenti del consiglio di
amministrazione, sia al compenso degli stessi e del relativo
presidente, nelle società a totale partecipazione di comuni o nelle
province, nelle società a totale partecipazione pubblica di una
pluralità di enti locali, nelle società a partecipazione mista di
enti locali e altri soggetti pubblici o privati.
I commi 731 e 732 modificano, rispettivamente l'art. 82 e
l'art. 234 del d.lgs. n. 267 del 2000 «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali». In conseguenza della modifica
dell'art. 82, l'indennità di funzione di cui al combinato disposto
dei commi 1 e 8 del medesimo art. 82 sarà dovuta ai presidenti dei
consigli circoscrizionali dei soli comuni capoluoghi di provincia;
analogamente il gettone di presenza di cui al combinato disposto dei
commi 2 e 8 dell'art. 82 sarà dovuto ai consiglieri circoscrizionali
limitatamente ai comuni capoluogo di provincia. In conseguenza della
modifica dell'art. 234, la revisione economico-finanziaria sarà
affidata ad un solo revisore anche nei comuni con popolazione
compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti.
I commi da 733 a 735 dispongono: «Le disposizioni di cui ai commi
da 725 a 730 non si applicano alle società quotate in borsa [comma
733].
Non può essere nominato amministratore di ente, istituzione,
azienda pubblica, società a totale o parziale capitale pubblico chi,
avendo ricoperto nei cinque anni precedenti incarichi analoghi, abbia
chiuso in perdita tre esercizi consecutivi [comma 734].
Gli incarichi di amministratore delle società di cui ai commi da
725 a 734 conferiti da soci pubblici e i relativi compensi sono
pubblicati nell'albo e nel sito informativo dei soci pubblici a cura
del responsabile individuato da ciascun ente. La pubblicità è
soggetta ad aggiornamento semestrale. La violazione dell'obbligo di
pubbligazione è punita con la sanzione amministrativa pecunaria fino
a 10.000 euro, irrogata dal prefetto nella cui circoscrizione ha sede
la società. La stessa sanzione si applica agli amministratori
societari che non comunicano ai soci pubblici il proprio incarico ed
il relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per
le indennità di risultato di cui al comma 725, entro trenta giorni
dal percepimento [comma 735].
La norma di cui al comma 730 disciplina una materia, quella delle
«società partecipate dalla regioni», che non rientra nè tra le
materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117,
secondo comma della Costituzione), nè tra le materie di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma della Costituzione).
Essa, quindi, è palesemente lesiva della potestà legislativa
residuale della regione (art. 117, quarto comma della Costituzione)
e, conseguentemente, viola anche gli artt. 118 e 119 della
Costituzione sull'autonomia amministrativa e finanziaria,
rispettivamente.
Essa afferma, peraltro, che l'obbligo da essa previsto, e cioè
l'adeguamento della disciplina dei compensi degli amministratori
delle società partecipate dalle regioni e del numero massimo dei
componenti del consiglio di amministrazione delle stesse ai principi
di cui ai commi da 725 a 735, «costituisce principio di coordinamento
della finanza pubblica».
Ebbene, ammesso e non concesso che la materia nella quale questa
norma debba essere inquadrata sia effettivamente quella
dell'«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario», materia di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, della Costituzione),
essa solo apparentemente potrebbe sembrare legittima, poichè, lo
Stato, imponendo alle regioni di adeguarsi ai principi di cui ai
commi dal 725 al 735 dell'unico articolo della legge finanziaria,
finisce, nei fatti, per individuare una singola voce di spesa da
limitare, in palese contrasto sia con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, che impone che lo Stato nelle materie di potestà
legislativa concorrente, quale è, per l'appunto, il «coordinamento
della finanza pubblica», si limiti a fissare norme di principio, sia
con l'art. 119 della Costituzione, che garantisce piena autonomia di
spesa alle regioni, autonomia che si traduce nello scegliere quali
spese limitare a vantaggio di altre. Infatti, come si è detto sopra
a margine dell'impugnazione dei commi 565, 721 e 722, codesto ecc.mo
Collegio ha più volte ribadito che lo Stato, pur nell'esercizio
della potestà legislativa concorrente in materia di «coordinamento
della finanza pubblica», in vista del raggiungimento degli obiettivi
comunitari di politica economica, non può individuare singole voci
di spesa da limitare poichè ciò lederebbe l'autonomia finanziaria
di spesa delle regioni (Corte costituzionale, sent., 26 gennaio 2004,
n. 36; Corte costituzionale, sent. 17 dicembre 2004, n. 390; Corte
costituzionale, sent., 14 novembre 2005, n. 417; Corte
costituzionale, sent., 15 dicembre 2005, n. 449; Corte
costituzionale, sent., 10 marzo 2006, n. 88).
Da quanto da ultimo detto, consegue, comunque, de plano, la
violazione dell'art. 118 della Costituzione sull'autonomia
amministrativa.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 730, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117, quarto
comma, 118 e 119 della Costituzione e, in via subordinata, per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 della
Costituzione.
4. - Oltre a quelle considerate per gruppi omogenei, vi sono
norme ulteriori da prendere in esame distintamente.
4.4. - È il caso del comma 251 dell'ultimo articolo di legge
finanziaria 2007, il quale dispone: «Il comma 1 dell'art. 03 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: "i
canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità
turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e
specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle
utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati nel rispetto dei
seguenti criteri: a) classificazione, a decorrere dal 1° gennaio
2007, delle aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei nelle
seguenti categorie: 1) categoria A: aree, manufatti, pertinenze e
specchi acquei, o parti di essi, concessi per utilizzazioni ad uso
pubblico ad alta valenza turistica; 2) categoria B: aree, manufatti,
pertinenze e specchi acquei, o parti di essi, concessi per
utilizzazione ad uso pubblico a normale valenza turistica.
L'accertamento dei requisiti di alta e normale valenza turistica è
riservato alle regioni competenti per territorio con proprio
provvedimento.
Nelle more dell'emanazione di detto provvedimento la categoria di
riferimento è da intendersi la B. Una quota pari al 10 per cento
delle maggiori entrate annue rispetto alle previsioni di bilancio
derivanti dall'utilizzo delle aree, pertinenze e specchi acquei
inseriti nella categoria A è devoluta alle regioni competenti per
territorio; b)misura del canone annuo determinata come segue: 1) per
le concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto aree e specchi
acquei, per gli anni 2004, 2005 e 2006 si applicano le misure
unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge
e non operano lo disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e
23 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326,
e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si
applicano i seguenti importi aggiornati degli indici ISTAT maturati
alla stessa data: 1.1) area scoperta: euro 1,86 al metro quadrato per
la categoria A; euro 0,93 al metro quadrato per la categoria B; 1.2)
area occupata con impianti di facile rimozione: euro 3,10 al metro
quadrato per la categoria A; euro 1,55 al metro quadrato per la
categoria B; 1.3) area occupata con impianti di difficile rimozione:
euro 4,13 al metro quadrato per la categoria A; euro 2,65 al metro
quadrato per la categoria B; 1.4) euro 0,72 per ogni metro quadrato
di mare territoriale per specchi acquei o delimitati da opere che
riguardano i porti così come definite dall'art. 5 del testo unico di
cui al regio decreto 2 aprile 1885, n. 3095, e comunque entro 100
metri dalla costa; 1.5) euro 0,52 per gli specchi acquei compresi tra
100 e 300 metri dalla costa; 1.6) euro 0,41 per gli specchi acquei
oltre 300 metri dalla costa; 1.7) euro 0,21 per gli specchi acquei
utilizzati per il posizionamento di campi boa per l'ancoraggio delle
navi al di fuori degli specchi acquei di cui al numero 1.3); 2) per
le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime si
applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, i seguenti criteri: 2.1)
per le pertinenze destinate ad attività commerciali,
terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, il canone è
determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per
la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati
dall'Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento.
L'importo ottenuto è moltiplicato per un coefficiente pari a
6,5. Il canone annuo così determinato è ulteriormente ridotto delle
seguenti percentuali, da applicare per scaglioni progressivi di
superficie del manufatto: fino a 200 metri quadrati, 0 per cento;
oltre 200 metri quadrati e fino a 500 metri quadrati, 20 per cento;
oltre 500 metri quadrati e fino a 1.000 metri quadrati, 40 per cento;
oltre 1.000 metri quadrati, 60 per cento. Qualora i valori
dell'Osservatorio del mercato immobiliare non siano disponibili, si
fa riferimento a quelli del più vicino comune costiero rispetto al
manufatto nell'ambito territoriale della medesima regione; 2.2) per
le aree ricomprese nella concessione, per gli anni 2004, 2005 e 2006
si applicano le misure vigenti alla data di entrata in vigore della
presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai
commi 21, 22 e 23 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003,
n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007,
si applicano quelle di cui alla lettera b), numero 1); c) riduzione
dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 50 per cento: 1)
in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino
una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo
accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona;
2) nel caso di concessioni demaniali marittime assentite alle
società sportive dilettantistiche senza scopo di lucro affiliate
alle Federazioni sportive nazionali con l'esclusione dei manufatti
pertinenziali adibiti ad attività commerciali; d) riduzione dei
canoni di cui alla lettera b) nella misura del 90 per cento per le
concessioni indicate al secondo comma dell'articolo 39 del codice
della navigazione e all'articolo 37 del regolamento per l'esecuzione
del codice della navigazione, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 15 febbraio 1952, n. 328; e) obbligo per i titolari delle
concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito,
per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa
nella concessione, anche al fine di balneazione; f) riduzione, per le
imprese turistico-ricettive all'aria aperta, dei valori inerenti le
superfici del 25 per cento"».
La norma - che, al pari delle altre, si è voluta qui riprodurre
anche per rendere evidente a qual punto la legge sia stata
amministrativizzata e, quindi, intrinsecamente impoverita nel suo
ruolo e nella sua funzione regolatrice - viola il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, desumibile, in particolare, dagli
artt. 5 e 120 Cost. e dall'art. 11 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
Va osservato, innanzitutto, che essa introduce una disciplina
che, rispetto a quella pregressa, è molto più penalizzante per le
Regioni.
Infatti, prima delle modifiche apportate dalla norma in esame, il
comma 1 dell'art. 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494,
stabiliva che «i canoni annui per concessioni con finalità
turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e
specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle
utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati, a decorrere dal
1° gennaio 1994, con decreto del Ministro della marina mercantile,
emanato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nel
rispetto dei seguenti criteri direttivi: (...)», e, di conseguenza,
prevedeva un diretto coinvolgimento delle Regioni e delle Province
autonome.
Diversamente, invece, la norma impugnata, che modifica, nel senso
di cui si è detto, il comma 1 dell'art. 03 del decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge
4 dicembre 1993, n. 494, determina automaticamente i canoni, senza
prevedere nè l emanazione di alcun decreto ministeriale attuativo,
nè, soprattutto, il benchè minimo coinvolgimento delle Regioni.
Ebbene, la Regione è perfettamente consapevole del fatto che
codesto ecc.mo giudice, «a proposito della spettanza della potestà
di imposizione e riscossione del canone per la concessione di aree
del demanio marittimo, ha sancito che determinante è la titolarità
del bene e non invece la titolarità di funzioni legislative e
amministrative intestate alle Regioni in ordine all'utilizzazione dei
beni stessi (sentenze n. 150 del 2003, n. 343 del 1995 e n. 326 del
1989)» (così Corte cost., sent., 28 luglio 2004, n. 286), come, per
esempio, la titolarità in capo alla Regione della potestà
legislativa residuale in materia di «turismo».
Oltre che di questo, però, la Regione è anche consapevole del
fatto che codesto ecc.mo Collegio, in relazione alla pregressa
disciplina di determinazione dei canoni per concessioni demaniali
marittime a finalità turistico-ricreative, ha espressamente
sottolineato l'esigenza del rispetto del principio di leale
collaborazione, là dove ha evidenziato che «il procedimento di
determinazione dei canoni d'uso per le concessioni dei beni in
questione prevede espressamente il coinvolgimento diretto delle
regioni, le quali (...) sono chiamate a classificare le aree del
demanio marittimo in ragione della diversa valenza turistica delle
stesse e debbono essere sentite attraverso lo strumento della
Conferenza Stato-Regioni» (così Corte cost., sent., 28 luglio 2004,
n. 286).
Argomentando a contrariis, quindi, si può ben affermare che la
norma di cui al comma 251 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007, modificando, nel senso che si è visto, l'art. 03, comma 1, del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, viola palesemente il principio
di leale collaborazione tra Stato e regioni, il cui rispetto
imporrebbe, per esempio, un coinvolgimento delle regioni in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 251, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, desumibile, in particolare, dagli
artt. 5 e 120, secondo comma, della Costituzione e dall'art. 11 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
5. - Ulteriori disposizioni riguardano l'istruzione, l'edilizia
scolastica e l'Università.
5.1 - Il comma 610 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il
2007 dispone che: «Allo scopo di sostenere l'autonomia delle
istituzioni scolastiche nella dimensione dell'Unione europea ed i
processi di innovazione e di ricerca educativa delle medesime
istituzioni, nonchè per favorirne l'interazione con il territorio,
è istituita, presso il Ministero della pubblica istruzione, ai sensi
degli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
la «Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica», di
seguito denominata «Agenzia», avente sede a Firenze, articolata,
anche a livello periferico, in nuclei allocati presso gli uffici
scolastici regionali ed in raccordo con questi ultimi, con le
seguenti funzioni: a) ricerca educativa e consulenza
pedagogico-didattica; b) formazione e aggiornamento del personale
della scuola; c) attivazione di servizi di documentazione pedagogica,
didattica e di ricerca e sperimentazione; d) partecipazione alle
iniziative internazionali nelle materie di competenza; e)
collaborazione alla realizzazione delle misure di sistema nazionali
in materia di istruzione per gli adulti e di istruzione e formazione
tecnica superiore; f) collaborazione con le regioni e gli enti
locali».
