1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 12-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1996
N. 92 Ordinanza emessa il 22 novembre 1996 dal pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile vertente tra la S.I.A. S.p.a. ed altri e il comune di Pozzuoli ed altra Esecuzione forzata - Obbligazioni pecuniarie - Azione esecutiva nei confronti degli enti locali - Impignorabilita' delle somme destinate: a) al pagamento delle retribuzioni del personale dipendente e ai conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b) al pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) all'espletamento dei servizi locali indispensabili - Condizione - Quantificazione preventiva trimestrale delle somme in questione - Mancata previsione dell'ulteriore condizione della non emissione di mandati di pagamento senza osservanza dell'ordine cronologico come stabilito per le UU.SS.LL. a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 285/1995 - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con incidenza sul diritto di azione. (D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 113, comma 2, modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n. 336). (Cost., artt. 3 e 24). (097C0216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 12-3-1997)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva ed esaminati gli atti,
O s s e r v a
Nel presente procedimento di espropriazione presso terzi il comune
di Pozzuoli, debitore esecutato, deduce la non pignorabilità delle
somme aggredite dalla creditrice procedente, e ciò in virtù della
delibera di g.m. di quantificazione degli importi di cui all'art.
113 decreto legislativo n. 77/1995, come modificato dal decreto
legislativo n. 336/1996.
Al fine di un corretto inquadramento della questione, giova
ricordare che il citato art. 113, comma 2, prevede che "non sono
soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche
d'ufficio dal giudice, le somme di competenza degli enti locali di
cui all'art. 1, comma 2, destinate a:
a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei
conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi;
b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari
scadenti nel semestre in corso;
c) espletamento dei servizi locali indispensabili".
Nel comma 3 è poi stabilito che per l'operatività dei limiti
all'esecuzione forzata di cui al comma 2 occorre che l'organo
esecutivo, con deliberazione da adottarsi ogni semestre e notificata
al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme
destinate alle suddette finalità.
Tanto premesso, va precisato che nella fattispecie in esame la
normativa de qua potrebbe, in concreto trovare applicazione, in
quanto l'ente esecutato ha prodotto copia delle delibere di g.m. di
quantificazione degli importi in esame, aventi efficacia temporale
tale da "coprire" il periodo che va dalla notificazione dell'atto ex
art. 543 c.p.c. sino al perfezionamento del pignoramento, avvenuto
con la dichiarazione positiva resa dal terzo tesoriere.
La più volte richiamata disciplina, tuttavia, si pone in
contrasto, sotto vari profili, con alcuni fondamentali precetti
costituzionali, palesando delle violazioni che occorre compiutamente
esaminare.
1. - Violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, ex
art. 3, comma primo, della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 285 del 29 giugno 1995, ha
dichiarato la incostituzionalità dell'art. 1, comma 5, decreto-legge
n. 9/1993, convertito in legge n. 67/1995, nella parte in cui, per la
sottrazione ad esecuzione forzata delle somme destinate ai fini ivi
indicati, non prevede che la U.s.l. (oggi A.s.l.), con delibera da
adottarsi ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi
delle somme a tali fini destinate e, dall'adozione della delibera,
non siano emessi - a titoli diversi da quelli vincolati - mandati di
pagamento se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così
come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,
dalla data di deliberazione di impegno da parte dell'ente.
La Corte è giunta a tale pronuncia di accoglimento sul
presupposto che:
a) l'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9/1993 prevedeva
un'efficacia esterna, con opponibilità ai terzi, creditori
procedenti, dei vincoli di cui ai bilanci ed agli atti
amministrativi, in tema di UU.SS.LL, innovando "nell'ordinamento
introducendo un regime privilegiato" per detti enti;
b) tale disposizione violava i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza, soprattutto in esito alla comparazione con la
disciplina parallela dettata dall'art. 11, decreto-legge n. 8/1993,
convertito in legge n. 68/1993, in tema di esecuzione forzata nei
confronti degli enti locali.
L'art. 11 citato, oggi abrogato, conteneva una disciplina analoga a
quella di cui al vigente art. 113, decreto legislativo n. 77/1995,
come modificato dal decreto legislativo n. 336/1996, stabilendo,
tuttavia, quale condizione ulteriore per l'impignorabilità delle
somme di pertinenza degli enti locali, la mancata emissione, dalla
data della delibera di "quantificazione", di mandati di pagamento a
titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine
cronologico delle fatture o degli impegni di spesa. In altri termini,
l'art. 113 cit. non riproduce più la suddetta ulteriore condizione,
nonostante, per ciò che concerne l'esecuzione in danno dalle
UU.SS.LL. (oggi AA.SS.LL), continui ad operare la norma ex art. 1,
comma 5, decreto-legge n. 9/1993; convertito in legge n. 63/1993,
quale risultante dalla menzionata sentenza "additiva" della Corte
costituzionale.
Ne deriva che il creditore che abbia proceduto al pignoramento di
somme di pertinenza di un ente locale viene a trovarsi in una
posizione deteriore rispetto al creditore di una A.S.L. Infatti, nel
primo caso l'ente esecutato potrà, ai fini dell'impignorabilità
delle somme aggredite, limitarsi a produrre la delibera di
"quantificazione", mentre nel secondo caso sarà tenuto a dimostrare,
altresì, che non siano stati emessi mandati di pagamento se non
seguendo l'ordine cronologico.
L'evidente disparità di trattamento fra i creditori di enti locali
e quelli di AA.SS.LL. non trova alcuna giustificazione, come già ha
avuto modo di precisare la Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 285 del 29 giugno 1995 ("... le due posizioni giuridiche
messe a confronto sono praticamente analoghe, tanto più che alcuni
dei servizi locali indispensabili, considerati dal decreto-legge n. 8
del 1993, incidono, al pari dei servizi sanitari, nell'ambito della
tutela della salute, quali i servizi connessi alla distribuzione
dell'acqua potabile, i servizi di fognatura e di depurazione, i
servizi di nettezza urbana").
2. - Violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, ex
art. 3, comma primo, della Costituzione.
L'art. 113 cit., pevede che le somme destinate al pagamento degli
stipendi, delle rate di mutui ed all'espletamento dei servizi
indispensabili non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di
nullità "rilevabile anche d'ufficio dal giudice". La rilevabilità
d'ufficio di siffatta nullità, ad opera, in particolare, del G.E.,
pone il creditore di un ente locale in posizione deteriore rispetto
al creditore di una A.S.L., e ciò non soltanto per l'evidente
considerazione di poter vedere frustrata la propria pretesa
esecutiva, nonostante la mancanza di opposizione da parte del
debitore, ma anche per le profonde implicazione di carattere
processuale che può comportare la dichiarazione di nullità, ex art.
113 cit., da parte del G.E., e che saranno esaminate infra.
Quanto alla mancanza di giustificazione fra le due categorie di
creditori, è sufficiente far riferimento a quanto esposto sub 1).
3. - Violazione del diritto di difesa, consacrato dall'art. 24,
comma secondo, della Costituzione.
Occorre sul punto premettere che la fattispecie della
"impignorabilita'", o non assoggettabilità ad esecuzione forzata,
delle somme ex art. 113 cit. presenta caratteristiche del tutto
peculiari rispetto ad altre ipotesi di impignorabilità, pur previste
nel nostro sistema giuridico. In particolare, trattasi di fattispecie
complessa che si perfeziona mediante l'adozione di un atto
amministrativo - la delibera di "quantificazione" - che si atteggia,
sostanzialmente, ad atto di autotutela della p.a. (autotutela intesa,
ovviamente, in senso più ampio rispetto al tradizionale fenomeno
estrinsecantesi attraverso l'annullamento o la revoca ex officio da
parte dell'amministrazione) ed idoneo, al contempo, a risolvere un
conflitto fra creditori in executivis dell'ente, da un lato, ed i
dipendenti dello stesso ed i creditori per servizi indispensabili,
dall'altro. Ciò posto, il creditore che intenda contestare
l'impignorabilità delle somme aggredite è tenuto, a ben vedere, a
dedurre, nonchè dimostrare, l'illegittimità della delibera, nella
prospettiva di un'eventuale disapplicazione della stessa.
Orbene, far valere l'illegittimità di tale atto, al di là delle
ipotesi di violazioni rilevabili documentalmente (ad es., difetto o
vizio dei pareri obbligatori ex legge n. 142/1990), può comportare
la necessità di un'attività istruttoria, diretta in ipotesi ad
acquisire elementi circa l'inserimento in delibera di crediti per
servizi locali indispensabili che, in realtà, tali non siano (nel
presente procedimento esecutivo, una delle deduzioni della creditrice
procedente è proprio nel senso di contestare, sotto tale aspetto,
la legittimità delle delibere agli atti).
In relazione a tali esigenze, la rilevabilità d'ufficio della
nullità in questione finisce inevitabilmente per comprimere il
diritto di difesa del creditore procedente, in quanto:
a) ancor prima dell'eventuale intervento ufficioso del g.e., il
creditore, viene ad essere onerato di provare la pignorabilità delle
somme di pertinenza dell'ente esecutato, e ciò senza che nel
procedimento esecutivo sia configurabile un'attività istruttoria e,
ancor più a monte, senza che sia individuabile un momento cognitivo
in senso proprio; è innegabile, invero, che i caratteri intrinseci
della funzione giurisdizionale esecutiva non consentirebbero una
valutazione esauriente in merito ai profili sopra considerati, pena
lo sconfinamento in un'attività cognitiva, da parte del g.e.;
b) in caso di dichiarazione di nullità dell'esecuzione ad opera
del g.e., il creditore ha l'onere di instaurare un procedimento di
cognizione, proponendo opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso
l'ordinanza dichiarativa di detta nullità;
c) sempre in caso di dichiarazione di nullità da parte del g.e.,
il creditore viene privato di un grado di giurisdizione sulla
questione della pignorabilità o meno delle somme di pertinenza
dell'esecutato, non essendo appellabile la sentenza pronunciata
all'esito del processo di opposizione agli atti esecutivi;
d) a ben vedere, il creditore procedente potrebbe essere privato
o meno di un grado di giurisdizione, in punto di questione di
pignorabilità delle somme, a seconda del comportamento processuale
dell'esecutato; infatti, sulla questione in oggetto sarebbe
configurabile il doppio grado di giurisdizione soltanto ove il
debitore proponesse opposizione all'esecuzione per impignorabilità,
invece di limitarsi a sollecitare il potere ufficioso del g.e.;
e) deve, infine, sottolinearsi che la compressione del diritto di
difesa del creditore, come sopra delineata, assume maggiore
consistenza ove si consideri che, in ogni caso, l'eventuale
pignoramento di somme risultate, poi, impignorabili, non può essere
in alcun modo riconducibile al comportamento del creditore medesimo
(è appena il caso di osservare che non è possibile per questi
conoscere ex ante la assoggettabilità o meno ad esecuzione dei
crediti pignorandi).
Le considerazioni sopra esposte pongono in luce la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, cosi come
prospettata, la quale risulta, altresi, rilevante, non essendo
possibile provvedere sulle istanze delle parti senza la preventiva
risoluzione della stessa.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione
di costituzionalità, nei limiti di cui in parte motiva, dell'art.
113, comma 2 del decreto legislativo n. 77/1995, come modificato dal
decreto legislativo n. 336/1996, con riferimento agli artt. 3, comma
primo e 24, comma secondo, della Costituzione, sospende il presente
procedimento e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pozzuoli, addì 22 novembre 1996
Il pretore: Caccese
97C0216