1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 SENTENZA 12 - 27 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi regionali - Impugnazione di disposizioni legislative sostanzialmente omogenee e censurate in riferimento agli stessi parametri e sotto profili coincidenti - Riunione dei giudizi - Restanti questioni di legittimita' costituzionale riservate a separate pronunce. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Razionalizzazione della spesa sanitaria - Adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell'adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005 - Asserita violazione dell'autonomia regionale a causa dello «squilibrio strutturale» tra risorse finanziarie ed obbligazioni di spesa delle Regioni - Esclusione - Carattere incentivante, da parte della disposizione censurata, del finanziamento statale ai fini del conseguimento degli obiettivi di programmazione sanitaria e del miglioramento del livello di assistenza - Non fondatezza della questione. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 4. - Costituzione, art. 119, quarto comma. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Razionalizzazione della spesa sanitaria - Adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell'adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005 - Previsione della decadenza automatica dei direttori generali in caso di mancato raggiungimento dell'equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere - Asserita «soggettiva privazione del lavoro nell'amministrazione» e previsione di una misura sanzionatoria incompatibile con il buon andamento dell'amministrazione - Evocazione di parametri costituzionali non riguardanti (direttamente o indirettamente) la tutela della sfera di autonomia regionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 4, lettera d). - Costituzione, artt. 4, 51 e 97. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Razionalizzazione della spesa sanitaria - Adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell'adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005 - Svolgimento continuativo, presso gli ospedali pubblici, degli accertamenti diagnostici fino alla copertura del sevizio per i sette giorni della settimana e previsione della decadenza automatica dei direttori generali in caso di mancato raggiungimento dell'equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere - Asserita violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni - Esclusione - Prefissione nelle disposizioni censurate, rispettivamente, di un principio in termini di risultato e di un principio che sollecita le Regioni a configurare un trattamento sanzionatorio per i direttori generali - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 4, lettere c) e d). - Costituzione, artt. 117 e 119. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Organizzazione e finanziamento di congressi, convegni e riunioni da parte delle imprese farmaceutiche autorizzate all'immissione in commercio di medicinali - Riduzione al 50 per cento, eccezion fatta per gli eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Asserito contrasto con l'autonomia privata e di iniziativa economica delle imprese farmaceutiche - Evocazione di parametri costituzionali non riguardanti la sfera di attribuzioni regionali - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 19. - Costituzione, art. 41. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Organizzazione e finanziamento di congressi, convegni e riunioni da parte delle imprese farmaceutiche autorizzate all'immissione in commercio di medicinali - Riduzione al 50 per cento, eccezion fatta per gli eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Asserita violazione dell'autonomia organizzativa del sevizio sanitario - Esclusione - Censura rivolta ad una norma contenente un principio di razionalizzazione e contenimento della spesa farmaceutica a carico del servizio sanitario nazionale - Non fondatezza della questione. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 19. - Costituzione, art. 117. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Realizzazione del Centro nazionale di adroterapia oncologica - Mancata previsione dell'intesa con le regioni ai fini delle scelte relative alla localizzazione e alle attivita' - Asserita violazione di competenze regionali - Rinuncia, in sede di trattazione orale, al motivo del ricorso prospettato dalla regione ricorrente - Inammissibilita' della questione per difetto di interesse. - Legge 27 novembre 2002, n. 289, art. 52, comma 21. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2004 - Misure di razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria - Ricorso regionale riproduttivo di censure gia' formulate nei confronti dell'art. 52, comma 4, della legge n. 289 del 2002 - Riferibilita' alle questioni sollevate delle motivazioni che hanno condotto alla pronuncia di infondatezza. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 32. - Costituzione, artt. 4, 51, 97, 117 e 119. (005C0112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 52, comma 4,
lettere c) e d), comma 19 e comma 21, della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) e dell'art. 3,
comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione
Emilia-Romagna notificati il 1 marzo 2003 ed il 24 febbraio 2004,
depositati in cancelleria il 7 marzo 2003 e il 4 marzo 2004 ed
iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003 ed al n. 33 del registro
ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avv. Franco Mastragostino e Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 1 marzo
2003 e depositato il successivo 7 marzo 2003 (ed iscritto al reg.
ric. n. 25 del 2003), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, comma 4, lettere c) e d), comma 19 e
comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), in riferimento agli artt. 4, 41, 51, 97, 117 e
119, comma quarto, della Costituzione.
1.1. - La Regione censura, in primo luogo, l'art. 52, comma 4,
della predetta legge n. 289 del 2002 nella parte in cui, prevedendo
un «adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale
per gli anni 2003, 2004 e 2005» al quale le regioni potranno accedere
ad una serie di condizioni, creerebbe un meccanismo di «finanziamento
futuro», costringendo le regioni ad operare in condizioni di
insufficienza strutturale, salvo il futuro adeguamento del
finanziamento, in contrasto con l'art. 119, comma quarto, della
Costituzione, che prescrive che le risorse finanziarie delle regioni
devono consentire di «finanziare integralmente le funzioni pubbliche
loro attribuite».
La predetta norma sarebbe, inoltre, costituzionalmente
illegittima per il fatto di subordinare l'adeguamento del
finanziamento, costituzionalmente dovuto in relazione alle funzioni
obbligatorie, a condizioni ed adempimenti di per sè illegittimi. In
particolare, il predetto art. 52, comma 4, lettera d), nella parte in
cui impone alle Regioni di adottare «provvedimenti diretti a
prevedere, ai sensi dell'articolo 3, comma 2, lettera c), del
decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con
modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, la decadenza
automatica dei direttori generali nell'ipotesi di mancato
raggiungimento dell'equilibrio economico delle aziende sanitarie e
ospedaliere, nonchè delle aziende ospedaliere autonome» violerebbe -
oltre agli artt. 4 e 51 della Costituzione per la soggettiva
privazione del lavoro nell'amministrazione - l'art. 97 della
Costituzione, prevedendo la rimozione sanzionatoria dalla carica per
il puro verificarsi di circostanze oggettive, in assenza di alcuna
prova o riscontro che il mancato raggiungimento dell'equilibrio
economico fosse in qualche modo evitabile da parte dello stesso
direttore generale, e poi anche l'autonomia finanziaria e legislativa
regionale, spettando alla Regione, responsabile generale del Servizio
sanitario ed amministrazione nominante, la valutazione del
comportamento del direttore generale e del grado di responsabilità
che ad esso possa imputarsi nel mancato raggiungimento
dell'equilibrio economico.
Anche la previsione contenuta nella lettera c) del medesimo
comma 4 dell'art. 52, nella parte in cui impone alle Regioni lo
svolgimento, «senza maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato», degli accertamenti diagnostici «in maniera continuativa, con
l'obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni
della settimana» recherebbe vulnus all'autonomia legislativa
regionale, in quanto «anzichè limitarsi a fissare un principio in
termini di risultato, che le Regioni rimangono libere di raggiungere
secondo le proprie scelte organizzative» conterrebbe la previsione di
misure puramente organizzative.
La ricorrente censura inoltre il comma 19 del medesimo art. 52,
nella parte in cui, limitando alla «misura massima del cinquanta per
cento di quelli notificati al Ministro della salute nell'anno 2003 o
autorizzati ai sensi del comma 7 del citato articolo» la possibilità
per le imprese farmaceutiche titolari dell'autorizzazione
all'immissione in commercio di medicinali «di organizzare o
contribuire a realizzare mediante finanziamenti anche indiretti in
Italia o all'estero per gli anni 2004, 2005 e 2006 congressi,
convegni o riunioni ai sensi dell'articolo 12 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 541, e successive modificazioni», violerebbe
l'autonomia organizzativa del servizio sanitario e la stessa
autonomia privata ed iniziativa economica privata, ed inoltre,
esonerando dalla predetta limitazione «gli eventi espressamente
autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua di
cui all'articolo 16-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni», lederebbe l'autonomia
legislativa delle Regioni interessate dallo svolgimento dell'evento,
spettando solo alle medesime la valutazione e l'autorizzazione degli
eventi sottratti a tale limitazione.
La Regione Emilia-Romagna impugna altresì il comma 21
dell'art. 52, deducendo che tale disposizione, nella parte in cui non
prevede alcuna forma di «codecisione» delle regioni nè in ordine
alla localizzazione del Centro nazionale di adroterapia oncologica,
al quale è assegnato l'importo di cinque milioni di euro per
l'anno 2003 e di dieci milioni di euro per ciascuno degli anni 2004 e
2005, nè in ordine all'attività che esso è chiamato a svolgere,
sarebbe lesiva della competenza regionale in materia di assistenza
sanitaria.
1.2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo - sia nell'atto di costituzione che nella memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica - il rigetto del
ricorso.
La difesa erariale deduce che, quanto al comma 4 del predetto
art. 52, la disposizione censurata non farebbe altro che specificare
gli adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell'accesso
all'adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale
(per gli anni 2002, 2003 e 2004), in attuazione degli accordi
intervenuti tra lo Stato e le Regioni in sede di Conferenza
permanente Stato-Regioni-Province autonome, con l'espressa
previsione, in particolare, dell'adozione di iniziative volte a
promuovere la decadenza dei direttori generali delle aziende
sanitarie locali, in quanto nella specie sussistano i presupposti
della misura sanzionatoria; quanto al comma 19 del medesimo art. 52,
la limitazione ivi disposta risponderebbe ad evidenti finalità di
moralizzazione e di contenimento delle forme di finanziamento anche
indiretto di convegni e congressi da parte di imprese farmaceutiche
titolari di autorizzazione all'immissione in commercio di medicinali,
senza che da ciò derivi una limitazione all'autonomia organizzativa
del servizio sanitario o della stessa autonomia privata; quanto,
infine, al comma 21 dello stesso art. 52, non sarebbe comprensibile
per quale motivo l'erogazione di un contributo da parte dello Stato
al Centro nazionale di adroterapia oncologica - già istituito come
ente non commerciale dotato di personalità giuridica di diritto
privato dall'art. 92 della legge n. 388 del 2000, da un ente privato
(una Fondazione) che ha dato inizio all'attuazione del relativo
progetto - dovrebbe «passare attraverso una codecisione con le
Regioni».
2. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il
successivo 4 marzo 2004 (ed iscritto al reg. ric. n. 33 del 2004) la
Regione Emilia-Romagna ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004) in riferimento agli
artt. 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione.
2.1. - La Regione Emilia-Romagna deduce che la disposizione
impugnata non fa che ribadire ed ampliare alcune delle misure di
«razionalizzazione» della spesa sanitaria introdotte dalla legge
finanziaria 2003 (legge n.289 del 2002) in specie all'art. 52,
comma 4, già oggetto del ricorso da parte della medesima ricorrente,
alterando ulteriormente l'assetto dei rapporti tra lo Stato e le
Regioni consensualmente stabilito come metodo di razionalizzazione
della spesa sanitaria.
La Regione pertanto ribadisce le censure già sollevate, nel
ricorso n. 25 del 2003, nei confronti dell'art. 52, comma 4, al quale
la norma censurata fa riferimento nell'identificare gli adempimenti
posti a carico delle Regioni cui viene condizionato l'accesso delle
medesime Regioni al finanziamento integrativo previsto dall'Accordo
dell'8 agosto 2001, rilevando che alcuni di tali adempimenti, come
l'obbligo di introdurre norme che comportano la decadenza automatica
dei direttori generali, corrisponderebbero a misure non configurabili
come «principi fondamentali della materia», non essendo norme
inderogabili, ma «condizioni» per l'accesso ad integrazioni
finanziarie, mentre altri, come, ad esempio, l'imposizione alle
Regioni del compito di rafforzare i servizi diagnostici senza
maggiori oneri a carico dello Stato, non potrebbero prospettarsi come
parte della definizione dei livelli essenziali di assistenza, essendo
incompatibile con il quadro costituzionale in cui si inseriscono le
garanzie dell'autonomia finanziaria regionale che lo Stato imponga
alle Regioni l'esercizio di funzioni senza finanziarle.
2.2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo - sia nell'atto di costituzione che nella memoria
depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica - che il ricorso sia
dichiarato in parte inammissibile e comunque infondato.
3. - All'udienza pubblica la difesa erariale ha insistito nelle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte, mentre la Regione
Emilia-Romagna ha insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese
scritte ad eccezione delle censure sollevate nei confronti
dell'art. 52, comma 21, della legge n. 289 del 2002.

Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sono state
promosse con i ricorsi indicati in epigrafe dalla Regione
Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 52, comma 4, lett. c) e d),
comma 19 e comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003) e dell'art.3, comma 32, della
legge 24 dicembre 2003, n.350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
in riferimento agli artt. 4, 41, 51, 97, 117 e 119, comma quarto,
della Costituzione.
La ricorrente denuncia, in riferimento ai vari parametri
indicati, svariati vizi delle norme oggetto dei ricorsi,
principalmente sotto i profili della lesione dell'autonomia
finanziaria e legislativa regionale in materia di sanità. Tale
lesione sarebbe determinata, ad avviso della ricorrente, per effetto
della previsione della subordinazione dell'accesso delle Regioni
all'adeguamento del finanziamento del servizio sanitario nazionale
per gli anni 2003, 2004 e 2005, in primo luogo, all'adozione di
provvedimenti diretti a prevedere la decadenza automatica dei
direttori generali nell'ipotesi di mancato raggiungimento
dell'equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere,
nonchè delle aziende ospedaliere autonome (art. 52, comma 4, lett.
d), della legge n. 289 del 2002 ed art. 3, comma 32, della legge
n. 350 del 2003) - disposizione questa censurata anche in riferimento
agli artt. 4 e 51 della Costituzione per la «soggettiva privazione
del lavoro nell'amministrazione» ed in riferimento all'art. 97 della
Costituzione per la previsione della rimozione sanzionatoria dalla
carica per il puro verificarsi di circostanza oggettive - ed, in
secondo luogo, allo svolgimento, «senza maggiori oneri a carico dello
Stato», degli accertamenti diagnostici «in maniera continuativa, con
l'obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni
della settimana» (art. 52, comma 4, lett. c), della legge n. 289 del
2002 ed art. 3, comma 32, della legge n. 350 del 2003). La predetta
lesione dell'autonomia regionale sarebbe determinata - ad avviso
della ricorrente - anche per effetto della previsione della
limitazione della possibilità per le imprese farmaceutiche di
«organizzare o contribuire a realizzare mediante finanziamenti anche
indiretti in Italia o all'estero per gli anni 2004, 2005 e 2006,
convegni, congressi o riunioni» alla misura massima del 50% di quelli
notificati al Ministero della salute nell'anno 2003 o autorizzati
dallo stesso Ministero - ritenuta lesiva anche dell'autonomia privata
e della iniziativa economica privata - e della previsione
dell'esonero dalla predetta limitazione per i soli «eventi
espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la
formazione continua di cui all'art. 16 ter del decreto legislativo
n. 502 del 1992» (art. 52, comma 19, della legge n. 289 del 2002). Un
ulteriore vulnus della competenza regionale in materia di assistenza
sanitaria deriverebbe, infine, ad avviso della ricorrente,
dall'art. 52, comma 19, della citata legge n.289 del 2002, per
effetto della mancata previsione in esso di forme di «codecisione»
della Regione in ordine alla localizzazione ed allo svolgimento
dell'attività del Centro nazionale di adroterapia oncologica.
2. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi che,
avendo ad oggetto disposizioni legislative sostanzialmente omogenee,
censurate in riferimento agli stessi parametri costituzionali e sotto
profili coincidenti, possono essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Tra gli interventi nel settore finanziario disposti dalla
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) è prevista
una serie di adempimenti cui sono tenute le Regioni «ai fini
dell'accesso all'adeguamento del finanziamento del servizio sanitario
nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005». Tali adempimenti vanno
considerati nel quadro della competenza legislativa regionale
concorrente in materia di tutela della salute (cfr. sentenza n. 329
del 2003) e specialmente nell'ambito di quegli obiettivi di finanza
pubblica e di contenimento della spesa, al cui rispetto sono tenute
Regioni e Province autonome, ai sensi di una lunga serie di
disposizioni di carattere legislativo e pattizio tra Stato e Regioni,
le quali stabiliscono progressivi «adeguamenti» del concorso statale
nel finanziamento della spesa sanitaria a fronte della realizzazione
da parte delle Regioni di determinati impegni di razionalizzazione
nel settore in oggetto. Per le Regioni eventualmente inadempienti è
previsto il ripristino del precedente livello di finanziamento. In
questa ottica di regolazione dei rapporti tra Stato e Regioni nel
settore sanitario vanno dunque esaminate le censure prospettate dalla
Regione ricorrente nel ricorso n. 25 del 2003.
3.1. - La prima doglianza riguarda l'intero comma 4 dell'art. 52
della predetta legge n. 289 del 2002, il quale, prevedendo un
adeguamento del finanziamento del servizio sanitario nazionale per
gli anni 2003, 2004, 2005, cui le Regioni possono accedere
subordinatamente a specifici adempimenti e condizioni, lederebbe,
secondo la ricorrente, l'autonomia regionale, determinando, in
violazione dell'art. 119, comma quarto, della Costituzione, uno
«squilibrio strutturale» tra risorse finanziarie ed obbligazioni di
spesa delle Regioni, incompatibile con il principio dell'integrale
finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite alle Regioni.
La questione non è fondata.
Al rigetto della censura si perviene attraverso
un'interpretazione delle norme in esame, che tenga essenzialmente
conto, nella valutazione del rispetto del riparto di competenze in
materia di tutela della salute, del complessivo quadro normativo e
delle relazioni tra Stato e Regioni ai fini del contenimento della
spesa sanitaria e degli oneri a carico del servizio sanitario
nazionale.
Ed invero, nell'accordo tra Governo e Regioni e province autonome
dell'8 agosto 2001 - finalizzato a definire «un quadro stabile di
evoluzione delle risorse pubbliche destinate al finanziamento del
servizio sanitario nazionale che, tenendo conto degli impegni assunti
con il patto di stabilità e crescita, consenta di migliorarne
l'efficienza razionalizzando i costi» -- lo Stato si era
espressamente impegnato ad integrare, nei termini fissati nello
stesso accordo, il finanziamento del servizio stesso,
condizionatamente all'adozione di una serie di adempimenti da parte
delle Regioni, al fine di conseguire la migliore efficienza e
qualità del servizio sanitario (punti nn. 2 e 15). Il decreto-legge
18 settembre 2001, n. 347, convertito nella legge n. 405 del 2001, ha
poi stabilito che l'ammontare delle spese per l'assistenza sanitaria
restava regolato nei predetti termini sino al 2004, nel rispetto
degli obiettivi di programmazione sanitaria e di risparmio. L'art. 40
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 ha quindi disposto che il
mancato rispetto di tali adempimenti comportava per la Regione
inadempiente il ripristino del livello di finanziamento stabilito nel
precedente accordo del 3 agosto 2000. Infine l'art. 4 del
decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito nella legge n. 112
del 2002, ha esteso l'applicabilità del sistema previsto dal citato
art. 40 della legge n. 448 agli anni 2002, 2003 e 2004. È inoltre da
ricordare che, anche dopo l'entrata in vigore del nuovo Titolo V
della Costituzione, si è proceduto all'approvazione, in linea di
continuità con la precedente disciplina, degli ulteriori accordi del
24 luglio 2003 e del 29 luglio 2004, di attuazione del Piano
sanitario nazionale 2003-2005.
La disposizione in esame va dunque inserita in questo articolato
quadro normativo, dal quale emerge costante il carattere
«incentivante» del finanziamento statale ai fini del conseguimento
degli obiettivi di programmazione sanitaria e del connesso
miglioramento del livello di assistenza. Anche in questa circostanza,
infatti, gli ulteriori adempimenti richiesti alle Regioni
costituiscono condizione necessaria per «l'accesso all'adeguamento
del finanziamento del s.s.n.», in conformità al consolidato schema -
perdurando l'attuale regime transitorio di applicazione dell'art. 119
della Costituzione (cfr. sentenza n. 36 del 2004) - di regolazione
finanziaria tra Stato e Regioni nel settore sanitario, cosicchè non
risulta, sotto questo profilo, alcun contrasto con la predetta
disposizione costituzionale.
4. - La seconda censura concerne in particolare l'art. 52,
comma 4, lettera c), della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte
in cui subordina l'accesso delle Regioni al finanziamento integrativo
alla condizione che siano eliminate o significativamente contenute le
liste di attesa, mediante lo svolgimento, presso gli ospedali
pubblici, degli accertamenti diagnostici in maniera continuativa,
fino alla copertura del servizio per i sette giorni della settimana.
Tale norma, secondo la Regione ricorrente, sarebbe costituzionalmente
illegittima, in quanto violerebbe la competenza legislativa regionale
in materia, stabilendo misure meramente organizzative, anzichè
«limitarsi a fissare un principio in termini di risultato».
La questione non è fondata.
Innanzi tutto va rilevato che la previsione della legge statale
concernente «adeguate iniziative» regionali per favorire lo
svolgimento continuativo degli accertamenti diagnostici «nella
prospettiva dell'eliminazione o contenimento delle liste di attesa» e
«con l'obiettivo finale della copertura del servizio nei sette giorni
della settimana» non impone affatto obblighi lesivi della competenza
legislativa regionale, ma costituisce proprio la prefissione di un
principio in termini di risultato, che lascia alla discrezionalità
delle Regioni la scelta delle misure organizzative più appropriate
per la realizzazione degli scopi indicati. È infatti evidente che
l'individuazione delle prestazioni essenziali, cui hanno diritto gli
assistiti del servizio sanitario nazionale, rientra tra i compiti
specifici del legislatore e della programmazione statali, anche per
rendere confrontabili, nell'ambito dell'unitarietà del servizio
sanitario, le prestazioni rese (sentenze n. 507 e n. 63 del 2000).
Nè, d'altra parte, la norma impugnata vincola l'autonomia
regionale nel settore dell'organizzazione sanitaria. Ed infatti,
tenendo presente (cfr. sentenza n. 88 del 2003) il ruolo determinante
assunto dagli accordi in materia, va ricordato che sia nell'accordo
del 14 febbraio 2002, cui ha fatto seguito il d.P.C.m. 16 aprile
2002, recante «linee guida sui criteri di priorità per l'accesso
alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di
attesa», sia nell'accordo dell'11 luglio 2002 sulle modalità di
accesso alle prestazioni diagnostiche e indirizzi applicativi sulle
liste di attesa, sono state previste, in attuazione di quanto
disposto dal citato decreto-legge n. 347 del 2001 in materia di
livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell'art. 3, comma 10, del
decreto legislativo n. 124 del 1998, iniziative dirette al
conseguimento di tali obiettivi, senza maggiori oneri per lo Stato e
neppure per le Regioni, dovendosi fare fronte a tali spese con il
recupero di risorse inutilizzate e conseguenti forme di risparmio.
5. - La terza censura ha ad oggetto il medesimo art. 52, comma 4,
lettera d) della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte in cui
subordina l'accesso delle Regioni al finanziamento integrativo del
servizio sanitario nazionale alla condizione che esse adottino
provvedimenti diretti a prevedere la decadenza automatica dei
direttori generali nell'ipotesi di mancato raggiungimento
dell'equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere.
