1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 511 SENTENZA 20 novembre - 4 dicembre 2002
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Ricorso regionale - Eccepita inammissibilita', per ritenuta precedente acquiescenza a manifestazioni della competenza statale nella materia oggetto del giudizio - Reiezione. Demanio e patrimonio dello Stato - Demanio marittimo - Concessione per la realizzazione e gestione del porto turistico di Lavagna - Subingresso nella concessione della s.p.a. Porto di Lavagna - Autorizzazione ministeriale - Ricorso della Regione Liguria - Fondatezza - Conferimento di funzioni per la concessione di beni demaniali alle Regioni - Violazione delle attribuzioni della Regione Liguria - Annullamento conseguente dell'atto impugnato. - Provvedimento del Ministro dei trasporti e della navigazione. - Costituzione, artt. 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 59; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105, comma 2, lettera l). (002C1136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
del Ministero dei trasporti e della navigazione - Unità di gestione
infrastrutture per la navigazione e il demanio marittimo, protocollo
Dem 2A-2400 del 16 ottobre 2000, avente ad oggetto: "Porto turistico
di Lavagna - autorizzazione al subingresso ex art. 46, comma 2, cod.
nav. a favore della Porto di Lavagna S.p.a.", promosso con ricorso
della Regione Liguria notificato il 23 novembre 2000, depositato in
cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 53 del registro
conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2002 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 novembre 2000 e depositato in
cancelleria il successivo 29 novembre, la Regione Liguria ha
sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato al fine
di ottenere la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al
Ministero dei trasporti e della navigazione, adottare provvedimenti
in ordine ai rapporti concessori relativi alla gestione delle aree
demaniali marittime situate nel territorio della Regione Liguria per
utilizzazioni aventi finalità turistiche e ricreative, ed in
particolare adottare il provvedimento trasmesso alla Regione con nota
in data 16 ottobre 2000 (pervenuto il 24 ottobre 2000), con cui si
autorizza, ai sensi dell'art. 46, secondo comma, del codice della
navigazione, il subingresso della S.p.a. Porto di Lavagna nella
concessione, a suo tempo rilasciata alla S.p.a. Cala dei Genovesi,
per la realizzazione e gestione del porto turistico di Lavagna.
Ad avviso della ricorrente, l'atto impugnato, presupponendo il
permanere della competenza statale in relazione al rapporto
concessorio attinente a questo porto turistico, sarebbe lesivo delle
prerogative costituzionali della Regione garantite dagli artt. 117 e
118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 59 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, all'art. 6, comma 1, del decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400 (convertito, con modificazioni, dalla legge
4 dicembre 1993, n. 494), nonchè all'art. 105, comma 2, lettera l)
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Nel ricorso si premette che l'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977
aveva delegato alle Regioni "le funzioni amministrative sul litorale
marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle
aree del demanio lacuale e fluviale, quando l'utilizzazione prevista
abbia finalità turistiche e ricreative". Dalla delega erano escluse
le funzioni esercitate dagli organi dello Stato "in materia di
navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale".
Era altresì previsto che la delega non riguardasse i porti e le aree
"di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della
sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima":
l'identificazione precisa di tale aree avrebbe dovuto avvenire con un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere
delle Regioni interessate, entro il 31 dicembre 1978.
Siccome il termine originariamente previsto dall'art. 59 del
d.P.R. n. 616 del 1977 per l'identificazione delle aree escluse dalla
delega non è stato rispettato e, nella perdurante inerzia dello
Stato, si era consolidato un orientamento giurisprudenziale per il
quale, fino alla individuazione delle aree sottratte alla delega,
questa non sarebbe stata operativa, a far salve le competenze
regionali è intervenuto l'art. 6 del decreto-legge n. 400 del 1993,
stabilendo che "ove, entro un anno dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto" - termine
successivamente prorogato al 31 dicembre 1995 con una serie di
decreti legge non convertiti, ma i cui effetti sono stati fatti salvi
dalla legge 23 dicembre 1996, n. 647 - "il Governo non abbia
provveduto agli adempimenti necessari a rendere effettiva la delega
delle funzioni amministrative alle regioni, ai sensi dell'art. 59 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616,
queste sono comunque delegate alle regioni".
All'incombente previsto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977
si è quindi provveduto con il d.P.C.m. 21 dicembre 1995, che ha
appunto approvato l'elenco delle aree marittime escluse dalla delega
alle Regioni. Per la Regione Liguria, tale d.P.C.m. includeva fra gli
ambiti sottratti a trasferimento un gran numero di aree, tra cui
anche il porto turistico di Lavagna, sul quale il Governo si
riservava la competenza per "esigenze della navigazione marittima":
ma il decreto stesso è stato annullato, con riguardo alla parte che
concerneva aree del territorio della Regione Liguria, con la sentenza
di questa Corte n. 242 del 1997, per essere stato formato con
modalità non conformi al principio di leale cooperazione.
Anche l'art. 105, comma 2, lett. l) del d.lgs. n. 112 del 1998,
nel conferire alle Regioni le funzioni relative al rilascio di
concessioni sui beni del demanio marittimo, ha precisato che il
conferimento non opera nei porti e nelle aree di interesse nazionale
individuate con il d.P.C.M. 21 dicembre 1995. Tuttavia la Corte, con
la sentenza n. 322 del 2000, ha riconosciuto che, con riguardo al
territorio della Regione Liguria, tale decreto legislativo non ha
proceduto ad una delimitazione delle aree escluse dal conferimento di
funzioni, per mancanza di un efficace termine di riferimento, atteso
il precedente parziale annullamento del d.P.C.m. 21 dicembre 1995 e
stante la mancata successiva emanazione da parte del Governo, che pur
avrebbe potuto provvedervi con il procedimento previsto dall'art. 59,
secondo comma, ultimo periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, di un
decreto modificativo dell'elenco delle aree di preminente interesse
nazionale; e che pertanto la competenza della Regione Liguria in
ordine ai beni del demanio marittimo non è limitata dalla
individuazione di dette aree escluse.
In questo quadro, la ricorrente ritiene che le proprie competenze
amministrative in ordine alla gestione del demanio marittimo per
finalità turistiche e ricreative, tra l'altro disciplinate con la
legge regionale 28 aprile 1999, n. 13, e successive modificazioni,
siano prive di limitazioni spaziali, e si estendano, in forza
dell'annullamento parziale del d.P.C.m. 21 dicembre 1995, a tutte le
aree demaniali della Regione (con la sola esclusione delle aree
affidate alle competenze delle autorità portuali, nelle quali non
ricade il porto di Lavagna). Ne deriverebbe che l'intervento dello
Stato, con il quale si provvede in ordine ad un rapporto concessorio
demaniale per finalità turistiche, con le modalità di esercizio
proprie delle attribuzioni statali esclusive e senza alcun
coinvolgimento della Regione nel procedimento, sarebbe illegittimo e
configurerebbe il tentativo di riappropriarsi di competenze ormai di
sicura spettanza della Regione.
Osserva la Regione che il bene rispetto al quale lo Stato ha
adottato i provvedimenti concessori oggetto di causa appartiene al
demanio marittimo, e che le finalità, cui l'utilizzazione del bene
concesso è rivolta, sono di carattere turistico-ricreativo (il porto
di Lavagna, infatti, è un porto turistico) e come tali comprese
nell'ambito della delega di funzioni operante anche prima degli
ulteriori conferimenti disposti dal d.lgs. n. 112 del 1998. I
provvedimenti di gestione del rapporto concessorio (rilascio della
concessione amministrativa, suo rinnovo, autorizzazione al
subingresso di un nuovo concessionario, ecc.) rientrerebbero nella
nozione di funzione amministrativa "per finalità turistiche e
ricreative", cui si riferisce la delega. Deporrebbe in questo senso -
oltre al comune sentire, per il quale le funzioni concernenti la
gestione del demanio postulano in primo luogo l'esercizio di poteri
concessori, in aggiunta a quelli di polizia e di vigilanza - anche la
lettera dell'art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 400 del 1993 (ove
si stabilisce che la delega di cui all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977 concerne anche il rilascio ed il rinnovo delle concessioni
demaniali marittime) e dell'art. 105, comma 2, lett. l del d.lgs.
n. 122 del 1998 (ove si ribadisce che il conferimento include anche
le competenze "al rilascio di concessioni di beni").
Conclusivamente, ad avviso della ricorrente, nella fattispecie la
competenza al rilascio della autorizzazione al subingresso nella
concessione amministrativa di cui si controverte spettava alla
Regione, così come spettava alla Regione adottare tutti gli atti
relativi al medesimo rapporto concessorio, con esclusione di
qualsiasi attribuzione concorrente in capo allo Stato.
L'amministrazione statale, continuando ad esercitare poteri
concessori relativi al porto turistico di Lavagna, mostrerebbe di
voler ritenere tuttora operante la riserva di competenza operata dal
d.P.C.m. 21 dicembre 1995: ciò in contrasto con il riparto di
competenze, costituzionalmente garantito, e in violazione della
portata vincolante delle pronunce di questa Corte intervenute nella
fattispecie.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile e, comunque,
non fondato.
L'Avvocatura muove da una diversa lettura dell'art. 59 del d.P.R.
n. 616 del 1977: le funzioni in materia di amministrazione dei beni
del demanio marittimo relativamente ai porti turistici non
rientrerebbero tra quelle delegate alle Regioni. Il termine "porti"
andrebbe letto nell'accezione più lata, ricomprendendovi i porti
turistici, alla luce della prevalenza dei profili connessi alle
esigenze di sicurezza della navigazione e alle ulteriori attività
portuali rispetto ai profili ludici e ricreativi; inoltre porti e
aree sarebbero due realtà disgiunte, e l'individuazione, con
apposito d.P.C.m., di quelle di preminente interesse nazionale si
riferirebbe esclusivamente alle seconde.
La delega di cui all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, quindi,
riguarderebbe le sole attività prettamente turistico-ricreative
(stabilimenti balneari, strutture di ristorazione e ricettive,
attività ludiche e per il tempo libero), mentre su tutto il
territorio nazionale, compresa la Liguria, le funzioni amministrative
sul demanio marittimo attinenti alla portualità turistica
spetterebbero al Ministero dei trasporti e della navigazione, nella
sua articolazione centrale e periferica. Ciò troverebbe conferma nel
regolamento approvato con d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, recante la
disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio
marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da
diporto. Ai sensi degli artt. 1 e 2 di tale d.P.R., la competenza
all'esercizio delle funzioni amministrative in materia di portualità
turistica spetta infatti all'Amministrazione statale; solo per le
strutture di lievissimo impatto e destinate alla nautica minore il
relativo regime amministrativo ricade nell'ambito della delega di cui
all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, stante la prevalenza, in
questi casi, dell'elemento turistico-ricreativo.
Osserva infine la difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri che, rientrando la materia nella previsione dell'art. 118,
secondo comma, della Costituzione, sarebbe necessario che
un'eventuale delega di funzioni fosse stabilita espressamente da una
legge statale. E, trattandosi di funzioni in materia non di spettanza
della Regione ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, l'Avvocatura
afferma di non comprendere "come si possa rivendicare il possesso
assoluto ed intangibile di funzioni il cui trasferimento costituisce
materia di legislazione ordinaria come, in effetti, ha costituito
oggetto della legge n. 59 del 1997 e del d.lgs. n. 112 del 1998".
Riferisce inoltre l'Avvocatura che "proprio relativamente alla
vicenda del porto turistico di Lavagna, solo poche settimane prima
dell'adozione del provvedimento all'origine del presente conflitto,
alla Regione era stata data notizia di un precedente provvedimento
similare adottato dal Ministero e non ne era scaturita alcuna
reazione, neanche informale"; e che "perfino dopo l'adozione del
provvedimento di cui si chiede l'annullamento, si è svolta, presso
il comune di Diano Marina, una conferenza di servizi relativa al
locale porto turistico, nel corso della quale il rappresentante della
Regione non ha posto in discussione le competenze statali in
materia". Secondo l'Avvocatura, questo comportamento della Regione
Liguria rileverebbe, oltre che come manifestazione di una
contraddittorietà di intenti, ai fini della stessa ammissibilità
del presente ricorso, "anche sotto il profilo della sua tardività
rispetto alla effettiva conoscenza delle modalità applicative delle
norme in materia da parte dell'Amministrazione statale e dei suoi
intendimenti nella gestione delle aree portuali della Regione".
3. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
replicando all'eccezione preliminare di inammissibilità sollevata
dall'Avvocatura, la ricorrente - con riguardo all'obiezione secondo
cui, prima dell'adozione dell'atto impugnato, alla Regione sarebbe
stato trasmesso un provvedimento ministeriale "similare" a quello
oggetto del presente giudizio, dal quale si sarebbe potuto desumere
l'intenzione governativa di esercitare effettivamente le competenze
in materia di porti turistici - osserva che trattasi di deduzione del
tutto generica: rilevante nel presente giudizio sarebbe
esclusivamente il provvedimento che ne costituisce oggetto, rispetto
al quale non potrebbe essere revocato in dubbio che l'impugnazione
regionale sia stata notificata nei modi e nei termini prescritti.
Analogamente, per quel che attiene al fatto che la Regione abbia
partecipato con atteggiamento collaborativo ad una conferenza di
servizi indetta dal Ministero per il porto di Diano Marina, si
tratterebbe di circostanza priva di rilievo, non essendo conferente
l'atteggiamento tenuto dalla Regione in una questione (gestione del
porto di Diano Marina) diversa da quella oggetto dell'impugnazione
proposta dalla Regione (gestione del porto di Lavagna). Ma se anche
la conferenza di servizi avesse riguardato il porto di Lavagna, la
partecipazione regionale non avrebbe rappresentato altro che il
riflesso dell'efficacia del provvedimento ministeriale impugnato:
esso, fino al suo eventuale annullamento da parte della Corte,
rimarrebbe efficace al pari della rivendicazione di competenza ivi
sottesa, e la Regione (al pari di tutti gli altri soggetti
dell'ordinamento) non potrebbe che comportarsi di conseguenza,
partecipando ai processi decisionali in cui tale competenza si
esplica, anche se svolgentesi in una sede procedimentale dalla
ricorrente ritenuta impropria.
In ogni caso, l'atteggiamento collaborativo della Regione
rappresenterebbe adempimento di un dovere costituzionale (il
principio di leale cooperazione): e dall'attività prestata per
assolvere ad un obbligo di tale natura non potrebbe trarsi alcuna
presunzione relativamente ad un'ipotetica rinuncia della ricorrente a
tutelare le proprie attribuzioni costituzionali.
La Regione ricorda infine l'orientamento, più volte ribadito
dalla Corte, circa la non applicabilità nei giudizi per conflitto di
attribuzione dell'istituto dell'acquiescenza.
Nel merito la ricorrente, escluso che la gestione dei porti
turistici possa essere considerata come materia di semplice delega di
funzioni amministrative ai sensi della vecchia formulazione
dell'art. 118 della Costituzione, afferma di non condividere la
distinzione, proposta dall'Avvocatura, fra "porti" ed "aree". Da un
lato, infatti, i porti sono per loro natura inclusi in aree demaniali
marittime e, dall'altro, tale ultimo termine ("aree demaniali
marittime") è connotato da un'ampiezza di significato che lo rende
idoneo ad abbracciare concettualmente anche le "strutture portuali":
con la conseguente necessità di ritenere il riferimento alle "aree
demaniali marittime" comprensivo anche dei "porti". L'argomento
difensivo dell'Avvocatura sarebbe del resto smentito dallo stesso
d.P.C.m. 21 dicembre 1995, che ha inserito negli elenchi delle
porzioni di demanio marittimo sottratte al trasferimento tanto porti
e approdi marittimi quanto aree prive di vocazione portuale in senso
proprio (stabilimenti balneari, cantieri navali, ecc.). Se fosse
corretto l'assunto della difesa erariale, il d.P.C.m. avrebbe dovuto
rimanere del tutto silente sui porti, per i quali un'esplicita
sottrazione dall'ambito coperto dalla competenza amministrativa
regionale non sarebbe stata neppure necessaria.
La conseguenza sarebbe che non esistono al momento in Liguria
strutture portuali rispetto alle quali, ove si tratti di funzioni in
materia turistica e fatte salve le attribuzioni delle autorità
portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, sia operante una
riserva di competenza amministrativa a favore dello Stato e dei suoi
organi.
Non potrebbe indurre a diversa soluzione il riconoscimento, nel
nuovo testo dell'art. 105, comma 2, lettera l del d.lgs. n. 112 del
1998 (come risultante a seguito delle modifiche apportate con
l'art. 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88), delle competenze
spettanti alle Regioni, ma solo a partire dal 1 gennaio 2002, con
riguardo ai porti di rilevanza economica regionale o interregionale,
perchè tale riferimento non significherebbe che tali competenze non
sarebbero state ancora di pertinenza regionale al momento
dell'adozione del provvedimento controverso. La novella legislativa
del 2001, correggendo l'eccessiva centralizzazione che continuava a
contraddistinguere l'impostazione seguita dal Governo col d.P.C.m.
21 dicembre 1995, affiderebbe alle Regioni la competenza
amministrativa su tutti i porti di minore rilevanza economica, anche
se compresi negli allegati approvati con il d.P.C.m. 21 dicembre
1995. La legge n. 88 del 2001, in sostanza, non potrebbe essere
ritenuta fonte di reali innovazioni per quei porti che, al momento
della sua entrata in vigore, erano già estranei all'ambito di
competenza statale, per non essere menzionati nel d.P.C.m.
21 dicembre 1995.
4. - Anche nella memoria depositata in vista dell'udienza
l'Avvocatura ribadisce che i porti erano esclusi di per sè dalla
delega, senza necessità di una successiva individuazione a mezzo di
apposito d.P.C.m., sicchè l'annullamento parziale del d.P.C.m.
21 dicembre 1995 non produrrebbe alcun effetto per quanto riguarda la
permanenza in capo allo Stato delle competenze sui porti. Soltanto
con la riforma portuale (avvenuta con la legge n. 84 del 1994) per i
porti di interesse turistico sarebbe stata prevista la competenza
delle Regioni per le sole funzioni amministrative relative alle opere
marittime nei porti classificati nella II categoria, classi II e III
(art. 5): ma tale riclassificazione sarebbe rimasta a tutt'oggi
inattuata, così che continuerebbe ad avere tuttora vigore la vecchia
classificazione che non prevede alcuna competenza regionale.
Per effettuare il conferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative in materia di gestione dei porti sarebbe stata
necessaria una espressa previsione normativa: e tale sarebbe l'art. 9
della legge n. 88 del 2001, che ha modificato l'art. 105 del d.lgs.
n. 112 del 1998, prevedendo che alle Regioni siano conferite dette
funzioni, ma a decorrere dal 1 gennaio 2002 - quindi, successivamente
all'emanazione dell'atto in contestazione - e limitatamente ai porti
di "rilevanza economica regionale ed interregionale".
Infine, ad avviso dell'Avvocatura, il comportamento tenuto dalla
Regione Liguria, in occasione di altri provvedimenti assunti
dall'amministrazione statale competente in relazione ad altri porti
liguri, evidenzierebbe una assoluta acquiescenza agli stessi
provvedimenti ed atti di gestione (del tutto simili a quello ora
censurato): il che contrasterebbe con la posizione assunta nel
presente giudizio fino a rendere inammissibile il conflitto
sollevato.

Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria ha promosso conflitto di attribuzioni
contro lo Stato in relazione al provvedimento del Ministero dei
trasporti e della navigazione, trasmesso alla Regione con nota in
data 16 ottobre 2000, con cui si autorizza, ai sensi dell'art. 46,
secondo comma, del codice della navigazione, il subingresso della
s.p.a. Porto di Lavagna, per il residuo periodo di efficacia, nella
concessione per la realizzazione e gestione del porto turistico di
Lavagna, assentita alla s.p.a. Cala dei Genovesi con atto del
22 giugno 1974, approvato con decreto del Ministro della marina
mercantile in data 13 luglio 1974.
2. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità del
ricorso, avanzata dall'Avvocatura dello Stato, sulla base della
circostanza che la Regione Liguria, in precedenti e successive
occasioni, non avrebbe contestato la competenza statale in tema di
porti turistici. Nei giudizi per conflitto di attribuzione, infatti,
non trova applicazione l'istituto dell'acquiescenza (cfr. sentenze
n. 191 del 1994 e n. 389 del 1995).
Ancor meno può attribuirsi rilievo, a tal fine, a comportamenti
della Regione ricorrente estranei alla vicenda giuridica in cui si
inserisce il provvedimento qui impugnato.
3. - La ricorrente rivendica la competenza al rilascio di
concessioni di beni demaniali relative al porto turistico di Lavagna,
e quindi anche del provvedimento impugnato, in forza dell'articolo 59
del d.P.R. n. 616 del 1997, che ha delegato alle Regioni le funzioni
amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti quando la utilizzazione prevista abbia
finalità turistiche e ricreative, escludendosi l'applicazione della
delega solo "ai porti e alle aree di preminente interesse nazionale
in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle
esigenze della navigazione marittima", aree da identificare con
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; nonchè
in forza dell'articolo 105, comma 2, lettera l) del d.lgs. n. 112 del
1998, che, nel suo testo originario, ha stabilito il conferimento
alle Regioni delle funzioni (escluse quelle attribuite alle autorità
portuali) relative al rilascio di concessioni di beni del demanio
(fra l'altro) marittimo "per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia", salvo che "nei porti e nelle
aree di interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995".
Tale ultimo decreto - emanato ai sensi e per i fini di cui al
citato art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 - aveva bensì identificato
numerose aree portuali o di altra natura, e fra di esse anche proprio
quella del porto turistico di Lavagna, come escluse dalla delega in
quanto riconosciute di preminente interesse nazionale, in particolare
in relazione alle esigenze della navigazione marittima: ma il decreto
stesso era stato annullato, con riguardo alla parte che concerneva
aree del territorio della Regione Liguria, con la sentenza di questa
Corte n. 242 del 1997, per essere stato formato con modalità non
conformi al principio di leale cooperazione; nè successivamente era
stato integrato con riguardo al territorio della stessa Liguria.
Così che la successiva sentenza di questa Corte n. 322 del 2000
aveva riconosciuto che anche l'articolo 105 del d.lgs. n. 112 del
1998, là dove faceva rinvio, per la individuazione delle aree
escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni, al d.P.C.m.
21 dicembre 1995, non poteva operare nei confronti della Regione
Liguria, la cui competenza in ordine ai beni del demanio marittimo
non è dunque limitata dalla individuazione di dette aree escluse,
stante l'intervenuto annullamento della parte del decreto che
riguardava il suo territorio.
4. - Dalla descritta situazione normativa la Regione ricorrente
trae la conseguenza che l'atto impugnato, che è relativo ad un
"porto turistico" e dunque ad un'area esplicitamente destinata ad
utilizzazione per fini turistici, a suo tempo elencata fra le aree
escluse dalla delega, ma con atto che, rispetto alla Regione
ricorrente, non produce effetto in quanto pro parte annullato,
rientrava nella competenza regionale.
Il resistente Presidente del Consiglio dà delle norme evocate
dalla Regione una diversa lettura: a suo avviso l'art. 59 del d.P.R.
n. 616 del 1977 escludeva dalla delega tutti i "porti" in quanto
tali, mentre la successiva individuazione delle aree di preminente
interesse nazionale avrebbe riguardato solo le aree diverse da quelle
portuali. In tal modo l'annullamento parziale del d.P.C.m.
21 dicembre 1995 (che, in verità, a quanto risulta, individuava come
esclusi dalla delega pressochè tutti i porti esistenti, compresi
quelli turistici) non produrrebbe alcun effetto per quanto riguarda
la permanenza in capo allo Stato delle competenze sui porti.
Parimenti, il conferimento delle funzioni di rilascio delle
concessioni, di cui all'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, non
opererebbe nei porti in quanto tali, mentre il rinvio al decreto del
21 dicembre 1995 varrebbe solo a delimitare ulteriormente
l'operatività del conferimento di funzioni, escludendone le altre
aree individuate come di interesse nazionale attraverso il predetto
decreto.
5. - La tesi del Presidente del Consiglio trova effettivamente
qualche conforto testuale nelle disposizioni interessate. La
limitazione della delega di cui all'art. 59, secondo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, con riferimento al "preminente interesse
nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e
alle esigenze della navigazione marittima", potrebbe agevolmente
riferirsi sia ai "porti" che alle altre "aree": ma il periodo
successivo del medesimo comma prevede la identificazione delle sole
"aree" (che peraltro potrebbero anche essere sia le aree portuali,
sia quelle ulteriori). Così pure la lettera l) dell'art. 105, comma
2, del d.lgs. n. 112 del 1998 offre un sia pur esile elemento
testuale nel senso indicato dalla difesa statale là dove esclude
l'operatività del conferimento "nei porti e nelle aree di interesse
nazionale individuate" (al femminile) con il decreto del Presidente
del Consiglio. Infine la modifica di recente apportata a detto
articolo 105 con l'art. 9 della legge 6 marzo 2001, n. 88 (non
direttamente rilevante nel presente giudizio, trattandosi di modifica
sopravvenuta dopo l'emanazione dell'atto impugnato) parrebbe a sua
volta muovere dalla interpretazione sostenuta dallo Stato, in quanto
dispone che il conferimento di funzioni non operi "nei porti
finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, nei
porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, nonchè
nelle aree di preminente interesse nazionale individuate con il
decreto del Presidente del Consiglio 21 dicembre 1995" - distinguendo
stavolta chiaramente fra i porti e le altre aree -, e che negli altri
porti ("di rilevanza economica regionale ed interregionale") "il
conferimento decorre dal 1 gennaio 2002": supponendosi dunque che
prima esso non operasse.
A fronte di questi elementi testuali, sta però il fatto che, dal
punto di vista della ratio normativa, una delega come quella
conferita con l'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, disposta nel
quadro della identificazione di funzioni accessorie e complementari
rispetto a quelle spettanti alle Regioni in materia di turismo, e
modellata sul criterio funzionale, in quanto limitata alla ipotesi in
cui "la utilizzazione prevista" - dei beni del demanio marittimo,
comprensivi del litorale e delle aree demaniali immediatamente
prospicienti (art. 59 cit., primo comma) - "abbia finalità
turistiche e ricreative", mal si concilierebbe con una aprioristica e
totale esclusione dalla operatività della delega medesima di tutti i
porti: e, specificamente, non tanto dei porti "di rilevanza economica
regionale e interregionale" (secondo la classificazione già prevista
dall'art. 4, comma 1, lettera d della legge 28 gennaio 1994, n. 84),
quanto di quelli fra di essi che hanno solo funzione "turistica e da
diporto" (art. 4, comma 3, lettera e della predetta legge n. 84 del
1994), cioè dei porti turistici. Questi ultimi, infatti,
rappresentano una tipica utilizzazione di aree demaniali per
finalità "turistiche e ricreative". Ciò tanto più, in quanto dalla
stessa delega erano escluse "le funzioni esercitate dagli organi
dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza
nazionale e di polizia doganale" (art. 59 cit., primo comma, secondo
periodo), passando dunque in capo alle Regioni solo funzioni
attinenti alla utilizzazione dei beni per finalità turistiche e
ricreative.
Nè è senza significato che il decreto del Presidente del
Consiglio 21 dicembre 1995, nell'identificare, attraverso l'elenco ad
esso allegato, le "aree demaniali marittime (...) escluse dalla
delega di funzioni di cui all'art. 59 del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, in quanto riconosciute di
preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della
sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima"
(art. 1), abbia indicato in modo del tutto indifferenziato sia porti
e ambiti portuali, sia altre zone demaniali: nell'elenco, al n. 25
nell'ambito delle aree di pertinenza della Capitaneria di porto di
Genova, figurava, insieme ad altri porti, il porto turistico di
Lavagna, per il quale, nelle "note" dell'elenco, si invocavano
esigenze della navigazione marittima, cioè uno degli indici
dell'assunto "preminente interesse nazionale", che secondo la
disposizione legislativa avrebbe dovuto essere posto a fondamento
dell'esclusione di determinate aree dalla delega. Nulla, nel decreto
in esame, poteva far pensare che i porti fossero indicati a puro
scopo ricognitivo, e non al fine di positivamente escluderli
dall'applicazione della delega.
L'avvenuto annullamento del decreto, limitatamente alla parte
concernente il territorio della Regione Liguria, non avrebbe d'altra
parte impedito allo Stato, almeno fino all'entrata in vigore del
d.lgs. n. 112 del 1998, il cui articolo 105 richiamava il d.P.C.m.
21 dicembre 1995, di integrare, con riguardo a quel territorio,
l'elenco delle aree escluse dall'applicazione della delega: infatti
l'art. 59, secondo comma, ultimo periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977
espressamente prevedeva che "col medesimo procedimento l'elenco delle
aree predette può essere modificato". Ma nessun nuovo provvedimento
relativo alle aree demaniali marittime site nel territorio della
Regione Liguria è intervenuto dopo la sentenza di questa Corte
n. 242 del 1997 che annullò pro parte il decreto del 1995.
A sua volta l'art. 105, comma 2, lettera l) del d.lgs. n. 112 del
1998, nel suo testo originario, si limitava a rinviare al d.P.C.m.
21 dicembre 1995, e dunque, si direbbe, all'intero contenuto di
questo, che includeva, come s'è visto, anche i porti nell'elenco
delle aree sottratte alla delega. Ma allora, stante l'annullamento
parziale di tale decreto, se ne ricava che, con riguardo al
territorio della Regione Liguria, il conferimento di funzioni operava
relativamente a tutte le aree demaniali, ad eccezione di quelle ove
sono costituite autorità portuali, le cui attribuzioni sono fatte
salve dal medesimo art. 105, comma 1. Tali autorità, infatti
(costituite nei porti maggiori, riconosciuti di rilevanza economica
internazionale o nazionale: cfr. art. 4, comma 1-bis e art. 6 della
legge n. 84 del 1994), esercitano fra l'altro, nell'ambito delle
rispettive circoscrizioni, le funzioni di concessione dei beni del
demanio (cfr. art. 8, comma 3, lettera h della medesima legge n. 84
del 1994).
6. - Poichè il porto turistico di Lavagna non fa parte della
circoscrizione di competenza di un'autorità portuale, e non risulta
oggetto di alcuna altra norma di esclusione dall'ambito di
applicazione della delega, e poi del conferimento di funzioni alla
Regione, si deve concludere che l'atto impugnato nel presente
giudizio è stato emanato in violazione delle attribuzioni della
Regione medesima.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero dei
trasporti e della navigazione, autorizzare il subingresso della
S.p.a. Porto di Lavagna nella concessione per la realizzazione e la
gestione del porto turistico di Lavagna; conseguentemente annulla il
provvedimento del Ministero dei trasporti e della navigazione,
protocollo Dem 2A-2399, trasmesso alla Regione Liguria con nota in
data 16 ottobre 2000 (protocollo Dem 2A-2400), e impugnato con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C1136