Il comma 611 prosegue precisando che: «L'organizzazione
dell'Agenzia, con articolazione centrale e periferica, è definita
con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 8, comma 4, del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. L'Agenzia subentra nelle
funzioni e nei compiti attualmente svolti dagli Istituti regionali di
ricerca educativa (IRRE) e dall'Istituto nazionale di documentazione
per l'innovazione e la ricerca educativa (INDIRE), che sono
contestualmente soppressi. Al fine di assicurare l'avvio delle
attività dell'Agenzia, e in attesa della costituzione degli organi
previsti dagli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999,
n. 300, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della pubblica istruzione, nomina uno o più commissari
straordinari. Con il regolamento di cui al presente comma è
individuata la dotazione organica del personale dell'Agenzia e delle
sue articolazioni territoriali nel limite complessivo del 50 per
cento dei contingenti di personale già previsti per l'INDIRE e per
gli IRRE, che in fase di prima attuazione, per il periodo
contrattuale in corso, conserva il trattamento giuridico ed economico
in godimento. Il predetto regolamento disciplina, altresì, le
modalità di stabilizzazione, attraverso prove selettive, dei
rapporti di lavoro esistenti anche a titolo precario, purchè
costituite mediante procedure selettive di natura concorsuale».
Le disposizioni impugnate prevedono l'istituzione di un nuovo
organismo denominato «Agenzia nazionale per lo sviluppo
dell'autonomia scolastica», presso il Ministero della pubblica
istruzione, rimandando ad un regolamento la sua organizzazione.
Tale Agenzia, istituita allo scopo di «sostenere l'autonomia
delle istituzioni scolastiche nella dimensione dell'Unione europea
[...] nonchè favorirne l'interazione con il territorio», subentra
nelle funzioni e nei compiti svolti, prima dell'entrata in vigore
della legge n. 296 del 27 dicembre 2006, dagli Istituti regionali di
ricerca educativa (IRRE) e dall'Istituto nazionale di documentazione
per l'innovazione e la ricerca educativa (INDIRE), ora soppressi.
Se è ben vero che anche IRRE e INDIRE erano enti statali, non
può in alcun modo ritenersi che le disposizioni impugnate si siano
limitate a modificare l'articolazione organizzativa degli organismi
statali funzionali all'amministrazione scolastica. Tra le
attribuzioni, in particolare, dell'IRRE - ora, ai sensi del comma
611, della nuova «Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia
scolastica - si trovano, infatti, funzioni relative alla
programmazione dell'offerta scolastica, all'organizzazione del
servizio scolastico e alla formazione del personale della scuola e
all'innovazione degli ordinamenti didattici (cfr., specialmente,
l'art. 1 del d.P.R. 6 marzo 2001, n. 190, recante «Regolamento
concernente l'organizzazione degli Istituti regionali di ricerca
educativa»). Si tratta di funzioni già attribuite alle Regioni per
effetto della delega di cui al decreto legislativo n. 112 del 1998 in
materia di «programmazione e gestione amministrativa del servizio
scolastico», ed oggi consacrate come regionali dal testo del nuovo
articolo 117 Cost. A conferma di quanto appena affermato, codesta
ecc.ma corte ha più volte considerato un dato acquisito la
competenza legislativa regionale in materia di programmazione,
organizzazione e gestione del servizio scolastico (cfr., ex multis,
Corte cost., sent., 13 gennaio 2004, n. 13).
Nella misura in cui l'operato di detta Agenzia è destinato ad
incidere e già incide su funzioni di spettanza regionale, la sua
istituzione necessitava di una preventiva intesa con la regione.
Quest'ultima, al contrario, non è neppure stata sentita, in evidente
spregio del principio di leale collaborazione.
Giova qui ricordare che il principio di leale collaborazione ha
una rilevanza fondamentale nel settore di cui si discute, ossia
quello, alla fine, dell'istruzione. codesta ecc.ma Corte
costituzionale non ha mancato di rilevare, infatti, che, in questa
materia, numerose «questioni di legittimità costituzionale possono
[...] insorgere per le interferenze tra norme rientranti in materie
di competenza esclusiva, spettanti alcune allo Stato ed altre, come
l'istruzione e formazione professionale, alle regioni» e come, in
tali ipotesi, si debba parlare di «concorrenza di competenze e non di
competenza ripartita o concorrente». La sentenza alla quale in
particolare qui ci si richiama, ossia la n. 50 del 28 gennaio 2005,
prosegue, poi, chiarendo che «per la composizione di siffatte
interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed
è quindi necessaria l'adozione di principi diversi», tra cui, in
primis, «quello di leale collaborazione» (così, inoltre, Corte
cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost., sent.,
28 gennaio 2005, n. 50; Corte cost., sent., 8 giugno 2005, n. 219;
Corte cost., sent., 16 giugno 2005, n. 231; Corte cost., sent.,
31 marzo 2006, n. 133 e Corte cost., sent., 1° giugno 2006, n. 213).
Tanto chiarito, per prevedere la nascita di un organismo pubblico
con le competenze disegnate per l'Agenzia in esame, nel rispetto del
dettato costituzionale, si sarebbe dovuta disporre una qualche forma
di dialogo e, ancor meglio, un'intesa con le regioni che sono sempre
«in materia di istruzione, il naturale interlocutore dello Stato»
(cfr. Corte cost., sent., 15 luglio 2005, n. 279).
Pertanto si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 610 e 611, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con il principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, secondo comma,
Cost. e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
5.2 - Il comma 626 dell'unico articolo in cui si struttura la
legge finanziaria per il 2007 stabilisce che: «Nella logica degli
interventi per il miglioramento delle misure di prevenzione di cui al
decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, e successive
modificazioni, il consiglio di indirizzo e di vigilanza dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
definisce, in via sperimentale per il triennio 2007-2009, d'intesa
con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con il
Ministro della pubblica istruzione e con gli enti locali competenti,
indirizzi programmatici per la promozione ed il finanziamento di
progetti degli istituti di istruzione secondaria di primo grado e
superiore per l'abbattimento delle barriere architettoniche o
l'adeguamento delle strutture alle vigenti disposizioni in tema di
sicurezza e igiene del lavoro. Il consiglio di indirizzo e di
vigilanza dell'INAIL determina altresì l'entità delle risorse da
destinare annualmente alle finalità di cui al presente comma,
utilizzando a tale fine anche le risorse che si rendessero
disponibili a conclusione delle iniziative di attuazione
dell'articolo 24 del citato decreto legislativo n. 38 del 2000. Sulla
base degli indirizzi definiti, il consiglio di amministrazione
dell'INAIL definisce i criteri e le modalità per l'approvazione dei
singoli progetti e provvede all'approvazione dei finanziamenti dei
singoli progetti».
La norma qui oggetto di censura pone una disciplina a cavallo
delle seguenti materie: «tutela e sicurezza del lavoro» e
«istruzione», entrambe previste all'art. 117, terzo comma, e, dunque,
di competenza legislativa concorrente. In queste materie «spetta alle
regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Nonostante questo, le disposizioni impugnate stabiliscono una
disciplina che non può certo dirsi costituita di «principi
fondamentali», giacchè esse si sono occupate della programmazione,
dell'approvazione e del finanziamento di progetti per l'abbattimento
di barriere architettoniche e l'adeguamento delle strutture alle
vigenti disposizioni in tema di sicurezza e igiene sul lavoro ad
opera di istituti di istruzione secondaria di primo grado e supenore,
con ciò evidentemente violando l'art. 117 Cost.
Di più, prevedendo di finanziare i progetti di cui al comma
impugnato, il legislatore della finanziaria 2007 ha compresso
l'autonomia prevista per le regioni dall'art. 119 della Costituzione.
