1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 2019
Ordinanza del 5 febbraio 2019 del Tribunale di Siracusa nel procedimento civile promosso da Castrovinci Dario contro Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive (IRSAP), Consorzio ASI della Provincia di Siracusa, in liquidazione e Assessorato regionale attivita' produttive della Sicilia . Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Misure per il conseguimento di risparmi di spesa - Trattamento economico complessivo dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della Regione, delle societa' a totale o maggioritaria partecipazione regionale, che svolgono l'attivita' esclusivamente con affidamenti diretti della Regione, nonche' degli enti che ricevono trasferimenti o contributi a carico del bilancio regionale - Applicazione di un limite massimo di 100.000 euro annui lordi. - Legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale". Disposizioni varie), art. 13, comma 3, come modificato dall'art. 14 [, comma 1, lettera a),] della legge regionale 17 maggio 2016, n. 8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie). (19C00259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2019)

TRIBUNALE ORDINARIO DI SIRACUSA
Prima Sezione civile - Settore lavoro e previdenza

Il Giudice, nella causa iscritta al n. 459/2017 R.G., promossa ex
articoli 442 e ss. del codice di procedura civile da: Castrovinci
Dario rappresentato e difeso Carmelo Romeo ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Catania, ricorrente;
Contro:
Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive
(I.R.S.A.P.) in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dal prof. avv. Massimiliano Marinelli;
Consorzio A.S.I. della Provincia di Siracusa, in liquidazione
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dal prof. avv. Massimiliano Marinelli;
Assessorato regionale attività produttive della Sicilia in
persona dell'Assessore pro tempere, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania,
resistenti;
sciogliendo la riserva che precede, ha pronunciato la seguente
ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale, avente ad oggetto
il comma 3, art. 13 della legge Regionale n. 13 dell'11 giugno 2014,
come modificata dall'art. 14 legge regionale 17 maggio 2016, per
contrasto con gli articoli 3, 36 e 117 Cost.

Premesso in fatto

che con ricorso depositato il 14 febbraio 2017, Castrovinci
Dario - nel sollecitare la rimessione degli atti del presente
giudizio alla Corte costituzionale per l'esame della questione di
legittimità costituzionale del comma 3, art. 13 della legge
regionale n. 13 dell'11 giugno 2014, come modificata dall'art. 14
legge regionale 17 maggio 2016, per contrasto con gli articoli 3, 36
e 117 Cost. - deduce:
di essere dirigente di I fascia del ruolo del comparto
Regione Siciliana ed enti pubblici non economici sottoposti a
vigilanza e/o controllo della Regione Siciliana, giusta deliberazione
di inquadramento giuridico del C.D. del Consorzio per l'Area di
sviluppo industriale (Consorzio ASI) della Provincia di Siracusa n.
171 del 19 gennaio 2001; precisamente, di essere direttore generale
di ruolo a seguito di concorso pubblico, nonchè dirigente generale
del Consorzio ASI in forza di contratto di durata settennale
stipulato il 7 dicembre 2005; di essere stato utilizzato, dal 3
settembre 2012, ovvero dalla data di istituzione dell'I.R.S.A.P.,
quale dirigente di I fascia, per l'assolvimento di una molteplicità
di incarichi ovvero: dirigente responsabile dell'Ufficio periferico
di Siracusa; dirigente dell'Area affari giuridici; presidente
dell'ufficio per i procedimenti disciplinari; di essere stato
nominato con il D.A. 8 settembre 2016, prot. 2512 Commissario
liquidatore del Consorzio ASI di Siracusa in liquidazione e con D.A.
n. 1768 del 10 giugno 2016 Commissario ad acta del medesimo
consorzio; di essere transitato nel ruolo della pianta organica
dell'I.R.S.A.P. ex art. 19, comma 10, legge Regione Siciliana n.
8/2012 e successiva determinazione della Direzione generale n. 4
dell'11 gennaio 2017;
che il ricorrente si duole della riduzione della retribuzione
conseguita al passaggio alla pianta organica dell'I.R.S.A.P., a
seguito di mobilità non volontaria ma quale conseguenza della scelta
politica e organizzativa di centralizzazione, avendo egli subito - in
applicazione del provvedimento del 29 luglio 2016, prot. n. 94457
(del quale chiede la disapplicazione) - l'imposizione di un tetto
massimo di € 100.000,00 annui lordi con effetto retroattivo dal
23.6.2016 e quindi incidente su sui trattamenti già maturati e
corrisposti , con conseguente decurtazione stipendiale annua di €
44.000,00 pari al differenziale aritmetico tra il trattamento annuo
in godimento (€ 144.000,00) e il nuovo tetto retributivo (€
100.000,00);
che l'adozione del provvedimento impugnato (I.R.S.A.P., 29
luglio 2016, prot. n. 94457) è avvenuta in applicazione dell'art. 14
della legge regionale 17 maggio 2017, n. 8, che ha modificato l'art.
13 della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13, alla quale il
ricorrente muove censure di legittimità costituzionale che ritiene
non «manifestamente infondate»;
che il convenuto I.R.S.A.P., dopo aver contestato la propria
legittimazione passiva in favore di gestioni separate costituite
presso lo stesso Istituto fino al completamento della liquidazione
del Consorzi ASI e all'approvazione della pianta organica del
personale transitato, ha confermato di avere adottato il
provvedimento impugnato dovendo dare applicazione all'art. 14 della
legge regionale 17 maggio 2017, n. 8;
che analoghe difese sulla doverosità dell'adeguamento del
trattamento retributivo in applicazione della legge regionale ha
speso il convenuto Consorzio ASI in liquidazione, mentre
l'Assessorato regionale attività produttive della Regione Siciliana,
ha eccepito il difetto della propria legittimazione passiva in
mancanza della qualità di datore di lavoro del ricorrente;
che tutti e tre i convenuti hanno contestato la fondatezza
delle censure di legittimità costituzionale sollevate dal ricorrente
avverso la disposizione normativa regionale;

Osserva

L'art. 14 della legge della regione siciliana n. 8 del 17 maggio
2016 prevede:
«All'art. 13 della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13 sono
apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 3 le parole da "e degli enti" fino a "sanitario"
sono sostituite dalle parole "e degli enti del settore sanitario. Il
trattamento economico complessivo dei dipendenti, anche con qualifica
dirigenziale, e dei titolari di contratti di lavoro degli enti
sottoposti a controllo e vigilanza della Regione, delle società a
totale o maggioritaria partecipazione della Regione, che svolgono
l'attività esclusivamente con affidamenti diretti della stessa
Regione, nonchè degli enti che, a qualunque titolo, ricevono
trasferimenti o contributi a carico del bilancio della Regione, non
può essere superiore a 100.000 euro annui lordi.";
b) al comma 3-bis le parole "di cui al comma 2" sono
sostituite dalle parole "di cui ai commi 2 e 3".
2. Il settimo comma dell'art. 6 della legge regionale 6 giugno
1975, n. 42 è soppresso».
Per quel che qui rileva, l'art. 13 della legge regionale 11
giugno 2014, n. 13 ai commi 2 e 3 prima della modifica prevedeva:
«2. Al fine di conseguire risparmi di spesa attraverso la
razionalizzazione della spesa pubblica regionale nonchè al fine
della salvaguardia degli equilibri di bilancio, per il periodo 1°
luglio 2014 - 31 dicembre 2016, i trattamenti onnicomprensivi di
pensione, compresi quelli in godimento, in tutto o in parte a carico
dell'Amministrazione regionale e del Fondo pensioni Sicilia, non
possono superare il tetto di 160 migliaia di euro annui.
