1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 11 SENTENZA 14 - 29 gennaio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Stanziamento di risorse volte a integrare il trattamento accessorio del personale non dirigente del servizio sanitario regionale, quale incentivo per lo smaltimento delle liste d'attesa - Ricorso del Governo - Lamentata violazione di un principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Trasferimento del personale delle autonomie locali nell'amministrazione regionale - Conseguente incremento, a decorrere dall'esercizio finanziario 2019, dei fondi per le retribuzioni di posizione e di rendimento, per il lavoro straordinario e per le progressioni - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Sardegna - Determinazione del contributo regionale alla finanza pubblica - Mancato conteggio, ai fini dei limiti agli investimenti pluriennali, della quota di disavanzo generata dall'accantonamento pari alle perdite del sistema sanitario regionale del 2017 - Ricorso del Governo - Successiva rinuncia parziale - Estinzione del processo. - Legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48, artt. 3, commi 1 e 6, 8, comma 31, e 10, comma 10. - Costituzione, artt. 81, 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo. (T-210011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi
1 e 6, 8, comma 31, e 10, comma 10, della legge della Regione
autonoma Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 4-7 marzo 2019, depositato in cancelleria l'8 marzo
2019, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 14 gennaio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso notificato il 4-7 marzo 2019 e depositato il
successivo 8 marzo (reg. ric. n. 43 del 2019), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 6, 8, comma 31,
e 10, comma 10, della legge della Regione autonoma Sardegna 28
dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019), in riferimento agli
artt. 81, 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma, della
Costituzione e in relazione ai principi contabili di cui all'Allegato
4/2, punto 5.3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017,
n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a),
e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f),
g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
1.1.- L'art. 3, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018, nella versione impugnata, prevede che «[n]elle more della
stipula dell'accordo di finanza pubblica tra lo Stato e la Regione
autonoma della Sardegna concernente la definitiva quantificazione del
concorso agli obiettivi di finanza pubblica della Regione per gli
anni 2019-2021, ai sensi dell'articolo 28, comma 3, del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici); dell'articolo 35,
comma 4, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'); dell'articolo 4, comma 11, del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), degli articoli 15, comma 22, e 16, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario); dell'articolo 1, commi 132 e 454, della legge
24 dicembre 2012, n. 228 (Legge stabilità 2013); dell'articolo 1,
commi 481 e 526, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Legge di
stabilità 2014), dell'articolo 1, comma 400, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015) e in ossequio alla sentenza
della Corte costituzionale n. 77 del 2015, a titolo di contributo
alla finanza pubblica a valere sulle quote di compartecipazione ai
tributi erariali, sono accertati e impegnati in favore dello Stato
euro 250.245.000 per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021 [...]».
Ad avviso del ricorrente, tale previsione, oltre a sottostimare
di euro 446.000 annui il contributo alla finanza pubblica dovuto
dalla Regione autonoma Sardegna per il triennio in considerazione, ne
determinerebbe una riduzione di euro 285.309.000 per ciascun anno
rispetto a quanto previsto dall'art. 1, comma 875, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).
Ciò in ragione della mancata inclusione del contributo di cui
all'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, circoscritto
temporalmente all'anno 2017 dalla sentenza n. 77 del 2015 di questa
Corte, per la cui attuazione, in ossequio alla successiva sentenza n.
6 del 2019, era stato avviato un più ampio confronto tra Stato e
Regione autonoma onde addivenire alla stipulazione di un'intesa
diretta a una diversa modulazione dei flussi finanziari tra di essi.
Nelle more di tale interlocuzione, la disposizione impugnata
genererebbe nel bilancio dello Stato minori entrate pari
all'ammontare del contributo non previsto, determinando un difetto di
copertura finanziaria lesivo dell'art. 81 Cost.
1.2.- L'art. 3, comma 6, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018, nella versione impugnata, prevede che «[i]l disavanzo di cui al
comma 1 dell'articolo 2 della legge regionale n. 40 del 2018 non
costituisce impedimento ai fini dell'utilizzo del margine corrente
consolidato quale copertura degli investimenti pluriennali».
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, non
considerando come effettivo disavanzo regionale la quota di cui al
rendiconto 2017 generata dall'accantonamento al risultato di
amministrazione delle perdite del sistema sanitario regionale, pari a
euro 680.712.119,30, contrasterebbe con i principi espressi
nell'Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale, a proposito
delle spese di investimento (punto 5.3) e della copertura costituita
dalla quota consolidata del saldo positivo di parte corrente (punto
5.3.5), prevede che «[l]a copertura degli impegni concernenti
investimenti imputati agli esercizi successivi può essere
costituita, distintamente per ciascuno degli esercizi di imputazione
degli impegni, da una quota del saldo positivo di parte corrente,
risultante dal prospetto degli equilibri allegato al bilancio di
previsione, se risultano rispettate le seguenti condizioni (per le
regioni a statuto ordinario si fa riferimento alla medesima quota del
margine corrente al netto delle risorse destinate al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale): [...] l'Ente non ha registrato un
disavanzo di amministrazione in entrambi i due ultimi esercizi nuovo
e aggiuntivo rispetto a quello registrato nell'esercizio precedente.
Nel caso in cui l'esercizio precedente, non sia ancora stato
rendicontato, si fa riferimento alla situazione risultante dal
prospetto concernente il risultato di amministrazione presunto (se
riferito ad esercizio ormai chiuso, il risultato di amministrazione
presunto è predisposto sulla base di dati di preconsuntivo). Fino a
quando il più vecchio degli ultimi due esercizi non è stato
rendicontato il margine corrente consolidato non può costituire
copertura degli impegni concernenti investimenti imputati agli
esercizi successivi. Ai fini della verifica del rispetto della
presente condizione, si considera il risultato di amministrazione
(sia rendicontato che presunto) determinato tenendo conto degli
accantonamenti, dei vincoli e delle risorse destinate, mentre non
rileva il disavanzo costituito esclusivamente da maggiore disavanzo
derivante dal riaccertamento straordinario dei residui, da disavanzo
tecnico, da debito autorizzato e non contratto dalle regioni e dal
disavanzo in corso di ripiano pluriennale riguardante gli esercizi
successivi a quello in cui è stata ripianata la prima quota».
Il contrasto della disposizione regionale con tali principi
determinerebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., che riserva al legislatore statale la competenza esclusiva
nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici».
1.3.- L'art. 8, comma 31, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018, nella versione impugnata, prevede che «[n]elle annualità 2019,
2020 e 2021 è stanziata la somma di euro 6.000.000 annui (missione
13, programma 02 - titolo 1), per garantire al personale non
dirigente del servizio sanitario regionale un'integrazione del
trattamento accessorio, finalizzata in maniera prioritaria quale
incentivo per lo smaltimento delle liste d'attesa. [...]».
Secondo il ricorrente, la disposizione contrasterebbe con quanto
previsto dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, espressivo
di un principio fondamentale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto volto al contenimento della spesa delle
amministrazioni, ivi comprese quelle appartenenti al Servizio
sanitario nazionale, con conseguente violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
1.4.- L'art. 10, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018 prevede che «[a] seguito del trasferimento del personale delle
autonomie locali nell'Amministrazione regionale, ai sensi
dell'articolo 70 della legge regionale n. 2 del 2016, e dell'articolo
10 della legge regionale 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il
reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge
regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla
legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del
2016), e in deroga a quanto disposto dal comma 5 dell'articolo 70
della legge regionale n. 2 del 2016, i fondi per la retribuzione di
posizione, per la retribuzione di rendimento, per il lavoro
straordinario e per le progressioni dell'Amministrazione regionale
sono incrementati, a decorrere dall'annualità 2019, rispettivamente
di euro 200.000, euro 100.000, euro 60.000 ed euro 280.000 (missione
01 - programma 10 - titolo 1). I fondi destinati alla retribuzione
accessoria del personale delle amministrazioni di provenienza sono
conseguentemente rideterminati. Il fondo unico di cui all'articolo 10
della legge regionale n. 2 del 2007 e il contributo annuo previsto
dall'articolo 25 della legge regionale 21 aprile 2005, n. 7 (legge
finanziaria 2005) rimangono invariati per essere destinati alle altre
finalità delle autonomie locali».
Ad avviso del ricorrente, la citata disposizione, priva di
relazione tecnica che consenta di correlare la misura dell'incremento
della dotazione dei fondi alle esigenze determinate dal trasferimento
di personale degli enti locali alla Regione, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che attribuisce al legislatore
statale competenza esclusiva nella materia «ordinamento civile», di
cui sarebbe espressione l'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del
2017, cornice regolatoria in tema di contrattazione integrativa
applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
eccependo anzitutto l'inammissibilità delle questioni proposte,
segnatamente per non essersi confrontato il ricorrente con la
competenza esclusiva regionale nella materia «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale», prevista dall'art. 3, lettera a), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonchè con l'autonomia economica e finanziaria spettante
alla Regione ai sensi dell'art. 7 del medesimo statuto.
Nel merito, secondo la Regione, le questioni promosse dal
Presidente del Consiglio sarebbero comunque infondate.
2.1.- Quanto all'impugnativa dell'art. 3, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018, la resistente assume di essere dotata
della competenza di indicare le poste di bilancio connesse all'esatta
applicazione, da parte dello Stato, delle previsioni costituzionali e
statutarie concernenti le relazioni finanziarie con esso
intercorrenti (si cita la sentenza di questa Corte n. 99 del 2012).
Al contempo, la Regione evidenzia come le sentenze n. 77 del 2015 e
n. 6 del 2019 di questa Corte abbiano impedito l'imposizione del
contributo alla finanza pubblica di cui all'art. 16, comma 3, del
d.l. n. 95 del 2012, come convertito, precludendo, in ragione del
giudicato costituzionale, le censure formulate in ricorso. Peraltro,
anche il principio di veridicità dei bilanci osterebbe al loro
accoglimento, atteso che indicare in bilancio una posta in uscita a
beneficio dello Stato giudicata illegittima equivarrebbe a stanziare
risorse non veritiere, minando l'attendibilità sia del bilancio
statale che di quello regionale.
2.2.- Parimenti infondate sarebbero le censure mosse all'art. 3,
comma 6, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018, atteso che questa
Corte avrebbe riconosciuto alle autonomie speciali piena autonomia
nella destinazione dell'avanzo di amministrazione e del fondo
pluriennale vincolato (si cita la sentenza n. 101 del 2018).
2.3.- Anche le censure rivolte all'art. 8, comma 31, della legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018 sarebbero prive di fondamento - se non,
addirittura, inammissibili - atteso che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, lo Stato non avrebbe titolo per imporre alle
autonomie speciali misure di coordinamento della finanza pubblica in
materia di spesa sanitaria, da esse integralmente finanziata.
2.4.- Infine, le censure rivolte all'art. 10, comma 10, della
legge reg. Sardegna n. 48 del 2018 sarebbero infondate, in quanto la
disposizione andrebbe ricondotta alla materia «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale», di esclusiva competenza regionale.
3.- Con memoria illustrativa depositata il 18 febbraio 2020, la
Regione autonoma Sardegna ha evidenziato come l'impugnato art. 3,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018 sia stato
modificato dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione autonoma
Sardegna 8 agosto 2019, n. 15 (Terza variazione di bilancio
2019-2021. Modifiche alla legge regionale n. 36 del 2013, alla legge
regionale n. 8 del 2018, alla legge regionale n. 48 del 2018 e alla
legge regionale n. 49 del 2018, disposizioni in materia di entrate
tributarie e accantonamenti a carico della Regione, in materia di
continuità territoriale aerea, politiche sociali, sport e
disposizioni varie), sostituendosi all'originario importo di euro
250.245.000 quello di euro 250.691.000. Inoltre, la resistente ha
segnalato che in data 7 novembre 2019 è intervenuto un accordo tra
il Governo e la Regione, con il quale sono state ridefinite le
relazioni finanziarie tra di essi intercorrenti. A detto accordo lo
Stato avrebbe dato attuazione con l'art. 1, commi da 866 a 873, della
legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022), e la resistente, tra l'altro, con la legge della Regione
autonoma Sardegna 6 dicembre 2019, n. 20 (Quarta variazione al
bilancio 2019-2021 e disposizioni varie), abrogando la disposizione
impugnata (art. 7, comma 1), rideterminando il contributo regionale
alla finanza pubblica nel triennio 2019-2021 (art. 7, comma 2) e
provvedendo alla relativa copertura (art. 9). Alla luce di ciò,
sarebbe cessata la materia del contendere, essendosi realizzato un
pieno allineamento tra le previsioni statali e quelle regionali.
