1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 giugno 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 giugno 2000 (della regione Emilia-Romagna) Ambiente (Tutela dell') - Decreto Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000 - Elenco dei siti di importanza comunitaria e delle zone di protezione speciali individuati ai sensi delle Direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE - Individuazione, pubblicazione e successiva trasmissione alla Commissione europea di elenco dei siti di importanza comunitaria nella regione Emilia-Romagna, sulla base di un elenco, a carattere meramente ricognitivo, trasmesso alla segreteria del progetto Bioitaly dal responsabile del Servizio paesaggio, parchi e patrimonio naturale della regione, in adempimento degli accordi intercorsi tra il Ministero dell'ambiente e la regione stessa, nell'ambito del medesimo progetto Bioitaly - Lamentata mancata considerazione dell'espressa riserva, contenuta nella nota di trasmissione, delle determinazioni dei competenti organi istituzionali della Regione, non intervenute per mancanza dei tempi tecnici - Violazione del principio, stabilito con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, emanato sulla base dell'art. 4, legge n. 146/1994 di attuazione della Direttiva 92/43/CEE, circa l'attribuzione alle regioni e alle province autonome del compito di individuare, con proprio procedimento, i siti in questione - Invasione della sfera di competenza regionale - Violazione del principio di leale collaborazione - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 425/1999. - Decreto del Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000; atto, avente estremi non noti, con il quale il Ministro dell'ambiente ha trasmesso l'elenco dei siti di importanza comunitaria nella regione Emilia-Romagna, alla Commissione europea. - Costituzione, artt. 117 e 118; d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, art. 3. (000C0721) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione
Emilia-Romagna in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale
giugno 2000 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 20 giugno 2000 (rep. n. 32879) rogata dal notaio dott.
Michele Zerbini di Bologna (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato in assenza di apposito atto
di decisione della regione Emilia-Romagna, di individuare,
pubblicare e trasmettere alla Comunità europea i siti di
importanza comunitaria nella regione Emilia-Romagna, nonchè per il
conseguente annullamento del decreto del Ministro dell'ambiente 3
aprile 2000, elenco dei siti di importanza comunitaria e delle zone
di protezione speciali, individuati ai sensi delle direttive
92/43/CEE e 79/409/CEE, pubblicato nel suppl. ord. n. 65 alla
Gazzetta Ufficiale n. 95 del 22 aprile 2000 - serie generale
(all. 3), nella parte in cui individua e pubblica i siti di
importanza comunitaria nella regione Emilia-Romagna, nonchè
dell'atto, avente estremi non noti, con cui il Ministero
dell'ambiente ha trasmesso alla Commissione europea l'elenco in
questione, per violazione:
degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
dell'art. 3 d.P.R. n. 357 del 1997 e della sentenza n. 425
del 1999 della Corte costituzionale;
del principio di leale cooperazione, per i profili e nei modi
di seguito illustrati.
La ricorrente regione gode pacificamente di potestà legislativa
e di potestà amministrativa nella materia dell'ambiente, in base
agli articoli 117 e 118 della Costituzione e alle norme di rango
legislativo che ne costituiscono attuazione.
Nella materia è intervenuta tra l'altro, la direttiva del
Consiglio 92/43/CEE del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche, la quale si propone lo scopo principale di "promuovere
il mantenimento della biodiversità, tenendo conto al tempo stesso
delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali". A tal
fine, essa ha promosso la realizzazione di una "rete ecologica
europea coerente" - denominata Natura 2000, costituita da "zone
speciali di conservazione" concernenti "siti di importanza
comunitaria" la cui individuazione spetta agli Stati membri, (e
solo eccezionalmente alla Commissione: v. art. 5 della direttiva).
In vista di tale individuazione, la direttiva elenca nell'all. I
i tipi di habitat naturali di interesse comunitario (ad es.:
"scogliere" "lagune", e nell'all. II le specie animali e vegetali
d'interesse comunitario. Inoltre, la rete Natura 2000 comprende, ai
sensi dell'art. 3 della direttiva, anche le "zone di protezione
speciale classificate dagli Stati membri a norma della direttiva
79/409/CEE" cioè della direttiva concernente la conservazione
degli uccelli selvatici.
In vista della futura individuazione dei siti di importanza
comunitaria il Ministero dell'ambiente varava, nel 1995, il
progetto Bioitaly, coinvolgente tutte le regioni e le province
autonome.
Esso costituiva una procedura informale (tra l'altro la direttiva
non era ancora recepita) ed era volto ad una prima, sistematica
ricognizione scientifica degli habitat naturali delle specie
vegetali ed animali potenzialmente meritevoli di tutela ai sensi
della direttiva comunitaria.
Dall'allegato B della nota 31 gennaio 1995, n. 1136 (all. 4), con
cui il Ministero dell'ambiente affidava alla regione Emilia-Romagna
la ricognizione in questione, risulta con chiarezza che le
attività da svolgere nell'ambito del progetto Bioitaly sono
attività meramente tecniche, senza coinvolgimento degli organi
decisionali: infatti esse consistono nella "raccolta dei dati
bibliografici idonei a descrivere lo stato attuale di conoscenza
dei biotopi/siti di importanza comunitaria all'interno del
territorio della regione", nella "verifica sul campo dei dati
riportati dalla bibliografia ed aggiornamento e/o integrazione
degli stessi sulla base delle informazioni richieste dalla scheda
Bioitaly" nella "archiviazione dei dati naturalistici e, più in
generale, ambientali attraverso la compilazione della scheda
Bioitaliy con software "Bioitaly" fornito dal Ministero", nella
"trasmissione dei dati al Ministero dell'ambiente" (che "renderà
successivamente disponibili", i dati aggregati su base nazionale"
e, infine, nella "redazione della cartografia ecologica ... per il
territorio di competenza".
Il progetto Bioitaly prevedeva diverse fasi di attività, tutte
da compiere entro scadenze fisse e ravvicinate (v. il già citato
allegato B); al rispetto di tali scadenze era collegata
l'erogazione da parte del Ministero del corrispettivo previsto per
lo svolgimento di tale attività di ricognizione.
Gli uffici tecnici della regione rispettavano i tempi previsti e
consegnavano man mano le schede Bioitaly (v, ad es. la nota del
responsabile del servizio paesaggio, parchi e patrimonio naturale
22 dicembre 1995, n. 28625; all. 5), mancando comunque ancora il
recepimento della direttiva.
Per nessuno dei siti indicati, inoltre, esisteva alcun atto dei
competenti organi della regione rivolto alla determinazione di tali
siti come siti da inserire, attraverso l'azione del Ministero, tra
i siti di importanza comunitaria, essendo invece il materiale
frutto di una mera attività ricognitiva compiuta in sede tecnica
in esecuzione del contratto Bioitaly.
Era dunque chiaro che nell'ambito della regione l'individuazione
dei siti doveva ancora essere compiuta, e che quella fino a quel
momento svolta era soltanto una ricognizione tecnica, riservata
ogni determinazione sul punto agli organi istituzionali della
regione.
Solo con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, emanato sulla base
dell'art. 41, legge n. 146/1994, veniva data attuazione alla
direttiva 92/43/CEE.
L'art. 3 di tale regolamento definisce la procedura
d'individuazione dei siti comprendenti gli habitat e le specie di
cui agli allegati I e II della direttiva. Esso, in particolare,
stabilisce che "le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano individuano, con proprio procedimento, i siti in cui si
trovano tipi di habitat elencati nell'allegato A ed habitat delle
specie di cui all'allegato B e ne danno comunicazione al Ministero
dell'ambiente, ai fini della formulazione della proposta del
Ministro dell'ambiente alla commissione europea, dei siti di
importanza comunitaria,per costituire la rete ecologica europea
coerente di zone speciali di conservazione denominata Natura 2000".
Sin dalla prima lettura appare chiaro che l'individuazione dei
siti deve avvenire a seguito di un vero procedimento locale,
concluso da un atto di determinazione adottato dall'organo politico
competente a livello regionale.
In ogni modo, il significato della norma è stato ulteriormente
chiarito da codesta Ecc.ma Corte costituzionale, a seguito
deIl'impugnazione da parte di questa regione, per l'ipotesi che la
disposizione in questione intendesse (in violazione del quadro
costituzionale delle competenze) fondare un potere ministeriale di
decisione sostanziale. Codesta Corte costituzionale, con la sent.
n. 425 del 10 novembre 1999, ha statuito che l'art. 3 del
regolamento riconosce al Ministro un mero compito di
formalizzazione e trasmissione di decisioni assunte in sede locale,
inquadrando la norma fra quelle "che possono ricondursi al
coordinamento delle attività delle regioni e delle province
autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente
unitaria presso l'Unione europea".
Dunque, secondo quanto precisa la sentenza, "le norme censurate
mirano esclusivamente a porre l'autorità di governo nazionale in
condizione di adempiere all'obbligo di comunicazione derivante
dalla direttiva, senza che vi sia in esse alcun elemento da cui
arguire uno spostamento di competenze circa il diverso potere di
individuazione sostanziale dei siti da sottoporre a speciale
protezione" (v. il punto 5.2 in Diritto).
Affermata in questi termini la competenza costituzionale della
regione, sembra alla regione del tutto evidente che l'opera di
preliminare ricognizione svolta in attuazione del contratto
Bioitaly non può essere confusa con il procedimento di
individuazione sostanziale dei siti previsto dal regolamento n. 357
del 1997.
Appare dunque chiaro che il rispetto delle rispettive competenze
costituzionali, pienamente riconosciute dal regolamento n. 357 del
1997, secondo l'interpretazione datane da codesta Corte
costituzionale, avrebbe richiesto che il Ministero sollecitasse
l'apposito atto di individuazione da parte della regione, per poi
trasmettere i siti così indicati in sede comunitaria.
Sennonchè, dopo breve tempo dalla pubblicazione della sentenza e
senza coinvolgere in alcun modo la regione Emilia-Romagna (in
violazione, fra l'altro, del principio di leale cooperazione), il
Ministro dell'ambiente ha adottato il decreto qui impugnato,
recante nell'allegato A l'elenco delle zone di protezione speciale
ai sensi della direttiva 79/409/CEE, e nell'allegato B l'elenco dei
siti di importanza comunitaria ai sensi della direttiva 92/43/CEE,
entrambi trasmessi alla Commissione europea (come risulta dal
decreto stesso).
Ma è chiaro che, in mancanza della previa individuazione
regionale, è lo stesso decreto ministeriale che in sostanza viene
in modo estemporaneo ad individuare i siti in questione, ledendo la
competenza regionale come sopra descritta. Tale decreto (e l'atto
di trasmissione alla Commissione europea da esso menzionato) si
rivela dunque arbitrario ed illegittimo.
Si noti che la lesione della competenza costituzionale della
regione non consiste nella "affermazione teorica" della competenza
statale alla individuazione dei siti, ma nell'avere in realtà,
come detto, pubblicato un elenco di siti non corrispondenti ad
alcuna determinazione regionale.
Se infatti si resta alle parole del decreto impugnato, vi si
ritrova (nelle premesse) l'enunciazione della "necessità di
rendere pubblico l'elenco delle zone di protezione speciale
individuate e proposte dalle regioni e dalle provincie autonome di
Trento e Bolzano e trasmesse per designazione alla Commissione
europea" e della "necessità di rendere pubblico l'elenco dei siti
di importanza comunitaria, individuati e proposti dalle regioni e
dalle provincie autonome di Trento e Bolzano nell'ambito del citato
progetto Bioitaly e trasmessi alla Commissione europea dal
Ministero dell'ambiente".
Ma se la stessa formulazione del decreto dichiara e presuppone
che l'individuazione dei siti spetta alle regioni e alle province
autonome (del resto, già l'allegato B della lettera contratto del
Ministero del 31 gennaio 1995 riservava al Ministero stesso un mero
compito di coordinamento e di supporto), la realtà è ben diversa.
Come già osservato, infatti, l'individuazione da parte della
regione Emilia-Romagna non è mai avvenuta, se per individuazione
si intende (come non può non intendersi) quella operata dagli
organi istituzionalmente responsabili nell'esercizio delle proprie
competenze.
Quello che c'è stato non si può invece definire altrimenti che
come una mera opera di ricognizione tecnica, che ha portato
all'invio al Ministero, da parte del dirigente del servizio, di
schede e materiale tecnico, senza alcuna deliberazione dell'organo
competente. Del resto, quello che con la lettera del 31 gennaio
1995 il Ministero chiedeva alla regione Emilia-Romagna era il mero
"censimento dei biotopi/siti d'importanza comunitaria".
Ed è da sottolineare l'importanza sostanziale dell'esigenza che
l'inclusione di un sito tra quelli di speciale importanza
comunitaria comporti l'assunzione della responsabilità
istituzionale. Si osservi infatti che la definizione del regime cui
saranno sottoposti i "siti", che in concreto sono estese zone e
spesso intere vallate, in cui vivono ed operano le persone
residenti ed in cui si svolgono le più diverse attività
economiche (relative all'agricoltura, al turismo, ecc.), coinvolge
delicate ponderazioni di interessi di intere comunità, riservate
alla competenza degli organi istituzionali.
In sintesi, non può essere dubbio che da parte degli organi
politici regionali nessuna decisione era stata presa in relazione
ai siti di importanza comunitaria, e che in ogni modo nessuna
decisione poteva competere al responsabile del servizio.
Dunque, al di là di ogni dichiarata intenzione, il decreto
ministeriale recante l'elenco dei siti di importanza comunitaria e
l'atto ministeriale di trasmissione di tale elenco, in assenza di
previa deliberazione della regione Emilia-Romagna, si rivelano
nella sostanza una arbitraria lesione, se non addirittura
usurpazione, delle competenze costituzionali riservate alla regione
stessa.
Si noti, per completezza, che neppure l'atto ministeriale
potrebbe essere qualificato quale atto di sostituzione dello Stato
nei confronti della regione. Tale ipotesi è comunque esclusa dallo
stesso tenore del decreto, che dà per scontata l'avvenuta
individuazione dei siti a livello regionale.
In ogni modo, comunque, l'ipotetico esercizio del potere
sostitutivo non sarebbe avvenuto nelle forme previste dall'art. 5,
del decreto legislativo n. 112/1998, in base al quale, "in caso di
accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi
derivanti dall'appartenenza alla unione europea ..., il Presidente
del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per
materia, assegna all'ente inadempiente un congruo termine per
provvedere"; "decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei
ministri, sentito il soggetto inadempiente, nomina un commissario
che provvede in via sostitutiva".
Ora, nel caso nulla di tutto ciò è avvenuto, nè d'altronde
poteva avvenire dato che il Ministero si è fondato, al contrario,
sul presupposto erroneo della avvenuta identificazione dei siti in
sede locale.

P. Q. M.
Chiede: voglia l'Eccellentissima Corte costituzionale:
Dichiarare che non spetta allo Stato, in assenza di apposito atto
di decisione della regione Emilia-Romagna, di individuare,
pubblicare e trasmettere alla Comunità europea i siti di
importanza comunitaria nella regione Emilia-Romagna, nonchè
conseguentemente;
Annullare il decreto del Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000,
elenco dei siti di importanza comunitaria e delle zone di
protezione speciali, individuati ai sensi delle direttive 92/43/CEE
e 79/409/CEE, nella parte in cui opera tale individuazione e
pubblicazione, nonchè l'atto, avente estremi non noti, con cui il
Ministero dell'ambiente ha trasmesso alla Commissione europea
l'elenco in questione.
Padova-Roma, addì 20 giugno 2000.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
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