1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 15-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 20 ottobre - 13 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Norme della Regione Campania - Istituzione del servizio di Psicologia di base - Affidamento ad uno psicologo libero professionista in rapporto convenzionale con il Servizio sanitario regionale - Compiti dello psicologo di base - Elenchi degli psicologi di base e relativi requisiti - Organizzazione delle attivita' - Verifica, monitoraggio e controllo qualitativo dell'assistenza psicologica - Istituzione di un Osservatorio indipendente regionale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e del principio di uguaglianza - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Campania 3 agosto 2020, n. 35, artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-210241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 15-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3,
4, 5 e 6 della legge della Regione Campania 3 agosto 2020, n. 35,
recante «Istituzione del servizio di Psicologia di base e modifiche
delle leggi regionali 7 agosto 2017, n. 25 (Istituzione del Garante
regionale dei diritti delle persone con disabilita') e 6 maggio 2013,
n. 5 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Regione Campania - legge finanziaria
regionale 2013)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 2-8 ottobre 2020, depositato in cancelleria
il 5 ottobre 2020, iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2021 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania;
deliberato nella camera di consiglio del 20 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 2-8 ottobre 2020 e depositato il 5
ottobre 2020, iscritto al n. 91 del reg. ric. del 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge della
Regione Campania 3 agosto 2020, n. 35, recante «Istituzione del
servizio di Psicologia di base e modifiche delle leggi regionali 7
agosto 2017, n. 25 (Istituzione del Garante regionale dei diritti
delle persone con disabilita') e 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015
della Regione Campania - legge finanziaria regionale 2013)», in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
in relazione all'art. 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e 3 della
Costituzione.
1.1.- La legge regionale impugnata istituisce il servizio di
psicologia di base e la figura dello psicologo delle cure primarie o
psicologo di base, disciplinando le finalità, i compiti,
l'organizzazione delle attività, la verifica e monitoraggio
dell'assistenza prestata, l'istituzione di uno specifico organismo
indipendente con funzioni di osservatorio, nonchè le risorse
finanziarie per la sua attuazione, aspetto, quest'ultimo, non
specificamente censurato dal ricorrente.
1.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
attraverso tali disposizioni, la Regione affiderebbe il neoistituito
servizio di psicologia di base ad uno psicologo in rapporto
convenzionale con il Servizio sanitario regionale, mentre la
normativa statale ammette un rapporto di convenzione unicamente per
le figure del medico di medicina generale e del pediatra di libera
scelta.
Ne discenderebbe la violazione del divieto di istituire nuove
tipologie di rapporti convenzionali con il Servizio sanitario
nazionale (SSN) per garantire un'attività ordinaria, in assenza di
norme statali di riferimento, essendo i rapporti delle pubbliche
amministrazioni con i professionisti regolati da norme speciali
valide sull'intero territorio nazionale.
Rileva, sul punto, la difesa erariale che i professionisti che
operano in convenzione con il SSN sarebbero esclusivamente il medico
di medicina generale, il pediatra di libera scelta e gli specialisti
ambulatoriali, il cui rapporto con il SSN è disciplinato da accordi
collettivi nazionali di settore, di durata triennale.
Inoltre, sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri, la
sentenza di questa Corte n. 186 del 2016 avrebbe affermato che il
rapporto di lavoro dei medici in convenzione, nonostante la
particolarità della disciplina e il concetto di parasubordinazione,
nell'elaborazione giurisprudenziale non presenta differenze
apprezzabili rispetto al rapporto di lavoro contrattualizzato. Con
l'effetto che nella materia dell'ordinamento civile rientrerebbe,
oltre alla disciplina del rapporto di impiego dei dipendenti pubblici
contrattualizzati, anche quella relativa al rapporto dei medici
convenzionati, ascrivibile al novero di quelli parasubordinati.
