1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 2001
Ordinanza emessa il 18 dicembre 2001 dal tribunale di Ravenna nel procedimento civile vertente tra Gamberini Roberto ed altro e I.N.P.S. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Esposizione ultradecennale all'amianto - Rivalutazione del periodo assicurativo con moltiplicazione per il coefficiente 1,5 - Applicabilita' del beneficio ai lavoratori in pensione di vecchiaia e di anzianita' al momento dell'entrata in vigore della legge n. 257/1992 (come modificata dalla legge n. 271/1993) - Mancata previsione - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei pensionati di vecchiaia e di anzianita' rispetto a quelli di invalidita' nonche' rispetto ai lavoratori disoccupati e agli stessi pensionati di vecchiaia e di anzianita' dopo l'entrata in vigore della legge n. 257/1992 - Incidenza sulla garanzia previdenziale. - Legge 27 marzo 1992, n. 257, art. 13, comma 8 (come modificato dalla legge 4 agosto 1993, n. 271), legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 25. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 38, comma secondo. (002C0063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2002)

IL GIUDICE DI PACE

A scioglimento della riserva che precede;
Letti gli atti ed esaminati i documenti della causa;

Osserva in fatto e diritto

1. - I due ricorrenti sono stati dipendenti della Compagnia
Portuale di Ravenna: dal 1 marzo 1962 al 30 aprile 1987 Gamberini
Roberto; dal 23 marzo 1964 al 30 aprile 1987 Spadoni Gabriele;
sono andati in pensione di anzianità entrambi con decorrenza
dal 1 maggio 1987;
i ricorrenti hanno ricevuto dall'INAIL l'attestazione
positiva di esposizione all'amianto per oltre un decennio ex art. 13,
comma 8, legge n. 257/1992 (come modificato con legge n. 271/1993),
essendo stata riconosciuta la loro esposizione per tutto il periodo
di lavoro svolto alle dipendenze della Compagnia Portuale;
secondo quanto accertato in sede amministrativa (v. atto di
indirizzo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale del
20 aprile 2000; doc. in atti) per i lavoratori che esercitavano le
loro mansioni nella compagnia portuale di Ravenna (come per altri
lavoratori portuali di altri porti italiani) l'esposizione
all'amianto, attraverso manipolazione diretta, ha avuto inizio dalla
data di assunzione (iscrizione nei registri portuali) e si è
consumata prima dell'entrata in vigore della legge n. 257/1992
essendo la stessa cessata il 31 dicembre 1990; secondo quanto risulta
dallo stesso atto ministeriale, l'esposizione quantitativamente
maggiore si è avuta negli anni 60, mentre in seguito sono migliorate
le tecniche di imballaggio della sostanza che pure non sono valse ad
evitare una esposizione nociva;
i due ricorrenti, dopo aver ricevuto l'attestato di
esposizione, hanno richiesto all'INPS l'applicazione dell'art. 13,
comma 8, della legge n. 257/1992 (come modificato dalla legge
n. 271/1993) il quale riconosce in beneficio della rivalutazione
contributiva in questi termini: "per i lavoratori che siano stati
esposti all'amianto per un periodo superiore a dieci anni, l'intero
periodo lavorativo soggetto all'assicurazione obbligatoria contro le
malattie professionali derivanti dall'esposizione all'amianto,
gestita dall'INAIL, è moltiplicato, ai fini delle prestazioni
pensionistiche, per il coefficiente di 1,5";
secondo i conteggi non contestati depositati in giudizio, in
forza del riconoscimento del beneficio per una esposizione ad amianto
ultradecennale il ricorrente Spadoni maturerebbe una differenza di
lire 66.803 mensili sul rateo di pensione in godimento, mentre
Gamberoni avrebbe diritto ad una maggiorazione della pensione di
lire 158.822 mensili;
l'I.N.P.S. non ha però accolto la richiesta dei ricorrenti
ai quali, come risulta dal provvedimento, in atti ha risposto nei
seguenti termini: "pur risultando dalla dichiarazione INAIL un
periodo di esposizione all'amianto di oltre dieci anni la S.V.
titolare di pensione alla data di entrata in vigore della legge
n. 257/1992 (28 aprile 1992) non era in attività lavorativa ala data
di entrata in vigore dei provvedimenti in oggetto: 28 aprile 1992 e
5 agosto 1993";
in sostanza l'INPS sostiene che il beneficio non spetti ai
lavoratori pensionati prima della legge n. 257/1992, per il solo
fatto di essere tali;
anche la giurisprudenza costante della Corte di cassazione
afferma che l'art. 13, comma 8, non si applichi in favore dei
lavoratori esposti che siano andati in pensione di anzianità o di
vecchiaia, prima dell'entrata in vigore della legge n. 257/1992.
La questione che deve essere esaminata sul piano costituzionale
investe dunque il problema dei destinatari del beneficio contributivo
di cui all'art. 13, comma 8, della legge n. 257/1992 come modificato
con legge n. 271/1993.
2. - La Corte costituzionale si è già occupata della norma in
oggetto sotto profili diversi da quelli che vengono qui in rilievo,
attraverso una pronuncia (sentenza n. 5/2000) con la quale sono stati
lucidamente ed esattamente ricostruiti origine, presupposti e
finalità della disposizione; nella stessa pronuncia la Corte
costituzionale ha superato i dubbi di legittimità costituzionale che
erano stati sollevati in relazione alla determinatezza dei
destinatari del beneficio correlandone l'individuazione alle
condizioni di operatività del T.U. 1124/65 sulle malattie
professionali.
3. - Sulla vicenda che ha condotto all'attuale formulazione della
norma, occorre ricordare che la Cassazione nelle sue prime pronunce
(senza cogliere il valore delle modifiche che erano già state
appositamente introdotte nel testo della norma) aveva collegato il
beneficio in questione alla cessazione dell'uso dell'amianto disposto
con la stessa legge n. 257; ed aveva quindi sostenuto la tesi che il
beneficio fosse destinato a sopperire alla perdita del posto di
lavoro per i lavoratori del c.d. settore amianto e pertanto fosse da
riconoscere ai soli lavoratori in attività di servizio a quella data
in determinate aziende.
La Corte costituzionale ha superato questa tesi limitativa,
contrastante con la volontà del legislatore, ed ha messo in evidenza
come la legge n. 257/1992 abbia una disciplina composita, preveda una
varietà di benefici ("una diversificata gamma di benefici
previdenziali") distinti per natura, presupposti e destinatari; in
particolare la Corte si è soffermata sull'evoluzione legislativa che
aveva subito questa specifica disposizione (l'art. 13, comma 8, della
legge n. 257/1992), che era stata ad un certo punto novellata con un
decreto legge (il n. 139 del 5 giugno 1993) col quale si faceva
riferimento ad una categoria più ristretta di lavoratori "dipendenti
delle imprese che estraggono o utilizzano amianto come materia prima
...".
Ebbene a questo proposito la Corte costituzionale, richiamando a
ragion veduta gli atti parlamentari, ha ribadito: "In sede di
conversione del predetto provvedimento d'urgenza, la legge 4 agosto
1993, n. 271 ha soppresso la locuzione "dipendenti dalle imprese che
estraggono o lavorano l'amianto come materia prima, anche se in corso
di dismissione o sottoposte a procedure fallimentari o fallite o
dismesse , così intendendo soddisfare - secondo quanto si evince dai
lavori preparatori - l'esigenza di attribuire centralità, ai fini
dell'applicazione del beneficio previdenziale all'assoggettamento dei
lavoratori all'assicurazione obbligatoria contro le malattie
professionali derivanti dall'amianto, escludendo al tempo stesso,
ogni selezione che potesse derivare dal riferimento alla tipologia
dell'attività produttiva del datore di lavoro".
Dunque secondo la pronuncia della Corte costituzionale non è
possibile alcuna limitazione del beneficio ai soli lavoratori
appartenenti al c.d. settore amianto (ovvero ad astratte categorie
merceologiche), perchè il beneficio è stato voluto per tutti i
lavoratori comunque esposti alla sostanza nociva per oltre dieci anni
(questo essendo in verità l'unico semplice presupposto che la norma
richiede per la sua applicazione).
4. - Del resto per convincersi di questo basta leggere il
resoconto della seduta della Camera dei deputati del 12-14 luglio
1993 in cui venne illustrata (dal relatore on. Morgando) la finalità
dell'emendamento specificamente introdotto dalla Commissione lavoro
della Camera "facendo riferimento non alla tipologia dell'attività
produttiva dell'azienda - come nelle modifiche introdotte al Senato -
bensì all'assoggettamento o meno all'assicurazione obbligatoria
contro le malattie professionali derivanti dall'esposizione
all'amianto"; "le modifiche introdotte dalla Commissione tendenti a
sopprimere una parte del primo comma del decreto dell'art. 1 del
decreto-legge, volte a far sì che per tutti i lavoratori che siano
stati esposti all'amianto per un periodo superiore a dieci anni
l'intero periodo lavorativo soggetto ad assicurazione obbligatoria
sia moltiplicato per il coefficiente di 1,5".
Verso questa univoca direzione interpretativa si sono mosse pure
tutte le circolari applicative emesse all'indomani della legge
dall'INPS e dall'INAIL, enti chiamati a garantire la corretta
applicazione della norma in sede amministrativa.
Dopo la sentenza della Corte costituzionale, anche la Corte di
cassazione, che pur aveva utilizzato la tesi originaria (della
limitazione del beneficio al settore amianto) come argomento centrale
e determinante per respingere in tutta una serie di sentenze le
domande dei lavoratori pensionati (cfr. ad esempio la prima sentenza
sull'argomento del 7 luglio 1998 n. 6605), lo ha ora disatteso
esplicitamente come risulta dalla sentenza n. 4913 del 3 aprile 2001
(sentenza resa tuttavia nei confronti di lavoratori non pensionati)
con la quale ha riconosciuto: "la legge del 4 agosto 1993 n. 271 di
conversione del decreto-legge 193/1993 non resse quindi al confronto
parlamentare sicchè venne eliminato il riferimento ai lavoratori di
"imprese che estraggono o utilizzano amianto come materia prima" e si
seguì una soluzione che tenendo conto della capacità di produrre
danni sull'organismo in relazione al tempo di esposizione consente
una maggiorazione dell'anzianità contributiva per tutti i dipendenti
che siano esposti all'amianto per più di dieci anni".
5. - In coerenza con la volontà del legislatore, la ratio del
beneficio in questione viene oramai correttamente ricondotta da tutti
gli interpreti ad una finalità di natura compensativa-risarcitoria;
non più di ammortizzatore sociale o di tutela preventiva della
salute, come si affermava nelle prime sentenza della Cassazione
(allorchè si parlava pure di "finalità chiaramente perseguita di
allontanamento dei lavoratori in relazione ... a fatti di esposizione
avvenuti nel passato ...").
Anche su questo versante la sentenza n. 5/2000 della Corte
costituzionale ha offerto una interpretazione difficilmente
superabile. La Corte costituzionale ha ricordato che la ratio della
normativa non può essere nè di riparazione per la perdita del posto
(o di incentivo all'esodo), nè di "prevenzione" dal rischio (da
ritenersi scongiurato, almeno sul piano dell'ordinamento, dopo la
legislazione preventiva emanata con il decreto legislativo
n. 277/1991 sull'amianto, e dopo che la stessa legge n. 257/1992
aveva disposto la cessazione dell'uso dell'amianto); bensì secondo
la stessa Corte costituzionale: "Lo scopo della disposizione va
rinvenuta nella finalità di offrire ai lavoratori esposti
all'amianto per un apprezzabile periodo di tempo (almeno 10 anni) un
beneficio correlato alla possibile incidenza invalidante di
lavorazioni che, in qualche modo, presentano potenzialità
morbigene".
La stessa Corte ha poi richiamato sotto il profilo del rischio
tutelato tutte le patologie correlate all'amianto ("patologie quali
esse siano"); ed ha sottolineato come ai fini dell'individuazione dei
destinatari del beneficio la norma andasse necessariamente correlata
con i presupposti di operatività del sistema di assicurazione
obbligatoria sulle malattie professionali (pertanto pure
espressamente richiamato nel corpo della stessa disposizione);
sistema, il cui funzionamento è incentrato (sia dal punto di vista
oggettivo, sia dal punto di vista soggettivo) sul concetto del
rischio ambientale; com'è noto, la nozione di rischio ambientale
vale per la nostra ultradecennale giurisprudenza, (Cass. 29 luglio
1942 n. 2246 e da ultimo Cass. sez. unite 3476/94), sia per
delimitare oggettivamente le attività protette, sia per individuare
i soggetti che sono tutelati nell'ambito delle attività protette (a
prescindere dalla "manualita'" della mansione).
Anche la Cassazione condivide oramai questa interpretazione e
nella sentenza sopra citata (Cass. 4913/2001) ha riconosciuto (in una
sentenza resa nei confronti di un lavoratore non pensionato) che la
norma mira ad attribuire un beneficio che tiene conto della capacità
dell'amianto di procurare danni all'organismo dei lavoratori.
Nulla autorizza quindi ad allontanarsi nell'applicazione della
disposizione da questa chiara ricostruzione del suo tenore normativo
già effettuata dalla Corte costituzionale; chè anzi a sostegno di
questa ricostruzione potrebbero essere richiamati ulteriori elementi
logici e testuali, di carattere scientifico e di natura normativa,
interni ed esterni alla disposizione, tutti armonicamente diretti a
convalidare la fondatezza della stessa interpretazione.
6. - Sotto il profilo scientifico è oramai divenuto un dato di
comune esperienza, un patrimonio condiviso dalla giurisprudenza
italiana (cfr. Cass. sent. 5 ottobre 1999, est. Battisti; Cass. 2
luglio 1999, Romis; Cass. 11 maggio 1998, Tatozzi) avvalorato da
ricerche e consulenze epidemiologiche e da letteratura medica
inoppugnabili, il fatto che l'uso su larga scala di questa sostanza
ha comportato conseguenze nefaste e drammatiche sul piano sanitario e
sociale per i lavoratori.
Un dato che fa riflettere sotto questo aspetto è contenuto nella
relazione approvato dalla Commissione lavoro del Senato il 22 luglio
1997 a seguito di una indagine conoscitiva; concludendo, dopo diversi
mesi, un ampio ed approfondito lavoro "con numerosissimi audizioni,
raccolta di dati e documenti, sopralluoghi" la Commissione dichiarava
a proposito della nocività dell'amianto "che benchè sia noto che
l'impiego di tale sostanza sia all'origine dei tumori dell'apparato
respiratorio e che l'utilizzo eccessivo che se ne è fatto negli anni
passati avrebbe determinato secondo una stima approssimativa, circa
4000 casi di tumore di origine professionale all'anno, i
riconoscimenti di tumore come malattia professionale sono soltanto
una decina ogni anno".
7. - Sul punto è inoltre utile ricordare che è assolutamente
dimostrato dalla letteratura medica il fatto che il lavoratore che
sia stato esposto all'amianto non si libera mai del rischio di
contrarre una malattia asbesto correlata. Si tratta di un rischio che
ovviamente non cambia in funzione della circostanza che un soggetto
sia pensionato o meno ad una certa data; e che per la caratteristica
lunghezza del periodo di latenza che lo contraddistingue potrebbe
intervenire anche ad oltre 30 anni dall'esposizione (per il
mesotelioma); il punto è anche convalidato sul piano giuridico
dall'allegato 8 al t.u. 1124/65 ove non sono previsti limiti al
periodo massimo di indennizzabilità dalla cessazione del lavoro, per
le malattie correlate all'asbesto; dal che si evince pure che la
speranza di vita attesa nella categoria dei lavoratori esposti
all'amianto è minore rispetto all'aspettativa di vita in generale.
8. - Si consideri, sotto questo profilo, che l'Istituto superiore
per la prevenzione e la sicurezza del lavoro (ISPESL) nel suo primo
rapporto, recentemente pubblicato (giugno 2001) - dopo l'attivazione
del registro nazionale dei mesoteliomi (previsto dall'art. 36 del
decreto legislativo n. 277/1991, traendo origine dall'art. 17 della
direttiva comunitaria n. 477/1983) - ha documentato una incidenza
crescente nel corso degli ultimi anni del numero dei (soli)
mesoteliomi (secondo i dati raccolti nelle 5 regioni che hanno
attivato il sistema di sorveglianza e di registrazione dei casi), con
una previsione di ulteriori incrementi (fino al picco di massima
diffusione della neoplasia previsto per il 2015 e 2018). Secondo le
stime pure effettuate nel rapporto (998 casi del 1994) si può
fondatamente sostenere che sono attesi circa diecimila casi nei
prossimi dieci anni (senza contare l'altrettanto mortale asbestosi ed
il cancro polmonare). Uno dei settori più a rischio tra le
esposizioni di origine professionale è, secondo la ricerca
dell'ISPESL, proprio quello dell'attività portuale.
9. - Sul piano strettamente giuridico è pure importante
ricordare la condanna che lo Stato italiano ha subito nel 1990 dalla
Corte di giustizia della CEE (sentenza 13 dicembre 1990 n. 240) per
inadempimento agli obblighi del trattato, non avendo recepito ed
attuato la direttiva CEE n. 477 sulla prevenzione del rischio amianto
risalente al 1983 (direttiva successivamente recepita nel 1991 con il
decreto legislativo n. 277/1991).
Questo dato di fatto vale anche a sostenere che se lo Stato
italiano si fosse più tempestivamente attivato per l'applicazione
della direttiva CEE sarebbero maturate più rapidamente le condizioni
giuridiche e culturali per una più efficace prevenzione
dall'amianto, e ciò avrebbe probabilmente impedito l'insorgenza di
molte malattie da amianto.
Questa stessa premessa non è stata poi estranea alle ragioni che
hanno portato alla specifica norma in oggetto; basta leggere le
dichiarazioni contenute negli atti parlamentari che documentano il
passaggio nelle due Camere, ai fini della conversione, del già
menzionato decreto-legge di modifica dell'art. 13, comma 8: "L'Italia
è stata per molti anni inadempiente quanto all'adeguamento delle
disposizioni comunitarie, che già dieci anni fa prevedevano per i
Paesi membri misure di prevenzione e di protezione per i lavoratori
utilizzatori dell'amianto", (intervento dell'on. Muzio, effettuato
alla Camera dei deputati).
10. - La ratio essenziale del beneficio sta dunque nel fatto che
a fronte di un uso massiccio e generalizzato di questa sostanza, i
lavoratori sono stati lasciati per lungo tempo in balia della sua
azione nociva senza informazioni e senza protezioni adeguate; si
tratta di una riparazione postuma che il legislatore ha voluto
offrire a questi lavoratori che hanno corso e corrono tuttora gravi
rischi per la loro salute.
Se dunque è questo il contesto storico, sociale e giuridico che
ha portato alla norma in oggetto, non può la stessa legge, senza
ledere palesemente il principio di eguaglianza, lasciare fuori dal
proprio ambito di operatività (non considerare "lavoratore"), un
soggetto, il quale, benchè pensionato, sia stato esposto all'amianto
per più di dieci anni, prima dell'entrata in vigore della legge; non
può escludere dal beneficio un lavoratore che si sia trovato
precisamente nella stessa situazione di pericolo descritta dalla
norma, la quale considera essenzialmente l'esposizione subita dai
lavoratori prima dell'entrata in vigore della legge ("lavoratori che
siano stati esposti").
La stessa legge non può negare il rischio che ha corso questo
lavoratore il più delle volte in termini maggiormente nocivi (sotto
il profilo quantitativa, della conoscenza, dei mezzi di prevenzione)
rispetto alle esposizioni più recenti, avvenute quando del problema
amianto si parlava di più ed i lavoratori sapevano qualcosa in più
della sua pericolosità.
Si pensi cosa avveniva sotto il profilo tutela della salute dei
lavoratori, prima che con il d.lgs. 277/91 venisse imposto un
imponente apparato di prevenzione e di tutela del lavoro rispetto
all'esposizione all'amianto; nei periodi in cui, come emerge
quotidianamente nelle cause che si trattano su questo argomento, si
impastava l'amianto con le mani, si raschiava, tagliava, sagomava,
spolverava, spazzava, amianto senza adottare nessuna misura di
prevenzione (ed alcune volte adottando come misure protettive proprio
strumenti con presenza di amianto).
Sotto questo stesso aspetto occorre riflettere che è
storicamente accertato e scientificamente documentato, anche in
sentenze della Cassazione, che più si va indietro nel tempo nella
ricostruzione delle condizioni dell'esposizione alle fibre di amianto
e tanto più emerge che nel passato l'esposizione dei lavoratori
fosse maggiormente elevata; con apprezzabile possibilità quindi
l'esposizione subita da un pensionato è stata più elevata di quella
subita in tempi più recenti da un lavoratore non pensionato.
Si pensi che nel passato si assicurava il rischio asbestosi a
concentrazioni di fibre migliaia di volte più elevate di quelle
ritenute necessarie in tempi più recenti ai fini dell'assicurazione.
La stessa Cassazione con sentenza n. 2441/1991 osservava a
proposito dei limiti di concentrazione valevoli per il pagamento del
premio supplementare per asbestosi: "si deve ricordare come
l'associazione degli igienisti industriali (A.I.D.I.I.) con le
delibere annuali che definiscono i valori limite di soglia (c.d.
T.L.V.) in genere recependoli dalla American Conference of
Governemental Industrial Hygienist (A.C.G.I.H.), da ultimo ad esempio
per il 1987-1988 con riguardo all'asbesto ha fissato tali valori nel
modo seguente: Amosite 0,5 fibre per cm cubo; crisotilo 2 fibre per
cm cubo; crocidolite 0,2 per cm cubo; altre forme 2 fibre per cm
cubo".
Si trattava di valori altissimi che venivano richiesti ancora nel
1987-1988 per il pagamento del premio per asbestosi; nell'ordine di
migliaia di volte superiori a quelli richiesti solo dopo tre anni con
il d.lgs. 277/1991 (art. 24, comma 3). Basta fare una semplice
comparazione con le dovute equivalenze: se nel 1988 erano necessarie
per pagare il premio per asbestosi 2 fibre per cm3 (pari a 2000
fibre/litro), nel 1991 secondo il d.lgs. 277 ne occorrono 0,1 fibre
per cm3 (pari a 100 fibre/litro); con una differenza di 1900 fibre di
amianto in un litro.
Non si può tacere poi che, come risulta da tutte le
pubblicazioni scientifiche sull'argomento, negli anni '60 il limite
era di 12 fibre per cm cubo ossia 12000 fibre/litro (11900 fibre in
piu); e quelle richieste negli anni '70 erano di 5 fibre per cm cubo
ossia 5000 fibre/litro (4900 fibre di differenza).
Ebbene un lavoratore che ha lavorato in una simile condizione,
secondo la norma in oggetto non sarebbe considerato esposto, pur
essendo stato probabilmente soggetto ad un rischio più elevato
dell'altro lavoratore a cui il beneficio viene invece accordato.
Il fatto è talmente vero che lo stesso I.N.A.I.L. ha affermato
(nonostante alcune contrarie pronunce di giudici di merito) che il
presupposto per il riconoscimento del beneficio previsto dalla norma
non possa essere costituito dal pagamento del premio per asbestosi
per la ragione fondamentale che "in passato i criteri meno rigorosi
potevano aver escluso quest'obbligo anche per lavoratori oggi
considerati esposti" (v. introduzione alla nota Contarp sulla
valutazione dell'esposizione all'amianto ai fini dei benefici
previdenziali).
11. - Deve essere inoltre rimarcato come sia pacificamente
acclarato che la norma di cui si tratta non richieda affatto
l'attualità dell'esposizione, al momento della sua entrata in
vigore, come presupposto per il riconoscimento del beneficio; conta
quindi (anche) l'esposizione che è avvenuta al passato prima
dell'entrata in vigore della legge; conta l'esposizione
ultradecennale subita dal lavoratore quale che sia il sua status
occupazionale al momento dell'entrata in vigore (disoccupato o
sospeso o occupato in altro settore e magari non più esposto).
Sul punto dei destinatari del beneficio la Cassazione, mentre
aveva sostenuto in diverse pronunce che era necessario essere
lavoratori attivi al momento dell'entrata in vigore della norma (vedi
ad es. Sez. unite 207/1999 in sede di regolamento di giurisdizione,
secondo cui i beneficiari dell'art. 13, comma 8, sono costituiti da
"lavoratori necessariamente in attività di servizio" e che quindi
non possono essere pensionati), ora la Cassazione ammette che non sia
più necessaria l'attualità dell'attività di servizio al momento
dell'entrata in vigore della legge.
Illuminante a questo proposito è la recente sentenza della
Cassazione 5764/01 con la quale è stato esteso il beneficio di legge
ai lavoratori disoccupati al momento dell'entrata in vigore della
legge. La Corte sostiene " ... per la spettanza del beneficio poi non
assume rilevanza che i soggetti svolgessero o meno attività
lavorativa alla data di entrata in vigore della citata legge
n. 257/1992, considerato che letteralmente ciò che rileva come
elemento ostativo del beneficio è solo il fatto che a tale data i
lavoratori avessero già conseguito la pensione di vecchiaia o di
anzianità ovvero di inabilità e, dall'altro, che il requisito
dell'attualità lavorativa comporterebbe un'ingiustificata
disuguaglianza fra i lavoratori transitati in settori diversi
dall'amianto e i lavoratori che, pur avendo contratto l'asbestosi o
comunque essendo rimasti esposti al rischio di malattia per oltre
dieci anni siano rimasti disoccupati; nè la necessità
dell'attualità lavorativa può essere dedotta dalle disposizioni di
cui all'art. 80, comma 25, legge 23 dicembre 2000 n. 388." ...
La norma si rivolge quindi secondo questa giurisprudenza a tutti
i lavoratori, anche a coloro che non erano in servizio all'atto
dell'entrata in vigore della legge, ma ciononostante non
riguarderebbe i pensionati.
Si tratta di una soluzione fortemente illogica e sperequata; se
si devono considerare i rischi di esposizione avvenuti nel passato da
soggetti che non erano in servizio, la platea dei destinatari
inevitabilmente - per le stesse ragioni di eguaglianza richiamate
dalla Cassazione a proposito dei disoccupati, licenziati, di chi ha
cambiato settore - si allarga anche oltre: a tutti i lavoratori
esposti all'amianto nel passato.
Se si abbandona (com'è obbligatorio dato il tenore della
modifica introdotta con la legge n. 271/93, il criterio
(insostenibile) della perdita del posto di lavoro in atto, al momento
dell'entrata in vigore della legge nessuna giustificazione sembra
possa sorreggere una discriminazione fra diversi lavoratori esposti
nel passato, nell'uno o nell'altro settore, in attività o meno,
pensionati o meno, pensionati di anzianità o meno.
Se rileva il rischio alla salute subito nel passato da
chicchessia si impone l'affermazione del principio "che a parità di
rischio non può che esservi parità di tutela" (come afferma
costantemente la Corte costituzionale in relazione al t.u. 1124/65;
v. da ultimo Corte cost. sent. 137/89).
12. - Questa disparità è divenuta ora ancora più tangibile,
allorchè da ultimo la giurisprudenza ha superato anche l'ostacolo
letterale che era stato opposto alle rivendicazioni dei pensionati;
la Cassazione affermava infatti che per "lavoratori" ex art. 13,
comma 8 devono intendersi i soli "soggetti ancora attivi nel campo
del lavoro ed ai fini di prestazioni non ancora usufruite";
recentemente però la Corte di cassazione ha affermato che
l'argomento letterale non sia preclusivo e decisivo ed ha
esplicitamente sostenuto (sent. n. 5746 del 19 aprile 2001): "Non
sono esclusi invece dalla rivalutazione dei periodi contributivi i
titolari di pensione o di assegno di invalidità poichè ai medesimi
si addice la qualifica di lavoratori dato che il godimento della
prestazione non preclude lo svolgimento di attività lavorativa e che
per essi vi è l'esigenza di incrementare l'anzianità assicurativa
per poter conseguire le prestazioni di vecchiaia".
Dunque anche i pensionati possono essere considerati lavoratori
secondo la Cassazione; solo ad alcuni di essi si addice però il
termine lavoratori, mentre ad altri non si addice; solo ad alcuni
pensionati ante legge n. 257 spetta il beneficio, ad altri non
spetta: ma davvero non si intuisce in base a quale giusta e razionale
ragione.
13. - Un'ulteriore considerazione vale poi a rendere manifesta
l'ingiustificata esclusione dei pensionati di anzianità dall'ambito
di operatività del beneficio in oggetto, derivante dalla norma
secondo la giurisprudenza.
Infatti, la giurisprudenza ripete in maniera tralatizia (come
residuo riflesso della superata tesi secondo cui il beneficio sarebbe
destinato a sopperire alla perdita del posto di lavoro) che la norma
si applichi ai soli fini del "conseguimento della pensione di
anzianità o di vecchiaia" (e quindi non potrebbe riguardare chi la
pensione di anzianità l'ha già conseguita all'atto della sua
entrata in vigore).
È del tutto evidente però che la norma non operi in questi
termini. Anzitutto perchè la rivalutazione contributiva riconosciuta
dalla norma non è da sola in grado di assicurare il raggiungimento
di questo scopo, essenziale ed inderogabile, in vista del quale, si
dice, sarebbe stata esclusivamente voluta (non per niente i
prepensionamenti sono regolati a parte nella stessa legge e
prescindono da qualsiasi concreta esposizione); il "conseguimento"
della pensione cioè potrebbe non essere in concreto raggiunto con la
stessa concessione del beneficio (ad es. se un soggetto ha lavorato
solo poco più di dieci anni nel "settore amianto" non va in pensione
di anzianità con poco più di 15 anni di contributi che sarebbero
garantiti dall'applicazione del beneficio; e non va nemmeno in
pensione di vecchiaia se non ha nel contempo maturato almeno i 60
anni d'eta); l'argomento non regge quindi ad una semplice verifica
logica e sistematica.
Ma soprattutto tale tesi è infondata perchè il beneficio
dell'art. 13, comma 8 è stato bensì concepito per valere sempre,
sia per il conseguimento della pensione sia per la misura della
pensione.
Sotto questo profilo occorre tenere conto del modo in cui è
stato strutturato il beneficio dalla legge: rapportato al tempo
dell'esposizione; al lavoratore spetta tanta rivalutazione
contributiva quanto è il tempo di esposizione. Anche se la stessa
contribuzione non fosse sufficiente per far conseguire la pensione
(da conseguire più in la); anche se, per converso, essa fosse invece
sovrabbondante rispetto al traguardo rappresentato dal requisito
contributivo minimo necessario per il conseguimento della pensione, e
quindi anche se esso serva solo ad incrementare la pensione (da
conseguire o già conseguita dopo la legge).
Insomma nella norma non c'è alcun tetto alla rivalutazione
contributiva, nessuna sterilizzazione e decurtazione di periodi utili
è consentita; dice la legge: "l'intero periodo lavorativo .. è
moltiplicato per il coefficiente di 1,5"; "ai fini delle prestazioni
pensionistiche" (vi sono due, non uno, argomenti testuali nella legge
a questo proposito).
Tutto ciò è pacifico anche in sede amministrativa, dove
l'I.N.P.S. riconosce la rivalutazione contributiva, ai singoli aventi
diritto, non solo ai fini del conseguimento della pensione, ma anche
ai fini dell'incremento della pensione; e ciò qualunque sia il
momento in cui lo stesso incremento venga erogato. In questo senso
sono tutte le disposizioni applicative dettate dall'I.N.P.S. ed i
concreti provvedimenti di riliquidazione emessi dall'Istituto; e sul
punto non residua alcuna discussione.
Non si capisce quindi, se così è, perchè al pensionato si nega
anche quella parte (minore) del beneficio previsto dalla norma che
potrebbe influire sulla misura della sua pensione; come sia possibile
cioè che una legge, dinanzi a due soggetti che siano trovati nella
stessa identica situazione di rischio per la salute possa negare ad
uno anche la parte più piccola (quella che vale ad incrementare la
sua pensione) di quel beneficio più grande che eroga per intero
all'altro lavoratore (ai fini del conseguimento e della misura della
pensione).
Il fatto è pure riscontrato in questo giudizio; sono stati
infatti depositati in atti documenti relativi a colleghi di lavoro
dei ricorrenti i quali sono andati in pensione dopo la legge
n. 257/1992 in forza dei contributi già versati; solo dopo il
conseguimento della pensione questi lavoratori hanno ottenuto la
liquidazione di una maggiorazione della pensione in godimento, per
effetto della rivalutazione dei periodi contributivi assicurata dalla
norma; in sostanza questi lavoratori hanno ottenuto dall'applicazione
di questa norma un semplice aumento della misura della pensione (non
già il conseguimento della pensione che avevano conseguito per loro
conto); lo stesso aumento che chiedono i ricorrenti in questa causa e
che invece la norma non riconoscerebbe secondo la giurisprudenza.
14. - Nemmeno è possibile giustificare questa discriminazione
sostenendo, come pure è stato detto in giurisprudenza, che qualora
la legge riconoscesse il beneficio ai pensionati, si aprirebbe una
questione di disparità ingiustificata di trattamento nei confronti
di un eventuale pensionato che avesse già raggiunto il massimo
contributivo ... nei cui confronti il beneficio non potrebbe essere
operativo!
Ma a parte il fatto che una situazione simile potrebbe essere in
concreto riscontrata anche rispetto ad un lavoratore in attività che
continui a lavorare pur avendo già raggiunto il massimo contributo
(non c'è nessun divieto in tal senso), occorre in ogni obiettare che
il legislatore ha previsto come beneficio di tutti gli esposti una
rivalutazione contributiva ed è il legislatore che decide secondo la
propria discrezionalità; per cui in concreto il beneficio è
destinato ad operare nei limiti del sistema all'interno del quale
esso si colloca.
L'obiezione non è poi fondata nemmeno in diritto anche nei
confronti del pensionato che avesse già raggiunto il massimo della
contribuzione versata, il riconoscimento del beneficio legale sarebbe
in grado di portare ad un risultato permettendo la liquidazione di un
supplemento di pensione ( cioè di una quota aggiuntiva che si somma
all'importo già determinato) ex art. 7 legge n. 155/1981 (circ. Inps
259/94).
15. - Se questo è il quadro applicativo in cui deve essere
calata la disposizione in oggetto, risulta allora che la questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla difesa dei ricorrenti
appaia non manifestamente infondata, oltre che rilevante.
Diverse sono le doglianze di costituzionalità che possono essere
sollevate nei confronti della norma, costantemente interpretata dalla
giurisprudenza ed applicata in sede amministrativa nel senso che
abbia lasciato fuori dal proprio ambito applicativo i lavoratori che
abbiano conseguito la pensione di anzianità, come i ricorrenti,
prima dell'entrata in vigore della legge, pur essendo stati esposti
all'amianto per più dieci anni (prima della legge, come i loro
colleghi a cui il beneficio è stato invece riconosciuto ai soli fini
dell'incremento della pensione):
a) in primo luogo questa norma viola l'art. 3 e l'art. 38,
secondo comma della Costituzione perchè, pur dinanzi all'accertata
sussistenza della medesima situazione di rischio ("esposizione ad una
sostanza che presenti potenzialità morbigena rispetto alle malattie
quali esse siano che l'amianto è capace di generare"), considerata
come necessario presupposto per il riconoscimento di un beneficio di
natura previdenziale, la norma nega lo stesso beneficio, senza alcuna
giusta e razionale ragione, a soggetti che si sono trovati nella
identica situazione di fatto richiesta per la sua applicazione; deve
ritenersi infatti che a tanto non possa giungere la legge senza porsi
in contrasto con il principio costituzionale di eguaglianza;
b) in secondo luogo non si intuisce in base a quale criterio
logico e di giustizia la legge possa discrezionalmente distinguere
(ex art. 3 e 38 Cost.) i lavoratori che fossero pensionati di
anzianità o di vecchiaia al momento della sua entrata in vigore, dai
lavoratori pensionati di invalidità, dai lavoratori disoccupati, da
chi avesse cambiato azienda, al momento del vigore della legge, da
parte; e dall'altra parte, dagli stessi pensionati di anzianità dopo
la legge e per i quali la legge operi ai soli fini della misura della
pensione; perchè cioè a tutti questi soggetti il beneficio sia
stato concesso ed ai pensionati di anzianità o di vecchiaia prima
della legge la norma non lo conceda.
c) in terzo luogo è pure violato il principio di
razionalità e di coerenza normativa ex art. 3 Cost. perchè se la
norma fosse quella che sostiene la giurisprudenza dominante (pur fra
tantissime contraddizioni) essa sarebbe in conflitto con la sua
stessa ratio (offrire un indennizzo a tutti i lavoratori che sono
stati esposti ad un rischio ritenuto morbigeno), perchè finisce per
negare lo stesso indennizzo ad un circoscritta categoria di soggetti
che hanno subito la stessa esposizione parimenti morbigena per motivi
di lavoro.
La questione si ripete è esemplificata chiaramente nel caso di
specie in cui i ricorrenti sono colleghi di lavoro di una serie di
lavoratori ai quali il beneficio è stato già accordato pur non
essendo del settore amianto, pur non avendo rischiato la perdita di
nessun posto di lavoro, pur non avendo beneficiato della
rivalutazione ai fini del conseguimento della pensione, ma solo al
fine di incrementare la misura della pensione di anzianità (un
vantaggio quest'ultimo che potrebbe essere ottenuto anche dai
ricorrenti).
16. - Per quanto occorrer possa, l'eccezione di legittimità
costituzionale deve essere sollevata anche nei riguardi dell'art. 80,
comma 25 della legge finaziaria n. 388/2000, nel caso in cui si
ritenga che anche questa norma, pur esssendo norma dall'ambiguo
significato, abbia disposto l'esclusione dei pensionati ante legge
n. 257/1992 dal godimento del beneficio.
La norma recita: "In caso di rinuncia all'azione giudiziaria
promossa da parte dei lavoratori esposti all'amianto aventi i
requisiti di cui alla legge 27 marzo 1992, n. 257 e cessati
dall'attività lavorativa antecedente all'entrata in vigore della
predetta legge, la causa si estingue e le spese e gli onorari
relativi alle attività antecedenti all'estinzione sono compensati.
Non si dà luogo da parte dell'I.N.P.S. al recupero dei relativi
importi oggetto di ripetizione di indebito nei confronti dei titolari
di pensione interessati".
Anzitutto dal punto di vista letterale, non è chiaro a chi si
rivolga questa disposizione, posto che almeno nella prima parte essa
si riferisce letteralmente a tutti i lavoratori esposti della legge
n. 257, non solo a quelli dell'art. 13, comma 8 (ma anche ai malati
ed ai lavoratori delle cave previsti negli altri commi dell'art. 13).
In secondo luogo non si intuisce perchè si debba rinunciare alla
domanda e come si possa estinguere la causa, se, come dice la stessa
norma, l'azione deve essere stata promossa dai "lavoratori esposti
aventi i requisiti di cui alla legge 27 marzo 1992 n. 257".
Nemmeno la successiva condizione dettata dalla norma, ossia
essere "cessati dall'attività lavorativa antecedentemente
all'entrata in vigore della legge" può spiegare l'estinzione di un
procedimento giudiziario promosso per conseguire il beneficio ex art.
13, comma 8, perchè è oramai acclarato che la norma, comunque
interpretata, non possa lasciare fuori dal proprio ambito applicativo
i soggetti la cui esposizione era di fatto, per qualsiasi motivo
cessata, prima dalla legge (i licenziamenti, i disoccupati, coloro
che avevano cambiato lavoro per un qualsiasi motivo, ed oggi i
pensionati di invalidita); la norma, come si è detto, non richiede
come suo presupposto applicativo l'attualità dell'esposizione nè un
rapporto di lavoro in atto al momento dell'entrata in vigore della
legge, ed oggi secondo la Cassazione si applica anche ai pensionati
di invalidità civile che non lavoravano all'atto della entrata in
vigore della legge.
Se tuttavia si volesse sostenere che la norma valga
esclusivamente nei confronti dei pensionati di cui alla seconda parte
("titolari di pensione interessati"), la stessa disposizione che
prevede la compensazione delle spese processuali, difetta in questa
parte di reale utilità; perchè le stesse domande del pensionato, in
quanto promosseper ottenere una prestazione previdenziale,
rientrerebbero nell'ambito dell'art. 152 delle disposizioni di
attuazione del c.p.c. e quindi, anche in mancanza della rinuncia alla
prosecuzione del giudizio, non sarebbero assoggettabili al pagamento
delle spese processuali sostenute dagli istituti convenuti, siccome
questo genere di domande difficilmente potrebbero essere pure
qualificate come manifestamente infondate o temerarie.
In ogni caso laddove la norma, nella seconda parte, stabilisce
che non si faccia luogo al recupero dei relativi importi oggetto di
ripetizione di indebito, in conseguenza della rinucia dell'azione da
parte del pensionato e della estinzione del procedimento, sembra
presupporre (oppure implicitamente disporre) che i benefici stabiliti
dall'art. 13 non si applichino ai pensionati, tant'è che qualifica
come indebito le eventuali prestazioni già erogate.
Anche questa norma può essere dunque fatta oggetto delle stesse
censure di costituzionalità che si sollevano nei confronti dell'art.
13, comma 8, della legge n. 257; ed anche perchè la stessa norma
sembra configurare, e per i soli lavoratori esposti all'amianto
cessati dall'attività prima dell'entrata in vigore della legge (art.
3 Cost.), una forma indiretta di coazione a rinunciare alla
prosecuzione del giudizio.
17. - Nemmeno il problema della copertura finanziaria che viene
sempre genericamente sollevato avverso le domande dei pensionati può
rappresentare un argomento valido per sottrarre la norma dalle
censure di costituzionalità sopra esposte.
Sul punto occorre rilevare che la legge ha una copertura
finanziaria, come è già stato affermato dalla stessa Corte
costituzionale (che non è di soli 72 miliardi come è stato
sostenuto in giurisprudenza, perchè lo stanziamento di 72 miliardi,
stabilito con l'art. 1 del decreto-legge n. 169/93 è aggiuntivo a
quello che era previsto nell'art. 13, comma 12, della legge n. 257/92
di lire 110 miliardi).
Detto ciò va osservato che la preoccupazione per la sufficienza
di questa copertura non può valere in una unica direzione soggettiva
(per i pensionati di anzianità soltanto), una volta accertato che i
lavoratori pensionati hanno pari dignità costituzionale per
rientrare nella categoria dei destinatari del beneficio previsto
dall'art. 13, comma 8. Tanto più se si tiene conto che secondo le
stime effettuate dall'I.N.A.I.L. il beneficio in oggetto è stato
già riconosciuto ad oltre 15.000 lavoratori esposti.
Se il problema della copertura c'è, esso dovrebbe valere quindi
per tutti coloro che hanno titolo per essere destinatari del
beneficio.
L'esigenza del contenimento della spesa non può invece
autorizzare un uso sperequato e discriminatorio della
discrezionalità normativa, che sconfini nella aperta violazione di
altri principi cardine dell'ordinamento costituzionale (cfr. Corte
cost. sent. 136/2001).
Si consideri come anche sotto il profilo distributivo, della
graduazione e dell'equa ripartizione delle risorse finanziarie
impegnate dal legislatore, la norma in esame si segnali per l'enorme
disparità di trattamento che ingenera, senza alcun bilanciamento,
fra le due categorie di lavoratori (pensionati e non) poste a
raffronto; infatti l'aver conseguito o meno la pensione viene elevato
ad elemento differenziale rispetto ad un beneficio che è destinato a
funzionare non solo ai fini del conseguimento della pensione ma anche
sulla sua misura; per cui, come si è già messo in rilievo, la norma
produce questa situazione: rispetto a due lavoratori che hanno avuto
la stessa identica esposizione nel passato (magari cessata per
entrambi prima della legge n. 257, come per i ricorrenti ed i loro
colleghi considerati in questa causa), ad uno si riconosce tutta la
sua esposizione e tutto il beneficio ai fini del conseguimento della
pensione ed anche oltre ai fini della misura della pensione;
all'altro, per il solo fatto di aver già conseguito la pensione, si
nega radicalmente tutto, anche quella parte del beneficio che
potrebbe agire sulla misura della pensione; il che appare privo di
una adeguata e coerente giustificazione.
Per ultimo, ma non ultimo, va pure osservato come la
preoccupazione di carattere finanziario nei confronti dei pensionati
valga meno che nei confronti degli altri beneficiari: si tratta
infatti di soggetti che a parità (e forse maggiore gravita) di
rischio, costano meno del lavoratore che invece col beneficio può
andare in pensione: costano meno in termini di presumibile periodo di
godimento della pensione perchè sono mediamente più anziani, e
costano meno in termini di sottrazione all'onere di contribuzione
avendo già conseguito la loro pensione in forza del lavoro svolto e
senza alcun beneficio previdenziale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 13, comma 8, della legge n. 257/92 (come
modificato dalla legge n. 271/93, e dell'art. 80, comma 25, della
legge n. 388/2000, in relazione agli artt. 3, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui non prevedono
che spetti l'erogazione del beneficio della rivalutazione
contributiva ai lavoratori esposti all'amianto che si trovassero in
pensione al momento dell'entrata in vigore della legge n. 257 (come
mod. dalla legge n. 271/93);
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri e di darne comunicazione al
Presidente del Senato e al Presidente della Camera ed alle parti del
presente giudizio.
Ravenna, addì 18 dicembre 2001.
Il giudice: Riverso
02C0063