3. Lo stesso limite di cui al comma 2 si applica al
trattamento economico annuo complessivo fiscale dei dipendenti
dell'Amministrazione regionale e degli enti di cui all'art. 1 della
legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, presso cui si applica il
contratto collettivo dei dipendenti regionali, nonchè, in quanto
compatibile al trattamento economico annuo complessivo dei dipendenti
degli enti pubblici regionali, delle società partecipate dalla
Regione Siciliana e comunque di tutti gli enti, di natura pubblica o
privata, che ricevono a qualunque titolo trasferimenti, contributi o
corrispettivi a carico del bilancio della Regione Siciliana, compreso
il settore sanitario.».
Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
ricorrente appaiono rilevanti nel presente giudizio in quanto la
disposizione della legge regionale censurata costituisce la
previsione normativa, in applicazione della quale l'I.R.S.A.P. ha
emesso il provvedimento impugnato, con il quale ha ridotto lo
stipendio annuo già in godimento del ricorrente, con applicazione
retroattiva e conseguenti trattenute sulle competenze mensili del
Castrovinci.
È lo stesso I.R.S.A.P. che, all'atto della costituzione in
giudizio, sottolinea la doverosità del provvedimento adottato (prot.
n. 94457 del 29 luglio 2016), dichiarando di non potersi sottrarre
all'obbligo di dare applicazione alla legge regionale impositiva del
tetto massimo di € 100.000,00 lordi annui per il trattamento
economico complessivo dei dipendenti, anche con qualifica
dirigenziale, degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della
Regione.
La rilevanza della questione deriva dalla considerazione che
l'eventuale pronuncia di incostituzionalità dell'art. 14 della legge
della Regione Siciliana n. 8 del 17 maggio 2016 determinerebbe
l'illegittimità delle trattenute operate dall'I.R.S.A.P. in
applicazione della norma stessa, delle quali il ricorrente chiede la
restituzione previa disapplicazione del provvedimento del 29 luglio
2016.
Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, legge
regionale n. 8/2016 sollevate in relazione agli articoli 3, 36 e 117
Cost. non appaiono poi manifestamente infondate.
Non appare manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata in relazione all'art. 3 della Costituzione,
in quanto la novella normativa, modificando l'art. 13 della legge
regionale 11 giugno 2014, n. 13 comma 3 individua due trattamenti
economici differenziati, distinguendo la posizione del personale e
dei dirigenti dipendenti direttamente dalla Regione Sicilia e dagli
enti del settore sanitario, da un lato, dalla posizione dei
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, degli enti sottoposti a
controllo e vigilanza della Regione, delle società a totale o
maggioritaria partecipazione della Regione, che svolgono l'attività
esclusivamente con affidamenti diretti della stessa Regione, nonchè
degli enti che, a qualunque titolo, ricevono trasferimenti o
contributi a carico del bilancio della Regione: per i primi, il fine
di salvaguardare gli equilibri di bilancio è perseguito mediante la
previsione del tetto massimo di € 160.000,00 annui per i trattamenti
onnicomprensivi in godimento, per un periodo di tempo limitato (fino
al 31 dicembre 2016, prorogato per il triennio 2017-2019 con l'art.
1, comma 3, legge regionale n. 28 del 29 dicembre 2016), mentre per i
dipendenti degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della
Regione, anche di qualifica dirigenziale, al medesimo fine, il tetto
massimo viene fissato in misura decisamente inferiore, ovvero in
100.000 euro annui lordi e senza alcuna previsione di temporaneità.
Non si ravvisa alcuna ragione giustificatrice per il trattamento
deteriore riservato, solo a seguito della novella, dalla legge
regionale nei confronti dei dipendenti degli enti regionali rispetto
ai dipendenti della Regione Sicilia e del comparto sanitario, non
essendo allegate nemmeno dalle difese delle parti resistenti le
differenze sostanziali per le quali non possano ritenersi analoghe le
posizioni dei dirigenti regionali e degli enti sanitari e quelle dei
dirigenti degli altri enti regionali.
La previsione legislativa appare pertanto contrastare sia con il
principio di parità di trattamento e divieto di discriminazione
delle persone poste in situazioni equiparabili tutelato dalla Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sia con l'art. 3 della
Costituzione, essendo previsto un trattamento differenziato e
discriminante - con uno scarto di ben € 60.000,00 nel trattamento
economico riservato ai lavoratori regionali sul solo presupposto
formale della qualificazione dell'Ente datore di lavoro, regione e
ente regionale del settore sanitario o altro ente regionale
partecipato o vigilato dalla regione - in assenza di giustificazione
oggettiva e ragionevole, per persone poste in situazioni
sostanzialmente equiparabili e al medesimo scopo di perseguire
obiettivi di spending review.
In definitiva la previsione contenuta nella seconda parte del
comma 3 dell'art. 13 della legge regionale 11 giugno 2014, che
introduce un trattamento economico maggiormente penalizzante per la
specifica posizione dei dipendenti degli enti regionali rispetto a
quella più favorevole destinata dalla prima parte della disposizione
ai dipendenti della regione, al medesimo scopo di salvaguardare i
bilanci e contenere la spesa pubblica, appare ingiustificata e
contraria al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione che impone identità di trattamento per le situazioni
sostanzialmente omogenee.
Non appare poi manifestamente infondata nemmeno la questione di
legittimità costituzionale sollevata in relazione all'art. 36 della
Costituzione, ai principi di proporzionalità della retribuzione e a
quello di irriducibilità del trattamento economico a parità di
qualità e quantità di lavoro prestato e in ipotesi di mobilità non
volontaria.
Nel prevedere l'applicazione del tetto massimo di 100.000,00
anche ai trattamenti già in godimento, la legge autorizza - e nel
caso in esame ha imposto al datore di lavoro, come si evince dalle
difese delle parti resistenti - la modificazione in peius del
trattamento retributivo già in godimento al dirigente regionale,
senza che ciò sia legato a una riduzione della quantità e
soprattutto, trattandosi di dipendente pubblico con qualifica di
dirigente, della qualità del servizio richiesto e quindi senza
alcuna previsione di proporzionalità in relazione alla prestazione
resa. Ritenendo che l'art. 36 Cost. ha carattere generale e si
applica a tutti i lavoratori compresi i dipendenti pubblici e
compresi i dirigenti e ritenendo che l'art. 2103, quinto comma, del
codice civile, si estende anche ai lavoratori pubblici per tutti gli
aspetti non espressamente regolati nell'art. 52 decreto legislativo
n. 165/2001, va rilevato che l'imposizione del trattamento
retributivo deteriore rispetto a quello in godimento nel caso in
esame appare in contraddizione rispetto alla molteplicità di
incarichi attribuiti al ricorrente nell'ambito dell'I.R.S.A.P.,
sommati agli incarichi di Commissario liquidatore del Consorzio ASI
di Siracusa in liquidazione e di Commissario ad acta del medesimo
consorzio, che, pur considerando il principio di onnicomprensività
della retribuzione dei dirigenti pubblici e al principio secondo il
quale la retribuzione deve essere proporzionata alla prestazione di
lavoro e la riduzione del trattamento economico si può giustificare
in relazione alla riduzione della performance richiesta.
È noto a questo Giudice che la finalità di assicurare il
controllo della spesa pubblica consente al legislatore di porre
limiti al trattamento economico dei dipendenti pubblici e alla
contrattazione collettiva, cui è rimessa la disciplina del
trattamento economico (in questo contesto vanno considerate le
disposizioni dettate dall'art. 48 del decreto legislativo n. 165/2001
in tema, da un lato, di determinazione delle risorse da destinare
alla contrattazione collettiva e, dall'altro, di quantificazione
della spesa derivante dai contratti). È altresì noto, che il
diritto garantito dal primo comma dell'art. 36 Cost. debba essere
contemperato con l'interesse collettivo al contenimento della spesa
pubblica, meritevole di adeguata considerazione in un contesto di
progressivo deterioramento dell'equilibrio dei conti pubblici e che
proprio in forza di tale contemperamento la Corte costituzionale ha
recentemente e in diverse occasioni adottato decisioni, nelle quali
le questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione al
principio di proporzionalità della retribuzione dei dipendenti
pubblici non sono state ritenute fondate, in virtù dell'esigenza di
garantire l'equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio dello
Stato, che riceve tutela costituzionale agli articoli 81 e 97, primo
comma, Cost.: il fine di realizzare un contenimento della spesa
pubblica in ragione della situazione economica e finanziaria,
giustifica gli interventi legislativi che incidono sulla fisiologica
dinamica delle retribuzioni. E tuttavia nel caso in esame l'effetto
derivante dall'avere fissato un tetto massimo al trattamento
reddituale annuale, senza alcun limite temporale, e senza previsione
di assorbimento, non è solo quello di ridurre gli incrementi
economici o di bloccare temporaneamente la progressione stipendiale,
ma comporta la riduzione del trattamento economico goduto con
recupero da parte del datore di lavoro delle somme già corrisposte,
con conseguente sbilanciamento dei valori costituzionali coinvolti a
favore dell'interesse collettivo al contenimento della spesa pubblica
che appare superare il limite della ragionevolezza.
Infine non appare manifestamente infondata la questione di
illegittimità prospettata con riferimento all'art. 117 Cost.
Va infatti considerato che il trattamento economico dei
dipendenti pubblici contrattualizzati è disciplinato in generale
dall'art. 45, decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale
dispone al comma 1 che «il trattamento economico fondamentale ed
accessorio, fatto salvo quanto previsto dall'art. 40, commi 3-ter e
3-quater e all'art. 47-bis, comma 1, è definito dai contratti
collettivi».
Tale disposizione è generalmente considerata come espressiva
dell'attribuzione alla contrattazione collettiva di una competenza
esclusiva in materia di retribuzione dei dipendenti pubblici
vincolante anche per la legislazione regionale, come ritenuto dalle
sentenze di codesta eccellentissima Corte proprio con riguardo alla
legislazione regionale siciliana (C. cost., 14 giugno 2007, n. 189;
Corte costituzionale, 5 luglio 2006, n. 308), sul presupposto che le
norme del decreto legislativo n. 165/2001 «costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le Regioni a
statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarità dei rispettivi ordinamenti» (art. 1, comma 3, decreto
legislativo n. 165/2001).
L'art. 14, legge regionale n. 8/2016, nel fissare il limite
massimo al trattamento retributivo dei dipendenti regionali, sottrae
alla contrattazione collettiva la materia di sua esclusiva competenza
e si pone conseguentemente in contrasto con il principio fondamentale
secondo il quale il trattamento economico dei dipendenti pubblici con
rapporto di lavoro «privatizzato» deve essere disciplinato dalla
contrattazione collettiva.
Tale principio si impone non solo alle regioni a statuto
ordinario, ma anche a quelle a statuto speciale, come affermato nelle
sentenze di illegittimità costituzionale sopra richiamate proprio
con riguardo alla legislazione della Regione Sicilia, essendo i
principi fissati dalla legge statale in materia, tipici limiti di
diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale (sentenze n. 234 e n. 106 del 2005;
n. 282 del 2004).

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli articoli 3, 36 comma 1, Cost., la questione di legittimità
costituzionale del comma 3, art. 13, legge regionale n. 13 dell'11
giugno 2014, come modificato dall'art. 14, legge regionale 17 maggio
2016, n. 8, nella parte in cui prevede che «Il trattamento economico
complessivo dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, e dei
titolari dei contratti di lavoro degli enti sottoposti a controllo e
vigilanza della Regione, delle società a totale o maggioritaria
partecipazione della Regione, che svolgono l'attività esclusivamente
con affidamenti diretti della stessa Regione, nonchè degli enti che,
a qualunque titolo, ricevono trasferimenti o contributi a carico del
bilancio della Regione, non può essere superiore a 100.000,00 €
annui lordi».
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria, cui manda altresì di
notificare la presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei
ministri e di comunicarla ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Sospende il presente giudizio.
Si comunichi alle parti costituite.
Siracusa, 5 febbraio 2019

Il giudice del lavoro: Urso