1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 5-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 403 SENTENZA 21 - 30 novembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Telecomunicazioni - Controversie fra utenti, o categorie di utenti, e soggetti autorizzati o destinatari di licenze - Previsione dell'esperimento di un tentativo obbligatorio di conciliazione come condizione di proponibilita' dell'azione in sede giurisdizionale - Asserita estensione dell'obbligo anche in caso di azioni cautelari - Denunciata lesione del diritto di agire in giudizio - Premessa interpretativa non pacifica in giurisprudenza - Possibilita' di interpretare la norma in senso conforme a Costituzione - Non fondatezza della questione, nei sensi di cui in motivazione. - Legge 31 luglio 1997, n. 249, art. 1, comma 11. - Costituzione, art. 24, primo comma. (007C1354) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 5-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11,
della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle
telecomunicazioni e radiotelevisivo), promosso con ordinanza del 22
settembre 2006 dal Tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente
tra Massimo Martelli ed altro e Telecom Italia s.p.a., iscritta al
n. 404 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 22, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 24 ottobre 2007 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Pisa, sezione distaccata di Pontedera, con
ordinanza del 22 settembre 2006, ha sollevato, in riferimento
all'art. 24, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11, della legge 31
luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo) «nella parte in cui esso esclude anche la
possibilità di proporre ricorso in sede giurisdizionale di natura
cautelare, fino a che non sia stato esperito il tentativo
obbligatorio di conciliazione ivi previsto».
2. - Il rimettente premette di essere stato adito, nell'ambito di un
procedimento civile promosso nei confronti di Telecom Italia s.p.a.,
in sede cautelare ai sensi dell'art. 700 del codice di procedura
civile, al fine di ottenere l'attivazione in via d'urgenza di una
linea telefonica fissa.
Espone, inoltre, che nel giudizio si è costituita la Telecom Italia
s.p.a. la quale ha eccepito, oltre all'assenza dei presupposti
specifici di cui all'art. 700 cod. proc. civ., l'«improponibilità
e/o improcedibilita» dell'azione ai sensi dell'art. 1, comma 11,
della legge n. 249 del 1997, in ragione del mancato espletamento del
tentativo obbligatorio di conciliazione.
Nelle more del medesimo giudizio - premette altresì il giudice a quo
- le parti hanno dato atto che è cessata la materia del contendere
in quanto la linea telefonica è stata allacciata, ma hanno,
tuttavia, rispettivamente, chiesto la condanna dell'altra parte alle
spese di lite, in base al principio della cosiddetta soccombenza
virtuale.
Infatti - osserva il giudice rimettente - le spese di lite dovrebbero
essere poste a carico dei ricorrenti nel giudizio principale o al
massimo compensate, in quanto dal divieto di proporre l'azione
giurisdizionale, se non dopo aver esperito il tentativo obbligatorio
di conciliazione, deriverebbe la soccombenza virtuale dei ricorrenti
che hanno introdotto l'azione cautelare senza aver prima esperito il
predetto tentativo. Se, invece, la disposizione in esame fosse
dichiarata costituzionalmente illegittima, le spese di lite dovrebbe
essere poste a carico della Telecom Italia s.p.a.
La questione, pertanto, è - ad avviso del medesimo rimettente -
rilevante.
3. - In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale di Pisa
sostiene che l'art. 1, comma 11, della legge n. 249 del 1997 -
«almeno nella parte in cui [...] preclude temporaneamente il ricorso
anche alla tutela cautelare [...]» - è in contrasto con l'art. 24
della Costituzione, che garantisce a tutti il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi,
diritto cui è coessenziale la tutela cautelare, «la cui funzione
potrebbe essere frustrata dalla necessità di attendere l'esaurimento
del procedimento conciliativo».
Il rimettente non ritiene di poter condividere l'interpretazione
della disposizione in esame, accolta da altri giudici di merito,
secondo la quale il mancato espletamento della previa procedura di
conciliazione non potrebbe precludere la tutela cautelare: tale
interpretazione, peraltro contraddetta da numerose decisioni di segno
opposto, non sarebbe, infatti, conciliabile con l'ampiezza
dell'espressione «ricorso in sede giurisdizionale» contenuta nella
disposizione censurata, il cui significato non sembra potersi
limitare alla sola azione ordinaria, con esclusione di quella
cautelare. A conforto di ciò starebbe, inoltre, la stessa previsione
- di cui all'art. 2, comma 20, lettera e), della legge 14 dicembre
1995 n. 481 (Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di
pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei
servizi di pubblica utilita) - di uno specifico potere dell'Autorità
di regolazione per le telecomunicazioni, di emettere provvedimenti
temporanei diretti a garantire la continuità dell'erogazione dei
servizi nell'ambito della procedura di conciliazione: la previsione
di un simile potere sarebbe superflua ove, in mancanza o in pendenza
di un procedimento conciliativo, si potesse proporre l'azione
cautelare dinanzi agli organi giurisdizionali competenti, nè sarebbe
comunque sufficiente ad eliminare il sospetto di illegittimità
costituzionale della norma denunciata, non potendo un potere di
un'autorità amministrativa supplire alla carenza di tutela
giurisdizionale.
4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata.
La difesa erariale osserva che l'istituto di cui alla norma
censurata, che costituisce uno strumento volto ad assicurare un
filtro rispetto al proliferare del contenzioso nella specifica
materia, configura una mera condizione di procedibilità dell'azione,
alla mancata effettuazione del tentativo obbligatorio di
conciliazione non essendo riconnessa alcuna decadenza di indole
processuale. La norma censurata, pertanto, deve essere interpretata,
secondo l'Avvocatura generale dello Stato, nel senso che l'azione
giudiziaria non può essere pregiudicata dall'omissione
dell'incombente, ma solo sospesa in attesa del suo esaurimento.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Pisa, sezione distaccata di Pontedera, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
11, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle
telecomunicazioni e radiotelevisivo), in riferimento all'art. 24,
primo comma, della Costituzione.
2. - Secondo il rimettente la predetta disposizione, stabilendo che,
per le controversie fra utenti o categorie di utenti ed un soggetto
autorizzato o destinatario di licenze oppure fra soggetti autorizzati
o destinatari di licenze fra loro, «non può proporsi ricorso in sede
giurisdizionale fino a che non sia stato esperito un tentativo
obbligatorio di conciliazione da ultimare entro trenta giorni dalla
proposizione dell'istanza» all'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni, escluderebbe anche la possibilità di proporre ricorso
in sede giurisdizionale di natura cautelare, fino a che non sia stato
esperito il predetto tentativo obbligatorio di conciliazione, in tal
modo determinando una lesione del diritto di agire in giudizio,
«diritto cui è essenziale la tutela cautelare, la cui funzione
potrebbe essere frustrata dalla necessità di attendere l'esaurimento
del procedimento conciliativo».
3. - La questione non è fondata nei sensi di seguito esposti.
3.1. - Il giudice rimettente muove dalla premessa interpretativa,
tutt'altro che pacifica in giurisprudenza, secondo la quale la
disposizione censurata, stabilendo che, per le controversie dalla
stessa previste, «non può proporsi ricorso in sede giurisdizionale
fino a che non sia stato esperito un tentativo obbligatorio di
conciliazione da ultimare entro trenta giorni dalla proposizione
dell'istanza» alla Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, non
consentirebbe il ricorso alla tutela cautelare, nel caso di mancato
esperimento del prescritto tentativo obbligatorio di conciliazione.
L'opposta interpretazione della medesima disposizione, accolta da
altri giudici di merito, pur richiamata e ritenuta, dal medesimo
Tribunale, conforme a Costituzione, non sarebbe possibile ai sensi
dell'art. 12 delle preleggi: essa non sarebbe, infatti, conciliabile
con l'ampiezza dell'espressione «ricorso in sede giurisdizionale»
contenuta nella disposizione censurata, il cui significato non si
ritiene possa limitarsi alla sola azione ordinaria, con esclusione di
quella cautelare.
Tale assunto risulta privo di fondamento alla luce degli orientamenti
espressi dalla giurisprudenza costituzionale in tema di tentativo
obbligatorio di conciliazione e di tutela cautelare.
Occorre, infatti, considerare che questa Corte ha affermato che
quanto stabilito dall'art. 412-bis del codice di procedura civile,
con riferimento alla disciplina delle controversie di lavoro, secondo
cui il mancato espletamento del prescritto tentativo di conciliazione
non preclude la concessione di provvedimenti cautelari, deve essere
inteso nel senso che «un istituto di generale applicazione in ogni
controversia di lavoro (il tentativo obbligatorio di conciliazione)
si arresta in presenza di un'istanza cautelare, prevalendo - sulle
altre perseguite dal legislatore - le esigenze proprie della tutela
cautelare» (sentenza n. 199 del 2003). In termini più generali,
questa Corte ha inoltre riconosciuto, sia pure incidentalmente, che,
per i procedimenti cautelari, «l'esclusione dalla soggezione al
tentativo di conciliazione si correla alla stessa strumentalità
della giurisdizione cautelare» (sentenza n. 276 del 2000) rispetto
alla effettività della tutela dinanzi al giudice ripetutamente
ribadita da questa Corte (sentenza n. 336 del 1998; ma si vedano
anche le sentenze n. 199 del 2003, n. 165 del 2000, n. 161 del 2000,
n. 190 del 1985 e le ordinanze n. 179 del 2002, n. 217 del 2000).
La tutela cautelare, infatti, in quanto preordinata ad assicurare
l'effettività della tutela giurisdizionale, in particolare a non
lasciare vanificato l'accertamento del diritto, è uno strumento
fondamentale e inerente a qualsiasi sistema processuale (sentenza
n. 190 del 1985), anche indipendentemente da una previsione espressa
(Corte di giustizia delle comunità Europee, sentenza del 19 giugno
1990, causa C-213/1989, Factortame).
A simili enunciazioni non può non riconoscersi portata generale, ove
si tenga conto della identità degli interessi costituzionalmente
rilevanti coinvolti in tutte le procedure rispetto alle quali è
prescritto l'obbligatorio tentativo di conciliazione.
Esse risultano, d'altra parte, anche coerenti con l'affermazione che
non contrasta con il diritto di azione di cui all'art. 24 della
Costituzione la previsione di uno strumento quale il tentativo
obbligatorio di conciliazione, in quanto essa è finalizzata ad
assicurare l'interesse generale al soddisfacimento più immediato
delle situazioni sostanziali realizzato attraverso la composizione
preventiva della lite rispetto a quello conseguito attraverso il
processo (sentenza n. 276 del 2000). Detto interesse svanisce in
riferimento all'azione cautelare, proprio in considerazione delle
particolari esigenze che si vogliono tutelare con i procedimenti
cautelari, esigenze che richiedono una risposta immediata. Non può,
infatti, ritenersi che il tentativo obbligatorio di conciliazione, se
considerato condizione di procedibilità anche per l'azione
cautelare, assicuri un soddisfacimento più immediato rispetto a
quello conseguibile mediante tale forma di protezione. Inoltre, la
diversa natura, il diverso regime e le diverse finalità della tutela
cautelare e dei provvedimenti temporanei che l'Autorità può
adottare al fine di garantire la continuità dell'erogazione del
servizio o di far cessare forme di abuso o di scorretto funzionamento
del medesimo da parte dell'operatore, rendono irrilevante la
disciplina stabilita dall'art. 21 del regolamento sulle procedure di
risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni
elettroniche ed utenti e dall'art. 2, comma 20, lettera e), della
legge 14 novembre 1995, n. 481, ai fini della corretta
interpretazione della norma censurata.
Alla luce delle richiamate indicazioni - considerando peraltro che la
stessa lettera della disposizione censurata non è preclusiva della
esegesi costituzionalmente orientata della medesima (sentenza n. 379
del 2007) - si deve, quindi, interpretare la predetta disposizione
nel senso che il mancato espletamento del prescritto tentativo di
conciliazione non preclude la concessione di provvedimenti cautelari.
Tale opzione interpretativa - che obbedisce al principio, espresso
anche dalla giurisprudenza di legittimità, secondo il quale le
disposizioni che prevedono condizioni di procedibilità, costituendo
deroga alla disciplina generale, devono essere interpretate in senso
non estensivo - consente di fugare i dubbi di legittimità
costituzionale proposti dal rimettente e si impone pertanto come
doverosa, in linea con l'ormai consolidato orientamento di questa
Corte secondo il quale «una disposizione deve essere dichiarata
incostituzionale non perchè può essere interpretata in modo tale da
contrastare con precetti costituzionali, ma soltanto qualora non sia
possibile attribuire ad essa un significato che la renda conforme
alla Costituzione» (tra le molte, sentenze n. 379 del 2007, n. 343
del 2006, n. 336 del 2002, n. 356 del 1996; ordinanze n. 86 del 2006,
n. 147 del 1998).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11, della legge 31
luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo), sollevata, in riferimento all'art. 24, primo comma,
della Costituzione, dal Tribunale di Pisa, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola