1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 794 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 1994
N. 794 Ordinanza emessa il 14 settembre 1994 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania sul ricorso proposto da Manno Fulvio contro la presidenza della regione Sicilia ed altro Regione Sicilia - Impiego pubblico - Inquadramento nella qualifica di dirigente superiore - Limitazione dell'inquadramento stesso ai dirigenti ed equiparati che risultino iscritti nei ruoli allegati alla legge della regione siciliana 26 ottobre 1985, n. 41, alla data del 1 novembre 1995 (recte: 1985) - Conseguente esclusione dall'inquadramento del personale gia' statale (ma ormai divenuto regionale alla data dell'entrata in vigore della norma impugnata) inquadrato in un ruolo transitorio speciale - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee ed incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge regione Sicilia 9 maggio 1986, n. 21, art. 2). (Cost., artt. 3 e 97). (095C0075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4960 del 1994
r.g. proposto da Manno Fulvio rappresentato e difeso dagli avvocati
Dino Lo Giudice e Vincenzo Rocchè ed elettivamente domiciliato in
Catania, presso lo studio del primo legale in via Oberdan n. 207,
contro la presidenza della regione siciliana, in persona del
presidente p.-t. e l'assessorato alla presidenza della regione
siciliana, in persona dell'assessore p.-t., rapp. e dif. ope legis
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria,
per l'annullamento del decreto dell'assessore regionale alla
presidenza n. 3361/II del 30 maggio 1994 - notificato in allegato
alla nota della presidenza della regione siciliana del 7 luglio 1994
n. 36289, e, ad integrazione, con altra nota della presidenza del 19
luglio 1994 n. 39430 - con il quale è stato annullato il d.a. n.
7034/XV del 5 dicembre 1986 di attribuzione della qualifica di
dirigente superiore, con retrocessione a quella di dirigente
amministrativo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 14 settembre 1994 la relazione
del consigliere Vincenzo Salamone;
Uditi per il ricorrente gli avvocati Rocchè e Lo giudice;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il gravame introduttivo del giudizio si espone che il
ricorrente, assunto quale consigliere nei ruoli del Ministero dei
lavori pubblici, venne posto in posizione di comando presso la
regione siciliana a decorrere dal 23 settembre 1977, data in cui
furono trasferite a quest'ultimo Ente le competenze statali in
materia di lavori pubblici e gli uffici del Genio civile entrarono a
far parte integrante dell'organizzazioneamministrativa regionale.
Con d.a. del 28 aprile 1986 n. 1135/III il ricorrente venne
inquadrato, ai sensi della legge regionale n. 53 del 1985, nel ruolo
speciale transitorio istituito dalla legge medesima con la qualifica
di dirigente amministrativo a far data dal 31 dicembre 1985, con il
riconoscimento dell'anzianità di servizio effettivo nella stessa
carriera, alla stessa data di anni 11 e mesi 11.
Con successivo d.a. del 18 febbraio 1987 n. 1376/XV venne
riconosciuto al ricorrente un ulteriore periodo di servizio effettivo
prestato nell' ex carriera direttiva, pari ad anni 1 mesi 11 e giorni
13 per un totale, quindi, alla data del 31 dicembre 1985 di anni 13
mesi 10 e giorni 13.
Il ricorrente ha svolto le funzioni di componente di ufficio
ispettivo istituito con legge e segnatamente del servizio ispettivo
della presidenza della regione siciliana ex art. 3 della legge
regionale n. 7 del 1971 per gli anni 1984 e 1985, nominato con
decreto del presidente della regione siciliana n. 1/SG del 18 gennaio
1984.
A quest'ultimo atto vengono mosse le seguenti censure:
1) eccesso di potere per errore sui presupposti e per
travisamento dei fatti, in quanto erroneamente sarebbe stato
richiamato il parere del consiglio di giustizia amministrativa della
regione siciliana n. 277 del 1992, il quale prenderebbe in esame
fattispecie diversa da quella riguardante il ricorrente;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 12 della legge
regionale n. 21 del 1986, illogicità manifesta, carenza,
insufficienza e contraddittorietà della motivazione, in quanto
l'inquadramento nella qualifica di dirigente superiore competerebbe
per il personale statale comandato presso la regione con qualifica di
direttore aggiunto di divisione (qualifica prevista dall'art. 52 del
d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, e soppressa dalla legge n. 312 del
1980) o, comunque con anzianità nella carriera direttiva di anni 9 e
mesi 6, necessaria ai sensi degli artt. 15 e 17 del d.P.R. n. 1077
del 1970, per conseguire l'anzidetta qualifica, e ciò in attuazione
di una fictio juris cui farebbe riferimento l'art. 12 della legge
regionale n. 21 del 1986;
3) violazione di circolare e contraddittorietà con precedente
circolare non ritirata, in quanto l'annullato inquadramento sarebbe
avvenuto in applicazione dell'art. 12 della legge regionale n. 21 del
1986, come interpretata dalla circolare della presidenza della
regione siciliana n. 7419 del 15 novembre 1986, mai ritirata e che
vincolerebbe, pertanto, l'amministrazione a mantenere gli atti
applicativi;
4) violazione del principio della salvaguardia, nel transito ad
altro ente delle posizioni acquisite e violazione dei principi in
tema di carriera ed anzianità;
5) insufficienza della motivazione data, in quanto
manifestamente ingiusta e comportante evidente disparità di
trattamento, costituzionalmente sanzionabile;
6) difetto assoluto di motivazione in ordine all'interesse
pubblico concreto, specifico ed attuale, all'esercitato potere di
autoannullamento.
L'amministrazione regionale resistente, nel costituirsi in
giudizio con il patrocinio dell'avvocatura distrettuale dello Stato
di Catania, ha chiesto il rigetto del gravame.
Alla camera di consiglio del 14 settembre 1994 il collegio ha
adottato l'ordinanza collegiale n. 2492 con la quale "ritenuto che
con separata ordinanza, deliberata nella medesima camera di
consiglio, è stata sollevata questione di costituzionalità in
relazione all'art. 2, comma 1, della l.r. n. 21 del 1986, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione; ritenuto che sussiste il
danno grave ed irreparabile per cui va accolta la domanda di
sospensione dell'esecuzione sopradescritta sino alla camera di
consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della
Corte costituzionale" .. "accoglie la domanda di sospensione
dell'esecuzione del provvedimento impugnato con il ricorso descritto
in epigrafe sino alla camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale, alla
quale è rinviata l'ulteriore trattazione della domanda cautelare".
D I R I T T O
1. - Il collegio ritiene che vada sottoposta al giudizio
incidentale di costituzionalità la norma contenuta all'art. 2, comma
1, lett. a) della legge regionale siciliana del 9 maggio 1986, n. 21
(articolo che sostituisce l'art. 70 della legge regionale 29 ottobre
1985, n. 41), nella parte in cui limita il beneficio
dell'inquadramento nella qualifica di dirigente superiore previsto da
detta disposizione ai "dirigenti o equiparati inquadrati negli stessi
ruoli alla data del 1 novembre 1985".
2. - Ciò premesso, osserva il collegio che la questione di
legittimità delle predette norme si appalesa rilevante ai fini della
decisione del gravame introduttivo del giudizio.
In applicazione dell'art. 12 della legge regionale n. 21 del 1986,
come interpretata dalla circolare della presidenza della regione
siciliana n. 7419 del 15 novembre 1986, al ricorrente con d.a. n.
7034/XV del 5 dicembre 1986 fu attribuita la qualifica di dirigente
superiore, ricorrendo i presupposti sia dello svolgimento delle
richieste funzioni, sia l'anzianità di 9 anni e 6 mesi di servizio
nella carriera direttiva al 31 dicembre 1985.
Con il decreto dell'assessore regionale alla presidenza n. 3361/II
del 30 maggio 1994 - notificato in allegato alla nota della
presidenza della regione siciliana del 7 luglio 1994, n. 36269, e, ad
integrazione, con altra nota della Presidenza del 19 luglio 1994, n.
39430 - è stato annullato in autotutela il d.a n. 7034/XV del 5
dicembre 1986 di attribuzione della qualifica di dirigente superiore,
con retrocessione a quella di dirigente amministrativo.
Quest'ultimo provvedimento, oggetto del gravame, al fine di
evidenziare l'illegittimità dell'inquadramento nella qualifica di
dirigente superiore richiama il contenuto del parere del C.G.A. n.
277 del 23 giugno 1992.
In detto parere, in risposta al quesito formulato
dall'amministrazione regionale, si prende in esame l'art. 12 della
legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, il quale così recita: "Il
personale statale della carriera direttiva di cui al secondo comma
dell'art. 52 e di cui all'art. 60 del decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1972, n. 748, è equiparato a quello di
dirigente superiore". Il C.G.A. trae la conclusione che tale norma
"va intesa conformemente alla sua lettera, come riferentesi al solo
personale che abbia rivestito le qualifiche del precedente
ordinamento ivi contemplate (ispettore generale e direttore di
divisione ad esaurimento, nonchè direttore aggiunto di divisione)".
Il C.G.A. esclude che possa disporsi l'inquadramento, muovendo dal
presupposto che in conseguenza della soppressione delle qualifiche da
parte della legge n. 312 del 1980 possano disporsi inquadramenti
sulla base di una fictio juris che consente di equiparare al possesso
formale di dette qualifiche l'inquadramento nell'VIII qualifica
funzionale e, a maggior ragione, l'anzianità di servizio nella
carriera direttiva che consentiva l'attribuzione nel precedente
ordinamento della qualifica di direttore aggiunto di divisione.
Il collegio è ben consapevole che l'applicazione di detta
normativa ha dato luogo a differenti interpretazioni anche da parte
di questa sezione staccata e da parte dell'amministrazione con
circolari, purtuttavia non può ignorare che l'orientamento
giurisprudenziale originato da detto parere dal C.G.A. si è
consolidato (si vedano a tal proposito le decisioni t.a.r. Catania,
sez. 1a, 16 agosto 1993, n. 558, t.a.r. Palermo, sez. 1a, 2 maggio
1984, n. 335).
Ciò premesso, non essendo mai stata attribuita formalmente al
ricorrente la qualifica di direttore aggiunto di divisione, in
ossequio al predetto orientamento giurisprudenziale, non sarebbe
applicabile, nei suoi confronti il diposto dell'art. 12 della legge
regionale 9 maggio 1986, n. 21. Conseguentemente si appalesano prive
di pregio, allo stato degli atti e limitatamente alla delibazione del
fumus boni juris, propria della fase cautelare del giudizio, le
censure mosse all'altto impugnato con i primi quattro motivi di
censura. Ad identiche conclusioni il collegio perviene in relazione
alla sesta censura con la quale si lamenta il difetto assoluto di
motivazione in ordine all'interesse pubblico concreto, specifico ed
attuale, all'esercitato potere di annullamento d'ufficio.
Giova ricordare che nell'attribuzione dei benefici di carriera
vincolati al possesso di precisi requisiti disciplinati dalla l.r. n.
21 del 1986, la pubblica amministrazione non gode di alcun potere
discrezionale; pertanto, laddove essa riscontri che non sussistevano
i presupposti rigidamente vincolati, alla cui esistenza la legge
ricollega un determinato beneficio, è nel potere-dovere
dell'amministrazione operare in via di autotutela, annullando
l'inquadramento già disposto (t.a.r. Catania, sez. 2a, 4 marzo 1993,
n. 147).
Nel caso di ritiro di provvedimento di status illegittimo
l'interesse pubblico è in re ipsa e non deve costituire oggetto di
specifica motivazione ove si tratti (come nella fattispecie in esame)
di un provvedimento che non esaurisca in se stesso l'ambito degli
effetti, ma si ponga come presupposto di una serie di successivi
provvedimenti, la cui illegittimità si porrebbe in via derivata e
determini un continuo esporso di denaro per il futuro fuori dai
limiti segnati dalle disposizioni da applicare (t.a.r. Catania, sez.
2a, 4 marzo 1993, n. 147, C.G.A. 2 marzo 1989, n. 54).
Ciò premesso appare rilevante ai fini del decidere il quinto
motivo di censura con il quale si lamenta la violazione dei principi
costituzionali sanciti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione ad
opera degli articoli 12 e 2 della l.r. n. 21 del 1986, in quanto
manifestamente ingiusta e comportante evidente disparità di
trattamento del personale transitato dai ruoli dello Stato a quelli
della regione rispetto al personale appartenente ab origine ai ruoli
della regione siciliana.
Il venir meno di detta clausola limitativa comporterebbe
l'applicabilità al ricorrente dell'art. 2, primo comma, lett. A)
della l.r. n. 21 del 1986, dal momento che egli rivestiva alla data
del 31 dicembre 1985 la qualifica di dirigente e era componente di
ufficio ispettivo istituito per legge.
Il ricorrente ha svolto le funzioni di componente di ufficio
ispettivo istituito con legge, e segnatamente del servizio ispettivo
della presidenza della regione siciliana disciplinato dall'art. 3
della legge regionale n. 7 del 1971 per gli anni 1984 e 1985,
nominato con decreto del presidente della regione siciliana n. 1/SG
del 18 gennaio 1984.
Conseguentemente in caso di accoglimento della questione di
costituzionalità nei termini di cui sopra il collegio dovrebbe
procedere all'accoglimento del gravame ed all'annullamento dell'atto
impugnato con il pieno riconoscimento del diritto del ricorrente
all'inquadramento nella qualifica di dirigente superiore.
3. - Valutata la rilevanza della questione di costituzionalità ai
fini della decisione del ricorso, il collegio ritiene sussistente
anche il requisito della non manifesta infondatezza. L'attuale
sistema legislativo di inquadramento nella qualifica di dirigente
superiore realizza, ad avviso del collegio, una disparità di
trattamento tra il personale transitato dai ruoli dello Stato a
quelli della regione ed il personale appartenente ab origine ai ruoli
della regione siciliana.
Per una maggiore intelligenza della disciplina del settore giova
richiamare i testi normativi che regolano la materia.
La l.r. 29 novembre 1985, n. 41, ha introdotto nell'ordinamento
del personale regionale la qualifica di "dirigente superiore", inter-
media fra quella iniziale della relativa carriera, "dirigente" e
quella apicale "direttore regionale".
Con la l.r. 27 dicembre 1985, n. 53, venne istituito un ruolo
speciale transitorio, ove venne fatto confluire il personale dello
Stato in posizione di comando presso l'amministrazione regionale e
all'art. 5 vennero stabilite le equiparazioni tra le qualifiche
statali e quelle regionali e, per quel che qui interessa,
l'equiparazione tra funzionari statali con qualifica dirigenziale e i
dirigenti superiori regionali.
Con l'art. 2 della l.r. 9 maggio 1986, n. 21, sostitutivo
dell'art. 70 della l.r. n. 41 del 1985, venne introdotta una
disciplina transitoria per l'accesso alla qualifica di dirigente
superiore da parte dei dipendenti regionali con qualifica di
dirigente o equiparata, tali inquadrati nei relativi ruoli al 1
novembre 1985, ivi distinguendosi varie fattispecie e modalità.
Con l'art. 12 della medesima l.r. n. 21 del 1985 vennero
introdotti due commi di seguito al primo dell'art. 5 della l.r. n. 53
del 1985, stabilendosi per i dipendenti già statali del predetto
ruolo speciale transitorio, l'accesso alla qualifica di dirigente
superiore in forza di altre fattispecie e tra queste quella per cui
"Il personale statale della carriera direttiva di cui al secondo
comma dell'art. 52 e di cui all'art. 60 del decreto del Presidente
della Repubblica 30 giugno 1972, n. 748, è equiparato a quello di
dirigente superiore", oggetto della interpretazione restrittiva di
cui sopra.
Alla luce della normativa sopra richiamata il collegio ritiene che
vada sottoposta al vaglio della Corte costituzionale la disposizione
dell'art. 2 della l.r. n. 21 del 1986 nella parte in cui limita
l'inquadramento alla qualifica di dirigente superiore ai dirigenti ed
equiparati che risultino inquadrati nei ruoli allegati alla legge
della regione siciliana 26 ottobre 1985, n. 41, alla data del 1
novembre 1995 per contrasto con gli artt. 3 e 97, comma 1, della
Costituzione.
Il collegio osserva che pur non essendo contestabile la facoltà
del legislatore regionale di indicare una data alla quale riferire il
possesso dei requisiti di ammissione alla procedura di inquadramento
nella qualifica di dirigente superiore, proprio la scelta legislativa
di assumere come data di riferimento il 1 novembre 1985 (data di
entrata in vigore della l.r. n. 41 del 1985) sembra non rispettare il
principio di eguaglianza, in quanto preclude l'inquadramento di una
categoria di personale già statale ma ormai divenuto regionale alla
data di entrata in vigore della l.r. n. 21 del 1986, e che era stata
inquadrata nei ruoli regionali a decorrere da una data di poco
posteriore, vale a dire il 31 dicembre 1985, ma anteriore - e perciò
ben nota - quando fu deliberata e promulgata la legge reg. n. 21 del
1986.
Il differente trattamento riservato alle due diverse categorie di
personale risulta, quindi operato sulla base di un elemento del tutto
irrazionale e non significativo e inidoneo a giustificare la scelta
legislativa che disciplina in modo differenziato situazioni
sostanzialmente uguali.
La stessa avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo con
parere n. 941/1986 del 14 agosto 1986 reso alla presidenza della
regione siciliana (prodotto dal ricorrente) nell'escludere che l'art.
2 della l.r. n. 21 del 1986 potesse applicarsi al personale già
statale del relativo ruolo regionale transitorio ebbe a ritenere che
"tale situazione determinata dal tenore limitativo del ridetto art. 2
della legge reg. n. 21/1986, lasci ampi margini di dubbi circa il
rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza e di razionalità
postulati dall'art. 3 della Carta fondamentale".
Si aggiunge nel parere dell'avvocatura dello Stato che "il fondato
sospetto di incostituzionalità per evidente quanto immotivata
disparità di trattamento fra situazioni logicamente riconducibili,
viceversa, ad una disciplina omogenea nasce dal fatto che una
normativa di largo favore ed estesa alla quasi totalità dei
dipendenti regionali è stata introdotta successivamente alla
istituzione del ruolo transitorio speciale e, purtuttavia ha
deliberatamente escluso dalla sua portata precettiva il personale
regionale in detto ruolo inquadrato".
Si legge, inoltre, in detto parere che "tale situazione è tanto
più irrazionale in quanto vanifica il pur conclamato principio di
perfetta identità di status sancito (del resto in via logicamente
necessaria) dal terzo comma dell'art. 1 e dal quinto comma dell'art.
5 della legge reg. n. 53/1985, discriminando negli effetti in senso
del tutto deteriore il personale del detto ruolo transitorio
speciale. Ulteriormente irrazionale e non informato a principi
perequativi appare il sistema di cui trattasi in quanto poi l'art. 12
della legge n. 21/1986, introducendo alcune norme di favore in sede
di primo inquadramento del personale già statale del ruolo
transitorio speciale nella qualifica di dirigente superiore, si è
distaccato notevolmente dal meccanismo previsto per il personale
regionale dall'art. 2 della stessa legge".
Giova ricordare che già la Corte costituzionale pronunciando
sulla legittimità di norme di legge che differenziavano le procedure
di inquadramento in qualifiche superiori con riferimento alla
differente valutazione di servizi o posizioni omogenee ne ha sancito
la incostituzionalità (Corte costituzionale 21 luglio 1988, n. 827,
26 luglio 1988, n. 879).
La Corte in particolare (con la prima delle due predette decisioni)
ha affermato il principio che in sede di inquadramento le diversità
dei criteri non trovano alcuna plausibile giustificazione allorchè
si tratta di personale che svolgeva, nell'ente di provenienza o nello
stesso ente in posizione di comando la medesima attività e che
identici compiti è chiamato ad adempiere nell'ente in cui è
trasferito ope legis.
La seconda decisione della Corte riguarda una fattispecie di
inquadramento nella dirigenza regionale disciplinata da norme che
operavano una irrazionale discriminazione tra servizio prestato
presso uffici regionali e servizi prestati in posizioni di comando.
Il collegio rileva, inoltre, che se è principio costituzionale
che i pubblici uffici siano organizzati in modo da assicurare il buon
andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione, ai sensi
dell'art. 97 della Costituzione, conseguenzialmente va affermato il
principio che l'attuazione nell'ambito del rapporto di pubblico
impiego del principio costituzionale di eguaglianza costituisce il
cardine del relativo ordinamento, considerato che la disciplina del
pubblico impiego costituisce, a sua volta, il momento di collegamento
tra struttura e funzione. Oltre che obbedire ad obbiettive esigenze
di perequazione, infatti, nell'ambito del rapporto di pubblico
impiego il principio di eguaglianza mira a prevenire ed eliminare
posizioni soggettive e differenziate, a parità di situazioni
protette, suscettibili di influire negativamente sul rendimento del
pubblico dipendente e di pregiudicarne, pertanto, la capacità di
rendimento, con pregiudizio di tutta la collettività.
4. - Ciò premesso il collegio ritiene che vada sottoposta al
giudizio incidentale di costituzionalità la disposizione dell'art. 2
della l.r. n. 21 del 1986, nella parte in cui limita l'inquadramento
alla qualifica di dirigente superiore ai dirigenti ed equiparati che
risultino inquadrati nei ruoli allegati alla legge della regione
siciliana 26 ottobre 1985, n. 41, alla data del 1 novembre 1995 per
contrasto con gli artt. 3 e 97, comma 1, della Costituzione.
La medesima norma è stata sottoposta al giudizio incidentale di
costituzionalità con ordinanza del consiglio di giustizia
amministrativa della regione siciliana n. 155 del 2 giugno 1994.
Il collegio ritiene, pertanto, che ricorrono i presupposti
normativi per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Va, quindi, disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della sopra prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, dichiara la rilevanza e la non
manifesta infondatezza in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, sulla questione di costituzionalità della disposizione
dell'art. 2 della legge regionale siciliana 9 maggio 1986, n. 21,
nella parte in cui limita l'inquadramento alla qualifica di dirigente
superiore ai dirigenti ed equiparati che risultino inquadrati nei
ruoli allegati alla legge della regione siciliana 26 ottobre 1985, n.
41, alla data del 1 novembre 1995, per contrasto con gli artt. 3 e
97, comma 1, della Costituzione;
Sospende il giudizio promosso con il ricorso introduttivo del
giudizio;
Ordina l'immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al presidente della regione siciliana e comunicata al
presidente dell'assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del 14 settembre
1994.
Il presidente: DELFA
L'estensore: SALAMONE
95C0075