1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 405 SENTENZA 25 - 29 ottobre 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Thema decidendum della questione di costituzionalita' - Esclusivo riferimento, nel giudizio di costituzionalita', ai termini e parametri specificamente indicati dal giudice rimettente - Estraneita' al giudizio di altre censure prospettate dalla parte privata (eccezioni ed estensioni gia' sollevate nel giudizio a quo o proposte alla Corte costituzionale). Infortuni sul lavoro - Assicurazione obbligatoria - Obblighi risarcitori in sede civile - Infortunio conseguente a responsabilita' penale del datore di lavoro - Azione di regresso dell'Istituto previdenziale (INAIL) nei confronti del datore di lavoro - Ritenuta irrazionalita' del sistema, incidente anche sul principio della liberta' di iniziativa economica - Non fondatezza della questione. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, artt. 10 e 11) (Cost., artt. 3 e 41). (099C1097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11 del
d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), promosso con ordinanza emessa il 13 gennaio
1998 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra
l'INAIL e la Filatura di Montirone s.p.a. ed altro, iscritta al n.
272 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione della Filatura di Montirone s.p.a.
e dell'INAIL;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Luciano Nardino per la Filatura di Montirone
s.p.a., Marcello Britti e Lucio Di Giorgio per l'INAIL.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso della controversia promossa dall'Istituto nazionale
per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro nei confronti
della s.p.a. Filatura di Montirone il pretore di Brescia, in funzione
di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124
(Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), in
riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che la società convenuta ha eccepito
l'illegittimità costituzionale della permanenza, nell'ambito del
vigente ordinamento, dell'azione di regresso dell'INAIL in caso di
infortunio sul lavoro conseguente a responsabilità penale del
datore. Rileva quindi il pretore che non occorre attardarsi a
motivare la rilevanza della prospettata questione, poichè il
giudizio in corso è stato promosso in via di regresso dall'INAIL
proprio sulla base delle norme impugnate.
Ciò posto, il giudicante osserva che l'eccezione, non
adeguatamente motivata dalla parte privata in relazione agli artt.
23, 25 e 32 Cost., dev'essere invece sollevata, siccome non
manifestamente infondata, per sospetta violazione dei parametri
costituzionali in precedenza indicati.
Ed infatti l'istituto del regresso, cui si collega, nei casi
previsti dalla legge, l'esonero del datore di lavoro dalla
responsabilità civile, appare atipico ed ormai anacronistico,
specialmente in un momento come quello attuale, nel quale bisogna
cercare di accrescere le risorse disponibili per lo sviluppo
dell'iniziativa imprenditoriale privata. Le imprese, in conseguenza
della possibilità di vedersi citate dall'INAIL per il rimborso di
quanto erogato dall'ente previdenziale in favore del lavoratore
infortunato, debbono stipulare delle ulteriori polizze assicurative,
col risultato che la sottrazione di risorse economiche, oltre ad
essere irrazionale, viola anche l'art. 41 della
Costituzione.
Il pretore richiama, inoltre, la giurisprudenza di questa Corte
(che definisce adeguatrice) in forza della quale i termini
dell'azione di regresso (e di surroga) si sono notevolmente
modificati, con conseguente riduzione della concreta operatività
dell'istituto dell'esonero; tutto ciò impone la rimessione della
questione al giudice delle leggi, affinchè valuti la permanente
compatibilità delle norme impugnate coi richiamati parametri
costituzionali.
2. - Si è costituita in giudizio la s.p.a. Filatura di Montirone,
in persona del legale rappresentante, chiedendo la declaratoria di
illegittimità costituzionale delle norme impugnate e, in quanto
possa occorrere, anche dell'art. 1916 cod. civ., nella parte in cui
consentono la rivalsa ovvero il regresso dell'INAIL contro il
responsabile civile dell'infortunio assicurato.
Premette la società costituita che l'eccezione sollevata nel
giudizio
a quo è stata accolta dal pretore soltanto in rapporto all'art. 3
Cost., avendo il giudicante individuato un ulteriore parametro
costituzionale (l'art. 41) alternativo rispetto agli artt. 23, 25, 32
e 38 richiamati dalla stessa società. La parte privata, però,
ritiene che le doglianze non recepite nell'ordinanza di rimessione
possano essere ugualmente scrutinate da questa Corte.
Sulla base di dette premesse la s.p.a. Filatura di Montirone
osserva che la giurisprudenza costituzionale da un lato ha ridotto e
quasi eliminato la pregiudiziale penale, dall'altro ha evidenziato la
totale estraneità del danno biologico e del danno morale dall'ambito
di operatività dell'esonero. Ne consegue che l'invito già rivolto
da questa Corte al legislatore, con le sentenze n. 87 e n. 485 del
1991, affinchè venga rivisitata l'intera materia deve ritenersi oggi
quanto mai attuale ed urgente. Poichè, infatti, l'assicurazione
gestita dall'INAIL ha perso il proprio connotato assicurativo, il
regresso si traduce in una chiara violazione del dettato
costituzionale, dal momento che il datore di lavoro, oltre a dover
sopportare il carico della contribuzione verso l'ente previdenziale,
non viene poi a beneficiare dell'esonero, con conseguente
duplicazione degli oneri economici. Ben diverso è, invece, il
trattamento riservato dalle norme in materia di azione di surroga
(artt. 1900, 1916 e 1917 cod. civ.), perchè qui la rivalsa viene
esercitata solo nei confronti del terzo responsabile, e mai anche
contro l'assicurato.
Le osservazioni contenute nelle sentenze n. 22 del 1967, n. 134 del
1971 e n. 319 del 1989 di questa Corte, perciò, sono ormai da
ripensare, poichè il vigente quadro normativo è evidentemente
sbilanciato ad esclusivo danno dei datori di lavoro.
3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito l'INAIL,
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile ovvero non
fondata. L'ente previdenziale osserva innanzitutto che il pretore di
Brescia ha evidentemente posto alla Corte una questione di politica
legislativa, con ciò dimostrando di superare i limiti della propria
funzione giurisdizionale. Nel merito, l'INAIL rileva che gli
istituti dell'esonero e del regresso, così come attualmente
strutturati, rappresentano un punto di equilibrio imprescindibile per
il rispetto delle garanzie di cui all'art. 38 della Costituzione
Infatti, da una parte il lavoratore viene indennizzato dall'ente
previdenziale con carattere di automaticità, anche quando il datore
di lavoro non sia in regola con il versamento dei contributi
assicurativi; dall'altra l'INAIL tutela il datore di lavoro
esonerandolo da ogni responsabilità, a condizione che la sua
condotta non integri gli estremi di un reato perseguibile d'ufficio.
Il pagamento del premio, infine, avviene sulla base di calcoli
statistici, onde assicurare all'istituto il suo fabbisogno
finanziario. Ne deriva che l'esperibilità dell'azione di regresso
è uno strumento necessario per garantire al lavoratore il tempestivo
indennizzo per l'infortunio attraverso il reperimento delle risorse
da parte dell'INAIL, tenendo presente che l'attuale regime
assicurativo è finalizzato a liberare il lavoratore dal bisogno. La
questione, quindi, dovrebbe comunque essere ritenuta inammissibile,
poichè l'eventuale creazione di un sistema alternativo rispetto a
quello vigente è di spettanza esclusiva del legislatore.
4. - In prossimità dell'udienza la s.p.a. Filatura di Montirone ha
presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento della
questione.
La parte privata ha osservato che, in considerazione
dell'ampliamento delle possibilità di esperire l'azione di regresso
anche in assenza di una sentenza penale di condanna, e tenendo conto
delle pronunce costituzionali sull'autonoma risarcibilità del danno
biologico, l'originario disegno di cui al d.P.R. n. 1124 del 1965 è
totalmente mutato, con la conseguenza che l'esonero del datore di
lavoro si è ridotto eccessivamente. Ne deriva che la possibilità di
essere chiamato a rispondere in via di regresso costituisce una sorta
di sanzione privata indeterminata; il che vale a fondare il sospetto
di violazione degli artt. 23 e 25, secondo comma, della Carta
fondamentale.
Oltre a ciò, con l'azione di regresso l'INAIL procede al recupero
immediato non solo delle somme realmente anticipate, ma anche di
quelle che costituiscono la capitalizzazione di una rendita futura ed
incerta, che forse l'Istituto non dovrà mai effettivamente pagare.
L'azione di regresso, che non è prevista da ordinamenti stranieri
che pure hanno un sistema di assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro, va dunque eliminata.
5. - Anche l'INAIL ha presentato una memoria, chiedendo una
declaratoria di inammissibilità o di manifesta infondatezza della
questione.
L'ente previdenziale ha rilevato che l'invito rivolto da questa
Corte al legislatore affinchè provveda ad una rivisitazione della
normativa in questione è stato recentemente raccolto; l'art. 55,
comma 1, lett. s), della legge 17 maggio 1999, n. 144, nel conferire
al Governo un'apposita delega per la riforma dell'assicurazione
INAIL, stabilisce che la normativa che si andrà ad elaborare dovrà
prevedere un'idonea copertura e valutazione indennitaria del danno
biologico con la conseguente impossibilità per il lavoratore di
chiedere autonomamente al datore il risarcimento di tale ulteriore
forma di danno. Detta riforma legislativa, che ridurrà sensibilmente
la sfera di responsabilità patrimoniale del datore di lavoro,
dovrebbe condurre alle conclusioni in precedenza rassegnate dall'ente
previdenziale.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Brescia sottopone allo scrutinio della Corte gli
artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali), nella parte in cui
consentono all'INAIL l'azione di regresso nei confronti del datore di
lavoro in caso di infortunio conseguente a responsabilità penale
dello stesso, in deroga alla regola generale, che prevede invece
l'esonero.
I parametri richiamati sono gli artt. 3 e 41 Cost., sia per la
presunta irrazionalità del sistema, che non copre ogni ipotesi di
responsabilità del datore di lavoro, sia per la violazione del
principio della libertà di iniziativa economica, poichè la sola
possibilità che il datore sia chiamato a rispondere civilmente per i
danni conseguenti all'infortunio sottrae all'attività
imprenditoriale privata cospicue risorse economiche che potrebbero
essere altrimenti utilizzate.
Le doglianze del giudice a quo vengono riferite, più in generale,
alle conseguenze dell'avvenuto ridimensionamento dell'effettiva
operatività dell'esonero, che è escluso non solo nel caso di
responsabilità penale, ma anche per il danno biologico, il danno
morale e per ogni danno estraneo all'ambito della copertura
assicurativa dell'INAIL. Ne deriva che il datore, benchè
assoggettato all'onere contributivo in misura nettamente maggiore
rispetto al lavoratore, si vede spesso costretto a stipulare un
ulteriore contratto di assicurazione onde cautelarsi dall'eventuale
regresso dell'INAIL e dalle altre domande avanzate dai dipendenti per
i danni non risarciti dall'ente previdenziale.
2. - Occorre innanzitutto affrontare una preliminare questione
processuale: la parte privata Filatura di Montirone s.p.a. ha
sollecitato questa Corte a scrutinare le norme in oggetto con
riguardo ad ulteriori parametri costituzionali, diversi rispetto a
quelli di cui all'ordinanza di rimessione, per di più chiedendo di
estendere il presente giudizio all'art. 1916 del codice civile.
Costituisce affermazione costante della giurisprudenza di questa
Corte (v., da ultimo, le sentenze n. 49 del 1999 e n. 63 del 1998)
che nei giudizi in via incidentale i termini della questione ed i
parametri in base ai quali si compie la verifica di costituzionalità
non possono essere altri che quelli indicati dal giudice rimettente,
rimanendo perciò estranee al giudizio le altre censure prospettate
dalla parte. E tale conclusione riguarda sia le eccezioni da questa
sollevate nel giudizio a quo e non recepite nell'ordinanza di
rimessione, sia le successive estensioni o modificazioni del thema
decidendum.
3.- Nel merito, la questione non è fondata.
Come questa Corte ha più volte osservato (v. le sentenze n. 350
del 1997, n. 74 del 1981 e n. 134 del 1971), l'assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro, fondata sul rapporto trilaterale tra
lavoratore, datore di lavoro ed ente previdenziale, realizza un
contemperamento dei reciproci diritti ed interessi: il lavoratore
riceve automaticamente le prestazioni, però con precisi limiti
qualitativi (franchigia per gli infortuni con diminuzione
dell'attitudine al lavoro inferiore al dieci per cento) e
quantitativi (commisurazione della rendita alla capacità di lavoro
generica, con esclusione di quella specifica); il datore di lavoro
sopporta la maggior parte dell'onere contributivo, ricevendone in
cambio l'esonero dalla responsabilità; l'INAIL paga le rendite,
agendo in regresso contro i datori di lavoro che siano dalla legge
ritenuti responsabili dell'infortunio occorso al lavoratore.
Nell'ambito di un rapporto siffatto, non basato sul principio della
totale socializzazione del rischio ed ispirato "piuttosto ad una
logica di tipo assicurativo che non ad una di tipo pienamente
solidaristico" (v. sentenza n. 297 del 1999), si inserisce in maniera
coerente la regola per cui il datore di lavoro è esonerato dalla
responsabilità civile soltanto se il suo comportamento non è
penalmente sanzionabile; altrimenti non troverebbe alcuna
giustificazione l'esonero medesimo, poichè è primario il dovere del
datore di garantire l'incolumità del lavoratore.
Non ha pregio, quindi, l'osservazione del giudice rimettente
secondo cui a carico del datore di lavoro verrebbe posto un doppio
onere, ossia quello del pagamento dei contributi e quello del
rimborso all'INAIL delle somme da questo versate al lavoratore
infortunato. Ed invero, in caso di responsabilità penale,
l'intervento dell'INAIL non ha altra finalità che quella di
favorire il lavoratore, secondo lo spirito dell'art. 38 Cost.,
anticipando le somme che poi dovranno essere restituite
dall'effettivo responsabile (v. sentenza n. 134 del 1971), perchè in
detta ipotesi il rischio non è coperto dai contributi versati.
4. - Ad ulteriore conferma di tale ricostruzione sta il rilievo per
cui le sentenze di questa Corte che hanno inciso sulla cosiddetta
pregiudiziale penale (sentenze n. 499 del 1995, n. 118 del 1986, n.
102 del 1981 e n. 22 del 1967) non hanno eliminato il principio di
fondo che ispira il sistema, limitandosi ad ampliare i margini di
cognizione del reato, incidenter tantum da parte del giudice civile,
là dove l'art. 10 oggi in esame ancorava in origine il risorgere
della responsabilità civile del datore al caso di sentenza penale di
condanna per il fatto dal quale l'infortunio è derivato.
Richiamare poi, come fa il pretore di Brescia, le sentenze
costituzionali che hanno stabilito la piena risarcibilità, a titolo
di danno differenziale, del danno biologico e del danno morale, non
ha influenza ai fini della presente questione. È vero che dette
pronunce hanno, in concreto, ancor più ridotto l'ambito di
operatività della regola dell'esonero, ma ciò si deve in realtà al
fatto che la rendita che l'INAIL paga al lavoratore infortunato
costituisce risarcimento del solo danno conseguente a diminuzione
della capacità lavorativa, sicchè l'esonero non avrebbe alcun
fondamento giuridico in presenza di altre voci di danno. Anche il
legislatore considera tale differenza, com'è confermato dall'art.
55, comma 1, lett. s), della legge 17 maggio 1999, n. 144, che
prevede un'espressa riforma in tal senso del sistema assicurativo
gestito dall'INAIL.
In base a tutte le precedenti osservazioni, dunque, emerge che
nelle norme impugnate non è ravvisabile un'irrazionalità che
determini violazione dell'art. 3 della Costituzione.
5. - Parimenti infondata è la denunziata violazione dell'art. 41
della Costituzione prospettata dal giudice a quo.
Come questa Corte ha già avuto modo di osservare nella sentenza n.
22 del 1994, "recuperando le somme anticipate, l'INAIL è in
condizione di continuare ad indennizzare i lavoratori infortunati
quando il datore di lavoro non provvede subito o non è coperto da
assicurazione, così salvaguardandosi anche i limiti entro i quali
può esercitarsi l'iniziativa economica privata". In altre parole,
non può esservi contrapposizione tra il meccanismo assicurativo
contro gli infortuni sul lavoro e l'esercizio dell'impresa privata,
ma semmai integrazione. Da un lato, infatti, la legge è
strutturata, secondo quanto già detto, in modo da contemperare i
vari interessi in gioco, ed in tale prospettiva l'esercizio del
regresso da parte dell'INAIL si collega con l'onere per detto ente di
pagare automaticamente e comunque le prestazioni, allo scopo di
tutelare più efficacemente il lavoratore infortunato; d'altro canto,
l'esercizio di un'attività imprenditoriale che si traduca in un
illecito penale non può essere privo di obblighi risarcitori in sede
civile, tanto che l'invocato art. 41 della Costituzione limita
espressamente la tutela dell'iniziativa economica privata quando
questa ponga in pericolo la "sicurezza" del lavoratore.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 10 e 11 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali) sollevata dal
pretore di Brescia, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 ottobre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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