1.3.- Il ricorrente, quindi, evidenzia che l'art. 1 della legge
regionale impugnata, laddove istituisce nuovi rapporti di lavoro in
convenzione con il SSN, in assenza di una previsione statale - e
conseguentemente gli artt. 2, 3, 4, 5 e 6 della stessa legge
regionale, allorchè si riferiscono ai predetti psicologi di base in
rapporto convenzionale con il SSN - sarebbero in contrasto con l'art.
8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e violerebbero la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Sarebbe altresì leso l'art. 3 Cost., in quanto il principio di
uguaglianza imporrebbe di garantire l'uniformità sul territorio
nazionale delle regole fondamentali che disciplinano i rapporti in
questione, volte ad assicurare la massima efficienza e funzionalità
operativa al SSN per la tutela della salute di tutti.
1.4.- In via subordinata, l'Avvocatura generale dello Stato
lamenta che la legge regionale censurata, dettando disposizioni nella
materia concorrente delle professioni, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992.
E tanto perchè, nell'istituire la figura dello psicologo di
base, il legislatore della Regione Campania richiama espressamente il
citato d.lgs. n. 502 del 1992, il quale tuttavia non prevederebbe
tale figura professionale, limitandosi ad indicare, quale
principio-guida per l'accordo collettivo nazionale che disciplina i
rapporti tra il SSN e i medici convenzionati (medici di medicina
generale e pediatri di libera scelta), la facoltà di un incremento
del numero di assistiti, laddove nell'ambito dei relativi studi sia
prevista anche la presenza dello psicologo.
Aggiunge la difesa dello Stato che l'art. 8, comma 1, lettera
b-quinquies), del d.lgs. n. 502 del 1992, riconoscerebbe ai predetti
medici convenzionati la possibilità di aumentare il numero massimo
di assistiti qualora, nell'ambito dei modelli organizzativi
multi-professionali, dispongano, oltrechè di personale di studio e
infermieristico, anche di uno psicologo, con oneri a proprio carico.
Con la conseguenza che non sarebbe contemplata una specifica figura
professionale di psicologo di base, non presente neanche nelle altre
realtà regionali.
1.4.1.- Un ulteriore profilo di contrasto con la legge statale si
evincerebbe dal fatto che dalla disciplina regionale impugnata non si
ricaverebbe se il titolo di laurea, indicato quale requisito di
accesso agli elenchi regionali, debba essere riferito alla laurea
magistrale ovvero a quella triennale oppure anche alla laurea
prevista dal previgente ordinamento.
1.4.2.- Sussisterebbe altresì la violazione dell'art. 3 Cost.,
stante l'esigenza di garantire l'uniformità sul territorio regionale
delle regole fondamentali che disciplinano i rapporti di cui si
tratta.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato non fondato.
3.- Con successiva memoria illustrativa depositata il 27
settembre 2021, la Regione Campania deduce, per la prima volta, le
ragioni poste a sostegno della non fondatezza delle questioni
sollevate.
3.1.- Al riguardo, la difesa regionale osserva che le norme
censurate si porrebbero in perfetta armonia con l'intero contesto
positivo vigente al livello nazionale: sia in quanto assolutamente
compatibili con la misura prevista dall'art. 8, comma 1, lettera
b-quinquies), del d.lgs. n. 502 del 1992, sia in quanto attuative del
quadro delineato sul piano nazionale dalla Direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri 13 giugno 2006 (Criteri di massima sugli
interventi psico-sociali da attuare nelle catastrofi) nonchè
dall'art. 20-bis del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori
misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai
lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176.
3.1.1.- Segnatamente, attraverso la legge regionale impugnata, il
servizio di psicologia di base sarebbe introdotto nell'ambito dello
stesso Servizio sanitario regionale a supporto e in raccordo con i
medici di base, i pediatri di libera scelta e gli specialisti
ambulatoriali, incentivando la diffusione e l'operatività delle
relative prestazioni professionali, come definite su scala statale.
3.1.2.- Prospetta, altresì, la Regione che l'organizzazione del
servizio, a cura della legge regionale impugnata, sarebbe del tutto
in linea con le modalità e gli strumenti di applicazione e di
disciplina dell'omologo servizio in ambito statale, ivi compresa la
regolamentazione del rapporto tra il professionista e il Servizio
sanitario regionale sub specie di convenzionamento.
3.2.- In ragione di tali premesse, la Regione esclude che
l'intervento normativo denunciato rientri nella materia
dell'ordinamento civile, poichè non sarebbe introdotta nè
modificata la fisionomia tipica di un istituto civilistico; piuttosto
sarebbe prevista una disciplina sanitaria, attraverso l'istituzione e
l'organizzazione di un nuovo servizio, operativo nel contesto di un
rapporto di convenzionamento già esistente.
3.3.- Rileva, poi, che non sarebbe individuata una nuova
professione sanitaria, ma sarebbe istituito un servizio nell'ambito
dell'organizzazione sanitaria regionale, al fine di soddisfare i
bisogni di salute emergenti sul territorio della Regione, da parte di
una figura già contemplata dall'ordinamento.
3.3.1.- La Regione precisa poi che il titolo di laurea, indicato
come uno dei requisiti per l'iscrizione negli elenchi, si riferirebbe
al titolo prescritto dalla legislazione nazionale per l'esercizio
della professione di psicologo, come emergerebbe dalla previsione
dell'ulteriore requisito dell'iscrizione nell'albo degli psicologi.
4.- Con memoria illustrativa depositata il 28 settembre 2021 il
Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce gli argomenti già
svolti.
4.1.- In specie, espone che la stessa contrattazione collettiva
nazionale in materia di personale sanitario a rapporto convenzionale
sarebbe parte dell'ordinamento civile, in quanto si inserirebbe «nel
peculiare sistema integrato delle fonti cui la legge statale pone un
forte presidio per garantirne la necessaria uniformità sul
territorio nazionale».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, con il
ricorso indicato in epigrafe, gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge
della Regione Campania 3 agosto 2020, n. 35, recante «Istituzione del
servizio di Psicologia di base e modifiche delle leggi regionali 7
agosto 2017, n. 25 (Istituzione del Garante regionale dei diritti
delle persone con disabilita') e 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015
della Regione Campania - legge finanziaria regionale 2013)», nella
parte in cui affidano il neoistituito servizio di psicologia di base
ad uno psicologo in rapporto convenzionale con il Servizio sanitario
regionale, mentre la normativa statale consente un rapporto di
convenzione con il Servizio sanitario nazionale (SSN) unicamente per
le figure del medico di medicina generale e del pediatra di libera
scelta.
In particolare, l'art. 1 della predetta legge regionale prevede
l'istituzione del servizio di psicologia di base, a sostegno dei
bisogni assistenziali emersi a seguito dell'emergenza epidemiologica
da COVID-19, individuando le finalità del servizio stesso e
stabilendo che esso sia svolto da psicologi liberi professionisti in
rapporto convenzionale.
L'art. 2 disciplina i compiti attribuiti allo psicologo di base,
al fine di garantire la riduzione del rischio di disagio psichico, la
prevenzione dei disturbi psicologici e la promozione della salute.
L'art. 3 istituisce gli elenchi degli psicologi di base,
individuando, al comma 2, i requisiti di iscrizione.
L'art. 4 regola l'organizzazione delle attività dei servizi di
psicologia di base.
Ancora, l'art. 5 detta disposizioni sull'attività di verifica,
monitoraggio e controllo della qualità dell'assistenza psicologica
da parte dei competenti organi del Servizio sanitario regionale.
Infine, l'art. 6 prevede l'istituzione di un organismo
indipendente con funzioni di osservatorio, che provvede al controllo,
programmazione e indirizzo delle attività svolte dallo psicologo di
base.
Le disposizioni regionali impugnate, nell'istituire nuovi
rapporti di lavoro in convenzione con il SSN, in assenza di una
previsione statale, violerebbero la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all'art.
8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421).
Sarebbe altresì leso l'art. 3 Cost., in quanto il principio di
uguaglianza imporrebbe di garantire l'uniformità sul territorio
nazionale delle regole fondamentali che disciplinano i rapporti in
questione, volte ad assicurare la massima efficienza e funzionalità
operativa al SSN per la tutela della salute collettiva.
In via subordinata, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta che la legge regionale censurata, dettando disposizioni nella
materia concorrente delle professioni, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992. E
tanto perchè, nel contemplare la figura dello psicologo di base, il
legislatore regionale creerebbe una nuova professione, non prevista
dallo stesso decreto legislativo, nei rapporti convenzionati con il
SSN.
L'art. 8, comma 1, lettera b-quinquies), del d.lgs. n. 502 del
1992 si limita a riconoscere ai medici convenzionati la possibilità
di aumentare il numero massimo di assistiti qualora, nell'ambito dei
modelli organizzativi multi-professionali, dispongano, oltrechè di
personale di studio e infermieristico, anche di uno psicologo, con
oneri a proprio carico. Con la conseguenza che non sarebbe regolata
una specifica figura professionale di psicologo di base.
Inoltre, dalla disciplina regionale impugnata non si ricaverebbe
se il titolo di laurea, indicato quale requisito di accesso agli
elenchi regionali, debba essere riferito alla laurea magistrale
ovvero a quella triennale oppure ancora alla laurea prevista dal
previgente ordinamento.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 3 Cost. per le medesime ragioni
poste a fondamento della stessa censura sollevata in via principale.
2.- La Regione Campania, tempestivamente costituita, deduce le
ragioni della non fondatezza delle questioni sollevate nella
successiva memoria illustrativa, in cui rappresenta che il rapporto
in convenzione con il servizio di psicologia di base sarebbe conforme
ai precetti della legge statale e non comporterebbe la creazione di
una nuova figura professionale. In questa prospettiva, la legge reg.
Campania n. 35 del 2020 si limiterebbe a istituire e organizzare un
nuovo servizio, operativo nel contesto di un rapporto di
convenzionamento già esistente, senza mutare la disciplina di alcun
istituto civilistico.
Sicchè non vi sarebbe alcuna invasione della competenza
esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento civile,
nè sarebbero violati i principi fondamentali nella materia
legislativa concorrente delle professioni.
Sul punto, la Regione specifica che la dislocazione territoriale
del servizio non è contemplata presso gli studi dei medici di
medicina generale e dei pediatri di libera scelta, ma nell'ambito dei
distretti sanitari di ciascuna azienda sanitaria locale, sebbene gli
psicologi delle cure primarie operino in raccordo e in collaborazione
con i medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta,
sostenendone e integrandone l'azione nell'intercettare e rispondere
ai bisogni assistenziali di base dei cittadini campani.
3.- In via preliminare, occorre delineare la collocazione
sistematica del rapporto di convenzionamento presso il servizio
sanitario, anche alla luce dei più recenti interventi normativi.
3.1.- L'art. 25, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale) stabilisce che
«[l]'assistenza medico-generica e pediatrica è prestata dal
personale dipendente o convenzionato operante nelle unità sanitarie
locali o nel comune di residenza del cittadino» e il comma 4
stabilisce che tra questi debba avvenire la scelta del «medico di
fiducia». Assume così rilievo la figura del «medico convenzionato»
di cui si occupa specificamente il successivo art. 48, comma 1, il
quale demanda la disciplina dei rapporti convenzionali, a fini di
uniformità di trattamento economico e normativo su tutto il
territorio nazionale, ad accordi collettivi nazionali stipulati tra
il Governo, le Regioni, l'Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI) e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in
campo nazionale di ciascuna categoria, resi operativi con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri.
Sulla base di tali convenzioni nazionali possono altresì
instaurarsi rapporti tra aziende sanitarie e medici specialisti
liberi professionisti, al fine di assicurare agli utenti del servizio
sanitario le prestazioni mediche indicate nell'art. 25.
Quanto alla natura del «rapporto convenzionale», la
giurisprudenza della Corte di legittimità è ormai concorde nel
ritenere che si tratti di un rapporto il quale, pur se costituito in
vista dello scopo di soddisfare le finalità istituzionali del SSN,
atte a tutelare la salute pubblica, ossia per un interesse pubblico,
e pur implicando una continua verifica di idoneità della prestazione
sanitaria che il soggetto convenzionato è tenuto a fornire, «integra
un rapporto d'opera professionale di natura privatistica [...]
concretantesi nella prestazione di un'opera continuativa e coordinata
prevalentemente personale, riconducibile allo schema della
parasubordinazione (art. 409, n. 3 c.p.c.)». Ne consegue che le
posizioni soggettive maturate nell'ambito di tale rapporto sono di
diritto soggettivo e, quindi, non suscettibili di affievolimento per
determinazione unilaterale della pubblica amministrazione, cosicchè
le relative controversie spettano al giudice ordinario (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenze 22 novembre 1999, n. 813 e
8 agosto 2001, n. 10960).
Il concetto di parasubordinazione evidenzia, dunque, una
compresenza di aspetti pubblici e privati: se, da un lato, il
rapporto convenzionale esula dal rapporto di impiego (pubblico),
proprio dei medici dipendenti - che il legislatore del 1978, del
resto, ha voluto espressamente tenere distinto, dettando la relativa
disciplina all'art. 47 -, dall'altro, l'amministrazione mantiene
compiti di direttiva e di controllo, onde assicurare che l'attività
medico-professionale esercitata da soggetti privati, non inseriti
nell'ambito organizzativo del SSN, venga esercitata nel pieno
rispetto, e per l'effettivo soddisfacimento, dell'interesse pubblico
alla salvaguardia della salute fisica e psichica di tutta la
popolazione, come espresso dall'art. 1, comma 3, della legge di
riforma del 1978.
Sulla base di - ed in conformità con - questi criteri deve
essere poi stipulata la convenzione, che il legislatore ha
considerato lo strumento più idoneo mediante il quale realizzare la
collaborazione tra pubblico e privato, ovvero il collegamento tra
attività libero-professionale e cura dell'interesse generale.
L'assetto dei rapporti tra strutture sanitarie pubbliche e
private è mutato in seguito all'attuazione della delega conferita al
Governo, per la razionalizzazione e la revisione della disciplina in
materia sanitaria, con la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale). La delega è stata attuata con il d.lgs. n. 502 del
1992.
3.2.- L'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, con le successive
modifiche, anzitutto prevede esclusivamente con riguardo
all'assistenza medico-generica e pediatrica di base che essa continui
ad essere assicurata da medici convenzionati, retribuiti con un
compenso capitario per assistito. Per il resto, ai cittadini viene
assicurata l'erogazione di prestazioni specialistiche, ivi comprese
quelle riabilitative, di diagnostica strumentale e di laboratorio ed
ospedaliere, secondo gli indirizzi della programmazione, attraverso
strutture e presidi pubblici nonchè operatori e strutture privati,
con i quali l'unione sanitari italiani intrattiene appositi rapporti
fondati sulla corresponsione di un corrispettivo predeterminato a
fronte della prestazione resa.
L'accesso alle convenzioni è consentito ai medici forniti dei
requisiti prescritti, e spetta agli accordi collettivi disciplinarne
le modalità e determinare - con il concorso anche delle
organizzazioni sindacali delle categorie di guardia medica e dei
medici di medicina dei servizi - le prestazioni da garantire in base
ad un compenso capitario per assistito, nonchè quelle da assicurare
con pagamento in funzione delle prestazioni stesse. In questo
disegno, volto a garantire maggiore qualità e migliore
organizzazione dell'attività professionale, si inseriscono altresì
quelle disposizioni, di carattere particolarmente innovativo, dirette
a rafforzare il ruolo del medico convenzionato.
