1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 2012
Ordinanza del 5 aprile 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto da Comune di Pescina contro il Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo, Regione Abruzzo ed ASL n. 1 Avezzano-Sulmona-L'Aquila.. Sanita' pubblica - Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo - Conferma con il decreto-legge censurato dei provvedimenti adottati dal predetto Commissario ad acta annullati in sede giurisdizionale - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio, nonche' sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU - Irragionevole estromissione degli organi regionali dalla funzione di rivedere le loro leggi ed eventualmente di rimuoverle ove siano di ostacolo al perseguimento degli obiettivi di risanamento - Indebito esercizio del potere sostitutivo - Denunciata violazione della sfera di competenza concorrente regionale nelle materie dell'organizzazione sanitaria, della tutela della salute, nonche' di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 17, comma 4, lett. c), primo periodo. - Costituzione, artt. 3, 24, 72, 73, 103, 113, 117, commi primo e terzo, e 120; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (13C00053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 768 del 2011, proposto da:
Comune di Pescina in persona del Sindaco P.T., rappresentato
e difeso dagli avv. Fausto Corti, Pasquale Mito, con domicilio eletto
presso Fausto Avv. Corti in L'Aquila, via Garibaldi n. 62;
Contro:
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo;
Regione Abruzzo in persona del Presidente P.T;
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, presso la sede della stessa in L'Aquila, Complesso Monumentale
S. Domenico, domiciliati per legge;
ASL n. 1 Avezzano-Sulmona-L'Aquila, rappresentata e difesa
dall'avv. Fabio Alessandroni, con domicilio eletto presso lo stesso
in L'Aquila (Scoppito), Ss17 - Km 24,650 n.1;
Per l'ottemperanza della sentenza del TAR dell'Aquila n.
335/2011;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario ad acta
per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore
sanità della Regione Abruzzo e di Regione Abruzzo in persona del
Presidente P.T. e di Asl 101 - Avezzano/Sulmona;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2012 il
dott. Alberto Tramaglini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. - Il Comune ricorrente chiede l'esecuzione, ex art. 112
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, della sentenza indicata in
epigrafe con cui sono state annullate, nella parte in cui disponevano
la «disattivazione» dell'ospedale di Pescina e la sua trasformazione
in «presidio territoriale di assistenza», le deliberazioni del
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della regione Abruzzo 3 agosto 2010,
n. 44 e 5 agosto 2010, n. 45, costituenti rispettivamente il
«programma operativo» di cui all'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 e la «approvazione dei provvedimenti tecnici
attuativi delle Azioni 1 e 3». Tale seconda deliberazione conteneva,
tra l'altro, la «disattivazione dei presidi per acuti non coerenti
col fabbisogno individuato e cronoprogramma delle loro
riconversioni».
Espone il Comune che i suddetti provvedimenti erano stati
eseguiti nel corso del giudizio, con l'unica eccezione del pronto
soccorso, sicchè il loro annullamento comportava l'obbligo di
riattivare integralmente la struttura ospedaliera, adempimento che
tuttavia non è stato assicurato dalle amministrazioni resistenti.
La sentenza è stata infatti separatamente appellata dalla
Regione Abruzzo e dal Commissario ad acta, che ne hanno chiesto la
sospensione dell'esecutività.
Con ordinanze 30 settembre 2011, n. 4290 e 4292, il Consiglio di
Stato (sez. III) ha dichiarato improcedibili le domande cautelati sul
rilievo che «con il decreto-legge n. 98/2011 come convertito in legge
n. 11/2011 (art. 17, comma 4, lett. c), gli atti amministrativi
oggetto del giudizio sono stati trasfusi (e trovano legittimazione)
in una fonte di rango legislativo, donde deriva quanto meno la
carenza di interesse attuale dell'appellante alla concessione della
richiesta misura cautelare...».
È infatti nel frattempo intervenuto l'art. 17, comma 4, lett.
c), primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito
(sul punto che interessa senza modificazioni) con legge 15 luglio
2011, n. 111, che ha disposto che «il Commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario della
regione Abruzzo dà esecuzione al programma operativo per l'esercizio
2010, di cui all'articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, che è approvato con il presente decreto, ferma restando la
validità degli atti e dei provvedimenti già adottati e la salvezza
degli effetti e dei rapporti giuridici sorti sulla base della sua
attuazione».
Con la norma in parola si è quindi inteso dare veste legislativa
ai medesimi atti amministrativi (parzialmente) annullati in sede
giurisdizionale, fornendo altresì una generale copertura alle misure
attuative nel frattempo adottate. Nella parte in cui tale «sanatoria»
legislativa interferisce con la sentenza di annullamento, il Comune
ricorrente ne deduce il contrasto con gli artt. 5, 31, 117 e 120
Cost., per cui ha concluso che questo TAR sospenda preliminarmente il
giudizio e rimetta alla Corte costituzionale le questioni relative al
richiamato art. 17 decreto-legge n. 98/2011 ed assuma nel merito i
provvedimenti necessari per l'ottemperanza della sentenza n. 335 del
2011.
2. - Nel costituirsi in giudizio le amministrazioni resistenti
hanno rilevato:
che le suddette ordinanze del Consiglio di Stato evidenziano
l'inefficacia della sentenza di primo grado, che pertanto non è
eseguibile;
che le misure dirette alla disattivazione e riconversione
dell'ospedale di Pescina sono state portate a compimento;
che le questioni di legittimità costituzionale sono l'unico
e diretto oggetto del giudizio, tale da impedire l'individuazione di
una domanda principale con un petitum separato e distinto da esse.
Deriverebbe da quanto evidenziato l'inammissibilità del ricorso.
3. - Vanno preliminarmente disattese le eccezioni delle
amministrazioni resistenti, che mettono in buona sostanza in
discussione la rilevanza della questione di costituzionalità.
Va osservato che con la domanda in esame è chiesta (ex art. 112,
2° comma, lett. b) del decreto legislativo n. 104 del 2010),
l'esecuzione di sentenza appellata e tuttavia esecutiva ex art. 33,
2° comma, decreto legislativo cit., in quanto non sospesa. Il
carattere esecutivo della decisione non viene meno in conseguenza
della dichiarazione di improcedibilità delle domande cautelati
proposte dalle amministrazioni appellanti, visto che le suddette
ordinanze del Consiglio di Stato si sono limitate a prendere atto
della normativa sopravvenuta che, conferendo una nuova veste formale
agli atti annullati, è tale da impedire l'esecuzione della sentenza
di primo grado. Ma è proprio in tale circostanza che risiede la
rilevanza della dedotta questione di costituzionalità, visto che la
possibilità di dettare misure dirette all'ottemperanza della
decisione presuppone la dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle norme sopravvenute, evenienza, questa, che
farebbe parallelamente recuperare l'interesse delle amministrazioni a
chiedere nuovamente al giudice di appello la sospensione cautelare.
In altri termini, la sentenza non può essere allo stato eseguita
non già per effetto delle pronunce del Consiglio di Stato, ma
unicamente a causa dell'intervento legislativo. Il che rende
evidentemente rilevante la questione di legittimità costituzionale,
posto che la rimozione della normativa sopravvenuta rimuoverebbe
anche l'ostacolo all'esecuzione della decisione.
Nè è di ostacolo all'adozione delle misure idonee ad assicurare
l'attuazione della sentenza la circostanza che le deliberazioni
annullate siano state nel frattempo eseguite. Tale situazione va
infatti considerata alla luce del citato art. 112 del decreto
legislativo n. 104 del 2010 che, dopo aver disposto (1° comma) che «i
provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla
pubblica amministrazione e dalle altre parti», stabilisce (2° comma)
che «l'azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire
l'attuazione ... b) delle sentenze esecutive ... del giudice
amministrativo». L'azione di ottemperanza diretta ad assicurare il
ripristino della situazione preesistente all'intervenuta esecuzione
del provvedimento annullato è quindi proponibile non solo per le
sentenze passate in giudicato, ma anche per quelle semplicemente
esecutive, e tale è quella in questione ex art. 33, 2° comma,
decreto legislativo cit. («le sentenze di primo grado sono
esecutive»). D'altronde il successivo art. 34, 1° comma, lett. e),
stabilisce che il giudice, accogliendo il ricorso, «dispone le misure
idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato e delle pronunce non
sospese», il che conduce a rinvenire una completa assimilazione, ai
fini esecutivi, tra le sentenze passate in giudicato e quelle per le
quali pende appello laddove non siano state sospese. L'intervenuta
attuazione dei provvedimenti annullati non è quindi di ostacolo
all'ammissibilità della domanda, ma potrà semmai costituire un
elemento di valutazione nell'ambito dell'individuazione delle misure
dirette a dare concreta attuazione alla decisione qualora ciò fosse
consentito in conseguenza della decisione della Corte costituzionale.
Va anche disattesa la ulteriore eccezione di inammissibilità
dedotta dalla medesima difesa, attinente alla ritenuta mancanza di
incidentalità della questione di costituzionalità. Ove, infatti,
fosse rimosso l'elemento sopravvenuto, costituito dal censurato
intervento legislativo che impedisce allo stato raccoglimento della
domanda di ottemperanza, il potere del giudice amministrativo ex art.
112 riprenderebbe la sua originaria consistenza, il che evidenzia la
incidentalità, rispetto al giudizio principale, di quello di
legittimità costituzionale.
Da tali considerazioni emerge l'infondatezza delle eccezioni e la
rilevanza delle prospettate questioni.
4. - Prima di entrare nel merito delle quali appare opportuno
premettere brevemente la complessa situazione in cui la norma
sopravvenuta si inserisce, secondo quanto riportato nella precedente
sentenza 292 del 2011, alla cui motivazione la sentenza di cui è
chiesta l'esecuzione rinvia.
Lo stato di squilibrio economico-finanziario della spesa
sanitaria regionale aveva portato alla stipula tra la Regione Abruzzo
ed i Ministri della salute e dell'economia e finanze dell'Accordo
previsto dall'art. 1, comma 180, legge 30 dicembre 2004, n. 311,
nonchè dall'art. 8 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005. Con tale
Accordo, sottoscritto in data 6 marzo 2007, la Regione si era
impegnata ad attuare il Piano di rientro dal disavanzo, «elaborato a
seguito della ricognizione delle cause che hanno comportato il
mancato adempimento degli adempimenti previsti dall'Intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005 per l'anno 2005, dell'Accordo 16
dicembre 2004 per l'anno 2004 ... ed in base a quanto previsto dalla
legislazione vigente con particolare riferimento a quanto disposto
dall'art. 1, comma 796, lett. b), della legge 27 dicembre 2006, n.
296» (art. 1, comma 2), ed in particolare «ad attuare le ... misure
contenute nel Piano».
L'Accordo era stato quindi approvato con deliberazione della
Giunta regionale 13 marzo 2007, n. 224, e si componeva (come
precisato nel provvedimento) di tre elaborati: 1. Articolato; 2.
Piano di risanamento del Sistema sanitario regionale 2007-2009; 3.
Appendici al Piano di risanamento.
Con nota del 30 luglio 2008 il Presidente del Consiglio dei
ministri aveva quindi attivato la procedura di cui all'articolo 4,
comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 222 del 2007, che prevede che qualora
nel procedimento di verifica e monitoraggio si prefiguri il mancato
rispetto da parte della Regione degli adempimenti previsti dal Piano
di rientro, la Regione viene diffidata ad adottare entro quindici
giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi
previsti. Riscontrata la persistenza dei presupposti che avevano
condotto alla diffida, con deliberazione CdM 11 settembre 2008, ai
sensi dell'art. 4, decreto-legge n. 159 del 2007, anche alla luce
della grave crisi istituzionale in cui versava la Regione Abruzzo,
determinata dalle dimissioni dell'allora Presidente della Regione,
tale da compromettere l'ordinato svolgimento delle funzioni
assistenziali, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
sanitarie e l'attuazione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale previsti dal Piano di rientro, era nominato un
primo Commissario ad acta, successivamente dimissionario a seguito
dell'elezione dei nuovi organi istituzionali.
Con deliberazione del Consiglio dei ministri dell'11 dicembre
2009 il Presidente p.t. della Regione Abruzzo è stato quindi
nominato «Commissario ad acta per l'attuazione del vigente Piano di
rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo».
Con deliberazione del 3 agosto 2010, n. 44, il Commissario ad
acta, richiamato, tra l'altro, l'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 - che stabilisce che, per le regioni già
sottoposte ai piani di rientro e già commissariate alla data della
sua entrata in vigore, resta fermo l'assetto della gestione
commissariale previgente per la prosecuzione del Piano di rientro,
secondo programmi operativi, coerenti con gli obiettivi finanziari
programmati - e dato atto che la Regione Abruzzo, alla data di
entrata in vigore della legge, si trova nelle predette condizioni, ha
deliberato «di approvare il Programma Operativo 2010 di cui
all'allegato "A", che costituisce parte integrante e sostanziale del
presente provvedimento, con il quale s'intende dare prosecuzione al
Piano di Rientro 2007/2009, secondo gli interventi e le azioni in
esso previste».
Tra tali interventi (Asse 2; Intervento 6; Azione 1: pag. 24 ss.)
vi è il «Piano della rete ospedaliera», ispirato ad una «ottica di
razionalizzazione e di riqualificazione del SSR», in base alla quale
«occorre individuare le strutture ospedaliere che non risultano
coerenti ... con il fabbisogno di prestazioni della popolazione e
prevedere una riconversione dell'impiego delle risorse ... verso
forme di assistenza alternative a quella ospedaliera».
Faceva seguito la deliberazione 5 agosto 2010, n. 45 con cui, in
attuazione delle metodologie indicate nel precedente atto, venivano
identificati i presidi ospedalieri «non coerenti con il fabbisogno e
caratterizzati da inefficienza e inappropriatezza», individuandosi 5
strutture che, non presentando più «le caratteristiche dell'ospedale
per acuti e che richiedono una riconversione a forme alternative di
assistenza», erano «da disattivare da ospedali per acuti» (all. B,
pag. 3). Si tratta dei presidi di Pescina, Tagliacozzo, Casoli,
Guardiagrele, Gissi, con l'aggiunta di San Valentino quale presidio
di riabilitazione «di dimensioni non ottimali» (ivi).
Tali atti sono stati in questa parte separatamente impugnati da
diversi soggetti e quindi annullati con le sentenze 263 e 292 del
2011 (rispettivamente relative agli ospedali di Guardiagrele e
Casoli), a cui hanno fatto seguito sentenze in forma semplificata ex
art. 74 decreto legislativo n. 104 del 2010 in riferimento agli
ospedali di Tagliacozzo e Pescina.
La sentenza di cui è chiesta l'esecuzione ha ritenuto la
fondatezza dei motivi di ricorso con cui si sosteneva che i poteri
del Commissario erano limitati (ex art. 2, comma 88, legge n.
191/2009) alla «prosecuzione del piano di rientro», il cui contenuto
(del. G.R. 13 marzo 2007, n. 224 e relativi allegati, tra cui le
Linee guida per la redazione del Piano sanitario regionale poi
approvate con legge regionale 5 aprile 2007, n. 6) non contempla la
disattivazione bensì la riconversione dei c.d. piccoli ospedali in
«ospedali di territorio», il che implica il mantenimento della loro
natura ospedaliera che invece viene meno con la trasformazione in PTA
(presidi territoriali di assistenza), strutture prive di reparti di
degenza e di pronto soccorso, quest'ultimo sostituito da PPI (punto
di primo intervento).
Veniva ulteriormente precisato - anche alla luce della normativa
statale (art. 1, comma 796, lett. b), della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 e art. 2, comma 95, legge 23 dicembre 2009, n. 191; art. 13,
6° comma, Intesa Stato-Regioni 3 dicembre 2009) secondo cui la
regione sottoposta a piano di rientro è vincolata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, incompatibili con l'attuazione del
medesimo - che il commissario, quale organo straordinario a cui è
conferita l'esclusiva funzione attuativa, non ha il potere di
derogare specifici contenuti di atti legislativi (P.S.R. approvato
con legge regionale n. 8/2005 e relative linee guida approvate con
legge regionale n. 6/2007), non solo non motivatamente assunti quali
«ostacolo alla piena realizzazione del piano di rientro», ma essi
stessi parte integrante dell'Accordo e per altro verso costituenti
misure di attuazione delle relative previsioni. Gli atti
commissariali, quindi, finivano per incidere su atti varati dalla
Regione allo specifico scopo di adempiere gli obblighi assunti con
l'Accordo, e perciò suscettibili di essere superati solo con
l'approvazione di un nuovo piano di rientro.
5. - Come sopra premesso, allo stato tale decisione non può
essere eseguita, essendo a ciò di ostacolo l'intervenuta
«approvazione» legislativa del Programma operativo e la generale
formula di salvezza degli effetti dallo stesso prodotti. La
disattivazione dell'ospedale di Pescina e la sua trasformazione in
«Presidio territoriale di assistenza» trovano quindi ora fondamento
non già negli atti amministrativi annullati, ma nelle previsioni
della norma in questione.
Ciò premesso, il collegio ritiene che le questioni di
legittimità costituzionale del richiamato art. 17, 4° comma, lett.
c), primo periodo, decreto-legge n. 98/2011, oltre che rilevanti,
come sopra evidenziato, siano altresì non manifestamente infondate.
5.1 - La legificazione delle scelte operate dal Commissario ad
acta con il Programma operativo persegue lo scopo (evidente, per
quanto non dichiarato) di eludere l'intervenuto annullamento degli
atti amministrativi in cui le stesse erano originariamente contenute.
La ratio della norma che «approva» il Programma Operativo e ne fa
salve le conseguenze già prodotte, tra cui la disattivazione
dell'ospedale di Pescina, va rinvenuta nell'intento di salvaguardare
gli atti suddetti dall'annullamento giurisdizionale. Ne è indizio
evidente il fatto che, a fianco di nuove disposizioni che
disciplinano in via generale ed astratta questioni che avevano
costituito oggetto di quelle decisioni [lettere a) e b) del 4°
comma], solo per la regione Abruzzo viene invece varata una normativa
particolare e concreta: la ragione di tale speciale trattamento non
può che essere rinvenuta nell'intento di fronteggiare con una
norma-provvedimento l'intervenuto annullamento giurisdizionale.
Nel compiere tale operazione il legislatore «resuscita»
provvedimenti annullati, ossia eliminati dall'ordinamento (sia pure
con la precarietà tipica della sentenza di primo grado, pur tuttavia
esecutiva ed al cui comando, salvo sospensione degli effetti da parte
del giudice di appello, l'ordinamento è tenuto ad adeguarsi), con
ciò interferendo direttamente con l'attività giurisdizionale.
Va sul punto richiamato a conforto l'orientamento della Corte.
Su un piano generale, con sentenza n. 267 del 2007 si ricorda
«che, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, non è
preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella
propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati
all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione
di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di
leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del 1995). [...] La legittimità
di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al
loro specifico contenuto. In considerazione del pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o
derogatorio (sentenze n. 185 del 1998, n. 153 del 1997), la
legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio
stretto di costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del
1999, nn. 153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia ... la natura provvedimentale dell'atto
legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)»,
principi tra l'altro ribaditi con sentenze 289 del 2010 e 241 del
2008. Riguardo ai rapporti con la giurisdizione, Corte cost., 2
aprile 2009, n. 94 (punto 7.6 in diritto) osserva che «non è vietata
l'attrazione alla legge ... della disciplina di oggetti o materie
normalmente affidati all'autorità amministrativa, purchè siano
osservati i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e
dell'intangibilità del giudicato e non sia vulnerata la funzione
giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso (tra le
molte, sentenze n. 288 e n. 241 del 2008, n. 267 e n. 11 del 2007, n.
282 del 2005).
«In riferimento all'eventuale interferenza delle norme con
provvedimenti giurisdizionali, questa Corte, anche di recente, ha
escluso che all'adozione di una determinata disciplina con norme di
legge sia di ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale,
sia stata ritenuta illegittima quella contenuta in una fonte
normativa secondaria o in un atto amministrativo. Anche in tal caso
è escluso che sia compromessa la funzione giurisdizionale, poichè
legislatore e giudice continuano a muoversi su piani diversi: il
primo fornisce regole di carattere tendenzialmente generale e
astratto; il secondo applica il diritto oggettivo ad una singola
fattispecie (ordinanze n. 32 del 2008, n. 352 del 2006, sentenze n.
211 del 1998, n. 263 del 1994). «Sono, invece, censurabili le norme
il cui intento non sia quello di stabilire una regola astratta, ma di
incidere su di un giudicato, non potendo ritenersi consentito al
legislatore di risolvere, con la forma della legge, specifiche
controversie e di vanificare gli effetti di una pronuncia
giurisdizionale divenuta intangibile, violando i principi relativi ai
rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e
concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi
(sentenza n. 374 del 2000)».
La richiamata sentenza 374 del 2000 osserva che non è lesa la
funzione giurisdizionale «solo ove risulti che l'intento legislativo
non è la "correzione" concreta dell'attività giurisdizionale, ma
piuttosto la creazione di una regola astratta. Il legislatore però,
nella specie, oltre a creare una regola astratta, prende
espressamente in considerazione anche le sentenze passate in
giudicato ... precludendo sostanzialmente la esecuzione delle
sentenze stesse. Proprio questa incidenza, diretta ed esplicita, sul
giudicato esclude che la disposizione in questione operi soltanto sul
piano normativo, poichè rivela in modo incontestabile il preciso
intento legislativo di interferire - senza che vi sia un rapporto di
conseguenzialità necessaria tra creazione della norma e incidenza
sui giudicati - su questioni coperte da giudicato ... Sotto questo
profilo sussiste quindi la prospettata lesione dei principi relativi
ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale, nonchè
delle disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi».
Applicati al caso di specie, tali principi evidenziano il
prospettato dubbio di legittimità costituzionale della norma:
«Censurabili sono ... quelle leggi di sanatoria il cui unico intento
è quello di incidere su uno o più giudicati, non potendo essere
consentito al legislatore di risolvere direttamente, con la forma di
legge, concrete controversie» (ord. 352 del 2006).
Mentre le lettere a) e b) del richiamato quarto comma dell'art.
17 delineano una disciplina pur sempre generale ed astratta, che si
colloca, pertanto, su un piano diverso rispetto a quello
dell'esercizio della giurisdizione, la disposizione censurata di cui
alla lett. c) è invece ispirata all'«unico intento», seppure non
esplicitato, di incidere direttamente sulle decisioni del giudice
amministrativo. Non appare in proposito significativa la circostanza
che la sentenza di cui si chiede l'esecuzione non sia passata in
giudicato: da un lato l'intervento legislativo impedisce proprio il
formarsi della cosa giudicata, sovrapponendo la propria disciplina a
quella derivante dalla sentenza, mentre va per altro verso ricordata
l'equiparazione operata, ai fini dell'ottemperanza, dall'art. 112
decreto legislativo n. 104 del 2010 tra le sentenze passate in
giudicato e quelle esecutive, il che rende costituzionalmente
rilevante la dedotta interferenza, avendo essa l'effetto (come
affermato dalle richiamate ordinanze del Consiglio di Stato) di
rendere non eseguibile la sentenza in questione.
Va d'altra parte considerato che le richiamate sentenze della
Corte (in tal senso anche n. 492 del 1995) ricordano che uno dei
limiti imposti alla legificazione di scelte che di regola sono
compiute dall'amministrazione attiva è dato proprio dal «rispetto
della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause
in corso». La norma, in quanto espressione di tale interferenza, pone
pertanto il dubbio di legittimità costituzionale in relazione agli
artt. 24, 103, 113 e 117 Cost. Quest'ultimo aspetto (art. 117, primo
comma, Cost.) va considerato in connessione con l'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (ratificata
dalla legge 4 agosto 1955, n. 848), che impedisce al legislatore di
intervenire con norme ad hoc per la risoluzione di controversie in
corso.
Non emergendo profili di ragionevolezza idonei a giustificare il
regime speciale riservato alla regione Abruzzo, nel cui ambito
finiscono per essere inapplicabili le disposizioni introdotte dalla
lettera a) del citato quarto comma, emerge altresì il dubbio di
costituzionalità in relazione all'art. 3 Cost.
5.2 - Il richiamato 4° comma dell'art. 17 decreto-legge cit. tra
l'altro dispone: «Al fine di assicurare, per gli anni 2011 e 2012,
l'effettivo rispetto dei piani di rientro dai disavanzi sanitari,
nonchè dell'intesa Stato-Regioni del 3 dicembre 2009, sono
introdotte le seguenti disposizioni:
a) all'articolo 2, comma 80, della legge 23 dicembre 2009, n.
191, dopo il secondo periodo sono inseriti i seguenti: «A tale scopo,
qualora, in corso di attuazione del piano o dei programmi operativi
di cui al comma 88, gli ordinari organi di attuazione del piano o il
commissario ad acta rinvengano ostacoli derivanti da provvedimenti
legislativi regionali, li trasmettono al Consiglio regionale,
indicandone puntualmente i motivi di contrasto con il Piano di
rientro o con i programmi operativi. Il Consiglio regionale, entro i
successivi sessanta giorni, apporta le necessarie modifiche alle
leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga. Qualora il
Consiglio regionale non provveda ad apportare le necessarie modifiche
legislative entro i termini indicati, ovvero vi provveda in modo
parziale o comunque tale da non rimuovere gli ostacoli all'attuazione
del piano o dei programmi operativi, il Consiglio dei Ministri
adotta, ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, le necessarie
misure, anche normative, per il superamento dei predetti ostacoli.».
Come già rilevato, tale disposizione non è ovviamente
applicabile alla regione Abruzzo a causa della norma di carattere
provvedimentale di cui alla censurata lett. c), che ha direttamente
risolto ogni possibile conflitto tra il programma operativo e la
legislazione regionale, per di più senza alcuna puntuale
considerazione dei motivi di contrasto. L'irragionevole estromissione
degli organi regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi ed
eventualmente rimuoverle laddove siano considerate di ostacolo al
perseguimento degli obiettivi di risanamento rende non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale anche in
relazione agli artt. 117 e 120 Cost.
5.3 - Sotto tale secondo profilo non sembrano rispettati i
parametri di cui alla legge 5 giugno 2003, n. 131, recante
«Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» ed in particolare
del suo art. 8 (Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul
potere sostitutivo). Infatti:
non si scorge alcuna proporzionalità tra le (non chiarite)
finalità dello specifico intervento legislativo e l'effetto
abrogativo implicito che ne deriva su ogni legge regionale
incompatibile con il programma operativo;
si impone alla Regione Abruzzo una normativa composta da una
serie di minute disposizioni senza alcun coinvolgimento dei suoi
organi in palese contrasto con i principi di sussidiarietà e di
leale collaborazione;
non si precisano i presupposti ex art. 120 sulla base dei
quali il Governo, facendo proprio il programma operativo, si
sostituisce alla Regione;
non è stata assicurata alcuna delle garanzie procedimentali
di cui all'art. 8, legge n. 131 del 2003, essendo rimasta la Regione
del tutto estranea al procedimento ed in tal modo privata della
possibilità di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sent. 153/1986; 416/1995; ord. 53/2003), che - ai sensi
dell'art. 2, comma 88, della richiamata legge n. 191 del 2009 -
implica anche «la possibilità ... di presentare un nuovo piano di
rientro ai sensi della disciplina recata dal presente articolo»;
il «fine di assicurare, per gli anni 2011 e 2012, l'effettivo
rispetto dei piani di rientro dai disavanzi sanitari, nonchè
dell'intesa Stato-Regioni del 3 dicembre 2009» (incipit art. 17, 4°
co.), laddove riconducibile alle esigenze di assicurare «la tutela
dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali" di cui all'art. 120, appare del tutto in
contraddizione con il conferimento della forza di legge ad un atto
amministrativo che - come accertato in giudizio - contrasta con quel
piano di rientro.
5.4 - Con la norma censurata il legislatore interviene in materia
di organizzazione sanitaria, e quindi di tutela della salute, nonchè
in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica» che, ex art. 117, 3° comma, Cost. sono
materie di legislazione concorrente, rispetto alle quali «spetta alle
Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Il carattere provvedimentale della norma manifesta
l'impossibilità di ricondurla alla funzione di «determinazione dei
principi fondamentali» ed evidenzia la violazione delle competenze
legislative regionali, accentuata dall'immotivata abrogazione
implicita delle leggi regionali incompatibili.
Considerato, d'altra parte, che la legificazione del programma
operativo lo fa prevalere anche sull'Accordo di cui in premessa tra
lo Stato e la regione Abruzzo, e quindi sul Piano di rientro e
relativi allegati, a cui la Regione ha dato esecuzione con le leggi
regionali n. 8 del 2005 e n. 6 del 2007, ne emerge anche sotto tale
profilo il contrasto con l'art. 117 (Corte cost. 123 e 163 del 2011;
141 del 2010). Il programma operativo era stato infatti annullato
proprio perchè ritenuto in contrasto con atti di natura legislativa
di cui la regione Abruzzo si era dotata per dare attuazione al Piano
di rientro. La lett. a) dell'art. 17, 4° comma, sembra ora confermare
tale orientamento, visto che la competenza ad eliminare gli ostacoli
di natura legislativa che si frappongano all'attuazione del piano di
rientro è espressamente attribuita al Consiglio regionale, salvo
intervento del Consiglio dei ministri ex art. 120 Cost., mentre al
Commissario spetta unicamente l'iniziativa diretta a provocare tali
interventi. Per cui - pur nella più ampia estensione assunta ex
lett. b), che ha introdotto il comma 88-bis all'art. 2 della legge n.
191 del 2009 - viene in via generale confermato che il programma
operativo non ha automatici effetti abrogativi o modificativi o
sospensivi di leggi regionali, a maggior ragione se emanate per dare
attuazione all'Accordo e quindi al Piano di rientro. La speciale
disciplina dettata per l'Abruzzo incide invece direttamente
sull'assetto normativo scaturente dall'Accordo e fa quindi emergere
il contrasto con l'art. 117, 3° comma, Cost. Contrasto che per il
collegio sussiste comunque, pur a prescindere da qualunque
considerazione in ordine al contenuto dei rispettivi atti: come
osservato dalla Corte nella sentenza 123 del 2011, «la norma di cui
all'art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007» considera
espressamente vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti,
«gli interventi individuati dai programmi operativi di
riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio
sanitario regionale, necessari per il perseguimento economico»
oggetto degli accordi per la riduzione dei disavanzi. Essa, pertanto,
secondo un'ormai costante giurisprudenza di questa Corte, «può
essere qualificata come espressione di un principio fondamentale
diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque,
espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica» (sentenza n. 141 del 2010; analogamente, già la sentenza
n. 2 del 2010, nonchè, da ultimo, la sentenza n. 77 del 2011), il
che rende costituzionalmente illegittimo ogni intervento unilaterale
idoneo ad incidere sull'accordo assunto.
La forza di legge conferita al programma operativo finisce
infatti per farlo prevalere sull'accordo sottoscritto, creando in tal
modo rilevanti interferenze su un atto che nasce da un processo
co-decisionale e che non è pertanto suscettibile di essere
modificato da provvedimenti unilaterali di una delle parti, in
assenza di coinvolgimento della regione interessata e senza che sia
chiarita l'imprescindibile esigenza di conferire un diverso rango
formale a specifici contenuti dell'Accordo medesimo.
5.5 - La norma censurata opera una generica approvazione del
«programma operativo», rendendo del tutto incerto l'ambito della
legificazione, visto che l'attività del Commissario ad acta si è
esplicata in una serie di atti, tra cui le deliberazioni 44 e 45 del
2010, e tuttavia solo la prima è intitolata «approvazione del
programma operativo 2010», mentre la successiva (che contiene la
specifica misura della disattivazione dell'ospedale di Pescina) è
riferita alla «approvazione dei provvedimenti tecnici attuativi delle
azioni 1 e 3», e perciò si pone come misura attuativa di un
provvedimento presupposto. Il che rende incerto se la legificazione
si riferisca al solo atto presupposto o anche a quelli attuativi,
dubbio accentuato dal fatto che l'atto «approvato» non è
contraddistinto da alcun estremo identificativo, nè tantomeno
risulta pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
Il che rende dubbia la normativa anche in rapporto agli artt. 72
e 73, u.c., Cost.
Sotto questo secondo profilo, deve ritenersi che il conferimento
di forza e valore di legge ad un atto amministrativo ne impone la
pubblicazione, in modo da offrire all'interprete gli elementi idonei
ad individuarne la portata normativa.
D'altra parte l'esigenza di certezza del diritto impone che la
formulazione del testo legislativo risponda a criteri di univocità,
chiarezza e semplicità del dato normativo, che ad avviso del
collegio deve ritenersi sottesa all'art. 72, 1° comma, che nel
prevedere l'approvazione articolo per articolo della proposta di
legge presuppone che emerga ben chiaro il contenuto normativo
dell'atto.
6. - Essendo quindi rilevante e non manifestamente infondata in
relazione agli artt. 3, 24, 72, 73, 103, 113, 117 e 120 Cost. la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 4, lett.
c), primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito
con legge 15 luglio 2011, n. 111, il giudizio va sospeso e gli atti
trasmessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 4, lett. c), primo
periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con legge
15 luglio 2011, n. 111, dispone la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
del Senato della Repubblica.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 29
febbraio 2012.

Il Presidente: Mastrocola


L'estensore: Tramaglini