Secondo il costante orientamento di codesto ecc.mo Collegio
infatti - lo si ripete fino alla noia, e di ciò ci si scusa -
l'art. 119 Cost. non consente allo Stato di istituire e disciplinare
finanziamenti a destinazione vincolata nè nelle materie di potestà
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.) - quali quelle
delle quali qui si parla -, nè nelle materie di potestà legislativa
residuale della regione (art. 117, quarto comma, Cost.). La Corte ha
poi chiarito che nessuna differenza potrebbe sul punto fare la loro
destinazione, in quanto sia che questi fondi prevedano la diretta
attribuzione di risorse a regioni, province, città metropolitane o
comuni (Corte cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost.,
sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29 gennaio 2004,
n. 49), sia che prevedano la diretta attribuzione di risorse a
soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (Corte cost., sent.,
29 dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent., 18 febbraio 2005,
n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 107; Corte cost., sent.,
24 marzo 2006, n. 118) devono ritenersi costituzionalmente
illegittimi. Il ricorso a finanziamenti ad hoc, infatti, rischia «di
divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello
Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti
locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza» (così Corte cost., sent., 16
gennaio 2004, n. 16). Ne consegue, de plano, la violazione
dell'art. 118 Cost.
In relazione al comma in esame, infine e in via subordinata, si
deduce il contrasto con il principio di leale collaborazione, dal
momento che la determinazione dell'entità delle risorse da destinare
annualmente ai progetti degli istituti di istruzione secondaria di
primo grado e superiore per l'abbattimento delle barriere
architettoniche o l'adeguamento delle strutture alle vigenti
disposizioni in tema di sicurezza e igiene sul lavoro, come pure la
definizione di criteri e modalità per l'approvazione di detti
progetti e del relativo finanziamento, sono demandati al consiglio di
indirizzo e di vigilanza dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), il quale agisce senza
necessità di consultare o di addivenire ad un accordo con le
regioni.
L'intesa con gli enti locali competenti, tra cui senza alcun
dubbio la regione, è richiesta solo per la definizione degli
indirizzi programmatici per la promozione e il finanziamento dei
progetti di cui sopra, che, come facilmente appare, non è che
un'attività prodromica a quelle che, invece, come evidenziato sopra,
davvero rilevano sotto il profilo dell'autonomia organizzativa e
finanziaria dell'ente regione.
Si chiede, pertanto, che codesto ecc.mo Collegio voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 626,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli articoli
117, 118, 119 Cost. e, in via subordinata, con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e
11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
5.3 - Il comma 653 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, poi,
testualmente recita: «Per gli anni dal 2007 al 2009 incluso, è fatto
divieto alle università statali e non statali, autorizzate a
rilasciare titoli accademici aventi valore legale, di istituire e
attivare facoltà o corsi di studio in comuni diversi da quello ove
l'ateneo ha la sede legale e amministrativa, salvo che si tratti di
comune confinante o di razionalizzazione dell'offerta didattica
mediante accorpamento di sedi decentrate già esistenti nella Regione
Valle d'Aosta e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano, o di
istituzione di centri di ricerca funzionali alle attività produttive
della regione».
La Regione Veneto sa bene che l'art. 33, ultimo comma, Cost.
riserva alle leggi dello Stato il compito di disciplinare gli
ordinamenti autonomi delle Università e interpreta, in ogni caso,
l'inciso finale della disposizione impugnata «o di istituzione di
centri di ricerca funzionali alle attività produttive della regione»
come fattispecie consentita dalla clausola - che fa salva, appunto,
tale circostanza - «salvo che si tratti di». Dunque, le Università
possono provvedere all'«istituzione di centri di ricerca funzionali
alle attività produttive della regione». Tuttavia, ciò non basta a
salvare dall'illegittimità costituzionale il comma 653, in quanto,
sempre stando alla legge fondamentale, oltre all'«innovazione per i
settori produttivi», ricade nell'ambito della potestà legislativa
concorrente la «ricerca scientifica e tecnologica» (art. 117, terzo
comma), il cui sostegno e potenziamento, anche a motivo del
disimpegno dello Stato, passano attraverso una stretta connessione e
strategie condivise, frutto della cooperazione tra università e
regione. Ad esempio, nel Veneto si sta progettando la realizzazione
di un politecnico, impensabile, come è stato affermato ed è noto,
senza l'apporto, non solo di risorse, della regione. Naturale,
dunque, eccepire la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. nei
termini accennati, e pure del principio di leale collaborazione, di
cui agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il fatto è che - come sempre
accade - lo Stato non distingue, nel senso che detta un regime
giuridico unitario, che colpisce chi dovrebbe colpire (le università
che seminano università un pò dovunque) e pure realtà economiche,
sociali e istituzionali che operano attuando, certo imperfettamente,
la regola del buon governo.
La Regione Veneto si sforza di seguirla, unitamente
all'Università di Padova, prima nella graduatoria Censis del 2004 e
del 2005, e alle altre venete di sicuro valore.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 653, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
6. - Censure di costituzionalità si debbono formulare, ora,
relativamente ad alcuni disposti incidenti nella materia «tutela
della salute», di cui ai commi 796, lett. n) e lett. p), e 808.
6.1 - La norma di cui al comma 796, nella sua complessa e
articolata formulazione, sostanzialmente dà attuazione al «Patto
nazionale per la salute», sul quale Governo, regioni e province
autonome hanno trovato l'accordo il 28 settembre 2006, il tutto al
fine di «garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica», mediante una
serie variegata di previsioni.
6.1.1. - Tra queste ultime impugnata è, innanzitutto, quella di
cui alla lett. n), nella quale si stabilisce che: «ai fini del
programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione
edilizia e di ammodernamento tecnologico, l'importo fissato
dall'articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive
modificazioni, come rideterminato dall'articolo 83, comma 3, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388, è elevato a 20 miliardi di euro,
fermo restando, per la sottoscrizione di accordi di programma con le
regioni e l'assegnazione di risorse agli altri enti del settore
sanitario interessati, il limite annualmente definito in base alle
effettive disponibilità di bilancio. Il maggior importo di cui alla
presente lettera è vincolato per 500 milioni di euro alla
riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di
radiodiagnostica e di radioterapia di interesse oncologico con
prioritario riferimento alle regioni meridionali ed insulari, per 100
milioni di euro ad interventi per la realizzazione di strutture
residenziali dedicate alle cure palliative con prioritario
riferimento alle regioni che abbiano completato il programma
realizzativo di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28
dicembre 1998, n. 450, convertito, con modificazioni, dalla legge 26
febbraio 1999, n. 39, e che abbiano avviato programmi di assistenza
domiciliare nel campo delle cure palliative, per 100 milioni di euro
all'implementazione e all'ammodernamento dei sistemi informatici
delle aziende sanitarie ed ospedaliere e all'integrazione dei
medesimi con i sistemi informativi sanitari delle regioni e per 100
milioni di euro per strutture di assistenza odontoiatrica. Il riparto
fra le regioni del maggiore importo di cui alla presente lettera è
effettuato con riferimento alla valutazione dei bisogni relativi ai
seguenti criteri e linee prioritarie: 1) innovazione tecnologica
delle strutture del Servizio sanitario nazionale, con particolare
riferimento alla diagnosi e terapia nel campo dell'oncologia e delle
malattie rare; 2) superamento del divario Nord-Sud; 3) possibilità
per le regioni che abbiano già realizzato la programmazione
pluriennale, di attivare una programmazione aggiuntiva; 4) messa a
norma delle strutture pubbliche ai sensi dell'atto di indirizzo e
coordinamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14
gennaio 1997, pubblicato nel supplemento ordinario n. 37 alla
Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1997; 5) premialità per le
regioni sulla base della tempestività e della qualità di interventi
di ristrutturazione edilizia e ammodernamento tecnologico già
eseguiti per una quota pari al 10 per cento».
La disposizione di cui al comma 796, lett. n), eleva fino a 20
miliardi di euro il budget di finanziamenti per la ristrutturazione
edilizia e l'ammodernamento tecnologico in sanità, già previsti
dall'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, vincolando
contestualmente tale maggiore somma nel seguente modo: 500 milioni di
euro per la riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di
radiodiagnostica e radioterapia di interesse oncologico, con corsia
preferenziale per «regioni meridionali e insulari»; 100 milioni di
euro per le strutture per le cure palliative; altri 100 per i sistemi
informatici di aziende sanitarie e ospedaliere e 100 per strutture di
assistenza odontoiatrica.
Giova, innanzitutto, definire quale sia l'ambito di materia
interessato dalla previsione legislativa impugnata: con ogni
evidenza, si tratta, qui, di «tutela della salute» e «edilizia
sanitaria», la prima espressamente menzionata nell'elenco di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost. e, dunque, di competenza legislativa
concorrente tra Stato e regioni, la seconda non prevista nè dal
secondo, nè dal terzo comma del medesimo articolo e, quindi, materia
residuale di competenza regionale esclusiva ai sensi dell'art. 117,
quarto comma.
La norma di cui alla lett. n) del comma 796 dell'unico articolo
della legge finanziaria per il 2007, aumentando uno stanziamento
preesistente, e vincolandolo alle summenzionate precise destinazioni,
perpetua e aggrava l'esistenza di un intervento statale che, in
materie di competenza esclusiva o concorrente della Regione, a
seguito della riforma del Titolo V, non è più compatibile con il
dettato costituzionale degli artt. 117 e 119 Cost. (cfr. sul punto
Corte cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost., sent., 16
gennaio 2004, n. 16; Corte cost., sent., 29 gennaio 2004, n. 49;
Corte cost., sent., 29 dicembre 2004, n. 423; Corte cost., sent., 18
febbraio 2005, n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo 2005, n. 107;
Corte cost., sent., 24 marzo 2006, n. 118).
L'art. 119 della Costituzione, infatti, consente l'esistenza di
due sole tipologie di fondi statali, in materie che esulano dalla sua
competenza esclusiva: (i) un fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante (art. 119, comma terzo, Cost.), che, insieme ad entrate e
tributi propri e compartecipazione al gettito di tributi erariali
riferibile al proprio territorio (art. 119, comma secondo, Cost.),
serve a finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a
regioni ed Enti locali (art. 119, comma quarto, Cost.) e (ii)
«risorse aggiuntive» ed «interventi speciali» in favore di
determinate regioni, province, città metropolitane, comuni, al fine
di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, (...) rimuovere gli squilibri economici e sociali, (...)
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, (...)
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»
(art. 119, comma quinto, Cost.). In relazione a questi ultimi si è
anche precisato, però, che essi «non solo debbono essere aggiuntivi
rispetto al finanziamento integrale (...) delle funzioni spettanti ai
comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione
e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a
scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere
indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o province,
città metropolitane, regioni)» (così Corte cost., sent., 16 gennaio
2004, n. 16).
Appare evidente, quindi, che il finanziamento a destinazione
vincolata qui in esame, non essendo intervenuto in materia di
competenza esclusiva dello Stato e non possedendo le caratteristiche
nè dei fondi perequativi nè degli speciali stanziamenti di cui al
quinto comma dell'art. 119, deve considerarsi incompatibile con
l'art. 119 della Carta costituzionale così come riformata nel 2001
e, di conseguenza, lesivo del riparto di competenza legislativa di
cui all'art. 117 Cost., e di conseguenza dell'art. 118, in quanto
tali finanziamenti ad hoc rischiano di divenire uno «strumento
indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio
delle funzioni delle regioni e degli enti locali, e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di
propria competenza» (così Corte cost., sent., 16 gennaio 2004,
n. 16).
In via subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi che si
considerasse la fattispecie di cui alla lett. n) del comma 796
sussumibile in quella dell'art. 119, quinto comma, si rileva la
violazione del principio di leale collaborazione. Come codesta ecc.ma
Corte ha più volte affermato, infatti, «l'esigenza di rispettare il
riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti [n.d.a.
quelli di cui all'art. 119, quinto comma] riguardino ambiti di
competenza delle regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti
di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio» (così Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16; Corte
cost., sent., 21 aprile 2005,n. 162).
È necessario, infine, rilevare un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale della lettera n) del comma 796, ossia
quello relativo all'irrazionale preferenza accordata alle «regioni
meridionali e insulari» nella destinazione dei 500 milioni di euro
per la riqualificazione strutturale e tecnologica dei servizi di
interesse oncologico. Tale riparto privilegiato dei fondi non si
basa, infatti, su una valutazione oggettiva circa eventuali carenze
di materiale radiodiagnostico e radioterapeutico o differenze di
fabbisogno dei cittadini nelle diverse regioni del Paese, bensì su
di una irragionevole e, in concreto, ingiustificata presunzione di
inferiorità, in termini di strutture sanitarie, delle suddette
regioni (in ogni caso si prende atto della diversa caratura dei
servizi erogati senza considerare quanto ciò sia ascrivibile alla
cattiva amministrazione). Una così consistente previsione di favore
(il budget da ripartirsi tra le regioni con corsia preferenziale per
Sud e Isole è, infatti, il più alto tra quelli a destinazione
vincolata: 500 milioni di euro), basata su di un presupposto tanto
debole, è, poi, in assoluto contrasto con il buon andamento stesso
delle amministrazioni, sancito all'art. 97 Cost., buon andamento che
presuppone, dovendosi realizzare in concreto, che lo Stato attui, nei
confronti di chi non spende o dissipa risorse, il principio di
responsabilità finanziaria, dal momento che, in senso contrario, le
risorse aggiuntive possono accrescere lo sperpero e impedire ad un
tempo il corretto impiego di ciò che proviene dalla fiscalità
generale.
Pertanto, si chiede che, codesto, ecc.mo Collegio voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 796,
lett. n), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli
articoli 3, 97, 117, 118 e 119 Cost. e, in via subordinata, per
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli articoli
5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3.
6.1.2. - Il comma 796, alla lett. p), prevede, a sua volta, che:
«a decorrere dal 1° gennaio 2007, per le prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale gli assistiti non esentati dalla quota di
partecipazione al costo sono tenuti al pagamento di una quota fissa
sulla ricetta pari a 10 euro. Per le prestazioni erogate in regime di
pronto soccorso ospedaliero non seguite da ricovero, la cui
condizione è stata codificata come codice bianco, ad eccezione di
quelli afferenti al pronto soccorso a seguito di traumatismi ed
avvelenamenti acuti, gli assistiti non esenti sono tenuti al
pagamento di una quota fissa pari a 25 euro. La quota fissa per le
prestazioni erogate in regime di pronto soccorso non è, comunque,
dovuta dagli assistiti non esenti di età inferiore a 14 anni. Sono
fatte salve le disposizioni eventualmente assunte dalle regioni che,
per l'accesso al pronto soccorso ospedaliero, pongono a carico degli
assistiti oneri più elevati».
La norma posta dalla disposizione appena richiamata - che la
Regione Veneto censura nella parte in cui impone, per le prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale, una quota fissa sulla
ricetta pari a 10 euro - è palesemente in contrasto con il sistema
di riparto di competenze legislative disegnato dall'art. 117 Cost.,
così come riformato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
Ai sensi del terzo comma del menzionato articolo della Carta
costituzionale, infatti, la «tutela della salute» - materia nella
quale senza alcun dubbio ricadono le previsioni oggetto di censura -
è di competenza legislativa concorrente delle regioni. Ciò
significa che, per quanto attiene ad essa, «spetta alle regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla competenza dello Stato» (art. 117,
comma 4).
L'aver determinato e, per di più in una quota fissa (di 10
euro), il corrispettivo dovuto dai cittadini assistiti non esenti per
le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, non può
certo dirsi principio fondamentale, bensì disciplina di dettaglio,
per questo incostituzionale. E disciplina che comunque mal si
concilia con l'art. 119 Cost., che ovviamente riguarda il reperimento
delle risorse regionali.
Infine, poichè pare che il Senato abbia in questi giorni
formalmente approvato un emendamento soppressivo del ticket di 10
euro previsto dalla disposizione impugnata, in sede di conversione in
legge del decreto-legge n. 300 del 2006 (o «Milleproroghe»), si
precisa che permane, quanto meno fino all'entrata in vigore di tale
modifica, e fatta salva ogni ulteriore valutazione sul punto,
l'interesse della Regione Veneto all'odierna impugnazione e che
quest'ultima si riserva di ulteriormente e/o diversamente dedurre se
e qualora il quadro normativo attualmente vigente dovesse realmente
mutare.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 796, lett. p),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli articoli
117 e 119 Cost.
6.2. - Per quanto attiene al comma 808, giova qui, innanzitutto,
richiamarne il testo: «Per il proseguimento dell'intervento speciale
per la diffusione degli screening oncologici di cui all'articolo
2-bis del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 maggio 2004, n. 138, è autorizzata la
spesa di 20 milioni di euro per l'anno 2007 e 18 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2008 e 2009, per la concessione da parte del
Ministero della salute di finanziamenti finalizzati alle regioni
meridionali ed insulari.».
Si tratta di un finanziamento statale a destinazione vincolata
alla diffusione degli screening oncologici, che interviene su di una
materia - la «tutela della salute» - di competenza regionale
concorrente ex art. 117, terzo comma Cost.
Vale in proposito quanto già più volte dedotto in tema di
applicazione degli artt. 119 e 117 Cost. circa i finanziamenti
statali a destinazione vincolata.
Neppure il tentativo di far rientrare la fattispecie di
finanziamento di cui al comma impugnato, in quella prevista e
consentita al quinto comma dell'art. 119 Cost., ritenendola sorretta
da uno dei particolari fini richiamati da quest'ultimo, poi,
riuscirebbe a salvarla da una censura di incostituzionalità. Gli
speciali fondi di cui parla tale disposto, infatti, per esser davvero
conformi al dettato costituzionale, non solo devono essere
«aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (...) delle funzioni
spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di
perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o
comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma
debbono essere indirizzati a determinati, comuni o categorie di
comuni (o province, città metropolitane, regioni)» cosa che nella
disposizione impugnata non avviene (cfr. Corte cost., sent., 16
gennaio 2004, n. 16).
L'unico riferimento ad un destinatario è assolutamente generico,
poichè parla di «regioni meridionali e insulari».
A tal riguardo, l'aver destinato un finanziamento solo a queste
realtà regionali costituisce, inoltre, una violazione dell'art. 3
della Carta costituzionale, giacchè in questo modo si viene a creare
un'irragionevole disparità di trattamento tra regioni, con nocumento
anche per il buon andamento, previsto e sancito all'art. 97 Cost. A
questo proposito, vale l'ulteriore puntualizzazione delineata sub
6.1.1.
A ciò si aggiunge che ammesso - e non concesso - che detto
finanziamento debba ritenersi inquadrabile tra i fondi speciali e
aggiuntivi di cui all'art. 119, quinto comma Cost., esso sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione del principio di leale
concorrenza.
Perchè possano esser ritenuti conformi a Costituzione e, in
particolare, rispettosi del riparto costituzionale delle competenze
legislative, gli stanziamenti di cui al quinto comma dell'art. 119
Cost., infatti, quando riguardino ambiti di competenza legislativa
delle regioni, come certamente avviene nel caso di specie - che giova
ricordare - si muove nell'ambito della «tutela della salute», è
necessario che nella loro programmazione e nel loro riparto siano
coinvolte le regioni (così Corte cost., sent., 16 gennaio 2004,
n. 16). Ciò non è avvenuto per la fattispecie in esame.
Pertanto, si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 808, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con l'articolo 3, 97, 117 e
119 Cost., nonchè, in via subordinata, con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e
11 legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
7. - Vi è, quindi, una serie di disposizioni normative contenute
nella legge 27 dicembre 2006, n. 296, aventi ad oggetto stanziamenti
statali a destinazione vincolata, ricadenti in diversi settori di
competenza regionale.
7.1. - Il comma 1082 prevede che: «Al fine di armonizzare
l'attuazione delle disposizioni sovranazionali in materia forestale,
in aderenza al Piano d'azione per le foreste dell'Unione europea e
nel rispetto delle competenze istituzionali, il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sulla base
degli strumenti di pianificazione regionale esistenti e delle linee
guida definite ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 227, propongono alla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e Province
autonome di Trento e di Bolzano, ai fini di un accordo ai sensi
dell'articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un
programma quadro per il settore forestale finalizzato a favorire la
gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità
degli ecosistemi forestali. Le azioni previste dal programma quadro
possono accedere alle risorse di cui all'articolo 61 della legge 27
dicembre 2002, n. 289, nei limiti definiti dal CIPE nella
deliberazione di cui allo stesso articolo 61, comma 3, della citata
legge n. 289 del 2002.».
Giova, innanzitutto, chiarire che la materia della quale
precipuamente si occupa la disposizione normativa impugnata è quella
delle «foreste».
Tale materia deve ritenersi di competenza regionale e, più
precisamente, di competenza residuale-esclusiva regionale, dal
momento che essa non è espressamente prevista nell'art. 117, secondo
comma, e nell'art. 117 terzo comma della Costituzione.
Tuttavia, innegabile che la materia «foreste» è destinata, per
certi versi, ad intersecarsi con quella della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di competenza statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma lettera s), come in effetti sembra avvenire proprio
nella disposizione impugnata dal momento che il programma quadro del
quale ivi si parla è finalizzato a favorire la gestione forestale
sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità degli ecosistemi
forestali.».
Come questa Corte ha autorevolmente affermato in più occasioni,
nell'ipotesi di interferenze tra materie di competenza esclusiva
statale e regionale, il principio regolatore al quale fare
riferimento deve esser quello di leale collaborazione (così, ad
esempio, Corte cost., sent., 23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost.,
sent., 28 gennaio 2005, n. 50. cfr., poi, con particolare riferimento
a fattispecie di competenze regionali attraversate «trasversalmente»
dalla materia - valore «ambiente» Corte cost., sent., 26 luglio 2002,
n. 407; Corte cost., sent., 20 dicembre 2002, n. 536 e Corte cost.,
sent., 24 giugno 2003, n. 222).
