1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 9-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 974 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 1996
N. 974 Ordinanza emessa il 23 maggio 1996 dal pretore di Salerno, sezione distaccata di Eboli nel procedimento civile vertente tra Sepe Angelo e il prefetto di Salerno Circolazione stradale - Infrazione al nuovo codice della strada - Ricorso al prefetto - Previsione di un raddoppio della pena minima edittale, nel caso di mancato accoglimento - Ritenuta impossibilita', alla stregua del diritto vivente, per il giudice dell'opposizione all'ingiunzione prefettizia, di stabilire una sanzione in misura inferiore rispetto a quella gia' irrogata dall'autorita' amministrativa - Violazione del diritto di difesa e del principio di uguaglianza con discriminazione dei meno abbienti - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 67/1994. (Nuovo codice della strada, art. 204, primo comma). (Cost., artt. 3 e 24, primo e secondo comma). (096C1393) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 9-10-1996)

IL PRETORE
Visto il ricorso in opposizione ad ordinanza-ingiunzione depositato
il 20 dicembre 1995 ed avanzato nell'interesse di Sepe Angelo;
Letto il dispositivo della sentenza non definitiva emessa all'esito
del presente giudizio all'udienza di discussione del 23 maggio 1996,
con la quale veniva rigettato il motivo principale dell'opposizione
con il quale era stato invocato l'annullamento
dell'impugnata-ordinanza-ingiunzione;
Considerato che, a seguito di tale pronuncia, questo pretore si
sarebbe dovuto pronunciare sulla richiesta di riduzione della
sanzione, quale istanza formulata in via gradata;
Rilevato che il ricorrente ha insistito, per il caso di mancato
accoglimento del predetto motivo principale, per l'anzidetta
riduzione della sanzione inferta dal prefetto;
Considerato che, sussistendo dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 204, comma primo, del decreto legislativo n.
285/1992, nella parte in cui impone al prefetto di ingiungere il
pagamento di una somma determinata nella misura non inferiore al
doppio del minimo, è stata disposta la prosecuzione del giudizio
limitatamente alla cognizione della richiesta avanzata dall'opponente
in via subordinata, a cui è finalizzata la presente ordinanza;
Ritenuto, invero, che, nonostante la Corte costituzionale abbia
già precedentemente respinto la questione di cui al citato art.
204, comma primo, C.d.S. 1992, sussistono, ad avviso di questo
pretore, le condizioni per riproporla anche alla luce delle
argomentazioni addotte dallo stesso giudice delle leggi.
O s s e r v a
La Corte costituzionale, indubbiamente, sotto una prospettiva di
ordine generale, nell'ordinanza n. 67 del 1994, ha preso le mosse da
una corretta impostazione laddove ha ritenuto che il giudice
rimettente era partito da una inesatta premessa ritenendo di essere -
nella fase oppositiva giurisdizionale - a sua volta limitato, nella
determinazione della misura della sanzione pecuniaria, al livello
minimo che la norma impugnata (art. 204 C.d.S. 1992) impone al
prefetto (il doppio del minimo della misura edittale), potendo,
invece, in ipotesi, per il richiamo (circa l'azionabilità del
rimedio giurisdizionale) all'art. 205, comma tre, superarsi tale
ostacolo facendo concreta applicazione del disposto dell'art. 23,
terz'ultimo comma, della legge n. 689/1981 il quale, conferisce
(eccezionalmente) al giudice ordinario anche il sindacato sulla
determinazione, sul piano pratico ed effettivo, della misura della
sanzione, in melius rispetto alla posizione del trasgressore
opponente, ovvero riducendola rispetto a quella irrogata dalla p.a.
Non sembra, però, che il giudice delle leggi abbia tenuto conto,
nell'operazione interpretativa adeguatrice, dell'inapplicabilità
(nella sostanza e sul piano tecnico giuridico) di tale opzione
ermeneutica da parte dei giudici di merito, alla stregua del "diritto
vivente" (al quale pure spesso si ispirano i giudici della Consulta)
relativo alla disposizione innanzi indicata dell'art. 23, terz'ultimo
comma, della legge n. 689/1981, che, di fatto, crea ugualmente una
compressione del diritto di difesa dell'opponente e, per tale via,
una lesione del valore contenuto nell'art. 24 della Carta
fondamentale. Ed infatti, ancorchè il giudice delle leggi abbia
riconosciuto al giudicedell'opposizione ad ordinanza-ingiunzione,
apparentemente incondizionatamente - il potere di determinare
l'ammontare della sanzione compiendo una valutazione complessiva
delle risultanze processuali e ricorrendo agli stessi parametri
enucleati nell'art. 195, comma secondo, C.d.S. 1992, non pare, però,
che sia stato affrontato in concreto il problema - emergente dal c.d.
"diritto vivente" - circa l'individuazione dei limiti che, di fatto,
condizionano l'esercitabilità di tale potere.
Invero la soluzione interpretativa offerta dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza 24 febbraio 1994, n. 67, sembra
fondarsi sul presupposto secondo cui la modifica della sanzione
amministrativa sia rimessa alla piena discrezione del giudice
dell'opposizione ed al riesame che egli possa autonomamente compiere
della fattispecie sottoposta al suo vaglio nella fase giurisdizionale
intentata ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689/1981. Senonchè,
sulla scorta del reiterato e sostanzialmente consolidato indirizzo
della giurisprudenza di legittimità (ma anche dei giudici di
merito), deve ritenrersi che, sul piano applicativo della
disposizione - e perciò, in base alla evoluzione del menzionato
"diritto vivente - il potere di modificazione in senso riduttivo
della sanzione (ovvero in senso favorevole all'opponente, restando,
in ogni caso, preclusa ogni possibilità di aggravamento della misura
della sanzione, anche allorquando la p.a. opposta, costituendosi in
giudizio, ne facesse domanda o ne facesse osservare al giudice
solamente l'opportunita') può trovare concretamente modo di operare
soltanto in conseguenza di un accertamento dell'illegittimo uso, da
parte dell'amministrazione irrogante, dei criteri indicati nell'art.
11 (ovvero in disposizioni speciali, come appunto l'art. 195, comma
secondo, C.d.S. 1992) ai fini dell'esercizio del potere determinativo
della sanzione. Coerentemente con tale impostazione di fondo,
rispettosa del confine tra la sfera di azione della p.a. e
l'esplicazione del potere eccezionale di interferenza del giudice
sull'attività riconducibile alla potestà sanzionatoria della stessa
p.a., la dottrina assolutamente prevalente ha osservato che per la
concretizzazione del riferito potere dell'autorità giudiziaria
ordinaria, dovrà essere dimostrato al giudicante che la sanzione è
stata applicata in misura non consentita dalla legge o in misura
erronea rispetto alle peculiarità della fattispecie; e, soltanto
dopo aver compiuto in positivo tali accertamenti. egli dovrà
(rectius: avrà la legittimazione a) prendere i provvedimenti che ne
conseguono in ordine alla misura della sanzione stessa: Sempre la
dottrina, sull'onda dei risultati ormai pacifici acquisiti
nell'evoluzione giurisprudenziale, ha sottolineato che, in merito al
discorso in atto, non può trascurarsi che l'opposizione dà ingresso
ad un procedimento di cognizione finalizzato all'accertamento della
legittimità e della fondatezza della pretesa punitiva della p.a.; ed
in tale contesto l'intervento del giudice deve pur sempre essere
ricollegato al sindacato di legittimità, piuttosto che a poteri di
sindacato dell'opportunità del provvedimento
amministrativo-sanzionatorio (ordinanza-ingiunzione). Non va, sul
punto, dimenticato che la stessa relazione ministeriale al progetto
di legge n. 689/1981), adottata nel 1977, riconosce e prende atto che
la Costituzione non consentiva, e non consente, al giudice ordinario
di sostituire la propria valutazione in merito a quella compiuta
dall'amministrazione; pertanto riconduceva, in tal senso,
giustificandola, l'innovazione proposta nel binario di un intervento
conseguente all'illegittimità del provvedimento anzichè
all'apprezzamento di esso.
Ma v'è di più. L'art. 113, ultimo comma, della Costituzione
demanda alla legge ordinaria di indicare quale organo giurisdizionale
possa annullare l'atto amministrativo ma non prevede pure la
possibilità che venga conferita all'A.G.O. una forma di controllo
che si diversifichi da quella dell'annullamento. Ciò nonostante
venne inserita nell'art. 23, comma undicesimo, della legge n.
689/1981 la disposizione eccezionale che attribuiva al giudice
ordinario il potere di incidere, in sede di opposizione, sul quantum
della sanzione, ma questo, per fugare ogni rilievo di ordine
costituzionale, fu possibile sull'implicito presupposto che ne
venisse offerta un'interpretazione (appunto compatibile con il citato
parametro della Carta fondamentale) in base alla quale rimaneva in
ogni caso escluso che il giudice ordinario potesse sostituire
"discrezionalmente" la propria valutazione di merito a quella
dell'organo amministrativo per legge legittimato all'esercizio della
potestà sanzionatoria. Sulla base di tale inquadramento coerente
sotto il profilo del coordinamento sistematico si è sviluppato il
costante insegnamento della Cassazione, in virtù del quale è stato
affermato che rientra nel sindacato del giudice ordinario in sede di
opposizione a ordinanza-ingiunzione, il controllo di legittimità,
anche sul punto relativo all'esistenza e alla correttezza della
motivazione circa i criteri osservati in funzione della
determinazione della sanzione; ha, però, univocamente chiarito, in
proposito, che attiene al merito - onde sfugge al controllo
dell'A.G.O. - la verifica dell'adeguatezza della sanzione, cioè
della sua congruità rispetto al disvalore intrinseco dell'infrazione
addebitata, mentre inserisce alla legittimità del provvedimento
amministrativo - e, per tale verso, rientra nella cognizione devoluta
al giudice ordinario - la verifica dell'esistenza di una motivazione
sufficiente a dar conto delle ragioni in forza delle quali
l'autorità amministrativa abbia determinato l'ammontare concreto
della sanzione (v., sotto il regime della precedente legge
depenalizzatrice, Cassazione 24 febbraio 1978, n. 926; Cassazione 27
ottobre 1978, n. 4892; Cassazione ss. uu. civ. 3 aprile 1980, n. 2151
e Cassazione ss. uu. civ. 12 aprile 1980, n. 2323; cfr., altresì,
per le applicazioni pratiche riferibili alla legge 24 novembre 1981,
n. 689, Cassazione 22 febbraio 1989, n. 998; Cassazione ss. uu. civ.
3 febbraio 1989, n. 659; Cassazione 30 novembre 1985, n. 5984;
Cassazione ss. uu. civ. 16 febbraio 1984, n. 1133).
In definitiva, alla stregua dei risultati scaturenti
dall'evoluzione della giurisprudenza, si deve escludere che al
giudice dell'opposizione a ordinanza-ingiunzione siano conferibili
poteri discrezionali di rideterminare in modo nuovo ed autonomo la
sanzione, in completa sostituzione degli organi amministrativi
competenti; rientra, invece, nella sfera di giurisdizione attribuita
al giudice ordinario la verifica del rispetto, da parte
dell'autorità amministrativa, dei limiti massimo e minimo fissati
dalla legge per la sanzione, nonchè l'esame della conformità a
legge dei criteti giuridici in base ai quali la quantificazione
concreta della sanzione risultata operata (cfr., ancora in tal senso,
la citata Cass. ss. uu. civ. 16 febbraio 1984, n. 1137 e Cass. ss.
uu. civ. 3 febbraio 1989, n. 659).
Alla luce di quanto innanzi, pare emergere che l'interpretazione
"adeguatrice" data dalla Corte costituzionale nella decisione n. 67
del 1994 (ribadita nella sentenza n. 336 dello stesso anno) viene a
scontrarsi con il "diritto vivente", in quanto, per le limitazioni
evidenziate e per la circoscrizione del potere di incidenza
dell'A.G.O. sull'aspetto della determinazione quantitativa della
sanzione in fase oppositiva, i giudici di merito vengono a trovarsi
nella sostanziale impossibilità di applicarla, vivendo appunto la
disposizione che si intende impugnare in senso diverso, a livello
interpretativo, rispetto agli auspici contenuti nella statuizione
predetta dei giudici della Consulta.
In altri termini, nel momento in cui il giudice dell'opposizione,
verificando che la p.a. opposta ha irrogato la sanzione nel limite
non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola
violazione ai sensi dell'art. 204, comma primo, C.d.S. 1992 e che
essa - trattandosi di una soglia minima predeterminata per legge -
non è tenuta a dare contezza, sul piano della motivazione, di tale
quantificazione (insorgendo un tale obbligo, in relazione ai
parametri trasparenti dell'art. 195, comma secondo, C.d.S: 1992,
soltanto quanto intende irrogare una misura superiore al doppio del
minimo), esso giudice, proprio in relazione al richiamo che si pone
all'art. 23 della legge n. 689/1991, nel successivo art. 205, comma
terzo, C.d.S. cit. (e, quindi, al "diritto vivente" sviluppatosi
intorno al suo undicesimo comma, nei sensi anteriormente svolti),
verrebbe a trovarsi nella impossibilità pratica di esercitare il
potere di riduzione della sanzione, non ricorrendone i presupposti
evidenziati, proprio perchè dovrebbe limitarsi a constatare il
rispetto dell'irrogazione del limite minimo fissato dalla legge
(equivalente al doppio del minimo edittale) e l'irrilevanza
dell'omissione della motivazione - ovvero la sua non producibilità
del conseguente azionamento del potere modificativo da parte del
giudice - proprio in dipendenza dell'applicazione del minimo
consentito dalla legge. A quest'ultimo proposito la Cassazione ha,
invero, stabilito che, in tema di sanzioni amministrative, il
provvedimento che determini la sanzione pecuniaria in misura
corrispondente al minimo previsto dalla legge applicata non richiede
una specifica motivazione in rapporto all'impiego dei criteri di
applicazione delle sanzioni contemplati nell'art. 11 della legge n.
689/1981 (o in altre norme speciali) (cfr. Cass. 17 marzo 1989, n.
1316). E questo configurerebbe il sistema di chiusura (proprio in
virtù del riferito richiamo all'art. 205, comma terzo, C.d.S. 1992)
che, pur in difetto di espresse norme specificamente limitatrici del
nuovo codice della strada, consentirebbe al giudice dell'esecuzione
di esercitare il suo potere di modificazione della sanzione in melius
nel momento in cui la p.a. si attenga al minimo precostituito per
legge rappresentato dal "doppio del minimo edittale per ogni singola
violazione" così come imposto dall'art. 204, comma primo, C.d.S.
1992.
Ciò posto, pare a questo giudicante, che ci si imbatte nella
violazione dell'art. 24 della Costituzione, perchè la disposizione
appena citata ex art. 204, comma primo, C.d.S. 1992 si connoterebbe
come un "deterrente" alla proposizione del ricorso amministrativo da
parte del trasgressore ai sensi dell'art. 203, comma primo, cit.