Tale norma sarebbe, secondo la Regione ricorrente, costituzionalmente
illegittima per la violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione, in quanto lesiva dell'autonomia legislativa e
finanziaria regionale, nonchè per il contrasto con gli artt. 4, 51 e
97 della Costituzione, a causa della «soggettiva privazione del
lavoro nell'amministrazione» e della previsione di una misura
sanzionatoria incompatibile con il buon andamento
dell'amministrazione.
La questione è in parte inammissibile ed in parte infondata, nei
termini di seguito specificati.
In riferimento ai profili di preteso contrasto con gli artt. 4,
51 e 97 della Costituzione, la questione non è ammissibile, in
quanto investe parametri costituzionali, che non riguardano,
direttamente o indirettamente, la tutela della sfera di autonomia
regionale (cfr. sentenze n. 345 e n. 196 del 2004).
Per quanto invece concerne gli altri profili, va ricordato che la
misura della decadenza dei direttori generali delle aziende in
oggetto è piuttosto «risalente» nella legislazione statale. Ed
infatti, già nell'art. 3, comma 6, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 come modificato dal d.P.R. 7 dicembre 1993,
n. 517, è stato previsto che, nel caso in cui «la gestione presenti
una situazione di grave disavanzo», la Regione «risolve» il contratto
con il direttore generale «dichiarandone la decadenza» e provvedendo
alla sua sostituzione. Inoltre va ricordato che, in riferimento alla
competenza delle Regioni, prevista dall'art. 32 della legge
27 dicembre 1997, n. 449, ad individuare «le modalità per
l'attribuzione delle diverse responsabilità ai direttori generali
(...) per l'adempimento degli obblighi derivanti alle aziende
sanitarie», questa Corte, nella sentenza n. 507 del 2000, ha
affermato che i meccanismi «sanzionatori» di tipo finanziario
intercorrenti nel settore tra Stato e Regioni comportano che ad esse
spettino il compito e la responsabilità di utilizzare i propri
poteri di riparto per «trasferire» la eventuale «sanzione» dello
Stato a livello delle singole aziende, oltre che per «azionare la
responsabilità dei direttori generali». Successivamente il
richiamato decreto-legge n. 347 del 2001, come convertito nella legge
n. 405 del 2001, all'art. 3, comma 2, lettera c), ha confermato
questa forma di responsabilità, stabilendo che le Regioni adottano
le disposizioni necessarie per «determinare le misure a carico dei
direttori generali nell'ipotesi di mancato raggiungimento
dell'equilibrio economico».
Si tratta dunque di una misura sanzionatoria, nell'ambito della
responsabilità dei predetti direttori generali, ricorrente nella
legislazione e che ha già superato, nella sua configurazione
essenziale, il vaglio di costituzionalità. Peraltro, la norma
impugnata, che prescrive l'adozione, da parte delle Regioni, di
«provvedimenti» diretti a prevedere la «decadenza automatica» dei
direttori generali nell'ipotesi di mancato raggiungimento
dell'equilibrio economico, non può essere considerata, per il suo
tenore letterale, come impositiva di un obbligo cogente, che elimini
in materia ogni spazio di autonomia legislativa ed organizzativa
regionale. Ed invero, criteri interpretativi sistematici, nonchè il
puntuale richiamo al citato art. 3, comma 2, lettera c) del
decreto-legge n. 347 del 2001, inducono a ritenere -- in concordanza
con l'opinione dell'Avvocatura dello Stato -- che al legislatore
regionale competa comunque determinare i presupposti sostanziali e le
forme procedimentali per infliggere la predetta sanzione ai direttori
generali. Pertanto la norma in esame deve essere letta come recante
un principio che «sollecita» le Regioni a configurare, per le ipotesi
di mancato conseguimento dell'equilibrio economico delle aziende
sanitarie, un'apposita disciplina relativa all'irrogazione della
misura della decadenza dei rispettivi direttori generali. Non risulta
quindi fondata la prospettata censura.
6. - La quarta censura ha ad oggetto il medesimo art. 52,
comma 19, della legge n. 289 del 2002, nella parte in cui la stessa
norma limita la possibilità per le imprese farmaceutiche di
contribuire ad organizzare, mediante finanziamenti anche indiretti,
convegni, congressi o riunioni, nella misura massima del 50% di
quelli notificati al Ministro della salute, esonerando da tale
limitazione solo gli eventi espressamente autorizzati dalla
Commissione nazionale per la formazione continua. Tale norma sarebbe
in contrasto con l'autonomia privata e di iniziativa economica delle
imprese farmaceutiche, oltre che con «l'autonomia organizzativa del
servizio sanitario».
La questione è in parte inammissibile ed in parte infondata.
Premesso che sono inammissibili le pretese lesioni di parametri
costituzionali che non riguardano la sfera di attribuzioni regionali,
va ricordato che l'art. 12 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 541, così come modificato dall'art. 48, comma 23, del d.l.
30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003,
n. 326, stabilisce che ogni impresa farmaceutica, titolare
dell'autorizzazione all'immissione in commercio di medicinali, nel
caso in cui organizzi o contribuisca a realizzare, mediante
finanziamenti anche indiretti, convegni o congressi su tematiche
attinenti all'impiego di medicinali deve farne comunicazione, per il
parere favorevole, sentita la Regione interessata, oppure per
l'espressa autorizzazione - a seconda delle ipotesi - al Ministero
della salute.
La norma in esame contiene dunque un principio di
razionalizzazione e contenimento della spesa farmaceutica a carico
del servizio sanitario nazionale, dato il concreto rischio che i
predetti oneri organizzativi delle imprese farmaceutiche possano
trasferirsi sui prezzi anche dei medicinali forniti dalle stesse al
servizio sanitario, con conseguente aumento dei costi da esso
sopportati. In ogni caso, le eventuali limitazioni alle iniziative
«promozionali» delle imprese farmaceutiche non possono pregiudicare
in alcun modo l'autonomia organizzativa della Regione ricorrente.
7. - Per quanto riguarda infine la censura relativa al comma 21
del medesimo art. 52 della legge n. 289 del 2002, va osservato che la
difesa della ricorrente, in sede di discussione orale, ha fatto
presente che, in considerazione della natura giuridica del Centro
nazionale di adroterapia oncologica, la Regione Emilia-Romagna
sostanzialmente rinunciava al prospettato motivo di ricorso. La
questione di legittimità costituzionale relativa a questo comma è
pertanto inammissibile per difetto d'interesse della ricorrente.
8. - Da ultimo, va esaminato il ricorso n. 33 del 2004, con cui
la Regione Emilia-Romagna solleva in via principale, sotto diversi
profili, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), in riferimento agli artt. 4, 51, 97, 117 e 119
della Costituzione.
Secondo la ricorrente la disposizione impugnata essenzialmente
reitera e ribadisce alcune delle misure di «razionalizzazione» e
contenimento della spesa sanitaria già stabilite dall'art. 52,
comma 4, della legge n. 289 del 2002, cosicchè nel ricorso in esame
vengono sostanzialmente riprodotte le argomentazioni addotte a
sostegno delle censure già formulate nel precedente ricorso n. 25
del 2003. Di conseguenza sono pienamente riferibili alla questione di
legittimità costituzionale concernente il citato art. 3, comma 32,
della legge n. 350 del 2003 le motivazioni che hanno condotto alla
pronuncia di infondatezza in ordine ai diversi profili del predetto
art. 52, comma 4, della citata legge n. 289 del 2002.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce ogni decisione sulle restanti
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi
indicati in epigrafe,
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, comma 21, della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) sollevata, in
riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, comma 4, lettera d), della predetta
legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51
e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso
n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289
del 2002, sollevata, in riferimento all'articolo 41 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del
2003 indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 52, comma 4, lettere c) e d), della predetta legge n. 289
del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del
2003 indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 52, comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002
sollevata, in riferimento all'articolo 117 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli
articoli 4, 51, 97, 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso n. 33 del 2004 indicato in epigrafe;
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0112