La mancata applicazione di tale principio, infatti, consentirebbe
altrimenti allo Stato di avocare a sè competenze regionali, ponendo
una disciplina a carattere assolutamente centralista, in evidente
spregio del disegno costituzionale sulle autonomie regionali.
Sulla base di quanto fin qui sostenuto, si rileva, quindi,
l'illegittimità costituzionale della disposizione di cui
all'impugnato comma 1082 dell'unico articolo della legge finanziaria
2007 nella parte in cui non ha previsto alcuna forma di
collaborazione con le regioni per la definizione del programma quadro
in materia forestale, per violazione degli artt. 117, 118 Cost. e del
principio di leale collaborazione.
Inoltre, si denuncia la difformità dalla Costituzione del comma
impugnato nella parte in cui, rendendo possibile alle azioni previste
dal suddetto programma quadro l'accesso al fondo di cui all'art. 61
della legge n. 289 del 2002 (fondo per le aree sottoutilizzate), ha
in sostanza previsto un finanziamento a destinazione vincolata in
materia di competenza regionale. Allo Stato, infatti, non è
consentito istituire e disciplinare finanziamenti a destinazione
vincolata nè nelle materie di potestà legislativa concorrente
(art. 117, terzo comma, Cost.), nè nelle materie di potestà
legislativa residuale della regione (art. 117, quarto comma Cost.),
sia che questi fondi prevedano la diretta attribuzione di risorse a
regioni, province città metropolitane o comuni (Corte cost., sent.,
23 dicembre 2003, n. 370; Corte cost., sent., 16 gennaio 2004, n. 16;
Corte cost., sent., 29 gennaio 2004, n. 49), sia che prevedano la
diretta attribuzione di risorse a soggetti privati, persone fisiche o
giuridiche (Corte cost., sent., 29 dicembre 2004, n. 423; Corte
cost., sent., 18 febbraio 2005, n. 77; Corte cost., sent., 18 marzo
2005, n. 107; Corte cost., sent., 24 marzo 2006, n. 118), poichè «il
ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento
indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio
delle funzioni delle regioni e degli enti locali, e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di
propria competenza» (così Corte cost., sent., 16 gennaio 2004,
n. 16).
La qui prevista forma di finanziamento non è, inoltre,
sussumibile neppure nella fattispecie astratta di cui all'art. 119,
quinto comma, della Costituzione, in quanto priva di tutti i
requisiti da codesto ecc.mo Giudice delle leggi richiesti per gli
speciali fondi ivi previsti e per l'esposizione dei quali si rinvia a
quanto già ricordato nel testo del ricorso e alla sentenza n. 16 del
16 gennaio 2004.
La previsione di cui al comma 1082 è, dunque, sotto questo
profilo, lesiva degli artt. 117 e 119 Cost.
È necessario, infine, rilevare un'ulteriore violazione del
dettato costituzionale con riferimento al disposto di cui all'ultimo
periodo del comma 1082. In esso si prevede, infatti, che i limiti di
accesso alle risorse finanziarie siano definiti dal solo CIPE, con
propria delibera. Anche sotto questo profilo la disposizione
normativa è da ritenersi illegittima per violazione del principio di
leale collaborazione, che - come si è prima evidenziato - deve nel
contesto di cui si tratta - porsi a «faro-guida».
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1082, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli articoli 117, 118 e
119 Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3.
7.2. - Per ragioni sistematiche minimali, vale la pena di
trattare delle censure relative al comma 1228 qui impugnato, il quale
stabilisce che: «Per le finalità di sviluppo del settore del turismo
e per il suo posizionamento competitivo quale fattore produttivo di
interesse nazionale, anche in relazione all'esigenza di incentivare
l'adeguamento dell'offerta delle imprese turistico-ricettive la cui
rilevanza economica nazionale necessita di nuovi livelli di servizi
definiti in base a parametri unitari ed omogenei, nonchè al fine di
favorire l'unicità della titolarità tra la proprietà dei beni ad
uso turistico-ricettivo e la relativa attività di gestione, ivi
inclusi i processi di crescita dimensionale nel rispetto del
patrimonio paesaggistico ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, e al fine di promuovere forme di turismo ecocompatibile,
è autorizzata la spesa di 48 milioni di euro per ciascuno degli anni
2007, 2008 e 2009. Per l'applicazione del presente comma il
Presidente del Consiglio dei ministri adotta, entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Provincie autonome di Trento e di Bolzano, un decreto recante
l'individuazione dei criteri, delle procedure e delle modalità di
attuazione.».
Non può esser messo in dubbio il fatto che tale disposizione
esplica i suoi effetti nell'ambito della materia «turismo».
Tale materia non risulta ricompresa nè nell'elenco di materie di
competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, Cost.), nè in
quello di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni; si deve,
pertanto, ritenere che in materia di «turismo» la regione è titolare
di una potestà legislativa esclusiva-residuale ai sensi
dell'art. 117, quarto comma (a conforto di questa tesi si riportano
gli estremi di alcune recentissime pronunce: Corte cost., sent., 10
marzo 2006, n. 90; Corte cost., sent., 5 giugno 2003, n. 197 e Corte
cost., sent., 1° giugno 2006, n. 214).
Tanto chiarito, consegue, de plano l'impossibilità per il
legislatore statale di stabilire, in questa materia, un finanziamento
a destinazione vincolata (quale è quello del comma impugnato, dal
momento che sono dettagliatamente previste le finalità per le quali
devolvere tali risorse), circostanza, questa, che determina la
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione per le
ragioni ripetutamente delineate in questo ricorso.
E a salvare il comma 1228 da una pronuncia di incostituzionalità
non possono bastare i richiami all'«interesse nazionale» e alla
«rilevanza economica nazionale» in esso contenuti, giacchè non sono
sufficienti mere clausole di stile o vuote autoqualificazioni del
legislatore statale a consentire a quest'ultimo di porre nel nulla
l'autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria delle regioni.
Tuttavia, nella denegata ipotesi in cui si considerasse legittimo
l'intervento dello Stato con un finanziamento ad hoc in una materia
di competenza esclusiva-residuale, quale è il «turismo», si censura,
in subordine, la disposizione in esame per violazione del principio
di leale collaborazione. Come una recente pronuncia di questa Corte
ha, infatti, affermato, nell'ambito di materie di competenza
esclusiva regionale, per salvare la norma del legislatore statale da
una dichiarazione di illegittimità costituzionale, è necessario che
in essa si preveda il ricorso a una preventiva intesa tra Stato e
Regioni, non a un mero parere come qui, invece, accade (cfr. Corte
cost., sent., 8 giugno 2005, n. 222).
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1228, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con gli articoli 117, 118, 119
Cost., nonchè, in via subordinata, con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e
11 legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
7.3. - Il comma 853 prevede, invece, che: «Gli interventi del
Fondo di cui all'art. 11, comma 3, del decreto-legge 14 marzo 2005,
n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005,
n. 80, sono disposti sulla base di criteri e modalità fissati con
delibera del CIPE, su proposta del Ministro dello sviluppo economico,
con la quale si provvede in particolare a determinare, in conformità
agli orientamenti comunitari in materia, le tipologie di aiuto
concedibile, le priorità di natura produttiva, i requisiti economici
e finanziari delle imprese da ammettere ai benefici e per l'eventuale
coordinamento delle altre amministrazioni interessate. Per
l'attuazione degli interventi di cui al presente comma il Ministero
dello sviluppo economico può avvalersi, senza oneri aggiuntivi per
il bilancio dello Stato, di Sviluppo Italia S.p.A. I commi 5 e 6
dell'art. 11 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, sono abrogati».
Con questa disposizione il legislatore statale ha previsto che
gli interventi del Fondo per il finanziamento degli interventi
consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il
salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà siano
disposti sulla base di criteri e modalità fissati dal CIPE, con
propria delibera, e che, per la loro attuazione, il Ministro possa
avvalersi della società per azioni Sviluppo Italia.
Tale disciplina non può, innanzitutto, ritenersi
costituzionalmente legittima nella parte in cui attribuisce al CIPE
il compito di fissare «criteri e modalita» degli interventi e di
determinare «le tipologie di aiuto concedibile, le priorità di
natura produttiva, i requisiti economici e finanziari delle imprese
da ammettere ai benefici», e successivamente nella parte in cui
stabilisce che, nell'attuazione degli interventi, il Ministro dello
sviluppo economico possa avvalersi di Sviluppo Italia S.p.A., per
violazione degli artt. 3, 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
La previsione di cui all'impugnato comma 853, infatti, incide
sulla materia «impresa», che non essendo espressamente annoverata
negli elenchi di cui al secondo e terzo comma dell'art. 117, deve
ritenersi di competenza residuale e, dunque, esclusiva regionale ex
art. 117, quarto comma.
Ma, negli ambiti di normale competenza regionale, la possibilità
dello Stato di «chiamare in sussidiarieta» alcune funzioni deve
ritenersi - come codesto ecc.mo Collegio ha ritenuto - rigidamente
limitato. Così, «è ammissibile una deroga al normale riparto di
competenze "solo se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata", e "non risulti affetta da irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita'"», in quanto
«"perchè nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni
amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne
l'esercizio, è necessario che essa innanzitutto rispetti i principi
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nella allocazione
delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio
unitario di tali funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge
detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla
regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto
strettamente indispensabile a tale fine"» (così Corte cost., sent.,
24 giungo 2005, n. 242; Corte cost., sent., 1° ottobre 2003, n. 303 e
Corte cost., sent., 13 gennaio 2004, n. 6).
Tale esigenza di esercizio unitario della competenza non è
prevista nemmeno in accenno nella disposizione in oggetto, non deve
considerarsi esistente nella fattispecie in essa prevista e,
comunque, non è soddisfatta da una disciplina pertinente e logica
con il fine che lo Stato avesse eventualmente preteso di perseguire,
e ciò in violazione pure dell'art. 3 Cost.
Anche nella denegata e non creduta ipotesi, tuttavia, in cui si
dovesse riconoscere la sussistenza della necessità di una disciplina
accentrata nel settore di cui si discute e si volesse ritenere quella
posta con il comma 853 idonea e proporzionata a soddisfare simile
necessità, resterebbe palese la violazione del principio di leale
collaborazione. Come la Corte adita ha in più occasioni chiarito,
infatti, perchè l'esigenza di esercizio unitario che consente di
attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella
legislativa, possa «aspirare a superare il vaglio di
costituzionalita», risulta presupposto imprescindibile la «presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta» (cfr. Corte cost., sent., 24 giungo 2005, n. 242; Corte
cost., sent., 1° ottobre 2003, n. 303).
Nella fattispecie astratta censurata, invece, la regione risulta
totalmente pretermessa dalla programmazione, dalla gestione e
dall'attuazione delle misure ricollegabili ai fondi in essa previsti
da una disciplina a carattere spiccatamente «centralistico».
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 853, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con 3, 117 e 118 Cost.,
nonchè con il principio di leale collaborazione di cui agli articoli
5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
8. - Infine è costituzionalmente illegittima la disposizione
normativa della finanziaria 2007 con la quale si è stabilito che le
Regioni e le Province autonome provvedano, entro il breve termine di
tre mesi, agli adempimenti stabiliti per la conservazione degli
habitat naturali e le zone di protezione speciale, sulla base di
criteri minimi definiti con apposito decreto dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Il comma 1226 prevede, infatti, che: «Al fine di prevenire
ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti
dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive
modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare».
La norma richiamata è costituzionalmente illegittima per
violazione del principio di leale collaborazione.
Giova ricordare qui il disposto di cui al richiamato art. 4 del
d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, come successivamente modificato, e
rubricato «Misure di conservazione». In esso, ai primi due commi, si
prevede che: «Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano assicurano per i proposti siti di importanza comunitaria, le
opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali e
degli habitat di specie, nonchè la perturbazione delle specie per
cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale
perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto
riguarda gli obiettivi del presente regolamento (primo comma). Le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sulla base di
linee guida per la gestione delle aree della rete "Natura 2000", da
adottarsi con decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
adottano per le zone speciali di conservazione, entro sei mesi dalla
loro designazione, le misure di conservazione necessarie che
implicano all'occorrenza appropriati piani di gestione specifici od
integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure
regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle
esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato
A e delle specie di cui all'allegato li presenti nei siti (secondo
comma)». L'art. 6 del medesimo d.P.R. rende applicabile la disciplina
di cui all'art. 4 anche alle zone di protezione speciale incluse
nella rete denominata «Natura 2000» e comprendente le zone previste
dalla Direttiva 79/409/CEE e dall'art. 1, comma 5, della legge 11
febbraio 1992, n. 157.
Con l'entrata in vigore della disciplina impugnata i criteri in
base ai quali regioni e province autonome sono tenute ad agire non
sono più determinati mediante forme collaborative con gli enti
territoriali di cui sopra.
Questi strumenti di dialogo e intesa tra Stato ed enti regionali
sono, tuttavia, assolutamente necessari. Se è ben vero che
l'art. 117, secondo comma, lett. s), annovera tra le materie di
competenza esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», è altrettanto vero che codesta ecc.ma Corte - ci
sia consentito di dire in modo corretto e ragionevole - (a conferma
di una giurisprudenza formatasi anteriormente alla riforma del titolo
V della Costituzione) ha escluso che quella ambientale possa esser
considerata una «materia in senso tecnico» intesa quale sfera di
«competenza statale tale da escludere ogni intervento regionale,
giacchè, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente
con altri interessi e competenze» (cfr. Corte cost., sent., 26 luglio
2002, n. 407; Corte cost., sent., 20 dicembre 2002, n. 536 e Corte
cost., sent., 24 giuno 2003, n. 222).
Se così è, dunque, non può consentirsi allo Stato di imporre
alle regioni, anche nella materia di cui all'impugnato comma 1226,
una disciplina dalla definizione della quale le regioni siano
totalmente pretermesse, in violazione del principio di leale
collaborazione.
Pertanto, si chiede che codesto ecc.mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 853, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 per contrasto con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120, secondo comma, Cost. e
11 legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 251, 389, 565,
610, 611, 626, 635, 653, 721, 722, 730, 796 lett. n) e lett. p) 808,
853, 1082, 1226, 1228, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267, 1290 della legge
27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2006 -
Supplemento ordinario n. 244, per violazione degli artt. 3, 97, 117,
118, 119 e del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120, secondo comma, Cost. e 11 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3.
Padova-Roma, addì 20 febbraio 2007
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Franca Caprioglio - Avv. Andrea
Manzi
07C0294