1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 5-4-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 23 - 31 marzo 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Basilicata - Sanita' pubblica - Riordino del sistema sanitario regionale - Successione delle aziende sanitarie nei rapporti obbligatori sorti a carico delle soppresse unita' sanitarie locali - Denunciato contrasto con il principio fondamentale della legislazione nazionale in materia sanitaria, che richiede apposite "gestioni a stralcio" in a'mbito regionale - Insussistenza - Introduzione da parte delle norme regionali denunciate di meccanismi di gestioni distinte e di contabilita' separate, atte ad evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50, art. 4, comma 1; legge Regione Basilicata 10 giugno 1996, n. 27, art. 49, comma 1. - Costituzione, artt. 117 (in relazione all'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724). (099C0304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 5-4-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Francesco GUIZZI;
Giudici: Cesare MIRABELLI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1
della legge della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50
(Riduzione del numero e rideterminazione degli ambiti territoriali
delle uu.ss.ll., in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 7
dicembre 1993, n. 517) e dell'art. 49, comma 1, della legge della
regione Basilicata 10 giugno 1996, n. 27 (Riordino del servizio
sanitario regionale), promosso con ordinanza emessa il 3 giugno 1998
dal pretore di Matera, sezione distaccata di Pisticci, nel
procedimento civile vertente tra V. M. e l'Azienda sanitaria locale
n. 5 di Montalbano Jonico, iscritta al n. 530 del registro ordinanze
1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29,
prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visto l'atto di costituzione dell'Azienda sanitaria locale n. 5
di Montalbano Jonico;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avvocato Alfonso D'Alessandro per l'Azienda sanitaria
locale n. 5 di Montalbano Jonico.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Matera, sezione distaccata di Pisticci, in
funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 3 giugno 1998 ha
sollevato, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge
della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50 (Riduzione del
numero e rideterminazione degli ambiti territoriali delle uu.ss.ll.,
in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come
modificato ed integrato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993,
n. 517) e dell'art. 49, comma 1, della legge della regione Basilicata
10 giugno 1996, n. 27 (Riordino del servizio sanitario regionale),
nella parte in cui individuano nelle aziende sanitarie locali
istituite a norma del decreto legislativo n. 502 del 1992 i soggetti
passivi delle obbligazioni sorte a carico delle soppresse unità
sanitarie locali.
1.1. - Il giudizio principale, promosso da un medico
convenzionato nei confronti di un'azienda sanitaria locale, ha per
oggetto il pagamento di somme dovute a titolo di compenso per
l'attività professionale prestata tra il mese di gennaio 1991 ed il
mese di dicembre 1995.
1.2. - Premesso che la convenuta ha eccepito di non essere tenuta
al pagamento dei compensi relativi all'attività prestata fino al 31
dicembre 1994, il giudice rimettente sostiene che le norme impugnate
contrastano con il principio fondamentale della legislazione statale
stabilito dall'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge 23 dicembre
1994, n. 724, il quale, secondo l'interpretazione ormai consolidata
della Corte di cassazione, prevede una sorta di successione ex lege
delle regioni nei debiti e nei crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali.
La violazione di detto principio non è esclusa, ad avviso del
Pretore, neppure dall'art. 59 della legge reg. 27 marzo 1995, n. 34,
con cui la Regione Basilicata ha provveduto ad istituire le gestioni
a stralcio previste dall'art. 6, comma 1, cit. ai fini della
liquidazione dei debiti pregressi: tale disposizione, infatti, avendo
efficacia meramente gestionale e contabile, non può modificare la
portata delle norme impugnate.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, non ha spiegato intervento
il Presidente della regione Basilicata.

3. - Si è invece costituita l'Azienda sanitaria locale convenuta
nel giudizio principale, la quale ha insistito per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale delle norme impugnate.
Sostiene infatti che l'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge
n. 724 del 1994 è legato alla riforma del sistema sanitario attuata
con il decreto legislativo n. 502 del 1992 da un rapporto di
coessenzialità e di reciproca integrazione che consente di
ravvisarvi un principio fondamentale della legislazione statale ed
una norma fondamentale di riforma economico-sociale, ispirata ad
obiettivi di efficienza dei servizi e di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica, o quanto meno una norma di
dettaglio vincolante per il legislatore regionale.
L'obbligo di uniformarsi al principio in questione, d'altronde,
sarebbe espressamente ribadito dall'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo n. 502 del 1992, il quale impone alle regioni di
esercitare le proprie funzioni legislative in materia sanitaria "nel
rispetto dei principi stabiliti dalle leggi nazionali", e
dall'art. 3, comma 5, del medesimo decreto, il quale demanda alle
regioni, "nell'ambito della propria competenza", la fissazione dei
criteri per la definizione dei rapporti giuridici facenti capo alle
soppresse unità sanitarie locali.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con
l'ordinanza in epigrafe, riguarda l'art. 4, comma 1, della legge
della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50 e l'art. 49,
comma 1, della legge della regione Basilicata 10 giugno 1996, n. 27,
nella parte in cui individuano nelle aziende sanitarie locali,
istituite a norma del decreto legislstivo 30 dicembre 1992, n. 502, i
soggetti passivi dei rapporti obbligatori sorti a carico delle
soppresse unità sanitarie locali. Tali disposizioni, che
stabiliscono che le aziende sanitarie locali subentrano nei
procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi
e passivi già posti in essere dalle unità sanitarie locali
preesistenti, sarebbero poste in violazione dell'art. 6, comma 1,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724. Questa norma, secondo
l'ordinanza di rimessione, costituirebbe "principio fondamentale
della legislazione nazionale in materia sanitaria", per il quale
appunto "in nessun caso" le regioni possono far gravare, direttamente
o indirettamente, sulle neocostituite aziende i debiti pregressi
facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali, dovendo a tal
fine le regioni stesse predisporre apposite "gestioni a stralcio",
individuando l'ufficio responsabile delle medesime.
Dal prospettato contrasto normativo, secondo il giudice a quo
conseguirebbe la illegittimità costituzionale delle disposizioni
censurate per violazione dell'art. 117 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.
Il quesito proposto, che investe il rapporto tra norme statali di
principio e legislazione regionale, non può prescindere da un
adeguato chiarimento della complessa vicenda legislativa che ha
riguardato, sia sul versante statale, sia sul versante regionale, il
processo di ristrutturazione del servizio sanitario nazionale avviato
con il decreto legislativo n. 502 del 1992. L'art. 3 del predetto
decreto, come modificato dall'art. 4 del decreto legislativo 7
dicembre 1993, n. 517, ha disposto che l'unità sanitaria locale è
azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e
tecnica (comma 1), ha demandato alle regioni, nell'ambito delle
proprie competenze, la regolamentazione delle modalità organizzative
e di funzionamento delle unità sanitarie locali (comma 5) e, in
particolare, la disciplina del finanziamento (lett. d) e
l'individuazione dei criteri per la definizione dei rapporti attivi e
passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali e
unità socio-sanitarie locali (lett. c).
Il legislatore statale è nuovamente intervenuto a disciplinare
gli oneri delle regioni in ordine alla spesa per l'acquisto di beni e
servizi, stabilendo in particolare, nel citato art. 6, comma 1, della
legge n. 724 del 1994 che "in nessun caso è consentito alle regioni
di far gravare sulle aziende, di cui al decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, nè
direttamente nè indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo
alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali" e prevedendo,
a tal fine, che le regioni disponessero apposite "gestioni a
stralcio", con conseguente individuazione dell'ufficio responsabile
delle medesime. Successivamente l'art. 2, comma 14, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, ha disposto che per l'accertamento della
situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni dovevano attribuire ai
direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le
funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie
locali ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende,
e che le "gestioni a stralcio" erano trasformate in "gestioni
liquidatorie", le cui risultanze, relative all'accertamento della
predetta situazione debitoria, dovevano essere presentate, entro tre
mesi, "ai competenti organi regionali".

3. - In connessione con l'evoluzione del quadro legislativo
statale, la regione Basilicata dapprima ha statuito, in attuazione
del decreto legislativo n. 502 del 1992 e successive modificazioni,
con il censurato art. 4, comma 1, della legge n. 50 del 1994, il
subentro delle neoistituite aziende sanitarie locali alle soppresse
unità sanitarie locali nei procedimenti amministrativi in corso e
nei rapporti giuridici attivi e passivi. Poi, proprio in attuazione
del comma 1 dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, l'art. 59 della
legge regionale n. 34 del 27 marzo 1995, ha prescritto che le
risultanze contabili derivanti dagli esercizi 1994 e precedenti
formino oggetto di "un'apposita gestione a stralcio che è affidata
ai servizi di ragioneria di ciascuna Azienda sanitaria unità
sanitaria locale" e, in particolare, ha disposto, al comma 2, che "la
separata rilevazione nei capitoli del bilancio finanziario che
saranno appositamente individuati dovrà garantire la non
interferenza economico-finanziaria della pregressa gestione sulla
gestione corrente della nuova Azienda sanitaria u.s.l.".
Infine, la regione Basilicata con la legge 10 giugno 1996, n. 27,
di riordino del servizio sanitario regionale, dopo avere statuito,
all'art. 6, comma 10, che la disciplina della contabilità, della
utilizzazione e gestione del patrimonio delle nuove aziende sanitarie
resta quella dettata dalla citata legge n. 34 del 1995, nel censurato
art. 49, comma 1, in ordine alla successione delle aziende del
servizio sanitario regionale nei rapporti giuridici delle
preesistenti unità sanitarie locali ha riprodotto sostanzialmente il
disposto dell'art. 4, comma 1, della citata legge n. 50 del 1994.

4. - Nell'ambito di questo sistema legislativo va dunque
individuato il rapporto esistente tra il citato art. 6, comma 1,
della legge n. 724 del 1994 e la legislazione regionale in materia.
Questa Corte ha già affermato che la disposizione predetta
rappresenta un "intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro
finanziario di emergenza", che va "inserito in un'azione complessiva,
a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico"
(sentenza n. 416 del 1995), mediante misure che, con specifico
riferimento alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di
autonomia a statuto speciale e ordinario (sentenze nn. 222 del 1994 e
357 del 1993).
Si tratta quindi di una disposizione, che, sebbene a contenuto
specifico e dettagliato, è da considerare, per la finalità
perseguita, in "rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione" con le norme-principio che connotano il settore
dell'organizzazione sanitaria locale (sentenza n. 355 del 1993),
così da vincolare l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla
disciplina prevista per i "debiti" ed i "crediti" delle soppresse
unità sanitarie locali. Disciplina che, secondo la consolidata
interpretazione della Corte di cassazione, sia pure diretta alla
risoluzione di questioni di legittimazione processuale, è
assimilabile ad una fattispecie di successione ex lege della regione
nei rapporti obbligatori facenti capo alle pregresse gestioni delle
preesistenti unità sanitarie locali.
Con questa disciplina di fonte statale non appaiono in contrasto
le disposizioni denunciate, in coerenza con il sistema delineato
dalla legislazione della regione Basilicata. Infatti è vero, da un
lato, che i censurati artt. 4 della legge n. 50 del 1994 e 49 della
legge n. 27 del 1996 hanno stabilito che le nuove aziende sanitarie
subentrano nei procedimenti amministrativi e nei rapporti attivi e
passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali. Ma è
altrettanto vero, dall'altro lato, che l'art. 59 della legge n. 34
del 1995 - il cui disposto trova conferma nell'art. 6, comma 10,
della citata legge n. 27 - ha previsto, proprio in attuazione
dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, un regime speciale per tutti
i rapporti di debito e di credito risultanti alla fine del 1994 e
facenti capo alle soppresse unità sanitarie locali; regime che si
concretizza non solo nella istituzione di una cosiddetta "gestione a
stralcio" o liquidatoria, ma soprattutto nella separata rilevazione
dei predetti rapporti nei capitoli di bilancio, la quale doveva
appunto "garantire la non interferenza economico-finanziaria della
pregressa gestione sulla gestione corrente della nuova Azienda
sanitaria u.s.l.". Si realizzava così un modello di "gestione
separata" di determinati rapporti all'interno di un patrimonio che
pure sicuramente fa capo ad uno stesso soggetto, ossia la
neoistituita azienda sanitaria.
Ma, nella vicenda in esame, occorre tenere presente un ulteriore
passaggio e cioè che le risultanze di queste "gestioni a stralcio",
poi trasformate in "gestioni liquidatorie", dovevano essere, ai sensi
del citato art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995,
sollecitamente presentate, una volta accertata la situazione
debitoria, dai commissari liquidatori ai "competenti organi
regionali", come anche disposto, nel caso di specie, dalla delibera
della Giunta regionale n. 1339 del 1o aprile 1996. In capo alle
regioni veniva così, in definitiva, ad essere trasferita la indicata
situazione debitoria delle unità sanitarie locali, tanto più se si
tiene conto dei decreti-legge 30 giugno 1995, n. 261, 28 agosto 1995,
n. 362, 30 ottobre 1995, n. 448, 29 dicembre 1995, n. 553, i quali
stabilivano, tra l'altro, che "la contabilità economico-finanziaria
e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie
locali... relative agli anni precedenti al 1995 sono garantite
direttamente dalle regioni, che ne assumono integralmente le relative
obbligazioni". Vero è che tali decreti non sono stati convertiti in
legge, ma è altrettanto vero che la clausola di sanatoria contenuta
nella legge 17 gennaio 1997, n. 4 ha provveduto a "cristallizzare"
gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti proprio sulla base
di questi decreti (cfr. sentenza n. 430 del 1997), sicchè ne
risulta, nel caso di specie, l'assunzione delle relative obbligazioni
in capo alle regioni, sia pure nei limiti del periodo di tempo
riguardato dalla clausola di sanatoria. D'altra parte, proprio per
agevolare gli interventi regionali relativi alle gestioni stralcio e
liquidatorie, al relativo finanziamento aveva provveduto una serie di
decreti-legge, tra cui, in particolare, quello del 1 dicembre 1995,
n. 509, convertito nella legge 31 gennaio 1996, n. 34, e quello del
13 dicembre 1996, n. 630, convertito nella legge 11 febbraio 1997,
n. 21.
Così ricostruito il quadro legislativo, si può ritenere che le
disposizioni regionali censurate abbiano introdotto, rispetto ai
pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unità
sanitarie locali, meccanismi particolari di gestioni distinte e di
contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso soggetto che
subentrava nella loro posizione giuridica, ossia le neoistituite
aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le
diverse masse patrimoniali, così da tutelare i creditori, ma, nello
stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende
sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità
sanitarie locali.
Non sussiste pertanto, sotto questo profilo, alcuna violazione,
da parte delle norme censurate, del citato art. 6, comma 1, della
legge n. 724 del 1994, nè, di conseguenza, dell'art. 117 della
Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge della regione Basilicata 24
dicembre 1994, n. 50 (Riduzione del numero e rideterminazione degli
ambiti territoriali delle uu.ss.ll. in attuazione del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato ed integrato
dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517) e dell'art. 49,
comma 1, della legge della stessa regione 10 giugno 1996, n. 27
(Riordino del servizio sanitario regionale), sollevata, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dal pretore di Matera,
sezione distaccata di Pisticci, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2000.
Il Presidente: Guizzi
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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