1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 370 SENTENZA 3 - 6 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Friuli- Venezia Giulia- Smaltimento dei rifiuti- Cicli produttivi delle imprese all'interno degli stabilimenti di produzione - Ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi - Autorizzazione regionale Obbligo - Esclusione - Illeggittimita' costituzionale. (Legge regionale Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 15, quinto comma). (Cost., artt. 116 e 25, secondo comma). (089C0774) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, quinto
comma, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 7
settembre 1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei
rifiuti), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre 1988 dal Pretore
di Latisana nel procedimento penale a carico di Girardi Giacomo,
iscritta al n. 809 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore
Francesco Greco;
Udito l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia;
Ritenuto in fatto
1. - Girardi Giacomo, quale legale rappresentante della ditta
"Ceramiche Girardi S.p.a.", è imputato dal reato previsto dall'art.
26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere tenuto presso la
sede dello stabilimento sociale, in stoccaggio provvisorio, rifiuti
tossici e nocivi provenienti dalle lavorazioni ivi eseguite e
dall'impianto di abbattimento dei fumi, senza essere munito
dell'autorizzazione regionale obbligatoria ex art. 16 del d.P.R. n.
915 del 1982. Detta norma prevede lo stoccaggio provvisorio dei
rifiuti tossici e nocivi tra le fasi di smaltimento e subordina il
rilascio dell'autorizzazione all'accertamento, tra l'altro, della
"rispondenza del sito e delle annesse attrezzature ai requisiti
tecnici prescritti" nonchè la specificazione nel provvedimento dei
tipi e dei quantitativi massimi di rifiuti stoccabili.
Essa, inoltre, impone l'obbligo dell'autorizzazione regionale
senza distinguere tra lo stoccaggio provvisorio, effettuato
direttamente presso l'azienda che produce i rifiuti e quello
effettuato altrove o da terzi, atteso che le esigenze della tutela
della salute pubblica e della integrità del territorio sussistono in
entrambi i casi, secondo quanto risulta anche dai punti 2 e 3 della
deliberazione del 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale,
previsto dall'art. 5 del d.P.R. n. 915 del 1982, il quale esercita le
funzioni di competenza statale nella prima applicazione del suddetto
decreto.
Invece, la Regione Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale
del 7 settembre 1987, n. 30, all'art. 15, quinto comma, ha previsto
l'esclusione dall'obbligo dell'autorizzazione per "l'ammasso
temporaneo di rifiuti tossici e nocivi effettuato dalle imprese nel
corso dei rispettivi cicli produttivi all'interno degli stabilimenti
di produzione, quando sia contenuto nei limiti quantitativi fissati
dall'apposito regolamento".
Il Pretore osserva anzitutto che la pericolosità sussiste anche
se i rifiuti prodotti sono destinati ad essere impiegati in un
diverso ciclo produttivo nella medesima azienda; che v'è identità
fra stoccaggio provvisorio e ammasso provvisorio, secondo quanto si
ricava dalla stessa legge regionale, la quale non menziona affatto
tra le fasi di smaltimento dei rifiuti, soggette ad autorizzazione,
quella dell'ammasso temporaneo di quantità superiore ai limiti
fissati dal regolamento.
Secondo lo stesso Pretore, l'art. 15, quinto comma, della legge
regionale citata, è affetto da illegittimità costituzionale per
violazione:
a) dell'art. 116 della Costituzione, in quanto la materia dello
smaltimento dei rifiuti non rientra tra quelle per le quali è
riconosciuta al Friuli- Venezia Giulia una potestà legislativa
esclusiva o concorrente con quella statale: sicchè la Regione può
dettare solo norme integrative o attuative della disciplina statale,
ai sensi dell'art. 6, ultimo comma, dello Statuto speciale (legge
costituzionale 31 gennaio 1983, n. 1);
b) dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in quanto
detta norma incide nell'ambito di applicabilità di una disposizione
penale (art. 26, d.P.R. n. 915 del 1982) e deve escludersi il potere
delle Regioni di introdurre, con proprie leggi, nuove sanzioni
penali.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della Giunta
regionale. Ha eccepito, anzitutto, l'irrilevanza della questione,
perchè è censurata una norma penale di favore, la quale dovrebbe
essere applicata nel giudizio a quo in forza dell'art. 2 del codice
penale, anche se dichiarata costituzionalmente illegittima. Ha poi
dedotto l'infondatezza della questione, in quanto, a seguito del
trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia
di smaltimento dei rifiuti (d.P.R. n. 496 del 1987, artt. 6 e 7),
alle stesse è attribuito, nel quadro delle direttive comunitarie
fatte proprie dallo Stato, il potere di rideterminare, integrare e
precisare il sistema autorizzativo concernente la materia in
questione: e ciò anche a volere escludere che questa sia da
ricomprendersi nell'urbanistica, attribuita in via esclusiva alla
stessa Regione (art. 4, n. 12, dello Statuto speciale).
Inoltre, la particolarità della situazione locale
giustificherebbe, in ogni caso, la deroga censurata.
In merito alla dedotta violazione dell'art. 25 della Costituzione,
la difesa della Regione ha rilevato che, in materia penale, la
riserva di legge statale è relativa (Corte cost., sentenze n. 26 del
1966 e n. 142 del 1969).
Nell'imminenza dell'udienza la Regione ha presentato una memoria
con la quale ha insistito sulla infondatezza della questione, specie
per quanto riguarda la violazione dell'art. 25 della Costituzione. Ha
osservato in particolare che, nelle materie costituzionalmente
attribuite alle Regioni, la ratio dell'attribuzione stessa sta nel
riconoscimento della spettanza ad esse della cura degli interessi
pubblici, il che comporta anche l'esigenza di imporre divieti
penalmente sanzionati, a meno che non si voglia riconoscere la minore
valenza di detti interessi.
Inoltre, il riconoscimento di una competenza in materia penale non
può far discostare le Regioni dai principi della legge penale dello
Stato, in quanto la riserva di cui all'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, le obbliga, in ogni caso, all'osservanza dei principi
stessi.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Latisana dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 15, quinto comma, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, che ha escluso la
necessità dell'autorizzazione regionale per alcuni casi di ammasso
temporaneo di rifiuti tossici e nocivi.
A parere del giudice remittente, sarebbero violati l'art. 116
della Costituzione, in quanto la materia dello smaltimento dei
rifiuti non rientra in alcuna di quelle per le quali è riconosciuta
alla Regione Friuli-Venezia Giulia una potestà legislativa esclusiva
o concorrente con quella statale; e l'art. 25 della Costituzione, in
quanto, trattandosi di norma penale, la Regione non può rendere
lecito ciò che per legge dello Stato non lo è (riserva di legge
penale in favore dello Stato).
2. - La questione è fondata.
Il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, è stato emanato per attuare
le direttive C.E.E. (nn. 75/442, 76/403, 78/318) in materia di
smaltimento di rifiuti tossici e nocivi, al fine di rendere omogenea
per tutto il territorio dello Stato la relativa disciplina e di
realizzare una uniformità di trattamento.
Esso contiene norme di principio e norme di dettaglio. Le prime
sono quelle che, in istretta correlazione con l'esigenza di dare
attuazione alle direttive comunitarie, delineano gli obiettivi
essenziali ed i limiti di operatività della disciplina sullo
smaltimento dei rifiuti. In esse sono designate anche le autorità
competenti per la programmazione, l'organizzazione, l'autorizzazione
ed il controllo delle operazioni di smaltimento dei rifiuti.
In particolare, gli artt. 6 e 16 prevedono l'obbligo
dell'autorizzazione, da parte delle Regioni, per ciascuna delle fasi
dello smaltimento, individuate nella raccolta ed il trasporto, nello
stoccaggio provvisorio, nel trattamento e nello stoccaggio definitivo
in discarica controllata.
È anche apprestato un sistema di sanzioni amministrative e
penali. L'art. 26 punisce con l'arresto e l'ammenda chiunque effettui
anche una sola delle dette operazioni senza autorizzazione. Tra la
norma che determina le fasi dello smaltimento e quella che prevede la
sanzione penale v'è, dunque, uno stretto collegamento.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha prima emanato la legge n. 19
del 5 aprile 1985 la quale, per i punti che interessano, non si è
discostata dalla legge statale. Successivamente, però, con la legge
7 settembre 1987, n. 30, ha modificato la precedente disciplina e
propriamente con l'art. 15, quinto comma, ora denunciato, ha previsto
una fase nello smaltimento dei rifiuti che ha denominato "ammasso
temporaneo", effettuato dalle imprese nel corso dei rispettivi cicli
produttivi, all'interno degli stabilimenti di produzione e l'ha
esentato dall'obbligo dell'autorizzazione, se contenuto entro i
limiti quantitativi fissati dal regolamento.
Il Pretore remittente ha interpretato le norme di cui trattasi nel
senso che l'autorizzazione è richiesta per lo smaltimento che
avviene sia all'interno che all'esterno dello stabilimento di
produzione perchè in tutte e due le ipotesi ricorre quella
pericolosità che la legge vuole evitare. Ha poi ritenuto la
sussistenza della pericolosità anche se i rifiuti siano destinati ad
essere immediatamente impiegati in un diverso ciclo produttivo nella
stessa azienda anzichè essere smaltiti come tali.
Per quanto riguarda la norma regionale (art. 5, quinto comma,
legge regionale n. 30 del 1987) oggetto di censura, ha affermato che
l'ammasso temporaneo non è cosa diversa dallo stoccaggio
provvisorio.
Alla stregua di siffatta interpretazione, la norma regionale
censurata altera il sistema previsto dalla norma statale e penalmente
sanzionato.
Ora, questa Corte ha affermato (sentenze n. 179 del 1986) che
entro il sistema di scelte sanzionatorie non si possono introdurre
arbitrarie distinzioni in quanto risulta sconvolta la complessiva
logica della legge diretta ad attuare direttive C.E.E. con una
uniformità di trattamento in tutto il territorio nazionale.
La potestà legislativa è destinata a cedere all'intervento
statale legislativo ispirato a criteri di omogeneità ed univocità
di indirizzo e generalità di applicazione in tutto il territorio
nazionale con specifiche norme che riguardano anche i risvolti penali
del problema ed aventi, comunque, lo spessore di leggi attuative di
obblighi contratti in sede comunitaria.
Per quanto riguarda i profili penali, è stato anche affermato
(sentenza n. 79 del 1977) che la fonte del potere punitivo risiede
solo nella legislazione statale e che le Regioni non dispongono della
possibilità di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le
pene previste in data materia; non possono cioè interferire
negativamente con le norme penali, disciplinando e considerando,
quindi, lecita una attività penalmente sanzionata dall'ordinamento
nazionale.
Pertanto, poichè la disposizione impugnata contrasta con la norma
contenuta nell'art. 16, primo comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915, producendo di conseguenza un'ingiustificata differenziazione
della disciplina penale generale, essa deve essere considerata
costituzionalmente illegittima.
Può dirsi, infine, che, ai fini del giudizio di legittimità
costituzionale, non ha rilevanza l'assunto della Regione secondo cui
nella fattispecie il giudice penale deve egualmente applicare la
norma regionale, anche se dichiarata incostituzionale, essendo più
favorevole all'imputato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 15, quinto
comma, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia del 7
settembre 1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei
rifiuti).
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 luglio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0774