1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 gennaio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 gennaio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Basilicata - Procedimenti di autorizzazione di impianti dedicati allo smaltimento o al trattamento o al recupero di rifiuti - Improcedibilita' di istanze di autorizzazione relative a nuove attivita' di smaltimento, trattamento e/o recupero dei rifiuti non conformi alle previsioni del P.R.G.R. - Ammissibilita', a determinate condizioni, di istanze relative ad impianti esclusivamente di recupero di materia. - Legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica di siti inquinati - Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 - Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto), art. 17, commi 6 e 7. (19C00026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti della Regione Basilicata, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 17, commi 6 e 7, della legge
Regionale Basilicata n. 35 del 16 novembre 2018, recante «Norme di
attuazione della parte del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti -
Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 -
Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto», pubblicata
nel B.U.R. n. 48 del 16 novembre 2018, giusta delibera del Consiglio
dei ministri in data 10 gennaio 2019.
Con la legge regionale n. 35 del 16 novembre 2018 indicata in
epigrafe, che consta di sessantotto articoli, la Regione Basilicata
ha emanato le disposizioni in tema di «Attuazione della parte del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei
rifiuti di bonifica e di siti inquinanti - Norme in materia
ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 - Norme relative alla
cessazione dell'impiego dell'amianto.
In particolare, l'art. 17, rubricato «Principi per
l'autorizzazione alla realizzazione di impianti dedicati allo
smaltimento o al trattamento o al recupero dei rifiuti nel territorio
regionale», definisce i principi per l'autorizzazione alla
realizzazione di impianti dedicati allo smaltimento o al trattamento
o al recupero dei rifiuti nel territorio regionale, e, al comma 1,
consente «iniziative pubbliche e private nel campo dello smaltimento,
trattamento e recupero dei rifiuti urbani e speciali», specificando,
ai successivi commi 6 e 7, che:
«6. Sono improcedibili le istanze di autorizzazione relative
alle nuove attività destinate allo smaltimento, trattamento e/o
recupero dei rifiuti urbani, frazioni di rifiuti urbani, rifiuti
speciali anche contenenti amianto, non conformi alle previsioni del
P.R.G.R.
7. Sono procedibili le istanze relative ad impianti
esclusivamente di recupero di materia che dimostrino, con specifica
analisi, il rispetto del principio di prossimità come definito al
precedente art. 2, commi 3 e 4. Tali istanze sono ammissibili solo
quando la produzione degli scarti di processo è minore dell'otto per
cento e quando almeno il settanta per cento della capacità
impiantistica è dedicata a soddisfare i fabbisogni regionali.».
Dalla lettura dei predetti commi 6 e 7 si evince che sono
previste procedure autorizzatorie esclusivamente per gli impianti di
recupero di materia; mentre sono escluse da tali procedure
autorizzatorie, di fatto vietandole, le istanze riguardanti gli
impianti di smaltimento, in particolare, quelli di recupero
energetico.
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 17, commi 6 e 7, della legge Regione Basilicata n. 35/2018
citata viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione all'art. 179 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
e all'art. 35, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
convertito con modificazioni con la legge 11 novembre 2014, n. 164.
1.1. Occorre ricordare, innanzitutto, che la normativa nazionale
sui rifiuti è stata adottata inizialmente con il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22, recante «Attuazione della direttiva
91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio», prevedendo la prima disciplina della «gestione dei
rifiuti»; e ha subito una profonda trasformazione con il decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che, sancita l'esplicita
abrogazione del decreto legislativo citato n. 22/1997, ha riformulato
l'intera disciplina legislativa interna sull'ambiente disciplinando
la «gestione integrata» dei rifiuti.
La «gestione integrata» sta ad indicare un sistema volto a
gestire l'intero processo dei rifiuti (comprendente raccolta,
trasporto, trattamento e destinazione finale) con le finalità di
recupero energetico delle materie prime e, dunque, di minimizzare la
frazione destinata alla discarica con il ricorso a una rete integrata
e adeguata di impianti.
Il decreto legislativo n. 152/2006 citato, individua tra le
misure prioritarie le azioni volte a prevenire e ridurre la
produzione dei rifiuti, cui seguono le attività di recupero e, come
ultima ipotesi lo smaltimento (articoli 179-182).
In particolare, l'art. 182 chiarisce che lo smaltimento dei
rifiuti è soluzione residuale nel caso non esistano alternative
tecnicamente valide o economicamente sostenibili per consentire il
recupero; e l'art. 182-bis precisa che lo smaltimento dei rifiuti va
attuato con il ricorso a una rete integrata e adeguata di impianti
secondo i principi di autosufficienza e prossimità.
Il principio di autosufficienza e il principio di prossimità
sono principi di derivazione comunitaria (art. 16 della direttiva
2008/98/CE).
L'art. 182-bis citato prevede, infatti, che lo smaltimento dei
rifiuti e il recupero dei rifiuti urbani non differenziati siano
attuati con il ricorso a una rete integrata e adeguata di impianti,
tenendo conto delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra
i costi e i benefici complessivi, al fine di:
realizzare l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti
territoriali ottimali;
permettere lo smaltimento dei rifiuti e il recupero dei
rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più
vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i
movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o
della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di
rifiuti;
utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire
un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica. La
gestione dei rifiuti come attività di «pubblico interesse» (art.
178, comma 1) che deve essere svolta attuando una serie di azioni nel
rispetto di una scelta gerarchica, che, prioritariamente, persegue la
prevenzione, il recupero e, infine, in via residuale, lo smaltimento;
prevedendo, da un lato, il divieto di smaltire rifiuti solidi urbani
non pericolosi in ambiti territoriali diversi o lontani rispetto a
quelli topografici in cui vengono prodotti; dall'altro, che tale
divieto risulti temperato con il principio di prossimità degli
impianti di smaltimento o recupero.
1.2. Occorre sottolineare che la scelta delle politiche da
perseguire e degli strumenti da utilizzare in concreto per superare
il ciclico riproporsi delle emergenze rifiuti è necessariamente
rimessa allo Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione (sentenze n. 244, 154 e 101 del 2016;
n. 58 del 2015; n. 54 del 2012 e n. 224 del 2011).
Se la «tutela dell'ambiente» è una materia trasversale che può
interessare diverse materie anche di competenza legislativa
regionale, spettano, però, alla competenza esclusiva dello Stato le
determinazioni che rispondano ad esigenze di tutela uniformi, poichè
«La scelta delle politiche da perseguire e degli strumenti da
utilizzare in concreto per superare il ciclico riproporsi della
emergenza rifiuti, infatti, è necessariamente rimessa allo Stato
nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
'tutela dell'ambientè. Lo Stato peraltro, ai sensi del comma 1,
agisce nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e del
riciclaggio tenendo conto della pianificazione regionale». (sentenza
n. 244/2016, punto 4.2. del Considerato in diritto).
La aprioristica esclusione di attività di recupero energetico di
cui all'art. 17, commi 6 e 7, della legge regionale n. 35/2018
citata, esclude il rispetto della scelta in via gerarchica imposta
dalla legislazione statale nel recupero dei rifiuti e contribuisce al
deficit complessivo nazionale in contrasto con i richiamati principi
di autosufficienza e di prossimità, violando, pertanto, l'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, riducendo i livelli di
tutela ambientale.
1.3. In particolare, l'art. 17, commi 6 e 7, citato si pone in
contrasto con i criteri di priorità nella gestione dei rifiuti
stabiliti dal parametro statale interposto costituito dall'art. 179
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 citato, che, sotto la
rubrica «Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti», nel
recepire nell'ordinamento nazionale la corrispondente previsione
comunitaria (art. 4 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 19 novembre 2008), al comma 1, prevede
espressamente che la gestione dei rifiuti avvenga nel rispetto della
gerarchia ivi stabilita, che contempla, altresì, alla lettera d), il
recupero di altro tipo, quale, per esempio, il recupero di energia.
Ulteriori profili di illegittimità della citata norma impugnata
emergono, inoltre, in relazione a quanto stabilito dall'art. 35,
comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito
dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, rubricato «Misure urgenti per
la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e
integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli
obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio. Misure urgenti
per la gestione e per la tracciabilità dei rifiuti nonchè per il
recupero dei beni in polietilene» e del decreto attuativo, il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016, recante la
«Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli
impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in
esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonchè "individuazione
del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di
impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e
assimilati", che, nel determinare il fabbisogno residuo di
incenerimento per ciascuna Regione, ha calcolato per la Regione
Basilicata un deficit di incenerimento pari ad oltre 28.000
tonnellate annue.
La norma impugnata, escludendo l'opzione del recupero energetico
conseguente all'improcedibilità delle istanze volte alla
realizzazione di impianti destinati a tal fine, ha come conseguenza
che la Regione Basilicata concorre direttamente - non essendo in
grado di sostenersi autonomamente per quanto concerne tale modalità
di trattamento dei rifiuti - a contribuire al deficit complessivo
nazionale (in particolare sulla Macroarea-Sud) del fabbisogno di
incenerimento, ponendosi in contrasto con il principio di
autosufficienza e di prossimità affermato all'art. 16 della
direttiva 2008/98/CE; principio, a sua volta, richiamato dall'art. 6
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016
citato, e dall'art. 35, comma 1, del decreto-legge n. 133 del 2014
citato, il cui contenuto è stato espressamente e specificamente
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come riconducibile
alla competenza esclusiva statale in materia ambientale (sentenza n.
154/2016 citata).
Ai sensi del predetto art. 35, comma 1, gli impianti di recupero
energetico costituiscono «infrastrutture e insediamenti strategici di
preminente interesse nazionale che attuano un sistema integrato e
moderno digestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la
sicurezza nazionale nell'autosufficienza, consentono di superare e
prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione
delle norme europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti
in discarica».
La preclusione dell'installazione di detti impianti nella Regione
Basilicata derivante dalla norma di cui all'art. 17, commi 6 e 7,
viola, pertanto, l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione
riducendo il sistema di tutela ambientale.

P.Q.M.

Si conclude perchè l'art. 17, commi 6 e 7, della legge regionale
Basilicata n. 35 del 16 novembre 2018, recante «Norme di attuazione
della parte del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 in materia
di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti - Norme in
materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 - Norme
relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto», indicato in
epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 10 gennaio 2019.
Roma, 15 gennaio 2019

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri

L'Avvocato dello Stato: Morici