1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 977 SENTENZA 11 - 19 ottobre 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Acque - Regione Molise - Sorgenti S. Bartolomeo - Esecuzione delle opere di captazione - Competenza nella promozione delle opere e nell'incarico alla regione Campania per l'ulteriore affidamento dei lavori ad imprese previa gara esplorativa Spettanza allo Stato (088C1584) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Molise notificato il
28 novembre 1987, depositato in Cancelleria il 4 dicembre successivo
ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1987, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del Ministro per il
coordinamento della Protezione Civile n. 1198 F.P.C. in data 9
ottobre 1987 concernente: "Programma di interventi diretti a
fronteggiare l'emergenza idrica della città di Napoli e dei Comuni
limitrofi";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Umberto Coronas per la Regione Molise e l'Avvocato
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il
28 novembre 1987, la Regione Molise solleva conflitto di attribuzione
avverso l'ordinanza n. 1198 F.P.C. del 9 ottobre 1987 con la quale il
Ministro per il coordinamento della protezione civile, in relazione
al perdurante stato di emergenza determinato dalla crisi idrica della
città di Napoli e dintorni, ha disposto, al fine di accelerare la
esecuzione delle opere relative alla captazione e adduzione delle
sorgenti di S.Bartolomeo (localizzate nella Regione Molise), che la
Regione Campania curi direttamente l'esecuzione dei lavori,
procedendo all'affidamento degli stessi, in deroga ad ogni norma,
previa una gara esplorativa tra almeno 10 imprese altamente
specializzate, e che ogni autorizzazione, concessione o parere delle
Amministrazioni pubbliche si intende assentito se non rilasciato
entro 30 giorni dalla richiesta presentata dalla stessa Regione
Campania.
Tale ordinanza, ad avviso della Regione ricorrente, sarebbe lesiva
della sfera di competenza regionale in materia di acque e acquedotti,
riconosciuta dagli artt. 117 e 118 Cost., nonchè dagli artt. 87,
primo comma, 90 e 91 n. 4 e 5 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
A sostegno delle proprie ragioni la Regione ricorrente ricorda
che: con d.P.R. 3 agosto 1968 fu approvato, ai sensi della l. 4
febbraio 1963, n. 129 e successive modifiche, il piano regolatore
generale degli acquedotti e che con successivo decreto
interministeriale 28 marzo 1977 (Gazzetta Ufficiale n. 10 dell'11
novembre 1978) fu deliberata la proposta di variante agli schemi di
adduzione (n. 1 per Capo Volturno e n. 10 per S. Bartolomeo) previsti
nel suddetto piano, senza che in quella occasione fosse "sentita" la
Regione Molise, pur territorialmente interessata alle opere.
In seguito, presentata da parte della Cassa per il Mezzogiorno
l'istanza del 4 giugno 1981 di poter derivare acque dalla sorgente
molisana di S. Bartolomeo, la Regione si oppose, con delibera della
Giunta n. 4284 del 25 ottobre 1982, per i gravi problemi sussistenti
in sede locale in ordine al soddisfacimento delle esigenze civili,
produttive e igienico-ambientali della zona interessata dalle acque
della sorgente.
Nonostante tale opposizione, con D.M. 1469 del 14 ottobre 1982, il
Ministero dei lavori pubblici concesse alla Cassa l'autorizzazione
provvisoria all'immediato inizio dei lavori, limitatamente alle sole
opere di captazione delle acque dalla sorgente (e non a quelle di
adduzione).
Nelle more delle indagini che la Regione intendeva espletare sulle
risorse idriche della zona, la Cassa in data 19 marzo 1985 richiese
quindi che l'autorizzazione provvisoria già concessa fosse estesa a
tutte le opere del progetto generale (captazione, adduzione,
attraversamento del Volturno, ed altre) e, nonostante che la Regione
avesse confermato, con delibera della Giunta n. 5888 del 15 novembre
1985, la propria opposizione, è stata infine adottata la impugnata
ordinanza del Ministro per la protezione civile.
La Regione Molise rileva in particolare che l'art. 88 n. 9 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, riserva alla competenza statale "gli
interventi straordinari nelle opere di soccorso relative a calamità
di estensione e di entità particolarmente gravi, nei casi in cui si
operi in regime commissariale"; e tali attribuzioni sono quelle
riconosciute dalla l. 8 dicembre 1970, n. 996 (art. 5), che richiede
la previa dichiarazione di catastrofe o di calamità naturale e
prevede all'uopo la nomina di un commissario. Al di fuori di tale
ipotesi, solo un intervento legislativo statale di urgenza, ad avviso
della Regione, potrebbe innovare l'ordine delle competenze regionali
(trasferite o delegate) tracciato dagli articoli 87, primo comma, 88,
90, 91 n. 4 e 5 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in materia di
acquedotti e acque pubbliche.
Il Ministro per la protezione civile, con la ordinanza denunciata,
avrebbe quindi violato le attribuzioni riconosciute alla Regione come
proprie o delegate, omettendo financo di "sentire" gli organi
regionali e disponendo in ordine ad un intervento non di carattere
temporaneo, al fine di superare l'emergenza, bensì definitivo,
ignorando altresì il disposto dell'art. 8 del d.P.R. n. 616 del
1977, che affida alle Regioni limitrofe la soluzione di problemi
comuni con lo strumento della "intesa" e della "gestione comune"
anche in forma consortile.
Nello stesso ricorso la Regione Molise propone istanza di
sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato, in ragione
dell'assenza, in concreto, di un atto destinato a fronteggiare una
reale situazione di emergenza.
È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo la inammissibilità del ricorso per avere la Regione
prestato acquiescenza al D.M. 28 marzo 1977 (Gazzetta Ufficiale
dell'11 gennaio 1978 n. 10) di adozione della variante agli schemi di
adduzione delle sorgenti di S. Bartolomeo-Venafro e, soprattutto, al
D.M. 10 ottobre 1985, n. 1197 di autorizzazione provvisoria alla
esecuzione di tutte le opere occorrenti alla utilizzazione potabile
delle sorgenti medesime.
Sempre in rito, l'Avvocatura ha altresì eccepito la
inammissibilità del ricorso sotto il diverso profilo che le
competenze delegate (art. 90 d.P.R. n. 616 del 1977 in materia di
acque) non sarebbero invocabili a fondamento del conflitto di
attribuzioni, e, nel merito, ha concluso per l'infondatezza del
ricorso per la ragione che la destinazione delle sorgenti in parola
sarebbe avvenuta già in sede di approvazione del piano regolatore
generale degli acquedotti e delle sue varianti (D.M. 14 luglio 1969).
Nella Camera di consiglio del 24 febbraio 1988 l'esame sulla
istanza di sospensione è stato rinviato al merito.
Nella memoria presentata in occasione della udienza di
discussione, la Regione Molise ha evidenziato che la ordinanza
impugnata (come risulta dalle premesse dell'atto) deriverebbe il
proprio fondamento dai poteri riconosciuti al Ministro per la
protezione civile dal D.L. n. 829 del 1982, convertito nella l. n.
938 del 1982. Ma tale normativa legittima il Ministro ai soli
"interventi di primo soccorso alle popolazioni" (art. 1, comma
primo), mentre la ordinanza ministeriale de quo è diretta alla
attuazione di opere acquedottistiche nel loro assetto definitivo e
non a consentire di far fronte ad una fase della emergenza.
Per il resto, ha ribadito le considerazioni espresse nel ricorso
introduttivo.
Considerato in diritto
1. - La Regione Molise solleva conflitto di attribuzione nei
confronti dell'ordinanza del Ministro per il coordinamento della
protezione civile in data 9 ottobre 1987, n. 1198, con la quale si è
disposto che la Regione Campania, assessorato ai lavori pubblici, in
deroga alle norme di contabilità generale dello Stato e ad ogni
altra norma, debba procedere all'affidamento dei lavori, previa una
gara esplorativa tra ditte specializzate, "al fine di accelerare"
l'esecuzione delle opere relative alla captazione ed alla adduzione
delle sorgenti San Bartolomeo, nel quadro del "programma di
interventi diretti a fronteggiare l'emergenza idrica della città di
Napoli e dei comuni limitrofi".
Ad avviso della ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe
invasivo delle competenze regionali essendo le sorgenti interessate
ubicate nel suo territorio, il che avrebbe richiesto comunque una
preventiva intesa tra le Regioni interessate, laddove lo Stato,
secondo l'art. 88 del d.P.R. n. 616 del 1977, ha la titolarità degli
interventi delle opere di soccorso relative a calamità di estensione
e di entità particolarmente gravi, nei casi in cui si operi in
regime commissariale ai sensi della legge sulla protezione civile (l.
8 dicembre 1970, n. 996). Quando si è al di fuori del regime
commissariale, solo un provvedimento legislativo potrebbe legittimare
una invasione straordinaria, anche perchè l'art. 91 del d.P.R. n.
616, nel riservare allo Stato, oltre alle funzioni concernenti la
programmazione nazionale generale o di settore della destinazione
delle risorse idriche, anche quelle riguardanti l'imposizione dei
vincoli, gli aggiornamenti o le modifiche del piano generale degli
acquedotti, che comportino una diversa distribuzione delle risorse
idriche tra le regioni, nonchè le funzioni relative alla
individuazione di bacini a carattere interregionale, dispone che esso
è tenuto a sentire le regioni interessate ed a tener conto delle
esigenze espresse da queste.
La Regione Molise, invece, non sarebbe stata per nulla considerata
e sentita, mentre l'ordinanza ministeriale non sarebbe neppure
finalizzata ad una pronta, immediata ed eccezionale situazione di
emergenza, ma è chiaramente prefigurata alla realizzazione di opere
attinenti ad un assetto definitivo, che avrebbe imposto ben diversi
procedimenti, sulla base di quanto previsto in particolare dagli
artt. 87 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977 e comunque
nell'osservanza del principio cardine stabilito dall'art. 1, comma
secondo, della legge di delega 22 luglio 1975, n. 382,
sull'ordinamento regionale, secondo cui le Regioni, per le attività
ed i servizi che interessano territori finitimi, possono addivenire
ad intese e costituire uffici e gestioni comuni anche in forma
consortile.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
del conflitto dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato,
nell'assunto che la Regione non avrebbe impugnato a suo tempo i
provvedimenti dello Stato che avevano già destinato le sorgenti di
San Bartolomeo al fabbisogno idrico della Campania, nonchè le
autorizzazioni alla Cassa per il Mezzogiorno ad eseguire le opere di
captazione, di derivazione e di utilizzazione potabile ai fini di
tale destinazione.
In proposito va rilevato che l'ordinanza del Ministro per il
coordinamento della protezione civile, pur fondandosi sui precedenti
provvedimenti adottati da organi dello Stato e concernenti la
destinazione delle sorgenti di San Bartolomeo al fabbisogno idrico
della Campania, contiene una specifica determinazione, quale
l'incarico, conferito alla Regione Campania, di procedere
all'affidamento dei lavori ad una impresa da prescegliere in base ad
una gara esplorativa.
Nel ricorso propositivo del conflitto, la Regione si duole del
contenuto di questo provvedimento che, a suo dire, sarebbe stato
adottato senza che essa sia stata neppure "sentita", laddove,
trattandosi di attività e di servizi che interessano regioni
finitime, si sarebbero rese necessarie intese fra queste, con il che
non viene, perciò, messo in discussione il contenuto dei precedenti
provvedimenti onde, circoscritte le doglianze all'ordinanza
impugnata, il ricorso è ammissibile.
Anche l'altra eccezione di inammissibilità, sollevata
dall'Avvocatura dello Stato nell'assunto che non sia ipotizzabile un
conflitto quando siano rivendicate attribuzioni inerenti a funzioni
delegate (art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977), deve essere disattesa.
Nella specie si verte, infatti, in una materia che ha formato
oggetto di delega c.d. devolutiva o traslativa (sent. n. 559 del
1988), in quanto necessaria per l'esercizio organico delle funzioni
trasferite, essendo in proposito significativo che l'ultimo comma
della norma delegata richiamata attribuisca alle Regioni addirittura
la competenza legislativa attuativa, ai sensi dell'art. 117, ultimo
comma, Cost., nelle ipotesi ivi espressamente elencate.
3. - Nel merito deve essere precisato che l'ordinanza del Ministro
per il coordinamento della protezione civile risulta espressamente
adottata con esclusivo richiamo al decreto-legge 12 novembre 1982, n.
829, convertito con modificazioni dalla legge 23 dicembre 1982, n.
938, il quale consente interventi del Ministro per il coordinamento
della protezione civile, sentito il parere delle regioni interessate,
per far fronte alle emergenze derivanti da calamità naturali.
Nel ricorso introduttivo della Regione si deduce la violazione di
varie disposizioni senza tener conto che l'ordinanza impugnata è
stata emanata nell'esercizio di poteri che il Ministro per il
coordinamento della protezione civile ha ritenuto spettargli in base
alla normativa espressamente ivi richiamata, e non alle norme assunte
a fondamento delle censure.
La violazione del D.L. 12 novembre 1982, n. 829, convertito con
modificazioni nella legge 23 dicembre 1982, n. 938, è, invece,
dedotta solo nella memoria - depositata in occasione dell'udienza di
trattazione del ricorso - in cui sembrerebbe adombrarsi la mancata
previa audizione della Regione ricorrente, profilo quest'ultimo che
la Regione medesima aveva peraltro già formulato nel ricorso
introduttivo con riferimento alle altre disposizioni che asseriva
violate.
Dovendosi perciò considerare la sostanza della censura formulata,
e cioè la mancata audizione della Regione, l'assunto è infondato in
punto di fatto perchè, pur contenendo il provvedimento impugnato una
autonoma determinazione concernente le modalità per la concreta
attuazione dei provvedimenti in precedenza adottati, esso non può
essere preso in considerazione indipendentemente da quelli, cui deve
essere direttamente collegato, costituendone il momento attuativo.
Ebbene risulta dagli atti che, in merito alla vicenda nel suo
complesso, era stato già acquisito il punto di vista, pur contrario,
della Regione Molise espresso: a) nell'esposto opposizione in data 25
ottobre 1982, rivolto dal suo Presidente-pro tempore al Ministro per
i lavori pubblici avverso l'istanza della Cassa per il Mezzogiorno di
derivazione di acqua a scopo potabile dalla sorgente "San Bartolomeo"
per l'alimentazione dell'acquedotto della Campania occidentale e di
autorizzazione ad eseguire i relativi lavori; b) nella delibera in
pari data della Giunta regionale, che aveva fatto proprio un
documento predisposto al riguardo dall'Assessore ai lavori pubblici,
autorizzando il Presidente della Regione ad opporsi alle iniziative
relative alla destinazione delle acque di detta sorgente per il
fabbisogno idrico della Campania; c) nelle successive note e delibere
della Giunta regionale espressamente richiamate nella lettera
dell'Assessorato lavori pubblici della Regione Molise in data 11
febbraio 1988, il che toglie fondamento alla doglianza formulata
dalla Regione ricorrente.
Quanto all'altra doglianza, secondo cui per le attività e i
servizi che interessano territori finitimi il d.P.R. n. 616 del 1977
- in base al principio contenuto nella legge di delega n. 382 del
1975 - prevede che le Regioni addivengano a intese costituendo
all'occorrenza uffici e gestioni comuni, va richiamato quanto detto
in precedenza e cioè che il provvedimento è stato adottato con
espresso riferimento ai poteri conferiti al Ministro per la
protezione civile con il D.L. n. 829 del 1982 che non prevede tale
tipo di intese, facendo carico all'organo dello Stato soltanto di
'sentire la Regione interessatà; il che nella specie è avvenuto.
4.- La reiezione del ricorso comporta il rigetto della istanza di
sospensione del provvedimento impugnato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato la competenza di accelerare
l'esecuzione delle opere relative alla captazione delle sorgenti "San
Bartolomeo" ubicate nel territorio del Molise nel quadro del
"programma di interventi diretti a fronteggiare l'emergenza idrica
della città di Napoli e dei comuni limitrofi" e di dare incarico
alla Regione Campania, assessorato ai lavori pubblici, di procedere
"all'affidamento dei lavori previa una gara esplorativa tra almeno
dieci imprese altamente specializzate".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1584