Nell'ambito del SSN i medici generici o di medicina generale e i
pediatri di libera scelta costituiscono figure imprescindibili in
ogni distretto sanitario e sono, accanto ai medici di guardia ed ai
pronto soccorso, il primo, più diretto e basilare punto di
riferimento per i cittadini che necessitano di assistenza medica.
3.3.- Il sistema delle cure primarie è stato ulteriormente
riordinato con il decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189. Oltre a riformare
lo status dei medici di medicina generale, il citato decreto-legge si
sofferma sui modelli organizzativi per lo svolgimento dell'assistenza
territoriale.
Quanto al primo profilo, l'art. 1, comma 3, del d.l. n. 158 del
2012, come convertito, istituisce il ruolo unico per i medici di
medicina generale, riunendo in un'unica figura professionale il
medico di base e il medico di guardia, ai quali sono affiancati i
pediatri di libera scelta e gli specialisti ambulatoriali. La
modifica è propedeutica alla realizzazione dell'assistenza
continuativa su tutto il territorio.
Per quanto riguarda l'altro aspetto innanzi menzionato, l'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 158 del 2012 riordina le attività dei soggetti
convenzionati citati, richiedendo che esse siano svolte nell'ambito
di strutture organizzative monoprofessionali e multiprofessionali. Le
prime sono aggregazioni funzionali territoriali che condividono, in
forma strutturata, obiettivi e percorsi assistenziali, strumenti di
valutazione della qualità assistenziale, linee guida, audit e
strumenti analoghi. Le seconde costituiscono unità complesse di cure
primarie, all'interno delle quali si realizzano «il coordinamento e
l'integrazione dei medici, delle altre professionalità convenzionate
con il SSN, degli infermieri, della professionalità ostetrica,
tecniche, della riabilitazione, della prevenzione e del sociale a
rilevanza sanitaria».
3.4.- A questa logica risponde, da ultimo, l'intervento, di cui
all'art. 12, comma 6, lettera a), del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, che ha
modificato l'art. 8, comma 1, lettera b-quinquies), del d.lgs. n. 502
del 1992, prevedendo che le convenzioni che disciplinano il rapporto
tra il SSN, i medici di medicina generale e i pediatri di libera
scelta regolano le condizioni, i requisiti e le modalità con cui le
regioni provvedono alla dotazione strutturale, strumentale e di
servizi delle forme organizzative di cui alla lettera b-bis) sulla
base di accordi regionali o aziendali, «potendo prevedere un
incremento del numero massimo di assistiti in carico ad ogni medico
di medicina generale nell'ambito dei modelli organizzativi multi
professionali nei quali è prevista la presenza oltre che del
collaboratore di studio, anche di personale infermieristico e dello
psicologo, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica».
Le soluzioni proposte e l'impostazione organizzativa prescelta
rispondono all'esigenza di ridimensionare le prestazioni offerte
dalle strutture ospedaliere in riferimento ad alcune emergenze di
minore entità. In questa ottica si incentivano interventi atti a
favorire la medicina territoriale e di comunità e la
"de-ospedalizzazione".
4.- Così delineato il quadro normativo in materia, può passarsi
all'esame delle questioni di legittimità costituzionale degli artt.
1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge reg. Campania n. 35 del 2020, promosse
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Le questioni non sono fondate.
L'analisi della trama normativa dell'istituito servizio di
psicologia di base consente di escludere che la relativa disciplina
interferisca con la materia dell'ordinamento civile, non essendo
stato regolato alcun istituto di matrice civilistica.
La disciplina regionale impugnata è piuttosto riconducibile alla
competenza concorrente nella materia della tutela della salute, in
quanto costituisce un riflesso del sistema organizzativo e funzionale
adottato dalla Regione per adempiere alle esigenze del SSN, e
segnatamente per rendere possibile, a seguito dell'emergenza da
COVID-19, il supporto e il raccordo tra medici di medicina generale -
o pediatri di libera scelta - e psicologi.
L'art. 8, comma 1, lettera b-quinquies), del d.lgs. n. 502 del
1992, modificato dall'art. 12, comma 6, lettera a), del d.l. n. 35
del 2019, come convertito - norma, quest'ultima, espressamente
richiamata dall'art. 1 della legge regionale Campania n. 35 del 2020
-, prevede la possibilità che i medici di medicina generale o i
pediatri di libera scelta aderiscano ai modelli organizzativi
multi-professionali, nei quali sia presente, tra l'altro, anche la
figura dello psicologo.
A fronte di questo dato, la particolarità che connota la legge
regionale impugnata si sostanzia nella circostanza che, con
riferimento al territorio campano, la struttura della psicologia di
base opera presso i distretti del Servizio sanitario regionale e non
si radica nell'organizzazione interna dei medici di base, pur essendo
espressamente contemplata la collaborazione - evidentemente esterna -
con questi ultimi.
La normativa contestata risponde all'obiettivo perseguito
dall'art. 20-bis del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori
misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai
lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, secondo cui,
«[a]l fine di garantire la salute e il benessere psicologico
individuale e collettivo nell'eccezionale situazione causata
dall'epidemia da COVID-19 e di assicurare le prestazioni
psicologiche, anche domiciliari, ai cittadini e agli operatori
sanitari, di ottimizzare e razionalizzare le risorse professionali
degli psicologi dipendenti e convenzionati nonchè di garantire le
attività previste dai livelli essenziali di assistenza (LEA) ai fini
dell'applicazione della direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri del 13 giugno 2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
200 del 29 agosto 2006, le aziende sanitarie e gli altri enti del
Servizio sanitario nazionale possono organizzare l'attività degli
psicologi in un'unica funzione aziendale».
4.1.- Pertanto, la regolamentazione di tale disciplina non
presenta alcun collegamento con la materia dell'ordinamento civile,
posto che essa non definisce diritti e obblighi di un rapporto di
lavoro già sorto, ma si colloca in una fase organizzativa,
antecedente allo stesso (sentenze n. 36 del 2021, n. 77 del 2020 e n.
20 del 2020).
Le disposizioni interessate dall'impugnazione non regolano,
infatti, il rapporto convenzionato nè il correlato rapporto di
lavoro parasubordinato.
Esse istituiscono il servizio di psicologia di base, disciplinano
i compiti attribuiti agli psicologi di base, ne prevedono gli
elenchi, individuando i requisiti di iscrizione, dettano
l'organizzazione delle attività dei servizi di psicologia di base e
di verifica, monitoraggio e controllo della qualità dell'assistenza
psicologica, e creano un organismo indipendente con funzioni di
osservatorio: tutto ciò nella cornice di un convenzionamento non
espressamente regolato dalla legge regionale.
La normativa in esame non interviene sullo strumento di
regolamentazione del trattamento economico degli psicologi di base in
rapporto convenzionato, affidata alla contrattazione collettiva, e
non si sostituisce alla negoziazione fra le parti, che rappresenta la
fonte di disciplina del rapporto di lavoro (sentenze n. 20 del 2021 e
n. 53 del 2020).
Ed, infatti, è l'accordo collettivo nazionale a disciplinare,
oltre ai rapporti con i medici specialisti ambulatoriali, anche
quelli con altre professionalità sanitarie ambulatoriali e
segnatamente con biologi, chimici e psicologi (Accordo collettivo
nazionale per la disciplina dei rapporti con gli specialisti
ambulatoriali interni, veterinari ed altre professionalità sanitarie
- biologi, chimici, psicologi - ambulatoriali ai sensi dell'art. 8
del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni e integrazioni
- triennio 2016-2018).
Sulla scorta di tali considerazioni deve escludersi che la legge
reg. Campania n. 35 del 2020 disciplini il rapporto di lavoro con la
neoistituita figura dello psicologo di base.
Le norme impugnate, facendo inequivoco rinvio alla disciplina
statale vigente in materia, non regolamentano istituti tipici
riconducibili alla materia dell'ordinamento civile, limitandosi ad
istituire un nuovo servizio sociale regionale (sentenza n. 147 del
2018).
4.2.- In base ai rilievi che precedono non sono fondate neanche
le doglianze sollevate in ordine alla violazione dell'art. 3 Cost.
Al riguardo, il vulnus al principio di uguaglianza non può
essere desunto apoditticamente dalla valorizzazione dell'esigenza di
garantire l'uniformità sul territorio nazionale della disciplina del
servizio di psicologia di base.
La potestà legislativa regionale concorrente nella materia della
salute consente infatti alla Regione di dettagliare in modo autonomo
i relativi istituti compatibilmente con i principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione dello Stato (sentenze n. 87 del 2019, n.
190 del 2017 e n. 181 del 2006). E nella fattispecie l'istituzione
del servizio di psicologia di base presso le articolazioni
territoriali del Servizio sanitario regionale non si pone in antitesi
con la disciplina statale che incentiva il ricorso alle
professionalità dello psicologo nell'odierna crisi pandemica.
5.- Del pari non fondato è il motivo subordinato di censura
relativo alla violazione, ad opera dei medesimi artt. 1, 2, 3, 4, 5 e
6 della legge reg. Campania n. 35 del 2020, dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992.
Non è infatti incisa la materia, di competenza concorrente,
delle professioni, in quanto la figura dello psicologo di base, a
sostegno - ovvero in affiancamento e collaborazione esterna -
dell'operato del medico di medicina generale o del pediatra di libera
scelta, è riconducibile alla professione già contemplata dalla
legge statale dello psicologo (sentenze n. 88 del 2021, n. 209 del
2020 e n. 172 del 2018).
5.1.- Per orientamento costante della giurisprudenza
costituzionale, la potestà legislativa regionale in tale materia
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà
regionale.
Tale principio si configura quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale, da ciò derivando che non è nei
poteri delle Regioni dar vita a nuove figure professionali (sentenze
n. 98 del 2013, n. 77 del 2011 e n. 300 del 2007).
In adesione a queste linee direttrici, la regolamentazione del
servizio di psicologia di base, all'interno del Servizio sanitario
regionale campano, non innova in ordine al riconoscimento statale
della professione di psicologo, di cui, da ultimo, all'art. 9, comma
4, della legge 11 gennaio 2018, n. 3 (Delega al Governo in materia di
sperimentazione clinica di medicinali nonchè disposizioni per il
riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del
Ministero della salute).
E questa conclusione è corroborata dal fatto che l'art. 3, comma
2, lettera b), della legge regionale impugnata limita la possibilità
di iscriversi agli elenchi provinciali ai soli iscritti nell'albo
degli psicologi, professione già riconosciuta dall'ordinamento
statale.
Anche il titolo di laurea, indicato come uno dei requisiti per
l'iscrizione negli elenchi provinciali, richiama quello prescritto
dalla legislazione nazionale per l'esercizio della professione di
psicologo.
6.- In base ai rilievi che precedono non sono fondate neanche le
doglianze sollevate in ordine alla violazione dell'art. 3 Cost., per
le medesime considerazioni svolte al punto 4.2.
7.- Devono, conclusivamente, essere dichiarate non fondate tutte
le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5
e 6 della legge reg. Campania n. 35 del 2020, promosse dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in ordine ai parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge della Regione Campania 3
agosto 2020, n. 35, recante «Istituzione del servizio di Psicologia
di base e modifiche delle leggi regionali 7 agosto 2017, n. 25
(Istituzione del Garante regionale dei diritti delle persone con
disabilita') e 6 maggio 2013, n. 5 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione
Campania - legge finanziaria regionale 2013)», promosse, in
riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, in
relazione all'art. 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e 3 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 dicembre 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE