1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 229 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 2015
Ordinanza del 21 aprile 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Pacifico Luigi contro Corte dei conti ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che ai soggetti gia' titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici compresi nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 196/2009 e successive modificazioni, non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedono il limite fissato ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1, del D.L. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, in legge n. 214/2011 - Previsione che nei trattamenti pensionistici di cui al comma censurato sono compresi i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive - Previsione della salvezza dei contratti e degli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi - Violazione del principio di uguaglianza per lesione del principio di affidamento - Violazione del diritto al lavoro - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale - Lesione dell'autonomia ed indipendenza dei magistrati. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489. - Costituzione, artt. 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108. (15C00332) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 12158 del 2014, proposto da:
Luigi Pacifico, rappresentato e difeso dagli avv. Paola
Salvatore, Marco Di Lullo, Mario Sanino, con domicilio eletto presso
lo Studio Legale del medesimo avv. Sanino in Roma, viale Parioli,
180;
contro Corte dei conti, Segretariato Generale della Corte dei
conti, Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell'economia
e delle finanze, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- del provvedimento adottato dal Segretario generale della
Corte dei conti con nota prot. N. 0003363 del 18.7.2014 con la quale
è stato preannunciato che, a decorrere dal mese di agosto 2014, il
trattamento in godimento quale magistrato con la qualifica di
Consigliere dei ruoli della stessa Corte dei conti sarebbe stato
decurtato della somma pari a euro 77.197,33, come attestato dalla
scheda contabile allegata allo stesso provvedimento;
- di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o
consequenziale
nonchè per la declaratoria
- del diritto al trattamento retributivo e a quello
pensionistico spettanti senza applicazione delle declinazioni di cui
all'art. 1, comma 489, L 27.12.2013 n. 147 e ss.mm.
nonchè per la condanna
dell'Amministrazione al versamento e alla restituzione delle
somme nelle more illegittimamente trattenute e recuperate.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretariato
Generale della Corte dei conti, della Presidenza del Consiglio dei
ministri e del Ministero dell'economia e delle finanze;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il
dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto:
1 - Che con il ricorso in epigrafe, proposto da un
consigliere della Corte dei conti nominato dal Governo ai sensi
dell'art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, del provvedimento adottato dal
Segretario generale della Corte dei conti con nota prot. N. 0003363
del 18.7.2014 con la quale è stato preannunciato che, a decorrere
dal mese di agosto 2014, il trattamento in godimento quale magistrato
con la qualifica di Consigliere dei ruoli della stessa Corte dei
conti, sarebbe stato decurtato della somma pari a euro 77.197,33 come
attestato dalla scheda contabile allegata allo stesso provvedimento,
unitamente ad ogni altro atto annesso, connesso, presupposto o
consequenziale.
Il ricorrente chiede inoltre l'accertamento del diritto a
percepire, nella loro interezza, gli emolumenti connessi al servizio
prestato come magistrato della Corte dei conti, nonchè al versamento
dei relativi contributi previdenziali e degli accantonamenti per il
trattamento di fine servizio (TFS), con la conseguente condanna
dell'Amministrazione al versamento ed alla restituzione delle somme
nelle more indebitamente trattenute;
2 - Che il contenzioso in esame concerne la vicenda applicativa
conseguente all'adozione dell'art. 23-ter del decreto legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, in legge 22
dicembre 2011, n. 214, il quale stabilisce, al comma 1, primo
periodo, che "con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, è definito il trattamento
economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle
finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti
di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni
statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il
personale in regime di diritto pubblico di cui all'articolo 3 del
medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo
come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del
primo presidente della Corte di cassazione";
3 - Che, in attuazione della citata disposizione, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012 che,
all'art. 3, stabilisce che "a decorrere dall'entrata in vigore del
presente decreto, il trattamento retributivo percepito annualmente,
comprese le indennità e le voci accessorie nonchè le eventuali
remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze conferiti da
amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza [...] non
può superare il trattamento economico annuale complessivo spettante
per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione, pari
nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora superiore, si riduce al
predetto limite".
Successivamente, l'art. 1, comma 489, della 1. 27 dicembre 2013,
n. 147, ha previsto che "ai soggetti già titolari di trattamenti
pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le
amministrazioni e gli enti pubblici (...) non possono erogare
trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento
pensionistico, eccedano il limite" e che "Nei trattamenti
pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi,
anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive, facendo peraltro
salvi "i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale
scadenza prevista negli stessi". L'ultimo periodo della disposizione,
infine, prevede che "gli organi costituzionali applicano i principi
di cui al presente comma nel rispetto dei propri ordinamenti".
Infine, l'art. 13 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, ha
stabilito che "a decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo
retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione
previsto da.gli articoli 23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, e successive modificazioni e integrazioni, è fissato
in euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed
assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente";
4 - Che il ricorrente afferma l'illegittimità degli atti
impugnati deducendo i motivi di ricorso di seguito sintetizzati:
- violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013, non avendo l'Amministrazione applicato la deroga concernente "i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza",
nonostante la condizione del ricorrente di pubblico funzionario già
in carica all'entrata in vigore della previsione di legge;
- in via subordinata, illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, se interpretato nel senso
di escludere il ricorrente dall'ambito della descritta deroga
riferita ai "contratti e gli incarichi in corso" al servizio della
P.A., per violazione degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., in
riferimento all'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti
dell'Uomo, in ragione di un trattamento irragionevolmente deteriore
per il ricorrente rispetto a quello degli altri funzionari e
dipendenti al servizio delle pubbliche Amministrazioni, nonchè
un'irragionevole lesione del legittimo affidamento del ricorrente
stesso (tutelato dall'art. 6 CEDU), non giustificato nè sul piano
del contenimento della spesa pubblica, nè da altro interesse di
pregio costituzionale;
- ancora in via subordinata, illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 489, della l. n. 147 del 2013
(nell'interpretazione datane dalla P.A, resistente), per violazione
degli artt. 3, 4, 36, 53, 97, 100, 101, 104 e 108 Cost. in quanto il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta la forte
decurtazione o l'azzeramento della remunerazione della loro funzione
di consigliere della Corte dei conti svolta dal ricorrente risulti
fortemente decurtata, se non addirittura azzerata, in violazione
degli artt. 4 e 36 Cost.
La medesima decurtazione della remunerazione determinerebbe
altresì un vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati (anche contabili), protetto dagli artt. 100, 101, 104 e
108 Cost.
Inoltre, ciò corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo
fiscale speciale, illegittimo perchè violativo degli artt. 3 e 53
Cost. Infine, essendo, ex art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, riservata
a coloro che hanno già conseguito (quantomeno) la qualifica di
direttore generale e ispettore generale nell'Amministrazione statale
(o equivalenti), la nomina a consigliere della Corte dei conti cade
naturaliter su persone che hanno già maturato il diritto al
trattamento di quiescenza. La disposizione in esame risulterebbe
pertanto irragionevolmente contraddittoria in violazione dell'art. 97
Cost, penalizzando e disincentivando l'assunzione nei ruoli della
magistratura contabile dei migliori curricula disponibili, relativi a
funzionati che, inevitabilmente, sconterebbero i più forti effetti
del limite al cumulo tra trattamento di quiescenza di cui alla
disposizione in esame;
- ancora, illegittimità dell'art. 1, comma 489, della
legge n. 147 del 2013 per violazione degli artt. 3, 36 e 38 Cost.,
dato che alla decurtazione è corrisposta la decurtazione dei
contributi previdenziali e, di conseguenza, del trattamento
pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante contributivo;
- illegittima applicazione in senso retroattivo dell'art. 1,
comma 489, della legge n. 147 del 2013, dato che gli atti impugnati,
adottati solo nel giugno del 2014, hanno prodotto effetti a far data
dal gennaio 2014;
- violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013 per aver ritenuto rilevanti, ai fini del tetto massimo degli
emolumenti percepibili, anche le indennità integrativa speciale e
giudiziaria di cui all'art. 3 della 1. n. 27 del 1981, nonostante non
abbiano natura retributiva;
- violazione, sotto altro profilo, dell'art. 1, comma 489,
della legge n. 147 del 2013, per aver calcolato il trattamento di
quiescenza corrisposto dal Senato al lordo del contributo di
solidarietà imposto dall'art. 2, comma 5, del decreto del Presidente
del Senato n. 11246 del 2008;
5 - Che l'Amministrazione intimata si è costituita in giudizio
per difendere la piena legittimità e doverosità del proprio operato
a termini di legge, legge le cui disposizioni vengono altresì
argomentatamente ritenute scevre dai dedotti vizi di legittimità
costituzionale;
6 - Che alla camera di consiglio convocata per l'esame della
domanda cautelare il ricorrente ha chiesto il rinvio della decisione
sulle istanze cautelari alla trattazione del ricorso nel merito, e
che all'esito dell'udienza pubblica del 25 febbraio 2015 il ricorso
è stato quindi introitato dal Collegio per la decisione;
7 - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dal ricorrente, il Collegio deve esaminare
partitatamente le singole censure, partendo da quelle (maggiormente
satisfattive dell'interesse al bene della vita azionato con il
ricorso) volte a far valere la violazione della normativa di
riferimento (essenzialmente, art. 1, comma 489 della legge n. 147 del
2013) in quanto non applicabile al caso in esame. Solo in caso di
mancato accoglimento delle predette censure, si potrà poi passare
all'esame della non manifesta infondatezza delle dedotte censure di
illegittimità costituzionale della medesima, norma, divenute in tal
modo rilevanti nel giudizio a quo, ai fini dell'eventuale rimessione
della questione incidentale di costituzionalità alla Corte
Costituzionale, dovendosi infine valutare, solo in caso di mancato
accoglimento di tutte le predette censure e della questione di
legittimità costituzionale, e quindi di legittima applicabilità
della disciplina in esame, le ulteriori censure concernenti le errate
ed ingiuste modalità (riferite ad esempio all'estensione alle
indennità integrative speciali e giudiziarie ed al computo del
contributo di solidarieta') con cui la norma sarebbe stata applicata.
8 - Che, con il primo gruppo di motivi di gravame indicati,
ricorrente deduce la violazione da citato art. 1, comma 489, della
legge n. 147 del 2013, in primo luogo poichè l'Amministrazione
avrebbe preteso di applicare un comma dichiaratamente destinato ai
"soggetti già titolari di trattamenti pensionistici erogati da
gestioni previdenziali pubbliche" a soggetti che invece beneficiano
di un trattamento di quiescenza erogato direttamente dalla Camera dei
deputati e dal Senato, i quali non possono essere considerati (nè
accomunati alle) "gestioni previdenziali pubbliche" richiamate dalla
legge.
9 - Che, considera tuttavia il Collegio, il motivo non è
fondato, in quanto le Camere, in virtù del principio costituzionale
di indipendenza ed autonomia organizzativa rispetto agli altri Poteri
dello Stato, amministrano in via diretta la corresponsione ai propri
dipendenti sia del trattamento retributivo che del trattamento di
quiescenza, che nel caso in esame non viene specificamente toccato,
facendo invece gli impugnati provvedimenti riferimento ad ulteriori
compensi versati da altre Amministrazioni.
In altri termini, la previsione normativa introdotta dall'art. 23
ter del decreto-legge n. 201/2011 e rafforzata dalla legge di
stabilità per il 2014 (legge 27.12.2013, n. 147, in particolare per
quanto d'interesse con l'art. 1, commi 471 e ss), così come chiarito
dalla definizione degli ambiti applicativi della norma risultanti
dalla circolare n. 8/2012 del Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione e circolare della Presidenza del
Consiglio dei ministri n. 3/2014, è volta a limitare la soglia
massima dei trattamenti retributivi e pensionistici che fanno
comunque carico a risorse pubbliche, riguardando l'ambito soggettivo
di applicazione del decreto tutti i titolari di rapporto di lavoro
subordinato o autonomo con "le pubbliche amministrazioni ", e ciò -
in un sistema pensionistico ancora essenzialmente retributivo come
quello del ricorrente, e quindi non legato ad uno specifico rapporto
sinallagmatico con i contributi versati durante la vita lavorativa -
non appare nè in contrasto con alcuna disposizione dell'ordinamento
nè irragionevole, a condizione peraltro di estendere il limite a
tutti i soggetti posti nelle medesime condizioni sotto il predetto
profilo, alla stregua dell'art. 3, primo comma, della Costituzione,
mentre le tradizionali guarentigie organizzative delle Assemblee
elettive trovano nel vigente assetto costituzionale fondamento e
limite nella diretta strumentalità all'esercizio della sovranità
popolare (art. 1 Cost.), ed a tale riguardo non sembra che un limite
massimo pensionistico comune a tutti i trattamenti posti a carico
della finanza pubblica possa configurare, per il solo fatto di
impedire di fatto agli ex dirigenti generali oramai in pensione
(quale era il ricorrente) di svolgere ulteriori attività retribuite
a seguito di nomina fiduciaria alla Corte dei conti su designazione
del Governo, ovvero di un altro Potere dello Stato, una lesione delle
necessarie garanzie di autonomia del Parlamento;
10 - Che con le medesime censure si afferma inoltre che la
predetta norma sarebbe altresì stata illegittimamente applicata al
ricorrente sotto il profilo temporale, innanzitutto per la mancata
applicazione della prevista deroga concernente "i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza", nonostante la
sua condizione di pubblico funzionario già in carica all'entrata in
vigore della nuova previsione di legge.
Secondo il ricorrente, infatti, l'ampiezza della previsione
normativa circa la deroga implica la sua applicazione sia ai
contratti e rapporti di lavoro c.d. "privatizzato", sia - come nel
caso in esame - al pubblico impiego non privatizzato, ponendosi in
evidente parallelismo con la stessa norma istitutiva del tetto
massimo di cumulo (art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, che
ha espressamente esteso l'intera disciplina del tetto massimo al
"personale in regime di diritto pubblico"). Inoltre, il termine
"incarico" abbraccerebbe qualunque conferimento di compiti da parte
dell'Amministrazione, ivi compreso il conferimento di funzioni
nell'ambito di un rapporto di impiego non privatizzato,
11 - Che la citata circolare n. 3/2014 della Presidenza del
Consiglio dei ministri chiarisce, viceversa, che il nuovo regime
limitativo si applica a decorrere dal 1° gennaio 2014, limitandosi ad
integrare il dettato normativo già in vigore nella disciplina del
contenimento dei trattamenti economici nel settore pubblico, mentre
l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66/2014, convertito con modificazioni
dalla legge n, 89/2014, ha ridotto ad € 240.000 annui il limite
massimo retributivo lordo solo a decorrere dal 1.05.2014. Si è
quindi in presenza, osserva il Collegio, di una questione controversa
concernente non una vera e propria retroattività della legge (con
tutti i conseguenti divieti e limiti costituzionali a tutela della
certezza del diritto, dell'affidamento e della ragionevolezza del
legislatore, ampiamente affrontati anche dalla Corte Costituzionale),
bensì una questione di diritto intertemporale connessa all'entrata
in vigore della nuova disciplina, disposta dal legislatore -
nell'ambito del legittimo esercizio della proprio spazio di
discrezionalità riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale,
senza la previsione di un periodo transitorio, fatta eccezione per la
tassativa deroga prevista per "i contratti e gli incarichi in corso
fino alla loro naturale scadenza", ovverosia per tutti i rapporti -
indifferentemente di diritto privato o pubblico, così come affermato
dal ricorrente - che a quel momento, peraltro, non solo erano già in
corso, bensì erano anche individuati da un naturale termine di
"scadenza", e non già, quindi, per l'esercizio in atto di una
funzione giurisdizionale "togata" e non onoraria, ovverosia svolta a
seguito dell'inserimento a pieno titolo in un plesso giurisdizionale,
con la conseguente creazione di un rapporto d'ufficio caratterizzato
non già da una prefissata temporaneità bensì - al contrario - da
particolari garanzie di stabilità.
12 - Che le pregresse considerazioni valgono anche a far
escludere la fondatezza delle dedotte censure di irragionevolezza e
di lesione dei principi comunitari e nazionali di tutela della
certezza giuridica e dell'affidamento dei cittadini e di buon
andamento dell'Amministrazione, atteso che - in via generale - la e
previsione di compensi e trattamenti pensionistici massimi a carico
della finanza pubblica per i singoli soggetti titolari di pubblici
uffici non appare intrinsecamente illogica o negativa ai fini di una
razionalizzazione della c.d. "giungla retributiva" che storicamente
ha caratterizzato - secondo numerose indagini del Parlamento, del
Governo e di Organi indipendenti - un'Amministrazione non sempre
caratterizzata da massimi livelli di efficienza, mentre - dal punto
di vista dei singoli trattamenti retributivi oggetto da presente
giudizio - all'atto dell'accettazione della nomina alla Corte dei
conti l'interessato - anche in virtù delle stesse competenze ed
esperienze professionali che ne avevano motivato la scelta - erano o
ben potevano essere a conoscenza delle recenti misure di legge volte
al contenimento della spesa pubblica ed adottate proprio su
iniziativa dello stesso Potere Esecutivo che li aveva proposti al
nuovo incarico, di modo che - da un lato - l'accettazione non poteva
non implicare la piena consapevolezza circa i prevedibili limiti al
proprio compenso e - dall'altro - la proposta di nomina assolutamente
fiduciaria da parte del Governo non poteva ragionevolmente suscitare
l'aspettativa di un trattamento differenziato quanto alla sorte del
proprio compenso a carico della finanza pubblica, in quanto ciò si
sarebbe tradotto in una ampissima facoltà di deroga del Governo -
rispetto dalle norme dallo stesso proposte - in favore di singoli
soggetti dallo stesso individuati, suscitando profili di problematica
coesistenza con i principi di legalità ed uguaglianza davanti alla
legge sanciti dal nostro ordinamento.
13 - Che, avendo l'Amministrazione dato legittimamente
applicazione all'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 alla
stregua delle pregresse considerazioni, il Collegio deve esaminare le
plurime questioni di possibile illegittimità costituzionale della
medesima - rilevante e delicatissima-disposizione, sollevate dal
ricorrente - ma deducibili d'ufficio ed in tal senso integrate anche
da questo Collegio - per la possibile violazione degli artt. 3, 4,
36, 38, 53, 97, 100, 101, 104, 108 e 117 della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 6 della CEDU:
14 - Che la rilevanza delle indicate questioni di legittimità
costituzionale per la decisione del giudizio a quo non appare dubbia
alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso che i
provvedimenti impugnati trovano la loro indefettibile base normativa
nel citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di modo
che il suo eventuale annullamento per illegittimità costituzionale
comporterebbe l'illegittimità derivata degli atti amministrativi
impugnati con il conseguente accoglimento del ricorso che altrimenti
- alla stregua delle pregresse considerazioni - dovrebbe essere
respinto (salvo passare all'esame delle parimenti impugnate
specifiche modalità applicative), fermo restando - osserva altresì
il Collegio che la sopraindicata stabilità nel tempo della nomina
del ricorrente alla Corte dei conti radicherebbe un loro interesse
strumentale anche ai fini della novazione della disciplina che
seguirebbe ad una eventuale pronuncia additiva o interpretativa della
Corte Costituzionale;
15 - Che ben più complesso è il vaglio della "non manifesta
infondatezza" dei numerosi profili di illegittimità costituzionale
sopra indicati, riservato al giudice a quo. Non fondata appare, in
primo luogo, la censura di violazione dell'art. 3 Cost. riferita al
trattamento irragionevolmente deteriore e discriminatorio che la
norma avrebbe riservato al ricorrente sia quanto all'applicazione di
un tetto economico incompatibile proprio con gli stessi percorsi
professionali e di carriera che ne avevano motivato la scelta per la
Corte dei conti, sia quanto alla mancata estensione nei suoi
confronti della deroga in sede di prima applicazione prevista solo
per gli altri funzionari e dipendenti al servizio delle pubbliche
Amministrazioni contrattualizzati o titolari di "incarichi" e
"contratti" a tempo determinato (ma rinnovabili senza limiti).
Al riguardo il ricorrente deduce che ogni prestazione può essere
indifferentemente resa in regime pubblicistico o privatistico, ovvero
sulla base di un contratto individuale o della generale disciplina
delle mansioni affidate al personale appartenente ad un determinato
ruolo, senza che ciò determini una diversità ontologica tra questa
o quella prestazione o fra questa o quella categoria. di lavoratori,
nè a. tal fine può fungere la differente durata del rapporto,
perchè anche un contratto può ben essere (ed è normalmente)
rinnovato a tempo indeterminato.
Al contrario, considera il Collegio che la scelta fra l'uno e
l'altro regime spetta alla discrezionalità del legislatore e non è
oggetto del presente giudizio, che il tetto di legge a retribuzioni e
pensioni - come già sopra indicato - trova un'indefettibile
condizione di legittimità costituzionale proprio nella sua generale
applicabilità a tutte le analoghe fattispecie poste a carico della
finanza pubblica e che l'esistenza di una deroga per i contratti in
corso, pur ontologicamente diversi dalla fattispecie in esame in
quanto non assistiti da specifiche garanzie di stabilità, potrebbe
quindi - ove ciò fosse oggetto del giudizio - essere casomai
sottoposta a vaglio costituzionale sotto il profilo dell'indebita
posizione di vantaggio riservata ai beneficiari.
La questione in esame si rivela pertanto, a giudizio del
Collegio, non fondata;
16 - Che, quanto al possibile profilo di illegittimità dell'art.
1, comma 489, della 1. n. 147 del 2013 per violazione del principio
della tutela dell'affidamento, di cui agli artt. 3 e 117, comma 1,
della Costituzione e 6 della CEDU, il Collegio osserva che la stessa
giurisprudenza della Corte di giustizia ha espressamente chiarito che
questo principio è fondamentale nell'ordinamento europeo: fra le
altre, la sent. CGUE, 14 settembre 2006, cause riunite C-181/04 e
C-183/04, ha sancito che "i principi della tutela del legittimo
affidamento e della certezza del diritto fanno parte dell'ordinamento
giuridico comunitario; pertanto devono essere rispettati dalle
istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati membri nell'esercizio
dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie"), mentre sul
piano interno la migliore dottrina e giurisprudenza gli riconosce
valenza costituzionale alla stregua dei principi di legalità (art. 1
Cost.), e di riconoscimento e garanzia dei diritti inviolabili
dell'uomo (art. 2) in condizioni di eguaglianza davanti alla legge
(artt. 3 e 97).
Al riguardo, riconosciuta la piena operatività nel nostro
ordinamento del principio di tutela della certezza giuridica e del
legittimo affidamento, il Collegio rinvia peraltro a quanto già
osservato nell'esame della medesima questione quale possibile vizio
di illegittimità nell'applicazione della stessa norma in
particolare, il nuovo generale tetto economico in esame risponde agli
obiettivi d'interesse pubblico generale lasciati alla
discrezionalità dei singoli Stati quanto al contenimento, alla
trasparenza ed alla congruità spesa pubblica, nel quadro dei doveri
di solidarietà sociale di cui all'art. 2 della Costituzione e dei
principi di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
mentre la Corte costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i
limiti in materia penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non
è in linea di principio precluso al legislatore intervenire per
mutare la disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con
disposizioni che modificano in senso sfavorevole situazioni
soggettive perfette, purchè nel limite del rispetto del principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. e del principio di affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, - che - come sopra chiarito -
non appaiono violati nella fattispecie in esame (in senso conforme,
Corte cost., sentt. n. 92 del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000,
n. 211 del 1997, n. 409 del 1995).
Anche la questione di legittimità ora esaminata si palesa
pertanto non fondata;
17 - Che ugualmente non fondata - salvo quanto si dirà al numero
successivo - è, a giudizio del Collegio, la possibile questione di
legittimità per violazione degli artt. 3 e 53 Cost. riferita
all'effetto della disposizione in esame di trattenimento forzoso di
una parte (ampia) della remunerazione dell'attività. lavorativa, che
corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo fiscale speciale,
ovvero di un prelievo di natura tributaria perchè imposto a fini di
finanza pubblica. e incidente in beni materiali dei percossi, ma
discriminatorio in quanto gravante solo sui pensionati titolari di
incarichi o rapporti di lavoro pubblici, lasciando indenne la
posizione dei pensionati che prestino servizio alle dipendenze di un
datore di lavoro privato o esercitino attività libero-professionale.
Infatti, considera il Collegio, le descritte finalità di
contenimento, trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
determinano, non irragionevolmente, una progressiva decurtazione,
disciplinata ex lege, dei possibili ulteriori redditi al
raggiungimento del tetto prefissato, indifferenziatamente applicata a
tutti i compensi comunque posti a carico della finanza pubblica,
senza che ciò possa generare, proprio per la sua trasversalità,
indebite disparità di trattamento, divenendo quindi non rilevante,
ai fini del giudizio a quo, la sua invocata qualificazione quale
imposizione fiscale, che sembra comunque doversi escludere, in quanto
la legge, in estrema sintesi, pone un "tetto" a regime all'erogazione
a chiunque di somme a titolo retributivo e pensionistico poste a
carico della finanza pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso
sulle somme percepite dal singolo interessato oltre il tetto
prefissato.
18 - Che a conclusioni più articolate si presta la questione di
possibile illegittimità dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013 per violazione degli artt. 3, 4, 36, 38 e 97 nonchè dagli
artt, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, in quanto il meccanismo
del tetto massimo degli emolumenti comporta che la remunerazione
della funzione di consigliere della Corte dei conti risulti
fortemente decurtata o del tutto azzerata, con una corrispondente
decurtazione dei contributi previdenziali e, di conseguenza, del
trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante
contributivo, con la possibile violazione del diritto al lavoro e ad
una retribuzione "proporzionata alla quantità e qualita'" del lavoro
prestato, potendone altresì conseguire una disparità di trattamento
fra soggetti svolgenti la medesima attività, una irrazionale
organizzazione amministrativa ed un indebolimento delle necessarie
garanzie di indipendenza nell'esercizio delle funzioni affidate.
Al riguardo il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione non il pur elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta da funzionari pubblici in possesso di un grado
di preparazione di assoluta, eccellenza per aver ricoperto in anni di
servizio alle dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di
conseguenza maturato l'elevato trattamento pensionistico "causa" del
taglio del compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un
incarico "onorario", in ipotesi anche del tutto gratuito, bensì la
circostanza dello svolgimento continuativo, con lo stabile ed
organico inserimento nel relativo organico e con particolari garanzie
di stabilità, della funzione di Consigliere della Corte dei conti,
con l'assunzione da parte dell'interessato di tutte le connesse
prerogative e delicate e - non da oggi - rilevanti responsabilità,
di natura professionale e civile, per il proprio operato.
I tratti fondamentali dell'attività professionale stabilmente
svolta dal ricorrente, a seguito della nomina alla Corte dei conti,
sotto la propria responsabilità e con pieno inserimento organico,
nell'ambito di una "magistratura togata" vale dunque a configurare
l'esercizio di una vera e propria e stabile attività lavorativa
professionale, differenziando la fattispecie in esame dai numerosi
casi di svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici
uffici "onorari", di volta in volta motivati da alte e peculiari
competenze (come accade per i Tribunali per i minori) o da meccanismi
di sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari
requisiti (come accade per le giurie popolari), anche ai fini
dell'esercizio della sovranità popolare (come accade per i seggi
elettorali);
19 - Che in tal modo la scelta dello Stato, mediante la
disposizione di legge in esame, di continuare ad avvalersi del pieno
apporto professionale del ricorrente (nulla la norma dicendo al
riguardo, salve le sue eventuali dimissioni), anzichè, disciplinare
normativamente l'ipotesi in esame (ad esempio, prevedendo la
decadenza o una. opzione per funzioni più limitate e retribuite in
minor misura, oppure del tutto onorarie e gratuite) ma al tempo
stesso di "di auto-esonerarsi" in tutto o in parte dalla loro
retribuzione (non ponendo alcuna deroga al tetto a tale riguardo),
pur avendo esso Stato chiesto all'interessato di svolgere tale
prestazione lavorativa mediante la proposta di nomina alla funzione
(ordinariamente retribuita) di Consigliere della Corte dei conti -
dichiaratamente motivata dalla sua eccellenza professionale in
ragione della delicatezza e quindi dell'impegno delle funzioni da
svolgere - appare costituzionalmente irragionevole, con la
conseguente possibile violazione dell'articolo 36, primo comma, della
Costituzione, quanto al diritto ad una retribuzione proporzionata
alla quantità (oltrechè alla qualita') del lavoro, nonchè,
indirettamente, dell'articolo 38 della Costituzione, in quanto la
drastica riduzione o addirittura l'azzeramento della retribuzione - e
quindi della relativa contribuzione - precludono la conseguente
implementazione della tutela assistenziale e previdenziale garantita
dall'ordinamento;
20 - Che medesime considerazioni conducono a far ritenere la
possibile violazione degli articoli 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, sotto un duplice profilo - diverso ed ulteriore
rispetto a quelli esaminati ai punti precedenti - in quanto, premessa
la determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilità in modo indifferenziato per i Consiglieri di concorso
ovvero di nomina governativa, la disposizione di legge che pone il
tetto retributivo e pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito
di questi ultimi fra quelli retribuiti, ovvero privi in tutto o in
parte di retribuzione a seguito del raggiungimento del tetto, senza
disciplinare la loro sorte, potrebbe essere ritenuta suscettibile di
determinare, da un lato, una ingiustificata disparità di trattamento
quanto alla retribuzione ovvero mancata retribuzione della medesima
attività professionale, e, dall'altro, una irragionevole
organizzazione contraria al buon andamento amministrativo mediante
l'indifferenziato affidamento, a titolo oneroso ovvero a titolo
parzialmente o del tutto gratuito, di funzioni di dichiarati
rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la retribuzione
dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua del Trattato,
della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97 della
Costituzione, ad un rapporto sinallagmatico ("proporzionato")
riguardo alla quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo
quindi essere considerati fungibili trattamento pensionistico per
un'attività precedente e il compenso per un'attività in atto, ove
consentita nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla
Costituzione;
21 - Che a giudizio del collegio sembra potersi parimenti dedurre
la violazione dagli artt. 100, 101, 104 e 108 Cost., quanto al
possibile vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte cost., sent. n. 223 del 2012).
22 - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza della
predetta questione incidentale di legittimità costituzionale del
citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 nei termini
sopra evidenziati determina la necessità di rimettere gli atti di
causa alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino
alla sua decisione, ed esime il Collegio, allo stato, dal procedere
all'esame delle ulteriori censure sopra individuate, che, riguardando
le modalità applicative della norma quanto alla individuazione del
"tetto" ed alle sue conseguenze sul piano contributivo-previdenziale,
risponderanno ad un interesse attuale del ricorrente solo ove risulti
possibile applicare legittimamente la disposizione sopraindicata alle
fattispecie oggetto del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Prima), interlocutoriamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale, meglio evidenziata in
premessa, dell'art. 1, comma 489, della 1. 27 dicembre 2013, n. 147
in relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108
della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata. alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Compensa le spese della presente fase di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giulia Ferrari, Presidente FF;
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore;
Ivo Correale, Consigliere.

Il Presidente: Ferrari


L'estensore: Sestini