1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 dicembre 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 15 dicembre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Caccia - Delibera della Giunta Regionale Veneto recante "Stagione venatoria 2010/2011: applicazione del regime di deroga previsto dall'art. 9, comma 1, lett. c), della Direttiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009 concernente la conservazione degli uccelli selvatici." - Lamentata assenza dei presupposti e delle condizioni poste dalle norme comunitarie per l'autorizzazione in deroga alla cattura di determinate specie di uccelli, assenza del parere favorevole dell'ISPRA, contrasto con le norme statali costituenti standard minimi e uniformi di tutela della fauna - Ricorso per conflitto di attribuzione del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione dell'obbligo di osservanza delle norme comunitarie, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ambiente - Richiesta di dichiarare che non spetta alla Regione Veneto - e per essa alla giunta regionale - stabilire, con propria delibera, un regime in deroga all'art. 9, direttiva 2009/147/CE, in mancanza dei requisiti minimi sanciti dal legislatore statale, contravvenendo alle prescrizioni della normativa comunitaria. - Deliberazione della Giunta Regionale Veneto del 5 ottobre 2010, n. 2371. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); direttiva 2009/147/CE del 30 novembre 2009, art. 9, comma 1, lett. c); direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979; legge 11 febbraio 1992, n. 157, artt. 5 e 19-bis. (010C0918) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici domicilia
in Roma dei Portoghesi, 12, contro la Regione Veneto, in persona del
Presidente in carica avverso della delibera della Giunta Regionale
Veneto del 5 ottobre 2010, n. 2371, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Veneto n. 79 del 12 ottobre 2010, recante
«Stagione venatoria 2010/2011: applicazione del regime di deroga
previsto dall'art. 9, comma 1 lettera c) della Direttiva 2009/147
147/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009
concernente la conservazione degli uccelli selvatici. Approvazione ai
sensi dell'art. 2, comma 1 della Legge regionale 12 agosto 2005, n.
13».
Con la delibera della Giunta Regionale Veneto del 5 ottobre 2010,
n. 2371 è stato autorizzato, per la stagione venatoria 20102011, un
regime di deroga all'art. 9, comma 1, lettera c) della Direttiva
2009/147/CE relativa alla conservazione degli uccelli selvatici.
Preliminarmente si osserva che, nonostante le Regioni abbiano una
competenza in materia di esercizio delle deroghe previste dalla
direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, riprodotta
(senza alcuna modificazione di sostanza) nell'art. 9 della direttiva
2009/147/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente la conservazione degli uccelli selvatici), ai sensi
dell'art. 19-bis, legge n. 157/1992 tale potestà deve essere
esercitata nel rispetto del diritto comunitario nonchè dei principi
stabiliti dal legislatore statale nella normativa su richiamata,
contenente gli standard minimi ed uniformi di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale, secondo quanto
disposto dall'articolo 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Le disposizioni indicate in epigrafe della legge regionale in
questione sono illegittime per i seguenti motivi.
Violazione dell'articolo 117, commi 1 e 2, lettera s) della
Costituzione.
L'autorizzazione alla cattura delle specie indicate nell'Allegato
A operata dalla delibera della Giunta Regionale Veneto avviene in
assenza dei presupposti e delle condizioni poste dall'art. 9 della
direttiva 79/409/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), riprodotta (senza alcuna
modificazione di sostanza) nell'art. 9 della direttiva 2009/147/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), configurandosi, pertanto, la
chiara violazione del vincolo comunitario, di cui all'articolo 117,
comma 1 della Costituzione, e delle previsioni della legge n.
157/1992, che costituiscono, secondo il legislatore statale
(competente in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema), lo
standard minimo di protezione da assicurare su tutto il territorio
nazionale.
La direttiva subordina la possibilità di autorizzare in deroga
la cattura di determinate specie di uccelli alla comprovata assenza
di altre soluzioni soddisfacenti, al rispetto di condizioni
rigidamente controllate e all'impiego di modalità selettive in modo
che le catture vengano effettuate in condizioni rigidamente
controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri
impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
L'art. 19-bis, legge n. 157/1992, comma 2 stabilisce quanto
segue:
«Le deroghe, in assenza di altre soluzioni soddisfacenti,
possono essere disposte solo per le finalità indicate dall'articolo
9, paragrafo 1, della direttiva 79/ 409/ GEE e devono menzionare le
specie che ne formano oggetto, i mezzi, gli impianti e i metodi di
prelievo autorizzati, le condizioni di rischio, le circostanze di
tempo e di luogo del prelievo, il numero dei capi giornalmente e
complessivamente prelevabili nel periodo, i controlli e le lo. forme
di vigilanza cui il prelievo è soggetto e gli organi incaricati
della stessa, fermo restando quanto previsto dall'articolo 27, comma
2. I soggetti abilitati al prelievo in deroga vengono individuati
dalle regioni, d'intesa con gli ambiti territoriali di caccia (ATC)
ed i comprensori alpini».
Il successivo comma 3 precisa poi che «le deroghe di cui al comma
1 sono applicate per periodi determinati, sentito l'Istituto
nazionale per la fauna selvatica (INFS), o gli istituti riconosciuti
a livello regionale, e non possono avere comunque ad oggetto specie
la cui consistenza numerica sia in grave diminuzione».
Si tratta di condizioni e misure non rispettate dalla Regione
Veneto, come confermato oltre tutto dal parere negativo dell'ISPRA
(già INFS) reso con la nota prot. 7778 del 5 marzo 2010, in risposta
alla richiesta di parere avanzata dalla Regione Veneto con nota del
25 febbraio 2010.
In particolare l'ISPRA, nel parere del 5 marzo 2010, ha
evidenziato che nel caso di specie il regime in deroga non potesse
essere autorizzato perchè, sulla scorta delle indicazioni fornite
dalla Commissione Europea, i dati attualmente disponibili a livello
europeo non consentivano, per le specie migratrici oggetto della
delibera di giunta in esame, una determinazione oggettiva e
scientificamente solida della piccola quantità cacciabile.
Pertanto, a giudizio dell'ISPRA era ed è preclusa la
possibilità di prevedere forme di deroga alla normativa dell'art. 9,
comma 1, della direttiva 2009/147/CE.
La delibera della giunta regionale, nella parte della sua
motivazione dedicata al «calcolo della piccola quantita'» (punto 3),
afferma di voler deliberatamente discostarsi da detto parere, e a
monte, delle valutazioni degli Uffici della Commissione europea che
lo hanno determinato.
Nel punto 3 della motivazione si precisa poi che nel calcolare la
piccola quantità, in mancanza di dati certi e attuali, si è fatto
riferimento ai dati ufficiali forniti dall'INFS per la stagione
venatoria 2005/2006 e confermati per quella 2006/2007.
Appare evidente la violazione della normativa adottata dallo
Stato nell'ambito della propria competenza legislativa in materia
ambientale, con la fissazione di standard minimi di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (nella specie delle specie di uccelli
protetti) corrispondenti a quelli prescritti dalla normativa
comunitaria e della necessaria assunzione del parere dell'ISPRA.
La delibera regionale in epigrafe non si è conformata al parere
negativo dell'Ispra, e soprattutto a quanto prescritto dall'art. 9,
direttiva 2009/147/CE, con particolare riguardo alla lettera c) del
comma 1, avendo autorizzato un regime in deroga senza che
sussistessero le «condizioni rigidamente controllate e in modo
selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di
determinati uccelli in piccole quantita'», ma, come visto,
affidandosi a calcoli e a dati relativi a precedenti stagioni
venatorie.
Si è così al cospetto di una violazione dell'art. 19-bis, legge
n. 157/1992, che costituisce lo strumento adottato dallo Stato per
governare in maniera unitaria le determinazioni regionali in materia
di caccia, e, in definitiva, a una violazione delle attribuzioni
proprie dello Stato.
Inoltre, il punto 4 della delibera della giunta regionale in
epigrafe (laddove afferma che «la caccia alla piccola migratoria si
possa realizzare con un minimo di efficacia solo avvalendosi dei
richiami stessi (siano essi provenienti da cattura o provenienti da
allevamento)», e che «il richiamo intraspecifico operato appunto dal
richiamo vivo che, più ancora dell'abilità al riconoscimento
attestata dal rilascio della licenza di caccia e dal superamento
delle specifiche prove di riconoscimento, garantisce in ordine alla
sostanziale insussistenza di pericoli di "confondere le specie": il
richiamo vivo appartenente alla specie storno richiama (fa
avvicinare) gli storni, il richiamo vivo appartenente alla specie
fringuello richiama (fa avvicinare) i fringuelli, e così via,
realizzandosi per tale via la necessaria selettività del metodo di
caccia»), ove interpretato nel senso di consentire l'utilizzo come
richiami vivi di esemplari di storno, fringuello e altre specie non
esplicitate, si pone in contrasto con l'art. 5, legge n. 157/1992.
Le disposizioni statali su richiamate costituiscono una misura
minima di tutela inderogabile per le Regioni; pertanto, il loro
mancato rispetto contrasta con gli standard minimi e uniformi di
tutela della fauna, e, a monte, di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema di competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'articolo 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
La Regione, con la delibera in epigrafe, ha quindi ecceduto dalle
proprie competenze e invaso, disattendendo le norme sopra richiamate,
l'ambito di esercizio da parte dello Stato della propria competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
Non pare poi inutile rilevare la pendenza di procedura
d'infrazione n. 4926/04 nei confronti dell'Italia, a seguito di
parere motivato espresso dalla Commissione europea, a causa della
legislazione adottata proprio dalla Regione Veneto per consentire la
caccia in deroga.
È poi intervenuta la sentenza della Corte di Giustizia del 15
luglio 2010 (causa C-573/08), che, a causa di legislazioni regionali
dal contenuto analogo alla delibera regionale in epigrafe, ha
condannato l'Italia in quanto «il sistema di recepimento dell'art. 9»
della direttiva n. 2009/147/CE «non garantisce che le deroghe
adottate dalle autorità italiane competenti rispettino le condizioni
e i requisiti previsti da tale articolo».
La delibera impugnata è infine analoga a leggi regionali (della
Regione Lombardia, della Regione Toscana) dichiarate incostituzionali
da codesta Corte con sentenza n. 266/2010, per violazione
dell'articolo 117, comma 1 della Costituzione.
Ha affermato al riguardo codesto Consesso quanto segue:
«La costante giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito
che si tratta di «un potere di deroga esercitabile in via
eccezionale» che ammette «l'abbattimento o la cattura di uccelli
selvatici appartenenti alle specie protette dalla direttiva medesima,
alle condizioni ed ai fini di interesse generale indicati dall'art.
9.1, e secondo le procedure e le modalità di cui al punto 2 dello
stesso art. 9» (sentente n. 168 del 1999 e n. 250 del 2008).
Il carattere eccezionale del potere in questione è stato
peraltro ribadito anche dalla giurisprudenza comunitaria (in
particolare, Corte di giustizia CE, 8 giugno 2006, causa C-118/94),
secondo la quale l'autorizzazione degli Stati membri a derogare al
divieto generale di cacciare le specie protette è subordinata
all'adozione di misure di deroga dotate di una motivazione che faccia
riferimento esplicito e adeguatamente circostanziato alla sussistenza
di tutte le condizioni prescritte dall'ad. 9, paragrafi 1 e 2.
Detti requisiti, infatti - precisa sempre la Corte di giustizia
della Comunità europea (oggi Corte di giustizia dell'Unione europea)
- perseguono il duplice scopo di limitare le deroghe allo stretto
necessario e di permettere la vigilanza degli organi comunitari a
ciò preposti.
In particolare, il paragrafo 2 dell'art. 9 della citata direttiva
prevede che le deroghe debbano menzionare: a) le specie che formano
oggetto delle medesime, b) i mezzi, gli impianti o i metodi di
cattura o di uccisione autorizzati; c) le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d) l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite
sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possono
essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone; e) i
controlli che saranno effettuati.
Alla luce di tali considerazioni, dunque, il rispetto del vincolo
comunitario derivante dall'art. 9 della direttiva 791409/ CEE (oggi
art. 9 della direttiva 2009/147/ CE) impone l'osservanza dell'obbligo
della puntuale ed espressa indicazione della sussistenza di tutte le
condizioni in esso specificamente indicate, e ciò a prescindere
dalla natura (amministrativa ovvero legislativa) del tipo di atto in
concreto utilizzato per l'introduzione della deroga al divieto di
caccia e di cattura degli esemplari appartenenti alla fauna selvatica
stabilito agli articoli da 5 a 8 della medesima direttiva.
Ebbene, tale onere non risulta rispettato[...].
[...] Quanto all'art. 2 della legge della Regione Toscana n. 53
del 2009, invece, la motivazione, seppure formalmente esistente,
risulta fondata su petizioni di principio prive di alcun riferimento
alle condizioni concrete che avrebbero potuto, in ipotesi,
giustificare la deroga adottata».

P.Q.M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare che non
spetta alla Regione Veneto - e per essa alla giunta regionale -
stabilire, con propria delibera, un regime in deroga all'art. 9,
direttiva 2009/147/CE, in mancanza dei requisiti minimi sanciti,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, dal legislatore statale,
contravvenendo alle prescrizioni della normativa comunitaria (in
particolare non tenendo conto del fatto che, come evidenziato in un
parere dell'ISPRA, reso sulla scorta dei rilievi degli uffici tecnici
della Commissione europea, i dati attualmente disponibili a livello
europeo non consentivano, per le specie migratrici oggetto della
delibera di giunta, una determinazione oggettiva e scientificamente
solida della piccola quantità cacciabile).
Roma, addì 9 dicembre 2010

L'Avvocato dello Stato: Lorenzo D'Ascia