1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 8-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 maggio 2011 (della Regione Abruzzo). Bilancio e contabilita' pubblica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Finanza regionale - Sistema di protezione civile - Regime finanziario delle spese relative agli eventi di maggiore gravita' che debbono essere affrontati «con mezzi e poteri straordinari» - Previsione che, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della Regione possa deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla Regione, nonche' elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita - Prevista attivazione del Fondo nazionale di protezione civile solo nell'ipotesi di insufficienza delle risorse regionali come sopra incrementate, ovvero per effetto della discrezionale valutazione del Governo sulla «rilevanza nazionale» - Lamentata imposizione alle Regioni dell'onere di finanziare funzioni amministrative di pertinenza dello Stato o di altri enti, lamentata imposizione dell'obbligo di esercitare la potesta' tributaria regionale con vincolo di destinazione delle relative entrate, imposizione di vincoli puntuali all'utilizzo di risorse finanziarie regionali, lamentata unilateralita' del potere governativo di qualificare l'evento come di rilevanza nazionale, lamentata abdicazione dello Stato dai propri doveri a garanzia di valori imprescindibili dell'ordinamento, in subordine lamentato accesso al Fondo nazionale meramente possibile anziche' obbligatorio e automatico o almeno concertato - Ricorso della Regione Abruzzo - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Regione e dei principi di corrispondenza tra funzioni e risorse, di autonomia di entrata e di spesa della Regione, e del divieto di vincoli di destinazione, violazione delle attribuzioni legislative regionali nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, di solidarieta' politica, economica e sociale, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, che inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 2, 3, 117, comma terzo, 118, primo comma, e 119, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto; legge 24 febbraio 1992, n. 225. (011C0326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 8-6-2011)

Ricorso della Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 275 del 22 aprile 2011, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Piazza Barberini n. 12,
come da mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in parte qua dell'art. 2, comma 2-quater, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), come
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011,
n. 10, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 26 febbraio 2011, n. 47
S.O., nella parte in cui ha introdotto i nuovi commi 5-quater e
5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).
1. - La legge 26 febbraio 2011, n. 10, ha convertito in legge il
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie). Tra le
modifiche apportate in sede di conversione in legge, è stato
aggiunto il comma 2-quater all'art. 2 del di. n. 225 del 2010, il
quale dispone l'inserimento nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile),
dopo il comma 5-ter, di due nuovi commi: il 5-quater e il
5-quinquies. Le nuove disposizioni così stabiliscono:
5-quater: «A seguito della dichiarazione dello stato di
emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della
regione non rechi le disponibilità finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura
degli oneri conseguenti alla stessa, è autorizzato a deliberare
aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente
legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonchè ad
elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui
all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990,
n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita»;
5-quinquies: «Qualora le misure adottate ai sensi del comma
5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di
eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, può essere
disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione
civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'articolo 28 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo è corrispondentemente e
obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori entrate
derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e
sulla benzina senza piombo, nonchè dell'aliquota dell'accisa sul
gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del testo unico
delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla
produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative,
di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non superiore a
cinque centesimi al litro, è stabilita con provvedimento del
direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare
maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di
riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si
applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento
dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del
comma 5-ter».
È opportuno notare sin da subito che - come si mostrerà - tali
disposizioni hanno come effetto normativo più immediato quello di
far gravare sul bilancio regionale il finanziamento di tutte le
funzioni di protezione civile connesse alla gestione delle situazioni
di emergenza conseguenti ad eventi straordinari, a prescindere
dall'ente competente ad esercitare tali funzioni e ad effettuare gli
interventi concreti per fronteggiare le suddette situazioni di
emergenza. In sintesi, il legislatore statale ha posto a carico della
Regione direttamente interessata dall'evento straordinario non solo
il peso economico delle funzioni di competenza regionale, ma anche
quello delle funzioni spettanti a tutti gli altri enti coinvolti
dalla situazione di emergenza e, in particolare, delle funzioni
esercitate o facenti capo ad organi o servizi dello Stato.
2. - Le norme citate si inseriscono nel sistema di protezione
civile disciplinato dalla legge n. 225 del 1992, dagli artt. 107-109
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), nonchè dal
d.l. 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel
settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge n. 401 del 2001.
In questa sede, deve essere preso in considerazione, l'art. 2,
comma 1, della citata legge n. 225 del 1992, ai sensi del quale «ai
fini dell'attività di protezione civile gli eventi si distinguono
in: a) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che
possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli
enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi
naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per loro natura ed
estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o
amministrazioni competenti in via ordinaria; c) calamità naturali,
catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari».
L'art. 5, comma 1, della medesima legge dispone inoltre che, «al
verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c),
il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma
2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile,
delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione
territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura
degli eventi», aggiungendo che «con le medesime modalità si procede
alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei
relativi presupposti». Il successivo comma 2 stabilisce che «per
l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla
dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto
previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di
ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico», prevedendo altresì
che «le ordinanze sono emanate di concerto, relativamente agli
aspetti di carattere finanziario, con il Ministro dell'economia e
delle finanze» (tale periodo è stato aggiunto dall'art. 2, comma
2-quinquies, dell'impugnato d.1. n. 225 del 2010, come convertito in
legge). Ai sensi del comma 3 del medesimo art. 5 della legge n. 225
del 1992, «il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua
delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il
coordinamento della protezione civile, può emanare altresì
ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori
danni a persone o a cose (...)». Infine, in base al comma 4, «il
Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai
sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento
della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai
commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari
delegati (...)».
Ai sensi dell'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, allo Stato
spetta la «predisposizione, d'intesa con le regioni e gli enti locali
interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio
1992, n. 225 e la loro attuazione», nonchè il compito di provvedere
al «soccorso tecnico urgente, (alla) prevenzione e lo spegnimento
degli incendi e (allo) spegnimento con mezzi aerei degli incendi
boschivi».
L'art. 11 della legge n. 225 del 1992 individua le strutture di
livello nazionale alle quali è necessario affidarsi per gli
interventi operativi. Si tratta: del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, delle Forze armate, delle forze di Polizia, del Corpo
forestale dello Stato, dei Servizi tecnici nazionali, dei gruppi
nazionali di ricerca scientifica di cui all'articolo 17,
dell'Istituto nazionale di geofisica (e di altre istituzioni di
ricerca), della Croce rossa italiana, delle strutture del Servizio
sanitario nazionale, delle organizzazioni di volontariato e, infine,
del Corpo nazionale soccorso alpino-CNSA (CAI).
Altri elementi determinanti per comprendere il ruolo degli
apparati amministrativi dello Stato in materia sono rinvenibili
nell'art. 5 del d.l. n. 343 del 2001, che individua le strutture di
cui si avvale direttamente il Presidente del Consiglio dei ministri
nello svolgimento dei compiti attribuiti al livello
dell'Amministrazione statale. Tra queste strutture, al comma 3 sono
menzionati il Servizio sismico nazionale, la Commissione nazionale
per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi e il Comitato
operativo della protezione civile, quest'ultimo con la specifica
funzione di "assicurare" «la direzione unitaria e il coordinamento
delle attività di emergenza, stabilendo gli interventi di tutte le
amministrazioni e enti interessati al soccorso» (comma 3-ter). Al
Dipartimento della protezione civile, inoltre, sono attribuite le
principali funzioni operative: solo per richiamare qualche esempio,
la funzione di "promuovere" «l'attività tecnico-operativa, volta ad
assicurare i primi interventi, effettuati in concorso con le regioni
e da queste in raccordo con i prefetti e con i Comitati provinciali
di protezione civile» (comma 4); la funzione di "definire", d'intesa
con le regioni, «in sede locale e sulla base dei piani di emergenza,
gli interventi e la struttura organizzativa necessari per
fronteggiare gli eventi calamitosi da coordinare con il prefetto
anche per gli aspetti dell'ordine e della sicurezza pubblica» (comma
4-bis); tutti i compiti precedentemente attribuiti all'Agenzia di
protezione civile dall'art. 81 del d.lgs. n. 300 del 1999 (comma 6) e
tra questi, in particolare, quelli concernenti proprio le attività
connesse con gli eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), della legge n. 225 del 1992 (fra le quali spiccano «la
rilevazione dei danni e l'approvazione di piani di interventi volti
al superamento delle emergenze ed alla ripresa delle normali
condizioni di vita, da attuarsi di intesa con le regioni e gli enti
locali interessati»), nonchè «l'attività tecnico-operativa volta ad
assicurare i primi interventi nell'ambito dei compiti di soccorso di
cui all'articolo 14» della legge n. 225 del 1992 (cfr., in proposito,
l'art. 81, comma 1, lettere c) e d), del d.lgs. n. 300 del 1999).
All'attività di protezione civile, tuttavia, sono chiamati, in
collaborazione tra loro, diversi enti e soggetti, individuati
nell'art. 6 della legge n. 225 del 1992. Per quel che qui
specificamente interessa, la disposizione citata, al comma 1, prevede
che «all'attuazione delle attività di protezione civile provvedono,
secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze, le
amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le
comunità montane, e vi concorrono gli enti pubblici, gli istituti ed
i gruppi di ricerca scientifica con finalità di protezione civile,
nonchè ogni altra istituzione ed organizzazione anche privata».
L'ultima norma citata, tuttavia, riguarda evidentemente in
generale il concorso dei diversi enti che compongono il "Servizio
nazionale della protezione civile" a tutte le varie e molteplici
attività che al medesimo devono essere ricondotte. In questa sede,
però, interessa, in particolare, l'assetto delle competenze
concernenti la gestione degli eventi straordinari di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992. Per comprendere
appieno il ruolo giocato dalla Regione (e dagli altri enti
sub-statali) in tale ambito è dunque necessario richiamare le norme
che affidano funzioni agli enti locali sub-regionali.
A tali enti sono affidate dalla legge importanti (seppur
circoscritte) funzioni. L'art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 112 del
1998, alloca al livello comunale la competenza a provvedere alla
«attivazione dei primi soccorsi alla popolazione e degli interventi
urgenti necessari a fronteggiare l'emergenza»; «alla vigilanza
sull'attuazione, da parte delle strutture locali di protezione
civile, dei servizi urgenti»; infine,«all'utilizzo del volontariato
di protezione civile a livello comunale e/o intercomunale, sulla base
degli indirizzi nazionali e regionali».
Viceversa, alle Regioni spettano competenze che - nell'ambito del
quadro suddetto - assumono caratteri marginali. Si veda, al riguardo,
quanto previsto dall'art. 107, comma 1, lett. a), nn. 4 e 7, laddove
si affida alla Regione l' «attuazione degli interventi necessari per
favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree
colpite da eventi calamitosi», e le funzioni relative «agli
interventi per l'organizzazione e l'utilizzo del volontariato». Si
veda, inoltre, il disposto dell'art. 12 della legge n. 225 del 1992,
che si limita ad affidare alle Regioni il generico compito di
«partecipa(re) all'organizzazione e all'attuazione delle attività di
protezione civile indicate nell'articolo 3» della medesima legge,
ossia (per quel che qui rileva in particolare), «al soccorso delle
popolazioni sinistrate ed ogni altra attività necessaria ed
indifferibile diretta a superare l'emergenza connessa agli eventi di
cui all'articolo 2».
A queste competenze delle Regioni devono aggiungersi, infine,
quelle eventualmente affidate alle medesime dalle singole ordinanze
governative di protezione civile, che provvedano in deroga alle
disposizioni vigenti.
Da ultimo, deve essere considerata una disposizione
particolarmente importante nel sistema della protezione civile, ossia
l'art. 5, comma 1, del d.l. 343 del 2001, il quale così dispone: «Il
Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero il Ministro
dell'interno da lui delegato, determina le politiche di protezione
civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione
civile, promuove e coordina le attività delle amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato, delle regioni, delle province,
dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni
altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul
territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell'integrità della
vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal
pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da
altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio,
salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(...)». Come si vede, la competenza del Presidente del Consiglio dei
ministri in materia di protezione civile è disegnata come una
competenza generale e residuale: tutto ciò che non è specificamente
attribuito ad altri enti (e si tratta, come si è visto, di compiti
limitati e comunque di minore portata, almeno in relazione al settore
degli eventi straordinari di cui all'art. 2, comma 1, lettera c,
della legge n.225 del 1992), è infatti attribuito alla Presidenza
del Consiglio. Le stesse competenze degli altri enti territoriali,
peraltro, sono derogabili mediante le ordinanze con tingibili e
urgenti di protezione civile, che possono disporre anche in
difformità dalle disposizioni legislative vigenti.
Come si può agevolmente constatare alla luce di quanto esposto
sino ad ora, quelle volte a fronteggiare eventi calamitosi
straordinari sono senz'altro, nel loro complesso, politiche e
funzioni governative, ed in particolare politiche e funzioni
direttamente intestate al Presidente del Consiglio dei ministri. Gli
enti territoriali sub-statali hanno una funzione esclusivamente
ancillare rispetto alle funzioni attribuite al Governo centrale.
3. - Ciò premesso, è agevole mostrare che dalle nuove
previsioni contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies dell'art. 5
della legge n. 225 del 1992 si ricavano norme che limitano fortemente
l'autonomia costituzionale delle Regioni. Si tratta, infatti, di
norme che fanno gravare interamente sul bilancio regionale anche il
finanziamento delle funzioni e degli interventi volti a fronteggiare
l'emergenza connessa ad eventi straordinari che non sono
riconducibili all'esercizio delle funzioni di competenza delle
Regioni e che invece fanno capo alle funzioni e agli interventi di
competenza dello Stato o degli altri enti territoriali.
A seguito della dichiarazione dello stato di emergenza per gli
eventi di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225 del
1992 («calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari»), si instaura un regime giuridico straordinario
volto a fronteggiare questi ultimi. Tale regime giuridico impone - ai
sensi degli arti. 6 e da 11 a 15 della legge n. 225 del 1992, degli
artt. 107 e seguenti del d.lgs. n. 112 del 1992, nonchè dell'art. 5
del d.l. n. 343 del 2001 - la collaborazione e l'intervento
coordinato di tutti i diversi enti territoriali interessati agli
eventi, oltre che di un'ampia serie di "strutture operative
nazionali" facenti capo ad organi degli apparati amministrativi
centrali e periferici dello Stato. A tale riguardo, è difficile
negare che un ruolo di primo piano, non soltanto di mero
coordinamento di altri soggetti ma anche propriamente operativo, sia
attribuito allo Stato (e alle strutture o servizi da esso
dipendenti), il quale - per mezzo del Governo - delibera lo Stato di
emergenza e adotta le ordinanze, anche in deroga alle disposizioni
legislative vigenti, volte a definire e attuare gli interventi
necessari affidati alla cura concreta di tutte le componenti del
"Servizio nazionale della protezione civile" di cui al citato art. 6
della legge n. 225 del 1992. Nonostante la pluralità di enti
chiamati a fronteggiare l'emergenza, e nonostante il ruolo di primo
piano che ricopre lo Stato nelle vicende in questione, i nuovi commi
5-quater e 5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5 della legge n. 225
del 1992 pongono interamente a carico del bilancio della Regione
interessata, o delle Regioni territorialmente interessate da una
dichiarazione di stato di emergenza per gli eventi di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), tutti gli oneri finanziari conseguenti
all'emergenza, indipendentemente dagli organi e dall'ente (Stato,
Regione, Province e Comuni) chiamati ad intervenire in concreto sulla
base del riparto di competenze stabilito nei richiamati artt. 5-6 e
11-15 della medesima legge n. 225 del 1992 e nell'art. 5 del d.l. n.
343 del 2001, nonchè nelle ordinanze contingibili e urgenti
eventualmente derogatorie rispetto alla normativa legislativa vigente
sul riparto delle competenze e, dunque, indipendentemente dalla
titolarità statale, regionale o locale delle funzioni amministrative
in concreto esercitate o da esercitare.
Il bilancio regionale si trova dunque a dover fronteggiare spese
connesse a funzioni che la Regione non è chiamata ad esercitare e
che, viceversa, fanno capo agli altri enti territoriali e, in
particolare, allo Stato.
Sempre nel nuovo comma 5-quater è contenuta una previsione che
solo all'apparenza determina un ampliamento dei poteri spettanti alle
Regioni. Ai sensi di questa disposizione, infatti, qualora il
bilancio regionale non risulti capiente per la copertura delle spese
citate, il Presidente della Regione «è autorizzato» a deliberare
aumenti - nella misura massima consentita dalla legislazione vigente
- dei tributi, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, nonchè, all'occorrenza, anche un ulteriore
aumento dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione fino ad
un massimo di 5 cent. per litro. A dispetto della formulazione
testuale che "formalmente" si limita a riconoscere un "potere", si
tratta a tutti gli effetti dell'imposizione al Presidente della
Regione di un "obbligo" di esercitare la potestà tributaria
riconosciuta alla Regione dalla legislazione vigente fino ai limiti
massimi consentiti da questa o fino all'ulteriore aumento
straordinario dell'imposta sulla benzina per autotrazione, con
l'ulteriore (e connesso) "obbligo" di destinare i proventi delle
entrate tributarie così raccolte al finanziamento degli interventi
necessari a fronteggiare l'emergenza. Da simili "obblighi" la Regione
potrebbe "liberarsi" solo ed esclusivamente mediante una variazione
di bilancio, ad esempio disponendo la riduzione di spese già
previste in relazione ad altre funzioni.
Tale conclusione è supportata espressamente dal disposto del
comma 5-quinquies, primo periodo, laddove si stabilisce che la previa
adozione delle misure di cui al comma 5-quater e l'eventuale
"certificazione" della loro insufficienza a coprire tutte le spese
dell'emergenza costituiscono presupposto indispensabile per rendere
"possibile" l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile,
possibilità quest'ultima interamente rimessa - peraltro - ad una
decisione politica ed unilaterale del Governo nazionale. L'unica
alternativa espressamente contemplata affinchè "possa" essere
disposto l'utilizzo del predetto Fondo nazionale è quella della
"qualificazione" dell'evento in questione come evento di rilevanza
nazionale, ma anche in questo caso la decisione - nonchè la stessa
"qualificazione" dell'evento - rimane affidata ad una scelta politica
e unilaterale del Governo nazionale.
4. - Che questa sia l'interpretazione delle disposizioni in
questione dalla quale è necessario prendere le mosse ai fini del
presente giudizio è mostrato con chiarezza dal dibattito avvenuto
nelle aule parlamentari in occasione della conversione in legge del
d.l. n. 225 del 2010.
Al riguardo, si possono richiamare i numerosi interventi che
hanno caratterizzato i lavori svoltisi in sede di Assemblea della
Camera dei deputati durante la seduta di martedì 22 febbraio 2011. A
più riprese, infatti, in quella occasione è stata posta in evidenza
la irragionevolezza - ed anzi, la profonda ingiustizia, a causa del
disinteresse per qualunque meccanismo solidaristico - delle norme qui
in discussione, a causa del fatto che esse gravano le popolazioni
colpite dalle calamità naturali dell'ulteriore peso di dover
sostenere la spesa (per il tramite di una imposizione tributaria
aggiuntiva) degli interventi necessari a fronteggiare l'emergenza.
Al di là della gravità di una normativa che elimina del tutto i
meccanismi solidaristici tra territori proprio in occasione dei
momenti in cui alcuni di essi sono particolarmente colpiti, qui
interessa mettere in evidenza che, oltre ogni ragionevole dubbio, le
disposizioni in questione sono state intese, da parte degli organi
che le hanno deliberate, come volte a far gravare integralmente sul
bilancio della Regione interessata (o delle Regioni interessate) e
sul sistema tributario regionale il carico finanziario necessario
agli interventi posti in essere per fronteggiare la calamità, salva
la mera "possibilita'" di utilizzare, ove le risorse reperite nel
bilancio regionale non fossero sufficienti, e ove in tal senso
deliberi il Governo, il Fondo nazionale di protezione civile.
5. - Ad ulteriore conferma della rilevanza, nel presente
giudizio, dell'interpretazione che qui si assume delle disposizioni
di cui ai nuovi commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 è di estremo interesse,
inoltre, quanto affermato nella direttiva adottata dal Presidente del
Consiglio dei ministri in data 14 marzo 2011 e contenente «Indirizzi
per lo svolgimento delle attività propedeutiche alle deliberazioni
del Consiglio dei ministri da adottare ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e per la predisposizione ed
attuazione delle ordinanze di cui all'art. 5, commi 2 e 3, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonchè per l'attuazione del decreto
legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2011, n. 10». Si consideri, innanzi tutto,
l'affermazione contenuta in premessa, secondo la quale la normativa
vigente (come qui si è evidenziato) attribuisce «al Presidente del
Consiglio dei ministri la titolarità delle politiche di protezione
civile», consentendogli di «emanare speciali ordinanze derogatorie
dell'ordinamento giuridico vigente ed istituire altrettanto
eccezionali e peculiari assetti organizzativi anche facenti capo a
specifici Commissari delegati». Ebbene, secondo la direttiva in
questione, ai sensi delle nuove disposizioni introdotte dal d.l. n.
225 del 2010, le citate "politiche" del Presidente del Consiglio
devono essere finanziate, innanzi tutto, a carico del bilancio della
Regione o delle Regioni interessate. Ciò risulta con chiarezza dal
paragrafo dedicato alle «risorse necessarie per fronteggiare
l'emergenza» ove si afferma che, «per il combinato disposto dei
citati commi 5-quater e 5-quinquies» della legge n. 225 del 1992, «è
la Regione esclusivamente interessata, ovvero sono le Regioni
interessate (in tal caso pro-quota) a doversi fare carico in primo
luogo del reperimento delle risorse finanziarie necessarie a far
fronte ai fabbisogni occorrenti». A questo fine - secondo la
direttiva - la Regione (o le Regioni interessate), dovra': «a)
innanzi tutto (...) reperire all'interno del proprio bilancio le
disponibilità finanziarie sufficienti per effettuare le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri conseguenti allo stesso; b) poi, qualora il bilancio non rechi
tale disponibilità, (...) deliberare aumenti dei tributi, delle
addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, sino al limite massimo consentito dalla
legislazione vigente; c) nonchè (...) - sia nel caso che gli aumenti
deliberati ai sensi della lettera b) non assicurino comunque il
reperimento di tutte le disponibilità occorrenti sia in quello della
impossibilità di deliberare aumenti giacchè gli stessi sono stati
già precedentemente operati nei limiti massimi consentiti dalla
legislazione vigente - (...) elevare ulteriormente la misura
dell'imposta regionale di cui all'art. 17,comma 1, del decreto
legislativo n, 398 del 1990, fino a un massimo di cinque centesimi
per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita».
La direttiva, inoltre, ritiene di dover precisare che le
iniziative appena evocate non rappresentano affatto «una mena
facoltà lasciata alla libera iniziativa discrezionale» della
Regione; ciò sulla base dell' incipit del comma 5-quinquies,
«laddove esso prevede che (solo) "qualora le misure adottate ai sensi
del comma 5-quater non siano sufficienti (...) può essere disposto
l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile"».
Come si può osservare, la direttiva si rivela ancora più severa con
le Regioni di quanto non risulti dalla stessa disposizione normativa:
essa, infatti, con una omissione (che si deve supporre) deliberata
nella citazione del primo periodo del comma 5-quinquies, evita di
considerare l'alternativa della "rilevanza nazionale" degli eventi
che pure, in base al disposto testuale, dovrebbe consentire l'accesso
al Fondo nazionale. Con queste premesse, la conclusione della
direttiva sul punto non può che essere drastica: «In altri termini,
perchè si possa utilizzare il predetto Fondo occorre pur sempre che,
prima, risultino effettivamente assunte ed applicate le iniziative di
competenza regionale sopra descritte». E a tale riguardo, si precisa
che le Regioni potranno accedere alle misure di cui al comma
5-quinquies soltanto «attestando di aver concretamente esperito le
iniziative di propria competenza di cui al comma 5-quater,
evidentemente per la differenza di fabbisogno fra quanto reperito
attraverso le proprie iniziative e quanto necessario per le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri dallo stesso derivanti».
L'interpretazione delle due nuove disposizioni fornita dal
Presidente del Consiglio dei ministri si rivela dunque di tenore
inequivoco: da esse discende l'effetto di porre a carico del bilancio
delle Regioni e dei loro sistemi di imposizione fiscale - almeno fino
alla loro "certificata" insufficienza" - tutti gli oneri finanziari
derivanti dalla gestione degli interventi di emergenza per
fronteggiare gli eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), della legge n. 225 del 1992, indipendentemente dagli enti, dagli
organi e dalle strutture competenti ad effettuare gli interventi
suddetti. E a sgombrare il campo da ogni dubbio residuo vale la
seguente affermazione finale contenuta nel par. della direttiva
intitolato alle "risorse necessarie per fronteggiare l'emergenza":
«Da ultimo, va ribadito che le risorse complessivamente individuate
per far fronte all'emergenza dovranno essere destinate anche al
ristoro degli oneri derivanti dall'attivazione o dall'impiego delle
componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale di
protezione civile».
6. - La Regione Abruzzo, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare davanti a
questa Corte le disposizioni contenute nell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, come convertito in legge dalla legge n. 10
del 2011, perchè costituzionalmente illegittime e lesive
dell'autonomia che la Costituzione riconosce e garantisce alle
Regioni, in riferimento agli art. 117, terzo comma, e 119 Cost, anche
in relazione ai principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., nonchè al principio di solidarietà politica,
economica e sociale di cui all'art. 2 Cost. Ad avviso della Regione
Abruzzo, inoltre, risulta gravemente vulnerato anche il principio
costituzionale di leale collaborazione. L'illegittimità
costituzionale che si denuncia con il presente ricorso si fonda, in
particolare, sulle seguenti ragioni di

D i r i t t o

7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies - quest'ultimo limitatamente al primo periodo - nell'art.
5 della legge n. 225 del 1992, per violazione dell'art. 119 Cost. e,
in particolare, del principio, in esso contenuto, di corrispondenza
tra le risorse finanziarie disponibili in base alle fonti di cui ai
commi 2 e 3 di tale articolo e le funzioni attribuite in titolarità
a ciascun ente territoriale della Repubblica.
7.1. - Il comma 2-quater dell'art. 2 del d.l. n. 225 del 2010,
come convertito in legge dalla legge n. 10 del 2011, ha aggiunto i
commi 5- quater e 5-quinquies all'art. 5 della legge n. 225 del 1992.
Per semplificare l'esposizione, da qui in avanti si farà
riferimento, piuttosto che alle disposizioni dell'impugnato d.l. n.
225 del 2010, direttamente alle nuove norme introdotte nell'art. 5
della legge n. 225 del 1992.
Tali norme, come si è detto, pongono a carico dei bilanci delle
Regioni colpite da calamità naturali o altri eventi in relazione ai
quali si decida di deliberare lo stato di emergenza, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, lett. c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992,il peso economico di tutti gli interventi necessari
per fronteggiare l'emergenza, a prescindere dall'ente cui debba
essere riferita la competenza e la responsabilità in ordine alla
loro effettiva realizzazione in concreto.
Le previsioni contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 violano
evidentemente l'art. 119, quarto comma, Cost., poichè contrastano
con il principio da esso desumibile della piena ed integrale
corrispondenza tra le risorse finanziarie disponibili in base alle
fonti di cui ai commi secondo e terzo e le funzioni attribuite in
titolarità a ciascun ente territoriale della Repubblica.
7.2. - Dall'analisi del quadro normativo richiamato nelle
premesse di fatto (cfr. par. 2) in ordine al riparto delle competenze
in materia di protezione civile, emerge chiaramente che, soprattutto
in relazione agli eventi straordinari cui si collega la dichiarazione
dello stato di emergenza di cui all'art. 5 della legge n. 225 del
1992, tra i vari enti territoriali necessariamente coinvolti è lo
Stato a ricoprire una posizione del tutto preminente, quale soggetto
cui è attribuita, addirittura, una competenza generale e residuale
rispetto a quelle specificamente riconosciute alle autonomie
territoriali.
Il sistema della disposizioni legislative vigenti fornisce,
pertanto, una conferma inequivoca di quanto affermato con chiarezza
dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14
marzo 2011: ossia che quelle volte a fronteggiare eventi calamitosi
straordinari sono senz'altro, nel loro complesso, "politiche
governative", di livello nazionale, affidate, in particolare, alla
responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri, e che gli
enti territoriali sub-statali hanno una funzione esclusivamente
ancillare rispetto a tali politiche. Ciò nondimeno, come si è già
posto in rilievo, le disposizioni impugnate in questa sede
stabiliscono che il peso economico di queste politiche debba gravare
non sul bilancio statale - come sarebbe del tutto normale, essendo le
medesime "politiche statali" - bensì sui bilanci e sui sistemi
tributari delle Regioni.
7.3. - Tale previsione contrasta con il principio posto dall'art.
119 Cost. secondo cui non è costituzionalmente consentito che una
legge dello Stato imponga alle Regioni di finanziare funzioni
amministrative di esclusiva pertinenza del primo.
Come è noto, la disposizione costituzionale sopra citata
stabilisce, ai commi secondo e terzo, le fonti ordinarie di
approvvigionamento dei bilanci degli enti territoriali sub-statali,
individuandole nei tributi e nelle entrate proprie, nella
compartecipazione al gettito dei tributi erariali e nella quota di
spettanza del fondo perequativo. Il successivo comma quarto, inoltre,
prevede che «le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi
precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite». Alle risorse previste dai commi secondo e
terzo dell'art. 119, inoltre, il successivo comma quinto aggiunge -
con norma evidentemente di "chiusura" - la previsione secondo la
quale «lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni», allo scopo di «promuovere lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni».
Dall'insieme delle disposizioni appena menzionate si ricava con
chiarezza il principio generale secondo il quale le funzioni di
ciascun ente territoriale sono integralmente finanziate dalle proprie
entrate ordinarie, che per gli enti sub-statali sono individuate dai
commi secondo e terzo, sopra citati. L'unica eccezione a questo
principio generale di corrispondenza tra funzioni e risorse è quella
espressamente prevista dal comma quinto dell'art. 119: gli interventi
speciali e le risorse aggiuntive che lo Stato deve destinare a
singoli enti territoriali al fine di garantire la realizzazione di
alcuni fondamentali valori costituzionali e l'effettivo
esercizio/godimento dei diritti della persona, nonchè - non a caso -
per provvedere a tutti gli scopi che fuoriescano dal "normale
esercizio" delle funzioni ordinariamente spettanti agli enti autonomi
territoriali.
Il principio di corrispondenza tra funzioni e risorse rileva qui
da due differenti (ma concorrenti) punti di vista.
a) In primo luogo, esso mostra chiaramente che, oltre
all'ipotesi da ultimo citata, di cui all'art. 119, quinto comma,
Cost., il nostro diritto costituzionale non ammette che le funzioni
di un ente territoriale possano essere finanziate mediante il ricorso
ad entrate diverse da quelle che, in via ordinaria, competono al suo
bilancio. Di conseguenza non può che ritenersi costituzionalmente
illegittima la previsione secondo la quale la funzioni statali in
materia di protezione civile, connesse alla declaratoria dello stato
di emergenza di cui all'art. 2, lett. c), e all'art. 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, sono finanziate a gravare sui bilanci
delle Regioni interessate. Con evidenza, le risorse provenienti da
questi bilanci non fanno parte, infatti, delle risorse che
ordinariamente competono allo Stato.
b) Il principio costituzionale di corrispondenza tra funzioni
e risorse, come desumibile dall'art. 119, Cost., rileva in questa
sede anche sotto un secondo profilo.
Il quarto comma di tale disposizione costituzionale, infatti,
nell'affermare che le risorse dei precedenti commi «consentono ai
Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di
finanziare integralmente le funzioni loro attribuite», evidentemente
presuppone che le risorse in questione siano stabilmente destinate al
finanziamento di tali funzioni, e non al finanziamento di funzioni
svolte da altri soggetti. La medesima conclusione deve
necessariamente trarsi anche dal testo del successivo quinto comma
dell'art. 119 Cost.: se lo Stato è chiamato a porre in essere
«interventi speciali» e a destinare «risorse aggiuntive» a favore
degli enti autonomi territoriali sub-statali, al fine di «provvedere
a scopi diversi dall'esercizio delle loro funzioni», a maggior
ragione si deve ritenere che non possa imprimere alle risorse
"ordinarie" delle Regioni (e degli enti locali) destinazione diversa
da quella del finanziamento di queste funzioni.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5- quinquies - quest'ultimo limitatamente al primo periodo -
nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione dell'art.
119, quinto comma, Cost., anche in relazione ai principi di
eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., nonchè al
principio di solidarietà politica, economica e sociale di cui
all'art. 2 Cost.
8.1. - Le norme contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 contrastano
palesemente e in termini specifici con quanto disposto dall'art. 119,
quinto comma, Cost.
In base a quanto prevede tale disposizione, come si è appena
posto in rilievo, la Costituzione affida espressamente allo Stato il
compito di "destinare" «risorse aggiuntive» rispetto a quelle di cui
ai commi secondo e terzo del medesimo art. 119 e di "effettuare"
«interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni». La norma costituzionale stabilisce,
altresì, le finalità cui tali "risorse aggiuntive" e tali
"interventi speciali" di competenza statale debbono essere rivolti:
la promozione dello sviluppo economico, della coesione e della
solidarietà sociale; la rimozione degli squilibri economici e
sociali; la migliore garanzia dell'effettivo esercizio dei diritti
della persona; la necessità di provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle funzioni affidate alla competenza degli enti
autonomi territoriali. In sintesi, è evidente che l'art. 119, quinto
comma, Cost. attribuisce specificamente allo Stato una peculiare
funzione "sussidiaria" a garanzia ultima di alcuni valori
imprescindibili dell'ordinamento, intestando proprio all'ente
esponenziale dell'unità e indivisibilità della Repubblica il
compito di assicurare la disponibilità delle risorse e gli
interventi necessari allorquando i suddetti valori non possano essere
adeguatamente garantiti dal normale esercizio delle funzioni
spettanti alle autonomie territoriali.
Se si considera la tipologia di eventi contemplati dall'art. 2,
comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992 cui fanno esplicito
riferimento le norme impugnate nel presente giudizio (ossia
«calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari»), è del tutto agevole dedurne che proprio in presenza
di simili circostanze di fatto ci si trova a dover fronteggiare
situazioni che determinano un sicuro pregiudizio per i valori
contemplati nel quinto comma dell'art. 119 Cost., che certamente
fuoriescono dal campo del "normale esercizio" delle funzioni delle
autonomie territoriali e che, pertanto, costituiscono senz'altro uno
dei campi privilegiati di quella responsabilità "sussidiaria" che la
citata norma costituzionale intesta allo Stato. In altre parole, non
può seriamente dubitarsi che tra gli «interventi speciali» di cui al
quinto comma dell'art. 119, debbano essere collocati anche quelli
svolti in risposta ad "emergenze" rientranti nell'ambito del disposto
dell'art. 2, comma 1, letta c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992. E non si può dubitare che con le disposizioni che
qui si contestano lo Stato intende sottrarsi dal finanziare lo
svolgimento di specifici compiti che la Costituzione gli assegna,
mettendo peraltro seriamente a rischio la loro concreta
realizzazione.
Da ciò discende, in termini evidenti, l'illegittimità
costituzionale di norme legislative quali quelle impugnate in questa
sede, in quanto volte a porre a carico delle Regioni direttamente
interessate dagli eventi catastrofici di cui all'art. 2, comma 1,
lett. c), della legge n. 225 del 1992 gli oneri finanziari connessi
con la gestione dell'emergenza e, dunque, volte a determinare la
sostanziale "abdicazione" da parte dello Stato dai propri compiti
espressamente contemplati nell'art. 119, quinto comma, Cost.
8.2. - Proprio la considerazione dei valori costituzionali a
garanzia dei quali gli interventi "straordinari" dello Stato
dovrebbero rivolgersi consente, d'altra parte, di ritenere che la
violazione diretta dell'art. 119, quinto comma, Cost. si colleghi
strettamente con la violazione di numerosi altri principi contenuti
nella Carta costituzionale. E la legittimazione della Regione
ricorrente a denunciare nel presente giudizio anche simili profili di
illegittimità costituzionale trova sicuro fondamento in due
concorrenti ragioni: a) perchè trattasi di corollari direttamente
connessi alla affermata violazione di una norma costituzionale sul
riparto delle competenze quale quella contenuta nell'art. 119, quinto
comma, Cost.; b) perchè, in ogni caso, le norme impugnate incidono
direttamente sulle attribuzioni costituzionali delle Regioni
limitandone e vincolandone le sfere di autonomia normativa e
finanziaria, con la conseguenza per cui la violazione di norme
costituzionali extracompetenziali è in grado di produrre, nel caso
di specie, quella "lesione indiretta" delle competenze costituzionali
delle Regioni cui la consolidata giurisprudenza di questa Corte
ancora l'ammissibilità nel giudizio in via principale di simili
censure.
8.2.1. - In primo luogo, è palese il contrasto delle norme
impugnate con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., dal momento che - a dispetto della menzionata
"responsabilita'" dello Stato per la la rimozione degli squilibri
economici e sociali e per la migliore garanzia dell'effettivo
esercizio dei diritti della persona - viene posto a carico proprio
delle collettività colpite dalle calamità naturali o dalle
catastrofi il peso economico degli interventi volti a fronteggiarle.
Tale profilo illegittimità costituzionale risulta ampiamente
evocato nell'ambito del dibattito parlamentare svoltosi in occasione
della conversione in legge del d.l. n. 225 del 2010. Al riguardo, si
rinvia al già menzionato resoconto sommario e stenografico della
seduta alla Camera dei deputati del giorno martedì 22 febbraio 2011.
In tale sede è stata denunciata la violazione del principio di
eguaglianza, laddove si configura un trattamento deteriore proprio
per le popolazioni residenti nelle aree colpite da un evento
catastrofico straordinario, nonchè la palese irragionevolezza di una
simile disciplina.
Il principio di ragionevolezza, in particolare, è violato per
due differenti ma concorrenti ragioni:
a) innanzi tutto, per la evidente irrazionalità di una
misura che realizza l'effetto di gravare le collettività già
colpite dalla calamità naturale da un ulteriore peso, senza che ciò
trovi fondamento in alcuna ragione costituzionalmente apprezzabile,
ed in particolare in una manifestazione di capacità contributiva, ed
anzi a fronte di una diminuzione, estremamente probabile, della
capacità contributiva di molti dei soggetti facenti parte delle
collettività in questione, proprio a causa delle calamità che li
hanno colpiti;
b) in secondo luogo, a causa della incoerenza che le
disposizioni impugnate determinano nella legislazione vigente; il
comma 5-ter del medesimo art. 5 della legge n. 225 del 1992, infatti,
si fa carico delle particolari situazioni di difficoltà in cui si
possono trovare le collettività colpite dalle calamità e, in
considerazione di ciò, prevede che «in relazione ad una
dichiarazione dello stato di emergenza, i soggetti interessati da
eventi eccezionali e imprevedibili che subiscono danni riconducibili
all'evento, compresi quelli relativi alle abitazioni e agli immobili
sedi di attività produttive, possono fruire della sospensione o del
differimento, per un periodo fino a sei mesi, dei termini per gli
adempimenti e i versamenti dei tributi e dei contributi previdenziali
e assistenziali e dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni e le malattie professionali». A fronte di questa norma
di agevolazione fiscale per i soggetti colpiti, i successivi commi
5-quater e 5-quinquies, primo periodo, pongono a carico delle
collettività colpite il peso economico degli interventi volti a
fronteggiare l'emergenza. Non vi è chi non veda la intrinseca
contraddittorietà di queste previsioni normative.
8.2.2. - Le disposizioni impugnate, sempre in connessione con la
violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., contrastano altresì
con l'art. 2 Cost. ed il principio di solidarietà in esso sancito.
Come è noto, infatti, in base a tale disposizione costituzionale «la
Repubblica (..) richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di
solidarietà politica, economica e sociale». Tale dovere di
solidarietà - che proprio l'art. 119, quinto comma, Cost. richiama
espressamente tra le finalità cui dovrebbero indirizzarsi le
«risorse aggiuntive» e gli «interventi speciali» posti a carico dello
Stato - trova applicazione anche tra le comunità stanziate sui
diversi territori regionali. Come hanno evidenziato gli interventi
occorsi in sede di dibattito parlamentare sopra riportati, l'art. 5,
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, viola tale dovere,
facendo venir meno - proprio nel momento di massimo bisogno di una
collettività regionale, dovuto a eventi straordinari e quasi sempre
imprevedibili - il sostegno delle altre collettività.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119, primo comma, Cost. e, in particolare,
del principio di autonomia di entrata e di spesa della Regione.
9.1. - L'art. 119 Cost. risulta violato anche per un diverso
profilo. Tale disposizione costituzionale - in particolare, al primo
comma - stabilisce che la Regione goda di autonomia di entrata e di
spesa. Tale autonomia è evidentemente vulnerata e compressa in modo
grave dalle disposizioni che si contestano in questa sede.
9.2. - L'autonomia finanziaria regionale, innanzi tutto, è
vulnerata dalla circostanza secondo la quale la Regione si vede
imporre, mediante una legge dello Stato, l'obbligo di finanziare a
carico del proprio bilancio funzioni esercitate da quest'ultimo.
L'autodeterminazione circa l'utilizzazione delle proprie risorse e la
connessa responsabilità - sia generalmente politica, che
specificamente fiscale - nei confronti del corpo elettorale regionale
vengono evidentemente messe in crisi da tale previsione.
9.3. - La violazione dell'autonomia finanziaria regionale
garantita dal primo comma dell'art. 119 Cost. è apprezzabile anche
da un altro punto di vista.
I commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5 della
legge n. 225 del 1992, infatti, nel prevedere che qualora il bilancio
regionale non risulti capiente per la copertura delle spese, il
Presidente della Regione debba esercitare la potestà tributaria
riconosciuta alla Regione dalla legislazione nazionale vigente,
deliberando aumenti - nella misura massima consentita da quest'ultima
- dei tributi, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, nonchè deliberando - all'occorrenza - anche
un ulteriore aumento dell'imposta regionale sulla benzina per
autotrazione fino ad un massimo di 5 cent. per litro, determinano un
vincolo particolarmente stringente all'esercizio della potestà
tributaria della Regione, azzerando i margini di scelta relativi ad
una propria e responsabile "politica di imposizione fiscale". In tal
modo viene dunque fortemente compressa l'autonomia di entrata della
Regione. A sostegno del presente motivo di censura, inoltre, può
essere sottolineato quanto segue.
La Regione Abruzzo non ignora che le Regioni, ove proprio non
intendano aumentare le entrate tributarie gravanti sulle popolazioni
residenti sul territorio regionale, possono "liberarsi" dalla
necessità di procedere in tal senso mediante una variazione di
bilancio, ad esempio disponendo la riduzione di spese in esso
previste. Tale rilievo, tuttavia, evidenzia ulteriormente
l'incostituzionalità delle disposizioni impugnate, poichè rende
evidente che l'unico modo che la Regione ha per evitare la
compressione della propria autonomia di entrata, è quello di
accettare una corrispondente compressione della propria autonomia di
spesa, ossia di deliberare una variazione di bilancio che elimini o
riduca spese già precedentemente stabilite nell'esercizio della
propria autonomia.
La lesione delle prerogative costituzionali della Regione,
peraltro, risulta ancor più evidente ove si consideri, sulla scorta
delle indicazioni provenienti dalla sent. n. 320 del 2004 di questa
Corte, che «in numerose materie di competenza regionale le politiche
pubbliche consistono appunto nella determinazione di incentivi
economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle
modalità per la loro erogazione» (par. 7 del Considerato in
diritto). Tale rilievo rende del tutto evidente che la costrizione -
per il tramite della "minaccia" costituita dalla possibile
compressione della autonomia di entrata - a ridurre le politiche di
spesa di una Regione comporta la incisione del "cuore pulsante"
dell'autonomia di quest'ultima in parecchi degli ambiti materiali che
il Titolo V della Parte seconda della Costituzione attribuisce alla
competenza della medesima.
9.4. - Tali ultime considerazioni, inoltre, consentono di
apprezzare un ulteriore punto di vista dal quale risultano violati
tanto il principio di autonomia finanziaria delle Regioni, quanto il
principio di corrispondenza tra entrate ordinarie di queste ultime e
le funzioni dalle medesime esercitate. In base alla giurisprudenza
costituzionale, infatti, le risorse di cui ai commi secondo e terzo
dell'art. 119 Cost. «consentono - vale a dire devono consentire -
agli enti di 'finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite" (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di
destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in
favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla
stessa norma o "per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio"
delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma)» (sent. n. 37 del
2004, par. 5 del Considerato in diritto; analogamente la sent. n. 370
del 2003, par. 7 del Considerato in diritto). Ora, nell'ipotesi in
cui la Regione voglia evitare la compressione della propria autonomia
di entrata e, dunque, non intenda aumentare le entrate tributarie
indicate dal comma 5-quater dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
si trova a dover ridurre lo stanziamento di bilancio volto a
finanziare proprie funzioni amministrative, potendo giungere
addirittura a dover contemplare la possibilità di azzerare il primo
ed eliminare le seconde. Con il risultato - evidentemente gravissimo
per l'autonomia regionale - di veder vulnerato proprio quel principio
di corrispondenza, il quale richiede che le risorse ordinariamente
afferenti al bilancio regionale siano sufficienti a finanziare le
funzioni regionali.
La conseguenza è di palmare evidenza: le disposizioni oggetto
del presente giudizio mettono "nell'angolo" la Regione. Essa,
infatti, si trova costretta o ad accettare la compressione della
propria autonomia di entrata (ed in particolare della propria
autonomia impositiva), ovvero ad accettare la violazione del
principio di corrispondenza sancito dall'art. 119, quarto comma,
Cost., con il risultato di dover necessariamente rinunziare ad
esercitare alcune delle proprie funzioni istituite e/o finanziate
nell'ambito dell'esercizio della propria autonomia.
È evidente che - anche in questo caso - determinante al fine del
prodursi della violazione qui denunciata è la circostanza secondo la
quale le risorse reperite a carico del bilancio della Regione o del
sistema tributario regionale ai sensi dell'art. 5, comma 5-quater,
della legge n. 225 del 1992 sono volte a finanziare funzioni (e, più
in generale, politiche) svolte da altri enti, in particolare dallo
Stato. Se, infatti, le funzioni volte a fronteggiare gli stati di
emergenza di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225
del 1992 fossero affidate alla competenza delle Regioni, queste
ultime certo si vedrebbero gravare di una notevole responsabilità,
in vista della quale dovrebbero comunque essere dotate delle risorse
necessarie in base ai commi secondo, terzo e quarto dell'art. 119
Cost., ma senza dubbio le disposizioni qui impugnate non
determinerebbero la violazione del principio di corrispondenza tra
funzioni e risorse, nè dell'autonomia finanziaria regionale.
9.5. - Infine, in relazione al presente motivo di ricorso, si
deve osservare quanto segue.
La Regione Abruzzo non ignora che la giurisprudenza di questa
Corte concernente il sistema disegnato dall'art. 119 Cost. ha
affermato che quest'ultimo non è in grado di dispiegare pienamente i
propri effetti sino al momento in cui non sarà pienamente operante
la legge statale espressamente prevista per il coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario. In questa sede, è però
necessario evidenziare che la medesima giurisprudenza ha chiarito che
ciò non comporta la conseguenza secondo la quale, anche prima della
sua attuazione legislativa, l'art. 119 Cost. non sia in grado di
imporre alcuni precetti direttamente operanti. Tra questi - oltre al
"principio di corrispondenza", sul quale ci si è già ampiamente
soffermati - è stato individuato anche quello consistente nel
«divieto imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi
prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere
semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già
riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti
locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119» (così
la sent. n. 423 del 2004, par. 3.3 del Considerato in diritto, che
richiama le sentt. nn. 320, 241 e 37 del 2004). È evidente che,
invece, tale "procedere in senso inverso" è precisamente l'effetto
delle disposizioni impugnate: esse infatti - per le ragioni
illustrate - sopprimono spazi di autonomia finanziaria già
riconosciuti alle Regioni e pongono delle norme direttamente
contrastanti con i principi desumibili dall'art. 119 Cost.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119 Cost., sotto il profilo della
imposizione di vincoli di destinazione a risparmi di spesa e a
entrate regionali.
10.1. - Oltre al "principio di corrispondenza", e al precetto del
"divieto di procedere in senso inverso", la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che dall'art. 119 Cost. debba ricavarsi un
altro principio, direttamente e immediatamente operante, e
particolarmente rilevante in questa sede. Si tratta del divieto di
istituire fondi vincolati nella destinazione, con particolare
riguardo alle materie affidate alla competenza legislativa residuale
regionale o concorrente di Stato e Regioni (tra le molte, si vedano
le sentt. nn. 370 del 2003, 320 del 2004, 137 e 201 del 2007).
A tutta evidenza, il caso di specie non è certo quello di un
fondo, previsto nel bilancio statale, che sia finalizzato ad essere
trasferito alle Regioni con vincolo di destinazione. Con altrettanta
evidenza, tuttavia, il principio del divieto dei vincoli di
destinazione desumibile dall'art. 119 Cost. si configura come
principio generale concernente tutte le risorse garantite alle
autonomie territoriali dai commi secondo e terzo della norma
costituzionale citata. In dottrina è stato affermato, al riguardo,
che «non può essere messo in dubbio» che l'autonomia finanziaria
degli enti territoriali «comprenda la possibilità di stabilire la
tipologia e l'entità delle spese proprie di tali enti». Più
specificamente, si è evidenziato che il divieto di imprimere vincoli
di destinazione al fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo
comma, Cost., produce, in generale, «un effetto di tipo proibitivo
nei confronti della normazione primaria e secondaria che stabilisca
vincoli specifici di destinazione» (G. Fransoni, G. Della Cananea,
Art. 119, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura
di),Commentario alla Costituzione, III, Utet giuridica-Wolter Kluwer
Italia Giuridica, Milano, 2006, pagg. 2368 e 2373).
Tale principio generale è senz'altro applicabile anche a casi
come quello che viene sottoposto al giudizio di questa Corte nella
sede odierna.
È indubbio, infatti, che le norme qui censurate pongono un
vincolo di destinazione. Tale vincolo grava, alternativamente, o
sulle somme derivanti dall'aumento del prelievo tributario
eventualmente stabilito dal Presidente della Regione ai sensi di
questa disposizione, o sulle somme derivanti dai risparmi di spesa
che la Regione deliberi mediante una variazione di bilancio per
evitare di dover ricorrere ai suddetti aumenti tributari. È
altrettanto indubbio, peraltro, che il divieto di vincoli nella
destinazione che grava sui trasferimenti di origine statale non può
che valere, a maggior ragione, in relazione alle risorse
autonomamente reperite dalla Regione (come lo sono sia quelle
derivanti dall'incremento del prelievo tributario che quelle
conseguenti a risparmi di spesa). In relazione a casi similari, fino
ad oggi, la giurisprudenza costituzionale non ha avuto modo di
soffermarsi, forse perchè mai la legislazione statale si era, prima
d'ora, spinta così in là nella compressione dell'autonomia
finanziaria regionale: è infatti molto più grave per quest'ultima
un vincolo di destinazione imposto su risorse autonomamente reperite
che il medesimo vincolo gravante su risorse trasferite dallo Stato.
Per questa ragione, non vi è chi non veda che le norme statali
impugnate violano palesemente il principio costituzionale della
autonomia finanziaria, con particolare riguardo al divieto di imporre
vincoli nella destinazione delle risorse.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 119, secondo
comma, Cost., in relazione alla competenza legislativa concorrente
nella materia "coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario".
11.1. - I commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, dell'art.
5 della legge n. 225 del 1992 violano anche l'art. 117, terzo comma,
e 119, secondo comma, Cost., in quanto si pongono in contrasto con il
riparto di competenze legislative concernente la materia del
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario"
stabilito dalle norme costituzionali citate, così come ricostruito
dalla giurisprudenza costituzionale.
Al riguardo, è possibile evidenziare quanto segue.
Che la disciplina oggetto di censura debba essere ricondotta alla
materia del "coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario" non è ragionevolmente discutibile. Le norme in
questione, infatti, dettano una disciplina appositamente rivolta a
coordinare la "ripartizione" degli oneri finanziari connessi con la
gestione degli stati di emergenza derivanti da calamità naturali o
eventi catastrofici, attribuendone il peso interamente ai bilanci
delle Regioni, ponendo limiti alla loro potestà di spesa (in
relazione a somme ottenute mediante l'esercizio della potestà
tributaria regionale ovvero mediante risparmi di spesa) e, infine,
prevedendo la mera "evenutalita'" del ricorso alle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile.
La materia de qua è affidata, dalla Costituzione, alla
competenza legislativa concorrente di Stato è Regioni. È noto che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, non è possibile
stabilire, in generale e a valere per tutte le materie di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost., cosa sia principio fondamentale e
cosa non lo sia. È viceversa necessario che i criteri per
discriminare le norme di principio da quelle di dettaglio tengano
conto delle peculiarità delle singole materie. È per questo che,
nel caso di specie, è necessario (ancor più che in altre
situazioni) fare riferimento alle pronunce di questa Corte. Sul
punto, rilevano tutte le decisioni che hanno evidenziato come le
norme statali che impongono vincoli alle spese possano essere
ritenute espressive di principi fondamentali soltanto (per quel che
qui specificamente interessa) se tali vincoli sono volti a perseguire
l'obiettivo del riequilibrio della finanza pubblica. Si può
richiamare, solo per citare un esempio tra le pronunce più recenti,
la cent. n. 326 del 2010: «Nella giurisprudenza di questa Corte è
ormai consolidato l'orientamento secondo cui norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (par. 8.5 del Considerato in diritto; nello
stesso senso questa Corte si è espressa, inoltre, nella sent. n. 52
del 2010, al par. 12.3 del Considerato in diritto).
Ora, è noto che, nella maggior parte dei casi, affermazioni di
tale tenore hanno avuto ad oggetto norme statali che ponevano divieti
di spesa, mentre in questo caso le norme impugnate pongono un limite
differente, consistente - come già messo in evidenza - in un vincolo
nella destinazione di risorse indiscutibilmente di spettanza
regionale in quanto riconducibili alle fonti di entrata di cui ai
commi secondo e terzo dell'art. 119 Cost. La Regione Abruzzo,
tuttavia, ritiene che l'orientamento giurisprudenziale appena
richiamato non possa non valere anche per questo diverso limite, il
quale, come si è mostrato più sopra, è particolarmente grave per
l'autonomia regionale proprio perchè destinato ad investire risorse
non trasferite dallo Stato ma autonomamente reperite dalla Regione.
Ciò, nel caso di specie, conduce senz'altro ad escludere la
qualifica di "principio fondamentale" ai precetti di cui all'art. 5,
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, in quanto -
evidentemente - i limiti che essi impongono non sono in alcun modo
finalizzati al perseguimento dell'obiettivo del riequilibrio della
finanza pubblica, nè un simile obiettivo è in alcun modo desumibile
dal tenore testuale delle disposizioni in questione.
Per questi motivi, si deve ritenere che le norme impugnate, nella
parte in cui impongono limiti e vincoli puntuali all'utilizzo di
risorse finanziarie regionali, siano contrastanti con il riparto
delle competenze legislative in materia di "coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario", non essendo in alcun modo
qualificabili come principi fondamentali di tale materia.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente alla introduzione del comma
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., anche in relazione
ai principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., nonchè al principio di solidarietà politica, economica e
sociale di cui all'art. 2 Cost., nella parte in cui prevede che
l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile è semplicemente
"possibile" e subordinato a valutazioni "politiche" del Governo
anzichè essere obbligatorio e automatico.
12.1. - La presente censura è proposta in via subordinata
rispetto a tutte quelle fin qui prospettate. La Regione Abruzzo,
infatti, sostiene che - anche nella denegata ipotesi in cui questa
Corte ritenesse di respingere tutte le questioni di legittimità
costituzionale concernenti il comma 5-quater, considerato in
combinato disposto con il comma 5- quinquies, primo periodo,
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 - esisterebbero comunque
buone ragioni per ritenere costituzionalmente illegittima, in via
autonoma, quest'ultima disposizione.
Essa - lo si ricorda - prevede quanto segue: «Qualora le
misure adottate ai sensi del comma 5-quater non siano sufficienti,
ovvero in tutti gli altri casi di eventi di cui al comma 5-quater di
rilevanza nazionale, può essere disposto l'utilizzo delle risorse
del Fondo nazionale di protezione civile». In base a questa norma,
dunque, l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile, anche nel
caso in cui ricorrano gli eventi straordinari di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), e 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, non è
"obbligatorio" e "automatico". Viceversa, tale accesso è innanzi
tutto subordinato, alternativamente, al ricorrere di due condizioni:
a) che siano state percorse le strade indicate dal comma 5-quater (o
che non possano essere percorse, come correttamente evidenzia la
direttiva del Presidente del Consiglio più sopra citata); b) che sia
stata data la qualificazione degli eventi calamitosi in questione
come di "rilevanza nazionale".
In presenza di queste condizioni, l'accesso al Fondo nazionale è
consentito soltanto a seguito di una valutazione "unilaterale",
"politica" ed "insindacabile" dello Stato.
È dunque possibile, ad esempio, che la Regione colpita dalla
calamità o evento straordinario deliberi gli aumenti tributari ai
sensi dell'art. 5, comma 5-quater, della legge n. 225 del 1992, e
tuttavia ciò non sia sufficiente per coprire le spese degli
interventi necessari a fronteggiare l'emergenza. Ciò nonostante, lo
Stato può negare - al fine di coprire queste spese - l'accesso al
Fondo nazionale di protezione civile, in base ad una propria
unilaterale valutazione.
12.2. - Nel precedente motivo di censura , di cui al par. 8, si
è messo in luce come il combinato disposto dei commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992
abbia come effetto quello di vulnerare gravemente l'art. 119, quinto
comma, Cost., in connessione con il principio solidaristico di cui
all'art. 2 Cost. e con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost.
In base a quanto prevede la prima di tali disposizioni, infatti,
la Costituzione affida allo Stato il compito di "destinare" «risorse
aggiuntive» rispetto a quelle di cui ai commi secondo e terzo del
medesimo art. 119 e di "effettuare" «interventi speciali in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni». La
norma costituzionale stabilisce, altresì, le finalità cui tali
"risorse aggiuntive" e tali "interventi speciali" di competenza
statale debbono essere rivolti: la promozione dello sviluppo
economico, della coesione e della solidarietà sociale; la rimozione
degli squilibri economici e sociali; la migliore garanzia
dell'effettivo esercizio dei diritti della persona; la necessità di
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni
affidate alla competenza degli enti autonomi territoriali. In
sintesi, come si è già argomentato, è evidente che l'art. 119,
quinto comma, Cost. attribuisce specificamente allo Stato una
peculiare funzione "sussidiaria" a garanzia ultima di alcuni valori
imprescindibili dell'ordinamento, intestando proprio all'ente
esponenziale dell'unità e indivisibilità della Repubblica il
compito di assicurare la disponibilità delle risorse e gli
interventi necessari allorquando i suddetti valori non possano essere
adeguatamente garantiti dal normale esercizio delle funzioni
spettanti alle autonomie territoriali. Si tratta, dunque, della
specifica declinazione che assumono, in relazione al rapporto tra i
diversi enti che compongono la Repubblica, il principio solidaristico
di cui all'art. 2 Cost. ed il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost.
Nel precedente par. 8 si è evidenziato, altresì, come tali
principi costituzionali siano violati da un sistema che affidi alle
Regioni il compito di finanziare, eventualmente innalzando la propria
pressione tributaria, gli interventi volti a fronteggiare le
emergenze. Qui deve invece essere messo in luce che - anche ove fosse
ritenuto conforme a Costituzione il comma 5-quater dell'art. 5 della
legge n. 225 del 1992 - analoghe ragioni di incostituzionalità
permarrebbero in relazione allo specifico disposto del comma
5-quinquies, primo periodo, del citato art. 5.
I principi di solidarietà ed eguaglianza di cui agli arti. 2 e 3
della Costituzione, che la medesima affida alla garanzia "ultima"
dello Stato e che, sotto tale profilo, trovano concretizzazione
soprattutto nell'art. 119, quinto comma, Cost., infatti, verrebbero
senza dubbio compromessi ove - pur avendo la Regione colpita da un
evento straordinario rientrante tra quelli disciplinati dall'art. 2,
comma 1, lett. c), e 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992 adottato
tutte le misure previste dal comma 5-quater del medesimo articolo,
senza però giungere a coprire integralmente le spese degli
interventi necessari -lo Stato, in base al primo periodo del
successivo comma 5-quinquies, si determinasse a negare l'accesso al
Fondo nazionale di protezione civile per gli importi che residuano.
Anche in questo caso, infatti, risulterebbe compromessa quella
funzione "solidaristica" e "sussidiaria", a tutela di alcuni beni
giuridici fondamentali, che l'art. 119, quinto comma, Cost., affida
allo Stato.
Tale incostituzionalità, invece, non sussisterebbe, ove
l'accesso al Fondo suddetto - una volta che la Regione abbia
dimostrato l'avvenuta adozione delle misure di cui al comma 5-quater
o l'impossibilità di adottarle e, comunque, l'insufficienza delle
risorse reperite - fosse "obbligatorio" ed "automatico", ossia non
subordinato a valutazioni discrezionali da parte del Governo. Il
comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 deve dunque
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui,
pure in presenza delle due condizioni sopra accennate (impossibilità
di coprire il fabbisogno finanziario con le misure di cui al comma
5-quater; qualificazione delle emergenze come aventi rilievo
nazionale) subordina l'accesso al Fondo nazionale di protezione
civile ad una valutazione "politica" dello Stato che lo rende
meramente possibile anzichè obbligatorio ed automatico.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente alla introduzione del comma
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost. (in relazione alla materia "coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario"), nonchè del principio
costituzionale di leale collaborazione, nella parte in cui la norma
censurata rende "possibile" il ricorso al Fondo nazionale di
protezione civile solo a seguito di decisioni unilaterali affidate al
libero apprezzamento politico del Governo nazionale, anzichè
prevedere che tali decisioni siano adottate a seguito di un
procedimento concertato al quale prendano parte pariteticamente lo
Stato e la Regione interessata.
13.1. - In subordine rispetto alle censure illustrate ai
precedenti parr. 7-11, nonchè in ulteriore subordine rispetto alla
censura illustrata al precedente par. 12, la Regione ricorrente
ritiene che l'art. 5, comma 5-quinquies, primo periodo, della legge
n. 225 del 1992, sia costituzionalmente illegittimo per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione tra gli enti che costituiscono la
Repubblica.
Quanto esposto nei paragrafi precedenti dovrebbe condurre a
ritenere la normativa impugnata costituzionalmente illegittima nel
suo complesso, dal momento che pone interamente a carico del bilancio
regionale le spese volte a sostenere gli interventi realizzati per
fronteggiare le situazioni di emergenza derivanti dagli eventi di cui
all'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992. Le
argomentazioni già spese, inoltre, dovrebbero (in via subordinata)
condurre a ritenere incostituzionale, comunque, il meccanismo
previsto dall'art. 5, comma 5-quinquies, primo periodo, che non rende
"automatica" la possibilità di fruire del Fondo nazionale di
protezione civile ove le risorse di cui al precedente comma 5-quater
siano state reperite e non siano sufficienti, ovvero non possano
essere reperite. Tuttavia, nella denegata ipotesi in cui anche
quest'ultimo profilo di censura non fosse ritenuto fondato, il primo
periodo del citato comma 5-quinqiues deve comunque essere ritenuto
costituzionalmente illegittimo perchè subordina la decisione circa
l'utilizzo del Fondo nazionale di protezione civile ad una decisione
unilaterale dello Stato, senza alcun coinvolgimento della Regione.
Tale disciplina viola evidentemente il principio di leale
collaborazione e lo statuto costituzionale della "chiamata in
sussidiarieta'" nelle materie di potestà legislativa concorrente,
così come ricostruito dalla giurisprudenza di questa Corte.
Come già illustrato al paragrafo precedente, l'utilizzazione del
Fondo nazionale di protezione civile, infatti, è subordinata,
innanzi tutto, disgiuntivamente alle seguenti condizioni: a) che
siano state percorse le strade indicate dal comma 5-quater (o che
esse non possano essere percorse, come correttamente evidenzia la
direttiva del Presidente del Consiglio più sopra citata); b) che sia
intervenuta la qualificazione, da parte del Governo, degli eventi
calamitosi in questione come di "rilevanza nazionale". In presenza di
queste condizioni, l'accesso al Fondo nazionale è consentito
soltanto a seguito di una valutazione "unilaterale", "politica" ed
"insindacabile" dello Stato.
13.2. - Per apprezzare l'illegittimità costituzionale della
normativa in esame da questo specifico punto di vista è necessario
procedere, innanzi tutto, alla sua collocazione nell'ambito del
riparto di competenze di cui all'art. 117, commi secondo, terzo e
quarto, Cost. In base a quanto si è già sostenuto al par. 11.1, la
materia interessata dalla specifica disposizione di cui all'art. 5,
comma 5-quinquies, primo periodo - trattandosi di disciplina che
coordina la ripartizione degli oneri finanziari derivanti da eventi
catastrofici e regola le modalità di accesso alle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile - è evidentemente quella del
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario",
affidata, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., alla
competenza concorrente di Stato e Regioni. L'art. 5, comma
5-quinquies, primo periodo, istituisce - come più sopra evidenziato
- una funzione amministrativa nella quale ha modo di esplicarsi la
discrezionalità delle scelte statali. Si tratta della decisione,
concernente la concessione o meno dell'accesso al Fondo nazionale di
protezione civile, ove sussistano le condizioni indicate sub a) e b).
Come è noto, a partire dalle senti. nn. 303 del 2003 e 6 del
2004, la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto
costituzionalmente legittimo che la legge statale avochi al livello
centrale funzioni amministrative in materie differenti da quelle di
cui all'art. 117, secondo comma, Cost., soltanto ove venga rispettato
uno specifico "statuto" costituzionale, caratterizzato sia da
presupposti sostanziali (la sussistenza di esigenze unitarie) che da
obblighi procedurali (la necessità di prevedere forme di esercizio
della funzione che contemplino una "intesa" con la Regione
interessata).
La Regione Abruzzo ritiene che l'art. 5, comma 5-quinquies, primo
periodo, della legge n. 225 del 1992 sia incostituzionale, in quanto
individua una funzione amministrativa discrezionale ove invece
avrebbe dovuto configurare un automatismo: questo punto è stato
illustrato nel precedente par. 12. Ove però si considerasse
costituzionalmente legittima la configurazione di questa funzione
amministrativa discrezionale, la ricorrente non nega la sussistenza
delle esigenze unitarie in grado di legittimare l'allocazione al
livello statale della funzione. Ritiene, però, che il modo in cui
l'esercizio della medesima sia stato disciplinato dalla legge statale
non rispetti lo "statuto" elaborato al riguardo dalla giurisprudenza
costituzionale.
Tra le altre, infatti, la sent. n. 6 del 2004 e la sent. n. 383
del 2005 hanno evidenziato, al di là di ogni possibile dubbio, come
le funzioni amministrative avocate dallo Stato in sussidiarietà
nelle materie di competenza concorrente ovvero residuale regionale,
devono essere esercitate mediante un procedimento che contempli una
"intesa forte" con la singola Regione interessata. Il punto è stato
efficacemente approfondito dalla recentissima sent. n. 33 del 2011,
che offre elementi di sicuro rilievo in relazione alla presente
questione di legittimità costituzionale.
In questa decisione, infatti, è stata ribadita l'esclusione
della «legittimità di una disciplina che ai fini del perfezionamento
dell'intesa contenga la "drastica previsione" della decisività della
volontà di una sola parte, affermandosi, viceversa, la necessità
che il contenuto dell'atto sia frutto di una codecisione paritaria e
indicando, altresì, la necessità di prevedere - in caso di dissenso
- idonee procedure per consentire lo svolgimento di reiterate
trattative volte a superare le divergenze (sentenze n. 121 del 2010,
n. 24 del 2007, n. 383 e n. 339 del 2005)». Inoltre, alla stregua di
queste indicazioni, è stata ritenuta conforme a Costituzione una
disciplina caratterizzata da «un procedimento che si articola
dapprima, attraverso la nomina di un comitato a composizione
paritaria il cui scopo è appunto quello di addivenire all'accordo, e
quindi, in caso di esito negativo, attraverso l'emanazione di un
decreto del Presidente della Repubblica adottato previa deliberazione
del Consiglio dei ministri cui prende parte il Presidente della
Regione interessata». Ciò in virtù delle seguenti considerazioni:
i) «in mancanza dell'accordo regionale, si determina non già
l'automatico trasferimento del potere decisorio in capo allo Stato,
bensì l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo
svolgimento di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un
soggetto terzo nominato dalle parti in modo paritario»; ii) «solo
laddove neppure in tale sede sia possibile addivenire ad un'intesa,
allora la decisione viene rimessa al Governo con il coinvolgimento,
peraltro, anche del Presidente della Regione»; iii) su questa
decisione, che «assume la forma del decreto del Presidente della
Repubblica si esercita, inoltre, la funzione di controllo tipica
dell'emanazione di tali atti, avverso i quali ben potranno essere
esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonchè eventualmente
il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto di
attribuzione» (cfr. in part. il par. 7.1.2. del Considerato in
diritto).
Queste considerazioni sono estremamente pertinenti in relazione
al caso di specie, perchè mostrano come le decisioni concernenti le
funzioni amministrative esercitate al livello statale nelle materie
diverse da quelle di competenza esclusiva di quest'ultimo devono
essere adottate mediante un procedimento concertato, caratterizzato
da una posizione paritaria di Stato e Regione interessata. Nella
vicenda che qui specificamente interessa ciò comporta che - ove la
Regione faccia richiesta di utilizzare il Fondo nazionale di
protezione civile per gli interventi realizzati o da realizzare nel
proprio territorio in conseguenza di un evento straordinario ai sensi
dell'art. 2, comma 1, lett. c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992, in presenza delle condizioni suddette, e lo Stato
invece intenda negare tale richiesta - la decisione finale (negativa
o positiva che sia) non possa essere presa unilateralmente da
quest'ultimo. Viceversa, per il caso in cui le parti non riescano a
trovare un accordo al riguardo, la legge dovrebbe prevedere
«l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo svolgimento
di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto
terzo nominato dalle parti in modo paritario», nonchè meccanismi
decisori "finali" che conservino la "equiordinazione" delle parti,
similmente a quella disciplina - scrutinata con esito favorevole
dalla sent. n. 33 del 2011 - che prevede lo svolgersi della «funzione
di controllo tipica dell'emanazione» degli atti del Presidente della
Repubblica, nei confronti dei quali, peraltro, «ben potranno essere
esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonchè eventualmente
il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto di
attribuzione» (cfr. in part. il par. 7.1.2. del Considerato in
diritto).
Ora, la Regione Abruzzo non intende sostenere che quello
accennato sia l'unico procedimento costituzionalmente legittimo per
conseguire lo scopo di superare le eventuali situazioni di stallo
derivanti dal mancato raggiungimento dell'intesa circa la concessione
o meno della possibilità di utilizzare il Fondo nazionale di
protezione civile. Ciò che però si ricava in termini evidenti dalla
decisione appena menzionata è che il procedimento che il legislatore
statale predisponga a questo specifico scopo deve necessariamente
uniformarsi ai principi che caratterizzano la disciplina brevemente
richiamata più sopra e che, come si è visto, hanno consentito alla
medesima di passare indenne il vaglio di costituzionalità. Il
procedimento in questione, dunque, una volta acclarata
l'impossibilità di raggiungere l' intesa nel confronto diretto tra
le parti interessate, deve individuare una ulteriore sede decisionale
(ad esempio, un comitato paritetico) rispettando il principio di
parità delle parti (statale e regionale) e, ove ritenga di affidare
ulteriormente ad una sola di esse (ossia al Governo) il potere di
superare lo stallo eventualmente prodottosi anche in questa sede,
deve predispone strumenti di controllo della correttezza (e del
rispetto della leale collaborazione) della decisione finale adottata
che, ancora una volta, si caratterizzino per la loro terzietà.
Come è agevole constatare, nulla di tutto ciò è previsto dalla
disciplina impugnata in questa sede, che si limita ad attribuire la
decisione circa la utilizzazione del Fondo al solo Governo. Si
tratta, dunque, della "secca" devoluzione ad una delle parti della
decisione. Nulla di più lontano da quella garanzia di "paritarieta'"
e di leale collaborazione (effettiva) che la giurisprudenza
costituzionale ha sempre tenuto a ribadire. Da ciò l' evidente
incostituzionalità della disciplina in questione anche sotto il
profilo appena considerato.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente all'introduzione del comma 5-quinquies,
primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
(in relazione alla materia "coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario"), nonchè del principio costituzionale di
leale collaborazione, nella parte in cui affida la qualificazione
degli eventi calamitosi come di "rilevanza nazionale" al libero
apprezzamento politico del Governo nazionale, anzichè prevedere che
tali decisioni siano adottate a seguito di un procedimento concertato
al quale prendano parte pariteticamente lo Stato e la Regione
interessata.
14.1. - In subordine rispetto alle censure illustrate ai
precedenti parr. 7-11, la Regione ricorrente ritiene, infine, che
l'art. 5, comma 5- quinquies, primo periodo, della legge n. 225 del
1992, sia costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione tra gli enti che costituiscono la Repubblica,
sotto un ulteriore profilo.
La disposizione in questione istituisce una funzione
amministrativa in una materia di competenza concorrente. Si tratta
della qualificazione degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), e all'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, come di
"rilevanza nazionale": qualificazione dalla quale dipende la
possibilità di accedere al Fondo nazionale di protezione civile.
Anche in questo caso la norma che affida al solo Stato lo svolgimento
della funzione amministrativa in questione è incostituzionale, per
le medesime ragioni illustrate nel par. 13. La giurisprudenza
costituzionale ha infatti chiarito che, nelle materie di competenza
concorrente la avocazione da parte dello Stato di una funzione
amministrativa può essere ritenuta costituzionalmente corretta solo
quando sussistano alcuni presupposti. Per quel che qui interessa, lo
svolgimento della funzione deve essere disciplinato in modo tale da
affidare la decisione ad una "intesa" con la Regione interessata.
Al riguardo - come già messo in luce nel paragrafo precedente -
rileva inoltre ciò che è stato affermato dalla sent. n. 33 del
2011, ossia che, quando vi sia dissenso tra le parti, il procedimento
predisposto dalla legge in questione deve individuare una ulteriore
sede decisionale (ad esempio, un comitato paritetico) rispettando il
principio di parità delle parti (statale e regionale) e, ove ritenga
di affidare ulteriormente ad una sola di esse (ossia al Governo) il
potere di superare lo stallo eventualmente prodottosi anche in questa
sede, deve predispone strumenti di controllo della correttezza
politica (e del rispetto della leale collaborazione) della decisione
finale adottata che, ancora una volta, si caratterizzino per la loro
terzietà.
Come è agevole constatare, nulla di tutto ciò è previsto dalla
disciplina impugnata in questa sede, che si limita ad attribuire la
decisione circa la qualificazione dell'evento straordinario da cui è
scaturita l'emergenza al solo Governo. Si tratta, dunque, della
"secca" devoluzione ad una delle parti della decisione. Nulla di più
lontano da quella garanzia di "paritarieta'" e di leale
collaborazione (effettiva) che la giurisprudenza costituzionale ha
sempre tenuto a ribadire. Da ciò l'evidente incostituzionalità
della disciplina in questione anche sotto il profilo appena
considerato.

P. Q. M.

Si chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie), come convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui ha introdotto i
nuovi commi 5- quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Roma, addì 22 aprile 2011

Avv. Grassi