1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 602 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 1994
N. 602 Ordinanza emessa il 28 giugno 1994 dalla Corte dei conti, sezioni riunite nel giudizio per parificazione del rendiconto generale dello Stato Bilancio dello Stato - Rendiconto generale dello Stato - Previsione che le anticipazioni concesse dallo Stato all'Amministrazione delle pp.tt. a pareggio dei bilanci fino a tutto l'anno 1993, si intendono a tutti gli effetti quali trasferimenti definitivi - Incidenza negativa della rinuncia a detti crediti sul conto del patrimonio statale senza la necessaria indicazione della copertura finanziaria. Bilancio dello Stato - Rendiconto generale dello Stato - Previsione che il rimborso delle anticipazioni concesse dalla Cassa depositi e prestiti all'Amministrazione delle pp.tt. a pareggio dei bilanci fino a tutto il 1993, e' posto a carico del Ministero del tesoro - Insufficienza della indicazione della relativa copertura mediante le disponibilita' gia' utilizzabili per le anticipazioni finalizzate alla copertura del disavanzo delle pp.tt. (D.L. 1 dicembre 1993, n. 487, art. 7, terzo e quarto comma, convertito in legge 29 gennaio 1994, n. 71). (Cost., art. 81, quarto comma). (094C1106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Uditi nella pubblica udienza del giorno 28 giugno 1994 il relatore
consigliere prof. Manin Carabba ed il pubblico ministero, nella
persona del procuratore generale, dott. Emidio Di Giambattista;
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
RITENUTO IN FATTO
1. - Il rendiconto generale dello Stato, nella sua essenziale
componente del conto del patrimonio, reca, al conto generale n. 2
(crediti e partecipazioni) la partita n. 4047 concernente il credito
del tesoro nei confronti della amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni pari a 27.626,651 miliardi per la quota capitale ed
a 22,604 miliardi per gli interessi; questa partita trova la sua
genesi nelle anticipazioni concesse negli esercizi passati, sino al
31 dicembre 1993, a copertura dei disavanzi di gestione della
amministrazione postale. Quanto alla gestione di bilancio il
rendiconto per l'esercizio 1993 reca la iscrizione, in competenza, al
capitolo 8316 dello stato di previsione del Ministero del tesoro, di
3.466,685 miliardi per "anticipazioni all'amministrazione delle poste
e delle telecomunicazioni a copertura del disavanzo di gestione".
Sullo stesso capitolo il rendiconto registra disponibilità in conto
residui pari a 1.666,534 miliardi, che risultano interamente pagate.
Nello stato di previsione dell'entrata la previsione concernente
il rimborso delle quote di capitale può considerarsi ricompresa,
anche se con una quantificazione genericamente riferita ad una
molteplicità di fonti, entro il capitolo 4555 (quote di capitale
comprese nelle annualità di ammortamento di anticipazioni varie
concesse dal tesoro a ministeri, province, comuni, aziende, società,
enti ed istituti diversi). Una puntuale previsione (sempre
nell'ambito dello stato di previsione dell'entrata) ha ad oggetto, al
capitolo 3231, gli "interessi da corrispondersi dall'amministrazione
delle poste e delle telecomunicazioni sulle anticipazioni concesse
dal Ministero del tesoro per la copertura dei disavanzi di gestione",
per tale voce il rendiconto 1993 registra pagamenti per 22,604
miliardi (a fronte di previsioni definitive di competenza pari a 25
miliardi).
All'interno del conto consuntivo dell'amministrazione delle poste
e delle telecomunicazioni, il conto del patrimonio reca, al conto
generale n. 5 (debiti), la partita n. 23 per un importo di 30.518,977
miliardi, rappresentanti il debito nei confronti del tesoro, e le
partite da 1 a 24 che registrano un debito a fronte di anticipazioni
della Cassa depositi e prestiti a copertura dei disavanzi di gestione
per 572,764 miliardi.
I riscontri effettuati dalla Corte in sede di parificazione
pongono in evidenza che all'importo delle partite del conto n. 5
concernenti il debito dell'amministrazione postale per anticipazioni
della Cassa depositi e prestiti finalizzate alla copertura dei
disavanzi, va aggiunto l'ammontare registrato in entrata dal
rendiconto 1993 dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni (capitolo 610), legato appunto ad anticipazioni
della cassa depositi e prestiti a copertura del disavanzo, per
2.663,771 miliardi.
Appaiono sostanzialmente in linea con le risultanze del rendiconto
sopra esposte, le valutazioni del Tesoro, illustrate in sede di
relazione tecnica al disegno di legge di conversione del d.l. 1
dicembre 1993, n. 487 (atto Senato, XI legislatura, n. 1699).
L'art. 7 del d.l. 1 dicembre 1993, n. 487, convertito nella legge
29 gennaio 1994, n. 71 (senza modificazioni per quanto attiene sia
all'art. 7, sia all'art. 15 in tema di copertura) stabilisce che le
anticipazioni concesse dallo Stato all'amministrazionee postale a
pareggio dei bilanci fino a tutto l'anno 1993 "si intendono a tutti
gli effetti quali trasferimenti definitivi" (terzo comma); e che il
rimborso delle anticipazioni concesse dalla cassa depositi e prestiti
all'amministrazione postale a pareggio dei bilanci fino a tutto
l'anno 1993 "è posto a carico del Ministero del tesoro" (quarto
comma).
Nessuna previsione di copertura è contenuta nel d.l. e nella
legge di conversione per l'art. 7, terzo comma, per quel che riguarda
la trasformazione delle anticipazioni del tesoro in trasferimenti
definitivi.
Il maggior onere derivante dall'art. 7, quarto comma (assunzione
da parte del tesoro dei debiti dell'amministrazione postale nei
confronti della Cassa depositi e prestiti per anticipazioni a
copertura dei disavanzi di gestione) è coperto, dall'art. 15, primo
comma, del medesimo d.l. n. 487/1993, "mediante utilizzo delle
proiezioni" per gli anni 1994, 1995 e 1996, "dello stanziamento
iscritto al capitolo 8316 dello stato di previsione del Ministero del
tesoro per l'anno 1993".
Secondo la relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di
conversione del d.l. n. 487 del 1993 (A.S. XI legislatura n. 1699)
la utilizzazione delle disponibilità destinate per il ripianamento
dei disavanzi della amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, incluse nel bilancio a legislazione vigente per il
1994, si lega ad un piano di risanamento dell'ente "Poste italiane"
le cui linee sono parte integrante della citata relazione tecnica; il
nuovo ente nasca dalla "trasformazione" della amministrazione postale
(art. 1 del d.l. n. 487), ne assorbe le funzioni di servizio
pubblico (art. 2) e diviene "titolare dei rapporti attivi e passivi,
nonchè dei diritti e dei beni" della disciolta amministrazione delle
poste e delle telecomunicazioni.
La relazione tecnica quantifica in 82 miliardi, per il 1994, in 81
miliardi per il 1995 e in 79 miliardi per il 1996, l'onere ricadente
sul tesoro per l'ammortamento della quota capitale e degli interesi
delle anticipazioni concesse alla amministrazione postale dalla cassa
depositi e prestiti.
CONSIDERATO IN DIRITTO
2. - Il collegio delle sezioni riunite di questa Corte ritiene, in
via preliminare, non controversa la propria legittimazione a
sollevare questione di legittimità costituzionale, in relazione ai
precetti posti dall'art. 81 della Costituzione, in sede di giudizio
di parificazione del rendiconto generale dello Stato, così come è
disciplinato dagli articoli 38 e seguenti del testo unico delle leggi
sulla Corte dei conti approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214.
Le motivazioni a sostegno della tesi richiamata sono
persuasivamente poste dalle sentenze della Corte costituzionale n.
165/1963, n. 121/1966 e n. 142 del 1968.
3. - Le ragioni di merito e le considerazioni specifiche in
materia di rilevanza delle questioni di costituzionalità concernenti
l'art. 7, terzo e quarto comma del d.l. 1 dicembre 1993, n. 487,
convertito nella legge 29 gennaio 1994, n. 71, in rapporto al
rendiconto generale dello Stato per l'esercizio 1993, devono essere
esposte distinguendo la diversa portata delle due norme richiamate,
analizzando separatamente il terzo e quarto comma del citato art. 7.
L'art. 7 terzo comma, come si è detto, dispone che "le
anticipazioni concesse dallo Stato all'amministrazione delle poste e
delle telecomunicazioni a pareggio dei bilanci fino a tutto l'anno
1993, si intendono, a tutti gli effetti, quali trasferimenti
definitivi".
La relazione tecnica governativa che accompagna il disegno di
legge di conversione del d.l. n. 487 del 1993 (A.S. XI legislatura,
n. 1699) afferma che "la rinuncia da parte del tesoro ai debiti
pregressi rappresentati dalle anticipazioni fornite
all'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni a copertura
dei disavanzi di gestione non costituisce nuovi oneri per lo Stato in
quanto i debiti sono già presenti nel patrimonio
dell'amministrazione stessa; si tratta, pertanto, di modificare solo
l'appostazione del debitore". Il debito assunto dal Tesoro - con la
trasformazione delle anticipazioni in trasferimenti definitivi - non
costituisce, secondo la relazione tecnica, un nuovo onere dal momento
che era già "iscritto nel conto patrimoniale dell'amministrazione
delle poste e delle telecomunicazioni" e, quindi, concorreva,
comunque, "a formare il debito complessivo dello Stato".
Le motivazioni così svolte dalla relazione tecnica, a sostegno
della mancata copertura dell'art. 7, terzo comma, non appaiono per-
suasive, per le ragioni di seguito schematicamente riportate.
a) In primo luogo le sezioni riunite osservano che il
consolidamento dei conti del bilancio statale, della gestione di
tesoreria e degli altri enti ricompresi entro l'aggregato del
"settore statale" assume un rilievo giuridico, nel sistema normativo
in materia di bilancio (legge 5 agosto 1978, n. 468, modificata dalla
legge 23 agosto 1988, n. 362), in quanto componente essenziale dei
"conti di cassa" esposti annualmente (entro il mese di febbraio di
ogni anno) dal Ministro del tesoro con la relazione sulla stima del
fabbisogno del settore statale presentata al Parlamento, ed
aggiornato trimestralmente (art. 30); in termini di fabbisogno di
cassa del settore statale sono, inoltre, espressi, fra l'altro, gli
obiettivi per il triennio incluso nel bilancio pluriennale fissati
dal documento di programmazione economico-finanziaria (art. 3 della
legge n. 468/1978, modificata dalla legge n. 362/1998); infine i
confini del fabbisogno di cassa del settore statale sono
indirettamente segnati dal "livello massimo del ricorso al mercato
finanziario" determinato dalla legge finanziaria (art. 11 legge n.
468/1978, modificata con legge n. 362/1988).
Resta fermo, per altro, che il Parlamento, con l'approvazione
della legge finanziaria (e dei provvedimenti collegati) e della legge
di bilancio, definisce le grandezze concernenti la gestione del
bilancio dello Stato; così come al bilancio dello Stato, in senso
proprio, continua a far riferimento la costruzione del sistema
decisionale disegnato dalle citate leggi nn. 468 e 362. In altre
parole resta ben chiara la distinzione fra bilancio statale e settore
statale, aggregato quest'ultimo entro il quale sono incluse la
gestione di tesoreria e la gestione di altri enti e di
amministrazioni o aziende autonome. La rinuncia da parte dello Stato
ad un credito nei confronti di altri enti inclusi nel settore statale
ma con contabilità e finanze non ricomprese nel bilancio dello Stato
non può considerarsi compensata all'interno della operazione di
consolidamento dello stesso settore statale, le cui finalità, come
si è posto in rilievo, si legano ai conti di cassa ed alla
definizione degli obiettivi programmatici, ma non cancellano la
necessaria distinzione fra bilancio e rendiconto dello Stato, da un
lato, e, dall'altro, risultati di cassa del più ampio aggregato
incluso entro la nozione di settore statale. Nel caso in esame,
inoltre, la distinzione è ancor più necessaria, dal momento che,
per effetto dello stesso d.l. n. 487/1993 (entro il quale si colloca
l'art. 7, terzo comma, ora in esame), l'amministrazione delle poste e
telecomunicazioni è trasformata in ente pubblico economico; e quindi
esce dallo stesso aggregato del "settore statale" per restare inclusa
entro la più ampia nozione di settore pubblico. Ed è evidente che
le operazioni di consolidamento del più vasto aggregato del settore
pubblico hanno valore di verifica degli obiettivi posti dal documento
di programmazione economico-finanziaria e di conoscenza degli
andamenti complessivi di finanza pubblica; ma certamente si tratta di
operazioni descrittive che non conducono alla irrilevanza dei
rapporti e dei flussi che legano la gestione del bilancio dello Stato
e le risultanze del rendiconto generale dello Stato con le gestioni e
le risultanze a consuntivo delle gestioni degli altri enti inclusi
nel settore pubblico.
Altre considerazioni riguardano la specifica natura della
operazione di rinuncia al credito del tesoro compiuta con l'art. 7,
terzo comma, in quanto legata al ripianamento di perdite relative ad
esercizi pregressi nella gestione della amministrazione postale.
Il ripianamento dei deficit pregressi ha già esplicato i suoi
effetti in termini di cassa attraverso le anticipazioni erogate dal
tesoro. In questo senso, dal punto di vista dell'impatto
macroeconomico, l'operazione di consolidamento, con la trasformazione
delle anticipazioni del tesoro in contribuzioni definitive, è
neutrale. Ma resta un effetto profondo sul conto del patrimonio dello
Stato che vede cancellata una partita di credito molto rilevante.
Simili operazioni, pur non aumentando il fabbisogno di cassa,
determinano la crescita dello stock del debito pubblico a carico
della gestione del bilancio statale.
b) Per le considerazioni sopra esposte la Corte ritiene evidente
la incidenza della norma recata dall'art. 7, terzo comma, del d.l.
n. 487/1993, convertito in legge n. 71/1994, sul conto del
patrimonio; risulta posta nel nulla la partita n. 4047 del conto
generale n. 2 del conto del patrimonio dello Stato.
Il Collegio di queste sezioni riunite ritiene che lo squilibrio
che viene a determinarsi, attraverso la disposizione dell'art. 7,
terzo comma del d.l. n. 487/1993, nel conto del patrimonio dello
Stato, costituisca un nuovo onere che avrebbe dovuto essere coperto
da una specifica norma. Il fatto che l'art. 15 del d.l. n. 487 non
rechi alcuna previsione di copertura per quanto attiene all'onere
conseguente alla norma dell'art. 7, terzo comma, dà luogo alla
valutazione in virtù della quale non è manifestamente infondato il
dubbio di costituzionalità del citato art. 7, terzo comma, in
relazione al precetto dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Nel sistema delineato dall'art. 22 della legge n. 468/1978 il
conto generale del patrimonio costituisce parte integrante del
rendiconto generale dello Stato. Questa Corte dei conti ha
ripetutamente sottolineato la essenziale importanza del conto del
patrimonio che integra le risultanze della contabilità finanziaria
(conto del bilancio). Solo attraverso una valutazione integrata delle
risultanze del conto del bilancio e del conto del patrimonio è
possibile conseguire un giudizio significativo della gestione
complessiva della finanza dello Stato.
Sembra indubbio, alla luce delle considerazioni sopra enunciate,
che la rottura degli equilibri e il peggioramento del conto del
patrimonio dello Stato, siano fenomeni tali da poter concretare nuovi
e maggiori oneri, per i quali, ai sensi dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, è necessario che la legge indichi i mezzi per
farvi fronte.
c) Per quanto attiene al conto del bilancio viene meno, senza
dubbio, l'entrata per gli interessi da corrispondersi da parte della
amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni al tesoro
(capitolo 3231 dello stato di previsione dell'entrata).
Per questi motivi le sezioni riunite ritengono non manifestamente
infondata la questione della non conformità dell'art. 7, terzo
comma, del d.l. n. 487/1993, per il quale non è prevista alcuna
forma di copertura (nemmeno per le minori entrate conseguenti al
venir meno della voce attiva "interessi" già contabilizzata in
bilancio), all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
4. - L'art. 7, quarto comma del d.l. 1 dicembre 1993, n. 487,
convertito nella legge 29 gennaio 1994, n. 71, dispone che "il
rimborso delle anticipazioni concesse dalla Cassa depositi e prestiti
all'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni a pareggio
dei bilanci fino a tutto l'anno 1993, è posto a carico del Ministero
del tesoro".
L'art. 15, primo comma, dello stesso d.l. n. 487 prevede la
copertura dei relativi oneri; la relazione tecnica che accompagna il
disegno di legge di conversione consente di precisare che la
copertura prevista specificamente per l'ammortamento del debito
assunto dal Tesoro (in conseguenza appunto dell'art. 7, quarto comma)
si articola in annualità pari rispettivamente a 82, 81 e 79 miliardi
per gli esercizi 1994, 1995 e 1996.
L'intero meccanismo di copertura degli oneri discendenti dal d.l.
n. 487/1993, convertito nella legge n. 71/1994 (recato dall'art. 15
del citato provvedimento) si basa sulla utilizzazione, disposta con
la legge di bilancio per il 1994 (legge 24 dicembre 1993, n. 539),
delle disponibilità già utilizzabili per le anticipazioni
finalizzate alla copertura del disavanzo dell'amministrazione delle
poste e delle telecomunicazioni. La congruità delle quantificazioni
poste a base della stima degli oneri e per la misura delle coperture
si lega alla attuazione del piano di risanamento inserito nella
relazione tecnica, che ha ad oggetto la futura gestione del nuovo
ente "Poste italiane".
Sulla congruità e razionalità del meccanismo di copertura così
configurato le sezioni riunite della Corte riferiscono al Parlamento
nella diversa sede della relazione quadrimestrale sulla legislazione
di spesa ex, art. 11-ter, sesto comma della legge n. 468/1978, come
modificata dalla legge n. 362/1988.
In sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale dello
Stato le sezioni riunite hanno ritenuto dubbia la ragionevolezza
della copertura limitatamente a quella parte del primo comma
dell'art. 15 del decreto-legge n. 487 riferibile al disposto
dell'art. 7, quarto comma.
Non sembra dubbio, sulla base delle argomentazioni già svolte a
proposito dell'art. 7, terzo comma, che la disposizione dell'art. 7,
quarto comma incida sul conto del patrimonio dello Stato attribuendo
al tesoro oneri in precedenza ricadenti sull'amministrazione postale
per il rimborso delle anticipazioni concesse dalla Cassa depositi e
prestiti. Correttamente, del resto, in questa ipotesi, la legge si
dà carico di formulare una norma di copertura.
L'onere per la copertura dei disavanzi pregressi
dell'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, che viene
definitivamente assunto dal tesoro, ha certamente natura di onere non
comprimibile, assimilabile, per quanto attiene alle modalità di
copertura, alle spese obbligatorie; la forma di copertura prevista -
in annualità ricavate all'interno delle risorse di bilancio in
precedenza destinate alle anticipazioni all'amministrazione postale
(secondo il piano esposto dalla relazione tecnica al disegno di legge
di conversione del decreto-legge n. 487) - appare in contrasto con il
disposto dell'art. 11-ter, primo comma, lettera c) della legge n.
468/1978, come modificata dalla legge n. 362/1988; norma,
quest'ultima, i cui precetti possono essere considerati, sulla base
di un prudente apprezzamento delle concrete fattispecie, come
integrativi dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Il ripianamento di deficit pregressi posto a carico di futuri
esercizi aumenta la quota di oneri non comprimibili e, quindi,
accresce la rigidità del bilancio. Diviene maggiore, così, il
rischio che, in via generale, deriva dal restringersi dei margini di
copertura per gli esercizi successivi al primo desumibili dal
prospetto di copertura che costituisce parte integrante della legge
finanziaria per il 1994 (legge 24 dicembre 1993, n. 538).
Per questi motivi le sezioni unite ritengono non manifestamente
infondata la questione della non conformità della copertura
dell'art. 7, quarto comma, del decreto-legge n. 487, così come
disposta dall'art. 15, primo comma, dello stesso decreto-legge,
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
5. - La serietà del problema che verrebbe a determinarsi nel caso
dieventuale dichiarazione della illegittimità costituzionale delle
norme sottoposte al giudizio della Corte costituzionale, è ben
presente al collegio di queste sezioni riunite. È opportuno porre in
evidenza, quindi, che, secondo la Corte dei conti, resta ampia la
sfera di discrezionalità del legislatore che può graduare nel tempo
e differenziare la gamma degli strumenti volti a recuperare gli
equilibri della gestione. In particolare, per quanto attiene ai
disavanzi pregressi dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, potrebbe essere valutata la possibilità di
includere, il recupero dei disavanzi pregressi nell'ambito dei
contenuti del "contratto di programma" disciplinato dall'art. 8 del
decreto-legge n. 487/1993, convertito nella legge n. 71/1994; tenendo
presente, in particolare, come posto in evidenza dal servizio
bilancio della Camera dei deputati (Camera dei deputati, servizio
bilancio dello Stato, verifica delle quantificazioni, A.S. n. 1699;
A.C. n. 3521, doc. n. 137, 24 gennaio 1994), che la relazione tecnica
non quantifica il maggior gettito per la devoluzione allo Stato dei
canoni di concessione dei servizi telegrafici, di radiodiffusione ad
uso pubblico, e dei servizi radioelettrici ad uso privato, disposta
dall'art. 15, quarto comma, del medesimo decreto-legge n. 487/1993.
6. - Deve essere, conclusivamente, valutata la questione della
rilevanza delle questioni di costituzionalità sollevate con la
presente ordinanza, in rapporto alla natura ed ai limiti della
deliberazione di parificazione, disciplinata dagli articoli da 38 a
43 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con
r.d. n. 1214/1934.
È necessario, dunque, partire dalle motivazioni della sentenza 30
dicembre 1968, n. 142 della Corte costituzionale che ha ad oggetto
questioni di costituzionalità sollevate dalla Corte dei conti in
sede di giudizio di parificazione, concernenti la conformità di
alcune leggi sostanziali di spesa, presupposto di capitoli di
bilancio, in rapporto al precetto dell'art. 81, quarto comma.
La citata sentenza n. 142 del 1968 ha affermato la
inammissibilità "per manifesta rilevanza" delle questioni sollevate
dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione (ordinanza
delle sezioni riunite 25 luglio 1967, in occasione della
deliberazione sul rendiconto generale dello Stato per il 1966) sulla
base delle argomentazioni di seguito schematicamente richiamate.
In primo luogo la Corte costituzionale ha affermato che oggetto
del giudizio di parificazione "sono i modi e la misura in cui le
previsioni del bilancio sono state adempiute, i limiti in esso
prestabiliti rispettati nel corso dell'esercizio", i cui risultati
sono esposti nel rendiconto.
In secondo luogo la citata sentenza afferma che "all'atto di
procedere alla parificazione la Corte dei conti non applica le leggi
sostanziali di spesa, riflettentisi nei capitoli del bilancio di
previsione, e neppure applica la legge di approvazione del bilancio.
Le prime, al pari di quest'ultima, essa ha già applicato, in
corso d'esercizio, operando il riscontro di legittimità sui singoli
atti soggetti al suo controllo. Nè il giudizio di parificazione
implica revisione e possibile riforma dei risultati, ormai acquisiti,
del riscontro effettuato".
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale
sollevata con la presente ordinanza deve essere valutata, secondo il
collegio di queste sezioni riunite, sulla base di due diversi ordini
di argomentazioni: la diversità della fattispecie oggetto del
giudizio di parificazione del rendiconto 1993 rispetto al quelle
poste nella stesa sede con riguardo all'esercizio 1966; il diverso
contesto legislativo entro il quale si pone il giudizio di
parificazione offerto dalla disciplina del bilancio dettata dalla
legge 5 agosto 1978, n. 468, modificata dalla legge 23 agosto 1988,
n. 362 nonchè dalla nuova disciplina del controllo della Corte dei
conti dettata dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Con l'ordinanza delle sezioni riunite 25 luglio 1967, la Corte dei
conti, muovendo dall'esame delle risultanze del rendiconto
concernenti alcuni capitoli di spesa, sollevava questioni di
legittimità costituzionale delle disposizioni legislative che
offrivano la base sostanziale per tali autorizzazioni di spesa;
disposizioni che - affermava la citata ordinanza - "pur comportando
oneri a carico del bilancio dello Stato, non recano indicazioni
alcuna dei mezzi per farvi fronte e, pertanto, appaiono in contrasto
con il precetto del quarto comma dell'art. 81 della Costituzione".
Con la presente ordinanza la Corte dei conti pone in rilievo il
diverso fenomeno di disposizioni legislative (quelle appunto recate
dall'art. 7, terzo e quarto comma, del decreto-legge n. 487/1993) che
direttamente incidono sul conto del patrimonio dello Stato
alterandone le risultanze e modificandone, in senso peggiorativo, gli
equilibri.
Quanto al secondo ordine di argomentazioni è da osservare -
secondo le sezioni riunite - che il giudizio di parificazione del
rendiconto generale dello Stato, conserva il contenuto originario di
riscontro e verifica delle risultanze del rendiconto, con i vincoli
ed i limiti posti dalla legge di bilancio. Ma questo raffronto assume
più ampli contenuti nel quadro del procedimento di bilancio
disciplinato dalle leggi n. 468 e n. 362 che costruiscono - come ha
chiarito la sentenza n. 4 del 1994 della Corte costituzionale - la
decisione di bilancio come articolata nei diversi momenti della legge
finanziaria, dei provvedimenti collegati e della legge di bilancio in
senso proprio. La stessa sentenza n. 4 afferma la rilevanza del
"legame genetico, strutturale e funzionale" che lega i diversi
momenti e fasi del processo di bilancio.
Le sezioni riunite, nell'esperienza compiuta con i giudizi di
parificazione nell'ambito della nuova disciplina del bilancio,
ritengono quale contenuto essenziale della deliberazione e della
relazione sul rendiconto generale dello Stato la verifica del
rispetto, nelle risultanze della gestione, dei vincoli posti dalla
legge finanziaria; in primo luogo del saldo netto da finanziarie e
del limite massimo del ricorso al mercato. Le valutazioni oggetto
della deliberazione sul rendiconto prendono, di conseguenza,
necessariamente, in considerazione gli equilibri complessivi della
gestione, quali sono espressi dal conto del bilancio e dal conto del
patrimonio; equilibri da porre in relazione al sistema dei vincoli e
limiti posti dalla legge finanziaria.
Non sembra dubbio, alla luce della considerazioni sopra esposte,
che la valutazione sulla non manifesta infondatezza di disposizioni
legislative che (come accade per l'art. 7, terzo e quarto comma, del
decreto-legge n. 487/1993) incidono direttamente ed alterano gli
equilibri del rendiconto generale dello Stato, appaia sicuramente fra
quelle necessarie ai fini del giudizio di parificazione; per questo
sussiste la rilevanza della questione sollevata con la presente
ordinanza.
Quanto ai rapporti con il controllo precedentemente svolto dalla
Corte dei conti nelle sedi proprie per l'esame della legittimità dei
singoli atti è, in primo luogo, da osservare che, nel corso del
1993, non sono stati sottoposti al controllo atti concernenti la
concessione di anticipazioni del Tesoro o della Cassa depositi e
prestiti all'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni.
Il giudizio di parificazione del rendiconto dello Stato per
l'esercizio 1993 costituisce, dunque, la prima occasione utile, per
la Corte dei conti, di esame dei problemi concernenti i disavanzi
pregressi dell'amministrazione postale; tale esame sarà, inoltre,
reso più complesso e, comunque, diversamente costruito, in futuro, a
causa della trasformazione dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni in ente "Poste italiane", già operante in questo
esercizio 1994.
Si può osservare, infine, che, nel sistema disegnato dalla
riforma dei controlli della Corte dei conti (legge 14 gennaio 1994,
n. 20) viene meno il controllo preventivo o successivo di
legittimità su tutti gli atti che dispongono pagamenti dello Stato.
Il momento di chiusura del riscontro contabile, che pure resta una
delle componenti del giudizio di parificazione, è offerto, nel nuovo
sistema, dalla verifica, tuttora onnicomprensiva, dei documenti
consuntivi di tutti i pagamenti della gestione statale, quali sono
recati dalle contabilità mensili di tesoreria, dai ruoli di spesa
fissa, dal debito vitalizio. Ma queste attività di verifica e di
riscontro lasciano impregiudicato un più ampio spazio di valutazione
della legittimità dei presupposti della spesa che trova espressione
fra l'altro, nella fase, per sua natura conclusiva, della
deliberazione delle sezioni riunite sul rendiconto generale dello
Stato.
Per i suesposti motivi la questione di costituzionalità sopra
esaminata è, ad avviso delle sezioni riunite, rilevante e non
manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 38, 39, 40, 41, 42 e 43 del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214;
Visto l'art. 134 della Costituzione;
Visti l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
La Corte dei conti a sezioni riunite in sede giurisdizionale
Ordina che, sospeso il giudizio in corso sul rendiconto generale
dello Stato per l'esercizio 1993, per la parte attinente ai risultati
della gestione del capitolo 8316 del conto consuntivo del Ministero
del tesoro, sul conto consuntivo (conto del bilancio e conto del
patrimonio) della ex amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, della partita n. 4047 (crediti) del conto generale
n. 2 del conto del patrimonio dello Stato, vengano trasmessi gli atti
alla Corte costituzionale, per l'esame della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo e quarto comma, del
d.l. 1 dicembre 1993, n. 487, convertito nella legge 29 gennaio
1994, n. 71, in relazione all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione;
che, a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro
del tesoro e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così disposto in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 giugno
1994.
Il presidente: CARBONE
Depositata in segreteria il 2 agosto 1994.
Il segretario: SFORZA

94C1106