1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1989
N. 115 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1989 dal pretore di Torino nel procedimento civile vertente tra Felisio Carlo e l'I.N.P.S. Sanzioni amministrative - Ordinanza ingiunzione dell'I.N.P.S. per omissioni contributive - Indicazione, nella stessa ordinanza, del termine entro cui, a pena di decadenza, va proposta opposizione davanti al pretore - Mancata previsione - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto all'ipotesi analoga del decreto ingiuntivo che deve contenere (art. 641 del c.p.c.) l'indicazione del termine per l'opposizione - Violazione del diritto di difesa nonche' del principio di imparzialita' della p.a. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 18 e 35). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (090C0281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-1990)

IL PRETORE
Letti gli atti, pronuncia la seguente ordinanza di rimessione
degli atti alla Corte costituzionale.
1. - Con ricorso depositato in data 11 settembre 1989 il signor
Felisio Carlo proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione
n. 2944 emessa il 26 giugno 1989 dal dirigente della sede I.N.P.S. di
Torino, a titolo di sanzione amministrativa derivante da omissione
contributiva.
In giudizio si costituiva l'I.N.P.S., il quale eccepiva
preliminarmente l'inammissibilità dell'opposizione, in quanto
tardivamente proposta, oltre il termine di cui all'art. 22, primo
comma, richiamato dall'art. 35, quarto comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689.
Il pretore procedeva allora all'interrogatorio del ricorrente, il
quale faceva presente di ignorare a suo tempo che il termine per
proporre opposizione fosse di trenta giorni e, inoltre, di avere
avuto una erronea informazione dalla sede I.N.P.S. di Torino,
appositamente consultata sul punto.
All'esito di ciò e constatato che l'ordinanza ingiunzione opposta
conteneva unicamente l'indicazione del termine di trenta giorni,
decorrenti dalla notifica, per il pagamento e non invece
l'indicazione del termine per proporre opposizione, la difesa di
parte attrice rassegnava le seguenti conclusioni:
1) in via principale, dichiarare la nullità dell'ordinanza
ingiunzione opposta per l'inesistenza di un elemento essenziale e
cioè per la mancata indicazione del termine entro cui deve essere
proposta, a pena di decadenza, l'opposizione; il tutto anche tenuto
conto di quanto previsto dall'ultimo comma, art. 47 del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639, relativo all'obbligo dell'I.N.P.S. di indicare,
oltre all'organo di fronte a cui presentare il ricorso, anche il
termine di proposizione dello stesso;
2) in via subordinata rimettersi gli atti alla Corte
costituzionale, dovendosi dubitare della legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 18 e 35 della legge 24 novembre
1981, n. 689, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, secondo
comma, 97, primo comma, della Costituzione.
La difesa dell'Istituto convenuto ribadiva per contro la propria
eccezione preliminare di inammissibilità della domanda; chiedeva
rigettarsi la domanda di nullità; si rimetteva alla decisione del
pretore, quanto alla prospettata questione di illegittimità
costituzionale.
2. - In ordine a tali contrapposte posizioni delle parti il
pretore osserva quanto segue.
La richiesta avanzata in via preliminare da parte attrice relativa
alla nullità dell'ordinanza ingiunzione opposta, è infondata.
La validità di un atto amministrativo, dipende, invero,
unicamente dalla presenza dei requisiti specifici ai quali
l'ordinamento la subordina.
Un atto può pertanto ritenersi valido se è venuto in essere nel
rispetto delle norme giuridiche da osservare per la sua emanazione.
Tale situazione si è verificata nel caso di specie, posto che
l'art. 18 della legge n. 689/1981, mentre prescrive il termine entro
cui deve essere effettuato il pagamento dovuto e l'ufficio di fronte
al quale effettuarlo (requisiti, questi, indispensabili dell'atto, il
difetto dei quali determina l'invalidità dello stesso), non
prescrive invece come elemento essenziale del provvedimento
l'indicazione del termine utile per proporre opposizione.
Nè risulta applicabile alla fattispecie l'ultimo comma dell'art.
47 del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, come ritenuto da parte attrice.
Tale disposizione concerne infatti esclusivamente gli atti relativi a
prestazioni previdenziali di invalidità, vecchiaia, ecc., e non è
operante in materia di ordinanza ingiunzione.
3. - La difesa di parte attrice, prospetta, in subordine,
questione di legittimità costituzionale, dell'art. 18 (richiamato
dall'art. 35) legge citata, in riferimento agli artt. 3, primo comma,
24, secondo comma, 97, primo comma, della Costituzione, nella parte
in cui non prevede l'obbligo di indicare direttamente nell'ordinanza
ingiungione il termine entro cui deve essere proposta opposizione, in
difetto della quale il provvedimento diventerà definitivo e
costituirà titolo esecutivo.
La questione prospettata appare sicuramente rilevante rispetto al
presente giudizio.
Ove infatti la predetta norma dovesse risultare costituzionalmente
illegittima nella parte in cui non contempla la menzionata
indicazione, se ne avrebbe nella specie l'invalidità dell'ordinanza
oggetto di causa, invalidità suscettibile di essere dichiarata dal
giudice in ogni tempo e, quindi, indipendentemente dal rispetto del
termine di cui all'art. 22 (richiamato dall'art. 35) della legge
della n. 689/1981.
In altri termini, la prospettata questione di illegittimità
costituzionale coinvolge norma (art. 18, richiamato dall'art. 35)
destinata ad essere presa in considerazione dal giudice per
paralizzare l'eccezione di inammissibilità proposta dalla parte
convenuta.
La questione, nei termini in cui è stata posta, appare inoltre
non manifestamente infondata.
4. - La mancata previsione nell'art. 18 dell'obbligo di indicare
il termine utile per proporre opposizione, appare infatti in
contrasto con le esigenze di difesa e garanzia per il cittadino,
sancite dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione.
Secondo l'insegnamento offerto dalla stessa Corte costituzionale
(cfr. sentenze nn. 32 e 189 del 1974) la garanzia prevista da tale
disposizione costituzionale riguarda non solo le attività esplicate
all'interno del procedimento giurisdizionale, ma anche i momenti
antecedenti il giudizio, come ad es. i procedimenti amministrativi,
che, attraverso preclusioni, decadenze ecc., sono destinati ad avere
una concreta incidenza a livello processuale.
Orbene, la mancata previsione del termine entro il quale, a pena
di decadenza, il giudizio deve essere promosso, costituisce
sicuramente menomazione delle potestà difensive del cittadino, non
avvisato delle conseguenze della sua inerzia e cioè del fatto che,
ove tale inerzia si protragga oltre un certo lasso di tempo, l'atto
amministrativo sanzionatorio diventerà definitivo.
Nè giova obiettare che il diritto di difesa è già garantito
nella fase anteriore alla pronuncia dell'ordinanza-ingiunzione, così
come previsto dall'art. 18, primo comma, della legge citata.
Un conto infatti è dare al cittadino la facoltà di inoltrare
proprie osservazioni e istanze prima della pronuncia (meramente
eventuale) del provvedimento amministrativo, altro - ed assai più
pregnante - è consentirgli di opporsi al provvedimento pronunciato,
impedendo così che il medesimo divenga definitivo.
E tale facoltà in tanto può dirsi effettivamente garantita in
quanto il cittadino sia reso edotto dei mezzi che la legge pone a sua
disposizione per la difesa dei suoi diritti...
A ciò aggiungasi che la legge (art. 22, quarto comma, della legge
n. 689/1981, da ritenersi applicabile anche in materia di opposizione
previdenziale ex art. 35 della legge citata) consente esplicitamente
all'ingiunto di proporre opposizione personalmente, senza avvalersi
cioè dell'assistenza e rappresentanza di un difensore tecnico. In
tale prospettiva devono sicuramente essere portate a sua diretta
conoscenza, con l'ordinanza, le facoltà che la legge gli riconosce a
tutela dei suoi diritti; e ciò per consentirgli l'eventuale
esercizio in proprio del diritto di azione.
5. - Appare inoltre violato l'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
In proposito va segnalato che l'art. 641 del c.p.c. stabilisce che
nel decreto ingiuntivo debba essere indicato il termine entro cui il
debitore ha facoltà di proporre opposizione, e la medesima
disciplina è prevista dall'art. 460 nuovo c.p.p. (così come, nel
vecchio, dall'art. 507 del c.p.p.).
Trattasi di procedimenti che si svolgono senza contraddittorio e
che sfociano in un provvedimento pronunciato inaudita altera parte.
Tutto ciò non stride con i principi generali dell'ordinamento
giuridico (e segnatamente del diritto di difesa come previsto e
disciplinato dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione), in
quanto la parte ingiunta può - entro il termine perentorio previsto
dalla legge - instaurare, con il giudizio di opposizione, il c.d.
contraddittorio differito. La parte ha quindi la possibilità di
scegliere se accettare o meno la condanna, così supplendo, con la
sua eventuale acquiescenza, al difetto di contraddittorio nella fase
della pronuncia del provvedimento.
Stante la singolarità di tali procedimenti, la legge ha previsto
come necessario che la parte colpita dal provvedimento stesso sia
informata, oltre che della possibilità di instaurare tale differito
contraddittorio, anche del termine perentorio entro cui l'iniziativa
processuale dovrà estrinsecarsi.
Orbene, nel caso contemplato dall'art. 18 della legge citata tale
previsione non sussiste, nonostante che l'ingiunzione provenga non da
un organo super partes, come nell'ipotesi del decreto ingiuntivo,
bensì dalla stessa pars (e cioè dal creditore o presunto tale); e
nonostante che il procedimento amministrativo conduca, in caso di
inerzia, ad un risultato del tutto identico (cfr. art. 474 del c.p.c.
e art. 18, sesto comma, della legge n. 689/1981) a quello che, nelle
stesse condizioni di inerzia, è correlato al decreto ingiuntivo:
alla formazione cioè di un titolo esecutivo.
Si evidenzia in tal modo una disparità di trattamento di
situazioni analoghe, del tutto irragionevole, giacchè non fondata
sull'esistenza di circostanze difersificate, suscettibili di diversa
regolamentazione.
A ciò aggiungasi che lo scopo del legislatore nella disciplina
dell'ordinanza-ingiunzione è (parimenti a quanto avviene per il
decreto ingiuntivo e per il decreto penale di condanna) quello di
apprestare uno strumento celere e spedito, per l'accertamento delle
posizioni giuridiche, senza con questo menomare il diritto di difesa
dei cittadini ed anzi rimettendo ala loro scelta l'esercizio del
diritto medesimo.
Se questo è, come è, lo scopo del legislatore, la disciplina in
oggetto (art. 18 della legge citata) appare incongrua e la diversità
di trattamento con discipline analoghe risulta tale da violare quel
"canone di coerenza" tra le parti fondamentali di cui si compone
l'ordinamento giuridico, canone costituente "l'espressione del
principio di eguaglianza di trattamento tra eguali posizioni sancito
dall'art. 3" (così Corte costituzionale, sentenza 30 novembre 1982,
n. 204, par. 11.1).
6. - Appare infine violato, con la regolamentazione in oggetto,
l'art. 97, primo comma, della Costituzione, relativamente al
principio di imparzialità della pubblica amministrazione.
Nel caso di specie, infatti, l'ingiunzione proviene da un
creditore che ha anche la veste di ente pubblico.
Come tale, deve attenersi, nei rapporti con i cittadini, a
principi di imparzialità. Deve cioè rendere edotti i destinatari
dei suoi provvedimenti delle facoltà che ai medesimi competono sul
piano della tutela dei diritti; come del resto previsto, sia pure in
altra materia, dall'art. 47, ultimo comma, della legge n. 639/1970.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Vista l'istanza formulata dalla difesa di parte attrice;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 18 e
35 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non
esige, quale requisito indispensabile dell'ordinanza-ingiunzione,
l'indicazione del termine entro cui a pena di decadenza va proposta
opposizione davanti il pretore; e ciò in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè di comunicarla ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina alla cancelleria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni.
Torino, addì 7 dicembre 1989
Il pretore: (firma illeggibile)
90C0281