1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA 25 maggio - 17 giugno 2022
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Prerogative parlamentari - Sentenze dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 2021, con le quali si e' stabilito che le norme legislative che hanno disposto, e che in futuro dovessero ancora disporre, la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalita' turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, con conseguente loro disapplicazione ed efficacia di quelle in essere, anche se prorogate, non oltre il 31 dicembre 2023 - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dagli onorevoli Riccardo Zucconi e altri sei - Lamentata lesione della potesta' normativa spettante ai parlamentari e violazione dei limiti della funzione nomofilattica delle giurisdizioni superiori, della competenza esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza e dei limiti ai vincoli posti in materia dal diritto comunitario - Richiesta alla Corte costituzionale di disapplicare, in tutto o in parte, le sentenze oggetto del conflitto - Inammissibilita' del ricorso. - Sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 (R.G. A.P. n. 14/2021) e n. 18 (R.G. A.P. n. 13/2021) del 9 novembre 2021. - Costituzione, artt. 11, 67, 71, 101, 111, commi 7 e 8, e 117, secondo comma, lettera e); Direttiva 2006/123/CE, art. 12; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, art. 14. (T-220154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle sentenze dell'Adunanza plenaria del Consiglio
di Stato numeri 17 (R.G. A.P. n. 14/2021) e 18 (R.G. A.P. n. 13/2021)
del 9 novembre 2021, promosso da Riccardo Zucconi, nella qualità di
deputato, e altri con ricorso depositato in cancelleria il 25 gennaio
2022, iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2022, fase di ammissibilità.
Udita nella camera di consiglio del 25 maggio 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2022.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 25 gennaio 2022, Riccardo
Zucconi e altri sei deputati hanno sollevato un conflitto di
attribuzioni tra poteri dello Stato contro il Consiglio di Stato, in
persona del Presidente pro tempore;
che i ricorrenti chiedono la «disapplicazione, in tutto o in
parte», delle sentenze dell'Adunanza plenaria n. 17 e n. 18 del 9
novembre 2021, riguardanti la proroga legislativa delle concessioni
balneari, per la «lesione [...] della potestà normativa spettante ai
parlamentari nella parte in cui enunciano i [...] principi di
diritto» indicati nel punto 51 di entrambe le pronunce (e riportati
nel ricorso), «nonchè nella parte in cui dettano disposizioni
vincolanti e limitanti per il legislatore con particolare riferimento
ai paragrafi da 47 a 49 delle sentenze» (riportati nel ricorso);
che l'Adunanza plenaria ha pronunciato le due sentenze oggetto
del conflitto a seguito del decreto n. 160 del 24 maggio 2021, con
cui il Presidente del Consiglio di Stato aveva deferito ad essa la
trattazione di due ricorsi in appello, ai sensi dell'art. 99, comma
2, dell'Allegato 1 (codice del processo amministrativo) al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), sottoponendole tre questioni
di diritto, la prima delle quali relativa alla sussistenza o meno del
dovere di disapplicazione delle leggi statali o regionali che
prevedono proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni
balneari;
che il primo principio di diritto fissato dall'Adunanza plenaria
nelle contestate sentenze riguarda il dovere dei giudici e della
pubblica amministrazione di disapplicare le «norme legislative
nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora
disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime
per finalità turistico-ricreative», cioè l'art. 1, commi 682 e 683,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), e l'art. 182, comma 2, del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al
lavoro e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, in quanto
contrastanti con l'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130,
che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini
di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, e con
l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato
interno, che richiede una «selezione tra diversi candidati» qualora
«il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata
attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali
o delle capacità tecniche utilizzabili», e vieta «la procedura di
rinnovo automatico»;
che, con il secondo principio di diritto, l'Adunanza plenaria ha
sancito l'insussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto
in capo agli attuali concessionari anche qualora siano intervenuti
atti amministrativi di proroga, senza che rispetto a questi ultimi
sia necessario attivare i poteri di autotutela della pubblica
amministrazione, «in quanto l'effetto di cui si discute e`
direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i
provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata»,
ragion per cui la non applicazione della legge implica che gli
effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano
parimenti ritenersi tamquam non essent;
che, con il terzo principio di diritto, l'Adunanza plenaria ha
statuito quanto segue: «[a]l fine di evitare il significativo impatto
socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e
generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei
tempi tecnici perchè le amministrazioni predispongano le procedure
di gara richieste e, altresì, nell'auspicio che il legislatore
intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di
derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità
turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci
sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche
in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre
effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa
che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata
senza effetto perchè in contrasto con le norme dell'ordinamento
dell'U.E.»;
che, nei paragrafi 47-48 delle sentenze, a loro volta contestati
con il ricorso, l'Adunanza plenaria illustra le ragioni per le quali,
«a fronte di un quadro di incertezza normativa», ritiene necessario
«modulare gli effetti temporali della propria decisione», osservando
che «[l]a deroga alla retroattività trova fondamento nel principio
di certezza del diritto»;
che, nel paragrafo 49, l'Adunanza plenaria si esprime sui
«principi che dovranno ispirare lo svolgimento delle gare, ferma
restando la discrezionalità del legislatore nell'approntare la
normativa di riordino del settore»;
che i ricorrenti riepilogano il quadro normativo vigente in tema
di concessioni demaniali marittime con finalità
turistico-ricreative, ricordando le precedenti leggi statali di
proroga, e richiamano la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea 14 luglio 2016, in cause C-458/14 e C-67/15,
Promoimpresa, e la citata legge n. 145 del 2018, che ha disposto la
proroga delle concessioni demaniali marittime per ulteriori 15 anni,
cioè fino al 2033 (art. 1, commi 682 e 683);
che, nel punto 1 del ricorso, i sette deputati, quanto
all'ammissibilità dello stesso, argomentano a sostegno della loro
legittimazione, dichiarando di essere tutti membri del gruppo
parlamentare di Fratelli d'Italia e di agire «congiuntamente e
disgiuntamente nella loro qualità di parlamentari». In tale veste e
quali rappresentanti della Nazione ai sensi dell'art. 67 della
Costituzione, essi affermano il loro diritto di «attuare il
procedimento legislativo [...] sia attraverso la presentazione di
progetti di legge ed emendamenti (art. 71 Cost.) sia mediante l'esame
dei progetti di legge presentati nelle commissioni e in aula (art. 72
Cost.)»;
che, secondo i ricorrenti, la lesione delle loro prerogative
deriverebbe: a) dall'«individuazione del termine di validità delle
concessioni in essere»; b) dalla «delimitazione delle [...] regole
per le future procedure di gara cui assoggettare le concessioni
demaniali marittime»; c) dall'«impedimento al legislatore di
legiferare in modo difforme dal sentenziato», nonostante «gli spazi
di operatività che [...] anche il legislatore comunitario ha
doverosamente inteso lasciare al Parlamento italiano»;
che i ricorrenti riferiscono di aver presentato un progetto di
legge in materia di concessioni demaniali marittime (n. 652,
depositato presso la Camera il 22 maggio 2018) e osservano che, se
esso venisse approvato, sarebbe «automaticamente destinato alla
disapplicazione in quanto difforme rispetto agli indirizzi
interpretativi del Consiglio di Stato»;
che, nel punto 2 del ricorso, si lamenta la violazione degli
artt. 101, 103 e 111, settimo e ottavo comma, Cost. (e l'«eccesso di
potere nell'esercizio delle competenze ex art. 99 D. Lgs. n.
104/2010»), in quanto l'Adunanza plenaria sarebbe andata al di là
delle proprie funzioni di nomofilachia, introducendo nuove norme
sostitutive della legislazione vigente;
che, nel punto 3 del ricorso, si lamenta la violazione dell'«art.
71 Cost. in rapporto all'art. 117 Cost. - Eccesso di potere»,
poichè, nonostante quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, il
legislatore avrebbe rispettato il diritto europeo, «che riserva al
legislatore nazionale la possibilità di modulare le proprie
normative per garantire le esigenze nazionali da un lato e il
bilanciamento degli assetti di interessi dall'altro»;
che, nel punto 4 del ricorso, si lamenta la violazione degli
«artt. 67 e 71 Cost. - esercizio di prerogative di competenza dei
membri del Parlamento», in relazione alle affermazioni dell'Adunanza
plenaria riguardanti la diretta applicabilità dell'art. 12 della
direttiva 2006/123/CE, il concetto di «scarsità delle risorse
naturali» di cui al citato art. 12, paragrafo 1, il concetto di
«interesse transfrontaliero certo» rilevante ai fini dell'art. 49
TFUE e il legittimo affidamento dei concessionari uscenti;
che, infine, nel punto 5 del ricorso si lamenta la violazione
dell'«art. 11 Cost. con riferimento agli artt. 101 e 111 Cost. e alle
competenze ex art. 99 D. Lgs. n. 104/2010», ritenendosi che il
Consiglio di Stato abbia introdotto «regole più stringenti rispetto
a quelle [...] previste dallo stesso ordinamento comunitario».
Considerato che Riccardo Zucconi e altri sei deputati hanno
sollevato un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato contro
il Consiglio di Stato, in persona del Presidente pro tempore;
che i ricorrenti chiedono la «disapplicazione, in tutto o in
parte», delle sentenze dell'Adunanza plenaria n. 17 e n. 18 del 9
novembre 2021, riguardanti la proroga legislativa delle concessioni
balneari, per la «lesione [...] della potestà normativa spettante ai
parlamentari nella parte in cui enunciano i [...] principi di
diritto» indicati nel punto 51 di entrambe le pronunce (e riportati
nel ricorso), «nonchè nella parte in cui dettano disposizioni
vincolanti e limitanti per il legislatore con particolare riferimento
ai paragrafi da 47 a 49 delle sentenze» (riportati nel ricorso);
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata per i vari poteri
da norme costituzionali;
che questa Corte, con l'ordinanza n. 17 del 2019, ha
riconosciuto, quanto al profilo soggettivo, l'esistenza di una sfera
di prerogative del singolo parlamentare, diverse e distinte da quelle
che spettano all'assemblea di cui fa parte - prerogative che, qualora
risultino lese da altri organi parlamentari, possono essere difese
con lo strumento del ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri
dello Stato - e ha precisato, altresì, che si tratta delle
«attribuzioni inerenti al diritto di parola, di proposta e di voto,
[...] da esercitare in modo autonomo e indipendente, non rimuovibili
nè modificabili a iniziativa di altro organo parlamentare»;
che, invece, per la tutela delle prerogative che spettano
all'assemblea nel suo complesso la legittimazione a sollevare un
conflitto compete a ciascuna Camera (ordinanze n. 188 e n. 186 del
2021, n. 129 del 2020 e n. 17 del 2019);
che, in base all'art. 70 Cost., «[l]a funzione legislativa è
esercitata collettivamente dalle due Camere», unici «organi
competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartengono» (art. 37 della legge n. 87 del 1953), essendo ogni
Camera, e solo ogni Camera, idonea a dire "l'ultima parola"
nell'esercizio della funzione legislativa;
che, dunque, nella sua parte principale - che censura il
carattere "legislativo" delle sentenze dell'Adunanza plenaria e il
loro effetto condizionante la futura attività parlamentare - il
ricorso è inammissibile perchè con esso i singoli parlamentari
fanno valere una prerogativa che spetta, in realtà, alla Camera di
appartenenza;
che in più casi questa Corte ha dichiarato l'inammissibilità di
conflitti sollevati da singoli parlamentari, escludendo che essi
potessero rappresentare l'intero organo di appartenenza (ordinanze n.
80 del 2022 e n. 277 del 2017) o osservando che la funzione
rivendicata spettava alla Camera o al Senato (ordinanze n. 255, n. 67
e n. 66 del 2021, n. 129 del 2020 e n. 163 del 2018);
che, in tre passaggi del ricorso, i sette deputati lamentano la
menomazione delle loro prerogative in quanto singoli parlamentari,
affermando, in primo luogo, che ad essi sarebbe preclusa qualsiasi
iniziativa che possa condurre ad una regolazione della materia
diversa da quella imposta dall'Adunanza plenaria, richiamando poi le
prerogative previste dagli artt. 67, 71 e 72 Cost. e osservando,
infine, che, se venisse approvato il disegno di legge n. 652,
depositato dagli stessi ricorrenti presso la Camera il 22 maggio
2018, sarebbe «automaticamente destinato alla disapplicazione in
quanto difforme rispetto agli indirizzi interpretativi del Consiglio
di Stato»;
che, in realtà, anche in tali punti il ricorso denuncia il
condizionamento che deriverebbe dalle due sentenze contestate a
carico della funzione legislativa delle Camere, e non di prerogative
del tipo di quelle che questa Corte ritiene segnatamente riconosciute
ai singoli parlamentari, con conseguente inammissibilità delle
censure, per quanto sopra già osservato;
che, comunque, se anche si volessero ritenere effettivamente
invocate prerogative spettanti ai parlamentari individualmente
considerati, il ricorso sarebbe inammissibile perchè non dà conto
di alcun ostacolo all'esercizio del diritto di parola, proposta e
voto dei deputati, attestando, anzi, l'avvenuto deposito di un
disegno di legge e prospettando la possibilità della sua
approvazione, sicchè non risulta allegata nè comprovata «una
sostanziale negazione o un'evidente menomazione» delle loro
prerogative costituzionali (ordinanze n. 193, n. 67 e n. 66 del 2021,
n. 60 del 2020, n. 275, n. 274 e n. 17 del 2019);
che, per tali ragioni, il ricorso per conflitto di attribuzioni
va dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato indicato in epigrafe, proposto da Riccardo
Zucconi e altri sei deputati nei confronti del Consiglio di Stato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE