1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 SENTENZA 10 - 31 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio - Disposizioni varie in materia di ambiente (nuova procedura autorizzativa per la riapertura di industrie insalubri; sanzioni per violazioni in materia di emissioni nell'atmosfera). - Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative); legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di poverta' e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attivita' produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014). - (T-150055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle
leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16
luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81
e ulteriori disposizioni normative) e, in via subordinata, dell'art.
13 della stessa legge; nonchè della legge della Regione Abruzzo 21
maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati
oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali
nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle
persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e
determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e
aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo
d'imposta in corso al 31 dicembre 2014) e, in via subordinata,
dell'art. 9 della stessa legge, promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorsi notificati rispettivamente il 27-30 giugno
2014 e il 31 luglio-4 agosto 2014, depositati in cancelleria il 3
luglio ed il 5 agosto 2014 e rispettivamente iscritti ai nn. 49 e 58
del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo nel giudizio
relativo al ricorso n. 49 del 2014;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Francesco Franco per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27-30 giugno 2014, depositato il 3
luglio 2014 e iscritto al registro ricorsi n. 49 del 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed
integrazioni alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio
2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16
settembre 1998, n. 81 e ulteriori disposizioni normative), per
violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo
28 dicembre 2006, in relazione all'art. 123 della Costituzione.
1.1.- Secondo il ricorrente, tale legge sarebbe stata approvata
dal Consiglio regionale in regime di prorogatio, dal momento che le
precedenti elezioni per il rinnovo dell'organo si erano svolte il
14-15 dicembre 2008.
Di conseguenza, troverebbe applicazione l'art. 86, comma 3, dello
statuto della Regione Abruzzo, che contiene un'espressa limitazione
ai poteri esercitabili dal Consiglio regionale nel periodo successivo
alla indizione delle elezioni, in armonia con la costante
giurisprudenza costituzionale che ha circoscritto la portata di tali
poteri ai soli adempimenti indifferibili e urgenti.
Tuttavia, ad avviso della difesa dello Stato, dalla lettura della
legge impugnata emergerebbe l'assenza dei caratteri di
indefettibilità e urgenza, oltre che di ogni motivazione al
riguardo; soltanto l'art. 12 farebbe espresso riferimento a ragioni
di necessità e urgenza, ancorchè in via del tutto astratta. Il
Consiglio regionale, pertanto, avrebbe esorbitato dai poteri
riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio.
1.2.- Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, in subordine, l'art. 13 della legge regionale
in oggetto, nel testo modificato dall'art. 9, comma 1, della legge
della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a
favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche
alle leggi regionalinn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno
alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di
risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l'anno
d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività
produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014),
per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 3 Cost.
Il denunciato art. 13 prevede che «Al fine della tutela e
valorizzazione delle produzioni agricole, le industrie insalubri che
emettono in atmosfera e che abbiano subito provvedimento di sequestro
del proprio impianto per violazioni al Testo Unico Ambientale ed al
Codice Penale, al fine della riattivazione e riaccensione
dell'impianto sono sottoposti a nuova procedura autorizzativa. Nelle
more della nuova eventuale autorizzazione è sospesa l'attività
relativa alle emissioni in atmosfera».
1.2.1.- Ad avviso del ricorrente, tale disposizione sarebbe in
contrasto con l'art. 278 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), dal quale si ricaverebbe che le
funzioni di controllo esercitate dall'autorità competente, in caso
di accertate violazioni da parte dei gestori degli impianti,
consisterebbero nell'applicazione di misure graduali, che vanno dalla
semplice diffida, alla diffida con contestuale temporanea sospensione
dell'autorizzazione, sino alla revoca dell'autorizzazione, con
chiusura dell'impianto, in caso di mancato adeguamento alle
prescrizioni imposte con la diffida stessa, o a fronte di reiterate
violazioni che determinino pericolo per la salute o per l'ambiente.
La disposizione impugnata, pertanto, non distinguendo tra
sospensione temporanea e revoca dell'autorizzazione, in assenza di
una valutazione da effettuare caso per caso in relazione alla
gravità dell'infrazione, nonchè imponendo, per la riattivazione
dell'impianto, che questo sia sempre sottoposto ad una nuova
procedura autorizzativa, violerebbe la competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
1.2.2.- Essa, inoltre, violerebbe l'art. 3 Cost. sotto il profilo
della irragionevole parificazione del trattamento riservato a
situazioni eterogenee in ragione della loro diversa lesività,
nonchè sotto il profilo del difetto di proporzionalità.
2.- Con atto depositato il 7 agosto 2014, si è costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che le censure sollevate nel
ricorso, limitatamente agli artt. da 1 a 9, 12, 15, 16, 17 e 18
dell'impugnata legge regionale, siano dichiarate inammissibili o
infondate.
2.1.- Secondo la Regione, tali disposizioni sarebbero
costituzionalmente legittime in quanto contenenti modifiche normative
urgenti, che rientrerebbero pienamente nella casistica contemplata
dall'art. 86, comma 3, dello statuto.
Ad avviso della Regione, inoltre, l'esistenza delle ragioni di
necessità ed urgenza, che giustificano l'intervento legislativo,
dovrebbe essere valutata alla luce delle motivazioni contenute sia
nelle stesse disposizioni, sia nei lavori preparatori.
In ordine alla ratio delle singole disposizioni, dai lavori
preparatori emergerebbe espressamente che l'urgenza degli artt. da 1
a 9 deriverebbe dalla necessità di offrire agli operatori dei
distretti rurali gli strumenti necessari per avvalersi delle
provvidenze di cui al regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento
europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 sul sostegno allo
sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo
rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del
Consiglio.
L'urgenza dell'art. 12 sarebbe stata esplicitata nel testo stesso
della disposizione. Per l'art. 15, le ragioni dell'urgenza andrebbero
individuate nella necessità di evitare la chiusura delle attività
del mercato ortofrutticolo.
Quanto all'art. 16, esso sarebbe giustificato dalla necessità di
arrivare alla definizione della pregressa gestione dell'Interporto
Val Pescara, la cui mancanza avrebbe esposto la Regione Abruzzo ad un
grave danno. L'art. 17, a sua volta, sarebbe giustificato dalla
necessità di garantire la partecipazione della Regione al Comitato
organizzatore dei Giochi del Mediterraneo sulla spiaggia 2015.
Quanto all'art. 18, infine, l'urgenza deriverebbe dal fatto che
tale disposizione si riferisce all'utilizzo di risorse per le
finalità previste dall'art. 34, comma 32, del decreto legge 18
ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del
Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 17 dicembre 2012, n. 221.
3.- Con ricorso notificato il 31 luglio-4 agosto 2014, depositato
il successivo 5 agosto e iscritto al registro ricorsi n. 58 del 2014,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze
sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati,
modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014,
sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e
finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef
per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle
attività produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre
2014), per violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto regionale,
in relazione all'art. 123 Cost.; nonchè, in subordine, l'art. 9
della medesima legge, per violazione degli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
3.1.- Sia la doglianza relativa alla legge regionale nella sua
interezza, che quella relativa al solo art. 9, sono sorrette dalle
medesime argomentazioni svolte nel ricorso avverso la legge Regione
Abruzzo n. 23 del 2014.
3.1.1.- Quanto alla prima censura, infatti, si lamenta che il
Consiglio regionale avrebbe legiferato al di fuori dei limiti
riconducibili alla sua condizione di organo in prorogatio.
3.1.2.- Quanto alla seconda censura, si lamenta la lesione della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela ambientale;
nonchè l'irragionevole parificazione del trattamento riservato a
situazioni eterogenee in ragione della loro diversa lesività, oltre
al difetto di proporzionalità.
4.- In questo secondo giudizio la Regione Abruzzo non si è
costituita.

Considerato in diritto

1.- Con due distinti ricorsi (iscritti al reg. ric. n. 49 e n. 58
del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha in primo luogo
impugnato, nell'intero testo, la legge della Regione Abruzzo 28
aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3
marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19
dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori
disposizioni normative) e la legge della Regione Abruzzo 21 maggio
2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei
soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010,
2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato
di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote
addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta
regionale sulle attività produttive per il periodo d'imposta in
corso al 31 dicembre 2014).
1.1.- In entrambi i ricorsi si lamenta la violazione dell'art.
86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006, in
riferimento all'art. 123 della Costituzione, in quanto il Consiglio
regionale avrebbe esorbitato dai limiti propri della sua condizione
di organo in prorogatio.
1.2.- Con i medesimi ricorsi, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato, in subordine, questione di legittimità
costituzionale di due specifiche disposizioni contenute nelle leggi
impugnate.
In particolare, con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 49 del
2014, ha impugnato l'art. 13 della legge regionale n. 23 del 2014,
nel testo modificato dall'art. 9, comma 1, della legge regionale n.
32 del 2014, per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera
s), e 3 Cost.
Con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 58 del 2014, ha impugnato
il medesimo art. 9 della legge regionale n. 32 del 2014, per
violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- In considerazione dell'identità dei profili di
illegittimità fatti valere nei due ricorsi, questi possono essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3.- Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale promossa con il primo
ricorso (reg. ric. n. 49 del 2014), avente ad oggetto l'art. 13 della
legge della Regione Abruzzo n. 23 del 2014, in riferimento agli artt.
117, secondo comma, lettera s), e 3 Cost.
Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel
ritenere che nei giudizi di legittimità costituzionale in via
principale deve sussistere, a pena d'inammissibilità, una piena e
necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo
legittimato si determina all'impugnazione ed il contenuto del
ricorso, attesa la natura politica dell'atto di impugnazione (ex
plurimis, sentenza n. 309 del 2013).
Nel caso di specie, il ricorso del Presidente del Consiglio
indica, quale oggetto di impugnazione, l'art. 13 «nel testo
modificato dall'art. 9, comma 1, L.R. 21 maggio 2014, n. 32». Nella
relazione del Ministro per gli affari regionali, sulla cui base il
Consiglio dei ministri ha deliberato l'impugnativa, tuttavia, viene
censurata la disposizione di cui all'art. 13 nella sua formulazione
originaria e non nel testo modificato dall'art. 9, comma 1, della
legge regionale n. 32 del 2014.
Tale difformità, pertanto, determina l'inammissibilità della
questione.
4.- Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale delle
leggi regionali impugnate, promosse in riferimento all'art. 123 Cost.
ed in relazione all'art. 86, terzo comma, lettera a) dello statuto
regionale, sono fondate, salvo che per l'art. 12 della legge
regionale n. 23 del 2014 e per gli artt. 9 e 11 della legge regionale
n. 32 del 2014.
4.1.- Questa Corte ha già chiarito che «L'istituto della
prorogatio [...] non incide [...] sulla durata del mandato elettivo,
ma riguarda solo l'esercizio dei poteri nell'intervallo fra la
scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l'entrata in
carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003); e, più
di recente, ha affermato che «È pacifico, pertanto, che l'istituto
in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato
del titolare dell'organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere
prorogatio» (sentenza n. 181 del 2014).
Ebbene, il mandato del Consiglio regionale dell'Abruzzo è
scaduto il 14 dicembre 2013, al termine del quinquennio di durata in
carica dell'organo, decorrente dalle precedenti elezioni regionali,
che si erano svolte il 14 e 15 dicembre 2008. Successivamente, con
decreto del 14 gennaio 2014, n. 6, il Presidente della Giunta
regionale ha indetto le nuove elezioni regionali per il giorno 25
maggio 2014.
La legge regionale n. 23 del 2014 è stata approvata dal
Consiglio regionale nella seduta n. 183 del 15 aprile 2014 e la legge
regionale n. 32 del 2014 nella seduta n. 184 del 29 aprile 2014. Le
due leggi impugnate, pertanto, sono state approvate successivamente
allo scioglimento del Consiglio e, dunque, in regime di prorogatio.
4.2.- In questa fase, i Consigli regionali «dispongono di poteri
attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza»
(sentenza n. 468 del 1991); pertanto, in mancanza di esplicite
indicazioni contenute negli statuti, devono limitarsi al «solo
esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e urgenti,
dovuti o costituzionalmente indifferibili». Essi, inoltre, devono
«comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e
trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori» (sentenza n. 68 del 2010).
Lo statuto regionale, a seguito delle modifiche introdotte dalla
legge statutaria 9 febbraio 2012, n. 1 (Modifiche allo Statuto della
Regione Abruzzo), reca ora un'esplicita limitazione ai poteri
esercitabili dal Consiglio regionale nel periodo successivo alla
scadenza del mandato, circoscrivendoli ai soli «interventi che si
rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza
all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative
statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e
necessita'» (art. 86, comma 3, lettera a).
Con riguardo a quest'ultima tipologia di interventi, poi, il
Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale richiede
ulteriormente che l'urgenza e la necessità siano «espressamente
dichiarate ed adeguatamente motivate» (art. 141, comma 2, della
delibera del Consiglio regionale 12 ottobre 2010, n. 56/2).
4.3.- Alla luce di tali previsioni ed in considerazione del
contenuto delle leggi oggetto del presente giudizio, solo l'art. 12
della legge regionale n. 23 del 2014 e gli artt. 9 e 11 della legge
regionale n. 32 del 2014 sono stati legittimamente approvati dal
Consiglio regionale in prorogatio.
Nell'art. 12 della legge regionale n. 23 del 2014, infatti,
l'urgenza dell'intervento è espressamente dichiarata e discende
dall'esigenza di adeguare - nell'imminenza delle elezioni regionali e
del contestuale svolgimento di un referendum consultivo - la
disciplina sulla composizione degli uffici di sezione, nei casi di
accorpamento fra consultazioni elettorali e referendarie. La
questione relativa a tale disposizione è, pertanto, non fondata.
È parimenti non fondata la questione relativa all'art. 11 della
legge regionale n. 32 del 2014, in relazione al quale l'urgenza di
incrementare la spesa per il «Sostegno alimentare alle persone in
stato di poverta'», è giustificata dal fatto che il relativo
capitolo di bilancio era stato progressivamente svuotato, fino ad
arrivare a 0 euro, come risulta dalla risoluzione approvata dal
Consiglio regionale l'8 aprile 2014.
4.4.- Diverso è il caso dell'art. 9 della legge regionale n. 32
del 2014.
Esso risulta legittimamente approvato dal Consiglio regionale,
sotto il profilo dei poteri del medesimo in regime di prorogatio.
Infatti, per tale disposizione, l'urgenza è connessa alla
sottoposizione a sequestro di impianti che producono emissioni
insalubri nell'atmosfera.
Nel merito, tuttavia, è fondata la questione di legittimità
costituzionale del richiamato art. 9, promossa, in via subordinata,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La disposizione in esame, infatti, viola la competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, poichè detta una
disciplina delle sanzioni, per le violazioni in materia di emissioni
nell'atmosfera, difforme da quanto previsto dall'art. 278 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Le ulteriori censure restano assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni di
cui alla legge della Regione Abruzzo n. 23 del 2014, ad eccezione
dell'art. 12; nonchè l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni di cui alla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014,
n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei
soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010,
2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato
di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote
addizionale Irpef per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta
regionale sulle attività produttive per il periodo d'imposta in
corso al 31 dicembre 2014), ad eccezione dell'art. 11;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 della legge della Regione Abruzzo n. 23
del 2014, promossa, in riferimento all'art. 123 Cost. ed in relazione
all'art. 86, terzo comma, lettera a), dello statuto regionale, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 della legge della Regione Abruzzo n. 32
del 2014, promossa, in riferimento all'art. 123 Cost. ed in relazione
all'art. 86, terzo comma, lettera a), dello statuto regionale, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13 della legge della Regione Abruzzo 28
aprile 2014, n. 23 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3
marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16 luglio 2013, n. 19, 19
dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n. 81 e ulteriori
disposizioni normative), sollevata, in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettera s) e 3 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con in ricorso in epigrafe;

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI