1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 26-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 244 SENTENZA 5 - 19 maggio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazioni temporanee - Proroga dei termini di scadenza - Impedimento ai proprietari dell'azione in giudizio per le indennita' di espropriazione ed il risarcimento dei danni - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze nn. 223/1983, 67/1959, 91/1963, 216/1990 e 1022 e 530 del 1988) in materia di congruita' dell'indennita' - Insussistenza di compromissione dei diritti del proprietario - Possibilita' di richiedere il giusto indennizzo sin dal momento dell'occupazione del bene - Sussistenza del diritto a richiedere l'immediata liquidazione dell'indennita' di occupazione - Insussistenza di un diritto al risarcimento del danno - Non fondatezza. (D.-L. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, secondo comma, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 47; legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22). (Cost., artt. 24 e 42). (093C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 26-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, secondo
comma, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative ed interventi di carattere
assistenziale ed economico), convertito dalla legge 29 febbraio 1988,
n. 47 e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 (Differimento
di termini previsti da disposizioni legislative), promosso con
ordinanza emessa il 13 febbraio 1992 dal Tribunale di Santa Maria
Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Pascarella Giovanni
ed il Comune di Cervino, iscritta al n. 38 del registro ordinanze
1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Republica n. 7,
prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 21 aprile 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di S. Maria Capua Vetere, con ordinanza 13
febbraio 1992 - emanata nel corso di un giudizio di risarcimento dei
danni, promosso nel 1988 dal proprietario di un immobile assoggettato
nel 1985 ad occupazione d'urgenza (finalizzata all'occupazione di una
strada) per la durata di cinque anni - ha sollevato, in riferimento
agli artt. 24 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del d.-l. 29 dicembre
1987, n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n. 47 e dell'art.
22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 in quanto, "prorogando i
termini di scadenza delle occupazioni temporanee autorizzate ai sensi
dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, non consentono ai
proprietari dei beni occupati, sui quali è stata realizzata l'opera
pubblica, di agire in giudizio per il ristoro dei danni subiti".
Secondo il giudice a quo la scadenza del termine di occupazione
legittima costituisce una condizione dell'azione di risarcimento e,
come tale, deve verificarsi nel corso del giudizio. Per effetto delle
proroghe intervenute, viceversa, il termine di scadenza - determinato
con il decreto che autorizzava l'occupazione in cinque anni
dall'immissione in possesso, avvenuta il 10 aprile 1985 - è stato
prorogato di due anni, ai sensi dell'art. 14 del d.l. 29 dicembre
1987, n. 534, convertito nella legge 29 febbraio 1988, n. 47, e
ancora di altri due anni, ai sensi dell'art. 22 della legge 20 maggio
1991, n. 158. Da qui la rilevanza della questione, in quanto, in
mancanza della declaratoria d'illegittimità costituzionale delle
norme impugnate, la domanda di risarcimento dovrebbe essere
rigettata, persistendo legittimamente l'occupazione sino al 10 aprile
1994.
Il contrasto delle ripetute proroghe dei termini di scadenza delle
occupazioni con gli artt. 24 e 42, terzo comma, della Costituzione è
dedotto in riferimento alla circostanza che il proprietario del bene
occupato può agire in giudizio solo per ottenere l'indennità di
occupazione, la quale non copre l'intera area del pregiudizio
sofferto. Infatti "il titolare del bene occupato, pur avendone perso
la disponibilità per effetto della realizzazione dell'opera
pubblica, nel termine autorizzato continua ad esserne il proprietario
e deve, quindi, sopportare i relativi oneri" e non può agire "per il
ristoro dei danni, benchè la realizzazione dell'opera pubblica abbia
determinato la compressione delle facoltà connesse alla proprietà
del bene occupato".
Le proroghe suddette - secondo il giudice a quo - con la loro
continua reiterazione, pongono in essere un espediente per impedire
al proprietario di ottenere l'indennità di espropriazione prevista
dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non
fondata, tenuto conto che ai proprietari dei beni occupati spetta,
per tutto il periodo di occupazione, la relativa indennità e, al
termine dell'occupazione legittima, essi potranno agire a tutela di
ogni altro loro diritto.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte è chiamata a decidere sulla legittimità
costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del
d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n.
47 e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, i quali hanno
prorogato i termini di scadenza delle occupazioni temporanee
autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.
865.
Secondo il giudice a quo dette proroghe violerebbero gli artt. 24
e 42 della Costituzione, costituendo un espediente per impedire ai
proprietari dei beni occupati di agire in giudizio per ottenere le
indennità di espropriazione ed il risarcimento dei danni per il
protrarsi del termine originariamente stabilito.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, dopo avere statuito
al primo comma che l'occupazione d'urgenza delle aree da espropriare
perde efficacia se non è seguita, nel termine di tre mesi, dalla
emanazione del relativo decreto, stabilì, nel secondo comma, che
"l'occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di
immissione nel possesso".
Tale ultimo termine è stato prorogato una prima volta (di un
anno) dalla legge 29 luglio 1980, n. 385; poi, fino al 31 maggio
1982, dall'art. 1 del d.l. 28 luglio 1981, n. 396, così come conv.
dall'articolo unico della legge 25 settembre 1981, n. 535;
successivamente, fino al 31 dicembre 1982, dall'art. 1 del d.l. 29
maggio 1982, n. 298, conv. nella legge 29 luglio 1982, n. 481, e fino
al 31 dicembre 1983 dall'articolo unico della legge 23 dicembre 1982,
n. 943. Dette proroghe sono successive alla declaratoria
d'illegittimità costituzionale - pronunciata con la sentenza n.
5/1980 - dei criteri di determinazione dell'indennità di
espropriazione delle aree a destinazione edificatoria, stabiliti
dalla legge n. 10 del 1977.
Questa Corte (sent. n. 223/1983) ravvisò uno stretto collegamento
fra quelle proroghe e la normativa dettata dall'art. 1 della legge n.
385 del 1980, dichiarata incostituzionale per violazione degli artt.
42 e 136 della Costituzione, in quanto diretta - tra l'altro - ad
impedire la piena ed immediata operatività della sentenza n. 5/1980.
Fu pronunciata, pertanto, la illegittimità dell'articolo unico della
legge n. 535 del 1981, nonchè quella conseguenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, delle altre su
menzionate norme di proroga, non impugnate dai giudici remittenti.
Nella stessa sentenza n. 223, peraltro, la Corte costituzionale
auspicò un intervento legislativo che desse "una nuova e permanente
disciplina delle indennità per la espropriazione delle aree
edificabili", eliminando l'incertezza circa i possibili costi degli
espropri, rendendoli economicamente ragionevoli, pur nel rispetto
dell'art. 42 della Costituzione. Ciò in conformità del principio
secondo il quale l'indennizzo garantito dalla Costituzione non deve
corrispondere necessariamente al valore reale del bene, ma essere
"congruo" in relazione al contemperamento fra l'"interesse generale"
all'espropriazione e l'interesse del proprietario al giusto ristoro
per il sacrificio del suo diritto (cfr. al riguardo, per la
giurisprudenza più antica le sentenze n. 67/1959 e n. 91/1963 e, per
quella più recente, le sentenze n. 216/1990 e nn. 1022 e 530 del
1988).
3. - La nuova disciplina delle indennità di espropriazione, pur
essendo necessaria ed urgente, ha avuto un iter legislativo
estremamente lento ed è stata attuata solo con la legge 8 agosto
1992, n. 359 (art. 5- bis aggiunto, in sede di conversione, al d.l.
11 luglio 1992, n. 333). Tale ritardo ha esplicato gravi riflessi
sull'attività amministrativa, determinando situazioni di incertezza
e di asseriti inadempimenti e creando un diffuso contenzioso.
Le norme impugnate dai giudici remittenti - così come il
precedente art. 1, comma 5-bis, aggiunto al
d.l. 22 dicembre 1984, n. 901 dalla legge di conversione 1 marzo
1985, n. 42 - sono state emanate (secondo quanto si evince dai lavori
parlamentari) al fine di protrarre la validità delle occupazioni dei
suoli connesse ai procedimenti espropriativi, in attesa che il
Parlamento procedesse all'approvazione della nuova disciplina delle
indennità di esproprio.
A tale scopo, ai sensi dell'anzidetto comma 5-bis, per le
occupazioni di urgenza in corso alla data di entrata in vigore di
quest'ultima, la scadenza del termine quinquennale di cui al secondo
comma dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è stata
prorogata di un anno e la proroga è stata successivamente protratta,
complessivamente, di altri quattro anni dall'art. 14, secondo comma,
del d.l. n. 534 del 1987 e dall'art. 22 della legge 20 maggio 1991,
n. 158.
Trattasi di un periodo di tempo sicuramente lungo, che non ha
consentito la tempestiva liquidazione ed il pagamento delle
indennità di espropriazione, nonchè l'esperibilità delle azioni
per il risarcimento dei danni da occupazione illegittima. Ma tali
ritardi, determinati da riconosciute esigenze obiettive, sorrette da
motivi di pubblico interesse, non possono essere considerati tali da
compromettere i diritti del proprietario con lesione dell'art. 42
della Costituzione.
Va osservato al riguardo che le norme di adozione delle proroghe
in questione sono sorrette da una ratio diversa da quella posta a
fondamento della disciplina dichiarata illegittima con la sentenza n.
223/1983. Quest'ultima normativa era elusiva di una dichiarazione
d'incostituzionalità, mentre la disciplina in esame persegue lo
scopo di dare attuazione all'invito di questa Corte volto a
realizzare la sistemazione della materia in modo conforme ai principi
dalla Corte stessa fissati.
È da rilevare poi, secondo quanto è stato affermato con la
sentenza n. 365/1992, che l'art. 42, terzo comma, della Costituzione,
nello statuire che la proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi
d'interesse generale, "dà fondamento e disciplina, con le relative
implicazioni costituzionali, non soltanto agli atti espropriativi in
senso proprio, ma pure a quelli inerenti all'occupazione del bene,
imponendo un giusto indennizzo anche per la durata di tale
occupazione, che impedisce al proprietario la disponibilità e il
godimento del bene". Tale indennizzo, dopo la declaratoria
d'illegittimità costituzionale - contenuta nella sentenza n.
470/1990 - dell'art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971
(nel testo modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n.
10), può essere, invero, richiesto dall'interessato sin dal momento
dell'occupazione del bene.
Ne deriva che le norme impugnate, pur protraendo la legittimità
delle occupazioni, determinando alcune remore temporali nell'ambito
del procedimento espropriativo, non producono lesione all'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, trovando la loro giustificazione
nella peculiarità della situazione alla quale hanno inteso
provvedere. Ed è inoltre da osservare che alle anzidette remore, che
gravano il proprietario, corrisponde il suo diritto a chiedere
l'immediata liquidazione dell'indennità di occupazione.
La legittimità delle proroghe preclude l'esistenza di un diritto
al risarcimento del danno e la conseguente tutela ex art. 24 della
Costituzione. È pertanto infondata anche la questione di
legittimità costituzionale sollevata in riferimento a tale norma.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, secondo comma, del decreto-legge
29 dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative ed interventi di carattere assistenziale ed economico),
convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47 e dell'art. 22 della
legge 20 maggio 1991, n. 158 (Differimento di termini previsti da
disposizioni legislative), sollevata in riferimento agli artt. 24 e
42 della Costituzione, dal tribunale di Santa Maria Capua Vetere, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0541