1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 6-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2017
Ordinanza del 21 giugno 2017 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Montalbano Mariacristina ed altri contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ed altri. Istruzione - Istruzione pubblica - Dirigenti scolastici - Procedura di immissione nei ruoli dei dirigenti scolastici riservata ai soggetti gia' vincitori ovvero utilmente collocati nelle graduatorie ovvero che abbiano superato positivamente tutte le fasi concorsuali successivamente annullate in sede giurisdizionale relative al concorso indetto con decreto direttoriale del 13 luglio 2011, nonche' ai soggetti che abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel primo grado di giudizio ovvero non abbiano avuto, alla data di entrata in vigore della legge in questione, alcuna sentenza definitiva nell'ambito del contenzioso riferito ai concorsi indetti con decreto direttoriale del 22 novembre 2004 e con D.M. 3 ottobre 2006. - Legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), art. 1, commi 87, 88, e in particolare, lett. b), 89 e 90. In subordine: Istruzione - Istruzione pubblica - Dirigenti scolastici - Procedura di immissione riservata nei ruoli dei dirigenti scolastici - Preclusione della partecipazione ai soggetti che abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel primo grado ovvero non abbiano avuto, alla data di entrata in vigore della legge in questione, alcuna sentenza definitiva nell'ambito del concorso per reclutamento di dirigenti scolastici indetto con decreto direttoriale del 13 luglio 2011. - Legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), art. 1, comma 88. (17C00278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 6-12-2017)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 243 del 2017, proposto dai signori:
Mariacristina Montalbano, Marco Mantisi, Anna Maria Pia
Bruno, Angela Sapio, Giosuè Marotta, Gianfranco Mancuso, Giuseppe
Amato, Rossana Neri, Angela Rita Iovino, Ermelinda Giovanna Cuffaro,
Carmela Marrella, Olivia Serra, Serena Serra, Maria Cantone, Rosalia
Cotilluzzo, rappresentati e difesi dall'avvocato Girolamo Rubino, con
domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Paoletti in Roma, via
Maresciallo Pilsudiski 118;
Contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca e l'Ufficio scolastico regionale per la Sicilia, in persona
dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi 12;
nei confronti dei signori Nunzia Grillo, Daniela Mercante e
Franco Ferrara, non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 843 del 2017, proposto
dai signori:
Rosmery Inzerra, Maria Giuseppa Marchisotta, Silvia Di Lisi,
Santa Longo, Giuseppa Conti, Lucia La Fata, Gioacchino Chimenti,
Marilena Anello, Mariella Misuraca, Maria Florianna Calia, Quintino
Lupo, Loredana Lupo, Giuseppa Mannelli, Daniela Angileri,
rappresentati e difesi dall'avvocato Girolamo Rubino, con domicilio
eletto presso lo studio Fabrizio Paoletti in Roma, via Maresciallo
Pilsudiski 118;
contro:
il Ministero dell'istruzione dell'università e della
ricerca, nella persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
l'Ufficio scolastico regionale per la Sicilia, in persona del
legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti dei signori Nunzia Grillo, Daniela Mercante, Franco
Ferrara non costituiti in giudizio;
per la riforma previa tutela cautelare della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, sede di Roma, sezione
III-bis, 12 luglio 2016 n. 7999, resa fra le parti, con la quale è
stato respinto il ricorso n. 12444/2015, proposto per l'annullamento:
a) del decreto ministeriale 20 luglio 2015 n. 499 del Ministero
dell'istruzione, università e ricerca - MIUR, concernente le
modalità del corso intensivo di formazione e della relativa prova
finale per l'accesso al ruolo dei dirigenti scolastici, nella parte
in cui esclude dal corso i ricorrenti; b) del decreto 16 settembre
2015 n. 13881 dell'Ufficio scolastico regionale - USR per la Sicilia,
di approvazione della graduatoria generale di merito relativa alla
procedura per l'immissione nei ruoli dei dirigenti scolastici, nella
parte in cui non vi include i ricorrenti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca e dell'Ufficio
scolastico regionale Sicilia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2017 il Cons.
Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l'avvocato Francesco
Paoletti per delega dell'avv. Girolamo Rubino e l'avvocato dello
Stato Marco Stigliano Messuti;
1. Nell'ultimo quindicennio, il MIUR ha indetto più procedure
concorsuali per il reclutamento di dirigenti scolastici per la scuola
primaria, per la scuola secondaria di primo e di secondo grado e per
gli istituti educativi.
2. Rilevano in particolare ai fini di questo processo i concorsi
indetti rispettivamente con decreto direttoriale del MIUR 22 novembre
2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 94
del 26 novembre 2004; con decreto del Ministro 3 ottobre 2006,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 76 del 6
ottobre 2006 e con decreto direttoriale del MIUR 13 luglio 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 56 del
15 luglio 2011.
Ciascuno di questi concorsi, infatti, ha dato luogo ad un ampio
contenzioso giurisdizionale, che ha portato anche, nel caso del
concorso indetto con D.D. 22 novembre 2004, ad una rinnovazione della
parte di procedura svoltasi presso l'Ufficio scolastico regionale -
USR per la Sicilia disposta con un intervento legislativo, ai sensi
dell'art. 1 della legge 3 dicembre 2010, n. 202.
3. I ricorrenti appellanti, come è pacifico in causa, hanno in
particolare partecipato alle prove svolte per la regione Sicilia
nell'ambito del concorso indetto con D.D. 13 luglio 2011, hanno
ravvisato nel relativo svolgimento alcune asserite irregolarità e, a
tutela delle loro posizioni giuridiche, hanno impugnato il relativo
esito avanti il Giudice amministrativo, con ricorsi che risultano non
ancora definiti alla data dei fatti che hanno dato luogo a questo
giudizio ulteriore (si veda il certificato di pendenza rilasciato il
31 luglio 2015, doc. 5 in primo grado ricorrente appellante).
4. Più di recente, il legislatore ha inteso intervenire sulla
complessiva situazione creatasi, di cui si è appena detto, con la
legge 13 luglio 2015, n. 107, che all'art. 1, commi da 87 a 90
prevede una serie di norme specifiche.
In dettaglio, il comma 87 prevede che «Al fine di tutelare le
esigenze di economicità dell'azione amministrativa e di prevenire le
ripercussioni sul sistema scolastico dei possibili esiti del
contenzioso pendente relativo ai concorsi per dirigente scolastico di
cui al comma 88, con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, da emanare entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite
le modalità di svolgimento di un corso intensivo di formazione e
della relativa prova scritta finale, volto all'immissione dei
soggetti di cui al comma 88 nei ruoli dei dirigenti scolastici. Alle
attività di formazione e alle immissioni in ruolo si provvede,
rispettivamente, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione
vigente e a valere sulle assunzioni autorizzate per effetto dell'art.
39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni».
Il successivo comma 88 prevede poi che tale procedura
straordinaria riguardi due distinte categorie di soggetti.
La prima, prevista alla lettera a), comprende coloro i quali
siano «già vincitori ovvero utilmente collocati nelle graduatorie»
ovvero «abbiano superato positivamente tutte le fasi di procedure
concorsuali successivamente annullate in sede giurisdizionale»
nell'ambito del concorso indetto con D.D. 13 luglio 2011.
La seconda categoria, prevista alla lettera b), comprende invece
coloro i quali «abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel
primo grado di giudizio ovvero non abbiano avuto, alla data di
entrata in vigore della presente legge, alcuna sentenza definitiva»
nell'ambito dei due restanti concorsi di cui si è detto, ovvero
quelli indetti con il D.D. 22 novembre 2004 e con il decreto
ministeriale 3 ottobre 2006.
Completano l'intervento legislativo due commi ulteriori.
Il comma 89 mantiene aperte le relative graduatorie regionali
sino alla conclusione della procedura straordinaria, ovvero
testualmente dispone: «Le graduatorie regionali, di cui al comma
1-bis dell'art. 17 del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, e
successive modificazioni, nelle regioni in cui, alla data di adozione
del decreto di cui al comma 87 del presente articolo, sono in atto i
contenziosi relativi al concorso ordinario per il reclutamento di
dirigenti scolastici indetto con decreto direttoriale del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca 13 luglio 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 56 del
15 luglio 2011, rimangono aperte in funzione degli esiti dei percorsi
formativi di cui al medesimo comma 87».
Il comma 90 istituisce una sessione speciale di esame, con una
prova differenziata, per soggetti di cui alla citata lettera a),
ovvero i vincitori e i soggetti collocati in graduatoria nel concorso
indetto con il D.D. 13 luglio 2011, i quali in aggiunta abbiano
«prestato servizio con contratti di dirigente scolastico» nell'anno
scolastico 2014/2015, possano cioè vantare anche una esperienza «sul
campo». Testualmente, il comma infatti dispone: «Per le finalità di
cui al comma 87, oltre che per quelle connesse alla valorizzazione di
esperienze professionali già positivamente formate e impiegate, i
soggetti di cui al comma 88, lettera a), che, nell'anno scolastico
2014/2015, hanno prestato servizio con contratti di dirigente
scolastico, sostengono una sessione speciale di esame consistente
nell'espletamento di una prova orale sull'esperienza maturata, anche
in ordine alla valutazione sostenuta, nel corso del servizio
prestato. A seguito del superamento di tale prova con esito positivo,
sono confermati i rapporti di lavoro instaurati con i predetti
dirigenti scolastici.».
In attuazione delle norme di legge appena illustrate, è stato
emanato il decreto ministeriale 20 luglio 2015, n. 499, che appunto
indice la procedura straordinaria, ovvero il corso intensivo con
prova scritta finale.
5. I ricorrenti appellanti hanno, come si è detto, partecipato
tutti al concorso indetto con il D.D. 13 luglio 2011, ma non sono
risultati vincitori, non si sono collocati in graduatoria, e nemmeno
hanno superato positivamente le fasi del concorso stesso.
Di conseguenza, non sono di per sè legittimati a partecipare
alla procedura straordinaria indetta con il citato decreto
ministeriale n. 499/2015, perchè non rientrano nella categoria
prevista dalla lettera a) del comma 88 della legge.
D'altro canto, si tratta di soggetti i quali hanno impugnato gli
atti del concorso in questione; si trovano quindi in una situazione
con profili di similarità rispetto a quella valorizzata dalla
lettera b) del comma 88, ma solo con riferimento agli altri due
concorsi considerati, ovvero quelli indetti con il D.D. 22 novembre
2004 e con il decreto ministeriale 3 ottobre 2006.
In altre parole, i ricorrenti appellanti, se avessero partecipato
a questi due concorsi, in virtù del ricorso presentato, avrebbero
potuto accedere alla procedura straordinaria di reclutamento indetta
oggi; avendo invece partecipato al concorso indetto con il D.D. 13
luglio 2011 ne sono esclusi, anche se hanno presentato ricorso.
6. Per tal ragione, hanno impugnato in primo grado il decreto
ministeriale n. 499/2015, oltre all'atto conseguente di approvazione
della graduatoria finale, e ne hanno sostenuto l'illegittimità
perchè incostituzionali sarebbero le norme di legge che esso attua.
Hanno infatti chiesto al Giudice adito di sollevare la questione di
illegittimità costituzionale del comma 88 dell'art. 1 della legge n.
107/2015 nella parte in cui non prevede che anche coloro i quali
abbiano semplicemente impugnato gli atti del concorso indetto con
D.D. 13 luglio 2011 possano accedere alla procedura straordinaria, al
pari di quanto avviene per chi abbia impugnato gli atti dei concorsi
indetti con il D.D. 22 novembre 2004 e con il decreto ministeriale 3
ottobre 2006. Ciò in relazione agli articoli 2, 3 e 97 della
Costituzione, ovvero per violazione dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza.
7. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale
amministrativo regionale ha respinto il ricorso, ritenendo la
questione manifestamente infondata.
8. Contro tale sentenza, i ricorrenti in primo grado, con due
impugnazioni separate, rubricate ai nn. 843/2017 e 243/2017 di R.G.
di questo Giudice, hanno proposto appello, contenente un unico
motivo, che ripropone la questione di incostituzionalità dedotta in
primo grado.
In entrambi i ricorsi, l'amministrazione si è costituita, con
memorie 1° marzo 2017 nel ricorso n. 843/2017 e 2 marzo 2017 nel
ricorso n. 243/2017, ed ha chiesto che gli appelli siano respinti.
Alla Camera di consiglio del giorno 23 marzo 2017, sempre per
entrambi i ricorsi, le istanze cautelari sono state riunite al
merito, fissato per la successiva udienza pubblica del giorno 4
maggio 2017, alla quale la Sezione ha trattenuto i ricorsi in
decisione.
9. All'esito, la Sezione ritiene in via principale di sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale delle norme di
cui all'intero intervento legislativo in questione, ovvero dei
riportati commi da 87 a 90 dell'art. 1 della legge n. 107/ 2015,
ritenendola rilevante e non manifestamente infondata
La Sezione ritiene poi, in via subordinata, ovvero per il caso in
cui la questione di cui sopra venga ritenuta non fondata, di
sollevare, la questione di legittimità costituzionale del solo comma
88 dell'art. 1 della citata legge n. 107/2015, ritenendola parimenti
rilevante e non manifestamente infondata, e aderisce in tal senso
all'istanza dei ricorrenti appellanti
Il tutto per le ragioni di seguito esposte.
10. Si esamina in primo luogo la questione di legittimità
costituzionale relativa all'intero intervento legislativo di cui si
tratta.
11. In proposito, il Collegio osserva che la questione è
rilevante, perchè le norme citate sono certamente applicabili alla
fattispecie oggetto del giudizio.
Il decreto ministeriale impugnato, come s'è detto, applica
puramente e semplicemente le norme in questione, e quindi, con ogni
evidenza, sta e cade con la legittimità costituzionale delle stesse,
nei termini che seguono.
Come si è detto, i ricorrenti appellanti hanno a suo tempo
partecipato ad un concorso per il reclutamento di dirigenti
scolastici, hanno impugnato i relativi esiti avanti il Giudice
amministrativo e sono ancora in attesa di una decisione, dalla quale,
in sintesi estrema, sperano di ottenere un posto di lavoro.
Ciò posto, le norme in questione consentono, sempre in sintesi,
ai soggetti ai quali esse si riferiscono di partecipare ad una
procedura ulteriore - rispetto a quelle contestate per le quali il
contenzioso non è definito - e quindi attribuiscono loro una
possibilità ulteriore di conseguire il bene della vita cui aspirano.
Nel caso in cui esse venissero dichiarate incostituzionali, tale
possibilità verrebbe meno, perchè ne sarebbe in tutto caducato il
decreto attuativo qui impugnato, fondato esclusivamente su di esse, e
la procedura ulteriore più non esisterebbe.
Si verte infatti in un caso in cui la norma soggetta al giudizio
di incostituzionalità non si limita a regolare le modalità di
esercizio di un potere preesistente, ma ne costituisce l'unica fonte.
Pertanto, il provvedimento che di essa fa applicazione può e
deve essere dichiarato nullo d'ufficio dal Giudice della sua
impugnazione, a prescindere dal fatto che le parti abbiano articolato
una specifica censura sul punto: così per tutte C.d.S. sez. IV 3
marzo 2014, n. 993 e 30 novembre 2010, n. 8363.
Il ricorso dovrebbe pertanto essere senz'altro respinto, poichè
domanda l'annullamento del decreto impugnato non al fine di far
caducare l'intera procedura, ma al solo fine di farvi ammettere i
ricorrenti appellanti, il che presuppone la validità ed efficacia
della procedura stessa.
12. Nel caso opposto in cui, invece, le norme in questione
venissero, nella loro globalità, dichiarate conformi a Costituzione,
dovrebbe, ad avviso di questo Giudice, essere esaminata la questione
di legittimità ulteriore, sollevata in via di subordine, sulla quale
in dettaglio più avanti.
Per quanto qui immediatamente interessa, si porrebbe allora
l'alternativa che segue.
Nel caso in cui la questione di legittimità subordinata, quella
appunto relativa al solo comma 89, venisse dichiarata fondata, i
ricorrenti appellanti avrebbero titolo a partecipare alla procedura
ulteriore, e quindi il loro ricorso, fondato unicamente su tale
profilo di incostituzionalità, dovrebbe senz'altro essere accolto.
Nel caso inverso, invece, in cui la questione relativa al solo
comma 89, venisse dichiarata non fondata, i ricorrenti appellanti non
potrebbero partecipare alla procedura ulteriore, perchè legittimo
sarebbe l'atto che li esclude.
Il ricorso andrebbe quindi respinto, ma con una motivazione
diversa rispetto a quella di cui sopra, ovvero perchè la procedura
stessa è in sè legittima, anche quanto all'esclusione.
La rilevanza della questione, pertanto, viene in ogni caso
confermata.
13. La questione di legittimità costituzionale di che trattasi
risulta altresì non manifestamente infondata, per le ragioni che
seguono.
14. È di tutta evidenza che le norme di legge appena descritte
rientrano nella categoria delle cd leggi provvedimento, ovvero di
quelle leggi le quali incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari, e presentano un contenuto particolare e concreto: per la
definizione, si veda per tutte Corte costituzionale 20 novembre 2013,
n. 275.
È infatti evidente che destinatari delle norme in questione sono
solamente quei soggetti, i quali hanno partecipato alle procedure
concorsuali indicate, con gli esiti di cui si è detto, persone che,
in teoria, potrebbero essere indicate anche nominativamente.
Ciò posto, per costante giurisprudenza della Corte, le leggi
provvedimento non sono di per sè contrarie alla Costituzione, la
quale non contiene alcuna riserva agli organi amministrativi o
esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto; devono però
sottostare «ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale
per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare e derogatorio»: così ancora la citata sentenza n.
275/2013.
15. Applicando tali principi al caso di specie, il Collegio
dubita della conformità delle norme in esame al disposto degli
articoli 3, 51 e 97 ultimo comma Cost.
In particolare, com'è noto, l'art. 51 comma 1 prima parte
dispone che «Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge».
Il principio di uguaglianza è poi stabilito in generale
dall'art. 3.
Infine, l'art. 97 comma 4 prevede che «Agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi
stabiliti dalla legge».
16. La giurisprudenza di codesta Corte interpreta il requisito
del «pubblico concorso» di cui all'art. 97, comma 4 nel senso che
esso sia rispettato ove l'accesso al pubblico impiego avvenga per
mezzo di una procedura con tre requisiti di massima, sui quali, fra
le molte, Corte costituzionale 24 giugno 2010, n. 225 e 13 novembre
2009, n. 293.
In primo luogo, essa deve essere aperta, nel senso che vi possa
partecipare il maggior numero possibile di cittadini.
In secondo luogo, deve trattarsi di una procedura di tipo
comparativo, volta cioè a selezionare i migliori fra gli aspiranti.
Infine, deve trattarsi di una procedura congrua, nel senso che
essa deve consentire di verificare che i candidati posseggano la
professionalità necessaria a svolgere le mansioni caratteristiche,
per tipologia e livello, del posto di ruolo che aspirano a ricoprire.
Ne consegue, pertanto, che è costituzionalmente illegittima la
previsione di una procedura di reclutamento ristretta la quale limiti
in modo irragionevole la possibilità di accesso dall'esterno.
17. Sempre la giurisprudenza di codesta Corte ha affermato che la
regola del pubblico concorso ammette eccezioni «rigorose e limitate»
- così per tutte la citata sentenza n. 293/2009, subordinate a due
requisiti.
In primo luogo, esse devono rispondere ad una «specifica
necessità funzionale» dell'amministrazione, ovvero a «peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico», come detto sempre nella
sentenza n. 293/2009. In proposito, è stato chiarito che non
integrano valide ragioni di interesse pubblico nè l'esigenza di
consolidare il precariato nè quella di venire incontro a personali
aspettative degli aspiranti - così Corte costituzionale 3 marzo
2006, n. 81 - nè tantomeno esigenze strumentali di gestione del
personale da parte dell'amministrazione - come ritenuto da Corte
costituzionale 4 giugno 2010, n. 195. Al contrario, un concorso
riservato può essere giustificato solo quando si tratti di esigenze
desumibili da funzioni svolte dall'amministrazione, così sempre la
sentenza n. 195/2010, e in particolare quando si tratti di
consolidare specifiche professionalità che non si potrebbero
acquisire all'esterno dell'amministrazione, e quindi giustificano che
ci si rivolga solo a chi già ne è dipendente in una data posizione,
come affermato dalla sentenza n. 293/2009.
In secondo luogo, le eccezioni alla regola del pubblico concorso
devono prevedere comunque adeguati accorgimenti idonei a garantire la
professionalità del personale assunto, come ritenuto, sempre fra le
molte, da Corte costituzionale 29 aprile 2010, n. 149. Con
particolare riguardo all'assunzione di dirigenti, rilevante rispetto
al caso di specie, che concerne dirigenti scolastici, è stato poi
ritenuto che devono essere previste «procedure imparziali e obiettive
di verifica dell'attività svolta, per la valutazione di idoneità ad
altri incarichi dirigenziali, in grado di garantire la selezione dei
migliori», e che in tal senso non basterebbe un generico rinvio al
«particolare successo» con il quale l'aspirante avesse svolto un
precedente incarico: così Corte costituzionale 9 novembre 2006, n.
363.
18. Nel caso di specie, i parametri appena delineati appaiono non
rispettati.
La procedura di cui alle norme in esame rappresenta all'evidenza
un'eccezione alla regola del pubblico concorso, perchè come si è
detto è aperta soltanto a soggetti ben determinati, e non alla
generalità degli aspiranti in possesso dei requisiti di
professionalità richiesti per il ruolo da ricoprire, e non è
sorretta dai presupposti necessari per legittimarla
19. La procedura in esame appare in primo luogo istituita in
assenza delle peculiari ragioni di interesse pubblico richieste per
giustificarla.
In proposito, è sufficiente osservare il modo in cui è
determinata la platea dei possibili partecipanti.
Il concorso riservato riguarda anzitutto i soggetti che abbiano
superato le prove del concorso 2011: ciò da un lato non ne
garantisce la particolare professionalità attuale, trattandosi di
risultato risalente nel tempo; dall'altro non costituisce un'ipotesi
di particolare professionalità che l'amministrazione non potrebbe
acquisire in altro modo.
Il concorso riservato riguarda poi i soggetti che abbiano in
corso un contenzioso relativo alle prove dei concorsi 2004 e 2006, e
ciò dipende da circostanze casuali, che oltretutto nulla hanno a che
vedere con la professionalità dell'aspirante.
Non si rinvengono poi, contrariamente a quanto indicato dal testo
di legge, particolari «esigenze di economicità dell'azione
amministrativa e di prevenire le ripercussioni sul sistema scolastico
dei possibili esiti del contenzioso pendente», dato che non si spiega
come la procedura risulterebbe più economica rispetto ad un
reclutamento secondo le regole ordinarie, e si trascura che l'impatto
delle decisioni giudiziarie sull'organizzazione amministrativa è in
generale fisiologico nel sistema e come tale non postula la
necessità di interventi correttivi del legislatore.
Di contro, la procedura in esame appare maggiormente ispirata
all'intento di tutelare aspettative dei soggetti coinvolti, che come
si è detto non vale a legittimarla.
20. La procedura in esame appare poi strutturata in modo non
idoneo a garantire la selezione di soggetti adatti al ruolo da
ricoprire.
Come si è detto, le norme denunciate prevedono anzitutto, per la
generalità dei destinatari, che le prove di concorso da affrontare
consistano in un «corso intensivo di formazione» e nella «relativa
prova scritta finale».
Il decreto ministeriale applicativo n. 499/2015 chiarisce poi che
il corso di formazione ha la durata di ottanta ore complessive, può
essere validamente frequentato anche per sole sessantacinque ore, e
dà accesso ad una prova scritta unica, che consiste nella
trattazione di un argomento individuato dalla commissione fra quelli
oggetto del corso.
Di contro, il reclutamento ordinario dei dirigenti scolastici era
disciplinato in via ordinaria dal comma 618 dell'art. 1 della legge
27 dicembre 2006, n. 296, per cui: «Con regolamento da emanare ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono
definite le modalità delle procedure concorsuali per il reclutamento
dei dirigenti scolastici secondo i seguenti principi: cadenza
triennale del concorso su tutti i posti vacanti nel triennio;
unificazione dei tre settori di dirigenza scolastica; accesso aperto
al personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche ed
educative statali, in possesso di laurea, che abbia maturato dopo la
nomina in ruolo un servizio effettivamente prestato di almeno cinque
anni; previsione di una preselezione mediante prove oggettive di
carattere culturale e professionale, in sostituzione dell'attuale
preselezione per titoli; svolgimento di una o più prove scritte, cui
sono ammessi tutti coloro che superano la preselezione; effettuazione
di una prova orale; valutazione dei titoli; formulazione della
graduatoria di merito; periodo di formazione e tirocinio, di durata
non superiore a quattro mesi, nei limiti dei posti messi a concorso,
con conseguente soppressione dell'aliquota aggiuntiva del 10 per
cento. Con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento
previsto dal presente comma sono abrogate le disposizioni vigenti con
esso incompatibili, la cui ricognizione è affidata al regolamento
medesimo.».
Il regolamento in questione, decreto del Presidente della
Repubblica 10 luglio 2008, n. 140, prevedeva poi una prova di
preselezione consistente nel «superamento di una prova oggettiva a
carattere culturale e professionale. La prova consiste in un congruo
numero di quesiti diretti all'accertamento delle conoscenze di base
per l'espletamento della funzione dirigenziale in relazione alle
tematiche di cui all'art. 6, comma 1, ivi comprese quelle sull'uso
delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse
a livello avanzato, nonchè sull'uso di una lingua straniera, a
livello B1 del quadro comune europeo di riferimento, prescelta dal
candidato tra francese, inglese, tedesco e spagnolo».
Prevedeva ancora, come prove di concorso vere e proprie, due
prove scritte, su argomenti liberamente scelti dalla commissione,
l'una vertente su «su tematiche relative ai sistemi formativi e agli
ordinamenti degli studi in Italia e nei Paesi dell'Unione europea,
alle modalità di conduzione delle organizzazioni complesse, oltre
che alle specifiche aree giuridico-amministrativo-finanziaria,
socio-psicopedagogica, organizzativa, relazionale e comunicativa», la
seconda consistente «nella risoluzione di un caso relativo alla
gestione dell'istituzione scolastica con particolare riferimento alle
strategie di direzione anche in rapporto alle esigenze formative del
territorio», il tutto seguito da un colloquio interdisciplinare su
tutte le materie di esame.
Non dissimile la disciplina ora vigente, poichè ai sensi
dell'art. 17 decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104 il concorso si
svolge mediante un corso concorso che «può comprendere una prova
preselettiva e comprende una o più prove scritte, cui sono ammessi
tutti coloro che superano l'eventuale preselezione, e una prova
orale, a cui segue la valutazione dei titoli».
Si tratta comunque di prove il cui livello di difficoltà è
significativamente superiore a quello della prova prevista in via
ordinaria dalla procedura in esame, e il rilievo vale a maggior
ragione per la prova speciale prevista dal comma 90, che è limitata
ad una «prova orale sull'esperienza maturata» da parte dei vincitori
del concorso 2011 i quali abbiano già prestato servizio
nell'amministrazione.
Sotto tale profilo, non sembra assicurata un'adeguata valutazione
della professionalità del dirigente nei termini richiesti da codesta
Corte.
21. Il Collegio dubita altresì della conformità del comma 8,
lettera b) all'art. 6, paragrafo 1 della Convenzione europea dei
diritti dell'Uomo, che prevede il diritto ad un equo processo, ed
assume rango costituzionale nel nostro ordinamento ai sensi dell'art.
117 Cost. così come ritenuto da codesta Corte a partire dalle note
sentenze 24 ottobre 2007, nn. 347 e 348.
La giurisprudenza della Corte europea ha infatti chiarito - per
tutte le decisioni 28 ottobre 1999 Zelinski e sez. II 7 giugno 2001
Agrati, che sussiste la violazione del diritto ad un equo processo
sancito dalla norma citata, laddove il legislatore nazionale
intervenga adottando una legge a contenuto interpretativo diretta ad
influire su di un procedimento giurisdizionale in corso, senza che
detto intervento normativo sia sorretto da motivi imperativi di
interesse pubblico.
22. In tali termini, il comma 88, lettera b) della normativa in
esame, come si è visto, consente a coloro i quali abbiano in corso
un contenzioso non ancora definito relativo ai concorsi 2004 e 2006
di partecipare per ciò solo alla procedura selettiva riservata in
esame.
In tal modo, attribuisce loro la possibilità di conseguire il
bene della vita cui aspirano nel giudizio in corso con modalità più
agevoli di quelle ordinarie e senza riguardo all'esito del giudizio
stesso, interferendo così con l'esito relativo.
Si rinvia a quanto già detto sulla procedura in generale per
evidenziare che ciò accade senza alcun particolare motivo di
interesse pubblico.
23. Alla luce delle considerazioni che precedono appare pertanto
in via principale rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 87 a
90 della legge n. 107/2015 sotto il profilo del rispetto degli
articoli 3, 51 comma 1 prima parte, 97 comma 4 Cost. nonchè 117
Cost. in relazione all'art. 6 paragrafo 1 della Convenzione europea
dei diritti dell'Uomo.
24. Si esamina in secondo luogo la questione di legittimità
costituzionale del solo comma 88 dell'art. 1 della citata legge n.
107/2015, che come si è detto ad avviso del Collegio si pone in via
subordinata, ovvero per il caso in cui l'intervento legislativo di
che trattasi venga ritenuto in sè legittimo.
25. In punto rilevanza, si richiama quanto detto a proposito
della questione principale. La norma in questione è sicuramente
applicabile alla fattispecie in esame.
Come si è detto, infatti, la legittimità dell'atto impugnato, e
quindi la legittimità dell'esclusione dei ricorrenti dalla procedura
straordinaria di reclutamento di cui si tratta, stanno e cadono con
la legittimità costituzionale delle norma del comma 89, che non
prevede la loro partecipazione.
In dipendenza dall'accoglimento o non accoglimento della
questione, pertanto, il ricorso va accolto ovvero respinto.
26. Anche la questione di legittimità costituzionale ulteriore
di che trattasi, nell'ipotesi di legittimità della complessiva
procedura straordinaria, risulta non manifestamente infondata.
Il Collegio dubita infatti che sia conforme a ragionevolezza, e
quindi all'art. 3 Cost., la disparità di trattamento fra i soggetti
di cui alla lettera a) e quelli di cui alla lettera b) del comma 88
in esame.
Come evidenziato anche dalla parte ricorrente, per effetto delle
norme in questione, i soggetti che hanno partecipato ai concorsi 2004
e 2006 possono accedere alla procedura riservata per il solo fatto di
aver presentato ricorso giurisdizionale.
Invece, i soggetti i quali hanno partecipato al concorso 2011
possono accedere alla procedura in questione, in sintesi, solo se
abbiano superato le relative prove.
La difesa dell'amministrazione, condivisa sul punto dal Giudice
di primo grado, ha rilevato si tratta di situazioni verificatesi in
epoche diverse, e quindi un maggior favore per quelle più risalenti
sarebbe ragionevole e giustificato.
Osserva però il Collegio in contrario che le esigenze di
interesse pubblico indicate dalla legge, se si ritenessero valide,
sarebbero identiche per entrambe le situazioni, e non appaiono
graduate in ragione del fatto che una vicenda risalga ad epoca più o
meno lontana nel tempo dell'altra.
27. Alla luce delle considerazioni che precedono, appare pertanto
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 88 della legge n. 107/2015 sotto il
profilo del rispetto dell'art. 3 Cost., il che come detto presuppone
la legittimità complessiva della procedura straordinaria cui il
comma si riferisce.
28. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità.
29. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti
costituite e notificata al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
pronunciando nei ricorsi riuniti nn. 243/2017 e 843/2017 R.G, così
provvede:
a) dichiara in principalità rilevante e non manifestamente
infondata sotto i profili di cui in motivazione la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 87 a 90 della legge
13 luglio 2015, n. 107, nella parte in cui prevedono una procedura di
immissione nei ruoli dei dirigenti scolastici riservata, ai sensi del
comma 88 citato, lettere a) e b), ai soli soggetti i quali risultino
essere già vincitori ovvero utilmente collocati nelle graduatorie
ovvero i quali abbiano superato positivamente tutte le fasi di
procedure concorsuali successivamente annullate in sede
giurisdizionale nell'ambito del concorso per il reclutamento di
dirigenti scolastici indetto con D.D. 13 luglio 2011, nonchè ai
soggetti i quali abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel
primo grado di giudizio ovvero non abbiano avuto, alla data di
entrata in vigore della legge in questione, alcuna sentenza
definitiva nell'ambito dei concorsi per il reclutamento di dirigenti
scolastici indetti con il D.D. 22 novembre 2004 e con il decreto
ministeriale 3 ottobre 2006;
b) dichiara, per il caso di ritenuta infondatezza della
questione di cui sopra, rilevante e non manifestamente infondata ai
sensi di cui in motivazione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 88 della legge 13 luglio 2015, n.
107, nella parte in cui non consente la partecipazione alla procedura
di immissione nei ruoli dei dirigenti scolastici riservata ai
soggetti previsti dalla norma in questione anche a coloro i quali
abbiano avuto una sentenza favorevole almeno nel primo grado di
giudizio ovvero non abbiano avuto, alla data di entrata in vigore
della legge in questione, alcuna sentenza definitiva nell'ambito del
concorso per il reclutamento di dirigenti scolastici indetto con D.D.
13 luglio 2011;
c) dispone la sospensione del presente giudizio davanti al
Consiglio di Stato e ordina alla segreteria l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
d) ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia comunicata alle parti costituite e notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 4
maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente;
Bernhard Lageder, consigliere;
Marco Buricelli, consigliere;
Oreste Mario Caputo, consigliere;
Francesco Gambato Spisani, consigliere, estensore.

Il Presidente: Santoro


L'estensore: Gambato Spisani