1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 394 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1997- 15 maggio 1998
N. 394 Ordinanza emessa l'8 novembre 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 maggio 1998) dal giudice di pace di Genova nel procedimento civile vertente tra Lualdi Nicola e il comune di Genova Responsabilita' civile - Fatto illecito della p.a. - Mancata diligente manutenzione di strade comunali ed omessa segnalazione di pericolosita' - Riconoscimento di responsabilita', per interpretazione normativa della giurisprudenza, solo in caso di "situazione di pericolo insidiosa" - Esclusione, in tale ipotesi, dell'accertamento dell'eventuale concorso di colpa della pubblica amministrazione - Lamentata conseguente disapplicazione di norme fondamentali sulla disciplina dell'illecito extracontrattuale - Violazione del principio di eguaglianza, del diritto di difesa, dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (C.C. artt. 2043, 2051 e 1227, comma primo). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (098C0617) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-1998)

IL GIUDICE DI PACE
Nella causa promossa da: Lualdi Nicola e Lualdi Giuseppe residenti
in Genova e quivi elettivamente domiciliati in Galleria Mazzini, 7/7,
presso e nello studio dell'avv. Marcella Lusardi che altresì li
rappresenta e difende in forza di mandato a margine dell'atto di
citazione attori, contro il comune di Genova in persona del sindaco
pro-tempore elettivamente domiciliato in via Cesarea, 5/7, presso e
nello studio dell'avv. Giuseppe Tricoli che lo rappresenta e difende
in forza di mandato in calce all'atto di citazione notificato
convenuto;
Conclusioni alla udienza del 29 ottobre 1997:
per gli attori: "Piaccia al giudice di pace Ill.mo contrariis
reiectis, in accoglimento della domanda proposta, dichiarare la
responsabilità esclusiva del convenuto comune di Genova nel sinistro
de quo e conseguentemente condannarlo al risarcimento dei danni
tutti, patrimoniali e non patrimoniali subiti dagli esponenti nella
misura che risulterà in corso di causa con rivalutazione monetaria
ed interessi dal dì del sofferto danno il tutto nella competenza per
valore del giudice di pace, precisandosi che i danni verranno
valutati equitativamente dal giudice di pace";
per il convenuto: "Rigettarsi la domanda attorea non essendo
stati provati i requisiti dell'imprevedibilità e non visibilità che
caratterizzano la sussistenza di una insidia. Vinte le spese".
Causa in decisione il 29 ottobre 1997;
Rilevato in fatto:
Con atto di citazione notificato il 5 giugno 1997, Lualdi Nicola e
Lualdi Giuseppe citavano in giudizio il comune di Genova esponendo:
a) che il giorno 13 gennaio 1997 alle ore 7,30, Lualdi Giuseppe
mentre percorreva via Gramsci a Genova sullo scooter Malaguti Phantom
telaio GO 26798 - di proprietà di Lualdi Nicola - a causa della
presenza sulla pavimentazione stradale di terriccio-pietrisco, non
visibile in quanto era buio data l'ora e la stagione, perdeva il
controllo del mezzo cadendo a terra;
b) che Lualdi Giuseppe aveva riportato lesioni personali con una
invalidità temporanea di giorni 43 come da prodotti certificati
medici, mentre il mezzo aveva riportato danni come da preventivo del
servizio ricambi Malaguti agente Chiara Motoricambi s.a.s. di Maria
Chiara Conte C. di L. 929.700;
tanto premesso chiedevano gli esponenti la condanna del comune di
Genova al risarcimento dei danni;
Si costituiva in giudizio alla udienza del 22 luglio 1997
l'amministrazione comunale: sosteneva di nulla sapere in ordine a
quanto lamentato nell'atto introduttivo del giudizio del quale
comunque respingeva la responsabilità e chiedeva il rigetto della
domanda attorea con vittoria di spese;
La causa veniva affidata all'attuale giudicante: alla udienza del
27 settembre 1997 era presente il signor Lualdi Giuseppe che veniva
interrogato e confermava quanto esposto in atto di citazione
affermando che era intervenuto il finanziere Meloni il quale lo aveva
aiutato ad alzarsi, di essersi recato al pronto soccorso, di nulla
sapere "... perchè il manto stradale fosse nelle condizioni delle
fotografie che rammostrava, di non aver visto cartelli segnalanti la
presenza di un eventuale cantiere e che la strada era rimasta tale
quale anche dopo una settimana, risultando altri essere caduti";
Non essendo presenti le altri parti il giudice non dava corso agli
incombenti di cui al 320 c.p.c., comma 1 ed invitava a precisare
definitivamente i fatti che venivano dalla parti confermati come nei
rispettivi atti defensionali;
Il giudice invitava a richiedere i mezzi di prova da assumere parte
attorea chiedeva essere autorizzata ad acquisire il rapporto del
Corpo di polizia municipale al quale il Lualdi Giuseppe si era
rivolto dopo il fatto, ammettersi a prova le circostanze capitolate
in atto di citazione ed il teste ivi indicato Meloni, essere
autorizzata alla produzione di fotografie relative ai danni subiti
dallo scooter ed al luogo dell'incidente, nonchè ammettesi C.T.U.
tecnica e C.T.U. medico legale sulle lesioni allegate dal Giuseppe
Lualdi;
Il Giudice, riservata al prosieguo la opportunità di ammettere
C.T.U. accoglieva le richieste attoree;
Alla udienza del 29 ottobre veniva escusso il teste Meloni -
Guardia di finanza in servizio presso il Varco Darsena il quale da
una parte confermava la dichiarazione rilasciata il 17 gennaio 1997
all'agente municipale della sez. Maddalena/Pre in punto "il ragazzo
cadeva dal motorino a causa del terriccio sul fondo stradale" e
dall'altra di "essere stata attirata la sua attenzione dalla caduta
aggiungendo che "... in prossimità del Varco ci sono terriccio e
fango stante anche la presenza di cantieri in loco";
Dichiarata chiusa l'istruttoria, rimettendosi concordemente le
parti ad equità sulla misura dei danni, al fine di non aggravare la
causa con i costi di C.T.U., precisate le conclusioni come in
epigrafe e discussa oralmente la causa, questa veniva introitata a
sentenza;
Considerato in diritto:
Va preliminarmente rilevato che dalla prova per teste e dal
rapporto prot. 178 del Corpo di polizia municipale intervenuto alle
ore 13 del giorno 13 gennaio 1997, su segnalazione del conducente
Lualdi - l'agente municipale Franzè Nicola non riteneva effettuare
alcuna misurazione - è emerso univocamente sia che via Gramsci, sita
nel centro abitato di Genova è strada comunale e che ancora alle ore
13 dello stesso giorno sul luogo della caduta del conducente -
all'altezza di una curva senza visuale libera, in pendenza per la
direzione monte il fondo stradale era sdrucciolevole per presenza di
fango, la pavimentazione stradale asfaltata e la strada con "presenza
di terriccio sulla carreggiata" e che tale situazione non era
minimamente segnalata:
È risultato provato quindi quanto dichiarato dal Lualdi Giuseppe
il 17 gennaio 1997 all'agente municipale di "... impostando la curva
ho perso l'equilibrio e quindi il controllo del ciclomotore a causa
della ghiaia terriccio presente sulla pavimentazione stradale";
Il teste Meloni ha dichiarato che "l'immediatezza dell'entrata del
varco posto in prossimità della curva fa sì che la velocità dei
mezzi non possa essere sostenuta";
L'amministrazione comunale in sede di conclusioni ha eccepito che
la presenza del terriccio potesse costituire "insidia" tale da
indurre in errore un guidatore accorto te secondo la normale
diligenza ben altre essendo - sostanzialmente - le caratteristiche
di un ostacolo (imprevedibile e non visibile) per poterlo considerare
trabocchetto per l'utente della strada.
In ordine alle circostanze così provate nessuna prova contraria ha
fornito;
Ciò posto il giudice di pace ritiene di sollevare d'ufficio il
problema della legittimità costituzionale:
1) dell'art. 2051, c.c, ove interpretato come da consolidata
giurisprudenza di legittimità nel senso che la presunzione di
responsabilità di cui all'art. 2051, c.c., non è applicabile nei
confronti della pubblica amministrazione per quelle particolari
categorie di beni facenti parte del demanio pubblico sui quali è
suscettibile un suo ordinario, generale e diretto da parte dei
cittadini;
2) dell'art. 2043, c.c., ove interpretato nel senso sempre come
da consolidata giurisprudenza, che comunque, pur esclusa
l'applicabilità dell'art. 2051, c.c., non sussisterebbe
responsabilità della pubblica amministrazione ove non ricorrano i
caratteri dell'insidia, sia per il carattere obiettivo della non
violabilità del pericolo sia per quello subiettivo della non
prevedibilità del medesimo (vedi ad esempio Cass. 23 marzo 1992, n.
3594);
3) dell'art. 1227, c.c., comma primo nel senso che, esclusa la
ricorrenza dell'insidia, viene escluso l'accertamento dell'eventuale
concorso di colpa della pubblica amministrazione ed accertata
l'insidia, viene escluso l'accertamento a carico del danneggiato
dell'eventuale concorso di colpa.
Come osservato da F. Caringella nella nota a commento della
richiamata sentenza "il concetto di insidia, inteso come situazione
diversa dall'apparente, idoneo a costituire un pericolo occulto, sia
per il carattere obiettivo della non visibilità, sia per quello
subiettivo dell'imprevedibilità e/o inevitabilità con l'uso della
normale diligenza, è stato elaborato dalla giurisprudenza a partire
dagli anni 20 (l'autore cita tra le altre Cass. sez. un. 23 marzo
1925 in tema di responsabilità della pubblica amministrazione per i
danni subiti dagli utenti della strada in conseguenza della difettosa
manutenzione della stessa);
È noto che la giurisprudenza ha inizialmente escluso
l'applicabilità della responsabilità per danno da cose in custodia,
per il rilievo dell'impossibilità da parte della pubblica
amministrazione di esercitare un adeguato controllo custodiale su
determinate categorie di beni demaniali, ivi comprese le strade ed
autostrade, di notevole estensione territoriale e soggette ad uso
generale ordinario e diretto da parte di cittadini, anche se ha
affermato la responsabilità della pubblica amministrazione sotto il
profilo della violazione del precetto del neminem laedere ed in
particolare della colposa creazione, per difetto di manutenzione, di
una situazione insidiosa potenzialmente atta a determinare eventi
dannosi (da ultimo Cass. 28 gennaio 1991, n. 803)";
Lo stesso autore, sempre nella nota di commento alla sentenza
indicata, osserva altresì che: "Con riferimento a detta costruzione
giurisprudenziale, la dottrina, paventato la dubbia armonizzabilità
con il principio costituzionale di uguaglianza, di una soluzione
comportante una vistosa disparità di trattamento tra pubblica
amministrazione, ad imis esonerata dalla gravosa forma di
responsabilità di cui all'art. 2051, c.c., e di privati proprietario
di strada, chiamati a rispondere a titolo di custodia e soggetti
quindi all'inversione dell'onus probandi legislativamente statuita";
Ritiene questo giudice che sia il principio di uguaglianza di tutti
i soggetti dinanzi alla legge, sia lo specifico precetto
costituzionale del buon andamento dell'amministrazione il quale non
esclude ed anzi presuppone un dovere di vigilanza e di uso della
normale diligenza anche da parte della pubblica amministrazione ad
attivarsi tempestivamente per eliminare ab origine ossia in fase di
realizzazione o per porre immediato rimedio di pericolo verificatesi
sui beni pubblici;
Diversamente l'interpretazione giurisprudenziale indicata, che
considera decisivo ai fini della esclusione della responsabilità in
capo alla pubblica amministrazione non la valutazione del
comportamento in concreto tenuto dall'ente pubblico, ma la
visibilità e prevedibilità del pericolo da parte dell'utente,
potrebbe fornire un involontario supporto alla inerzia, anche
protratta e colpevole della pubblica amministrazione;
La giurisprudenza indicata infatti non richiede alla pubblica
amministrazione neppure la dimostrazione che il pericolo sia stato
originato da circostanze o con modalità tali che non ne abbiano
consentito una tempestiva eliminazione o segnalazione;
Devesi inoltre rimarcare il fatto che il concetto di insidia,
inizialmente sorto per il presupposto delle impossibilità della
pubblica amministrazione di controllare, tenuto conto dei messi
tecnici all'epoca disponibili, beni di notevole estensione
territoriale, è stato dalla giurisprudenza applicato per escludere
l'applicazione dell'art. 2051, c.c., per valutare invece
l'applicazione dell'art. 2043, c.c., anche in situazioni in cui
l'oggetto causante era situato all'interno di un bene di limitata
estensione, quale un palazzo di giustizia (vedi la sentenza sopra
citata) per cui non sarebbero dovute sussistere quelle concrete
difficoltà ad eseguire la normale vigilanza che avevano indotto la
giurisprudenza ad elaborare l'orientamento più volte richiamato;
Ne consegue che la posizione del danneggiato sembra aver fatto un
passo indietro rispetto a quell'orientamento che, in relazione a beni
di limitata estensione territoriale, aveva ritenuto applicabile
l'art. 2051, c.c., anche alla pubblica amministrazione (Cass. 21
gennaio 1987, n. 526);
Sembra pertanto auspicabile che la regolamentazione della
responsabilità della pubblica amministrazione, che presenta
indubbiamente profili di speciale peculiarità, avvenga a mezzo di
apposite norme di legge;
È da considerare poi che gli attuali mezzi tecnici e di personale
della pubblica amministrazione consentono o dovrebbero consentire in
molti casi una pronta rilevazione della situazione di pericolo;
Nè può essere taciuto che, intendendo l'insidia non come esempio
dell'attività colposa della pubblica amministrazione, ma quale
condizione di amminissibilità dell'azione, si perverrebbe anche di
dover ritenere o meno una stessa situazione di pericolo come fonte di
responsabilità della pubblica amministrazione, in presenza di due
soggetti danneggiati dalla stessa situazione, a secondo della
presenza di circostanze contingenti ed aleatorie, non inerenti alle
qualità del danneggiato, del tutto avulse e distinte dal
comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione;
Si riflette sul caso in esame che la presenza estesa di terriccio
sulla strada nel centro abitato di Genova ed in situazione di
traffico intenso com'è via Gramsci - una delle più importanti e
necessarie direttrici del traffico e nelle prime ore del mattino,
sopra tutto all'altezza del c.d. Varco di Calata Vignoso - come
abilmente raffigurata nella planimetria redatta dall'agente
municipale che pure nella fattispecie non ha ritenuto effettuare
misurazioni, può essere visibile e quindi evitabile
dall'automobilista di normali condizioni psicofisiche che precede per
primo in colonna, ma può non essere avvistabile e quindi non
evitabile dall'automobilista, sempre in normali condizioni
psicofisiche che, proceda nelle ultime posizioni della colonna;
Eventualità questa che contribuisce a far dubitare della
conformità al dettato costituzionale dell'interpretazione corrente
di insidia;
Si deve poi rilevare le difficoltà sul piano probatorio cui può
essere esposto il danneggiato nel dover dimostrare che il danno
subito è stato cagionato da una situazione di pericolo non visibile
e quindi non evitabile e che quindi ad esempio l'intenso traffico e
la posizione occupato in una lunga fila d'auto, non abbiano
consentito al danneggiato di avvistare tempestivamente l'ostacolo;
Ed ancora è notorio che l'uso dei beni pubblici può avvenire
anche da parte di utenti ai quali, per le loro condizioni personali
(per esempio handicappati) non possono di norma essere applicati
criteri della prevedibilità ed evitabilità dell'ostacolo, per cui
norme di ordinaria diligenza dovrebbero imporre alla pubblica
amministrazione di porre riparo, già prima del verificarsi di eventi
dannosi, a situazioni di pericolo note e conclamate;
Sempre il Caringella pone in rilievo l'osservazione fatta
dall'amministrativista M. Comporti secondo il quale "la progressiva
metamorfosi subita dalla stessa nozione di insidia, la quale nel
corso dell'elaborazione pretoria, da concetto sinteticamente
rappresentativo della colposa condotta manutentiva tenuta dalla
pubblica amministrazione, si è trasformata in una condizione
oggettiva di ammissibilità sostanziale dell'azione di
responsabilità nei confronti della pubblica amministrazione;
Va ancora osservato che questa metamorfosi del concetto di insidia
prescinde da ogni valutazione sul comportamento colpevole della
pubblica amministrazione e porta quindi ad escludere ogni efficacia
dell'omissione, anche colpevole e protrata dalla pubblica
amministrazione, mentre dovrebbe costituire solo un criterio per
graduare l'eventuale concorrente responsabilità del danneggiato e
quindi solo limitare la entità del danno risarcibile;
Attualmente invece viene esclusa, ove accertata la presenza della
insidia, un concorso di colpa del danneggiato e quindi
l'applicabilità dell'art. 1227, c.c.;
Di conto esclusa l'insidia vie escluso qualsiasi concorso di colpa
della pubblica amministrazione.