C.d.S. proprio per le conseguenze peggiorative, sul piano
sanzionatorio, di cui la sua sfera giuridica verrebbe a risentire in
ipotesi di rigetto dell'impugnativa all'interno del procedimento
amministrativo, che, invero, imporrebbe, in via automatica, (e senza
alcuna indispensabilità di addurre idonea motivazione),
l'applicazione di una sanzione nella misura non inferiore al doppio
di quanto è ammesso con il pagamento in misura ridotta ex art. 202
cit. C.d.s. 1992. Inoltre - ed è questo il profilo innovativo
rispetto alle precedenti questioni sollevate dai giudici di merito
rimettenti - tale inflizione vessatoria della sanzione nella misura
predeterminata del doppio del minimo, per le ragioni ampliamente
spiegate, non sarebbe modificabile in melius da parte del giudice
dell'opzione, (come, invece, implica l'opzione interpretativa offerta
dalla Consulta nell'ord,. cit. n. 67 del 1994), il quale, avendo
controllato che la p.a. si è attenuta al rispetto del limite minimo
fissato dalla legge (senza la necessità dell'osservanza dell'obbliho
di un'adeguata motivazione), non potrebbe (rectius: sarebbe
impossibilitato a) - per gli esiti interpretativi desumibili dal più
volte citato "diritto vivente" - valutare direttamente la congruità
della sanzione, nè potrebbe sostituire una sua pronuncia alle
determinazioni dell'autorità amministrativa, risolvendosi
diversamente, in presenza dei riferiti presupposti, una contraria
condotta del giudice in un'inammissibile ed illegittima esplicazione
di un non consentito potere discrezionale di rideterminare in modo
nuovo ed autonomo la sanzione, in completa sostituzione della p.a.
competente e legittimata per legge.
Tanto comporta la violazione del diritto di difesa in giudizio del
trasgressore che - se l'ordinanza non dovesse essere annullata in
toto in sede, appunto giudiziale -, pure avendola invocata, non
potrebbe ottenere la riduzione della sanzione qualora applicata nella
misura del doppio del minimo ex art. 204, comma primo. C.d.S. 1992,
onde la questione nei termini innanzi specificati, si prospetta come
non manifestatamente infondata in relazione all'art. 24, commi primo
e secondo, della Costituzione.
Peraltro pare potersi affermare che la medesima disposizione di cui
al cit. art. 204, comma primo, C.d.S. 1992 collida - come già
rilevato da altro giudice di merito (v. ord, pret. Lanciano su cui la
Corte costituzionale si è pronunciata con la sentenza 27 luglio
1994, n. 366) con il parametro del principio di eguaglianza
sostanziale ex art. 3 della Costituzione, laddove sembrerebbe
comportare che soltanto chi si trova in più agiate condizioni
economiche può "rischiare" di intraprendere il percorso
dell'opposizione in via giurisdizionale, proponendo, preventivamente,
un ricorso amministrativo, destinato, ove respinto, a determinare
l'irrogazione, da parte della p.a., del doppio del minimo della
sanzione, onde si verrebbe a concretare una discriminazione dei meno
abbienti rispetto a chi versa in considerevoli condizioni economiche.
Nè sembra che questa interpretazione sia superabile in virtù
della considerazione secondo la quale l'ostacolo sarebbe
travalicabile azionando, avverso il verbale di accertamento
immediatamente la tutela giudiziaria senza passare attraverso il
preventivo esperimento del ricorso amministrativo, al cui esito, in
difetto di accoglimento dell'istanza di archiviazione, conseguirebbe
ineluttabilmente l'applicazione del doppio del minimo edittale.
Infatti, nell'ordine logico-sistematico delle disposizioni di cui
agli artt. 203, 204 e 205 del C.d.S. 1992 (così come vigenti con
riguardo alla fattispecie in oggetto al momento della proposizione
del ricorso) non sembrava che si potesse prescindere, ai fini
dell'instaurazione della fase oppositiva in sede giudiziaria, dalla
pregiudiziale definizione del procedimento amministrativo culminante
nell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione prefettizia, così come
era reso palese dalla struttura della norma di cui all'art. 205 cit.
e del richiamo, contenuto in quest'ultima disposizione, agli artt.
22 e 23 della legge n. 689/1981, nei quali si parla di opposizione
"contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento" e di possibilità di
annullamento in tutto o in parte dell'ordinanza ovvero della sua
modificazione anche limitatamente all'entità della sanzione dovuta
(cfr., anche, Cass. civ. 29 dicembre 1989, n. 5820; Cass. civ. 29
aprile 1988, n. 3235 e, per riferimenti di giurisprudenza
costituzionale, Corte costituzionale n. 186 del 1972, n. 130 del 1970
e n. 82 del 1992).
Peraltro la modifica dello stesso art. 205 del decreto legislativo
n. 285/1992 intervenuta recentissimamente con l'art. 1 del d.-l. 17
maggio 1996, n. 270 (in Gazzetta Ufficiale 18 maggio 1996) con il
quale è stata prevista l'alternatività dell'opposizione giudiziale
diretta avverso il verbale di accertamento con quella preventiva in
sede amministrativa, salva - in quest'ultimo caso - la successiva
opposizione al pretore, in caso di emanazione
dell'ordinanza-ingiunzione, rende ancora più evidente - per
disparità di trattamento - l'illegittimità e l'irragionevolezza
della conservazione della previsione di cui all'art. 204, comma
primo, C.d.S. 1992 nella parte in cui è contemplata
l'obbligatorietà, da parte del prefetto, dell'irrogazione di una
sanzione non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola
violazione (sembrando, ad un primo impatto interpretativo, che la
determinazione della sanzione applicabile, di cui al novellato art.
205, comma primo, sia demandata al giudice dell'opposizione soltanto
nel caso di impugnazione immediata del verbale di accertamento, in
ipotesi di suo mancato accoglimento, difettando - in tale iter
procedimentale - il filtro della valutazione dell'autorità
amministrativa, mentre pare che nell'ipotesi di emissione
dell'ordinanza-ingiunzione, ai fini della riduzione della sanzione
medesima, debbano tenersi comunque presenti i limiti preclusivi
precedentemente evidenziati).
Pertanto la questione, per gli accennati motivi, si profila come
non manifestamente infondata anche in riferimento al valore enucleato
nell'art. 3 della Carta fondamentale.
La complessiva questione incidentale di costituzionalità appare
chiaramente rilevante nel presente giudizio, poichè l'esito di
quest'ultimo è, all'evidenza, dipendente dalla risoluzione della
questione sollevata, dal momento che, se quest'ultima venisse
accolta, consentirebbe a questo giudice, avendone formulato
l'opponente istanza, anche se in via subordinata essendosi comunque
provveduto con sentenza nel senso del rigetto della domanda
principale di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione - in relazione
al disposto ex art. 23, comma 11, della legge n. 689/1981 - di poter
operare una valutazione sui criteri di determinazione della sanzione
irrogata e, sulla scorta dei principi innanzi evidenziati, procedere
in concreto, ove ne ricorressero i presupposti, ad una riduzione
della stessa.
Al promovimento della questione appena accennata, consegue la
necessità dell'assolvimento degli adempimenti che saranno meglio
specificati in parte dispositiva, nonchè la sospensione del presente
giudizio, alla stregua degli art. 295 c.p.c. e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 83;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 204, comma primo, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per la violazione degli artt. 3
e 24, comma primo e secondo, della Costituzione, nella parte in cui
prevede che il prefetto, se ritiene fondato l'accertamento, ingiunge
il pagamento della somma determinata non inferiore al doppio del
minimo edittale per ogni singola violazione;
Ordina la sospensione della presente causa e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti non presenti in udienza e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica, e che le
prove di questi ultimi adempimenti siano accluse alla presente
ordinanza al momento della trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale giusta delibera del 16 giugno 1956 (contenente "norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale".
Eboli, addì 23 maggio 1996
Il pretore: Carrato
96C1393