1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 7-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 giugno 2002
Ricorso per questione di ligittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 giugno 2002 (della Regione Basilicata) Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale introdotte dal d.l. n. 7/2002 (convertito, con modificazioni, in legge 9 aprile 2002, n. 55) - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di impianti di energia elettrica - Previsto procedimento unico (con termini perentori per l'acquisizione degli atti delle Amministrazioni locali coinvolte, con sospensione dell'efficacia delle norme sulle modalita' tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale nonche' dei contributi di urbanizzazione relativi alla costruzione delle centrali) - Applicabilita' anche ai "procedimenti pendenti" - Efficacia della disciplina impugnata sino alla determinazione dei principi fondamentali in materia e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2003 - Denunciata reintroduzione dell'"interesse nazionale" come limite alla potesta' legislativa regionale - Violazione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia. - Legge 9 aprile 2002, n. 55 (di conversione, con modificazioni, del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7). - Costituzione, art. 117. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale introdotte dal d.l. n. 7/2002 (convertito, con modificazioni, in legge 9 aprile 2002, n. 55) - Attribuzione allo Stato del potere autorizzatorio in materia di costruzione di impianti di energia elettrica - Autorizzazione rilasciata a seguito di un procedimento unico con effetto di variante urbanistica e sulla base di un "mero" parere comunale - Asserita violazione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di "governo del territorio". - Legge 9 aprile 2002, n. 55 (di conversione, con modificazioni, del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7). - Costituzione, art. 117, comma terzo. Energia elettrica - Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale introdotte dal d.l. n. 7/2002 (convertito, con modificazioni, in legge 9 aprile 2002, n. 55) - Attribuzione allo Stato della funzione amministrativa di adozione dell'autorizzazione "unica" e di gestione del procedimento amministrativo preordinato al suo rilascio - Denunciata insussistenza di una valida motivazione giustificativa del conferimento della titolarita' della funzione al governo statale - Violazione delle attribuzioni costituzionali riservate agli enti regionali e locali - Ulteriore lesione del potere della Regione di conferire le funzioni amministrative nelle materie rientranti nella propria competenza legislativa. - Legge 9 aprile 2002, n. 55 (di conversione, con modificazioni, del d.l. 7 febbraio 2002, n. 7). - Costituzione, art. 118, commi primo e secondo. (002C0591) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 7-8-2002)

Ricorso della Regione Basilicata, in persona del legale
rappresentante, presidente pro tempore arch. Filippo Bubbico,
rappresentata e difesa in virtù di mandato a margine del presente
atto, dagli avv. Mirella Viggiani, Maria Carmela Santoro, Maria
Dell'Aglio, giusta deliberazione della giunta regionale n. 987 del 7
giugno 2002 ed elettivamente domiciliata presso l'ufficio di
rappresentanza della Regione Basilicata, in Roma alla via Nizza
n. 56;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 9 aprile
2002, n. 55, concernente "Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7, recante "Misure urgenti per
garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale", per
violazione degli artt. 117, 118 della Costituzione.

F a t t o

La legge 9 aprile 2002, n. 55, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 84 del 10 aprile 2002, recante norme per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale, all'art. 1, comma 1,
stabilisce che "Al fine di evitare il pericolo di interruzione di
fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale e
garantire la necessaria copertura del fabbisogno nazionale, sino alla
determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, e comunque non oltre
il 31 dicembre 2003, previa intesa in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano, la costruzione e l'esercizio degli impianti di
energia elettrica di potenza superiore a 300 mw termici, gli
interventi di modifica o di ripotenziamento, nonchè le opere
connesse e le infrastrutture indispensabili all'esercizio degli
stessi, sono dichiarati opere di pubblica utilità e soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività
produttive".
Stabilisce ancora l'art. 1 che l'autorizzazione unica rilasciata
dal Ministero delle attività produttive sostituisce le
autorizzazioni, concessioni e atti di assenso comunque denominati,
previsti dalle norme vigenti.
Il secondo comma del citato art. 1 della legge 55/2002 prevede
che l'autorizzazione di cui al precedente comma 1 è rilasciata a
seguito di un procedimento unico a cui partecipano le amministrazioni
statali e locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 241/1990,
d'intesa con la regione interessata.
Per quanto riguarda il rilascio della VIA, si è disposto
(art. 1, comma 2) che si applicano le disposizioni della legge
n. 349/198 e del d.P.R. n. 377/1988, con la precisazione che l'esito
positivo della valutazione di impatto ambientale costituisce parte
integrante e condizione necessaria del procedimento autorizzatorio
l'istruttoria e che si conclude soltanto "una volta acquisita la
VIA".
L'istruttoria, acquisita la VIA, si deve concludere entro il
termine di 180 giorni dalla data di presentazione delle richiesta,
comprensiva del progetto preliminare e dello studio di impatto
ambientale.
Per il rilascio dell'autorizzazione è richiesto il parere
motivato del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le
opere, ma il rilascio di detto parere non può incidere sul rispetto
del termine di 180 giorni previsto per la conclusione
dell'istruttoria.
Il rilascio dell'autorizzazione unica prevista dalla legge ha
effetto di variante urbanistica ove le opere comportino variazione
agli strumenti urbanistici, è altresì stabilito che la regione
possa promuovere accordi tra il proponente e gli enti locali
interessati dagli interventi per l'individuazione di misure di
compensazione e riequilibrio ambientale.
È poi prevista la costituzione tra il Ministero delle attività
produttive, le regioni, l'Unione delle Province d'Italia (UPI) e
l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) di un comitato
paritetico per il monitoraggio congiunto dell'efficacia delle
disposizioni della nuova normativa e per la valutazione
dell'adeguatezza della nuova potenza installata (art. 1, comma
3-bis).
La nuova legge si applica anche ai procedimenti pendenti alla
data della sua entrata in vigore, salvo quelli per i quali sia già
completata la procedura di valutazione di impatto ambientale o
risulti in via di conclusione il procedimento su dichiarazione del
proponente. (art. 1, comma 4).
La normativa sospende sino al 31 dicembre 2003 l'efficacia
dell'allegato IV del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 27 dicembre 1988.
La legge n. 55/2002 viola gli artt. 117 e 118 della Costituzione
ed è pertanto lesiva delle competenze regionali costituzionalmente
garantite per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione dell'art. 117 della Costituzione.
Com'è noto, il sistema delle funzioni amministrative e
legislative è stato radicalmente cambiato a seguito della revisione
del titolo V della Carta costituzionale.
L' art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge
Costituzionale n. 3/2001, attribuisce allo Stato le competenze
esclusive elencate al secondo comma, demandando alle regioni il
potere di legiferare nelle materie enumerate nel comma successivo
"salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato".
Spetta poi alle regioni la competenza legislativa residuale
esclusiva.
Nell'attuale formulazione dell'art. 117 Cost., tra le materie
assegnate alla competenza concorrente, vi è la materia della
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia".
Da ciò consegue che in tale materia la regione ha una competenza
legislativa intangibile, mentre lo Stato deve limitarsi soltanto a
determinare i principi fondamentali ed in cui il rapporto tra fonte
regionale e fonte statale deve essere regolato dal principio di
competenza.
La disciplina del procedimento preordinato alla costruzione e
all'esercizio degli impianti di energia elettrica, delle opere ed
infrastrutture connesse, nonchè alla loro modifica o ripotenziamento
rientra nella richiamata materia in quanto riguarda attività dirette
o connesse alla produzione, al trasporto e alla distribuzione
dell'energia. Conseguentemente è precluso al legislatore statale
dettare norme direttamente regolanti la materia.
Infatti i principi fondamentali, cui fa riferimento l'art. 117,
terzo comma, Cost., astenendosi dal disciplinare le materie cui si
riferiscono, non devono essere indirizzati ai singoli soggetti
dell'ordinamento ma al legislatore regionale quale generale parametro
per l'attività di regolazione della materia affidata alla competenza
regionale.
La normativa oggetto del presente gravame non si limita a dettare
alle regioni i principi regolatori suddetti, ma, invece, disciplina
in modo puntuale e dettagliato il procedimento unico attraverso il
quale si deve pervenire al rilascio dell'autorizzazione per la
costruzione e l'esercizio degli impianti di energia elettrica di
potenza superiore a 300 MW termici. In particolare come sopra
rilevato, sono previsti i termini perentori entro i quali devono
essere acquisiti gli atti di tutte le amministrazioni locali
coinvolte nel procedimento è sospesa l'efficacia delle norme che
disciplinano le modalità tecniche per la redazione degli studi di
impatto ambientale per le centrali termoelettriche, nonchè la
corresponsione dei contributi di urbanizzazione relativi alla
costruzione delle centrali, si incide anche sui procedimenti pendenti
imponendosi il nuovo procedimento unico anche per le pratiche in
corso.
È evidente che tutta questa normativa interferisce pesantemente
sulla potestà legislativa regionale, perchè non ha nulla a che
vedere con la predeterminazione dei principi fondamentali che, giova
ribadire, devono avere, nello spirito della riforma costituzionale
del Titolo V, quale destinatarie le regioni, deputate poi a dettare
con propria legge la disciplina dell'azione amministrativa nella
materia. È opportuno evidenziare che lo Stato, dispone in materia
del solo potere normativo di principio, i cui confini sono stati
completamente superati dalla normativa impugnata, che, com'è
peraltro evidente, contiene solo norme di dettaglio, anche di tipo
procedurale, con le quali si prevede una autorizzazione unica di
livello statale e si stabilisce una "velocizzazione" del
procedimento, sottraendone in toto la competenza al legislatore
regionale.
Non vale a rendere legittima tale disciplina di dettaglio la
natura transitoria che si è inteso assegnare alla legge testè
impugnata. Questo escamotage rende la disciplina non solo
costituzionalmente illegittima, ma addirittura eversiva. Il
legislatore statale si è infatti arrogato il potere di disporre in
via di dettaglio, con norme direttamente ed immediatamente efficaci,
su competenze che la regione ha il diritto costituzionalmente
garantito di esercitare sin da ora, anche in mancanza di una espressa
previsione di principi al riguardo, adottando le più opportune
disposizioni in materia entro il quadro dei principi eventualmente
desumibili dalle leggi vigenti. Del tutto illecita ed arbitraria è
l'assegnazione di un termine (o meglio due, il primo, incertus an et
quando, il secondo il 31 dicembre del 2003, certus an et quando) solo
decorso il quale le regioni potranno esercitare un potere che la
Costituzione ha loro già oggi riconosciuto. Ciò vorrebbe dire che
il legislatore sarebbe impossibilitato a legiferare fino alla
adozione delle norme di principio statali, o, quantomeno, si ipotizza
che dovrebbe astenersi dall'esercizio della propria competenza fino
al 2003, qualora non sia stata dettata già una espressa disciplina
di principio in materia. Si tratta di una previsione aberrante, per
cui il legislatore statale sarebbe legittimato a priori a prevedere
qualsivoglia disciplina di dettaglio fino a quando gli piaccia,
nell'arbitrario e dilatorio esercizio del proprio potere legislativo.
Dal disposto del primo comma dell'art. 1 della legge n. 55/2002
si desume che l'intervento legislativo in oggetto sarebbe
giustificato, in nome dell'interesse nazionale, a garantire la
fornitura di energia elettrica.
In merito va però rilevato che il nuovo testo costituzionale non
prevede l'interesse nazionale come limite alla potestà legislativa
delle regioni (il riferimento all'interesse nazionale non è più
consentito nell'art. 117 e nel successivo 127), nè prevede un
generale potere di indirizzo e coordinamento che la giurisprudenza
costituzionale, nel vigore del previgente Titolo V, aveva costruito
come risvolto positivo di quell'interesse. Non è quindi
costituzionalmente ammissibile reintrodurre limiti alla potestà
legislativa regionale non espressamente previsti nella Costituzione -
ed anzi volutamente esclusi - richiamando la rilevanza nazionale di
un intervento: in tale modo si vanificherebbe la potestà legislativa
attribuita alle regioni.
La nuova Costituzione assicura la tutela degli interessi
nazionali con l'elencazione tassativa contenuta nell'art. 117 secondo
comma, e quindi riservando a priori allo Stato determinati compiti.
Nel caso in esame la ravvisata lesione delle attribuzioni
regionali non giustificabile neanche con il richiamo al suddetto
art. 117, secondo comma, della Costituzione.
Nè può invocarsi nel caso di specie, nel tentativo di voler
giustificare l'esercizio del potere esercitato dal legislatore
nazionale con la legge impugnata, la norma di cui all'art. 120,
secondo comma, della Costituzione, relativo all'attribuzione al
Governo di poteri sostitutivi nei casi tassativamente ivi previsti.
L'esercizio di tali poteri infatti - come riconosciuto in
dottrina (C. Mainardis, I poteri sostitutivi statali: una riforma
costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre in Le Regioni citato
pag. 1358 ss.) - è da riferire esclusivamente al mancato esercizio
di funzioni amministrative e, pertanto, non può legittimare
l'invasione che qui si contesta della sfera riservata nella materia
alla potestà legislativa concorrente regionale.
Per gli esposti motivi la normativa lede l'art. 117 Cost., con
specifico riferimento alla potestà legislativa concorrente regionale
in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia.
2. - Ulteriore violazione dell'art. 117 della Costituzione.
La legge impugnata viola, altresì, la potestà legislativa
regionale in materia di governo del territorio che il terzo comma
dell' art. 117 della Costituzione ricomprende nelle materie di
legislazione concorrente.
La costruzione degli impianti di energia elettrica di potenza
superiore a 300 mw termici interferisce infatti sull'assetto del
territorio, per l'impatto delle opere e per la necessaria conformità
urbanistica delle stesse.
La legge n. 55/2002 prevede che l'autorizzazione rilasciata dal
Ministro a seguito del procedimento unico abbia effetto di variante
urbanistica e ciò sulla base di un mero parere comunale, che
peraltro, può essere negativo o anche mancare. Infatti, poichè tale
parere comunque non incide sul rispetto del termine di 180 giorni
previsto dalla legge per la conclusione dell'istruttoria, ove il
comune non possa, per la complessità urbanistica dell'opera,
rilasciarlo entro il termine, si potrà procedere anche in assenza
del parere stesso.
Tale disciplina vanifica quindi la legislazione regionale in
materia di governo del territorio, in relazione alle funzioni della
stessa attribuite ai comuni nel rispetto del principio di
sussidiarietà sancito dalla Costituzione e al procedimento
disciplinato per la pianificazione territoriale e per l'adozione e
approvazione delle varianti urbanistiche.
3. - Violazione dell'art. 118 della Costituzione.
L'art. 118, primo comma della Costituzione stabilisce che le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo quelle che
siano conferite alle province, alle città metropolitane, alle
regioni ed allo Stato per ragioni attinenti al loro esercizio
unitario e, comunque, sulla base di principio di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
Il secondo comma poi dispone che i comuni, le province e le
città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie
e di funzioni conferite con legge, statale o regionale, secondo le
rispettive competenze.
La legge impugnata viola la richiamata disposizione
costituzionale per diversi motivi.
In primo luogo attribuisce allo Stato la funzione amministrativa
di adozione dell'autorizzazione in oggetto e di gestione del
procedimento amministrativo preordinato al rilascio
dell'autorizzazione stessa: non sussiste una valida e legittima
motivazione che giustifica il conferimento della titolarità della
funzione al governo statale sottraendola integralmente agli altri
livelli di governo indicati dall'art. 118.
L'effettivo rispetto dei criteri di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza impone che ogni scelta legislativa di
allocazione delle funzioni sia previamente supportata dall'analisi e
dalla verifica del livello di governo che maggiormente risponda ai
tre criteri costituzionalizzati dalla norma: trattasi di criteri
elastici, utilizzabili con un margine di discrezionabilità ma è
indubbio che i motivi della scelta devono essere estrinsecati e resi
conoscibili, pena altrimenti una violazione delle attribuzioni
costituzionali riservate agli enti regionali e locali.
Ma, oltre la suddetta violazione, la legge impugnata viola
l'art. 118 con riferimento alle attribuzioni regionali, anche per un
ulteriore e significativo motivo.
L'art. 118 è chiaro nel determinare le regole ed i principi che
devono presiedere alla distribuzione delle funzioni amministrative,
ma non disciplina quale sia la fonte cui è rimessa tale
distribuzione.
In merito deve osservarsi che il profilo della disciplina della
materia non è scindibile da quello relativo all'allocazione delle
funzioni, con la conseguenza che spetta alle regioni intestare le
funzioni nelle materie in cui è loro riconosciuta la potestà
legislativa regionale, sia esclusiva che concorrente, nel rispetto
dei principi regolatori dettati dalla legge statale.
La validità di tale conclusione è riconosciuta dalla dottrina
che in merito ha evidenziato che l'art. 118 "non contiene un riparto
di funzioni legislative ulteriore rispetto a quello già stabilito
dall'art. 117" e che "il conferimento di funzioni allo Stato,
previsto dal primo comma dell'art. 118, in relazione ai tre principi
indicati, dovrà essere disposto con legge statale e va anch'esso
inteso nel quadro del riparto di competenze legislative come
stabilito dall'art. 117.
Esso dovrà avvenire per il tramite delle materie e per il
tramite dei compiti in relazione ai quali lo Stato ha potestà
legislative esclusive" (G. Falcon Modello e transizione nel nuovo
titolo V della parte seconda della Costituzione in Le Regioni
n. 6/2001 pag. 1260).
La più accreditata dottrina ha altresì evidenziato che
"Ritenere che il legislatore statale possa attribuire esso stesso a
se medesimo e alla propria amministrazione competenze e funzioni
anche nelle materie assegnate comunque al legislatore regionale
(quelle di competenza concorrente) o addirittura ad esso riservate
(quelle di competenza esclusive) eventualmente motivando questa
convinzione in nome di un principio di difesa dell'unità
complessiva, collegato magari anche al dettato stesso dell'art. 118,
secondo comma, là dove parla di esigenza di carattere unitario
significherebbe radicare una nuova, vastissima competenza, di
carattere trasversale del legislatore statale. (F. Pizzetti Le nuove
esigenze di governance in un sistema policentrico esploso in Le
Regioni n. 6/2001 pag. 1180 ss. e nota n. 37).
Risulta perciò che l'art. 118, primo comma, e le esigenze di
esercizio unitario ivi richiamate non possono costituire un titolo
autonomo legittimante l'intervento del legislatore statale avvenuto
nel caso in esame con la legge impugnata. Le ravvisate illegittimità
costituzionali della normativa impugnata non possono ritenersi
superate dalla previsione, contenuta nel secondo comma dell'art. 1,
dell'intesa richiesta con la regione interessata ai fini del rilascio
dell'autorizzazione, perchè la Costituzione non consente che
l'esercizio della potestà legislativa - sia esclusiva che
concorrente - riconosciuta alle regioni, venga surrogata da forme di
concertazione attinente alle modalità di esercizio delle funzioni
amministrative.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, l'ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge 9 aprile 2002 n. 55 concernente
Conversione in legge con modificazioni del d.l. 7 febbraio 2002 n. 7
recante "Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale", perchè in contrasto con gli artt. 117 e 118
della Costituzione.
Potenza-Roma, addì 7 giugno 2002
Avv. Mirella Viggiani - Avv. Maria Carmela Santoro - Avv. Maria
Dell'Aglio
02C0591