1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 109 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 maggio 2022
Ordinanza del 27 maggio 2022 della Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale regionale per la Toscana nel giudizio di responsabilita' a carico di D. R.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine della pubblica amministrazione - Ipotesi di estinzione del reato - Previsione che il procuratore regionale presso la Corte dei conti possa promuovere entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilita' per danno erariale solo nei confronti del condannato - Conseguentemente mancata previsione che il medesimo promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento anche nel caso di sentenza di estinzione del reato - In via conseguenziale, omessa previsione che la sentenza di estinzione del reato, oltre alla sentenza irrevocabile di condanna, pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonche' degli organismi e degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle stesse, sia comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti, affinche' promuova l'eventuale procedimento di responsabilita' per danno erariale nei confronti del condannato. - Legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), art. 7, comma 1; in via conseguenziale, decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), art. 51, comma 7. (22C00176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2022)

LA CORTE DEI CONTI
sezione giurisdizionale regionale per la Toscana

Composta dai magistrati:
Andrea Luberti - Presidente (f.f.) Relatore;
Giuseppe Di Pietro - Consigliere;
Khelena Nikifarava - Referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità, iscritto al numero 62377 del registro di segreteria
promosso dal Procuratore regionale della Corte dei conti nei
confronti di D , R nato a
( ) in data , residente in ( ) -
località , alla
via ;
Rappresentato e difeso dagli avvocati Tiziana Citernesi
(avvtizianaciternesi@cnfpec.it) e Alessandro Formica
(alessandro.formica@avvocatiperugiapec.it), ed elettivamente
domiciliato presso lo studio della prima, sito in Sansepolcro (AR),
alla via dei Lorena, 27.
Visto il decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (codice di
giustizia contabile);
Esaminato l'atto di citazione, i documenti allegati, le memorie
difensive e tutti gli atti e documenti della causa;
Udito, nell'udienza da remoto, svolta nella data del 10 marzo
2022, in base a quanta prevista dall'art. 85, commi 1 e 5, del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile
2020, n. 27 (i cui termini sono stati ulteriormente premiati
dall'art. 16, comma 7, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228,
convertito dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15), il presidente
facente funzioni nonchè relatore, Andrea Luberti, il pubblico
ministero, in persona del viceprocuratore generale Roberto
D'Alessandro e, per i convenuti, l'avvocato Alessandro Formica.

Ritenuto in fatto

Con atto di citazione regolarmente depositato e notificato la
Procura regionale della Corte dei conti ha convenuto in giudizio il
soggetto in epigrafe al fine di sentirlo condannare al risarcimento
per euro 35.256,00 in favore dell'ANAS società per azioni (di
seguito anche: ANAS).
Il danno erariale ipotizzato discende dalla condotta criminosa
ascritta all'interessato nella sua qualità di dipendente dell'ANAS,
ravvisatile essenzialmente nell'appropriazione di beni della stessa
ANAS ovvero nella loro illecita utilizzazione. In punto di fatto, la
procura erariale ha, in particolare, esposto quanto di seguito
riassunto:
- a seguito di indagini, era emerso che il convenuto aveva
ripetutamente utilizzato veicoli di proprietà pubblica, di cui aveva
la disponibilità per ragioni di servizio, per finalità personali,
nel periodo dal al ;
- con sentenza del 27 settembre 2016, n. 243, la Corte dei
conti, Sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, aveva
pertanto condannato il medesimo al risarcimento del danno, in favore
dell'ANAS, per euro 19.785,49;
- il risarcimento erogato in tale sede era comprensivo delle
poste di euro 1.557,49 (in relazione all'illecito utilizzo di
carburante): di euro 600,00 (a titolo di spese di manutenzione dei
mezzi); di euro 17.628,00 (in ragione delle retribuzioni
indebitamente percepite);
- parallelamente, era stato instaurato un procedimento penale,
relativo all'imputazione per il reato di cui all'art. 310, comma 2,
del codice penale (peculato d'uso);
- tale vicenda processuale era stata in prima battuta definita
con la sentenza in data 18 maggio 2016, n. 61, emessa dal giudice
dell'udienza preliminare presso il Tribunale penale di Arezzo, a
seguito di richiesta di giudizio abbreviato da parte dell'imputato: -
in seguito al ricorso in secondo grado, la Corte d'Appello di Firenze
- II sezione penale, con sentenza in data 9 settembre 2019. n. 4582,
aveva dichiarato di «non doversi procedere per i reati ascritti
perchè estinti per intervenuta prescrizione», essendo maturati nel
frattempo i relativi termini.
La Procura erariale, in base all'accertamento della
responsabilità a suo dire contenuto nella sentenza di primo grado,
ha azionato il risarcimento del danno all'immagine, quantificando il
relativo pregiudizio in capo all'ente di appartenenza (in base al
disposto dell'art.1 comma 1-sexies, della legge 14 gennaio 1994, n.
20) in misura pari al doppio dell'utilità patrimoniale percepita dal
convenuto a titolo di retribuzioni indebitamente erogate, già
oggetto del precedente risarcimento.
In punto di diritto, la Procura erariale ha argomentato che non
risulta formalmente agli atti una sentenza irrevocabile di condanna.
Tale presupposto, in astratto, sarebbe richiesto dal complesso
coacervo normativa rappresentato dall'art. 17, comma 30-ter, secondo
periodo. del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, come poco dopo modificato dall'art. 1,
comma 1, lettera c), n. 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.
Tuttavia, secondo l'interpretazione attorea, in un'ottica
sostanziale, la sentenza dichiarativa della prescrizione
implicherebbe, comunque, l'avvenuta verifica dell'assenza di cause di
proscioglimento, ai sensi dell'art. 129 del codice di procedura
penale. Pertanto, non difetterebbe il provvedimento giurisdizionale
irrevocabile contenente una statuizione sulla sussistenza del reato e
sulla responsabilità dell'imputato, richiesta dalla norma citata.
Il convenuto, dopo avere svolto attività pre-processuale, si è
costituito con note di memoria in data 17 febbraio 2022, formulando
le seguenti eccezioni e difese:
i. Nullità dell'atto di citazione: ai sensi dell'art. 51,
comma 6, del codice, di giustizia contabile. contrariamente a quanto
argomentato. l'edictio actionis sarebbe invalida per il difetto dei
presupposti indefettibili di proponibilità dell'azione per il danno
all'immagine. Infatti, come già accennato, mancherebbe una sentenza
di condanna del convenuto passata in giudicato:
ii. Eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 51,
comma 7, del codice di giustizia contabile, per contrasto con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione. Tale difesa è spiegata, in via
subordinata, laddove il collegio ritenesse che il riferimento ivi
contenuto alla «sentenza definitiva di condanna» in via estensiva.
Per l'esattezza, la difesa ha ipotizzato l'invalidità della
norma laddove, con un'interpretazione analogica, tale riferimento
fosse esteso anche alle sentenze dichiarative dell'estinzione del
reato per prescrizione, strutturalmente diverse da quelle di
condanna;
iii. Nullità dell'atto di citazione o, comunque, infondatezza
nel merito della domanda. Anche a voler considerare il danno
all'immagine in astratto risarcibile, mancherebbe anche l'ulteriore
presupposto del clamor fori ai fini della sua configurabilità
concreta. I fatti addebitati, infatti, sarebbero di epoca ormai
risalente e, per di più, privi di particolare risonanza mediatica;
iv. Erronea quantificazione del danno. In ulteriore subordine,
è stato richiesto di rettificare l'importo del risarcimento,
richiesto dalla Procura erariale nella misura sopra descritta. In
ogni caso, l'art. 1, comma 1-sexies, della legge n. 20 del 1994
(siccome introdotto dall'art. 1, comma 62, della legge 9 novembre
2012, n. 190) sarebbe inapplicabile ratione temporis al caso di
specie. L'ammontare dà risarcimento dovrebbe essere quindi ridotto
anche in considerazione della scarsa gravità del fatto e delle
modeste condizioni reddituali del convenuto
v. Esercizio del potere riduttivo. In estremo subordine, è
stato richiesto di pervenire a una mitigazione del danno tramite
l'esercizio del potere riduttivo previsto dall'art. 833, comma 1, del
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2240, e dall'art. 52 del regio
decreto 12 luglio 1924, n. 1214.
All'udienza da remoto in data 10 marzo 2022 le parti, come in
epigrafe dettagliate, hanno insistito nelle rispettive richieste e
argomentazioni, insistendo altresì per l'accoglimento delle
richieste.

Considerato in diritto

Pregiudizialmente, il collegio ritiene di statuire in ordine
all'eccezione difensiva, proposta in relazione all'inammissibilità,
nel caso di specie, della richiesta risarcitoria del danno
all'immagine.
Al riguardo, contrariamente a quanto argomentato dalla Procura
erariale e richiesto nell'atto di citazione, il collegio ritiene che
difettino, alla luce di un'interpretazione letterale della
disposizione, nonchè della sua esegesi come formulata sia
all'interno della Sezione (Sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, 2 dicembre 2021, n. 443) che dalla prevalente, anche se non
univoca, giurisprudenza della Corte dei conti in sede di appello
(Corte dei conti, Sezione II centrale Appello, 12 luglio 2021, n.
233; Corte dei conti, Sezione II centrale Appello, 15 dicembre 2020,
n. 298) i relativi elementi costitutivi. Pertanto, la Sezione, con il
presente atto, nei termini che saranno illustrati, solleva questione
di legittimità costituzionale della normativa applicabile, in quanto
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata.
Sul punto, quanto alla sussistenza dei presupposti per lo
scrutinio di legittimità costituzionale, deve essere osservato
quanto segue.
I. Le norme applicabili e di ritenuta illegittimità
costituzionale.
La posta azionata dalla procura erariale è oggetto di una serie
di norme di carattere specifico, che hanno disciplinato (in genere in
senso restrittivo) la possibilità, per le procura regionali della
Corte dei conti, di procedere in giudizio ai fini del ristoro del
depauperamento non patrimoniale. Di seguito sono illustrati gli
elementi essenziali della disciplina, protrattasi nel corso degli
ultimi anni anche se introdotta per il tramite della decretazione di
urgenza.
La voce risarcitoria in esame, ove esigibile dall'Erario, era
stata elaborata dalla giurisprudenza contabile, quale figura in prima
battuta traslata in via giurisprudenziale dal sistema civilistico.
Essa era fondata sull'art. 10 del codice civile che, già in epoca
risalente e antecedente alla generale applicabilità dell'art. 2059
del codice civile, consentiva il ristoro di un danno dall'indubbia
natura non patrimoniale, sia pure con marcati risvolti patrimoniali
astratti e indiretti. Tale circostanza (similmente alla previsione
della risarcibilità del danno da lesione da diritto al nome) spiega
allora la previsione della risarcibilità, in un articolato normativa
per altro verso estremamente cauto nella tutela dei beni non
marcatamente patrimoniali. In altri termini (Corte di cassazione,
sezioni unite, ordinanza 2 aprile 2007, n. 8098) anche sotto il
versante pubblicistico «il danno all'immagine (...) anche se non
comporta apparentemente una diminuzione patrimoniale alla pubblica
amministrazione, è suscettibile di una valutazione economica
finalizzata al ripristino del bene giuridico leso».
Successivamente, tale tipologia di danno pubblico ha ricevuto una
espressa disciplina normativa che l'ha delineata secondo un paradigma
autonomo dal modello civilistico, nello specifico da parte dell'art.
17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto-legge n. 78 del 2009.
In base a tale previsione «Le procure della Corte dei conti
esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei
soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001,
n. 97». Tale art. 7 disciplina(va) la trasmissione di ogni «sentenza
irrevocabile di condanna» per i delitti contro la pubblica
amministrazione, e consequenzialmente è tutt'oggi presupposto
processuale dell'azione, pur se formalmente abrogato.
La legittimità di tale limitazione è stata confermata dalla
pronuncia della Corte costituzionale, 15 dicembre 2010, n. 355, in
considerazione del carattere proprio del danno all'immagine della
pubblica amministrazione, che sarebbe in realtà strutturalmente
diverso da quello azionabile a vantaggio dei privati. La Consulta ha
infatti avuto modo di affermare, in tale occasione, che il danno
all'immagine della pubblica amministrazione presenta caratteristiche
sostanzialmente peculiari rispetto al corrispondente istituto
risarcitorio civilistico. Esso, infatti, non costituirebbe (al pari
di quanto accade per i privati) il mero ristoro di un pregiudizio
afferente a un bene della personalità quale forma di tutela di un
diritto fondamentale. Il fondamento del danno all'immagine della
pubblica amministrazione sarebbe invece costituito dalla lesione del
«prestigio» che si risolve, in buona sostanza, in un pregiudizio alla
concretezza della cura degli interessi attribuiti alla sfera
pubblica. Poichè il perseguimento dell'interesse curato da una
pubblica amministrazione presuppone un minimum di cooperazione dei
consociati, ogni struttura pubblica risulta affievolita dalla
rappresentazione, presso la collettività, di amministratori o
dipendenti operanti in difformità da quanto delineato in base
all'art. 97 della Costituzione. Correlativamente, per le ragioni
illustrate, sarebbe leso il buon andamento tutelato dalla menzionata
disposizione costituzionale più che un bene non patrimoniale
dell'ente.
Successivamente, il legislatore è intervenuto anche sotto il
profilo della quantificazione del danno in commento, e in particolare
con l'art. 1, comma 62, della legge n. 190 del 2012, che ha inteso
fornire un criterio di natura normativa, azionato nel caso in esame.
Tale norma prevede che «(...) l'entità del danno all'immagine
(...), si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma
di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente
percepita dal dipendente». La predeterminazione, sia pure presuntiva,
del danno risarcibile, ha svincolato ancora di più tale voce di
danno dall'omologa figura civilistica.
Il codice di giustizia contabile ha, da ultimo, con l'art. 51,
comma 6, applicabile alla fattispecie in esame in forza dell'art. 2
del decreto legislativo n. 174 del 2016, dettato una formulazione
apparentemente differente dei presupposti della relativa azione
erariale, disciplinando la trasmissione delle sentenze di condanna
con il citato art. 51, comma 7 e abrogando il primo (ma non il
secondo) periodo del citato comma 30-ter, nonchè il sempre già
citato art. 7 della legge n. 97 del 2001.
La nuova norma si riferirebbe, secondo un autorevole indirizzo,
in modo più ampio, a tutti «i delitti commessi a danno delle stesse»
(pubbliche amministrazioni), indipendentemente dalla tassonomia
dell'interesse tutelato. Sulla portata innovativa della disposizione
da ultimo citata si è pronunciata incidenter tantum la stessa Corte
costituzionale, con l'ordinanza 9 luglio 2019, n. 168 e con sentenza
19 luglio 2019, n. 191.
Nel confermare la pregressa giurisprudenza sulla legittimità
della limitazione al risarcimento del danno all'immagine, la Consulta
ha delineato in modo puntuale i presupposti della relativa azione
erariale.
Infatti, la Corte costituzionale, con la prima pronuncia, ha
accennato al carattere sostanzialmente modificativo, e non
ricognitivo, della norma introdotta in sede di codificazione della
procedura.
Dall'altro, la Consulta, con la seconda pronuncia, ha rinviato
all'esegeta il compito di puntuale individuazione delle fattispecie
per cui, in ossequio a tale impostazione si rientri nelle tassative
ipotesi di risarcibilità del danno all'immagine della pubblica
amministrazione. Tuttavia, condizione della risarcibilità del danno
all'immagine resterebbe pur sempre l'esistenza di una sentenza
irrevocabile di condanna.
Deve essere precisato che quanto sopra esposto sotto il profilo
sostanziale non rileva, in sè e per sè, quale oggetto della
remissione (che riguarda, in realtà, l'interpretazione dei
presupposti di carattere processuale). Piuttosto, la definizione dei
caratteri essenziali del danno all'immagine «pubblico» rileva al più
limitato fine di comprendere se il quantutn di divaricazione rispetto
alla disciplina civilistica permanga, o meno, nei limiti della
ragionevolezza più volte scrutinata dalla Consulta nel giudizio di
propria pertinenza.
Secondo l'opinione del collegio, come accennato,
l'interpretazione di tale presupposto, sia alla luce dell'ermeneusi
letterale, che di quella emergente dalla giurisprudenza di appello
sul punto, non consente di ritenere superabile la limitazione alla
sussistenza di un fatto criminoso accertato con definitiva sentenza
di condanna. Per contro, in relazione alle vicende assimilabili alla
presente, l'impossibilità di disporre il risarcimento ove l'azione
penale sia definitivamente estinta determina il conseguente sospetto
di illegittimità costituzionale, in base a quanto di seguito
evidenziato.
Infatti, in ordine alle valutazioni afferenti alla remissione
della questione di legittimità costituzionale, può essere
argomentato quanto di seguito.
II. La sussistenza della giurisdizione contabile.
Risultando indiscussa la legittimazione del collegio a proporre
la questione (così come per il complesso delle sezioni della Corte
dei conti in tutte le sue articolazioni, ove l'attività svolta
presenti carattere sostanzialmente giurisdizionale: v. Corte
costituzionale, 14 febbraio 2019, n. 18) occorre in primo luogo
riferire sulla sussistenza della giurisdizione contabile. Tale
scrutinio, ancorchè preliminare alla questione di legittimità
costituzionale, in quanto incidente sulla rilevanza delle limitazioni
de quibus nel giudizio in corso, è comunque compiuto nei più
sommari, ma doverosi, limiti della strumentalità al riscontro sopra
descritto (nei termini v. Corte costituzionale, 2 luglio 2008, n.
241).
Al riguardo, il collegio ritiene che il soggetto danneggiato
(l'ANAS), pur presentando le caratteristiche formali di società per
azioni, sia in realtà un ente pubblico e che pertanto, in relazione
ai danni cagionati al patrimonio dello stesso siano in toto
applicabili le norme che disciplinano il risarcimento del danno
all'immagine alla pubblica amministrazione e comunque, più in
generale, risulti radicata la giurisdizione contabile.
Tali considerazioni risultano pienamente conformi alla
giurisprudenza espressa, tra l'altro, della Corte di cassazione a
sezioni unite, proprio in punto di decisione sul riparto della
giurisdizione.
Secondo tale orientamento, pressochè univoco, infatti, la natura
giuridica dell'ANAS (quella, cioè, di ente pubblico) risulterebbe
non modificata pur a seguito dell'art. 7, comma 1, del decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138, convertito dalla legge 8 agosto 2002, n. 138,
che lo ha configurato come società per azioni.
Infatti, detta privatizzazione presenterebbe carattere solo
formale, mentre sotto il versante sostanziale non avrebbe alterato i
caratteri pubblicistici dell'ente. In particolare, tale affermazione
è argomentata appunto in modo perentorio con riguardo al periodo in
cui si collocano i fatti oggetto di contestazione. Infatti, sul tema,
la Corte di cassazione a sezioni unite, con ordinanza 9 luglio 2014,
n. 15594, nell'aderire all'orientamento illustrato, ha riferito che
«Depone in questo senso, anzitutto, la genesi stessa dell'Anas
s.p.a., direttamente derivante da un atto normativo e non, come è
naturale in società di diritto privato, da un atto negoziale,
ancorchè posto in essere dalla pubblica amministrazione in forza
della capacità di agire iure privatorum che ad essa compete. Sotto
questo profilo appare quindi lecito adoperare, a tal proposito, la
definizione di «società legale»: società che, perciò stesso, si
pone su un piano diverso dal fenomeno negoziale previsto e
disciplinato dal codice civile, ancorchè possa mutuarne, per
espressa previsione di legge, una o più caratteristiche. Non meno
indicativa - ed evidentemente correlata al suaccennato carattere
legale della società - è la circostanza che suo statuto e le
eventuali successive modificazioni di esso debbano essere approvati
con decreto ministeriale, e che sempre con decreto ministeriale sia
determinato il capitale sociale, al quale i residui passivi spettanti
all'Anas sono conferiti mediante un atto amministrativo del
competente ministero (art. 7, cit., commi 4 e 5). Ma il permanere dei
connotati pubblicistici dell'Anas è testimoniato anche da ulteriori
significative disposizioni. Viene qui in evidenza il comma 6
dell'articolo citato, che espressamente attribuisce al Ministero
dell'economia e delle finanze le azioni sociali e stabilisce che i
relativi diritti debbano essere esercitati di concerto col Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, per ciò stesso non solo
escludendo radicalmente ex lege la possibilità della coesistenza di
un azionariato privato, ma improntando l'esercizio dei diritti
sociali ad un paradigma quello del concerto interministeriale -
palesemente «ispirato al modello dell'agire amministrativo, ben più
che negoziale. E viene in evidenza altresì la disposizione (art.
cit., comma 1-quinquies) che attribuisce all'Anas medesima le entrate
derivanti dall'utilizzazione dei beni demaniali, relativamente ai
quali essa esercita i diritti ed i poteri dell'ente proprietario in
virtù della concessione attribuitale dalla legge; quella che le
conferisce una serie di funzioni di natura pubblica inerenti alle
strade statali (i compiti di cui al decreto legislativo 26 febbraio
1994, n. 143, art. 2, comma 1, lett. da a) a g), nonchè l), alle
quali è connesso anche l'esercizio di potestà autoritativa (ivi
compreso l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione
stradale ed il potere di approvare i progetti dei lavori di
costruzione e di emanare gli atti dei procedimenti espropriativi);
quella che espressamente sottopone l'Anas s.p.a. al controllo della
Corte dei conti con le modalità previste dalla L. 21 marzo 1958, n.
259, art. 12 e l'autorizza ad avvalersi dei patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato (art. 7, cit, comma 11); e quella per cui
il rapporto di lavoro del personale dipendente in essere al momento
della trasformazione resta disciplinato dalle disposizioni proprie
dei rapporti di lavoro instaurati con enti pubblici economici (art.
cit., comma 9).»
Pertanto, la giurisdizione contabile sui danni a tale ente non
sarebbe fondata sull'art. 12 del decreto legislativo 19 agosto 2016,
n. 175, relativo alle società a partecipazione pubblica.
Essa, piuttosto, poggerebbe sul complesso delle norme attributive
della giurisdizione sul danno erariale (art. 52 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214 e attualmente art. 1 del codice di giustizia
contabile).
La sostanziale assimilazione dell'ANAS a un ente pubblico,
fondato sulla propria antologica essenza, spiega effetti anche sotto
un diverso versante. Esso, che sarà precisato ultra, riguarda la
stessa rilevanza nel giudizio in corso. Infatti, proprio in
considerazione di tale natura, risultano applicatili ai dipendenti di
tale ente pubblico in forma societaria le disposizioni relative ai
reati contro la pubblica amministrazione, ivi comprese quelle che
consentono, in tali fattispecie, il risarcimento del danno
all'immagine.
III. L'impossibilità di un'interpretazione costituzionalmente
conforme anche alla luce del «diritto vivente».
Come già argomentato, secondo il collegio tra i presupposti per
l'azione erariale in esame non rientra la sentenza di assoluzione per
estinzione del reato, ivi compreso il caso di prescrizione.
Nel caso di specie, come si è accennato nelle premesse in punto
di fatto del presente arresto, la Procura regionale della Corte dei
conti ha infatti azionato il risarcimento del danno all'immagine,
ritenendo di poter applicare una nozione sostanziale dell'espressione
«sentenza irrevocabile di condanna» contenuta nel citato art. 7 della
legge n. 97 del 2001.
In base a tale considerazione sostanziale del valore della
pronuncia, la sentenza di assoluzione in appello per estinzione del
reato presupposto per prescrizione, ave preceduta da una condanna
penale di primo grado intervenuta nei termini, potrebbe essere
equiparata a una sentenza di condanna.
L'avviso del collegio (e da qui deriva la sospetta illegittimità
delle relative previsioni) è che a tale assimilazione ostino una
serie di ragioni.
Innanzitutto, la lettera della norma è chiara nonchè di
meridiano fondamento logico-giuridico e pertanto (art. 12 delle
disposizioni sulla legge in generale) essa non può essere oggetto di
un'attività ermeneutica, diretta a sopperire a una lacuna
inesistente.
In secondo luogo, difetta in radice anche lo stesso presupposto
dell'analogia. Infatti, non è corretto affermare, come sostenuto
nell'atto di citazione, che la sentenza estintiva del reato per
prescrizione contenga l'accertamento della responsabilità
dell'imputato. Al riguardo, l'art. 129, comma 2, del codice di
procedura penale, prevede solo che qualora ricorra una causa di
estinzione del reato il giudice pronunci una sentenza di assoluzione
ove «dagli atti risulta evidente che il fatto non sussiste o che
l'imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o
non è previsto dalla legge come reato», con una valutazione
ufficiosa della sola evidenza.
Invece, nelle sentenze di condanna (art. 533 del codice di
procedura penale) la responsabilità penale deve essere provata
«oltre ogni ragionevole dubbio».
In caso di ricorrenza di cause estinti ve del reato, pertanto,
sussiste una radicale modificazione delle regole di valutazione ai
fini dell'assoluzione, il che risulta giustificato dalla sostanziale
pregiudizialità di tale evenienza.
Infatti, l'assenza di responsabilità deve essere dichiarata solo
laddove emerga ex actis, sia cioè evidente e imponga quindi
l'adozione di una pronuncia oggettivamente più favorevole, nel caso
di specie, all'imputato.
Peraltro, a conferma di tale assunto, tale pronuncia difetta
dell'efficacia di giudicato ai sensi dell'art. 651 del codice di
procedura penale, ed esorbita dagli atti che integrano la fattispecie
del danno all'immagine.
La giurisprudenza contabile che ha affrontato detta problematica
non ha raggiunto approdi ermeneutici univoci, risultando tuttavia
prevalente l'opinione qui illustrata come più aderente al dato
normativo.
In senso favorevole all'assimilazione, e valorizzando il dato
sostanziale dell'intervento di un giudicato di condanna non
riformato, si è per vero espressa parte della giurisprudenza di
primo (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per la
Liguria, 3 dicembre 2021, n. 208 e, in precedenza, Sezione
giurisdizionale regionale per la Lombardia, sentenza 27 novembre
2018, n. 284): quest'ultima riconosce peraltro espressamente la
propria posizione come minoritaria) e di secondo grado (Corte dei
conti, Sezione III centrale Appello, 21 dicembre 2018, n. 476).
Nonostante l'articolato e apprezzabile sforzo ermeneutico in
senso opposto e negativo si è comunque schierata (oltre che, come
ricordato, questa Sezione) altra giurisprudenza contabile,
soprattutto in grado di appello (Sezione II centrale Appello, 3
aprile 2012, n. 212 e n. 213; Sezione di appello per la Regione
Siciliana, 19 marzo 2013, n. 87; le sopra citate Corte dei conti,
Sezione II centrale Appello, n. 298 del 2020 e n. 233 del 2021).
Particolarmente rilevanti al riguardo appaiono le considerazioni
profuse dalla più recente tra dette pronunce. Tale arresto è stato
reso in relazione a una fattispecie di reato estinto per messa alla
prova (articoli 168-bis e 168-ter del codice penale; articoli 464-bis
/ 464-novies del codice di procedura penale).
Comunque, dopo aver ribadito la permanenza dei requisiti
sostanziali più volti esaminati, il plesso giurisdizionale di
appello, con una serie di argomentazioni di assoluto rilievo
sistematico, che non possono che essere recepite nella presente
ordinanza, ha ribadito di ritenere che «al quesito se una sentenza di
proscioglimento per estinzione del reato possa ritenersi assimilabile
alla sentenza irrevocabile di condanna occorra fornire risposta
negativa. La giurisprudenza della Suprema Corte ha costantemente
rimarcato l'antologica differenza che esiste tra la sentenza di
condanna e la pronuncia di proscioglimento per una causa estintiva
del reato, sia essa dovuta a prescrizione - fattispecie che occupa il
maggiore spazio nella casistica giurisprudenziale - sia essa
derivante dell'esito favorevole della messa alla prova».
Tale ipotesi è assimilabile a quella di estinzione per
prescrizione atteso che, anche in dette fattispecie è prevista la
possibilità di assoluzione ai sensi dell'art. 129 del codice di
procedura penale. Del pari, in entrambi i casi (come in tutti quelli
di estinzione) è ravvisabile la rinuncia all'opzione punitiva per
ragioni di opportunità, il che non dovrebbe però ledere il
danneggiato.
Il collegio pertanto ritiene che, pur condividendo quanto
significato dalla citata pronuncia di secondo grado n. 476 del 2018,
secondo cui si deve ritenere che «il "fatto dannoso" sottostante
all'azione erariale non venga antologicamente meno a causa della
prescrizione del reato» sia proprio il contrasto di tale, fondata,
argomentazione con il dato letterale a impedire l'interpretazione
proposta, nella generalità delle fattispecie di estinzione del
reato, oltre che nel caso specifico della prescrizione.
IV. La rilevanza nel giudizio in corso.
La rilevanza delle norme denunciate come incostituzionali emerge
per tabulas. Infatti, il reato contestato al convenuto in sede
penale, per cui in primo grado è stata disposta sentenza di
condanna, poi caducata per prescrizione, è indubbiamente compreso
tra i reati contro la pubblica amministrazione.
Per contro, in considerazione della natura della pronuncia di
secondo grado, la condizione dell'intervenuta condanna per reati a
danno della pubblica amministrazione non risulta sussistente e la
relativa azione sarebbe di conseguenza inammissibile per difetto
della possibilità giuridica di azionare il relativo diritto.
Poichè l'ente che ha subito il pregiudizio è (in forza delle
considerazioni dipanate) un ente pubblico, ne consegue che seguendo
l'iter logico della condicio sine qua non in carenza della
preclusione normativa descritta il risarcimento in favore di tale
amministrazione ben potrebbe trovare accoglimento.
Proprio le conseguenze dell'applicazione della conferente
normativa si pongono allora in contrasto con i parametri di
legittimità che saranno di seguito specificati. Nemmeno si pone, nel
caso in esame, un problema di irrilevanza della questione per effetto
dell'astratta inconfigurabilità del dolo o della colpa grave da
parte dell'agente, nel caso di modifica della norma seguente alla
condotta.
Infatti, l'eventuale illegittimità costituzionale non avrebbe a
oggetto norme sostanziali che disciplinano l'agere della pubblica
funzione, ma previsioni che disciplinano quoad effectum le
conseguenze di dette violazioni.
Il rapporto tra genere e specie giustifica l'estensione a tutti i
casi di estinzione del reato della questione di legittimità
costituzionale, pur se scaturita in punto di fatto da un'ipotesi di
prescrizione.
V. La non manifesta infondatezza e i parametri costituzionali
violati. Deve essere precisato che il collegio non ignora la portata
dei precedenti della Corte costituzionale, rappresentati dalle già
citate pronunce, che hanno scrutinato la legittimità di taluni
aspetti della disciplina risarcitoria sin qui ricostruita.
In particolare:
- la sentenza 15 dicembre 2010, n. 355 (i cui argomenti sono
stati poi confermati in via incidentale dall'ordinanza 9 luglio 2019,
n. 168) ha escluso la violazione degli articoli 3, 24, 54 e 97 della
Costituzione, nella parte in cui, consentendo alla procura contabile
di agire in giudizio soltanto in presenza del preventivo esercizio
dell'azione penale, introdurrebbe un'irrazionale differenziazione di
tutela tra le fattispecie di danno all'immagine e le altre tipologie
di danno subito dalla pubblica amministrazione aventi anch'esse
rilievo patrimoniale, precludendo la piena tutela in tutte le ipotesi
in cui soggetti ad essa collegati da un rapporto di servizio le
abbiano causato il danno all'immagine;
- la sentenza 19 luglio 2019, n. 191, ha escluso la violazione
degli 3, 76, 97 e 103 della Costituzione, nella parte in cui, per la
generalità delle fattispecie criminose, esclude l'esercizio
dell'azione del pubblico ministero contabile per il risarcimento del
danno all'immagine conseguente a reati dolosi commessi da pubblici
dipendenti a danno delle pubbliche amministrazioni, dichiarati
prescritti con sentenza passata in giudicato accertativa della
responsabilità.
Pertanto, non viene messa in discussione in detta sede l'opzione
legislativa di restringere l'azionabilità del danno all'immagine, ma
le modalità con cui, in concreto, tale opzione è stata
disciplinata.
Difatti, ai fini dell'azione erariale, può essere giustificata
la previsione che impone l'esercizio dell'azione penale per uno dei
reati sopra indicati, e di conseguenza ragionevole che il legislatore
abbia richiesto una sentenza contraddistinta dall'irrevocabilità.
Tuttavia, detta conclusione non può essere trasposta alle
fattispecie in cui, per il diverso assetto normativo ovvero per
situazioni oggettivamente non dominabili, la durata del processo
determini l'estinzione del medesimo.
Ad avviso del collegio, la norma de qua viola, in primo luogo, il
combinato disposto dei precetti costituzionali rappresentati
dall'art. 3 (interpretato sia alla luce del canone di eguaglianza che
di quello di ragionevolezza della limitazione) e dall'art. 54 della
Costituzione. Infatti, detta regolamentazione, pure a fronte di
condotte ugualmente disdicevoli, tenute da soggetti titolari di
funzioni pubbliche, determina una serie di conseguenze diverse per il
solo decorrere del tempo afferente a un diverso (ma connesso)
procedimento.
La disciplina risulta violativa anche l'art. 24 della
Costituzione, in quanto lede, per le medesime ragioni, la
possibilità per la Procura erariale di agire in giudizio per far
valere una posta risarcitoria, con conseguente venir meno della
stessa. La violazione di detto principio costituzionale risulta
rafforzata anche dalle pregresse valutazioni compiute in relazione
all'art. 3 della Costituzione, sempre sotto il versante della
ragionevolezza.
In linea di principio, infatti l'estinzione del reato (non solo
nel caso di prescrizione, ma nella generalità dei casi) presuppone,
la lesione del bene protetto dalla norma penalistica, lasciando la
condotta non punita per mere ragioni di politica eliminale.
Di conseguenza, costituisce principio ordinamentale quello
secondo cui (art. 106, comma 1, del codice penale) il reato estinto
continua a produrre effetti giuridici.
Anche sotto il versante risarcitorio la stessa Consulta (sentenza
30 luglio 2021, n. 182) ha di recente ricordato che «Nella
giurisprudenza di questa Corte si è più volte rilevato (ex
plurimis, sentenze n. 176 del 2019, n. 12 del 2016 e n. 217 del 2009)
che, a differenza del sistema delineato nel codice del 1930 (ove
l'assetto delle relazioni tra processo civile e processo penale era
improntato ai principi di unitarietà della funzione giurisdizionale
e di preminenza della giurisdizione penale), quello risultante dal
codice in vigore è, al contrario, informato ai diversi principi
dell'autonomia e della separazione. Infatti, nell'ipotesi in cui
l'azione civile per le restituzioni o il risarcimento venga
esercitata nella sua sede propria (quella del giudizio civile) in
pendenza di un processo penale per lo stesso fatto, non trova più
applicazione - nel nuovo codice di rito - la regola della cosiddetta
pregiudizialità penale (che imponeva la sospensione del giudizio
civile sino al passaggio in giudicato della sentenza penale: art. 3
cod. proc. pen. del 1930, ma il processo civile prosegue, di norma,
autonomamente (art. 75, commma 2 cod. proc. pen.), salve le ipotesi
eccezionali in cui il danneggiato abbia proposto la domanda in sede
civile dopo essersi costituito parte civile nel processo penale o
dopo la sentenza penale di primo grado (art. 75, comma 3, cod. proc.
pen.). Del pari, diversamente dal codice abrogato al quale prevedeva
che la sentenza penale assumesse efficacia vincolante nel giudizio
civile di danno: art. 23 cod. proc. pen. del 1930), il codice attuale
stabilisce la diversa regola per cui la sentenza penale irrevocabile
di assoluzione non ha efficacia di giudicato nel processo civile se
il danneggiato ha esercitato l'azione in sede civile a norma
dell'art. 75, comma 2, cod. proc. pen. (art. 652, comma 1, cod. proc.
pen.).
Corollario di detta impostazione è, da un lato l'irrilevanza
delle cause estintive del reato sugli effetti civili: dall'altro, la
possibilità, per il giudice dell'impugnazione penale, di
pronunciarsi anche sulle consequenziali statuizioni civilistiche.
Tali possibilità non risultano esercitabili nel caso di danno
pubblico all'immagine. Ne consegue che il sistema sospettato di
illegittimità risulta riproduttivo non solo del principio della
pregiudizialità penale «forte», propria del previgente codice di
procedura penale, ma di una pregiudizialità «fortissima», valevole
sinanco nei casi in cui l'azione penale risulti caducata per il
decorso del tempo successivamente alla sentenza di condanna in primo
grado.
Inoltre, la violazione del parametro dell'art. 24 è ancora più
manifesta ove detta norma sia letta in combinato disposto con il
principio di ragionevole durata del processo (art. 111, comma
secondo, ultimo periodo della Costituzione). La previsione più volte
indicata, a fronte di condotte reputate analogamente lesive
dell'immagine della pubblica amministrazione, fa dipendere l'esito di
un'azione erariale da un dato processuale estrinseco.
Esso è e fondamentalmente non governabile dalla parte pubblica,
e attribuisce conseguenze poziori per l'imputato all'indebita
protrazione del giudizio penale. La disciplina in esame risulta
violativi anche dell'art. 97 della Costituzione.
Tale norma, tra l'altro, tutela il buon andamento della pubblica
amministrazione, anche sotto il versante finanziario, e rappresenta,
come già ritenuto dalla Corte costituzionale nelle pronunce citate,
l'ubi consistam della risarcibilità del danno all'immagine
«pubblico».
Afferendo il giudizio de quo alla materia della contabilità
pubblica, risulta violato infine l'art. 103, comma 2, della
Costituzione, da cui discende il principio di effettività della
giurisdizione contabile (per la sua applicabilità trasversale e,
comunque, per il recepimento per via mediata dall'art. 2 del codice
giustizia contabile). Detto principio preclude che, a fronte di una
posta creditoria in astratto spettante, la medesima possa essere
vanificata a seguito del decorso del tempo di altro procedimento
giurisdizionale.
Per tale ragione, il collegio assume le determinazioni già
illustrate e meglio specificate nel dispositivo. Il fumus di
illegittimità, come sopra accennato, riguarda la totalità di
fattispecie estintive, oltre al caso specificamente rilevante della
prescrizione del reato in appello, dopo la sentenza di condanna in
primo grado. Infatti, rappresentando la prescrizione un genus della
species delle fattispecie di estinzione, esse presentano il medesimo
modo di operare (consistendo in un ex post rispetto alla fattispecie
criminosa).
Deve essere specificato, quanto all'art. 7 della legge n. 97 del
2001, che tale disposizione risulta formalmente abrogata.
Tuttavia, tale norma era applicabile all'epoca dei fatti, con
conseguente possibilità dello scrutinio di legittimità
costituzionale (ex plurimis Corte costituzionale, sentenza 24 aprile
2013, n. 78) e la sua incostituzionalità presenta, in ogni caso,
effetti sul presupposto normativo dell'azionabilità del danno in
questione.
Infatti, come più volte accennato, il rinvio alla disposizione
contenuta nell'art. 7 della legge n. 97 del 2001 presenta le
caratteristiche di un rinvio «statico» o «fisso», siccome diretto a
circoscrivere un fenomeno giuridico (l'azionabilità del danno
all'immagine) a rigidi e di agevole individuabilità.
La questione di costituzionalità riverbera, inoltre sull'art.
51, comma 7, primo periodo, del codice di giustizia contabile,
secondo quanto già precisato dalla stessa Corte costituzionale e in
ossequio al principio secondo cui l'eventuale incostituzionalità,
secondo i principi della stessa Consulta, è estensibile alle
disposizioni che presentino medesimo contenuto lessicale (ex plurimis
Corte costituzionale, sentenza 11 giugno 2014, n. 170).
La definizione delle spese è rinviata, in considerazione della
natura della pronuncia, all'esito definitivo del giudizio di merito.

P.Q.M.

La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, impregiudicata ogni ulteriore questione afferente al merito
della vicenda, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
per contrasto con gli articoli 3, 24, 54, 97, 103, 111 della
Costituzione, nei termini meglio descritti nella motivazione:
1) solleva questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 7, comma 1, della legge 27 marzo 2001, n. 97, nella
parte in cui dispone, anche nell'ipotesi di estinzione del reato, che
il procuratore regionale della Corte dei conti possa promuovere entro
trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno
erariale solo «nei confronti del condannato» e, consequenzialmente,
nella parte in cui non prevede che il procuratore regionale della
Corte dei conti «promuova entro trenta giorni l'eventuale
procedimento di responsabilità per danno erariale» anche nel caso di
«sentenza di estinzione del reato», oltre che nel caso di «sentenza
irrevocabile di condanna»;
- solleva altresì, sempre in via consequenziale, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 51, comma 7, primo periodo,
del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, nella parte in cui
non prevede che «la sentenza di estinzione del reato», oltre alla
«sentenza irrevocabile di condanna, pronunciata nei confronti dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonchè degli
organismi e degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a
danno delle stesse» sia «comunicata al competente procuratore
regionale della Corte dei conti affinchè promuova l'eventuale
procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del
condannato»;
2) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
3) ordina che, ai sensi dell'articolo 23, commi quarto e
quinto, della legge 11 marzo 1953, n. 87, a cura della Segreteria
della Sezione, la presente ordinanza sia:
- notificata alla Procura regionale della Corte dei conti,
alla parte privata in causa nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri;
- comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Nulla sulle spese.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.
Così disposto nella camera di consiglio da remoto in data 10
marzo 2022.

Il Presidente f.f. ed estensore: Luberti

Depositata in segreteria il 27 maggio 2022

Il direttore di segreteria: Agostini