Detto orientamento giurisprudenziale denota una cronica riluttanza
verso l'abolizione dei privilegi tradizionalmente riconosciuti alla
pubblica amministrazione (sempre F. Caringella);
Sempre sul tema va ricordato che M. Comporti (Foro italiano 1985,
pag. 1507) ha osservato "L'anomalia di questo consolidato
orientamento giurisprudenziale evidente sotto vari profili, perchè
il giudizio di responsabilità è deviato da quello che dovrebbe
essere il suo oggetto naturale, ossia l'accertamento della colpa
dell'amministrazione nelle infinite possibilità di violazione delle
regole di diligenza, di esperienza e di perizia tecnica; sicchè
limitandosi tale giudizio alla prova della esistenza di una insidia o
trabocchetto, anche la sfera di colpa dell'amministrazione viene a
subire ingiustificate limitazioni; la creazione di una insidia o di
un trabocchetto constituiscono manifestazioni di colpa grave della
pubblica amministrazione, dal momento che si tratta di situazioni di
pericolo eccezionali e rare, stante la ricorrenza stabilita dalla
giurisprudenza dei caratteri della invisibilità e della
imprevedibilità; ma l'art. 2043, c.c., pur richiedendo il criterio
soggettivo di imputabilità della colpa, da provarsi da parte
dell'attore, non richiama affatto alla colpa grave, ma ad una
concezione unitaria di essa, in relazione al modulo elastico e
relativo o del diligens familias; sicchè non dovrebbe essere
preclusa l'affermazione della responsabilità per colpa
dell'amministrazione anche al di fuori delle ipotesi di insidia o
trabocchetto;
Attualmente l'attore può ottenere il risarcimento dei danni subiti
a causa del difetto di manutenzione stradale solo se dimostra, come
si è visto l'esistenza di un pericolo occulto, invisibile ed
imprevedibile; una volta data tale prova che, come risulta dalla
casistica giurisprudenziale, è in pratica molto difficile, viene
anche escluso nella maniera più assoluta un concorso di colpa
dell'utente ed accertata ugualmente in modo certo l'esclusiva
responsabilità della pubblica amministrazione, ma in tal modo, nei
giudizi in esame, viene cancellata la possibilità di applicazione
della norma di cui all'art. 1227, c.c., primo comma sul concorso del
fatto colposo della vittima, impedendo una soluzione che
frequentemente potrebbe apparire giusta e perfettamente adeguata a
molti casi pratici, nei quali possa rinvenirsi sia una colpa
dell'amministrazione che un concorso di colpa della vittima";
Per tutte queste considerazioni fatte proprie - peraltro da Edgardo
Colombini (Aree pubbliche e responsabilità della Pubblica
amministrazione - Rivista arch. circol. stradale edizione 1997) e dal
pretore di Lecce (ordinanza di rinvio 7 aprile 1994) anche da questo
giudice, si ritiene che gli artt. 2043, c.c., e 2051, c.c., e 1227,
c.c., primo comma ove interpretati nel senso sopra indicato possano
essere in contrasto con l'art. 3 della Costituzione che sancisce
l'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, con l'art. 97 dello
stesso testo, secondo cui gli uffici pubblici devono essere
organizzati in modo da assicurare il buon andamento
dell'amministrazione e con l'art. 24 che sancisce l'inviolabilità
del diritto di difesa, dato che
attualmente, il cittadino dovendo adire l'autorità giudiziaria si
trova normalmente sia per le difficoltà sul piano della prova cui
può essere esposto, sia per il consolidato orientamento
giurisprudenziale in tema di insidia, ad essere soccombente anche in
presenza di conclamate inerzie della pubblica amministrazione;
La conseguenza - come ha osservato il pretore di Lecce dott.
Almiento - sarebbe quindi di comportare violazione o la menomazione
del diritto di difesa del danneggiato sia sotto il profilo della
denegata giustizia sia sotto il profilo della possibile rinuzia del
danneggiato, di fronte a rischi reali di soccombenza ad adire
l'autorità giudiziaria;
Tutta la problematica esaminata è rilevante certamente nel caso in
questione, in cui in astratto il terriccio sul manto stradale
costituisce circostanza prevedibile, nel senso di fatto percettibile
in anticipo dal conducente, nonchè ove l'utente se ne fosse
tempestivamente avveduto evitabile;

P. Q. M.
Questo giudice ritiene sollevare d'ufficio se sia non
manifestamente infondata in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della
Costituzione la questione di legittimità costituzionale degli artt.
2043, c.c., ovve interpretato nel senso che l'inerzia colposa della
pubblica amministrazione atta a creare o a non rimuovere situazioni
di pericolo non è causa di responsabilità della stessa ove non si
sia in presenza di una situazione di pericolo insidioso, dell'art.
2051, c.c., ove interpretato nel senso che non sia applicabile anche
alla pubblica amministrazione per i beni demaniali soggetti ad uso
ordinario, generale e diretto da parte dei cittadini e dell'art.
1227, c.c., primo comma ove interpretato nel senso di escludere, in
presenza di una insidia un accertamento del concorso di colpa del
danneggiato e del responsabile.
Richiamata la causa sul ruolo, dispone la sospensione della stessa
all'esito del giudizio della Corte costituzionale.
Ordina quindi che a cura della cancelleria dell'ufficio del giudice
di pace di Genova si provveda alla trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale notificando altresì la presente ordinanza secondo le
disposizioni vigenti.
Genova, addì 8 novembre 1997.
Il giudice di pace: Muglia Carbone
98C0617