1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 1998
N. 16 Ordinanza emessa il 7 luglio 1998 dal Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale sul ricorso proposto dal comune di Cagliari contro il Ministero delle finanze ed altro Riscossione delle imposte - Imposte comunali di consumo - Servizio di riscossione affidato all'I.N.G.I.C. (Istituto nazionale gestione imposte di consumo) mediante appalto - Controversie relative ai rapporti pendenti (nella specie: aggi di riscossione) tra detto ente e il comune - Definizione in via equitativa, anche in deroga alle disposizioni contrattuali, da parte di apposita commissione, su iniziativa di una sola delle parti senza il consenso dell'altra parte, in assenza di oggettiva impossibilita' di definizione secondo diritto e indipendentemente dalla rilevanza economica dei rapporti stessi - Ingiustificata deroga ai principi in tema di decisione equitativa dei rapporti giuridici - Incidenza sul diritto di difesa e sul diritto di proprieta', nonche' sul principio di liberta' di iniziativa economica privata. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, artt. 3 e 4). (Cost. artt. 3, 24, 41 e 42). (099C0022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-1999)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
507/1979, proposto dal comune di Cagliari, in persona del sindaco in
carica, rappresentato e difeso dall'avv. Federico Melis, ed
elettivamente domiciliato presso l'avvocato Paolo Stella Richter, in
Roma, via Mordini n. 14;
Contro il Ministero delle finanze, in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
ed elettivamente domiciliato presso quest'ultima, in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Nonchè contro l'I.N.G.I.C. (Istituto nazionale gestione imposte di
consumo) in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Spada, ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via E.
Gianturco n. 1, per l'annullamento della sentenza del t.a.r. per la
Sardegna, 24 gennaio 1979, n. 14, resa tra le parti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
finanze e dell'I.N.G.I.C.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 7 luglio 1998 la relazione
del consigliere Rosanna De Nictolis e uditi l'avv. Paolo Stella
Richter - su delega dell'avv. Melis per - l'appellante, l'avvocato
dello Stato Vincenzo Nunziata per il Ministero delle finanze e l'avv.
Giovanni Sciacca su delega dell'avv. Spada per l'I.N.G.I.C.;
Ritenuto e considerato quanto segue:
Fatto e diritto
1. - A seguito della soppressione delle imposte comunali di consumo
l'I.N.G.I.C., appaltatore del servizio di riscossione di dette
imposte nel comune di Cagliari, adiva la commissione di cui all'art.
3 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, competente a definire i rapporti
pendenti tra comuni e appaltatori in relazione alle imposte in
parola. La commissione, con delibera adottata nelle sedute del 10
dicembre 1974 e del 21 maggio 1975, dichiarava dovuta all'I.N.G.I.C.,
da parte del comune di Cagliari, la somma complessiva di L.
233.533.146 milioni; tale delibera veniva approvata con decreto del
Ministro delle finanze 23 maggio 1975, registrato alla Corte dei
conti il 18 dicembre 1975.
Avverso la delibera della commissione e il decreto ministeriale il
comune di Cagliari proponeva ricorso al t.a.r. per la Sardegna,
deducendo: 1) violazione dell'art. 4 d.P.R. n. 649 del 1972, perchè
l'I.N.G.I.C. avrebbe omesso di notificare al comune l'istanza con cui
adiva la commissione; 2) eccesso di potere per erroneità dei
presupposti e violazione del principio del contraddittorio, perchè
il comune, non avendo ricevuto la notifica dell'istanza, non sarebbe
stato posto in condizioni di far valere le proprie ragioni innanzi
alla commissione; 3) violazione dell'art. 78 del r.d. 14 settembre
1931, n. 1639 e degli artt. 324 e 328 del r.d. 30 aprile 1936, n.
1138, in quanto la commissione in violazione di dette norme, avrebbe
aggravato la posizione debitoria del comune di Cagliari.
L'I.N.G.I.C., nel costituirsi in giudizio, eccepiva il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo, vertendosi in tema di
rapporti contrattuali fonti di diritti soggettivi; l'incompetenza del
t.a.r. adito, dovendosi ritenere competente il t.a.r. Lazio;
l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del ricorso.
Il t.a.r. adito, con la sentenza in epigrafe, dichiarava il proprio
difetto di giurisdizione.
Ha interposto appello il comune di Cagliari.
Si sono costituiti il Ministero delle finanze e l'I.N.G.I.C.,
chiedendo la reiezione del gravame.
La causa è passata in decisione all'udienza del 7 luglio 1998.
2. - La sentenza appellata ha affermato che nella specie i rapporti
tra comune di Cagliari e I.N.G.I.C. in ordine al servizio di
riscossione delle imposte di consumo erano regolati da un contratto
di appalto, fonte di un rapporto paritetico e dunque di diritti
soggettivi. L'attività della commissione di cui al d.P.R. n. 649 del
1972, volta a definire i rapporti pendenti relativi alle soppresse
imposte comunali di consumo, non ha carattere autoritativo, ma
meramente ricognitivo, mirando ad accertare l'esatta estensione e
contenuto dei diritti delle parti derivanti dall'appalto di gestione
delle imposte di consumo.
Tale attività ricognitiva non è idonea a degradare a interessi
legittimi i diritti soggettivi che vengono accertati. Ne consegue che
sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sia in ordine al
sottostante rapporto privatistico di appalto, sia in ordine alle
controversie che insorgano in relazione all'attività ricognitiva
posta in essere dalla commissione.
3. - L'appellante critica la sentenza, osservando che l'attività
della commissione di cui al d.P.R. n. 649 del 1972 non è meramente
ricognitiva, ma ha carattere autoritativo, in quanto l'art. 3, d.P.R.
n. 649, attribuisce alla commissione il potere di definire i rapporti
pendenti "anche in deroga alle disposizioni contrattuali". In
concreto, poi, la commissione, nella definizione dei rapporti
pendenti, si è attenuta a propri criteri di massima, ampiamente
discrezionali, con il risultato di non limitarsi all'accertamento dei
rapporti, ma di modificare sostanzialmente i diritti delle parti.
Tutto ciò comporta che la commissione ha speso poteri discrezionali
e autoritativi, che hanno degradato i diritti soggettivi a interessi
legittimi, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.
L'appellante prospetta, altresì, un palese vizio di illegittimità
costituzionale delle norme in commento, in relazione agli artt. 25,
41 e 102 Cost., per violazione dei principi di immutabilità del
giudice naturale, di libertà dell'iniziativa economica e della
autonomia contrattuale.
4. - Nell'ordine logico delle questioni, occorre anzitutto
esaminare la prospettata eccezione di illegittimità costituzionale.
4.1. - Non si può ritenere che la commissione di cui all'art. 3
del d.P.R. n. 649 abbia natura di giudice speciale, istituito in
contrasto con l'art. 102 della Costituzione. Se così fosse, le
decisioni della commissione dovrebbero avere autonoma rilevanza, e il
procedimento innanzi alla commissione dovrebbe precludere la
possibilità di adire altre autorità giurisdizionali: ma nulla di
tutto ciò è nel d.P.R. n. 649. La decisione della commissione deve
essere recepita con decreto ministeriale, che è un atto
giustiziabile nelle sedi competenti.
Si deve perciò ritenere che la commissione non sia nè un giudice
speciale, nè un collegio arbitrale, ma un organo amministrativo con
compiti di carattere tecnico-estimativo, di natura preparatoria
rispetto al provvedimento conclusivo che è di competenza del
Ministro delle finanze (in tal senso v. Cass., s.u., 4 febbraio 1985,
n. 643, secondo cui è da escludersi che gli interessati possano
esperire avverso dette deliberazioni "il ricorso per Cassazione, ai
sensi dell'art. 111 della Costituzione, mentre la tutela
giurisdizionale delle loro posizioni resta garantita nei confronti
dell'indicato decreto ministeriale a norma dell'art. 113 della
Costituzione").
4.2. - Neppure sussiste violazione dell'art. 25 Cost., perchè
l'istanza alla commissione non impedisce di adire l'autorità
giudiziaria, e perchè la definizione dei rapporti pendenti da parte
della commissione non è obbligatoria, nè avviene di ufficio, ma si
basa sulla iniziativa di parte, che ha carattere facoltativo. In
difetto di istanza di parte (art. 4 d.P.R. n. 649/1972) la
commissione non può attivarsi.
4.3. - Vi è, tuttavia, un aspetto della disciplina in commento che
dà adito a perplessita': la commissione può essere adita sulla base
dell'iniziativa di una sola delle parti del rapporto di gestione
delle imposte di consumo, senza necessità del consenso anche
dell'altra parte, e ciò basta ad attribuire alla commissione il
potere di decidere anche in deroga alle disposizioni contrattuali.
In sostanza, si attribuisce alla commissione il potere di definire
i rapporti tra le parti secondo criteri equitativi, ma il potere di
decidere secondo equità è attribuito direttamente dalla legge sol
che vi sia il consenso di una sola delle parti, e non di entrambe.
Tutto ciò rappresenta una indubbia anomalia.
4.3.1. - La disciplina sarebbe, ad avviso del collegio compatibile
con la Costituzione se si limitasse a prevedere che la commissione
può essere attivata su iniziativa di una sola delle parti, purchè
la commissione avesse il dovere di decidere secondo diritto: in tal
caso si avrebbe una sorta di arbitrato obbligatorio, ovvero di
definzione transattiva obbligatoria, che, sebbene ai limiti della
legittimità costituzionale, potrebbe comunque essere giustificata in
considerazione della transitorietà ed eccezionalità della
disciplina, e in considerazione della circostanza che la parte non
soddisfatta potrebbe sempre impugnare la deliberazione della
commissione, che, se resa in base a diritto, sarebbe pienamente
sindacabile in sede giurisdizionale.
4.3.2. - Ma quando la norma, oltre ad obbligare una delle due parti
a sottostare alla definizione da parte della commissione attivata su
iniziativa unilaterale dell'altra, la costringe anche a subire una
definizione che può avvenire in deroga alle disposizioni
contrattuali, allora si impone alla parte non consenziente una
definizione del rapporto non secondo diritto, ma secondo equità, in
relazione alla quale la parte non ha rimedi giurisdizionali.
Di fronte a una definizione equitativa, la parte può infatti
sollevare contestazioni solo in ordine al procedimento seguito, ma
non anche in ordine al merito del giudizio equitativo (arg. da artt.
339, comma 2 e 3, e 829, comma 2, c.p.c.).
Nel vigente ordinamento, in materia contrattuale la definizione
equitativa, anzichè secondo diritto, dei rapporti tra le parti,
riposa di regola sul consenso di entrambe le parti: v. art. 114
c.p.c. (decisione del giudice secondo equita'); 822 c.p.c.
(arbitrato secondo equita'); 1349 c.c. (determinazione dell'oggetto
del contratto rimessa ad un terzo) e 1965 c.c. (transazione).
Quando non è richiesto il consenso delle parti, occorre, tuttavia,
che vi sia una situazione di oggettiva impossibilità di definire il
rapporto secondo diritto: art. 1226 c.c. (liquidazione equitativa del
danno); ovvero la mancanza di usi o di patto delle parti in ordine
alla misura della prestazione: 1733 c.c.; 1736 c.c.
La definizione secondo equità può, infine, essere imposta per
legge in considerazione del modesto valore economico del rapporto
(art. 113, comma 2, c.p.c., in ordine alla decisione secondo equità
del giudice di pace, nella cause di valore non superiore a lire due
milioni), ma non anche in relazione a rapporti di ingente valore.
Mai è prevista una definizione secondo equità in difetto di accordo
delle parti volto alla sostituzione dell'equità al diritto, o quando
è oggettivamente possibile una definizione secondo diritto, o quando
il rapporto tra le parti è già regolato dal loro accordo o dagli
usi, o quando, come nella specie (si parla di circa 234 milioni
secondo i valori del 1975) si tratta di liti di notevole valore
economico.
4.3.3. - Nel caso di specie, invece, si attribuisce alla
commissione il potere di definire i rapporti tra le parti, anche in
deroga alle disposizioni contrattuali, e senza l'accordo di entrambe
le parti, purchè vi sia l'iniziativa di una sola di esse; si
prescinde dall'esistenza del contratto, e da qualsiasi valutazione
circa la possibilità o meno di definire il rapporto secondo diritto.
Appare, pertanto, non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 3 d.P.R. n. 649 del 1972, nella parte in
cui attribuisce il potere di definire i rapporti pendenti "anche in
deroga alle disposizioni contrattuali" senza che vi sia il consenso
di entrambe le parti a siffatta deroga, e senza che ricorra una
situazione di oggettiva impossibilità di definire il rapporto
secondo diritto, e a prescindere altresì dalla rilevanza economica
del rapporto, in relazione agli artt. 3, 24, 41 e 42 Cost., per
violazione:
del principio di parità tra le parti del rapporto, alterandosi
l'equilibrio contrattuale, attraverso l'attribuzione ad una sola di
esse del potere di scegliere di derogare al diritto a favore
dell'equità;
del diritto di difesa delle parti, su cui si fonda la pretesa a
che i propri interessi siano regolati e decisi secondo diritto, e
possano essere regolati secondo equità solo in base ad una libera
scelta dell'interessato, o quando vi sia l'oggettiva impossibilità
di definizione secondo diritto;
del diritto di difesa sotto ulteriore profilo, in quanto la
decisione secondo equità è insindacabile nel merito, non essendo
controllabile secondo i parametri del diritto (artt. 339, commi 2 e 3
e 829, comma 2, c.p.c.); di talchè l'opzione di definire i rapporti
secondo una decisione insindacabile in diritto deve essere rimessa
alla libera valutazione degli interessati, perchè, ove imposta, si
traduce in una menomazione del diritto di difesa;
del principio di libera iniziativa economica e di autonomia
contrattuale, perchè una volta che le parti abbiano dato, attraverso
il contratto, un determinato assetto ai propri interessi, la
definizione dei loro rapporti deve avvenire secondo i patti, e una
definizione transattiva o equitativa che si discosti dai termini
pattuiti non può che riposare sul consenso di entrambe le parti;
del principio di libera iniziativa economica e di autonomia
contrattuale sotto altro profilo e del divieto di espropriazione
senza indennizzo perchè una definizione equitativa imposta, a fronte
di interessi in gioco di ingente valore economico, può tradursi in
una sensibile menomazione dell'autonomia privata e in una
espropriazione senza indennizzo.
5. - Quanto alla rilevanza della questione, giova osservare che
oggetto unico del presente grado di giudizio è il problema se vi sia
o meno giurisdizione del giudice amministrativo in ordine
all'impugnazione degli atti (delibera della commissione e decreto
ministeriale di approvazione di detta delibera) con cui vengono
definiti i rapporti pendenti in tema di soppresse imposte comunali di
consumo.
La soluzione della questione di giurisdizione è, ad avviso del
collegio strettamente dipendente dall'esito del giudizio di
costituzionalità.
5.1. - Va premesso che il ragionamento del giudice di primo grado
è corretto nella parte in cui afferma che nel caso di specie la
gestione del servizio di riscossione delle imposte di consumo è
regolata, come risulta dagli atti di causa, da un contratto di
appalto, da qualificare contratto di diritto pubblico, fonte, come
tale, di diritti soggettivi, di cui non può conoscere il giudice
amministrativo.
5.1.1. - La soluzione non cambierebbe se si qualificasse il
rapporto di riscossione delle imposte in termini di concessione di
funzione o servizio pubblico. Anche con siffatta qualificazione,
andrebbe negata la giurisdizione del giudice amministrativo: e,
invero, l'art. 5, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, pur attribuendo
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie in tema di concessioni di beni e servizi pubblici, in
cui, come è noto, coesistono diritti soggettivi e interessi
legittimi, tuttavia fa salva la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria sulle controversie concernenti indennità,
canoni ed altri corrispettivi.
Nel caso di specie, in cui i rapporti pendenti tra comune di
Cagliari e I.N.G.I.C. attengono ai compensi dovuti dal primo al
secondo (aggi di riscossione), vertendosi in tema di controversie su
corrispettivi, si tratterebbe comunque di questioni sottratte al
giudice amministrativo (salvo a vedere se spettino al giudice
ordinario, ovvero alla Corte dei conti, ove si ritenga che le
questioni attinenti all'aggio di riscossione rientrino nelle materie
di contabilità pubblica (Cass., 27 febbraio 1985, n. 1721; Corte
conti, sez. II, 11 gennaio 1993, n. 2).
5.2. - Ritenuto che siano sottratte in ogni caso alla giurisdizione
del giudice amministrativo le questioni relative ai corrispettivi
dovuti in base al servizio - appalto o concessione che sia - di
riscossione delle imposte comunali di consumo, resta da stabilire se
gli atti di definizione ai sensi del d.P.R. n. 649 del 1972 siano
atti di mero accertamento e paritetici, o atti autoritativi.
Nel primo caso, vanno ritenuti inidonei a degradare i diritti
soggettivi a interessi legittimi, con conseguente difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo; ragionamento contrario vale
nel secondo caso.
5.3. - La sentenza appellata ha senz'altro ritenuto che la delibera
della commissione e il conseguente decreto di approvazione
ministeriale siano atti di natura ricognitiva, privi di carattere
autoritativo.
L'appellante replica che avendo la commissione il potere di
definire i rapporti anche in deroga alle disposizioni contrattuali, e
avendo la stessa in concreto deciso sulla base di criteri di massima
ampiamente discrezionali, si è in presenza di atti autoritativi che
degradano i diritti soggettivi a interessi legittimi.
5.4. - Sulla base dei termini della questione di giurisdizione sin
qui esposti, appare evidente la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale ai fini della soluzione di quella di
giurisdizione.
Ove la norma censurata venisse dichiarata costituzionalmente
legittima, e restasse perciò in vita nei suoi termini attuali,
sarebbe inevitabile la conclusione che, potendo la commissione
definire i rapporti pendenti in deroga al contratto, secondo
valutazioni tecnico-discrezionali, non sindacabili nel merito, gli
atti impugnati vanno qualificati come atti autoritativi, in relazione
ai quali vi sono situazioni soggettive di interesse legittimo, e
possono farsi valere solo vizi di legittimità (violazione del
procedimento previsto dalla legge per la definizione dei rapporti
pendenti; eccesso di potere per illogicità, irrazionalità,
erroneità dei presupposti di fatto, in relazione ai criteri di
definizione dei rapporti, e quant'altro).
Dalla affermazione della legittimità costituzionale della norma
deriverebbe, pertanto, una pronuncia di sussistenza della
giurisdizione del giudice amministrativo, con conseguente necessità
di accoglimento dell'appello e di annullamento con rinvio della
sentenza impugnata.
Ove, invece, la norma censurata venisse dichiarata incostituzionale
(ovvero venisse pronunciata una sentenza interpretativa di rigetto
che ritenesse la norma legittima a condizione che vada interpretata
nel senso che la deroga alle disposizioni contrattuali può avvenire,
da parte della commissione, solo con il consenso di entrambe le parti
o in caso di oggettiva impossibilità di definire i rapporti secondo
diritto), ne conseguirebbe che gli atti di definizione dei rapporti
pendenti hanno natura ricognitiva e paritetica, e, vertendosi perciò
in tema di diritti soggettivi, andrebbe negata la giurisdizione del
giudice amministrativo. Ne conseguirebbe una pronuncia di rigetto
dell'appello, con conferma della sentenza impugnata.
6. - Per quanto esposto, va ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità degli artt. 3 e 4, d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 649, nella parte in cui consentono alla
commissione ivi prevista di definire i rapporti pendenti in tema di
soppresse imposte comunali di consumo "anche in deroga alle
disposizioni contrattuali" che regolano il servizio di gestione di
dette imposte, sulla base dell'iniziativa di una sola delle parti, e
dunque senza il consenso di entrambe ad una definizione del rapporto
in deroga alle pattuizioni contrattuali, e anche quando non vi è
l'oggettiva impossibilità di definire i rapporti pendenti secondo
diritto, e a prescindere altresì dalla rilevanza economica del
rapporto, per contrasto con gli artt. 3, 24, 41 e 42 Cost., nei
termini suesposti.
Gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, con sospensione
del presente giudizio in attesa della definizione dell'incidente.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 3 e 4, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649,
nella parte in cui consentono alla commissione ivi prevista di
definire i rapporti pendenti in tema di soppresse imposte comunali di
consumo "anche in deroga alle disposizioni contrattuali" che regolano
il servizio di gestione di dette imposte, sulla base dell'iniziativa
di una sola delle parti, e dunque senza il consenso di entrambe ad
una definizione del rapporto in deroga alle pattuizioni contrattuali,
e anche quando non vi è l'oggettiva impossibilità di definire i
rapporti pendenti secondo diritto, e a prescindere, altresì, dalla
rilevanza economica del rapporto, per contrasto con gli artt. 3, 24,
41 e 42 Cost., nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 luglio 1998.
Il presidente: Catallozzi
L'estensore: De Nictolis
99C0022