1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 SENTENZA 5 - 13 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto del giudizio - Norme approvate dall'Assemblea regionale siciliana - Intervenuta promulgazione, nelle more del giudizio, della delibera legislativa impugnata - Esame e decisione riferibile all'atto legislativo promulgato. - Legge Regione Siciliana, approvata il 6 agosto 1999, promulgata come legge 13 settembre 1999, n. 20. Regione Siciliana - Disposizioni legislative regionali contro la mafia - Istituzione di un Comitato regionale per la sicurezza, con funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica - Contrasto con il principio che riserva in via esclusiva alla legislazione nazionale la materia dell'ordine e della sicurezza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Siciliana 13 settembre 1999, n. 20, art. 22. - Statuto Regione Siciliana, artt. 14, 17 e 31. (001C0290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
delibera legislativa recante "Nuove norme in materia di interventi
contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime
della mafia e dei loro familiari", approvata dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 6 agosto 1999, promulgata come legge
13 settembre 1999, n. 20, promosso con ricorso del Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana, notificato il 13 agosto 1999,
depositato in Cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 33 del
registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 14 novembre 2000 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Uditi gli avvocati Giovanni Lo Bue e Giovanni Pitruzzella per la
Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 agosto 1999 al Presidente della
Regione Siciliana e depositato presso la cancelleria della Corte il
20 agosto 1999, il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana
ha sollevato, in riferimento agli artt. 14, 17 e 31 dello statuto
della Regione Siciliana e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 22 della delibera legislativa
recante "Nuove norme in materia di interventi contro la mafia e di
misure di solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro
familiari", approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta
del 6 agosto 1999, e, successivamente, promulgata come legge
13 settembre 1999, n 20, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44.
La disposizione impugnata, inserita in un provvedimento
legislativo avente ad oggetto misure di solidarietà, risarcitorie e
di sostegno economico in favore delle vittime della mafia, di
estorsioni e dell'usura, istituisce un organismo denominato "Comitato
regionale per la sicurezza", al quale è attribuito, tra l'altro
(comma 1), il compito di "proporre, di concerto con le istituzioni
dello Stato e con i comuni, misure ordinarie e straordinarie volte a
garantire la sicurezza dei cittadini, del patrimonio pubblico
regionale e delle attività economiche che si svolgono nel territorio
della Regione".
Secondo il ricorrente la disposizione in questione incide sulla
materia della sicurezza pubblica, sia in considerazione dei compiti
del assegnati al Comitato, sia alla luce del raccordo previsto con i
Comitati provinciali per l'ordine e la sicurezza istituiti presso le
prefetture; materia di indubbia spettanza statale perchè volta a
"tutelare un interesse unitario dello Stato riguardante la difesa
dell'intera collettività nazionale, connesso a valori costituzionali
di primario rilievo".
A conferma di tale esclusiva competenza statale, il ricorrente
richiama la giurisprudenza costituzionale in materia e rileva che
anche l'ampio decentramento e trasferimento di funzioni alle regioni,
operato con la legge 15 marzo 1997, n. 59, del 1997, non ha toccato
la materia relativa all'ordine e alla sicurezza pubblica.
Sotto tale profilo la disposizione impugnata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 14 e 17 dello statuto, che disciplinano il
sistema della potestà legislativa della Regione.
Inoltre, il comma 2 della norma impugnata, ove si prevede che il
Comitato "formula indirizzi ed esprime valutazioni in ordine
all'attuazione dell'art. 31 dello statuto regionale", non
consentirebbe di individuare in termini univoci ruolo e compiti del
Comitato stesso in ordine alle funzioni di mantenimento dell'ordine
pubblico, che l'art. 31 dello statuto assegna al Presidente della
Regione e che devono essere esercitate a mezzo della polizia di
Stato.
Al riguardo, il ricorrente richiama la sentenza n. 131 del 1963,
con la quale la Corte ha affermato che lo stesso Presidente non può
svolgere la funzione di mantenimento dell'ordine pubblico avvalendosi
di organi diversi da quelli previsti e disciplinati dalla
legislazione nazionale, e cioè dalla polizia di Stato, e che "solo
una legge della Repubblica può stabilire l'ordinamento degli organi
di polizia di cui il Presidente e il Governo della Regione possono
disporre".
Ad avviso del ricorrente tale ordinamento è dettato dagli
artt. 18 e 20 della legge 1o aprile 1981, n. 121, che hanno istituito
i Comitati (nazionale e provinciali) per l'ordine e la sicurezza
pubblica, entrambi organi ausiliari di consulenza, rispettivamente,
delle autorità nazionale e provinciali di pubblica sicurezza.
Al fine di assicurare una più incisiva azione di prevenzione e
di lotta alla criminalità, le funzioni di coordinamento delle forze
di polizia sono state quindi delegate dal Ministro dell'interno ai
prefetti dei capoluoghi di regione e, in Sicilia, ai Prefetti di
Palermo e Catania, che si avvalgono, tra l'altro, di una conferenza
interprovinciale delle autorità di pubblica sicurezza, alla quale
partecipano anche rappresentanti della Regione e degli enti locali.
L'istituzione di un nuovo organismo regionale, conclude il
ricorrente, da un lato sarebbe "invasiva della competenza statale in
materia di ordinamento della polizia" e, dall'altro, si porrebbe in
contrasto con l'art. 97 Cost., determinando una "duplicazione di
valutazioni e di interventi che darebbe origine a confusione in un
settore vitale per gli interessi nazionali".
2. - Si è costituita la Regione Siciliana, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Giovanni Pitruzzella, Giovanni Lo Bue e Giorgio Colajanni, chiedendo
che la questione sia dichiarata non fondata.
Preliminarmente la Regione contesta l'interpretazione del
ricorrente secondo la quale la disposizione censurata avrebbe
superato i limiti della competenza legislativa regionale; la
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine e sicurezza
pubblica non sarebbe stata affatto intaccata dalla delibera
legislativa in parola, che si è limitata "ad istituire un organismo
con compiti esclusivamente propositivi nei confronti
dell'amministrazione regionale", nel pieno rispetto della legge
statale n. 121 del 1981. La difesa regionale contesta inoltre
l'interpretazione riservata dal Commissario dello Stato al secondo
comma 2 dell'articolo impugnato, che recita "Il Comitato formula
indirizzi ed esprime valutazioni in ordine all'attuazione
dell'art. 31 dello statuto regionale": tale disposizione non potrebbe
infatti riferirsi che alla formulazione di proposte destinate a
trovare eventuale accoglimento in un testo di norme di attuazione
dell'art. 31 dello statuto, in vista della sua approvazione con le
modalità previste dalla normativa vigente, "anche con riferimento
alla riorganizzazione e razionalizzazione degli organi di
rappresentanza periferica dello Stato, per le quali il Parlamento
nazionale ha dato delega al Governo, stabilendo che tali organi
debbano svolgere funzioni di raccordo, supporto e collaborazione con
le Regioni e gli enti locali (art. 12, lettera h), della legge delega
n. 59 del 1997)".
La stessa composizione del Comitato è indice, secondo la
Regione, del rapporto di collaborazione tra gli organi dello Stato,
della Regione e degli enti locali nell'ambito della lotta alla
criminalità organizzata; rapporto all'interno del quale si
collocherebbe altresì il decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 279,
nella parte in cui, modificando l'art. 20 della legge n. 121 del
1981, ha previsto che la convocazione del Comitato provinciale è in
ogni caso disposta quando la richieda il Sindaco del comune capoluogo
di provincia per questioni attinenti alla sicurezza o all'ordine
pubblico in ambito comunale.
Il legislatore regionale non ha quindi "voluto sostituirsi allo
Stato nella tutela degli interessi pubblici primari sui quali si
regge la civile convivenza, ma ha ritenuto utile un organismo che
formuli proposte, indirizzi e valutazioni per l'esercizio delle
competenze proprie della Regione" in particolare per attuare misure
di solidarietà in favore delle vittime della criminalità di stampo
mafioso, di estorsioni e dell'usura, nonchè per sostenere l'impegno
delle scuole e delle istituzioni nella lotta alla mafia.
Rileva infine la Regione che il Presidente, con propria scelta
discrezionale, potrebbe perseguire le stesse finalità attivandosi ai
sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che consente
forme di collaborazione tra le varie amministrazioni dello Stato:
appare quindi strano che ciò che una legge ordinaria permette al
Presidente, con scelta peraltro discrezionale, sia invece inibito
all'assemblea regionale, alla quale verrebbe precluso di istituire un
comitato nel quale si realizzerebbe la massima intesa tra Stato,
Regione ed enti locali nell'azione di contrasto alla criminalità
organizzata in Sicilia.
Con riferimento, infine, alla denunciata violazione dell'art. 97
della Costituzione, la difesa regionale richiama i princi'pi
elaborati dalla giurisprudenza della Corte, che ha sempre affermato
che la discrezionalità del legislatore può essere censurata solo
sotto il profilo della arbitrarietà o manifesta irragionevolezza
della legge impugnata, che certo non si riscontra in una
"disposizione che tende alla massima collaborazione possibile (seppur
limitata a proposte e suggerimenti) con gli organi statali
istituzionalmente preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, proprio al fine di realizzare la massima efficienza
dell'azione amministrativa in tale materia".
Al riguardo, viene richiamato secondo la Regione il principio di
leale collaborazione tra Stato e regioni, che dovrebbe essere
finalizzato a superare "alcune formalistiche separazioni di
competenze tra i due enti" affinchè le rispettive funzioni,
soprattutto in un campo come la tutela dell'ordine pubblico che
dovrebbe impegnare tutte le istituzioni dello Stato, si svolgano nel
modo più efficiente e coordinato possibile.
Con successiva memoria, la Regione Siciliana ha ulteriormente
ampliato e approfondito le argomentazioni svolte nell'atto di
costituzione.
In particolare, con riferimento alla denunciata violazione
dell'art. 31 dello statuto, la difesa regionale insiste sulla non
pertinenza della sentenza n. 131 del 1963, richiamata dal Commissario
dello Stato, avendo il Comitato per la sicurezza solo il compito di
svolgere un'attività di studio, di natura consultiva e preliminare
rispetto ad una futura ed eventuale attuazione dell'art. 31 dello
statuto, e non già quello di coadiuvare il Presidente della Regione
nella funzione di garantire la sicurezza dell'isola.
Per quanto concerne, poi, la presunta violazione degli articoli
14 e 17 dello stesso statuto, la memoria insiste sulle funzioni di
studio e consulenza del nuovo organismo, chiamato ad elaborare
proposte da sottoporre alle autorità competenti, opportunamente
composto da autorità locali e dell'amministrazione periferica dello
Stato. Sotto questo punto di vista, la norma impugnata sarebbe
pienamente conforme al sistema costituzionale, ed anzi
rappresenterebbe una significativa attuazione del principio di leale
collaborazione tra istituzioni statali e istanze regionali e locali.
Il riparto delle competenze tra Stato e regioni, se coordinato
con il principio di leale collaborazione, esigerebbe, secondo la
Regione resistente, la predisposizione di strumenti idonei a
conformare le decisioni adottate a livello centrale alla realtà
locale. Tanto è vero che - si rileva nella memoria - anche il
Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza, istituito
dall'art. 20 della legge n. 121 del 1981, costituisce un momento di
raccordo tra istanze statali e locali, essendo presieduto dal
prefetto e composto, tra l'altro, dal sindaco del comune capoluogo,
dal presidente della provincia, nonchè dai sindaci degli altri
comuni interessati.
Infine, circa la denunciata violazione dell'art. 97 Cost., la
Regione ribadisce che la ricerca di intese e di collaborazione tra
organi statali e regionali non può ritenersi in contrasto con il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, e rileva
che non si realizzerebbe alcuna duplicazione di organi e di
interventi, considerata la partecipazione al Comitato regionale di
una figura rappresentativa sia dell'autorità centrale, sia
dell'intera collettività regionale, quale è il Presidente della
Regione.

Considerato in diritto

1. - Il giudizio promosso in via principale dal Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana ha per oggetto l'art. 22 della
delibera legislativa recante "Nuove norme in materia di interventi
contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime
della mafia e dei loro familiari", approvato dall'Assemblea regionale
siciliana nella seduta del 6 agosto 1999. Nelle more del giudizio, la
delibera oggetto di impugnativa è stata promulgata come legge
13 settembre 1999, n. 20, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44; la pronuncia della
Corte va quindi adottata nei confronti dell'atto legislativo
suindicato.
La disposizione denunciata che istituisce un comitato regionale
per la sicurezza, violerebbe: gli artt. 14 e 17 dello statuto della
Regione Siciliana, in quanto la materia della sicurezza e dell'ordine
pubblico non è inserita tra quelle riservate alla potestà esclusiva
o concorrente della Regione ed è di indubbia spettanza statale;
l'art. 31 dello stesso statuto, come interpretato alla luce della
sentenza n. 131 del 1963 di questa Corte, in quanto le funzioni di
mantenimento dell'ordine pubblico non possono essere esercitate dal
Presidente della Regione attraverso organi o uffici regionali, ma
solo "a mezzo della polizia di Stato"; l'art. 97 della Costituzione
"per la duplicazione di valutazioni ed interventi" che si verrebbe
così a determinare.
2. - La questione è fondata.
La norma censurata è inserita in un provvedimento legislativo,
risultante dalla unificazione e rielaborazione di altri disegni di
legge, composto di quattro titoli, dedicati, rispettivamente, a
iniziative di solidarietà in favore dei familiari delle vittime
della criminalità mafiosa, al sostegno dei soggetti danneggiati a
seguito di atti estorsivi e di manovre usurarie, ad interventi in
favore delle scuole e delle istituzioni impegnate nella lotta alla
mafia, alle disposizioni transitorie, abrogative e finanziarie.
Al Comitato regionale per la sicurezza, istituito come organismo
di ausilio alle funzioni del Presidente della Regione in materia di
ordine pubblico, è attribuito il "compito di proporre, di concerto
con le istituzioni dello Stato e con i comuni, misure ordinarie e
straordinarie volte a garantire la sicurezza dei cittadini, del
patrimonio pubblico regionale e delle attività economiche che si
svolgono nel territorio della Regione" (comma 1), nonchè di
formulare indirizzi e di esprimere "valutazioni in ordine
all'attuazione dell'art. 31 dello statuto regionale" (comma 2); norma
che, come è noto, dispone che "Al mantenimento dell'ordine pubblico
provvede il Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato".
L'art. 22 stabilisce, inoltre, che il Comitato, presieduto dal
Presidente della Regione, è composto dal Presidente della
Commissione di inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in
Sicilia, dai questori della polizia di Stato, dai sindaci delle
città capoluogo della Sicilia, da due rappresentanti dei corpi di
polizia municipale della Sicilia, dal direttore dell'Azienda
regionale delle foreste demaniali (comma 3), e prevede, infine, che
operi "in raccordo con i Comitati provinciali per l'ordine e la
sicurezza istituiti presso le prefetture" e che alle riunioni vengano
invitati i prefetti della Sicilia e i rappresentanti in sede
regionale delle forze dell'ordine preposte alla sicurezza pubblica
(comma 4).
Il Comitato regionale per la sicurezza non ha dunque attinenza
con gli specifici contenuti e con le finalità della legge regionale
n. 20 del 1999, per la cui attuazione l'art. 7 istituisce l'Ufficio
speciale per la solidarietà alle vittime del crimine organizzato e
della criminalità mafiosa.
I compiti espressamente attribuiti al Comitato in tema di
sicurezza dei cittadini e delle attività economiche; il richiamo
all'attuazione dell'art. 31 dello statuto - norma che disciplina le
peculiari competenze del Presidente della Regione Siciliana in tema
di ordine pubblico -; la composizione estesa ai questori e la
partecipazione alle riunionie dei prefetti e dei rappresentanti in
sede regionale delle forze dell'ordine preposte alla sicurezza
pubblica; il collegamento con i comitati provinciali per l'ordine e
la sicurezza di cui all'art. 20 della legge 1o aprile 1981, n. 121:
costituiscono, ciascuno per la sua parte, e complessivamente,
elementi univoci e determinanti nel per ritenere che il Comitato sia
necessariamente chiamato un organismo al quale sono assegnate
funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica. Evidente è,
quindi, il contrasto con gli artt. 14 e 17 dello statuto siciliano,
che non contemplano tali materie tra quelle attribuite alla
competenza legislativa esclusiva o concorrente della Regione, nonchè
con il principio - non contestato dalla stessa Regione resistente -
secondo cui la materia dell'ordine e della sicurezza pubblica è
riservata in via esclusiva alla legislazione nazionale. Ne deriva
che, anche ove si aderisse alla prospettazione della Regione in
ordine alla natura di organo meramente consultivo del Comitato
regionale per la sicurezza, non per questo cesserebbe di trattarsi di
un organismo e di una attività che interferiscono illegittimamente
con i compiti spettanti allo Stato e alle strutture statali.
Nei compiti di studio e di consulenza che sarebbero attribuiti al
Comitato, nonchè nella partecipazione ad esso, insieme ai
rappresentanti delle amministrazioni locali, di esponenti
dell'amministrazione periferica dello Stato, quali sono i questori,
la difesa della Regione vorrebbe vedere l'attuazione del principio di
leale collaborazione tra istanze regionali e locali e istituzioni
statali.
Al riguardo si deve al riguardo tuttavia rilevare che tale
principio concerne le modalità di esercizio di competenze esistenti
in capo agli enti chiamati a cooperare tra loro (v. ad esempio, in
materia di tutela paesaggistica, sentenze n. 151 del 1986 e n. 175
del 1976; in materia di sanità, sentenza n. 338 del 1989; in materia
di tutela della salute negli ambienti di lavoro, sentenza n. 373 del
1997), ma non può evidentemente essere invocato per rivendicare una
competenza non riconosciuta dall'ordinamento costituzionale.
Il che ovviamente non esclude che l'ordinamento statale persegua
opportune forme di coordinamento tra Stato e enti territoriali in
materia di ordine e sicurezza pubblica, come ad esempio è avvenuto
con l'art. 20 della legge 1o aprile 1981, n. 121 e con
l'art. 1-sexies del decreto- legge 6 settembre 1982, n. 629, in
materia di coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa;
ma, appunto, il compito di prevedere e disciplinare tali forme di
coordinamento è riservato alla legislazione statale.
3. - La conclusione cui si è pervenuti non è contraddetta dal
richiamo, contenuto nella norma censurata, all'art. 31 dello statuto.
Al riguardo, la difesa della Regione resistente propone
un'interpretazione del comma 2 dell'art. 22 nel senso che la norma si
riferirebbe alla formulazione di proposte destinate a trovare
accoglimento in emanande norme di attuazione dell'art. 31 dello
statuto, e non contemplerebbe il compito di coadiuvare il Presidente
della Regione nel mantenimento dell'ordine pubblico.
Tale interpretazione non trova però alcun riscontro nella
formulazione della disposizione censurata. Il Comitato regionale per
la sicurezza, sia per le funzioni competenze che gli sono attribuite,
sia per la sua composizione, sia per l'espresso richiamo all'art. 31
dello statuto, viene infatti a porsi, nei termini già in precedenza
precisati, come organo regionale di ausilio del Presidente della
Regione nell'ambito dei compiti di provvedere al mantenimento
dell'ordine pubblico che gli sono attribuiti dallo statuto. D'altro
canto, la portata del citato art. 31 è assai chiara nell'escludere
che il Presidente della Regione, che qui interviene nella sua
qualità di organo dello Stato, possa svolgere le funzioni di
provvedere al mantenimento dell'ordine pubblico mediante organi o
uffici regionali, in quanto la disposizione stabilisce espressamente
che tali funzioni debbono essere svolte "a mezzo della polizia dello
Stato" (v. in tale senso sentenza n. 131 del 1963).
Sulla base delle concorrenti ragioni sinora esposte, va dunque
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
regionale siciliana 13 settembre 1999, n. 20, per contrasto con gli
artt. 14, 17 e 31 dello statuto per la Regione Siciliana, rimanendo
così assorbite le censure mosse in riferimento all'art. 97 della
Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
regionale siciliana 13 settembre 1999, n. 20, recante "Nuove norme in
materia di interventi contro la mafia e di misure di solidarietà in
favore delle vittime della mafia e dei loro familiari".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C0290