1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 SENTENZA 2 - 6 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Parchi - Edilizia e urbanistica -Turismo - Norme della Regione Lazio - Strutture ricettive all'aria aperta - Elencazione dei mezzi e manufatti che possono essere installati o realizzati nelle strutture ricettive medesime - Ricorso del Governo - Paventata possibilita' di realizzare strutture edilizie in aree protette senza l'acquisizione del necessario parere degli enti gestori - Asserita violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14, art. 1, che ha sostituito il comma 4 dell'art. 23 della legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n.13 e successive modifiche. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s). Parchi - Edilizia e urbanistica -Turismo - Norme della Regione Lazio - Strutture ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree naturali protette regionali - Installazione e rimessaggio dei mezzi mobili di pernottamento - Possibilita' di realizzare strutture (preingressi e cucinotti) permanentemente collocate, in assenza di titolo abilitativo edilizio nonche' del parere degli organi titolari di gestione del parco - Mancata previsione di verifiche e controlli che permettano di riscontrare il presunto carattere precario e temporaneo dell'installazione - Contrasto con la legge quadro sulle aree protette - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n. 13, art. 25-bis, comma 1, inserito dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 11, comma 3, e 22; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3. Parchi - Edilizia e urbanistica -Turismo - Norme della Regione Lazio - Strutture ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree naturali protette regionali - Disposizione transitoria, nelle more dell'approvazione del piano e del regolamento del parco, per la realizzazione di interventi di adeguamento - Necessita' di previa comunicazione all'ente gestore dell'area, il quale puo' dettare specifiche modalita' realizzative dell'intervento - Ricorso del Governo - Asserita violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente -Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n.13, art. 25-bis, comma 8, primo periodo, inserito dall'art. 2 della legge Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s). Parchi - Edilizia e urbanistica -Turismo - Norme della Regione Lazio - Strutture ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree naturali protette regionali - Strutture precedentemente perimetrate, inserite negli strumenti urbanistici vigenti, gia' autorizzate all'esercizio ricettivo e ricadenti nei parchi successivamente istituiti - Installazione, rimozione, spostamento di mezzi mobili di pernottamento - Preventivo parere degli enti gestori - Esonero - Contrasto con la legge quadro sulle aree protette - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n.13, art. 25-bis, comma 8, secondo periodo, inserito dall'art. 2 della legge Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14 - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 11, comma 3, e 22. Parchi - Edilizia e urbanistica -Turismo - Norme della Regione Lazio - Strutture ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree naturali protette regionali - Strutture autorizzate successivamente all'istituzione del parco - Interventi che non prevedono titoli abilitativi edilizi -Parere dell'ente parco - Termine di sessanta giorni e successivo accoglimento per silenzio assenso - Ricorso del Governo - Asserita violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n.13, art. 25-bis, comma 8, terzo periodo, inserito dall'art. 2 della legge Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s). (T-120171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14, recante:
«Disciplina delle strutture turistiche ricettive all'aria aperta.
Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13 (Organizzazione
del sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6
agosto 1999, n. 14 "Organizzazione delle funzioni a livello regionale
e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo" e
successive modifiche) e successive modifiche», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25
ottobre 2011, depositato in cancelleria il 2 novembre 2011, ed
iscritto al n. 129 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2012 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Renato Marini per la Regione
Lazio.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 25 ottobre 2011, depositato il 2 novembre successivo, ha promosso
in via principale, in riferimento all'articolo 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge della Regione Lazio
13 agosto 2011, n. 14, recante: «Disciplina delle strutture
turistiche ricettive all'aria aperta. Modifiche alla legge regionale
6 agosto 2007, n. 13 (Organizzazione del sistema turistico laziale.
Modifiche alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 "Organizzazione
delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del
decentramento amministrativo" e successiva modifiche) e successive
modifiche».
2.- Dopo avere trascritto il testo delle disposizioni censurate,
il ricorrente sostiene che, in base ad esse, sarebbe offerta «la
possibilità di installare tra l'altro manufatti prefabbricati, quali
bungalow trilocali, bilocali, monolocali, capanni, gusci e tukul
(articolo 1, comma 4, lett....), del nuovo articolo 23 della legge
regionale n. 13/2007), nonchè case mobili, con relativi preingressi
e cucinotti (lett. a) dell'appena citato art. 1, comma 4)».
Tali manufatti «si configurano come strutture permanenti e
determinano un mutamento dello stato dei luoghi e del relativo
ambiente anche nelle aree protette: di conseguenza vanno considerati
strutture edilizie. Tuttavia, per effetto di siffatte disposizioni,
potrebbero essere realizzati senza l'acquisizione di alcun parere
degli organi titolari della gestione del parco». Risulterebbe
evidente, dunque, l'illegittimità delle norme regionali impugnate:
sia dell'art. 1, perchè, sostituendo il comma 4 dell'art. 23 della
legge regionale n. 13 del 2007, consentirebbe la realizzazione di
strutture edilizie nelle aree protette, senza l'acquisizione del
necessario parere degli enti gestori dell'area stessa; sia dell'art.
2, perchè creerebbe una nuova norma (cioè l'art. 25-bis della legge
regionale n. 13 del 2007), la quale stabilirebbe in modo arbitrario
che le installazioni di case mobili (vedi comma 4, lettera a) e dei
relativi preingressi e cucinotti «costituiscono attività edilizia
libera e non sono quindi soggetti a titolo abilitativo edilizio».
Infatti, le impugnate norme regionali non stabilirebbero nè
prescrizioni, nè limitazioni quantitative alle realizzazioni, nè
possibilità di controllo e di verifica del conseguente impatto
ambientale, sicchè non sarebbero rispettate le finalità istitutive
delle aree protette, individuate dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette). Le norme censurate, pertanto,
violerebbero l'art. 11 di quest'ultima legge, la quale affida
all'Ente parco l'adozione del regolamento che disciplina l'esercizio
delle attività consentite entro il territorio del parco (comma 1),
stabilisce che «nei parchi sono vietate le attività e le opere che
possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti
naturali tutelati con particolare riguardo alla flora e fauna
protette e ai rispettivi habitat» (comma 3) e prevede il nulla osta
dell'Ente parco per il rilascio di concessioni o autorizzazioni
relative a interventi, impianti ed opere all'interno del parco stesso
(art. 13 della legge n. 394 del 1991).
In definitiva, le disposizioni regionali interverrebbero su
materia di competenza dello Stato e non rispetterebbero la normativa
statale, che fissa uniformi criteri di tutela validi per l'intero
territorio nazionale.
Esse, dunque, violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., alla stregua del quale la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema è rimessa alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, con conseguente illegittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge della Regione Lazio n. 14 del 2011.
3.- Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione
della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato il 2
dicembre 2011, chiedendo che le questioni siano dichiarate non
fondate.
Ad avviso della resistente, il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri andrebbe respinto, perchè basato su una
erronea interpretazione delle norme censurate.
In particolare, in ordine all'art. 1 della legge regionale n. 14
del 2011, andrebbe osservato che esso, lungi dal consentire
l'installazione di manufatti permanenti all'interno dell'area dei
parchi, come erroneamente asserito dalla difesa dello Stato, si
limiterebbe ad individuare le strutture ricettive, classificandole
nelle seguenti categorie: a) strutture ricettive alberghiere; b)
strutture ricettive extralberghiere; c) strutture ricettive all'aria
aperta.
La norma, dunque, avrebbe natura palesemente definitoria e non
certo autorizzativa, non contenendo alcun riferimento in ordine alla
possibilità di realizzare «bungalows, trilocali, bilocali,
monolocali, capanni, gusci, e tukul» nelle aree naturali protette. Da
ciò conseguirebbe la manifesta infondatezza della doglianza avanzata
dal ricorrente, che avrebbe esteso in modo arbitrario la portata
della norma impugnata, alterandone il significato.
Invece, con riguardo alle censure rivolte all'art. 2 della citata
legge regionale, si dovrebbe rilevare che l'art. 13 della legge n.
394 del 1991 (Legge quadro sulle aree protette) stabilisce che: «Il
rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi,
impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo
nulla osta dell'Ente parco. Il nulla osta (...) è reso entro
sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il
nulla osta si intende rilasciato».
Orbene, il comma 1 dell'art. 25-bis della legge regionale n. 13
del 2007, introdotto dall'art. 2 della legge regionale n. 14 del
2011, si limiterebbe ad esplicitare, per ciò che concerne le
strutture ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree
naturali protette, quanto già previsto dalla legge statale, ossia
che il nulla osta dell'Ente parco è necessario soltanto in relazione
ad interventi, impianti e opere che siano soggetti ad autorizzazione
o concessione.
In altre parole, laddove «siano posti in essere interventi
impattanti sul territorio, tali da richiedere il rilascio di un
titolo abilitativo edilizio, allora e solo allora deve essere
richiesto, nell'ambito del procedimento autorizzatorio, anche il
nulla osta del parco». Pertanto, la previsione impugnata risulterebbe
legittima, poichè gli interventi cui essa si riferisce
consisterebbero in attività edilizia libera, non sottoposta, ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A), ad alcun titolo abilitativo edilizio.
Inoltre, per quanto attiene all'ulteriore censura mossa dal
ricorrente, con la quale si contesta la qualificazione, ad opera
della legge regionale n. 14 del 2011, di alcune attività come
attività edilizia libera, andrebbe ricordato che proprio il testo
unico in materia edilizia, in particolare l'art. 6 di esso, rubricato
«Attività edilizia libera», consentirebbe alle Regioni a statuto
ordinario di «estendere la disciplina di cui al presente articolo a
interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dai commi 1 e
2», cioè di poter individuare ulteriori fattispecie di attività
edilizia libera rispetto a quelle già previste.
Peraltro, il comma 1 dell'art. 25-bis, lungi dal rappresentare
una norma in bianco, farebbe salve eventuali modalità esecutive
fissate dal piano e dal regolamento dell'area protetta, demandando al
regolamento di attuazione della legge l'individuazione delle
condizioni strutturali e di mobilità necessarie per qualificare
l'attività edilizia come libera.
Sarebbe attività edilizia libera, quindi, non qualsiasi
installazione e rimessaggio di mezzi mobili e di tende, ma soltanto
quella che rientrerà nei limiti individuati dal regolamento di
attuazione della legge.
Considerazioni analoghe sarebbero valide anche con riferimento
alle censure mosse al comma 8 del medesimo art. 25-bis, come
introdotto dall'art. 2 della legge regionale impugnata, a nulla
rilevando il fatto che il legislatore regionale abbia distinto le
fattispecie in relazione al momento di apposizione del vincolo
ambientale. Infatti, gli interventi previsti dalla disposizione de
qua costituirebbero attività edilizia libera e perciò non
richiederebbero alcun atto autorizzatorio, ivi compreso quello
dell'Ente parco.
In proposito, andrebbe posto in evidenza che la norma dettata
dalla disciplina oggetto di sindacato sarebbe perfino più
restrittiva di quella statale, in quanto il legislatore regionale ha
previsto che, «nei casi in cui le strutture sono state autorizzate
successivamente all'istituzione del parco ove sono ricomprese», debba
essere comunque acquisito il nulla osta del parco, anche se si tratta
di attività libera.
In conclusione, per quanto attiene alla previsione del silenzio
assenso col decorso di sessanta giorni dalla richiesta di nulla osta
rivolta all'ente gestore, andrebbe rilevato che si tratta di un
effetto disposto dalla legge n. 394 del 1991, ritenuta dal Consiglio
di Stato ancora vigente, anche a seguito della modifica della
disciplina sul silenzio assenso, di cui alla legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Alla stregua delle considerazioni che precedono, le norme
regionali impugnate dovrebbero andare esenti da censure, in quanto si
sarebbero limitate a disciplinare aspetti relativi alla materia
«governo del territorio», di competenza legislativa concorrente.
4.- In prossimità dell'udienza di discussione la difesa
regionale ha depositato una memoria illustrativa con istanza di
rinvio (quest'ultima, peraltro, non più coltivata). Nella memoria
sono ulteriormente sviluppate le difese svolte nell'atto di
costituzione.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli articoli
1 e 2 della legge della Regione Lazio 13 agosto 2011, n. 14, recante:
«Disciplina delle strutture turistiche ricettive all'aria aperta.
Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13 (Organizzazione
del sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6
agosto 1999, n. 14 "Organizzazione delle funzioni a livello regionale
e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo"e
successive modifiche) e successive modifiche».
Il ricorrente ritiene dette disposizioni in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. Infatti, con esse «sarebbe
offerta la possibilità di installare tra l'altro manufatti
prefabbricati, quali bungalow trilocali, bilocali, monolocali,
capanni, gusci e tukul (art. 1, comma 4, lett....), del nuovo
articolo 23 della legge regionale n. 13 del 2007), nonchè case
mobili, con relativi preingressi e cucinotti (lett. a) dell'appena
citato art. 1, comma 4)».
«Tali manufatti», ad avviso della difesa dello Stato, «si
configurano come strutture permanenti e determinano un mutamento
dello stato dei luoghi e del relativo ambiente anche nelle aree
protette: di conseguenza, vanno considerati strutture edilizie.
Tuttavia, per effetto di siffatte disposizioni, potrebbero essere
realizzati senza l'acquisizione di alcun parere degli organi titolari
della gestione del parco».
Alla stregua di quanto precede, risulterebbe «evidente
l'illegittimità delle norme regionali impugnate: sia dell'articolo
1, perchè, sostituendo il comma 4 dell'articolo 23 della legge
regionale n. 13/2007, consente la realizzazione di strutture edilizie
nelle aree protette, senza l'acquisizione del necessario parere degli
enti gestori dell'area protetta; sia dell'articolo 2, perchè crea un
nuova norma (art. 25-bis della legge regionale n. 13/2007), la quale
stabilisce arbitrariamente che le installazioni di case mobili (v.
comma 4, lett. a) e dei relativi preingressi e cucinotti
"costituiscono attività edilizia libera e non sono quindi soggetti a
titolo abilitativo edilizio"».
Infatti, «le impugnate norme regionali non stabiliscono nè
prescrizioni, nè limitazioni quantitative delle realizzazioni, nè
possibilità di controllo e di verifica del conseguente impatto
ambientale, e pertanto non rispettano le finalità istitutive delle
aree protette individuate dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette)». Sarebbero così violati gli artt. 11 e
13 di quest'ultima legge.
2.- La questione, avente ad oggetto l'art. 1 della legge della
Regione Lazio n. 14 del 2011, non è fondata.
Detta disposizione è così rubricata: «Modifica all'articolo 23
della legge regionale 6 agosto 2007, n. 13 "Organizzazione del
sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6 agosto
1999, n. 14 'Organizzazione delle funzioni a livello regionale e
locale per la realizzazione del decentramento amministrativò e
successive modifiche" e successive modifiche».
Il testo della norma è formulato nei termini di seguito
indicati:
«1. Il comma 4 dell'articolo 23 della L. R. n. 13/2007 e
successive modifiche è sostituito dal seguente:
"4. Sono strutture ricettive all'aria aperta i complessi
ricettivi aperti al pubblico, a gestione unitaria, attrezzati per la
sosta e il soggiorno sia di turisti provvisti di mezzi autonomi di
pernottamento sia dei medesimi sprovvisti di tali mezzi autonomi di
pernottamento. Nelle strutture ricettive all'aria aperta, oltre alla
realizzazione delle strutture destinate ai servizi, sono consentite,
esclusivamente per l'esercizio delle attività autorizzate:
a) L'installazione e il rimessaggio dei mezzi mobili di
pernottamento, quali roulotte, caravan, maxicaravan, case mobili, e
dei relativi preingressi e cucinotti;
b) L'installazione di manufatti realizzati con sistemi di
prefabbricazione leggera, quali tukul, gusci, capanni, bungalow
monolocali, bilocali, trilocali;
c) La realizzazione di manufatti, quali tukul, gusci, capanni,
bungalow monolocali, bilocali, trilocali, non permanentemente infissi
al suolo;
d) L'installazione di strutture non permanentemente infisse al
suolo e di facile rimozione, quali le tende"».
L'art. 23 della legge regionale n. 13 del 2007 è destinato alla
individuazione delle strutture ricettive, che sono così catalogate:
a) strutture ricettive alberghiere; b) strutture ricettive
extralberghiere; c) strutture ricettive all'aria aperta. L'art. 1
della legge regionale n. 14 del 2011 (che ha sostituito il comma 4
del citato art. 23) si limita a definire la nozione di strutture
ricettive all'aria aperta e ad indicare quali mezzi e manufatti
possono essere installati o realizzati in esse. Non vi è alcun
accenno alle aree protette, la cui disciplina, dunque, non viene in
rilievo, nè vi è riferimento alla normativa concernente i titoli
abilitativi edilizi, sicchè l'affermazione contenuta nel ricorso,
secondo la quale il detto art. 1 consentirebbe la realizzazione di
strutture edilizie nelle aree protette, senza l'acquisizione del
necessario parere degli enti gestori, si rivela inesatta. In realtà
si tratta di una norma a carattere definitorio o descrittivo, che si
sottrae alle censure mosse dal ricorrente.
3.- La questione, avente ad oggetto l'art. 2, della legge della
Regione Lazio n. 14 del 2011, è fondata, nei sensi e nei limiti in
prosieguo indicati.
La norma ora citata, sotto la rubrica «Inserimento dell'articolo
25-bis nella L. R. n. 13/2007», così dispone:
«1. Dopo l'articolo 25 nella sezione II del capo III della L. R.
n. 13 del 2007 è inserito il seguente: "Art. 25-bis posizioni per
l'attività edilizia nell'ambito delle strutture ricettive all'aria
aperta.
1. Entro il perimetro delle strutture ricettive all'aria aperta
di cui all'articolo 23, comma 4, l'installazione e il rimessaggio dei
mezzi mobili di pernottamento, dei relativi preingressi e cucinotti,
anche se collocati permanentemente, previsti dal citato articolo 23,
comma 4, lettera a) e delle altre strutture di cui al medesimo
articolo 23, comma 4, lettera d), costituiscono attività edilizia
libera e non sono quindi soggetti a titolo abilitativo edilizio,
sempre che siano effettuati nel rispetto delle condizioni strutturali
e di mobilità stabilite dal regolamento di cui all'articolo 56,
fatto comunque salvo quanto stabilito dagli articoli 5, comma 5, 6,
comma 6 e 10, comma 8-bis, della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24
(Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico) e successive modifiche, considerato che le
installazioni ed il rimessaggio dei predetti mezzi nelle strutture
ricettive all'aria aperta collocate all'interno di aree naturali
protette regionali, fatte salve le eventuali ulteriori modalità
esecutive fissate nel piano e nel relativo regolamento approvati ai
sensi degli articoli 26 e 27 della legge regionale 6 ottobre 1997, n.
29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali) e
successive modifiche, non comportano modifiche sostanziali sotto il
profilo ambientale».
Omissis
Il comma 8 dell'inserito art. 25-bis della legge n. 13 del 2007,
norma introdotta dall'art. 2 della legge della Regione Lazio n. n. 14
del 2011, statuisce quanto segue:
«8. Nelle strutture ricettive all'aria aperta collocate nei
territori ricadenti nelle aree naturali protette di cui alla L. R. n.
29/1997 e successive modifiche, nelle more dell'approvazione del
piano e del regolamento di cui agli articoli 26 e 27 della stessa,
sono consentiti gli interventi di cui all'articolo 3, comma 1,
lettere a), b) e c) del D.P.R. 380/2001, nonchè, previa
comunicazione all'ente gestore dell'area, il quale può dettare, nel
termine di trenta giorni, specifiche modalità realizzative
dell'intervento, quelli necessari per l'adeguamento alle prescrizioni
di cui al regolamento adottato ai sensi dell'art. 56 per la prima
classificazione delle strutture o per la loro riclassificazione
migliorativa. Nelle strutture precedentemente perimetrate, inserite
negli strumenti urbanistici vigenti, regolarmente autorizzate
all'esercizio ricettivo e ricadenti nei parchi successivamente
istituiti, l'installazione, la rimozione e/o lo spostamento dei mezzi
mobili di pernottamento di cui all'articolo 23, comma 4, lettere a) e
d), non costituiscono mutamenti dello stato dei luoghi, pertanto non
sono soggetti al preventivo parere degli enti gestori. Nei casi in
cui le strutture sono state autorizzate successivamente
all'istituzione del parco ove sono ricomprese, il rilascio del parere
dell'ente parco riguardante un intervento che non prevede titoli
abilitativi edilizi è reso entro il termine di sessanta giorni,
decorso il quale interviene l'accoglimento per silenzio assenso».
Come si desume dal testo della normativa ora trascritta, l'art.
2, comma 1, della legge regionale n. 14 del 2011, che ha inserito
nella legge regionale n. 13 del 2007 l'art. 25-bis, consente nelle
strutture ricettive all'aria aperta, previste dall'art. 23, comma 4,
di detta legge regionale, l'installazione e il rimessaggio dei mezzi
mobili di pernottamento, con relativi preingressi e cucinotti, «anche
se collocati permanentemente».
Tali mezzi mobili sono le roulotte, i caravan, i maxicaravan, le
case mobili, nonchè altre strutture non permanentemente infisse al
suolo e di facile rimozione. L'installazione e il rimessaggio
«costituiscono attività edilizia libera e non sono quindi soggette a
titolo abilitativo edilizio». Ciò perchè le installazioni e il
rimessaggio dei predetti mezzi nelle menzionate strutture, collocate
all'interno di aree naturali protette regionali, non comporterebbero
modifiche sostanziali sotto il profilo ambientale.
Al riguardo, si deve premettere che la disciplina delle aree
protette rientra nella «tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. (ex multis: sentenza n. 44 del
2011). La normativa statale di tali aree, che inerisce alle finalità
essenziali di tutela della natura attraverso la sottoposizione di
parti di territorio a speciale protezione, si estrinseca, tra
l'altro, nella predisposizione di strumenti programmatici e
gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte
nei parchi alle esigenze di protezione della flora e della fauna
(sentenza n. 387 del 2008).
Sul tema in questione, la giurisprudenza costituzionale ha più
volte affermato che, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., non si può discutere di materia in senso tecnico,
perchè la tutela ambientale è da intendere come valore
costituzionalmente protetto, che in quanto tale delinea una sorta di
«materia trasversale», in ordine alla quale si manifestano competenze
diverse, anche regionali, fermo restando che allo Stato spettano le
determinazioni rispondenti ad esigenze meritevoli di disciplina
uniforme sull'intero territorio nazionale, con la conseguenza che
l'intervento regionale è possibile soltanto in quanto introduca una
disciplina idonea a realizzare un ampliamento dei livelli di tutela e
non derogatoria in senso peggiorativo (ex multis: sentenze n. 235 del
2011, n. 225 e n. 12 del 2009).
Tanto premesso, si deve in primo luogo osservare che l'art. 1
della legge n. 394 del 1991, nel definire le finalità e l'ambito
della legge medesima, dispone che essa, «in attuazione degli articoli
9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi
internazionali, detta principi fondamentali per l'istituzione e la
gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione
del patrimonio naturale del paese».
L'art. 11, inserito nel titolo delle aree naturali protette
nazionali, prevede il regolamento del parco, cui demanda la
disciplina dell'esercizio delle attività consentite entro il
territorio del parco stesso, stabilendo, inoltre, che esso sia
adottato dal relativo Ente nel termine dalla norma stessa stabilito.
A tale regolamento è affidata, tra l'altro, l'individuazione della
tipologia e delle modalità di costruzione di opere e manufatti.
Il detto art. 11, comma 3, dispone che «Salvo quanto previsto dal
comma 5, nei parchi sono vietate le attività e le opere che possono
compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali
tutelati, con particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e
ai rispettivi habitat», con l'indicazione di una serie di divieti.
L'art. 22, rubricato «Norme quadro» e collocato nel titolo delle
aree naturali protette regionali, indica tra i principi fondamentali
per la disciplina di tali aree l'adozione, secondo criteri stabiliti
con legge regionale in conformità al dettato dell'art. 11, di
regolamenti delle aree protette.
Orbene, la norma qui censurata (art. 2, comma 1, della legge
della Regione Lazio n. 14 del 2011) si pone in contrasto con la
citata normativa statale e, in particolare, con l'art. 11 della legge
quadro n. 394 del 1991, articolo richiamato, in tema di aree naturali
protette regionali, dall'art. 22, comma 1, lettera d), della medesima
legge quadro. L'art. 22 ora menzionato, che individua i principi
fondamentali per la disciplina di dette aree, prevede l'adozione, con
le modalità in esso stabilite, di regolamenti delle aree protette
(comma 1, lettera d); e il medesimo art. 11, comma 3, pone il divieto
di attività ed opere che possono compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, con particolare
riguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat.
Il comma 1 dell'art. 25-bis della legge regionale n. 13 del 2007,
come osserva il ricorrente, non prevede alcuna prescrizione o
limitazione numerica delle installazioni consentite, nè fa
riferimento a iniziative di controllo o di verifica dell'impatto
ambientale, limitandosi a rinviare: a) al «rispetto delle condizioni
strutturali e di mobilita'» stabilite da un regolamento (atto che,
per sua natura, non potrebbe derogare alle attività indicate dalla
norma censurata, che le qualifica attività edilizie libere e perciò
non soggette a titolo abilitativo edilizio); b) alla legge regionale
6 luglio 1998, n. 24 (che disciplina la «Pianificazione paesistica e
tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico» e,
perciò, non viene in rilievo nel caso in esame); c) alle «eventuali
ulteriori modalità esecutive fissate nel piano e nel relativo
regolamento approvati ai sensi degli articoli 26 e 27 della legge
regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali
protette regionali) e successive modifiche». Queste ultime norme
concernono, rispettivamente, il piano e il regolamento dell'area
naturale protetta, ma non incidono sul contenuto precettivo della
norma qui censurata, anche perchè sono richiamate soltanto per far
salve «eventuali ulteriori modalità esecutive», restando ferma la
regola secondo cui l'attività prevista dall'art. 2, comma 1, della
legge regionale n. 14 del 2011 costituisce attività edilizia libera
e, quindi, non è soggetta a titolo abilitativo edilizio, non
comportando modifiche sostanziali sotto il profilo ambientale.
Non è invece richiamato l'art. 28 della legge regionale n. 29
del 1997, che disciplina il nulla osta e i poteri di intervento
dell'ente di gestione (rinviando all'art. 13 della legge n. 394 del
1991). Il mancato richiamo è dovuto, nella logica della Regione,
alla circostanza che il menzionato art. 28 è diretto a disciplinare
(comma 1) «il rilascio di concessioni od autorizzazioni, relativo ad
interventi, impianti ed opere all'interno dell'area naturale
protetta», rilascio sottoposto, per l'appunto, a preventivo nulla
osta dell'ente di gestione; poichè, nella prospettiva della norma
censurata, l'attività in essa prevista non sarebbe soggetta a titolo
abilitativo edilizio, non sarebbe nemmeno richiesto il nulla osta
dell'ente di gestione. Il che configura un ulteriore contrasto della
norma censurata con la citata normativa statale e, per il tramite di
questa (normativa interposta), con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in quanto la mancanza di ogni possibilità di controllo
compromette gravemente la tutela dell'ambiente, demandata, come si è
visto, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
3.1.- In questo quadro, la difesa erariale ha censurato il
predetto comma 1 dell'art. 25-bis della legge regionale del Lazio n.
13 del 2007, deducendo che la norma consentirebbe l'installazione e
il rimessaggio, entro il perimetro delle strutture ricettive all'aria
aperta, di mezzi mobili di pernottamento, dei relativi preingressi e
cucinotti, anche se collocati permanentemente, previsti dall'art. 23,
comma 4, lettere a) e d), della legge regionale n. 13 del 2007 (come
sostituito dall'art. 1 della citata legge regionale n. 14 del 2011),
in assenza di titolo edilizio e senza alcun parere degli organi
titolari della gestione del parco, trattandosi di attività edilizia
libera.
La difesa regionale ha replicato che il regime giuridico relativo
alle strutture mobili è stabilito, a livello statale, dall'art. 3
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A).
Detta normativa avrebbe sancito il principio in forza del quale
il rilascio del titolo abilitativo sarebbe necessario, anche in caso
di strutture mobili, «nelle sole ipotesi in cui esse, essendo
finalizzate al soddisfacimento di esigenze durature nel tempo,
determinino una trasformazione permanente del territorio».
Tale ipotesi esulerebbe del tutto dal caso di specie. Infatti, le
strutture mobili in questione non determinerebbero alcuna
trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui
insistono, realizzando, al contrario, il duplice requisito in
presenza del quale la giurisprudenza sarebbe concorde nell'escludere
la necessità del titolo abilitativo. Invero, si tratterebbe di
strutture caratterizzate da precarietà oggettiva, tenuto conto delle
tipologie dei materiali utilizzati, nonchè da precarietà
funzionale, in quanto contraddistinte dalla temporaneità della
funzione cui assolvono e volte a garantire esigenze meramente
temporanee (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 278 del
2010). Pertanto, le relative installazioni costituirebbero attività
edilizia libera.
La tesi della Regione, qui riassunta, non può essere condivisa.
L'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, destinato alle definizioni
degli interventi edilizi, individua, tra gli altri, come «interventi
di nuova costruzione», quelli di trasformazione edilizia e
urbanistica del territorio e statuisce che sono comunque da
considerarsi tali (art. 3, comma 1, lettera e numero 5)
«l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di
strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili,
imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di
lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano
diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee». Il comma 2 del
medesimo art. 3, poi, aggiunge che le definizioni di cui al comma 1
prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e
dei regolamenti edilizi.
L'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce quali
sono gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo, e tra
essi non figurano le installazioni delle strutture sopra menzionate,
mentre il successivo art. 10 inserisce gli interventi di nuova
costruzione tra quelli di trasformazione urbanistica ed edilizia del
territorio.
Su queste basi, l'assunto della difesa regionale - secondo cui le
strutture mobili, previste dall'art. 1 della legge impugnata, non
determinerebbero alcuna trasformazione irreversibile o permanente del
territorio su cui insistono - si pone in palese contrasto con la
normativa statale e con i principi fondamentali da essa affermati.
Invero, è evidente che, se quell'assunto fosse esatto, cioè se si
trattasse «di strutture caratterizzate da precarietà oggettiva,
tenuto conto delle tipologie dei materiali utilizzati», il
legislatore statale non avrebbe catalogato in modo espresso tra «gli
interventi di nuova costruzione» l'installazione di manufatti
leggeri, tra cui le case mobili. Inoltre, quanto alla precarietà
funzionale che contraddistinguerebbe i manufatti, ponendosi come
nozione distinta dalla temporaneità delle funzioni cui assolvono,
giacchè essi sarebbero volti a garantire esigenze meramente
temporanee, è sufficiente notare, da un lato, che proprio il dettato
della norma censurata smentisce tale precarietà, dal momento che
considera l'installazione e il rimessaggio dei mezzi mobili, «anche
se collocati permanentemente», come attività edilizia libera, e
perciò non soggetta a titolo abilitativo edilizio; e, dall'altro,
che proprio la mancanza del titolo edilizio e di ogni previsione di
verifica o di controllo impedisce di riscontrare il presunto
carattere precario e temporaneo dell'installazione.
Il richiamo alla sentenza di questa Corte, n. 278 del 2010, non
è pertinente.
Essa ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una norma
statale che dettava una disciplina avente ad oggetto la installazione
di mezzi mobili di pernottamento e dei relativi rimessaggi,
escludendo la rilevanza di tali attività a fini urbanistici ed
edilizi e, conseguentemente, la necessità di conseguire apposito
titolo abilitativo per la loro realizzazione, sulla base del mero
dato oggettivo, cioè della precarietà del manufatto.
La declaratoria di illegittimità costituzionale è basata sul
rilievo che «l'intervento del legislatore statale presenta carattere
di norma di dettaglio, in quanto ha ad oggetto una disciplina
limitata a specifiche tipologie di interventi edilizi realizzati in
contesti ben definiti e circoscritti». Come si vede, la tematica
oggetto della presente questione non è stata affrontata. Tuttavia,
la Corte ha rilevato che «la normativa statale sancisce il principio
per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di
titolo abilitativo e ciò anche ove si tratti di strutture mobili
allorchè esse non abbiano carattere precario»; ed ha aggiunto, sul
piano generale, che «il discrimine tra necessità o meno di titolo
abilitativo è dato dal duplice elemento: precarietà oggettiva
dell'intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e
precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporaneità
dello stesso». Si tratta, per l'appunto, dei due elementi di cui
sopra è stata riscontrata l'assenza.
La difesa regionale, poi, richiama l'art. 6, comma 6, del d.P.R.
n. 380 del 2001 (rubricato «Attività edilizia libera») ed afferma
che esso consentirebbe in modo espresso alle Regioni a statuto
ordinario di poter estendere «la disciplina di cui al presente
articolo a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti
dai commi 1 e 2».
Questa tesi non è fondata.
Infatti, è vero che la norma richiamata dalla Regione consente
interventi edilizi liberi, ulteriori rispetto a quelli nel medesimo
articolo menzionati, ma si tratta di interventi (atipici) che non
possono certo abrogare le disposizioni previste nella definizione
stabilita dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono,
deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma 1
dell'art. 25-bis della legge regionale n. 13 del 2007, inserito
dall'art. 2 della legge della Regione Lazio n. 14 del 2011, per
violazione della citata normativa statale in ordine agli interventi
di nuova costruzione e, quindi, dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., il quale riserva allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
4.- La difesa dello Stato ha censurato il comma 8 dell' art.
25-bis della legge regionale n. 13 del 2007.
Tale disposizione è composta da tre periodi che vengono
esaminati separatamente.
Nel primo di essi è stabilito che, nelle strutture ricettive
all'aria aperta collocate nei territori ricadenti nelle aree naturali
protette di cui alla legge regionale n. 29 del 1997 e successive
modifiche, nelle more dell'approvazione del piano e del regolamento
di cui agli articoli 26 e 27 della stessa, sono consentiti gli
interventi di cui agli artt. 3, comma 1, lettere a), b) e c) del
d.P.R. n. 380 del 2001, nonchè, previa comunicazione all'ente
gestore dell'area, il quale può dettare, nel termine di trenta
giorni, specifiche modalità realizzative dell'intervento, quelli
necessari per l'adeguamento alle prescrizioni di cui al regolamento
adottato ai sensi dell'art. 56 per la prima classificazione delle
strutture o per la loro riclassificazione migliorativa.
La questione di legittimità costituzionale, concernente la norma
ora trascritta (primo periodo), non è fondata.
Si tratta di una disposizione transitoria («nelle more
dell'approvazione del piano e del regolamento di cui agli articoli 26
e 27» della legge regionale n. 29 del 1997), che si richiama alla
normativa statale (art. 3, comma 1, lettere a, b e c, del d.P.R. n.
380 del 2001, con le conseguenze che ne derivano anche in ordine al
regime giuridico dettato dall'art. 6 del medesimo decreto
presidenziale) e che, quanto agli altri interventi di adeguamento
menzionati, dispone una preventiva comunicazione all'ente gestore
dell'area, il quale può adottare le iniziative nella norma stessa
indicate.
Tale disciplina, dunque, non viola il parametro costituzionale
invocato dal ricorrente.
A diverse conclusioni deve pervenirsi in ordine al secondo
periodo della norma censurata. Esso dispone che, nelle strutture
precedentemente perimetrate, inserite negli strumenti urbanistici
vigenti, regolarmente autorizzate all'esercizio ricettivo e ricadenti
nei parchi successivamente istituiti, l'installazione, la rimozione
e/o lo spostamento di mezzi mobili di pernottamento di cui all'art.
23, comma 4, lettere a) e d), non costituiscono mutamenti dello stato
dei luoghi, pertanto non sono soggetti al preventivo parere degli
enti gestori.
Vengono in rilievo gli stessi manufatti e strutture di cui già
si è trattato nei punti precedenti, che possono essere installati,
rimossi e/o spostati senza alcun controllo e prescindendo da
qualsiasi verifica sul numero e sul posizionamento che vanno ad
assumere. In questo quadro, l'affermazione secondo cui i suddetti
movimenti non costituirebbero mutamento dello stato dei luoghi, onde
non sarebbero soggetti al preventivo parere degli enti gestori, si
rivela a dir poco apodittica. È sufficiente ricordare le
prescrizioni e i limiti posti dal già citato art. 11 della legge
quadro n. 394 del 1991 e successive modificazioni (richiamato, per le
aree naturali protette regionali, dall'art. 22, comma 1, lettera d
della medesima legge), per convincersi della necessità che le
installazioni e gli spostamenti dei mezzi mobili di pernottamento
(che possono assumere anche dimensioni ragguardevoli) siano soggetti
quanto meno al preventivo parere degli enti gestori, proprio a
salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati (art.
11, comma 3, della legge n. 394 del 1991).
L'esonero da tale parere, dunque, si pone in contrasto con la
menzionata normativa statale e si risolve in violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., sicchè va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 8, secondo
periodo, della legge della Regione Lazio n. 14 del 2011.
Infine, il terzo periodo della disposizione oggetto di scrutinio
stabilisce che, nei casi in cui le strutture sono state autorizzate
successivamente all'istituzione del parco ove sono ricomprese, il
rilascio del parere dell'ente parco riguardante un intervento che non
prevede titoli abilitativi edilizi è reso entro il termine di
sessanta giorni, decorso il quale interviene l'accoglimento per
silenzio assenso.
Con riferimento a tale norma, la questione non è fondata.
Infatti, essa ha un ambito circoscritto, perchè riguarda
soltanto interventi che non prevedano titoli abilitativi edilizi e
contempla comunque il rilascio di un parere che consente all'ente
gestore di esercitare un controllo sull'iniziativa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 25-bis,
comma 1, della legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n. 13
(Organizzazione del sistema turistico laziale. Modifiche alla legge
regionale 6 agosto 1999, n. 14 "Organizzazione delle funzioni a
livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento
amministrativo e successive modifiche" e successive modifiche),
inserito dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione Lazio 13
agosto 2011, n. 14, recante: «Disciplina delle strutture turistiche
ricettive all'aria aperta. Modifiche alla legge regionale 6 agosto
2007, n. 13 (Organizzazione del sistema turistico laziale. Modifiche
alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 "Organizzazione delle
funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del
decentramento amministrativo" e successive modifiche), e successive
modifiche»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 25-bis,
comma 8, secondo periodo, della legge della Regione Lazio n. 13 del
2007, inserito dall'art. 2 della legge della Regione Lazio n. 14 del
2011;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1 della legge della Regione Lazio n. 14
del 2011, che ha sostituito il comma 4 dell'articolo 23 della legge
della Regione Lazio n. 13 del 2007 e successive modifiche, promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con
il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 25-bis, comma 8, primo e terzo periodo,
della legge della Regione Lazio n. 13 del 2007, inserito dall'art. 2
della legge della Regione Lazio n. 14 del 2011, promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'articolo
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI