1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 ottobre 1990
N. 35 Ricorso pr conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 ottobre 1990 (della regione Toscana) Parchi nazionali e riserve naturali - Decreto del Ministro dell'ambiente in data 26 luglio 1990 - Direttive e criteri generali per la redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago Toscano - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale, rientrando nella competenza statale solo la potesta' di individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali e parchi di carattere interregionale e nazionale ed internazionale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 346/1990 e 344/1987 - Istanza di sospensione. (Decreto del Ministro dell'ambiente 26 luglio 1990). (Cost., artt. 3, 97, 117, 118 e 119). (090C1321) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Toscana in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale Toscana
rappresentata e difesa come da mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Roma, via G. Carducci n. 4, giusta delibera g.r. n. 8817
dell'8 ottobre 1990 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
per l'annullamento del d.m. 26 luglio 1990 del Ministro dell'ambiente
"Direttive e criteri generali per la redazione del piano del Parco
nazionale dell'Arcipelago toscano".
1. - Il d.m. 26 luglio 1990 ha adottato (art. 1) "le direttive ed i
criteri generali per la redazione del piano del Parco nazionale
dell'Arcipelago toscano previsti dal punto 4, sezione terza, della
delibera CIPE del 5 agosto 1988" determinando altresì che (art. 2)
"dalla pubblicazione del decreto decorre il termine di trenta giorni
per la presentazione al Ministero dell'ambiente, commissione tecnico
scientifica, via Stoppani, 7/I, 00197 Roma, delle offerte tecnico
economiche di cui alla lettera A2 della sezione terza dell'appendice
a della delibera CIPE del 5 agosto 1988".
Contro tale decreto la regione Toscana deve presentare ricorso
alla Corte, non già perchè essa sia contraria alla più rigorosa
tutela dell'Arcipelago toscano e alla istituzione del parco, ma
perchè vuole che esso venga istituito nel rispetto delle sue
competenze istituzionali, violate da un decreto che, a sua insaputa,
è apparso per disciplinare le modalità di formazione del Piano del
Parco, bandire la concessione della redazione del piano del Parco
medesimo.
2. - Il decreto invade la sfera di competenza regionale,
illegittimamente decidendo in materia in cui il Ministero per
l'ambiente non ha poteri.
Non è la prima volta che il Ministero per l'ambiente procede in
maniera surrettizia ad una vera e propria istituzione di un piano
arrogandosi poteri di cui è privo; il riferimento nella scarna e
inadeguata o meglio inesistente motivazione (il che di per sè
costituisce violazione degli artt. 97 e 113 della Costituzione), alla
legge 8 luglio 1986, n. 349, testimonia la mancanza di potere e,
insieme, la mancata osservanza dei criteri posti dalla Corte
costituzionale.
Questa, nella sentenza n. 346/1990 ha statuito che "l'art. 5,
secondo comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349 - che è richiamato
dalla premessa del decreto ministeriale impugnato - trasferisce
genericamente al Ministro dell'ambiente le competenze per l'innanzi
imputate al Ministro dell'agricoltura e foreste in ordine ai parchi
nazionali e all'individuazione delle zone d'importanza naturalistica
nazionale e internazionale, competenze tra le quali non è ricompresa
la potestà di deliberazione dell'individuazione delle aree su cui
istituire le riserve e i parchi naturali.
"Quest'ultimo potere, infatti, è regolato dall'art. 83 quarto
comma, del d.P.R., 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Governo
"nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento, la potestà
di individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali
e parchi di carattere interregionale" e, a fortiori, riserve e parchi
di carattere nazionale o internazionale (v. sentenze nn. 123/1980,
1029 e 1031 del 1988).
"Quest'ultima norma non è stata abrogata dall'art. 5,
precedentemente ricordato, ma è stata integralmente richiamata dallo
stesso articolo al suo primo comma, che, anzi, precisa essere di
spettanza del Ministro dell'ambiente soltanto il potere di proposta
in relazione all'individuazione delle aree da destinare a riserve o a
parchi naturali (v. così sentenza n. 830/1988). Sicchè si deve
ritenere che il Ministro dell'ambiente sia del tutto privo del potere
di deliberare l'individuazione delle aree su cui istituire riserve o
parchi naturali d'importanza nazionale o internazionale".
3. - Nè le altre leggi indicate nella pseudomotivazione possono
fornire una base al potere malamente esercitato; non l'art. 18 della
legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria per l'anno 1967) che
prevede una spesa per un programma annuale contenente (lett. c) "in
attesa dell'approvazione della legge-qadro sui parchi nazionali e le
riserve naturali, istituzione, con le procedure di cui all'art. 5
della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi nazionali del Pollino,
delle Dolomiti bellunesi, dei Monti sibillini, e, d'intesa con la
regione Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei, nonchè,
d'intesa con le regioni interessate, di altri parchi nazionali o
interregionali; si applicano, per i parchi nazionali così istituiti,
in quanto compatibili, le nuove norme vigenti per il Parco nazionale
d'Abruzzo, in particolare per la redazione ed approvazione dei piani
regolatori, per la redazione ed approvazione dello statuto e per
l'amministrazione e gestione del parco; la relativa autorizzazione di
spesa viene fissata in lire 50 miliardi".
La norma prevede nell'attesa della legge-quadro sui parchi tuttora
latitante, nonostante il monito della Corte costituzionale nella
sentenza n. 344/1987 l'istituzione dei parchi nominativamente
previsti con le procedure di cui all'art. 5 della legge n. 349/1986
(per la quale c'è da rinviare a quanto ha detto la Corte nella
sentenza n. 346/1990), nonchè degli altri, d'intesa con le regioni
interessate, senza porre nessuna norma particolare di procedura per
l'istituzione dei parchi.
Nel caso in quesione, non è stata raggiunta l'intesa con la
regione, come, del resto, risulta dal testo del decreto che non ne fa
alcuna menzione, ed è stata seguita la procedura prevista nel
programma approvato con la delibera CIPE 5 agosto 1988, sez. terza,
lett. c), art. 18. Queste norme non riguardano i parchi non elencati,
perchè esplicitamente la delibera dice "con la procedura di cui alla
presente sezione il Ministro dell'ambiente istituisce i parchi
nazionali del Pollino, delle Dolomiti Bellunesi, dei Monti sibillini,
e, d'intesa con la regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di
Orosei". Non diversamente in punto 5.2. del programma distingue le
due fattispecie e dice "il Ministro dell'ambiente ai sensi del primo
comma, lett. c), dell'art. 18 della legge 11 marzo 1988, n. 67 e
dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e tenuto conto delle
indicazioni previste dalla legge-quadro sui parchi in esame presso la
Camera dei deputati, promuove inoltre l'intesa con le regioni
interessate per l'istituzione di nuovi parchi nazionali o
interregionali". Va anche aggiunto che, stando alla formula ora
riportata, si può dubitare che il Ministro dell'ambiente abbia un
potere di proporre l'intesa, prima che sia stata approvata la
legge-quadro.
La procedura prevista dalla sezione terza A della deliberazione
CIPE 5 agosto 1988, Programma annuale 1988 di interventi urgenti per
la salvaguardia ambientale, prevede una perimetrazione provvisoria
dell'area del Parco, poi le direttive e i criteri per la redazione
del Piano del Parco che sono quelli disciplinati dal d.m. 26 luglio
1990, ma senza che vi sia nè il presupposto della indicazione
legislativa (alla quale invece esplicitamente e correttamente
richiama la deliberazione CIPE ponendola come presupposto della
procedura che essa disciplina), nè quella della intesa, che comunque
da sola non basterebbe a far applicare la sezione terza della
deliberazione dal momento che essa dice testualmente: "Con la
procedura di cui alla presente sezione i Ministro dell'ambiente
istituisce i parchi nazionali del Pollino, delle Dolomiti bellunesi,
dei Monti sibillini, e, d'intesa con la regione Sardegna, del parco
marino del Golfo di Orosei" e non estende ad altri casi la procedura
stessa. Non è necessario sottolineare che la deliberazione CIPE o
qualsivoglia altro atto non può attribuire poteri extra legem alle
commissioni paritetiche previste dalla deliberazione medesima con
conseguente illegittimità delle prescrizioni della sezione terza,
sez. A, della deliberazione CIPE 5 agosto 1988, n. 87, come è stato
deciso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 337/1989. Ma, nel
nostro caso, la deliberazione CIPE non ha attribuito poteri
sostitutivi dell'intesa: essi sono stati assunti dal Ministro senza
alcuna base, che ha agito come se avesse poteri diversi da quelli di
proposta alle regioni ai sensi dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977 o
al Governo in sede di Consiglio dei Ministri per deliberare norme di
indirizzo e coordinamento.
4. - Il decreto ministeriale non si limita ad una proposta in
relazione all'individuazione delle aree da destinare a parchi di
importanza nazionale o internazionale, ne è emanato sulla base di
un'intesa, ne è manifestazione del potere di indirizzo e
coordinamento previsto dall'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977 che
dev'essere esercitato nei modi stabiliti dalla legge, nell'ambito del
sistema ricostruito dalla Corte con le sentenze 15 novembre 1988, n.
1029 e 15 novembre 1988, n. 1031, non certo con un decreto
ministeriale, ma impone direttive e criteri dettagliati e penetranti
per la redazione del piano che sono tutti illegittimi perchè
invadono uno spazio regionale sottraendolo alla competenza regionale
che può essere esercitata nelle varie forme previste dalla legge nel
procedimento di formazione del piano, che è di competenza regionale,
sino a quando non vi sia una diversa statuizione della legge-quadro.
5. - In conseguenza, è illegittimo l'intero decreto, sia per
quanto riguarda l'art. 1, sia per quanto riguarda l'art. 2,
illegittimo tanto per l'illegittimità derivata da quella dell'art. 1
quanto perchè prevede un modo di redazione del piano, affidato a
soggetti interessati diversi dalle rgioni, imprecisamente e
contraddittoriamente indicati nella lettera A, dell'allegato alla
deliberazione del CIPE. Tale deliberazione prevede la concessione
della redazione del piano e il finanziamento così esplicitamente
qualificato dall'ultimo periodo lettere A e B, sezione terza, della
delibereazione CIPE pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 87/1988
suppl. 13 settembre 1988.
Questo termine finanziamento" porta a ritenere che sia applicabile
il punto 11 del programma con la deliberazione CIPE; se così è, si
deve applicare il punto 11.1 che dice: "le disposizioni generali del
presente punto si applicano alle procedure di finanziamento degli
interventi di competenza di soggetti diversi dal Ministro
dell'ambiente.
Le indicazioni procedurali particolari relative a ciascuno degli
interventi individuati dai punti 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, e 10 sono
riportate in appendice A.
Le modalità di presentazione delle istanze di finanziamento e
della relativa documentazione tecnica sono riportate in appendice B.
e il punto 11.12 che dice: "Ai sensi della normativa e delle scelte
di programma di cui al presente allegato, possono presentare istanze
di finanziamento le amministrazioni statali, le regioni, gli enti
pubblici non economici e, per il tramite della regione competente per
territorio, gli enti locali o loro consorzi, nonchè i consorzi di
bonifica, secondo le modalità indicate di seguito".
In altre parole si potrebbe avere il dubbio che il finanziamento
riguardi la realizzazione delle opere previste nei progetti (vedi ad
es. 11.3 lett. e) e lett. f) e non una attività di preparazione di
un piano; ma il programma parla sempre di finanziamento di
"interventi" (n. 1, n. 11.1) e parla di finanziamento anche nel caso
specifico.
Anche la parte iniziale del programma, punto 1.1., parla di
tipologia di interventi di competenza dei soggetti di cui al quarto
comma dell'art. 18 della legge n. 67/1988 e dell'art. 8 della legge
n. 349/1986; si tratta sempre dei soggetti già ricordati e di altri
enti pubblici, con esclusione di privati; viceversa le disposizioni
dell'appendice (pag. 281) della Gazzetta Ufficiale però sembrano
riferirsi a società, quando richiedono: "2.1. Informazioni generali;
nome......................; Ragione sociale....................; Sede
legale.............; Capitale versato.......................;
Indirizzo..............; Amministratore e/o legale rappresentante...
2.2. Informazioni relative alla struttura patrimoniale e di bilancio
degli ultimi tre anni. 2.3. Descrizione sintetica delle attività
svolte o in corso nelle materie oggetto dell'intervento".
Si prevede, in sostanza, in questa forma un intervento di soggetti
di diritto privato; fissando un termine brevissimo per la
presentazione delle offerte tecnico-economiche e l'inizio della
formazione del piano, con completa violazione alle norme del d.P.R.
n. 616/1977 che riservano alle regioni la funzione di formazione del
piano. Mentre il decreto istituisce una forma di concessione a
trattativa privata, che taglia fuori la regione da una sua attività
istituzionale; il che è ancora più grave quando si tenga conto che
il piano investe l'intero territorio delle isole di Montecristo,
Capraia, Gorgona, Giannutri per cui il piano illegittimamente
previsto da decreto ministeriale investe l'intera disciplina
dell'area, allo scopo di "promuovere in genere lo sviluppo
socio-economico delle popolazioni compatibilmente con le esigenze di
tutela attiva dell'ambiente" (lett. g) "sviluppare, mediante
incentivi, le attività tradizionali esercitate dalle popolazioni
locali, con particolare riferimento all'artigianato ed
all'agriturismo" (lett. d) "promuovere iniziative atte a consentire
la fruizione dell'area a fini culturali, didattici e ricreativi,
favorendo la conoscenza, da parte della collettività ed in
particolare dei giovani, dei valori ambientali esistenti nell'area
realizzando, altresì, idonee strutture ricettive e ricreative"
(lett. f), definendo: " a) della organizzazione generale del
territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da
forme differenziate di uso, godimento e tutela; b) degli indirizzi e
criteri per gli interventi sulla flora e sulla fauna e sull'ambiente
naturale in generale; c) dei vincoli e delle destinazioni d'uso
pubblico o privato, dei criteri di accessibilità per le varie aree
del parco e delle varie norme di attuazione; d) dei sistemi di
attrezzature e servizi per la gestione e la fruizione sociale del
parco quali ad esempio: musei, centri di visite, uffici informativi,
aree di campeggio, attività argo-turistiche, sentieri natura,
sentieri e giardini botanici, aree per l'osservazione faunistica ed
il birdwatching".
Correlativamente a questi criteri viene previsto un documento di
programmazione (punto 3.3) "che indichi obiettivi e linee di
intervento sia di carattere generale sia con riferimento specifico
alle attività di tutela ambientale ed a quelle di promozione
socio-economica con particolare riferimento: (...) alla
programmazione di nuove attività turistiche con studio degli
itinerari escursionistici e dei relativi servizi ed infrastrutture di
supporto, volta alla fruizione integrata e complementare degli
elementi naturali e storico-culturali del territorio;" "al
riequilibrio degli eventuali flussi turistici e delle relative utenze
all'interno del territorio del parco, tenuto conto della zonizzazione
dello stesso, onde evitare fenomeni di eccessiva concentrazione o di
una loro incontrollata diffusione, incompatibile con la difesa
dell'ambiente;" "allo sviluppo del terziario con particolare
attenzione all'artigianato di alta tradizione, al potenziamento della
piccola ricettività, essenzialmente esercitata dai residenti o da
residenti di ritorno, alla costituzione di centri di servizi
finalizzati e centri di addestramento per le diverse professionalità
di cui il parco abbisogna ai fini della più ampia fruibilita'"
assicurando un programma di iniziative volte " a) alla agevolazione
ed alla promozione di attività artigianali compatibili con le
finalità di tutela delle aree del parco; b) al recupero di beni
storico-culturali; c) alla promozione di attività culturali, di
servizi e di infrastrutture volti alla fruizione dei valori
ambientali e storico culturali presenti nel parco; d) la
riqualificazione di attività produttive finalizzata al miglioramento
della qualità dell'ambiente; e) la soluzione mediante opportuni
interventi compatibili con l'ambiente e le altre normative del Parco,
dei problemi di approvvigionamento idrico, depurazione delle acque e
smaltimento dei rifiuti, particolarmente gravi nelle isole
interessate da nuclei abitativi permanenti e comunque frequentate da
turisti o visitatori del Parco".
Un tale piano di assetto del territorio e socio-economico, che di
per sè difficilmente può rientrare nelle finalità di un parco come
le ha definite la Corte nella sentenza n. 1029/1988, punto 4.2 in
diritto, invade tutta una serie di competenze regionali. La
formazione del tutto illegittima del piano con l'inaccettabile metodo
di offerte tecnico-economiche su cui delibera al di fuori di ogni
norma di legge una autorità priva di potere, impone alla regione
Toscana di chiedere l'immediata sospensione del decreto illegittimo,
ad evitare la formazione di un piano illegittimo, con sperpero di
tempo e di denaro pubblico.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale previa
sospensione dell'operatività del decreto ministeriale 26 luglio 1990
dichiari che non spetta allo Stato il potere di istituire il parco
dell'Arcipelago toscano, di bandire offerte economiche per la
formazione del piano predetto, di approvarle, di dare in concessione
la redazione del piano e di approvarlo, annullando il predetto
decreto per violazione degli artt. 3, primo comma, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione.
Roma, addì 15 ottobre 1990
Avv. Alberto PREDIERI

90C1321