La resistente ha evidenziato inoltre che l'art. 3, comma 6, della
legge reg. Sardegna n. 48 del 2018 è stato abrogato dall'art. 12,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 15 del 2019 a decorrere dal 16
agosto 2019. Poichè a tale data la norma impugnata non avrebbe
trovato applicazione, in quanto, come attestato dalla nota del
Direttore generale dei servizi finanziari - Assessorato della
programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio del 18
febbraio 2020, prot. n. 5276, il margine corrente consolidato della
gestione regionale non sarebbe stato impiegato a copertura di
investimenti pluriennali, anche in questo caso, secondo la Regione,
dovrebbe essere dichiarata cessata la materia del contendere.
Ad avviso della resistente, stessa sorte dovrebbe riservarsi alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 31, della
legge reg. Sardegna n. 48 del 2018: la disposizione è stata
interamente riformulata dall'art. 1, comma 2, lettera c), della legge
della Regione autonoma Sardegna 16 settembre 2019, n. 16, recante
«Seconda variazione di bilancio. Disposizioni in materia sanitaria.
Modifiche alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di
stabilità 2018) e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48
(Legge di stabilità 2019)», recependo espressamente i limiti alla
corresponsione del trattamento accessorio previsti dall'art. 23,
comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, senza aver trovato, frattanto,
applicazione alcuna, come attestato dalla nota del Direttore generale
della sanità - Assessorato dell'igiene e sanità e dell'assistenza
sociale del 12 febbraio 2020, prot. n. 3081.
Quanto alle censure mosse all'art. 10, comma 10, della legge reg.
Sardegna n. 48 del 2018, la resistente ne deduce l'inammissibilità
per mancata considerazione delle attribuzioni recate dallo statuto di
autonomia - segnatamente, quelle di cui all'art. 3, lettera a) - e
per genericità e contraddittorietà, atteso che il riferimento
all'incremento di spesa e alla cornice normativa di cui all'art. 23,
comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 evocherebbe la lesione di una
competenza concorrente, in particolare in materia di coordinamento
della finanza pubblica, mentre si denuncia la lesione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., attributivo della competenza
esclusiva statale nella materia «ordinamento civile».
Nel merito, la questione non avrebbe fondamento, perchè quella
denunciata sarebbe una norma esclusivamente finanziaria, come
dimostrato dalla corrispondenza tra l'incremento dei fondi per il
trattamento accessorio del personale regionale e la diminuzione di
pari importo di quelli relativi al trattamento accessorio del
personale degli enti di provenienza, non disponendosi alcun aumento
rispetto ai limiti previsti dal legislatore statale, in ossequio,
peraltro, a quanto stabilito dall'art. 70, comma 5, della legge della
Regione autonoma Sardegna 4 febbraio 2016, n. 2 (Riordino del sistema
delle autonomie locali della Sardegna), disposizione derogata solo in
ordine alla previsione della confluenza delle risorse in un fondo
specifico.
Alla stregua delle novità sopravvenute, la resistente ha chiesto
un rinvio dell'udienza, onde consentire una rinuncia, quantomeno
parziale, al ricorrente, il quale, a sua volta, ha aderito alla
richiesta, successivamente accolta.
4.- Con atto depositato il 15 dicembre 2020 il Presidente del
Consiglio dei ministri, in conformità alla delibera governativa
adottata nella seduta del 13 novembre 2020, ha rinunciato al ricorso
limitatamente all'art. 3, commi 1 e 6, della legge reg. Sardegna n.
48 del 2018.
5.- La Regione autonoma Sardegna, con memoria illustrativa
depositata il 22 dicembre 2020, oltre a ribadire le difese già
svolte con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 8, comma 31, e 10, comma 10, della legge reg. Sardegna n.
48 del 2018, ha dedotto il venir meno dell'interesse all'impugnativa
in ragione dell'accordo di finanza pubblica intercorso con lo Stato,
avendo esso inciso anche sui limiti di spesa in tema di personale.
6.- Con atto depositato il 12 gennaio 2021, la Regione autonoma
Sardegna ha accettato la rinuncia parziale al ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1 e 6, 8, comma 31,
e 10, comma 10, della legge della Regione autonoma Sardegna 28
dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019), in riferimento agli
artt. 81, 117, secondo comma, lettere e) ed l), e terzo comma, della
Costituzione e in relazione ai principi contabili di cui all'Allegato
4/2, punto 5.3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017,
n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a),
e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f),
g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
2.- Con atto depositato il 15 dicembre 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso limitatamente alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 6,
della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018, promosse in riferimento
agli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera e), Cost. e in relazione
ai principi contabili di cui all'Allegato 4/2, punto 5.3, del d.lgs.
n. 118 del 2011.
Poichè la Regione autonoma Sardegna ha accettato la rinuncia con
atto depositato il 12 gennaio 2021, relativamente a tali questioni il
processo deve dichiararsi estinto, ai sensi dell'art. 23 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.- Tanto premesso - e riservate a separate pronunce le ulteriori
questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in
ordine ad altre disposizioni della medesima legge reg. Sardegna n. 48
del 2018 - lo scrutinio deve essere qui limitato ai soli artt. 8,
comma 31, e 10, comma 10.
3.1.- L'art. 8, comma 31, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018, nella versione impugnata, prevede che «[n]elle annualità 2019,
2020 e 2021 è stanziata la somma di euro 6.000.000 annui (missione
13, programma 02 - titolo 1), per garantire al personale non
dirigente del servizio sanitario regionale un'integrazione del
trattamento accessorio, finalizzata in maniera prioritaria quale
incentivo per lo smaltimento delle liste d'attesa. [...]».
Secondo il ricorrente, quanto previsto contrasterebbe con l'art.
23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 - secondo cui, seppur in via
transitoria, «l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo determinato per
l'anno 2016» - espressivo di un principio fondamentale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica». Di qui la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
3.1.1.- Occorre rilevare che la disposizione impugnata è stata
sostituita dall'art. 1, comma 2, lettera c), della legge della
Regione autonoma Sardegna 16 settembre 2019, n. 16, recante «Seconda
variazione di bilancio. Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche
alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di stabilità 2018)
e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità
2019)» con la seguente: «[e'] autorizzata, per ciascuno degli anni
2019, 2020 e 2021, la spesa di euro 3.500.000 al fine di garantire al
personale del servizio sanitario regionale l'erogazione di
prestazioni aggiuntive in conformità con l'articolo 23, comma 2, del
decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 [...], da destinare in
maniera prioritaria quale incentivo per lo smaltimento delle liste
d'attesa (missione 13 - programma 02 - titolo 1 - capitolo
SC08.7798)».
Alla stregua dello ius superveniens, la Regione chiede che sia
dichiarata cessata la materia del contendere.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la materia
del contendere "cessa solo se lo ius superveniens ha carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se le
disposizioni censurate non hanno avuto medio tempore applicazione"
(sentenza n. 68 del 2018; nello stesso senso, tra le più recenti,
sentenze n. 140, n. 44 e n. 38 del 2018)» (ex multis, sentenza n 166
del 2020).
Sebbene la resistente abbia attestato che, medio tempore,
l'originaria norma non ha trovato applicazione, permane incertezza,
alla luce dei motivi addotti a sostegno dell'impugnativa, in ordine
al carattere satisfattivo delle modifiche introdotte.
Pertanto, nella fattispecie non si può addivenire a una
declaratoria di cessazione della materia del contendere.
3.1.2.- La Regione autonoma Sardegna ha eccepito
l'inammissibilità della questione per essere stata dedotta la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. senza tener conto, in
particolare, dell'autonomia finanziaria riconosciuta dall'art. 7
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna).
L'eccezione non è fondata.
Al riguardo, infatti, si può richiamare quanto recentemente
ribadito da questa Corte - con specifico riferimento alla materia
«coordinamento della finanza pubblica» - per cui «[e'] ben vero che
secondo la costante giurisprudenza costituzionale, nel caso in cui
venga impugnata in via principale la legge di una Regione ad
autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del giudizio
non può prescindere dall'indicazione delle competenze legislative
assegnate dallo statuto, alle quali le disposizioni impugnate
sarebbero riferibili qualora non operasse il nuovo testo dell'art.
117 Cost. (sentenze n. 194 del 2020 e n. 119 del 2019). Ed è,
altresì, vero che [...] "il ricorrente ben può dedurre la
violazione dell'art. 117 Cost. e postulare che la normativa regionale
o provinciale impugnata eccede dalle competenze statutarie quando a
queste ultime essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16
del 2012), fermo restando che la motivazione del ricorso su tale
profilo dovrà divenire tanto più esaustiva, quanto più, in linea
astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle
attribuzioni dello statuto di autonomia (sentenza n. 213 del 2003)"
(sentenza n. 151 del 2015). Deve, tuttavia, rilevarsi che [...]
l'omissione dell'indicazione delle competenze statutarie non inficia
di per sè l'ammissibilità della questione promossa quando la
normativa impugnata dal ricorrente non sia in alcun modo riferibile
alle competenze statutarie, così da doversi escludere l'utilità
dello scrutino alla luce delle disposizioni statutarie (sentenze n.
194 e n. 25 del 2020)» (sentenza n. 279 del 2020).
Nel caso di specie, «l'assoluta estraneità alle competenze
statutarie, secondo la prospettazione del ricorrente, dei principi
fondamentali nella materia "coordinamento della finanza pubblica"
[...] determina la non utilità di una motivazione più pregnante
alla luce delle competenze statutarie. A tal riguardo, deve infatti
rilevarsi come la prospettazione del ricorrente possa trovare
ragionevole fondamento nel costante orientamento di questa Corte,
secondo cui i principi di coordinamento della finanza pubblica recati
dalla legislazione statale si applicano anche ai soggetti ad
autonomia speciale (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze n.
273, n. 263, n. 239, n. 238, n. 176 e n. 82 del 2015)» (sentenza n.
279 del 2020).
Nè lo scrutinio nel merito può ritenersi precluso dall'accordo
di finanza pubblica medio tempore intercorso tra lo Stato e la
Regione autonoma Sardegna.
Infatti, come questa Corte ha rilevato in altre occasioni, il
raggiungimento di un accordo del genere non determina di per sè -
ossia, in mancanza di rinuncia - cessazione della materia del
contendere (sentenze n. 31 del 2016 e n. 273 del 2015) nè,
tantomeno, costituisce causa d'inammissibilità o d'improcedibilità
dell'impugnativa (sentenze n. 28 del 2016 e n. 239 del 2015).
3.1.3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 31, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018, nel
testo anteriore alla sostituzione operata dall'art. 1, comma 2,
lettera c), della legge reg. Sardegna n. 16 del 2019, non è fondata.
Occorre infatti rilevare che, come evidenziato anche dalla
resistente, la disposizione impugnata, prevedendo lo stanziamento di
euro 6.000.000 per ciascuna delle annualità 2019, 2020 e 2021 onde
garantire al personale non dirigente del Servizio sanitario regionale
un'integrazione del trattamento accessorio, finalizzata in via
prioritaria a incentivare lo smaltimento delle liste d'attesa, incide
sulla spesa (per il personale) del settore sanitario.
Ai sensi dell'art. 1, comma 836, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», «[d]all'anno 2007
la regione Sardegna provvede al finanziamento del fabbisogno
complessivo del Servizio sanitario nazionale sul proprio territorio
senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato».
Viene, perciò, in rilievo la costante giurisprudenza di questa
Corte secondo cui lo Stato, quando non concorre al finanziamento
della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario (sentenza n. 341 del 2009; successivamente
ribadita dalle sentenze n. 174 del 2020, n. 241 del 2018, n. 231 del
2017, n. 75 del 2016, n. 125 del 2015, n. 115 del 2012 e n. 133 del
2010).
Dunque, la mancanza di un titolo statale a dettare, con riguardo
alla spesa sanitaria della Regione autonoma Sardegna, norme di
coordinamento finanziario esclude che l'art. 23, comma 2, del d.lgs.
n. 75 del 2017 possa incidere, in quanto tale, sulla potestà
legislativa regionale. Da ciò l'infondatezza della questione in
esame.
3.2.- L'art. 10, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 48 del
2018 prevede che, «[a] seguito del trasferimento del personale delle
autonomie locali nell'Amministrazione regionale [...] e in deroga a
quanto disposto dal comma 5 dell'articolo 70 della legge regionale n.
2 del 2016, i fondi per la retribuzione di posizione, per la
retribuzione di rendimento, per il lavoro straordinario e per le
progressioni dell'Amministrazione regionale sono incrementati, a
decorrere dall'annualità 2019, rispettivamente di euro 200.000, euro
100.000, euro 60.000 ed euro 280.000 (missione 01 - programma 10 -
titolo 1). I fondi destinati alla retribuzione accessoria del
personale delle amministrazioni di provenienza sono conseguentemente
rideterminati. [...]».
Ad avviso del ricorrente, la citata disposizione violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che attribuisce al
legislatore statale competenza esclusiva nella materia «ordinamento
civile», di cui sarebbe espressione l'art. 23, comma 2, del d.lgs. n.
75 del 2017, cornice regolatoria in tema di contrattazione
integrativa applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni.
3.2.1.- La resistente ha eccepito l'inammissibilità della
questione per esser stata dedotta la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. senza tener conto delle competenze
spettanti alla Regione in virtù dello statuto di autonomia e per
insufficienza della motivazione addotta a supporto del vulnus
arrecato al parametro costituzionale evocato.
Le eccezioni non sono fondate, così come recentemente ritenuto
da questa Corte in una fattispecie in cui veniva dedotta un'analoga
violazione (sentenza n. 199 del 2020).
Quanto alla prima eccezione, infatti, il contenuto all'evidenza
privatistico della disposizione denunciata, che incide sull'ammontare
delle risorse destinate alla retribuzione del personale, e la natura
del parametro evocato, che fa riferimento alla materia
dell'ordinamento civile, escludono di per sè l'utilità di uno
scrutinio alla luce delle disposizioni statutarie, avendo il
ricorrente ben presente che lo statuto speciale nulla dispone sulla
competenza legislativa regionale in detto ambito.
Quanto alla seconda eccezione, si deve anche in questa occasione
rilevare che il ricorrente, nel richiamare la citata disposizione
statale in tema di salario accessorio, ha, sia pure concisamente,
dato conto dell'attinenza di detta norma alla violazione della
competenza legislativa esclusiva nella materia «ordinamento civile»,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., da parte della
norma regionale impugnata.
3.2.2.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 48 del 2018 non
è fondata.
È ben vero che, «a seguito della privatizzazione del pubblico
impiego, la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei
dipendenti pubblici, tra i quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165 del 2001, sono ricompresi anche i dipendenti delle
Regioni, compete unicamente al legislatore statale, rientrando nella
materia "ordinamento civile" (ex multis, sentenze n. 196 del 2018, n.
175 e n. 72 del 2017 e n. 257 del 2016); e ciò significa che detta
disciplina "è retta dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva" (sentenza n. 160 del 2017), cui la legge
dello Stato rinvia» (ex plurimis, sentenza n. 199 del 2020).
Tuttavia, nella fattispecie, il legislatore regionale non ha
affatto regolato il trattamento economico del personale trasferito -
disciplinato altrove e non dalla disposizione impugnata (sentenza n.
255 del 2020) - ma si è solo preoccupato di predisporre la provvista
per corrisponderlo in conseguenza del transito, con una norma di
carattere finanziario afferente alla spesa per la retribuzione di
posizione, per quella di rendimento, per il lavoro straordinario e
per le progressioni.
La disposizione impugnata, dunque, «non incide sulla competenza
statale esclusiva nella materia "ordinamento civile", in quanto essa
non interviene sullo strumento di regolamentazione del trattamento
accessorio, che resta rimesso alla contrattazione collettiva»
(sentenza n. 199 del 2020).
Ne discende la non fondatezza della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 31, della legge della Regione
autonoma Sardegna 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019),
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 10, della legge reg. Sardegna n.
48 del 2018, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara estinto il processo, limitatamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 6, della legge
reg. Sardegna n. 48 del 2018, promosse, in riferimento agli artt. 81
e 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 29 gennaio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA